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artculos

Laura Zuvanic** Mercedes Iacoviello***

La burocracia en Amrica Latina*

A PARTIR DEL CONTRASTE ENTRE EL MODELO NORMATIVO DE BUROCRACIA Y LA SITUACIN ACTUAL DEL DESARROLLO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS DE LA REGIN LATINOAMERICANA, SE ANALIZAN LAS PARTICULARIDADES DE LOS CASOS NACIONALES EN TORNO A LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS GUBERNAMENTALES, EL ROL DE LAS BUROCRACIAS EN LAS POLTICAS PBLICAS Y LA SITUACIN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA, SERVICIO CIVIL Y SUS INSTANCIAS RECTORAS. PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIN PBLICA; CENTROAMRICA; BUROCRACIA; POLTICAS PBLICAS; RECURSOS HUMANOS; FUNCIN PBLICA; SERVICIO CIVIL

Tabla de contenido

Introduccin La burocracia es una pieza crucial en el diseo y ejecucin de


* Una versin de este artculo se encuentra en prensa, para ser publicado bajo la siguiente denominacin: The Role of Bureocracy in Policy Making Process, The Politics of Policies. Economic and Social Progress in Latin America, 2006. Report Inter-American Development Bank, en prensa por David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University, Cambridge, USA. Este articulo es una sntesis del Background paper presentado sobre el Rol de la Burocracia en los Procesos de Toma de Decisin en Amrica Latina del Report on Economic and Social Progress in Latin America 2006 The Politics of Policies (IPES-BID). Agradecemos la colaboracin en esta versin resumida de Ana Laura Rodrguez Gusta. ________________________________

las polticas pblicas. Ms all de que la burocracia es comnmente entendida como un cuerpo de funcionarios, un aparato organizativo o _____________________________
** Mster en Ciencias Sociales. Especialista en Recursos Humanos. Consultora Internacional para el rea de desarrollo organizacional y recursos humanos del sector pblico y privado. Profesora de la Maestra en Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires. *** Mster en Gestin de Recursos Humanos con especialidad en el mbito Pblico. Consultora-Investigadora Internacional en el campo de la gestin de recursos humanos gubernamentales. Profesora en la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad de San Andrs, Argentina. Recibido: 25 de mayo del 2009. Aceptado:13 de noviembre del 2009.

Zuvanic, Laura e Iacoviello, Mercedes (2010). La burocracia en Amrica Latina. ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

incluso un sistema de empleo, se puede concebir como una institucin central en el efectivo funcionamiento del sistema democrtico y de la vigencia del Estado de derecho. En calidad de institucin, la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia y relevancia de las polticas pblicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder pblico por otro. En efecto, una burocracia profesional puede ser un freno a la arbitrariedad y una salvaguarda de la seguridad jurdica. Asimismo, las burocracias son centrales para la eficacia y eficiencia de la accin de gobierno. Si la seguridad jurdica est atendida por los requerimientos de imparcialidad y transparencia de los servidores pblicos, la eficacia es el valor protegido por los requerimientos de profesionalidad y capacidad propias de un sistema de mrito. Una burocracia profesional contribuye a limitar la adopcin de polticas oportunistas, y fortalece la confianza de los actores en cuanto al cumplimiento pleno de los compromisos contrados como parte de los acuerdos que se celebraron. Asimismo, una burocracia que funcione adecuadamente evita la captura de las polticas pblicas por parte de intereses corporativos (Evans, 1992). En la esfera ms especfica del proceso de toma de decisiones, una burocracia profesional bien su10

pervisada por el Congreso, puede ser un canal alternativo para el refuerzo intertemporal de los acuerdos polticos, colaborando con la efectividad de las polticas al limitar la posibilidad de que las decisiones se reviertan en funcin de consideraciones de corto plazo (Spiller, Stein y Tommasi, 2003; Scartascini y Olivera, 2003). En consecuencia, la burocracia debe verse como un actor clave para alentar acuerdos prolongados en el tiempo, especialmente por su capacidad para llevarlos a la prctica. La misma est subordinada al gobierno dentro del sistema constitucional. La burocracia no es legalmente un poder autnomo y responsable del sistema poltico, sino una parte del Poder Ejecutivo sujeta a la responsabilidad general del gobierno. Habida cuenta de esta imagen normativa sobre la burocracia, la realidad de la regin muestra Estados dbiles en su capacidad de ejecutar polticas pblicas orientadas a fortalecer los derechos de los ciudadanos. En gran medida, esta debilidad se ha asociado al bajo grado de profesionalizacin y estabilidad de los cuerpos burocrticos de los Estados latinoamericanos. Algunos estudios han sugerido que la burocracia ha funcionado como un sistema de empleo en manos de los polticos y de intereses corporativos. De esta forma, la regin pocas veces ha visto burocracias caracterizadas por procedimientos regularizados e impersonales, y decisiones de empleo

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basadas en calificaciones tcnicas y mrito (Prats i Catal, 2003, Klingner y Pallavicini Campos, 2001). En la regin, no se observa una definicin formal del papel que debera desempear la burocracia en el proceso de formulacin de polticas, desde su diseo hasta su ejecucin, incluyendo su evaluacin, control y seguimiento, as como la provisin de insumos para la discusin de alternativas de polticas. En efecto, en los textos constitucionales existe nicamente una vaga mencin al papel de servicio al pas por parte de los empleados pblicos. Seguidamente, en los estatutos de la funcin pblica, se definen las obligaciones respecto del cumplimiento de las leyes y reglamentos, las tareas y funciones, y las rdenes de los superiores jerrquicos y la responsabilidad por los bienes pblicos. Queda por lo tanto vago y difuso cmo los funcionarios pblicos deberan contribuir e involucrarse con las polticas pblicas, incluso en sus aspectos ms mecnicos y operativos. Se podra pensar que los reglamentos concernientes a los escalafones de los funcionarios podran proveer mayor informacin sobre el desempeo esperado de los cuerpos burocrticos. Para cada grupo ocupacional, los reglamentos definen los niveles de responsabilidad, as como el tipo de funcin a desempear. Sin embargo, el bajo desarrollo de los sistemas de organizacin del trabajo en la regin hace que la definicin de tareas y perfiles se realice ad hoc

al momento de la cobertura de los cargos, sin enmarcarse en criterios ms globales respecto a funciones y papeles asignados a los sectores especficos de la burocracia. Este captulo muestra que en la regin, los cuerpos burocrticos desempean distintos papeles, muchas veces contradictorios. Estos diversos desempeos varan segn su grado de profesionalidad y su neutralidad respecto a la ejecucin de las polticas pblicas. Las burocracias tambin varan segn su grado de estabilidad y capacidad de adaptacin, y su orientacin hacia el inters pblico, o por el contrario, su uso como recurso privado por los partidos polticos, o incluso por los propios empleados pblicos, quienes defienden sus intereses amparados por la estabilidad laboral. La primera parte del captulo elabora una caracterizacin de las burocracias en Amrica Latina a partir del uso de un modelo de gestin estratgica e integral de los recursos humanos. Luego de presentar a grandes rasgos este modelo de referencia, se analizan los hallazgos empricos obtenidos en la regin a partir de su aplicacin. Para complementar esta caracterizacin genrica a nivel de servicios civiles nacionales, se propone en la siguiente seccin una tipologa para capturar la diversidad de actores burocrticos al interior de cada pas. El captulo cierra con una seccin de conclusiones donde se presenta la situacin actual de las burocracias latinoamericanas y sus perspectivas de conso11

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lidacin como instituciones profesionales y meritocrticas.

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Caracterizacin de las burocracias latinoamericanas: la gestin estratgica de los recursos humanos

Esta seccin examina en qu medida las burocracias estn dotadas de los atributos institucionales necesarios para la gestin de polticas pblicas que se han vuelto cada vez ms complejas y enfrentan entornos cambiantes. A efectos de garantizar cierta estabilidad de los resultados de las polticas pblicas, se requiere la consolidacin de una burocracia independiente y estable. Este tipo de burocracia depende de la vigencia de reglas y prcticas en la gestin de los funcionarios que obedezcan a criterios de mrito, rendicin de cuentas, transparencia y flexibilidad (Grindle, 1997). En otras palabras, los procedimientos, reglas y prcticas del empleo pblico influyen en gran medida sobre la capacidad institucional y la efectividad de la burocracia en el diseo y ejecucin de polticas pblicas. Las reglas concernientes al empleo pblico son fuente de motivacin (o no) de los funcionarios, as como de monitoreo de sus actividades y de la calidad de su trabajo y resultados.

