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Introduccin: El problema del riesgo en la produccin y en el uso de productos y el auge de las regulaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 Cules son las causas de los problemas relacionados con el medio ambiente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224 Qu pueden hacer los gobiernos y los mercados para resolver los problemas del medio amtiente? . . . . . . .227 Soluciones privadas a los problemas medioambientales y a la preservacin de la naturaleza (soluciones basadas en el mercado) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 La formacin de las polticas medioambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237 Resumen, Conceptos Fundamentales, y Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240
INTRODUCCIN: EL PROBLEMA DEL RIESGO EN LA PRODUCCIN Y EN EL USO DE PRODUCTOS Y EL AUGE DE LAS REGULACIONES SOCIALES
La produccin y/o el consumo de la mayor parte de los bienes y servicios que se utilizan en nuestras economas implican un cierto riesgo para la salud y el medio ambiente; es decir, para la calidad de vida. En las ltimas dcadas ese riesgo potencial se ha convertido en una fuerza importante para que las autoridades hayan introducido un gran nmero de polticas relacionadas con la salud y el medio ambiente: polticas de defensa del consumidor y del usuario, polticas de proteccin de la salud y seguridad en el trabajo, polticas de defensa del medio ambiente y la naturaleza (bienes comunales). Estas polticas forman parte de un nuevo tipo de regulaciones que han crecido extraordinariamente en los ltimos aos y su objetivo no es slo la eficiencia econmica sino tambin la proteccin de ciertos bienes, como la salud o el medio ambiente. A este tipo de regulaciones les llamamos regulaciones sociales. El estudio de este tipo de regulaciones relacionadas con el riesgo que para la salud y la vida tiene la produccin y el uso o consumo de muchos productos lo abordaremos en la siguiente leccin. En esta leccin vamos a analizar algunos riesgos relacionados con el medio ambiente.
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De todas esas polticas, las ms desarrolladas, tanto por las autoridades nacionales como por los organismos internacionales) son la poltica de control de la contaminacin y la poltica de proteccin de los bienes comunes. En esta leccin abordaremos fundamentalmente los problemas y soluciones relacionadas con estos dos tipos de polticas.
CULES SON LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE?
La creciente sensibilidad social frente al deterioro del medio ambiente nos sugiere que la sociedad deseara que se produjese menos contaminacin de la que se produce y que se preservasen mejor los bienes comunes de lo que realmente ocurre. Por qu los mercados no producen la cantidad que la sociedad desea de aquellos bienes que producen contaminacin?. Existen dos explicaciones a este fallo del mercado: La primera explicacin al exceso de contaminacin que producen los mercados est basada en la existencia de divergencias entre costes privados y costes sociales de producir o consumir los bienes contaminantes. La existencia de externalidades en la produccin o consumo de ciertos bienes que no son recogidas por el sistema de precios del mercado da lugar a la divergencia entre costes privados y costes sociales. Como el productor o consumidor fija el nivel de produccin o consumo en funcin de los costes privados y no de los costes que tiene para la sociedad el producir (o consumir) esos bienes, se produce ms de lo que la sociedad deseara (eficiencia social). La segunda explicacin del exceso de contaminacin est basada en el argumento de que no existe una buena definicin de los derechos de propiedad de los bienes expuestos a contaminacin o uso abusivo, y al no existir un propietario claro no se produce un uso racional y eficiente de esos bienes. Veamos cmo funcionan estos dos argumentos.
