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NOES INTRODUTRIAS

1) DIREITO O estudo do Direito Administrativo h de partir, necessariamente, da noo geral do Direito, tronco de onde se ramificam todos os ramos da Cincia Jurdica. O Direito, objetivamente considerado, o conjunto de normas ou regras de conduta coativamente impostas pelo poder estatal. Na clssica conceituao de Jhering, o complexo das condies existenciais da sociedade, asseguradas pelo poder pblico. Em ltima anlise, o Direito se traduz em princpios de conduta social, tendentes a realizar a justia. Quando esses princpios so sustentados em afirmaes tericas formam a Cincia Jurdica, em cuja cpula est a Filosofia do Direito; quando esses mesmos princpios so concretizados em norma jurdica, temos o Direito Positivo, expresso na Legislao. A sistematizao desses princpios, em normas legais, constitui a ordem jurdica, ou seja, o sistema legal adotado para assegurar a existncia do Estado e a coexistncia pacfica dos indivduos na comunidade.

2)SOCIEDADE E ESTADO uma caracterstica da natureza humana conviver em sociedade. Alis, observando o mundo que nos circunda, podendo constatar que todos os fenmenos prendem-se a uma das seguintes realidade: ou da natureza fsica, que se guia por leis fixas e externas ao prprio homem (lei da gravidade), ou a resultante do atuar em sociedade, da qual resulta a cultura. Podemos, pois, afirmar que sempre estaremos diante de algum fenmeno da natureza fsica ou cultural. Esta ltima resultante da atividade humana e, portanto, guiada por leis que o prprio homem cria e protege. A sociedade o modo natural de o ser humano viver. Ao contrrio de outras espcies, o homem no se realiza solitariamente, um ser gregrio, uma vez que s pode cumprir e alcanar suas finalidades junto com outros homens. Pois, os indivduos tm necessidades que somente podem ser supridas pela atividade conjunta e no pela atuao isolada. Assim sendo, renem-se em sociedade. Essas sociedade no s obedecem a uma ordem, como tambm perseguem um fim. Isso levanta a questo da relao do homem com a sociedade. Uma vez que, substancialmente, s existem os indivduos. A sociedade, o Estado ou mesmo, outras formas associativas (a famlia, a empresa, a igreja, o clube, partidos polticos), so resultantes de uma atuao humana voltada ao atingimento de um fim. Toda vez, pois, que ocorre a conjugao desses elementos - do elemento humano mais a existncia de um objetivo comum e, ainda, uma ordem que se expressa atravs de normas estaremos diante de uma modalidade qualquer de sociedade. Na verdade, so mltiplas as sociedade. H as que visam fins comerciais, outras, fins religiosos, outras, ainda, fins de benemerncia; porm, existe uma dentre elas que tem como finalidade um espectro extremamente amplo de objetivos, que, globalmente considerados, formam o BEM COMUM. Trata-se, no fundo, de uma sociedade que mais abrangente de todas. Uma sociedade que visa propiciar condies para que o homem viva com outros homens, alm de ter condies, inclusive, de criar outras sociedade dentro dela mesma. A esta sociedade abrangente, de fins variveis, conforme os tempos e sempre voltados ao bem de todos, dse o nome de Estado. Ocorre que, nem sempre foi assim. Em outras pocas a sociedade

poltica ganhava outro nomes. A partir do mundo moderno consagrou-se a palavra Estado, cujo o terico no que diz respeito a sua formao foi Maquiavel, para designar a sociedade de fins abrangentes, envolventes das demais e detentora de uma modalidade especial de poder. De fato, quando falamos que a sociedade pressupe ordem, normas, implicitamente estamos nos referindo ao poder, que o que confere eficcia a essas ordens e a essas normas da sociedade. O poder de existncia difusa na sociedade (Teoria do Contrato Social - Rousseau). H poderes de diversas espcies nos diversos setores da atividade humana. O poder vem a ser a faculdade que algum tem de obter obedincia para suas ordens. No h que se confundir poder com fora fsica. Alis, quem faz uso da fora, a rigor, no est fazendo uso do poder, porque a fora quebranta a prpria vontade daquele sobre quem exercida. Assim, diante da frase a bolsa ou a vida, a vtima no cede a rigor ao poder de outrem, mas fora fsica do agressor. O poder embora no prescinda tambm de certa quantidade de fora fsica, tem uma essncia sobretudo tica. Pois, volta-se a tingir a vontade daquele a quem imposto. Todo poder, portanto, envolve obedincia; implica uma adoo voluntria e no por fora de um elemento que iniba o exerccio da prpria vontade. O Estado necessita visceralmente do exerccio do poder, sem o que no pode assegurar a realizao do atingimento de seus fins. Esse poder encontra-se institucionalizado e expressa-se atravs de autoridades que, pelo fato de ocuparem determinados postos na sociedade, tm a capacidade de editar normas cuja obedincia forosa. No , portanto, a lei do mais forte, mas a lei daquele que legitimado para edit-la. Uma vez que, no pode haver ordem acima do Direito, sob pena da inverso dos valores da fora do Direito, pelo direito da Fora. Da o porque do fenmeno do Poder, no Estado, estar intrinsecamente ligado ao Direito. O Estado no pode exercer o Direito de forma desordenada, inestvel, mutvel, segundo as circunstncias. Precisa de um poder que se exercite sob normas estveis, que definam aquele que competente que exerc-lo e quais as condies que devem ser satisfeitas para que se ascenda a esse poder, assim como definam seus limites e o seu controle. Essas normas voltam-se tanto para a constituio do Estado, quanto para a definio dos direitos dos prprios indivduos. Destarte, o Estado, ao fazer uso da estrutura adequada para o atingimento de suas finalidade, d origem a um tipo de poder, que o poder pblico, cuja natureza to abrangente que o diferencia dos demais poderes existentes em setores especficos da sociedade.

