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Base Conceptual y Metodologa para
los Escenarios de Ordenamiento Territorial
Oscar Lcke Snchez
Consultor Proyecto SINADES
ATN/SF/4717-CR
INDICE DE CONTENIDO
I. La base conceptual
A. El Anlisis Geogrfico.
B. Los Sistemas de informacin Geogrfica.
C. Espacio Geogrfico, Territorio, Ordenamiento Territorial .
D. El Uso Actual de la Tierra, Cobertura y Otros Usos del
Territorio.
E. La Capacidad de Uso de la Tierra en la Evaluacin del uso del
Territorio.
F. Fenmenos Naturales, los Desastres y la Vulnerabilidad.
G. La Evaluacin del Uso del Territorio Como Base para la
Generacin
de Escenarios.
II. La base metodolgica
A. Los Pasos Metodolgicos Seguidos Para el Escenario de
Situacin
no Deseable.

B. Los Pasos Metodolgicos Seguidos para el Escenario de
Desarrollo
Regional Balanceado.

C. Caracterizacin de las Diferentes Categoras de la Propuesta de
Uso del Territorio.
III. Conclusiones
IV. Referencias
Introduccin
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Antes de describir los pasos metodolgicos para la generacin de
escenarios de ordenamiento territorial, es conveniente y atinente aclarar
desde el punto de vista conceptual, algunos de los trminos empleados en
el anlisis geogrfico, ya sea para el uso de sistemas de informacin
geogrfica como instrumento de ordenamiento territorial, o como proceso
de diseo y planificacin. El empleo emprico de los trminos tcnicos sin
una base de conocimiento claramente delimitada, tiende a crear confusin
al darse un proceso de mltiples percepciones sobre un mismo trmino.
Tal confusin afecta la replicabilidad, as como las opciones de
verificacin, control y monitoreo de los procesos metodolgicos
desarrollados y empleados en la generacin de escenarios de
ordenamiento territorial.
Es bastante comn observar en el lenguaje geogrfico cotidiano el uso
indistinto y muchas veces errado de trminos como uso del suelo versus
uso de la tierra, uso actual de la tierra y cobertura, reas silvestres, reas
de conservacin y reas protegidas, ordenamiento territorial, capacidad de
uso de la tierra y uso potencial de la tierra, ecologa y ambiente y territorio
y espacio geogrfico entre otros. Pero el uso equivocado de trminos
refleja una percepcin equivocada de los mismos en lo que a generacin
de escenarios se refiere, tiene su origen en creer que los sistemas de
informacin geogrfica constituyen por s mismos el anlisis geogrfico. Es
entonces relevante para comprender el proceso metodolgico, tener clara
la diferencia que existe entre ambos campos de las ciencias geogrficas.
I. La base conceptual
A. El Anlisis Espacio Geogrfico.
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Es importante sealar aqu que el propsito de la definicin del anlisis
geogrfico para la generacin de escenarios de ordenamiento territorial, es
el de aclarar en forma muy prctica y aplicada en que consiste el proceso
y como se diferencia de algunos instrumentos o herramientas de la
geografa. El propsito no es escribir un tratado sobre el anlisis
geogrfico, ya que muchos autores, connotados gegrafos, han escrito
obras clsicas de la geografa sobre este importante tema.
La definicin de anlisis geogrfico desarrollada por Olivier Dollfus en su
libro "El Anlisis Geogrfico" (1978), se inicia por definir el campo de
accin de la geografa, el cual describe los principales elementos
considerados en el anlisis geogrfico, todo ello enmarcado en las
dimensiones de tiempo y espacio. Definir que estudia la geografa, es una
forma de definir los elementos del anlisis geogrfico:
"La geografa como ciencia estudia los modos de organizacin del espacio
terrestre, as como la distribucin de las formas y de las poblaciones (en el
sentido de colecciones de individuos) sobre la epidermis de la tierra. Su
gestin procede de una dialctica entre la descripcin y la explicacin,
planteando permanentemente cuestiones que se encadenan y que
empiezan por dnde, como, por qu. En el inicio, la geografa localiza y
sita aquello que constituye el objeto de investigacin, describe y define las
formas para luego proceder al anlisis de su disposicin, su repeticin, su
similitud y su singularidad.
La geografa es una ciencia en la medida en que los elementos percibidos
son examinados y medidos e interpreta los hechos desde diversas
perspectivas revalorizndolos de acuerdo y en funcin a la escala de
observacin.
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En sntesis, el anlisis geogrfico busca comprender los modos de
organizacin en el espacio constituido por la superficie terrestre y su
biosfera, empleando un conjunto de tcnicas que buscan explicar las
relaciones de los seres humanos con el medio y entre s. Algunas
investigaciones geogrficas se orientan con mayor nfasis hacia la
organizacin y la evolucin de los espacios naturales (se trata de la
geografa fsica) otras hacia la distribucin de los seres humanos y sus
actividades en el espacio geogrfico (la geografa humana)".
(Dollfus, 1978)
De acuerdo con la definicin de la geografa como ciencia y del anlisis
geogrfico como mtodo, Dollfus pantea separadamente para efectos de
explicacin y delimitacin de grandes mbitos, la geografa humana y la
geografa fsica. Sin embargo, en la realidad su definicin de geografa
descansa precisamente en el estudio de las interrelaciones entre s. Hoy
da no se puede concebir el estudio del espacio geogrfico sin un enfoque
sistmico, holstico de esos grandes mbitos o dimensiones.
B. Los Sistemas de informacin Geogrfica.
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En muchas ocasiones se visualiza equivocadamente a los sistemas de
informacin geogrfica como el fin y no como un medio, como el anlisis
geogrfico y no como una herramienta o instrumento para realizar el
anlisis geogrfico. Es importante tener muy clara esta diferencia, ya que
en la generacin de escenarios de ordenamiento territorial, la base
fundamental es el desarrollo de procesos de anlisis y sntesis de
informacin con visin de futuro, como base para la conformacin
imgenes hipotticas.
Los sistemas de informacin geogrfica son instrumentos para desarrollar
ese proceso de anlisis y sntesis, pero no son el proceso en s. Tampoco
las computadoras y los programas para operarlas constituyen el sistema
de informacin geogrfica; aunque muy importantes, son nicamente el
componente operativo de dichos sistemas. Los sistemas de informacin
geogrfica tampoco son una herramienta reciente como lo establecen Ford
y otros (Ford, R. y otros 1990); son una herramienta desarrollada por las
ciencias geogrficas desde su origen como lo define Pierre George en su
libro "Los Mtodos de la Geografa" (George,P.1979). Lo que si es reciente
son los sistemas de informacin geogrfica computarizados. Ford y otros
(1990) definen los sistemas de informacin geogrfica computarizados de
la siguiente forma:
"Los sistemas de informacin geogrfica son una nueva herramienta que
recientemente se ha hecho accesible a los planificadores y formuladores de
polticas. Dicha herramienta ofrece la capacidad de almacenar, accesar,
analizar, manipular, desplegar e integrar informacin ambiental, econmica
y social en un solo sistema. Dicha herramienta facilita: 1) superposicin de
datos para fines comparativos; 2) actualizacin de informacin para ilustrar
cambios en el tiempo; 3) cambios de escala para microanlisis; 4)
derivacin de datos no disponibles mediante manipulacin de factores
conocidos; 5) integracin de paquetes de datos de ciencias sociales y
fsicas; 6) incorporacin de datos adquiridos mediante sensores remotos
tales como imgenes de satlite con fines de monitoreo ambiental continuo;
y 7) modelado de procesos sociales y fsicos con propsitos de simulacin y
prediccin".
(Ford, R. y otros. 1990)
La anterior definicin es una excelente descripcin del anlisis geogrfico
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para la generacin de escenarios de ordenamiento territorial, mediante el
empleo de sistemas de informacin geogrfica computarizados. Todas las
capacidades mencionadas son necesarias para proyectar y conformar una
nueva imagen o escenario a determinado horizonte de tiempo, para lo que
tambin hay que establecer una serie de supuestos que condicionen la
probabilidad de alcanzar o no dicha imagen.
C. Espacio Geogrfico, Territorio, Ordenamiento
Territorial .
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Tratar de definir las diferencias que puedan existir entre los significados de
los trminos "Espacio Geogrfico" y "Territorio" no es una tarea fcil.
El autor Dollfus (Dollfus, O., 1975) define el espacio geogrfico de la
siguiente forma:
"Es un espacio diferenciado y localizable que se refleja en el paisaje y
determinado por sus caractersticas morfolgicas (caracterizacin de sus
formas, su repeticin, similitud y originalidad), estratigrficas y dinmicas
(evolucin, sus ritmos y umbrales).

