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LA INSTITUCIONALIZACION DEL PROCESO DE PLANIFICACION EN COLOMBIA

OLGA RESTREPO QUINTERO

Econornista - Adrninistradora Publica

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"Quienes no f!ueden recordar ('I pa.l{/( I()

estan condenados (/ mpetirlo" . George Santayana

A 10 largo de los capftuJos precedentes se ha deinido 1aplanificaci6n como una disciplina decisiva para racionalizar, ordenar, darlecoherencia y congruencia alas polJticas para eJ desarrollo. La p1anificaci6ndebe ponefse en marcha, como un proceso de largo plazo, con visi6n de futuro 0 de rUmbo, con acciones en eJ presente para garantizar que ese futuro deseado sea posible y/o factibJe. En C(olombiaha existido, atraves de su hist1ria, e1intervencionismo de Bitado, asp~cto esencial en la planillcaci6n, que se ha quedado mas en 10nonnativo que en laejecuci6n de acciones. Es hasta entrado este sigl0, cuandO Jos gobiemos colombianos tratan de armonizar las profundas transformaciones sod ales con cambios institudonales. Vale la pena recurrir al recuento hist6nco para dar un marco de referenCia a estas polJticas macroecon6micas y obtener de el un sentido 16gico y concreto sobre la realidad del pais. Con la administraci6n de Pedro NeJ Ospina 0922-1926), Comicnz:1cI i/1tervencionismo de Estado y con eI, una polJtica planificadora ClI;IIHIIl. pm intermedio de la Ley 60 de 1922, se autoriza al ejecutivo par:1COIIIl.ILlr 1ll:1 ~ misi6n de expertos'extranjeros en materia fiscal, administraliv:1 l' /'.Iil<:1ri:1. Misi6n presiclida par Edwin Walter Kemmerer y con cuyas n'C( )III!'III!.II ",(1(',': sc migina una cascaela ele reformas y nonnas que iniciallllll.l "1,1/',' ,II 1.1 (Jrg:lIli7.:lci()11 b vida econ6mica del pais. ele

En efecto; secmite la Ley 25 de 1923, Organica del Banco de la Republica, que estructura la BanGl Central en el pais; la Ley 34 del 18 de julio del923, sobre Formacion y Fuerza Restrictiva del Presupuesto Nacional; la Ley 42 de julio19 de 1923, sobre Organizaci6n y Contabilidad Nacional.Ademas, se crea el Departamento de Contraloria, que va a marcar un cambio relevante en el manejo financiero de! Estado y ordena toda la cosa pllblica. La Ley 36 del mismo ano y fecha, sobre Administraci6n yRecaudacion de Rentas Nacionales, y la Ley 45, que regula la Estructura de los Establecimientos Bancanos Colombianos y ordena e! conjunto del Sistema Bancario que hasta ese momentose habla manejado bajouna concepci6n Iibrecambista y de absoluta independencia del Estado. Con este conjunto deleyesy la creaci6n de entidades del orden nacional, se haee transito de un sistema monetario y financiero incierto a una organizaci6nmonetaria y crediticia con perfiles de gran estabilidad y confianza. Todf;lSestas reformas. no deben entenderse como formas de planificaci6n directa, s610.son la expresi6n de las necesidades de nuevos grupos emergentes, de 1l10vimientossociales fuertes, de una nueva sociedad que se alimenta de los avances de la ciencia y que rompe losparadigmas que tenian validez hasta ese entonces, Esto significa pasar de una cultura proteccionista basada en la produccion ajena a una cultura mas abielta en busca de nuevas necesidades, .mas liberal., Dura'nte los anos veinte, Colombia vivia un proceso generalizaelo ell' Iransl'mmacionesiriternas y externas, En su entorno se hahian prcscnt:ldo las J'('volu . ciones 'mbdcana,rusa y en Argc~nlina,en ]a ciuelaelelc C:{m!o!JaSt lilm) 1:1 batalla estudiantil de mas ampliarepercusi()Jl en i\tn(~ricaL:llin:l, donde igu:d mente se sientenlas secuelas de la Primera Guerra Mundi:d,
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atracei6n quecontribuyeron al procesode migradon del campo a la ciudad, trayendocomo consecuencia la urbanizaci6n. '. ' , Simultaneamente, otros factores actuaron com~ elementos expulsores, tales como: 10s 1l10vimientossoeiales de diferente inclole quese estaban presentandoen el nivel nacional; los movill1ientos campesinos en Tolinia y Cundinamarca causados por la concentraeion delariqueza cafetera;por la lenencia y la forma de contrataeion; pOl' el pago y la jornada de trahajo. ' Adicionalmente,durante 1914-1926,las ZOnasindigenas se organizaron lideradas pOl' Manuel Quintin Lame,' quien logro obtener el respaldo de 195 comunidadesindigenas de! Cauca, MetayTolima. Se presentaronchoqucs y ocupaei6n reivindicatoria de la tierra, reflejadosen ll1ovimientos como losde 1928, cuandocerca de JO,OOO trabajadores denuneian malos lralos pOl' parle de los propietarios, que se ll1uestran renuentes a cualquier tipo de cambio. Los trabajadores del 110 Magdalena y 10s de la. Tropical Oil Company en . Santander, y especialmente los de la Costa Atlantica, presentan un alto grado de agitacion social que concluyc con ellamentable hecho del 6 de diciembre de 1928, La Masacre c1e.lasBananeras, Todos es\os factor~s internos y externos suscitan y presionan transfurmaciones doqrinarias e idcologicas, coyuntura que aprovcch6 cI li1>cralisl1lo ara Janzar su candidato propio. p
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Asimismo, a nive! interno, elpais sufre una serie decamhios que influ)'en en todos los 6rdenes y generalizan un ambiente de agilaci6n y c1esconlentu social. Duranteel periodo 1923-1928 ingresaron al pals US$197.807.740, dinero que penniti6 construir ferrocarriles, interconectar redes en areas petroliferas para e! funcionamiento de oleoductos y de otras obras publicas; comenz6 eJ auge 'de la produccion cafetera, dela industrializacion, todos estos, factores de

F., el ['inde 10 qUI' se h;\ denominado La Hegemonla Conservadora, periodo hisll)rim que V:I c1esde b constitucion de 1886, hasta 1930. Enrique (J!:ty:1 Ilnrn:1 (11),10-19.14) fut' acogido pOl'el partido liberal y Juego par (,1 p:lrlido mnscrvador; en su nombre, se agruparof! fuerzas' opuestas y coni radiclori:ts, conformando cI movimiento .de Concertacion Nadona!. FI pwgr:IIJ1:1ell' Ol:t)':l Herr.era se movi6 en el plano de las rela-dones inIcrn:lcionalcs de Colombia con los Estados Unidos, con eI fin de atraer]a ,inversj(mnt'cesaria para salir de la supuesta crisis generada porIa Gran Dcpresi6n. " La apeltura a la inversion extranjera, en estc gobierno, qued6 definida con la aprobaei6n de la Ley 37 de 1937 y con la firma de' un nuevo contrato de concesion, la Concesi6n Barco, algunas de cuta's estlpulaeiones fueron: Suprimir el requisito deell1plear el veinticincopor'cienta colombiano en puestos administrativos, (25%) de personal

EI primer gran cuesiionamlento serio de la universidad latinoamiJricana tradlonal surge en 1918, ano que marca el momento en que America Latina ingresa al siglo XX. Las universidades seguian siendo los "virreinatos del espfritu" y conservaban, en esencia, su caracter de academias senoriales, La universidad y , lasociedad hasta ese momenta marchaban de la mana y respondian a los intereses de las clases dominantes, duenas del poder politico y econ6mico y por ende de la universidad, Eillamado "Movimiento de C6rdoba" fue el primer consenso importante entre una sociedad que comenzaba a experimental' cambios en su composici6n intema y una universidad enquistada enesquemas coloniales obsoletos.

Reautorizar al Estado para declarar caducos los contratos par inquTI.pJimiento de las compafiias petroleras.. '. . " , Disminuir en setenta y cincopor eiento (75%)]os canones de arrenclainiento de las companias extranjeras, previamente establecidos, . Rebajar las regalias del once:por eiento dl%)aidbspor eientoCz%).

."Suspenderen laNacionei derecho de vetarla 10caHzacionde refinerias si tal ,ubicacion no estaba en concordancia con los intereses nacionales. ' .Estegobiemo fue,claram~nte intervencionista,. brindo soluciones q~econ~ribuyeron a clisminuirlas magnitudes de los confhctos. A1gunasde sus e)ecutonas Fueron: la derogcicionde la Ley de Emergencia vigente desde 1926; para restringir la libre importacion de alimentos y, fav?re~er ~~agricultor s~ cr.eola Caja de Credito Agrario Industrial y ~inero co~o tnSt1tu.cl~n e fmanclanuento d agricola; se adoptaron algunas medldas de, tipo camblano para defender las reservas internacionales, como fue Ia suspension del Hbre comercio de oro, fundola Oficina de Control de Cambios.

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Como ~edida complementaria,.la deuda que los particulares teniancontraida conel Estado y la deudaexterna del pais fueron tratadasen forma diferencial. Para la primera, se otorgaron rebajas de intereses y ampHacion de plazas; para la segunda, Colombia fue uno de los ultimos paisesde America Latina en declarar la moratoria parael pago ele intereses y amortizaci6n de la eleuda. En1931 se ihicio un proceso reformista en tornoaluso, propiedad y prod.uctividad de la tierra; como paHativo urgentea los graves confhctos agranos, desde este momenta en la histbria colombiana aparece en elpanorama de todoslos ,partidos, politicos la propuesta de Refonna Agraria. Jorge E~iecer Gaitan propuso un Proyecto de Ley segun el cual "La prop~edad p~JVad.a garantizada por la Constitucion es no solamente un der~~ho, smo .que lmph, Ca deberes para con la propiedad. Elcultivo y explotaclOn ele la tierra es un , deber delpropietario". Los confictos agrarios obligaron al Estado a la socializacion de mas de 300.000 hectareas que elan origen en 1936 a la Ley '200 eleReforma Agraria.2 ' . EI conflicto agrarioen Colombia es el resultado de multiples problem~s sociales solucionaelos en forma coyuntural, ha estado circunscrito a 10regIonal, . local y sectorial, y la imbricacionde estos niveles da?omo resulta.do una . problematica nacional que posee todas las facetas: es vlOlento, no vlolento, .por la via' del hecho y pOI la accion juridica; ademas, vin~ula a todos los sectores de ,Ia produccion, porque este es el, que debe bnndar fuerza de , ;trabajo alos demas sectores. . Olaya Herrera adoptola posicion de evitar cualquier alteracion ewel sist~~1a de tenencia de la tierra y la expres6 en forma cl\ta en nota que envlO a mediaelos e1el19.33a la Soci.eelael e Agricultores de Colombia (SAC); d
GILHODES, Pierre, Nueva his/aria de Colombia. Torno III. Editorial Plan eta. Bogota. DE, Colombia, 1989, pag.316.

"El Gobierno tiene: qile poneI' .todo.el peso'de su autGrielac\oyJoelos.los elementos que 10 respaldanpara evitar que todos los ,propietario.sde tierras se vean amenazados de un elesconocimiento violento de losderechos que poi virtuel de IaLeytienen adquil:id6s ... No pued~ dlGobierno, sin faltar a su deber... de dar seguridad, permitir que se ejerza presi6n e intimidacion pOI' organizaciones. que persiguenel logrode sus objetivosineeliante la fuewi y Iaviolencia.Ni podra, sin p'erinitircon ella, que e1 pais fueraaun pavoroso estado d'edesc(l1uposic{6n,que se invadan terrenos de propiedad privadao seh~gaalos dueiiosdeellos imposible la vida 0 el ejerciciode sus eI~beres, medianteel'uso cielas amenazas 0 la intimidaci6n ... EIGobiernoproceder:icon]a ac?nsejabIe moderaci6n pero con absoluta firmeza",3 De 10 anterior se deduce que la propuesta de soluci6n asumida pOI' este gobierno fue la de ampJiar la frontera agricola, abriendo nuevos frentes .d,e colonizaci6n; manteniendo decualquier forma el statu quo sin. tocar' a ,105 latifundistas; en el caso de algunas parceJaciones que se efectuaron, 'Se pagaron jugosas indemnizaciones. En 10social, en el gobierno de 01aya Herrera se recuerda la expedition de la Ley 83 de 1931 que reconoce eJ derecho delasindicaIizacion ye1 celehuelga en determinadas condiciones. Esta leyha .sido calificada pOI'algunos autores como altamente reformista e iguaIitaria; pero pOl'atras, cornola ;que evit61a consoIidacion y concientizacion de la clase obrera, institucionaIizando y Iimitando sus acciones reivindicatorias. En conclusi6n, e1 ptimergobiemo Iiberal,tuvo como caractedstlca de su programa econ6micola moderacion"ya que gQbern6con eI apoyoconselvador como .fonsecuencia de ser esteel partido mayoritario en el Ccingreso. De 10 anteriof'se deduce, que los cambios estructurales no tuvieron'lugar; mientras los planteamientos formales se' repiten hasta nuestros dias,en Ias mismas condiciones .. En el otro sector del Iib~ralismo, se destaca la figurade]orge )~lie~erGaitan yotros Iiberales de izquierda, que fundarian laUnion Naciona1 de Izquierda en 1933. Como se mencionoen losparrafos preceqentes, es en este periodo de 1934-1938 cuando se inicia una grimproyeccion reformista en lOdos 105 6rdenes: constitucional, agrano, tributario, universitario, jlldicial y de relaciones exteriores.

GAITAN, Blanca y VEGA, Renan.Historia ta, 1985, pag. 152.

deColombia.Liberales

alpoder-, Editorial Oveja Negra. Bogo-

3;2I.aj)lgl~ifica,ci6nen la'ley,
3.2.1Periodo de 1936 a 1968
N6'~s extrafio quedentro de este panorama de agitacion y crisis entodos los niveles, surgiera un ideario liberalizador y organizadorasomido por el partido liberal en e1gobierno de Alfonso Lopez Pumarejo. Es con este gobiemo, en '1934,cuandase comienzan a practicar los mecanismos para hacer realidad la RepUblica Liberal, poniendo en marcha estrategias de acciondenominadas 'la' Revolucion en' Marcha, definidacomo "EI' deber' del hombre de EStado de efeduar por medias pacificos y constitucionales todo 10 que haria una revoluci611par medios violentos".4 . En este gobierno,en 1936, la Constitucion estableceuna nocion precursora sobre planificacion, al decir en el articulo 11 del Acto Legislativo, 10 siguiente: "EI :Estado puede intervenir par medio de las leyesen la explotacion de indus trias 0 empresas publicas y privadas con el fin de racionalizar la produccion, distribucion y consumo de la riqueza,odar al trabajador la justa proteccion a que tiene derecho", .Est~ articulo de la Constitucion fue sustentadopor la Ley 54 de 1939 y sirvio . como base para elDecreto 1439 de 1940, donde se consignaron los elementos inicialesde Ios organismos de plinificacion. La Reforma Constitucional de 1936 fue revisada en 1945, asi: "EIEstado puede intervenir por mandato en la explotacion de industriaso empresas pubHcas y privadas con el fin deracionalizar la produccion, distribucion y consu.mo ,de riquezas, 0, de dar al trabajadar laprotecci6n a que tiene derecho. ,Esta '.funcion no podra ejercerse en usa de las facultades del articulo 69, ordinal 12 de 1aConstitucion". Esto signifid que el intervencionism6 de Estado no podia ejercerseen uso de facultades extraordinarias, como el Estado de Sitio.Loque supone tonsignar las "leyes Marco" en la Constitucion, es decir, par "Mandatocle ley". Consolidando la filosofia, los principios gen~rales, las.,directrices de manejo, es decir, el "dcber ser". Por tanto, las leyesdeben ser estableciclas preferiblemente en tiempos de paz para el beneficio de todos. D~en ~er reglamentadas 0 complementadas pOI'decretos que las desarrolleA'y precisen. Adicional111cnte,en J945, en eI alticulo 69, se establecio que el Congreso puede
4 .

