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ESTUDIOS DE DERECHO SOCIAL

Nmero 1-2000

IDETRASA
Instituto de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social del Sur Argentino

Baha Blanca Provincia de Buenos Aires

Repblica Argentina
Copyright INSTITUTO DE DERECHO DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL DEL SUR ARGENTINO.

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IDETRASA es presidido por el

Doctor Eduardo Giorlandini.


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RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PBLICO (*)

Por Eduardo Giorlandini.

Introduccin.

REMISIN GENRICA.

En numerosos trabajos puntualic mi punto de vista que es la base de mis desarrollos iusepistemolgicos y debe ubicarse en el contexto de una teora neoestructural o sistmica .

Tambin seal algunos conceptos con los que se nutre este enfoque y que nos separa de la dogmtica jurdica tradicional, sin perjuicio de los aportes hechos por sta al desenvolvimiento del derecho laboral y a la humanizacin del trabajo.

Sin embargo, hoy da la dogmtica jurdica, por su propia naturaleza se ajusta dcilmente en general- a la consideracin y anlisis del derecho positivo. Nosotros somos ostensiblemente dispuestos a un mayor desarrollo del garantismo clsico, con lo que decimos asimismo que derivamos nuestra actitud metodolgica de todo lo que nos ha creado el convencimiento que no debe perderse de vista el fin principal , que es el desarrollo humano en plenitud de realizacin y posibilidades.

As se descartan los intereses internacionales y tambin las motivaciones intercomunitarias transnacionales, que generan filosofas e ideologas con comunes denominadores y definen a las fuentes en que abrevan los corifeos de la guerra del intercambio.

Si nos exigen que slo hagamos ciencia trabajaremos nada ms que con la norma generada por aquellos intereses. No nos quedamos en la descripcin del fenmeno, queremos que sea distinto y as , levantamos utopas realizables.

Las relaciones laborales en el sector pblico constituyen una subestructura que no escapa de mayores orbes que, internamente, tambin son subestructuras. Las relaciones de trabajo en la esfera de gobierno y administracin pblicos no son esencialmente distintas al resto: el trabajo humano marca su substancia.

DERECHO ADMINISTRATIVO PBLICO NACIONAL ?

La discusin acerca de si nuestra materia pertenece al Derecho administrativo pblico del trabajo o al Derecho del trabajo administrativo pblico solamente puede tener relevancia desde el punto de vista pedaggico.

Bajo el prisma del desideratum, al que mencion lneas arriba, interesa la persona humana, la persona laboral y el trabajo humano, cuya regulacin jurdica no debera ser diversa si es que negamos la tradicional actitud autoritaria del rgano administrativo pblico.

Por qu distinguir ? En el campo de la ciencia jurdica no pocas distinciones se estructuraron y difundieron ampliamente para respaldar el agravio que constituye toda injusticia: que el Prembulo de la Constitucin de la Nacin no tiene carcter normativo y el resto s; que en el artculo 14 bis existen normas confirmatorias, programticas y operatorias, etctera. En particular, destaco que sobre este basamento se dividi el Derecho del Trabajo en Derecho individual del trabajo y Derecho Colectivo del trabajo, que ayuda a negar la negociacin colectiva en el mbito pblico y otros derechos en el mismo mbito, lo que pongo de resalto aqu porque es el asunto ms importante en el plexo de relaciones de trabajo con vnculo a la esfera gubernamental y administrativo-pblica.

(*) Trabajo premiado en el Concurso sobre Ensayos Jurdicos, Caja de Abogados de la Provincia de Buenos Aires, Argentina.
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Cuadro de relaciones.

REMISIN.

Tambin en vnculo a este aspecto me remito a lo ya publicado por m, con algunas otras especificaciones. Se trata de conceptos y explicacin de voces, con los que trato ahora de aportar un cimiento para situar las relaciones laborales en la esfera pblica.

