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REMUNERACIN DEL ALCALDE Y DIETAS DE LOS REGIDORES

JULIO CSAR CASTIGLIONI GHIGLINO

El Presidente de la Repblica Alan Garca Prez al asumir su cargo en una posicin demaggica manifest que a partir de esa fecha ganara como Presidente de la Repblica el sueldo de 15,000 Nuevos Soles y siendo que es el primer funcionario del Estado trajo consigo la reduccin de los sueldos de todos los altos funcionarios incluidos en ello a los Alcaldes y Regidores, lo que ha generado en el primer caso los profesionales migren al sector privado y en el segundo alienta el espiral de corrupcin enquistada en los gobiernos locales, lo cual analizaremos a continuacin:

I.

ANTECEDENTES:
1.- Mediante la Ley N 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, se estableci el rgimen de remuneraciones de los alcaldes y de las dietas para los regidores municipales, a su vez modificado por el Decreto de Urgencia N 0382006.

2.- Mediante el Decreto Supremo N 025-2007-PCM, se dictaron medidas de aplicacin sobre los ingresos de los alcaldes, as como las dietas que correspondan percibir a los regidores municipales.

II.

MARCO LEGAL CONSTITUCIONAL: 1

1.

El artculo 39 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:

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Artculo 39.- Todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la Nacin. El Presidente de la Repblica tiene la ms alta jerarqua en el servicio a la Nacin y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los Magistrados Supremos, el Fiscal de la Nacin y el Defensor del Pueblo, en igual categora; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.

2.

El artculo 51 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:


Artculo 51.- La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

3.

El inciso 1) del artculo 102 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:
Artculo 102.- Son atribuciones del Congreso: 1. () Dar leyes y resoluciones legislativas, as como

interpretar, modificar o derogar las existentes.

4.

El artculo 103 de la Constitucin Poltica del Per 2, establece lo siguiente:


Artculo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque as lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razn de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes y no tiene fuerza ni efectos

1 2

Referida a la Constitucin Poltica del Per de 1993. Artculo modificado por el artculo 2 de la Ley N 28389, publicado el 17 de noviembre de 2004.
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retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga slo por otra ley. Tambin queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. La Constitucin no ampara el abuso del derecho.

5.

El artculo 106 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:


Artculo 106.- Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin. Los proyectos de la Ley Orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.

6.

Los incisos 8) y 19) del artculo 118 de la Constitucin Poltica del Per, establecen lo siguiente:
Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica: () 8) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin

transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones. () 19) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. ()

7.

El inciso 2) del artculo 125 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo


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siguiente:
Artculo 125.- Son atribuciones del Consejo de Ministros: () 2) Aprobar los Decretos Legislativos y los Decretos de Urgencia que dicta el Presidente de la Repblica, as como los proyectos de ley y los decretos y resoluciones que dispone la ley. ()

8.

El segundo prrafo del artculo 138 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:
Artculo 138.() En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
3

9.

El primer prrafo del artculo 194 de la Constitucin Poltica del Per, establece lo siguiente:

Artculo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su

competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. ()

III.

DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL PER:


La Constitucin Poltica del Per, es la primera norma de nuestro

ordenamiento legal; contiene entre otros, los principios bsicos que permiten asegurar los derechos y deberes de las personas, as como la organizacin,

Artculo modificado por el artculo nico de la Ley N 27680, publicada el 7 de marzo de 2002. Posteriormente fue modificado por el artculo nico de la Ley N 28607, publicada el 4 de octubre de 2005..
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funcionamiento

responsabilidad

del

Estado,

fija

tambin

los

procedimientos y vigencia de las normas.

La Constitucin es el fundamento de las dems leyes, se encuentra por encima de la legislacin ordinaria, la Constitucin como norma jurdica suprema supone que sta se convierte no slo en autntica fuente de derecho, sino en la norma delimitadora del sistema de fuentes. Los principios, garantas, derechos y privilegios que la Constitucin consagra son para asegurar el respeto a la persona, la libertad y los bienes de los habitantes de la Repblica, as como el normal funcionamiento de las instituciones que no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su funcionamiento. La Constitucin es la fuente suprema dentro del ordenamiento, que conforma el ordenamiento jurdico fundamental del Estado y de la sociedad.4

Como consecuencia de esto debemos entender que si el legislador se excede en sus funciones o en sus facultades corresponde a los tribunales declarar la inaplicabilidad de la norma que desconozca los derechos, garantas o privilegios que la Constitucin ampara. El principio de jerarqua normativa establece que la jerarqua formal consiste en que a las normas se les asignan diferentes rangos superior - segn la forma que adopten, con independencia de su contenido; es decir, la Ley Orgnica es superior a una Ley Ordinaria y la Ley es Superior al Decreto de Urgencia y el Decreto - a todas las normas llamadas reglamentadas - significa que toda norma que se dicte con forma de ley, que se aprueba y promulgue como ley, es superior a toda las que se adopten con forma de decreto, o de rango inferior una norma es superior a otra cuando las normas que adopten

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aquella derogan o anulan, en caso de contradiccin, a las normas que adoptan sta. As los preceptos reglamentados vigentes en un determinado momento quedan derogados al entrar en vigor una norma que los contradiga y los preceptos reglamentarios que contradigan lo dispuesto en una norma son nulos. A esa eficacia derogatoria que la norma superior tiene sobre la inferior se le denomina fuerza activa. 5 En cuanto a norma suprema, la Constitucin prevalece sobre las dems y en ese sentido condiciona el resto de las normas, por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente contradigan las prescripciones constitucionales.6

El Tribunal Constitucional con relacin a la fuerza normativa y al contenido de la Constitucin ha precisado lo siguiente: La Constitucin es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional ser la contenida en ella, y lo constitucional derivar de su incorporacin en la Constitucin. As lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolucin de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer, donde ha evaluado vulneraciones a la Constitucin de la ms diversa ndole y en las cuales el nico requisito para tal examen consista en que la controversia se fundara en una violacin de algn principio, valor o disposicin de la Constitucin.7

IV. LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES8:

4 5 6 7

Balaguer Callejn, Francisco. Fuentes del Derecho. Ob. Cit. 1992, p. 28. Landa Csar- Derecho Constitucional. Betegn Jernimo, Gasgn Marina. Ob. Cit. p. 285. STC. Expediente N 0168-2005-PC/TC, fundamento 3. Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, publicada el 27 de mayo de 2003.
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1.

El artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece lo siguiente:


ARTCULO II.- AUTONOMA Los gobiernos y locales gozan en de autonoma asuntos poltica, de su

econmica competencia.

administrativa

los

La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico.

2.

Los incisos 8) y 28) del artculo 9 de la Ley Orgnica de Municipalidades, establecen lo siguiente:
ARTCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL Corresponde al concejo municipal: () 8) () 28) Aprobar la remuneracin del alcalde y las dietas de los regidores. () Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos.

3.

El

primer y segundo prrafo del artculo 12 de la Ley Orgnica de

Municipalidades, establece lo siguiente:


ARTCULO 12.- RGIMEN DE DIETAS Los regidores desempean su cargo a tiempo parcial y tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del Concejo Municipal dentro del primer trimestre del primer ao de gestin. El acuerdo que las fija ser publicado obligatoriamente bajo responsabilidad.
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El monto de las dietas es fijado discrecionalmente de acuerdo a la real y tangible capacidad econmica del gobierno local, previas las constataciones presupuestales del caso. No pueden otorgarse ms de cuatro dietas mensuales a cada regidor. Las dietas se pagan por asistencia efectiva a las sesiones. ().

4.

El artculo 21 de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece lo siguiente:


ARTICULO

21.-

DERECHOS,

OBLIGACIONES

REMUNERACIN DEL ALCALDE El alcalde provincial o distrital, segn sea el caso, desempea su cargo a tiempo completo, y es rentado mediante una remuneracin mensual fijada por acuerdo del concejo municipal dentro del primer trimestre del primer ao de gestin. El acuerdo que la fija ser publicado

obligatoriamente bajo responsabilidad. El monto mensual de la remuneracin del alcalde es fijado discrecionalmente de acuerdo a la real y tangible capacidad econmica del gobierno local, previas las constataciones presupuestales del caso; la misma que anualmente podr ser incrementada con arreglo a ley, siempre y cuando se observe estrictamente las exigencias presupuestales y econmicas propias de su remuneracin.

V.

DE LAS LEYES ORGNICAS:


Se conoce como leyes orgnicas a la que determinan la organizacin de las instituciones ms importantes del Estado. De conformidad con la Constitucin Poltica del Per: "Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin; sin embargo, los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley, y su
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aprobacin o modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso; es decir 61 votos. Como tal, las leyes orgnicas constituyen leyes de mayor importancia, por su jerarqua que las leyes ordinarias, los decretos legislativos y los decretos de urgencia. La Constitucin Poltica del Per, establece la jerarqua de las normas, lo que es conocido dentro del derecho como la pirmide de KELSEN, donde se encuentran ubicadas, las Leyes Orgnicas despus, pero por encima de cualquier Ley Ordinaria, lo que constituye una inmoralidad jurdica que se modifique una Ley Orgnica bajo el procedimiento de una ley ordinaria, decreto de urgencia o Decreto Supremo. Por su parte la Ley N 26303 del 20 de abril de 1994, establece la clasificacin e identificacin de las leyes orgnicas, los cuales son de carcter superior a cualquier ley.

El Tribunal Constitucional respecto del principio de jerarqua ha establecido lo siguiente: El principio de jerarqua puede ser comprendido desde dos perspectivas: a) La jerarqua basada en la cadena de validez de las normas. Al respecto Requena Lpez seala que el principio de jerarqua hace depender la validez de una norma sobre otra. Por ende, dicha validez se debe entender como la conformidad de una norma con referencia de otra u otras que sean jerrquicamente superiores. En esta perspectiva el Tribunal Constitucional ha expresado: El orden jurdico es un sistema orgnico coherente e integrado jerrquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectados por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas. Agregando que: Con ello se postula una prelacin normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifican en una pluralidad de categoras que se escalonan en consideracin a su rango jerrquico. Dicha estructuracin se debe a un escalonamiento

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sucesivo tanto en la produccin como en la aplicacin de las normas jurdicas. Esta jerarqua se fundamenta en el principio de subordinacin escalonada. As la norma inferior encuentra en la superior la razn de su validez; y, adems obtiene ese rango siempre que hubiese sido conocida por el rgano competente y mediante el

procedimiento previamente establecido en la norma superior.

b)

La jerarqua basada en la fuerza jurdica distinta de las normas. Al respecto, se precisa que la fuerza o eficiencia de una fuente pueden definirse como su capacidad para incidir en el ordenamiento () creando derecho objetivo o modificando el ya existente, su potencialidad frente a las otras fuentes. Asimismo, como exponen Jernimo Botogn, Marina Gasgn, Juan de Pramo y Luis Prieto que mediante el concepto de fuerza jurdica atribuible a cada forma normativa se establece una ordenacin jerrquica del sistema de fondo, segn la cual las relaciones entre las fuentes se desarrollan, conforme a dos reglas bsicas: 1. En virtud de su fuerza activa, una fuente puede modificar: a) Cualquier disposicin o norma de fuerza inferior a la suya, y b) cualquier disposicin o norma de su misma fuerza. 2. En virtud de su fuerza pasiva, ninguna disposicin o norma puede modificarla por una fuente de fuerza inferior.9

As mismo, la doctrina clasifica a las leyes en formal y material, mientras en sentido formal, le es la disposicin dictada por el rgano que se halla capacitado para originarla despus de haber cumplido con todos los pasos desde su iniciativa hasta su publicacin; en sentido material es toda norma que proviene de las autoridades pblicas, en esta categora se encuentran los decretos legislativos, siempre que sea formulada por escrito y contenga

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prescripciones generales; por lo que debemos concluir que una ley orgnica no puede ser modificada por una ley material, porque la dacin de sta slo le corresponde al Congreso de la Repblica siguiendo el procedimiento establecido. El procedimiento agravado lo convierte en una norma de mayor valor. Desde una perspectiva estrictamente terica o acadmica, las leyes orgnicas tienen como fin especfico desarrollar los principios e instituciones bsicas de la Constitucin, se les conoce como leyes de desarrollo constitucional, es decir dentro del marco jurdico

desarrollan la normatividad de una institucin reconocida en la carta fundamental. 10

Si se trata de materias que deben ser legisladas mediante leyes orgnicas, el Poder Ejecutivo no puede asumir competencias porque estara usurpando funciones del Congreso de la Repblica.

VI. LEY

QUE

REGULA

LOS

INGRESOS

DE

LOS

ALTOS

FUNCIONARIOS Y AUTORIDADES DEL ESTADO11:

1.

