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Leccin 3 La Economa de los Gobiernos

por Antn Costas (edicin revisada por Joan-Ramon Borrell)

Introduccin: Lo que vamos a estudiar en esta leccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Objetivos de poltica econmica que persiguen los gobiernos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Instrumentos de poltica econmica que utilizan los gobiernos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 Fallos de los Gobiernos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Resumen, conceptos fundamentales, cuestiones y bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

INTRODUCCIN: LO QUE VAMOS A ESTUDIAR EN ESTA LECCIN


Hemos visto en la leccin anterior que los mercados competitivos normalmente son un buen mecanismo para asignar los recursos disponibles en una sociedad. La Economa del bienestar nos dice que si los mercados son competitivos el papel del gobierno en la economa est limitado a resolver los fallos del mercado. Pero en la prctica los gobiernos jugaron un papel econmico mucho ms amplio en las economas de mercado a lo largo del siglo XX, y continan jugando ese amplio papel en las economas de mercado en el inicio del siglo XXI. Con todo, en las dos ltimas dcadas ha tenido lugar una revitalizacin del papel del mercado en la asignacin de los recursos. Los cambios en el pensamiento econmico son muy importantes a la hora de explicar los cambios de polticas. Muchas de las nuevas direcciones de la poltica pblica estn apoyadas en la idea de que el papel de los gobiernos debera ser el de despejar el camino a las fuerzas del mercado. En esta leccin vamos a ver cules son los objetivos que normalmente persiguen los Gobiernos y cules son los instrumentos que pueden manejar para lograr esos objetivos. Finalmente veremos, que lo mismo que sucede con el mercado, el Gobierno tiene virtudes y defectos (fallos del Gobierno), y ambos deben ser tenidos en cuenta antes de decidir la intervencin del Estado para corregir un fallo del mercado. Algunos de estos fallos del Gobierno son los que justifican el cambio hacia el mercado de los ltimos aos.

LA SUBYACENTE TEORA NORMATIVA DE LA POLTICA ECONMICA


En esta leccin introductoria sobre la economa de los gobiernos presuponemos que los gobiernos son las instituciones racionales e ilustradas que dirigen la poltica econmica de los pases. Por ello, nuestro anlisis es un anlisis de carcter normativo: estamos interesados en conocer cmo debera definirse realizarse la planificacin de distintas acciones coordinadas y consistentes de poltica econmica. La teora normativa sobre la poltica econmica distingue diversos elementos que debe contener una planificacin racional e ilustrada: En primer lugar, el plan debe identificar los fines ltimos (aims) que se desean alcanzar, as como los objetivos ms especficos y cuantificables (targets) que se deben perseguir. Por ejemplo, un fin clsico de la teora normativa de la poltica econmica es la estabilidad de precios, y un objetivo es por ejemplo mantener la tasa de inflacin por debajo del 2%. En segundo lugar, el plan debe definir un conjunto de actuaciones sectoriales (por ejemplo, actuaciones en el sector agrario, en el sector industrial, o en subsectores como por ejemplo en el subsector de los servicios audiovisuales, etc.), y un conjunto de actuaciones instrumentales que tienen efectos horizontales sobre un diversos sectores y subsectores de la economa. La poltica agraria es por ejemplo una actuacin sectorial. Y la poltica de defensa de la competencia es una actuacin instrumental. Tanto en una actuacin como en la otra participan tres niveles de gobierno: el de la Unin Europea, el gobierno de Espaa, como tambin el gobierno de Catalua. El diseo de una poltica econmica racional requiere realizar una asignacin de actuaciones a fines, o de instrumentos a objetivos. Es decir, se trata de identificar cmo las actuaciones de poltica econmica (los instrumentos) son capaces de conducir al pas a alcanzar los objetivos. La teora normativa de la poltica econmica utiliza la teora econmica y la evidencia emprica para establecer los vnculos entre instrumentos y objetivos. Tal y cmo ya sealbamos en la leccin 1, de la teora econmica podemos extraer principios sobre cmo funciona la economa, as como pronsticos sobre qu efectos tendrn las actuaciones de poltica econmica. De la economa aplicada y la evidencia emprica podemos dilucidar las causas sobre los fenmenos econmicos que observamos. Estas causas nos pueden diagnosticar cules son los efectos tanto deseados como no deseados que tienen las polticas econmicas. El diseo de una poltica econmica racional es una tarea de prescripcin. Se trata de establecer qu polticas, qu actuaciones instrumentales y sectoriales, inciden en mayor medida sobre la realidad para alcanzar los objetivos de la poltica econmica. En el diagrama adjunto se muestra el ejemplo de estos tres aspectos en el caso de la poltica de fomento y defensa de la competencia.

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Finalmente, el diseo racional de la poltica econmica debera tener en cuenta que las actuaciones tienen efectos diferenciales a lo largo del tiempo (efectos intertemporales). Se producen retrasos (lags) entre las decisiones de poltica econmica (por ejemplo, reducir el tipo de inters de referencia del sistema bancario) y los efectos de esas decisiones sobre la economa (en el ejemplo anterior, que la bajada de tipos se traduzca en un mayor dinamismo de la demanda agregada). En este terreno, los economistas sabemos ahora gracias a los trabajos de los ganadores del Premio Nobel de Economa del ao 2004 (Kydland y Prescott) que los efectos de las polticas dependen enormemente de las propias expectativas que el pblico tenga sobre el impacto de dichas polticas. En el ejemplo anterior, el pblico puede entender que una bajada de tipos de inters llevar a una mayor inflacin, y esa creencia misma puede autocumplirse de manera que se produzca un aumento de la inflacin y no un mayor dinamismo de la oferta agregada ni un incremento del crecimiento. Esto hace que las polticas no slo deban ser racionales y consistentes, sino que adems deben ser crebles. La planificacin de la poltica econmica es como la planificacin estratgica una planificacin indicativa que tiene una vigencia temporal limitada (un ao en el caso de la planificacin presupuestaria o un perodo de mltiples aos en el caso de las llamadas perspectivas financieras como de llamadas estrategias de reforma). La planificacin tiene diversas finalidades a lo largo del tiempo: En el momento de la redaccin, el plan o estrategia de poltica econmica (exante) permite hacer explcitos los fines, cuantificar los objetivos, identificar las actuaciones a realizar, y poner de manifiesto los canales a travs de los cules se espera que las actuaciones conduzcan a alcanzar los objetivos. Durante la puesta en prctica de las polticas econmicas (on-going), la planificacin es una orientacin y gua de las actuaciones a realizar, as como de su justificacin. Finalmente, al finalizar el perodo de vigencia del plan (expost), la planificacin realizada permite la evaluacin de los resultados obtenidos, as como de los vnculos entre instrumentos y objetivos. Vamos a continuacin a estudiar los objetivos de poltica econmica que persiguen los gobiernos, as como las actuaciones sectoriales e instrumentales relacionados con los objetivos de eficiencia y de equidad.

OBJETIVOS DE POLTICA ECONMICA QUE PERSIGUEN LOS GOBIERNOS


El estudio de los objetivos de los Gobiernos es muy importante para comprender los cambios que, de vez en cuando, tienen lugar en las polticas pblicas. Existen, al menos, tres razones que hacen til analizar esos objetivos: Los objetivos de los Gobiernos son diferentes de los del sector privado y ms difciles de establecer y de evaluar Los cambios en los objetivos del Gobierno pueden ayudarnos a explicar los cambios de las polticas pblicas Diferentes objetivos requieren diferentes enfoques o instrumentos para alcanzarlos.

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El cuadro 3.1 hace una sntesis de algunas de las principales cuestiones a tener en cuenta en el momento de estudiar los objetivos de los Gobiernos. Cuadro 3.1. CUESTIONES RELACIONADAS CON LOS OBJETIVOS DE LOS GOBIERNOS Los objetivos de los Gobiernos son diferentes de los del sector privado Los objetivos de los Gobiernos son ms difciles de establecer que los objetivos del sector privado La indefinicin en los objetivos provoca problemas importantes para la evaluacin de las polticas pblicas Debera exigirse a los Gobiernos que toda nueva poltica identificase con claridad los objetivos que persigue y los indicadores que se utilizarn para evaluar sus resultados. Diferentes objetivos de los Gobiernos necesitan diferentes enfoques o instrumentos para conseguirlos. De ah que, los cambios en los objetivos nos ayuden a comprender los cambios en las polticas Los objetivos generalmente perseguidos por los Gobiernos con sus polticas se relacionan con la: a) Eficiencia econmica b) Eficiencia administrativa c) Equidad Los objetivos del Gobierno son diferentes a los del sector privado y ms difciles de definir Los Gobiernos, a la vez que tratan de resolver los fallos del mercado, buscan alcanzar otros objetivos, como el mantenimiento del empleo, la igualdad en el acceso al uso de ciertos bienes y servicios bsicos, la redistribucin de la renta o la estabilidad macroeconmica. Si somos capaces de comprender la dificultad para fijar de forma clara este tipo objetivos del sector pblico, estaremos en mejores condiciones para comprender la dificultad de evaluacin de las polticas pblicas. La fijacin de objetivos en el sector pblico es mucho ms difcil que en el sector privado. El mejor camino para ilustrar esta dificultad es pensar en los objetivos del sector privado. Una empresa normalmente fija sus objetivos en trminos de incremento anual de sus beneficios -por ejemplo, un incremento de beneficios del 5 %- o de aumento de sus ventas y de su cuota de mercado. Estos objetivos son muy visibles y fciles de evaluar. Comparemos esta situacin con el objetivo del gobierno consistente en incrementar la poblacin atendida por la sanidad pblica en un 5 % anual. Aqu las cosas no son tan evidentes, y surgen cuestiones tales como: cunto gasto pblico ser necesario?, disminuir la calidad de la sanidad?, debera todo el mundo tener derecho a la sanidad?, o qu resultados cabe esperar a largo plazo de ese incremento en la cobertura sanitaria?. Los objetivos fijados por los Gobiernos son, en muchos casos, ambiguos, inadecuados para orientar las condiciones en que han de moverse los diferentes servicios e industrias y, en algunos casos, bastante ambiciosos y contradictorios entre si. Ms que objetivos, en muchos casos son aspiraciones. Y los organismos pblicos y las empresas que se ven afectadas por esos objetivos no pueden extraer de ellos directivas claras para su comportamiento acerca de como asignar sus recursos.