"Fijar los planes y programas.a que debe s0l11cterseel,fomcflto,ge..la Econornia Nacional y los planes y programas de toclas las abras p6blicas que hayan de emprenderse 0 continuarse". Con esto, se brindaron los elementos de orientacion para que la planificacion estimularala economIa nacionaL En 1948, durante el gobierno del presidente Mariano Ospina Perez 09461950) el Banco Mundial, despues de la Segunda Guerra lVlundial,puso en marcha un plan para ubicar sus fondos en los paises en via de desarrollo, para el caso colombiano, con el fin de establecer la posibilidad .de otorgar credito a nuestro pais; el.Banco envi6 una comision presidida por el economista Lauchin Currie,.asesor del Presidente Franklin Delano Roosev,elt, quien promovia d bienestareconomico y social del pueblo estadounidense, "America para los americanos" tambien denominada la politica del ','New Deal",5 politica puesta en marcha despues de la GranDepresion de 1929. A partir de 1948, Lauchin Currie estuvo vinculado, hasta su muerte, ala politica economica y a los procesos de planificaci6ncolombianos: La comision del Banco Mundial presento el informe en 1950, -~nel cual impulsaba dos aspectos muyimpOltantes: en primer lugar, se promovian y apoyaban Ios proyectosde caracter productivo, esto implicaba eliminar el control de precios y de importaciones,eliminar racionamienros y ubsidios; incluso recomendo no realizar el proyecto delaSiderurgica.dePaz del Rio. De otra parte, el informe planteaba la necesiclad de establecer sistemas de tributacion progresistas, Ia puesta en marcha del i1l1puestopredial; 'disminuir las clisparidades en el consumo e incremental' los gastos de salud, el:lucacion, y selvieios publicos. EIinfonne tuvo efectos practicos inrnecliatcis,algunas de las reeomendaciones fiscales pasaron a serleyes, asi como tambien las reformas aelministrativaspropuestas. Simulraneamente se d,:mlas bases paral~ creacion de mganismos asesores de planificacion . Los Decretos 2838 y 1928 ele septiembrede 1950 )"1951, respettivamente, crean el Comite e1eDesarrollo Econ6mico y la Oficina dePlaneaci6n, ambos entes asesores de la Presidencia de la Rep6blica, sin funciones administrativas, encargados e1eestudiar y recomendar un proceso permanente! de planificacion. El Decreto 0389 de febrero II de 1952 creo el ConsejodePlanificacion Econ6mica V modificola estructura de la Oficina de Planeacion: EsdificiJ evaluar el impa~to econ6mico de estos decretos. A partir deeste momento,se realizaron numerosas r~fo~mas.'~1~l~s organis-

ARIZMENDI POSADA, Ignatia. Pres/dentes de Colombia; bia, 1989, pag 234. .

1810-1990, Ed. Planeta, Bogota, D.C., Colom.

URRUTIA MONTOYA, Miguel. La Planilicac/on y los organos de decision eco()omica. ('ran Enciclopedia de Colombia. Editorial Circulo de Lectores, pags. 111-122. .. .

mosde planiHcacion, tal vezpor.lagestion Rojas Pinilla (1953-1957).,

que adelanto el General Gustavo

"Cab.e anoW que los becretos 0389 y0999 de 1952 y 1953 reestructuraron y modificaron el Consejo de Planeacion y la Oficina de Planeacion, ubicandolos' como Organismos Especiales de laPresidencia de laRepublica, El Decreto 3278 de diciembre de 1953 crea la Direccion Nacional de PlaneacionEconomica y Fiscaly suprime el Consejo de Planeacion, Esta reforma en alguna inedidase puede explicar poria bonanzacafetera sin precedentes en la historia nacional que' requeria un mecanisme para su manejo. No obstante, aunque laplanificacion fue tomada encuenta pOI'este gobierno .y su administracion esrecordada pOl'sus logros en obraspublicas, las continuas reformas ,muestran que la planificacion ha estado enmarcada mas den. tro de enfoques directivos acordes con la vision personal decada gobierno y no en un modelo planificador acorde con las necesidades endogenas de nuestro. pais, En 1954, con Jos Decretos 3080 y 3103se reestructuran nuevamente los organos de planificacion, elConsejo Nacional de Economiay la Direccion Nacional de Planificacion Economicay Social, colocandolos como organism os de caracter consultivo, Enel gobierno del General Rojas Pinilla se adelantaron obras como el Hospital Militar, la carretera Bogota-Chia, las vias para 10s ferrocarriles del Atlantico, Ambalema, Cundinamarca y La Dorada;se termino la hidroelectrica de Lebrija, se inauguraron las instalacionesde Paz del Rio y lanueva refine ria de Barrancabermeja. Se introdujo 1a television en el pais, se construyo el nuevo Observatorio Astronomico, el Club Militar y la Universidad Pedagogica de ; Tunja -ciudad natal del mandatario- yse termino el Aeropuerto El Dorado, y el Centro AdministrativoCAN,para la localizacion centralizada de las de pen'dencias del Estado. En otros aspectos, otorgo a la mujer la plenitud de sus derechos civiles y dedaro' ilegales las actividades del partido comunista colombiano. del pais nuevamente era conflictiva y presentaba dificultades en tados losterrenos; luegode grandes jornadas civicas en su contra, pratagoni"zadas porlosmismos grupos que 10 habianapoyado cuatro ailos antes, cae el regimen del General Rojas y la presidencia es asumida pOI' una Junta ,Militarpres!dida pOI'el General Gabriel Paris; si~ el11blgo, a los otras miembros tamblen se les'daba el tratamlento de presldentes, ' Ignacio Al:izmendi Posada ~xplica que esta junta tenia como principal preocupa~ion consolidarlapazpublica, recuperary estabilizar la economia en materia de hacienda publica,pues al finalizar el gobiernodel General Rojas existia

un deficit de 80 millonesde pesos yuna deuda comercial de casi 500 millones de dolares, provenientes de facturas com'erciales; servicios; dividendos y rega-lias a favorde,firrnas extranjeras, La situacion paralizo muchas empresas, incrementandose'la tasa de desempleo, Para salir de esta crisi's, se creo unaComision integrada pOI'expresidentes paragestionar un emprestito de 103 millones de dolares, Durante la administracion de laJunta Militar:ie creo el Plan Vallejo, con el fin. de reducir las importaciones y estimuJar las exportaciones, propuesta que se ha mantenido y renovado endiferentes periodos presid\!nciaJes" A~emas, se realizo un estudio sobre las caracteristicas socioeconomicas del pais,presidido pOI'el Padre Lebret.'Una vezpresentado eI inforine ysuperada la crisispolitica,: en 1958, se utilizo sU,diagnostico para darJetriayor iniportancia a la planificacion, Conestefin, se crearonpormedio de la Ley 19 del 25 de noviembre de 1958 el Consejo Nacional de Politica Econ6mica y Planeaci6n y el Depar- / tamento Nacional de Planeaci6n y Servicios Tecnicos. Los'Decretos 0239/ y 1088 de los meses de enero y abril de 1959 determinal'on slls'funciones y planta de personaLEI D~P, con estareestructuradon,paso a depender directamente de la Presidencia de la Republica, , En 1958 se consolida una nueva etara de la vida nacional,"elbipartidismo" 0 Frente Nacional, con la eleccion del expresidenteliberaI Alberto Lleras Camargo (l958~1962), gobiemoaLque se lereconoce una gran vision planificadora, Es durante su administraci6n, en 1961, cuando se 'elaboro el Plan General de Desarrollo Economico y Social, porIa Comision Econol11ica para America Latina (CEPAL),que cubre el periodo 1962-1971 y con este motivo, surge la siguiente reglamentacion: . EI Dec:reto 3242 de, diciembre 20 de ,1963,reorganizael Consejo Nacional de Politica''Ec:onomica y Planeacion; y el' 3243 de diciel11bre20 del mismo ano modifiea la estructura organica del Departamento 'Administrativo de Planea-, cion y Servicios Tecnicos,6 " ' Las propuestas de la CEPALse materializaron en el pl;in'l~acroeconomico denol11inado Plan Decenal; fueron revisadas, pOI'unacomision del Banco Mundial, nuevamente dirlgida PO! eldoctor Lauchin, Currie, ,qllit~n en esa opoltunidad, realiz6 un analisis comparativo de la. situacioneconomica y social del pais en ese momento,1960, en relacion conla primera Mision del mismo Banco en 1950. EI informe, mostro una apreciacion, integral de la situacion socioeconol11ica colombiana, y planteaba un modeIocleQesarrollo sustentado en el fomento de la migracion rural-urbana cuyo factor de atrac6

La situacion

VARGAS CARDENAS, Orlando. Resefia hist6rica sabre planeaci6n. D,N.P., Informe Ejecutivo, Bogota, D,C . Colombia,' 1994, '' " ' " ,

'ii donse

apoyaba enlainversi6tJen . fa yvivienda,.7 '

laconstrucciondeobrasdeinfraestructu-

Para 1950 se encontraron las siguie~tes condiciones: '. Del total de la poblaci6n del.pais, 66.1 % vivia en el campo, con tecnoJogias atrasadas y produciendo unicamente cafe y grandes extensiones de tierra dedicadas a.la ganadena. El sistema vial era practicamente inexistente, el trans porte y traslado de mercandasse realizaban por via aerea y por elno Magdalena. Las industrias manufactureras elaboraban productos de consumo, como textiles, cerveza y cigarrillos. El analfabetismo de la poblaci6n se calculaba en un 44%,'acompanado de una alta tasa de morbilidad. Soloexistian 15 ciudades can poblaci6n entre 20.000 y 100.000 habitantes. . No habian series estadisticasque registraranel comportamiento de agregados; tales como: balanza de pagos,' indice de precios, ingreso nacional y medios depago.

Lahaja procluctividaddelamayoria de lostrabajadoresdelcampo con las consecuentes limitaciones en el mercado de los productosindustrjales, y el desempleo y subempleo de la mano de obra. La reorientacion de la demancla agregada y la necesid~d de modificar comportamientos en ahorro e inversion para alcanzarel crecimiento emn6mico. Este modelo estuvo sustentando el paradigma de desarrollo valicla p,lra ese momento historico, el del crecimiento del Producto Intemo Bruto (PIB).

3.2.2 La Reforma Constitucional de 1968y el proceso deplanificaci6n


Con el gobiemo conservador de Guillermo Le6n Yalencia (l962~1966), la planificacion no fue tenida en cuenta y alas entidades de planific'acion no se les asigno ninguna funcion, incluso, quedo vacante el cargo de jefe de planeaci6n, Duranteeste penodolos organism os internacionales ,s610 hacian prestamos para actividades productivas, directriz sefialada poria, Comisi6n Economica de Ias Naciones Unidas para America Latina (CEPAL);significa esto que los prestamos no poclian ser utilizaclos en proyectos que mejbraran Ia calidad de vida, como acueductoso alcantarillados. Surgen,asi, conflictos para la aprobaci6n deproyectos de inversi6n que no fueran de interes para eI Banco Mundial, situaci6n que continua vigente. La gesti6n gubernamental del gobierno de Carlos Lleras Restrepo, en 1968, incentiv6 y dinamiz61a planificacion. En su programa de gobierno se fortalec ciemn el Departamento Nacional de Planeacion -DNP-y el Consejo de PoliticaEconomica (CONPES), pasando a depender' directamente de la Prcsidcncia de la Repllblicaj adicionalmente, se realizaron importantes modificaciones en materia de planificacion, definidas enla Constitudori. En cI al1iclilo 69 de ]a Carta fueaprobada la enmienda constitlleional 1945 rcJaciomida conla fijaci6n de planes y prograrnas para el'fomento de la cconomia; se Ie introdvjeron call1bios que viabilizaban el.proceso y se agreg{) como requ isito "la determinacion.de 105 recursos e .jnversiones que se ~Illtoricenp~lrasu ejccllcioll y las medidas necesarias para impulsar el CUl11plimiento de los misl110s"H En e1 articulo 118, numeral tercero,seestableci6como obligacion del Presjdente de la Repll!llica "presentar al Congreso los planes y programas

'En i9611~'Misi6nd~1 Banco'Munciial senal6 notables cambios: La poblaci6n del pais estaba ubicada,en una mayor proporci6n en la ciudad, un 60%j.esto es 10 que se h.adenominado el proceso de urbanizaci6n. En la produccion agricola habia sucedido una'Verdadera revoluci6n: se establecieron modernos sistemas de cultivos enel algodon, el an'oz, la cebacla, el trigoy enoleaginosas. Elsistema ,vial y f~rroviario habia sufridd una transformaci6n con la pavimentacion cle 2,500 kilometros, 10mismo con la interconexi6n del ferroc'arril nacional del Atlantico. . ~lpais adquirio unidad economica al crear un Sistema Estadistico Nacional, ha'. permitido hacerarialisis de las variables econ6micas. '

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"

Bubo cambios notables en la.construccion y en la industria manufacturera, . como resultado dela creaci6n de entidades estatales que fomentaron eJ credito en ambos frentes, .' La Mision del Banco Mundial establecio que cran inrwmerables las actividadesy tecnicas de production que habian cambiado, pero muchosproblemas allfl subsistian, tales como:

aquese refiere. el ordinal.cuarto del articulo 76, entre cuyosobjetivos deberan cOhtemplarse el desarrollo arm6nico de las diferentes regiones del pais :y las reformas ,que se considere necesario introducira los mismos".9 En el articulo 182 se impuso la "tutela administrativa de los departamentos sobre 10s municipios" ...para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestaci6n de servicios en los terminos quelas Jeyes 10 senalen".10 Enel articulo 187, numeral segundo, entre las atribuciones de las Asambleas, [igur? laslgu,ieqte:"fijara iniciativadelgobernador, Josplanes de desarrollo econ6mko y social departamental, asi como los de vias publi~ , cas que hayan c;ie,empr~nderse a continuarse con la determinaci6n de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecuci6n, y de las medic;1as ecesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos: tales planes n y program as se ehiboraran bajo las normas que establezca la Ley para que puedan ser cOordinados can los planes y programas regionales y nacionales". ,. \'"A:partir de este momenta, se perdi6 la visi6nglobal delo econ6mico y aparece la planificaci6n por sectores. La planificaci6n no se realiz6 para cumplir objetivos integrales, con criterio prospectivo, sino que se enfoc6 ,asolucionar problemas coyunturales y sectoriales. El articulo 208 estableci6 que el Presupuesto Nacional deberia refJejar los plahesy programas propuestos en elarticulo 210 que definia la Ley de ", Apropiaciones, destinada a dar cumplimientoa los planes y programas de desarrollo que.trataba el ordinal 40. del articulo 76 (articulo 69 del Acte: . Legislativo numero 10, de 1968). "Como meilcion6 anteriorrnente, durante este gobierno se dict6 la siguiente reglarnentaci6n cori1plementaria a la Reforrna Constitucional de 1968, para la actualizaci6n de instituciones.u 'EI'Decfeto Ley 1050cle1968 fij6 las normas a los ministerios para crear oficina;s de planead6n 'y elaborar los presllptiestos de estas entidades, con eldeber' depreseritar. sus planes al DepartamentoNacional de Planeacion. ',. ,

Porel Decreto 2996 de diciembre10 de 1968 se modificaronladenominaci6n,funciones y plant a de personal del Consejo Nacional de Politica Econ6mica y Planeaci6n y el Departamento AdministrativodePlaneaci6n y Servicios Tecnicos. Las dos se denominarian Consejo Nacional de Politica Econ6mica y Social (CONPE,S)y Departamento Nacional de Planeaci6n (DNP) respectivamente. A partir de ese momento, estas entidades han sido las encargadas de. estabJecer las p'oHticas de planificaci6n en Colombia. . '. EI articulo 80 cre6 la Comisi6n del Plan, encargadadel primer debate de los respectivos proyectcis y de ,vigilar la ejecuci6nde los planesy programas de desarrollo ec6n6mico y social, 10'misllloquelaev61uci6ndel gasto pllbJico. Esta Comisi6n se deriomin6 el Peqtieno Congreso,estaba integrada por 27 mienibros en representaci6n de losdepartamentos, el Distrito Especial de Bogota y los Territorios Nacionales asi: 13 miembros debian ser elegidos par el Senado (uno deellos en representaci6n de Bogota) y los 14 restantes poria Camara (cuatro de ellos poi'los Territorios Nacionales), a raz6n de uno por cada circunscripci6n electoral para la Camara, teniendo en cuenta que los partidos estuvieran representadosj si se creabannuevos departamentos 0 circunscripciones para la Camara, cada uno tendriarepresentaci6nen la Comisi6ndel Planysu elecci6n seria hecha por la Camara de RepresentantesP , El funcionamiento 'de esta Comisi6n del Plan n6 tuvo lugardurante 11 afJos por las condiciones requeridas para su composici6n. S610en 1979 se resolvi6 que las nuevas directivas de Senado yCamara la conformaran, haciendo posible integrarla y que sesiopara, durante algunos ;1ueses. Fueron muchas las reformas de la Constiruci6n de 1979 declarac1asinexequibles; sin embargo, como fruto del trabajd dela Comisi6n, que'd6 la Ley Normativa38 de 1981, una de las pocasque no present6inconvenientes y que la Corte encontr6 ajustada a la Carta. Hacia finales de su periodo presidencial, Carlos Lldas Restrepo present6 el documento denominado Planes y Programas de Desarrollo -1969-1972-, sintesis de las accionesrealizadas durante.su gobierno, que secaracteriz6 por la puesta en marcha de la descentralizaci6n econ6mica.con lasinstituciones que garantizarian al menos legalmente la planificaci6ndel desarrollo regional y urbano.

se

ORTEGA TORRES, Jorge. Constituci6n Pol/tica de Colombia. Decimotercerfedici6n actualizada. Bogota, Ed. Temis, 1988. 'Ibidem. ,VARGAS CARDENAS, Orlando. Resefiahist6rica sobrep/aneaci6n, D.N.P.,lnforme Ejecutivo. Bogota, D.C., Colombia, 1989.
12

10

11

ARANGO LONDONO, Gilberta. Estructura econ6mica de Colombia. Cuarta Edicion. Editorial Colibri, Boi:)o ta, D:E., 1981, pag. 533. .,'

3~3 Un(l'nl1ev~(qiiliensi6h
de'la'plal1ificaci6n
3.'3.1 Los planes de desarrollo , .
Eri ia decada de los setenta se inici6 10 que en algun momento Carlos A. Mattos denomin6 "EIplanlibro",docUluentos mas estmcturados en sus enfoques y en la definici6n de los objetivos economicos de crecimiento del Producto Interno Bmto, distdbucion del ingreso,' empleo y estabilidadde precios, objetivos,que dentrodel modelocepalino, tambien denominadoDesarrollista, se considerabanrequisito de obligatorio cumplimiento para alcanzar .' eldesarrollo;fueron elaboradoscon un alto mvel tecnico,pero desarticulados de los diferentes estamentos sociales, sin la participacion de la comunidad. A 'partir de este decenio, todos losgobiernos han presentado un plan de desarrollo que plantea, al menos en el papel, las directriees de manejo economico.