RELACIONES

Es la relacin el vnculo entre personas o instituciones; por circunstancias especficas en el mbito del derecho laboral son innumerables las relaciones que se presentan.

La relacin de dependencia genera efectos contemplado en el orden pblico laboral, el que la concibe como presupuesto jurdico de su aplicacin.

Las asociaciones profesionales de trabajadores o sindicales mantienen relaciones entre ellas y con los empleadores o grupos de empleadores o entes que los representan, como as con el Estado y con entidades u organismos internacionales, de modo regulado en las leyes. En otra ptica se presentan relaciones entre afiliados y sindicatos, obreros y comisiones mixtas o delegados gremiales o empleadores.

Un sector administrativo pblico, dentro del Ministerio de Trabajo o de las Subsecretaras de trabajo de las provincias, tienen funciones y competencias especficas en materia de relaciones colectivas e individuales.

Observando la realidad del trabajo no se advierte cmo se legitima diferenciar entre el sector privado y el pblico para negar derechos o su ejercicio, individual o colectivamente.

Como en toda comunidad, la laboral presenta un plexo de variadas relaciones, no solamente en el esquema normativo sino tambin en la realidad, lo que nos lleva a considerar frecuentemente los aspectos psicolgicos, sociolgicos, econmicos, polticos, etctera.

Analizando, igualmente, el orden jurdico positivo se advierte cmo en el mismo se hallan inseridas determinadas formas de actuacin o comportamiento que tienen origen en las relaciones humanas en el trabajo; estas normas han sido producidas de un modo cientfico o bien de una manera espontnea como derivacin sentimental o afectiva, fraternalmente humana, en consideracin a la persona laboral y a su dignidad y a la dignidad del trabajo. Los proyectos de relaciones humanas laborales tienen origen en los textos de sociologa, sicologa, antropologa o ergonoma laborales; las empresas, en casos, los han instrumentados al efecto de favorecer la productividad, razn por la cual en Europa en algunos pases- el sindicato quiere tener ingerencia en la elaboracin del plan, para que tambin sea producto de acuerdo. Entre nosotros, vemos a veces en los convenios colectivos de trabajo o en la misma ley contenidos que son propios de las relaciones humanas laborales. Tampoco en esto puede imaginarse una diferencia en el orbe pblico, que legitime perjuicios a los trabajadores, comnmente denominados empleados pblicos.

Una serie de reflexiones en la superficie del ordenamiento normativo laboral, tanto pblico como privado, demuestra que: a) no permite afirmar que el llamado Derecho colectivo del trabajo deba considerarse separadamente con respecto al resto de las subestructuras normativas (Derecho individual y Derecho de la seguridad social ) ; b) por el contrario, se relaciona ntimamente con estos sectores, v. gr. al fijar las condiciones mnimas a las que deben ajustarse los contratos individuales de trabajo, mediante el convenio colectivo de trabajo; al estatuir clusulas de mejora con relacin a las normas substanciales que instituyen derechos del trabajador, etctera. Al mismo tiempo, el Derecho de la seguridad social

prescribe prestaciones a favor del trabajador, o del que ha pasado a la pasividad pero al que las concede por haber trabajado. Muestra asimismo vnculos con la seguridad social cuando el con-

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venio colectivo de trabajo crea servicios o prestaciones sociales, o cuando el sindicato los establece. Esencialmente y estimada la seguridad social en un amplio sentido se trata de beneficios sociales que, prevalente y precisamente no deberan llamarse prestaciones o beneficios sino de derechos, contrapartida del dbito social del Estado, del rgano pblico no estatal o de la asociacin que corresponda.

El Derecho constitucional no se desinteresa al tratar aspectos del Derecho colectivo del trabajo: derecho de asociacin, de concertar convenios colectivos de trabajo, de reunin, etctera; el bienestar general auspiciado en el Prembulo de la Constitucin concurre con el Derecho colectivo de trabajo hacia los mismos fines de la poltica social.

