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Curso de legislacin docente

Dossier 2. Clase del 22 de Septiembre de 2012.

Primera parte

Anlisis de las normas del trabajo docente.

Segn se ha adelantado en la introduccin de esta propuesta de capacitacin las normas jurdicas que reglan la actividad docente pertenecen a una rama especfica dentro del derecho pblico, que es el derecho administrativo. Como ya sabemos se trata de una materia no codificada dentro del derecho que se ofrece como un conjunto de leyes, decretos, reglamentos y resoluciones que, naturalmente, tiene conexin a principios constitucionales. La legislacin vigente en la Provincia de Santa Fe rene esas caractersticas y se presenta como un conjunto de extensin imprecisa, a veces fragmentario y otras veces superpuesto que es preciso organizar si se pretende trabajar adecuada y metdicamente con ese material jurdico. En este sentido, ya hemos hecho referencia a la tcnica de agrupamiento por bloques normativos fusionando normas a partir de relaciones de adherencia, isomorfia y dependencia. Ahora que vamos a ingresar a la consideracin concreta del grupo de normas de ese mbito jurdico que ordenan la relacin de trabajo docente es preciso tener siempre presente aquellas caractersticas y ests tcnicas para tener una visin adecuada del vnculo laboral pues este va a adquirir particulares caractersticas.

Particularidades de la relacin de empleo pblico.

En los trminos del artculo 33 del Cdigo Civil el Estado provincial es una persona jurdica de derecho pblico1 y en los trminos del artculo 30 son personas jurdicas todos los entes susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones. Las dos normas citadas son importantes por el hecho de que le dan existencia jurdica a entidades que no tienen existencia material sino ideal y que necesitan del sustrato humano para funcionar. Esta idea, que tambin est relacionada a los actores privados del sistema educativo, implica que el Estado establezca una relacin laboral con las personas fsicas que son capaces de representar la

El art. 33 del Cdigo Civil expresa: Las Personas jurdicas pueden ser de carcter pblico o privado. Tienen carcter pblico: 1. El Estado Nacional, las Provincias y los Municipios, 2. Las entidades autrquicas, 3. La Iglesia Catlica. Tienen carcter privado: 1. Las asociaciones y las fundaciones que tengan por principal objeto el bien comn, posean patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado, y obtengan autorizacin para funcionar.2. Las sociedades civiles y comerciales o entidades que conforme a la ley tengan capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, aunque no requieran autorizacin expresa del Estado para funcionar. Diego A. Calleja Pgina 1

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voluntad de l (funcionarios) y/o de desarrollar actividades materiales y tcnicas en post de aquellos objetivos (empleados o dependientes). Como vemos ambas categoras no son idnticas aunque estn enmarcadas en un vnculo creado y sostenido por el Estado atravesado por el imperativo constitucional de legalidad2. Los caracteres citados distinguen a los funcionarios de los dependientes, que son las dems personas que desempean tareas efectivas en la concrecin de las prestaciones propiamente dichas a cargo del Estado. En la elaboracin de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe la calificacin de funcionarios pblicos no se extiende a aquellos que, no obstante ser comprendidos dentro de la organizacin estatal, ejercen para el Estado actividades puramente tcnicas (como las de un maestro) o simplemente materiales (como las de un ordenanza o las de un conductor de un vehculo propiedad del Estado), ya que entonces se tratara de actividades realizadas por personas dependientes del Estado3 Conceptualmente se puede describir como un vnculo en el que una persona fsica pone voluntariamente su actividad de manera permanente, continuada y, al menos en general, exclusiva, al servicio del Estado a cambio de una retribucin, asumiendo particulares derechos y deberes, haciendo de ello su profesin habitual.

Diferentes posturas en relacin a la naturaleza del empleo pblico

De acuerdo al estado actual de las ciencias jurdicas es preciso dejar el claro que la relacin de empleo pblico no constituye un contrato de trabajo idntico al utilizado en el sector privado4. Las posiciones que se han sostenido para determinar la naturaleza de la vinculacin laboral entre el Estado y sus recursos humanos han sido, bsicamente, dos. La primera sostiene que se trata de un contrato administrativo. Esto es un acuerdo celebrado entre el Estado y una persona fsica en la que, naturalmente, la primera tiene una posicin de privilegio respecto de la segunda. Para los autores5 que sostienen esta postura la ligazn se trabara en tres etapas. En la primera existe una propuesta de los interesados en celebrar un contrato con la administracin que, por ejemplo, estara dado por la participacin e inscripcin a un concurso. La segunda etapa estara conformada por la aceptacin de esa proposicin a travs del acto de nombramiento y la tercera se configurara con la notificacin de dicha adjudicacin, lo que traera como acto final la aceptacin y toma de posesin del cargo.

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El principio de legalidad se encuentra presente en los artculos 1 y 2 de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe. CSJP. Decoud, Rubn Orlando lesiones graves - s/ Recurso de Inconstitucionalidad, 07/06/1995, A. y S. T. 117, pgs. 216/276. 4 La Ley de Contratos de Trabajo N 20.744 en su artculo 2 declara inaplicable sus normas a los dependientes de la administracin pblica nacional, provincial municipal (inciso 2) a excepcin de su inclusin por va de convenio colectivo de trabajo, circunstancia que an no se ha registrado. 5 Esta postura es sostenida por Gordillo, entre la doctrina administrativista argentina. Diego A. Calleja Pgina 2

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El segundo criterio, considera que el empleo pblico es un tipo especial de relacin de servicio que se configura a partir de un acto unilateral del poder pblico. Ese acto dispositivo tuvo como antecedentes necesarios otros que impusieron requisitos para el acceso a la funcin y, establecieron un sistema de seleccin que los aspirantes fueron atravesando hasta, finalmente, llegar a la designacin. Ese acto unilateral se materializa en el nombramiento del agente pblico, donde el consentimiento slo es condicin de validez o perfeccionamiento de la designacin6 . En el sentido expresado participamos de sta ltima idea de la que se derivan sus caractersticas esenciales. As, posee carcter estatutario lo cual quiere decir que sta enmarcada desde antes de su inicio en un compendio legal y reglamentario que establece derechos y deberes para el agente pblico que son prefijados y reconocidos por el Estado. Una vez que el individuo ha sido designado para cubrir una funcin encargada por el Estado se configura una relacin de servicio. Se trata de una relacin bilateral por cuanto produce efectos jurdicos a favor y a cargo de ambas partes. El agente designado asume como obligacin principal realizar su labor en el cumplimiento de deberes inherentes al cargo para el que ha sido designado. Concomitantemente existen otros deberes de raigambre normativa como aquellos relacionados a la diligencia en el cumplimiento de las obligaciones, obediencia, fidelidad, buena conducta, etc.; que, en caso de ser incumplidos, sirven de fundamento para la sustanciacin del procedimiento disciplinario que pudiere corresponder. Frente a esos deberes el agente posee ciertos derechos que en palabras de Alessi pueden ser morales patrimoniales7. Los primeros tienen que ver con el derecho a ser mantenido en el puesto, el derecho a los ascensos y a las dignidades que el ejercicio de la funcin conlleva. Estas garantas son comunes a funcionarios y empleados pblicos ms los derechos patrimoniales diferencian a estas dos categoras de dependientes del Estado. As la retribucin es propia del empleado pues los funcionarios pueden desempearse ad honorem. El segundo elemento de distincin, an ms trascendente que el primero, es que la designacin de los empleados pblicos se efecta por medio de un acto unilateral y formal de nombramiento por parte del poder pblico.

Las caractersticas de la relacin de empleo en la visin de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe y de la Cmara Contencioso Administrativa.

El repaso de los caracteres fundamentales asignados a la relacin de empleo pblico resulta un ejercicio interesante que nos aleja de falsas concepciones que pugnan por confundir la labor del dependiente del Estado con la del empleado del sector privado. Contrariamente a las oscilaciones que evidenci la Corte Nacional, la Corte provincial ha mantenido slida jurisprudencia en defensa del
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Ivanega, Miriam Mabel. Consideraciones acerca del empleo pblico (con especial referencia a la motivacin laboral del empleado pblico). Pg. 766, en serie especial de derecho administrativo, Editorial ED, Buenos Aires, 31/05/01. Diego A. Calleja Pgina 3

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rgimen de derecho pblico que tiene este vnculo laboral8. En este sentido ha tenido oportunidad de destacar que es una relacin de derecho pblico lo cual se deriva del hecho de que uno de los sujetos intervinientes cumple con un fin pblico al dar nacimiento a la relacin. Este carcter se abona a su vez en la naturaleza de la prestacin que es su objeto (brindar seguridad a los ciudadanos, proveer servicios de atencin de la salud de la poblacin, dictar clases, etc), en los poderes pblicos de supremaca a cuyo ejercicio da lugar y en los especiales procedimientos de seleccin de personal9 . Luego, ha destacado otros caracteres tales como el carcter voluntario, que la distingue de otro tipo de prestaciones que el Estado requiere obligatoriamente (por ejemplo, cargas pblicas) o por necesidad, como las derivadas de situaciones de emergencia o fuerza mayor. Se trata de una relacin de ndole estrictamente personal ya que la especfica capacidad intelectual y tcnicaimporta que la relacin se constituya en base a consideraciones estrictamente personales y que a ningn ttulo la posicin del empleado puede ser cedida o transferida a otros sujetos, como tampoco puede hacerse sustituir por otros La Corte provincial tambin ha resaltado el carcter formal10 que tiene el empleo pblico pues se exige la investidura del agente la que es menester que se instaure por autoridad competente y en la forma prevista por el derecho objetivo. Ese acto formal ser un decreto para los agentes del Estado una resolucin si se trata de personas jurdicas pblicas. A este carcter sumamos el ya mencionado carcter estatutario que la relacin de empleo pblico posee. Con este trmino se hace referencia a que el contenido de la actividad del agente pblico va a estar determinada por un conjunto de disposiciones normativas de diferente rango (constitucin, leyes, decretos, resoluciones) que constituyen un verdadero compendio legal que define derechos y obligaciones de la funcin encomendada11.

Las garantas constitucionales. Su implicancia.

En distintos tramos de esta exposicin hemos hecho referencia a la Constitucin de Santa Fe y ello es as pues en ella se contienen los principios neurlgicos que hacen a la actividad del Estado. Adems, la Carta Magna local contiene los objetivos y fines que la educacin debe perseguir, aseguran el servicio pblico y el privado, otorgan garantas a la comunidad de ello y tutela de una manera especial el trabajo del docente.
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La Cmara Contencioso Administrativo N 1 de la Ciudad de Santa Fe ha tenido oportunidad de recordar en Rojas, Ariel I. c/ Comuna de Recreo s/ Recurso Contencioso Administrativo (Expte.88/2001) que ste es un criterio reiterado inveteradamente por la Corte Provincial sostenido en el leading case Mul, Beatrz c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo (Expte. 296/1993) (A. y S., Tomo 141, pg. 167), entre otros. 9 CSJP. Torres A. y S. Tomo 96, pg.10 y Silva A. y S. Tomo 127, pg. 228. 10 CSJP. Autos Bianco, A. Y S. Tomo 179, pg. 450, Gonzlez Huber, A. y S. Tomo 55, pg. 366, Pereyra, A. y S. Tomo 93, pg. 1 y muchos otros. 11 CSJP. Autos Cutchet, A. y S., Tomo 125, pg. 45. Diego A. Calleja Pgina 4

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Indudablemente se trata de un grupo de disposiciones de innegable valor. Abarcan los artculos 109 a 113 de la Carta Magna local. Desde el punto de mira de la enseanza los preceptos mencionados abarcan cuestiones atinentes a la organizacin del servicio y al aseguramiento de la libertad de ensear y aprender (artculo 109), a garantizar la iniciativa privada (artculo 110), al sostenimiento econmico del sistema (primer prrafo del artculo 113) y a otorgar garantas al trabajador docente (artculo 113). Esta ltima norma, de especial preponderancia en la relacin empleador- empleado, dispone la norma que La ley asegura al docente un rgimen de ingreso, estabilidad y carrera profesional segn sus mritos y estimula y facilita su perfeccionamiento tcnico y cultural. En un solo prrafo la Ley concede una garanta especial a los educadores santafesinos que descompone en aspectos atinentes al ingreso a la actividad, estabilidad y posibilidad de desarrollar una carrera profesional. Se trata de una norma que no aparece expresamente consagrada en la Constitucin de la Provincia de Santa Fe para el resto de los dependientes de la administracin. En todo caso el artculo 20 les asegura el goce de los derechos que la Constitucin y las leyes nacionales reconocen al trabajador, con lo que la garanta de estabilidad les llega a travs de la remisin al artculo 14 bis de la Constitucin Nacional12. Retomando el anlisis del artculo 113 el Texto Supremo de nuestra provincia ste prev una proteccin integral a los derechos docentes, derivando su concrecin a la sancin de la o las leyes que lo especifiquen. En la prctica, ello hizo que esta norma se descomponga en una serie de instrumentos legales que fueron concediendo, alternativa o continuadamente, los derechos enunciados. En cada caso exige que del individuo mritos, en una evidente manifestacin de que las condiciones de idoneidad son las que determinan el acceso o no a la administracin pblica en sintona con el parmetro de la Carta Magna Nacional (artculo 14 bis). Luego, a que la constatacin de ese extremo supone la acreditacin y merituacin de antecedentes y/o saberes entre los postulantes a un cargo en el sector educativo13. Con esto no estamos haciendo otra cosa que afirmar que los regmenes concursales como as tambin los que organizan el ingreso de personal interino y reemplazante son de directa raigambre constitucional.