Dollfus cita aJean Gottman (1973) para definir el trmino "territorio", por lo
que tambin es conveniente revisar las consideraciones de ste ltimo en
esa definicin. El autor hace un anlisis de las diferentes percepciones
prejuiciadas de diferentes especialistas del concepto de territorio. Situacin
que hasta la fecha parece prevalecer con relacin a este concepto y a
otros que se involucran en el anlisis geogrfico. El ejemplo ms reciente,
pero que se origina desde alrededor de los aos sesenta, es la percepcin
de que los conceptos de "Uso del Suelo" y "Uso de la Tierra" significan lo
mismo. Estas percepciones equivocadas generalmente pueden llevar a
conclusiones igualmente equivocadas del anlisis geogrfico para producir
propuestas de ordenamiento territorial que no se apegan a la realidad o
que distorsionan su aplicabilidad.
El autor (Gottmann) analiza las percepciones de los polticos, los militares,
los juristas para concluir en la siguiente definicin geogrfica:
"El territorio aparece como una nocin material y espacial en donde se establecen
relaciones esenciales entre lo poltico lo social y lo natural"
(Gottmann J.1973)
En lo poltico el autor hace un extenso anlisis de los conceptos de
soberana, seguridad (en el concepto amplio), felicidad, equidad y
progreso con relacin a determinado territorio. En la citada definicin se
generaliza el concepto de lmite y de capacidad de soporte, al sealar las
nociones materiales y espaciales e inicia la diferenciacin entre los
conceptos de espacio y territorio.
En el sentido de la diferenciacin sealada anteriormente, Dollfus hace
una contribucin significativa al concluir en su libro lo siguiente:
"En el espacio geogrfico, la ordenacin del territorio es la impresin de una poltica
econmica con sus consecuencias sociales, pero es ms bien una toma de conciencia,
por parte de sus ocupantes, del hecho de que son los depositarios y los avaladores de un
patrimonio que es conveniente utilizar del mejor modo posible para las necesidades del
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momento, al mismo tiempo que lo preparan para las necesidades del futuro"
(Dollfus, O. 1975)
Sobre la base de esta conclusin se podra sugerir que la diferencia entre
espacio geogrfico y territorio estriba bsicamente en que: en
determinado espacio que est organizado, que es diferenciado,
goereferenciado y que se refleja en el paisaje; para que exista el
ordenamiento del territorio, se define o se imprime una poltica nacional
que cumpla con los requisitos establecidos en la definicin de Dollfus.
Es entonces oportuno citar aqu una definicin de ordenamiento territorial
que sintetiza en forma muy apropiada los conceptos discutidos
anteriormente:
"El ordenamiento territorial es una poltica de estado y un instrumento de planificacin que
permite una apropiada organizacin poltica-administrativa de la Nacin y la proyeccin
espacial de las polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales de la sociedad,
garantizando un nivel de vida adecuado para la poblacin y la conservacin del
ambiente".
(Andrade, A., Amaya, M. 1994)
Es necesario tambin sealar que los autores contextualizan la definicin
al detallar el Ordenamiento Territorial como poltica de Estado, que orienta
la planeacin del desarrollo desde una perspectiva holstica, prospectiva,
democrtica y participativa. Estos son atributos muy importantes que se
podran adicionar a la definicin, ya que sealan la necesidad de evitar
darle un carcter sectorial, autoritario, impositivo y coercitivo.
A dicha definicin se le podra especificar ms, (si se considera una
poltica, como un curso de accin para el presente y para el futuro) la
dimensin de tiempo, al agregarle "tanto para las generaciones del
presente, como para las del futuro".
Dicha definicin quedara entonces de la siguiente manera:
"El ordenamiento territorial es una poltica de estado y un instrumento de planificacin del
desarrollo desde una perspectiva holstica, prospectiva, democrtica y participativa.
Permite una apropiada organizacin poltica-administrativa de la Nacin y la proyeccin
espacial de las polticas sociales, econmicas, ambientales y culturales de la sociedad,
garantizando un nivel de vida adecuado para la poblacin y la conservacin del ambiente,
tanto para las actuales generaciones, como para las del futuro".
Es conveniente, no slo definir el ordenamiento territorial, sino tambin
plantear algunas consideraciones bsicas para su aplicacin, ya que las
mismas contribuyen a visualizar dicho ordenamiento en su ejecucin
prctica.
En relacin con la planificacin del uso de la tierra, Lcke (1986) desarroll
algunas de esas consideraciones bsicas, las cuales son aplicables al
ordenamiento territorial. Dichas consideraciones son las siguientes:
"El ordenamiento territorial no es, ni debe ser una valoracin esttica y rgida de
cmo deben de aprovecharse espacialmente los recursos naturales de una unidad
territorial, sino debe de ser de naturaleza dinmica y flexible para adecuarse a los
cambios tecnolgicos, necesidades y valoraciones sobre el entorno fsico,
psicolgico y biolgico en las que el ser humano se desenvuelve en el tiempo".
"El ordenamiento territorial debe considerar el medio econmico y social de
manera que, en vez de aumentar la desigualdad social y la concentracin de la
riqueza, responda positivamente a que los recursos sirvan de la mejor forma al
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mayor nmero por el mayor tiempo, hacia la bsqueda de un desarrollo
sostenible."
"El ordenamiento territorial y la aplicacin consecuente de sus resultados y
recomendaciones, conduce de por s a la regin o al pas involucrado a un mayor
desarrollo econmico".
"La integracin de los objetivos de desarrollo con los de conservacin en el
ordenamiento territorial, es la base de trabajo para equipos multidisciplinarios que
busquen un mayor desarrollo institucional, que aseguren una base amplia de xito
en la planificacin y manejo de los recursos de un pas".
D. El Uso Actual de la Tierra, Cobertura y Otros
Usos del Territorio.
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El uso actual del territorio es un elemento bsico del anlisis geogrfico
para la generacin de escenarios de ordenamiento territorial. Esta capa de
informacin permite establecer un punto de partida real para la evaluacin
del uso del territorio y por lo tanto proyectar a futuro situaciones o
escenarios no deseables a determinado horizonte de tiempo.
Como ya se mencion anteriormente, todava hoy da se tiene la
percepcin en algunas disciplinas de que "uso del suelo" y "uso de la
tierra" son sinnimos. Una de las disciplinas en donde ms arraigada se
encuentra esta mala interpretacin conceptual es en las ciencias
geogrficas, lo que afecta en muchos casos la orientacin y conclusiones
del proceso de anlisis geogrfico. Es entonces conveniente tratar de
aclarar las diferencias entre ambos conceptos, ya que la orientacin y el
nfasis de la informacin bsica para cada uno de ellos, es diferente.
En una revisin de literatura sobre el tema, Lcke (Lcke, O. 1986) cita la
definicin de FAO sobre el concepto de tierra como un concepto "ms
amplio" que el concepto suelo. El concepto de tierras establece como
aquel que comprende el ambiente fsico (clima, relieve, suelos,
hidrologa, vegetacin, etc.) y la medida en que estos influyen en el
potencial de empleo de tierras. Pero el concepto "tierra" no slo incluye
esos factores, sino que tambin las actividades humanas presentes y
del pasado con sus resultados tanto favorables como adversos. Pero
ms importante an el citado concepto considera la relacin entre el
ambiente fsico y las actividades humanas anteriormente descritas. Es
as como cuando se clasifican los usos considerando esos componentes y
sus relaciones, es que se habla de un concepto ms sistmico: el uso de
la tierra.
El concepto suelo desde el punto de vista pedolgico consiste en
considerarlo y estudiarlo a ste como un cuerpo natural y profundiza
menos en su utilizacin inmediata. Por el contrario, desde el punto de vista
edafolgico, el suelo puede ser definido de acuerdo a Buckman y Hardy
(Buckman, H., Hardy, N. 1977) de la siguiente manera:
"Es un cuerpo natural, sintetizado en su perfil de una mezcla variable de minerales
desmenuzados y modificados atmosfricamente, junto con materia orgnica, agua y aire".
El uso del suelo corresponde a una interaccin ms inmediata y estrecha
de ste como cuerpo natural, con las propiedades descritas en la
definicin anterior, el uso que se le confiere a dicho cuerpo (un cultivo, una
plantacin forestal, etc.) y las respuestas biunvocas de ambos. El uso del
suelo corresponde a esa interaccin directa entre el uso asignado con sus
requerimientos edafolgicos y el cuerpo natural como sustrato de
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respuesta a esos requerimientos.
Por lo tanto, el empleo correcto de ambos trminos debe de darse en el
contexto de su definicin, lo que justifica por ejemplo a hablar de tenencia
de la tierra y no de tenencia del suelo, cuando se hace referencia a la
compleja pero amplia situacin de: distribucin, rgimen, formas, aspectos
catastrales o aspectos legales.
En el anlisis geogrfico, as como en el empleo de sistemas de
informacin geogrfica, es bastante comn observar situaciones en las
que se confunden el uso actual del territorio con la cobertura. Muchos
mapas de cobertura se han analizado equivocadamente desde la
perspectiva del uso actual del territorio y viceversa. En otros casos se
presentan como mapas de cobertura, una mezcla de uso actual del
territorio con coberturas, siendo este el caso menos grave para la
evaluacin del uso del territorio, ya que de esta mezcla se obtiene
fcilmente el uso actual del territorio una vez realizadas las correciones
necesarias.
Establecer la diferencia entre uso actual y cobertura es de suma
importancia ya que esto incidir directamente en la definicin de polticas
de uso del territorio a nivel nacional, local o de finca. Segn Lcke (1986)
la diferencia entre ambos trminos radica en que cuando las tierras son
utilizadas o explotadas por el ser humano asignndoles un uso en forma
deliberada, incluyendo la preservacin absoluta de reas silvestres, se
habla entonces de uso actual o presente del territorio. En el caso en el
que se hace una clasificacin de las diferentes formas naturales (no de
origen antrpico) de ocupacin del territorio, como por ejemplo reas bajo
cobertura vegetal (bosques, sabanas entre otras), bajo cuerpos de agua
(ros, lagos, lagunas) y otras, se habla de cobertura. La diferencia ms
sutil, se establece en el caso de un bosque natural que la sociedad ha
delimitado y al cual le ha asignado el uso de proteccin absoluta y un
bosque natural existente que solamente se ha clasificado como tal. El
primer caso tiene una perspectiva de un uso asignado y en el segundo la
de una clasificacin tanto cualitativa como cuantitativa de ocupacin de un
espacio geogrfico determinado. Como se mencion anteriormente, se
puede dar el caso en que un anlisis de cobertura forme parte de la
determinacin de uso actual del territorio al adicionrsele los usos
antrpicos del mismo.
Una situacin anloga se presenta cuando se hace referencia a ecologa
y ambiente en forma indistinta, generando serios errores en la
interpretacin de las bases de informacin para cada una de esas capas.
Con relacin a esta ambigedad Lcke (1993) citando a Tillman
conceptualiza que ecologa es la ciencia que estudia las interacciones que
existen entre los seres vivientes y no vivientes del entorno. Como ejemplos
de seres vivientes se citan las plantas, los animales y organismos
unicelulares, mientras que de seres no vivientes estn el clima, el suelo,
las rocas, la topografa y el agua. Todos estos elementos son
interdependientes y es imposible alterar alguna parte del entorno sin
producir cambios en los otros componentes. Esta visin sistmica de los
componentes y sus relaciones y flujos son el objeto de estudio de la
ecologa.
Otros autores como Snchez, V. y Sejenovich, V., definen medio
ambiente, utilizando la definicin de la Reunin de Estocolmo, Suecia
sobre el Medio Humano realizada en junio de 1973.
"El medio ambiente incluye el conjunto de elementos naturales, los
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organismos vivos y la materia inerte que existen en la litsfera, hidrsfera y
