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ESTUDIO DE BARRERAS QUE GENERAN O AGRAVAN LA EXCLUSION EDUCATIVA

ELEMENTOS PARA EL ENFOQUE CONCEPTUAL


Versin de trabajo al 10 de agosto de 2012

INTRODUCCIN
La meta de escolarizacin total, oportuna, sostenida y plena de todos los Nios, Nias y Adolescentes (NNA) de 5 a 14 aos en 32 pases de la regin America Latina y el Caribe, consista para el ao 2008 en que aproximadamente 117 millones estuvieran asistiendo a la educacin inicial, primaria y secundaria bsica, en el ao o grado correspondiente a su edad. En las dos ltimas dcadas, todos los pases de Amrica Latina y el Caribe han tomado decisiones y asignado recursos financieros para ampliar las oportunidades de su escolarizacin de su poblacin infantil y juvenil, en una regin del mundo que acumula variadas desigualdades y atrasos relativos. Sin embargo, los esfuerzos deben sostenerse y profundizarse ya que en ese ao, 5,5 millones no asistan a la escuela y 51 millones asistan arrastrando fracasos y seales de desigualdad expresadas en dos o ms aos de desfase grado-edad o rezago escolar. La magnitud y gravedad de esta situacin, extendida en la regin, obliga a los estados a reconsiderar la inclusin educativa como un proceso activo, abordado y profundizado cotidianamente, realizando las transformaciones necesarias en el sistema educativo para garantizar la no- exclusin de todos los NNA. As, para la UNESCO (2006), la inclusin es un movimiento orientado a transformar los sistemas educativos para responder a la diversidad del alumnado. Es fundamental para hacer efectivo el derecho a la educacin con igualdad de oportunidades y est relacionada con el acceso, la permanencia, la participacin y los logros de todos los estudiantes, con especial nfasis en aquellos que por diferentes razones, estn excluidos o en riesgo de ser marginados. Lograr la no-exclusin impone, en primer lugar, abocarse al estudio profundo de las causas que provocan la exclusin educativa en la regin y particularmente en cada pas. Con este conocimiento, ser posible implementar polticas pblicas pertinentes, adecuadas y permanentes que aseguren mejoras significativas en los niveles de noexclusin en el sistema educativo.

La Iniciativa Global por los Nios Fuera de la Escuela, impulsada por UNICEF y el Instituto de Estadsticas de UNESCO, toma en consideracin tanto a los miles de NNA de 5 a 17 aos que no estn asistiendo a la escuela, es decir los que hoy estn fuera de la escuela; como a los muchos miles de estudiantes que estn hoy en la escuela pero cuya escolarizacin es lbil y precaria y que, si no actuamos con eficacia, sern los que estn fuera de la escuela en el futuro prximo. As, se determinan cinco dimensiones de exclusin: Dimensin 1: Los nios en edad preescolar fuera de la escuela inicial o primaria. Dimensin 2: Los nios en edad escolar de nivel primario fuera de la escuela primaria o secundaria. Dimensin 3: Los nios en edad de nivel secundario inferior que no estn en primaria o secundaria. Dimensin 4: Los nios que estn en primaria pero en riesgo de abandonar la escuela. Dimensin 5: Los nios que estn en nivel secundario inferior o bsica, pero en riesgo de abandonar la escuela En el marco de esta iniciativa, la Asociacin Civil Educacin para Todos y TACRO han elaborado un documento denominado OOSC (Out Of School Children) en el cual se presenta una base para desarrollar la comprensin del fenmeno de la exclusin educativa, a partir de la caracterizacin de los perfiles regionales, del anlisis de las barreras que alimentan esa exclusin y de la sistematizacin de vas de accin para superar esas barreras y remover la exclusin. En el mencionado documento se presentan elementos para poder comprender las causas de la exclusin, a travs del anlisis de aquellos factores que se constituyen en barreras para la inclusin, considerando que existen determinados momentos crticos que afectan negativa y significativamente las trayectorias escolares. Estos momentos operan como cuellos de botella y son el ingreso no oportuno al nivel inicial y a la primaria, la repitencia en el 1er ciclo de primaria, particularmente en el 1 grado, la transicin de primaria a secundaria y el desgranamiento que se producen entre la baja y la alta secundaria. Los cuellos de botella son el resultado de una combinacin de diferentes barreras que se potencian entre s, conspirando contra el alcance de la meta de la escolaridad total, oportuna, sostenida y plena de todos los NNA. La tipologa de barreras contemplada en el enfoque OOSC supone una divisin analtica entre cuatro mbitos, dos que operan en la esfera de la demanda y dos que lo hacen a nivel de la oferta educativa. De esta manera, las barreras se agrupan de la siguiente manera: Un primer mbito denominado Barreras econmicas por restriccin de recursos familiares que incluye dos agrupamientos de barreras: Insuficiencia de ingresos para subsistencia y dificultad para afrontar costos directos de escolarizacin. Un segundo mbito denominado Barreras socioculturales en la demanda por educacin integrado por un agrupamiento de barreras: Desajustes de representaciones sobre el derecho a la educacin. Un tercer mbito denominado Barreras materiales, pedaggicas y simblicas que se manifiestan en la oferta de la escuela, conformado por cuatro agrupamientos: Escuelas que no cuentan con recursos materiales suficientes o bsicos, Escuelas donde se generan o toleran mecanismos de segregacin, Escuelas que posibilitan escasas oportunidades de aprender y Escuelas con clima pedaggico y vincular deteriorado.

Finalmente hay un cuarto mbito denominado Barreras polticas, financieras o tcnicas de la oferta del sistema educativo que est constituido por tres agrupamientos de barreras:Oferta educativa faltante, escasa, inadecuada o burocratizada, Financiamiento insuficiente y Propuestas tcnicas ineficaces para lograr inclusin.

Este enfoque abre las posibilidades para poder analizar la exclusin educativa tambin desde las responsabilidades del gobierno del sistema educativo, y de la propia institucin escolar. De esta manera, permite superar el anlisis que frecuentemente se da en el campo de las polticas educativas y en el campo acadmico, donde se explica el abandono escolar y el fracaso desde la responsabilidad de los propios NNA y sus familias, de su origen, su condicin socioeconmica, territorialidad, etc. A travs de este documento se pretende realizar un aporte para orientar el estudio de las barreras y los cuellos de botella en cada pas, con el fin de favorecer la formulacin y ejecucin de polticas pblicas orientadas y centradas en evitar sostenidamente las situaciones que promueven el rezago y el fracaso escolar de millones de NNA en la regin. El mismo se compone de un primer apartado con una breve descripcin de las barreras. El segundo apartado presenta una serie de recomendaciones para el estudio de estas barreras; y en el tercer apartado se analizan las fuentes de informacin que permiten el estudio de esas mismas.

MBITO 1. BARRERAS ECONMICAS POR RESTRICCIN DE INGRESOS FAMILIARES


En este mbito, se busca caracterizar los diferentes factores econmicos, que a modo de barreras, operan como desincentivos para la educacin de los NNA. A efectos analticos se presentan las barreras en dos agrupamientos. El primer agrupamiento lo constituyen las barreras relacionadas con la insuficiencia de ingresos para la subsistencia y el costo de oportunidad; el segundo agrupamiento est conformado por aquellas barreras que dan cuenta de la dificultad para afrontar los costos directos de la escolarizacin. 3

LA INSUFICIENCIA DE INGRESOS PARA LA SUBSISTENCIA.