El artculo 1 de la Ley N 2821212, establece lo siguiente:


Artculo 1.- Finalidad de la Ley La presente ley tiene por finalidad regular los ingresos de los altos funcionarios y autoridades del Estado

9 10 11

STC. Expediente N 047-2004-AI/TC. fundamento 56. Garca Toma, Vctor. Ley N 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, publicada el 27 de abril de 2004. Denominacin modificada por la Primera Disposicin Complementaria Final del Decreto de Urgencia N 038-2006, publicada el 30 de diciembre de 2006. Artculo modificado por el artculo 1 del Decreto de Urgencia N 038-2006, publicada el 30 de diciembre de 2006.
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12

2.

El inciso 1) literales j) y k) del artculo 2 de la Ley N 28212, establecen lo siguiente:


Artculo 2.- Jerarqua de los altos funcionarios y autoridades del Estado. 1. El Presidente de la Repblica tiene la ms alta jerarqua en el servicio de la Nacin y preside todo acto pblico u oficial al que asiste. Le siguen, en el siguiente orden: () j) k) Los Alcaldes y Regidores Provinciales, y Los Alcaldes y Regidores Distritales

3.

El inciso 1) literal e) del artculo 4 de la Ley N 28212, establece lo siguiente:


Artculo 4.- Rgimen de remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado 1. Las remuneraciones de los altos funcionarios y

autoridades del Estado sealadas en el artculo 2 se rigen por las siguientes reglas: () e) Los Alcaldes provinciales y distritales reciben una remuneracin mensual que es fijada por el Concejo Municipal correspondiente, en proporcin a la poblacin electoral de su circunscripcin hasta un mximo de cuatro y un cuarto URSP, por todo concepto. ()

4.

El inciso 5.2 del artculo 5 de la Ley N 2821213, establece lo siguiente:


Artculo 5.- De las Dietas ()

13

Artculo modificado por el artculo 1 del Decreto de Urgencia N 038-2006, publicada el 30 de diciembre de 2006.
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5.2. Los Consejeros Regionales y Regidores Municipales reciben nicamente dietas, segn el monto que fijen los respectivos Consejeros Regionales y Concejos Municipales, de conformidad con lo que disponen sus respectivas leyes orgnicas. En ningn caso dichas dietas pueden superar en total el treinta por ciento (30%) de la remuneracin mensual del Presidente del Gobierno Regional o del Alcalde correspondiente.

5.

La Segunda Disposicin Final de la Ley N 28212, seala lo siguiente:


Segunda.-

Niveles

de

remuneracin

para

Presidentes

Regionales y Alcaldes en funcin de la poblacin electoral Por Decreto Supremo, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, y en un plazo no mayor de treinta (30) das contados a partir de la vigencia de la presente Ley, se establecer el rango de niveles posibles de remuneracin en funcin de la poblacin electoral de los Gobiernos Regionales y Concejos Municipales decidirn la remuneracin mensual de sus Presidentes y Alcaldes.

VII. DE LAS LEYES ORDINARIAS:

Las leyes son normas escritas de carcter general que emana del Congreso de la Repblica, mediante el procedimiento sealado en la Constitucin Poltica del Per.

La Constitucin establece que pueden expedirse leyes especiales porque lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por la diferencia de personas. La ley se deroga slo por otra ley. Es decir por el principio de jerarqua normativa, una ley puede ser modificada o derogada por otra de su mismo rango.

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Es prctica numerar las leyes, de modo que sean citadas por el nmero que les corresponde cronolgicamente. Por virtud de la deliberacin parlamentaria se presume la aceptacin de los

gobernados y adquiere la ley una situacin privilegiada entre las diversas formas de derecho. El cuerpo legislativo, constituido por el sufragio popular, representa la voluntad de la nacin y la opinin pblica es ilustrada por medio del debate; sin embargo, la aprobacin de las leyes deben dar en base a la Constitucin Poltica del Per.14 La Ley debe tener una denominacin oficial que exprese su alcance integral. La denominacin forma parte del texto oficial de la ley y

corresponde al Congreso de la Repblica asignrsela, salvo en los casos de Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el Poder Ejecutivo quien asigna la denominacin. reformular la denominacin de estas normas () Las leyes continuarn siendo identificadas por el nmero que les corresponde y adems con la denominacin oficial a que se refiere 15 El Poder

Legislativo, dentro de las facultades que la Constitucin prev, puede

La ley en el sentido de la teora de las fuentes es el derecho escrito jus scriptum; la expresin por el poder pblico competente a este efecto de una regla, de una voluntad formulada para lo futuro y enunciada en un texto la misma que tiene efectos mediante su publicacin.

El derecho pblico del Estado instituye un Poder Legislativo encargado de elaborar las leyes; determina las formas a las que est subordinada la validez de la ley.

14 15

Ferrero Rebagliati, Ral. Inciso 3.1) del artculo 3 e inciso 4.1) del artculo 4 de la Ley N 26889, Ley Marco para la Produccin y Sistematizacin Legislativa, publicada el 10 de diciembre de 1997.
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Generalmente, slo se considera como leyes las reglas emitidas para un nmero indefinido de casos futuros y no las decisiones tomadas por el poder legislativo para un caso particular, como el voto de un presupuesto, la concesin de un crdito, una nominacin.16

A las leyes se les define como normas escritas de carcter general -no sujetas a ningn procedimiento agravado ni vinculadas con una materia expresa - que emana del Parlamento. De manera especfica la Constitucin Poltica, seala que es atribucin del Congreso el dictar las leyes, pero dentro del marco constitucional y el Sistema Jurdico Peruano.

Puede afirmarse que por medio de una ley ordinaria debe ordenarse cualquier asunto para el cual la Constitucin expresamente no seale otra forma de sub-especie normativa.

En todo proceso debe observarse el ordenamiento jurdico vigente. Es una regla que identifica al derecho con aquellas normas de jerarqua como las normas de inferior jerarqua frente a la Constitucin. Dicha supremaca nace de lo previsto de la Constitucin Poltica que seala que despus de la Constitucin, prevalece la ley sobre otra norma de inferior jerarqua y en caso de incompatibilidad entre la primera con la segunda el juez deber preferir la primera, tambin se entiende que el juzgador debe aplicar lo que est debidamente establecido en la ley y no hacer interpretaciones fuera de contexto. La ley se deroga por otra ley. La derogacin se produce por

declaracin expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de sta es ntegramente regulada por aqulla. Por la derogacin de una ley no recobran vigencia las que ella hubiere regulado 17

16 17

Carr de Malberg. Artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.