Cul es la situacin actual en la regin? Aqu se presenta una mirada detallada sobre la situacin de los servicios civiles latinoamericanos, a efectos de identificar algunas tendencias comunes, y resaltar las distinciones existentes entre los casos nacionales. Este ejercicio emprico se realiza tomando como referencia de evaluacin a un modelo integrado de gestin estratgica de recursos humanos propuesto por Francisco Longo (2002 y 2004). Este modelo propone un enfoque sistmico sobre la gestin de recursos humanos, ya que intenta dar cuenta del desarrollo del servicio civil a partir de la adecuacin entre la estrategia de la organizacin y el comportamiento de los funcionarios. Para ello recurre a una visin global del funcionamiento de la gestin que integra al contexto interno, al entorno, a la estrategia, y a los resultados en el anlisis de la coherencia de la estrategia organizacional. Por otra parte, la coherencia de la estrategia de gestin de recursos humanos se despliega a travs de diferentes subsistemas de gestin, en concordancia con la visin global que persigue el modelo. Los subsistemas abarcan: la planificacin de los recursos humanos, la organizacin del trabajo, el empleo, el rendimiento, la compensacin, el desarrollo, y las relaciones humanas y sociales.

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CUADRO No. 1

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MODELO INTEGRADO DE GESTIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS


Planificacin de los recursos humanos Disponibilidad de informacin para la gestin. Previsiones de personal derivadas de prioridades estratgicas. Planificacin flexible que permite adaptarse a los cambios. Alto grado de tecnificacin, y costos de nmina razonables.

Organizacin del trabajo

Gestin del Empleo

Gestin del Rendimiento

Gestin de la Compensacin

Gestin del Desarrollo

Diseo de puestos sobre criterios de gestin, enriquecimiento del puesto. Perfiles expresados en trminos de competencias y basados en estudios tcnicos.

Reclutamiento abierto y en base a la idoneidad, con garantas para evitar arbitrariedad y discriminacin. Seleccin basada en perfiles de competencias, instrumentos validados, criterios tcnicos. Mecanismos de recepcin, movilidad, control de ausentismo, disciplinarios. Desvinculacin por incumplimiento, y no arbitraria.

Objetivos de rendimiento en relacin con los objetivos estratgicos, y se comunican a los empleados. Se apoya la gestin y el rendimiento de las personas, y se lo evala en relacin con los estndares f jados, a travs de un sistema eficiente y equitativo.

Poltica de retribucin articulada con la estrategia organizativa. Equidad interna y externa. Costo salarial razonable. Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios extrasalariales. Estrategias de reconocimiento no monetario.

Planes flexibles de carrera, incluyendo promocin horizontal. Promocin en base a rendimiento y desarrollo de competencias. Formacin orientada al aprendizaje colectivo, diseada y evaluada en funcin de la estrategia organizacional.

Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales Sistema de relaciones laborales desarrollado, equil brado, y eficiente para prevenir y resolver conflictos, con incidencia sindical en las polticas de recursos humanos. Prcticas de salud y beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicacin. Fuente: Elaboracin propia a partir de Longo (2002) .

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Este trabajo utiliza hallazgos de una evaluacin de los servicios civiles de dieciocho pases de la regin de acuerdo al modelo de referencia, en el marco del Diagnstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil del Dilogo Regional de Poltica del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, durante el 2004 (BID, DRP, 2005). Cabe sealar que este mismo modelo conceptual ha sido tomado como base para la elaboracin de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD, 2003), que fue aprobada por los pases de la Regin como el estndar hacia el cual debera apuntar la gestin del personal pblico. Tomando este modelo integral de gestin estratgica de recursos humanos como punto de referencia, qu podemos decir sobre la Regin? En primer trmino, los servicios civiles de la Regin distan bastante del modelo propuesto. En lugar de la gestin integral y estratgica que sugiere el modelo, la Regin parece estar caracterizada por una gestin de recursos humanos segmentada, con decisiones y procedimientos azarosos ms que planificados (Iacoviello, 2006). Estas caractersticas pueden ser ms o menos disfuncionales al diseo y ejecucin de polticas pblicas segn el entorno nacional en cuestin. No obstante las deficiencias, en algunos de los subsistemas de gestin del modelo, se observa una mayor aproximacin al estndar propuesto, lo cual son esperanzadoras noticias para los crecientes desafos de las polticas pblicas.
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Comencemos por la planificacin cualitativa y cuantitativa de los recursos humanos: la misma presenta importantes deficiencias en el conjunto de la Regin. En efecto, la planificacin de polticas de gobierno y las proyecciones presupuestarias concernientes al personal, raramente se articulan con los indicadores institucionales y las estrategias organizacionales del sector pblico. Por el contrario, se puede afirmar que la planificacin de las lneas de polticas est fuertemente desacoplada de sus necesidades de recursos humanos, produciendo as importantes desfases entre el personal necesario para la implementacin de polticas pblicas exitosas y el personal disponible. Esta brecha redunda en instrumentos de coordinacin gubernamental poco efectivos. A ello se suman notorias dificultades para consolidar sistemas de informacin actualizados, relevantes, y fiables, susceptibles de ser apropiados y utilizados por los jerarcas pblicos y supervisores en la gestin del personal. Ciertamente, la informacin desglosada en el nivel individual con datos concernientes a los perfiles de los sujetos, sus trayectorias laborales, y caractersticas de los cargos es una tarea mayor. Pero sin ella, es claro que es muy difcil poder enfrentar las polticas pblicas en los Estados modernos con mayores demandas de articulacin entre tareas, que requieren tecnologa cada vez ms compleja. La construccin de estos sisde informacin enfrenta,

temas

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adems, importantes imprecisiones en la definicin de puestos y perfiles en las organizaciones pblicas. Ello se intensifica con las dificultades para llevar adelante una efectiva gestin del rendimiento de las organizaciones y sus integrantes. En cuanto a las compensaciones, los esfuerzos se centran en garantizar una administracin salarial ritualista, faltando una efectiva articulacin con la estrategia organizativa y el desarrollo de sistemas de incentivos individuales. En pocos casos se observan estructuras de compensacin que acten como incentivos positivos. Es comn encontrar situaciones donde, precisamente, las polticas pblicas son implementadas con problemas porque las desigualdades en las compensaciones de los funcionarios, o an los bajos sueldos entre ciertos grupos ocupaciones especializados, no fomentan los niveles necesarios de compromiso con el trabajo lo que algunos investigadores han llamado ausen1 . tismo sustantivo. En la incorporacin y promocin de funcionarios, los pases presentan diferencias. En efecto, en algunos de ellos, la incorporacin al empleo pblico ocurre nicamente mediante lazos polticos. En otros pases, por el contrario, se observan algunas modalidades de incorporacin con base en criterios de mrito utilizados en la seleccin y promocin de empleados, aunque con palpables dificultades de implemen1. Agradecemos a Humberto Martins la sugerencia del uso de este trmino.

tacin. Otros pases, excepcionales, presentan sistemas slidos de mrito en el reclutamiento y promocin de empleados, siendo Brasil un caso lder. Por la importancia del mrito en la construccin de un cuerpo burocrtico eficiente para la implementacin de polticas pblicas, y porque en el mrito encontramos importantes grados de variacin emprica en la Regin, centraremos la discusin en analizar cmo entra este criterio en las decisiones de incorporacin, promocin, y desvinculacin del personal.

Cmo se seleccionan los candidatos ms capaces de un conjunto de aspirantes? Qu mecanismos se utilizan para convocar a los aspirantes en primer lugar? Son mecanismos particularistas o por el contrario los mismos brindan oportunidades equiparables a personal igualmente capacitado? Son compensados los funcionarios ms capaces o aquellos con lazos personales o polticos con los jerarcas de turno? Para abordar estas interrogantes, se trabajar con el ndice de mrito elaborado en el modelo de gestin de referencia. El ndice de mrito mide en qu grado existen procedimientos objetivos, tcnicos, y profesionales a efectos de reclutar y seleccionar a los empleados, promoverlos, compensarlos y desvincularlos de una
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Los criterios de mrito en la Regin

