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Programa Accin Legal Comunitaria

Algunas Claves para Acceder al Derecho a la Vivienda en los Municipios del Gran Buenos Aires
Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires

Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) - Programa de Accin Legal Comunitaria - Centro de Apoyo Legal Comunitario (CALC). Municipio de Moreno Provincia de Buenos Aires

ALGUNAS CLAVES PARA ACCEDER AL DERECHO A LA VIVIENDA EN LOS MUNICIPIOS DEL GRAN BUENOS AIRES1

La serie de documentos que presentamos se enmarca en el trabajo que desarrolla la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) desde el Programa de Accin Legal Comunitaria.

Desde 2004, ACIJ coordina el Centro de Apoyo Legal Comunitario (CALC) en el Municipio de Moreno del Gran Buenos Aires, con la finalidad de facilitar el acceso a la justicia de vecinos y vecinas de la comuna, comunicar informacin relevante vinculada a los derechos econmicos y sociales, brindar asesoramiento y defensa jurdica comunitaria y gratuita, y promover la discusin y difusin de las problemticas locales asociadas a los servicios pblicos bsicos. En virtud las problemticas identificadas y expresadas como prioritarias por los/las habitantes del territorio de incidencia del CALC y en funcin de los objetivos planteados por el Programa de Accin Legal Comunitaria, los cuatro documentos que presentamos en esta serie intentan aportar informacin sistematizada sobre el derecho a la tierra y a la vivienda, a la vez que facilitan el debate sobre las herramientas tiles para el trabajo que vecinos, vecinas y organizaciones sociales y comunitarias desarrollan en el Gran Buenos Aires.

Los documentos que integran la Serie Acceso a la Vivienda en el Gran Buenos Aires fueron desarrollados por Celina Giraudy y editados por Daniela Lovisolo de ACIJ.

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LA PROTECCIN NORMATIVA DEL DERECHO A LA VIVIENDA


En Argentina el derecho a la vivienda es un derecho humano consagrado en la Constitucin Nacional y en diversos tratados internacionales con jerarqua constitucional, definido como el derecho de todo hombre, mujer, joven y nio a acceder y mantener un hogar y una comunidad seguros en que puedan vivir en paz y dignidad2. Particularmente, el derecho a la vivienda es receptado expresamente en el artculo 25 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; en el artculo 11 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC); en el artculo 5 de la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial; en el artculo 14 de la Convencin para la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; en el artculo 27 de la Convencin de los Derechos del Nio; en el artculo XI de la Declaracin Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre; y en el artculo 26 a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; entre otros. En efecto, corresponde aclarar que todos los tratados internacionales mencionados integran el ordenamiento jurdico argentino puesto que, en razn de lo dispuesto en el artculo 75 inciso 22 de la Constitucin Nacional, son pactos y/o tratados internacionales con jerarqua constitucional y sus consideraciones son obligatorias para el Estado Nacional como para los Estados Provinciales.

Ms all de la amplia recepcin que, a nivel normativo, recibe el derecho a la vivienda en los instrumentos internacionales con jerarqua constitucional, conviene detenerse a analizar la proteccin que otorga el PIDESC y, especficamente, en la labor que ha efectuado el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en adelante,

www.unhchr.ch/housing/

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Comit DESC) 3 en relacin a la determinacin del contenido y al alcance del derecho a la vivienda. De este modo, la Observacin General N 4 del Comit DESC fija el contenido del derecho a la vivienda adecuada al establecer que sus elementos son:

Seguridad jurdica de la tenencia: De acuerdo a lo dispuesto por el Comit DESC, la tenencia puede adoptar diversas formas (alquiler, arriendo, vivienda en cooperativa, ocupacin, asentamientos informales, entre otros), pero sea cual fuere, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad que les garantice proteccin legal contra el desalojo, el hostigamiento u otras amenazas. Por su parte, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que carezcan de esa proteccin, consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.

Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Por otra parte, el Comit dispone que la vivienda debe contener servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutricin. A su vez, las personas deberan tener acceso a recursos naturales y comunes, como agua potable, energa para la cocina, calefaccin y alumbrado, instalaciones sanitarias y aseo, entre otros aspectos. Por su lado, los Estados Partes deberan crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, as como formas y niveles de financiacin que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda; mientras que se debera proteger, por medios adecuados, a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres.

El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CESCR) es un rgano conformado por especialistas en el tema que interpreta y supervisa la aplicacin del PIDESC por sus Estados Partes (Argentina, entre ellos). As, los Estados Partes deben presentar al Comit informes peridicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. El Comit examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado Parte en forma de "Observaciones Finales". Igualmente, el Comit publica su interpretacin de las disposiciones del Pacto en forma de Observaciones Generales.

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Habitabilidad: Una vivienda adecuada debe ser habitable, por lo tanto debe ofrecer un espacio adecuado a sus ocupantes, protegerlos del fro, la humedad, el calor, la lluvia, el viento; y debe garantizar la seguridad fsica de sus ocupantes.

Asequibilidad: La vivienda adecuada debe ser accesible. En efecto, debe concederse a los grupos en situacin de desventaja (como la poblacin con escasos recursos econmicos) un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Tambin debe garantizarse cierto grado de prioridad a algunos grupos como las personas de edad, los nios, los enfermos, entre otros. Tanto las leyes como las decisiones polticas en materia de vivienda deben tener en cuenta las necesidades especiales de estos grupos. Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.

Lugar: La vivienda debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a los lugares de trabajo, a los servicios de atencin de salud, guarderas, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe encontrarse en lugares contaminados ni cercanos a fuentes de contaminacin que pongan en peligro el derecho a la salud de sus habitantes.

Adecuacin cultural: La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construccin utilizados y las polticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresin de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. El desarrollo y modernizacin de la vivienda, deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y asegurar, entre otras cuestiones, los servicios tecnolgicos modernos.

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En el mismo sentido, la Observacin General N 4 establece que:

Dado que muchas de las medidas para promover el derecho a la vivienda solo requieren la abstencin de ciertas prcticas y un compromiso para facilitar la autoayuda de los grupos afectados, existen ciertas medidas que los Estados deben tomar inmediatamente, independientemente de su desarrollo.

Los Estados Partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, concedindoles una especial atencin. En consecuencia, las polticas y la legislacin no deben estar destinadas a beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los dems.

Si bien los medios para lograr la realizacin del derecho a la vivienda varan de un Estado a otro, su implementacin requiere de una estrategia nacional de vivienda que suponga la participacin de los afectados. Asimismo, deben adoptarse medidas para asegurar la coordinacin entre los ministerios y las autoridades regionales y locales, con el objeto de conciliar las polticas conexas (economa, agricultura, medio ambiente, etc.) con las obligaciones del artculo 11 del PIDESC.

La vigilancia eficaz de la situacin con respecto a la vivienda constituye una obligacin de efecto inmediato.

En Argentina, el ordenamiento jurdico est conformado por leyes con distinta jerarqua. As pues, y ms all de la amplia proteccin que el derecho a la vivienda adecuada recibe en los pactos y tratados internacionales con jerarqua constitucional, el derecho a la vivienda se encuentra consagrado tambin en diversas normas nacionales, entre la que se destaca, principalmente, la Constitucin Nacional.

En efecto, el derecho a la vivienda fue receptado por primera vez, a nivel constitucional, en la reforma de 1949 cuyo artculo 37 (I Parte, inciso 6) dispuso que el: derecho al bienestar de los trabajadores, se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda 5

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(), mientras que el mismo artculo 37 (III Parte, inciso 2) estableci que: el derecho a un albergue higinico, con un mnimo de comodidad hogareas, es inherente a la condicin humana para la tercera edad.

La reforma constitucional de 1949 fue derogada por la Convencin Constituyente en 1957, que se limit a incluir el artculo 67 inc. 11 de la Constitucin Nacional (en el que se incluy entre los cdigos que puede dictar el Congreso al Cdigo del Trabajo y de la Seguridad Social), y a incluir el artculo 14 bis en el que se consagraron una serie de derechos laborales, sindicales y sociales, entre los que se incluye al derecho a la vivienda.