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La pirmide jurdica () implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquizacin, de conformidad con la cual una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cspide obviamente se sita la Constitucin 18

Un sistema jurdico no est constituido por normas yuxtapuestas y coordinadas, sino por normas jerrquicas y superpuestas.

El principio de legalidad, es el principal lmite impuesto por las exigencias del Estado de Derecho al ejercicio de la potestad punitiva e incluye una serie de garantas para los ciudadanos que simplifica a la imposibilidad de que el Estado intervenga penalmente ms all de lo que le permite la ley. La ley debe ser tambin previa a los hechos que se pretende sancionar, es decir, debe haber sido promulgada con anterioridad a la comisin de tales hechos. Esta exigencia es inseparable del principio de legalidad. Si debe existir una ley que defina las conductas, dicha ley debe estar vigente en el momento en que se producen los hechos. Por ello solo la ley penal es retroactiva y no puede aplicarse a hechos anteriores a su entrada en vigor. El juez no puede desbordar los lmites de los trminos de la ley y aplicarla a supuestos no previsto en la misma, porque con ello violara flagrantemente el principio de legalidad.

VIII. DICTAN

MEDIDAS

SOBRE

LOS

INGRESOS

POR

TODO

CONCEPTO DE LOS ALCALDES. 19

18 19

Fernndez Segado, Francisco El Sistema Constitucional Espaol, Dikinson 1992. p. 96 Decreto Supremo N 025-2007-PCM, dictan medidas sobre los ingresos por todo concepto de los Alcaldes, publicada el 22 de marzo de 2007.
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1.

El artculo 2 del Decreto Supremo N 025-2007-PCM, seala lo siguiente:


Artculo 2.- De la remuneracin El ingreso mximo mensual por todo concepto, comprende a la remuneracin que se otorga a los Alcaldes Provinciales y Distritales de acuerdo a la normatividad legal vigente.

2.

El artculo 3 del Decreto Supremo N 025-2007-PCM, seala lo siguiente:


Artculo 3.- Cuadro para la determinacin de los ingresos por todo concepto de los Alcaldes Provinciales y Distritales

3.1. Los ingresos mximos mensuales por todo concepto de los Alcaldes Provinciales y Distritales son fijados por los Concejos Municipales respectivos, considerando para tal efecto el cuadro que contiene parmetros para la determinacin de sus ingresos, que como Anexo es parte integrante de la presente norma. 3.2 Los Concejos Municipales, para efecto de aplicar el Anexo sealado en el numeral precedente, deben tomar en cuenta los pasos siguientes: a) Determinar la proporcin de la poblacin electoral de sus circunscripcin, de acuerdo a la informacin de poblacin electoral emitida por el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil RENIEC, la misma que est publicada en la pgina web de dicha entidad (www.reniec.gob.pe), conforme a lo establecido en el artculo 4 literal e) de la Ley N 28212. b) Ubicar la proporcin de la poblacin electoral en la escala para determinar el monto del ingreso mximo mensual que corresponda a dicha escala. c) Otorgar a los Alcaldes de Municipalidades Capitales de Departamento y de la Provincia Constitucional del Callao, a los Alcaldes de Municipalidades Capitales de Provincia, as como a los Alcaldes de

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Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, segn corresponda, una asignacin adicional conforme a los porcentajes y lmites establecidos en el Anexo que forma parte de la presente norma. d) Verificar que en ningn caso la sumatoria de los montos determinados en los pasos sealados en los literales b) y c) precedentes, superen las 4 Unidades de Ingreso del Sector Pblico, en le marco de lo dispuesto en la Ley N 28212 modificada por el Decreto de Urgencia N 038-2006.

3.3. El Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme a lo dispuesto en la Ley N 28212, percibe un ingreso mensual, por todo concepto, equivalente a 5 Unidad de Ingreso del Sector Pblico.

3.

El artculo 5 del Decreto Supremo N 025-2007-PCM, seala lo siguiente:


Artculo 5.- De las Dietas Las dietas que correspondan percibir a los regidores municipales, de acuerdo al monto fijado por los respectivos Concejos Municipales, por sesin efectiva en cada mes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica de Municipalidades, en ningn caso pueden superar en total el treinta por ciento (30%) de los ingresos mensuales por todo concepto del Alcalde correspondiente.

4.

El artculo 6 del Decreto Supremo N 025-2007-PCM, seala lo siguiente:


Artculo 6.- Adecuacin La adecuacin de los ingresos que por todo concepto perciben los Alcaldes Provinciales y Distritales a lo dispuesto en la presenta norma, se sujeta a lo siguiente: i. Las reducciones de ingresos, debern ser aprobadas
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mediante Acuerdo del Concejo, dentro de los quince (15) das de entrada en vigencia de la presente norma. ii. La presente norma no autoriza incremento de ingresos, de conformidad a las medidas de austeridad dispuestas por el artculo 4, numeral 1, de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2007, Ley N 28927.

5.

El segundo prrafo del Anexo del Decreto Supremo N 025-2007-PCM, seala lo siguiente:
(*) Los alcaldes del resto de Municipalidades (excluida la Municipalidad Metropolitana de Lima) percibirn una asignacin adicional al ingreso mximo mensual por todo concepto,

establecido en funcin de su poblacin electoral, de acuerdo a lo siguiente: 1. Los Alcaldes de las Municipalidades Capitales de Departamento y de la Provincia Constitucional del Callao percibirn una asignacin adicional que equivale al 60% del ingreso mximo mensual por todo concepto (IMMC), la misma que no exceder de una (1) UISP (S/.2 600) de acuerdo al siguiente cuadro:
Alcaldes de las Municipalices 0,6 del IMMC Mximo 1 URSP S/. 2 600 Capitales de Departamento y de la Provincia Callao Constitucional del

2. Los Alcaldes de las Municipalidades Capitales de Provincia y Alcaldes de las Municipalidades Distritales de la Provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, percibirn una asignacin adicional que equivale al 30% del ingreso mximo mensual por todo concepto (IMMC), la misma que no exceder de 50% de una UISP (S/.1300), de acuerdo al siguiente cuadro:
Alcaldes de las Municipalices Capitales de Provincia y Alcaldes Distritales de de las la 0,3 del IMMC S/. 1 300 Mximo 0,5 URSP

Municipalidades

Provincia de Lima y la Provincia Constitucional del Callao

Notas:

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a) En ningn caso el ingreso mximo mensual total por todo concepto, incluido las citadas asignaciones adicionales, podr exceder de 4 UISP (S/.11 050) b) UISP = Unidad de Ingreso del Sector Pblico segn el DU 0382006

c) IMMC = Ingreso mximo mensual por todo concepto.