Igualmente en todos estos sectores del orden jurdico se aprehende que la familia goza de proteccin, ms tambin en el Derecho civil, el Derecho agrario, el cooperativo y en las distintas polticas estatales, siempre que stas no alteren los fines fundamentales de toda nacin jurdicamente organizada sobre la base de una democracia plena, en lo poltico, lo econmico, social y cultural.

Fenmenos similares emergen de la relacin capital/trabajo se presentan en el sector pblico. La relacin capital trabajo es colocada bajo el signo de la colaboracin o de la lucha de clases. Yo he sealado que coexisten los presupuestos histricos, pero debe advertirse que hay reas de conflicto o tensiones, reas de colaboracin y reas en las que s es posible admitir la accin conjunta por coincidencia de intereses legtimos.

No es superfluo anotar aqu, un concepto de F. Barret:

La intransigencia de los patronos que torcan todos los reglamentos corporativos a su favor no haba de tardar en crear un clima de lucha entre patronos y asalariados. Estos reaccionaron cada vez ms violentamente contra el agravamiento incesante de su estado. La disminucin constante de los salarios reales...provoc movimientos de resistencia que se concretaron casi siempre en movimientos huelgusticos cada vez ms extendidos. Al amparo de estos movimientos la clase obrera tom conciencia de s misma como clase en toda Europa (Francois Barret, Historia del trabajo, Eudeba, Buenos Aires, 1969, pg. 62)

A travs de todos estos aspectos y de esta problemtica es inequvoco que la relacin de empleo pblico no difiere significativamente de la relacin de trabajo o del contrato de trabajo (tambin en esto dejamos para otra oportunidad una posible discusin acerca de la inexistencia del contrato de trabajo, en el que existe discernimiento, intencin a empujones y libertad discutible; se tratara de una suerte de relacin jurdica negocial, un mal negocio en los tiempos que corren).

Empleo.

La mostracin de los contenidos del concepto de empleo, a pesar de que ella sea superflua, contribuye a explicar que entre el trabajo del orbe privado y el trabajo prestado en el orbe pblico no existen desemejanzas significativas desde el ngulo que ms debe interesar: el fin del derecho laboral como medio de la poltica social, que es la del bienestar.

Por ende, las relaciones que se presentan no son dismiles y los derechos deben ser idnticos, particularmente uno de los ms relevantes: concertacin de convenios y enseado por Rodolfo Capn Filas, por lo que glosar cuatro aspectos del concepto.

En primer lugar, el empleo como utilizacin o inversin de las fuerzas del agente; interpreto que cuando se refiere a la inversin alude a que el trabajo plantea exigencias al trabajador capaces de producir un desgaste en la unidad psico-fsica de la persona laboral. Pero la inversin como utilizacin antifuncional es violacin o es abuso de derechos.

Hasta hoy vale el concepto de que: El ordenamiento jurdico protege y ampara solamente la utilizacin til: de ah que el uso antifuncional de las facultades o de las fuerzas sea desestimado mediante

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la teora del abuso del derecho. De acuerdo a los proyectos y a la poltica laboral y salarial actuales se tiende a la multifuncin y a la creacin de mayores exigencias como derivacin de toda clase de empleo.

En segundo lugar , explica que en el Derecho laboral el trmino se refiere a la relacin de trabajo prestado empresarialmente, a travs de la cual el trabajador transfiere a la esfera del empleador dos realidades, una cultural (su creatividad) y la otra econmica (el resultado de la labor realizada) ; para compensar adecuadamente ambas, es preciso que el trabajador o agente participe en la toma de decisiones (aspecto subjetivo, cultural) y en las utilidades y en el capital de la empresa (aspecto objetivo, econmico). Mientras no se logre esta doble posibilidad, la relacin de empleo sigue siendo cosificada.

