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Leccin 9 Externalidades y Polticas Medioambientales

por Antn Costas (edicin revisada por Joan-Ramon Borrell)

Introduccin: El problema del riesgo en la produccin y en el uso de productos y el auge de las regulaciones sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222 Cules son las causas de los problemas relacionados con el medio ambiente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224 Qu pueden hacer los gobiernos y los mercados para resolver los problemas del medio amtiente? . . . . . . .227 Soluciones privadas a los problemas medioambientales y a la preservacin de la naturaleza (soluciones basadas en el mercado) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 La formacin de las polticas medioambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237 Resumen, Conceptos Fundamentales, y Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240

INTRODUCCIN: EL PROBLEMA DEL RIESGO EN LA PRODUCCIN Y EN EL USO DE PRODUCTOS Y EL AUGE DE LAS REGULACIONES SOCIALES
La produccin y/o el consumo de la mayor parte de los bienes y servicios que se utilizan en nuestras economas implican un cierto riesgo para la salud y el medio ambiente; es decir, para la calidad de vida. En las ltimas dcadas ese riesgo potencial se ha convertido en una fuerza importante para que las autoridades hayan introducido un gran nmero de polticas relacionadas con la salud y el medio ambiente: polticas de defensa del consumidor y del usuario, polticas de proteccin de la salud y seguridad en el trabajo, polticas de defensa del medio ambiente y la naturaleza (bienes comunales). Estas polticas forman parte de un nuevo tipo de regulaciones que han crecido extraordinariamente en los ltimos aos y su objetivo no es slo la eficiencia econmica sino tambin la proteccin de ciertos bienes, como la salud o el medio ambiente. A este tipo de regulaciones les llamamos regulaciones sociales. El estudio de este tipo de regulaciones relacionadas con el riesgo que para la salud y la vida tiene la produccin y el uso o consumo de muchos productos lo abordaremos en la siguiente leccin. En esta leccin vamos a analizar algunos riesgos relacionados con el medio ambiente.

EL PROBLEMA DEL MEDIO AMBIENTE


El medio ambiente constituye un buen ejemplo de esa percepcin de riesgo implcita en la produccin y consumo de ciertos bienes y servicios y de la nueva beligerancia de las polticas pblicas en este campo. La sensibilidad actual por el medio ambiente est relacionada con la percepcin por parte de la mayora de los ciudadanos del deterioro que est sufriendo el patrimonio medioambiental y de la disminucin de la capacidad autorregenerativa de la naturaleza. Esos problemas parecen tener dos causas fundamentales: Uso intensivo de recursos naturales no renovables (petrleo, gas natural o minerales) Creciente emisin de residuos de todo tipo, difciles de reciclar Este comportamiento tanto desde el lado de la produccin como del consumo est provocando una serie de problemas a los que es urgente enfrentarse: Emisiones de C02. Prdida de calidad del aire, problemas para la salud y para la calidad de vida, especialmente en las ciudades, recalentamiento de la Tierra, efecto invernadero y cambios climticos. Aumento de los residuos slidos. Degradacin de los suelos: Desertizacin, destruccin de los bosques, disminucin de la biodiversidad. Deterioro de las aguas: ros muertos, contaminacin de las aguas subterrneas, contaminacin de las playas y de las aguas en general. Deforestacin y desaparicin de fauna y flora Adems del efecto sobre la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras, todo este deterioro constituye en si mismo un problema econmico. El deterioro del medio fsico natural constituye, en un gran nmero de casos, la cara oculta o el coste no contabilizado del desarrollo econmico contemporneo. Si se llevase a cabo una contabilidad social de los recursos econmicos disponibles para la sociedad, el balance debera incluir, por un lado, el aumento de capital fsico fruto de la acumulacin a lo largo del tiempo (mquinas, instalaciones industriales, edificios, carreteras, ferrocarriles, etc.), pero, por otro, debera incluir tambin la destruccin del medio natural y los recursos no renovables consumidos. Si se hiciese as, el PIB de nuestros pases se vera seriamente disminuido.

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CONFLICTO DE INTERESES, POLTICAS MEDIOAMBIENTALES Y DESARROLLO SOSTENIBLE


La creciente sensibilidad hacia el riesgo que para la preservacin del patrimonio medioambiental significan muchas de las actuales pautas de produccin y consumo ha hecho surgir nuevos actores, como los movimientos ecologistas, muy activos en la defensa de ese patrimonio en la mayora de nuestros pases. Estos movimientos plantean en ocasiones una contradiccin aparentemente insalvable entre la defensa del medio ambiente y el desarrollo econmico, al menos el desarrollo econmico tal como se ha concebido hasta ahora. En muchas ocasiones esa contradiccin se extiende al sistema capitalista o de mercado, cuyo objetivo de maximizacin del beneficio privado es visto como incompatible con la proteccin del medio ambiente. Los hechos parecen ser, sin embargo, ms complejos. De hecho, el mayor deterioro medioambiental parece haber tenido lugar en pases socialistas de no mercado y en pases atrasados. La economa capitalista (o de mercado) de los pases democrticos desarrollados parece haber sido ms respetuosa con el medio ambiente. Probablemente, esto puede ser debido a que el medioambiente responde a las caractersticas de un bien econmico superior, con elasticidad renta mayor que la unidad. Esto explicara por qu al aumentar la renta en un pas aumenta ms que proporcionalmente la demanda de medio ambiente. Ejemplos de este comportamiento pueden ser el hecho de que las personas con mayores niveles de ingresos se trasladen desde los ncleos urbanos ms contaminados hacia entornos urbanos o rurales ms respetuosos con el medio ambiente. Tambin son los pases ms desarrollados los que mayores recursos gastan en recuperar el medio ambiente: eliminacin del smog de Londres; la recuperacin del Tmesis en El Reino Unido y del Rhur en Alemania; el aumento de los bosques en el rea de la OCDE. Por otro lado, las empresas privadas no son por naturaleza contradictorias con el respecto al medio ambiente. Al contrario, tienen incentivos econmicos para ser ecologistas. La ecologa vende. Por eso, en muchos pases los empresarios estn siendo uno de los actores que impulsan las polticas medioambientales. El xito en la introduccin de la etiqueta verde en los productos es un ejemplo de los incentivos de las empresas respecto de la preservacin del medio ambiente. Sin embargo, en algunos pases desarrollados se est observando tambin que este inters por el medio ambiente puede obedecer a otros objetivos econmicos (proteccin contra las importaciones de otros pases (dumping ecolgico). La formacin de las polticas medioambientales se mueven dentro de un escenario de intereses contrapuestos. En muchos casos se observa que los trabajadores y los sindicatos son reacios a las polticas medioambientales, por entender que pueden disminuir el empleo (chantaje del empleo). De forma intuitiva se puede afirmar que sera deseable que la contaminacin sea cero. Pero, eso significara que la produccin fuese tambin cero. An cuando se puedan buscar procesos productivos y pautas de consumo que sean ms respetuosas con el medio ambiente, el desarrollo econmico siempre tendr beneficios y costes. Las sociedades y los individuos se enfrentan continuamente a la eleccin entre, por un lado, alcanzar un cierto grado de bienestar econmico y, por otro, mantener unos niveles de calidad de vida. Cuando mucha gente decide vivir en la ciudad y no en el campo sabe que tiene que aceptar ruidos, prisas, aire mas viciado, etc. A cambio, puede disponer de otros bienes materiales y de tipos de ocio (cine, pera, grandes espectculos). En todo caso, uno de los problemas ms importantes para las prximas dcadas es configurar un modelo de desarrollo econmico y unas conductas sociales ms respetuosas con el medio ambiente.

EL CAMPO DE LAS POLTICAS MEDIOAMBIENTALES


El campo de actuacin de las polticas medioambientales actuales de nuestros pases abarca cinco grandes lneas de actuacin: Medidas orientadas al control de la contaminacin (atmosfrica, aguas superficiales, aguas subterrneas y marinas, del suelo, acstica, y por residuos industriales y urbanos). Medidas orientadas a la proteccin de hbitats (comunidades animales -fauna- y comunidades vegetales -flora) Medidas de fomento para el uso equilibrado de los recursos naturales (hidrulicos, hidrocarburos, minerales, etc.) Medidas orientadas a la proteccin de bienes comunes y cuyo uso no est restringido (parques naturales, etc.)