atmsfera terrestre, las interacciones que se dan entre los organismos entre
s y con la materia. As mismo incluye las relaciones de estos con el hombre
(el ser humano) y entre los hombres (los seres humanos)".
De acuerdo a lo que seala Tillman, es claro de las definiciones de
ecologa y ambiente, que este ltimo es el sujeto de estudio de la ecologa
como ciencia por lo que no se pueden utilizar indistintamente. Tambin
llama la atencin que en el ambiente se incluye al ser humano entre los
seres vivos con sus actividades sociales y culturales, por lo que no se
puede interpretar que el ambiente es lo que rodea al ser humano sin
comprenderlo.
Es importante tener clara la diferencia entre ambos conceptos, ya que de
ello depende la interpretacin correcta de la informacin bsica, ya sea
ecolgica o ambiental, necesaria para la generacin de escenarios de
ordenamiento territorial.
Tambin es conveniente sealar y aclarar aqu sobre la interpretacin
incorrecta que se da de las reas protegidas, las reas silvestres y las
reas de conservacin. Es importante aclarar las implicaciones
ambientales, institucionales y legales de cada uno de estos "estados" de
conservacin. Con bastante frecuencia se usan equivocadamente esos
tres trminos para referirse a cada uno de ellos sin tomar en cuenta sus
correspondientes bases de informacin de respaldo.
Las reas silvestres son definidas segn Miller (1980) como:
"Territorios de tierra y agua apenas tocados por el hombre moderno o que
han sido abandonados y han vuelto a su estado natural".
Segn la definicin de Miller, esas reas cuentan con condiciones
naturales que las hace candidatas para que el ser humano tome
decisiones sobre su proteccin, y para asignarles un uso de intensidad
variable de acuerdo a su capacidad, con el fin de prestar servicios
ambientales a la sociedad.
En el caso de las reas protegidas, se puede decir que son reas
silvestres a las que se les ha asignado alguna categora de manejo (Por
ejemplo: Parque Nacional, Reserva Biolgica, Zona Protectora, Reserva
Forestal, Refugio de Vida Silvestre, entre otras) y que cuentan con algn
tipo de status legal de proteccin. Dichas reas pueden o no tener algn
manejo en la prctica, pero s cuentan con una categora de manejo
asignada y con la accin legal formal requerida para ser consideradas
como reas protegidas.
En el caso de las reas de conservacin, de acuerdo con el concepto
desarrollado en Costa Rica, corresponden a una agrupacin geogrfica
administrativa de diferentes categoras de manejo con sus respectivas
zonas de amortiguamiento externo que las rodean. Es as como se ha
venido conformando el denominado Sistema Nacional de Areas de
Conservacin (SINAC), bajo la rectora del Ministerio de Ambiente y
Energa.
Como se puede concluir de lo expuesto anteriormente, no se debe hacer
referencia en forma indiscriminada a las reas silvestres, las reas
protegidas y a las reas de conservacin, ya que los tres trminos
representan tres status de conservacin diferentes, lo cual tiene
implicaciones ambientales de diversa ndole.
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E. La Capacidad de Uso de la Tierra en la Evaluacin
del uso del Territorio.
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Previamente a definir la Capacidad de Uso de la Tierra como instrumento
para la evaluacin del uso del territorio, es importante sealar que existe
una diferencia conceptual importante entre los trminos "capacidad de Uso
de la Tierra" y el de "Uso Potencial de la Tierra.
Tosi citado por Lcke (1986) define como trmino anlogo a la Capacidad
de Uso de la Tierra el de "capacidad de Uso Mayor de la Tierra", el cual es
definido por el citado autor de la siguiente forma:
"Es la capacidad de uso ms intensivo que una unidad de tierra puede
soportar sin deterioro de su capacidad productiva pero que no se excluyen
usos de una intensidad menor".
Esta definicin contiene una consideracin muy importante para la
evaluacin del uso del territorio, la cual se basa en el concepto de
intensidad de uso y es que "no se excluyen usos de intensidad menor" a
los determinados en la capacidad de uso de la tierra. Esta consideracin
lleva al concepto de "Uso Potencial de la Tierra".
El uso potencial de la tierra es cuando se toma como referente a la
capacidad de uso de la tierra disminuyendo su intensidad de uso al
considerar factores econmicos, sociales, culturales, institucionales,
tecnolgicos, polticos y otros.
Es importante sealar que en la evaluacin del uso de la tierra es
necesario diferenciar, en la categora denominada subuso del territorio,
(refirindose a aquellos usos actuales o presentes del territorio que estn
bajo la capacidad de uso) cuales subusos corresponden a una
subutilizacin de su capacidad productiva y cuales a un uso potencial de la
tierra. En sntesis, es necesario determinar la capacidad de uso de la tierra
y el uso potencial de la misma, antes de tomar la decisin de aumentar la
intensidad de uso a las reas clasificadas como "Subuso". Esta
consideracin se retomar ms adelante cuando se conceptualice "la
Evaluacin del Uso del Territorio".
Otra consideracin importante sobre la capacidad de uso de la tierra, es
que las metodologas empleadas para determinar dicha capacidad deben
verse como un instrumento para ordenar el territorio y no como el
ordenamiento del territorio en s mismo. El ordenamiento del territorio es
un instrumento de planificacin del desarrollo de visin holstica, en donde
la determinacin de la capacidad de uso de la tierra es tan slo un
componente del mismo.
F. Fenmenos Naturales, los Desastres y la
Vulnerabilidad.
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La variable de desastres por fenmenos naturales ha sido poco reconocida
como una variable crucial para la prevencin y mitigacin de los desastres
en las polticas de ordenamiento territorial. Actitudes negativas y evasivas
han hecho que el valor del ordenamiento territorial como herramienta para
la prevencin y mitigacin sea ignorada. Por esta razn, es que dicha
herramienta cobra hoy destacada relevancia en la reduccin de prdidas
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econmicas y lo ms importante en la prdida de vidas humanas.
Autores como Romero, G. y Maskrey, A. citados por Maskrey, (1993),
sealan como principio fundamental que es necesario entender los
desastres llamados "naturales" para poder prevenirlos y recuperarse una
vez que han ocurrido. Pero contrario a ello, indican que existe la visin
fatalista de creer que los hechos se le presentan al ser humano como
provocados por fuerzas extraas e incontrolables. Sealan los autores que
esa visin fatalista inhibe a la accin y conduce a la resignacin y al
conformismo, confirindole una actitud malfica a la naturaleza.
La percepcin anteriormente descrita es precisamente la que se quiere
modificar, no slo en la poblacin comn, sino tambin en los polticos,
comunicadores, tomadores de decisiones, los planificadores y
ordenadores del territorio, para que incorporen el enfoque preventivo
utilizando el ordenamiento territorial como estrategia.
Explican los citados autores que las percepciones equivocadas descritas
en prrafos anteriores, originan la deformacin de superponer o de creer
que fenmeno natural" y "desastre natural" significan lo mismo. Ambos
autores definen como fenmeno natural: "toda manifestacin de la
naturaleza como resultado de su funcionamiento". Explican que existen
fenmenos naturales regulares como la lluvia y extraordinarios y
sorprendentes como los maremotos o huracanes. Los fenmenos
naturales extraordinarios pueden ser previsibles o no, pero para enfrentar
a ambos se puede estar preparado. No todos los fenmenos son
necesariamente desastrosos"; lo son cuando los cambios producidos
afectan la fuente de vida con la que el ser humano contaba. Esto da origen
a la explicacin de lo que es y como se produce un desastre.
Se entiende por desastre "La correlacin de fenmenos naturales
peligrosos y determinadas condiciones socioeconmicas y fsicas
vulnerables (situacin econmica precaria, viviendas en mal estado o mal
construidas, suelos inestables, mala ubicacin entre otras). El riesgo de
desastre es alto si uno o varios fenmenos naturales peligrosos ocurrieran
en situaciones vulnerables como las mencionadas anteriormente. Ser
vulnerable a un fenmeno natural es: "ser susceptible de sufrir dao y de
tener dificultad para recuperase de ello". Mora (1997), define el trmino
vulnerabilidad de la siguiente forma:
"Vulnerabilidad representa o mide el grado de exposicin y fragilidad, as como los daos
y deterioro que le pueden ocurrir a los componentes y elementos que crean dinamizan y
mejoran la existencia social".
G. La Evaluacin del Uso del Territorio Como Base
para la Generacin de Escenarios.
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La evaluacin del uso del territorio constituye la base del anlisis para la
generacin de escenarios basados en situaciones actuales, las cuales se
proyectan hacia el futuro partiendo de la premisa de la "no accin" de
ordenamiento territorial. Es decir, que la situacin real actual en relacin
con el ordenamiento territorial se mantiene, lo que tambin implica que los
procesos evolucionan considerando una serie de supuestos basados en
esa premisa.
En lo que respecta al anlisis de la evaluacin del uso y el estado actual
del territorio, fue necesario disear y aplicar un modelo metodolgico
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geogrfico para lograr el Mapa de Evaluacin del Uso y Estado Actual del
Territorio. Para ello se hizo la superposicin de los mapas de Uso Actual y
de Capacidad de Uso de la Tierra. El proceso implic la sntesis y
posterior compatibilizacin de las categoras de uso actual y capacidad de
uso de la tierra de ambos mapas, la superposicin en el sistema de
informacin geogrfica y la generacin del mapa de evaluacin, basado en
el concepto de intensidad de uso. Posteriormente se hizo una revisin del
mencionado mapa y se generaron las estadsticas de uso correcto,
sobreuso y subuso del territorio.
Cabe notar que dicho mapa nunca ha sido hecho a nivel nacional, lo que
denota la importancia de poder culminar un proceso derivado de este
primer nivel de anlisis a escalas menores y concretar as un producto de
gran utilidad nacional para la toma de decisiones.
Este mapa puede de ser analizado en mayor detalle en cada una de sus
categoras. En la categora de sobreuso debe analizarse que tan severo
es el sobreuso con respecto a la capacidad de uso. Es decir, si el
sobreuso del territorio ocurre en determinada unidad territorial con una o
ms categoras de sobreuso. Por ejemplo: si la capacidad de uso del
territorio es de uso forestal productivo y el uso actual es de cultivos
anuales, dicho uso est constituido en intensidad de sobreuso en dos
categoras de capacidad, la de pastos y la de cultivos permanentes. Los
procesos de prdida de la capacidad productiva y posterior degradacin
ambiental de la unidad, no slo se puede esperar que se den en forma
ms rpida, sino que en mayor magnitud que un sobreuso de slo una
categora.
La categora de uso correcto puede ser analizada con el fin de determinar
cuales fueron los factores que determinaron que el uso del territorio
estuviera de acuerdo con su capacidad. Este anlisis puede ser revelador
para el desarrollo de pautas y modelos de uso del territorio que sirvan de
apoyo a la generacin de escenarios deseables u optimistas del uso del
territorio.
En cuanto a los subusos de la tierra el anlisis puede dar mucha luz para
separar cuales subusos corresponden a un uso potencial de la tierra y
cuales a un uso inadecuado e ineficiente del territorio. En ambos casos la
determinacin de los factores que generan el subuso, tambin aportarn
conocimientos relevantes para la generacin de escenarios ms precisos
de ordenamiento territorial.
Se puede entonces estudiar en mayor detalle la evaluacin del uso del
territorio, lo que proporcionara ms elementos para caracterizar los
escenarios de ordenamiento territorial, tanto optimistas como pesimistas y
la generacin de polticas de ordenamiento territorial basadas en mejores
criterios e informacin.
II. La base metodolgica
A. Los Pasos Metodolgicos Seguidos Para el
Escenario de Situacin no Deseable.
AI Indice