De este modo, el actual artculo 14 bis de la Constitucin Nacional afirma que: El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecer: () el acceso a una vivienda digna. No obstante lo expuesto, es importante aclarar que la ley que, por manda constitucional, debera determinar el contenido del derecho a la vivienda nunca fue dictada.

Ahora bien, el derecho a la vivienda no solo est receptado y regulado en el orden nacional, sino que tambin encuentra expresa recepcin en el ordenamiento jurdico de la Provincia de Buenos Aires. En efecto, la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires dispone en el artculo 36, inciso 7 que: la Provincia promover la eliminacin de los obstculos econmicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales. A tal fin reconoce los siguientes derechos sociales: (...) 7. A la Vivienda. La Provincia promover el acceso a la vivienda nica y la constitucin del asiento del hogar como bien de familia; garantizar el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar nica y de ocupacin permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos. Una ley especial reglamentar las condiciones de ejercicio de la garanta consagrada en esta norma.

Por su lado, el artculo 36 inc. 7 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires ha sido duramente criticado en razn de las limitaciones poblacionales que establece y se ha llegado a sostener que la norma no se adecua a los estndares internacionales del 6

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PIDESC. Ms an, resulta indudable que las limitaciones establecidas el artculo 36 inc. 7 de la Constitucin Provincial resultan injustificadas si tenemos en cuenta que el 80% de la poblacin de la Provincia de Buenos Aires vive en municipios con mayor cantidad de habitantes. Por otro lado, adems de estar previsto a nivel constitucional, existen leyes nacionales y provinciales que protegen el derecho a la vivienda en Argentina.

LOS DESALOJOS FORZOSOS Y EL ARTCULO 61 DEL CDIGO CONTRAVENCIONAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
En los ltimos aos, se han registrado en Argentina y, particularmente, en la Provincia de Buenos Aires numerosos casos de desalojos forzosos en los que se vulnera el derecho a la vivienda y los principios fijados por el Comit DESC en materia de desalojos forzosos.

Los desalojos forzosos, son definidos por el Comit DESC como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de proteccin legal o de otra ndole ni permitirles su acceso a ellos. En efecto, el Comit DESC fija los derechos que tienen los afectados en caso de ser desalojados, entre los que se destacan: Las personas afectadas por un desalojo deben disponer de recursos jurdicos apropiados.

Las personas afectadas por un desalojo tienen el derecho a que se estudien todas las dems posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza, a la vez que tienen derecho a participar en ese estudio.

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En casos de desalojos se deben cumplir con estas garantas procesales: a) una autntica oportunidad de consultar a las personas afectadas, b) un plazo suficiente y razonable de notificacin, c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, informacin relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas, d) la presencia de funcionarios del gobierno en el desalojo, e) identificacin exacta de todas las personas que efecten el desalojo, f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, g) ofrecer recursos jurdicos, h) ofrecer asistencia jurdica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparacin a los tribunales.

Todas las personas afectadas tienen derecho a la debida indemnizacin por los bienes personales o races de que pudieran ser privados.

Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deber adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, segn proceda.

En el mismo sentido, el Comit DESC establece claramente que: El propio Estado deber abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efecten desalojos forzosos.

El Estado tiene la obligacin de garantizar el respeto del derecho a no se desalojado forzosamente ms all de los recursos de los que disponga. Los desalojos forzosos no slo violan derechos econmicos, sociales y culturales; sino que pueden dar lugar tambin a violaciones de derechos civiles y polticos, como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la no injerencia en la vida privada, entre otros.

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Las limitaciones que se impongan al derecho a la vivienda debern ser determinadas por ley, slo en la medida compatible con la naturaleza de los derechos econmicos, sociales y culturales y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrtica.