LA

AMBIGEDAD DE LOS OBJETIVOS QUE PERSIGUEN LOS

GOBIERNOS

PLANTEA PROBLEMAS PARA LA

EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

Esta imprecisin y ambigedad en la definicin de los objetivos de los Gobiernos provoca problemas importantes a la hora de analizar y evaluar las polticas pblicas. Si no se sabe exactamente lo que se quiere conseguir con las polticas difcilmente se podr evaluarlas. De ah que una de las primeras cuestiones que haya de plantearse el analista de polticas es cules son los objetivos que se pretenden alcanzar con las polticas analizadas.

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Debera exigirse a todos los Gobiernos que de forma explcita sealen con claridad cules son los objetivos que pretenden lograr con las nuevas polticas pblicas y cules son los indicadores que se utilizarn para evaluar sus resultados. De esa forma los estudiosos de polticas podran evaluar y sealar las consecuencias sobre la eficiencia y la equidad, y podran decirle al Gobierno y a la sociedad si se han logrado los objetivos perseguidos o, por el contrario, si se estn asignando mal los recursos.

TIPOS DE OBJETIVOS NORMALMENTE PERSEGUIDOS POR LOS GOBIERNOS


Los objetivos de los gobiernos, en relacin con las cuestiones que interesan en esta asignatura, pueden ser agrupados en las siguientes categoras: Objetivos relacionados con la eficiencia Objetivos relacionados con la eficiencia asignativa Objetivos relacionados con la eficiencia productiva Objetivos relacionados con la eficiencia dinmica Objetivos relacionados con la equidad Objetivos relacionados con la eficiencia La eficiencia est relacionada con el deseo de conseguir el mayor nmero de bienes posible con los recursos disponibles, y tambin con el hecho de que esos bienes sean los que realmente desean los consumidores. No sera eficiente producir molinillos manuales de caf, aunque se fabricasen a costes muy bajos, cuando ahora los consumidores ya no los utilizan. Si quisiramos seguir teniendo empresas que produjesen ese artilugio tendramos que subvencionarlas con recursos pblicos. No sera eficiente para la sociedad. La eficiencia vista desde el lado de la empresa implica que, para un nivel de costes, se alcanzan los mayores beneficios posibles. Vista desde el lado de la sociedad, la eficiencia significa que se est produciendo el tipo y la cantidad de bienes que refleja el valor que la sociedad da al consumo de los diferentes bienes producidos. Este valor es el mismo que los productores dan al uso de los recursos, en trminos de costes de oportunidad para la sociedad. Ser eficiente es una idea anclada en las nociones de escasez y eleccin. Como vimos en la leccin 2, el coste de oportunidad es una idea importante cara la eleccin entre diversos bienes (en nuestro caso, entre bienes pblicos y privados). Cada decisin que tomamos tiene un coste de oportunidad, en trminos de bienes o servicios alternativos que podramos haber consumido o producido. Esta es la oportunidad perdida. Hay cuatro aspectos diferentes que nos interesan relacionados con la bsqueda de la eficiencia: Objetivos que persiguen la eficiencia asignativa Objetivos que buscan la eficiencia productiva Objetivos que buscan la eficiencia administrativa Objetivos que se centran en alcanzar la eficiencia dinmica Por que distinguimos entre estas tres clases de eficiencia econmica? Una razn es que los gobiernos a lo largo del tiempo cambian el nfasis en la bsqueda de una sobre las otras. Y si sabemos identificar esos cambios de nfasis en los objetivos de los Gobiernos sabremos comprender mejor los cambios en las polticas pblicas.

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Objetivos relacionados con la eficiencia asignativa


La eficiencia asignativa busca asegurar que los recursos que existen (recursos naturales, capital, trabajo y tecnologa) sean empleados de tal forma que los bienes producidos con esos recursos coincidan con la demanda de los consumidores, tanto en trminos de cantidad como de precio. Si no es as, diremos que estamos asignando (empleando) los recursos de forma ineficiente. Un ejemplo de ineficiencia en la asignacin de recursos se produce cuando los recursos estn siendo empleados para producir bienes que no se demandan, o que se producen en cantidades que estn por debajo o por encima de la demanda de los consumidores. En las Universidades hay muchos ejemplos de este tipo de ineficiencia. Los planes de estudio ofrecen muchas asignaturas que no tienen demanda o la tienen en pequea cantidad y no ofrecen, por el contrario, materias que los alumnos escogeran mucho ms, si se ofreciesen. Esto es un ejemplo de ineficiencia asignativa de los recursos de que disponen las universidades (profesores y otros recursos humanos y materiales).

Objetivos relacionados con la eficiencia productiva


La eficiencia productiva est relacionada con el coste de produccin. Una economa es eficiente productivamente si est produciendo bienes y servicios al mnimo coste posible, para un nivel dado de output. Esto significa que estamos utilizando de la manera mejor posible los recursos disponibles (inputs). Ahora bien, que el que una economa sea eficiente desde el punto de vista de la produccin no significa que estemos logrando la eficiencia asignativa. Podemos estar produciendo bienes al menor coste posible, pero un tipo de bienes que el mercado no demanda, o lo hace en menores cantidades de las que se demanda. Durante muchos aos la economa espaola produca bienes -barcos, carbn, tejidos- que o bien eran producidos a costes elevados (ineficiencia productiva) o haban dejado de ser demandados por los mercados (ineficiencia asignativa). Estas ineficiencias obligaron en los aos ochenta a poner en marcha una poltica pblica orientada a la reconversin industrial de muchas empresas y an de sectores en su totalidad. La privatizacin de empresas pblicas tiene una de sus motivaciones en objetivos relacionados con la eficiencia productiva. La idea es que la privatizacin y la competencia obligarn a las empresas que antes eran pblicas a producir a menores costes, es decir, a una mayor eficiencia productiva. La eficiencia productiva tambin se conoce como la eficiencia interna de las organizaciones. La ineficiencia interna se da cuando la estructura organizativa de las empresas y de los organismos pblicos est demasiado burocratizada. Las ineficiencias internas pueden aparecer cuando, por ejemplo, los gerentes y los empleados tienen la oportunidad de perseguir sus propios objetivos, que no tienen por que coincidir con los objetivos de la organizacin. Este tipo de ineficiencias internas surgen especialmente cuando las empresas y las organizaciones son demasiado grandes y tienen dificultades para controlar como se estn utilizando los recursos dentro de las empresas u organismos pblicos y si los gerentes persiguen los objetivos ms adecuados para la empresa o, por el contrario, persiguen objetivos propios y diferentes a los de los accionistas. De ah que, el tipo de relaciones existentes dentro de la empresa, y entre sta y el gobierno (cuando es pblica), pueden influir en la eficiencia interna de las empresas pblicas.

Objetivos relacionados con la eficiencia administrativa


La eficiencia administrativa es un tipo particular de eficiencia productiva. Se refiere a los costes de administrar o gestionar ya sea una actividad de una empresa, o bien una poltica pblica que lleva a cabo una Administracin Pblica. En el caso de las Administraciones Pblicas existen dos aspectos de gestin que tienen un impacto directo sobre el grado de eficiencia administrativa con la que se gestiona una poltica pblica: Hay un aspecto de la eficiencia administrativa que se relaciona con los mecanismos de control y de rendicin de cuentas (accountability) de los gestores de las polticas pblicas, as como con la mejora del proceso de toma de decisiones respecto de los recursos utilizados. Una poltica es gestionada de forma ms

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eficiente si los responsables de dicha poltca se ven obligados a rendir cuentas de sus actuaciones de forma ms transparente y directa. Un segundo aspecto se relaciona con los costes administrativos de las polticas, que pueden ser ms o menos elevados segn como se gestionen. Dentro de estos costes no slo se incluyen los del material para informar al pblico (folletos y documentacin de todo tipo a cubrir por los interesados y otros mecanismos de informacin), sino que los costes ms importantes son los derivados ya sea de la mala definicin de las polticas como de las lagunas legales del sistema que permiten a algunas personas o empresas acceder a los beneficios de polticas sin que fuesen los colectivos a los que iban dirigidas dichas polticas.

Objetivos de eficiencia dinmica


La eficiencia dinmica se alcanza cundo las sociedades invierten en aquellos activos productivos como el capital fsico, el capital humano, el capital tecnolgico o la innovacin que permiten alcanzar el mayor bienestar social posible en el futuro. Los gobiernos que persiguen la eficiencia dinmica son gobiernos especialmente preocupados por los efectos intertemporales de sus actuaciones, es decir, que no actan de forma miope. En Europa, los objetivos de eficiencia dinmica recibieron un gran impulso con el proceso de integracin monetaria. La Unin Econmica y Monetaria impuso a los gobiernos lmites en sus dficits pblicos y en sus dinmicas de acumulacin de deuda pblica. Las actuaciones de los que se denomina consolidacin fiscal tienen sentido en la medida en la que responden a objetivos de eficiencia dinmica, es decir, al objetivo de que no slo la poblacin actual alcance un mayor bienestar sino que tambin lo alcance las generaciones futuras. Siguiendo con este ejemplo, cesde este punto de vista el endeudamiento pblico slo tiene sentido si el coste de la deuda es inferior al retorno en bienestar que se obtendr de inversiones en capital fsico, humano y tecnolgico.