En este agrupamiento se abordan dos barreras: la insuficiencia extrema de ingresos familiares y la tensin con el costo de oportunidad para asistir a las escuelas. En los ltimos 25 aos, en la regin se han llevado adelante una serie de programas tendientes a reducir la pobreza a partir del otorgamiento de subsidios sostenidos a conjuntos de la poblacin en condiciones de vulnerabilidad social. Entre los mismos podemos distinguir dos grandes grupos, aquellos que constituyen subsidios puros y aquellos que condicionan el otorgamiento del subsidio al cumplimiento de cuestiones tales como la escolarizacin de los NNA del hogar, la realizacin de controles de salud peridicamente, entre los ejemplos ms extendidos. En este siglo, es el segundo grupo, denominado Programas de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTC), el que se ha extendido con mayor nfasis. Si bien no hay resultados concluyentes que permitan afirmar que la introduccin de un esquema de co-responsabilidades tiene un impacto diferencial en el incremento de la escolarizacin, es necesario destacar que un factor que atenta contra el efectivo

cumplimiento de las co-responsabilidades es la cantidad y calidad de la oferta disponible en materia de servicios de salud y educacin. Este es un aspecto que surge en los estudios de varios PTC de la regin y sugiere una dbil interaccin entre los PTC y los programas educativos (Prez Ribas et al., 2009). Otro factor a considerar es la tensin con el costo de oportunidad de asistir a la escuela, cuestin que debe ser tenida en cuenta al momento del diseo de los PTC, ya que si el monto de la transferencia es muy bajo se anula el efecto de incentivo que conlleva este tipo de programas. Cuando los ingresos familiares no son suficientes, existe una tensin entre enviar o no a un NNA a la escuela. En esta tensin se ponen en juego varias cuestiones, por un lado, hay costos directos asociados a la escolarizacin y por otro lado, hay ingresos que el grupo familiar deja de percibir si el NNA estudia en vez de trabajar. All reside el costo de oportunidad. Cabe sealar que en las decisiones que un hogar toma respecto del costo de oportunidad de escolarizar a los NNA, impacta tambin la percepcin del mismo respecto de la calidad de la oferta educativa. Cuando la oferta educativa a la que puede acceder el NNA es registrada por las familias como de baja calidad, cuando los alumnos viven situaciones de rezago escolar, las familias pueden incorporar una valoracin negativa respecto de las oportunidades de aprendizaje del NNA y precipitar el abandono de sus hijos para que ingresen al mercado laboral.

LAS DIFICULTADES PARA AFRONTAR COSTOS DIRECTOS.


En este segundo agrupamiento de barreras se abordan las dificultades para llegar y estar en la escuela, y para contar con los insumos para la escuela. Uno de los costos directos ms relevantes para la escolarizacin es aquel asociado a los traslados a la escuela. Este costo est en directa relacin con la oferta educativa existente y su localizacin: a mayor distancia de la escuela, se incrementa el costo de los gastos asociados al traslado al establecimiento educativo partiendo desde la situacin donde la escuela se alcanza a pie (costo cero), un intermedio en el que la escuela resulta accesible pero a costa de grandes porciones de tiempo y plata destinados al mismo dada la lejana o las dificultades del terreno, hasta el extremo donde la lejana de la oferta implica la necesaria migracin del NNA de su hogar ya sea hacia alguna oferta escolar con modalidad de albergue o bien hacia alguna otra localizacin en la que se suman gastos de alojamiento en el caso donde no se cuente con el apoyo de alguna red familiar o de amigos. Este ltimo caso es tpico en el nivel secundario en contextos de ruralidad, donde la oferta educativa suele ser escasa. As, las grandes distancias entre el hogar y la escuela, y la escasez y costos de los medios de acceso disponibles constituyen sin lugar a dudas una barrera para la escolarizacin. Otro de los costos directos asociados a la escolarizacin es el de los insumos tales como libros, manuales, tiles; y uniformes y/o guardapolvos exigidos conforme la normativa o las costumbres de cada lugar. Es necesario considerar este tipo de costos a la hora de pensar las co-responsabilidades en los PTC. Un apartado especial lo constituyen los costos de matriculacin, de seguro, de libretas, de cooperadoras, etc. Si bien la gratuidad de la educacin se encuentra contemplada en Declaracin Universal de los Derechos Humanos, la Convencin de los Derechos del Nio y otros acuerdos internacionales, en varios pases de la regin an persiste de hecho el cobro de estos elementos por parte de las escuelas, an cuando la normativa indique lo contrario. 4