organizacin. A travs de la evalua2 este cin de diez puntos crticos, ndice brinda una medida resumen acerca de cules son las garantas efectivas de profesionalismo en el servicio civil y la proteccin efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de beneficios privados. El mrito se despliega en las prcticas de incorporacin, promocin, y desvinculacin de funcionarios del aparato del Estado. Siguiendo al ndice en cuestin, el mrito no comprende solamente las credenciales profesionales o de los oficios, sino tambin los conocimientos adquiridos en la prctica laboral, as como las capacidades para desempear las reas ms especficas. Los mritos de un sujeto pueden ser evaluados mediante procedimientos objetivos (como las pruebas de conocimiento) o bien subjetivos (como las entrevistas). Suponen, por otra parte, mecanismos abiertos de competencia y procedimientos universales para aspirar a un cargo en el sector pblico. Idealmente, slo la idoneidad del sujeto se toma en cuenta para la gestin de los recursos humanos, dejando de lado consideraciones que poco tengan que ver con el
2. La metodologa plantea la evaluacin de noventa y tres puntos crticos que reflejan las mejores prcticas en referencia a los distintos aspectos de la gestin de personal. Cada ndice se construye como un promedio ponderado de una seleccin de puntos crticos. La evaluacin se basa en el anlisis de informacin cuantitativa y cualitativa por parte de un equipo de expertos. 16

desempeo de la tarea como las caractersticas adscriptas o las lealtades polticas. Los valores bajos sobre una escala de 0 a 100 implican la ausencia de consideraciones objetivas, universales y tcnicas; mientras que los valores altos apuntan a criterios de mrito establecidos en las prcticas de gestin del personal. En trminos generales, el ndice de mrito sugiere que en la Regin es poco frecuente el uso sistemtico e institucionalizado de criterios de mrito para incorporar, promover, y desvincular a funcionarios. Esta situacin se refleja en el promedio de este ndice para los pases latinoamericanos, que alcanza apenas a treinta y tres puntos (sobre 100), aunque, como veremos ms adelante, se da una enorme dispersin que va desde un mximo de ochenta y siete puntos para el caso de Brasil, hasta un mnimo de dos puntos para el caso de Panam. Paradjicamente, uno de los aspectos normativos ms elaborados es la incorporacin de funcionarios tomando en cuenta principios meritocrticos, que han alcanzado incluso rango constitucional en algunas naciones. No faltan los intentos por introducir concursos por mrito para el reclutamiento de nuevos empleados, pero con un xito muy desigual. Tambin es poco comn promover al personal a otros cargos de mayor responsabilidad a partir de sus mritos y cualidades laborales. Cuando existen prcticas objetivas de promocin, las mismas descan-

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san en criterios de antigedad ms que en el mrito entendido como el desempeo propiamente dicho. Finalmente, es muy rgida la desvinculacin de funcionarios de carrera, y cuando ella ocurre, no refleja necesariamente un mal desempeo de los mismos, sino que pueden darse situaciones de purga poltica (que

de todos modos implican tortuosas cuestiones legales durante aos). Habida cuenta de esta tendencia, es real que la regin vara en cuanto al uso del mrito en sus cuerpos burocrticos, segn se puede observar en el grfico No. 1.

GRFICO No. 1

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NDICE DE MRITO

Escala 0 a 100. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005).

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El grfico refleja la posicin de los pases para este ndice. Brasil, Chile y Costa Rica se ubican en primer lugar, con ndices comprendidos entre 55 y 90 (sobre 100), lo que refleja una aceptacin generalizada de los principios de mrito en las decisiones de seleccin, ascenso y despido de servidores pblicos. Estos pases son los tres casos donde el criterio de mrito est ms instalado en la gestin de personal, colocndolos, en principio, en mejor situacin para las tareas de elaboracin, implementacin y control de las polticas pblicas. En Brasil hay un sistema bien institucionalizado y universal para la cobertura de puestos a travs de concursos pblicos, tanto para las carreras funcionariales como para cargos temporales bajo la Ley de Contrato de Trabajo. En Costa Rica, el mrito es un principio generalizado (con base en el Estatuto del Servicio Civil de 1953), y rigen reclutamientos abiertos a todos los candidatos, con la posibilidad de desvinculacin por razones de mal desempeo. En Chile, el Estatuto Administrativo (1989) establece los concursos de ingreso, utilizados en distintas reas; la Ley de Nuevo Trato (2004) introduce criterios de mrito para la incorporacin de los cargos de libre designacin a travs del Sistema de Alta Direccin Pblica. Sigue un grupo de pases con ndices comprendidos entre 30 y 55, donde se encuentran Argentina,

Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. En ellos coexisten las prcticas basadas en el mrito con tradiciones propias de clientelismo poltico. Un tercer grupo de pases, compuesto por Bolivia, Paraguay, Repblica Dominicana, Per, Ecuador y los pases centroamericanos (con excepcin de Costa Rica), presentan ndices por debajo de 30 puntos. Ello indica una fuerte politizacin de las decisiones de seleccin, ascenso y despido, donde adems de no existir criterios institucionalizados para seleccionar al personal a partir de mritos, tampoco se verifican mecanismos de proteccin contra prcticas arbitrarias en el manejo del personal. Mxico, Venezuela y Colombia presentan situaciones hasta ahora bastante politizadas, pero con un movimiento fuerte hacia la incorporacin del mrito en la gestin del personal a partir de nuevos marcos legales. A diferencia de ellos, Uruguay y Argentina ilustran cmo los intentos de desarrollo de la carrera administrativa y de reforma del servicio civil han quedado estancados al prohibir incorporar nuevos empleados a la planta. A ello se suma el uso de mecanismos paralelos de contratacin, particularmente en los programas con fondos internacionales para implementar polticas pblicas sectoriales. Tenemos entonces bajo un mismo resultado numrico pases que despliegan dos trayectorias muy dispares: quienes estaran buscando dejar atrs situaciones de fuerte politizacin, introduciendo

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normas con criterios de profesionalizacin en ciernes, y pases con mayor tradicin de carrera administrativa pero estancada, con predominio de la antigedad al considerar crite3 rios de gestin de personal. Finalmente, encontramos los pases con bajos niveles de mrito, resultados que se explican a partir de una fuerte politizacin de las decisiones sobre el personal. En algunos casos, la interferencia poltica viola los principios de mrito establecidos en las propias normas. En otros casos, la ambigedad legal se presta a resoluciones polticas de favoritismo. La politizacin del ingreso y la desvinculacin lleva a la inexistencia generalizada de sistemas de carrera. Incluso en varios de estos pases, se puede predecir la afiliacin partidaria de los empleados de acuerdo al ao en que fueron incorporados (Geddes, 1994). En Panam, Honduras, Nicaragua, Guatemala, Per y Ecuador, hay un importante recambio de funcionarios con cada cambio de administracin. Esta suerte de puerta giratoria es problemtica porque las polticas pblicas necesitan de continuidad de recursos para su seguimiento y control. Si los empleados ms capacitados y con conocimiento
3. Cabe sealar que el cambio de gobierno en Uruguay ha puesto nuevamente en la agenda de las reformas a la profesionalizacin del servicio civil, siendo una de las reformas prioritarias del nuevo gobierno. Como indic una profesional en una organizacin pblica de la Administracin Central en Uruguay, si no es por amiguismo, entonces las cosas son por antigedad.

especfico se desvinculan, entonces es predecible que las polticas se vern afectadas. Irnicamente, en estos pases las leyes contemplan el ingreso basado en el mrito, en algunos casos vigentes desde hace dcadas. En Paraguay y en el segmento del servicio civil en Repblica Dominicana, la ambigedad normativa se presta para una alta politizacin de las decisiones de incorporacin, ya que slo se exigen requisitos mnimos para el ingreso. En El Salvador hay una curiosa institucionalizacin de un procedimiento especial de seleccin para los candidatos sugeridos por polticos. Por su parte, en Bolivia continan los criterios polticos predominando las decisiones de personal, aunque organizaciones del Proyecto de Reforma Institucional, PRI, han incorporado personal por concurso pblico a travs de convocatorias abiertas.

Ms all de los mritos, en el modelo de gestin integral y estratgica del personal, una burocracia debera contar con ciertas capacidades para atraer, retener, y gestionar al personal calificado. Cul es la influencia que ejercen las prcticas y procedimientos del servicio civil sobre la motivacin y compromiso laboral de sus empleados? Pueden estas estructuras promover una verdadera vocacin de servicio pblico, con funcionarios comprometidos con
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Variaciones en la capacidad funcional

la calidad de sus tareas y el servicio al ciudadano? Precisamente, el ndice de ca4 pacidad funcional evala cmo y cunto los procedimientos y prcticas existentes en el servicio civil pueden influir sobre el comportamiento de los empleados, y si los mismos sirven a efectos de fortalecer el compromiso de los funcionaros con la institucin y con sus tareas. La capacidad funcional no opera en el vaco, sino que est influenciada por la calidad de los sistemas de remuneracin salarial y de evaluacin del desempeo. La percepcin de una compensacin equitativa con relacin al sector privado (equidad externa) y al resto del sector pblico (equidad interna) son requisitos para atraer, motivar, y comprometer al personal capacitado. Por otro lado, el seguimiento del desempeo individual, grupal e institucional, y el grado en que el desempeo efectivamente influye en las decisiones sobre la carrera (asignacin de tareas, promocin en la carrera, reconocimiento monetario o no monetario) inciden en la motivacin y retencin de los funcionarios.