Conflictos entre la eficiencia asignativa y la eficiencia administrativa


La idea de eficiencia administrativa sugiere que toda poltica debera ser sencilla, fcil de comprender y tan barata de gestionar como sea posible. Esta idea es fcil de definir, pero las situaciones se transforman ms difciles cuando combinamos este objetivo de eficiencia administrativa con el de la eficiencia asignativa. Con mucha frecuencia surgen conflictos entre objetivos (trade-off) . Un ejemplo servir para ilustrarlo. Es frecuente que las ayudas para nios o para ancianos se otorguen a los parientes que se cuidan de ellos (o que contratan a alguien para que se cuiden de ellos y de esta manera en teora puedan ir a trabajar). Ahora bien, no existe control posterior de cmo se utilizan esas ayudas por parte de sus familiares (si se utilizan para cuidar a los nios y ancianos, si permiten que los familiares que los tienen a cargo puedan estar ocupados, etc.). Desde el punto de vista del coste de gestin (eficiencia administrativa) esta es una forma sencilla y barata de administrar esas polticas. Sin embargo, se podra argumentar que desde el punto de vista asignativo estos programas son en muchos casos ineficientes. Esto es debido a que la gente no recibe beneficios en relacin con olas necesidades de asistencia de sus familiares a cargo: algunos nios o ancianos tienen menos necesidades que otros. Tampoco se controla si las ayudas permiten la ocupacin de los que tienen familiares a su cargo. En este ejemplo, hay un conflicto entre la eficiencia asignativa (que slo reciban ayuda aquellos que se quieran incorporar en el mercado de trabajo y que la ayuda est ajustada a las necesidades reales de asistencia del familiar a su cargo) y la eficiencia administrativa (que hace que los costes administrativos de gestin de las ayudas sean bajos). Un ejemplo de este tipo de conflictos entre objetivos viene reflejado en el grfico 3.1.2. Imaginemos que el Gobierno decide poner en marcha una poltica de ayudas a la insercin laboral de personas con familiares a cargo. A la hora de disear esas polticas podemos optar por fijar normas y condiciones laxas o rigurosas para acceder a los beneficios de esas polticas (que todas las personas con familiares a cargo reciban ayudas), o slo aquellos con menores oportunidades en el mercado de trabajo y aquellos que tienen familiares con ms necesidades reciban ayuda). Si las normas son rigurosas (necesidad de cubrir muchos y complejos impresos, exigencia de muchos documentos complementarios, desplazamientos a oficinas pblicas para gestiones, con el consiguiente coste de tiempo, etc.)

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es posible que algunas personas realmente necesitadas de esas ayudas para su insercin laboral dejen de pedirlas por ese exceso y complejidad de papeleo. Si es as, esa poltica puede dar lugar a un problema de ineficiencia asignativa, debido a que se deja de ayudar a aquellas personas que realmente sera deseable ayudar. Esta ineficiencia viene representada en el eje de ordenadas (eje vertical), y nos mide el nmero de individuos que, estando realmente necesitados de esa ayuda para lograr su insercin laboral, no la reciben por el mal diseo y el exceso de papeleo exigido. Pero si las normas y condiciones de acceso a los beneficios de esas polticas son muy laxas es posible que algunos individuos que en principio no necesitan esas ayudas para alcanzar su insercin laboral accedan a ellas porque es fcil conseguirlas. En este caso se estara consumiendo ms ayudas de las que seran necesarias para lograr el objetivo de atender slo aquellos que tienen problemas de insercin laboral por tener familiares a cargo. Estamos, por tanto, incurriendo en una ineficiencia administrativa (lograr el objetivo de poltica econmica sale mucho ms caro de los que debera por un problema de diseo de la poltica). En el eje de abscisas (eje horizontal) est representada esta ineficiencia administrativa, medida por el nmero de individuos que no teniendo necesidad de ayuda para su insercin laboral se benefician, sin embargo, de ellas por un diseo muy laxo de las condiciones de acceso a esas ayudas.
Grfico 3.1.1. CONFLICTO ENTRE LA EFICIENCIA ASIGNATIVA Y LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVA EN EL DISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Vemos que surge un conflicto (trade-off) entre la eficiencia asignativa y la eficiencia adminstrativa. Cuanto ms laxas sean las normas, menores sern los costes de gestionar una poltica (eficiencia administrativa), pero mayores pueden ser las ineficiencias asignativas en las que incurre la sociedad en su conjunto, dado que se estn concediendo ayudas completamente inefectivas (en el ejemplo, se otorgan ayudas a personas sin problemas de insercin laboral). En este caso existe una mala asignacin de los recursos escasos de la sociedad, dado que de no existir esa poltica esos recursos se podran utilizar para atender otras actuaciones que s son efectivas en atender necesidades sociales y lograr objetivos que s interesan a la sociedad.

Importancia del diseo de las polticas


Los conflictos de objetivos como el que acabamos de ver se presentan prcticamente en todas las polticas y deben ser tenidos en cuenta a la hora de disear las polticas. Veamos otro ejemplo que nos pone de manifiesto la importancia del diseo que adoptan las polticas. Imaginemos que el Gobierno municipal de Barcelona decide poner en marcha una poltica de ayudas a las personas jubiladas consistente en conceder un pase gratis en los transportes urbanos. Las autoridades municipales pueden disear esa poltica de tal forma que todas las personas que tengan el carnet de jubilado y lo presenten en la oficina de la empresa de transportes se les da automticamente el carnet de transporte gratuito. En este caso el coste de gestionar esa poltica es muy bajo y, por tanto, la eficiencia administrativa muy elevada. Sin embargo, es posible que muchas personas jubiladas con recursos suficientes para pagarse el autobs y que nunca se les ocurrira pedir esa ayuda, acaben beneficindose de ella una vez que existe y que las condiciones para obtenerla sean muy laxas. Si por el contrario, las autoridades municipales disean esa poltica de tal forma que las condiciones para obtener el carnet de transporte gratuito son muy complicadas (i.e.: la renta tienen que ser menor que una determinada cantidad, hay que presentar la copia compulsada de la declaracin de la renta

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del ao anterior, hay que desplazarse a una oficina lejana, hay que cubrir muchos impresos, etc.) entonces es posible que algunas personas realmente necesitadas de una ayuda de ese tipo acaben no pidindola por exceso de papeleo.

Por qu es importante diferenciar entre los diversos tipos de eficiencia?


Muchos cambios de polticas se entienden mejor si tenemos en cuenta los cambios en los objetivos perseguidos por los Gobiernos. Los cambios de objetivos nos pueden ayudar a entender los ciclos de nacionalizacin y privatizacin de empresas pblicas. En Espaa y en otros pases europeos los gobiernos nacionalizaron, o crearon, muchas empresas pblicas despus de la Segunda Guerra Mundial. El objetivo prioritario de los gobiernos en aquella poca fue la eficiencia asignativa. Es decir, producir bienes y servicios que los mercados no estaban ofreciendo y que, sin embargo, la sociedad demandaba. Como consecuencia, los gobiernos crearon o nacionalizaron empresas y establecieron objetivos sobre precios, inversiones y produccin a cumplir por esas empresas. Como veremos en lecciones posteriores, es peor carecer de un bien o servicio por el que existe demanda con disposicin a pagar que tener un monopolio (aunque sea muy ineficiente desde el punto de vista productivo). En los ltimos dos decenios los gobiernos han variado sus objetivos. Ahora el objetivo es bsicamente la eficiencia productiva. Es decir, producir bienes al menor coste posible ya que sino la competitividad del conjunto de la economa se resentir y los bienes y servicios los producirn desde otros pases. Como consecuencia, las empresas estn siendo presionadas para reduzcan sus precios hasta hacerlos converger con los menores costes marginales que sea posible alcanzar en una industria. En unos casos, ese objetivo se intenta conseguir mediante contratos programa del Gobierno con algunas empresas pblicas (como es el caso de Renfe). Estos contratos establecen objetivos orientados a que las empresas reduzcan costes por unidad de produccin durante un perodo dado de tiempo. En otros casos, los gobiernos han puesto en marcha programas de privatizacin como un instrumento para alcanzar mejoras de eficiencia productiva a travs de las fuerzas del mercado. En ambos casos el cambio de polticas est basado en un cambio en los objetivos relacionados con la eficiencia. Objetivos de los Gobiernos relacionados con la equidad La distribucin de la renta y la riqueza es un objetivo importante de todos los Gobiernos democrticos. Este objetivo es diferente al de eficiencia. Los objetivos de equidad estn relacionados con lo que se entiende como una distribucin justa de la renta, de los servicios bsicos y, en un sentido amplio, de la riqueza en cada sociedad y en cada circunstancia histrica. Los economistas miden la desigualdad mediante indicadores como el ndice de Gini o la curva de Lorenz. Si cualquiera de esos indicadores nos dice que el 10 por ciento de la poblacin acumula en sus manos el 60 por ciento por ciento de la renta total, entonces podramos decir que esa economa tiene desigualdades graves. Una poltica fiscal que redistribuyese la renta de tal forma que ese porcentaje cayese al 20 por ciento sera una poltica que permite alcanzar una distribucin ms equitativa de la renta. Cuadro 3.4. CUESTIONES RELACIONADAS CON EL OBJETIVO DE EQUIDAD La equidad est relacionada con lo que en cada sociedad y en cada momento histrico se entiende que es una distribucin justa de la renta, de los servicios bsicos y, en un sentido amplio, de la riqueza La equidad es difcil de definir, porque tiene mltiples aspectos y significados. Puede definirse como: Eliminacin de la pobreza Reduccin de las desigualdades en la distribucin de la renta Una mayor igualdad en el acceso a bienes y servicios bsicos para la igualdad de ciudadana y la igualdad de oportunidades, como el acceso a la educacin, el acceso a la sanidad, el transporte o la vivienda. Evitar que los individuos (o las familias) experimenten una cada drstica en su renta y en su nivel de vida, como consecuencia de un suceso inesperado o desgraciado (accidente de trabajo, prdida de empleo, enfermedad, muerte o jubilacin.