3)ESTADO, PODER E DIREITO O poder um instrumento indispensvel para que o Estado atinja as suas finalidades, sendo expresso do carter superior deste ente. por esta razo que o poder estatal lhe confere o seu atributo da soberania, consistente no fato de formalmente no existir outro poder mais forte do que ele. Podem existir os poderes de outros Estados que se igualam formalmente, mas, dentro do mesmo Estado, todos os poderes tm que ser exercidos na conformidade com a ordem jurdica existente. O poder exercido em oposio ordem jurdica torna-se um poder ilcito; seus atos so criminosos e, em conseqncia, perseguidos e punidos pelo Estado. O poder no Estado tem a sua manifestao primeira na ocasio mesma da sua constituio. A esse poder que constitui o Estado d-se o nome de Poder Constituinte. Exprime-se atravs da edio de uma Constituio, norma superior dentro do ordenamento jurdico

estatal, que estabelece as funes fundamentais mediante as quais o Estado atingir os seus fins: funo legislativa, funo executiva e funo judiciria ou jurisdicional, assim como estabelece os rgos que desempenharo: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. Para este fenmeno d-se o nome de institucionalizao do poder. a prpria Constituio que institui e reconhece os poderes existentes no Estado. D-se, a esses poderes, reconhecveis no funcionamento normal do Estado, o nome de poderes constitudos. Em oposio ao Poder Constituinte, que subjaz a todos e que se encontra permanentemente no povo em estado de virtualidade, de latncia, j que o seu exerccio fugaz e raro; s ocorre nos momentos de constituio ou de reconstituio do Estado. Frise-se, este Poder Constituinte reside no povo. No entanto, no basta organizar-se instituies que desfrutem do poder. preciso que este (poder) se manifeste atravs do exerccio, que se faa valer em casos concretos. Pois, atravs desta atuao que o Estado atinge o seu bem comum. O poder , portanto, um meio e no um fim em si mesmo. Consiste no instrumento de que se vale o Estado para atingir o bem comum, sua verdadeira finalidade. 4)PERSONALIDADE ESTATAL O Estado cria a ordem jurdica, e ao faz-lo atribui a si mesmo a condio de ser um dos centros de direitos e obrigaes. Pois, o ente estatal atua como pessoa jurdica, dotado que de personalidade. O Estado desdobra-se em diversas pessoas. Umas, criadas em funo da distribuio geogrfica do poder: Unio, Estados-membros e Municpios. Outras, ditadas por convenincia da descentralizao administrativa: autarquias e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; bem como, entes paraestatais: sociedade de economia mista e empresas pblicas. Desses, o Estado o nico que detm personalidade com capacidade poltica. Da falar-se que os entes que exprime o Estado, no caso brasileiro: a Unio, os Estados-membros, os Municpios e o Distrito Federal, so os nicos que tm capacidade poltica, consistente na faculdade de editar normas originrias conhecidas por lei. E o seu estatuto de natureza constitucional, por ser a prpria Constituio que prev estes entes. Destarte, o estudo que se empreender, nesta disciplina de Direito Administrativo, no do Estado na sua totalidade, mas a do Estado atuador, enquanto agente incumbido de concretizar as regras editadas pelo Legislativo. A esta atividade denomina-se Administrao, motivo pelo qual a disciplina tem o nome de Direito Administrativo. Assim, podemos, por ora, dizer que Direito Administrativo o direito que prev as normas a que est sujeita a parcela do Estado destinada a realizar concretamente as regras editadas genrica e abstratamente pelo Poder Legislativo.

5)AUTONOMIA O Direito porm constitui uma unidade indivisvel, macia e monoltica. Reconhece-se todavia, principalmente para fins didticos e cientficos, como forma de facilitar os estudos, a autonomia do Direito Administrativo j que podemos compreender o seu estudo a um grupo de normas que apresentam homogeneidade particular, seja, em relao ao seu objeto (campo prprio de atuao), seja em relao a seus institutos (afetao, desafetao, autotutela, desapropriao, licitao) e mtodos de investigao prprios, seja em relao a alguns princpios norteadores e poderes (estudados adiante) que integram um verdadeiro regime jurdico-administrativo. O Direito Administrativo, enquanto Direito, no podemos perder de vista, faz parte de todo e por isso se correlaciona, com outros ramos do saber jurdico, embora possua institutos prprios e princpios particulares que, como vimos, afirmam a sua relativa AUTONOMIA. Autonomia esta, que segundo a doutrina francesa

remonta-se ao famoso caso Blanco, encerrado em 8 de fevereiro de 1873, quando o Tribunal de Conflitos, adotando o voto do Conselheiro David reconheceu a responsabilidade do Estado em termos pblicos.