Cmo es, entonces, la capacidad funcional en la Regin? Cmo son los valores para el ndice de referencia? El promedio para este ndice en los pases de la Regin es de 30 (sobre 100), con un mximo de 61 para el caso de Brasil y un mnimo de 11 para el de Honduras. Como se puede ver, la dispersin de los resultados es alta, pero menor que para el ndice de mrito. En trminos generales, los servicios civiles de la Regin presentan sistemas de gestin del rendimiento poco desarrollados. Ello se debe, principalmente, a la conflictividad intrnseca de los procedimientos de evaluacin de desempeo utilizados en el nivel individual, y a la falta de incentivos de las autoridades polticas y funcionarios de lnea para poner en prctica sistemas que diferencien el desempeo de los funcionarios. Por otra parte, en la gestin de las remuneraciones, se verifica la falta de una verdadera poltica salarial. En la prctica, la poltica salarial est determinada por las restricciones presupuestarias, lo que genera decisiones que socavan el objetivo de garantizar la equidad interna y externa de las remuneraciones. Por otro lado, hay pocas experiencias de implementacin de sistemas de remuneracin variable que efectivamente relacionen el desempeo individual y el cumplimiento de metas. En efecto, las que existen, son arbitrarias. En la mayora de los casos, los intentos de asociar incentivos al desempeo individual tienden a generar conductas fuera de las normas, como la rotacin de

4. Este ndice se construye en base a un promedio ponderado de la valoracin de 41 puntos crticos, que reflejan una serie de mejores prcticas asociadas a la capacidad del sistema para asegurar las competencias clave para la gestin pblica (Competencia), su eficacia para incentivar la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio (Eficacia incentivadora), y su flex bilidad para promover la adaptacin al cambio (Flexibilidad). 20

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calificaciones mximas por perodo de evaluacin, para dar oportunidades a todos los funcionarios de acceder a un premio adicional, desvirtuando el sistema.

A pesar de estas tendencias en la gestin de la remuneracin y del rendimiento, la capacidad funcional de las burocracias no es homognea en la Regin.

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GRFICO No. 2 NDICE DE CAPACIDAD FUNCIONAL

Escala 0 a 100. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005).

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Segn el grfico, Brasil y Chile presentan valores cercanos a 60 puntos sobre 100. Su puntaje refleja sistemas ordenados de gestin salarial, con relativa equidad interna, y la existencia de procesos orientados a mejorar la competitividad salarial, as como procesos de evaluacin que toman en cuenta la gestin grupal e institucional. Estos pases cuentan con sistemas ms desarrollados y articulados de gestin del rendimiento, estructura salarial y sistema de incentivos. A ttulo ilustrativo, en Chile, la gestin de las compensaciones es centralizada, logrando as un alto grado de disciplina fiscal. Mediante remuneraciones asociadas a aspectos de gestin (como los Programas de Mejoramiento de Gestin), con base en incentivos institucionales y colectivos, se logr cierta flexibilidad en la capacidad funcional del servicio civil chileno. Brasil ha reordenado su estructura salarial, con importantes esfuerzos para hacerla competitiva a partir de estudios de benchmarking. Al mismo tiempo, se han desarrollado esquemas de evaluacin del desempeo individual e institucional. Sigue un grupo de pases con ndices comprendidos entre 35 y 50 puntos, formado por Costa Rica, Colombia, Argentina, Uruguay, Mxico y Venezuela. Este grupo se caracteriza por la persistencia de fuertes inequidades internas y problemas de competitividad salarial de sus gerentes, a pesar de haber realizado algunos ordenamientos salariales. Entre estos pases, y no obstante los valores medios que adquiere
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la capacidad funcional, la evaluacin de desempeo se practica nicamente con intenciones ceremoniales. La misma no se transforma en una herramienta de gestin confiable que permita distinguir entre desempeos buenos y regulares. En Venezuela y Colombia el sistema se desvirta por la excesiva benevolencia de los supervisores, mientras que en Argentina y Uruguay el problema pasa por la rotacin de calificaciones mximas, como reaccin al sistema de distribucin forzada que establece topes mximos para las categoras de evaluacin. Una excepcin sera Costa Rica, con un desarrollo levemente ms amplio de las prcticas de evaluacin, mientras que, en el polo extremo, en Mxico an estn pendientes de implementacin. Con respecto a la gestin de las remuneraciones, los avances en trminos de definicin de escalas salariales en funcin de tareas y niveles de responsabilidad se ven empaados por situaciones de inequidad interna y problemas de competitividad salarial en los sectores gerenciales. La inequidad se basa en la multiplicidad de compensaciones adicionales que (pese a los intentos de unificacin) siguen representando una parte importante de la remuneracin. A ttulo ilustrativo, en Colombia, los adicionales representan en promedio 50% del salario bsico. Los pases con la capacidad funcional ms baja (entre 10 y 25 puntos), son Repblica Dominicana, Ecuador, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per, Panam, Paraguay y Honduras. A qu se

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debe ello? En estos pases se observan mltiples criterios de pago conviviendo en forma simultnea y sin relacin ni coordinacin, a lo que se suma la ausencia de informacin sistemtica y transparente sobre las remuneraciones, con altos niveles de desigualdad y una ausencia prcticamente total de criterios de evaluacin de desempeo de cualquier ndole. Predomina una fuerte diversidad en los criterios de pago para distintos grupos de funcionarios, por lo que no se puede garantizar la mnima equidad interna a partir de la cual asociar niveles de responsabilidad o complejidad de tareas y niveles de remuneracin. Como consecuencia, no sorprende la desmotivacin o la sensacin de desigualdad en el servicio civil. Los casos de Per y Ecuador son paradigmticos en este sentido: en Per solo el 40% de los sueldos se paga por planilla nica, lo que hace prcticamente imposible obtener informacin para la gestin salarial, y en Ecuador la enorme diversidad de regmenes crea una fuerte inequidad interna, se generan clases de burcratas, y es de uso habitual el trmino burocracia dorada para referirse a sectores con sueldos privilegiados, que producen enojos y resistencias en otros grupos burocrticos. Por otro lado, en varios de estos pases no ha llegado a articularse siquiera la evaluacin del desempeo individual (Panam, Nicaragua, Paraguay y Guatemala); o se aplica en organismos piloto (Bolivia), en algunos sec-

tores restringidos (Repblica Dominicana), o en el personal bajo estatutos especiales (Honduras). Hasta ahora se ha visto las dimensiones de mrito y capacidad funcional en forma separada, tomando a los casos nacionales como unidades auto-contenidas. Estas dos dimensiones brindan la posibilidad de examinarlas en forma conjunta, lo que implica obtener un resumen sobre las caractersticas de los servicios civiles nacionales considerando simultneamente estos ejes.

Configuraciones burocrticas

Qu podemos decir acerca de las burocracias desde una aproximacin ms global? Hay burocracias ms profesionales y otras menos profesionales? Podemos identificar burocracias ms flexibles y con capacidad de adaptacin al entorno y otras ms enfocadas en los procedimientos? Esto supone abordar a las burocracias como configuraciones organizacionales. Por configuraciones entendemos la forma y lgica global de funcionamiento de un servicio civil, lo que abarca al conjunto de prcticas y estructuras que le dan su peculiar propiedad. A continuacin exploramos dos vas diferentes de trabajar con la perspectiva de configuraciones organizacionales, ambas empricas, pero tomando como

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referencia dos niveles de anlisis distintos. Una primera va, donde las configuraciones burocrticas se distinguen a partir del grado de desarrollo de sus sistemas de gestin, busca dar cuenta de cmo es, en trminos generales, el servicio civil en un pas dado. En otros trminos, la unidad de anlisis sigue siendo el caso nacional y el ejercicio tiene como propsito clasificar a los pases de la Regin segn el grado de desarrollo de su servicio civil tomado como un todo. El grado de desarrollo se establece en relacin al modelo de gestin de recursos humanos de referencia (Longo, 2002). La ventaja de esta perspectiva es proveer una visin resumen sobre la burocracia de un pas determinado. Una segunda va cambia el nivel de anlisis y las dimensiones de inters en cuestin. En primer trmino, el nivel de anlisis pasa a ser la organizacin, ya sea tomada individualmente o bien un conjunto de

organizaciones con atributos nes, ms que el caso nacional. En esta perspectiva, sera incorrecto afirmar que un caso nacional cuenta con una nica burocracia, sino con mltiples tipos de burocracias o configuraciones organizacionales. Se admite as la posibilidad de que exista heterogeneidad al interior de los aparatos burocrticos de los pases latinoamericanos. La ventaja de esta perspectiva es brindar una visin sobre las variaciones existentes al interior de una misma burocracia nacional.