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La equidad tiene muchos significados, y cada uno de ellos es difcil de definir. Por ejemplo, para diferentes ciudadanos mejorar la equidad podra significar cosas como: La eliminacin de la pobreza La reduccin de las desigualdades en la distribucin de la renta La promocin de una mayor igualdad en el acceso a bienes y servicios especficos, como la educacin, la sanidad, el transporte o la vivienda Asegurar que los individuos (o las familias) no experimenten una cada dramtica en su renta y niveles de vida como consecuencia de un suceso inesperado y desgraciado. Cuando la equidad se define en trminos de la eliminacin o reduccin de la pobreza, las polticas pblicas relacionadas con este objetivo se orientan a mejorar el nivel de vida de la parte ms pobre de la sociedad. Pero an as nos encontramos con problemas. La pobreza es un concepto relativo. Se refiere a la posicin relativa de una parte de la sociedad en relacin con lo que se considere como nivel de vida normal o mnimo para poder llevar una vida decente. Esto significa que el gobierno tiene que hacer un juicio de valor acerca de lo que considera que es ese nivel mnimo. Esa decisin se enfrenta a una serie de cuestiones: 1 hay que seleccionar el indicador de pobreza que se va a utilizar, tal como un nivel mnimo de renta, alguna pauta de consumo, o la pobreza a lo largo del tiempo. 2 hay que seleccionar el nivel de pobreza que se va a utilizar, tal como el nivel de subsistencia ajustado por el nivel de precios absolutos o relativos. 3 hay que elegir la unidad de anlisis que se va a utilizar, que puede ser el gasto, la renta o la vivienda. Y, 4 hay que seleccionar el grupo de referencia que se va a utilizar para definir el nivel mnimo, por ejemplo, la familia, el individuo o la pareja. Como vemos, el objetivo de reducir el nivel de pobreza - como forma de definir la equidad- lleva consigo una serie de tareas tcnicas que no son fciles de establecer. El objetivo de equidad tambin se puede definir en trminos de reducir la desigualdad en la distribucin de la renta existente en la sociedad. Esta forma de enfocar el objetivo de equidad se orienta a transferir renta desde los niveles ms elevados a los niveles ms bajos. En este caso las dificultades para las polticas surgen en la medida en que hemos de tener en cuenta cuestiones como: qu cantidad se debe transferir para alcanzar el objetivo propuesto?, qu mtodos son los mejores para lograr esos objetivos?, o qu efectos tienen esas polticas redistributivas sobre la eficiencia econmica?. Una tercera forma de enfocar el objetivo de equidad social es garantizar que todos los individuos, sea cual sea la cuna en la que han nacido, tengan igualdad de acceso al consumo de ciertos bienes y servicios que determinan lo que podramos llamar igualdad de ciudadana e igualdad de oportunidades. Este objetivo es diferente al de establecer y garantizar un nivel mnimo de renta, mencionado antes. Ejemplos de este tipo de bienes que garantizan esa igualdad de oportunidades en las sociedades modernas son el acceso a la educacin, a la sanidad, a la vivienda o al transporte y, en un sentido ms amplio, el acceso universal (de todos los ciudadanos vivan donde vivan y sea cual sea su nivel de renta) a ciertos servicios pblicos bsicos (electricidad, telefona, agua o gas). En las sociedades modernas se considera que el consumo de ese tipo de bienes es bsico porque tiene un elevado valor para la dignidad e igualdad de los individuos, sea cual sea su origen social y su nivel de renta. Este objetivo se relaciona con el argumento de los bienes preferentes que hemos visto en la leccin 2, y que constituye una de las circunstancias en la economa que puede dar lugar a fallos del mercado. La idea es que, por diferente motivos, podra ocurrir que la gente no consumiese lo suficiente de estos bienes. De ah que los Gobiernos desarrollen polticas de bienes preferentes orientadas a garantizar la provisin de bienes que permitan a la gente integrarse y participar activamente en la sociedad. Ejemplos de estos bienes son la educacin, el empleo o la movilidad. As, por ejemplo, la provisin de servicios de transportes o internet puede permitir a la

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gente, viva donde viva, participar en la vida moderna. La ltima forma mencionada anteriormente de definir el objetivo de equidad es la que se relaciona con el deseo de los gobiernos de evitar que los individuos y las familias experimenten una cada brusca y dramtica en sus niveles de renta y de vida como consecuencia de un suceso inesperado o desgraciado sobre el que ellos no tienen control. Un accidente de trabajo, una crisis econmica generalizada o la cada brusca e inesperado de los precios de ciertos productos agrarios en los mercados internacionales son ejemplos de ese tipo de eventos cuyos efectos sobre los individuos van a intentar ser paliados por los Gobiernos con polticas como los seguros obligatorios de enfermedad, los seguros de desempleo, las polticas de salarios mnimos, o las polticas de sostenimiento de los precios agrcolas. Algunas de estas polticas tienen, sin embargo, efectos no deseados sobre la eficiencia econmica que hay que tener muy en cuenta a la hora de disearlas. En todos estos casos que hemos sealado, los economistas pueden ofrecer conceptos, mtodos de anlisis y formas de pensar sobre la naturaleza de esos problemas. Esa es una de los funciones de los analistas de polticas. Nosotros en la tercera parte de esta asignatura nos enfrentaremos con algunos de estos problemas.

RELACIONES Y CONFLICTOS ENTRE LOS OBJETIVOS DE EFICIENCIA Y DE

EQUIDAD

Con mucha frecuencia las polticas pblicas dan lugar a conflictos (trade off) entre los diferentes objetivos perseguidos por los Gobiernos, de forma particular entre los objetivos relacionados con la eficiencia econmica y con la equidad. La relaciones entre eficiencia y equidad pueden ser de tipo conflicto o complementario. Un ejemplo del tipo de conflictos entre eficiencia y equidad es el que surge en el caso de los trasvases de agua entre diferentes cuencas hidrogrficas o regiones. Imaginemos, que en un pas hay dos regiones, una con una gran pluviosidad y reservas de agua y otra donde llueve muy poco. En conjunto la cantidad total de agua en las dos cuencas es 1000 m3, 800 m3 en la regin Y y 200 en la regin X, tal como viene reflejado en el grfico 3.1.4.a.
Grfico 3.1.4.a CONFLICTO ENTRE EFICIENCIA Y EQUIDAD EN EL CASO DE LA UNA POLTICA DE TRASVASE DE AGUA

El Gobierno decide llevar a cabo una poltica de trasvase de agua desde Y hasta X para conseguir una mayor igualdad en el acceso a ese bien por parte de todos los ciudadanos del pas. La situacin final despus del trasvase es que hay 500 m3 en la cuenca hidrogrfica Y y 400 en la X. El reparto en el acceso al uso del agua entre las dos cuencas es ahora ms equitativo. Sin embargo, este objetivo de mayor equidad en el reparto del agua es posible que entre en conflicto con la eficiencia. El motivo es que al trasvasar el agua desde Y hasta X es muy probable que se produzcan prdidas debido al mal estado de las tuberas u otros tipos de prdidas. El resultado final es que la equidad ha mejorado pero la eficiencia (cantidad de agua total) ha disminuido, porque la cantidad total de agua entre las dos cuencas es ahora de 900m3 en vez de los 1000 m3 que haba antes del trasvase. Deberamos llevar a cabo polticas que mejoran la equidad pero que provocan una prdida de eficiencia? ste es uno de los dilemas ms frecuentes que plantean las polticas pblicas.

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Pero no siempre la relacin entre equidad y eficiencia es del tipo trade off, como en este ejemplo. Una mejora en la distribucin de la equidad puede dar lugar a mejoras de eficiencia, tal como refleja el grfico 3.1.4.b. Esto significa que, en este caso, no hay conflicto entre equidad y eficiencia. Posiblemente esto es lo que sucede con la distribucin de la tierra en muchas sociedades en las que la propiedad de este factor productivo est en muy pocas manos y los que trabajan la tierra lo hacen en rgimen de alquiler o de asalariados.
Grfico 3.1.4.b RELACIONES DE COMPATIBILIDAD ENTRE EQUIDAD Y EFICIENCIA

Las relaciones entre eficiencia y equidad en el caso de la distribucin de la tierra se pueden analizar con el esquema de principal (propietario de la tierra) y agente (aparceros) que vimos en la leccin 2. Las desigualdades en la distribucin de la propiedad de la tierra requerirn que los propietarios tengan que delegar el uso de parcelas en otros individuos, como los aparceros o arrendatarios. En presencia de informacin incompleta por parte del propietario ser imposible hacer un contrato cerrado entre ambos que especifique claramente las acciones que el agente debera llevar a cabo para mejorar el rendimiento de la tierra en cada circunstancia determinada, debido a que es imposible para el principal controlar de forma eficiente el comportamiento del agente. ste, por su parte, puede no tener incentivos para actuar de forma eficiente aumentando la produccin de la tierra ante la evidencia de que ese aumento no le beneficiar a l sino al propietario. El resultado es que la desigualdad en la distribucin de la tierra provoca una ineficiencia en el uso de ese recurso. Una buena poltica en este caso sera mejorar la equidad, es decir, redistribuir la tierra. La relacin entre eficiencia y equidad es en este caso del tipo de la representada en el grfico 3.1.4.b, en donde la poltica que mejorara la equidad en la distribucin de la tierra desde Xo a X1, tambin mejorara la eficiencia en el uso de ese factor, desde Yo a Y1. Una situacin similar se puede producir con la desigual distribucin de otros activos, o en el caso de una sociedad en la que exista una profunda desigualdad en la distribucin de la renta. En esos casos, una mejora en la distribucin de la renta puede mejorar, y no empeorar, la eficiencia de esas sociedades. Y con la mejora de la eficiencia mejorar tambin el crecimiento y el bienestar de esas sociedades. Los dos casos que hemos expuesto nos permiten ver que las relaciones entre eficiencia y equidad dependen de la forma que tenga la curva entre ambas. En unos casos esa relacin es de conflicto (grfico 3.1.4.a), y en otros de complementariedad (grfico 3.1.4.b). El problema es fundamentalmente de naturaleza emprica. En el caso de que estas relaciones sean de conflicto, como ocurra en el ejemplo del trasvase, se plantean numerosas preguntas, del tipo de: a cunta eficiencia tenemos que renunciar si queremos aumentar en un cierto grado la equidad?, qu valor debe asignarse a una disminucin de la desigualdad en relacin con una disminucin de la eficiencia?, cmo afectan los juicios de valor a la medicin de la eficiencia y la equidad?, existen circunstancias en las que sea posible evaluar los cambios de polticas sin emitir juicios de valor?, cmo podemos evaluar cambios de polticas que mejoran la situacin de unas personas pero empeoran los de otras, o no sera posible pensar en un conjunto de cambios que conduzcan a una mejora en el sentido de Pareto an cuando cada uno de esos cambios en s mismo no lo sea?.

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En la leccin 4, cuando estudiemos la evaluacin de polticas, veremos como se abordan estas cuestiones, y cmo podemos utilizar el principio de compensacin para obviar alguna de las limitaciones que impone el criterio de Pareto a la hora de evaluar este tipo de cambios.