IX. DE LOS DECRETOS SUPREMOS:


Los decretos supremos son normas de carcter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial a nivel nacional. Pueden requerir o no de la aprobacin del Consejo de Ministros segn disponga la ley; siendo estos rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros a cuyo mbito de competencia correspondan; como tal, rigen desde el da siguiente de su publicacin en el diario oficial El Peruano, salvo disposicin expresa de acuerdo con el artculo 11 de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo 20. En tal sentido los decretos supremos slo pueden reglamentar una ley y no ir ms all de ellas, ni transgredirlas y mucho menos pretender modificar una ley orgnica.

El Tribunal Constitucional respecto al principio de jerarqua piramidal de las normas, ha expresado: En toda estructura jerrquica existen tres tipos de normas a saber, las productoras, las ejecutoras y las ejecutoras productoras: Las normas productoras, en un sentido amplio, son las que revelan la expresin y ejercicio de un poder legislativo (originario o derivado), por lo que se promueve y condiciona la expedicin de otras normas, a las cuales se les asigna una jerarqua inferior. Es el caso de la Constitucin y de buena parte de las leyes.

20

Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, publicada el 20 de diciembre de 2007.
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Las normas ejecutoras son aquellas que dan cumplimiento o lo dispuesto o establecido en una norma productora. Tal es el caso de las resoluciones. Las normas ejecutoras productoras son aquellas que realizan ambas tareas simultneamente. Tal es el caso de una buena parte de las leyes y los decretos.

La produccin de normas deja constancia del inseparable binomio poder-deber.

El poder del legislador consiste en la facultad de crear, modificar, abrogar, -etc-, normas dentro de un Estado, siempre que se respeten las reglas de elaboracin.

El poder se manifiesta descendentemente en cinco planos: poder constitucional, poder legislativo ordinario, poder reglamentario, poder jurisdiccional, y poder negocial o de declaracin de voluntad. El deber de legislar consiste en la atribucin de dictar normas que permitan hacer cumplir, respetar o ejecutar los alcances de otras de mayor jerarqua.21

En nuestro ordenamiento jurdico, la primera categora se encuentra ocupada por las normas constitucionales y las normas con rango constitucional; la segunda est conformada por las normas con rango de ley; la tercera est constituida por los decretos y normas de naturaleza ejecutiva.

X.

DE LOS DECRETOS DE URGENCIA:


La Constitucin Poltica del Per en el inciso 19) del artculo 118, seala que corresponde al Presidente de la Repblica: Dictar medidas

extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en

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materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia. Los Decretos de Urgencia, son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas extraordinarias en materia econmica y financiera, salvo materia tributaria. Se expide cuando as lo requiere el inters nacional. Se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles. Son aprobados por el Consejo de

Ministros, rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas y, en los casos que corresponda, por uno o ms Ministros a cuyo mbito de competencia est referido. Los Decretos de Urgencia entran en vigencia al da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial, salvo disposicin contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o en parte. 22

Los decretos de urgencia parten de dos situaciones:

a) Materia Econmica.- Esto significa que la economa se articula sobre los supuestos macroeconmicos de captacin de recursos por parte de la caja fiscal y la distribucin que estos deben tener en cuanto a las designaciones presupuestadas y las partidas correspondientes.

b) Materia Financiera.- Es la situacin del tesoro pblico de un pas, es el desarrollo de la poltica monetaria de una nacin frente a los organismos internacionales y de la forma como se va a financiar los

21 22

STC. Expediente N 005-2003-AI/TC, fundamento 5. Inciso 2) del artculo 11 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, publicada el 20 de diciembre de 2007.

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diferentes

endeudamientos

externos

los

programas

internos

presupuestados.

Los Decretos de urgencia tienden a contemplar los presupuestos que la Constitucin Poltica les seala, que en doctrina se conocen como Decretos de Urgencia slo para casos excepcionales y en materia financiera y econmica.

Como tal, existen decretos de urgencia que van ms all de la ley y se conocen como Decretos Praeter Legem, decretos contrarios a la Constitucin y Decretos Contra Legem, que en la doctrina son

considerados como decretos ilegales, en los que el juzgador no los tendr en cuenta en el momento de resolver, por cuanto violan el ordenamiento jurdico.

A nuestro juicio en esta diferencia de la sancin radica la ilegalidad de la norma que colisiona con el principio jurdico no se pueden expedir normas por la diferencia de las personas, sino por la naturaleza de las cosas. No es posible jurdicamente establecer como prohibicin violando los preceptos constitucionales para favorecer al Estado en perjuicio de otros.

Los decretos de urgencia son normas emitidas por el Poder Ejecutivo en circunstancias que necesiten acciones inmediatas cuando lo requiera el inters nacional en materia econmica y financiera excluyendo de manera taxativa la materia tributaria, asimismo se le otorga fuerza de ley, pero no pueden modificar una ley orgnica.

El Tribunal Constitucional en reiteradas sentencias se ha referido a los requisitos formales para la expedicin de los decretos de urgencia. En tal sentido, sostiene que: En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos como posteriores a su promulgacin. As, el requisito ex ante est constituido por el

refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artculo


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123 de la Constitucin), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligacin del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la Repblica, de acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, en concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artculo 91 del Reglamento del Congreso 23

Tomando en cuenta lo sealado, el Tribunal Constitucional ha establecido los requisitos formales y materiales que son indispensables para la produccin de los decretos de urgencia como lo dicho en el Expediente N 0008-2003 AI/TC24, y determinar si las circunstancias fcticas responden a determinados criterios de justificacin a las exigencias previstas por el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, interpretado sistemticamente con el inciso c) del artculo 91 del Reglamento del Congreso. De dicha interpretacin se desprende que los decretos de urgencia deben responder a los siguientes criterios:

a) Excepcionalidad.- La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atencin al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la voluntad de la norma misma, sino de datos fcticos previos a su promulgacin y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional espaol que en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los rganos polticos determinar cundo la situacin, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma (STC. N. 29/1982, fundamento 3)

b) Necesidad.- Las circunstancias, adems, debern ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicacin del procedimiento parlamentario

23 24

STC. Expediente N 008-2003-AI/TC, fundamento 58. Ibd., fundamento 60.