Considerando simultneamente los ndices de mrito y capacidad funcional, los pases analizados pueden agruparse en tres niveles diferenciados de desarrollo burocrtico.

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Configuraciones burocrticas segn el nivel de desarrollo del Servicio Civil

GRFICO No. 3

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NDICE DE MRITO

Escala 0 a 100. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic , 2005)

Chile y Brasil se destacan: poseen un mayor desarrollo de sus

5. Este ndice surge del promedio ponderado de la valoracin de diez puntos crticos, de los cuales ocho corresponden al subsistema de empleo, uno al de compensacin y uno al de gestin del desarrollo. Para mayor detalle sobre la construccin de los ndices ver Longo (2002).

servicios civiles. En trminos relativos, estos dos pases presentan servicios civiles institucionalizados, con prcticas que dan cuenta de las habilidades y credenciales de los funcionarios, y cuyas estructuras tienden a mantener y fomentar una mayor calidad en la actuacin del servicio civil.

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Interesa aqu notar que ambos pases construyen sus servicios civiles profesionales en forma diferente. Mientras Brasil es una burocracia ms clsica en sus procedimientos y estructura, Chile cuenta con elementos cercanos a la nueva gerencia pblica en la gestin de su personal. Ms all de estas importantes diferencias, ambos casos convergen en el uso de criterios donde los logros concernientes al desempeo y los incentivos a la gestin tienen un papel central en los funcionarios pblicos. Un segundo grupo de pases presenta sistemas de servicio civil que podramos calificar de intermedios: Venezuela, Mxico, Colombia, Uruguay, Argentina y Costa Rica. Sus burocracias estn relativamente bien estructuradas, con cierta permanencia de funcionarios en algunos cargos, ya que se conquist la inamovilidad para un porcentaje importante de ellos. No obstante, no se han consolidado varias de las garantas de mrito, ni las herramientas de gestin que permiten una efectiva utilizacin de las competencias de los sujetos, los grupos, y las instituciones. Por ltimo, un tercer grupo de pases presenta burocracias con un mnimo de desarrollo: el sistema de servicio civil no puede garantizar la atraccin y retencin de personal competente, ni dispone de mecanismos de gestin que permitan influir en forma efectiva sobre el comportamiento de los funcionarios. Los casos nacionales ms represen26

tativos son Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Per, Guatemala, Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia. La politizacin es tan fuerte que entorpece el desarrollo de un servicio civil profesional. Ms all de estas apreciaciones generales sobre la comparacin entre los distintos pases, los sistemas de servicio civil no se presentan como estructuras homogneas y uniformes. Por ello se propone una tipologa para reflejar las configuraciones burocrticas que coexisten en los sistemas de empleo pblico en la Regin.

Las burocracias an dentro de un mismo pas distan de ser actores homogneos. Un servicio civil es un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, con diferencias en cuanto al uso del mrito y su capacidad funcional. Admitir la posibilidad de esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinmica interna del aparato estatal, y el grado en el que distintas partes de la burocracia pueden cumplir papeles diferentes (e incluso contradictorios) en el ciclo de polticas pblicas an en un mismo pas. Esta heterogeneidad se observa mejor si se opta por un enfo-

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Configuraciones burocrticas segn combinaciones de autonoma y capacidad tcnica

que de polticas pblicas ms que un enfoque de anlisis burocrtico autocontenido. Las burocracias importan porque sirven para la elaboracin, ejecucin, control, y evaluacin de polticas pblicas. Este nfasis en buscar entender a las burocracias desde la ptica del diseo y ejecucin de las polticas pblicas supone que el mrito se vuelve relevante para las polticas pblicas en la medida en que nutre burocracias autnomas, con prestigio y cultura institucional propios. Por otra parte, la capacidad funcional adquiere renovada relevancia desde la ptica de las polticas pblicas, porque estas ltimas demandan crecientes habilidades tcnicas para su ejecucin. Tomando como punto de partida la existencia de esta heterogeneidad, y utilizando a las organizaciones pblicas individuales (o bien conjuntos de ellas), como la unidad de anlisis, se presenta una tipologa propia de los diferentes tipos de burocracias que se encuentran en los pases de la Regin, con cuatro categoras distintivas que resultan de cruzar dos ejes: autonoma y capa6. Esta tipologa se basa en la incluida en Zuvanic y Iacoviello (2005), presentada por Laura Zuvanic en el Taller sobre Reforma del Estado, Polticas Pblicas y Procesos de Formulacin de Polticas, Banco Interamericano de Desarrollo, 28 de febrero al 2 de marzo de 2005. 7. Esta definicin de autonoma es semejante a la presentada por P. Evans en Embedded Autonomy (1992). La diferencia radica en que ponemos un mayor nfasis en la autonoma respecto al uso de los cargos pblicos como recursos de intercambio por parte de los partidos polticos.

cidad tcnica, variables que se relacionan con el mrito y la capacidad 6 funcional. Qu se entiende por autonoma? Es el grado de aislamiento de la manipulacin poltica y de intereses de bsqueda de rentas 7 fuera del Estado. Esta variable es uno de los aspectos centrales que se consideran dentro del ndice de mrito que se present en la seccin anterior. Se argumenta que burocracias protegidas de la interferencia poltica pueden actuar en forma ms profesional, sin estar capturadas por intereses externos particulares. La autonoma supone que un cuerpo burocrtico se rige por normas y reglas propias. No obstante ello, grados extremos de autonoma, o el ejercicio de la autonoma sin estar sujetos a normas, podran llevar a que los cuerpos burocrticos se transformen en actores con intereses propios, y por lo tanto corporativos, y que olviden que su funcin es, precisamente, servir al inters pblico. Qu se entiende por capacidad tcnica? La burocracia es en parte un sistema para hacer un trabajo, a partir del cual se brindan bienes y servicios a los ciudadanos. Los procesos de produccin de estos bienes y servicios requieren, junto con la incorporacin de tecnologa, el desarrollo de las competencias de los funcionarios, de manera de garantizar que posean la habilidad de resolver los problemas que plantea la gestin de manera eficiente.
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As, la capacidad tcnica no depende solamente de que los funcionarios cuenten con las credenciales que avalen los mritos para cubrir un cargo, sino tambin que tengan las competencias laborales, ya sea adquiridas mediante educacin formal o por el ejercicio del cargo, para realizar su tarea, y que cuenten con incentivos para poner estas competencias en juego en su gestin. Entran aqu en accin los aspectos de la variable mrito que exceden la sola garanta de no interferencia poltica, en combinacin con los aspectos de la variable capacidad funcional que impactan sobre la motivacin y compromiso laboral de los funcionarios. Cruzando estas dos variables, proponemos una tipologa que resulta as en cuatro c ategoras de burocracia: a) administrativa, b) paralela, c) clientelar, y finalmente, d) meritocrtica. Cmo se relacionan estas categoras con los servicios civiles nacionales? Primero, un mismo servicio civil nacional puede contar con organizaciones correspondientes a varias de estas categoras en forma simultnea. Es decir, diferentes tipos de burocracias pueden coexistir en un mismo pas. Por ejemplo, el servicio civil en Argentina cuenta con organizaciones que son burocracias clientelares (como algunas de las burocracias provinciales o an municipales), otras organizaciones que corresponden a burocracias adminis-

trativas (como el segmento de gos administrativos en los rios del gobierno nacional), burocracias paralelas (como las de los programas internacionales), y finalmente, algunas organizaciones se asemejan a burocracias meritocrticas (como por ejemplo el Banco Central). Segundo, se puede caracterizar a un servicio civil nacional como administrativo, paralelo, clientelar, o meritocrtico en caso de que una de estas cuatro categoras sea el tipo dominante entre sus organizaciones pblicas. Es decir, si una amplia mayora de las organizaciones de un servicio civil dado, caen en un tipo especfico de burocracia, entonces, y por agregacin, podemos afirmar que un servicio civil nacional es un tipo burocrtico especfico. Pero es bastante plausible que un servicio civil nacional sea hbrido, es decir, que combine burocracias de las cuatro categoras. La tipologa presentada tiene propsitos heursticos, a efectos de comenzar a introducir un nivel de anlisis ms complejo en los protocolos de evaluacin de los servicios civiles. Una utilidad adicional de este enfoque radica en el hecho de que cada tipo de burocracia est relacionada con un desempeo diferente en las polticas pblicas, lo que permitir asociar tericamente formas burocrticas con desempeo de las polticas pblicas en futuros trabajos.