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De todas esas polticas, las ms desarrolladas, tanto por las autoridades nacionales como por los organismos internacionales) son la poltica de control de la contaminacin y la poltica de proteccin de los bienes comunes. En esta leccin abordaremos fundamentalmente los problemas y soluciones relacionadas con estos dos tipos de polticas.

CULES SON LAS CAUSAS DE LOS PROBLEMAS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE?
La creciente sensibilidad social frente al deterioro del medio ambiente nos sugiere que la sociedad deseara que se produjese menos contaminacin de la que se produce y que se preservasen mejor los bienes comunes de lo que realmente ocurre. Por qu los mercados no producen la cantidad que la sociedad desea de aquellos bienes que producen contaminacin?. Existen dos explicaciones a este fallo del mercado: La primera explicacin al exceso de contaminacin que producen los mercados est basada en la existencia de divergencias entre costes privados y costes sociales de producir o consumir los bienes contaminantes. La existencia de externalidades en la produccin o consumo de ciertos bienes que no son recogidas por el sistema de precios del mercado da lugar a la divergencia entre costes privados y costes sociales. Como el productor o consumidor fija el nivel de produccin o consumo en funcin de los costes privados y no de los costes que tiene para la sociedad el producir (o consumir) esos bienes, se produce ms de lo que la sociedad deseara (eficiencia social). La segunda explicacin del exceso de contaminacin est basada en el argumento de que no existe una buena definicin de los derechos de propiedad de los bienes expuestos a contaminacin o uso abusivo, y al no existir un propietario claro no se produce un uso racional y eficiente de esos bienes. Veamos cmo funcionan estos dos argumentos.

LAS EXTERNALIDADES COMO CAUSA DEL EXCESO DE CONTAMINACIN


Los problemas medioambientales son una manifestacin o variedad de un problema ms amplio en economa, que son las externalidades, o efectos externos negativos que las acciones de las empresas o los individuos tienen sobre el bienestar de los dems. Cuando una persona fuma en el metro est afectando negativamente al bienestar de otras a las que no les gusta fumar. Esta externalidad (o coste externo) no est recogida en el precio que paga el fumador por el tabaco. Cuando una empresa papelera enva a la atmsfera humos est perjudicando la calidad de vida de las personas que viven en el entorno de esa empresa. Pero los costes privados de la empresa no contabilizan esos perjuicios o costes sociales externos. Los efectos de la lluvia cida provocada por las emisiones de SO2 de las centrales trmicas que producen electricidad se dejan sentir en la muerte de bosques, prximos o muy lejanos, debido a que los gases son arrastrados por el viento y al mezclarse con la humedad del aire forman la lluvia cida. Pero la empresa no incorpora en sus costes privados, y por tanto, en los precios esos efectos perjudiciales para el medio ambiente. Como vemos en estos ejemplos existen extenalidades de produccin (originadas en la produccin de bienes) y externalidades de consumo (que tienen su origen en el consumo) y que no son recogidas en las curvas de costes privados y, por tanto, en los precios. Esto constituye un fallo de mercado. Como hemos visto en los ejemplos anteriores, las externalidades negativas aparecen cuando alguien no paga todo lo que a la sociedad le cuesta producir o consumir un bien. Pero existen tambin las externalidades positivas. Estas aparecen cuando la produccin o consumo de un bien por parte de una empresa o individuo beneficia a terceros que, sin embargo, no incurren con los costes de producir o consumir ese bien. Dicho de otra manera, las externalidades positivas surgen cuando el productor o consumidor de un bien no consigue apropiarse de todos los beneficios que genera su produccin o consumo. Aqu tambin puede surgir un fallo de mercado con actividades de este tipo. Ahora bien, no todos los efectos externos provocados por la accin de un agente sobre el bienestar de otros se pueden considerar un fallo de mercado. Slo existe un fallo de mercado relacionado con las externalidades cuando no existe coincidencia entre quien se beneficia de la produccin o consumo de un bien y quien paga los costes. Cuando el sistema de precios es capaz de recoger todos los efectos externos, los economistas no hablamos de fallo del mercado relacionado con la eficiencia, aun cuando puedan producirse efectos no deseados sobre la equidad. Si vivo en un piso de alquiler y cerca de donde vivo se construye un parque, es posible que el propietario del piso quiera subir el alquiler de la vivienda, que ahora tiene ms demanda. El parque provoca un efecto externo en los alquileres de los alrededores pero no se puede decir que ese aumento es debido a un fallo del mercado relacionado con la eficiencia. Cuestin distinta son los efectos que esos mayores alquileres provoquen sobre la equidad.

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Por lo tanto, slo existe fallo del mercado relacionado con el medio ambiente cuando el sistema de precios no recoge todos los efectos que la accin de un agente tiene sobre el bienestar de los dems. Es decir, cuando el sistema de precios del mercado no consigue hacer que el que se beneficia de la produccin o consumo de un bien pague todos los costes que provoca. Si los precios de algunos bienes no recogen bien los costes que a largo plazo tiene para la sociedad la utilizacin de esos bienes, entonces s se produce un fallo del mercado. Lo mismo ocurre cuando los precios de ciertos bienes consumidos por una persona (tabaco, alcohol, drogas) no recogen todos los efectos a largo plazo que para la sociedad tiene el consumo de esos bienes. Como el coste privado de producir o consumir esos bienes es menor que el coste social, las empresas (y los individuos) producen (o consumen) ms que lo que sera socialmente eficiente si el sistema de precios tuviese en cuenta los costes sociales. Esta divergencia entre costes privados de producir (o consumir) un bien y los correspondientes costes sociales que provocan esos mismos bienes fue puesta de manifiesto por primera vez por el economista ingles Pigou en 1918 en su famosa obra The Economics of Welfare. Esa divergencia entre costes privados y costes sociales es la forma ms usual utilizada para explicar las causas de la contaminacin excesiva. La teora econmica nos dice que el mercado produce de acuerdo con las preferencias de los consumidores cuando estos se enfrentan al conjunto de bienes y precios que se le presentan. Si la existencia de una externalidad hace que el precio que paga un productor por el uso de un factor de produccin (agua, aire, recursos no renovables) -o el que paga un consumidor por un bien (tabaco, coche, alcohol) no recoge de forma correcta todos los costes sociales que origina esa produccin o consumo, entonces el mercado no puede identificar bien las preferencias sociales. Aparece de esta forma un fallo del mercado que provoca una ineficiencia econmica en cuanto a la asignacin de los recursos. El mercado produce / consume ms de ese bien de lo que sera socialmente eficiente. Como vemos en la figura si un conjunto de productores privado de un bien contaminante slo tienen en cuenta los costes privados de producir ese bien, su oferta en el mercado sera igual a la funcin de costes marginales privados (CMa Privado). La interaccin de este conjunto de productores con los consumidores en el mercado llevara a un precio (pe) y una cantidad (qe) de equilibrio. Ahora bien, ese nivel de produccin y de contaminacin no es eficiente desde el punto de vista de la sociedad. Para calcular el nivel de produccin y contaminacin eficiente desde el punto de vista de la sociedad tenemos que incorporar a la curva de costes privados del productor (o consumidor) la curva de dao marginal externo o externalidad (DMaE). Al hacerlo, vemos que el nivel de produccin socialmente eficiente es ahora q*.
Grfico 9.1 EXTERNALIDAD NEGATIVA

La conclusin es que, en presencia de externalidades negativas, el mercado produce mayor cantidad de bien y de contaminacin que la socialmente eficiente (qe>q*). Es decir, en la produccin (o consumo) de determinados bienes potencialmente contaminantes se produce un fallo del mercado relacionado con la eficiencia. La solucin a esta ineficiencia exige disear un sistema de incentivos que obliguen a los productores / consumidores a interiorizar los costes externos para lograr la eficiencia. Pero antes de ver cmo funcionan estos incentivos vamos a detenernos a ver otra explicacin alternativa de por qu se originan los problemas medioambientales.