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Por lo tanto, slo existe fallo del mercado relacionado con el medio ambiente cuando el sistema de precios no recoge todos los efectos que la accin de un agente tiene sobre el bienestar de los dems. Es decir, cuando el sistema de precios del mercado no consigue hacer que el que se beneficia de la produccin o consumo de un bien pague todos los costes que provoca. Si los precios de algunos bienes no recogen bien los costes que a largo plazo tiene para la sociedad la utilizacin de esos bienes, entonces s se produce un fallo del mercado. Lo mismo ocurre cuando los precios de ciertos bienes consumidos por una persona (tabaco, alcohol, drogas) no recogen todos los efectos a largo plazo que para la sociedad tiene el consumo de esos bienes. Como el coste privado de producir o consumir esos bienes es menor que el coste social, las empresas (y los individuos) producen (o consumen) ms que lo que sera socialmente eficiente si el sistema de precios tuviese en cuenta los costes sociales. Esta divergencia entre costes privados de producir (o consumir) un bien y los correspondientes costes sociales que provocan esos mismos bienes fue puesta de manifiesto por primera vez por el economista ingles Pigou en 1918 en su famosa obra The Economics of Welfare. Esa divergencia entre costes privados y costes sociales es la forma ms usual utilizada para explicar las causas de la contaminacin excesiva. La teora econmica nos dice que el mercado produce de acuerdo con las preferencias de los consumidores cuando estos se enfrentan al conjunto de bienes y precios que se le presentan. Si la existencia de una externalidad hace que el precio que paga un productor por el uso de un factor de produccin (agua, aire, recursos no renovables) -o el que paga un consumidor por un bien (tabaco, coche, alcohol) no recoge de forma correcta todos los costes sociales que origina esa produccin o consumo, entonces el mercado no puede identificar bien las preferencias sociales. Aparece de esta forma un fallo del mercado que provoca una ineficiencia econmica en cuanto a la asignacin de los recursos. El mercado produce / consume ms de ese bien de lo que sera socialmente eficiente. Como vemos en la figura si un conjunto de productores privado de un bien contaminante slo tienen en cuenta los costes privados de producir ese bien, su oferta en el mercado sera igual a la funcin de costes marginales privados (CMa Privado). La interaccin de este conjunto de productores con los consumidores en el mercado llevara a un precio (pe) y una cantidad (qe) de equilibrio. Ahora bien, ese nivel de produccin y de contaminacin no es eficiente desde el punto de vista de la sociedad. Para calcular el nivel de produccin y contaminacin eficiente desde el punto de vista de la sociedad tenemos que incorporar a la curva de costes privados del productor (o consumidor) la curva de dao marginal externo o externalidad (DMaE). Al hacerlo, vemos que el nivel de produccin socialmente eficiente es ahora q*.
Grfico 9.1 EXTERNALIDAD NEGATIVA
La conclusin es que, en presencia de externalidades negativas, el mercado produce mayor cantidad de bien y de contaminacin que la socialmente eficiente (qe>q*). Es decir, en la produccin (o consumo) de determinados bienes potencialmente contaminantes se produce un fallo del mercado relacionado con la eficiencia. La solucin a esta ineficiencia exige disear un sistema de incentivos que obliguen a los productores / consumidores a interiorizar los costes externos para lograr la eficiencia. Pero antes de ver cmo funcionan estos incentivos vamos a detenernos a ver otra explicacin alternativa de por qu se originan los problemas medioambientales.
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El mismo argumento justifica reducciones de produccin hasta Q*, pero no ms all: al pasar de Q* a Q5 la prdida del empresario sera F+G, y la ganancia social slo G, por lo que la compensacin no sera posible. Si le damos la propiedad del ro a la piscifactora la produccin de inicial de la papelera es Q3. Al aumentar a Q4 la papelera ganara A+B, y la piscifactora perdera B, por lo que la papelera podra compensar a la piscifactora. Del mismo modo, se aumentara la produccin hasta Q*, pero no ms: al pasar de Q* a Q2 la prdida social H+I es mayor que la ganancia empresarial I, por lo que la compensacin no es posible. Vemos como, una vez asignado el derecho de propiedad, la negociacin entre contaminador y contaminado lleva a alcanzar el punto de produccin de papel y de contaminacin eficiente para ambos (por lo tanto, el nivel que le interesa a la sociedad que, en este caso son dos sujetos). Lo relevante es que el resultado final en trminos de eficiencia econmica (Q*) es independiente de a quin le asignemos el derecho de propiedad del ro. Por el contrario, en trminos de equidad, los resultados son opuestos. Desde el punto de vista de la solucin a los problemas medioambientales, la conclusin que se deriva del enfoque de Coase es que muchos de esos problemas se resolvern asignando bien los derechos de propiedad de los bienes sometidos a contaminacin o uso abusivo. En este enfoque, la labor del Estado se limitara a definir esos derechos de propiedad, dejando despus que los afectados busquen el equilibrio entre sus respectivos intereses.
QU PUEDEN HACER LOS GOBIERNOS Y LOS MERCADOS PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL MEDIO AMTIENTE?