Tercera. Mejoramiento deJa prQductiyidadagricola ymejor distribuci6n de la propiedad mral, estrategia que debia ser coherenteco~ .Ia urba~a,para captar la poblacion cesante del campo pOl'mayor productlvldaclde este.
Cuarta. Distribucion y reclistribucion del ingreso, fundamentadas esencial-

mente en un sistema progresivo de impuestosypoliticasdegastopublico, educacion, en salmi y en recrcacion,

en

La puesta en marcha de la primera estrategia. trajo como consec::encia el and:llniaje institucional para la captaci6n del ahorro, yf1l,lanClaCmnde la vivienda a traves del sistema UPAC,Unidad dePoder Adquisitivo,Constartte, objcto de an;i1isispara atm estudio. . " .,' Sin embargo, es illlportanle resaltarel hecho de que en 'elprologo del plan de referencia dice: "No podclllos olvidar que la planeacion es aun un ensayo recienle en nueslra vida economicae institucionaLla planeaci6n se desenvuelve en una recl de organismos einslituciones nacionales y extranjeras; de indivicluos y de opinic)J1pllblica, y es ahsolutamente necesario que todos ellos puedan percat'1rsc, en eI nivel propio de su realicl'1d,de quelaplaneacion implica la movilizaci6n c1cliher'1dade la ccoriomia nacional en forma mas racional, polilic'1 y t{~cnica,para lograr el crecimiento y la elevacion de los niveles de vida de nuestra genIe. Esta red est;l integrada pOl'los organismas del gobierno y de la administracion pllblica,el Congreso ~acional, los gremios empresariales, 10s sindic'1tos, las asociaciones de usuanos, campeslnos, los miembros de 1'1accion comunal, los organismos y agendas internacionaJes y la opinion publica. Sin'un esfuerzo minimo critico, para decirlo con las palabras del Plan, este por 'lecnico' que sea,terminarJ arrumado como unejercicio mas de Economia Te6rica". Este gobiemo se recuer~a par sus programasde construccionde vivienda para sectores de m~nores Jn~~esos:si0 embargo, evaluaciones posteriores encontraron que la 'construCClon se desvlo haciasectores deingresos medios y altos. .; .

3.3.{J Plan de ~

Cuatro Estrategias 1971-197413

Este plan de desarr~llo tenia el objetivo de oriental' todos los esfuerzos gubernan1cntales hacia una mayor igualdad, haciendo compatible el crecimientoeconomico y elcambio social. De este proposito surgio el programa del presidente Misael Pastrana Borrero, .Frente Social, planteado. en su discurso . del 20 de julio de 19'71ante elCongreso de Colombia en pleno, "EIdesarrollC( eshoyun fenomeno inseparable del crecimiento urbano", Elequipo tecnico que desarro1l6 esta idea estuvo integradopor Lauchlin Cunie, quien 10presidio, y vados expertos extranjeros. Las cuatro estrategias del plan de desarrollo fueron: Primera.El desarrollo urbano sustentado enla industria edificadora y servicios complementaIios traeria como efectos la generacion de empleo, ensanche del mercado interno, elevacion de lqsniveles de. consumo y pOl' ende, .incrementosen laproducci6n industrial yagricola. . Segurida. Incremento de las exportaciones, basado en la ampliacion de mercados internacionales, para facilitar el incremento de Iproduccion agricola e industriaL .

Los objetivos del Plan de Desarrollo Economico, Social y Regionalimpulsaclo pOI'el presidentc Alfonso Lopez Michelsen consistieron en dislllinuir las clisl'1ncias entre los sectores m:ls traclicionales del campo y de la cmdad, desttn'1rla inversion pllblica a obras en ciudades inlermediasy pequenas, y en las zonas mraJes donde se encuentra J'1poblacion mas pobre.

E1plan estuvo orientado acerrar las brechas 'que el modelo tradicional de desarrollo habia creado . .5e esperaba entonees reducir la brecha entre campocciudad; entre barrios ricosy pobres, entre los que tienen servicios de salud, educacion y los que no,' y finalmente entre los que son an'1lfabetos y ,. :desnutridos y los que no 10son. S~gun el plan de desarrollo estos objetivos podrian haber sido logrados camj:)iaqdola a~;jgnacionde recursos. En la parte operativa del plan se presentaron las bases de la politica fiscal, cambiaria y monetaria, eliminando subsidios que discriminabanel factor trabajo y creando estimulos especiales para aquellasindustrias que produdan bienes de conSUlJlO populflr. Adicionalmente, se dieron las pautas de las politicas del gobiemo en el sector agrario, lndustrialy parael fon'lentode las exportaciones y del desarrollo . regional yurbano. E~l; tercera parte del plan se presentaron los principales programas del gasto publico. para darle acceso a losservicios sociales basicos de la pobla,cion mas pobre . 'Entre estos programas se 'destaco por su' importancia y porque despues de , estegobierno todos los gobiernoslo han mantenido con algunas variantes, el Plan deAlimentacion y Nutricion(PAN). " , El,Plan Para Ce~ar la Brecha apar~ceclaramente, definido, dentro de los Iineamieritos de lacorriente neoliberal,que partede una profundizacion y extension de ,Ias teodas microeconomicas neoclasicas y que se Ie ha dado el nombre de Escuela,de Chicago, una de las vias por las que se manifest6 la teoria monetaria y cuantitativa.1S ' Semantiene la politica de captaci6n de ahorros por medio de los UPACsdel anterior gobierno, integrada a la politica econ6mica del periodo 1975-1978, 10 que permitio consolidarse a 10sgrupos financieros como el Grupo GrancOlombiano, Banco de Bogota, Barico Cafetero; GrupoArdila Lulle, que a partil: de ese momento, son 10s que fijan las reglas de operacion del capital

Las ,tesis n~onetaristas fuerontransferidas, a' America-Latina;;in ninguna adaptaci6n a Chile, a Uruguay, a Brasil; yaqui enC61ombia,especificamente en este periodo se intentaron imponer en [oda su 'l11agnitqdpero el mismo sistema, rechazando las premisas basicas, creo injertos, que desvirtuaron todo su planteamiento. No por ello se puede afirmarque estas concepciones no sean buenas bajo ciertas circunstancias de operatividad del sistema econ6mico. Al final de este periodo se sucede la Gran Crisis Financiera de 1982 que debe afrontar y conjurar el Presidente 'Betancur Cuartas.

El plan de desarrollopropuesto por elPresidente Julio Cesar Turbay Ayala para su periodo de gobierno ha sido cpnsiderado par muchos analistas como un plan de obras de infraestructura. Sin embargo, el Plan de Integraci6n Nacional plante6basical11entedos din'lensiones, unaecon6mica y otra social.Laprimera tenIa comO objetivola descentralizaci6n econ6mica y la autonomia regional, para 10 cual era indispensable el desarrollo de una adecuada infraestructura de ,vias y medias de comunicaci6n, asi como una asignaci6n prioritaria de,recursos al sector energetico y minero. Enla segunda dimensi6n,.se tenia como objeto b{lSico el mejoramiento de las condiciones generales de vida de la poblaci6n colombian a, espec1ficamente en salud, en educati6n y en empleo, apoyados y fortalecidos por programascomo el Desarrollo RuralIntegrado (DRI), el plan Nacional de Alimentaci6n y Nutricion (PAN) y eJ Programa de Integraci6nde Servicios y Participation a la Comunidad (IPC). EI plan destacaba laestrecha interdependencia entre crecimiento y desarrollo, es decir, entre 10 estrictamente ecohomico y el bienestar social. EI Plan de Integraci6n 'Nadonal pretendia conciliar 10sdesaju.stes sustentados en las mismas politicas monetarias del anterior gobierno, .con base en programas de inversi6n en infraestructura, creando unhibrldo entre los enfoques monetaristas y los modelos de desarrollo econ6mico Keynesiano.

'prlvado: .'

.,

15

La corriente "neoliberal", lesis que no se encuenlran condensadas en un scllibro, se presenla como un renacimienlo cientffico aplicado al analisis de los hechos politicos, econ6micos y sociales. Se puede afir.mar que su influencia sEi extiende a lraves de cualro caminos: la corriente monetarisla que encabeza Milton Friedman, la teoria del capital humano, tesis asociada al nombre de Theodore Schultz y promovidas lundamental mente a partir de la decada de los sesenta por el politico autor Gary Becker, el movimienlode los "derechosdepropiedad yla ,escuela del Public Choice.

3:3.L4'PlanNacional deDesarrolloCambio "fquid~dJ98,3';19861j

con

Elplan de desarrollo de este periodo, propuesto por el presidente Belisario Betancur Cuartas, estuvo sustentado en tres criterios basicos: estabilidad, credmiento y equidad,quedeberian marchar juntos, porque dada, su virtualidad, si uno falla, 10hace el conjunto. En este gobierno se acufi61a expresi6n ~'sise puede". EI planse estructuraen C10s tapas; la primera, la ~eactivaci6n de la economia e , que acab'abade pasarpor la crisis financiera queafect6 a todoslos sectores, y la segunda, incentivar las relaciones internacionales con una visi6n futurista. , Los objetivos de este plan fueron: Primero: Gene~ar un ordenamiento para eI cambio social, Con el fin de , lograr mayor equidad en ladistribucion de las oportunidades d~ progreso. Segundo: Consolidar el desarrollo economico, de tal manera que se asegurafa elcrecimientode laeconomia y'Se gal'antizara la elevaci6nconstante de las condidones'devida: Las estrategias y politicas disefiadas para cumplir con estos objetivos fueron: .
r .

El escandalo entreel Procurador. General ,fie la Naci6n yel Ministro De Dec' fensa porque el primero acus6 alas Fuerzas Armadas de estar protegiendoal llamado MAS,-Muerte a Secuestradores-; la firma de los pactosde paz, en abril y agosto de 1984, con 10sprincipales grupos y movimientos armados; la toma del Palacio de justicia el6 y 7 de noviembre de 1985; el 13 de noviembre deJ mismo afio, una semana despues,el crater Arenas delVolcan dell{uiz hizo el1lpci6n y sepult61a poblacion tolimense de Armero, dondeperecieron mas de 25:000 personas; el terremoto en la ciudad de Popayan en 1983, con numerosos muertos yheridos, y la perdida de invaluables tesorosartisticos y urbanos; el asesinato del Ministro de Justicia eI primerode mayode 1984, el cual 'dio inicio a la politica de. extradicion haci~ 10s Estados Unidos. Estos hechos condujeronala"perdidade las directrices'planteadas pOl'ese gobierno que dedic6 los recursos publicos a cubrir estas calamidades. " Sin embargo, el gobierno de Belisario Betarrcur se destaca pOl'el cambio en la organizacion de la planificaci6n. Parece contraelictorio, pero.las reformas propuestas en gobiernos Iiberales se hacen factibks institucionalmente en esta administraci6n conservadora. . Lo que habia sido vetado enla Constituyentede.l?79, aunque' presentado pOl'un gobierno liberal, fue aprobado en.este periodo presidenci~l conservador, como fue el caso del proceso de descentralizaci6n. ' En primera instanc1a se aprueban las narmas bas1cassobre planificac16n y el Sistema Nacional de Planificaci6n y Ordenamiento Territorial, Ley 76 de 1985 y Decretos 3083 a 3086; pOl' los cuales se crean 10sCORPES, mas adelante analizados. A partir de este momenta aparece una serie de nonnas complementarias que apoyan el proceso descentralizador y planificador. Es asi como durante los periodos de laadministraci6~ Betancur y Barco se estructura el Sistema Nacional de Planificacion (vergrafiCo No. i), constituido pOl'el DNP, como arganismocentral y coordinadord,el sistema, con ,la asignacionde los recursos de inversi6n en Ios niveles nacional, regional, departamental, municipal, sectorialylocalj el Ministerio'de Hacienda, muy importante tambien, con el control de la asignaci6n de.los recurs os de funcionamiento en los mismos niveles. El Sistema Naeional de Planificaci6n integrado , ademas, en eJ nivel nacional par las ofieinas de planeacion de Ios ministerios,las oficinas de planeaci6n ell' los departaii1entos administrativos, de 10s establecimientos Pllbiicos y de'las empresas indllstriaJes y comerc1ales del Estado;, en el nivd regional,por Jos CORPES-Consejos Regionales de Planificaci6n- y las oficinas de planeaci6n 0 entes 'q'ue hagan sus veces en Ios diferentes niveles territoriales, departamentales, municipales y locales.

'..:,

'.~~cim'{ento econ6n1ico con estabilidad.

., Politica m~meta;'iay manejo deexpectativas; , - Cn~aitos para la produccion. La vivienda como factor impulsor. ,Pr~teccion altrabajo y a la industria nacional. ' Este gobiernoes recordado en 10 socialespecialmente porsu politica de "vivienda sin cuota inicial", tanto rural como urbana, para la poblaci6n de bajas ingresos; porhabercreado y puestoenmarcha la Universidad Abierta 'ya Distancia en loeducacional, y por lacampafia"Camina", orientada a la ,alfabetizaci6n masiva. Elgobierno de BeJisario Betancur, abicltamente"popular", pOl'las caracteristicas del gobemante y por el volumen de votacion por el cual fueelegido, ,planteo grandes expectativasque no pudieroncuntlirse porhechos que marcaron una triste epoca en la historia colombiana, como fueron:

Lasconsultas populares o. plebiscitos municipales son una nueva forma de participacion ciudadana para decidir los asuntos locales. Finalmente, en el articulo 7 se establece que la ciudad de Bogota, lacapital de la Republica, sera organizada como Distrito Especial.
Q

Esta Reforma Constitucional estuvo apoyada pore! proceso de descentralizacion, que se formaliza, estmctura y pone en practicaa traves de las siguientes leyes: La Ley 130 de 1985 rescat6 para 10s municipios el potencial que significa destinar e150/0delpresupuesto de gastos ala realizacion de planes de vivienda y a la construccion de infraestmcturade servicios. La Ley 11 de enero 11 de 1986, por la cual sereestmctur6 la forma de administraci6n municipal y se orden61a participacion de la comunidad en eI manejo de los asuntos locales. La Ley 12 de 1986 aumento la transferencia a los municipios, del impuesto a las ventas(IVA) y refonno el Decreto 231 de 1983, con la metodologia para la aplicacion delimpuesto. La Ley 78 de dieiembre30 de 1986 desarrcilloparcialmente el Acto I;egislativo numero 1 de 1986, sabre Eleccion Popular de Alcaldes y se dktan otras disposiciones. EI Decreto No 1222 de abril18 de 1986, en el que se expiclio elCodigo de Regimen Departamental, en ejercicio de las facultades conferidas pm la Ley 3 de 1986, estableci610 relativo a la planeacion departameptal y coordinaci6n .de las funciones nacionales,. vincula~do y armoni~ando 'laplaneaci6n nacional, regional, distrital metropolitana y municipal,. articulos 17 a 25.19 . Decret\) No 1333d~1986 expidi6 el C6digodeRegimenMunicipalen ejercicio de liLeyll de 1986 yen el Titulo III contiene 10relativoa la planeacion municipal, alticulos 30 a 37. . La Ley 03 de 1986 estableci61as normas sabre administrac16n ypresupuesto departamental y regional. ...' . . La Ley 23 de 1986 ofrece a los departamentos la posibilid;,ld de captar recUfsos en el mercado financiero para programas de electrificacionrural. EI Decreto 470 de 1986 reglamento la Ley 22 de 1985, mediante el establecimiento del C6c1igode Regimen Intendencialy Comisarial. 211 .