En tercer lugar -contina Capn Filas- el Mundo del Trabajo enfrenta uno de los ms graves problemas: el desempleo, que es consecuencia del modelo capitalista de produccin que ha sobredimensionado el capital y desvalorizado el trabajo. La planificacin del crecimiento debe responder a un Modelo alternativo de Desarrollo con rostro humano. De ah que la Organizacin Internacional del Trabajo insista no slo en que el tripartismo es un mtodo apto para tal planificacin sino, adems, en que el Pleno Empleo es un valor cuya posibilidad existe.

En cuarto lugar, el derecho al empleo ha sido reconocido internacionalmente en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 23), en el Pacto

internacional de derechos econmicos, sociales y culturales (artculo 6) y en el Pacto de San Jos de Costa Rica sobre Derechos Humanos (artculo 31).

Debemos plantear a todo esto otra cuestin relevante: el derecho a la negociacin colectiva es un derecho humano y el sector pblico no puede quedar desplazado de esta posibilidad ni desconsiderado por la poltica social. La actuacin unilateral y autoritaria del rgano pblico genera situaciones de agravio. El ao 1995 comenz con retraso en el pago de los sueldos en numerosas provincias, cronogramas de pagos parciales, proyectos de leyes de necesidad y urgencia (que incluyen poltica salarial de emergencia, sistema de retiros voluntarios, traspaso de organismos a la Nacin incluyendo cajas de jubilaciones, privatizacin de empresas provinciales, etctera) ; las medidas de accin directa consistieron en la ocupacin de edificios pblicos, movilizaciones huelgas, etctera.

1995 continu con la ampliacin del rea laboral conflictuada (del sector pblico), extendida a ms cantidad de provincias y ms all del empleado pblico en sentido estricto, abarcando maestros; se produjeron cesantas, pase a disponibilidad de empleados en varios municipios, eliminacin de adicionales remunerativos, reduccin de personal en establecimientos educativos (3000 docentes en la provincia de Buenos Aires).

Empleo pblico.

La relacin jurdica reconoce su origen en la organizacin social del remoto pasado pero se hace ostensible y vigorosa con el Estado moderno. La transformacin del trabajo y de las normas jurdicas que lo reglamentan sigue el mismo itinerario, en todos los campos del empleo, con las diferencias propias de cada comunidad, de cada poca, tipo de actividad o clase de trabajo.

Tanto el empleo privado como el pblico han estado ligados a la economa y a la poltica, al abuso del derecho de quien emplea y a las patologas propias de una

relacin mal establecida al faltarle razonabilidad e insercin en un claro concepto de bien comn.

El carcter pblico y la nocin de funcin pblica impidieron la negociacin individual y colectiva; la ntima relacin asignada a la administracin pblica y al inters o servicio pblico provocaron negacin de derechos o restricciones al ejercicio de los mismos, entre stos la huelga y la celebracin de contratos colectivos de trabajo. Las condiciones de trabajo son establecidas unilateralmente por el rgano pblico y la relacin es forzosa o es de adhesin. No se ha reconocido la existencia de un contrato de empleo pblico o contrato de trabajo. El inicio, la ejecucin y la terminacin de la relacin tiene regulaciones especficas, las que contienen normas extremadamente

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minuciosas que convierte el manejo del empleo pblico bajo una direccin por empujones, esto es autoritaria. En la Argentina, fue muy frecuente la inclusin de la cesanta como sancin, no como instituto de extincin de la relacin.

El sistema autoritario ayud a la empleomana, al amiguismo, a la actitud persecutoria, la sancin secreta, la separacin por causa de ideas polticas o pretensin de ejercicio de ciertos derechos, al verticalismo propio de las fuerzas armadas, a borrar las posibilidades de participacin y creatividad, a la supresin de todo conflicto de intereses y de reclamos legtimos. En numerosos pases predomina el ritualismo y la rigidez, se han tipificado algunos comportamientos que en las cuasi democracias o democracias incipientes son derechos- como delitos.