Hay dos tipos de soluciones a los problemas medioambientales. Por un lado, podemos utilizar los instrumentos de la poltica pblica para conseguir que el contaminador incorpore en sus costes el dao externo que produce. Por otro lado, podemos utilizar soluciones basadas en el enfoque de Coase, que se apoyan en la asignacin de derechos sobre los bienes sometidos a contaminacin y obligar a que los afectados negocien directamente para eliminar la externalidad. A las primeras les llamaremos soluciones pblicas y a las segundas soluciones privadas. El cuadro 9.1 recoge las soluciones pblicas y privadas ms frecuentes.
Cuadro 9.1. SOLUCIONES A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Soluciones pblicas 1.A Instrumentos de poltica econmica que actan a travs de los precios Impuestos anticontaminantes (o pigouvianos) Subvenciones anticontaminacin Depsitos reembolsables 1.B Instrumentos que actan a travs del control directo de los niveles de contaminacin. Regulacin directa de la tecnologa anticontaminante Regulacin directa de las cantidades de emisin de contaminacin
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1.C Instrumentos mixtos Regulacin combinada con impuestos Permisos de Emisin transferibles (mercados de contaminacin) Soluciones privadas Asignacin de derechos de propiedad sobre los bienes medioambientales Utilizacin del sistema judicial para exigir indemnizaciones por daos Educacin medioambiental Sanciones sociales
IMPUESTOS ANTICONTAMIANTES
Una de las soluciones para evitar que se produzca ms contaminacin que la que desea la sociedad es la utilizacin de impuestos para obligar al contaminador a que tenga en cuenta la externalidad que produce. Como sabemos, para que se produzca la cantidad socialmente eficiente de un bien es necesario que el coste marginal privado se iguale al coste marginal social.
Grfico 9.3 IMPUESTO PTIMO ANTICOMINANTE
Una forma de conseguirlo es obligar al que contamina a que pague una cantidad igual a la diferencia entre ambos costes, es decir, al dao marginal que produce la contaminacin. Esto lo podemos conseguir mediante un impuesto que sea igual al dao marginal en el nivel de produccin eficiente. Ese impuesto se pagar por todas y cada una de las unidades producidas por la empresa. Efectos del impuesto anticontaminacin: Efecto eficiencia: el impuesto desplaza la curva de costes privados (CmaPr) en paralelo y hacia arriba en una cuanta igual al dao marginal o externalidad en el punto de produccin socialmente eficiente (Q*). Al desplazarse la curva de costes se asegura que la empresa internaliza los costes de la contaminacin a travs del efecto que tiene el impuesto sobre los precios. Efecto equidad: El impuesto hace que el contaminador tenga que pagar por contaminar. Los ingresos son iguales a la cantidad ptima por el impuesto ptimo,Q* t*. Qu hacemos con los ingresos obtenidos por los impuestos? Los utilizamos para compensar a los que sufren el dao de la contaminacin o los ingresamos en las arcas del Estado? Cualquiera que sea la opcin, lo que hay que tener en cuenta es que para alcanzar la eficiencia econmica (Q*) no es necesario compensar a los que sufren la contaminacin.
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Ventajas e inconvenientes de los impuestos Los impuestos gozan de cierto apoyo por parte de la opinin pblica debido a que la frmula de que quin paga contamina parece una solucin razonable al problema de la contaminacin. Las autoridades tambin tienen preferencia por esta solucin porque los impuestos anticontaminantes permiten aumentar los ingresos pblicos. Existen muchas dificultades para calcular el valor del dao marginal. Para poder determinarlo hay que poder responder a cuestiones como: que actividades producen contaminacin? Que contaminantes son dainos? Como se calcula el valor monetario de la contaminacin?. Adems se necesita tener informacin sobre la curva de costes marginales de las empresas contaminadoras.
