ALEX FERREIRA MAGALHES

Professor Adjunto Direito Urbanstico IPPUR / UFRJ

As intervenes estatais para regularizao de favelas e bairros populares: integrao, destruio ou reconfigurao dos urbanismos populares?
Rio de Janeiro, IAB, 17/10/2012

AS INTERVENES ESTATAIS PARA REGULARIZAO DE FAVELAS E BAIRROS POPULARES: integrao, destruio ou reconfigurao dos urbanismos populares?

* Apresentao organizada em 3 partes: 1. Um pequeno inventrio de prticas do urbanismo popular 2. A postura do Estado diante dos urbanismos populares 3. Pistas para polticas urbanas democrticas e emancipatrias voltadas s favelas

Me presentaron favelas como un problema y me parecieron soluciones. Me presentaron conjuntos habitacionales como soluciones y me parecieron un problema". (John Turner, Rio de Janeiro, dcada de 1960)

1. Um pequeno inventrio de prticas do urbanismo popular

1.1 Matrias-primas: o que descartado pela Cidade Eu conversei com dois corretores antigos, eles devem ter 70 anos, a eu perguntei: mas porque favelizou? Eles falaram o seguinte: chegava aqui eu ia l vender na planta. Fiz umas casas ali, os pees comeavam a trabalhar, vinham nas barcas pra construo, pegavam aquela fila, o cara comeava a fazer a obra. A fazia a obra, olhava, acabou a obra, ele ia pra outra. Nessa de ir pra outra ele j no voltava mais. Tinha um terreno vazio l em cima, ele comeava a construir com a prpria sobra de obra, revezando com os prprios trabalhadores que ajudaram, e dali foi. Quando comeou os conjuntos residenciais, aquilo ali que precisava de mo-de-obra. As pessoas no iam embora. Ficavam morando ali, fazendo famlia, arrumavam famlia. J tinham trabalho e o bairro crescendo, ia ficar ali mesmo. Isso foi nos anos 50 pra 60. Favelizou por isso: muitos trabalhadores, um lugar bonito, arborizado, pessoas bonitas, a o cara vinha, ali ele j arrumava uma namorada que trabalhava na casa de algum, fazia famlia e no voltava mais.

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1.2 A realizao de aterros (aterramientos) O que acontecia era o seguinte: os entulhos das obras, das grandes obras em derredor da comunidade, usava pra jogar os entulhos. Aqueles entulhos iam sobre o mar, n. Ento um dia solicitamos terra, n. Dentro do mangue do jeito que ns v aqui, dentro desse barraco aqui mesmo, eu fui ajeitando a parede e fui tirar o telhado, voc sabe quantos metro de madeira tinha, dentro do mangue, debaixo do cho, pra baixo? Tinha cinco metros! A eu digo pra voc que, num lugar desse, s Jesus. Fora de brincadeira, s Jesus. Eu arranquei um canudo desse com seis metros, debaixo do cho, de dentro da lama. Poxa, s Jesus rapaz quem guarda uma turma dessa, porque se no fosse ele... Porque era lama, lama mesmo, isso aqui era tudo lama.

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1.3 A organizao da expanso da favela Quando tinha muita gente querendo lugar pra morar, a tinha gente com terreno que vinha de um lado da rua at o outro. A sim, a realmente ele [o Presidente da Associao] falou no, j que voc tem espao aqui, voc divide no meio e vamos botar outra pessoa que precisa tambm. Aqui um lugar que todo mundo ta invadindo mesmo. A realmente ele interviu mesmo. Aqui, do outro lado de quem vai pra Rua do Rio, foi tudo dividido ali, que era um espao bem grande daqui pra l. Foi dividido, foi mesmo, bem dividido. A todo mundo ficou com medo, a comeava a fazer casa dentro do quintal, mas no adiantava. Eles vinham em cima vamos dividir pra quem precisa. Ele foi legal nisso. Eu acho que ele foi um timo Presidente na poca. Ele no queria que