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El primer prrafo del artculo 14 bis se otorga la garanta de estabilidad del empleado pblico, sin distinguir ningn subsistema de la administracin. 13 La norma conecta con el artculo 14 de la Constitucin Provincial que dispone que se puede tener acceso a los cargos pblicos en condiciones de igualdad, segn los requisitos que se determinen, partiendo del supuesto esencial del artculo 8 que establece que Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley. En el orden constitucional nacional la misma idea se condensa en el artculo 16 cuando reza Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. Diego A. Calleja Pgina 5

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La estabilidad absoluta y relativa. El personal de planta permanente y no permanente.

De las garantas acordadas a los docentes en la redaccin de la Constitucin santafesina de 1962 podemos concluir que la esencial es la estabilidad. Sabemos que el Estado tiene como objetivo satisfacer determinadas necesidades de la comunidad a travs de los servicios que presta de manera permanente y continua. Ya hemos destacado que para alcanzar ese fin se vale de personas fsicas que tienen una particular relacin con l que comienza a delinearse a partir del texto mismo de la Constitucin Nacional y Provincial. Es que, como hemos dicho, el vnculo que conecta a esos individuos con la administracin no puede estar sometido a las mismas vicisitudes que inciden sobre un contrato de trabajo celebrado entre particulares. Pensemos que la actividad a cargo del Estado no est atravesada por el nimo de lucro ni por el mantenimiento de una adecuada correlacin entre costos y beneficios. Tampoco inciden las demandas estacionales ni la supeditacin de las labores a ciclos de la naturaleza que obligan a interrumpir el lazo jurdico en determinadas etapas. Por el contario, ya se ha adelantado que la actividad del Estado se caracteriza por ser una prestacin permanente, concreta y prcticaque tiende a la satisfaccin inmediata de necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran14. En consecuencia, la entidad temporo-espacial que alcanza este compromiso se traduce en la necesidad de contar con individuos que provean, con su trabajo cotidiano, al logro de tan elevados objetivos. Es evidente, entonces, que una adecuada correlacin entre medios y fines torna desaconsejable contar con dependientes que estn compelidos por la fragilidad del vnculo laboral. La especial prestacin que implica el desarrollo de un proceso de caractersticas integrales como el educativo y la particular situacin de su receptor directo (el educando) ha estado presente en las ideas del constituyente santafesino al particularizar la garanta de estabilidad en los trabajadores docentes. Reparando en el carcter permanente que tiene la actividad y en la dinmica de la actividad particularmente considerada se ha previsto normativamente la condicin de desempeo de otros trabajadores que encuentran enmarcada su ocupacin por una variable temporal. En tal sentido se distingue entre trabajadores que integran la planta permanente, dotados de estabilidad propiamente dicha, de los trabajadores que integran la planta transitoria o no permanente15. Como sabemos entre estos ltimos, en nuestro mbito, encontramos a los interinos, que

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Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 1, pg. 58, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1990. El autor remarca estas caractersticas en la definicin de administracin pues entiende, junto a doctrina unnime, que las caractersticas sealadas se presentan en todos los servicios que provee el Estado sin excepcin. 15 Entre nosotros esta distincin es conocida, entre otros instrumentos legales, a travs del artculo 1. inciso a del Reglamento de licencias, justificaciones, franquicias y examen de aptitud psicofsica para el personal docente y auxiliar docente dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura " (Decreto 4597/83). La disposicin de marras introduce una inquietante mencin al personal contratado en su punto 3. Diego A. Calleja Pgina 6

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ocupan y desempean una funcin ante la ausencia definitiva o ante la falta del personal permanente. Tienen un desempeo precario que se anloga al de reemplazante pudindoselos diferenciar por la mayor duracin del primero ya que permanece hasta que el cargo sea cubierto por el procedimiento legal establecido al efecto (concurso, designacin o traslado del titular, por ejemplo). Dentro del grupo de trabajadores transitorios de la administracin pblica aparecen otras categoras como el personal de gabinete, conformado por el grupo humano de confianza del funcionario poltico de turno, y, en los ltimos aos, el personal contratado16. Ahora bien, de las dos grandes categoras referidas slo el personal de planta permanente posee estabilidad propia. Esta particular firmeza de la relacin laboral se distingue de la estabilidad impropia. Veamos las diferencias que existen. La estabilidad absoluta no implica que el vnculo laboral del empleado pblico no pueda ser interrumpido. Claro que esto puede ocurrir. Lo que sucede es que la Ley somete esa condicin a la configuracin de ciertas particularidades de rigurosa apreciacin. Sintticamente, podemos resumir el contenido de esta estabilidad de la siguiente manera:

a)

Derecho del agente de conservar el empleo y de no ser privado de ellos sino con fundamento en las causales previstas en la propia ley (As, un cese por incompatibilidad causales disciplinarias que lo admiten).

b)

Derecho a solicitar la reincorporacin ms los salarios cados bien indemnizacin (a opcin del trabajador) cuando esa garanta haya sido violada por una separacin arbitraria.

La estabilidad relativa, en cambio, se traduce en una dinmica de empleo en la que la interrupcin del vnculo laboral puede acontecer por causas justiciadas injustificadas. Ante ste ltimo supuesto el empleado tiene limitada su pretensin al pago de una indemnizacin17.

Especial referencia a la relacin de trabajo de los docentes de los establecimientos de gestin privada.

Hemos sealado claramente que la Constitucin de la Provincia de Santa Fe en su artculo 110 consagra la garanta de los actores privados de crear establecimientos educativos e integrarlos al

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Hay autores que apuntan dentro de este grupo a los pasantes. Creemos que ello obedece a la tergiversacin de esta figura que supone la realizacin de una prctica laboral con fines pedaggicos y en la cual participa como articulador necesario una institucin educativa. 17 Comadira, Julio. Derecho administrativo. Acto administrativo. Procedimiento administrativo. Otros estudios. Pg. 624, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004. Diego A. Calleja Pgina 7

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sistema de educacin oficial bajo la condicin de dictar sus planes de estudio y receptar las garantas constitucionales. Este dato no es menor puesto que coloca al servicio de gestin privada en una especial situacin y a sus dependientes en una relacin de trabajo de contenido particularizado. Pocos aos despus de la sancin de la ltima reforma de la Constitucin Provincial, se promulg la Ley 6427 que garantiza y organiza el funcionamiento de los establecimientos educativos creados por iniciativa privada y un poco ms adelante se dict su decreto reglamentario que lleva el nmero 2880/69. El artculo 11 de la Ley establece que las personas fsicas, las personas jurdicas privadas y la Iglesia Catlica, pueden ser propietarios de estas instituciones educativas y tener autorizacin para a funcionar y expedir ttulos oficiales. A seguir, el estado no se responsabiliza ni se obliga por las obligaciones que el propietario de estos establecimientos contraiga con su personal o con terceros18, lo que indudablemente coloca a los docentes del sector fuera de la relacin de empleo pblico que hemos comentado hasta aqu. Si la designacin de estos trabajadores se efecta por el propietario y es aprobado por el Servicio de Enseanza Privada, tal como expresa el artculo 26 es indudable que el lazo que vincula a ambas partes est dado por algunos de los tipos contractuales que contiene la Ley de Contratos de Trabajo N 20.744 de la cual, ya vimos, los docentes oficiales estn excluidos. A pesar de este encuadre, el contenido de la relacin laboral se ve fuertemente influido por las disposiciones administrativas estatales puesto que expresamente el contenido de los derechos y obligaciones de los trabajadores docentes, sus retribuciones, rgimen de licencias19 y requisitos de ingreso y permanencia sern los mismos que el de sus colegas de escuelas de gestin pblica20. Se configura, entonces, un sistema hbrido que mixtura normas de raigambre privada y pblica que se proyecta incluso al momento de la extincin del contrato de trabajo. Sabido es que la voluntad de finalizar la relacin de empleo privada puede ser ejercida por cualquiera de los contratantes y que, en caso de que a dicha opcin la efecte el empleador, el despido puede ser causado o incausado. Para regular esta situacin el artculo 28 de la Ley 6427 establece el supuesto que considera justa causa, el que se presenta cuando el personal incurra en inconducta y mal desempeo de sus deberes en cuyo caso prev la realizacin de un sumario previo. En este caso, que especifica el artculo 21 del decreto reglamentario, no es obligacin del empleador preavisar la extincin de la relacin al trabajador ni abonar indemnizacin alguna. Entendemos que est norma colisiona con el contenido de la Ley de Contrato de Trabajo por un motivo histrico, pues sta se dict en 1974, pero si nos sirve para advertir que la garanta de estabilidad propia o absoluta tiene modulaciones en el sector privado que ponen en
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Vase artculo 13 de la Ley 6427. Vase artculo 17 del Decreto 2880/69. 20 Vase artculo 23 a 25 de la Ley 6427/68. Diego A. Calleja Pgina 8

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duda su existencia. Esto es corroborado por el hecho de que el artculo 30 de la Ley 6427/68 y el 22 del Decreto 2880/69, contienen la posibilidad del despido sin causa con preaviso y pago de indemnizacin bajo exclusiva responsabilidad del propietario.

Diego A. Calleja

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Dossier 2. Clase del 13 de Octubre de 2012.

Segunda parte

A.- Los procedimientos de seleccin del personal docente en la Provincia de Santa Fe.

En el desarrollo de la primera parte de esta propuesta hemos tenido ocasin de repasar las caractersticas esenciales de la relacin de empleo pblico. En esa oportunidad habamos concluido por entender a ese vnculo como una relacin de servicio dotada de particularidades en lo que hace al derecho que la regula, a la naturaleza de las prestaciones de las que es objeto, a la forma en que se establece, a la regulacin de su contenido y a la supremaca con que acta el Estado. Podramos agregar ahora que los mecanismos a travs de los que este ltimo elige a su personal son uno de esos rasgos distintivos, lo que ha merecido que se lo seale como una de sus caractersticas principales habida cuenta de los especiales procedimientos de seleccin del personal que anteceden a la constitucin1 del lazo laboral. Podemos decir, entonces, que nos encontramos ante una particularidad que se expresa an antes de que el empleador formule, a travs de sus dependientes, una oferta de trabajo a un aspirante. Con anterioridad a ese momento aquellas condiciones, que se manifiestan con todo vigor cuando la relacin de empleo pblico est constituida, ya conocen sus primeras manifestaciones en el procedimiento de seleccin del personal.

Ahora bien, esos requisitos fijados por va normativa y ejecutados a travs de hechos pblicos con anterioridad a cualquier convocatoria de personal deben observar por imperativos constitucionales algunas garantas esenciales. Desde la perspectiva de la Constitucin Nacional los ciudadanos son admisibles en los empleos pblicos sin otra condicin que la idoneidad que reclama su artculo 16 2. Esa idoneidad debe ser analizada bajo el prisma del principio de igualdad real de oportunidades. Por su parte la Constitucin de la Provincia de Santa Fe recepta el principio de igualdad en sus artculos 6 y 83 y al momento de reglar el derecho de trabajar en el artculo 14 mantiene

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C.S.J.P. Silva, Orlando c/ Municipalidad de Rafaela s/ R.C.A.P.J (A. y S. T. 127, pg. 227-232). La segunda parte de esa clausula expresa que Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. 3 Artculo 6: Los habitantes de la Provincia, nacionales y extranjeros, gozan en su territorio de todos los derechos y garantas que les reconocen la Constitucin Nacional y la presente, inclusive de aquellos no previstos en ambas y que nacen de los principios que la inspiran. Artculo 8: Todos los habitantes de la Provincia son iguales ante la ley. Incumbe al Estado remover los obstculos de orden econmico y social que, limitando de hecho la igualdad y la
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Curso de legislacin docente la ligazn indisoluble al principio de legalidad, afirmando que todos tienen derecho a ejerceruna actividad o profesinen la condiciones que establezca la ley pudiendo tener acceso a los cargos pblicos en condiciones de igualdad, segn los requisitos que se determinen. Con todo, es posible concluir que el concepto de igualdad est relacionado a quienes poseen anlogas capacidades, eliminando discriminaciones o favoritismos, y que esa garanta en cuanto derecho a trabajar como empleado de la administracin est supeditada a la observancia de las reglas que se fijen para ello.

El principio del concurso pblico.