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para la expedicin de leyes (iniciativa, debate, aprobacin y sancin), pudiera impedir la prevencin de daos o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.

c) Transitoriedad.- Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.

d) Generalidad.- El principio de generalidad de las leyes, puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, debe ser el inters nacional el que justifique la aplicacin de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicacin de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.

e) Conexidad.- Debe existir una reconocible vinculacin inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes.

En tal sentido, el Tribunal Constitucional afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en l cualquier gnero de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden relacin alguna (...) con la situacin que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantnea la situacin jurdica existente, pues de ellas difcilmente podr predicarse la justificacin de la extraordinaria y urgente necesidad.

Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicacin produzcan deben surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o, menos an, de delegaciones normativas, pues ello sera incongruente con una supuesta situacin excepcionalmente delicada.

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XI. DEL TRATAMIENTO PRESUPUESTAL:


El presupuesto constituye el instrumento de gestin de la municipalidad que permite lograr sus objetivos y metas contenidos en su Plan Operativo Institucional. Es la expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante el ao fiscal y refleja los ingresos que financian dichos gastos.

El presupuesto comprende que, como mximo, puede contraer la municipalidad durante el ao fiscal, en funcin a los crditos presupuestarios aprobados y los ingresos que financian dichas obligaciones.

Uno de los lmites clsicos para la actuacin de los servidores pblicos a cargo de las municipalidades lo constituye el presupuesto, como instrumento de racionalizacin y organizacin de la actividad financiera y econmica del sector pblico, cuyo marco general corresponde ser propuesto por el Poder Ejecutivo y posteriormente ser aprobado por el Congreso de la Repblica, dentro del esquema de la divisin de poderes en que se sustenta el Estado Peruano.

En atencin a la autonoma reconocida a los gobiernos locales, con la que adquiere sentido la expresin de Estado unitario y descentralizado a la vez, la Constitucin Poltica establece que dentro de las atribuciones de las municipalidades se encuentra la de aprobar sus presupuestos, esto es, que le corresponde a ellos establecer la previsin de los ingresos que se espera obtener y sobre esa base, definir en que cosas dichos ingresos sern gastados.

Cada ao las leyes de presupuesto han establecido ciertos parmetros aplicables a los gobiernos locales en cuanto al uso de los recursos pblicos para el incremento remunerativo, reconocimiento de bonificaciones o asignaciones econmicas.

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Al respecto, el inciso 1) del artculo 4 de la Ley N 28927, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 200725, seala lo siguiente:
Artculo 4.- Austeridad Establcense las siguientes medidas de austeridad: 1. En ingresos personales En las entidades pblicas, incluyendo el Seguro Social de Salud ESSALUD y la empresa Petrleos del Per S.A. PETROPER, quedan prohibidos el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones,

retribuciones, el monto total de incentivos y beneficios de toda ndole, cualquiera sea su forma, modalidad, mecanismo y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobacin de nuevas bonificaciones, asignaciones,

retribuciones y beneficios de toda ndole. Dicha prohibicin incluye el incremento de remuneraciones que pudieran efectuarse dentro de rango o tope fijado para cada cargo en las respectivas escalas remunerativas, y de aquellos incrementos que se han autorizado dentro de dicho rango y que no se hubieran hecho efectivos a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley. ()

Por lo sealado, el Titular de la Entidad, conforme a lo dispuesto en el artculo 7, numeral 7.1) de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto26, es la ms alta autoridad ejecutiva. En materia

presupuestaria es responsable, de manera solidaria, con el Concejo Municipal. En el numeral se precisa que el Titular de la Entidad es

responsable de: (i) Efectuar la gestin presupuestaria, en las fases de

25

Ley N 28927, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, publicada el 12 de diciembre de 2006. Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, publicada el 8 de diciembre de 2004.
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programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin, y el control del gasto, de conformidad con la Ley General, las Leyes de Presupuesto del Sector Pblico y las disposiciones que emita la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, en el marco de los principios de legalidad y presuncin de veracidad, as como otras normas; (ii) Lograr que los Objetivos y las Metas establecidas en el Plan Operativo Institucional y Presupuesto Institucional se reflejen en las Funciones, Programas, Subprogramas, Actividades y Proyectos a su cargo; (iii) Concordar el Plan Operativo Institucional y su Presupuesto Institucional con su Plan Estratgico Institucional.

El presupuesto, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 8 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, constituye el instrumento de gestin del Estado que permite a las entidades lograr sus objetivos y metas contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). As mismo, es la

expresin cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante el ao fiscal por cada una de las entidades que forman parte del sector pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos.

La Ejecucin Presupuestaria, conforme a lo dispuesto en el artculo 25 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, est sujeta al rgimen de presupuesto anual y a sus modificaciones conforme a la Ley General, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada ao fiscal. Durante dicho perodo se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los crditos presupuestarios autorizados en los Presupuestos.

El crdito presupuestario, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 26 numeral 26.1) de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, se destina, exclusivamente, a la finalidad para la que haya sido autorizado en los presupuestos, o la que resulte de las modificaciones presupuestarias aprobadas conforme a la Ley General. Por crdito presupuestario debe entenderse a la dotacin consignada en el Presupuesto del Sector Pblico,
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as como en sus modificaciones, con el objeto que las entidades puedan ejecutar gasto pblico.

Con cargo a los crditos presupuestarios slo se pueden contraer obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios, y dems prestaciones o gastos en general que se realicen dentro del ao fiscal correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 27 numeral 27.2) de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.

El calendario de compromisos, de conformidad con lo sealado en el artculo 30 numeral 30.1) de la Ley General del Sistema Nacional de

Presupuesto, constituye la autorizacin para la ejecucin de los crditos presupuestarios, en funcin del cual se establece el monto mximo para comprometer gastos a ser devengados, con sujecin a la percepcin efectiva de los ingresos que constituyen su financiamiento. Los calendarios de compromisos son modificados durante el ejercicio presupuestario de acuerdo a la disponibilidad de los fondos pblicos. Los calendarios de compromisos son aprobados en el gobierno local a propuesta de la oficina de presupuesto o la que haga sus veces, con cargo a los crditos presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional y de acuerdo a la disponibilidad financiera en todas las fuentes de financiamiento.