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ASIGNACIN DE DERECHOS DE PROPIEDAD Y PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES


El economista norteamericano Ronald Coase ha dado una explicacin diferente a los problemas medioambientales basada en la idea de que cuando no existe una buena definicin de derechos de propiedad de todos los bienes (incluido el aire, el agua o los bienes comunales) entonces se originan problemas relacionados con el uso excesivo de esos bienes. La idea es que lo que no tiene dueo o propietario no se usar racionalmente. Esos derechos de propiedad no tienen por qu ser privados. La propiedad de los bosques o del agua de un ro puede ser de una colectividad determinada y no de un individuo. El argumento es que todos los bienes deben tener un dueo bien definido, porque de esa forma la utilizacin de ese recurso se har de forma eficiente. El problema que analiz originalmente Coase fue un problema que se planteaba en el medio oeste norteamericano, en el que las ganaderas (ranchos de ganado) provocaban externalidades sobre las explotaciones agrcolas cercanas. Supongamos que el ganado del rancho A se dispersa por los terrenos de una finca agrcola cercana B, daando sus cultivos. Es decir, A provoca un dao a B. Ronal Coase seal que este ejemplo plantea una serie de preguntas complejas: Debera permitirse al ganado de A penetrar en los terrenos de B? Debera obligarse a A a levantar una valla a lo largo de todo el permetro del rancho para evitar la dispersin de su ganado? Quin debera pagar la valla? Cules seran los efectos sobre la eficiencia econmica si le damos el derecho de propiedad a A y hacemos que B compense a A por levantar la valla? Cules seran esos mismos efectos sobre la eficiencia si damos el derecho de propiedad a la vctima, B?. Lo sorprendente del anlisis de Coase es que, desde el punto de vista de la eficiencia econmica, el resultado es el mismo tanto si le damos el derecho a A como a B. Si concedemos a A el derecho de que su ganado se disperse por los terrenos de B, entonces B puede persuadir a A para que levante una valla pagando B el coste, siempre que los daos causados en las cosechas de B sean mayores que el precio de construir la valla. Por tanto, siempre que sea eficiente construir la valla, B puede compensar a A, quedando eliminada la externalidad. Alternativamente, si asignamos a B el derecho de propiedad, A puede construir la valla para prevenir el dao. Pero si el coste de levantar la valla es superior al dao, A podra negociar con B para compensar directamente esos daos, sin tener que construir la valla. En uno y otro caso obtenemos el mismo resultado (eficiencia) en trminos de si la valla ser o no construida, independientemente de a quin le concedamos el derecho de propiedad. La negociacin directa entre A y B puede resolver el problema de la externalidad sin que sea necesaria la intervencin del Estado. El resultado en trminos de si los cultivos son daados o si se construye la valla son los mismos en uno u otro caso. Sin embargo, desde el punto de vista de la equidad los resultados son diferentes. Si asignamos el derecho de propiedad a A, entonces B debe compensar a A por construir la valla o hacerse cargo de los daos. Si asignamos el derecho a B, entonces es A quien debe correr con los costes de construir la valla o hacerse cargo de los daos. Coase llama la atencin acerca de que no deberamos apresurarnos a hacer juicios acerca de qu asignacin de derechos es ms justa. En el caso descrito, A provoca un dao a B. Pero si queremos evitar el dao a B, entonces perjudicamos a A. Desde el punto de vista de la eficiencia econmica el objetivo debera ser el evitar el dao ms alto. Un ejemplo quiz ms comprensible para nosotros del teorema de Coase es el de una fbrica de papel que contamina los aguas de un ro que despus son utilizadas por una piscifactora. Si las aguas estn contaminadas, la piscifactora tendr que incurrir en unos costes de descontaminacin del agua. Este coste es la externalidad que produce la contaminacin del agua por la papelera. La empresa papelera llevar su produccin hasta el nivel en que los costes marginales que soporta son iguales a los ingresos marginales, tal como muestra el grfico superior (CMgP=IMg) del grfico 9.2. Ese nivel de produccin (Q0 en el grfico inferior) implica que la actividad de la empresa produce un coste externo (dao) a la piscifactora superior a los beneficios que obtiene la papelera por producir en Qo (CMgE>BMgP). Si la piscifactora quiere convencer a la papelera para que reduzca su produccin de Q0 a Q1 debe pagarle una cantidad igual al tringulo E, que es la prdida de la papelera por producir menos. Esa menor produccin reduce los costes sociales en una cantidad igual al trapecio D+E, obviamente mayor que el tringulo E, por lo que a la piscifactora le sale a cuenta pagar.

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El mismo argumento justifica reducciones de produccin hasta Q*, pero no ms all: al pasar de Q* a Q5 la prdida del empresario sera F+G, y la ganancia social slo G, por lo que la compensacin no sera posible. Si le damos la propiedad del ro a la piscifactora la produccin de inicial de la papelera es Q3. Al aumentar a Q4 la papelera ganara A+B, y la piscifactora perdera B, por lo que la papelera podra compensar a la piscifactora. Del mismo modo, se aumentara la produccin hasta Q*, pero no ms: al pasar de Q* a Q2 la prdida social H+I es mayor que la ganancia empresarial I, por lo que la compensacin no es posible. Vemos como, una vez asignado el derecho de propiedad, la negociacin entre contaminador y contaminado lleva a alcanzar el punto de produccin de papel y de contaminacin eficiente para ambos (por lo tanto, el nivel que le interesa a la sociedad que, en este caso son dos sujetos). Lo relevante es que el resultado final en trminos de eficiencia econmica (Q*) es independiente de a quin le asignemos el derecho de propiedad del ro. Por el contrario, en trminos de equidad, los resultados son opuestos. Desde el punto de vista de la solucin a los problemas medioambientales, la conclusin que se deriva del enfoque de Coase es que muchos de esos problemas se resolvern asignando bien los derechos de propiedad de los bienes sometidos a contaminacin o uso abusivo. En este enfoque, la labor del Estado se limitara a definir esos derechos de propiedad, dejando despus que los afectados busquen el equilibrio entre sus respectivos intereses.

Grfico 9.2 DEMOSTRACIN DEL TEOREMA DE COASE

QU PUEDEN HACER LOS GOBIERNOS Y LOS MERCADOS PARA RESOLVER LOS PROBLEMAS DEL MEDIO AMTIENTE?
Hay dos tipos de soluciones a los problemas medioambientales. Por un lado, podemos utilizar los instrumentos de la poltica pblica para conseguir que el contaminador incorpore en sus costes el dao externo que produce. Por otro lado, podemos utilizar soluciones basadas en el enfoque de Coase, que se apoyan en la asignacin de derechos sobre los bienes sometidos a contaminacin y obligar a que los afectados negocien directamente para eliminar la externalidad. A las primeras les llamaremos soluciones pblicas y a las segundas soluciones privadas. El cuadro 9.1 recoge las soluciones pblicas y privadas ms frecuentes.

Cuadro 9.1. SOLUCIONES A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Soluciones pblicas 1.A Instrumentos de poltica econmica que actan a travs de los precios Impuestos anticontaminantes (o pigouvianos) Subvenciones anticontaminacin Depsitos reembolsables 1.B Instrumentos que actan a travs del control directo de los niveles de contaminacin. Regulacin directa de la tecnologa anticontaminante Regulacin directa de las cantidades de emisin de contaminacin

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1.C Instrumentos mixtos Regulacin combinada con impuestos Permisos de Emisin transferibles (mercados de contaminacin) Soluciones privadas Asignacin de derechos de propiedad sobre los bienes medioambientales Utilizacin del sistema judicial para exigir indemnizaciones por daos Educacin medioambiental Sanciones sociales

IMPUESTOS ANTICONTAMIANTES
Una de las soluciones para evitar que se produzca ms contaminacin que la que desea la sociedad es la utilizacin de impuestos para obligar al contaminador a que tenga en cuenta la externalidad que produce. Como sabemos, para que se produzca la cantidad socialmente eficiente de un bien es necesario que el coste marginal privado se iguale al coste marginal social.
Grfico 9.3 IMPUESTO PTIMO ANTICOMINANTE

Una forma de conseguirlo es obligar al que contamina a que pague una cantidad igual a la diferencia entre ambos costes, es decir, al dao marginal que produce la contaminacin. Esto lo podemos conseguir mediante un impuesto que sea igual al dao marginal en el nivel de produccin eficiente. Ese impuesto se pagar por todas y cada una de las unidades producidas por la empresa. Efectos del impuesto anticontaminacin: Efecto eficiencia: el impuesto desplaza la curva de costes privados (CmaPr) en paralelo y hacia arriba en una cuanta igual al dao marginal o externalidad en el punto de produccin socialmente eficiente (Q*). Al desplazarse la curva de costes se asegura que la empresa internaliza los costes de la contaminacin a travs del efecto que tiene el impuesto sobre los precios. Efecto equidad: El impuesto hace que el contaminador tenga que pagar por contaminar. Los ingresos son iguales a la cantidad ptima por el impuesto ptimo,Q* t*. Qu hacemos con los ingresos obtenidos por los impuestos? Los utilizamos para compensar a los que sufren el dao de la contaminacin o los ingresamos en las arcas del Estado? Cualquiera que sea la opcin, lo que hay que tener en cuenta es que para alcanzar la eficiencia econmica (Q*) no es necesario compensar a los que sufren la contaminacin.