El Escenario de situacin no deseable, toma como base para el anlisis el
mapa de evaluacin del uso del territorio y el mapa de Areas protegidas.
Para proyectar estas capas de informacin hacia un escenario de
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situacin no deseable al ao 2025 se parti de los siguientes supuestos:
Los problemas del ordenamiento territorial definidos en la evaluacin
de la situacin actual persisten y no se esperan cambios
tecnolgicos, legales ni de polticas que permitan prever cambios en
las modalidades en el uso del territorio. Por ejemplo no se aprueba
una Ley de Ordenamiento Territorial que permita compatibilizar y
sistematizar la legislacin especfica y que defina competencias
institucionales y legales en materia de ordenamiento territorial. Esta
situacin lleva a que no exista gestin territorial organizada.
Las reas protegidas que se mantienen son aquellas que en la
definicin de la situacin actual, cuentan con categoras de manejo
ms restrictivas en cuanto el uso de la tierra se refiere. En este caso
dichas categoras de manejo se refieren a la de Reserva Biolgica y
Parque Nacional. Otras categoras menos restrictivas en lo que al
manejo de los espacios geogrficos se refiere, son por ejemplo las
Reservas Forestales, Zonas Protectoras y Refugios de Vida
Silvestre. Estas permiten ciertas formas de tenencia de la tierra
dentro de sus limites, lo que las hace ms vulnerables a las
presiones de uso de la tierra, tanto externas como internas.
Al no existir una gestin territorial organizada con instrumentos de
implementacin de campo del ordenamiento territorial, se asume que
la situacin definida en la evaluacin del uso del territorio al ao
1992, es el punto de partida para la dinmica de los patrones de
cambio negativos del uso del territorio. Es as como se asume que
las Areas de Sobreuso de la tierra en el ao 1992, se transformen a
Areas de Alta Degradacin Ambiental para el ao 2025 por haber
sobrepasado la capacidad de uso de la tierra. Al existir una alta
demanda de productos para satisfacer las necesidades de una
poblacin creciente, se supone que las reas de Uso Correcto del
Mapa de Evaluacin del Uso del Territorio se convierten en Areas de
Transicin a Alta Degradacin, ya que se espera que las mismas se
dejen de usar correctamente para ser sobreusadas.
Se asume tambin que la Gran Area Metropolitana (GAM) sigue
concentrando servicios, oportunidades y por lo tanto poblacin con
una ocupacin de baja intensidad, extendindose en forma
predominantemente horizontal.
Los pasos metodolgicos seguidos para la definicin del escenario no
deseable del uso del territorio se deben conceptualizar dentro del marco
de referencia de los supuestos anteriormente definidos, ya que los mismos
constituyen ms bien pasos operativos para la definicin del escenario
mismo.
Los pasos seguidos son los siguientes:
Paso a. Recopilacin de los mapas de Capacidad de Uso y de
Uso Actual de la tierra.
Paso b. Compatibilizacin de formatos, escalas y de
categoras de capacidad de uso y de uso actual de la tierra
mediante anlisis y sntesis geogrficos.
Paso c. Comparacin de los mapas compatibilizados y anlisis
particular de categoras sobre la base del concepto de
intensidad de uso de la tierra.
Paso d. Sntesis de la comparacin de categoras especficas
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en modalidades de uso de la tierra (uso correcto, sobreuso y
subuso).
Paso e. Medicin de reas por modalidad de uso de la tierra y
clculo de estadsticas en unidades de rea y porcentajes del
rea total.
Paso f. Caracterizacin de las modalidades de uso de la tierra.
Paso g. Reasignacin de modalidades de uso de la tierra a
categoras definidas para el escenario.
Paso h. Adicin de categoras particulares del escenario
producto del anlisis geogrfico especfico. Por ejemplo;
adicin del anlisis del desarrollo urbano no contemplado en el
anlisis de modalidades de uso de la tierra.
B. Los Pasos Metodolgicos Seguidos para el
Escenario de Desarrollo Regional Balanceado.
AI Indice