Hacia el final de su gobierno, pOl'medio del ActoLegislativo No.1 de 1986,18 deenero ni,leve, el Congreso de la Republica reformola Constitucion Politica de Colombia,. con unainnovaci6n fundamental que consisti6 enincluir a los jefes de administraci6n municipal-alcaldes- entre los funcionarios de elecci6n directa. .ElActo Legislativoen mendon decreta: Articuloi E\art1c~ioI7rdelaConstituci6n Politica quedar:lasi: "Todos ]os dud~d~ln~s eligen directamente Presidente de la Republica, Senadores, Representantes, Diputados, Consejeroslntendenciales y Comisariales, Alcaldes y ConcejalesMunicipales y'del Distrito Especial". Coricordancia: Constitucion Nadonal,articulos.14, 15, 179, 201. Articulo 2. EI articu10200 de la ConstitucionNacionalquedara as!: "En todo .. muniCipio habra un. a1calde' que sera jefe de la. administracion municipal. Desaparece la condicion de "Agente del Gobernador" que tenian Jos alcaldes". Concordancia: Constitucion Nacional,articulo 194,atribucion $, Ley 11 de '1986, artlculos 44 y45; .Articulo 6..Previo cumplinlientode Jos requisitos y fonnalidades que la Ley sefiala yen los casos que estadetelmine, podran realizarse consultas popuJares para decidir sobre asuntos que interesen a los hGbitantes del respectivo distrito municipal.
19 1B

COTES MEJIA, Micael. Deseentralizaci6n Descentralizaci6n julio de 1988. administrativa,

Administrativa,

Camara de Representantes.

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20

Leyes y deeretos.Departamento

Nacional de Planeacion. D.N.P., Bogota,

La institl:tciollalizaciun

del pmceso de Plall!(icacicjn en Colombia

" .' -EIDecreto 3446 de 1986, en suTitulo IX, reglament610relacionadocon la participaci6n de usuarios, entidadescivicas, en las juntas y consejos directivosdeentidades'descentralizadas del orden municipal. EJDecreto 3152 deoctubre 7 de 1986 reorganiza la estructura y funciones del Departamento Nacional de Planeaci6n, con el fin de adaptarlo alas necesidades de descentralizacion. En el ultimo ano de la administracion Betancur se establecio el Plan Nacional de Rehabilitacion como elemento fundamental de la politica de paz, para atenderespecialmente la problematica ubicadaenel escenario rural, aunque 'tambien present6 propuestas de solucion para algunas cabeceras urbanas. EI plancontemplo objetivosgenerales, identificaba yproporcionaba posibilidades para eI desarrollo y el bienestar social; pero formulo uno mas especifico: crear condiciones para la paz. Tuvocomo principal caracteristica el ser un plan descentralizado, que utiliz6 como principal estrategia la participacion comunitaria en I~ identificacion de problemas, busqueda de soluciones, ejecucion, de programas y proyectos, el control yseguimiento de su desarrollo. 21 Este plan buseo dar acceso a los servicios minimos de disponibilidad, construccion y mejoramiento de vivienda, centros de salucl, escuelas y centros de mercado. ' Se puedeconc1uir que !as acciones de planificacion eneste gobierno se ocuparon basicaltJente de "regiones especiales'" con la creation de los CORPES y con planes y programas de inversion, tales como: Plan de Desarroilo para la Costa Pacifica (PLADEICOP)j22 l Plan de Fronteras y su Estatuto, elaborae dos por elDNP y aprobados pOl'el Consejo Nacional dePolitica Econ6mica y Social (CONPES), en marzo de 1986; el Plan Nacional de RehabiHtacion para los municipios azotados porIa violencia, antes mencionado; el Plan de Accion para la Orinoquia Bien Drenada23 Este.g()bierl1o consoHd61as regiones como elemento esencial en la dinamica ,planificadora del pais, utilizanclo como instrumentos orientadores de la pia.nificacion los CORPES-Consejos Regiomilesde Planificacion~, con la finaHdad de optimizar sus recursos, Estos consejos, en la mayoria de los casos, se han,convertido en entes que dificultan eI proceso administrativo, y en conse-

~u~nCia,so~una' trab~ y no un apoyo a1proceso planWcador y,descentraJiza~1. POl'la l~portanCla e~ eJ maneja politico y presupuestal que, Jlan tenido para Col.ombla.los ConseJos Regionales de Planificacion(CORPES) y con el fm de plOfundlzar sobre eI tema, seelaboro elAnexo No.1,

3.3.1.5 EI Plan de Economia Social(PES) 1987-199024


~I Pla.~ de. Economia SociaIdeJ presidenteVirgilio B~rco'Vargas dada la s~tl~aCJOn vNJda pOI'su antecesor, planteo comoprop6sito del gobJerno in'Ctal y Hevar a cabo un proceso de reconstrvccion nacionaJ cuvo rinci. ~l o':Jetlvo flle el de 1l1st:.llJrar regimen. de "economiasocial" un 't bPI . PI pnonll" I> .. " I' '. ' .,esa eCleneo (ae es ee aCCIonen rentes basados. en Jos siguientes principios: Llev~rel Estad~ de ta.lforma Cjue10splanes y programas cubran lasnecesida~!esleales y pnontanas de la comunidad compJenientaridoJascon la accion mstltuclOnal y el esfuerzo de todos paradisti'ibuir 10s beneficios equitativamente. ~rticular ias lineas ~e accion del Estado para 'evitar que 105 intei'eses particulares de se~tores pfJ~nen so?r~ los generales de la Nacion Con dllplicidades costosas e,mneces~nas, y aSlllllsmo, para simpliIlcar y modernizar Jas instituClones a I'm de meJorar su eficiencia en la prestacion de los, servi~ios.25 '

LbS recurs os de estegobierno tuvieron como destino erraclicar la pobreza a .soluta, fortalecer las ciudades ~lternas, dotal' de agua potable; 'e1 saneamlento amblent~l en zonas margmadas Ul'lxinas, coninversioties en acueducto?, al~antanUados yaseo, A ~sto Se Ie denomino e1 Plan de Ajuste del Sectol de Agua Potable y Saneamlento B3Sico (PAS)..
Otros objetivos contemplados pOI' el PES, adem3s de los p me~cionados fueron la ge?er~cion de empleo y ejlogro de Ij reconciliacion nacionaL Par~ ~s~ose contmuo con el Plan Nacional de Rehabilitaci6rr, a cargo dela ConseJella .~reslde;lCJ~1 para la Rehabilitaci6n y eI Departamento Nacional de Plan~aClon,CDNP),y se puso ~n marcha el Pl,a~de NonJ.1alizad6ny Rehabilita~l~n ~ ca:?o de la Secretana de IntegraclOn Popular y el DNP )7 eJ Plan de ElladlCaClOl1e la Pobreza Absoluta a cargo de la Consejeria para el Desarrod j 10SOCIal el DNP. y '

21

VALLEJO MEJiA, Cesar, Jete del Departamento Naeional de Planeacion./iilministraeion Publica y Planea ESAP. Ministerio de Relaciones Exteriores y Fundaci6n'iedrich Neumann. 1986. pags. 77-82.
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2'

. polom~ia, julio ,de 1988,


23

DAINCO. Diez grandes propositos y plan de desarrollo de las intendencias y eomisarias.1983-1986.

EIbalance' de realizaciones de cambio quepresent6 e1gobierno .al CongreS026 el ano de 1989 mostraba: la creaci6n de las Consejerias antes mencioen nadas, la modificaci6n de la estructura tradicional. delgasto publico coh la expedici6n de la Ley 38 de 1989, lacual reestructur6 el sistema del manejo presupuestal y permitio participar alas entidades territoriales y regionales en la preparacion de los gastos de la Nacion, con la consiguiente destinacion del gasto a servicios sociales, mediante la colaboraci6n comunitariaen la en'adicaci6n de la pobreza, Este gobierno impuls6,en 10 social, el programa Salud B<isicapara Todos; ,sentolas bases para la reforma constitucional quese realizo en 1991 para la modernizaci6n del Estado; incentiv6 la consolidaci6nde la balanza de pagas, la eficiencia en el gasto de 'Ia nacion para acabar con el deficit fiscal y el ajuste en el sectar privado y eJ pCiblico,27 _,Adicionalmente ?e continu6 can el proceso para normatizar y reglamentar la descentralizaci<?n a traves de Jas siguicolcs oormas:2H .' Decreto Ley No 77 de ]987, par eI eual se cxpicli() cI Estatuto de Deseeotralizacion, en beneficio de los municipios, .,Decreto Ley No 78 de 1987, pOl' el cual se aseguraroo algun;ls lundones a entidades territoriales beneficiarias de la cesion del impuesto al v:i1or:Igregado. . , Los Decretos Leyes 79,80 Y81 de 1987, pOl'los cuales se aseguraron algunas funciones para el mejoramiento de la vida municipal yse estableeieron lun-ciones de los municipios en relacion conel transporte urbano y ailnsliluto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) respectivamente, .' Ley 49 dediciembre 4 de 1987 que moclifica la Ley 78 de 1986, Ley 15 de 1988, par la cualse modifican los concejos municipales. Decreto 222de febrero de 1988, por eI cual se establecen las categorias de municipios, con el fin de fijar salarios a los alcaldes. Decreta 700 de abril 20 de 1987 que reglamento el Titulo IX del Codigo de Regimen Municipal en 10relacionado con la formacion de las juntas 0 conse" SARMIENTO ANZOLA, Libardo, Economfa Colombiana, Revista No 231, Contraloria General de la Repu, blica. Bogota, septiembre - octubre de 1990. pags, 46:47,
27

jos directivos de las entidades, descentralizadasd.el orden 111llfikipal,responsables de la prestacion de serviciospublicos locales. EIActo tegislativo No2 dediCiembrHl de '1987, porel cualsereforl11a la Constituci6n Politica en relacion con Jos aspectos territoriales, nueval11ente, Todas estas reforl11asfueron hechas can eI fin d~robusteCi~rI~sfis~os municipales, Elias facilitarlan e iniciarian el desarrollo y mejoramient9 en la calidad de vida, integrando el area rural con la urbana, mejorancio y;apoyando su vinculacion a Jo nacional. Para conduir este procesoserealizaron otro tipo de reformas de caracter nacional, tales fueron: EIDecreto 2410 del 20 de octubre de 1989;pQrel cu~l.selllodifit;jla estructura interna del Departamento Nacional de Planeacion,y se detenninan sus funciones, . . La Ley 38 de 1989 reestructuro eI sistema ele manejo presupuestal ylo adecuo a las nuevas reglamentaciones, procurando q~e el presupuestoreflejara las politicas nacionales, los progralnas y los proyectosaprobados de los planes de desarrollo, escogiendo los proyectos que garantizaran eficiencia y efectividad en la ejecucion de Ios recursos de inversion. Creo h~rramientas que tenian el proposito de garantizar el cumplimiento de los objetivos macroeconomicos, para buscar asiarticular eJ presupuestodel sector publico, a un sistema nacional de planificacion. . FI Fs[alulo Org{tnico de Presupuesto 0 Ley 38 de 1989 creo el Banco de Proycctos dc Inversion Nacional (BPIN) y 10definio como "un conjlinto de :Ic[ivi(bdes rclacionadas como viables previamerite evaluadas social, tecnica y cconc')micalllcnle, n~~gistradas sistematizadasen 'elDNP", EIBPIN debia y registrar los proyec!os ell' inversion a ser finahciaeloso cofinanciados can rccllrsos del prC511pUesto general ele la Nacion. Los procedimientos a seguir Sl' Ilucdco vcr cn los diagramas del Anexo No 2, FsI:1Icy cstableci(), y aCIl1 sigue vigente, que ningun proyecto de inversion qilC no cumpb con los procedimientos previos establecidospara ~I funcioI1:Illliclltodel IWIN poclraser incluido en elPlariOperativo Anual'de Inversir)/]yen consecucocia, en el presupuesto general de la Nadon, Este conjun[0 dc proccdilllicOIOSse eslablecen en 10s pecretos84Ade 1990 y 1569 de 19912') que sicntan las bases para la apertura economica -modelo de manejo Illacroccon()mico- puesta en marcha pOl'eI programa de gobiernodel presideilic (;:Iviria,

RHENAIS M., Remberto. Economfa Colombiana, Revista No 232, Contratoria General de la Republica, Bogota, diciembre enero 19901991, pags. 30-41. TAMAYO BORRERO, Enrique. Administraci6n municipal coJombiana, Segunda Edicion actualizada. Ed, . Guadalupe ltda, Bogota, D.E. Colombia, 1988, pags. 269394," ;. '
29

28.

Banco de Proyectos de Inversion, Manual de opiHaciones ymetodologfa. lombia, agosto de 1991,

D.N.P., Capitulo I. Bogotil, Co'

la -moderni,zaciony 'lap11vatizaciondel, Estado wlombiano, puestas en marcha en el siguiente cuatrienio ..

3.3.1:6

I.a RevoIuci6nPacillca.PIan
Social ,1990-1994.
30

de Desarrollo Econ6mico y

Creacion del Ministerio de Comercio ExterJQfYla conver,sion}de,proexpo a Proexport apoyado por el Banco de ComerciQEXterior;.Jatransformacion del Ministerio de Obras Publicasen Ministerio de Transporte; la descentralizacion de la construccion y mantenimiento del sistema vial y la creacion del Ministerio del Ambiente y eI Consejo de Politica Ambiental. Este gobierno puso en marcha la reestructuracionymoclernizacion del Estado para la Apertura Economica, la cual tuvo como su principal objetivo consolidar la balanza comercial a traves delas exportacionesydisminuir el deficit en ella. Sin embargo, la apertura produjo un incremento mas que proporcional de las importaciones en relaci6n con las e-xportacionesy disminucion en los ingresos del Estado pOl'concepto del comercio exterioryla inflacion tuvo una tasa promedio para el pe110do del 26% con un crecimiel1to del PIB promedio del 3.9%.32 Pese a que estos indicadores no son 111Uyatisfactorios en cuanto al s cumplimiento de los objetivos propuestos paraeste perioclo,estegobierno es valiclado por haber Jogrado la Refoni1a Constituc.i0nalde 1991.

La Revolucion Pacifica, asi sedenomino el plan de desarrollo de la administracion del presidente Cesar Gaviria Trujillo. La presentacion de su programa de gobierno sedividioen siete partes, en las cuales se exponen las bases 'conceptuales,el diagnostico, las metas de cobertura, losaspectos financieros, los programas de inversion y los efectos economicos de las inversiones para el periodo. EIplan se fundamento en tres pilares, el primero de 10s cuales fue un "conjunto de reformas estructurales" que buscaban incrementar la movilidad de factores en la economia y aumentar la competencia. Estas refonnas fueron presentadas en el documento sobre modernizadon y apertura de la economia31 y comprende las acciones realizadas durante su primer ano de gobierno en materia de apertura comercial al exterior, con la Ilamada Apertura Eton6mica. Los nuevos estatutos legales y reglamentarios en materia laboral (Ley 50 de 1990), financiera (Ley45 de1990), cambiaria (Ley 9 de 1991) y eI tratamiento a la inversionextranjera (Resolucion 49 de 1991 del DNP). "El segundo pilar del plan fue definido como "Iaconcentracion de las actividades del Estado", en cuatro estrategias de desarrollo a largo plazo, con el fin de promover la eficiencia, la equidad y el crecimiento, a saber: 1) Ampliaci6n del capital humano: en campos como 13 educacion primaria y secundari;j, especialmente en elarea rural. 2) Salud preventiva, elevando ]a cubel1ma en acueductos, alcantarillados, calidad de vivienda y programas para madrcs gestantes y Dinos menores de 2 aiios; 3) La construccion de infracstructura fisica mediarite lit pueSta en marcha de un plan vial, la rehabilitacion de la recl ferrea ylaadecuacion de tierras, quehicieran posible la integracion regional, y facilitar asi, la apertura y 4) El fortalecimiento de la capacidad cientifica y tecnologicay la proteccion del media ambiente. , EI tercer pilar estuvo sustentadoen las reformas institucionales ordenadas en leiConstitucion de 1991, tales como:
3D

3.3.1.7 EI SaIto Soda11994-199833'


EI presidente Ernesto Samper Pizano, con su,plan de gobierno, ha continuado con el modelo neoliberal de su anteceso(. Manteniendo Jos principios de la Apertura Econ6111ica, ace enfasis en cuatro aspectos: el desarrollo social, h b competitividad, la protecci6n del medio ambiente, elementosesenciales para alcanzar eJ desarrollo sostenible. EI eleinento novedoso del plan de desarrollo es ('ste (dUmo aspecto, que debe ser apoyado por el desarrollo institucional y la parlicipacion ciucladana para permitirla integraci6n social mcdiante hi col1solidaci6n de todos Jas personas,organizaciones einstitucioncs que hi cOlllponcn. EI plan de clesarrolloeconomico, social y ambiental ha 'lmscadoconsolidar una sociedacl m;lSpacifica y equitativa, cimentada en un proceso de desarrollo economico, dimlmico y sostenible. ' . . La politica macroeconomica esta sustentada en la defensa de la tasa de cambio, en el fortalecimiento clel ahorro domestico, Jareducciol1 delainflacion; adicionalmente en el incremento dela productividacl, y de Jos ~alarios, con una politica activa de empleo y consolidacion de laapertura economica. Lo
Citras tomadas dellnforme presentado por el BID, 1995.

Revoluei6n Pacifica. Departamento . de Bogota, D.C., 1991.

Nacional de Planeaci6n,

D.N.P., Presidencia de la Republica. Santafe


32

31

La Aevoluci6n Pacifica.Modemizaci6nyapertura de la economia. Volumen I. Departamento Planeaci6n. D.N.P., Santafe de Bogota, D.C. 1991.