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Ventajas e inconvenientes de los impuestos Los impuestos gozan de cierto apoyo por parte de la opinin pblica debido a que la frmula de que quin paga contamina parece una solucin razonable al problema de la contaminacin. Las autoridades tambin tienen preferencia por esta solucin porque los impuestos anticontaminantes permiten aumentar los ingresos pblicos. Existen muchas dificultades para calcular el valor del dao marginal. Para poder determinarlo hay que poder responder a cuestiones como: que actividades producen contaminacin? Que contaminantes son dainos? Como se calcula el valor monetario de la contaminacin?. Adems se necesita tener informacin sobre la curva de costes marginales de las empresas contaminadoras.

SUBVENCIONES ANTICONTAMINACIN
Una forma de calcular el valor monetario del dao marginal es preguntar a los que sufren la contaminacin cuanto estn dispuestos a pagar por eliminar la contaminacin. La cantidad a pagar es equivalente a la subvencin que tendramos que dar a la empresa para reducir la produccin, o para que la emplee en la adquisicin de equipos para reducir la contaminacin. Efectos comparados del impuesto y de la subvencin Desde el punto de vista de la eficiencia econmica tanto el impuesto como la subvencin son igualmente eficientes (ambos llevan a la empresa a producir en Q*). Pero los efectos sobre la equidad son opuestos. En el caso del impuesto es la empresa la que paga y el Estado el que aumenta sus ingresos. En el caso de la subvencin es el Estado el que paga la subvencin y la empresa la que aumenta sus ingresos Ventajas e inconvenientes de las subvenciones En principio, la subvencin como incentivo positivo que es (recibir un premio) parece un incentivo ms fuerte que el incentivo negativo que significa el impuesto. Desde el punto de vista de la informacin necesaria la subvencin plantea los mismas dificultades que hemos visto en el caso de los impuestos a la hora de calcular el valor del dao marginal. En el caso de la subvencin necesitamos conocer el nivel de produccin de la empresa antes de la subvencin, ya que la subvencin se concede por cada una de las unidades que se dejen de producir. Este significa que existe un incentivo por parte del contaminador a aumentar el tamao de la produccin antes de recibir la subvencin. De hecho, puede ocurrir que el nivel total de contaminacin aumente como consecuencia de la aparicin de nuevas empresas que quieran aprovecharse de la subvencin. Como los fondos para pagar las subvenciones se tienen que obtener de impuestos sobre otras actividades econmicas puede ocurrir que eses impuestos provoquen desincentivos a otros agentes. No est claro que estos efectos negativos sean menores que los efectos externos que provoca la contaminacin.

DEPSITOS REEMBOLSABLES
Otro de los instrumentos de las polticas medioambientales que actan a travs de los incentivos que van a travs de los precios son los depsitos reembolsables. Bajo este sistema los consumidores pagan un sobreprecio cuando compran un producto contaminante. En el momento en que el consumidor devuelve el producto (o el envase) a los centros autorizados para su recogida, vertido controlado o reciclaje se le devuelve el depsito o sobreprecio pagado al comprarlo. El depsito acta, por lo tanto, como un incentivo financiero para incentivar el comportamiento voluntario a travs del sistema de precios. Estas polticas se apoyan en el xito que tuvieron los primeros programas relacionados con la devolucin de los envase de vidrio de las bebidas. En principio estos programas tenan un objetivo estrictamente econmico, consistente en reducir el precio de las bebidas si se retornaba el envase. Pero el aumento del vertido incontrolado

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de envases o de productos viejos (televisores, electrodomsticos, coches, etc.) han aconsejado ampliar los depsitos reembolsables a otros campos de la poltica medioambiental, especialmente la relacionada con una serie de productos que son reciclables o almacenables. Adems, este tipo de programas estn dando lugar a nuevas actividades econmicas que pueden compensar el coste econmico que imponen estas polticas. El problema con este tipo de programas es determinar la cuanta del depsito ptimo que produzca los efectos deseados de reduccin de la contaminacin. El grfico 9.4 muestra como se calcula.
GRFICO 9.4 DEPSITOS REEMBOLSABLES

Los envases producen dos tipos de costes: el coste externo de no devolverlos (CEE) y el valor residual que se pierde cuando no se devuelven, que suponemos constante (VRE). Cuantos ms envases se devuelvan, menor es el coste externo evitado y el coste total evitado (CEE+VRE). Por el contrario, para hacer que se devuelvan ms envases hay que pagar cada vez ms por ellos, por lo que la oferta de envases devueltos (RM) es creciente. El depsito ptimo D* se obtiene en el punto en que los costes evitados (beneficios obtenidos) gracias a los retornos se igualan con el precio que hay que pagar al consumidor para que efectivamente lleve a cabo el retorno. Inconvenientes El uso de este tipo de programa medioambiental est limitada a productos contaminantes susceptibles de ser almacenados y/o reciclados. Se est observando que alguno de estos programas funciona como una frmula de proteccismo encubierto de los productores nacionales frente a posibles importaciones, que se ven dificultades por la obligacin impuesta al importador de hacerse cargo de la recogida y coste del reciclaje.

REGULACIN O CONTROLES DIRECTOS DE LA CONTAMINACIN


Desde el punto de vista de los economistas el remedio ideal para la eliminacin de las externalidades es obligar al mercado a fijar precios a todos los bienes a travs del mecanismo de precios (impuestos, subvenciones, etc.). Los economistas defendemos los mecanismos basados en los precios porque son eficientes, al conseguir igualar el coste marginal de reducir la contaminacin de todas las empresas. Sin embargo, en la prctica de la mayora de los pases no se utilizan tanto las polticas medioambientales basadas en precios como las que se apoyan en la regulacin directa de estndares de contaminacin. Mediante la fijacin de esos estndares de contaminacin lo que hacen las autoridades y los reguladores medioambientales es alguna de estas cinco cosas: Establecer estndares de contaminacin mxima admisible Establecer una clasificacin de actividades contaminadoras sometidas a autorizacin y control Regular las caractersticas de los imputs utilizables o admisibles. Ejemplos: amianto, plomo en las gasolina Establecer estndares basados en tecnologa uniforme (equipos) que debe ser utilizada en la produccin de determinados bienes contaminantes.

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Ordenacin de zonas sometidas a control medioambiental. De hecho, los problemas medioambientales son marcadamente locales y los efectos que tiene la contaminacin sobre el bienestar dependen de la zona en la que se produce la contaminacin. Todas estas regulaciones tienen un elemento comn que los diferencia de las polticas que utilizan instrumentos econmicos que actan sobre los precios. Las regulaciones o controles no tratan de incentivar a los contaminadores (con incentivos negativos -impuestos- o con incentivos positivos -subvenciones-) para que cambien su conducta, sino que imponen directamente las conductas que desea el regulador. Posibles ineficiencias econmicas de las regulaciones La regulacin fija de forma uniforme la cuanta en que todas las empresas deben reducir la contaminacin. Por lo tanto, no tiene en cuenta las diferentes curvas de ingreso y costes marginales de las empresas. Eso hace que sea posible que la regulacin produzca ineficiencias. El grfico 9.5 pone de manifiesto el origen de esas ineficiencias. Suponemos que existen dos empresas, X e Y, que contaminan y cuyas curvas de ingreso marginal son IMaX e IMaY. Para simplificar el anlisis supondremos que tienen la misma curva de costes marginales. Suponemos adems que conocemos el valor del dao marginal en el nivel de produccin socialmente eficiente (d)
Grfico 9.5 INEFICIENCIAS ECONMICAS PRODUCIDAS POR LA REGULACIN

La eficiencia econmica exigira que las empresas redujesen su nivel de produccin en cantidades diferentes x* e y*. Eso asegura que estamos consiguendo el objetivo medioambiental al menor coste social posible. Sin embargo, la regulacin fija de manera uniforme la reduccin de la contaminacin, independientemente de las curvas de ingreso y coste marginal de cada empresa. Ventajas e inconvenientes de la regulacin frente a los instrumentos basados en precios La regulacin tiene menos incertidumbre respecto a la cantidad de contaminacin final que se logra (mayor eficacia en el logro del objetivo) Sin embargo, la mayor eficacia en el control de la contaminacin va en detrimento de la eficiencia (lograr el objetivo perseguido al menor coste social posible) La regulacin es ms susceptible de originar la captura del regulador por parte de las empresas reguladas La regulacin incorpora elevados costes de control de los estndares fijados por el regulador

INSTRUMENTOS MIXTOS: PERMISOS DE EMISIN TRANSFERIBLES (PETS)


Los permisos de emisin transferibles son instrumentos medioambientales que combinan un elemento de regulacin con un elemento basado en precios. En ocasiones son tambin llamados Permisos Negociables, Derechos de contaminacin transferibles, o Licencias de Contaminacin de compra y venta. Constituyen una de los instrumentos ms novedosos de las polticas medioambientales. El proyecto de crear un mercado de permisos o derechos de contaminacin fue propuesto y desarrollado por J.H. Dales en 1968. El informe del Consejo de Asesores Econmicos del Presidente Nixon del ao 1971 recomend el uso de este instrumento. Pero no fue hasta la modificacin de legislacin atmosfrica de 1977 (Clean Air Act) cuando se pusieron en prctica.