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1.4 Decises sobre sistema virio e espaos pblicos e privados
Na poca que eu resolvi vir pra c a gente morava de aluguel. E na poca era tudo barraco aqui pr baixo, aqui ainda na Rua do Rio. Depois comeou a invaso a foi at na Rua 1, onde eles falam que a Rua do Muro. A eu morava, comprei um barraquinho ali, a na poca tinha um cara a, a fizeram uma reunio em cima do muro, foi quando surgiu a Rua do Muro. Falaram assim vamos achar um nome pra botar na rua. Ai o pessoal: no, vamos fazer beco. Beco no, vamos fazer rua. Beco, rua, ento vamos fazer votao. a tinha um cara a que era... ele morreu j, a ele falou assim pra mim: o que que tu acha? Rua n. A calha de um dia o progresso vir, que j estava pra vir h muito tempo mas nunca vinha n. Vamos supor que o progresso venha para a comunidade, j tem uma rua, que emende com outra, que no emende, mas j tem uma rua. Ah, caminho de entrega vai fazer, vai manobrar aonde? Vai ter que entrar na rua, vai a pessoa sair com um saco de cimento daqui l pra baixo num carrinho? No. Ento t resolvido, vamos fazer rua. A esticamos um cordo at l na beira da praia, a deixamos. Isso aqui calada, isso aqui calada e isso aqui rua. Est l. Porque se ali fosse beco, a rea que seria rua seria rea de casa? Seria de casa. Porque no caso, que nem quando o Favela-Bairro veio, que que acontece, teve um lugar a que no era rua, eles abriram espao pra fazer rua, entendeu? Alargaram. Com certeza l eles iam ter que diminuir as casas, ento, pra prever o futuro, vamos deixar rua mesmo. Os carros quando vinham na comunidade iam l na beira da praia na poca, fazia o retorno l, voltava. Ento os moradores da Rua do Muro discutiram como que ia fazer aquilo ali? Os moradores antigos, ns discutimos como que ia ser, se era beco, se era rua. Mas envolvia a comunidade toda? No, s gente ali embaixo mesmo. S o pessoal que morava l.

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1.4 Decises sobre sistema virio e espaos pblicos e privados Reserva de reas para usos comuns

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1.5 Nomeao das ruas A vamos escolher um nome pra rua. A botaram o nome de Boa Esperana! A ficou Boa Esperana, at hoje. o nome oficial? Nome oficial. Porque o pessoal chama de Rua do Muro, mas... Por causa do muro da Aeronutica, mas agora no tem mais nem muro, agora garagem. Tem pouco pedao de muro ali, entendeu? Ento, a ficou Rua do Muro, nisso foi embora.

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1.6 A elaborao de projetos de desenvolvimento local i)urbanizao; ii)mdico de famlia (assistncia sade); iii)creche comunitria; iv)atividades esportivas. Os projetos levavam em conta o lugar, suas lutas, seu saber, suas necessidades, os modos de agir do lugar, suas lgicas de reflexo, seus modos de cuidar. A planta fsica do posto de sade tinha relao com aquilo que os moradores idealizaram, onde estava marcado como eles concebem a sade, isto , de uma maneira muito mais afetiva e carinhosa do que a medicina dominante, uma sade mais lenta, sem pressa, sem a velocidade do capitalismo, com a temporalidade prpria dos moradores (OZRIO, 2005).

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1.7 O controle de questes de interesse coletivo Quando eu cheguei aqui eu tinha 7 anos de idade. No tinha luz, no tinha asfalto, no tinha esgoto, saneamento bsico no existia. Era barraco, no tinha luz, era vela, ou ento aquela lamparina... Assim, aquilo, mato, matagal e o barraco ali no meio. Eram poucos, eram da minha me, depois da av dela, que ela tambm era pequenininha. A foi chegando mais pessoas, a gente foi tentando cadastrar essas pessoas pra no se expandir muito, mas a gente no conseguiu manter no. Eu era pequena ainda, o seu Santos [um dos fundadores e ex-Presidentes da Associao de Moradores] me botava pra bater a mquina as coisas, pra fazer fichinha dos moradores. Eu no sabia nem ler direito (risos) e fazia esse tipo de servio! Isso j pela Associao? No, no, pelos moradores mesmo. Antes de existir Associao? Nossa! Demorou muito pra existir a Associao. A data assim exata eu no lembro, mas demorou muito, no existia.