MBITO 2: BARRERAS SOCIOCULTURALES EN LA DEMANDA POR EDUCACIN


Las denominadas barreras socioculturales conforman el agrupamiento denominado desajustes de representaciones sobre el derecho a la educacin. Estas barreras tienen una significativa importancia cuando se aborda la problemtica de la exclusin escolar. Estas barreras, se conforman por la tensin que generan las diferencias culturales que pueden observarse con relacin a las familias y a la escuela. La escasa vinculacin y dilogo entre estas culturas produce situaciones de desconocimiento y desvalorizacin de unas sobre otras, impactando negativamente en los procesos de inclusin educativa. La primer barrera se vincula con las representaciones de las familias y los NNA sobre el derecho a la educacin que conllevan una baja valoracin de lo educativo y posturas retradas para demandar o ejercer el derecho a la educacin de sus hijos; la segunda se vincula con las limitaciones, el escaso dilogo o dificultades que se generan en virtud de representaciones sociales diferentes, principalmente en relacin a las culturas populares y la cultura sostenida en la escuela. La tensin que se produce en el vnculo entre estas culturas, presenta en la mayora de los casos, una diferencia de poder que ubica a la escuela en el lugar del portador de la verdad y a las familias en el lugar de quien debe aceptar y adaptarse a ella. Para el anlisis de estas barreras, resulta oportuno recurrir al concepto de Representacin Social. 1 Segn Ibez, (1988) las representaciones producen los significados que la gente necesita para comprender, actuar y orientarse en su medio social. En este sentido, las representaciones actan de forma anloga a las teoras cientficas. Son teoras de sentido comn que permiten describir, clasificar y explicar los fenmenos de las realidades cotidianas, con suficiente precisin para que las personas puedan desenvolverse en ellas sin tropezar con demasiados contratiempos. En definitiva, las representaciones sociales parecen constituir unos mecanismos y unos fenmenos que son estrictamente indispensables para el desarrollo de la vida en sociedad. As, el medio cultural en que viven las personas, el lugar que ocupan en la estructura social, y las experiencias concretas con las que se enfrentan a diario influyen en su forma de ser, su identidad social y la forma en que perciben la realidad social: las representaciones sociales. Las representaciones sociales son formas de conocimiento de la realidad, conformadas y compartidas al interior de un grupo que participa de prcticas sociales comunes y que tiene una determinada insercin en la estructura social. No existe una representacin homognea para todas las personas, sino que vara de acuerdo a los diversos contextos sociales, econmicos y culturales existentes. Si bien las
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Este concepto nace al interior de la psicologa social, siendo su principal exponente Serge Moscovici, quien reintroduce la dimensin social en la investigacin psicolgica. Se propone una concepcin ms social de las actitudes, considerndolas procesos mentales que determinan las respuestas de los individuos hacia fenmenos de carcter social: los valores. As, se trata de explicar el comportamiento por creencias de origen social que son compartidas por los grupos, estableciendo relaciones de interaccin e interdependencia entre la estructura social y cultural y los aspectos mentales. Actualmente Representacin Social es un trmino que se encuentra en diversas investigaciones de las Ciencias Sociales
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representaciones son el resultado de un proceso subjetivo de construccin social, pierden su carcter artificial y simblico, y se les atribuye una plena existencia fctica, naturalizndolas La barrera que conforman las posturas retradas para demandar o ejercer el derecho a la educacin, se vincula con la posicin de las familias en relacin con la escolarizacin de sus hijos, en especial aquellas que supuestamente tendran una baja valoracin de la educacin formal. Abundan las afirmaciones sobre el supuesto desinters de las familias por la educacin como argumento para explicar el fracaso de los estudiantes. Pero desde un ngulo diferente, se puede tambin tener la hiptesis de que las historias de vida de estas familias condicionan su posibilidad de pertenencia al mundo escolar y en muchos casos pueden colocarlas en un lugar de tal ajenidad respecto de las propuestas escolares que stas dejan de formar parte de un universo anhelado. En parte por ello, cuando aparecen las primeras seales de fracaso generalmente los estudiantes y sus familias se retraen y casi nunca manifiestan su opinin a los docentes y menos an a los directivos. Luego, suelen comenzar a manifestarse reiterados ausentismos, muchas veces para evitar las situaciones de evaluacin a que los somete el otro: pruebas durante el curso, exmenes finales, que de antemano suponen frustrantes. Desde esta perspectiva, lo que se percibe como escasa valoracin de la educacin es en realidad una respuesta defensiva, aunque fallida, ante el fracaso considerado inevitable. Las representaciones sociales de las familias adquieren caractersticas especficas en contextos socioculturales particulares. Por ejemplo, las poblaciones rurales y las comunidades indgenas poseen una visin de la realidad diferente a las que puede tener la escuela, impregnada por una lgica ms relacionada con las zonas urbanas. En el anlisis de esta barrera, centrada en las representaciones sociales de las familias, es importante ver cmo dichas representaciones se evidencian en la relacin que se da entre los alumnos y sus maestros, especialmente en el caso de los nios y nias ms pequeos, y como stas pueden favorecer o entorpecer los procesos educativos. Bonilla Baquero y Ospina (2006) expresan que los alumnos tienen representaciones sociales favorables de sus maestros cuando la educacin como formacin y humanizacin se gesta en ambientes escolares donde la democracia participativa es una praxis cotidiana, fundada en unas relaciones interpersonales amorosas que hagan sentir a nios y nias que son amados y respetados y donde la dimensin afectiva y emocional de la existencia se convierte en el fundamento que nutre todas las dems dimensiones del desarrollo humano, en especial, la formacin para una ciudadana crtica y participativa. Al respecto, Gardner (2000) expresa que si queremos que los estudiantes lleguen a aprender, a dominar y aplicar algo con criterio, debemos procurar envolver ese algo en un contexto que haga intervenir las emociones y a la inversa: Para que esto sea posible se requiere cumplir con los principios bsicos de la prevalencia de los derechos del nio, la proteccin integral y la corresponsabilidad en esta tarea del Estado, la familia y la escuela. En este proceso, la figura del maestro juega un decisivo papel propiciando ambientes gratificantes para una vivencia dialgica y respetuosa de la educacin. Cuando se analizan las barreras socioculturales es imprescindible considerar las diferencias entre culturas y representaciones que portan las familias y la escuela; en general, un espacio de interaccin con escasa vinculacin y dilogo, ya que este vinculo trunco se constituye en una las razones de la exclusin escolar.

Es sabido que la escuela tiene una cultura propia que se ha ido construyendo a lo largo del tiempo y que ha sido transmitida, como en todas las culturas, de generacin en generacin entre los docentes y directivos. Las familias, asimismo, tienen sus propias culturas arraigadas, vinculadas con su historia, sus comunidades, sus experiencias y sus saberes. En muchos casos esta tensin genera situacin de discriminacin. En la voz de una adolescente de una provincia del norte de Argentina, ante la pregunta de si alguna vez se sinti discriminada en la escuela, s, una profesora se enoj porque no pensbamos igual que ella y nos dijo indigentes (Nihil Olivera y de Dinechin, 2008). Esta cuestin ha sido poco estudiada y por ende, no existe mucha informacin sobre el esfuerzo que le toma a estos sectores populares adaptarse a vivir de una manera diferente en la escuela. En parte, esta falta de informacin se debe a que no es habitual relevar la percepcin o representaciones sociales de los NNA y sus familias cuando se estudia las razones de la exclusin escolar. Por otro lado, si bien se consideran las percepciones de los docentes sobre los alumnos y sus familias, se analizan sin tomar en cuenta la vinculacin o tensin entre las distintas representaciones sociales de la escuela y las familias. Esta tensin entre culturas y representaciones sociales se presenta con mayor intensidad en las zonas rurales, especialmente en las comunidades aborgenes. Es directa la relacin que puede observarse entre la magnitud del fracaso escolar y la tensin o brechas entre estas culturas y la escuela. Es posible que estas caractersticas provoquen ciertas dificultades en el proceso de enseanza pero la barrera est ms en el plano de las representaciones que en las posibilidades tcnicas de resolverla, porque estos patrones lingsticos son percibidos por la escuela como una restriccin sumamente grave, aunque la investigacin haya mostrado que aun en esos casos los nios y nias tienen plenas capacidades para aprender y desarrollar correctamente los diferentes niveles de alfabetizacin si reciben una enseanza adecuada, sostenida y suficiente. Existen variadas experiencias que muestran que trabajar sobre la tensin existente entre las culturas populares y la de la escuela, poder lograr un conocimiento mutuo, un acercamiento, la valoracin y el respeto de unas otras, constituyen una estrategia para favorecer la inclusin educativa. Un ejemplo de ello lo encontramos en el trabajo de Durston (1997) sobre la participacin comunitaria en la gestin de la escuela rural, en el que se evidencia que el rendimiento de los alumnos mejora si se tienden puentes de dos vas entre maestros y padres, para que ambos sean "bilinges" en los dos lenguajes silenciosos que son las culturas de la escuela y del medio local. Si bien estas propuestas suelen generar resistencia en los maestros, no es menos cierto que los estados y los organismos que definen y guan las polticas educativas en un pas o regin, tienen la responsabilidad de establecer las estrategias necesarias para que esta vinculacin y acercamiento exista en pos de una mejora en la inclusin educativa. Asimismo, la vinculacin saludable entre estas dos culturas tambin repercutir en una mejora de la enseanza y en una apertura de la cultura escolar. La cultura institucional de la mayora de las escuelas en sectores populares en general, y de las escuelas rurales en especial, es rgida y poco eficiente en cuanto a su propsito de ensear, constituyndose en una cultura pobre. Su enriquecimiento y fortalecimiento requiere tanto de aportes desde arriba a partir de investigaciones pedaggicas como de aportes desde la comunidad y las personas que la integran (Durston, 1997). Entendidas de esta manera, las barreras pueden y deben ser trasformadas en puentes de dilogo, respeto y cooperacin, especialmente en el plano de la educacin dnde la prioridad y el fin ltimo debe ser la educacin para todos.

Estudiar las representaciones sociales permite desentraar sentidos ocultos, pensamientos y sentimientos, de los miembros de un determinado grupo social, que revelan la tensin existente entre el mundo psquico de un grupo de personas y las condiciones estructurales del mundo sociocultural en que viven (Bonilla Baquero y Ospina, 2006).

MBITO 3. BARRERAS MATERIALES, PEDAGGICAS Y SIMBLICAS QUE SE MANIFIESTAN EN LAS ESCUELAS.