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Los permisos para contaminar son una combinacin de regulacin (estndares fijos) con mercado (sistema de precios). Constituyen un ejemplo de complementariedad entre poltica pblica y mercado. En primer lugar, el regulador establece las cuotas o estndares medioambientales que autorizan a usar (contaminar) ciertos bienes ambientales hasta un lmite total. Una vez fijadas y atribuidas por la autoridad (o regulador), esas cuotas o licencias para contaminar pueden ser negociadas e intercambiadas por sus titulares, respetando un marco determinado. Por lo tanto, para que funcionen las autoridades o el regulador han de montar previamente el mercado de contaminacin y establecer sus formas de funcionamiento El funcionamiento de esta poltica tiene tres fases: En primer lugar, la autoridad competente (regulador) fija el estandard o cuota total admisible de contaminacin o utilizacin del medio ambiente (Q*), respecto de un contaminante determinado y para una zona geogrfica determinada. A continuacin la agencia reguladora expide certificados de emisin y los asigna a los potenciales contaminadores. Cada permiso permite a su titular una cuota de contaminacin determinada. La suma de las cuotas que permiten los permisos tiene que se igual o menor que Q*. La forma de asignar esos permisos entre los potenciales contaminadores puede ser variada. Supondremos que la agencia reguladora subasta la cantidad total (oferta) de permisos. Y que las empresas contaminadoras demandarn esos permisos. El precio queda fijada entre una demanda rgida y la demanda. Al hacer la demanda de permisos para contaminar rgida, eso significa que convertimos la contaminacin (elmedio ambiente) en un bien privado por el que rivalizan las empresas. Una vez asignados los permisos o derechos, los titulares estn facultados para usarlos, en cuyo caso contaminarn, o transferirlos (en cuyo caso vendern el derecho a otros, obteniendo por ello un beneficio). Segn las normas del mercado, la Administracin puede mantener el control, recabando informacin sobre quien vende y compra.
Grfico 9.6 SOLUCIONES MIXTAS: ECOLOGISMO DE MERCADO. PERMISOS DE EMISIN TRANSFERIBLES (PET)

El Estado emite derechos de contaminacin por valor S* (oferta rgida). La demanda de derechos de cada empresa es igual a sus costes de descontaminar (paga por contaminar lo que perdera al descontaminar), y la demanda total es q*1+q*2, cuyo corte con S* determina P*. La empresa 1 se situar en q*1: A niveles de produccin menores, el coste marginal de descontaminar es mayor que el precio de los permisos. Comprar ms permisos para llegar a q*1. Para niveles superiores a q*1 el coste marginal de descontaminar es menor que el precio de los permisos. A la empresa le resultar mejor reducir la contaminacin y vender los permisos. Al final cada empresa produce la cantidad ptima de Pareto (eficiencia) Posibilidades de los PETs: Los permisos permiten intervenir en cualquier momento a la Admistracin. Si considera que el nivel de contaminacin an es muy elevado, la administracin puede reducir el nmero de permisos. La curva de permisos S* se desplaza hacia la izquierda, y el precio al que se negocian los permisos aumenta y como consecuencia se reduce la cantidad de contaminacin.

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Los permisos permiten a los ecologistas convertirse en operador del mercado. Si las autoridades autorizan a las asociaciones de ecologistas a participar en el mercado, podran comprar permisos y no utilizarlos. La curva S* se desplazara hacia la izquierda y estaramos en el supuesto anterior. Los permisos no impiden la entrada de nuevas empresas, y por tanto hacer compatible el crecimiento econmica en una rea con la proteccin medioambiental. Sin embargo, los PETs ignoran los efectos de los diferentes focos de emisin de contaminacin sobre los puntos receptores concretos. Existe cierto rechazo cultural hacia este instrumento. Ese rechazo viene de la identificacin del PET como un derecho de propiedad para contaminar. De hecho, como hemos visto, la curva de demanda de PETs es una curva de demanda privada. Pero, este rechazo es ms cultural que objetivo. Este derecho es equivalente a lo que ocurre con los impuestos anticontaminacin (o con las multas). Comparacin de los PETs con la regulacin Como mecanismo de cantidad nos asegura a priori el cumplimiento de los estndares de calidad ambiental. Pero es ms flexible que la regulacin ya que permite a las empresas decidir el como, donde y cuando reducirn las emisiones. Como ocurra con los impuestos, la asignacin de responsabilidad se realiza de tal forma que cada empresa controla la contaminacin al mnimo coste marginal, en vez de controlar la misma cantidad de vertido (como suceda con la regulacin). Desva el peso de la informacin necesaria hacia las empresas, en contraste con lo que ocurra con la regulacin Estimula a las empresas a que adopten las tecnologas necesarias con mayor rapidez y flexibilidad, a la vez que fomentan el desarrollo de nuevas tcnicas de control ms efectivas de la contaminacin, en la medida en que tienen incentivos financieros, ya que si lo hacen pueden obtener ingresos vendiendo sus derechos de emisin de contaminacin. Consigue la efectividad en costes del control de la cantidad socialmente eficiente fijada por el regulador. Los PET es eficiente desde el punto de vista econmico. La razn es que la combinacin de estndares con mercado consigue una asignacin efectiva al menor coste social de las actividades de control de la contaminacin. La razn es la siguiente. Las empresas se enfrentan a costes de control de la contaminacin diferente. Cuando los permisos son transferibles, aquellas empresas que pueden reducir la contaminacin con menores costes estarn interesadas en reducirla en mayor cantidad que la requerida. Si existen incentivos financieros, los permisos sobrantes pueden venderlos a otras empresas, obteniendo un beneficio. Por otro lado, aquellas empresas que se enfrentan a costes de control superiores podrn comprar permisos de emisin a las otras empresas cuando consideren esta opcin ms barata que instalar ms equipo o tecnologa de control para cumplir con los objetivos. Campo de aplicacin de los PETs Hasta ahora los PETs han sido aplicados nicamente en EE.UU. (Ley de Aire Limpio). Los resultados mezclan logros con decepciones. Una limitacin proviene del contexto institucional en que operan hasta ahora estos instrumentos, con mercados estrechos de PETs que impiden alcanzar un nivel de actividad suficiente que permita alcanzar los beneficios esperados. An as se estn recomendando y ensayando nuevas aplicaciones y creando nuevos mercados de PETs en el campo de: Lluvia cida (Emisiones de Oxido de azufre y nitrgeno: SO2 + H2O = SO3H y Control de CFCs Promocin de mercados secundarios de material reciclado Sistemas de cuotas transferibles para gestin de pesqueras Mercados de cuotas de caza Mercados de derechos del agua NO2 + H2O = NO3H

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La EPA -Agencia Proteccin Medioambiental de EE.UU- y la Bolsa de Chicago han creado un mercado que negocia ms de 200.000 PETs, especialmente de las empresas elctricas (1 PET = vertido de 1 Tm. De dixido de azufre (SO2) una vez al ao, a partir de 1995). En Europa se ha iniciado recientemente los mercados de permisos de emisiones industriales de contaminantes a la atmsfera con el objetivo de cumplir con los compromisos del tratado de Kyoto.