De acuerdo al Glosario de Terminologa Bsica de la Administracin Financiera27, debemos entender lo siguiente:

a) Calendario de Compromisos.- Autorizacin para la ejecucin de los crditos presupuestarios, en funcin de la cual se establece el monto mximo para comprometer gastos a ser devengados, con sujecin a la percepcin efectiva de los ingresos que constituyen su financiamiento. Los calendarios de compromisos son modificados durante el ao fiscal

27

Resolucin Ministerial N 013-2006-EF/11.01, Glosario de Terminologa Bsica Administracin Financiera Gubernamental, publicada el 10 de noviembre de 2006.

de

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de acuerdo a la disponibilidad de los fondos pblicos.

b) Fondos Pblicos.-

Todos los recursos financieros de carcter

tributario y no tributario que se generan, obtienen u originan en la produccin o prestacin de bienes y servicios de las Unidades Ejecutoras o entidades pblicas realizan, con arreglo a Ley. orientan a la atencin de los gastos del presupuesto pblico. Se

c) Modificaciones

Presupuestarias.-

Constituyen

cambios

en

los

crditos presupuestarios, tanto en su cuanta como en el nivel institucional (crditos suplementarios y transferencias de partidas) y, en su caso, a nivel funcional programtico (habilitaciones y anulaciones). Las modificaciones presupuestarias pueden afectar la estructura funcional-programtica a consecuencia de la supresin o incorporacin de nuevas metas presupuestarias.

d) Presupuesto Institucional Modificado.- Presupuesto actualizado de la entidad pblica a consecuencia de las modificaciones presupuestarias, tanto a nivel institucional como a nivel funcional programtico efectuadas durante el ao fiscal a partir del Presupuesto Institucional de Apertura.

De lo sealado, se llega a la conclusin que el Presupuesto Inicial de Apertura no es esttico, pudiendo ser modificado de acuerdo a las metas presupuestarias. En tal sentido, lo dispuesto en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2007, no es de aplicacin para la fijacin de la remuneracin del Alcalde y el establecimiento de las dietas de los Regidores, por cuanto en ella se establece la prohibicin del reajuste o incremento de remuneraciones y dietas, cosa no sucedida ya que de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N 025-2007-PCM amparada en la Ley N 28212, los gobiernos locales deba adecuar sus ingresos siguiendo el procedimiento fijado en la Ley Orgnica de Municipalidades, donde se establece que los montos se fijan en funcin a
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la real y tangible capacidad econmica del gobierno local y con sujecin a los parmetros establecidos.

XII. DE LA AUTONOMA DE LOS GOBIERNOS LOCALES:


El artculo 194 de la Constitucin Poltica del Per, concordante con el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, precisa que los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Los espacios de autonoma reconocidos por la Constitucin presuponen a su vez el reconocimiento de la existencia para cada uno de ellos, de un poder de derecho pblico al que competen las facultades de dictar, organizar su aparato administrativo, la aprobacin de sus respectivos presupuestos, definir sus polticas, administrar sus bienes y establecer la forma y oportunidad en que sus ingresos sern gastados.

La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin con sujecin al ordenamiento jurdico. La autonoma municipal constituye una garanta institucional; esto es, un instituto constitucionalmente protegido; la que supone la capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las municipalidades. El Tribunal Constitucional sobre el particular expresa que: La autonoma municipal constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucin de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonoma municipal supone la capacidad de
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autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las municipalidades, sean provinciales o distritales. Ciertamente, la garanta de la autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institucin constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables.28

XIII. DE LA RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS:


Esta garanta constitucional se refiere tambin a la irretroactividad de la ley, que es un principio general del derecho que tiene races antiguas y que consagra la seguridad jurdica de todo sistema basado en el dominio de la ley. La garanta es clara y precisa: una ley slo tiene efectos a futuro; sin embargo, pueden existir algunas excepciones puntuales, es el caso de las leyes penales. La Constitucin vigente reduce este beneficio solamente al mbito penal.

Como se sabe, la retroactividad es una figura jurdica que proviene bsicamente del Derecho Penal, que consiste en la traslacin al pasado de los efectos de una ley, sentencia o acto jurdico. En el mbito penal la aplicacin del beneficio es para favorecer el reo. Este procesado o condenado- puede invocar la retroactividad benigna cuando una ley posterior lo favorece en el proceso o en la reduccin de la condena, la misma que no es aplicable para otras materias, conforme al actual sistema jurdico imperante, pues ante el mundo civilizado debemos declarar que en el Per las leyes no tienen efecto retroactivo, salvo lo expresado.

28

STC. Expediente N 010-2001-AI/TC, fundamento 04.

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La excepcin de la aplicacin retroactiva de la ley penal cuando favorece al reo es un principio generalmente reconocido en el moderno Derecho Penal, pues se supone que si la sociedad cambia favorablemente su opinin sobre cierta conducta criminal, o sobre las sanciones que se le debe aplicar, entonces tiene que cambiar tambin concordantemente la situacin de todos aquellos que estuvieran sancionados o que podran serlo por tales consideraciones.

Una ley es retroactivamente aplicada cuando suprime o modifica las consecuencias jurdicas de un hecho ocurrido bajo el imperio de la anterior. La posibilidad de una aplicacin retroactiva implica por consiguiente, la

subsistencia o perduracin de los deberes y derechos derivados de la realizacin de supuesto de la ley precedente, como tal con un Decreto Supremo reglamentario no se puede disponer la modificacin de los acuerdos que aprobaron las remuneraciones de los alcaldes y dietas de los regidores, dentro del primer trimestre del ao de gestin en base a la Ley Orgnica de Municipalidades. El principio general en esta materia, se enuncia diciendo que la ley no debe aplicarse retroactivamente en perjuicio de persona alguna. Esto significa que la aplicacin retroactiva es ilcita cuando atenta contra la ley y las personas.

Las leyes deca Portalis no existen sino desde que se promulgan y no pueden tener efecto sino desde que existen. El Estado establece la ley para que sea obedecida y es evidente que no puede ser obedecida una ley an no existiendo. Por otra parte, una solucin contraria creara un estado de inseguridad en los hechos, sin duda perjudicial para todos, ya que ninguna situacin jurdica ni acto jurdico o acto administrativo podran considerarse firmes si las personas estuviesen permanentemente expuestos a que un cambio de legislacin los alterase o declarase invlidos.