Si la idoneidad es el parmetro que debe ser comprobado antes de que se ofrezca un puesto pblico a una persona no existe dispositivo ms ecunime para verificarla que el concurso pblico. Desde un punto de vista terminolgico, Marhinehoff ensea que concurso es la oposicin que se realiza para determinar la mayor capacidad tcnica, cientfica, cultural o artstica entre dos o ms personas4. Estas caractersticas llevan a que el procedimiento concursal se desarrolle en aquellas situaciones en las que se tiene especialmente y esencialmente en cuenta las condiciones personales de los aspirantes lo que luego deviene en que de formalizarse la relacin de empleo pblico el ejercicio del cargo sea absolutamente intuito personae5. Esta aproximacin conceptual ya adelanta que los concursos a los que estamos haciendo referencia no solo son aquellos de los que puede derivar la titularizacin de una funcin o cargo de la administracin sino que abarca, tambin, a aquellos procedimientos de seleccin que se utilizan para disponer de trabajadores de desempeo temporario o no permanente. Tambin es fcilmente advertible que se trata de un mecanismo que no solo se aplican al personal docente sino que, con las modulaciones necesarias, es de aplicacin a todos los cargos de la administracin pblica central, descentralizada y desconcentrada. Podemos decir que constituye una etapa previa y preparatoria a la formalizacin de una oferta laboral en la que el Estado comunica a los aspirantes a cubrir cargos pblicos las condiciones para postular a l o ellos. Por su parte los interesados desarrollan una serie de conductas y actos voluntarios destinados a participar de esa convocatoria. Si bien la relacin de empleo dista de configurarse y
libertad de los individuos, impidan el libre desarrollo de la persona humana y la efectiva participacin de todos en la vida poltica, econmica y social de la comunidad. 4 Marienhoff, Miguel. Tratado de derecho Administrativo, Tomo III-A, pg. 299, Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1994. 5 Se trata de una expresin latina que hace alusin a los vnculos que se establecen con particular atencin de la persona con quien se obliga.
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ninguna de las dos partes ha aceptado o rechazo una proposicin laboral de la otra, es posible que en esta etapa se registren comportamientos antijurdicos que permiten reclamar por las vas que acuerda el rgimen de recursos administrativos6. La normativa que rige esos procedimientos reclama que quien los inicie debe tener un inters legtimo en la cuestin. La Corte Suprema de Justicia de la Provincia precisando los alcances de este recaudo ha afirmado que las normas que regulan el procedimiento

selectivo establecido para la provisin de cargos pblicos, afectan a una pluralidad de individuos, ya que han sido dictadas para tutelar el inters pblico, o sea, el de la colectividad toda. Por ello los postulantes a un concurso normalmente slo pueden invocar un inters legtimo para exigir que las respectivas normas sean observadas por la sola razn circunstancial de que su inters individual coincide con el pblico a que apuntan, exclusivamente, dichas normas7. Con este marco podramos decir que el inters pblico es aquel que esgrime un inters
individual, que no recibe del ordenamiento jurdico una tutela directa e inmediata como propia y exclusiva de su titular, sino que la recibe de un modo indirecto, a travs de normas tendientes a proteger un inters pblico8. Ello ocurre con un aspirante a cubrir un cargo docente que integra un escalafn en el que se establece un orden de prelacin entre varios sujetos en base a antecedentes personales y profesionales pero que no tiene una derecho concreto reconocido por la administracin ms que una natural expectativa laboral. Podemos afirmar, entonces, que no se trata de un mero inters de hecho sino que adquiere relevancia en cuanto sus portadores tienen un inters instrumental y jurdico a la legalidad de la administracin.

Distintos sistemas.

Adems de la comprobacin de la idoneidad para la funcin las normativas nacionales y provinciales suelen establecer otras condiciones para la seleccin de personal. Normalmente se enuncia como requisitos a cumplir por los aspirantes las condiciones morales y de conducta y la aptitud psicofsica. Estas condiciones pueden ser excluyentes o no excluyentes como veremos en el apartado siguiente y enlazan con el tipo de concurso que se pretende desarrollar.

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En la Provincia de Santa Fe ese rgimen est organizado por el Decreto Acuerdo N 10.204/58 C.S.J.P. Dentesano, T. c/ Provincia de Santa Fe s/ R.C.A.P.J. (27/12/90, A. y S. T. 84, p. 351).

C.S.J.P. en Pavn, Osvaldo Mximo c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo de Ilegitimidad. A. y S. T. 52. Pgs. 448 a 452.. Diego A. Calleja Pgina 12

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Por lo general las justas de seleccin de recursos humanos del Estado se clasifican segn sean de antecedentes, oposicin o de ambos a la vez9. Es posible tambin que esos concursos sean abiertos, si permiten la participacin de interesados de la comunidad, o cerrados si solo permiten que se presenten quienes ya se desempean en una funcin pblica. Los primeros suelen estar relacionados a los denominados concursos de ingreso, en tanto los segundos pueden estar vinculados a la competencia por cargos que impliquen ascenso dentro de la planta de personal ya existente, aunque esta es una regla que no siempre se cumple taxativamente. La decisin respecto de la tcnica concursal a utilizar se encuentra expresada en las bases del concurso que toman la forma jurdica de decreto, reglamento o acto administrativo. Habitualmente llamamos a esta decisin de la administracin llamado a concurso y significa una etapa en la que el Estado hace gala de su poder discrecional. Bien entendido que sea, esta es una facultad que se debe ejercer dentro del marco que las normas establecen y que siempre debe estar atravesado por los principios de razonabilidad, buena fe, legalidad y no desviacin de poder.

La postulacin: los requisitos excluyentes y no excluyentes.

De parte del interesado en participar en un concurso pblico esa etapa previa a la que estbamos haciendo referencia en el apartado precedente se expresa, haciendo saber su voluntad al respecto cuestin que normalmente acontece al momento de registrar su inscripcin. A ese momento lo llamamos postulacin. Para poder inscribirse los postulantes deben conocer previamente las bases las que se dan a conocer a travs de los medios masivos, a travs de las entidades sindicales, por medio de circulares en los ambientes laborales y por los medios de publicidad de las normas pues no olvidemos que cada una de las convocatorias reviste alguna forma jurdica. En el llamado a concurso la persona interesada en participar va a encontrar indefectiblemente un conjunto de clusulas obligatorias impuestas por el Estado de conformidad a pautas reglamentarias que regulan cada una de las etapas del procedimiento hasta su finalizacin. Un grupo de esas disposiciones debe ser observado taxativamente por el aspirante. Son los llamados requisitos excluyentes, de cuyo incumplimiento deriva la desestimacin del postulante10. Como contrapartida existen un conjunto de recaudos que la administracin estatal establece en aras de ponderar ms
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Dromi, Roberto. Derecho Administrativo, pg. 408, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997. Este autor destaca que las Constituciones de las Provincias de Formosa (art. 89), San Luis (art. 23), San Juan (art. 45) y la Rioja (art. 43) establecen expresamente que el acceso a los cargos pblicos se produce necesariamente mediante concurso. 10 Es conocida en el mbito docente la trascendencia de cumplir con el perfil docente requerido para una determinada materia o cargo.
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acabadamente al interesado y que suelen beneficiarlo si los rene. Son los denominados requisitos no excluyentes11.

Las caractersticas del sistema de reclutamiento. Los rdenes de mrito.

Si bien algo ya se ha esbozado el sistema de reclutamiento de personal docente de la Provincia de Santa Fe tiene ciertas particularidades que vamos a adelantar en este pargrafo, las que sern profundizados en la siguiente parte de esta propuesta. En lneas generales el Estado ha decidido contar con una doble fuente de reclutamiento con base en la idea de concurso pblico habida cuenta de las caractersticas y necesidades del sistema educativo. Por un lado cuenta con normativa que regula las bases de postulacin de los aspirantes a desempearse como interinos y suplentes. Esas condiciones se hayan plasmadas en sendos decretos cuyo contenido no es apreciado ni analizados habitualmente como el verdadero concurso pblico que es. Por otra parte, cuando decide otorgar estabilidad al personal genera regulaciones especficas para la convocatoria de que se trate siendo habitual que las diferencie por nivel, modalidad y cargo dentro del sistema educativo. Lo paradjico de estos actos administrativos de alcance general, sean resoluciones ministeriales o decretos, es que contienen rasgos en comn y rasgos diferenciales con la normativa que regula la categorizacin de los subrogantes. Una de las caractersticas comunes es que, como cualquier concurso pblico que se precie de tal, una vez que los aspirantes se han inscripto y se han ponderado sus perfiles excluyentes y no excluyentes, se conforman los rdenes de mrito que tradicionalmente denominamos escalafones. El anlisis, calificacin final y publicacin de los mismos es competencia de un rgano colegiado con competencia especfica que es la Junta de Escalafonamiento Docente, estamento que tiene un rgimen de funcionamiento particularizado pero que participa de las identidades de sus iguales. Otra particularidad que destacar es que mientras las convocatorias a interinatos y suplencias, de estimacin normativa anual, constituyen concursos pblicos abiertos; las convocatorias a justas de titularizacin suelen no tener el mismo carcter estableciendo distintos cepos a la participacin de quienes no registran desempeo en el sistema. Por ltimo, y siempre desde un prisma general, ambos sistemas estn montados sobre el criterio de los antecedentes y no de la oposicin, sistemas que solo se aplican de manera mixta en los supuestos de concursos de ascenso a puestos jerrquicos.
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En materia de reglamentacin docente de la Provincia de Santa Fe son requisitos no excluyentes los antecedentes acadmicos y la antigedad, entre otros.
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B.- Las normas de escalafonamiento generales: los Decretos 4762/82 y 2409/04. Caractersticas principales.

De acuerdo a lo dicho hasta aqu va de suyo que tanto el Decreto 4762/82 como el Decreto 2409/04 constituyen sendas normas concursales. El primero de los instrumentos normativos sealados conoce su gnesis en los estertores de la ltima dictadura militar y, en su redaccin originaria, tena el objetivo de reglar el mecanismo de ingreso del personal de planta no permanente, esto es interino y reemplazante, de los establecimientos educativos de todos los niveles. Luego de una parte general incluida con siete captulos en el artculo 212, que an subsiste aunque modificado, esta norma presenta una serie de anexos que estn destinados a fijar las condiciones de inscripcin, de confeccin de los escalafones, de ofrecimiento y otorgamiento de las vacantes y del cese del personal reemplazante, entre los aspectos ms destacados. En cada uno de los anexos con los que cuenta va atendiendo a particularidades de la ponderacin de ttulo y antecedentes segn sea el nivel y cargo de que se trate. En general se puede decir que prima la idea de que la actividad de control de la inscripcin, de los requisitos y la calificacin respectiva con la consecuente elaboracin, exposicin y puesta en vigencia de los rdenes de mrito estaba radicada en la escuela. Esta verdadera recarga administrativa a las direcciones escolares que, para los establecimientos de nivel inicial, primario y especial estuvo vigente hasta hace poco tiempo13, se presentaba poco confiable pues no contribua a transparentar la gestin en la que los responsables de aquellas etapas eran tambin partcipes del proceso concursal. En el camino de su existencia que, como dijimos, llega hasta nuestros das el Decreto 4762/82 se ha ido desgajando o fisionando, para ser precisos y utilizar un concepto aprendido en la primera parte. Durante la dcada del ochenta sufri modificaciones diversas e, incluso, derogaciones parciales, lo que de por s le iba dando un aspecto fragmentario a la vez que se sumaba legislacin que se superpona a su contenido. Sin embargo el impacto ms trascendente sobre su estructura llegara en la dcada del noventa. En 1991 el Decreto 960 agreg el Anexo V destinado a reglamentar el acceso a la funcin del personal de las bibliotecas pedaggicas y en el ao 1997 con la sancin del Decreto 1553 estableci un rgimen diferenciado de seleccin de personal para desempeo temporario aplicable a los establecimientos de nivel superior, medio y tcnico. La sancin de esta norma supuso la derogacin

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Esta disposicin constituye una verdadera rareza en lo atinente al estilo de redaccin normativa y esconde quizs el lado ms oscuro de la huda del poder del gobierno autoritario que se caracteriz por minar normativamente el aparato del Estado con reglamentaciones arteramente intrincadas. 13 El Decreto 1339/08 crea las Juntas de Calificacin para todos los niveles y modalidades.
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completa del Anexo II del Decreto 4762/82 y la creacin posterior de una instancia de calificacin profesional independiente y externa a las instituciones educativas. La vigencia del 1553/97 fue breve. Podramos decir a la luz de los acontecimientos posteriores que se trat de una norma de transicin destinada a acompaar la gnesis de la Junta de Calificacin Docente y, principalmente, las necesidades derivadas de la implementacin de la reforma curricular en el tercer ciclo de la Enseanza General Bsica y el Polimodal ordenada por la Ley Federal de Educacin N 24.195. No es menor el detalle que la sistemtica de ordenamiento de los aspirantes y del personal en los escalafones respectivos en base a competencia docente, habilitante y supletoria como as tambin a la condicin de personal interno o externo de la institucin fue una gua para el proceso de reubicacin gradual y progresiva de personal derivada de la reforma en la que, adems, las nuevas competencias y analoga de ttulos fueron una piedra angular para definir el perfil de los recursos humanos buscados por el Estado. Con un panorama institucional un tanto ms estable hacia finales del 2004, el Poder Ejecutivo dicta el Decreto 2409/04 que borra el mencionado 1553/97 y establece un sistema concursal para el ingreso a la docencia en los establecimientos de nivel superior, medio y tcnico montado sobre el mismo andamiaje pero con correccin de algunos aspectos tales como la consideracin de algunos puntajes respecto de otros antecedentes, la valoracin de la antigedad, de la condicin de personal del establecimiento de desempeo, la ampliacin a seis de las instituciones a las que un aspirante puede inscribirse y el estmulo a la capacitacin docente constante. En el transcurso de los aos de su vigencia el Decreto 2409/04 tambin ha sufrido algunas mutaciones y ha dado muestras de que no escapa al carcter de norma fisionada14. Como quiera que sea tanto el Decreto 4762/82 como el Decreto 2409/04 estn viviendo sus ltimos das. Pronto ambos sern eliminados del universo de normas pbicas santafesinas y suplantadas por un sistema nico de ponderacin de antecedentes y un sistema nico de interinatos y suplencias del que daremos sumaria informacin al finalizar el presente punto.