SOLUCIONES PRIVADAS A LOS PROBLEMAS MEDIOAMBIENTALES Y A LA PRESERVACIN DE LA NATURALEZA (SOLUCIONES BASADAS EN EL MERCADO)
Hay bienes en la naturaleza que tienen la caracterstica de no tener un propietario claro. Son bienes que decimos que son de todos, de la sociedad en su conjunto. No tienen, por tanto, un propietario claro que se responsable de su uso racional. A ese tipo de bienes se les llama en ocasiones bienes comunes o bienes comunales. Son un tipo de bienes que tiene naturaleza colectiva. Ejemplos de este tipo de bines son el aire o el agua, pero, de una forma ms clara, entran en este campo bienes como las playas, los ros, los mares, los montes, las pesqueras, la fauna salvaje, la flora, los parques etc. Los bienes comunales o colectivos tienen en comn con los bienes pblicos que no es posible, o es muy difcil, excluir a alguien de su consumo, pero se diferencian de los bienes pblicos en que su consumo es rival. Son bienes, por lo tanto, en los que hay rivalidad en su consumo pero en los que es difcil o es muy costosa la exclusin.
Cuadro 9.2 TIPOLOGA DE BIENES

Una de las consecuencias de esa dificultad de excluir es que este tipo de bienes est con frecuencia sometidos a fuerte contaminacin, entendido aqu este trmino como consumo abusivo o depredador, a sobre explotacin, a deterioro. Es lo que se conoce en la literatura como la tragedia de los bienes comunes. La sobre explotacin de un recurso puede provocar que ese recurso no sea renovable. Es decir no se garantice su sostenibilidad. La razn es que en muchas ocasiones los usuarios de esos bienes no toman en consideracin los efectos externos (los daos externos) que su conducta abusiva produce sobre la sostenibilidad de ese bien comn y, por tanto, sobre el bienestar de usuarios y del conjunto de la sociedad, en especial, del bienestar de las generaciones futuras. Por qu se produce un uso abusivo de estos bienes? Podemos pensar que es debido a que el mercado falla al no conseguir que cada usuario tenga en cuenta la externalidad que genera su uso o consumo de este bien. Sin embargo, una explicacin distinta es la que ofrece el economista y Premio Nobel de Economa Ronal Coase. Para Coase la externalidad no se produce exactamente por un fallo del mercado sino por un problema que tiene su origen en marco institucional en que opera ese mercado. Ms en concreto, Coase seala que el problema surge porque algunos bienes no tienen establecido de forma clara quien o quienes son sus propietarios. Y en la medida en que no existe una clara asignacin de derechos de propiedad el mercado no puede generar una utilizacin racional y eficiente de esos bienes. La propuesta de Coase sera que se asigne claramente quin es el propietario de los bienes sometidos a sobreexplotacin y que se obligue o fuerce a negociar entre los propietarios y los potenciales usuarios, mediante la creacin de un marco institucional o mercado. La idea bsica de esta propuesta es que la negociacin directa de los afectados en algn tipo de mercado puede conseguir resolver el problema de la contaminacin o

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sobreexplotacin de algunos de los bienes. Dicho de otra forma, la negociacin entre el productor de la externalidad y el perjudicado por ella puede internalizarse a travs de la negociacin directa. Para que esa negociacin sea posible y eficiente desde el punto de vista del uso racional de los bienes es necesario que el bien sometido a contaminacin o sobreexplotacin sea susceptible de ser identificado y aislado creando un marco en que sea posible internalizar todos los beneficios y todos los costes que se originan en la produccin o consumo de esos bienes. Eso es lo que sucede, por ejemplo, en el caso de la creacin de los parques naturales, en los que los lmites deben ser sealados en funcin de que sea posible identificar a todos los beneficiados y perjudicados por su utilizacin. Sin embargo, con otros bienes, como el aire, es ms difcil, cuando no imposible, el delimitar el mbito exacto de las externalidades. Si esta hiptesis fuese cierta el Estado no tendra porque intervenir con impuestos, regulaciones u otras polticas medioambientales. Su funcin sera establecer los derechos de propiedad y el marco legal e institucional (el mercado) en que han de negociar los afectados. Una vez establecidos esas condiciones la negociacin directa entre las partes en el contexto de los mercados resolvera el problema. Como sabemos ya, desde el punto de vista de la eficiencia econmica (es decir, de la utilizacin racional de los bienes) es indiferente de a quien se le asigne el derecho de uso o propiedad de los bienes. Tanto sea al productor de la externalidad como al que sufre esa externalidad la cantidad eficiente de utilizacin de ese bien ser la misma. No ocurre as con la equidad, que vara en uno u otro caso (repasar el epgrafe 1 de esta leccin)

LIMITACIONES DE LA PROPUESTA DE COASE


La propuesta de Coase es sugerente y permite que la negociacin directa entre las partes afectadas puedan jugar un papel importante en la utilizacin racional de los bienes comunales. Pero, entonces por qu la cooperacin y la negociacin no ha sido usada ms frecuentemente para resolver los problemas relacionados con los bienes medioambientales?. La literatura econmica sobre estas cuestiones ha ido identificando una serie de condiciones o lmites que son necesarios para que funcione la propuesta de Coase: La negociacin requiere que los participantes estn perfectamente definidos Los participantes en la negociacin han de ser pocos Las partes negocian en un plano de igualdad No hay costes de transaccin o son insignificantes La negociacin funciona en supuestos en que los causantes de la externalidad actan bajo competencia perfecta. Los pagos o compensaciones no pueden alterar la demanda preexistente. Es decir, no se puede alterar la distribucin inicial de la renta Esas limitaciones parecen hacer poco razonable la propuesta de Coase. En concreto la literatura ha centrado sus crticas en la condicin de que los costes de transaccin sean nulos o muy pequeos. Y ha limitado la aplicacin de la propuesta de Coase a los casos en que los costes de transicin sean nulos o bajos. Como, de hecho estos casos son escasos, la crtica concluye que el teorema de Coase es irrelevante a la hora de solucionar los problemas medioambientales. Es cierto que, en muchos casos esos costes de transaccin son muy elevados. La razn est en que la propuesta de Coase exige crear organizaciones especficas de perjudicados por la contaminacin o la sobreexplotacin de algunos recursos. Pero esas organizaciones o asociaciones tienen caractersticas de bien pblico y por tanto se enfrentan al problema del gorrn; es decir, de aquellas personas que aunque se beneficiaran de que existiese esa organizacin para lograr el uso racional de los bienes colectivos no est dispuesto a participar en los esfuerzos y costes para lograrlas. El resultado es que hay menos actividad colectiva de lo que sera conveniente.

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A la vista de esta necesidad de disponer de organizaciones colectivas y de la dificultad de crearlas por sus elevados costes de transaccin, los crticos de la propuesta de Coase han sealado que para eso ya existe el Estado. Por lo tanto, la solucin al problema de la contaminacin de ciertos bienes y su sobreexplotacin parece volver al Estado. Es decir, volvemos al terreno de las soluciones pblicas que estudiamos en el epgrafe anterior, y que utilizan los instrumentos del Estado. Pero adems de estas crticas de tipo tcnico hay una objecin de naturaleza ideolgica, en muchas casos no formulada explcitamente, que consiste en sealar que lo que propone Coase -o las consecuencias objetivas de su propuesta- es la privatizacin de todos los bienes colectivos. Esta objecin ha limitado su aplicacin.