INSTRUMENTOS DE POLTICA ECONMICA QUE UTILIZAN LOS GOBIERNOS


Hasta ahora hemos abordado los objetivos que persiguen los gobiernos. Vamos a estudiar ahora los instrumentos que pueden utilizar para lograr esos objetivos, as como las vas a travs de las cuales esos instrumentos influyen en el comportamiento del sector privado y en el funcionamiento de los mercados. En la leccin 1 vimos ya los instrumentos que utilizan los gobiernos para intervenir en la economa. Ahora nos interesa conocer las vas a travs de las cuales esos instrumentos influyen en el comportamiento de los agentes econmicos. Existen dos vas fundamentales: Instrumentos que influyen en el consumo y la produccin privada, ya sea modificando las preferencias de los agentes o variando el conjunto de posibilidades de consumo de los agentes Instrumentos que influyen en la economa a travs de la produccin y provisin pblica de bienes y servicios El cuadro 3.2.1 recoge estas influencias. Vamos a estudiar con un poco ms de detalle cada uno de estos instrumentos de la poltica econmica que pueden utilizar los Gobiernos y las vas a travs de las cuales influyen en el comportamiento econmico. Cuadro 3.2.1. EFECTOS DE LOS INSTRUMENTOS DE LA POLTICA ECONMICA SOBRE EL COMPORTAMIENTO DE LOS AGENTES INSTRUMENTOS QUE INFLUYEN EN EL CONSUMO Y LA PRODUCCIN PRIVADA Instrumentos que varan las preferencias Instrumentos que actan a travs de la persuasin moral Instrumentos que actan a travs de la educacin Instrumentos que varan el conjunto de posibilidades de los consumidores y empresas Instrumentos que influyen de forma indirecta en la renta global (restriccin presupuestaria), produciendo efectos renta: i.e.: poltica monetaria, poltica fiscal, gastos en transferencias, etc.). Instrumentos indirectos que influyen en los precios relativos (restriccin de precios relativos), produciendo efectos sustitucin: i.e: Impuestos, subvenciones, licencias comercializables, sistemas de vales, etc.) Instrumentos que influyen de forma directa sobre el conjunto de posibilidades (controles directos o regulaciones): i.e.: regulaciones econmicas (controles de precios, controles de cantidades, controles de entrada y salida), regulaciones sociales (controles de calidad, controles de seguridad, etc.) INSTRUMENTOS QUE ACTAN A TRAVS DE LA PRODUCCIN Y PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS POR PARTE DEL SECTOR PBLICO Produccin directa de bienes y servicios a travs de las Administraciones Pblicas financiados mediante impuestos: sanidad, educacin, justicia, pensiones, seguros desempleo, etc. Financiacin y provisin pblica de bienes y servicios producidos por el sector privado: sanidad, educacin, vivienda, etc. Produccin de bienes y servicios a travs de empresas pblicas y financiados mediante precios pagados por los consumidores de esos bienes

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INSTRUMENTOS QUE INFLUYEN EN LAS PREFERENCIAS DE LOS CONSUMIDORES


Los Gobiernos intentan en ocasiones influir en el comportamiento de los agentes econmicos (consumidores o productores) mediante instrumentos como la persuasin moral o la educacin, que tienen en comn intentar influir en las preferencias de los consumidores: Los Gobiernos intentan persuadir mediante llamamientos a los individuos, a grupos a o las empresas para que se comporten de una manera determinada: que consuman menos agua o energa, que no fumen, que se haga recogida selectiva de basuras, cuidado de los parques, donacin de sangre o de rganos, no hacer fuego en los bosques, etc. Mediante estos llamamientos los Gobiernos intentan influir en las preferencias de los consumidores sobre los bienes y servicios pero respetando el principio de soberana del consumidor. Se trata, por lo tanto, de persuasin moral y no de imponer conductas. Busca el consentimiento voluntario o consenso de los agentes econmicos, sin forzar sus decisiones mediante otro tipo de instrumentos. La persuasin moral tiene la ventaja de que no consume muchos recursos (excepto los necesarios para financiar las campaas de publicidad), y son de aplicacin rpida. Sin embargo, hay muchas dudas acerca de su eficacia. Parecen tener efectos claros slo en caso de emergencias o grandes catstrofes. Es necesario que los economistas y los socilogos lleven a cabo estudios empricos para determinar la eficacia de este tipo de instrumentos, como las campaas de ahorro de agua, los programas voluntarios de reutilizacin del vidrio y del papel, y otras similares. Una va distinta para influir en las preferencias de la poblacin es la educacin. Muchos expertos proponen introducir en la educacin primaria y secundaria asignaturas relacionadas con el medio ambiente como un instrumento para favorecer una tica medioambiental y un uso racional de los recursos escasos y no renovables. La tica medioambiental tiene caractersticas de bien pblico y promover este bien a travs de la educacin puede tener efectos econmicos importantes a largo plazo. La educacin puede ser eficaz a largo plazo como instrumento de poltica econmica si se la relaciona con los daos causados por muchas pequeas actividades de muchos individuos aislados. Lo mismo que en el caso de los llamamientos morales, la educacin tiene la ventaja que respeta el principio de soberana del consumidor y constituye una mecanismo para resolver problemas mediante acuerdo voluntario (consenso social). Pero tambin como en el caso de la persuasin moral existen pocos estudios que nos muestren cual es la eficacia de la educacin como instrumento de poltica econmica para modificar las preferencias de los agentes. Posiblemente, la eficacia a corto plazo es reducida y ser mayor en el largo plazo. Pero existen muy pocos estudios sobre esta cuestin.

INSTRUMENTOS

GLOBALES QUE VARAN EL CONJUNTO DE POSIBILIDADES DE CONSUMO, PRODUCIENDO

EFECTOS RENTA EN LOS AGENTES ECONMICOS

Los Gobiernos pueden manejar una serie de instrumentos, como los gastos pblicos, las retenciones fiscales o la cantidad de dinero. Estos instrumentos tienen en comn el hecho de que actan a travs del flujo circular de la renta en una economa y varan las restricciones presupuestarias de los consumidores. Al variar sus posibilidades presupuestarias, vara el conjunto de posibilidades de consumo que tiene a su disposicin cada agente. Por eso a los efectos de estos instrumentos se les llama efectos renta. Cuando el gobierno decide establecer un impuesto sobre el consumo de un bien genera tanto efectos renta como efectos sustitucin. Un impuesto detrae renta de los ciudadanos. Como consecuencia de esta medida de poltica, el consumidor tiene menos renta. Si el impuesto fuera capitativo (un tanto alzado por persona independiente de su consumo o de su renta) no alterara los precios relativos de los bienes. Como no se altera los precios relativos, la recta presupuestaria se mueve en paralelo hacia arriba y a la derecha. Los Gobiernos utilizan este impuestos y subvenciones capitativos cuando lo que buscan es aumentar (o disminuir) las posibilidades de consumo de los agentes, pero sin intentar alterar su preferencias por los bienes. Es decir, mediante este tipo de instrumentos no se intenta influir en el tipo de bienes que se consumen (o producen), sino influir en los niveles globales de produccin y consumo. Si el objetivo de los Gobiernos es intentar que se produzca o consuma ms o menos de ciertos bienes, entonces deben utilizar instrumentos que modifiquen los incentivos de los productores o consumidores, alterando los precios relativos y produciendo efectos sustitucin.

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INSTRUMENTOS QUE MODIFICAN LOS INCENTIVOS DE LOS AGENTES, PRODUCIENDO EFECTOS SUSTITUCIN
Los gobiernos intentan muchas veces que los productores (o los consumidores) produzcan (o consuman) ms o menos de ciertos bienes, como el tabaco, el alcohol o la gasolina sin plomo. Otras veces, desean que las empresas inviertan ms y que los individuos ahorren ms y consuman menos. Cuando los objetivos de los Gobiernos son de este tipo, lo mejor es utilizar instrumentos que cambien los incentivos de los productores o consumidores sobre ciertos bienes, penalizando a los que se quiere disminuir y favoreciendo a los que se quiere aumentar. Un mecanismo para conseguirlo es alterando los precios relativos de los bienes, encareciendo en trminos relativos aquellos bienes cuyo consumo se quiere penalizar o disminuir y abaratando en trminos relativos aquellos que se quiere que se consuman en mayor cantidad. En otras palabras, utilizando instrumentos que modifiquen el coste de oportunidad y produzcan efectos sustitucin en el consumo o la produccin. El grfico 3.2.2 muestra los efectos renta y sustitucin cuando se establece un impuesto sobre un bien o servicio. x1 (educacin) y x2 (ocio) son las cantidades iniciales de consumo de un individuo que consume dos bienes que no estn sujetos a imposicin. Si ahora el Gobierno decide poner un impuesto al consumo de ocio que lo hace menos atractivo que el estudio (o lo que sera similar poner en marcha un programa de becas que hace al estudio ms atractivo respecto al ocio). Esta medida hace que la recta presupuestaria gire sobre el punto y/p1. Este giro hace ms atractivo el consumo del bien x1 (educacin) y encarece el bien x2 (ocio). En trminos econmicos, se ha elevado el coste de oportunidad del ocio en relacin con el estudio.
Grfico 3.2.2 EFECTO RENTA Y EFECTO SUSTITUCIN PRODUCIDO POR UN IMPUESTO (O PROGRAMA DE BECAS)

La interseccin de la nueva recta de restriccin presupuestaria y las curvas de indiferencia nos muestra el nuevo conjunto de consumo ptimo: x1 de educacin que es mayor que x1, y x2 de ocio que es menor que x2. Si trasladamos la restriccin original en paralelo desde la curva de indiferencia original (UMa2) hasta la nueva curva de indiferencia (UMa1), podemos distinguir el efecto renta (ER) del impuesto, del efecto sustitucin (ES). En el caso del ocio, tanto el efecto renta de impuesto como el efecto sustitucin llevan a que se reduzca el consumo (de x2 a x2 hasta x2). Por el contrario, el efecto renta tiene un impacto negativo sobre el consumo de educacin (llevara x1 a un x1 menor), ahora bien el efecto sustitucin ms que compensa este impacto contractivo y lleva a que se consuma ms educacin (lleva la educacin de x1 a un x1). La mayor parte de las actuaciones de los gobiernos tienen efecto renta y efecto sustitucin. Y, los gobiernos pueden generar efectos sustitucin deseados mediante el uso de varios instrumentos de poltica econmica que analizaremos con ms detalle a continuacin: A) Impuestos, o multas. B) Subvenciones C) Licencias