Nacional de

33

Las politicas del salta social. Tomo I y II, Presidencia de la Republica; D,N.P. CONP.ES, agosto 1994, jynio

1995.

II ';(II"I:d, h ,colllpdillvHl:ld, I:l ploln, 11111 .1,1111 .II" ,llllhll'llk, Y Icid, . 1101111 111.';IIIIWioll:IL 'I'odos es!os L1elliulio': ,c',1111.1k', p:lI;1:delil/.:II 1111 1 .1. ';:1110110 soslcnihk, dil11ensi{)f1 noyedos;l ,!Lclpbll d,' desarrollo 'i"' :IP(ly;lh;l ell LI (ksarrollo institucional y la pallielpaci{)J1 CilHbd:III:1 1'II , Ilq'.:II;1 la intLgraci6n social mediante la consolidaci6n de todos 10' .. III'I, d:1I ItlS,organizaciones e instituciones. El plan de desarrollo econ{)I]lin ,t V :1I11hienlal propuso consolidar una sociedad mas pacifica y l'll'lIl.ill , ,CllllL'n!adaen un proceso de desarrollo econ6mico dinamico y s,d,'illoI,
I.' to I

,., II',

(1I1l"11111. ,J. 11' dill ,1110111'01110 liI.. pllllio vilal de ,'II ('IWllllo Ilill, . III. ,,111,,1/ ""II:d .."C01H'lI11ico :lIlihielllaL y

I,a pl.ICSI:I,cll111,11,11.1.1,' p:lllicipaci6n -modificaei6n /;1 SlIS1:~I~claleli I:t "';lr:lll'gia dd plan-, a traves de la conformacion de orgalli/.acioncs de ciudadanos, que apoyan y g~ncr~n ~r,ocesos, segun 10 ordena el articulo 103 de la ( onstItuclOn. I..~,compromi~o g~bern~n~ental con el reconocimiento yel : Il:speto a la dIversIdad etmca, cultural y regional, al presen{ars~ los ~rogramas de las comunidades indigenas y negras ~o~~a mtegrada como resultado de los procesos de partiUpdClOn fomentados por el Consejo de Planifieaci6n .

La politica macroecon6mica se sustent6 en la defensa (lL I:i 1.1' ,I. l'al11hio, en el fortalecimiento del ahorro domestico, la reduecioll ,I, I, Ildl:lei6n, un pacto social de productividad, precios y salarios, ell 11111 I'" 1111(';\ activa de empleo y en laconsolidaci6n de la "Apertura ECOIl< 11111'
I

L:~I

I':n el gobierno de Samper se inici6 el proceso de consol id:I' ">II.I I 1I11,'yO Sistema de Planificaci6n y se conforrn6 el Consejo N:l'WII.II .1 1'l:llleaci6n. El15 de noviembre de 1994 el presidente de la i~qlld,II' . ,ollyoc6 el Primer Consejo Nacional de Planeaci6n, seglll1lo (lId, 11.,,1 por la Constituci6n de 1991, para que a traves suyo la socied:IlI, 1\,1 SliS organizaciones conceptuaran sobre el proyecto de plan dl' .11.11' 110. La tarea encomendada era de la mayor trascendencia: el pL1I1,I, I", orientar inversiones del Estado por cerca de cuarenta billollcs dl 1,. ; p:ml el periodo 1994-98. Por primera vez en Colombia, Ull Cow;, I" . ,,'" pllesto por 26 representantes de los sectores mas diversos ,It" 1111'I" socicdad tenian la oportunidad de proponer sobre estas invn:,I"II' sohre las politicas del gobiemo. HI Consejo adelant6 un proceso de consulta con la SOCil,.htl ,I Illediante una convocatoria publica: mas de tres mil perSOIl:IS :1',111', ." :1 cerea de cuarenta audiencias durante los meses de noy iCIid)I' .1, cicillbre en las distintas regiones del territorio nacional, emiql", ",I 1:1yisi{)11y propuestas del Consejo.34
,I I'

I,a observaci6n del Consejo Nacional de Planeaci6n referente a que" s,i bien el modelo de desarrollo sostenible exprcsa una VISI6n de futuro y unas estrategias de desarrollo sec.tor agropecuario no s610 requiere de inversi6n so~ clal., smo la convocatoria del sector rural (agricultores campesll10s y organizaciones). '

L~!

1,:1 propuest~ de convocar una Red de Solidaridad IntemaClOnal, surgIda de las decisiones del Consejo y presentad,IS a! ~~P, que no s610 fue acogida por el plan, sino que se conVlrtlO en la principal propuesta del presidente Samper en la Cumbre Social de Copenhague. 1\1I1~que la ~rospectiva, como reflexi6n sobre el porvenir d~,ColombIa e~ el conci;rto?e las naciones -que, en opinion del Conse]o, debena gUlar la reflexi6n de un plan de desarr?llo del pais- alm no ofrece un planteamiento vislOnano .en el contexto intemacional, la nueva versi6n d"II:lan mcluy6 consideraciones de importancia sobre el :lllIhlto externo. los d~,~s y ~8 de noviembre de 1994 se citaron los ConS("IOSr erntonales de Planeaci6n y se conforrn6 el Sistema

lie aqui algunas recomendaciones I"lInoll illcorporadas en el documento :-;,'lllado por cI DNP:35

formuladas en cI ('(111:;'1" 'I" final del plan (k lk:>:IIII" I" I"

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I

C lJI\IJIlO 1
INIJICI\1l011lS ECON6MICOS

Igualmente, durante el gobierno del presidente Sal11pn S,' pl,'';('1 II., un avance importante en el proceso de consolidaci6n de cOlllPCil'IIlLi, recursos. Por primera vez se regionaliz6 el plan de desarrollo y s,' :1J)1l\" la planeaci6n territorial; se disen6 un programa de apoyo a la pblili II I ci6n orientado al fortalecimiento institucional, que incl uyb la l'b III '1.1 ci6n de metodologias e instrumentos tecnicos en Ias difcrcnles l'I:q" del proceso de planeaci6n, y la capacitaci6n para la elaboracibll lk Ill.. gramas de gobiemo para las alcaldias y gobemaciones con cnfolju,' IlL' participativo. Aunque se avanz6 y se puso en march a el proccso lI,' eLl boraci6n de planes de ordenamiento territorial, las principalcs dill"ldl., des se presentaron en la falta de !imites alas responsabilida(It-', competencias en los diferentes niveles del gobiemo, por partc d(' I., entidades territoriales. Al ano 2001 no ha sido aprobada la Ley Organica de Ordenallli,'lllll Territorial y ademas se requiere un conjunto de ajustes en los diferelill componentes del financiamiento territorial. La consolidaci6n de la Apertura Econ6mica, se orient6 en tll'S (II recciones: defender la tasa de cambio real para dinamizar las CXpOll.1 ciones no tradicionales y reducir las importaciones de bienes de COIlSUI Iii' privilegiar la entrada de capitales y la inversi6n extranjera y fort:llu'l los procesos de integraci6n. Para el periodo 1994-98 se esperaba UIJ(I ( cimiento econ6mico de 5,7 por ciento promedio anual, liderado pm 1.1 exportaciones de bienes tradicionales y no tradicionales transabks l'. n6micamente. El crecimiento promedio fue de 4,2 por ciento quc, :11111 que inferior al proyectado, es superior al obtenido en el periodo I l)9() I) " Ver cuadro 1. Durante este gobiemo los indicadores sociales muestran I11cjli ( l resultados, sustentados en mayores transferencias regionales y cnl~1 g:r',I., publico social. EI gasto en educaci6n se increment6 en $10,2 billolll':; .I, pesos;36 4,5 por ciento del PIB, superior en 1,2 por ciento a la ci li:1 ti'l' existia al inicio del cuatrienio. La cobertura se elev6, en prccsco!;11 .I, 19,6 por ciento en 1993 a 38,1 por ciento en 1997; en primaria (It- /. '

PIIODUCTO

INTERNO

BRUTO

3,9

EXPORTACIONES EXPORTACIONES IMPORTACIONES IMPORTACIONES iNOICE

TOTALES NO TRADICIONALES TOTALES SIN ESPECIALES AL CONSUMIDOR (IPC)

2,1
6,6 15,5 15,8 22,6 7,1 38,6 7,3 31,3 0,58 (1993)
. L' 1\,1, Ill. / I

DE PRECIOS

DESEMPLEO SALDO SALDO SALDO EN DEUDA EXTERNA EN DEUDA PRIVADA EN DEUDA PUBLICA DE GINI

COEFICIENTE

PROPORCION GOBIERNO

DEL GASTO

TOTAL

DEL

EN GASTO

SOCIAL

45,7 (1994) 54,4 20,8

Sb,:1

PROPORCION PROPORCION

DE POBRES DE INDIGENTES

(19D/) S2,/

1~H

pur cicnto en 1993 a 83,4 por ciento en 1997 (con prepo~deraIJC':' oll'rla privada) y en secundaria de 48 por ciento a 60 por Clcnto,

d(

Sc promulg61a Ley de Cultura, y se inici6 su desarrollo in~lillll'IP 11:11on Ia consolidaci6n del Sistema Nacional de Cultura, cOlJlol'Ill:ldo c pur eI Ministerio de Cultura, treinta y seis fondos mixtos dC\?a,rt:1I11l'111.1 Ics y distrita1es, los institutos y casas departamentales y munlclpall'~< II cOI1SCjOSde cultura y el Fondo Mixto de Cultura. Adicionallllclll<', ',( CI('(')~I Sistema Nacional de Formaci6n Artistica y Cultural y cI PIO) 'I. 1 Ilia ('RI~A, disenado para prom over y difundir Ias diferentcs ilia I II 1<-:;1.1 ClOlles de la cultura popular.
I',

06

EI documento

presenta cifras a precios de 1994. Logros y retos t '1:/11Nilc:iOl1illl!,'

I I(

""

III'

,/I, '

Saito Sodal, 6090t;\, IlNP, 1" (If, julio de 1998.

1':11uanto a la seguridad social, en 1997 los fondos pri va<l(l~;('PI I1.1 c h;11l COil 2'650.000 afiliados y el ISS con 2'600.000, para 1111 loj:1I .II ',' ,'-,() ()OO mientras en 1993 el total de afiliados cra <k 4'()()()()()() I" 111:11 ~;'i1'-lliiica1I11 illcrclllento del 25 por ciento al11 pol cil'lIlo <1('1.1 puhl:II'II'lll CCOIl<"III1LIIIII'III(' :lCtiv:l. 1':11 illStitIICioll:lI, <1111:11111" 10 ,,11)(,1111

dll :,,' ,'Il';1I1l11 1Il'IIII:I V 1111;1I", 1>, "'I'" I 1'1'''11,,1''1.1',d,' :;:lIl1d p,ll.l' I 1l"',IIIIl"II,'Olllrihlllivo y ,l,I') i\I\:, I>,,,11111111,11 1111.1', I '')'.IIIIl"II SIIIJ:,ldl I d,
I

1'111,111'0 Il"'llllll'lld"II""'''!'' III I ,II (,I :;ISIL'IIl:1 dc l':lpl:ll'l(')II'" (It- Ill:; :;,', l"Il',', (It- ,'.;;l1udY l't1tJ( ,J( lOll 11>11I1l propolle el Ballco MUlldi;II, 1]'.11.11 10 111l/IIt', se plaillea la III'Il':,ld:ld (It- revisal' la Ley 60 de 1993 y Sl' propllill 1'.11.1"1,'1ituado Fisealulla separaci6n entre sa1ud y edueaci(lIl, di:;111I1111 .Ill lOll Ius eriterios de cada sector. Para las participaciones 1lIlIlIH'lp:IJ.', 1!.lll'l IlIla transferencia especifica para cada uno de ellos y 011':1 pi 0 (k 1'":;Jlu gelleral. En los dos casos, la base del caIculo seria el I'll\. I'll el gobierno de Samper se estructur6 el Program a de I\pll\" ,i1 ';.IIIl';lIlliento Fiscal y al Fortalecimiento lnstitucional dc 1;\.,.; 1111111.1.1, I ,'I riloriales, PASP, para apoyar aquellas con problemas 11I1;llIcieros e institucionales.40 De otra parte, la mayorfa estnllllll,dl

do: I X I l'lllprl:S:IS solidarias Illleve I'I'S, cOllvirlieroll

de S;lIl1d, 1'1( ,,,,I', d, ( 1>I I Ip,'IISal'II'lIl y dll, I

I\dicionalmente, I<A 11O,'1llIl:lIl':, lk Iliveics II Y III en empresas sociales del lislado, se Illejor6 la inl'r:Il'::IIIII

Illra del 46 pOl' ciento de los hospitales de nivell y del 77 pOI' Cil'llll> ,I, los lIiveles II y Hi. Se mejor6 la dotaci6n hospitalaria y se avail/II III , I Icvanlamiento del catastro fisico funcional de las instituciones tI, III \' Ics II Y III. 37

EI crecimiento econ6mico deberia conducir al mejaramiento (lL-1 ,II' pleo, Se previ6 un crecimiento promedio anual del 2,8 pOl' cien(o, p,lI ,I gellerar hacia el final del periodo 1,6 millones de nuevos pueslll:, ,Ii
Irabajo. La tasa nacional de desempleo aument6 de 7,1 pOl' ciellill , II 1994 a 9,8 pOl' ciento en 1997; para las siete ciudades princip:IIt-:: .I, I pais pas6 de 8 pOI' ciento en 1994 a 12 pOI' ciento en 1997 y a liL' ciento en 1998. El deficit einco refarmas rrientes fiscal se ha incrementado tributarias realizadas se incrementaron a partir I'"'

(k Ill:: 11111111' I

I'll 1'; LTeados no cumplen con las condiciones minimas esl;lhlt-, ilL, , I" 'I 1.1Il'Y, constituyendose en municipios inviables. Se requil'll' till 1.11 " III 1.1';"cOIlOmias
1 '~IIrelaci6n

locales y revisal' la Ley para la creaci6n

de 1]1111111 "'1"

de 1994, a pesar tI, 1.1

en esta decada. Los ingres():, I" 3,1 par ciento del PIB, mil'IIILI

de la naci6n

que los gastos del gobierno pasaron de 11 par ciento en 1990 a 1 X 1'''1 ciento del PIB en 1998. Este incremento estuvo representado ell f:I:,III de funcionamiento.38 Durante el periodo, la ejecuci6n de la inversi6n fue de 75 pOl' cWIII" del presupuesto programado. Hubo un rezago en la inversi6n, pa:;;III,I" este de 1 pOl' ciento del PIB en 1994 a 2,5 pOl' ciento en 1996, expl iClIll) , II la disminuci6n de ingresos y el recorte alas apropiaciones. EI presuplll",I" para 1998 se calcu16 con el rezago hist6rico de 0,8 pOl' ciento del I'll \ El gasto ejecutado en el ambito territorial para la descentnd i/,;" 1"" paso de 2,8 pOI' ciento del PIB en 1990 a 4,5 pOl' ciento en 19()}< I I proceso de descentralizaci6n se plantea como un problema critic() P,II! los ingresos nacionales, dado que cualquier politica que los allllWliI, incrementa autom<iticamente las transferencias, e impide LIlla disllllllli ei()Il del deficit. Frente al tema, la Comisi6n de Racionalizaci(lIl dcl ( ;:J.I"

con la gesti6n ambiental, componente novedll,';" I II ,I, pl:lll, los principales logros se pueden resumir asi: se complel() ('I I" I" , ',I) dc estrLlcturaei6n y organizaci6n del Sistema de Informal' 101 \ III I I>wlllal, SINA, se reestructur6 eI Ministerio del Medio Amblt'lllt', ',I ,PII.')olid6 el Instituto de Hidrologia, Meteorologia y Estudios I\lllilllll 1.11.-.'1, IDEAM, Y el Instituto de Investigaciones de Recursos Bio!t'I)'I(Il:, \ lex;lIlder von Humboldt. Igualmente, se organizaron unidades Illl'dill ,llIlhicntales en las entidades del sector publico y se suscribieroll qililll' ( 'Pilvenios de Producci6n Limpia. El proceso requiere continllid;ld \ Illllcrecion en estrategias y metas. Se puede concluir que para el periodo del presidente Erneslu S:IIII plT Pizano, los avances logrados se vieron limitados pOl' problem:!.'1 (ItPI dCIl i nternacional que impidieron el alcance de las metas de !Tn I