POSIBILIDADES DEL ECOLOGISMO DE MERCADO


Sin embargo, a pesar de las crticas, el anlisis de Coase tiene ms posibilidades de las que en principio se le han reconocido. Las crticas se han concentrado demasiado en el supuesto de costes de transaccin nulos. Este era uno de los escenarios contemplado por Coase, pero no era el nico ni el ms importante. Lo que ms importaba a Coase era llamar la atencin hacia los problemas relacionados con el marco institucional y los costes de transaccin que implican la solucin de este tipo de problemas relacionados con las externalidades medioambientales. Y a partir de ah plantear la forma ms adecuada para abordar estos problemas. Es evidente que los costes de transaccin son elevados en cualquier propuesta que implique la accin colectiva y la negociacin entre los afectados. Pero esos costes de transaccin pueden reducirse con un buen diseo de los derechos de propiedad y con un buen diseo del marco de negociacin. Por ejemplo, la nueva ley de comunidades de vecinos ha disminuido los costes de transaccin de estas organizaciones Pero hay otros argumentos econmicos a favor de la accin colectiva en el campo medioambiental. Por un lado, ese tipo de soluciones privadas puede tener efectos favorables sobre la eficiencia econmica en el uso de los bienes comunales; por otro lado, puede se un instrumento de mayor equidad que el uso de los impuestos, las subvenciones o las regulaciones, en la medida en que la negociacin directa permite operar compensaciones directas entre beneficiados y perjudicados por el uso o utilizacin de esos bienes. Pero los argumentos econmicos a favor de la negociacin directa no son los nicos. Tambin hay efectos polticos beneficiosos. La negociacin directa fomenta el asociacionismo colectivo y la participacin cvica en la solucin de los problemas sociales relacionados con el medioambiente y con la utilizacin de los bienes comunales. Esta accin colectiva medioambiental es un buen ejercicio de democracia social y de adquisicin de conductas socializadoras que hacen, adems que se enriquezca la vida social y democrtica con la aparicin de asociaciones cvicas entre el individuo y el Estado. A este tipo de soluciones que implican la negociacin y la participacin cvica se le llama en ocasiones soluciones privadas, an cuando sera ms adecuada denominarlas soluciones colectivas. En otras ocasiones se utiliza el trmino ecologismo de mercado para referirse a este tipo de soluciones que implican directamente a los individuos o grupos y a la negociacin entre ellos. Existen dos grandes tipos de soluciones privadas a los problemas medioambientales: Asignacin de derechos de propiedad y negociacin directa entre las partes. Utilizacin del sistema judicial para resolver las externalidades

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LA FORMACIN DE LAS POLTICAS MEDIOAMBIENTALES


Cual de los instrumentos analizados en el epgrafe anterior sern los utilizados por las polticas pblicas? Para entender las polticas medioambientales es necesario analizar como funciona el proceso de formacin de decisiones pblicas en el campo de la poltica medioambiental. Este anlisis nos permitir responder a preguntas como Por qu son como son las polticas medioambientales?, o Qu factores influyen en su formacin? Cuadro 9.3. FACTORES QUE INFLUYEN EN LA FORMACIN DE POLTICAS MEDIOAMBIENTALES Efectos eficiencia de los diferentes instrumentos o polticas Efectos equidad de las diferentes polticas Costes de transaccin de las diferentes polticas Informacin necesaria para aplicar cada poltica Grado de variabilidad de costes y beneficios Facilidad o dificultad de cada uno de los instrumentos para ser utilizados en beneficio propio por los grupos de inters que participan en el proceso de formacin de polticas Nmero y capacidad de los distintos actores pblicos, empresariales y sociales que participan en el proceso Diseo institucional en que se elaboran las polticas La poltica medioambiental, o ms en concreto la poltica de control de la contaminacin de origen industrial y la sobreexplotacin de los bienes comunales, se caracteriza por una serie de rasgos. En primer lugar, es un rea relativamente nueva que, a pesar de su juventud, ha conseguido una gran relevancia poltica en un corto espacio de tiempo. En segundo lugar, es un rea de carcter tcnico y gran complejidad (derivada de los puntos 1, 2, 3, 4 y 5 del cuadro 3). Ambos rasgos explican el papel fundamental que juegan los expertos en este campo as como la importancia del expertisse como recurso poltico. Esta complejidad tcnica est basada en la dificultad para conocer claramente cuestiones como los efectos eficiencia de los distintos instrumentos, los efectos equidad, los costes de transaccin, la informacin necesaria y el grado de variabilidad de costes y beneficios de cada uno de los instrumentos de poltica medioambiental que hemos analizado anteriormente. Posiblemente, las consideraciones relacionadas con las consecuencias distributivas (equidad) de los distintos instrumentos son el elemento que mejor explica las discusiones existentes sobre este tipo de polticas. Los efectos equidad estn relacionados con la cuestin de quin gana y quin pierde? con la aplicacin de las distintas polticas medioambientales. Las diferentes polticas medioambientales tienen consecuencias redistributivas sobre los diferentes grupos sociales. Estos efectos sobre la equidad permiten explicar las diferentes conductas sociales que sobre algunas polticas manifiestan las diversos actores afectados. Por qu los vecinos de Flix no han protestado (mucho) ante los riesgos producidos por los vertidos de la industria qumica instalada en ese pueblo y sin embargo el fiscal anticontaminacin ha abierto expediente a los directivos de la empresa? Por qu los vecinos de la industrial Textil Puigner no han protestado tanto como los ecologistas que han conseguido que por primera vez en Espaa un industrial vaya a la crcel por delito ecolgico?, o por qu poblaciones como Asc que estn en las proximidades de una central nuclear protestan menos que lo que lo hacen los econologistas que, en general, viven ms alejados de esas plantas? Probablemente en todos estos ejemplos hay una cosa en comn: el temor de los afectados ms directos a perder el empleo y por tanto a empeorar su nivel de ingresos y renta. Con este temor juegan muchas veces las empresas que contaminan (chantaje del empleo) para frenar las polticas ambientales. La complejidad tcnica de esta poltica explica tambin la privilegiada situacin que la industria tiene, en lneas generales, en el tratamiento de los problemas medioambientales. La industria posee en rgimen de casi monopolio la informacin y el conocimiento tcnico sobre la situacin de las empresas sujetas a la legislacin medioambiental y se encuentra adems estrechamente vinculada a los expertos.

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En tercer lugar, la poltica medioambiental es un rea de carcter cerrado, pues generalmente est protagonizada, de forma prcticamente exclusiva, por dos actores: el gobierno y la industria. Otros grupos, como las asociaciones ecologistas, han jugado un papel de segundo orden. El carcter cerrado y excluyente de esta poltica se demuestra en su desarrollo a travs de negociaciones y reuniones que carecen de publicidad y estn alejadas del escrutinio pblico. Por ltimo, es un rea sujeta a un proceso de internacionalizacin, ya que las organizaciones internacionales se han apropiado del objetivo de proteccin medioambiental, no slo porque la contaminacin sea un fenmeno transfronterizo, sino porque este objetivo goza de gran apoyo social. Dentro de estas organizaciones la CE y la OCDE son las ms influyentes en las polticas medioambientales nacionales. Pero es la CE la nica institucin que puede imponer a sus estados miembros medidas relacionadas con la proteccin del medio ambiente. Este poder implica que sea inconcebible que un alemn, italiano, holands o espaol intenten seriamente entender sus polticas sin hacer al menos una referencia a las polticas de sus vecinos, aunque slo sea por el nivel de interdependencia y elaboracin poltica comn encarnado en la CE.

POLTICA MEDIOAMBIENTAL Y DISEOS INSTITUCIONALES


Vemos como, por un lado, la interdepencia entre pases y la obligacin de aplicar la poltica medioambiental comunitaria es un factor esencial en la comprensin del proceso de formacin de polticas medioambientales nacionales. Pero, por otro lado, cada pas de la CE tiene tradiciones culturales y prcticas polticas muy diferentes. Por este motivo, para entender la poltica medioambiental de cada pas es necesario analizar el tipo de relacin existente entre sus dos actores principales (los gobiernos y la industria) as como el escenario internacional en que se desarrolla. La pauta o modelo de relacin existente entre los actores pblicos y privados, as como el conjunto de instituciones (o entramado organizativo) que sirve de marco a esa relacin, es lo que denominamos diseo institucional de un pas. Los diseos institucionales son construcciones tericas que toman la forma de tipos ideales y simplifican una realidad compleja. Lo mismo ocurre con los trminos gobierno e industria, que facilitan la comprensin de la realidad social reduciendo la multiplicidad de actores heterogneos de la poltica medioambiental a unos cuantos tipos ideales. Como parte de esta simplificacin, puede considerarse que existen dos tipos bsicos de diseos institucionales. El diseo cooperativo y el diseo estatista. El diseo cooperativo (o corporativista) est caracterizado por el protagonismo de los actores privados en la esfera pblica y la concesin de status oficial a los grupos de inters para que participen en el proceso de elaboracin de poltica exigindoles, a cambio, su cooperacin en la fase de ejecucin. El diseo estatista (o no cooperativo) se caracteriza por el protagonismo de los actores pblicos que elaboran y deciden las distintas polticas sin incorporar, de forma significativa, a los grupos de inters Adems de enmarcar la elaboracin y ejecucin de la poltica medioambiental, los diseos institucionales influyen tambin en la forma de afrontar el problema de la ejecuacin. La ejecucin de cualquier tipo de poltica est sujeta a lo que se llama dficit de ejecucin, es decir el conjunto de obstculos que se interpone en la realizacin y cumplimiento de objetivos polticos y pragmticos de las polticas. Esto sucede en las polticas medioambientales. Se puede sostener la hiptesis de que los pases que carecen de modelo cooperativo de relacin entre actores pblicos y privados se enfrentan a un mayor dficit de ejecucin de las polticas medioambientales. Esto es as en la medida en que la participacin de los grupos de inters en la formacin de las polticas les comprometa, en cierto modo, a facilitar su puesta en prctica. Pero esta mayor eficacia de los modelos cooperativos de elaboracin de polticas puede ser cuestionada en la medida en que este modelo puede favorecer o facilitar que se produzca un fenmeno de captura de agencia (agency capture) del actor pblico o regulador por parte de un determinado grupo de inters privado. Si este se procede, se pone en cuestin la mayor eficacia de los modelos cooperativos.