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1.8 Aperfeioamento desse controle com a Associao de Moradores

A legalizao da sua casa aqui o seguinte: voc na poca invadiu. Na poca foi invaso, n? Ento, quando houve a invaso, cada um que vieram ocupar aquele espao, era barraco de madeira. A, pra no chegar outro e roubar o barraco da pessoa, ento vamos organizar e a fundaram a Associao de Moradores. E a passou a emitir um documento pela Associao que a pessoa tinha a metragem daquele espao, e no pode avanar o espao de ningum, no pode avanar na rua e tal. Ento foi feito esse documento chamado Termo de Legalizao, que tem a metragem, o valor estipulado, o valor venal da poca. E consta ali o endereo n. Consta o endereo, a pessoa emitia o documento com o endereo dado pela Associao. E o documento da casa era chamado Declarao de Residncia, tambm. A pessoa tinha declarado o endereo pra qualquer coisa. A Declarao de Residncia e a Legalizao so a mesma coisa? No, diferente. A declarao o comprovante de que voc reside naquele imvel. E a legalizao o documento de que voc adquiriu aquele imvel. Qualquer pessoa, como inquilino, ou um parente que mora de favor na casa, que quer levar pro trabalho, pro emprego, quer comprar alguma coisa... Voc no tem? Ah, ento tem que ser um comprovante com nome da pessoa. A coloca l a declarao, escreve o nome da pessoa, identidade, CPF, a descrio da pessoa, o presidente assina. Se a pessoa quiser algum rgo reconhecer firma, a reconhece com o Presidente. Reconhece com a assinatura do Presidente declarando que a pessoa realmente reside naquele endereo, desde o ano tal.

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1.9 Gesto colegiada (no Presidencialista) da Associao de Morad.
Eu estava at esses dias, chegou uma amiga minha a, da poca que ns formamos um Conselho na Associao, teve uma poca que eu fui do Conselho Administrativo. E a tinha uma amiga nossa que era, ns ramos cinco do Conselho Administrativo e trs do Conselho Fiscal. Tudo sem lucros, sem fins lucrativos, tudo por amor comunidade. Naquela poca que no existia isso, o camarada tinha gog, ia l reclamar. Tinha reunies, era muita gente dentro de uma sala pra assistir, escutar, reivindicar seus direitos, ver o que estava errado, o que estava certo. A gente botou gua, botou telefone. Ali no Fundo mesmo, os engenheiros do Fundo com esse paisagismo que hoje tem a, de alto padro, foi feito l. Isso a foi em 98, por a. E hoje em dia, infelizmente, se voc chegar ali, voc ir casa por casa, dizer assim , ns estamos trazendo a benfeitoria pra comunidade, estamos querendo ver o que vocs acham, o que vocs querem, o que vocs reivindicam, voc vai conseguir quatro pessoas. No Conselho Administrativo ns ramos cinco, e tinham dois fiscais pra isso ver essas coisas de obra. E tinha sempre, qualquer documentao que fosse vendido, um do Conselho Administrativo que dava planto todo dia, tinha um pra dar planto, ento esse ficava olhando, vendo, metragem, tudo, se o alinhamento tava certo, do terreno, da casa. Depois que a gente saiu a Prefeitura tomou conta. Tinha um pessoal engenheiro, entendeu? E tinha parece que dois ou trs funcionrios que davam planto dentro da comunidade pra isso, depois do FavelaBairro. Que hoje a Prefeitura totalmente tirou, principalmente essas pessoas. E a como que fazia quando o morador queria fazer uma obra que era indevida? A a gente chamava o resto do Conselho. Pra isso eram cinco, votava, entrava num consenso, sabe? A maioria do Conselho, todo mundo, a gente concordava em tudo. Ns ramos muito unidos. Ento pronto, chegava l e embargava. Ah, no pode, por isso, por isso, por isso, mostrava, tem que ter um dilogo n? E o pessoal, nordestino, eles brigam, puxam a faca por causa de um palmo n? E a no querem ceder nada, nem que isso venha trazer vantagem pra eles, como alargamento de uma viela, de um beco. Eles querem fazer a casa ali porque a famlia cresce n, eles querem fazer quarto, sala, aumentar em cima, do lado, pra tudo quanto lado, mesmo que depois isso venha a prejudicar a ida e vinda deles.