SUBVENCIONES ANTICONTAMINACIN
Una forma de calcular el valor monetario del dao marginal es preguntar a los que sufren la contaminacin cuanto estn dispuestos a pagar por eliminar la contaminacin. La cantidad a pagar es equivalente a la subvencin que tendramos que dar a la empresa para reducir la produccin, o para que la emplee en la adquisicin de equipos para reducir la contaminacin. Efectos comparados del impuesto y de la subvencin Desde el punto de vista de la eficiencia econmica tanto el impuesto como la subvencin son igualmente eficientes (ambos llevan a la empresa a producir en Q*). Pero los efectos sobre la equidad son opuestos. En el caso del impuesto es la empresa la que paga y el Estado el que aumenta sus ingresos. En el caso de la subvencin es el Estado el que paga la subvencin y la empresa la que aumenta sus ingresos Ventajas e inconvenientes de las subvenciones En principio, la subvencin como incentivo positivo que es (recibir un premio) parece un incentivo ms fuerte que el incentivo negativo que significa el impuesto. Desde el punto de vista de la informacin necesaria la subvencin plantea los mismas dificultades que hemos visto en el caso de los impuestos a la hora de calcular el valor del dao marginal. En el caso de la subvencin necesitamos conocer el nivel de produccin de la empresa antes de la subvencin, ya que la subvencin se concede por cada una de las unidades que se dejen de producir. Este significa que existe un incentivo por parte del contaminador a aumentar el tamao de la produccin antes de recibir la subvencin. De hecho, puede ocurrir que el nivel total de contaminacin aumente como consecuencia de la aparicin de nuevas empresas que quieran aprovecharse de la subvencin. Como los fondos para pagar las subvenciones se tienen que obtener de impuestos sobre otras actividades econmicas puede ocurrir que eses impuestos provoquen desincentivos a otros agentes. No est claro que estos efectos negativos sean menores que los efectos externos que provoca la contaminacin.
DEPSITOS REEMBOLSABLES
Otro de los instrumentos de las polticas medioambientales que actan a travs de los incentivos que van a travs de los precios son los depsitos reembolsables. Bajo este sistema los consumidores pagan un sobreprecio cuando compran un producto contaminante. En el momento en que el consumidor devuelve el producto (o el envase) a los centros autorizados para su recogida, vertido controlado o reciclaje se le devuelve el depsito o sobreprecio pagado al comprarlo. El depsito acta, por lo tanto, como un incentivo financiero para incentivar el comportamiento voluntario a travs del sistema de precios. Estas polticas se apoyan en el xito que tuvieron los primeros programas relacionados con la devolucin de los envase de vidrio de las bebidas. En principio estos programas tenan un objetivo estrictamente econmico, consistente en reducir el precio de las bebidas si se retornaba el envase. Pero el aumento del vertido incontrolado
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de envases o de productos viejos (televisores, electrodomsticos, coches, etc.) han aconsejado ampliar los depsitos reembolsables a otros campos de la poltica medioambiental, especialmente la relacionada con una serie de productos que son reciclables o almacenables. Adems, este tipo de programas estn dando lugar a nuevas actividades econmicas que pueden compensar el coste econmico que imponen estas polticas. El problema con este tipo de programas es determinar la cuanta del depsito ptimo que produzca los efectos deseados de reduccin de la contaminacin. El grfico 9.4 muestra como se calcula.
GRFICO 9.4 DEPSITOS REEMBOLSABLES
Los envases producen dos tipos de costes: el coste externo de no devolverlos (CEE) y el valor residual que se pierde cuando no se devuelven, que suponemos constante (VRE). Cuantos ms envases se devuelvan, menor es el coste externo evitado y el coste total evitado (CEE+VRE). Por el contrario, para hacer que se devuelvan ms envases hay que pagar cada vez ms por ellos, por lo que la oferta de envases devueltos (RM) es creciente. El depsito ptimo D* se obtiene en el punto en que los costes evitados (beneficios obtenidos) gracias a los retornos se igualan con el precio que hay que pagar al consumidor para que efectivamente lleve a cabo el retorno. Inconvenientes El uso de este tipo de programa medioambiental est limitada a productos contaminantes susceptibles de ser almacenados y/o reciclados. Se est observando que alguno de estos programas funciona como una frmula de proteccismo encubierto de los productores nacionales frente a posibles importaciones, que se ven dificultades por la obligacin impuesta al importador de hacerse cargo de la recogida y coste del reciclaje.