En este mbito se recogen aquellas barreras que dan cuenta de las condiciones materiales, pedaggicas y simblicas ms frecuentemente observadas en la oferta educativa de aquellos establecimientos donde se registran las mayores recurrencias de fracaso escolar. Con fines analticos se las ha organizado en cuatro agrupamientos que se vinculan con: la falta de recursos materiales necesarios para el adecuado desarrollo de la actividad escolar, con prcticas que generan procesos de segmentacin al interior de la escuela, con las escasas oportunidades de aprender que posibilitan algunas escuelas y con el clima escolar deteriorado.

LA FALTA DE RECURSOS BSICOS EN LAS ESCUELAS.


En este primer agrupamiento se presentan las barreras referidas a las condiciones materiales adversas en las escuelas como lo son la falta o deterioro de los edificios, y tambin a la escasez de equipamiento didctico y de libros adecuados en las escuelas. Son las barreras ms evidentes y demasiado frecuentemente se estratifican en consonancia con el nivel socioeconmico de sus estudiantes conforme lo plantea el documento marco OOSC. En relacin con la infraestructura escolar ya sea en cantidad como en calidad, son tres las situaciones que pueden observarse en la regin. La escasez de edificios escolares, especialmente en zonas rurales para el nivel inicial y para el nivel secundario que propicia la implementacin de turnos reducidos y horarios inconvenientes e insuficientes, a menudo acoplados a mecanismos de seleccin de los aspirantes generando situaciones de exclusin; la obsolescencia de la infraestructura con un dficit de espacios complementarios como bibliotecas, laboratorios o gabinetes; y la falta de mantenimiento. Si bien no se han encontrado estudios especficos sobre cmo influye la disponibilidad o no de los recursos sobre las dimensiones de exclusin analizadas s existen, en cambio, algunos que relacionan esa disponibilidad con mejores resultados de aprendizaje (UNESCO/OREALC, 2010, Murillo, 2003, Murillo 2007 en UNESCO/PREALC,). En las ltimas dcadas los pases de la regin han invertido en equipamiento didctico, en gran medida con apoyo de la cooperacin internacional y programas de financiamiento externo. Sin embrago, la experiencia ha demostrado que no siempre el resultado fue el esperado en trminos de uso y apropiacin de los bienes en las escuelas. En el caso de los libros, en la regin, en promedio, solo la mitad de los establecimientos educativos cuentan con biblioteca escolar, existiendo una gran disparidad regional que tambin se registra en la cantidad de libros que componen dichas bibliotecas. OOSC (2012). Por otra parte, los modos de provisin de los libros escolares pueden llevar a situaciones en que el mercado o el propio gobierno priorice

la produccin de libros para los grupos de poblacin ms grandes urbanas, faltando propuestas especficas para colectivos particulares, como es el caso de los alumnos de poblaciones indgenas.

LA EXISTENCIA O TOLERANCIA DE MECANISMOS DE SEGREGACIN.


El segundo agrupamiento de barreras se centra en las escuelas donde se generan o toleran procesos de segmentacin. As, las barreras se relacionan con la existencia de equipos docentes dbiles, o sin consolidar, procesos de organizacin escolar que producen segregacin encubierta y con el tiempo lectivo escaso y desaprovechado. Las escuelas a las que asisten las poblaciones ms vulnerables, deberan contar con los mejores docentes y equipos institucionales, sin embargo la realidad lo contradice. La asignacin de docentes a las escuelas y su movilidad estn regulados de tal manera que los que se inician generalmente son destinados a las escuelas ms complejas y distantes: escuelas rurales aisladas, escuelas con albergue, escuelas nocturnas, escuelas en contextos de extrema pobreza y marginacin urbana. A medida que avanzan en la carrera docente van seleccionando escuelas ms cercanas, ms urbanas y cuya poblacin escolar no presenta tanta complejidad. As, en estas escuelas hay un alto nivel de rotacin de docentes situacin que genera equipos dbiles o sin consolidar. Situaciones parecidas suceden al interior de la escuela. Los docentes con ms experiencia y titulares de sus cargos estn mejor posicionados para demandarle al directivo quedarse con determinadas secciones de estudiantes o grados; es frecuente que aquellos docentes con menos experiencia sean asignados al primer grado, comprometiendo la alfabetizacin inicial. Los mecanismos de segregacin encubierta en muchas escuelas implican tanto las decisiones en el seno de una escuela respecto de dnde debe ubicarse a cada alumno de acuerdo a cuestiones tales como sobreedad, tiempos distintos para algunas instancias de aprendizajes, caractersticas del hogar de donde proviene el alumno, pertenencia a grupos tnicos, entre otros; como a los criterios de ubicacin del alumno en determinado establecimiento dentro de la oferta educativa de la localidad, guiadas por las mismas cuestiones detalladas anteriormente. Asignar a los estudiantes a un grupo/turno u otro, puede ser una decisin crucial que determine el futuro itinerario escolar, pues en el rendimiento escolar de los alumnos influyen las expectativas propias y ajenas respecto a su desempeo y sus posibilidades. Las normativas sobre este tema, distan de ser precisas, claras y orientadoras. Hay muchos mrgenes para la discrecionalidad, que permiten que algunas escuelas pblicas elijan a sus alumnos, por ejemplo cuando argumentan falta de vacantes a algunas familias sin dar evidencias de ello, o con las sugerencias de anotarlos en otra escuela. Muchas veces estos criterios estn instalados y avalados por instancias superiores del sistema educativo que organizan, deciden y regulan la ubicacin de los alumnos en las distintas escuelas de una zona. Finalmente cabe detenerse en la barrera vinculada con la carga horaria y duracin del ciclo lectivo normada, y su correlato en la realidad escolar. La investigacin educativa ha demostrado que el tiempo de exposicin al aprendizaje tiene relacin directa con los logros de los alumnos En muchos casos la carga horaria es menor que la normada; por otra parte, la cantidad de horas que los alumnos estn en la escuela -tiempo escolar asignado-, no estn dedicadas exclusivamente a la instruccin, ya que un porcentaje importante se utiliza para actividades rutinarias que no redundan en aprendizajes, como pasar lista, saludar a los smbolos patrios, formar en filas, repartir las viandas de comida, entre otros. Finalmente la duracin de ciclo lectivo, en muchos casos es menor debido a 9

factores tales huelgas y ausentismo docente, sucesos climticos, entre otros (CEPAL/UNESCO, 2005; Murillo, 2007 en UNESCO/OREALC). Estas situaciones generan que los NNA en riesgo escolar tengan menos horas de clase efectiva de las que realmente son necesarias cuando la investigacin educativa ha demostrado que el tiempo de exposicin al aprendizaje tiene relacin directa con los logros de los alumnos (CEPAL-UNESCO, 2005).