Sistema de valoracin, de ofrecimiento y de posesin. Su diferenciacin con las convocatorias a concursos de titularizacin.

En el sistema actualmente vigente del Decreto 4762/62 podramos decir que el nico requisito excluyente para integrar los rdenes de mrito est dado por el ttulo docente tal como lo rescata el artculo 24 del Anexo I, lo que ha llevado en el devenir de los aos a la cualificacin de las plantas

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Muestras de ello ha sido el Decreto 1214/06 que estableca normas referentes al escalafonamiento de personas aspirantes a cargos directivos, el que fue derogado por el Decreto 52/10 que trabaja los mismos aspectos y, hasta hoy, se encuentra vigente.
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orgnicas de los establecimientos convirtindose este recaudo en el horizonte mnimo15, sin que exista una prohibicin expresa al habilitante - que puede tener cabida en algunas asignaturas del nivel primario - o al supletorio que tienen su puerta de acceso en la segunda parte de la disposicin mencionada. El otro tem de valoracin esencial es la antigedad la que, a diferencia de lo que acontece en otros niveles, se mide por aos, meses y das. El decreto contiene un yerro conceptual propio del cuo de quienes lo suscribieron. No distingue entre el acto administrativo de ofrecimiento y el de posesin. Habla simplemente de otorgamiento de la suplencia, un trmino impropio del lxico jurdico administrativo, sin establecer ninguna otra distincin. La concatenacin de inconsecuencias jurdicas tiene continuidad al entender que las suplencias se acuerdan16. Nada ms lejano a la realidad de la relacin laboral que implica en la que opera un ofrecimiento, al que sucede una aceptacin o no como acto voluntario del aspirante y, en un tercer momento, si existe una respuesta afirmativa recin se produce le perfeccionamiento del vnculo. Con ello como se observa no se presupone ningn acuerdo en el sentido del sinalagma contractual puesto que aqu la expresin del consentimiento positivo perfecciona una relacin sobre contenidos predispuesto absolutamente por el empleador. Uno de los artculos ms polmicos de todo el decreto se encuentra en este tramo. Se trata del artculo 8 que menciona la preferencia al aspirante que no genere turno contiguo. Parece ser una suerte de habilitacin o excepcin para el empleado responsable del ofrecimiento de preferir a aquella persona que no tiene un empleo docente an. Otro de los tradicionales puntos polmicos que presenta el Decreto 4762/82 es el referente al puntaje extra por residencia del artculo 26, el que puede ser entendido como un deseo de no alentar la movilidad laboral y tener docentes disponibles en mejores condiciones escalafonarias en aquellos lugares de la provincia con baja tasa de habitantes y, por ende, de aspirantes calificados. Tanto el ofrecimiento como la posesin son responsabilidad exclusiva del director quien, adems, debe velar por la documental relacionada a ambos actos. Las pautas a seguir aparecen regladas en la parte general, incluida en el artculo 2. En el artculo 17 de ese tramo del reglamento aparecen dos condiciones al momento de tomar posesin del cargo ofrecido. Por un lado, el deber de presentar certificado de aptitud psicofsica, control que en la prctica no se verifica, y la obligacin de que el aspirante se encuentre enmarcado en la Ley de Incompatibilidad Docente, circunstancia chequeada con discontinuidades y dificultades por las direcciones escolares.

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Represe que el artculo 2 del Anexo indica que debe apuntarse en la inscripcin el promedio recibido en la prctica de enseanza lo cual solo puede exigirse a los docentes. 16 Lase artculo 7 del Anexo I.
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Por su parte, el Decreto 2409/04, tambin est viviendo sus ltimos das de vigencia aunque quizs pueda abrigar las esperanzas de gozar de un perodo de ultra actividad en virtud de los efectos de las futuras convocatorias a concursos de titularizacin y al proceso implementacin de la nueva escuela secundaria. Si bien todo est por verse y el Poder Ejecutivo Provincial no se ha pronunciado, el contenido de este reglamento quedar comprendido dentro del rgimen nico de ponderacin y el rgimen nico de interinatos y suplencias. Coincidentemente con la modificacin sustancial introducida por el Decreto 1553/97 ste unificado sistema de seleccin de aspirantes coincide con la implementacin de una nueva reforma curricular, est vez inspirada en los postulados de la Ley Nacional de Educacin 26.206 y en la Ley Nacional de Educacin Tcnica N 26.058. Nuevamente aparecen en el horizonte las figuras de reubicacin y la necesidad de contar con bases para determinar los mritos de los empleados docentes en relacin a esta particular y esencial instancia17. Ms all de lo dicho el Decreto 2409/04, en cuanto instrumenta un proceso de seleccin de personal, mantiene ciertos recaudaos excluyentes de similar tenor a los fijados por su antecesor. El artculo 2 de su texto hace expresa referencia a la necesidad de que el aspirante cuente con un ttulo que lo habilite para el ejercicio de la docencia18, el que a su turno diferenciar entre docente, habilitante y supletorio. A su vez reclama que el interesado tenga al menos 18 aos, requisito vinculado a la edad laboral en la Argentina, que no tenga antecedentes penales que impidan el ejercicio de la docencia, lo cual es un tem de apreciacin amplia y que posea aptitud psicofsica, condicin que en la prctica se controla escasamente19. Al igual que acontece a nivel inicial y primario tambin es un requisito excluyente el control de incompatibilidad que, en educacin superior, media y tcnica, suele tener una incidencia particular habida cuenta los lmites de acumulacin y superposicin horaria en los que puede verse incurso el docente. La verificacin de este extremo cae en la rbita de responsabilidad de la direccin escolar al momento de ofrecer y antes de dar posesin de acuerdo a la diferenciacin ya enunciada20. El sistema montado en este reglamento incluye algunas otras condiciones que presentan el carcter de no excluyentes. Podemos enumerar a los emancipados que podran inscribirse ms all de la valla de edad del artculo 2, tambin a los jubilados que solicitan un cese de su beneficio para dedicarse
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La Provincia de Santa Fe ha dictado el Decreto 485/11 que regla el mecanismo para realizar las reubicaciones del personal sobre el molde del Decreto 92/02, utilizado en oportunidad de la reforma anterior destinada a instrumentar el tercer ciclo de la E.G.B. y el nivel Polimodal. 18 El incumplimiento de este recaudo conlleva la eliminacin de las listas de orden de mritos por no contar con ttulo competente, con lo que es un requisito que se pondera a la luz de las competencias de ttulos fijadas por el organismo ministerial respectivo. 19 Esta etapa de control aparece regulada en el artculo 23. 20 El artculo 24 regla esta verificacin la que deber ejercitarse de acuerdo a las pautas de la Ley de Incompatibilidad Docente N 11.723 y su decreto reglamentario. En el caso de aspirantes que se desempean en las plantas orgnicas de la administracin pblica provincial ser menester tener presente los postulados de la Ley N 10469.
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a la docencia, mucho ms a las personas que excedan el lmite del rgimen de edad jubilatoria21 y a los inhabilitados que pueden recuperar su condicin, tal como en el caso de los concursos y quiebras. Tal como ya se ha sealado el acto de ofrecimiento es de exclusivo resorte de la direccin escolar de acuerdo a los trminos del artculo 18 del rgimen, ms all que en los hechos delegue esta actividad entre sus subalternos. La excepcin a este precepto vendra dada por el ofrecimiento del propio cargo de direccin que est a cargo del supervisor, como superior jerrquico segn el contenido de su artculo 51. De todo lo dicho se infiere que tanto el sistema del Decreto 4762/82 como el del Decreto 2409/04 formalizan la relacin de empleo pblico a travs de las atribuciones conferidas a los dependientes que ocupan la mxima jerarqua en la unidad escolar, principalmente. No se trata de una faceta menor del rol que les toca cumplir pues representan al Estado en el momento de constituir un vnculo laboral de tipo no permanente. Va de suyo que las relaciones de carcter permanente, esto es cuando el personal es designado como titular, son competencia del Gobernador de la Provincia en los trminos del artculo 72, inciso 6 de la Carta Magna local, facultad que puede delegar en algunos de sus Ministros como suele acontecer en materia de concursos. Con esto llegamos, al fin, a la consideracin de las convocatorias a concursos de titularizacin que habitualmente son vistas como los nicos concursos pblicos existentes lo cual, como ya vimos, representa un error conceptual. Bien es cierto que por medio de ellos quienes tienen alguna expectativa laboral se encuentran ante la posibilidad de alcanzar la estabilidad tan deseada por todo trabajador que para los docentes, sobretodo, es una garanta constitucional en los trminos del artculo 113 de la Constitucin provincial, derecho que ha sido rescatado con idntica entidad en el artculo 2 de la Ley 10.290. Bien ledo el artculo 113 confiere garantas, adems sobre el ingreso - cuestin que ya repasamos y sobre la carrera docente. Tanto a unos como a otros los somete al cartabn de los mritos, expresin que nos conecta inmediatamente con la idea de concurso y al orden de aspirantes que es resultado de la ponderacin que se realice entre ellos de acuerdo a las bases utilizadas. Esas bases o condiciones han sido oscilantes en los ltimos tiempos. La ltima gran titulacin masiva estuvo dada por la Ley 11.93422 sobre la base de acreditar desempeo como subrogante de cargos u horas vacantes a una fecha determinada por la ley y presentar ttulos docente o habilitante e incluso no cumplir esta condicin. En cada uno de los casos la exigencia de antigedad era diferente.

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La cuestin referida a la edad ha sido tratada en particular por la Cmara de Apelaciones en lo laboral, Sala segunda de la Ciudad de Rosario en autos Lamberti, Juan Adolfo c/ Provincia de Santa Fe (Ministerio de Educacin) S/ Amparo en fecha 11 de Febrero de 2007. 22 Este instrumento normativo fue conocido como Ley Rbola, en razn del por entonces Ministro de Educacin de la Provincia de Santa Fe.
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De ah en ms, la exigencia de ttulo y antigedad ha sido la estructura sobre la que se asentaron los dems concursos a excepcin de aquellos que impliquen ascensos en la carrera docente los que han sido, por definicin, de antecedentes y oposicin. Las diferencias sustanciales que se han observado respecto del rgimen de ingreso a interinatos y suplencias est dado por que el rgano encargado del ofrecimiento es la Direccin de Recursos Humanos del Ministerio de Educacin y las bases del concurso han sido parcas en considerar otros antecedentes que no sean el tiempo de pertenencia al cargo y al establecimiento y/o al sistema educativo.