1. Um pequeno inventrio de prticas do urbanismo popular

1.10 O reconhecimento do urbanismo popular pelos peritos Eu at brincava s vezes com o geotcnico, s vezes voc via casas que no tinham rachaduras e umas j com dois andares de altura e esse geotcnico tinha muito medo do recalque desse aterro. E eu falava com ele: p rapaz, mas o cara constri aqui trs, quatro andares, e voc v, a casa dele t firme. Ele virava pra mim e falava: Pedro, mas esse cara a no tem CREA, eu tenho CREA, entendeu? Foi tambm, no foi s, vamos dizer assim, mrito da gente enquanto projetista. Eu acho que aquela favela tem umas qualidades inerentes, umas preexistncias, antes do projeto, que eram muito boas. Toda a implantao da comunidade, por ela ser plana, ela tem uma planta que eu acho que muito interessante, do ponto de vista morfolgico mesmo, muito legal.

2. A postura do Estado diante dos urbanismos populares

2.1 A viso sobre a formao da favela: os espaos pblicos

2. A postura do Estado diante dos urbanismos populares

2.1 A viso sobre a formao da favela: os espaos pblicos

2. A postura do Estado diante dos urbanismos populares

2.2 A viso sobre a formao da favela: O discurso da irregularidade Eu fao ronda, e o que eu vejo na ronda? O uso indevido do espao pblico de vrias formas.
quiosques edificados sem aut orizao em praas; ampliaes em residncias, ou estruturas como es cadas, que se projetam s obre o espao pblico, ult rapassando a linha do lote, seja pelo trreo (caladas), seja pelo espao areo (varandas); edificaes implantadas em rea non aedificandi; apropriao de rea pblica para usos privados, como colocao de ent ulho e uso como rea de servio; edificaes que apresentam uma srie de pat ologias const rutivas, t ais como trincas, rachaduras, recalques, paredes desalinhadas, culminando nas edificaes que

apresent am risco de desabamento; violao do limite para a alt ura das edificaes ; edificao com ausncia de janelas e/ ou de vent ilao adequada; ausncia de rea de s ervio int erna s residncias conduzindo a que os espaos , pblicos seja apropriados para essa finalidade; ligaes feitas s redes de gua e esgot o, de maneira inadequada segundo os parmetros tcnicos adot ados pela P refeitura; canalizao, sobre a via pblica, de guas acumuladas nas lajes das edificaes, decorrentes de chuvas ou de limpeza delas; realizao de edificaes novas (em geral, ampliao daquelas j exist entes sem ) assistncia tcnico-construtiva e s em obteno de licena prvia.

2. A postura do Estado diante dos urbanismos populares

2.3 A perspectiva sobre a Associao de Moradores clientelismo, atraso poltico, etc. Documentos oficiais relatam a baixa participao nas Associaes e ao fato de que estas, por vezes, autorizam obras irregulares, prejudicando a parceria com a Prefeitura. Afirma-se que seria necessria uma reestruturao da funo das Associaes, em consonncia com a nova realidade trazida pela urbanizao das favelas, a fim de que compreendessem o processo de mudana que est ocorrendo. Acrescenta-se, ainda, que o trabalho comunitrio no sentido de estimular a reformulao do movimento associativista, a fim de que passe a exercer a cidadania em seu real sentido, rompendo com a estrutura clientelstica tradicional a que atrelado. A funo cartorial da Associao estaria se esvaindo em funo da paulatina conscientizao dos moradores a respeito da transformao da favela em bairro. Uma evidncia nesse sentido seria a transio na realizao de contratos de compra de imveis, que estariam sendo feitas em Cartrios de Notas e no mais na Associao, a fim de no pagar a percentagem de venda cobrada por esta (RIO DE JANEIRO, 2008, p. 32-33).