'"I ,I Il(~formade SeguridadSocial en Salud,iniciadaen Colombiaa partirde la I "V I l)f J ,I" 1~1~):l, ha sido particularmente complejapara su puestaen marchae instrurrWlll;ill/;i<lo"v 1'''1.1 lograrque tenga un desarrolloequilibrado,Uno de los elementoscentri1I{~,;"'lL, 1'''1 i .ii,.",,,1' irectamente d lasfinanzasdel Estado,de los aseguradores,os prestador,~,; ',I" \II l II" '10'; V IDSusuarios,es la Unidadde Pago pOI'Capitaci6n,upc, 0 el valor fill" 1'1 ';(';1""1.1 "'''')IIOC'~ ala EntidadPromotorade Salud(EPS) POI' personaafiliada;esterrwc;III1""", ,"," <I'"" 1;1 ompensaci6n ingresosy riesgosde saludentrelos afiliadosV IIS'I;lIio:;<1,,1 c de ',1',1,' 111,1 ,ollllihl/tivo, Para mayorinformaci6n,verLa Reforma a !a Seguricfd(! SO"/"! "~II ::,II",{ ("1110 ,;ohm"Antecedentes resultados", ogota,Ministeriode Sa/I/d,I'll}!) I, y B '"I ,"II "I ohl"(Ode dinami/ill I,,:;I,'III;,,;propiasde losdeparli1ff1elllm: (,xpi<l,o "V: ':' I d, ,ii' L,I 1'1'1'" "ollll' "11;lCi'"liill/"'''''' 1111'1/1.'1/,,"L,~V :1~iH d,~I~)'}/, "01'1""I IIII""d,IIIl"'lllo I"", V 1;1
11111,11"

1IIIl'IIlu "I'UIH'lII1IU)~ ,':IIIS:ldu,'; 111111< '11,1111" III, 1'''1 ,,1 d,'('llTIIIIWliI" .I, I c;ITlul c\.pollador. 1':slc cOllllihllVO ,1.11',1111111111 Il'CllrSOS de 01'" 10;; 11:ll'iollal y a illCl'Clllcntar d dCSCqllildlllo jlll':;lIjllll'C;lal y 1111:1111'11'1" ", I pais, 1':11 clio tambicn tuvo mucho que VCl' I;IS III11exibilid~llk:: Ii, I" l'oillprolllisos Cl'editicios ya adquiridos y la di/lcultad en las nel'( 111.1< I" Ill'S quc buscaban fortalecer la cooperaci6n tecnica internaciol1:11 \ I"" Illover nuevos mecanismos para la captaci6n de recursos,
II

()(n"'I'IIIHI"III\", 1,,11.11.1 1)ltlilloci"lIl :;ol'ial yeU)IH'lIll1l':I dc 1;1pohl;lCltlil 'II 1)'ILlld:1(1 cOl1diciones para 1;1 tk expal1 SlI'lIl(Ie las Oporlllllld;Hks sociales, particularmente para Ia 1)( Ihlaci6n que se ellcuentra en condiciones de especial vulIlerabilidad, por sus caracteristieas socioecon6micas, cultIIra les, etnicas, territariales, religiosas 0 de genero, ( 'onlribuir a la generaci6n de una cultura de paz, para cI ejereicio cotidiano de la convivencia en solidaridad, tok r:llleia, y respeto de los derechos humanos como base p:ll:I la reconciliaci6n nacional. Mejorar la eficiencia y la equidad en la asignaci6n de I( recursos publicos, teniendo en cuenta criterios de illl'll':" y de redistribuci6n regional y de genero.
I', I

Durante el periodo 1994-98 se cumplieron las expectativas (kll, ,I , li:IS flscales de 3,8 por ciento para 1995, 3,7 por ciento en 199h~ i '! I" ,( ciento en 1997 y 4,5 par ciento para 1998. Al finalizar estc period", rccomend6 presentar un paquete de iniciativas legislativas condlll'l'1 ii, reducir las inflexibilidades presupuestales de funcionamiento e ill\"I'"'' y estudiar un nuevo sistema de competencias nacionales y territon:d,

Es importante destacar, que en 10s dos ultimos periodos presid,11< 1.1 les, se ha dado cumplimiento al mandato Constituciona1 para la dd '"I' c i,\n de un Plan de Desarrollo segun 10 establecido en la Ley 152 d,' 1'1'1I A continuaci6n, se presentan los objetivos, las principales ,':;It.iI, i'ias, la financiaci6n y los indicadores econ6micos y sociales, ,ll-I "1111 de Desarrollo del presidente Andres Pastrana Arango.

Objetivos del Plan


La Ley 508 del 29 de julio de 1999 par la cual se expide ", 1'1111 desarrollo para 10s anos 1999-2002 establece como objetivo fUl1d;1111< " lal del Plan Nacional de Desarrollo la bllsqueda y conservaci('lIl d, I , paz, para ubicar al pais en una senda de crecimiento sosteniblc l'llil hesitlll social. Con este objetivo general se desarrollan en forllla p:1111< lar las siguientes acciones:
'(J

Movilizar la sociedad en su conjunto de acuerdo COil ::11', capacidades econ6micas para lograr que en este cualriellH n i un solo nino 0 nina deje de asistir hasta el noveno gr:\( I( escolar, que se cumpla con la afiliaci6n obligato ria y :;(' cotice par el valor real de los ingresos, al Sistema GClll'l:1I de Seguridad Social en Salud; para que los afiliados a I r,' gimen subsidiado en salud sean verdaderamente los 11I:'IS desvaiidos; que no se tolere la violencia intrafamiliar y se lengan mejores relaciones familiares; que las nifias y niilos esten mas protegidos y mejor nutridos. Que se ofrezcan mejores condiciones a los discapacitados.
I I

II

Promover la generaci6n de riqueza, reducir signiJlcativ:I mente las tasas de desempleo, disminuir la pobreza y pn) pender por un adeeuado aprovechamiento del Illedl() :lI11biente,

Illcidir de manera profunda sobre las oportunidades de aceeso que 10s pobres y 10s segmentos de la poblaci6n de hajos ingresos tienen a los activos esenciales. En este COIltexto, la politica social del Estado es la forma como inslituciollalmente se logra que la acumulaci6n individual de capital humano y la formaci6n colectiva del capital soci:t1 se articulen equilibradamente con la acumulaci6n risica illdividual y colectiva para potenciar al maximo cI desarrollo Ilacional y lograr un crecimiento econ61l1ico sosll' Ilihk COilcohesi6n social.
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/\t!oplar una poHtica de Estado ell materia de P:I/ \("" 11:1~;cielld<los pniodos guberJwll1elll;t1cs, Sl' Ol'IIIH' de 1:1 l IH)hl:ll'i{')11 ;d;','!;,d:1 pOl' 1:1vioklll'i:l" ill,'orpoll' ,',\(;1:; :1"

tI, I" "IIPII (It-I (It-'..I ciollcs COIIIOp:llk (It- II"~, III'''' 1.11'1'.Illl1dl/;(("1011(It- 1.1 1'1'0110 tcrritorial, Cil cI IILlllu tit deseentral izaci()/). Proponerinversiones sectorialcs oriclll<l,bs :lllIl:iorar 1:ls,'PII diciones que fortalecen la conviveneia paci fica y a dcs,'::11 mular los factores que promueven la violencia en SCCllllt', tales como: el agropecuario, infraestructura, justicia, I1lnll!' ambiente, defensa y seguridad, las cuales senin comp klWl1 tadas con medidas especiales para combatir la corrupci(lll Poner en marcha un plan especial para la reconstrucci(11i econ6mica, social, y ambiental en las zonas afeetadas III 1I el eonf1icto, Incluir estrategias pertinentes para la reconstrucci6n y It' habilitaci6n de la comunidad afectada por el terremoto (It-I eje cafetero, buscando un desarrollo sostenible, promovil'll do la recuperaci6n de la calidad de vida de sus habiUIJlIt':, y la reinserci6n de la regi6n a la economia nacional C III temacional.

11:11111:111.';('11111,1.", I' "I, II' ,,/Ill'" .It /'(lhiITIIO del plcsidcllk '\/1 d"". 1':lslr:lIl:J /\r;III)'I' \' I 1'.d,l/lt ill:;/;lclorio, SlI tr"h:ljo ::( It,I t 'IW,'IIIr:ldo Cil ,,1 kllLI .I" h P:I/, 1" II "'lp:1I ohjctivo prcscnt"do ,'II '.11 1'1.111 Dcsarrollo, pl'lU 11:1 CI:ld,) Sill cnfl'entar los dos temas CCIIIL''', de d ,I.- h crisis: cI descl1Iplcu y la scguridad civil y la social. Un eXallll'11 "I, I"" dll'crcntcs sectores que componen el PIB, muestra un deteriOio 11,,10,<; los scetores (ver cuadro 2).
1 "" (', ' i (II

CUADRO PRODUCTO INTERNO BRUTO RAMAS SERIES TRIMESTRAL DE ACTIVIDAD

2
A PRECIOS CONSTANTES ECON6MICA DE

1994

DESESTACIONAUZADAS

1999 (Pr)

'v
1,96 10,68 3,25 - 9,50 3,43 11,52 - 3,32 4,98

III 0,42 6,44 - 3,25

IV
- i,89 3,80 - 0,93

Al efectuar una lectura cuidadosa de las propuestas que sc I;111111/1 en el plan, se aprecian problemas de inconsistencias, de cl~lrId:1I1 d, coherencia, de visi6n y de claridad en metas. En efecto, el Mod,'I" tl, desarrollo de capital humano, propuesto no tiene claridad en 1:1:-; \1/11 bles y supuestos que 10 soportan, el papel protag6nico del EsLldp 1,1.111 teado en el plan, no es coherente con la delegaci6n de respons:lhi Iill.ltl, a la comunidad y a la vinculaci6n del sector privado, dejando 1<1 ""1""' 1 sabilidad del desarrollo a estos dos ultimos. El plan de desarroll" 1/" presenta una visi6n de construcci6n de pais, las prioridadcs (I<':Itt I, publica son ambiguas y no estan suficientemente financiadas. I( I:; 'I' tivos son muy generales e incoherentes con las estratcgias p/;I1II",ItI., para el periodo presidencia1.42 No esta claro como se vall a IO!'1.1/It, objetivos al no existir metas claras con resultados cspcci llcos,
I"

- 8,32

- 3,17

- 2,35

- 0,65

- 8,24

- 8,20

4,21

3,6'1 (35,00)

5,10

1,44

- 0,58

- 3,07

- 4,87

- 5,81

- 3,00

O,l:l{j

1,18

- 0,27 1,51 a,lS

1,02 1,51

- 4,51

(10,42)

(11,95)

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15,03

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42EI paragrafo del capitulo i de la Ley 508 ordena la incorpor;lCi'HI COlllo ;'llt'X",' ,",I., I ,\ " documento Cambia para Canstruir 1.1Pil7, elilLJor;lllo pOI I;, I '"",,11,, WI;' tI, I., I I, 'I ,,,/ >It, ' .. " dnp, con las adiciones y rnoliific;ll:i'"ll':;;1 'illl: "" It,I"''''1I /,,:, p,II;"",,,,,,, tI,,/ ,III" "I" I" d, " ponenr.i;1 par;l ,'I "''''IllIlilo lid';,lt' y ;'11",'11;,', ;'1""/""1.,', ,." "",t'lI"l" ,11'1",1"

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\1) /

Ih~11) 1 I IIII ,k,' :;(', ..(,OIl'~llkl ," I" 11111' ,,' I 111111 III('IIOSpor clcsc;ISo ('011:;111110 1III,'IlI):l<!.,','" ;1111',ltll',I,1till 1111' ('Ilia publicaei(lI1 de esilidios 111;1 I (OIlOmleos, lit- ;1111 II .1111110 ..,.I()I)I) S()stl'ene qLle I' t:1 t e rcc 'C'I de . " , , d <lse ii' 111;11 se 1I11craCil I1)1)j' b.t . ." (,. Oil 111)' I _. . ' , , ' 110 0 s anle que las estlmacioncs del IlANI , 1<111 I,csuitados poslllVOS en el crecimiento del PIB Dara I . I ' .' IIll'lo,S lrrmestres de 1998. " os (OS IIII
1,1

Los sectores de menor crecimiento durante el ano de 1999 y L\1Il' 11< 1 scntan cifras negativas en los cuatro trimestres fueron: la industri;1 1\1;11111 f'acturera, la construcci6n, comercio, restaurantes y hoteles, eketri(1l11< I gas y agua y el sectorfinanciero. En el primero de estos, el manuf'acllllll" presenta el mayor valor negativo en el primer trimestre de, -18.4 PI)I ('It 11 to para terminar en el ultimo trimestre con -3,83 par ciento; la COII::IIII< cion tiene su pear registro en el segundo trimestre en -29.55 por ('Ill II para terminar con -17,9 por ciento; comercio, restaurantes y hotck:; III 11' su mayor disminuci6n en el primer trimestre con -11.82 par cicllio \' I, I mina con -3.17 par ciento; electricidad, luz y agua tambien tienc :~III111 yor disminuci6n en el primertrimestre con -5.95 por ciento y terlllill;\ I I'" -0.93 por ciento y el sector financiero que tiene su mayor pcrdid;, III , I tercer trimestre con -8.24 par ciento para terminar con -8.20 por ('11"1111, Como resultado de la perdida de dinamismo de las difercnles ;\111 1 \ dades productivas, 10s impuestos registraron un comportamiell(o lili' tivo. Los derechos de impuestos sobre las importaciones se rcdujn, iii ',I' por ciento; el IVA se redujo 17 por ciento y el resto de impuestos illdll' ,
I

No parece coherente este resultado con 10 ue ocurre '- , 11111'1lnmestre d 1998 d ... q a partll <II I .. .e , cuan 0 se mlCla el nuevo gobierno y se ponell ,'II pr;;ctlca,politIcas nuevas, todas ellas con el prop6sito de lagrar 1111 1'1.111 e~eStImulo a la producci6n al generarse una importante dismillli ( ;," ".1L:Il,~I ~el~anda ..Tal vez 10 que se podria rescatar sobre este escrill) , 1.1~1~l.s,ten.cIa cldos econ6micos y por ello se considera vaIido 11;1 de I IL Ict~ncra alas causas que se citan sobre el inicio del cido a prill!'1 /111:';, e. o~ o~hentas. Lo cierto es que las apreciaciones g ener:III", ( Pi! I( mien JustIficar un evento politico heredado del gobierno t' III hll I, t 1 ' an etlol It ellnen 0 a guno mas profundo sobre el probl ' 11("'I'll"lconel b' . emareceslvoquc:sl' nuevo go Ierno. 1 ,'Ie
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re 10 mencionado par el articulista del DNP las causas del inicio . ,It, 0 Y los eventos que refuerzan sus diferentes etapas en el comienI (' os ochenta son: EI pais no ha encontrado fuentes de riqueza permanentes 0 por 10 men~s estables y cuantificables, las fuentes de riqueza han sIdo transitarias tales como: el cultivo y tra'fi '1' . ICO I (e drogas I ICltas. La activi?ad petrolera en la decada de los noventa gener' expectatIvas positivas sobrevaloradas a nivel inte~o y ex~ !~I:no, las cual,es trajeron como consecuencia la ampliaC101~ los prestamos externos -disminuy6 d~ la restricci6n de 1 IqUlde,z- y la ampliaci6n de los gastos administrativos ell las reglOnes beneficiadas con las regalias. . ':a ~'onstituci~n ~e 1991 aument61as transferencias alas (nttdades ternt~nales en gastos orientados hacia la justi('la, ,salud, segundad social, el sector publico no finaneiero P;ISO,de gastar 24 por ciento del PIB en el ano 1990 ;1 1X pOI clento en 1998. . 1'/ ;dIOITOpriv;Hlo v p{lhlico ha disminllido P;ls;lIHlo (It- I'~ pOI l'wlllo !'II I 'l;-;q ,I " por ('il'lllo I'll I()I)X(".) I .1 pO / JI";I ' I
I

tos disminuy6

11,7 par ciento.44

Para 1999 el crecimiento esperado no se present() y (Vl'I (11.1<11,' No 2) a mediados del ano en referencia, el PIB lIego a su millilllO 111\.1 las cifras muestran un decrecimiento importante. EI crecilllll'liI" tll' rante el primer trimestre del 2000 10 estima cl DANI': ell :Ul pOll II
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dc C!toqllc ;1I111,'kllC:1 ;lpll\';ld,1 dlll,lIll, 1'1'1/ Iljt)() ,'11111)';11 de solucionar los problcillas ,k WI,',II III 1.1plC,'lpil<'l ;1 h peor recesi6n de los ultimos cincucllLI ;1I10S., I El total de la deuda actual mente asciende a 48 billollcs II,' pesos, y el Plan de Desarrollo tiene un importante COlllpO nente de endeudamiento, esta es una situaci6n que rcpl\' senta una pesada carga para el pais y deberia utilizarsc ,'II el sector productivo. Hoy pnicticamente la n6mina cst:ILd se financia con endeudamiento. Con este panorama, y aunque es cierto que se recibi6 una CClll)l>I'" , en mal estado, los resultados sefialan la necesidad de cambios UI)" Iii, estructurales y coyunturales. Con los compromisos ante el I'MI (II I" intemo y 10 extemo, se esta en proceso de ajuste de los deseq U iI II >I '" fiscal - financiero y se tendni que revisar el actual manejo de !;IS 1111.1i zas publicas ademas de su relaci6n con el sector privado. Debc 1\'.111' i I se el gasto de la n6mina estatal, disminuir el gasto territoria L III<, , cambios en la estructura impositiva actual, adelantar la reform;\ 1:11"'1 y adoptar metas en la disminuci6n del deficit fiscal.
I