Los proyectos de rgimen unificado de ponderacin de antecedentes, de escalafonamiento y de titularizacin. En los ltimos meses se ha conocido la intencin del ejecutivo provincial de proveer a un rgimen unificado de ponderacin de antecedentes, utilizable tanto para interinatos, como para suplencias, como para titularizaciones; un rgimen nico de ingreso y convocatorias a concursos de todos los cargos, niveles y modalidades bajo las condiciones de valoracin fijadas por aquel. En cuanto al sistema de apertura de inscripcin resalta la preferencia por un mecanismo informtico que desplaza la actividad administrativa de la escuela en este segmento del proceso de seleccin. La preferencia por los espacios de comunicacin virtuales se observa respecto de la publicacin de los escalafones y los pretendidos medios de notificacin e impugnacin en sede administrativa por este medio los que no tienen cabida en el ordenamiento jurdico de la provincia. El proyecto, aprobado recientemente en paritarias, mantiene la responsabilidad del ofrecimiento en el director. Aclara, adems, que quien ofrezca ser personalmente responsable de las consecuencias que de ello pueda seguirse lo cual es francamente desestimulante ante una competencia delegada como esta. En un viraje ms hacia los medios de comunicacin informal el sistema propuesto admite el ofrecimiento telefnico, hecho que existe en la prctica pero que no tiene consagracin formal en materia de constitucin de empleo pblico a excepcin de una reciente y anloga pauta del Decreto 516/10 para los reemplazos menores a 5 das de asistentes escolares. En cuanto a la valoracin de los antecedentes se considera la antigedad sobre el cargo a desempear en unidades diarias. El resto de los antecedentes, que cobran importancia en los niveles medio, tcnico y superior, destacan por la preferencia a las capacitaciones dictadas por el Ministerio de Educacin de la Provincia y el alto volumen horario requerido para reconocimiento. Luego se modifican los valores de los dems tems. En materia concursal se incorpora la consideracin de los antecedentes referidos en el sistema de ponderacin a los concursos que no sean de niveles inicial, primario y especial. Se destaca la
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convocatoria a concurso pblico de oposicin para cargos de ascensos en los que destaca el requisito de titularidad en el cargo base por encima del recorrido que ha desarrollado la persona que actualmente ocupa el cargo en condicin de interino o reemplazante lo cual probablemente conduce a algn tipo de injusticias si se decide operativizar de este modo. Por lo dems y en trminos coloquiales podramos agregar que elimina los puntaje derivados de los ndices de perteneca a una institucin haciendo hincapi el conformacin de ordenes de mrito regionales para realizar el ofrecimiento a titularizacin. Las mencione formuladas sobre el posible nuevo rgimen deben tomarse como tales pues an no han sido decretadas. Sin embargo, el acuerdo paritario alcanzado y vigente permiten enunciar que el rgimen de los Decretos 4762/82, 2409/04 y el de las resoluciones convocantes a concursos que han tenido existencia durante estos aos va a ser reemplazados a la brevedad.-

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Dossier 4. Clase del 20 de Octubre de 2012.

TERCERA PARTE

Las decisiones en la sede escolar.

Para comenzar este tramo podemos convenir que el trmino decisin se relaciona con la idea de determinar algo, de adoptar una resolucin. Este es el sentido que le confiere la primera acepcin que nos brinda el Diccionario de la Real Academia Espaola1. Es as, entonces que decidir es resolver. Puede que sea un problema, un conflicto o una simple circunstancia que se presenta. Debemos zanjar un asunto y cuando lo estamos haciendo, se presentan ante nosotros al menos con dos opciones iniciales: hacer o no hacer. Accionar u omitir. En ambas vas, puede que encontremos una pluralidad de variantes que poseen fundamentos de distinto calibre. El anlisis de estas elecciones y sus razones implican una actividad mental con lo que las decisiones presentan, al menos desde el punto de vista terico, un carcter racional. Es as un objeto mental alcanzado por una eleccin consciente de entre un conjunto de alternativas, y es elegida para una aplicacin. Esas decisiones son influenciadas por una serie de factores. Los hay de diverso orden, entre los que destacan los sociales, los econmicos, los ambientales y, tambin, los legales. Todos ellos suponen que, quien debe decidir, se encuentra con una serie de datos que necesariamente deber tomar en cuenta jerarquizndolos, desechando unos y prefiriendo otros, combinndolos y entrelazndolos. Todas esas etapas se nos presentan como una concatenacin de acciones y razonamientos que nos hablan de que la decisin no llega en un solo acto sino que es el resultado de una serie de pasos en el marco del cual se pueden ponderar distintas aristas y se ponen en accin diferentes mecanismos. Por este motivo hablamos de un proceso de toma de decisiones. Si bien tenemos la sensacin de que el proceso de toma de decisiones no se trata de una actividad que se puede descomponer en etapas pues tantas veces en nuestra existencia tomamos resoluciones en un momento que parece ser nico, vamos a advertir al analizar las partes en que se divide que muchas veces efectuamos estas operaciones de modo inconsciente o contamos con algunas pautas predeterminadas, como por ejemplo informacin previa acerca de un acontecimiento, de las personas, de trmites y procedimientos y cosas. Hasta podramos decir que clasificamos esos datos para estar mejor dotados al momento de decidir o bien para economizar tiempo en esas instancia efmera. Por otro lado, sabemos que siempre existen muchas de estos extremos que son desconocidos. En la actuacin administrativa ambas intensidades, lo previsto y lo que no lo es, da lugar a situaciones diferentes relacionadas a distintos regmenes normativos. Nos referimos a los actos y a los
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Diccionario de la Real Academia Espaola, Editorial Espasa, Madrid, 2001. Pgina 22

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hechos administrativos. Veremos, a continuacin, las caractersticas esenciales de cada uno, otorgando mayor atencin a los primeros.

Acto administrativo. Concepto y caracteres.

Al definir a la administracin hemos hecho referencia a que la actividad que esta despliega para la satisfaccin inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran se traduce, en palabras de Marienhoff, en una actividad permanente, concreta y prctica. Hemos dicho en esa oportunidad que una prestacin de esas caractersticas consista en la realizacin de ciertas operaciones materiales a cargo de empleados dependientes. As, por ejemplo, dictar clases, liquidar sueldos, disear un plano evacuar una consulta mdica, por nombrar solo algunas entre cientos que se realizan diariamente en nombre del Estado. Esta gestin se traduce en un conjunto de operaciones que se traducen en declaraciones intelectuales de origen unilateral o bilateral, de alcance individual o general y de efectos directos e indirectos que el Estado efecta a travs de funcionarios o empleados habilitados al efecto2. Esa es la forma en la que la voluntad del Estado se manifiesta y abarca una serie de formas jurdicas entre las que se encuentran el reglamento, el contrato administrativo, acto administrativo, el hecho y el simple hecho. Naturalmente se trata de categoras dispares, algunas de las cuales - como los decretos reglamentarios ya tuvimos oportunidad de ver. Cuando ese quehacer de un sujeto pblico produce efectos, creando un derecho, modificndolo o extinguindolo decimos que se trata de actos jurdicos, ms precisamente de actos jurdicos administrativos. La razn de su abordaje en particular reside en que sta es la manera habitual en que la administracin, a travs de sus dependientes, da a conocer su voluntad en un sentido o en otro incidiendo en la esfera de derechos de los particulares. Para distinguir al acto administrativo se han propuesto diversas definiciones. Nosotros vamos a seguir la que es adoptada mayoritariamente por los tribunales locales competentes en razn de que, a partir de ella, podemos acceder a los fundamentos con los que se resuelven planteos surgidos en nuestra rea de trabajo. Por una parte, siguiendo un criterio amplio, se sigue a Zanobini quien afirma que acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, deseo, conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto de la administracin en el ejercicio de una potestad administrativa3. Por otro lado, y con criterio restringido, se adopta el concepto legal que emana de la Ley Provincial N 11.330. La ley reglamentaria del recurso contencioso administrativo dispone en su artculo
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Dromi, Roberto. El acto administrativo, pg. 11, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997. Zanobini, Guido. Curso de derecho administrativo Parte general I, pg. 312, Ediciones Aray, Buenos Aires, 1954. Pgina 23

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3 que debe tratarse de actos de la administracin pblica regidos por el ordenamiento jurdico administrativo que se pretendan lesivos, de un modo directo y actual, de un derecho subjetivo o de un inters legtimoya seanactos definitivos o de trmite, si stos inciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto ponindole trmino o impidiendo su continuacin. La definicin descarta, as, a los contratos, los hechos y los simples hechos de la administracin. Luego, en su artculo 5, remarca que deben emanar de la administracin pblicadictados en funcin administrativa por el Gobernador de la Provincia, los Intendentes y Consejos Municipales y las Comisiones Comunales, originario de estas autoridades o de otras inferiores a ellas. Este es el concepto que prima en razn de la fuerza imperativa de la que est dotada la norma aunque, en realidad, la nocin propuesta por el autor italiano la adelanta y la incluye. En cuanto a los caracteres esenciales del acto administrativo se han sealado los siguientes:

a)

Legitimidad: Es la presuncin de que el acto ha sido emitido conforme a derecho. Esto es respetando el principio de legalidad que ya hemos visto. A partir de all se presume la validez del acto mientras su nulidad no haya sido declarada por autoridad judicial competente.

b)

Ejecutoriedad: es la atribucin que el orden legal concede a la autoridad administrativa para conseguir el cumplimiento del acto. Se trata de una derivacin del carcter anterior pues si el acto se presume legtimo puede ser exigible.

c)

Estabilidad: Consiste en la prohibicin en sede administrativa de la revocacin de actos que creen o reconozcan o declaren derechos subjetivos, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o se altere en beneficio de l.

d)

Impugnabilidad: Refiere a la posibilidad de interponer reclamaciones recursos administrativos o judiciales de acuerdo a las pautas trazadas por la normativa respectiva para solicitar la revisin o revocacin del acto.

La estructura del acto administrativo. Los elementos.

Diego A. Calleja

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El acto administrativo, como es obvio, pertenece a la categora jurdica general de actos jurdicos4 y, como tal posee elementos que son esenciales a su propia existencia. Conjuntamente con ellos el acto administrativo presenta elementos accidentales o accesorios. Veamos cuales son unos y cuales otros. a) Los elementos esenciales hacen a su validez y eficacia. Encontramos dentro de ellos a la competencia, el objeto, la voluntad y la forma. La competencia hace referencia a la esfera de atribuciones y deberes determinada por las normas jurdicas que un ente u rgano del Estado debe y puede asumir. Entre ellas, por supuesto, debe estar la facultad de emitir actos administrativos referidos a aquellas. El objeto es la materia o contenido sobre lo que decide, opina, certifica o valora el acto administrativo. Debe ser cierto, posible, determinado y, fundamentalmente, lcito. La ilegitimidad del objeto puede resultar de una contradiccin con cualquier norma que integre el plexo normativo estatal e, incluso, de otros actos administrativos. La voluntad est compuesta por elementos subjetivos (la expresin intelectiva del funcionario) y elementos objetivos (la manifestacin y formacin de la misma a travs de los carriles procedimentalmente propuestos). En esta materia la voluntad expresa (escrita u oral) es la regla. La voluntad tcita, es decir aquella que se infiere ante el silencio de la administracin, es en este mbito del derecho entendida como negacin de lo solicitado o propuesto. La emisin de la voluntad se ajustar a criterios de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad con el fin pblico en juego. Por forma se entiende la manera como se expresa y se da a conocer la voluntad administrativa. El modo en que se efecta esa exteriorizacin puede presentarse de distinta manera. As podr ser expresamente por va escrita u oral. Ya hemos hecho referencia anteriormente a la preferencia por las formas escritas y los requisitos de estos actos as como tambin hemos afirmado la aceptacin restrictiva de las formas orales. Respecto de las formas escritas es de destacar la exigencia de motivacin lo que habitualmente se vuelca en los considerandos como las razones de hecho y de derecho que han llevado al dictado del acto. Su ausencia inconsistencia acarrea arbitrariedad. Tambin es de resaltar la publicidad. A este concepto est la unida la necesidad de notificacin de los actos administrativos pues se entienden que carece de eficacia- aunque no de validez - respecto de la o las personas interesadas hasta ese momento. Si el acto administrativo es de alcance general (reglamento) la publicidad se efecta a travs de su publicacin, comnmente en el boletn oficial.

La definicin genrica de acto se extrae del artculo 944 del Cdigo Civil que ensea que Son actos jurdicos los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, tran sferir, conservar o aniquilar derechos. Diego A. Calleja Pgina 25

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b) Los elementos accidentales son la condicin, el modo y el trmino. Ninguno de ellos alcanza virtualidad para afectar la existencia misma del acto aunque si poseen incidencia respecto de su eficacia. La condicin opera cuando lo dispuesto acto administrativo se supedita al acontecimiento de un evento futuro e incierto que puede llegar o no. El modo es la manera en la que se ha decidido se llevar a cabo lo dispuesto por el acto administrativo. Por ltimo, el trmino hace referencia a la fecha establecida para que ocurra o no una actividad de los particulares o de la administracin. El mayor inters de esta distincin radica en que ninguno de los tres elementos accesorios mencionados posee virtualidad para dejar sin efecto lo dispuesto por un provoca la invalidez del mismo. La invalidez. Los vicios de ilegitimidad. Anlisis de casos.