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2.4 A busca de autonomia em relao aos projetos populares A gente nunca deixou de falar, desde o incio, que esses projetos eram, na verdade, provocaes para a comunidade, porque, no s por a gente, enquanto escritrio que tava contratado, tinha um servio pra prestar, tinha fatura pra receber, essa coisa toda, mas tambm pelo pessoal da SMH que sabia trabalhar com essas comunidades. Ento esse depoimento do cara um pouco... mentira, quer dizer, a gente pegou muito dos projetos [dos moradores], mas no fez igual ao que estava feito, a gente foi provocando, tanto que nenhum dos projetos desenvolvidos pela UFRJ mudava, por exemplo, essa questo do campo deixar de ser campo e passar a ser praa. Isso foi uma negociao que s foi possvel quando o Secretrio falou assim: vamos falar pro IPP que a primeira coisa do tal do Corredor Esportivo vai ser um campo de futebol aqui. Com isso a gente conseguiu tambm rea pra colocar a creche, que tava um pouco miudinha essa rea. Nos projetos da UFRJ a creche estava sempre muito articulada Associao, e era uma idia do projeto do poder pblico de no virar um parasita da Associao de Moradores.

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2.5 O problema da favela educacional e cultural: a proposta de um trabalho scio-educativo
necessrio que os moradores destas reas [beneficiadas pelo Programa Favela Bairro] entendam a necessidade de aceitao de um novo cdigo de conduta, compreendendo uma nova postura em relao ao espao urbano. (RIO DE JANEIRO, 2003c) No papel do POUSO tem a parte social, que a de levar s pessoas o conhecimento do que a cidadania, o conhecimento de como ela deve fazer as instalaes eltricas e hidrulicas. Informar o que drenagem, que a gua pluvial uma e de esgoto outra, que existe uma legislao feita para a rea, que as ruas mais estreitas tm gabarito at dois andares, e as mais largas de trs, nenhuma mais do que isso. (entrevista com tcnico do POUSO) Os moradores dessas reas no saram da rea formal para morar nessas reas, mas [so] pessoas que j esto na 2, 3 ou 4 gerao de moradores de favela, so pessoas que nasceram e se criaram nessas reas, seus pais tambm. A relao dessas pessoas com o espao muito diferente daquela existente numa rea formal da cidade. Se tem uma rea vazia ali ou uma filha que vai casar, eu construo ali uma casinha e boto ela. Eu converso com meus vizinhos, a Associao concorda, eu posso construir. Na verdade so pequenos acordos ou negociaes para permitir a construo. Na hora em que voc transforma isso em cidade formal, essa relao com o espao tem que mudar, porque o que rea vazia espao pblico, espao coletivo, de todo mundo, no mais rea de ningum em que eu posso me apropriar e passar a ser minha. Essa a primeira questo que a gente tem que trabalhar muito com os moradores: o conceito de espao pblico.

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2.6 Consequncias da perspectiva adotada pelos agentes pblicos I) Baixssimo grau de participao e adeso dos moradores aos projetos propostos Essa comunidade uma comunidade que no participa. Estamos no processo de regularizao fundiria. A SMH contratou uma empresa que fez a medio de todos os lotes, voc tem aqui bens pblicos e bens privados, voc tem o levantamento da rea dos lotes, faixa non aedificandi. Ficaram numa sala do lado da Associao, botaram faixa, distriburam panfleto, no vinha ningum falar com eles. Foi um inferno para eles fazerem esse levantamento aqui. Levaram o dobro do tempo do cronograma deles para finalizarem o trabalho. As pessoas no ligavam.

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2.6 Consequncias da perspectiva adotada pelos agentes pblicos II) O discurso do desconhecimento A respeito disso a eu no sei nem te explicar, porque eu s sei que o Csar Maia arrumou uns prdios l dentro da favela, um na chegada, o outro l para frente. Ficam uns tcnicos da Prefeitura l dentro, tem pessoas que limpam l passando um tratorzinho, todos vestidos com o uniforme da Prefeitura. Agora eu no sei se nessas partes de obras que esto fazendo se tem algum fiscal conferindo a estrutura que esto no momento iniciando, sobre isso eu no sei informar por que eu no estou l. No meio de semana eu no estou, no fim de semana tambm s vezes eu saio e no d para mim ver. A eu no tenho como informar essa pergunta.