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Ordenacin de zonas sometidas a control medioambiental. De hecho, los problemas medioambientales son marcadamente locales y los efectos que tiene la contaminacin sobre el bienestar dependen de la zona en la que se produce la contaminacin. Todas estas regulaciones tienen un elemento comn que los diferencia de las polticas que utilizan instrumentos econmicos que actan sobre los precios. Las regulaciones o controles no tratan de incentivar a los contaminadores (con incentivos negativos -impuestos- o con incentivos positivos -subvenciones-) para que cambien su conducta, sino que imponen directamente las conductas que desea el regulador. Posibles ineficiencias econmicas de las regulaciones La regulacin fija de forma uniforme la cuanta en que todas las empresas deben reducir la contaminacin. Por lo tanto, no tiene en cuenta las diferentes curvas de ingreso y costes marginales de las empresas. Eso hace que sea posible que la regulacin produzca ineficiencias. El grfico 9.5 pone de manifiesto el origen de esas ineficiencias. Suponemos que existen dos empresas, X e Y, que contaminan y cuyas curvas de ingreso marginal son IMaX e IMaY. Para simplificar el anlisis supondremos que tienen la misma curva de costes marginales. Suponemos adems que conocemos el valor del dao marginal en el nivel de produccin socialmente eficiente (d)
Grfico 9.5 INEFICIENCIAS ECONMICAS PRODUCIDAS POR LA REGULACIN
La eficiencia econmica exigira que las empresas redujesen su nivel de produccin en cantidades diferentes x* e y*. Eso asegura que estamos consiguendo el objetivo medioambiental al menor coste social posible. Sin embargo, la regulacin fija de manera uniforme la reduccin de la contaminacin, independientemente de las curvas de ingreso y coste marginal de cada empresa. Ventajas e inconvenientes de la regulacin frente a los instrumentos basados en precios La regulacin tiene menos incertidumbre respecto a la cantidad de contaminacin final que se logra (mayor eficacia en el logro del objetivo) Sin embargo, la mayor eficacia en el control de la contaminacin va en detrimento de la eficiencia (lograr el objetivo perseguido al menor coste social posible) La regulacin es ms susceptible de originar la captura del regulador por parte de las empresas reguladas La regulacin incorpora elevados costes de control de los estndares fijados por el regulador
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Los permisos para contaminar son una combinacin de regulacin (estndares fijos) con mercado (sistema de precios). Constituyen un ejemplo de complementariedad entre poltica pblica y mercado. En primer lugar, el regulador establece las cuotas o estndares medioambientales que autorizan a usar (contaminar) ciertos bienes ambientales hasta un lmite total. Una vez fijadas y atribuidas por la autoridad (o regulador), esas cuotas o licencias para contaminar pueden ser negociadas e intercambiadas por sus titulares, respetando un marco determinado. Por lo tanto, para que funcionen las autoridades o el regulador han de montar previamente el mercado de contaminacin y establecer sus formas de funcionamiento El funcionamiento de esta poltica tiene tres fases: En primer lugar, la autoridad competente (regulador) fija el estandard o cuota total admisible de contaminacin o utilizacin del medio ambiente (Q*), respecto de un contaminante determinado y para una zona geogrfica determinada. A continuacin la agencia reguladora expide certificados de emisin y los asigna a los potenciales contaminadores. Cada permiso permite a su titular una cuota de contaminacin determinada. La suma de las cuotas que permiten los permisos tiene que se igual o menor que Q*. La forma de asignar esos permisos entre los potenciales contaminadores puede ser variada. Supondremos que la agencia reguladora subasta la cantidad total (oferta) de permisos. Y que las empresas contaminadoras demandarn esos permisos. El precio queda fijada entre una demanda rgida y la demanda. Al hacer la demanda de permisos para contaminar rgida, eso significa que convertimos la contaminacin (elmedio ambiente) en un bien privado por el que rivalizan las empresas. Una vez asignados los permisos o derechos, los titulares estn facultados para usarlos, en cuyo caso contaminarn, o transferirlos (en cuyo caso vendern el derecho a otros, obteniendo por ello un beneficio). Segn las normas del mercado, la Administracin puede mantener el control, recabando informacin sobre quien vende y compra.
Grfico 9.6 SOLUCIONES MIXTAS: ECOLOGISMO DE MERCADO. PERMISOS DE EMISIN TRANSFERIBLES (PET)
El Estado emite derechos de contaminacin por valor S* (oferta rgida). La demanda de derechos de cada empresa es igual a sus costes de descontaminar (paga por contaminar lo que perdera al descontaminar), y la demanda total es q*1+q*2, cuyo corte con S* determina P*. La empresa 1 se situar en q*1: A niveles de produccin menores, el coste marginal de descontaminar es mayor que el precio de los permisos. Comprar ms permisos para llegar a q*1. Para niveles superiores a q*1 el coste marginal de descontaminar es menor que el precio de los permisos. A la empresa le resultar mejor reducir la contaminacin y vender los permisos. Al final cada empresa produce la cantidad ptima de Pareto (eficiencia) Posibilidades de los PETs: Los permisos permiten intervenir en cualquier momento a la Admistracin. Si considera que el nivel de contaminacin an es muy elevado, la administracin puede reducir el nmero de permisos. La curva de permisos S* se desplaza hacia la izquierda, y el precio al que se negocian los permisos aumenta y como consecuencia se reduce la cantidad de contaminacin.