Los actos administrativos de los que venimos hablando pueden padecer a lo largo de su existencia de ciertos defectos, errores , ms propiamente, vicios que afecten su perfeccin, validez eficacia5. Si el acto es perfecto quiere decir que en su ciclo de formacin se han desarrollado todos los pasos previstos para su emisin y que se han respetado todos los recaudos previstos normativamente. Para que el acto se considere vlido es necesario que respete el esquema abstracto de elementos que ha previsto el ordenamiento jurdico que hemos considerado en el apartado anterior. Por ltimo, la eficacia es la aptitud del acto para producir efectos jurdicos. Esto es el nacimiento, modificacin o extincin de derechos y obligaciones. En general esto ocurre cuando ha cumplido con la etapa integrativa pertinente para que sus consecuencias se desplieguen. As ocurre con la notificacin a l o los interesados en el contendido del acto. Otro tanto acontece con la publicidad del mismo, cuestin propia de los actos administrativos de alcance general reglamentos. Con lo dicho resulta importante dejar sentado que la eficacia del acto no implica su validez pues igualmente produce sus efectos mientras no sea eliminado por una decisin de autoridad competente. En el ordenamiento jurdico santafesino los actos administrativos son anulables6, lo cual quiere decir que la existencia de un vicio o defecto sobre uno de los requisitos propios del mismo produce la invalidez. La invalidez resulta de una confrontacin del acto administrativo concreto con el modelo legal abstracto. El objeto del cotejo es comprobar si se adecua, ntegramente o no, al conjunto de requisitos
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La incidencia diferenciada del vicios sobre perfeccin, validez y eficacia ha sido recogida por nuestra Corte Suprema provinc ial en autos Aimar, L. R. c/ Caada de Gmez s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdiccin, 12/12/84; A. y S. Tomo 55, pg. 422. 6 No se trasladan a nuestro ordenamiento provincial la categora de actos nulos propia de la ley civil. Otra cuestin es la de los actos inexistentes que son aquellos a los que les falta un elemento esencial y por tanto no alcanzan la categora de tales. Diego A. Calleja Pgina 26

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prescriptos7 en la norma. Con ello la declaracin de invalidez de un acto se fundamentar en el desvo disconformidad de algunos de los componentes que lo caracterizan. La cita que hemos efectuado no es ociosa pues, adems de tratarse de un leading case, proporciona un prisma adecuado para la labor cotidiana en la actividad administrativa. Habitualmente llegan a consideracin planteos en los que el asunto en debate no aparece adecuadamente formulado o bien no se ha identificado correctamente el acto que se ataca o, quizs, lo que ocurre es que el acto no llena las formas y contenidos que debera tener para ser reputado tal. Se nos presenta as la categora de acto invlido al cual podremos detectar e, inclusive, instar a corregir, sealando los recaudos que debera contener y que no contiene. Para los casos en que se han propuesto errneamente tendenciosamente las pretensiones esta tarea proporciona distintos beneficios. Por un lado, permite mantenerse adecuadamente prevenido de ciertas maniobras que no suelen estar ausentes en los trmites administrativos y resguarda la responsabilidad personal y funcional. Por otro lado, acota el campo de discusin y sostiene una coordinacin de fundamentos con los que en el avance de las instancias mantendrn las

dependencias burocrticas superiores y los estrados judiciales donde, al fin, se dirimir el diferendo. La invalidez, por supuesto, representa de por s una contradiccin entre el acto y ordenamiento jurdico, pues aquel no respeta las pautas establecidas por ste. Sin embargo existe, casi a modo particularizado, la categora de actos ilegtimos de insoslayable trascendencia - en la que el acto aparece en contradiccin con la ley aunque cuente con todos los elementos para ser reputado tal. Podemos afirmar que lo que aqu ocurre es que surgen distintas formas de vicios que se proyectan sobre el acto a travs de distintas maneras de violar la ley. En la construccin elaborada por los tribunales locales destacan como causas de ilegitimidad la incompetencia del funcionario que suscribe el acto, la violacin de formas sustanciales, el exceso de poder, la desviacin de poder, la desigualdad de trato en iguales circunstancias, falsa causa y falta de causa as como tambin ausencia de motivacin en el acto y, en menor medida, vicios en la formacin de la voluntad configurados a travs de error, error de derecho y violencia. Tambin se destaca en exceso de punicin, presente en casos en los que la administracin ejercita su poder disciplinario sobre sus empleados aunque esta causal de ilegitimidad debe ser prudentemente sopesada con el principio de divisin de funciones ya estudiado y con el contenido de la responsabilidad de los dependientes del Estado que abordaremos en la ltima parte de este trabajo. En suma, en la Provincia de Santa Fe los actos emanados de cualquier sector de la administracin del Estado pueden ser anulables. Mientras ello no ocurre el acto es eficaz y produce efectos jurdicos8.

CSJP. Gonzlez Palicio, Vctor c/ provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdiccin. (A. y S., Tomo 89, pg. 1). Diego A. Calleja Pgina 27

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Auto tutela declarativa y reduplicativa

Ya hemos sealado que todo acto goza de presuncin de legitimidad. Se trata de un verdadero privilegio de la administracin por el cual la decisin tomada se presume dictada en el marco de legalidad que est obligado a respetar el Estado pudiendo crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones de los ciudadanos. Una segunda faceta de esta prerrogativa, que le es concomitante, es la potencia ejecutoria de la que gozan esos actos pues se llevan a cabo ms all de la voluntad de los sujetos alcanzados por sus efectos. A estos dos aspectos del acto se los llama, tambin, auto tutela en primer grado o potencia. La auto tutela en segundo grado o potencia hace referencia a un segundo privilegio de la administracin. Se entiende, de acuerdo a su concepto, que cualquier el acto puede ser ratificado, rectificado, saneado o eliminado. Ello puede acontecer por decisin propia o a requisitoria de los administrados. La primera posibilidad ocurre cuando el acto es corregido por la propia administracin, sin haber sido atacado por ningn particular. Cuando eso ocurre estamos en presencia de una facultad que lleva el nombre de potestad auto anulatoria y consiste en la posibilidad de corregir de oficio, por s y ante s9 que tiene la administracin. Este privilegio encuentra fundamento en la necesidad de concretar los fines pblicos mediante el mantenimiento inclume del ordenamiento jurdico. Con ello sin el Estado advierte que un acto de su cuo resulta violatorio del principio de legalidad tiene el poder anularlo para dictar otro ajustado a derecho. Un segunda posibilidad, diferente a la anterior, se presenta cuando es el interesado es quien solicita la modificacin o subsanacin de un acto; estimulando a la administracin mediante recursos o reclamos10. En este caso lo que se pretende es que se revierta una decisin mediante la emisin de un acto que extinga el primero con efectos retroactivos al momento de su perfeccin. Aqu no es factible hablar de potestad auto anulatoria pues el acto que se pretende lesivo no ha cobrado carcter de definitivo pues ha sido atacado dentro de los plazos vigentes para ello.

Esto es derivado de una de las propiedades del acto administrativo cual es que esta dotado de ejecutoriedad y, por ende, la interposicin de recursos sobre el no suspende sus efectos. Lo contrario implicara que mediante el uso de una herramienta procedimental se interrumpa el funcionamiento de la administracin. 9 La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe ha sostenido en numerosas oportunidades el criterio. Podemos citar, entre muchos, autos Dinolfo (A. y S. T. 78, pg. 379), Spinoza (A. y S. T. 80, pg. 237), Spooner (A. y S. T. 80, pg. 243), Mdica (A. y S. T. 141, pg. 406), Latino (A. y S. T. 141, pg. 463), Veraldi (A. y S. T. 142, pg. 332), Saccomano (A. y S. T. 142, pg. 381) y Trujillo (A. y S. T. 141, pg. 384). 10 La Corte local lo ha admitido y sometido a condiciones de tiempo y vista al interesado en autos Peyrano (A. y S. T. 148, pg. 7) y Municipalidad de Reconquista (A. y S. T. 92, pg. 28), respectivamente. Diego A. Calleja Pgina 28

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Por ltimo, los actos pueden ser cuestionados en sede judicial mediante recursos contencioso administrativo. En tal caso lo que se quiere es que la justicia sea la que analice la legitimidad del acto y disponga, en su caso, la anulacin. Veamos a continuacin de que manera pueden los interesados estimular estas dos ltimas posibilidades.

Medios de impugnacin. La Ley 11.330 y el Rgimen de Actuaciones Administrativas de la Provincia de Santa Fe Decreto-Acuerdo 10.204/58.

Hemos citado en varios tramos de este trabajo a la Ley N 11.330 que regula el Proceso Contencioso Administrativo e, incluso, hemos extrado conceptos de ella. Ahora bien, que conexin guarda con nuestra actividad diaria y con los procedimientos administrativos en los cuales tienen intervencin delegados regionales, supervisores, directores e, incluso, otros actores de la comunidad educativa?. La respuesta es sencilla. Se trata del instrumento legal que organiza el acceso a la justicia para la resolucin de conflictos originados en sede administrativa. Por ello el concepto de acto administrativo que ofrece apunta a lo procesal y contiene las pautas sobre las cuales se desenvolver la contienda judicial entre los individuos y el Estado cuando la cuestin verse sobre los efectos derivados de aquellos11. Es decir, que sin importar que Ministerio o dependencia de la Provincia que haya dictado el acto que pretenden lesivos agentes pblicos particulares, sern las Cmaras en lo Contencioso Administrativo12 las encargadas de resolver el diferendo en el marco de sta ley. Pues bien, la ley comentada establece como condicin de acceso a su jurisdiccin el agotamiento de la va administrativa previa mediante los recursos reglamentados en sede administrativa y, adems, fija que slo se podrn juzgar y resolver las pretensiones propuestas y resueltas expresa presuntamente13 en dicha instancia. Resulta as que debemos devolver la mirada hacia un viejo conocido en stos trmites como es el Decreto-Acuerdo 10.204/5814 que regla los recursos de revocatoria, apelacin y jerrquico. Es ste el

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En caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales la competencia se ve desplazada a los tribunales laborales. En caso de responsabilidad del agente pblico y del Estado la competencia se centra principalmente en los Tribunales de Colegiados de Responsabilidad Extracontractual. Si el Estado resulta demandado por incumplimiento contractual la competencia recae en los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil y Comercial. 12 En la Provincia de Santa Fe existen dos Cmaras en sta materia. Una con sede en la Ciudad de Santa Fe (C.C.A. N 1) y otra con sede en la Ciudad de Rosario (C.C.A. N 2). 13 Artculo 7 Ley N 11.330. 14 La instancia administrativa tambin puede ser agotada por la va dispuesta en la Ley N 7234 de Defensa en Juicio del Estado. Sus preceptos son de aplicacin cuando la actividad o inactividad administrativa se ha traducido en hechos que provocan perjuicio a las personas y lo que se pretende es, justamente, que la administracin se exprese rechazando o aceptando mediante el dictado de un acto. Diego A. Calleja Pgina 29

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ordenamiento bsico15 que, como su propio artculo 71 reconoce, ser de aplicacin en toda gestin, expediente o actuacin administrativa, cuyo diligenciamiento o procedimiento de trmite no est expresamente establecido por una ley especial o su decreto reglamentario y tanto es as que en el artculo siguiente dispone su aplicacin subsidiaria cuando el trmite est regido por una ley especial o su decreto reglamentario, si sta o ste no contemplan, en forma expresa, el procedimiento a seguir en una diligencia o cuestin en particular. El fundamento de estas disposiciones reside, nada ms ni nada menos, que en la Constitucin Provincial. El artculo 72 inciso 18 establece como facultad del Gobernador resolver los recursos administrativos que se deduzcan contra sus propios actos, los de sus inferiores jerrquicos y entidades autrquicas de la Administracin provincial. Ello es una consecuencia de que, de acuerdo, al inciso 1 del mismo artculo es el jefe superior de la administracin pblica. Vuelven a nosotros el concepto de plexo o grupo normativo para mostrarnos con toda intensidad como a travs de sus mecanismos se construye uno de los privilegios que caracterizan la posicin de la administracin consistente en retirar o reformar la decisin a instancias del interesado lograr la satisfaccin de su inters sin necesidad de tener que recurrir a un dilatado pleito judicial16. Ya hemos mencionado el concepto de potestad autoanulatoria al que podemos agregar el de autotutela administrativa17 como concepto complementario que hace referencia a la posibilidad recin comentada. Con lo expuesto no es menor la funcin de analizar, contestar sustanciar un recurso administrativo. Tampoco lo es redactarlo y presentarlo. Ya hemos recordado que si no se plantean adecuadamente las cuestiones en esa instancia luego no podrn ser introducidas en sede judicial. Veremos a continuacin quienes pueden ser las personas que den inicio a estas vas y por medio de que recursos se desarrolla la va administrativa previa que hemos mencionado.

Legitimacin. Distintas situaciones jurdicas subjetivas.

Ya sabemos que no todas las actuaciones administrativas constituyen actos. Del mismo modo tampoco las personas se encuentran en idnticas situaciones frente a la norma administrativa. La Ley N 11.330 establece distintas categoras de individuos en relacin a la pretensin que esgrimen. As distingue entre quienes poseen un derecho subjetivo y quienes tienen un inters legtimo.