6)POSIO: DIREITO PBLICO OU DIREITO PRIVADO? O Direito tradicionalmente divide-se em dois ramos fundamentais, teorizados, desde o imprio romano, por Ulpiano, que so: Direito Pblico e Direito Privado. O Direito Privado cuida predominantemente dos interesses individuais, de modo a assegurar as relaes das pessoas em sociedade, assim como a fruio de seus bens, seja em suas relaes individuais, seja em suas relaes com o Estado. J, o Direito Pblico interno regula, principalmente, a organizao e competncia (atribuies) do Estado, ou seja, todos os interesses estatais e sociais. O Direito Pblico externo, por sua vez, ocupa-se das relaes dos Estados soberanos entre si, assim como das atividades destes com os organismos internacionais. O Direito Administrativo portanto sub-ramo do direito pblico interno, uma vez que disciplina as relaes jurdicas em que predominam os interesses do Estado (pblico) e porque em pelo menos um dos plos da relao disciplinada por ele est a Administrao Pblica. Devemos lembrar todavia, que existem normas do direito privado que objetivam tambm defender interesses pblicos (direito de famlia) e por outro lado, normas de direito administrativo que objetivam defender os interesses dos particulares ou seja, dos administrados (normas de segurana, direitos fundamentais). 7)CRITRIOS PARA CONCEITUAO A definio de qualquer coisa deve sempre se apoiar num CRITRIO, ou seja, num referencial obrigatrio para a estrutura conceitual. Para definir o Direito Administrativo, os estudiosos tm escolhido os mais variados critrios. Vejamos: a) Critrio Legalista Conceito: Direito Administrativo o ramo da cincia jurdica que estuda as Leis Administrativas.(Sinnimo perfeito de direito positivo) Crtica: um conceito incompleto uma vez que o Direito Administrativo no s um amontoado de leis, englobando tambm conceitos doutrinrios, jurisprudncia e usos e costumes. Principais defensores: Baro De Grando (1 Mestre de Direito Administrativo), Macarel, Ducop, Batbie, Foucart, De Gioannis Gianquinto, De Courmenim, Dufour, Posada de Herrera e Pimenta Bueno (no Brasil). Escola: Exegtica, Legalista, Francesa, Emprica ou Catica (porque trouxe um verdadeiro caos a este ramos do direito) b) Critrio do Poder Executivo Conceito: Direito Administrativo o conjunto de normas jurdicas que regulam o Poder Executivo. Crtica: um conceito insuficiente uma vez que no somente o Poder Executivo edita atos administrativos, mas tambm os outros poderes, quando, por exemplo, abrem uma

sindicncia, nomeiam um funcionrio ou concedem frias, O Estado pratica ainda atos regidos pelo Direito Privado (compra e venda, locao) e atos materiais (dirigir caminhes, varrer ruas) que no pertencem a este ramos do Direito. Principais Defensores: Lorenzo Meucci, Ranelletti, Zanobini, Reggi e Carlos de Barros Jnior (no Brasil) Escola: Italiana ou Subjetivista c) Critrio das Ralaes Jurdicas Conceito: Direito Administrativo o ramo da Cincia Jurdica que estuda as relaes entre administrados e poder administrante, entre Estado e administrados. Crtica: Esta definio tambm pode ser aplicada a outros ramos do Direito Pblico, alm de reduzir seu objeto. Principais Defensores: Laferrire, Block, Otto Mayer, Fritz Fleiner, Trolley e Yorodzu Oda. d) Critrio dos Servios Pblicos Conceito: Direito Administrativo o conjunto de regras jurdicas relativas aos servios pblicos. Crtica: O Direito Administrativo mais do que servio pblico e a prpria expresso que o define vaga e de difcil entendimento. Principais Defensores: Gaston Jse, Len Duguit, Rafael Bielsa, Rodolfo Bullrich, Bonnard, Rolland, Laubadre, Temstocles Cavalcanti e Henrique Carvalho Simas (estes ltimos no Brasil). Escola: do Servio Pblico e) Critrio Teleolgico ou Finalstico Conceito: Direito Administrativo o sistema de princpios que regulam a atividade do Estado para o cumprimento de seus fins. Crtica: criticvel por trazer baila a discusso dos fins do Estado. Principais Defensores: Vittorio Emanuel, DAlessio, Royo Villanova, Guenechea e Osvaldo Aranha Bandeira de Mello (no Brasil). f) Critrio da Hierarquia Orgnica Conceito: Direito Administrativo o ramo que estuda os rgos inferiores do Estado enquanto o Constitucional, estuda os superiores. Crtica: o cargo de Presidente da Repblica, o mais alto da hierarquia, objeto de estudo do Direito Administrativo, no rgo inferior do Estado. Principais Defensoes: Ren Foignet g) Critrio Negativista ou Residual

Conceito: Direito Administrativo o regulador de toda atividade estatal que no seja legislativa e judicial. Crtica: As definies devem definir o que a coisa , e no o que no . Principais Defensores: Tito Prates da Fonseca (no Brasil) h) Outros Critrios Alm de todos estes conceitos estribados nos mais variados critrios de natureza unidimensional, ainda se nos apresentam outros conceitos oriundos da juno de dois ou mais destes, ou seja, embasados em critrios bidimensionais ou pluridimensionais, objetivando atingir sempre, na viso de seus autores, uma definio mais precisa do que seja Direito Administrativo. Todavia, no podemos afirmar que o produto destes arranjos, seja, em sua essncia, melhores ou piores do que os antes arrolados uma vez, que se conjugarmos referenciais inadequados, no conseguiremos, por certo, tornar mais preciso ou correto o conceito resultante.

8) CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO Consoante Jos Cretella Jnior, Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico interno que regula a atividade jurdica no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua ao, ou seja, o ramo do Direito Pblico que rege a ao do Estado para a consecuo dos seus fins. O conceito de Direito Administrativo amplamente difundido pelo saudoso Hely Lopes Meirelles, sintetiza-se no: Conjunto harmonioso de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Este conceito embasa-se em um critrio diverso dos arrolados no item anterior, ou seja, o da Administrao Pblica, que esta contido nas expresses rgos, agentes e atividades pblicas. Celso Ribeiro Bastos, preleciona ser o Direito Administrativo o: Ramo do direito que regula, predominantemente, um dos poderes do Estado, qual seja, o Executivo. Em suma, cabe, ao Direito Administrativo, fundamentalmente, disciplinar as atividades que regem a funo administrativa. Atividade que se diferencia das demais por constituir campo de aplicao de um regime prprio, o que acaba por tornar o objeto deste ramo do direito tambm individualizado.