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Los permisos permiten a los ecologistas convertirse en operador del mercado. Si las autoridades autorizan a las asociaciones de ecologistas a participar en el mercado, podran comprar permisos y no utilizarlos. La curva S* se desplazara hacia la izquierda y estaramos en el supuesto anterior. Los permisos no impiden la entrada de nuevas empresas, y por tanto hacer compatible el crecimiento econmica en una rea con la proteccin medioambiental. Sin embargo, los PETs ignoran los efectos de los diferentes focos de emisin de contaminacin sobre los puntos receptores concretos. Existe cierto rechazo cultural hacia este instrumento. Ese rechazo viene de la identificacin del PET como un derecho de propiedad para contaminar. De hecho, como hemos visto, la curva de demanda de PETs es una curva de demanda privada. Pero, este rechazo es ms cultural que objetivo. Este derecho es equivalente a lo que ocurre con los impuestos anticontaminacin (o con las multas). Comparacin de los PETs con la regulacin Como mecanismo de cantidad nos asegura a priori el cumplimiento de los estndares de calidad ambiental. Pero es ms flexible que la regulacin ya que permite a las empresas decidir el como, donde y cuando reducirn las emisiones. Como ocurra con los impuestos, la asignacin de responsabilidad se realiza de tal forma que cada empresa controla la contaminacin al mnimo coste marginal, en vez de controlar la misma cantidad de vertido (como suceda con la regulacin). Desva el peso de la informacin necesaria hacia las empresas, en contraste con lo que ocurra con la regulacin Estimula a las empresas a que adopten las tecnologas necesarias con mayor rapidez y flexibilidad, a la vez que fomentan el desarrollo de nuevas tcnicas de control ms efectivas de la contaminacin, en la medida en que tienen incentivos financieros, ya que si lo hacen pueden obtener ingresos vendiendo sus derechos de emisin de contaminacin. Consigue la efectividad en costes del control de la cantidad socialmente eficiente fijada por el regulador. Los PET es eficiente desde el punto de vista econmico. La razn es que la combinacin de estndares con mercado consigue una asignacin efectiva al menor coste social de las actividades de control de la contaminacin. La razn es la siguiente. Las empresas se enfrentan a costes de control de la contaminacin diferente. Cuando los permisos son transferibles, aquellas empresas que pueden reducir la contaminacin con menores costes estarn interesadas en reducirla en mayor cantidad que la requerida. Si existen incentivos financieros, los permisos sobrantes pueden venderlos a otras empresas, obteniendo un beneficio. Por otro lado, aquellas empresas que se enfrentan a costes de control superiores podrn comprar permisos de emisin a las otras empresas cuando consideren esta opcin ms barata que instalar ms equipo o tecnologa de control para cumplir con los objetivos. Campo de aplicacin de los PETs Hasta ahora los PETs han sido aplicados nicamente en EE.UU. (Ley de Aire Limpio). Los resultados mezclan logros con decepciones. Una limitacin proviene del contexto institucional en que operan hasta ahora estos instrumentos, con mercados estrechos de PETs que impiden alcanzar un nivel de actividad suficiente que permita alcanzar los beneficios esperados. An as se estn recomendando y ensayando nuevas aplicaciones y creando nuevos mercados de PETs en el campo de: Lluvia cida (Emisiones de Oxido de azufre y nitrgeno: SO2 + H2O = SO3H y Control de CFCs Promocin de mercados secundarios de material reciclado Sistemas de cuotas transferibles para gestin de pesqueras Mercados de cuotas de caza Mercados de derechos del agua NO2 + H2O = NO3H
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La EPA -Agencia Proteccin Medioambiental de EE.UU- y la Bolsa de Chicago han creado un mercado que negocia ms de 200.000 PETs, especialmente de las empresas elctricas (1 PET = vertido de 1 Tm. De dixido de azufre (SO2) una vez al ao, a partir de 1995). En Europa se ha iniciado recientemente los mercados de permisos de emisiones industriales de contaminantes a la atmsfera con el objetivo de cumplir con los compromisos del tratado de Kyoto.