Estas fundamentales razones han sido tomadas en cuenta por los antiguos legisladores para erigir en regla el principio de la retroactividad, ya el derecho romano sent como regla la doctrina de la retroactividad de las
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leyes, salvo que se dicten expresamente con relacin al pasado y a asuntos pendientes, como es solo el caso del derecho penal. La ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las excepciones previstas en la Constitucin Poltica del Per 29 El Tribunal ya ha sostenido en anterior oportunidad que, an cuando la publicacin forma parte de la eficacia integradora del procedimiento legislativo, la ley tiene la condicin de tal (es decir, queda constituida) una vez que haya sido aprobada y sancionada por el Congreso de la Repblica. En efecto, tal y como se desprende de una interpretacin sistemtica del artculo 51, in fine y del artculo 109 de la Constitucin, la publicacin determina la eficiencia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitucin, pues esta tiene lugar con la sancin del rgano que ejerce potestades legislativas 30

XIV. ANLISIS DEL CASO


1. De conformidad con el artculo 12 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, los regidores tienen derecho a dietas fijadas por acuerdo del concejo municipal dentro del primer trimestre del primer ao de gestin, siendo establecido de acuerdo a la real y tangible capacidad econmica del gobierno local. En este caso, el artculo ha sido trastocado con una

modificacin oculta a travs del artculo 5 de la Ley N 28212, modificado por el Decreto de Urgencia N 038-2006, la cual es ilegal, por ser un dispositivo de inferior jerarqua, adems de restringir a las municipalidades de la capacidad de decisin econmica, por cuanto se fija un tope mximo para la percepcin de las dietas.

29

Artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil. STC. Expediente N 0017-2005-PI/TC, fundamento 6.
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30

2.

Conforme al artculo 21 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, la remuneracin mensual del alcalde es fijada dentro del primer trimestre del primer ao de gestin, de acuerdo a la real y tangible capacidad econmica del gobierno local. En este caso, el artculo 21 ha sido modificado tcitamente por el artculo 4 incisos d) y e) de la Ley N 28212, la cual es ilegal por ser una norma jerrquica inferior, siendo adems restrictiva en la capacidad econmica del mbito funcional de las municipalidades.

3.

A partir de la vigencia de la Ley N 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado, modificado por el Decreto de Urgencia N 038-2006, se crea la Unidad de Ingreso del Sector Pblico que sirve de referencia para establecer los ingresos de los funcionarios y autoridades del Estado, en las cuales se encuentra la remuneracin de los alcaldes y las dietas de los regidores, no pudiendo las dietas superar en total el 30% (treinta por ciento) de la remuneracin del alcalde correspondiente.

4.

Mediante un decreto de urgencia no se puede modificar o derogar leyes orgnicas por el principio de jerarqua y el principio de especialidad; sin embargo al estar vigente la Ley N 28212 y el Decreto de Urgencia N 0382006, dichas normas son de cumplimiento obligatorio, en tanto no sea derogado por el Congreso de la Repblica o por el propio Poder Ejecutivo.

5.

El monto que perciben los alcaldes provinciales o distritales como remuneracin conforme a lo establecido en el artculo 4 de la Ley N 28212, concordante con el artculo 1 del Decreto Supremo N 046-2006-PCM, que fija el monto de la Unidad de Ingreso del Sector Pblico aplicable para el ao 2007, es hasta un mximo de S/.11,050.00 nuevos soles mensuales y la percepcin de dietas de los regidores el monto mximo se constituye en la suma de S/. 3,315.00 nuevos soles mensuales.

6.

Si bien es cierto, la Ley N 28212 en su Segunda Disposicin Final faculta al


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Presidente del Consejo de Ministros regular mediante Decreto Supremo el rango de niveles posibles de remuneracin en funcin a la poblacin electoral de los gobiernos locales, este dispositivo es ilegal porque atenta contra lo establecido en los artculos 12 y 21 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, por ms que se digas que no modifica los citados artculos. En este caso, una ley ordinaria no puede modificar una ley orgnica que para su aprobacin necesita mayora calificada del nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica. En nuestro sistema

jurdico encontramos a la Constitucin como primera norma, donde se establece el principio de la jerarqua normativa - un decreto de urgencia no puede modificar una ley orgnica ni mucho menos una ley ordinaria, an peor un Decreto Supremo no puede modificar una ley orgnica, una ley ordinaria y un decreto de urgencia - en base a los principios de legalidad, jerarqua y de especialidad conforme a los artculos 51 y 106 de la Constitucin Poltica del Per y el artculo I del Titulo Preliminar del Cdigo Civil.

7.

El Decreto Supremo N 025-2007-PCM, que dicta medidas sobre los ingresos por todo concepto de los Alcaldes, desarrolla la escala para la determinacin de los ingresos mensuales de los alcaldes provinciales y distritales en funcin a la poblacin electoral, tal como lo sealado en la Segunda Disposicin Final de la Ley N 28212, que es la primera variable. En tal sentido, este dispositivo tiende a ser contradictorio e ilegal, por cuanto no toma en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgnica de Municipalidades, que la remuneracin del alcalde es fijado en funcin a la real y tangible capacidad econmica del gobierno local, con lo cual se desnaturaliza el artculo 21 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades.

8.

La disminucin de las remuneraciones de los alcaldes trae consigo por consiguiente del recorte sustancial de las dietas de los regidores, quienes slo pueden percibir hasta el 30% de la remuneracin del alcalde, de acuerdo con el artculo 5 de la Ley N 28212, modificado por el Decreto de Urgencia N 038-2006 y recogida en el artculo 5 del Decreto Supremo N
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025-2007-PCM. En este caso, resulta atentatorio contra el artculo 12 de la Ley N 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, que establece un procedimiento y el modo de la fijacin de las dietas de los regidores.

9.

El literal c) del inciso 3.2 del artculo 3 del Decreto Supremo N 025-2007PCM, genera un tratamiento discriminatorio entre los alcaldes de las municipalidades capitales de departamento, de los alcaldes de las municipalidades capitales de provincia, de los alcaldes de las

municipalidades distritales de la provincia de Lima y Callao, respecto de los dems alcaldes del pas; por cuanto a lo sealado se les ha reconocido una asignacin adicional en desventaja de los otros. En este caso la disposicin es ilegal porque no tiene ningn sustento en la Ley N 28212 ni en el Decreto de Urgencia N 038-2006.

10. Al estar en vigencia la Ley N 28212 a partir del 28 de abril de 2004, el Decreto de Urgencia N 038-2006 a partir del 2 de enero de 2007 y el Decreto Supremo N 025-2007-PCM a partir del 23 de marzo de 2007; dichas normas adquieren connotacin y se tienen que cumplir as atenten contra el Sistema Jurdico Peruano, en tanto no sea declarada su ilegalidad o expulsados del sistema jurdico por los rganos competentes. Los

cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicacin de una norma no deben resolverse en clave de validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una norma publicada sencillamente es eficaz, pues ha cobrado vigencia.

Lima, 08 de enero de 2010

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