9)RELACIONAMENTO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO Como j dissemos, existem correlaes do Direito Administrativo com outros ramos do ordenamento jurdico, uma vez que nada em Direito estanque, bem como, com outras cincias do saber humano. Estas interaes estaremos analisando a seguir:

a) Direito Constitucional: Ambos apresentam uma ntima relao, uma vez que o Direito Constitucional determina o arcabouo estatal, anatomia, administrao poltica, fixando em linhas genricas a forma e o regime de governo, os direitos e garantias individuais, a estrutura dos poderes, enquanto o Direito Administrativo estuda a dinmica estabelecendo as regras concernentes aos rgos, agentes e atividades pblicas, ou seja, a Administrao Pblica, enquanto meio para a consecuo dos fins do Estado. Alguns estudiosos chegam a ver no Direito Administrativo a Constituio em movimento. b) Direito Tributrio e Financeiro: A interao aqui tambm ntima. O lanamento tributrio, a efetivao das despesas pblicas, os procedimentos para a arrecadao dos tributos, a cobrana dos preos pblicos e os julgamentos nos Conselhos de Contribuintes apresentam-se como exemplo de procedimentos e atos administrativos que povoam as atividades que dizem respeito ao Errio Pblico. c) Direito Internacional: A afinidade encontra-se no fato do corpo diplomtico integrar a Administrao, assim como, os Estados celebram tratados e convenes internacionais tendo por objeto o combate aos txicos, a sade pblica e demais servios pblicos, visando a reciprocidade de tratamento e o acesso dos cidados dos pases conveniados. A relao encontra-se tambm, na anexao de Territrios, nos emprstimos externos, na extradio, entre outros temas. d) Direito Penal: A interao se d em dupla mo. Por um lado o Direito Penal arrola os crimes contra a Administrao e fornece os conceitos de dolo ou culpa, noes fundamentais no campo do regime disciplinar. O Direito Administrativo, a seu turno, fornece o conceito de patrimnio pblico, influi, por exemplo, na organizao do sistema penitencirio. e) Direito do Trabalho e Previdencirio: A fiscalizao das normas trabalhistas feita por agentes pblicos lotados nos rgos setoriais do Ministrio do Trabalho, rgos administrativos. Paralelamente, no campo previdencirio, o seguro de acidente do trabalho monoplio estatal, na figura do INSS, assim como, toda a assistncia pblica ao assalariado. f) Direito Eleitoral: A interpenetrao se manifesta na requisio de bens (locais de votao) e servios (mesrios, escrutinadores), institutos tpicos de direito administrativo, necessrio a consecuo das diversas etapas do processo eleitoral. g) Direito Municipal: Ambos operam no setor da organizao governamental. O direito Administrativo acaba fornecendo os institutos para que o Municpio organize seus servios e servidores no campo jurdico, sempre no que diz respeito aos seus peculiares interesses. h) Direito Processual (Civil e Penal): A jurisdio administrativa serve-se de princpios tipicamente processuais para nortear o julgamento de seus processos de cunho administrativo, as vezes at mesmo por determinao legal; nas demandas judiciais esta a administrao adstrita ao que determina os Cdigos Processuais, tendo apenas as prerrogativas legais. Fornece o Processo Penal os princpios da ampla defesa e da natureza para aplicao da pena e instruo dos processos disciplinares. i) Direito Comercial e Civil: A classificao das pessoas jurdicas e dos bens pblicos, o direito de construir, a responsabilidade extra contratual do Estado encontram-se regulados no Cdigo Civil. As Sociedades de Economia Mista e as Empresas Pblicas so criadas com base na legislao comercial. As relaes do Direito Administrativo com o campo privado, tambm grande no que se refere aos contratos e obrigaes do Poder Pblico com os particulares. Ocorre tambm o relacionamento do Direito Administrativo com as outras Cincias Sociais, principalmente, a Sociologia, a Economia Poltica, a Cincia das Finanas e a Estatstica,

alm de manter tambm ntima relao com as Cincias da Administrao e com a Cincia da Administrao e com a Poltica. Esta interao reside no fato de todas terem o mesmo objeto, a sociedade, embora, encaradas em cada qual, sob tica diversa. Fornecem assim, todas dados e subsdios importantes ao direito administrativo para o seu aperfeioamento e ajustamento, cada vez maior, aos fins buscados pelo Estado, seja atravs de premissas seja atravs de elementos tcnicos.

10) O DIREITO ADMINISTRATIVO E A ORDEM POLTICA VIGENTE O Direito Administrativo sofre a influncia, como vimos no item anterior, dos valores constitucionais de ordem poltica, procurando reproduzi-lo no seu ordenamento administrativo. Portanto, no se trata de um direito neutro que pretensamente regularia uma burocracia tambm neutra, totalmente desprovida de valores. O Direito Administrativo varia segundo as concepes de Estado e no o mesmo, seguramente, num Estado autoritrio, que num Estado democrtico.