Srl'l 1;\( 'I(')N .\( f<:N('OLOMBL\. IH(S;\RROLLOS

III

\I, HI" 1,,\ I"LAN lIil( 'A( 'I{)N

nl<CI..\IVJIi:NTACI()N ( 'ONSTITUCIONALES

1;1 naei6n ha estado reclamando un sistema de planifieaci(lIl 111.1', '" 1l';1/ Y ereible, acorde con la descentralizaci6n y las neeesid;t<I<-:; <I, .1"';;11'1'0110 humano, social y productivo que interprete los inkl":;":: '" Inl ivos y posibilite una sociedad mas equitativa. Es por eso lIU" 1:,(,," , 1lllICi(lIlde 1991 result6 claramente partidaria de la planific;\ci('lIl (\ I , I ,IIIl',O ]), al establecer la necesidad de un plan de desarrollo ,'LIIJ"""I" 1011cI concurso activo de los diferentes sectores sociales, C,'OIlOIlIl," /'01 it icos y regionales; iguaimente, se requiere que las entid;1( It':; 1'1I ii" 11:1 ,<;orienten su acci6n a traves de planes de desarrollo a,'UJd, :' , "II , I k I'lall NacionaI,46pero respetando su autonomia.
l

of

La decisi6n mas importante que se ha de tomar, girara en tOil ,I I, estrategia macroecon6mica que haga compatible el ajuste fisc;" "'I I I , reactivaci6n econ6mica, aunque han sido grandes las interveneioll" ," el sector financiero privado, aIm se requiere el saneamiento de /;t IJolli' , publica. Igualmente, se deberan aplicar otras medidas complcnlCll I.III , a la del UVR, que permita dinamizar el sector de la construeeioll requiere ademas, la disminuci6n en las tasas de desempleo que !t;11I II, gada a 22 por ciento; estos cambios deben ir acompafiados de rc /; 11111.' legales aprobadas por el Congreso. Todas estas tare as necesali:IIJI' III, exigen un gran esfuerzo de planificaci6n y organizaci6n conjulll;1 1111, graci6n de cada uno de 10s entes del Estado que permitan con (:111l,,, , , I recursos y sobrecarga de trabajo resultados que conduzcan ala n':I' I, \ , ci6n econ6mica y social.
III
0"

I,a mencionada Ley con sus doce capitulos, estabiecc cI ;'11111" ," I,. npliC;lci6n, los principios generales, los procedimientos y 111,',;1111,111" P;II;I la ejecllci6n, el seguimiento, Ia evaIuaci6n y el control II<-Ipl.lIl I ),'he desarrollarse en esta forma en la naci6n, las entidades tCIIIIUII.", IIIS organismos publicos de to do orden. Ver Ia figura 2,

I,os principios generales que rigen Ias actllaciones de las autorid;1 lI:1cionales, regionales y territoriales encargadas de la planilic;ICI'lil ,'II ( 'olombia son los siguientes:
dl',C;

A lJTONOMIA
1,:1naci6n y las entidades territoriales rigen sus intereses peel 1 liares mediante norm as y 6rganos de gobiemo propios, knicl] do en cuenta el marco legal establecido en la Constituci(ln, I;IS kyes y ]os decretos.

"'Juan Carlos
('cOIu)lIJin)s,

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3.4.1 Reglamentacion y desarrollos .constitucionales sobre la planificacion.

Los principios generales que deben guiarlas aduacionesdelas cargo de la planificaci6n en Colombia son los siguientes:

personas a

La mencionada ley esta compuesta por 12 capitulos, enlos cuales se establecen el ambito de aplicaci6n, los principios generales, los procedimientos y mecanismos para la ejecuci6n, el seguimiento, la evaluaci6n y el control. En relaci6n con elprimer aspecto .tienecomo ambito de aplicaci6na la Naci6n en general, y particularmente'a las entidades teriitorialesy a losorganismos pUblicos de todo orden, Ver Grafico No 2,

Autonomia: La Nad6n y las enticlades territoriales pueden ejercer su libeltad tenienda en cuenta el marco legal establecido en la Constitud6n y c1emas leyes y decretos reglamentarios. Ordenaci6n de competencias: Se tendra en cuentaen los contenidos de los planes de desarrollo, 10 naciol)al, 10 regional,lo tsrritorial,lo departamental, 10 municipal, 10 distrital yde las entidades territorialesindigenas y los orWlnismos Pllblicos de tocla orden, observando para su aplicaci6n como principales criterios la concurrencia, la complementariedad y la sllhsicliaricclad. Coordinaci6n: Se debera asegurar la estabilidad macroecon6mica y financiera. Sli I1nanciaci6ndebe estar acorclecon la programaci6n global de la economia YSliSpresllpuestos de ingresos y gastos deben ser consistentes y congruentes, l>rioridad del gasto publico social: Para consoHdar un progresivo bienestar social, se debe asegurar una distribuci6n equitativa del gasto para Jograr nwjorar la calidad de vida de la poblaci6n. Se debe tener como criterio especiaI del gasto piiblico a las personas con necesidades basicas insatisfechas, el total de poblaci6n, la eficiencia fiscal y administrativa. Continuidad: Se buscara siempre gue los planes, programas y proyectos inclllidos en 10splanes de desarrollo nacionaJ tenganuna cabal culminaci6n, J>articipaci6n: Durante el tiempo de discusi6n de los planes, se incentivara la participaci6n ciudadana mediante la creaci6n de mecanismos efectivos, Sustentabilidad ambiental: Para consolidarel desarrollo socioecon6mico en armon/a con eJ medio ambiente, los planes de desarrollo, de acuerdo con sus competencias, deberan estimar los costos y beneficios ambientales que garanticen el presente y futuro de la poblaci6n. Desarrollo arm6nico de las regiones: Los planes de desarrollo promoveran la distribuci6n eguitativa de oportunidades y beneficios para las regiones. J>roceso de planeaci6n: Se estableceran los elementos basicos gue comprende la planificaci6n como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulaci6n, aprobaci6n, ejecuci6n, seguimiento y evaluaci6n. Eficienda: Se deberan optimizar para el desarrollo de las etapas 0 fases del plan y el cllmplimiento de sus acciones, 10srecursos financieros, hllmanos y tecnicos necesarios, considerando una relaci6n positiva beneficio/costo,

Viabilidad: Elconjunto de acdones del plan debe serfactiblede realizar, en montos, tiempos, capacidad de administrad6n, ejecuci6n y recursos finanderos accesibles. Coherencia: Los programas y proyectos deben tener relad6n efectiva con las estrategias y objetivos del plan, .

3.4.1.4 Autoridades e instancias naciomilesde planificad6n


Son autoridades nacionales de planificaci6n (vergrafica No, 3);
.

3.4.1.3 Conformaci6n de los planes


De conformidad con 10 dispuesto en el articulo 339 de la Constituci6n Nacio'nal, 105 planes de desarrollo delos nivelesnacidnal y territorial,estaran conforrn41dos.poruna .parte general. de caracter estrategico Y.por un plan de . inversiones de caracter operativo, a.- EI Plan Nacional de Desarrollo. Contenido de la parte general: Los principales elementos que debe contener el Plan Nadonal se enuncian a continuaci6n: be cOllformidadcoplo estipulado en la ley 152 de 1994, los objetivos nacionales, sectoriales de la acci6n estatal a mediano y largo plaza, seglm resulte d.el diagn6stico general de la economia y de sus sectores y grupos sociales,
It

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EI Presidente de la Repllblica, quien es el maximo orientador dela planificaci6n nacional. El (onsejo dePolitica. Econ6mica y.Social (CONPES)36 COJ;lPESsocial. yel El Departamento Nacional de Planeaci6n (DNP),organismo al que.le corresponde ejercer la secretaria del CONPES Y desarrollar las orientaciones de planeaci6n impaltidas pOl' el Presidente de la Republica, coordina el trabajo de formulaci6n del Plan Nacional de Desarrollo con las oficimis de planeaci6n de 10s ministerios, departamentos administrativos, entidadesterritoriales, y con las unidades tecnicas de los CORPESy/o las regionesadministrativas y de planificaci6nque se organicen en desarrollo de los articulos 306 y 307' de la Constituci6n Politica, como resultado de la Ley de ()rdenamiento Tenitorial. Igualmente, el DNP elabora metodologias para preparar y evaluar los programas y subprogramas del Plan Nacional de Desarrollo y establece los' procesos para identificar,' fonnular y evaluar 105 proyectos financiados con recursos del Presupuesto General de la Nacion; disefia y organizasistemas para evaJuar Ja gestion y los resultados de laadmirustrad6n,acordes con la politica en curso, con indicadores proyectos de inversi6n que sefialen los responsables, . "... - '; Organiza y pone en funcionamiento un sistema de evaluaci6n posterior a la puesta en marcha del Plan Nacional de Desarrollo y de los Plan~s de Desarrollo de las entidades territoriales para su coordinaci6n, direcci6n y orientaci6n del mismo departamento.

Las. metas nacionales y sectoriales de.la acci6nestatala : plazo} 105 pr9cedimientos Ymecanismos para logradas,

mediano y largo

. Las estrategias y politjcas en materia econ6mica, social y ambiental que guiaJan la aeci6n del gobierno para alcanzar los objetivos y las metas propuestas, El sefialamlento de las formas, medios e instrumentos de vinculaci6n y annonizaci6n de la planificaci6n nacional en los diferentes niveles, sectorial, territorial y etnico,

b.: ~ontenido del plan deinversiones


EI plan operativo
0

de inversiones debeincluir principalmente:

La proyecci6n de los recursos financieros disponibles para su ejecuci6n y su annonizaci6n con la programaci6n del gasto pllblico, La descrijxi6nde los principales programas y slllbprogramas, con indicaci6n dc, susobjetivos ymetas nacionales, region~les y sect1iales y ios proyectos prioritarios de. inversi6n, Los presupuestos plurianuales, mediante los cuales se proyectaran los costos de)os programas mas importantes de.inversi6n publicacontemplados en la , parte ge11eraI:' ,
36

EI CONPES desarrolla las siguientes funciones: Estudia los informes peri6dicos U ocasionales que Ie presenta el DNP a traves de su Secretaria Ejecutiva, sobre el desarrollo de polfticas, estrategias, programas y proyectos generales, sectoriales, regionales y urbanos. Aprueba el plan de desarrollo econ6mico y social, la inversi6n publica, el plan financiero del sector publico, el programa de desembolsos de 'credito externo del sector publico. Establece el programa macroecon6mico anual. Analiza el monto y distribuci6n de las utilidades y el superavit de las entidades descenlralizadas a ser incorpdradas" como recursos de capital del presupuesto general de la Naci6n. Emite conceptos relacionados con el otorgamiento de garantias por parte de la Naci6n a los contratos de credito interno y externo de las entidades publicas. DNP.Funciones del CONPES, Bogota, DE, agosto, 1978. ' .

La insiituciunalizaciCm

del proceso

de Plan!!icacitJJ/

eli

ColumNa

Coordina, con el Ministerio de Hacienda y Credito Publico, a todas lasentidades y organismos publicos para garantizar el debido cumplimiento y ejecuci6n de las politicas, programas y proyectos contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo? garantizando la consistencia de los aspectos presupuestales. EI Plan de Desarrollo es programatico y pOl' ello sus maximas autoridades son el Presidentede la Republica y eI CONPES;sin embargo, en cumplimiento de 10 plasmado en el pr610go de laConstituci6n, en 10referente a que el Estado colombiano es una democracia participativa, la ley establece cuales son las instandas nacionales de planeaci6n, asi: EI Congreso de la Republica evalua la viabiJidad del plan y 10 apmeba. EI Consejo Nacional de Planeaci6n,

[PRE~I~~'=~~t ~:~CA
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r-~-;~~ULACI6N

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EI Consejo Nacional de Planeaci6n debe ser convocado pOl'eJ gobierno, una vez el Presidente haya tomado posesi6n de su cargo, y estara integrado pOI' aquellas personas designadas par el Presidente de la RepllbJica, de Iistas que Ie son presentadas porlas correspondientes autoridades y organizaciones . .En representaci6n de las entidades territariales, de los municipios, de los distritos yde las provincias que Ilegaren a convertirse en entidacles territoriales seran seleccionados el numero de representante, seglll1 jurisdicci{)n de los actuales CORPES.Para este efecto, los gobernadores de clichas jurisdicciones presentaran ternas con nombres distintos a los que propongan los alcaldes, los distritos y las provincias. EI numero de representantcs de 10 territorial esel siguiente. 4 por los municipios y distritos. 4 por las provincias que Ilegaren a convertirse en entidades territoriales. 5 par los departamentos. 1 par las entidaeles territoriales indigenas: 1 pOI'caela regiOn segun eJ altlculo 307 de la Constituci6n PoJitica. En representaci6n de los sectares econ6micos: 4 par organizaciones juridicamente rectlDociclas que agremien y asocien a industriales, productares agrarios, comerciantes, y de entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y de entidades de I1'estaci6n de servicios.

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CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA FISCAL - CQNFIS ' I CONSEJO DE POLITICA ECON6MICA Y SOCIAL - CON PES -

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DEPARTAMENTO NACIONAL

-5 GOBERNADORES

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DE PLANEACI6N..

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I CONSEJO NACIONAL DE PLANEACI6N L__________ -----~-~


{15 de noviembre 810 de enero}

37

Consejeria para la rnodernizaci6n del Estado. Hacia un Estado Moderno. Presidencia de la Republica. Torno 2. Santafe de Bogota,D.C., febrero de 1993, pags. 552-566.

La instituciuna!izaciun

del procesu de Plani(icaciun

en Colombia

Enrepresentaci6n'de

Jos sectores sociales:

4 pOl'las organizaciones juridicamente reconocidas que agremien 0 asocien a profesionales, campesinos, empleados, obreros y a trabajadores independientes e infol1nales, . En representaci6n de los sectores educativo y cultural: 2 pOI'las organizaciones juridicamente reconocidas que agrupen a universidadese instituciones de educaci6n primaria y secundaria de caracter publico oprivado; a organizacionescientiicas, tecnicas 0 culturales y a organizaciopes que agrupen <l nivel nacional a los estudiantes, En representaci6nde los sectores ecol6gico, comunitario, de las minorias etniGisy mujeres: 1 representante?,el sector ecol6gico, lrepresentante POI'el sector comunitario, 1.representante de los indigenas, 1 representante de las comunidades negras, 1 representante de las comunidades islenas del archipielago de San Andres y ,;;. Providenda ySanta Catalina, l' mujer representante de entidades no gtibemamentales. Los integrantes del Consejo Nadonal dePIaneaci6n son designados por un periodo deocho (8) anos yla mitad de sus miembros seran removidos cada cuatro (4) anos. Las funcionesdel Consejo Nacional de Planeaci6n son: .' AnalizaI' ydiscutir el proyecto del plan de desarrollo. OrganiZar)7 coordioclr unaamplia discusi6n nacional con los sectores econ6,micas, ;;ociales, ecol6gicos, <:omunitariosyculturales, con el fin de garantizar la participaci6n ciudadana, ,Absolver las consultas que sobre el Plan Nacional de Desarrollo formule el Gobienio Nacional y demas autoriclades de planeaci6n, durante la discusi6n del proyecto, .. Formular recomendaciones alas demas autoridades y. organism os d~ planea<:i6n.sobre eI contenido y forma del. plan. #; .
,

3.4.1.5 Procedimiento parala elaboraci6n del Plan Nacional de Desarrollo


El proyecto del Plan de Desarrollo N;lCionalque e}gobilerno debe 'pr:~sentar al Congreso Nacional para su aprobaci(m sehara con la coord!naCIOndel DNP, DidIO proceso comprende las siguientes fases: formulaClon, aprobacion y ejecuci6n, . Fonnulaci6n: durahte los scis mesessiguientes a lainiciaci6n del periodo presidencial, es decir, del 7 de agostoal15 de ~ovien~bre, esta faseins~uye el concepto pOl'parte de losmiembros del Consejo N~clOnal~e Planeacl,on, del 15 de noviembre all0 de enero; el CONPES reahza !osalustespertlOentes antes del 7 de febrero; yel plan debe ser presentadoal CO~lgresoa traves del Ministerio de Hacienda y Credito Publico Aprobaci6n: en el Congreso Nacional se discute. el plan en ~rimero y~ segundo debate durante un periodo de tres meses, Una vez cumphdo este termmo, si el Congreso no apmeba el Plan, el gobierno podra ponerlo en vigencia mediante Decreto con fuerza de ley, , . Ejecuci6n: en esta etapa.se cleb~n elabo;ar, y poneI' en,marcha 10sp!ane,s d~ acci6n en cada uno de los orgamsmos pubhcos de todo orden, Como pnnclpal instrumentoejecutivo se cre6 el BPIN que a continuac.i6n se analiza,