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Uso de impuestos (o multas) para provocar efectos sustitucin en la produccin o consumo de determinados bienes Los Gobiernos usan frecuentemente impuestos para disuadir o desincentivar la produccin o consumo de actividades no deseadas, como la produccin de actividades contaminantes o el consumo de tabaco. Los impuestos disuasorios tienen el efecto de encarecer en trminos relativos esos bienes en relacin con el precio de los otros bienes. El impuesto se interioriza como un coste dentro de la curva de costes de la empresa o del consumidor, provocando un aumento del precio de ese bien, tal como muestra la figura 3.2.2. El objetivo de estos impuestos no es aumentar los ingresos de los Gobiernos, sino modificar los precios relativos de los bienes, de tal forma que se induzca un cambio en el comportamiento de productores y consumidores, en el sentido que interese. De hecho, su uso es muy antiguo, como en el impuesto sobre los solteros en el Imperio Romano, para disminuir el nmero de individuos que tenan hijos sin estar casados, o el caso del impuesto de Pedro el Grande sobre las barbas. En la actualidad, los gobiernos hacen uso muy frecuente de los impuestos como instrumento para cambiar el comportamiento de los agentes econmicos, ya sea para aumentar la natalidad, reducir el consumo de tabaco, aumentar la utilizacin de gasolinas sin plomo, disminuir las actividades contaminantes, desincentivar el aparcamiento en el centro de las ciudades, etc. El grfico 3.2.3 muestra cmo una externalidad negativa que hace que el Coste Marginal Social (CMaS) sea mayor al Coste Marginal Privado (CMaPr) debido al Dao Marginal Externo (DMaE) de una actividad productiva puede ser evitado si el gobierno establece un impuesto ptimo (t*) igual al Dao Marginal Externo que causa la produccin ptima socialmente, DMaE(q*). Este es un impuesto o multa disuasoria ptima que hace que se internalice completamente el dao que la produccin causa a terceros (por ejemplo la produccin de bienes que causan la contaminacin atmosfrica).
Grfico 3.2.3 IMPUESTOS Y MULTAS DISUASORIOS

Los impuestos disuasorios acostumbran a encontrarse con una fuerte oposicin por parte de los productores o grupos sociales afectados por ellos. De ah que los Gobiernos tienen proclividad a utilizar subvenciones o regulaciones. Los economistas acostumbramos a hacer estudios sobre los efectos que los impuestos tienen sobre la eficiencia y la equidad. En muchos casos, la preferencia de los economistas por los impuestos est basada ms en las preferencias personales (juicios de valor) que en el resultado emprico de esos estudios. Uno de los efectos que se intenta estudiar es el de la traslacin del impuesto. El grfico 3.2.4 muestra que la imposicin sobre un bien o servicio en parte recae sobre los consumidores y en parte sobre los productores.Y adems cualquier impuesto sobre el consumo o la inversin produce una prdida neta de bienestar social. Los consumidores pagan ms por lo que consumen (p>p*), aunque lo que pagan de ms es menos que el valor del impuesto (pp*<t). Los productores cobran menos por lo que producen (CMa(q)<p*), aunque tampoco lo que cobran de menos es igual al valor del impuesto(CMa(q)-p*<t). Y lo que es peor, se consume y produce menos de los que sera socialmente deseable. En el grfico, con el impuesto el consumo es slo de q, que es menos que q*. La prdida neta de bienestar social es EBE, el excedente del consumidor de aquellas unidades cuya utilidad marginal que generan al consumirlas es mayor que el coste marginal de producirlas cuando no se obliga a pagar el impuesto.

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Grfico 3.2.4 INCIDENCIA IMPOSITIVA Y TRASLACIN DEL IMPUESTO

As, an cuando en principio el impuesto sobre el tabaco lo pagan las empresas tabaqueras, stas intentan siempre trasladar ese impuesto a los consumidores, mediante el aumento de precios. Hay que tener en cuenta que mientras toda intervencin pblica que slo tenga efecto renta no da lugar a ineficiencias en la asignacin de los recursos, mientras que toda intervencin que tenga efecto sustitucin s que produce prdida de bienestar y por tanto ineficiencias. Utilizacin de subvenciones para cambiar la conducta de los agentes econmicos Mientras los impuestos se pueden ver como incentivos negativos (el palo) para inducir un cambio en la conducta en el sentido que le interesa al Gobierno, las subvenciones son como incentivos positivos (la zanahoria) que intentan conseguir los mismos objetivos pero por otro camino. Las subvenciones se utilizan especialmente en el caso de bienes que tienen externalidades positivas (bienes pblicos). Un ejemplo, puede ser la campaa Barcelona, posat guapa del Ayuntamiento de Barcelona, que da subvenciones para adecentamiento de fachadas y otro mobiliario urbano. De forma anloga al caso de los impuestos disuasorios, se puede analizar grficamente cul es la subvencin ptima que asegurase que el beneficio marginal externo en el nivel de produccin eficiente queda completamente internalizado. Diferencias entre impuestos y subvenciones Impuestos y subvenciones son igualmente eficientes a la hora de incentivar a los agentes econmicos a comportarse como desean las autoridades pblicas. Es decir, desplazan las curvas de coste de la misma forma hasta alcanzar el punto de produccin o consumo eficiente desde el punto de vista de la sociedad. Sin embargo, los efectos sobre la equidad son diferentes. Mientras en los impuestos es el productor o consumidor el que paga y el Gobierno el que ingresa, en el caso de las subvenciones es el Gobierno (y por tanto, la sociedad) la que paga, y el que ingresa es el productor y el consumidor. Como vemos los efectos equidad son radicalmente diferentes en uno y otro caso.

Cuidado con las subvenciones!


Las subvenciones introducen fuertes incentivos para que los productores o consumidores potencialmente beneficiados se comporten estratgicamente. Es decir, adoptan conductas productivas o consumidoras con el nico fin de poder cobrar la subvencin, conductas que no llevaran a cabo de no existir esas subvenciones. Otro posible efecto negativo de las subvenciones tiene que ver con lo que los psiclogos llaman efectos recompensa externa. Muchas personas llevan a cabo actividades de ayuda a otras personas, a travs de ONGs o individualmente, de forma voluntaria y desinteresada. Si se ofrecen subvenciones para desarrollar esas actividades, puede ocurrir que esas recompensas externas desincentiven la motivacin intrnseca y altruista que tenan esas personas, y por el contrario surgiran otras personas que slo quieren desarrollar esas actividades con la finalidad de recibir la subvencin.

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Importancia del diseo de las subvenciones


Segn como se diseen o concedan, las subvenciones pueden dar lugar a efectos renta o a efectos sustitucin. Depende del objetivo que se persiga. Si el objetivo es aumentar las posibilidades de consumo o de bienestar de los individuos, hay que disear la subvencin para que de lugar a efectos renta. Pero si el objetivo es incentivar el aumento del consumo de un determinado bien, hay que disear la subvencin para que produzca efectos sustitucin. Estos efectos son ms fuertes que el efecto renta a la hora de cambiar el comportamiento de los agentes econmicos en la direccin deseada por las autoridades o la sociedad. Uso de regulaciones (controles directos) para modificar el comportamiento econmico de los agentes Adems de impuestos y subvenciones, los Gobiernos utilizan frecuentemente instrumentos directos de control de las conductas y las actividades econmicas. A esos controles los economistas les llamamos regulaciones. La va a travs de las cuales las regulaciones influyen en el comportamiento econmico no es a travs de cambios en la renta o en los precios relativos, como en el caso de los impuestos y las subvenciones, sino a travs del control directo que los Gobiernos establecen sobre el conjunto de posibilidades de actuacin de los individuos y empresas, controlando diversos aspectos de su conducta econmica. Los instrumentos de regulacin ms frecuentemente utilizados por los Gobiernos son de dos tipos, en funcin de la naturaleza de los objetivos y de la variable afectada por la regulacin: A) Regulaciones econmicas B) Regulaciones sociales Las regulaciones econmicas ms frecuentes se dividen a su vez en tres tipos: a) Regulaciones de precios, b) Regulaciones de cantidades, y c) Regulaciones de entrada y salida para desarrollar ciertas actividades. Las regulaciones sociales van dirigidas a controlar cuestiones como los estndares de calidad de los bienes o las condiciones de seguridad en su uso o consumo. El cuadro 3.2.4 contiene algunos ejemplos de estos diversos tipos de regulaciones. CUADRO 3.2.4. REGULACIONES: TIPOS, INCIDENCIA ECONMICA, BENEFICIOS Y COSTES REGULACIONES DE PRECIOS Ejemplos: Tarifas telefnicas, peajes de autopistas, alquileres de viviendas. Incidencia econmica: Desplazan la curva de oferta y tambin de la demanda de los bienes o servicios. Beneficios: Fomento de la eficiencia econmica (evitar la explotacin de los consumidores), fomento de la competencia, etc. Costes: ineficiencias econmicas por mala regulacin de precios REGULACIONES DE CANTIDADES (Uso y consumo de ciertos bienes o limitacin de la produccin o empleo de ciertos factores productivos). Ejemplos: Cantidad mxima de leche o aceite que puede producir cada pas miembro de la UE; Capital mnimo para desarrollar ciertas actividades econmicas (banca); Lmite de velocidad; Limitaciones a la venta de ciertos productos transgnicos. Incidencia econmica: Trasladan la curva de demanda y oferta de los bienes y servicios. Beneficios: Evitar o corregir externalidades; proteccin de los consumidores o usuarios de los bienes y servicios. Costes: Aumento de costes de produccin o de otros costes (administrativos) REGULACIONES DE ENTRADA Y SALIDA (Barreras de entrada y salida) Ejemplos: Farmacias, Gasolineras, limitaciones al nmero de oferentes de telefona, al nmero de televisiones, exigencia de titulacin para desarrollar ciertas profesiones (arquitectos, etc) Incidencia econmica: Alteran la estructura y el funcionamiento de los mercados; afectan a la curva de oferta de bienes y servicios .