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2.6 Consequncias da perspectiva adotada pelos agentes pblicos III) Deslegitimao das normas urbansticas definidas para o local, e consequente ineficcia social das mesmas Eu nunca vi fiscalizao de Prefeitura sobre construo. Se voc for construir uma casa aqui na Portuguesa voc tem que consultar a Prefeitura, pedir licena para construir. Na favela no existe isso. porque geralmente no cadastrado n, uma coisa legal, legalizada, eu quero dizer, no um terreno prprio. Quando um terreno prprio voc vai pagar imposto, voc paga IPTU, essas coisas assim, em favela voc no paga imposto. Ento para construir voc no vai na Prefeitura. (...) Que eu saiba l nunca teve isso [fiscalizao de obras] no.

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2.6 Consequncias da perspectiva adotada pelos agentes pblicos IV) nica soluo enxergada pelos agentes pblicos: aes punitivas exemplares, na linha do tolerncia zero Quando h casos de exceo, relativos a construes irregulares, em que o morador se recusa a colaborar com a coletividade, alegando razes como: aqui sempre foi favela e vai continuar sendo, sempre construmos assim, uma atuao eficaz do Controle Urbano iria ajudar muito, atravs de aes exemplares de demolio. Nas vezes em que houve alguma ao de demolio, tornou-se mais claro para todos que as regras mudaram, reafirmando uma nova postura em relao ao espao urbano. Na verdade, a populao local j tem conscincia de que, quando um morador invade o espao pblico, ele est desrespeitando os direitos de todos, pois este espao pertence coletividade. Portanto, a maioria aprova a ao de demolio. (RIO DE JANEIRO, 2008, p. 70)

3. Consideraes finais: Pistas para polticas emancipatrias voltadas s favelas

* S uperar tanto os paradig mas da des ordem quanto da liberdade urbans tic abs a oluta que s upos tamente vig oraria nas favelas . * O E tado deve abandonar a pers s pec tiva de que intervm c orretivamente s obre um tec ido s oc ial e urbano c atic o. * P otenc ializ ar os urbanis mos populares : c on hec er em profundidade as es truturas

reg ulatrias da favela; rec onhec er e refor ar s uas potenc ialidades . * R es atar g e c arrear, para as poltic as pblic as , as experinc ias dos profis ionais que s

partic iparam da elabora o dos projetos nas idos da prpria favela. c * P res tar efetiva as es oria tc s s nic a popular, que um direito as eg s urado na leg la is o

bras ileira 11.888/ 2008 * R ever a leg la is o adotada no ltimo quadrinio, imbuda de es prito de c erc eamento. * P roc es o s efetivamente partic ipativo de c ons tru o e elabora o dos projetos de

urbaniz a o, bem c omo das novas normas urbans tic as que vm em s ua es teira. * P artic ipa o foc ada nas dec es fundamentais no s res is , e tring indo aos as pec tos adjetivos do proc es o de planejamento da favela. s * Nem negar as formas dis tintas de regula o no interior das favelas nem meramente ,

c eder diante delas . (G N L O A VE , 2006, p. 21) S * A es o m c s ais amplo da popula o produ o, aplic a o e retific a o das normas (G N L O A VE , 2008, p. 147-148). S * A popula o alvo das poltic as de habita o popular deve s er rec onhec ida c omo ag ente leg timo e es enc s ial ao des envolvimento des as poltic s as . * A s s imilar que as favelas no s o es pa os s imples mente oc upados , mas onde es trutura-s e uma teia c omplexa de rela es s oc ioec onmic as e uma s rie de ins titui es loc ais . * T ais es truturas no s o intoc veis ou es enc s ialmente melhores do que as es tatais ,

c ontendo problemas e limita es P . orm, podem e devem s ervir de bas para a c e ons tru o de modelos (mutveis de atua ) o es tatal.

I n s titu to d e P e s q u is a e P l a n e ja m e n to U r b a n o e R e g io n a l
U n iv e r s id a d e F e d e r a l d o R io d e J a n e ir o

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