3.4.1.6 El Banco de Programas y Proyectos deInversio~i~BPIN)


EI BPIN es un instrumento para. ejecutar y poneI' en marcha los prsgranl~s y pmyectos del Plan Nacional de Desarrollo,.En el,1?Slminidpios" ios d~pa,lta.menias, las localidades y las entidades adscritas 0 vlOculadasal s~ctorpUbilco, de cualquier orden, deben inscribir para su aprobaci6n los programas oprsyectos que deseen realizar. Deben cumplir con las nonna,s I:pales yamblentales vigentes, de tal forma que sean susceptibles de. fmanClaCloncon rj(]lJrso~del Presupuesto General de la Nad6n. . . Todos los proyectos naddnales, segunsea su niveJ, debdn seguihs,s prdcedimientos indicaclos en los graficos del Anexo No 2, Una vez a~~!Jzados y cumplidos 10s procesos, se podran otorgar los recursos de inverSIon parael desarrollo de programas de beneficio sodal. ' Estos procesos fueron impla~tados dllrante el gobiel:nodelPresiCiente B~rco. Actualmente, el BPIN cre61a Unidad de Gesti6n de proyectos,contempJada en eI articulo 58 de la Ley 70 de 1993,

Conceptuar sobre el plan de desarrollo elaboradopor eI gobiemo, Cabe anotar que desafoltunadamente el Consejo Nacional de Planeaci6n es s610 un organismo decaracter consultivo,

La lnstitllciollaiizaciun

del proceso de Plan!(lcaciull

en Colombia

3.4.1.7 Actividades definandadono proceso d~planificacion

preinversionen el

Las actividades que se definan como prioritarias para las regiones, se financian a partir de las rentas hisicas queconstituyen los Fondos de Inversi6n para el Desarrollo Regional(FIR). El Decreto 1113 de 1992 reglamenta 10 relativo a la ejecuci6n de 10srecursosquealimentan este fondo. Actualmente las rentas basicas del FIR son: EI 5% de lasregalias departamentales por la explotaci6n de los recursos naturales no renovables realizadasen su area de jurisdicci6n. El 10% de los gravamenes de valorizaci6nde las obras ejecutadas por la Naci6n en la regi6n. El100/0de 10producido en cada departamento del impuesto de timbre nacional sobrevehiculosautomotores,estipulado en laLey 14 de 1983. La administraci6n y destinaci6n ele los recursos del FIR fueron ereados como una cuenta especial enel Banco de la Repllhlica; sus recursos son administrados mediante contratos de fiducia y se destinan para apoyar la pJanificaci6n regional y la preinversi6n, excepto en el CORPESde la OrinoCjuia,en el ,cual pueden destinarse a otros proyectos regionales de inversi6n previo concepto del DNP, de acuerdo con el Decreto 1113 de 1993. A nive! municipallos instrumentos legales en que se enmarca Ia planificaci6n municipal en aspectos financieros son: las Leyes 136 y 60 de 1993, sobre organizaci6n y funcionamiento de los municipios y distribuci6n de competencias y recursos, respectivamente. El DNP debe presentar aICONPES, en el mes ele abril de cada afl0, un informc sobrc resultados, que servira de base para el diseno del plan de Il1VCrS10nes delslgUlcnte ano. El control fiscal de los recursos de los Fondos de Inversi6nRegional (FIR) Ie corresponde a la Contraloria General de 1'1Repllblica, sin perjuicio de las aClividades de vigiJancia, seguimiento y control que puede adelantar el DNP. E~ importante resaltar que 1'1evaluaci6n y el control de gesti6n representan los mayores rctos entodo proceso de planificaciqn. En C()lombia,paradise: ,_ flar, cr:ar y poner en marcha un si~tel11adeevaluaci6n.y,coml~01de gesti6n, se creo en el DNP una divisi6n especial encargada de dichas funciones. Seha tratado de establecer u~a metodoJogiay un si:stc~lad~ 0~eraci6n'0 ejecuci6n a traves de las diferentes,oficinas de planeaci6n. Sin embargo, ~n,la prattica no existe en el pais.una "cultura instituciona!" de la planificaci6n.38 Lasfuente~ e informaci6n existentes son deficientes, se encuentran dispersa~ y desalticulaclas.
38

'EI proceso deevaluaci6n y gesti6n del plan de desarrollo, se representa de manera sinteticaen el Grafico No 4, La evaluaci6n corresponde al DNP, entidacl que disefia y organiza los sistemas de evaJuaci6n de gesti6n y de resultados, Esta instituci6n, como organis1110 cbordinador, debe tener en cuentael cump~liento delas l~e~as, la cobertura la calidad de los servicios, los costos uhitarios, los procedlllllentos v obliaad6nes. Adicionalmente debe contar con el suministro de la informa~i6n ~portuna por parte de las entidades, en cualquiera de los niveles (nacio" naJ, regional,departamental, municipal, sectorial y local) paragarantizarun adecuado seguimiento.

Habiendo recursos capacitados, no son contratados y quiEmes S8 desempef\im pef\ar los cargos en 105 diferentes niveles gubernamentales. " .

no son id6neospara "

desem

Elseguimiento de los procesos de planificaci6n es incipiente, porque se ve mas como una interventorra negativa dentro de las instituciones. Las metas I' 10s tiempos de cumplimiem6 son generalmente difusos, sobredimensionados 0 carentes de realismo; han aparecido sistemas de inf0I111aci6nato11lizados,sin directrices ni criterios unificados. EI seguimiento ha presentado dificultad al ser puesto en marcha, sin indicadores que pennitan establecer el cumplimiento de metas en fOl1nacuantitativay cualitativay, adicionalmente, no se contrata personal capacitado a nive! tel1itoIialpara e! desempeflo en estas actividades. En 10scasos en que estas se han logrado establecer I' realizar, ello ha sido posible gracias a la dedicaci6n de los funcionarios de ias entidades que tesoneramente la han logl"ado crear, con la colaboraci6n de los diferentes niveles de la administraci6n I' su conciencia de gesti6n; sin embargo, la continuidad se ve siempre asaltada con los cambios en la direcci6n, cuando necesariamente dicha direcci6n debe estar invoJucrada en e! proceso.

La Ley 152 de 1994 los reform a conforme alas iniciativas democraticas, para ]a creaci6n ell' nuevas regiones. La Ley 152 de 1994 otorg6 a los CORPESun plaza de dos anos, a partir de su promulgacion, para gue promovieran la organizaci6n de las regiones de que trata el articulo 306 de Ja Constituci6n, y Jimit6 ademas su existencia a julio de 1996. Razanes de caracter politico I' tecnico han impedido el cabal cumplimiento de la norma, I' antes ha sido necesario que se apl1lebe la Ley 290 de 1996, porla cual se ampJia ]a vigencia de los CORPEShasta el primero de enero del allO 2000, establecidaen eI paragrafo primero del articulo 51 de la Ley del Plan.

3.4.1.10Autoridades e instandas territoriales de planificad6n


LeiLey ] 52 de 1994 establece como autoridades 0 instancias de planeaci6n en 7.On:lstelTiluri,lles, LIs siguicntes: El :dc:dcle 0 golJCrnador, m{lximoorientador en Ja respectiva enticlaclterritorial. EI conscjo ell' gohicrno municipal, departamental 0 chstrital. La secretari:l, depart:lIllCnto :ldministrativo u oficina de Planeaci6n coordinar{lIlen Sli nivcl, Il'cnicll11cntc, ]a ejecuci6n del plan. Son inst:1I1eiasell' pl:mificacilJ1l en las entidades territoriales: 10s consejos terrilOri:i1es de pl:lnC:lci6n municipal, departamental, distrital 0 de las enticlaclcs Icrriloriales ineligenas, los cuales estan integrados pOl'las personas que designcll cl gollCrn:ldor 0 cl alcalcle de ternas presentadas por las corrcspondien[es :llItoricLiclcs I' organizaciones. seglm la composici6n delinida pur LIs asamhlcas 0 concejos, seg(lJ1 sea el caso. Fstos consejos de planificaci6n son las nuevas categorias en las entidades terriioriales que expresan un enfoC]ue m{lSparticipativo de la pJanificaci6n; en novicmhre e1c'] 995 se conforlJl6 cI Sistema Nacional ell' Planeaci6n del nivel n:leilillal, seg(ln 10 eSI:dJJeci()la Ley 152 de 1994.
1.(1,'; nlllJlicipio\ :l,k'tn;ls de los pLl11es(Ic desarrollo, c1elJl'ncontar con un pl:ln de ()rdenalllicn[o territorial segClIl]0 establece la Ley 388 de jlllio de Jl!~7, 1:1ell:iI :lI'llloni?<lI' :lclll:ilii.:1las disposiciones conteniclas en la Ley 9~ de J ~S~ con 1:1Ley Org{lI1jcldel Plan de Desarrollo, la Ley Organica de las Are<lsMdropolitcll1asy i:J ley pm ]a que se crea el Sistema Nacional Ambiental.

3.4.1.9 JLos planes de desarrollo territoriales

en las entidades

Son entidades territoriales: los depattamentos, distritos, municipios I' territorios indigenas. La ley podra conformarlos de acuerdo con Jas actividades 0 necesidacles de indole econ6mica y social. La Ley de Ordenamiento Territorial a pesar de ser una de !as m{lsimpoltantes, no ha sido aprobada. Son much os los intereses alii conjugados que impiden su normal proceso; aunque la Ley de Ordenamiento es una Ley Organica 0 Marco estaria pOl' encima de las otras Jeyes, porque establece las generalidades: el marco te6rico y conceptual de la distribuci6n espacial, de la distribucion politica y administrativa del pais. Sin embargo, han sido promulgadas !as Jeyes sabre descentralizaci6n politica y admillistrativa, la ley del medioambiente, la ley y reglamentaci6n sobre manejo presupuestal, la ley del plan, las leyes sobre pal1icipacion ciudadana y voto programatico; todas eHasestablecen pro-cedil11ientos,asignan recursos y dictan manejos de caracter administrativo con criterios de ordenamiento territorial. Leyes que c1eberian contener los preceptos de la Ley de Ordenamiento Territorial b la Ley Marco. EJ proyecto de ley prop one una distribuci6n especial, con un enfoque politico que tenga como (mico fin administrar los recursos de ]a Naci6n siguiendo varias metodologias I' enfogues, para integral' !as regiones seg(m su vocaci6n economica, topografica, cultural, etr~:a, de transporte, 10 .cual supone un gran ejercicio democratico. Actualmente continllan funcionando los COWES, vel' Anexo No 1, como regiones juridicamente constituidas, que han venido trabajando desele 1975.

Aunque son muchas las falencias, se ha iniciado un proceso que promueve la participaci6n de la sociedad civil y de las diferentes entidacles territoriales aunque en el nive! de consulta, Sinembargo, se requiere de vol un tad politica, de una verdadera participaci6n de ]05 divers os actores sociales, que las entidades territoriales faciliten 1a concertaci6n en el proceso de p1anificaci6n, En el Grafico No, 5 se sintetizan los procedimientos a seguir en los planes territoriales,

Las instancias regionales de planeaci6n son las correspondientes alas corporaciones de elecci6n popular y los consejos consultivm de planeaci6n, Los diversos intentos de regionalizaci6n realizados en el pais, desde la decada de los 60, en lugar de traducir un8 visi6n glohaliz8nte y de aJia11Z3nacionalista, facilitadora de procesos de eficiencia en el gasto pllblico y de promoci6n del Desarrollo Social y Econ6mico, han traducido y promovido intereses regionaJistas, separatistas y de poder, que bacen perder la visi6n de 10 que son las regiones, Por estos !11otivosseguiran funcionanclo 10s CORPES hasta el al10 2000, seglll1 fa Ley 290 de ] 996, sigla deriv8da del maximo organismo de direcci6n definido en su estructura administrativa,

GOBERNADOR 0 ALCALDE
ORIENTACIONES

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2 MESES : SECRETARIA

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2 MESES :

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DE PLANEACION 0 E~TIDAD QUE HAGA SUS VECES

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ASAMBLEA

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EI Departamento Nacional de Estadistica, DANE,el Departamento Nacional de Planeaci6n -DNP- y 10.0organis!11os de planeaci6n territoriales estableceran un sistema de informaci6n que permit8elaborar diagn6sticos y hacer el seguimiento de 105pl8nes de desarrollo mcionales, territoriales y municipales. EI Departamento Nacional de Planeaci6n esta preparando un sistema de evaJuaci6n posterior para el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de las enticbcles tcrritoriales. Lis enticLlcies ll'ITitori8lcs dcben organizar hancos de programas y proyectos y sistemas de inforlllaci6n P:11':1 b planeaci6n, Los programas y proyectos rq~istr::c1os ell cstos hancc)s tcndr:1I1 prioridad para acceder alsistemad(C e<Ji'ill:lliCi:IC!('>n,

En 1anueva legislaci6n, las regiones de planificaci6n 0 entidades tc:rri\ori,dcs regionales, para aka mar el desarrollo ccon6mico y social de su \crritorio deben contribuir ala coherencia y articulaci6n entre la planificaci6n nacional y la territorial, asi como a promover y a preparar los planes y programas que sean de interes mutuo, tanto de la Naci6ncomo de los departamentos; igualmente deberan asesorar tecnica y administrativamente alas oficinas de planeaci6n departamentales y apoyar 10s procesos de descentralizaci6n, Las autoridades regionales de pJ3nificaci6n corresponderan a la 1\.3maEjecutiva delas regioncs que se constituyan, Aunque la Constituci6n reconoce las regiones de plal-tticaci6n, limita eJ concepto de regi6n; porque una regi6n de planificaci6n tambien puede ser una asociaci6n de municipios, un grupo de municipios de diferentes departamentos, de acuerdo ,con !as caracteristicas culturales, politicas, sociales y econ6micas que presente ese espacio 0 que se desee delimitar como regi6n,

1':11 ::11:: Cllillision integl-<Id::pm Ires sen:lclores y tres representantes a la Camal:l, ('(111 I'residenle de Ia Eep(!lllica, se acordaron las reformas a la esel II'IIct 1II:: )' !UllCiollCSdel ])cp:lllamcnto Nacional de Planeaci6n; las modificaciulJ('s prescnl:11'<I11 0l110sustento para el desarrollo en 10 legal e instituC ciull<Ilde 1:1pLlniliGlci(m,
S('

En ((I11Clusi(lI1,us COlisejos Regionales de Planificaci6n COR.PES,en colaboI r:lci(1I1COilcI DNP, el DANE y las organizaciones de planeaci6n depal1alllen1:t1 y llIunicipal pl'Ol11over<1na organizaci6n de las regiones y Jos sistemas de J inlcIllll::ci(ln de 1m planes de desarrollo, para su aclccuaclu disC110,scguimiento, evaluaci6n y controL Lo anterior se sustenta en el GrMico No, 6, En conclusi6n, ]a Ley de Planeaci6n desarrolla 10 establecido en el Titulo XII de nuestra Constituci6n Politica de ]991, En 10 referente alRegimen Econ6mico yde ]a Hacienda P(]blica, en su Segundo Capitulo, Delos Planes de Desar;'ollo, sel1ala que existira un Plan Nacional de Desarrollo, conformado

par una parte general que contenclra 10s objetivos nacionales a largo plaza, las prioricbdes de b acci6n est;ltal a mecliano plazo y las estrategias generales de la politica ecc)[J(1Il1ica, social y arllhiental a ser acloptadas pm el gobierno. EI plan de inversioncs pllblicas mntcnclr:'1 los prcsupuestos plurianuales ele 10s principales programas V proyectos (k' invnsi(1I1 pldllic:a ll:Ic:ion:t1y espedficar{l los recursos f'in:IIlI'ieros II'qlll'lldos p:lr:1 C'i('(II(;lrlm. 'I':IIII!)I('II sefiala que las enticlacles tenitori:des tellllr:lll pl:lrH's dc' de.'<lIlolil) mil Slillib, res componentes, pero enfocaclos a mediano y coriO pb/.().

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SISTEMA DE EVALUACION DEL PLAN DE DESARROLLO Y DE LOS PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES BANCOS Y PROGRAMAS DE PROYECTOS Y SISTEMA DE INFORMACiON PARA LA PLANEACION

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DEPARTAMENTOS. DISTRITOS Y MUNICIPIOS CON MAs DE 100.000 HABITANTES


A diciembre de 1995 deberian haber creado banco de proyectos. Los de menos de 10.000 habitantes hasta julio de 1997.

EI Sistema Nacional ele Planeaci6n ha generaelo un proceso mas panicipativo de Ja planificaci6n. Sin embargo, como se puede vel' en el Capitulo IV de cstc !ibro, la Ley 152 de 1994 Organica del Plan de Desarrollo tiene car{lctcr de COrlO plazo, y las disposiciones estipuladas en la Constituci6n de 1991 no han sido llevadas a la practica. Planificar n:presenta un itinerario compkjo que cubl'e el estudio e interpretaci6n previa de la ~ea!idad, con visi6n de futuro, objetivos y metas de corto, mediano y largo plaza alcanzables y/o factibles. La planificaci6n no es ni una actividad, ni un conjunto de normas, es un proceso, un camino qtle requiere diferentes metoclologias, discip!inas y proceclimientos encaminados a alcamar el desarrollo de una comunidad.