La generacin del escenario deseable de ordenamiento territorial se inici
en la superposicin y anlisis geogrfico de base de los mapas de
capacidad de uso de la tierra, cuencas hidrogrficas, reas protegidas, de
la propuesta del "Proyecto GRUAS" y poblados a nivel de cabeceras de
cantn, como criterios bsicos de base para el trabajo de proyeccin del
escenario deseable de ordenamiento territorial. El escenario deseable de
ordenamiento territorial se formul sobre la base de anlisis anteriormente
descrita y partiendo de la premisa de un Desarrollo Regional Balanceado,
contrario a la concentracin de poblacin, bienes y servicios en la Gran
Area Metropolitana (GAM). Es as como se definieron regiones de
desarrollo sobre la base de ciudades con alto potencial de desarrollo
regional, poblaciones con alto nivel de desarrollo local, divisorias de
cuencas hidrogrficas, capacidad de uso de la tierra, reas protegidas y
corredores biotursticos.
Los territorios regionales se dividieron tomando en consideracin, no slo
el criterio poltico administrativo, sino tambin otros como divisoria
continental, divisoria de cuencas hidrogrficas y otros criterios
ambientales.
Los pasos metodolgicos seguidos para la generacin del escenario de
desarrollo regional balanceado se pueden sintetizar de la siguiente
manera:
Paso a. Conformacin del equipo planificador que participar
en la facilitacin, coordinacin y orientacin metodolgica del
proceso de generacin del escenario.
Paso b. Definicin metodolgica general del proceso de
generacin del escenario.
Paso c. Conceptualizacin bsica del proceso, definicin del
marco conceptual y operativo.
Paso d. Diseo y ejecucin de talleres de anlisis de situacin
y de planificacin estratgica para el ordenamiento territorial.
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Paso e. Formulacin de los principios orientadores para la
generacin del escenario.
Paso f. Anlisis y formulacin de fortalezas y debilidades para
el desarrollo del pas.
Paso g. Definicin de criterios fsico geogrficos,
socioambientales y econmicos bsicos para la generacin del
escenario.
Paso h. Recopilacin y compatibilizacin de las capas bsicas
de informacin.
Paso i. Desarrollo de proceso iterativo de superposicin,
anlisis y sntesis de las capas bsicas de informacin.
Paso j. Formulacin sistmica y anlisis de la sntesis final de
capas bsicas de informacin.
Paso k. Evaluacin y ajuste de la sntesis final.
Paso l. Formulacin del escenario.
Paso m. Difusin amplia y recoleccin de criterios, opiniones,
comentarios y observaciones sobre el escenario.
Paso n. Evaluacin y ajuste de acuerdo a los resultados del
paso m. Definicin de otros procesos de anlisis geogrfico
temticos y a escalas menores de trabajo.
C. Caracterizacin de las Diferentes Categoras de la
Propuesta de Uso del Territorio.
AI Indice