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En nuestro mbito la Ley N 10.290 contiene disposiciones especficas al respecto. En otros mbitos pblicos tambin las poseen La Ley N 6915 utilizable en la esfera previsional, el Cdigo Fiscal, la Ley N 9282 aplicables a los profesionales de la sanidad as como la Ley N 12.521 aplicable al personal de las fuerzas de seguridad provinciales, entre otros. 16 Lisa, Federico-Weder, Rubn. Op. Cit. pg. 199-200. 17 Grecco, Carlos M. Auto tutela administrativa y proceso judicial en Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo, pgs. 219-220, Editorial Ad-Hoc, 1999. Diego A. Calleja Pgina 30

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A su turno, el artculo 1 del Decreto-Acuerdo N 10.204/58 solo refiere a quienes poseen un inters legtimo. Creemos que se trata de un error de redaccin pues no resulta comprensible que se conceda legitimacin a quien slo posee una simple expectativa y se la niegue a quien goza de una proteccin exclusiva por parte del ordenamiento jurdico. Por lo dems, ste es el criterio pacficamente admitido por la doctrina y la jurisprudencia santafesina. Segn Zanobini18 quien posee un derecho subjetivo disfruta de una proteccin directa e inmediata de su inters por parte de la norma o del acto que lo reconoce. De ello derivan una serie de derechos y obligaciones que se incardinan en personas que se encuentran en una especial situacin frente al Estado. Esto ocurre con el personal de planta permanente de un establecimiento educativo, por ejemplo. Por su parte quien posee un inters legtimo es aquel que esgrime un inters individual, que no recibe del ordenamiento jurdico una tutela directa e inmediata como propia y exclusiva de su titular, sino que la recibe de un modo indirecto, a travs de normas tendientes a proteger un inters pblico19. Ello ocurre con un aspirante a cubrir un cargo docente que integra un escalafn en el que se establece un orden de prelacin entre varios sujetos en base a antecedentes personales y profesionales pero que no tiene una derecho concreto reconocido por la administracin ms que una natural expectativa laboral. Podemos afirmar, entonces, que no se trata de un mero inters de hecho sino que adquiere relevancia en cuanto sus portadores tienen un inters instrumental y jurdico a la legalidad de la administracin. Lo afirmado nos permite diferenciarlos de otras situaciones no comprendidas por las normas mencionadas. Se trata del inters simple y los intereses difusos. Los primeros carecen de tutela jurisdiccional como lo ha hecho saber la Corte Suprema de Justicia de la Provincia20 y refieren a la expectativa de cumplimiento de la norma por parte del Estado que posee todo ciudadano. En tanto que los segundos no provocan esta instancia sino una especial va de amparo habilitada en la Ley N 10.000 pues pertenecen a una pluralidad de sujetos en tanto pertenecientes a una comunidad o grupo social pues tutelan un bien de incidencia colectiva (vrg. el medio ambiente el patrimonio cultural de una ciudad).

El acto impugnable. Ilegitimidad e ilicitud en el derecho santafesino. Consecuencias y diferencias.

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Zanobini, Guido. Curso de derecho administrativo. Volumen 1. Ediciones Aray, Buenos Aires, 1954. CSJP. en Pavn, Osvaldo Mximo c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso Contencioso Administrativo de Ilegitimidad. A. y S. T. 52. Pgs. 448 a 452.. 20 CSJP. Federacin de Cooperadoras Escolares Dpto. Rosario c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo Sumario Ley 10.000 sobre Recurso de Inconstitucionalidad 19/09/1991, A. y S. T. 90, pg. 40. Diego A. Calleja Pgina 31

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No vamos a volver sobre las condiciones que debe reunir el acto impugnable. Ya hemos repasado suficientemente su conceptualizacin a travs de los artculos 3 y 5 del la Ley N 11.330. Lo que nos ocupa en este segmento es determinar las diferencias entre dos palabras usualmente utilizadas como sinnimos. Los trminos ilegitimidad e ilicitud no son sinnimos y, menos an, en el mbito del derecho administrativo santafesino. La ilegitimidad es una infraccin al ordenamiento jurdico administrativo considerado en su totalidad. En tales condiciones el acto puede reputarse lesivo. Como sabemos en la Provincia de Santa Fe es necesario atacar su contenido y efectos en sede administrativa a efectos de agotar la va. Entre tanto puede pasar que el Estado haga uso de su potestad auto anulatoria. Si decide no hacerlo aquel camino es el nico que permite acceder a la resolucin judicial en estrados de la Cmara en lo Contencioso Administrativo. Este es un recaudo del artculo 4 de la Ley N 11.330. La ilicitud comporta la contradiccin de la actividad activa u omisiva de los dependientes del Estado con el ordenamiento jurdico considerando en su totalidad. No se trata aqu de actos de la administracin sino ms bien de hechos positivos o inacciones de los individuos que integran los rganos y dependencias estaduales. De esos comportamientos pueden deducirse daos a uno o varios individuos los que, de acontecer, deben ser reparados. Para acceder a esa instancia y agotar el trmite administrativo hay que interponer un reclamo en los trminos que regula el texto de la Ley N 7234 de Defensa en Juicio del Estado y, luego, se habilitar el acceso a los tribunales competentes que sern las Cmaras de Responsabilidad Extracontractual. Aunque no pertenece a la temtica bajo anlisis anotamos que se trata de procedimientos y procesos judiciales presididos por distintas dinmicas.

Procedimiento administrativo.

Sabiendo de la trascendencia del procedimiento que se ventila en sede administrativa mediante los recursos previstos, principalmente, en el Decreto-Acuerdo N 10.204 es que vamos a considerar algunas caractersticas sobresalientes del mismo. En primer lugar debemos decir que hablamos de procedimiento y no de proceso porque son dos conceptos distintos. En el proceso judicial las partes se encuentran contrapuestas en sus pretensiones y concurren ante un tercero imparcial a dirimir sus conflictos. Este ser el encargado de encontrar la solucin al caso concreto mediante la aplicacin del derecho. El procedimiento, en cambio, est regido por principios y normas que reglan la formacin y exteriorizacin de la voluntad del Estado. Se trata de una actividad programada que involucra la actividad de distintas dependencias, segn la especialidad que se trata (promocin comunitaria, educacin, salud, etc) y, que por medio de actividades secuenciales va estructurando un acto complejo
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de expresin de la voluntad. Cuando ese camino se desanda en el marco de un recurso administrativo la cuestin no es diferente y el recurrente se presenta como un eslabn ms en la formacin de esa expresin final de la administracin que no ser otra cosa que acto. En este sentido no es posible hablar de l como un contendiente o contraparte sino, ms bien, como un colaborador de la administracin pues estimula su actividad.

Principios.

Precisamente, como consecuencia de esta especial estructura se materializan en el desarrollo de los pasos tendientes a concretar el acto administrativo una serie de principios particulares. El principio del recurrente colaborador, surge de los ya mencionado y se expresa en la particular posicin que ste tiene durante el procedimiento pues insta a la administracin mediante recursos y otras actuaciones (por ejemplo, prontos despachos). De sta manera contribuyen a mantener la regularidad administrativa y el respeto al principio de legalidad. Al respecto la Corte Provincial ha sostenido que conforme a los principios que rigen en materia administrativa, quien recurre, concurre como colaborador en la elaboracin de la decisin administrativa an cuando defiende sus derechos subjetivos, por lo que predominan las reglas del informalismo y de la impulsin de oficio21. Esto se traduce en otros postulados. A saber, el principio de buena administracin. Se trata de una premisa de difcil mensura pues debe atravesar cada etapa de la actividad e involucra el actuar con imparcialidad, eficiencia, eficacia, celeridad, subsanacin de errores y economa procesal, entre otros. El principio de imparcialidad refiere a la necesidad de conformar los intereses particulares con los propios de la administracin a fin de conseguir la mayor utilidad pblica con el menor sacrificio de los intereses privados22. El principio de verdad real es compartido por el procedimiento administrativo y por el proceso judicial contencioso administrativo. Se trata de buscar lo que realmente ocurri en el caso planteado por encima de las constancias obrantes en el expediente. Con ello es posible agregar elementos al acto final o a la resolucin judicial, provenientes por ejemplo de un informe elaborado por el supervisor actuante. En otro orden el principio de atenuacin del rigor formal, ms conocido como informalismo a favor del administrado, solo rige en sede administrativa y hay que ser demasiados cuidadosos en su apreciacin pues no se trata de una habilitacin para no guardar forma alguna y desconocer reglas preestablecidas. Se puede decir que es un formalismo atenuado y ha sido reconocido por la Corte
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Glikstein y Cia. SACIAM c/ provincia de Santa Fe s/ Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdiccin (Expte. 90/85), 16/12/87, citado por Ferullo, C. y Grau, A. Procedimiento y recursos administrativos en la provincia de Santa Fe, pg. 25, FAS editores, Rosario, 1997. 22 CSJP: Moyano, R. c/ Municipalidad de El Trbol s/ R.E.C.A.J.P.; 23/05/1992, A. y S. T. 92, pg. 186. Diego A. Calleja Pgina 33

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provincial para supuestos de interposicin de recursos en oficinas distintas a las que corresponda (Cicare) en casos de que el quejoso equivoc el nombre del recurso intentado (Fontechiari, Suligoy). No ha sido admitido, en cambio, para la interposicin extempornea de los mismos (Galateo y Muller) y se excluye para el caso de que el recurrente se presente asistido por un profesional del derecho (Criterio sostenido en Yebra). Va de suyo que no rige para la administracin. Otro principio es el de impulso de oficio. Hace referencia a que la administracin es obligada de oficio a instar los actos pertinentes para que el procedimiento avance hacia una resolucin final. Tambin se lo denomina principio de oficialidad. Un principio poco atendido resulta el indubio pro accione lo cual quiere decir que, en caso de razonables dudas acerca de la admisibilidad o no del recurso contencioso administrativo, se debe estar a favor de la recepcin. Se han registrado y se registran supuestos referidos a la errnea identificacin de la dependencia competente, la interposicin del recurso en el da de gracia, la equivocada referencia a funcionarios interviniente, la equivocada identificacin del recurso intentado, ya mencionada, o la mencin de recursos inexistentes en nuestro orden normativo provincial. Por ltimo, vamos a destacar el principio de gratuidad de las actuaciones que facilita el acceso del interesado al procedimiento administrativo. Se admite, al respecto, el cobro de una imposicin mnima a ttulo de tasa retributiva de servicios. De ms est decir que en todo el trascurso del procedimiento se debe respetar el debido proceso que abarca el derecho a ser odo, ofrecer y producir pruebas que contribuyan al principio de verdad real y una decisin formal. Su desconocimiento acarrea un vicio de forma que, como elemento del acto administrativo, puede conducir a que se anule el mismo.

Los recursos

En el rgimen santafesino existen tres recursos expresamente contenidos en la normativa: el de revocatoria, apelacin y jerrquico. El recurso de revocatoria tiene por objeto que la administracin revea la decisin contenida en un acto administrativo. Se encuentra comprendido en los artculos 42 a 46 del Decreto-Acuerdo 10.204/58 y puede interponerse contra resoluciones y decretos dictados en actuaciones o expedientes administrativos as como tambin contra cualquier decisin dictada por la autoridad administrativa competente que niegue un derecho o imponga una obligacin. El trmino para hacerlo es de diez das hbiles, presentndose ante la misma autoridad que dict el acto atacado. El acto que resuelve el recurso es susceptible de ser atacado por va de recurso de apelacin, el que podr se interpuesto independiente o subsidiariamente a ste, excepto que se haya interpuesto