SOLUCIONES PRIVADAS A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Y A LA PRESERVACIN DE LA NATURALEZA (SOLUCIONES BASADAS EN EL MERCADO)
Hay bienes en la naturaleza que tienen la caracterstica de no tener un propietario claro. Son bienes que decimos que son de todos, de la sociedad en su conjunto. No tienen, por tanto, un propietario claro que se responsable de su uso racional. A ese tipo de bienes se les llama en ocasiones bienes comunes o bienes comunales. Son un tipo de bienes que tiene naturaleza colectiva. Ejemplos de este tipo de bines son el aire o el agua, pero, de una forma ms clara, entran en este campo bienes como las playas, los ros, los mares, los montes, las pesqueras, la fauna salvaje, la flora, los parques etc. Los bienes comunales o colectivos tienen en comn con los bienes pblicos que no es posible, o es muy difcil, excluir a alguien de su consumo, pero se diferencian de los bienes pblicos en que su consumo es rival. Son bienes, por lo tanto, en los que hay rivalidad en su consumo pero en los que es difcil o es muy costosa la exclusin.
Cuadro 9.2 TIPOLOGA DE BIENES
Una de las consecuencias de esa dificultad de excluir es que este tipo de bienes est con frecuencia sometidos a fuerte contaminacin, entendido aqu este trmino como consumo abusivo o depredador, a sobre explotacin, a deterioro. Es lo que se conoce en la literatura como la tragedia de los bienes comunes. La sobre explotacin de un recurso puede provocar que ese recurso no sea renovable. Es decir no se garantice su sostenibilidad. La razn es que en muchas ocasiones los usuarios de esos bienes no toman en consideracin los efectos externos (los daos externos) que su conducta abusiva produce sobre la sostenibilidad de ese bien comn y, por tanto, sobre el bienestar de usuarios y del conjunto de la sociedad, en especial, del bienestar de las generaciones futuras. Por qu se produce un uso abusivo de estos bienes? Podemos pensar que es debido a que el mercado falla al no conseguir que cada usuario tenga en cuenta la externalidad que genera su uso o consumo de este bien. Sin embargo, una explicacin distinta es la que ofrece el economista y Premio Nobel de Economa Ronal Coase. Para Coase la externalidad no se produce exactamente por un fallo del mercado sino por un problema que tiene su origen en marco institucional en que opera ese mercado. Ms en concreto, Coase seala que el problema surge porque algunos bienes no tienen establecido de forma clara quien o quienes son sus propietarios. Y en la medida en que no existe una clara asignacin de derechos de propiedad el mercado no puede generar una utilizacin racional y eficiente de esos bienes. La propuesta de Coase sera que se asigne claramente quin es el propietario de los bienes sometidos a sobreexplotacin y que se obligue o fuerce a negociar entre los propietarios y los potenciales usuarios, mediante la creacin de un marco institucional o mercado. La idea bsica de esta propuesta es que la negociacin directa de los afectados en algn tipo de mercado puede conseguir resolver el problema de la contaminacin o
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sobreexplotacin de algunos de los bienes. Dicho de otra forma, la negociacin entre el productor de la externalidad y el perjudicado por ella puede internalizarse a travs de la negociacin directa. Para que esa negociacin sea posible y eficiente desde el punto de vista del uso racional de los bienes es necesario que el bien sometido a contaminacin o sobreexplotacin sea susceptible de ser identificado y aislado creando un marco en que sea posible internalizar todos los beneficios y todos los costes que se originan en la produccin o consumo de esos bienes. Eso es lo que sucede, por ejemplo, en el caso de la creacin de los parques naturales, en los que los lmites deben ser sealados en funcin de que sea posible identificar a todos los beneficiados y perjudicados por su utilizacin. Sin embargo, con otros bienes, como el aire, es ms difcil, cuando no imposible, el delimitar el mbito exacto de las externalidades. Si esta hiptesis fuese cierta el Estado no tendra porque intervenir con impuestos, regulaciones u otras polticas medioambientales. Su funcin sera establecer los derechos de propiedad y el marco legal e institucional (el mercado) en que han de negociar los afectados. Una vez establecidos esas condiciones la negociacin directa entre las partes en el contexto de los mercados resolvera el problema. Como sabemos ya, desde el punto de vista de la eficiencia econmica (es decir, de la utilizacin racional de los bienes) es indiferente de a quien se le asigne el derecho de uso o propiedad de los bienes. Tanto sea al productor de la externalidad como al que sufre esa externalidad la cantidad eficiente de utilizacin de ese bien ser la misma. No ocurre as con la equidad, que vara en uno u otro caso (repasar el epgrafe 1 de esta leccin)