La caracterizacin de las categoras de usos del territorio de la propuesta
de Desarrollo Regional Balanceado es una tarea pendiente. Es necesario,
por lo menos, hacer una caracterizacin preliminar con el fin de que exista
una descripcin cualitativa de los elementos que componen dichas
categoras. A continuacin se procede a describir dichas categoras,
recogiendo y registrando la informacin cualitativa generada en el proceso
de planificacin con el equipo de consultores que desarrollaron la
propuesta de referencia. Las categoras de uso del territorio que se
presentan en el mapa de Desarrollo Regional Balanceado son las
siguientes:
1. Parques Lineales:
AI Indice

Esta categora de uso del territorio corresponde a la definicin de parques
lineales ubicados longitudinalmente en los ros y quebradas que discurren
por el rea ocupada por la Gran Area Metropolitana. Algunos de esos ros
y quebradas son el Ro Mara Aguilar, el Ro Torres, el Tirib, el Virilla.
Dado que esos cursos de aguas se encuentran ambientalmente muy
degradados, se requiere un control de las fuentes de contaminacin
hdrica y por desechos slidos, as como el establecimiento de reas
verdes con especies propias u originarias de la regin. La limpieza de
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cauces y el monitoreo de la calidad del agua son tareas fundamentales
para la recuperacin ambiental de esos sistemas hdricos.