LA DIFICULTAD DE LOGRO DE LOS APRENDIZAJES POR PARTE DE LAS ESCUELAS


El tercer agrupamiento de barreras incluye a aquellas que se relacionan con la existencia de docentes con poco dominio de metodologas eficaces de enseanza, con las prcticas de evaluacin errticas y procedimientos de promocin con arbitrariedades y con los docentes que tienen dificultades para organizar la enseanza en grupos diversos y heterogneos. Estas barreras impactan en las posibilidades de diversificar las estrategias y propuestas que aseguren los aprendizajes necesarios para todos; estas barreras operan de manera muy intensa en la alfabetizacin inicial. La literatura acadmica, desde varias aproximaciones refuerza la idea de que la calidad de la tarea de enseanza de los docentes tiene un fuerte vnculo con la calidad de los aprendizajes de los estudiantes (Vaillant, 2004, 2006; Aguerrondo, 2004, en OOSC (2012). En este sentido, un aspecto a considerar es la formacin y la capacitacin en servicio de los docentes ya que la formacin inicial y la capacitacin docente son factores que han demostrado tener una fuerte relacin con el logro acadmico de los alumnos (Murillo 2007 en UNESCO/OREALC,). Asimismo, uno de los principales aspectos de la formacin docente es que no prepara para atender a la diversidad, para ensear a grupos heterogneos de alumnos, para respetar y considerar los tiempos de cada uno. El concepto del tiempo en la escuela estructura casi todo: la carga horaria, el ciclo lectivo, los aprendizajes que deben ser adquiridos en un plazo determinado, en un orden establecido y a una edad del alumno, sea cual sea su historia real y su presente de vida. Siguiendo a Terigi (2010b) esta monocrona de aprendizajes, propia de la escuela graduada urbana, supone proponer una secuencia nica de aprendizajes para todos los miembros de un grupo escolar y sostener esta secuencia a lo largo del tiempo de modo tal que, al final de un proceso ms o menos prolongado de enseanza, el grupo de alumnos haya aprendido las mismas cosas. Cuando un sujeto se desfasa demasiado de esa cronologa, la respuesta que tiene el sistema es que repita, que la vuelva a hacer, a ver si volvindola a hacer logra esos aprendizajes, con otro grupo, en otro tiempo. Se impone entonces la necesidad de organizar la enseanza para grupos diversos garantizando trayectorias escolares adecuadas para todos, para lo que se precisa un saber tcnico por parte de los docentes que les permita conducir actividades grupales dando a cada uno de sus alumnos oportunidades de crecimiento. Las prcticas de evaluacin y procedimientos de promocin que se implementan en muchas escuelas parten del supuesto de un horizonte monocrnico de aprendizaje, y los parmetros de promocin implcitos que utilizan los docentes siguen basados en conceptos largamente superados por el conocimiento cientfico, como es la idea de maduracin cognitiva que resultara del simple del paso del tiempo, desvinculado de las acciones de enseanza. 10

Por otra parte en muchos casos las prcticas evaluativas no atienden al sentido y la finalidad de los aprendizajes; se evalan situaciones que no han sido previamente trabajadas con los estudiantes, y los instrumentos no son idneos para detectar avances sino para producir una nota en base a aciertos o errores. Pero adems de los aspectos vinculados a los aprendizajes, resulta interesante observar que tambin se consideran frecuentemente en la evaluacin, el nivel de asistencia/inasistencia de los alumnos y las competencias actitudinales. En un estudio realizado en cinco provincias argentinas (FOPIIE, 2009) entre estas competencias actitudinales, las ms mencionadas en torno a la evaluacin fueron la participacin, el esfuerzo, el inters, la disciplina, la prolijidad de los cuadernos y la responsabilidad. Paradjicamente, estos aspectos son los menos ligados con el aprendizaje de contenidos y capacidades. Un segundo punto que surge de dicho estudio, extensible a otras realidades, es la incoherencia entre los criterios de evaluacin y de promocin utilizados por los propios docentes: mientras la evaluacin se basa en las capacidades puramente "actitudinales" de los alumnos, la promocin se centra enteramente en competencias escolares. As, uno de los principales problemas que se observa en torno a la evaluacin y la promocin, es la falta de operacionalizacin de las normativas al respecto, situacin que promueve la interpretacin personal de cada docente y la aplicacin de criterios muy distintos entre docentes y entre escuelas. Asimismo, muchas de las normativas otorgan de manera explcita o implcita, un gran poder de decisin en manos de los docentes a la hora de definir sobre la promocin y la repitencia. De esta manera, una gran parte de las situaciones que luego pueden generar el fracaso escolar, pareceran depender de decisiones personales o institucionales, insuficientemente pautadas y reguladas, y escasamente acompaadas por instancias tcnicas de las arrea de educacin de los pases

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CLIMA VINCULAR POCO PROPICIO PARA EL VIVIR BIEN EN LA ESCUELA


El cuarto agrupamiento de barreras se centra en el clima escolar deteriorado, que se produce por normas escolares ajenas y no trabajadas con los estudiantes, por el ambiente escolar competitivo y por la existencia de prejuicios negativos sobre las capacidades de los estudiantes. Las costumbres, hbitos y reglamentaciones que constituyen la cultura escolar y regulan algunos vnculos entre los alumnos, y entre estos y los docentes y directivos, son desconocidas por un gran nmero de alumnos y escasamente clarificadas por las escuelas. Esto genera situaciones de conflicto, que pueden devenir en excesivas sanciones y controles que impactan en la convivencia y en el clima escolar. Asimismo, esta situacin puede generar prejuicios por parte de los otros alumnos y de los docentes de la escuela acerca de la capacidad o compromiso de estos alumnos que desconocen y por ende no pueden responder a estas regulaciones. Otra barrera de este agrupamiento es aquella que se relaciona con el clima escolar competitivo, aludiendo directamente a los vnculos que pueden darse al interior de la escuela, entre alumnos y entre estos y los docentes. El clima escolar competitivo individualista, es poco propicio para el desarrollo de los aprendizajes y es una barrera para todos los alumnos y especialmente para aquellos que se encuentran en riesgo de fracaso y exclusin. La evidencia recogida en ocasin del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE, 2008) en el que se evaluaron los aprendizajes de estudiantes de Amrica Latina y el Caribe, muestra que el clima escolar influye positivamente en el aprendizaje. Sin embargo, las escuelas suelen admitir estas prcticas y poco

frecuentemente establecen pautas solidarias y de ayuda entre pares para fortalecer las posibilidades de xito de los NNA en general y los que estn en riesgo educativo, en especial. Buscar ayuda del compaero es visto frecuentemente en la escuela como una especie de trampa o comodidad, mientras que la situacin de trabajo en la vida real requiere exactamente de lo contrario, al punto que no apoyarse en el equipo es visto como imprudencia o vanidad. El conflicto cognitivo y emocional que genera la prctica escolar al promover el individualismo, pueden llevar a muchos NNA a un silencio y a una reserva que sus docentes pueden confundir con bajas capacidades de aprender. En este sentido, Terigi (2010b) advierte que el sistema educativo es una cosa curiossima porque agrupa a la gente para que aprenda pero despus promueve formas de aprendizaje totalmente individuales, dejndose de lado el aprovechamiento de los beneficios que tiene en el aprendizaje la colaboracin entre pares. Finalmente, el ltimo aspecto a considerar en este mbito se vincula con los prejuicios o representaciones sociales que existen sobre las capacidades de los alumnos para el aprendizaje. Estos operan especialmente para aquellos nios provenientes de sectores empobrecidos, inmigrantes, aborgenes, con capacidades diferentes y otros que no responden al modelo de alumnos ideales que esperan recibir las escuelas. Uno de los supuestos que fundamenta la existencia de barreras simblicas en la oferta escolar es pensar que el nio a ser educado requiere un determinado perfil como punto de partida. Segn Tenti (2007): el sistema educativo se form pensando en un nio con ciertas actitudes y aptitudes desarrolladas en su hogar sobre las cuales la escuela puede operar. El nio que se incorpora a la escuela debe reunir requisitos tales como inters y motivacin por el estudio, saber hablar, aseo, puntualidad, alimentacin y contencin afectiva. Ese igualitarismo ideal coloca automticamente a buena parte de la poblacin fuera del espectro sobre el cual la escuela puede actuar correctamente, y predispone a todos docentes, padres y los propios alumnos a esperar el fracaso como consecuencia lgica de ese supuesto dficit cultural.