11) O DIREITO ADMINISTRATIVO E OS PODERES DA REPBLICA O Direito Administrativo cuida do regime aplicado funo administrativa. composto tanto de normas jurdicas, como de princpios jurdicos que atuam com vistas a transformar em manifestaes concretas as prescries abstratas da lei, mantendo sempre os fins por esta descritos. O Estado moderno, para o completo atendimento dos seus fins, atua em trs sentidos administrao, legislao e jurisdio - e em todos eles pede orientao do Direito Administrativo, no que concerne organizao e funcionamento de seus servios, a administrao de seus bens, regncia de seu pessoal e formalizao dos seus atos de administrao (Lembre-se que a auto administrao, no que diz respeito os poderes legislativo e judicirio, atividades atpicas destes poderes, objetivam assegurar a independncia dos Poderes). Do funcionamento estatal s se afasta o Direito Administrativo quando em presena das atividades especificamente legislativas (feitura de lei) ou caracteristicamente judicirias (decises judiciais): funes tpicas dos poderes. Destarte, o Direito Administrativo rege toda e qualquer atividade de administrao, provenha ela do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio. E, na realidade, assim , porque o ato administrativo no se desnatura pelo s fato de ser aplicado no mbito do Legislativo ou do Judicirio, desde que seus rgos estejam atuando como administradores de seus servios, de seus bens, ou de seu pessoal.

12) OBJETO Do conceito do Direito Administrativo fornecido pelo saudoso Hely Meirelles e transcrito no item 4, podemos extrair o seu objeto, na sua viso moderna, ou seja, a regulamentao da estrutura, do pessoal (rgos e agentes), dos atos e atividades da Administrao Pblica, praticados ou desempenhados na qualidade de poder pblico.

13) FONTES Conceito: Fonte o lugar de onde brota, atravs da terra, a gua. Vulgarmente, o ponto de partida de alguma coisa. Fontes na Cincia Jurdica so as formas pelas quais se revelam o direito. , em suma, a exteriorizao do direito ou a sua formalizao. Classificao: Podem ser: a) escritas: Lei: como fonte primria, isto , mais importante do direito administrativo, a Lei a matria que lhe d corpo e forma, sendo geradora de direitos e obrigaes, impondo-se tanto a conduta humana como a ao estatal, isto , impo-se inclusive ao prprio ente legislador. A lei a que nos referimos no sentido amplo (Lato sensu), ou seja, abrange todo o sistema do processo legislativo brasileiro, compreendendo: Constituio (mais poderosa e eficaz de todas as leis, constituindo-se no padro de algumas leis e na origem dos direitos fundamentais), Lei ordinrias (tem as caractersticas da generalidade, abstrao e impessoalidade, sendo marcada pelos atributos da necessidade, ou seja, em alguns casos a Constituio lhe exige como complemento ou garantia de um direito e da imodificabilidade, quer dizer, no podem as Leis ser derrogadas ou abrogadas pelos regulamentos, existentes estes para dispor acerca de situaes acidentais e passageiras, ao contrrio daqueles que existem para determinar providncias permanentes e durveis, o que observava Pereira do Rego, j em 1860), as Emendas a Constituio, as Leis Complementares, as Leis Delegadas (comuns na vigncia do Parlamentarismo Republicano), as Medidas Provisrias, assim como, os Decretos (Decorrente do Poder Regulamentar), as Instrues (Ato ministeriais baixados para boa execuo das leis, decretos e regulamentos, dirigidos a agentes da Administrao) e os tratados, entre outros dispositivos que tratam pelo seu objeto do Direito Administrativo (lembre-se que no fonte do direito administrativo toda e qualquer lei, mas to s as que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas, ou, em outros termos, as que dispem sobre relaes que interessam a este ramo do Direito), sendo dos mbitos federal, estadual ou municipal, em razo do federalismo. Devemos lembrar que, nos perodos do abandono do regime democrtico, por ocasio dos constantes Golpes de Estado, comuns em nossa histria, o Poder Legislativo foi exercido unipessoalmente pelo Chefe do Estado, baixando este atos legislativos extraordinrios, por meio de Decretos, Decretos Leis ou Atos Institucionais, dependendo do perodo, tambm se nos apresentam como fontes do Direito Administrativo. Devemos lembrar ainda, que existem Leis Federais de carter nacional, pois compete exclusivamente a Unio legislar sobre temas de Direito Administrativo (Desapropriao e Licitao) ou outras que no atingem todo territrio nacional pelo aspecto especial de seu objeto (Lei do Polgono das Secas e da Amaznia Legal) ou por dizer respeito a Unio Federal (Reforma Administrativa da Unio, Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio). As Leis Estaduais e Municipais s valem no interior dos respectivos territrios, sendo vlidos em relao aos Estados as observaes antes exaradas em relao a Unio, com suas adaptaes. b) no escritas Jurisprudncia: Como fonte do Direito Administrativo entende-se como o conjunto de decises reiteradas num mesmo sentido, proferida pelos Tribunais, Juizes e rgos de