2. Gran Area Metropolitana Area de Alta Densidad:


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Se define a esta categora como aquella rea de la actual Gran Area
Metropolitana que ocupa un corredor definido en forma axial, limitado en
sus extremos por las poblaciones de Paraso de Cartago y San Ramn de
Alajuela. Dicho corredor cuenta ya en la actualidad con una alta densidad
de intervencin como sistema urbano. Se propone que en esta rea se
desarrolle un sistema de planificacin urbana basado en la eficiencia y el
control ambiental, as como en el diseo basado en los principios del
"Nuevo Urbanismo". Para ello se requiere la formulacin de un plan
estratgico especfico para dicha rea.

3. Gran Area Metropolitana Area de Baja Densidad:


AI Indice

Esta categora corresponde a aquellas reas perifricas al rea de alta
densidad definida en la categora anterior en donde el desarrollo urbano
debe ser regulado con el fin de que exista una mayor cantidad de reas
verdes y el tamao de la propiedad as como los diseos constructivos
sean de mayor amplitud, con el fin de asegurar que la densidad de
ocupacin sea baja. Esta categora tambin debe de ser diseada en
forma especfica, estableciendo planes reguladores regionales que
compatibilicen los planes reguladores cantonales.
4. Regiones:
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Esta categora corresponde a la definicin regional de acuerdo a criterios
biofsicos como las divisorias de cuencas y las reas protegidas. La
descripcin geogrfica de estas regiones se presenta en el informe final de
consultora de los expertos en Sistemas de Informacin Geogrfica,
Ordenamiento territorial, Bases de Datos y Fortalecimiento Institucional
para el ordenamiento Territorial (Cotera, J., Dengo, O., Lcke, O., Orlich,
D., 1998).
5. Servidor Regional:
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Los servidores regionales corresponden a aquellas ciudades que cuentan
con un alto potencial de desarrollo regional enmarcado dentro de la
definicin regional especificada en la categora anterior. Corresponde a
ciudades como Liberia en Guanacaste, Puntarenas, Gupiles, San Isidro
de Prez Zeledn y Ciudad Quesada.
6. Servidor Local:
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Son poblaciones que cuentan con caractersticas socioeconmicas tales
que les confieren un alto potencial para el desarrollo local. Algunas de
estas poblaciones son Caas, Nicoya, Cuajiniquil, Upala, el Coco,
Quepos, Limn y Golfito.
7. Areas Protegidas:
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Esta categora corresponde a aquellas reas que se definen con alguna
categora de manejo de proteccin de acuerdo con sus caractersticas
biofsicas intrnsecas. Se supone que a dichas reas se les asigna una
categora de manejo particular y que cuentan con status legal para su
proteccin.
8. Lagunas y Embalses:
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Esta categora corresponde a cuerpos de agua tanto naturales como
artificiales. En el caso de las lagunas se considera que las mismas
corresponden a cuerpos de agua naturales. En el caso de embalses se les
define como cuerpos de agua creados artificialmente para la generacin
de energa elctrica, riego y otros usos.
9. Corredores Biotursticos:
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Los corredores biotursticos se definen como categoras de uso del
territorio en donde se promueve la conservacin y rehabilitacin de reas
bajo el criterio de conectividad de las reas protegidas. Los corredores
biotursticos promueven usos del territorio de baja intensidad y no
constituyen extensiones de las reas protegidas. Se busca con dichos
corredores permitir el traslado de especies de flora y fauna entre las reas
protegidas pero tambin permitiendo la actividad de ecoturismo. Se
plantea el establecimiento de un sendero nacional a travs de los
corredores estableciendo circuitos de diferentes duraciones y
ecosistemas.
10. Conservacin:
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La categora de conservacin corresponde a reas que por sus
caractersticas biofsicas y bajo la determinacin de su capacidad de uso
de la tierra, presentan limitaciones de uso importantes para otros usos
ms intensivos que no sean el de conservacin para la prestacin de
servicios ambientales, lo que les confiere un carcter econmicamente
productivo importante. Darles un uso ms intensivo generara un deterioro
ambiental de las mismas. Estas reas son altamente compatibles con los
corredores biotursticos y con loas reas protegidas.
11. Cultivos Permanentes:
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Esta categora de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de
la tierra como apta para cultivos permanentes con un manejo tecnolgico
avanzado de acuerdo a la definicin de la metodologa para la
determinacin de la capacidad de uso de la tierra. Para determinar en
forma ms especfica los cultivos a establecer en estas reas, es
necesario hacer determinaciones ms detalladas para lo que se sugiere el
empleo de la metodologa de evaluacin de tierras de FAO.
12. Pastos:
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Esta categora de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de
la tierra como apta para pastos con un manejo tecnolgico avanzado de
acuerdo a la definicin de la metodologa para la determinacin de la
capacidad de uso de la tierra.
13. Cultivos Anuales:
AI Indice