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MBITO 4. BARRERAS POLTICAS TCNICAS Y DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO


Este mbito de barreras polticas, tcnicas de financiamiento son las que interpelan directamente al gobierno del sistema educativo. Las mismas, se organizan en tres agrupamientos: barreras que impactan en la configuracin de una oferta educativa faltante, escasa, inadecuada o burocratizada, barrera que prefiguran restricciones al financiamiento y barrera que dan cuenta de la debilidad, ineficacia o no pertinencia de las propuestas tcnico-polticas para la inclusin.

OFERTA EDUCATIVA FALTANTE, ESCASA, INADECUADA O BUROCRATIZADA


Este agrupamiento de barreras se centra en el anlisis de la oferta educativa, poniendo el nfasis en su distribucin territorial, extensin, calidad, adecuacin al contexto y orientacin hacia la inclusin. Las caractersticas de la oferta educativa, entendida en este sentido amplio, son una de las principales limitantes para garantizar una trayectoria escolar oportuna y sostenida de los NNA. Las barreras contenidas en este agrupamiento son las brechas de oferta escolar en determinados niveles y localizaciones, la formacin docente que no prepara

para la inclusin), las debilidades de reglamentacin que aumentan riesgos de exclusin, los currculos formales profusos y saturados, la insatisfactoria relevancia y eficacia del apoyo a las escuelas con mayores desafos y el inadecuado diagnostico y monitoreo de los proceso de exclusin. Los procesos de planificacin y organizacin de la oferta del sistema escolar estn atravesados por un fuerte componente inercial que prioriza el funcionamiento y continuidad de la oferta vigente. No parece ser muy frecuente el anlisis crtico y oportuno de los datos disponibles para evaluar las necesidades de mayor cantidad de escuelas en determinados niveles educativos y localizaciones. As, un primer aspecto que debe ser considerado es la poco frecuente o escasa utilizacin de las estadsticas tanto educativas como socioeconmicas por un lado, y una dbil sistematizacin y geo-referenciacin de la oferta programtica, entendindose a la misma como los beneficios, servicios o prestaciones que otorgan los programas especficos y las polticas implementados (MIDEPLAN, 2000) tanto por el estado nacional, como por los estados o niveles subnacionales. Adems de la insuficiente cantidad de servicios educativos en determinados niveles educativos y localizaciones tambin podemos registrar porciones de territorio con ofertas educativas no adecuadas a la demanda, e intervenciones homogneas que no resultan efectivas en un contexto determinado. Una segunda cuestin que resulta necesario analizar se relaciona con las caractersticas de la formacin docente. En el anlisis de la situacin educativa de la regin, UNESCO (2007) plantea que existe una limitada evidencia acerca de directrices y marcos normativos para la formacin docente en los marcos de una educacin inclusiva que atienda la diversidad, an cuando los diseos curriculares oficiales impliquen y por ende presupongan a docentes preparados para llevar a cabo propuestas educativas adaptadas y diversas, que respondan a las caractersticas del alumnado, o que vinculen el aprendizaje con la vida cotidiana y sean capaces de atender a los alumnos en sus necesidades comunes e individuales. A la par otro fenmeno que se registra es la dbil articulacin institucional, curricular, pedaggica y docente entre la educacin bsica en todos sus niveles y la formacin docente. Como resultado, el docente es sujeto a una tensin, ya que la formacin inicial en la que an predomina una mirada de la escuela como institucin homognea, no lo provee de las herramientas para enfrentar la practica real escolar, particularmente en contextos social y educativamente vulnerables, como viramos en el anlisis de las barreras del mbito 3. Un tercer aspecto clave es el de la reglamentacin. Es uno de los campos menos analizados en los estudios educativos, particularmente aquella destinada a regular la vida escolar en materia de requisitos de acceso, promocin y permanencia en el sistema educativo. El marco normativo que rige la vida escolar se plasma bsicamente en normas de derecho administrativo que suelen ser desconocidas por aquellos sujetos a quienes regula. Esta opacidad de la normativa se ve acompaada adems por una fuerte fragmentacin que da lugar a marcos incoherentes, parciales y/o superpuestos entre s, que incluso atentan contra los preceptos rectores fijados en constituciones o leyes de educacin. Esta situacin propicia el desplazamiento de la normativa por parte de las propias instituciones escolares dando lugar a arbitrariedades e interpretaciones subjetivas que se conforman en el verdadero cuerpo normativo que rige a la institucin escolar, como analizramos en el mbito 3. Por otra parte, cuando se analizan algunas iniciativas y acciones para la inclusin que se llevan adelante en la regin, se observa que no siempre cuentan con un marco jurdico, y en los casos en que ste existe, es incompleto, superficial o inadecuado, e incluso desconocido por las propias escuelas,

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por lo que muchas veces, las acciones quedan sujetas a la particular apreciacin y recepcin de las instituciones educativas. La compilacin, depuracin y actualizacin de normativas, la elaboracin de digestos, suelen ser tareas con baja prioridad; asimismo no se encuentran fuertes evidencias de un esfuerzo estatal para comunicar y difundir la normativa de modo que toda la ciudadana la conozca, permitiendo un control social de su aplicacin Un cuarto aspecto a considerar es el del currculum como dispositivo de regulacin; pensado desde una estructura central, tiene por objeto establecer qu saberes deben ser enseados a los alumnos en cada nivel educativo. Este currculum oficial convive con la reinterpretacin que del mismo hacen los docentes frente al aula y los equipos directivos de las escuelas: este es el currculum real, el que la escuela interpreta y aplica cotidianamente. Muchas veces estos currculos constituyen una coleccin ambiciosa de saberes a transmitir con poca flexibilidad para su implementacin en la escuela, con profusin de contenidos que no toman en cuenta los tiempos escolares; lo que deriva en que el tiempo escolar asignado sea el que marque los contenidos que efectivamente se abordan. El currculum real termina siendo un recorte empobrecido del currculum oficial, sujeto a la particular priorizacin que pueda hacer un docente con los tiempos disponibles. Un quinto aspecto est relacionado con el diagnstico y monitoreo de los procesos de exclusin. Existe muchas veces un escaso dialogo entre las reas productoras de informacin estadstica y el resto de las reas de gestin. Las primeras se erigen como las portadoras del saber cientfico y la profusin de datos no necesariamente logra traducirse en informacin asequible, til, pertinente y temporalmente relevante para otros niveles tcnicos, y fundamentalmente para los niveles superiores de conduccin. Por otra parte, el tipo de informacin que se recoge y se analiza en las reas de estadstica educativa, suele restringirse a la toma de datos de alumnos y docentes sin considerar otras fuentes de informacin valiosas como datos econmicos, socio-demogrficos, condiciones de las familias, de infraestructura, de logros acadmicos, etc. Esto genera que muchos planes o programas cuyo objetivo es revertir la exclusin no consideran en su formulacin las reales caractersticas de la exclusin, evidenciando por parte del gobierno del sistema educativo un insuficiente acercamiento a las lgicas que operan en terreno. Un ltimo aspecto a considerar en este mbito es el del apoyo a las escuelas con mayores desafos. Este apoyo requiere del conocimiento de la situacin de la escuela a la que se apoya; no obstante y como mencionramos anteriormente, la informacin no siempre est disponible, accesible y asequible; pero tambin escasea la informacin construida a partir del conocimiento del terreno por los propios actores del sistema educativo, particularmente de los supervisores o inspectores. En la mayora de los sistemas educativos la funcin de supervisin/inspeccin y el rol de supervisin/inspeccin est hoy puesta en el tapete de la discusin; las principales crticas al sistema de supervisin/inspeccin radican en la lejana para con las instituciones bajo su tutela, la ausencia de devoluciones a las escuelas de los hallazgos al momento de la visita, la baja sistematizacin de la informacin recogida en terreno, la primaca del rol de supervisin administrativa por sobre la supervisin pedaggica y de apoyo a acciones de inclusin, el dbil seguimiento de las recomendaciones efectuadas y la calidad y formacin de los recursos humanos (Terigi, 2010a; IIPEUnesco, 2003). No obstante se constituyen en actores privilegiados que tienen una insercin mayor en la escuela producto de su ubicacin en la escala jerrquica. Por ello resulta relevante analizar el modo en que estos actores se traman con un conjunto de perfiles de acompaamiento a las escuelas que se introducen en el marco de la