natureza contenciosa, emitidos em relao a casos concretos, obrigando no Brasil, os rgos e tribunais inferiores, pela fora moral que encerram, ao contrrio do que ocorre nos EUA, em que tem fora coercitiva, os precedentes das Cortes Superiores (Stare Decises), por casos idnticos. Princpios: So proposies fundamentais que se encontram na base de toda legislao, formando seu sistema terico, sendo aplicveis, no caso do Direito Administrativo, por cima da Lei, informando superiormente toda a atividade legal e administrativa, independentemente de estar ou no contida na Lei. O Conselho de Estado Francs, afirma reiteradamente desde 1945: tais princpios foram, pura e simplesmente, afirmados como aplicveis, mesmo na ausncia de textos, sendo sua violao determinante de nulidade (Na esfera do direito privado os princpios tem carter apenas subsidirios). A obedincia dos princpios, encontra embasamento no art. 37 da Constituio Federal. Celso Antnio Bandeira de Mello chega a afirmar que inobservncia dos princpios mais grave que o descumprimento de quaisquer norma jurdica. Costumes: Costume a reiterao uniforme de comportamento tido como obrigao pela conscincia popular, surge espontaneamente da atividade administrativa. No Direito Administrativo, segundo lio de Luiz Castro Neto (in Fontes do Direito Administrativo, So Paulo, CTE, 1977, pg. 87) fonte...quer quando preenche as omisses da Lei, quer quando serve sua interpretao e incidncia, mas no quando a revoga ou derroga, sempre Secundum Legem. Sua importncia reside na deficincia da legislao, para preencher as lacunas do texto legal. As Leis baixadas, todavia, contra os costumes acabam transformando-se em letras mortas. A simples rotina administrativa no se confunde com o costume, no sendo, por isso, na opinio da maioria dos autores, fontes do Direito Administrativo. Praxes Administrativa: a reiterao do mesmo entendimento e interpretao, no silncio da Lei, tendo influncia secundria na formao do direito. Vale como elemento para justificar o procedimento de autoridade na fundao de suas decises. Doutrina: o elemento construtivo da Cincia Jurdica que se manifesta atravs da opinio dos doutos. Os romanos diziam: Comunio opinio Doctroun. Sua influncia reside hoje, na elaborao da Lei e na interpretao dos diplomas e institutos legais, dando os bons caminhos, assim como, ordenando o prprio Direito Administrativo. So tambm fontes do Direito os fatos com fora de Lei, dos quais os exemplos mais comuns so os erros de cpia ou impresso ocorridos na publicao. A LICC, diz em seu art. 1 - 4 que as correes de Lei j em vigor so leis novas, considerando-se fato consumado tudo quanto se praticou at o momento da publicao e correo do erro. 14) INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO de se supor que a lei seja clara e nessa hiptese no necessite de qualquer trabalho interpretativo. Deve, ento, ser aplicada como soam suas palavras. Todavia, na prtica, observa-se que as leis, j nascem imperfeitas, por ambigidade do texto, m redao ou falta de tcnica, obrigando a interveno do intrprete para que seja determinado com preciso o seu verdadeiro sentido, e a extenso de sua aplicao. Chama-se hermenutica parte da cincia jurdica que cuida dos meios adequados interpretao. Sendo que interpretao, no campo deste ramo jurdico, por sua vez, nada mais do que o processo atravs do qual se busca captar o sentido das normas legais, atos e contratos. O estudo de hermenutica administrativistas no tem correspondido ao progresso verificado nesse ramo. Faz-se uso em grande parte da hermenutica civilista. Recurso este que embora no seja vedada, uma vez que no estamos diante de direito excepcional,

esbarra no fato de que muitos dos princpios privados so inadequados aos interesse pblicos. No podemos na tarefa interpretativa nos afastarmos da principologia deste ramos do direito, sob pena de no apreendermos o verdadeiro sentido das leis administrativas, que se encontram contidas num Regime Jurdico-Administrativo. Devemos portanto na tarefa de hermenutica: estabelecer o equilbrio entre os privilgios estatais e os direitos individuais; interpretar restritivamente qualquer poder discricionrio da administrao quando colidam com os direitos individuais; reconhecer, segundo Hely citando Santi Romano, a outorga do poder legtimo Administrao e ajust-lo s finalidades que condicionam a sua existncia e a sua utilizao abrir mo de interpretaes extensivas, que estendam a aplicao de uma norma e que criam, normas administrativas novas. Fica permitido porm, por fora da LICC o uso dos princpios gerais e da analogia, visando aplicar o texto da norma administrativa espcie no prevista, mas compreendida no seu esprito. 15) APLICAO DAS LEIS ADMINISTRATIVAS A vigncia das Leis Administrativas rege-se pelas disposies legais aplicveis s normas jurdicas em geral, ou seja, pelo que determina a LICC. A aplicao desta legislao para efeitos didticos pode ser desdobrada: a) Vigncia no tempo A lei quanto ao aspecto temporal comea a vigorar 45 dias depois de oficialmente publicada, quando em territrio nacional e dentro de 3 meses, quando para vigorar nos Estados Estrangeiros. Podem todavia as leis, estabelecer que elas entrem em vigor na data de sua publicao, podendo ter efeitos retroativos ou futuros (90 dias por exemplo), por determinao expressa, uma vez respeitados os atos jurdicos perfeitos e acabados, a coisa julgada e o Direito Adquirido, assegurados na Constituio Federal. b) Vigncia no Espao Quanto aplicao da legislao administrativa no espao, a lei, como regra geral, alcana as situaes acontecidas somente dentro do territrio do Pas (Princpio da Territorialidade). H entretanto, casos em que a lei obriga no exterior (nas embaixadas, legaes, consulados e escritrios, no que diz respeito as atribuies dos embaixadores, ministros, cnsules, adidos e outros funcionrios brasileiros no Exterior, para aqueles que tenham interesses pelas leis brasileiras). Portanto, a legislao da Unio vigora no territrio brasileiro e, em alguns casos fora dele. Da mesma forma, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios fazem suas leis para vigorarem apenas dentro dos respectivos territrios. Casos h, igualmente, em que as leis estaduais e municipais tem vigncia espacial alm das fronteiras locais. c) Aplicao da Legislao Administrativa

A legislao administrativa aps a sua vigncia tem aplicao imediata sobre fatos ocorridos e sujeitos a seus campo de ao. A lei determina a que casos deve ser aplicada. d) Trmino da Vigncia Essa matria encontra-se regulada no art. 2 da LICC, ou seja, a lei vigora at que outra a modifique ou revogue, salvo quando destinada a vigncia temporria. Neste caso vigora at a data determinada em seu prprio texto que figura como verdadeiro termo final da lei. O desuso de um texto legal como j tivemos a oportunidade de frisar no tem o condo de revog-la.