Esta categora de uso del territorio es definida por la capacidad de uso de
la tierra como apta para cultivos anuales con un manejo tecnolgico
avanzado de acuerdo a la definicin de la metodologa para la
determinacin de la capacidad de uso de la tierra. Para determinar en
forma ms especfica los cultivos a establecer en estas reas, es
necesario hacer determinaciones ms detalladas para lo que se sugiere el
empleo de la metodologa de evaluacin de tierras de FAO.
14. Uso Forestal:
AI Indice

El uso forestal de esta categora corresponde de acuerdo con el criterio de
capacidad de uso de la tierra a los bosques de produccin de madera bajo
planes de manejo forestal que estn orientados por los principios de
aprovechamiento sostenible. No excluye esta categora, el que se
dediquen esta tierras a usos menos intensivos de la tierra como los
servicios ambientales, si los mismos son por criterios tcnicos,
econmicos, sociales y culturales entre otros, como ms recomendables.
15. Lmites Marinos:
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Esta categora corresponde ms bien a las Areas Protegidas Marinas, las
cuales se manejan con los criterios tcnicos de acuerdo a lo especificado
para dichas reas en las convenciones internacionales para esa categora
de manejo.
16. Acopio Pesquero:
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La categora de Acopio pesquero corresponde a centros poblados
costeros ubicados en la costa pacfica de Costa Rica. Dichos centros
cuentan con caractersticas particulares que los hacen aptos para la
recepcin, procesamiento y empacado de la pesca para exportacin
realizada en el Mar Pacfico. En estas mismas poblaciones definidas como
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centros de acopio se ubicaran talleres de barcos, astilleros, empacadoras,
frigorficos y otras actividades perifricas a la pesca.
17. Viajes de Pesca:
AI Indice

Dicha simbologa ilustra los viajes de pesca que zarpan de la costa del Mar
Pacfico en veleros de alta capacidad para el transporte de pescado, los
cuales regresaran a los puntos de donde partieron despus de transferir
su carga a veleros ms grandes de acopio, quienes transportaran la
pesca a los centros de acopio.
III. Conclusiones
AI Indice

Las bases conceptual y metodolgica constituyen el cimiento de
informacin para contextualizar el proceso de generacin de escenarios de
ordenamiento territorial desarrollado. Es as como se definen los
conceptos de carcter tcnico utilizados en el mencionado proceso. No
con fines exclusivamente acadmicos, sino tambin con el propsito de
definir y aclarar cual fue la base tcnica y cientfica empleada, reduciendo
el espacio para las percepciones empricas y ambigedades conceptuales,
que pueden generar procesos de ordenamiento territorial poco precisos y
poco replicables. Es imperativo desde el punto de vista cientfico, el
presentar dicha base conceptual y metodolgica, de manera que no slo
se tenga el producto, sino tambin el proceso.
Un trabajo de gran valor ha sido la recopilacin de una base de
informacin digital existente proporcionada por diversas instituciones.
Esta informacin ha permitido que se den las condiciones adecuadas y
apropiadas para el desarrollo del modelo metodolgico y conceptual,
fundaciones estas de capital importancia para cualquier proceso de
ordenamiento territorial. El modelo conceptual y metodolgico
desarrollado, cuenta con una caracterstica fundamental para el proceso
de ordenamiento territorial: es un modelo autctono nacional desarrollado
para las condiciones biofsicas, socioeconmicas y poltico culturales de
Costa Rica. No es un modelo importado y adaptado de otras realidades.
Es de relevante importancia el desarrollar aplicaciones de sistemas de
informacin geogrfica de carcter innovador y creativas, pero que al
mismo tiempo sean concretas y viables. Los sistemas de informacin
geogrfica son herramientas que pueden ser muy tiles si se les da el
carcter innovador que hasta la fecha no han tenido en el pas. La
promocin del dilogo y el entendimiento entre los diferentes grupos
sociales, la democratizacin de la informacin, y la participacin amplia de
los sectores sociales en el ordenamiento territorial de su comunidad, son
instrumentos que favorecen, no slo la resolucin de conflictos territoriales,
sino tambin la prevencin de los mismos, lo que es talvez ms
importante.
IV. Referencias
AI Indice

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