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ante el propio gobernador y este lo haya resuelto en cuyo caso opera el agotamiento de la va administrativa. El recurso de apelacin se interpone ante autoridades inferiores al titular del Poder Ejecutivo provincial. Ya hemos dicho que puede interponerse autnomamente dentro del plazo de diez das contados a partir de la notificacin del rechazo de la revocatoria bien en subsidio junto al recurso de revocatoria. Al momento de su recepcin por la autoridad administrativa ante quien se present debe ser analizado en cuanto a su procedencia y en caso de que no merezca objecin alguna por parte de sta debe ser elevado por va del Ministerio que corresponda a efectos de su sustanciacin. A fin de que dichas autoridades cuenten con la totalidad de las actuaciones registradas para ponderar el mrito del planteo el escrito recursivo debe ser acompaado por el expediente respectivo o las actuaciones administrativas que lo originaron. Una vez que las actuaciones se encuentran en poder de las autoridades ministeriales se debe correr traslado al reclamante para que exprese agravios. En nuestro mbito ste acto procedimental se lleva a cabo en la sede de la delegacin regional respectiva. Una vez que el interesado ha tomado conocimiento de sta instancia pueden ocurrir dos cosas. Por un lado, que el recurrente no evacue esta etapa, caso en el cual el recurso se declara desierto y se dispondr el archivo de las actuaciones. Por otro lado, puede ste contestarlo. Dicha ocasin ser la ltima que posea para ofrecer y producir pruebas motivo por el cual, si ellas son pertinentes se abrir el perodo respectivo por el trmino de cinco das hbiles. En este extremo es de recordar que se trata de trminos ordenatorios, esto es aquellos que son puestos para encauzar temporalmente las etapas del procedimiento pero carecen de la nota de perentoriedad. Habitualmente sucede que en la sustanciacin de la prueba deben intervenir las autoridades escolares y, especficamente, el supervisor. En ocasiones dicha situacin es vivida como una instancia tortuosa e, incluso, traumtica. Los principios que hemos aprendido acerca del procedimiento, en especial el debido proceso, el impulso de oficio y buena administracin, deben informar esta actuacin pues se trata de una etapa en el proceso de formacin del acto administrativo que no puede soslayarse. Su incumplimiento acarrea un vicio en la formacin de la voluntad de la administracin y puede devenir en la anulacin del acto; amn de constituir fundamento de responsabilidad del agente que incumpli un deber previsto legalmente. Vencido este plazo y producidas las probanzas que sean se requerir el dictamen del asesor letrado del Fiscal de Estado, segn corresponda, quedando el expediente en estado de resolverse. Sucede que a menudo el acto atacado ha sido dictado por un ministro. En tal caso una pregunta frecuente es si es necesario agotar la va mediante la interposicin del recurso de apelacin. La respuesta es afirmativa pues el de revocatoria carece de virtualidad a tales fines. El recurso jerrquico, que se encuentra regulado en los artculos 55 a 64 del Reglamento de actuaciones administrativas de la Provincia de Santa Fe, se interpone ante el Poder Ejecutivo ante la
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denegacin tcita del derecho postulado por el recurrente. La misma se configura cuando el expediente se encuentra por ms de treinta das en estado de dictar resolucin definida por parte de la autoridad administrativa. Igualmente si las actuaciones no estn para definitiva podr interponerse pronto despacho para instar a su continuacin. Si esto no ocurre en el lapso de treinta das, se podr interponer recurso jerrquico. Ya hemos dicho que se interpone ante el Poder Ejecutivo. Para eso debe hacerse ante el Ministerio que corresponda requiriendo, antes de su interposicin la resolucin respectiva. En cuanto a la posibilidad de que el interesado solicite vistas de las actuaciones esta posibilidad esta concedida ajustndose a la pautas ya comentadas para el recurso de apelacin. Luego de este tramo las actuaciones se remiten a Fiscala de Estado para que emita su parecer antes de que el Gobernador suscriba el acto que pone fin a la instancia administrativa. Hemos referido a tres recursos administrativos. Es habitual, empero, que lleguen a consideracin de las distintas oficinas pblicas recursos de queja y de aclaratoria. El primero aparece reglado en el artculo 356 del Cdigo Procesal Civil y Comercial y est destinado a activar el reclamo en caso de que la apelacin sea denegada tcitamente. El segundo, poco utilizado por los administrados, est orientado a reclamar la aclaracin de los trminos oscuros, dudosos o a la correccin de errores numricos o de clculo existentes en el contenido del acto administrativo. Se trata de dos herramientas provenientes del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Santa Fe que no trata de materia administrativa por lo cual se debe ser muy cuidadoso en su apreciacin. Tales normas son aplicables slo por va subsidiaria. Qu quiere decir esto? Que slo se aplican en caso de que dentro del subsistema legal respectivo no exista una norma que regle un mecanismo de reclamo ante un acto administrativo. En otra parte hemos apuntado que esa va restrictiva esta habilitada en el artculo 73 del Decreto-Acuerdo 10.204/5823 . Va de suyo que los intentos de interponer frmulas de reclamo contenidas en otros ordenamientos jurdicos provinciales o nacionales deben ser desestimadas. En este sentido son frecuentes las invocaciones a la Ley de Procedimientos Administrativos Nacional N 19.549. Para no caer en un aplicacin errada de sta legislacin es conveniente no olvidar la vigencia del principio que destaca el carcter local del derecho administrativo y la especial proyeccin que el principio de legalidad alcanza al respecto. Conclusin: modos normales y anormales. La terminacin del procedimiento administrativo concluye por modos normales y anormales.
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El artculo 73 reza Cuando el procedimiento no est previsto en una Ley especial o en su decreto reglamentario o en las presentes normas, se aplicarn, subsidiariamente, las disposiciones del Cdigo de Procedimientos en lo Civil y Comercial que resulten ms ajustadas al caso, con lo que el mtodo elegido solo permite la conexin al Cdigo adjetivo en lo Civil y Comercial y a ninguna otra legislacin.Diego A. Calleja Pgina 36

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Dentro de los primeros encontramos el ejercicio de la facultad auto anulatoria y la respuesta brindada por la administracin al interesado-recurrente mediante la emisin de un acto administrativo al efecto. Para el caso del recurso de revocatoria ello acontece cuando se expresa la misma autoridad que emiti el acto. En el caso de la apelacin acontece con el dictado del acto que acepta o rechaza el reclamo por parte del Gobernador de la Provincia. Es propio, tambin, del recurso jerrquico finalizar de ste modo. En cuanto a las formas de extincin anormales existen de distinto tipo. Encontramos dentro de ellas al desistimiento del interesado. El mismo puede ser expreso, presentando un escrito que as lo exprese, o tcito. Por ejemplo, cuando no concurre a cumplimentar con la expresin de agravios. Es una forma particular y anormal de extincin la declaracin de perencin de instancia contenida en el artculo 65 del Reglamento de Actuaciones Administrativas de la Provincia de Santa Fe24. Se requiere para ello que se haya dejado trascurrir ms de un ao sin mover el expediente. Es aplicable solamente en contra del interesado cuando dicha carga se encontraba en cabeza de l y no de la administracin.

Hechos de la administracin. Distincin. Medios de impugnacin.

El hecho administrativo es toda actividad material que puede ser traducida en operaciones tcnicas o actuaciones fsicas, que son ejecutadas en ejercicio de la funcin administrativa y que pueden producir efectos jurdicos. El acto administrativo, se diferencia porque siempre significa una declaracin de voluntad, conocimiento u opinin exteriorizacin de un proceso intelectual de volicin, cognicin juicio destinado a producir efectos jurdicos. Puede ocurrir que el hecho sea la manifestacin exterior de lo ordenado por un acto puede que sea la ejecucin directa de una operacin material, sin decisin previa. Consecuencia de lo expuesto es que unos y otros tienen diferentes medios de impugnacin y generan distintas consecuencias. Puede ocurrir que un hecho de la administracin se traduzca en una lesin a los derechos e intereses de los ciudadanos. Ante estas circunstancias los particulares pueden reclamar. Para ello debern allanarse a la va del reclamo administrativo previo que organiza la Ley de Defensa en Juicio del

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Artculo 65: Toda gestin que se promueva ante el Poder Ejecutivo o sus "Organismos descentralizados", en que los interesados dejen pasar un ao sin realizar actos tendientes a su diligenciamiento o resolucin, se considerar caduca por perencin de instancia. La perencin se opera por el simple transcurso del tiempo, sin necesidad de declaracin alguna. Tambin ser aplicable dicha perencin a las actuaciones entre dependencias de la Administracin. No ser de aplicacin en ningn caso y bajo ningn concepto, cuando la consideracin de caducidad pueda ocasionar un perjuicio a la Administracin o cuando el asunto de que se trate resulte de inters pblico.Diego A. Calleja Pgina 37

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Estado N 7234 en nuestra provincia. Este instrumento normativo organiza el modo de obtener un pronunciamiento concreto de la administracin respecto del hecho productor del dao o bien dejar de manifiesto el silencio de sta para brindarlo. Una vez conseguido uno u otro reaccin se abre la posibilidad de concurrir a la justicia ordinaria para solicitar la recomposicin que pueda corresponder. Esto ocurre en el caso tpico de los daos sufridos por los alumnos menores en ocasin de encontrarse bajo vigilancia de los docentes. Contrariamente a lo expuesto la revisin de los actos administrativos exige recurrirlos ante la propia administracin por las vas que acuerda el Decreto-Acuerdo 10.204/58. Esta tiene la posibilidad de subsanarlos en su propia sede, lo cual constituye un particular privilegio de la administracin reconocido con el nombre de autotutela administrativa. Si se agotan los procedimientos recursivos, la competencia pertenece a la Cmara Contencioso Administrativa que tiene competencia judicial en la revisin de actos de sta especie.

Especial referencia a las decisiones en los establecimientos educativos de gestin privada.

No escapa a esta secuencia expositiva que la situacin de los actos dictados en ejercicio de sus funciones por parte de las autoridades de los establecimientos educativos de gestin privada estn sometidos a una dinmica diferente. Bien es cierto que el servicio educativo nacional y provincial se encuentra articulado sobre las base de la unidad que fija como parmetro la Ley Nacional de Educacin y que la Provincia de Santa Fe, dispensa atencin en su Constitucin a ese mbito de la enseanza. Tampoco es menos cierto que la Ley N 6427 de enseanza privada contiene disposiciones expresas a la legislacin pblica para regular aspectos de su funcionamiento25. Sin embargo no deja de ser destacable que la organizacin, los medios, prdidas y beneficios son asumidos por una persona fsica o jurdica privada. Esto tiene especial repercusin en la vinculacin que va a establecer con los recursos humanos de los que se valga o intente valerse pero tambin, y muy especialmente, con quienes demanden y contraten sus servicios. En principio el hecho de que el propietario a travs de sus dependientes se encuentre desenvolviendo una actividad que resulta de inters pblico no trae aparejado que las decisiones que aquel tome por s mismo o a travs de su representante legal sean actos administrativos. Al contrario, desde la ptica de la Ley 11330 no llenaran los recaudos para serlo. Si pensamos en la situacin frente a los empleados resulta innegable que la misma se enmarca en lo dispuesto por la Ley de Contratos de Trabajo N 20744 y sus diversas modificatorias habida cuenta

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Vase artculo 14, por ejemplo. Pgina 38

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de la expresa remisin26 que realiza la Ley N 6427 y de la exoneracin respecto del Estado que contiene en su artculo 1327. Sin embargo, las propuestas de designacin por parte del propietario deben ser comunicadas para su aprobacin al Servicio de Enseanza Privada lo cual supone una suerte de control externo, en principio ajeno al vnculo laboral privado. Esta particular etapa burocrtica en la designacin del personal se complementa con la incorporacin al haz de derechos y obligaciones de los docentes de un conjunto importante de normativas aplicables al colega del sector pblico. En su momento no dudamos en calificar a esta relacin de trabajo como hibrida habida cuenta de los componentes de fuente normativa pblica y privada que contiene. Ahora bien, ms all de este carcter no est en duda que en los hechos el propietario se encuentra en una posicin de superioridad respecto del empleado que es propia del empleo privado y se deben regir por las vas de reclamos que all existen con las consecuencias que la legislacin le establece. Empero entendemos que existe una cantidad de situaciones que pueden ser resultado de la intervencin del Servicio de Enseanza Privada que, como dependencia del Ministerio de Educacin de la Provincia, puede emitir actos o ejecutar hechos que sean atacables por las vas del Decreto 10204/58 y de la Ley 7234/74. En lo que refiere a la situacin de los tomadores del servicio la situacin tambin presenta matices especiales. Resulta indudable que los padres de los alumnos que concurren a los establecimientos de gestin privada han celebrado un contrato de locacin de servicios de educacin entre los que existen derechos y deberes de especial envergadura y el que, amn de la regulacin civil28 y de las previsiones de la Ley de Defensa al Consumidor N 24.240 est atravesado por un contenido indisponible para las partes que proviene de los Tratados de Derechos Humanos (artculo 75, inciso 22), de la propia Constitucin Nacional (artculo 14, 75, inciso 19), de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe (Artculo 110 y cc), de la Ley Nacional de Educacin N 26.206, en su caso de la Ley Nacional de Educacin Tcnica N 26.058 y de diversa normativa provincial (Decretos 817/81, 181/09, 182/09, 4340/90, 4720/61 y muchos otros ms). La conjuncin de normativas de raigambre privada y pblica nos conducen a pensar que ante su incumplimiento por parte del prestador del servicio o de sus dependientes se habilitara instancias dismiles a las que existen ante el Estado. Por un lado suena a obviedad decir que los padres pueden recurrir a las vas de la justicia ordinaria, principalmente la del fuero civil para dirimir controversias suscitadas de la inobservancia de obligaciones contractuales. Pero paralelamente, pueden recurrir al Estado reclamando ausencia de controles en un servicio que se pretende unificado con el pblico?. Entendemos que en los casos que es precisa la intervencin de una dependencia oficial, como puede ser el Servicio de Enseanza Privada, los reclamos y recursos son viables por las vas ya estudiadas a lo que
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El artculo 23 destaca la relacin de dependencia que mantiene el trabajador docente con el empleador privado. Otras relaciones directas con aquel rgimen pueden advertirse en el sistema de extincin de la relacin laboral sin y con justa causa. 27 Artculo 13: Las obligaciones contradas por los propietarios con su personal o terceros no responsabiliza ni obliga en modo alguno al Estado. 28 Artculo 1493 ss. y cc. del Cdigo Civil. Diego A. Calleja Pgina 39

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cabra agregar que en la sistemtica del Decreto-Acuerdo 10.204/58 su artculo 2 permite formular
denuncia contra terceros o cualquier otra gestin, lo que incorpora al panorama de remedios procesales una nueva variante de reclamo para los particulares y, porque no, para los dependientes del subsistema de gestin privada.

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