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CUADRO No. 2

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CONFIGURACIONES BUROCRTICAS Y ROLES PREVALECIENTES

Alta

BUROCRACIA ADMINISTRATIVA Criterios formales de mrito, no siempre utilizados. Reclutamiento sobre bases polticas, pero estabilidad laboral. Reflejo parcial de intentos frustrados de desarrollar una burocracia weberiana. Habilidad limitada para formular e implementar polticas

BUROCRACIA MERITOCRTICA Funcionarios pblicos permanentes, reclutados a partir del mrito e incorporados a carreras profesionales; incentivos favorecen el desempeo laboral profesional. Tareas especficas.

AUTONOMA

Expresan opiniones y actan, contribuyen a la estabilidad de las polticas.

BUROCRACIA CLIENTELISTA Funcionarios porales. pblicos tem

BUROCRACIA PARALELA Personal superior con contratos flexibles, sin integrar el cuerpo permanente. Ocasionalmente adquieren relevancia en el diseo y ejecucin de polticas y proyectos.

Baja

Ingreso por lealtad / afiliacin partidaria. Recurso poltico.

Ausente del proceso de formulacin e implementacin, excepto en funciones bsicas.

Participan del proceso, pero con baja contribucin a la estabilidad de las polticas y al fortalecimiento eventual de capacidades estatales.

Baja

CAPACIDAD

Alta

Fuente: Zuvanic, Laura y Mercedes Iacoviello (2005).

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Burocracia administrativa

Se caracteriza por una alta autonoma, ya que est altamente protegida de interferencias polticas caprichosas y de intereses particularistas principalmente por la inamovilidad de los funcionarios. Por otra parte, su capacidad tcnica es baja: sus tareas son relativas a los procedimientos estandarizados. Es la burocracia que tpicamente ejerce las funciones administrativas clsicas, en especial en los ministerios. Empricamente, este tipo de burocracia se observa en organismos del Gobierno Central sujetos a una norma general que regula el empleo pblico y establece una carrera administrativa formal, si bien estas normas adquieren un valor nicamente ceremonial sin mayores consecuencias sobre la gestin cotidiana. A modo de ejemplo, se puede mencionar dentro de esta categora los casos de Per, Venezuela y Ecuador, as como el segmento sindicalizado en Mxico. Tambin se da, aunque con un grado algo ms elevado de capacidad tcnica, en los casos de la administracin central en Argentina, Uruguay y Costa Rica. En estos pases, la burocracia administrativa presenta algunas caractersticas singulares a resaltar. Tradicionalmente, los funcionarios se han designado con base en criterios ms polticos o particularistas que exclusivamente meritocrticos, pero en general tienden a tener estabili-

dad en sus cargos. Es precisamente la clusula de inamovilidad (muchas veces de rango constitucional) la que le da autonoma a esta burocracia, an frente a los avatares de los cambios polticos. La historia de estas organizaciones sugiere que la burocracia administrativa, al menos en la forma en que se presenta en los pases de la Regin, representa intentos truncos o a medio camino de desarrollar una burocracia racional, jerrquica y basada en mritos que podra potenciar su capacidad tcnica. Recientemente, son las burocracias ms afectadas por recortes presupuestarios y congelamiento de vacantes (como es el caso de Per, Uruguay y Argentina), y han sido objeto de paquetes de retiro incentivado en los intentos de reforma estatal durante los noventa. El grado de competencia tcnica y la orientacin hacia un desempeo dinmico, con creciente valor agregado, son bajos, y han resultado difciles de transformar. A ttulo ilustrativo, los programas de capacitacin implementados no necesariamente conllevaron un aumento en la competencia tcnica. Un lmite estructural importante que enfrentan estas burocracias es el hecho de que sus tareas son en general rutinarias y estandarizadas, enfrentando entornos de polticas pblicas de baja incertidumbre. Cul es el papel de este tipo de burocracia sobre las polticas

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pblicas? Por lo general, la burocracia administrativa presenta una reducida capacidad de ejercer un papel activo en las distintas etapas del ciclo de la poltica pblica. En lo que respecta al diseo y elaboracin de polticas, su escasa capacidad tcnica le impide tener una influencia efectiva en la fase de toma de decisiones. Adems de ello, estas etapas se llevan a cabo en la superestructura poltica de los ministerios, reforzando el aislamiento de la burocracia administrativa a la que se percibe desde la cpula poltica, o bien como un cuerpo simplemente operativo o an como un obstculo en la implementacin. La contracara es que estas burocracias tienen un bajo potencial de transformarse en un recurso para el intercambio poltico por la estabilidad de los funcionarios y su escasa importancia en las polticas pblicas, especialmente aquellas que son estratgicas. Paradjicamente, este poco atractivo poltico las ha transformado en residual para varios de los gobiernos de la Regin: no hay nada que ganar ni nada que perder con ellas. No obstante este panorama, esta burocracia administrativa ocasionalmente adquiere papeles relevantes en la implementacin, aunque con un sesgo hacia el formalismo y el control de procedimientos burocrticos ms que una gestin efectiva y sustantiva de los servicios.

Burocracia clientelar Este grupo est conformado por funcionarios pblicos que ingresan, usualmente en formal temporal, a la administracin bajo criterios de lealtad poltica o afiliacin partidaria sin ninguna otra consideracin adicional en cuanto a su capacidad tcnica. Son burocracias frgiles, ya que un cambio en el partido de gobierno o incluso la simple rotacin de las autoridades de un ministerio pueden implicar cambios masivos de funcionarios. Este tipo de burocracia no cuenta con autonoma respecto al sistema poltico, que la maneja discrecionalmente incluso en la propia desvinculacin. Tampoco presenta una capacidad tcnica desarrollada porque lo que est en juego es el favor poltico ms que el inters en reclutar funcionarios con las competencias necesarias para implementar polticas pblicas complejas. Los casos ms acentuados se encuentran en los pases centroamericanos (con excepcin de Costa Rica), y en Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia (salvo en algunos enclaves meritocrticos). Tambin es posible encontrar algunas de estas caractersticas en burocracias especficas en ciertos pases, como Argentina, Colombia, y Per, al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo que conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y despidos.

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El papel que pueda llegar a ejercer en las polticas pblicas esta burocracia clientelar est vinculado a su carcter primario de recurso poltico del partido gobernante. Este tipo de burocracia es una extensin ms del actor poltico partidario, pudiendo tener cierto poder de veto frente a segmentos burocrticos profesionales o meritocrticos, con los que puede entrar en conflicto. Su rol en la formulacin de polticas o en su implementacin es casi irrelevante, salvo en el plano operativo de las tareas ms simples y rutinarias con fuerte presencia en la distribucin de servicios sociales.

calificados en la planta permanente con expertos externos, como sucede en los pases centroamericanos. Por su modo de reclutamiento y la temporalidad de su cargo, esta burocracia se caracteriza por una muy baja autonoma respecto al Poder Ejecutivo: la relacin de empleo depende netamente de la voluntad poltica del Ejecutivo de contratar al personal y renovar su contrato. Su rgimen laboral suele estar regido por normas relativas a contratos de servicios u otras formas jurdicas extraordinarias. El personal contratado no forma parte de las estructuras permanentes de la administracin pblica, aunque en varios pases la renovacin de estos contratos se ha vuelto una rutina. Estos grupos de funcionarios no responden necesariamente a un partido poltico, si bien su entrada es mediante estos mecanismos. Su capacidad tcnica es alta, porque son precisamente reclutados a partir de su conocimiento experto a efectos de conducir polticas pblicas sectoriales y programas especficos. Cuentan con conocimientos especializados en algn mbito temtico de poltica. En la mayora de los casos se han incorporado con el propsito de cubrir determinadas necesidades tcnicas, y en algunos casos han desarrollado aptitudes tcnico-polticas. Suelen configurar instituciones paralelas o lo que se ha denominado ministerios paralelos dentro o fuera de las dependencias ordinarias, como hemos visto por ejemplo en los casos de Argentina y