La legislacin contra los desalojos es una base esencial para crear un sistema de proteccin eficaz. Esa legislacin debera comprender medidas que: a) brinden la mxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al PIDESC, c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos. La legislacin debe aplicarse a todos los agentes que actan bajo la autoridad del Estado o que responden ante l. Los Estados Partes deben velar por que las medidas legislativas y de otro tipo sean adecuadas para prevenir y, llegado el caso, castigar los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. Por lo tanto, los Estados Partes deberan revisar la legislacin y las polticas vigentes para que sean compatibles con las exigencias del derecho a una vivienda adecuada y derogar o enmendar toda ley o poltica que no sea conforme a las disposiciones del Pacto.

El desalojo forzoso y el derribo de viviendas como medida punitiva son incompatibles con las normas del PIDESC.

Conforme a las consideraciones expuestas, es posible vislumbrar que existe en Argentina una clara omisin de los poderes polticos respecto del tratamiento y regulacin de los desalojos forzosos, puesto que no es posible identificar, ni a nivel nacional ni provincial, una norma que regule integral y debidamente los desalojos forzosos. As pues, esta omisin legislativa permite la ejecucin de prcticas y de polticas pblicas que, muchas veces, dan lugar a graves vulneraciones del derecho a la vivienda.

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Entre las prcticas que violan derechos se destaca, principalmente, la errnea interpretacin y aplicacin que los jueces y las juezas realizan sobre el artculo 61 del Cdigo Contravencional y de Faltas de la Provincia de Buenos Aires que establece:

se aplicar multa (.) al que, por cualquier causa, entrare en heredad, campo o terreno, cercado o vedado, o casa deshabitada, sin permiso del dueo

La prctica judicial ha puesto de manifiesto que la persecucin de esta contravencin recae, en la mayora de los casos, sobre grupos socioeconomicamente desaventajados, mientras que, su persecucin, implica, en numerosas oportunidades, la violacin de normas que protegen el derecho a la vivienda y, especialmente, a estos grupos. En efecto, fundndose en el artculo 61 Cdigo Contravencional y de Faltas de la Provincia de Buenos Aires, jueces y juezas ordenan la realizacin de desalojos forzosos sobre los ocupantes de un predio, sin cumplir con los estndares fijados por normas superiores, y aplicando una sancin (como el desalojo) que no se encuentra prevista por el Cdigo Contravencional.

En lneas generales, la ausencia total de legislacin sobre la materia no solo reproduce la ilegalidad de la prctica judicial y, muchas veces tambin de los poderes polticos, sino que pone de manifiesto el incumplimiento de las obligaciones estatales oportunamente asumidas, por parte de todos los poderes pblicos. Como consecuencia, resulta imprescindible el dictado de normas que regulen los desalojos forzosos y que se adecuen a los contenidos fijados por el Comit DESC.

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COMENTARIOS FINALES
A partir de lo expuesto en este documento es posible obtener una serie de conclusiones preliminares que ponen de manifiesto algunas de las caractersticas de la normativa que regula el derecho a la tierra y a la vivienda en la Argentina.

En Argentina existe una clara omisin de los poderes polticos respecto del tratamiento y regulacin del derecho a la vivienda que cumpla con los estndares fijados por el Comit DESC. Esa omisin, si bien se pone especialmente de manifiesto respecto de los desalojos forzosos, se extiende al cuerpo normativo nacional y provincial que regula la materia. En ese sentido, es posible afirmar que la normativa sobre derecho a la vivienda es incompleta, dispersa y anacrnica. De este modo, es posible identificar una serie de incumplimientos estatales de las obligaciones internacionales oportunamente asumidas, incluso de aquellas que no se encuentran condicionadas a los recursos con los que dispone el Estado para desarrollar las polticas pblicas.

Por otro lado, si realizamos una comparacin entre los lineamientos establecidos a partir de las Observaciones Generales No 4 y 7 del Comit DESC, con la escasa legislacin existente y vigente en materia habitacional en Argentina, es evidente que no se ha logrado cumplir adecuadamente con los estndares internacionales fijados por el Comit DESC hasta el momento.

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