Todava el derecho a la sindicalizacin aparece limitado en algunos pases; igualmente con respecto a los miembros de las fuerzas armadas, de seguridad y penitenciaras, que, en realidad tambin estn comprendidos en el contrato de empleo pblico , diferencindose tan solo por las diversas responsabilidades, competencias y funciones. En cuanto a la posibilidad de celebrar convenios colectivos de trabajo, la OIT sancion el convenio 154 , que autoriza y afirma ese derecho colectivo. La Repblica Argentina ya ha conocido el sistema y efectivizado en algunas reas de la administracin pblica (aduana, rgano impositivo, empresas del Estado).

Conformando con ms amplitud el cuadro de convenios de la OIT debe destacarse que el n 98 estableci que deban adoptarse medidas para el uso de procedimientos de negociacin colectiva para reglamentar las condiciones de trabajo; el 151 tendi a que los estatales tengan tambin ese derecho y el 154 tendi a fomentar la negociacin colectiva no slo respecto de las condiciones y medio ambiente de trabajo sino tambin de la relacin interprofesional. En nuestro pars el instituto est reconocido en el art.14 bis de la Constitucin.

Dada la existencia de un rgimen bsico nacional y diversidad de estatutos sectoriales; de normas provinciales con el mismo cuadro de estatuto provincial y estatutos sectoriales provinciales y de ordenanzas municipales de personal, de acuerdo al sistema federal de gobierno, se justifican los convenios colectivos nacionales, zonales y locales. Tambin se legitiman los convenios colectivos de trabajo transnacionales o internacionales, del mismo modo que deben admitirse otros institutos del Derecho laboral en toda comunidad internacional o como algunos la denominan ahora comunitaria.

Siguiendo el derrotero histrico del orden laboral privado y del estatuto pblico debe decir que en una primer etapa aparecen ostensiblemente diferenciados, pero no en absoluto.

Luego se presenta una etapa de intercambio o influjos recprocos; se intercambian condiciones de trabajo o se absorben beneficios de un sistema u otro y se van acercando cada vez ms.

Finalmente, la ley determin que es posible la aplicacin del Rgimen de Contrato de Trabajo a los dependientes de la Administracin Pblica nacional, provincial o municipal cuando por acto expreso se los incluya en la misma o en el rgimen de las convenciones colectivas de trabajo. Algunos ordenamientos provinciales sectoriales adoptaron institutos aislados de la Ley de Contratos de Trabajo. Es decir, tericamente queda abierta la posibilidad de una identificacin total. Graficando ese proceso, lo describamos con dos crculos separados (primer etapa), luego dos crculos intersectivos (segunda) y, al fin, un solo crculo (tercer etapa).

El esquema de fuentes de regulacin de la relacin es la misma, en trminos generales, diferencindose solamente en mbitos normativos irrelevantes al efecto de lo que expongo en el presente, como lo es por ejemplo el procesal judicial y administrativo, en cuanto se trata de competencias y de medios de solucin de conflictos.

Hay asimismo diferencias en las etapas de establecimiento de la relacin (circunstancias de la designacin y perfeccin del contrato) y de los efectos del distracto, en algunas hiptesis (retiro voluntario, exoneracin, etctera); indudablemente, son muchas las diferencias que no son significativas para asumir una idea: que al trabajo humano le corresponden iguales o similares garantas, tutelas y

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derechos, por la dignidad del trabajo y de la persona laboral. Esto ltimo s importa para asumir la idea.

He anotado la conveniencia de no separar el Derecho individual del Derecho colectivo del trabajo y con este basamento, adems de lo consignado sobre la

negociacin colectiva en el sector pblico, se resaltan en el orden jurdico especfico de este sector otros institutos, como la estabilidad y el derecho de huelga, sin perjuicio del resto de derechos y de la principal motivacin del trabajo: la remuneracin justa.

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