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Burocracia paralela

Tambin llamada burocracia de equipos tcnicos o equipos de proyectos, est conformada por tcnicos y profesionales cuya particularidad de incorporacin al Estado es mediante formas contractuales flexibles y a trmino, prctica especialmente extendida en la regin durante los noventa bajo la modalidad de gestin por proyectos (Martnez Nogueira, 2002). Los salarios son habitualmente superiores al resto del personal de la administracin pblica. Si bien estas burocracias se han desarrollado en prcticamente todos los pases de la Regin, se presentan con mayor fuerza en aquellos con servicios civiles menos desarrollados, con la intencin de cubrir la falta de recursos humanos
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Mxico. Estas estructuras pueden ser ms o menos exitosas y ms o menos resistidas por los otros actores burocrticos internos, porque se constituyen en mbitos diferenciados y no complementarios de los aparatos administrativos regulares (Martnez Nogueira, 2002). La burocracia tcnica puede adquirir diferentes modalidades. En algunas de sus versiones, existen equipos de asesores tcnicos que desempean un rol clave en el diseo de las alternativas de poltica. Estos tcnicos estn cerca de la cabeza del Poder Ejecutivo o bien, cuentan con importantes contactos con los organismos de cooperacin internacional que hace que su voz se escuche al momento del diseo de las polticas. Otras veces, esta burocracia est centrada en asegurar la ejecucin de las polticas o los proyectos, o la prestacin efectiva de determinados servicios pblicos. Esta categora incluye las organizaciones que gestionan proyectos con financiacin internacional o fondos sociales. Cul es la relacin entre esta burocracia y las polticas pblicas? Estos equipos tcnicos asumen desafos extraordinarios en el diseo y ejecucin de polticas pblicas. Son contratados para nuevas modalidades de trabajo que requieren, entre otros atributos, una mayor articulacin entre el Estado y la sociedad civil, una mayor relacin con organismos de crdito internacional, y habilidades tcnicas no usualmente

asociadas al plantel administrativo permanente. Nuevas modalidades de polticas pblicas como las que suponen implementacin en redes institucionales pblicos privadas se han promovido desde estas burocracias paralelas. Ahora bien, pensando en la ejecucin en el largo plazo de las polticas pblicas, estas burocracias paralelas poco sirven para construir una institucionalidad duradera por su propia naturaleza y su relacin tan especial con el poder poltico ejecutivo. Aqu se argumenta que las burocracias paralelas construyen capacidades golondrina, ya que al terminar el proyecto, poco queda de la institucionalidad instalada para su ejecucin, y el aprendizaje culmina con la salida del personal tcnico. Por otra parte, Martnez Nogueira (2002) advierte que la existencia de una asociacin estrecha entre las polticas pblicas implementadas en el marco de estas burocracias paralelas, y la gestin ministerial de un gobierno especfico puede generar importantes vulnerabilidades polticas e incertidumbres con respecto a la continuidad de los esfuerzos.

Burocracia meritocrtica

Esta categora representa el clsico ideal weberiano: el cuerpo de funcionarios se recluta a partir de mecanismos abiertos, y se privilegian sus credenciales y mritos. Una vez incorporados, ejercen sus tareas en el marco de carreras profesiona33

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les estructuradas, con buenas oportunidades de movilidad y aprendizaje, y con diversos incentivos para el desempeo profesional de su trabajo. Este tipo de burocracia se caracteriza por combinar, a la vez, una alta autonoma con una alta capacidad tcnica. Por una parte, la autonoma est dada por la estabilidad de los funcionarios, pero tambin por el desarrollo de una carrera donde los intereses polticos respetan a las jerarquas organizacionales. Por otra parte, la capacidad tcnica est dada por la relevancia de las credenciales y las competencias, y la capacitacin y el aprendizaje en el trabajo que se produce en el marco de carreras profesionales estructuradas, donde la promocin y el avance estn atados a un mayor grado en la complejidad de las tareas y de ejercicio de responsabilidad. Conforman una cultura especfica, aunque a veces aislada y con una fuerte cohesin de grupo, lo que puede producir sesgos institucionales. Por otra parte, reivindican espacios de decisin autnomos, lo que en muchos casos les genera conflictos con otras dependencias de gobierno. Pueden establecer alianzas con otras dependencias e incluso con intereses sociales externos, lo que, por un lado, les atribuye capacidad de intermediacin entre estos intereses diferentes, pero tambin las hace susceptibles de captura por esos mismos intereses.

En la Regin, estas burocracias meritocrticas predominan en los servicios civiles de Chile y Brasil. Pero tambin se observan en varios pases entre aquellas entidades singulares vinculadas a la burocracia fiscal o econmica. Por ejemplo, las burocracias meritocrticas parecen caracterizar a los bancos centrales, las entidades regulatorias y las administraciones tributarias. A ttulo ilustrativo, se puede citar como ejemplos la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, SUNAT, en Per y el Servicio de Impuestos Internos en Chile. Tambin se observan estas burocracias meritocrticas en el segmento de la carrera profesional en Mxico, o entre los cuerpos diplomticos en varios pases de la Regin (siendo el ms destacado el caso de Itamarat en Brasil). En Argentina, un caso paradigmtico de este tipo de burocracia son los denominados Administradores Gubernamentales, un cuerpo transversal de funcionarios reclutados por mrito y con carreras altamente tcnicas. Cmo se relacionan estas burocracias con las polticas pblicas? En general, son muy activas en su ejecucin, e influyen en su diseo si no directa al menos indirectamente. Debe recordarse que son burocracias con incumbencias especficas relacionadas con polticas sectoriales. Responden as a reas temticas de la poltica pblica que requieren un grado de formacin o conocimiento especializado. Ello permite tener opinin y capacidad de

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influencia sobre el rea en la que actan, y las convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orientacin al inters pblico de las polticas.

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Las formas hbridas

La realidad emprica de la Regin desborda las categoras que se podran derivar tericamente. Interesa, por lo tanto, sealar algunos hbridos, o configuraciones burocrticas que han quedado a medio camino de las categoras sealadas, no pudindose clasificar claramente entre una u otra opcin. Uno de los hbridos ms notorios identificados son las burocracias de los sectores sociales como el personal de la educacin y la salud. Ellos se sitan a medio camino, entre las burocracias administrativas y las meritocrticas, con importantes variaciones nacionales. El personal de la salud y la educacin es reclutado con algn criterio de mrito. Mdicos y maestros deben poseer credenciales para acceder a un cargo pblico donde se requieran estos perfiles especficos, siendo por tanto un atributo propio de las burocracias meritocrticas. Este criterio minimalista, la posesin de las credenciales correspondientes, en algunos pases va acompaado de concursos de oposicin, aunque no en todas las instancias, por lo que aqu estas burocracias comienzan a presentar caractersticas ms mezcladas.

El grado de estructuracin profesional de las carreras profesionales vara notoriamente, y cuenta con carencias importantes en la incorporacin de criterios concernientes al desempeo y el aprendizaje en el trabajo como mecanismos para seleccionar y premiar al personal. Muchas veces la antigedad ha reemplazado otros factores en la promocin del personal, especialmente en las carreras educativas, lo que hace que esta burocracia deje los aspectos meritocrticos y se asemeje a los procesos observados en las administraciones ms clsicas. La relacin entre estas burocracias hbridas y las polticas pblicas es ciertamente compleja y va ms all de las asociaciones tericas que se buscan establecer en este captulo. No obstante, debe sealarse su alta capacidad de lobby o al menos de bloqueo de iniciativas de reformas de polticas pblicas, y su sindicalizacin. En experiencias recientes en la Regin, como lo muestra el gobierno de Ignacio Lula da Silva en Brasil o de Tabar Vzquez en Uruguay, estos cuerpos y sus gremios profesionales han sido convocados a mesas de dilogo para el diseo y formulacin de las polticas pblicas sectoriales que los ataen. Las estrategias que se han desarrollado en relacin a la burocracia en Amrica Latina han incluido intentos de generar sistemas de carrera basados en el mrito para la administracin en su conjunto, as como tambin esfuerzos por profesionalizar algunas reas especficas
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tales como los servicios de salud y educacin o la administracin tributaria. En otros casos se ha optado por concentrar los esfuerzos en la profesionalizacin del segmento directivo, como se ha dado recientemente en los casos de Mxico y Chile. Este abanico de procesos ha convivido con prcticas clientelsticas y con la tendencia cada vez ms pronunciada, a partir de los aos noventa, de instrumentar mecanismos que permitan incorporar cuadros tcnicos en forma flexible. La burocracia en Amrica Latina presenta, as, un mosaico de opciones, que se ha tratado de sistematizar a travs de la tipologa propuesta.