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EL DISEO ESTATISTA DE LA POLTICA MEDIOAMBIENTAL EN ESPAA


El diseo institucional de la poltica medioambientales dominante en Espaa es el modelo estatista. Este modelo es el resultado de una tradicin histrica de intervencionismo estatal e injerencia de los actores pblicos en la esfera privada y de la falta de relevancia del sistema de intermediacin de intereses en Espaa. En Espaa el diseo estatista se ha plasmado en la poltica medioambiental de la siguiente forma. La elaboracin de la poltica de proteccin del medio ambiente ha sido bsicamente, y hasta hace poco tiempo, una tarea encomendada al gobierno central. En esta elaboracin no ha tenido lugar ninguna participacin formal de la industria, ni se ha constituido tampoco comits de expertos independientes. Aunque en la Administracin Central se originaron diversos proyectos como la Ley General del Medio Ambiente y el Anteproyecto de Ley de Criterios Bsicos para la Proteccin del Medio Ambiente que prevean la creacin de instituciones medioambientales con participacin social, estos programas no llegaron a aprobarse. El nico organismo de composicin social el Comit de Participacin Pblica fue suprimido tres aos despus de su fundacin en 1986 y no tuvo ningn papel relevante en sta rea poltica. En la nueva administracin autonmica del medio ambiente la situacin es similar. La mayora de los consejos rectores de las agencias de medio ambiente cuentan con representantes de la administracin, pero no incluyen a grupos sociales. Slo en los consejos regionales del medio ambiente encargados sobre todo de aspectos relacionados con la conservacin de la naturaleza y la proteccin de los bienes comunales existe participacin social, aunque est limitada a asociaciones de ecologistas y ciudadanas. Algunos proyectos prevn, sin embargo, la constitucin de rganos de participacin responsables no slo de la gestin de reas naturales (como el Consejo Social del Medio Ambiente en el Pas Vasco), pero la experiencia muestra hasta ahora que instancias de este tipo por ejemplo, el Consejo Asesor de Medio Ambiente de Andaluca no han funcionado satisfactoriamente. En la poltica medioambiental espaola no existe, por lo tanto, un rgano especfico y permanente para la participacin de la industria, ni tampoco una comisin paritaria (de actores pblicos y privados) en la que puedan debatirse globalmente las cuestiones ecolgicas. La relacin entre el gobierno y la industria es informal y discontinua y se desarrolla, generalmente, a travs de contactos personales y no de asociaciones. Esta relacin se canaliza a travs de tres vas dependiendo del tamao de las empresas: Las multinacionales y las empresas grandes mantienen contactos directos con los burcratas encargados de las tareas medioambientales. Las empresas de tamao medio se relacionan con la administracin a travs de sus asociaciones, que, generalmente, mantienen reuniones informales con sta sobre temas especficos. Las empresas pequeas se comunican con la administracin a travs de las Cmara de Comercio e Industria. A pesar de este diseo de dirigismo administrativo, en la prctica cotidiana de la poltica medioambiental (especialmente a nivel autonmico) se aprecia una relativa cooperacin no exenta de conflicto entre funcionarios y las empresas. Esta cooperacin se puede explicar por dos razones. Por un lado, las caractersticas de esta poltica (su novedad, su complejidad y tecnicismo, y el gran nmero de empresas heterogneas sujetas a control) favorecen un cierto grado de cooperacin entre gobierno e industria. Los funcionarios difcilmente pueden tener acceso a la informacin que las empresas manejan sin su colaboracin, al tiempo que estas, prcticamente ignorantes de la legislacin medioambiental, necesitan subvenciones pblicas para aplicar medidas de control de la contaminacin. Por otro lado, la baja prioridad social de la poltica medioambiental promueve una cierta coincidencia de intereses entre ambos actores ya que ninguno se ve fuertemente presionado para cumplir, o hacer cumplir, la legislacin medioambiental. Estas dos razones explican que la ejecucin de esta poltica se desarrolle a travs de un proceso de negociacin entre tcnicos de la administracin y de la industria. Pero esta situacin se esta moviendo. A esto contribuyen varios factores. Por un lado, la mayor prioridad que en la sensibilidad social estn adquiriendo los problemas de contaminacin y la preservacin de los bienes comunales est haciendo surgir asociaciones de ecologistas y un mayor inters de los partidos polticos por esta rea. Los problemas y las polticas medioambientales se estn incorporando de forma creciente a los progamas

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electorales. Por otro lado,. Los consumidores son cada vez ms exigentes y activos. Tambin es creciente el activismo judicial en el cumplimiento de la normativa medioambientales. En algunos casos, como Catalua, existe ya una fiscala especializada en la persecucin de delitos medioambientales y es tambin en esta Comunidad donde por primera vez un empresario industrial ha ingresado en la carcel por delito ecolgico. El cambio hacia la cooperacin de facto entre gobierno, industria y sociedad se reforzar en los prximos aos tanto como consecuencia de esas presiones internas como las presiones externas derivadas de la pertenencia de Espaa a la CE, que promueve una cooperacin institucional y regular entre los actores principales de esta poltica.

RESUMEN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES, CUESTIONES Y BIBLIOGRAFA


RESUMEN
La produccin y el consumo de la mayor parte de los bienes y servicios que se utilizan en nuestras economas implican un cierto riesgo para la salud y el medio ambiente; es decir, para la calidad de vida. En las ltimas dcadas ese riesgo potencial se ha convertido en una fuerza importante para que las autoridades hayan introducido un gran nmero de polticas relacionadas con la salud y el medio ambiente: polticas de defensa del consumidor y del usuario, polticas de proteccin de la salud y seguridad en el trabajo, polticas de defensa del medio ambiente y la naturaleza (bienes comunales). Estas polticas forman parte de un nuevo tipo de regulaciones que han crecido extraordinariamente en los ltimos aos y su objetivo no es slo la eficiencia econmica sino tambin la proteccin de ciertos bienes, como la salud o el medio ambiente. A este tipo de regulaciones les llamamos regulaciones sociales. El estudio de este tipo de regulaciones relacionadas con el riesgo que para la salud y la vida tiene la produccin y el uso o consumo de muchos productos lo abordaremos en la siguiente leccin. En esta leccin vamos a analizar algunos riesgos relacionados con el medio ambiente. El objetivo de la leccin es discutir el papel del gobierno en la proteccin del medio ambiente, y las ventajas e inconvenientes de las polticas de intervencin directa a travs de normas, y de las de intervencin indirecta mediante impuestos, subvenciones y permisos de emisin transferibles.

QU HEMOS APRENDIDO
Conocer y aplicar el concepto de externalidad negativa en la produccin Analizar el problema de asignacin de derechos de propiedad de los bienes medioambientales Comparar las soluciones pblicas y las soluciones privadas a los problemas medioambientales, y analizar los entornos en los que es posible utilizar unas soluciones u otras Aplicar la teora del inters pblico, de los intereses privados y de los costes de transaccin para analizar distintas soluciones a los problemas medioambientales

CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Regulaciones sociales, externalidades, costes privados, costes sociales, soluciones pblicas, normas y prohibiciones, impuestos - multas y subvenciones ptimos, soluciones privadas o de mercado, teorema de Coase, costes de transaccin, derechos de propiedad, permisos de emisin transferibles, compensaciones judiciales.

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BIBLIOGRAFA BSICA
Stiglitz, Joseph E (1995) Economa del Sector Pblico, Antonio Bosch Editor, Barcelona, captulo 8.

BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA
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