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implementacin de programas o proyectos, motivados por el insuficiente cumplimiento de la tarea pedaggica que debieran llevar adelante las instancias de inspeccin o supervisin.

FINANCIAMIENTO INSUFICIENTE
El segundo agrupamiento est conformado por aquellas barreras que prefiguran restricciones al financiamiento, de esta manera se consideran la restriccin presupuestaria para atender las condiciones generales del sistema, y la ineficiencia y los sobre costos del fracaso escolar. La disponibilidad de financiamiento adecuado y suficiente es un requisito fundamental para el normal funcionamiento del sistema educativo. La ausencia, discontinuidad o insuficiencia de recursos condiciona seriamente la calidad educativa. Los pases de la regin han realizado grandes esfuerzos en materia de priorizacin de fondos para educacin, sin embargo en algunos de ellos an resulta insuficiente el presupuesto asignado a educacin. Ahora bien, se puede contar con los fondos necesarios y an as tener porciones del territorio sin cobertura educativa y niveles educativos subfinanciados. El anlisis del financiamiento educativo debe responder a tres cuestiones claves: cul es el nivel de financiamiento ptimo, cuales son los medios para alcanzarlo y cual es la mejor distribucin a realizar, tanto desde el punto de vista de la composicin del gasto como desde la mirada de la desagregacin por territorio y por nivel. No obstante en la ecuacin de los derechos de la educacin, la incgnita de los recursos necesarios slo es posible hallarla cuando se conoce el resultado de la incgnita referida a las polticas, proyectos y acciones concretas que permiten alcanzarla. El interrogante que correspondera plantearse no es (slo) cunto dinero se necesita sino qu polticas hay que llevar adelante y, derivado de esto, cul es su costo y los recursos necesarios para ellas. (Morduchowicz, 2008). Resulta interesante encarar la cuestin del financiamiento educativo por niveles educativos combinando la relacin entre el gasto por alumno y el PIB per capita, la tasa neta de escolarizacin y el porcentaje de grupos de edad determinados dentro de la poblacin total, obtenindose un indicador que dimensiona el esfuerzo financiero de los distintos pases en la regin por niveles educativos. Este indicador combinado desglosa el de esfuerzo financiero de inversin sectorial ms tradicional -el gasto educativo en un nivel dado como proporcin del PIB- en sus componentes: el costo unitario, la tasa de participacin alcanzada, y la proporcin de poblacin de nios en edad escolar, permitiendo una mirada particular de dnde radican las diferencias en el esfuerzo de inversin sectorial (Duro y Morduchowicz, 2010).Si esta mirada se puede realizar considerando las diferentes regiones de un pas, puede constituirse en un elemento para la discusin del financiamiento necesario. Una pregunta adicional es si los programas, acciones o polticas que se estn llevando adelantes estn maximizando la utilizacin de sus recursos en aras de la inclusin; que desde otro ngulo implica visibilizar el costo del fracaso escolar. El fracaso escolar tiene altsimos costos en varios sentidos. El ms importante de este costo es el que sufren los NNA que transitan con rezago su escolarizacin, situacin que deja marcas y empuja lentamente al abandono. Sin embargo, el rezago tambin tiene altos costos en un sentido econmico. Como lo seala el documento marco OOSC, en Iberoamrica el gasto derivado de la repitencia es tres veces mayor que lo presupuestado en el marco de las Metas 2021 para sostener una cobertura universal desde el nivel inicial hasta la secundaria bsica, ya que en Iberoamrica los recursantes alcanzan casi el 13% del total de la matrcula de estos niveles educativos. Este dato queda enmascarado por una suerte de compensacin a nivel del anlisis de costos compensando con aquellos

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NNA que abandonan. Este sobrecosto no es ms que una desinversin en educacin, y es desde esta perspectiva, que debiera adquirir visibilidad. En consonancia con lo anteriormente planteado, resulta relevante la bsqueda de propuestas innovadoras de financiamiento, como las tasas sobre los mercados financieros, tasas sobre bienes y consumos especficos, particularmente la telefona, o la aplicacin de modelos que han aportado al financiamiento del campo de la salud como el caso de la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunizacin. Sin embargo cabe reafirmar que si bien pueden resultar en un complemento particularmente til en momentos de crisis financieras, es indelegable la responsabilidad estatal en el financiamiento del sistema educativo a partir del presupuesto nacional.

PROPUESTAS TCNICAS QUE NO SON EFICACES Y PERTINENTES PARA LOGRAR LA INCLUSIN


El tercer agrupamiento de barreras busca echar luz sobre la debilidad, ineficacia o no pertinencia de las propuestas tcnico-polticas para la inclusin. En su presentacin se trata de poner en escena los desafos a los que debe atender el ncleo tcnicopedaggico del gobierno del sistema educativo. As, se consideran las barreras vinculadas con la dificultad para generalizar cobertura en educacin inicial, las dificultades para ofrecer una alfabetizacin eficaz al inicio de la educacin primaria, las dificultades para garantizar una educacin plena a lo largo de toda la educacin primaria, la Inadecuacin de la propuesta de educacin secundaria, la educacin rural desvalorizada en su identidad, la oferta escolar empobrecida y confusa para la poblacin indgena o buenas experiencias que no pueden alcanzar la escala necesaria, la baja cobertura y eficacia de las propuestas para reinsertar a estudiantes que abandonaron y las dificultades para atender la poblacin con discapacidad en forma oportuna y profesional. En la regin salvo escasas excepciones, la oferta educativa estatal en el nivel inicial dista de estar generalizada. Si bien se ha avanzado fuertemente, al interior de la regin la situacin es heterognea. Asimismo al interior de los pases existen diferencias importantes entre el acceso segn localizacin, pertenencia a grupos indgenas y nivel socioeconmico de las familias. De los tres niveles de educacin bsica, el nivel inicial es el nico que registra, en los sectores populares, propuestas no formales extendidas que incluyen la participacin comunitaria como recurso para contar con espacios fsicos y adultos al cuidado de los NN. Sin embargo, estas propuestas no formales pueden implicar la aparicin de nuevas barreras ligadas a la ausencia o irregular acompaamiento desde el estado a estos adultos voluntarios cuidadores y ausencia o entrega extempornea de materiales didcticos para los nios. Otro aspecto limitante en la educacin inicial es aquel relacionado con la calidad de la propuesta educativa. Existe una tensin entre concepciones de la educacin inicial que van desde su primarizacion, es decir la incorporacin de actividades, contenidos y prcticas de la escuela primaria (Malajovich, 2006) hasta una empobrecida oferta que alude a propuestas en las que los alumnos realizan tareas dispersas de escasa significacin conjunta y con poca incidencia en la construccin de capacidades cognitivas y sociales. Estas tensiones dan cuenta de que el nivel inicial an no se ha configurado totalmente como un nivel independiente. En relacin con el nivel primario, se destaca que la alfabetizacin inicial no lograda, es uno de los cuellos de botella que afecta negativamente la trayectoria