16) FORMAO HISTRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO Tendo em vista as diversas etapas porque passou a Histria da Humanidade podemos dividir e reconhecer a evoluo do Direito Administrativo dentro daquela concepo. Temos como noo inicial lembrar que em qualquer fase histrica a humanidade sempre concebeu a noo de administrao, embora incipiente no incio, sem corresponder a um conjunto de normas jurdicas. O certo que as atividades administrativas so perseguidas diuturnamente ao contrrio das funes legislativas e judicirias que sofrem interrupes (frias forenses, recessos parlamentares, suspenses de prazos processuais), flutuando ao sabor dos ventos e das contingncias polticas. Vejamos: a) Antigidade Remota O poder estava intimidade ligado com as divindade (teocracia) embasando as ordens dos chefes que se impunham aos subordinados, sendo obedecidos sem contestaes pela populao em razo da figura dos Deuses. O trao caracterstico deste perodo a noo forte de hierarquia, instituto do Direito Administrativo Moderno. b) Antigidade Clssica Merece destaque: Grcia: Fragmentada em inmeras Cidades Estados, as Polis, tinham instituies destinadas a defesa e a manuteno da ordem interna e alguns servios administrativos, bem como, servidores dedicados a formao de jovens e cozinheiros pblicos. Nas obras de Aristteles e de Plato verificamos o germe do Direito Administrativo. Roma: Os jurisconsultos Paulo, Gaio e Ulpiano, entre outros, dedicaram estudos ao direito pblico, embora os romanos fossem pouco desenvolvidos neste ramo do saber jurdico. Nas Institutas e no Digesto temos muitos temas de interesse do Direito Administrativo, dentre eles: coisas pblicas, terrenos de marinha e o estado militar. c) Idade Mdia O perodo das trevas para efeitos de estudo dividido em: Perodo Feudal: No oferece clima propcio para o Direito Administrativo, embora alguns procurem ver na requisio de recursos humanos e materiais para a guerra disposies administrativas. Perodo Comunal: A administrao Comunal acaba favorecendo o surgimento da tese da irresponsabilidade pblica, dos Sindicatos, das Corporaes de Ofcio e da formao dos municpios.

d) Idade Moderna Com a Revoluo Francesa cai o absolutismo e inmeras alteraes ocorrem no panorama histrico-legal em vista da implantao dos princpios revolucionrios, ou seja, Liberdade, Igualdade e Fraternidade, permitindo a defesa dos Direitos dos Administrados. Como decorrncia surge a pedra fundamental do Direito Administrativo, ou seja, vem a pblico a Lei do 28 do pluvioso, do ano oitavo, em 1800, que na Frana, deu uma organizao legal a Administrao Pblica. Em 1817, dentro destes novos ideais inaugurado na Universidade de Paris, a cadeira de Direito Administrativo contribuindo-se assim para toda a evoluo que hoje temos e que teve na figura do Baro de Grando, seu desbravador.

CONTRIBUIES BSICAS DOS DIREITOS NACIONAIS Merecem destaque no panorama Mundial os ordenamentos jurdicos administrativos vigentes nos seguintes pases: a) Frana (Sistema de base romanstica) Destaque: Alm de ser o bero natal do Direito Administrativo contribuiu para sua construo devido a farta elaborao jurisprudencial do conselho de Estado (Contencioso Administrativo) que julga os litgios que envolvem a Administrao Pblica, fornecendo elemento para formulao dos seus princpios, da teoria da Responsabilidade Civil da Administrao e da Nulidade dos Atos Administrativos, entre outras contribuies. Foi em Frana que incluiu, pela primeira vez o Direito Administrativo no ensino universitrio. Expoentes: De Grando, Macarel, Benoit, Laferrire, Berthlemy, Haurion, Georges Vedel, Jean Rivero. b) Alemanha (Sistema de base romanstica) Destaque: Aparece como lei e como cincia aps a unificao poltico-administrativa do pas, trazida pela Constituio de 1870, tendo como maior contribuio a atividade sistemtica e cientfica dos doutrinadores, com grande influencia do Direito Civil e do mtodo construtivo preocupado em formular dogmas. Expoentes: Otto Mayer, Laband, Forsthoff. c) Itlia (Sistema de base romanstica) Destaque: O Direito Administrativo desenvolveu-se sob a influncia dos autores franceses, embora antes disso j se conhecessem trabalhos referentes a matrias ligadas a Administrao Pblica. Conseguiu uma feliz harmonia entre o caso concreto e a doutrina. Expoentes: Romagnosi, Gianquinto, Neucci, Orlando, Ranelletti, Alessi, Zanobini, Sandulli, Fragola, Perone Carpano, Virga. d) Inglaterra e Estados Unidos (Sistema do Common Law) Destaque: Desenvolvimento bem menor do que no sistema de base romanstica. As fontes do Direito nestes pases so as decises judiciais, a equidade e a lei. O judicirio exerce sobre a administrao o mesmo controle que exerce sob os particulares. Os servidores so regidos pelo regime privado.