para asumir un rol activo en el proceso de formulacin de polticas. A esto se suma que el rol esperado de la burocracia se define en trminos excesivamente genricos, enfatizando el cumplimiento de las normas, los procedimientos establecidos, y el respeto de la autoridad jerrquica como ejes centrales. A lo largo de este captulo se mostr que las burocracias de la Regin tienen desempeos diversos, que varan segn el grado de implantacin de criterios y prcticas de gestin que promuevan el mrito y la capacidad efectiva de los funcionarios, y tambin del nivel de profesionalidad y neutralidad con que cuenten los distintos grupos de funcionarios. Para aproximarnos a una caracterizacin de las burocracias en la Regin, se comienza analizando las burocracias de cada pas en trminos globales, a travs de la contrastacin de dieciocho servicios civiles nacionales de la Regin con un modelo de gestin estratgica e integrada de los recursos humanos. De este ejercicio surge, en primer lugar, la confirmacin de la generalizada debilidad de los sistemas de servicio civil en la Regin, tanto en trminos del nivel de mrito instalado y de la capacidad del sistema para gerenciar el desempeo del personal. Tanto el ndice de Mrito como el ndice de Capacidad Funcional presentan promedios regionales que rondan el 30% de la escala. Sin embargo, tambin es posible distinguir situaciones de dife-

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Conclusiones

Se comienza planteando la centralidad de la burocracia para garantizar, tanto el sistema democrtico como el estado de derecho, ya que tiene como rol asegurar la continuidad y coherencia de las polticas, y prevenir la discrecionalidad en el ejercicio del poder poltico. Pero esta concepcin normativa no se refleja en los estados latinoamericanos, que presentan estados dbiles que en parte se deben a la falta de profesionalizacin y estabilidad de los cuerpos burocrticos. Por un lado, los servicios civiles de la Regin presentan un bajo nivel de desarrollo, de lo cual se infiere una baja capacidad en la mayora de las burocracias de la Regin
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rente grado de desarrollo e integracin de los sistemas de gestin de recursos humanos de los estados en la Regin a travs del anlisis de estos dos ndices, ya que en ambos casos se da una amplia dispersin de los resultados para la Regin. Chile y Brasil son los dos casos que destacan en la Regin por tener un mayor desarrollo de sus servicios civiles, acompaados por Costa Rica como caso especial entre los pases centroamericanos. En el extremo contrario, la situacin ms crtica se da en el resto de los pases centroamericanos, y en los casos de Bolivia, Per, Paraguay y Ecuador, donde la politizacin es tan fuerte que no se logra crear un servicio civil profesional, y no puede garantizarse la atraccin y retencin de personal competente, ni la disponibilidad de mecanismos de gestin que permitan influir en la conducta laboral de los funcionarios. El resto de los pases (Venezuela, Mxico, Uruguay, Colombia, Argentina) presentan sistemas de servicio civil medianamente conformados, pero que no llegan a consolidarse en trminos de garantas de mrito y herramientas de gestin, que permitan una administracin eficiente de los recursos humanos del Estado. Ms all de estas tendencias generales en los servicios civiles a nivel nacional, queda claro que el actor burocracia no es un actor homogneo, sino que conviven distintos tipos de burocracia al interior de cada pas, con lgicas, criterios y roles prevalentes diferenciados.

Esta convivencia de modalidades de empleo diversas se debe a que el modelo weberiano tradicional no ha logrado desarrollarse plenamente en la Regin, al tiempo que se ha complementado con estrategias de incorporacin de equipos tcnicos bajo marcos laborales con mayor flexibilidad. La tipologa presentada captura esta diversidad a travs del cruce de dos variables: la autonoma con que cuenta cada grupo burocrtico respecto del poder poltico, centralmente en trminos de garantas contra posibles arbitrariedades; y la capacidad tcnica para resolver eficientemente los problemas que plantea la gestin. Los cuatro tipos burocrticos que surgen de este cruce: burocracia administrativa, clientelar, paralela y meritocrtica, tienen caractersticas distintivas que se asocian con diferentes perfiles en cuanto al posible rol a asumir en el proceso de formulacin de polticas. Segn el predominio de los tipos burocrticos en cada pas, el rol de la burocracia puede abarcar desde el rol de veto informal, acciones concretas destinadas a bloquear el diseo o implementacin de una poltica o resistencias pasivas dadas por factores de cultura organizativa, a un rol activo que pueden implicar, tanto el impulso como la colaboracin y cooperacin para el mantenimiento o mejora de determinada poltica. Si bien la tipologa que planteamos tiene fines descriptivos, pa37

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reciera deseable que los pases de la Regin busquen acercarse hacia un modelo de burocracia meritocrtica que les permita desarrollar capacidades estatatales permanentes. Esto sin perjuicio de que sea necesario contar con alguna dosis de burocracia paralela a travs de la cual acercar al Estado las competencias de grupos de expertos, que por la transitoriedad del proyecto o la especificidad de su expertez no se requieran dentro del personal permanente del Estado. A su vez, las burocracias puramente administrativas deberan evitarse (aunque puedan ser toleradas en reas con funciones netamente operativas), y la burocracia clientelar debera ser superada segn las posibilidades del sistema poltico en cada pas. Ahora bien, dado el mapa de niveles diversos de desarrollo de los servicios civiles y el complejo entramado al interior de cada caso nacional, cules son las perspectivas de consolidacin de los sistemas de servicio civil latinoamericanos? Los casos de Chile y Brasil, recurrentemente mencionados como los ms exitosos en trminos relativos dentro de la Regin, resultan excepcionales en trminos de su alta consistencia en cuanto a la poltica de recursos humanos para el Estado, y el nivel de institucionalizacin de la gestin del personal. Ambos aspectos permiten valorar positivamente sus posibilidades de consolidacin como burocracias meritocrticas. Por su parte, Costa Rica resulta una excepcin para la Regin
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centroamericana, y an sin iniciativas de reforma presenta una trayectoria consistente de avances progresivos en la instalacin de criterios de mrito en el sistema, y fuerte institucionalizacin de la gestin de recursos humanos. As, el sistema que hoy caracterizamos como burocracia administrativa, tiene posibilidades de moverse hacia el cuadrante meritocrtico. Dentro del grupo con desarrollo intermedio de sus servicios civiles, Venezuela, Argentina y Uruguay no presentan iniciativas que impulsen la consolidacin de sus sistemas, por lo que se valora negativamente su posibilidad de consolidacin, a pesar de contar con enclaves meritocrticos. De todos modos los tres pases han logrado algn nivel de instalacin de profesionalizacin en la gestin del personal, as como la institucionalizacin de sus reas de recursos humanos, con lo que un cambio de poltica tendra bases en donde anclar un proyecto de cambio. Por otra parte, Colombia y Mxico alcanzaron tambin algn desarrollo de sus servicios civiles y cuentan con estructuras meritocrticas en ciertas reas, pero presentan situaciones de mejor perspectiva para su consolidacin a futuro a partir de iniciativas de reforma en curso. Los motivos son diferentes en cada caso, identificando la fuerte institucionalizacin de la funcin de recursos humanos en el caso de Colombia y el impulso poltico dado a la reforma en el caso de Mxico,

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que revierte la debilidad de las normas e instituciones previamente vigentes en relacin con el servicio civil. Entre los pases con burocracias ms dbiles, que incluyen elementos clientelares y son fuertemente dependientes de las estructuras paralelas, los casos de El Salvador, Paraguay, Panam, Honduras, Repblica Dominicana y Bolivia no presentan iniciativas de cambio en curso, mientras que hay movimientos de reforma en Nicaragua, Guatemala. Tambin se dan iniciativas de reforma en Per y Ecuador, que se identifican como burocracias administrativas aunque tambin impactadas por elementos clientelares. Pero las reformas para los pases de este grupo, al no estar sostenidas en cierta consistencia normativa previa o en la institucionalizacin de reas que puedan liderarlas, se consideran con pocas perspectivas de xito. Los pases de la Regin coinciden en la intencin de desarrollar sistemas meritocrticos para la gestin de su personal, segn surge de la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Los puntos de partida para cada pas son diversos, y las reas a enfatizar difieren segn el nivel de desarrollo con que cuenten las normas y prcticas del servicio civil. Sin embargo, un tema central a considerar para todos los pases de la Regin es que las instituciones no operan en el vaco, por lo que para poder transformar los sistemas de servicio civil se requiere antes

que ninguna otra cosa lograr la generacin de consensos. Los mltiples actores involucrados deben coincidir en su voluntad y en su inters para establecer las bases de un verdadero sistema de servicio civil en estos pases. La nica manera de garantizar cierto nivel de legitimidad del sistema de servicio civil es generar una estrategia consensuada que establezca reglas claras y aceptada por todos los actores. La brecha entre la visin normativa sobre el rol esperado de las burocracias y la situacin vigente en los pases latinoamericanos sigue siendo amplia. La centralidad de esta institucin para el sistema democrtico y la gobernabilidad hace que siga siendo vlido todo esfuerzo que apunte a consolidar burocracias altamente capaces, neutrales y orientadas al servicio al ciudadano.

Referencias

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