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Beneficios: Aprovechamiento de economas de escala (eficiencia productiva); asegurar la disponibilidad de ciertos bienes; reduccin de costes de informacin. Costes: Ineficiencias en la asignacin ; reduccin incentivos a la innovacin, costes administrativos, etc. CONTROLES DE CALIDAD Y OTROS ESTANDARES Ejemplos: calidad de la vivienda, calidad de los productos alimenticios, etc. Incidencia econmica: Modifican las curvas de oferta y tambin de la demanda. Beneficios: Proteccin del consumidor y del usuario; externalidades. Costes: Aumentan los costes de produccin.

Cul ha sido la evolucin de las regulaciones?


En los ltimos veinte aos, las regulaciones han estado sometidas a una evolucin contradictoria. Por un lado, las regulaciones econmicas han disminuido de forma general en la mayora de los pases, como consecuencia de los procesos de liberalizacin y privatizacin que han tenido lugar en estos aos. La razn de esta desregulacin est en el mayor papel que se le ha dado al mercado en la mejora de la eficiencia productiva y asignativa en los ltimos aos, y en la retirada paralela del Estado en las cuestiones relacionadas con la asignacin de los recursos. Sin embargo, las regulaciones sociales han experimentado tambin de forma general un crecimiento muy importante. La razn de este incremento de las regulaciones sociales parece estar en la mayor atencin que la poltica pblica presta a la prevencin de los riesgos relacionados con la salud y la vida y a la preservacin del medio ambiente. Las regulaciones relacionadas con la defensa de los consumidores y usuarios y con el medio ambiente tienen muchos que ver con la percepcin de riesgos.

Importancia de realizar anlisis de los beneficios y de los costes de las regulaciones


Por muy bien intencionadas que estn, las regulaciones tienen tambin costes que deben ser tenidos en cuenta a la hora disearlas y aplicarlas. Es necesario, por lo tanto, que nos interesemos por la forma en como cada una de esas regulaciones inciden en el funcionamiento de los mercados, y que intentemos identificar y cuantificar tanto los beneficios como los costes de esas regulaciones. En el cuadro 3.2.4 se sintetiza algunos ejemplos de regulaciones con su incidencia en el funcionamiento del mercado y sus costes y beneficios. En la parte II, al estudiar problemas de polticas veremos con ms detalle estas cuestiones. Produccin, provisin y financiacin pblica de bienes y servicios En relacin con los instrumentos de los Gobiernos es importante distinguir entre la produccin pblica de bienes y servicios y la provisin pblica de esos mismos bienes. Los Gobiernos estn normalmente interesados en que existan buenas y numerosas carreteras, educacin, sanidad o vivienda. Pero a la hora de garantizar que esos bienes estn disponibles para los ciudadanos, el Gobierno puede optar por dos caminos para conseguirlo. En primer lugar, puede decidir que sea el propio sector pblico el que produzca y suministre directamente esos bienes, ya sea de forma gratuita (hospitales pblicos) o cobrando por ellos. En este caso, la produccin puede ser llevada a cabo por las Administraciones Pblicas (educacin) o a travs de Empresas Pblicas Pero el Gobierno puede optar por garantizar que esos bienes estn disponibles para la poblacin, mediante la financiacin pblica, pero dejar que los produzcan empresas privadas. En este caso decimos que el Gobierno se encarga de la provisin de esos bienes (garantiza que existirn), pero no de la produccin. La financiacin pblica puede hacerse mediante impuestos o gastos (subvenciones), o mediante una mezcla de ambos. As, la provisin de sanidad es a menudo financiada y producida directamente por hospitales cuya propiedad y gestin corresponde al sector pblico. Pero el Gobierno tambin pude decidir que esa misma sanidad sea producida por un hospital privado concertado, encargndose el sector pblico de la financiacin de los servicios mdicos prestados por ese hospital privado a los ciudadanos cubiertos por la sanidad pblica.

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La educacin es otro ejemplo de estas diferentes formas de intervencin del Gobierno en la provisin de bienes y servicios. El Gobierno puede decidir que la educacin que suministra sea producida exclusivamente por las Administraciones Pblicas (escuelas pblicas), o dejar que sean escuelas privadas las que produzcan la educacin, encargndose el sector pblico de la financiacin. Esa financiacin puede hacerse mediante subvenciones directas a las escuelas privadas, o emitiendo vales para estudiar en cualquiera de las escuelas privadas y repartindolos entre los padres de los estudiantes y que sean ellos los que escojan la escuela que ms les interese. Los Gobiernos pueden influir en la produccin de bienes y servicios mediante una combinacin de financiacin y regulacin de esos bienes, pero no produciendo directamente. Este es el caso frecuente del mercado de la vivienda. Los Gobiernos, tanto el central, como los autonmicos y los municipales, desarrollan actividades regulatorias relacionas con el mercado de la vivienda, como es la planificacin del suelo, la fijacin de la cantidad de viviendas que se pueden construir o las normas de edificabilidad y calidad de la vivienda. Pero, esos mismos Gobiernos tambin financian la construccin de viviendas mediante prstamos a la construccin de viviendas en condiciones preferentes o subvenciones a la compra de vivienda.

FALLOS DE LOS GOBIERNOS


Hemos visto en la leccin 2 que los mercados, a pesar de que normalmente constituyen un buen mecanismo para resolver los problemas econmicos, en determinadas circunstancias pueden fallar. Estos fallos del mercado, tanto los relacionados con la eficiencia como con la equidad, abren una justificacin potencial para la intervencin de los Gobiernos orientada a corregir esos fallos del mercado. En esta leccin hemos visto los objetivos que normalmente persiguen los Gobiernos con sus intervenciones, as como los instrumentos que utilizan. Pero de la misma forma que los mercados reales fallan, y no consiguen en algunas circunstancias asignar de forma eficiente los recursos, los Gobiernos tambin fallan en muchas ocasiones cuando intentan mejorar el funcionamiento de los mercados. Mercado y Estado son, de esa forma, dos mecanismos u organizaciones que las sociedades pueden utilizan para afrontar sus problemas econmicos. Ambos mecanismos tienen ventajas y desventajas. A la hora de evaluar la idoneidad de cada uno de ellos para resolver problemas hemos de comparar mercado reales con gobiernos reales, y no como se hace en muchas ocasiones que se comparan mercados ideales con gobiernos reales, o, por el contrario, mercados reales, con sus imperfecciones, con gobiernos ideales. En los manuales de Poltica Econmica es muy frecuente estudiar a los Gobiernos como si fuesen mecanismos ideales, dotados de tres virtudes: Neutralidad en la eleccin de los objetivos y de los instrumentos de poltica econmica. Neutralidad que significa que los Gobiernos slo estn movidos por el inters general de la sociedad y en modo alguno por los intereses de los polticos, de los funcionarios o de grupos sociales o econmicos determinados. teniendo en cuenta slo los intereses generales Informacin suficiente para saber cuales son los objetivos que a la sociedad le interesa alcanzar. Capacidad tcnica para disear polticas y elegir los instrumentos adecuados para maximizar aquellos objetivos. sta es, sin duda, una visin idealizada de los Gobiernos. El Gobierno nos aparece en esta visin como un dictador benevolente, capaz de conocer lo que le interesa a la sociedad y capaz de lograrlo de forma neutral. Esta visin del Gobierno ha dado lugar al llamado enfoque tecnocrtico de la poltica econmica, que estudiaremos con ms detalle en la prxima leccin. Pero, el Gobierno, lo mismo que el mercado, no es un organismo que slo tiene ventajas. Tienen tambin desventajas que los economistas y los policy makers deben conocer a la hora de decidir si es conveniente o no la intervencin pblica en la economa.

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El cuadro 3.3 recoge las principales fuentes de fallos del Estado. Cuadro 3.3. DESVENTAJAS DEL ESTADO Restricciones en la contratacin de empleados Restricciones de equidad Problemas de informacin incompleta Problemas de incentivos Ausencia de contratos cerrados Ausencia de competencia Fuertes incentivos para actividades de bsqueda de renta Exceso de burocracia Falta de poder y conservadurismo de los funcionarios

FALLOS DE LOS GOBIERNOS DERIVADOS DE LAS RESTRICCIONES DEL SECTOR PBLICO AL CONTRATAR A SUS
EMPLEADOS

Una primera fuente de fallos se deriva del hecho que los Gobiernos se encuentran con ms restricciones que el sector privado a la hora de seleccionar a sus empleados. El sector pblico no puede contratar de forma directa a aquellas personas que considera que son las mejores, tal como sucede en una empresa privada. Ha de seguir un procedimiento burocrtico muy complejo que en muchas ocasiones no garantiza que las personas elegidas sean las ms capacitadas para desarrollar las funciones. La razn de esta restriccin a la hora de contratar a los funcionarios y empleados pblicos viene del hecho de que el Estado se financia con los impuestos que recauda y que pagan todos los ciudadanos. El dinero que utiliza, por lo tanto, no es suyo, como sucede en la empresa privada, sino que l es slo un gestor del dinero de la sociedad. Tiene, al contrario que el empresario privado, una legitimidad indirecta a la hora de utilizar esos recursos. Y esa legitimidad indirecta hace que los procedimientos seguidos para contratar a los empleados tenga que seguir procedimientos que garanticen formalmente la neutralidad en la contratacin. Esa neutralidad se busca mediante procedimientos farragosos, largos y complejos, aunque no resulten siempre muy eficaces.

RESTRICCIONES DE EQUIDAD EN EL DISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS


Una restriccin similar surge a la hora de disear las polticas pblicas. El hecho de que el dinero que utiliza el Gobierno proceda de los impuestos de los ciudadanos hace que el Gobierno disee las polticas de forma que parezcan neutrales, es decir que no beneficien a grupos determinados. Esto hace que las polticas adquieran en muchos casos diseos complejos que implican gastos excesivos. Este problema se presenta muy frecuentemente en el caso de las polticas agrarias. En muchos casos las polticas de apoyo a la agricultura tratan de evitar que las rentas de los pequeos agricultores sufran cadas fuertes como consecuencia de cadas de precios de los productos agrarios en los mercados. Si el objetivo del Gobierno fuese este, una poltica eficiente sera realizar transferencias de renta slo a aquellos agricultores que necesitan esa ayuda. Sin embargo, normalmente las polticas agrarias optan por garantizar precios mnimos a los productos agrarios. Esta forma de disear las polticas hacen que se beneficien tanto los pequeos agricultores sin recursos como todos aquellos que no estn en esa situacin, pero que se benefician de esa forma de disear las ayudas. De hecho, existe evidencia amplia de que este diseo de las polticas agrarias interesa especialmente a los grandes agricultores, que sin embargo se amparan en el argumento del pequeo agricultor para que la sociedad acepte mejor este tipo de polticas.