Expoentes: Goodnow, Willoughby, Bauer (EUA), Blaskstone, Gneist, Griffth & Street, Wade (Inglaterra) e) Espanha (Sistema de base romanstica) Destaque: Legislao e doutrina, calcada no exemplo francs, que contribuiu para o aperfeioamento dos institutos do Direito Administrativo. Expoentes: Posadas, Oviedo, Gendin, Ramon Martins Mateo, Leguina Villa. f) Outros Pases Alm dos j citados, outros expoentes do direito Administrativo que merecem destaque, so: Portugal: Marcello Caetano, Freitas do Amaral, Marques Guedes, Robin de Andrade, Gonalves Pereira. ustria: Antoniolli Blgica: Buttgembach Sua: Andr Grisel Japo: Yorodzu Oda Grcia: Stassinopoulos Uruguai: Sayagus Laso, Julio Prat Mxico: Gabino Fraga Chile: Mrio T. M. Silva Colmbia: Eustorgio Sarri Argentina: Bullrich, Bielsa, Basavilbaso, Marienhoff, Fiorini, Escola, Droni, Vasquez, Gordillo.

17) DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL Podemos tambm aqui, tendo em vista as etapas porque passou a evoluo histrica brasileira, dividir e reconhecer a evoluo deste ramo dentro daquela concepo: a) Perodo Colonial Marcada pelo poder absoluto dos donatrios que tinha, entre outros, em suas mos as tarefas de administrao de sua Capitania Hereditria, sendo na realidade um pequeno soberano, no estando sujeito a censura de outro poder ou autoridade. Com a criao do Governo-Geral, embora com a diviso de atribuies, ainda assim muitos poderes estavam contidos nas mos do Governador, que a partir de 1640, recebeu o ttulo de Vice-rei. O certo que em todo este perodo o nosso pas esteve atrelado ao Direito Portugus, sendo que os servios com maior organizao eram os referentes ao fisco. b) Imprio Temos a quatripartio do poder, alm dos clssicos (Legislativo, Executivo e Judicirio), vigorou um quarto o Poder Moderador. A administrao pblica se organizava praticamente pelo Direito Privado, que o Conselho de Estado aplicava, havendo uma equiparao do poder estatal ao simples particular. Criou-se neste perodo (1851) a cadeira de Direito Administrativo em nossos cursos jurdicos. Os primeiros mestres desta matria so: Jos Igncio Silveira Motta (So Paulo) e Joo Jos Ferreira de Aguiar (Pernambuco), verdadeiros sistematizadores e elaboradores doutrinrios. Em 1857 foi editada a primeira obra

sistematizada, sob o ttulo Elementos de Direito Administrativo Brasileiro de Vicente Pereira do Rego, professor no Recife, sucessor de Joo Jos, sob grande influncia dos autores franceses. Os tratadistas de maior destaque deste perodo foram o Visconde do Uruguai e Antnio Joaquim Ribas. c) Repblica Com a implantao da Repblica, outros sistematizadores foram aparecendo, agora sob a influncia do Direito Americano, onde os republicanos foram buscar o modelo para a nossa Federao. Comea nesta fase, o ramo administrativo a afastar-se dos moldes privados, embora at 1930, pouco se tenha produzido, merecendo destaque, todavia, as obras de Alcides Cruz e Carlos Porto Carreiro. A partir de 1934 se tem um grande surto de evoluo com o advento do novo texto Constitucional, que marca o aumento da participao do Estado nos setores referentes a sade, a higiene, a educao, a economia, a assistncia e a previdncia social, ampliando o campo de ao do Estado. Os principais tratadistas que merecem destaques nessa fase de florescimento, so: Temstocles Brando Cavalcanti Tito Prates da Fonseca Ruy Cirne Lima Jos Cretella Jnior Mrio Masago Carlos S. de Barros Jnior Hely Lopes Meirelles Oswaldo Aranha Bandeira de Mello Seabra Fagundes Toshio Mukay Diogo Figueiredo Moreira Celso Antnio Bandeira de Mello Diogenes Gasparino Maria Sylvia Zanella Di Pietro Com o advento das Revistas de Direito Pblico (RDP) e de Direito Administrativo (RDA) temos um novo e constante foco para o estudo e divulgao de temas atuais e palpitantes. Merecem destaque ainda, os Pareceres da Procuradoria Geral da Repblica e da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, publicados pela Imprensa Nacional.

18) CODIFICAO At o presente momento no se elaborou um Cdigo Administrativo no Brasil, apesar de todo o desenvolvimento atingido por este ramo da Cincia Jurdica. Perduram ainda aqui e em outras partes do mundo a polmica acerca de saber se til ou no codific-lo, a exemplo do debate histrico travado entre Thibaud e Savigny. Codificar reunir em um conjunto metdico, sistemtico e harmnico as normas que dispe acerca de uma dada matria. Neste ramo trs tendncias se apresentam em relao a codificao. O Direito Administrativo no suscetvel de codificao - Defendida por Mallein, Laferrire, Mantellini, Gioanis e Meucci. Argumentam que o Direito Administrativo um ramo novo e em constante elaborao que ficaria imobilizado se fosse codificado, levantam tambm em favor de sua tese a dificuldade de sistematizar a matria.

O Direito Administrativo possvel de uma codificao parcial - Defendida por Bielsa. Os que propugnam pela codificao total - Defendida por Hely, Diogenes Gasparino, Marcelo Caetano e De Grando. Argumentam que tal ato facilitaria a compreenso e aplicao das normas assim reunidas. Como exemplo de Codificaes Administrativas podemos apresentar o modelo portugus, onde os Cdigos se sucedem desde 1836. Hoje adota-se aqui o sistema das codificaes parciais. O Cdigo de guas, o Estatuto das Licitaes e Contratos Administrativos e o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis traduzem este movimento, de forma bem clara.