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EL ESTADO: DEFINICIN Y TIPOS. LA ORGANIZACIN DEL TERRITORIO ESTATAL.

Contenidos: 1. Qu es el Estado? El Estado como entidad poltico-territorial. 2. Tipos de Estados: 2.1. Criterio morfolgico; 2.2. Criterio de organizacin territorial; 2.3. Criterio del sistema poltico. 3. Bases territoriales del Estado: 3.1. Posicin; 3.2. Dimensin; 3.3. Accesibilidad. 4. Administracin y organizacin del territorio estatal. El modelo de Estado en Espaa: 4.1. Aspectos generales; 4.2. El modelo del Estado espaol de las Autonomas.

1. QU ES EL ESTADO? EL ESTADO COMO ENTIDAD POLTICOTERRITORIAL. La superficie terrestre aparece fragmentada en unidades territoriales

diferenciadas y separadas por franjas fronterizas o lneas divisorias. Cada comunidad asentada sobre un espacio determinado y organizada polticamente constituye un Estado diferenciado. La nocin de Estado cuenta, segn Mndez y Molinero (1984)1, con dos componentes bsicos: el de territorialidad o control de un espacio determinado y el de sociedad o comunidad organizada polticamente. Para algunos, el Estado es una unidad poltica independiente reconocida internacionalmente como ejerciendo soberana sobre una determinada rea de la superficie terrestre. Para Ignacio Molina (1998)2, el Estado es un concepto central de la Ciencia Poltica que designa la forma de organizacin jurdico-poltica por antonomasia. Surge en paralelo a la idea de soberana y, etimolgicamente, supone la plasmacin esttica de sta. El Estado, pues, sera la formalizacin de una autoridad permanente y pblica que domina un espacio territorial cerrado y a las personas que en l viven.

Mndez, R. y Molinero, F.: Geografa y Estado. Introduccin a la Geografa Poltica, Cincel, Madrid, 1984. 2 Molina, I.: Conceptos fundamentales de Ciencia Poltica, Alianza Editorial, Madrid, 1998.

Hoy, el denominado Estado-Nacin fenmeno moderno caracterizado por la formacin de un tipo de Estado que posee el monopolio del uso legtimo de la fuerza (idea de Weber) dentro de un territorio delimitado y por una intencin integradora y de homogeneizacin de la poblacin supone una serie de elementos como: organizacin poltica, ordenamiento jurdico, aparato de gobierno, poblacin y territorio. Territorio, soberana y seguridad aparecen ntimamente asociados en la idea moderna de Estado-nacin. De los dos componentes esenciales del Estado, el territorial significa un control y dominio de un espacio (no se concibe un Estado sin el atributo territorial). Las bases territoriales del Estado son un factor de 1 categora de cara a valorar su podero relativo (por extensin), su capacidad econmica (recursos), etc. En cuanto al componente poltico, existe tambin (al igual que suceda con el territorial) una cierta heterogeneidad: cada Estado se organiza polticamente de una forma concreta. Los distintos Estados representan organizaciones polticas emanadas de una comunidad o sociedad humana, que se dota de un sistema de gobierno encargado de preservar su integridad territorial. As, el sistema de gobierno (sea el que sea) controla los tres poderes, tiene medios militares y capacidad econmica y de planificacin, que le permiten ordenar y gestionar el territorio estatal y protegerlo interna y externamente. Ambos componentes van estrechamente unidos y son necesarios para la existencia del Estado.

2. TIPOS DE ESTADOS. Existen distintas clasificaciones de los Estados. Unas, basadas en la morfologa del territorio estatal; otras, en las relaciones del poder central con sus demarcaciones poltico-territoriales de rango inferior. 2.1. Criterio morfolgico.

Segn este criterio, podemos realizar una clasificacin, meramente descriptiva, de Estados: Estados alargados (6 veces ms largos que anchos; Ej.: Chile, Noruega). Estados compactos (el mximo de territorio en el interior de un mnimo de fronteras, Ej.: Polonia, Blgica).

Estados fragmentados (Estados insulares Filipinas o Estados divididos en dos por un espacio de soberana extranjera, como suceda antes en Panam). Estados perforados (contienen en su interior otro Estado; Ej.: San Marino dentro de Italia). Estados estrangulados (sufren estrechamientos; Ej.: Mal, Zambia). Estados circundados (atenazados por otro que le rodea; Ej.: Mnaco, Brunei). Estados apendiculares (tienen un apndice territorial que se proyecta fuera del cuerpo principal del pas; Ej.: Austria, Tailandia, EE.UU.). 2.2. Criterio de organizacin territorial.