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A la vista de esta necesidad de disponer de organizaciones colectivas y de la dificultad de crearlas por sus elevados costes de transaccin, los crticos de la propuesta de Coase han sealado que para eso ya existe el Estado. Por lo tanto, la solucin al problema de la contaminacin de ciertos bienes y su sobreexplotacin parece volver al Estado. Es decir, volvemos al terreno de las soluciones pblicas que estudiamos en el epgrafe anterior, y que utilizan los instrumentos del Estado. Pero adems de estas crticas de tipo tcnico hay una objecin de naturaleza ideolgica, en muchas casos no formulada explcitamente, que consiste en sealar que lo que propone Coase -o las consecuencias objetivas de su propuesta- es la privatizacin de todos los bienes colectivos. Esta objecin ha limitado su aplicacin.
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En tercer lugar, la poltica medioambiental es un rea de carcter cerrado, pues generalmente est protagonizada, de forma prcticamente exclusiva, por dos actores: el gobierno y la industria. Otros grupos, como las asociaciones ecologistas, han jugado un papel de segundo orden. El carcter cerrado y excluyente de esta poltica se demuestra en su desarrollo a travs de negociaciones y reuniones que carecen de publicidad y estn alejadas del escrutinio pblico. Por ltimo, es un rea sujeta a un proceso de internacionalizacin, ya que las organizaciones internacionales se han apropiado del objetivo de proteccin medioambiental, no slo porque la contaminacin sea un fenmeno transfronterizo, sino porque este objetivo goza de gran apoyo social. Dentro de estas organizaciones la CE y la OCDE son las ms influyentes en las polticas medioambientales nacionales. Pero es la CE la nica institucin que puede imponer a sus estados miembros medidas relacionadas con la proteccin del medio ambiente. Este poder implica que sea inconcebible que un alemn, italiano, holands o espaol intenten seriamente entender sus polticas sin hacer al menos una referencia a las polticas de sus vecinos, aunque slo sea por el nivel de interdependencia y elaboracin poltica comn encarnado en la CE.
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electorales. Por otro lado,. Los consumidores son cada vez ms exigentes y activos. Tambin es creciente el activismo judicial en el cumplimiento de la normativa medioambientales. En algunos casos, como Catalua, existe ya una fiscala especializada en la persecucin de delitos medioambientales y es tambin en esta Comunidad donde por primera vez un empresario industrial ha ingresado en la carcel por delito ecolgico. El cambio hacia la cooperacin de facto entre gobierno, industria y sociedad se reforzar en los prximos aos tanto como consecuencia de esas presiones internas como las presiones externas derivadas de la pertenencia de Espaa a la CE, que promueve una cooperacin institucional y regular entre los actores principales de esta poltica.
QU HEMOS APRENDIDO
Conocer y aplicar el concepto de externalidad negativa en la produccin Analizar el problema de asignacin de derechos de propiedad de los bienes medioambientales Comparar las soluciones pblicas y las soluciones privadas a los problemas medioambientales, y analizar los entornos en los que es posible utilizar unas soluciones u otras Aplicar la teora del inters pblico, de los intereses privados y de los costes de transaccin para analizar distintas soluciones a los problemas medioambientales
CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Regulaciones sociales, externalidades, costes privados, costes sociales, soluciones pblicas, normas y prohibiciones, impuestos - multas y subvenciones ptimos, soluciones privadas o de mercado, teorema de Coase, costes de transaccin, derechos de propiedad, permisos de emisin transferibles, compensaciones judiciales.
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BIBLIOGRAFA BSICA
Stiglitz, Joseph E (1995) Economa del Sector Pblico, Antonio Bosch Editor, Barcelona, captulo 8.
BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA
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