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escolar en el 1 ciclo, y particularmente lo hace en el pasaje del 1 al 2 grado; la informacin disponible permite aseverar que los esfuerzos para evitar el rezago escolar en el inicio distan de ser suficientes. Si bien el rezago escolar tambin es producto del ingreso tardo, la repitencia pareciera ser la causa principal. A pesar de los consensos pedaggicos en torno a la inefectividad de la repitencia en el 1 grado, las estadsticas demuestran que este consenso no ha permeado en la escuela. Como se mencionar en el anlisis del mbito 3, desde la mirada de la escuela, la repitencia es vivenciada como una segunda oportunidad para que un NNA pueda aprehender los contenidos esenciales ya que por alguna cuestin que es responsabilidad de los NNA y de sus familias, no lo ha podido hacer oportunamente, ubicando las responsabilidades afuera de la escuela cuando en realidad en el primer grado es un problema de la escuela que no logra alcanzar satisfactoriamente la alfabetizacin inicial de todos los alumnos. Esta situacin se exacerba en contextos bilinges o multilinges. El rezago avanzado, es decir aquel NNA que est desfasado en dos o ms aos en su escolarizacin respecto del grado en el que debiera estar conforme su edad, es producto principalmente de la acumulacin de fracasos del sistema educativo, incluye abandonos, repitencias e ingresos tardos. Esta barrera nos habla acerca de la dificultad para organizar la clase atendiendo a grupos heterogneos entre los cuales se incluyen los NNA con sobreedad. Esta situacin genera desaliento en los alumnos y sus familias y reaparece la consideracin del costo de oportunidad de seguir manteniendo al NNA en la escuela, lo que finalmente puede traducirse en abandono abierto o una permanencia intermitente o menos interesada. Esta barrera tambin interpela a la formacin docente inicial, en su escasa capacidad para dotar a los docentes de las herramientas apropiadas para atender a grupos de composicin etrea heterognea, y al gobierno del sistema educativo, dado el peso poco relevante que tienen en algunos pases programas particulares tales como los grados de aceleracin o las instancias de reingreso. En cuanto al nivel secundario, en la regin si bien se registran avances en la universalizacin de la secundaria bsica, estos suceden coexistiendo con importantes niveles de desercin. La extensin de la escolaridad obligatoria al nivel secundario en la gran mayora de los pases de la regin ha implicado un aumento en la cobertura del nivel que coexiste con una matriz institucional selectiva que no se condice con las polticas de universalizacin. El pasaje de la educacin primaria a la educacin secundaria es uno de los cuellos de botella; en esta transicin por un lado se encuentran aquellos jvenes que dan por finalizada su trayectoria escolar en la primaria y que al no ingresar a la secundaria no se computan como abandonantes, y por otro lado se encuentran aquellos jvenes que ingresan al secundaria con rezago. Finalmente, otro aspecto a considerar es el progresivo desgranamiento que se registra en la baja secundaria y la desercin que se produce en el pasaje de la baja a la alta evidencia que este nivel educativo es entre todos los niveles- el ms expulsor. Hasta aqu se ha presentado a la escuela en general, pero es de particular relevancia detenerse en la educacin rural. La escuela rural ha sido subvalorada histricamente tanto en trminos pedaggicos como a nivel de su infraestructura y equipamiento. Se la ha considerado deficitaria ya que no se ajusta al patrn que an hoy rige a la formacin docente y la matriz escolar predominante, que es la de la enseanza graduada, tpica de las escuelas urbanas (Terigi, 2008). En este contexto, los docentes no siempre disponen capacitacin adecuada, de materiales pedaggicos adecuados y materiales de apoyo a la tarea docentes ya que los mismos son pensados para la escuela urbana.

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El contexto rural tambin genera un bajo acompaamiento a las escuelas ya que la distancia es esgrimida como un obstculo para la atencin de la escuela; esto tambin se registra en relacin a las posibilidades de capacitacin y encuentro con pares. Si bien en la regin se registran esfuerzos en el incremento de la cobertura del nivel primario en la ruralidad, esto no sucede en el caso de la escuela secundaria, donde la oferta es an escasa. Esto produce fuertes tensiones en las familias ya que el costo de oportunidad de sostener la educacin de un joven se torna desfavorable por los gastos en transporte cuando es posible el traslado o la necesidad de que el joven deba migrar para proseguir su educacin. Un abordaje particular tambin se requiere para analizar la oferta escolar para la poblacin indgena. En una regin en la que existen alrededor de 400 lenguas indgenas diferentes (Saunder y Winters, 2004) la oferta escolar es bsicamente monolinge centrada en la lengua oficial del pas. Los nios indgenas que ingresan a la escuela, en su mayora, no hablan la lengua oficial, al mismo tiempo la existencia de docentes bilinges es escasa. Los currculos se formulan y comunican en la lengua oficial; la formacin docente para contextos plurilinges es escasa. La carencia de polticas de formacin de docentes bilinges es tambin una cuestin a atender en la regin. En cuanto a la poblacin con discapacidad, la creacin de condiciones de organizacin escolar, la formacin docente, la orientacin curricular hacia el desarrollo de capacidades, la superacin de prejuicios sobre los estudiantes, la atencin al grupo clase son estrategias generales para el sistema educativo y la superacin de la exclusin, que generan un soporte comn y adecuado para incrementar sustancialmente la participacin escolar de las personas con discapacidad. Los alumnos deben hallar la atencin a sus necesidades educativas en entornos lo ms normalizados posibles, con los apoyos necesarios. La escolarizacin en centros de educacin especial debe reservarse exclusivamente para aquellos alumnos para los cuales los centros ordinarios ya han agotado toda su capacidad de atencin (Durn Gisbert y Climent Gin, 2011). Finalmente, merece destacarse la baja cobertura y eficacia de las propuestas para reinsertar a estudiantes que abandonaron. En la mayora de los casos los programas que se implementan tienen una escala reducida y poco impacto. La causa de la baja cobertura suela estar vinculada a los costos que puede generar la implementacin de stos en funcin de los docentes y recursos adicionales que resultan necesarios. Sin embargo este tipo de anlisis no tienen en cuenta los costos del fracaso escolar que mencionramos en el anlisis de las barreras de financiamiento. Por otro lado, la baja eficacia de estas propuestas obliga a la revisin de prcticas docentes, institucionales y del sistema educativo, que fueron las que generaron en primera instancia las situaciones de rezago que conducen en muchos casos al abandono. Una de las principales limitaciones de este tipo de propuestas es cuando el reingreso se produce a una escuela que mantiene el formato tradicional y donde no existen estrategias especificas para acompaar la reinsercin de estos jvenes que pasan de un formato de educacin cuasi personalizada a un formato tradicional en el cual corren el riesgo de verse nuevamente excluidos.

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BIBLIOGRAFA
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