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Como ocurre en este caso, muchos otros grupos sociales y econmicos esconden su inters particular bajo argumentos orientados a proteger a los ms dbiles. De esa forma, las polticas parecen ms equitativas, an cuando el resultado sea incurrir en fuertes ineficiencias en el uso de los recursos pblicos.

EN MUCHAS OCASIONES EL GOBIERNO NO TIENE MS INFORMACIN QUE LA QUE TIENE LOS MERCADOS
Muchas intervenciones de los Gobiernos intentan corregir fallos del mercado relaciones con informacin insuficiente. Sin embargo, los Gobiernos se encuentran con problemas similares de informacin a los de los mercados privados. As, las empresas privadas no ofrecen seguros de desempleo debido a la existencia de un fallo de informacin sobre la conducta de los asegurados (riesgo moral) que hace que la empresa no tenga informacin suficiente para saber si la persona asegurada ha quedado desempleada por circunstancias ajenas a ella, o por el contrario ha sido ella misma la que ha provocado esa situacin para cobrar el seguro de desempleo. Ante este fallo del mercado privado, los gobiernos acostumbran a poner en marcha programas pblicos de seguros de desempleo. Sin embargo, el Gobierno no tiene, en este caso, ms informacin que el mercado sobre la posible conducta moral de los asegurados. Muchas polticas pblicas suponen, para su aplicacin, que existe informacin suficiente sobre algunos aspectos cuando en realidad esa informacin no existe o es muy difcil de obtener por parte del mismo Gobierno. Las becas a estudiantes universitarios estn condicionadas a que la renta de sus padres no supere un determinado nivel. Sin embargo, la informacin sobre el nivel de renta real de las familias es muy deficiente y esto hace que en muchas ocasiones disfruten de beca personas que no la tendran si el Gobierno tuviese informacin suficiente sobre los niveles de renta de las familias. Esta informacin insuficiente hace que las polticas incurran con frecuencia en ineficiencias en el uso de los recursos pblicos. Hay muchos casos de polticas en los cuales la eficiencia en su diseo exigira un grado de informacin que normalmente no tienen los Gobiernos. Pensemos en el caso de la construccin de obras pblicas o de un parque pblico. Estas polticas originan beneficios mayores para unos individuos que para otros. La eficiencia exigira hacer pagar ms a los que resultan ms beneficiados. Pero hay limitaciones muy fuertes para lograr este tipo de informacin. Por lo tanto, hay que tener muy en cuenta que los Gobiernos se enfrentan, lo mismo que los mercados, a problemas de informacin incompleta que pueden originar fallos de la intervencin pblica.

FALLOS DE LOS GOBIERNOS DERIVADOS DE LA IMPOSIBILIDAD DE CELEBRAR CONTRATOS CERRADOS


El funcionamiento eficiente de la economa de mercado exige que se cumplan en todas sus condiciones los contratos que se han firmado de forma voluntaria por los agentes econmicos. Cuando eso ocurre decimos que es un contrato cerrado, porque tenemos la seguridad de que se cumplir en todas sus partes. Si no hay seguridad de que los contratos se cumplirn, todas las transacciones se tendran que hacer al contado (contratos spot). Ningn banco prestara dinero si no tuviese una razonable seguridad de que el prestatario cumplir las condiciones del crdito. Y lo mismo ocurrira con cualquier otro contrato a futuro. All donde existen circunstancias que hacen imposible la existencia de contratos cerrados, surgen ineficiencias. Si no tengo la total certeza de que la persona a la que le alquilo el piso pagar el alquiler de forma regular y no deteriorar la vivienda, seguramente lo que har es no alquilar o, si lo alquila, exigir condiciones de depsitos en garanta y condiciones de alquiler mucha ms onerosas para el inquilino. Esto hace que esa transaccin incurra en ineficiencias, tales como precios ms elevados de alquiler, exigencia de depsito de una cantidad de dinero, etc. Los Gobiernos tienen dificultades para celebrar contratos cerrados. Un Gobierno puede hacerse cargo de compromisos adquiridos por gobiernos anteriores. Pero lo hace de forma voluntaria. El ltimo gobierno socialista acept subir el sueldo a los funcionarios pblicos. Pero el gobierno que le sucedi no acept como propio ese compromiso. La soberana de la que est revestido el Estado hace que en muchos casos no se pueda recurrir contra el Estado por el mal funcionamiento o por incumplimiento de contrato, excepto que el propio Estado acepte el ser denunciado.

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La imposibilidad de exigir al Estado que cumpla los contratos crea inseguridad en las relaciones econmicas y provoca importantes prdidas de eficiencia. En las obras pblicas, los contratistas privados acostumbran a facturar con un sobrecoste debido a la inseguridad que tienen acerca de cuando cobrarn la obra realizada. Este sobrecoste implica prdidas de eficiencia importantes para la economa.

FALLOS DE LOS GOBIERNOS DERIVADOS DE LA AUSENCIA DE COMPETENCIA EN EL SECTOR PBLICO.


El sector pblico acta en muchos casos como un monopolio natural. De hecho, se podra decir que el Estado tiene preferencia por el monopolio, aun cuando no resulte necesario para desarrollar las actividades. Probablemente esta preferencia no es exclusiva del Estado, pero en su caso la diferencia es que tiene capacidad para actuar como tal. La expedicin de carnets de conducir o del pasaporte, el servicio de correos, los ferrocarriles o la educacin son ejemplos de actividades pblicas en las que no existe competencia. Esta ausencia de competencia es una de las fuentes principales de ineficiencias en las actividades desarrollas por el Estado. Sin embargo, en muchas de las actividades que desarrolla el sector pblico es posible introducir competencia, aun cuando sea entre diferentes proveedores pblicos. Un ejemplo de esta posibilidad es la sanidad. Las reformas sanitarias que se estn llevando a cabo en muchos pases no ponen en cuestin el hecho de que la sanidad sea un servicio pblico al que deben tener acceso todos los ciudadanos. Pero que el Estado garantice la provisin (existencia) de ese servicio a disposicin de todos los ciudadanos no implica que no pueda introducirse algn grado de competencia entre los hospitales de la red pblica, y entre stos y los hospitales privados.

RESUMEN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES, CUESTIONES Y BIBLIOGRAFA


RESUMEN
Hemos visto en la leccin anterior que los mercados competitivos normalmente son un buen mecanismo para asignar los recursos disponibles en una sociedad. La Economa del bienestar nos dice que si los mercados son competitivos el papel del gobierno en la Economa est limitado a resolver los fallos del mercado. Pero en la prctica los gobiernos juegan un papel econmico mucho ms amplio. En esta leccin hemos visto cules son los objetivos que normalmente persiguen los gobiernos y cules son los instrumentos que pueden manejar para lograr esos objetivos. Finalmente hemos analizado que, lo mismo que sucede con el mercado, el gobierno tiene virtudes y defectos (fallos del gobierno), y ambos deben ser tenidos en cuenta antes de decidir la intervencin del Estado para corregir un fallo del mercado. Algunos de estos fallos del Gobierno son los que justifican el cambio hacia el mercado de los ltimos aos.

QU HEMOS APRENDIDO?
Nos hemos aproximado a una teora racional sobre como deberan ser las polticas econmicas Hemos identificado los objetivos y los hemos distinguido de los instrumentos de las polticas econmicas Hemos analizado las ventajas de las que disponen los gobiernos para afrontar los fallos de mercado Hemos mostrado las restricciones a las que se enfrentan los gobiernos para desarrollar su tarea Hemos revisado los costes en trminos de eficiencia de los impuestos Hemos detallado los fallos de los gobiernos que limitan su actuacin para mejorar los mercados

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CONCEPTOS FUNDAMENTALES
Eficiencia asignativa, eficiencia productiva, eficiencia interna, eficiencia administrativa, eficiencia dinmica, equidad, coste de oportunidad, responsabilidad y control (accountability), costes administrativos de las polticas, conflicto entre objetivos (trade-off), contratos-programa, igualdad de oportunidades, persuasin, efecto renta, efecto sustitucin, impuestos, subvenciones, traslacin de cargas impositivas, regulaciones, produccin pblica, provisin pblica, fallos de los gobiernos.

CUESTIONES
Cmo puede el Estado como organizacin econmica utilizar las propiedades de sus decisiones para corregir fallos de mercados? Pon ejemplos de uso de las tres propiedades de las decisiones del Estado para corregir los fallos de mercado relacionados con la competencia imperfecta, los bienes pblicos, las externalidades, y el riesgo social. Discute hasta qu punto el Estado puede corregir los fallos de mercado relacionados con la seleccin adversa de riesgos y el riesgo moral. Qu efectos distributivos tiene la accin pblica en estos casos? Por qu decimos que los impuestos generan una prdida de eficiencia que hemos de tener en cuenta cuando evaluamos la deseabilidad de una accin pblica correctora de fallos de mercado? Acompaa tu explicacin de un grfico para mostrar el dao que causan los impuestos sobre la asignacin de recursos. Define la eficiencia asignativa, la eficiencia productiva y la eficiencia dinmica. Compara estos tres distintos conceptos de eficiencia. Describe cuatro distintos objetivos intermedios (targets) en los que se puede plasmar el fin u objetivo final (aim) de aumentar la equidad social. Cuando decimos que un instrumento de la poltica econmica (por ejemplo un impuesto) produce slo efecto renta, y cundo decimos que producen tanto efecto renta como efecto sustitucin? Utiliza un grfico en tu explicacin. Describe brevemente cada uno de los que llamamos fallos de los gobiernos que sealamos a continuacin. Por qu los gobiernos tienen restricciones en la contratacin de personal? Por qu los gobiernos tienen ms restricciones de equidad que los agentes que actan en los mercados? Por qu en el problema de la informacin incompleta impide llevar a cabo lo que seran polticas ideales en un mundo de informacin completa? Por qu los compromisos de los gobiernos son menos crebles, parecen contratos abiertos, y por tanto son menos de fiar? Por qu los gobiernos tienen predileccin por los monopolios?

BIBLIOGRAFA BSICA
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