Segn este criterio, los Estados pueden clasificarse en unitarios y federales, o bien en unitarios o centralizados (donde la soberana no est dividida) y compuestos (con un reparto de soberana entre Estados libres

Confederacin, o entre Estado Central y Estados Miembros Federacin, o bien con una cesin parcial de soberana a las regiones Estado Regional o Autonmico). Es decir, se toma como criterio de referencia el grado de descentralizacin del Poder Central: mxima descentralizacin en la

Confederacin, mnima en el Estado unitario. Los Estados unitarios tiene un nico centro de poder, aunque es frecuente que haya cierta descentralizacin administrativa, al menos en el nivel municipal. Es el caso de Francia y Gran Bretaa. Sanguin (1981)3 distingue entre Estados unitarios altamente centralizados (Estados totalitarios), centralizados (Francia, Suecia, etc.) y ajustados o con cierta

descentralizacin administrativa (Gran Bretaa). El Estado regional o autonmico es tambin un modelo frecuente, especialmente en pases en los que, debido a razones administartivas, histricas y democrticas, se crean unidades subestatales de cierta entidad. Hay autonoma poltica, aunque se trata de una sola soberana nacional. La Constitucin italiana de 1947 y la Constitucin espaola de 1978 recogen este modelo poltico-territorial. Ms adelante lo veremos. El Estado federal es un modelo quiz ms acorde con las necesidades descentralizadoras de algunos pases. Proteger la unidad nacional por

encima de particularidades tnicas, lingsticas e histricas es el objetivo que se han marcado muchos federalismos. Este modelo, nacido de la Constitucin norteamericana de 1787, plantea la superposicin de dos estructuras: la Federacin (sujeto soberano y garanta de unidad nacional) y los Estados miembros. A dicho modelo se adaptan EE.UU., Canad, Alemania, Argentina, Australia y Suiza (a pesar de su denominacin: Confederacin Helvtica). Para Taylor (1994)4, el federalismo es quiz la forma ms geogrfica de Estado, ya que afronta ms racionalmente las diferencias socioeconmicas en territorios muy extensos y los

particularismos regionales. La Confederacin es el modelo estatal en el que las relaciones con el Poder Central son ms laxas. Ms bien, se trata de una unin de Estados soberanos con carcter ms o menos permanente. La soberana de cada Estado se mantiene, pero se renuncia a cierto poder en pro de una coordinacin mayor entre varios para formar una entidad superior. Uno de los objetivos bsicos de una confederacin puede ser la defensa comn para garantizar la seguridad externa e interna de los Estados. Otro objetivo puede ser la creacin de mercados comunes. EE.UU. entre 1781 y 1787 y Suiza hasta 1848 se adaptaban a este modelo. Los nuevos modelos macroestatales (UE y C.E.I.). La Unin Europea (UE), concebida primitivamente como federacin, consiste hoy en la cesin progresiva de soberana por parte de los Estados miembros. Aunque el Tratado de Maastricht (19929 habla ya de unin poltica5, an no est claro el tema de la supranacionalidad. Poltica exterior, defensa y seguridad todava no se integran en el proceso de unidad. Movindose entre lo confederal (intergubernamental) y lo federal (supranacional), la UE no sustituye al Estado-nacin, sino que, al contrario, lo protege a cambio de ceder ciertas cuotas de soberana. El modelo estatal de la UE podra denominarse muy bien Estado red (autoridad compartida por varios
Sanguin, A.L.: Geografa Poltica, Oikos-Tau, Barcelona, 1981. Taylor, P.J.: Geografa Poltica. Economa-Mundo, Estado-nacin y localidad, Trama Editorial, Madrid, 1994. 5 Vase de Busturia, D.: Gua prctica. Unin Europea. Respuesta a 50 de las preguntas que los ciudadanos espaoles nos hacemos sobre el Tratado de Maastricht, CDN-Ciencias de la Direccin, Madrid, 1992; Martn de la Guardia, R.M. y Prez Snchez, G.A.: Historia de la integracin europea, Ariel, Barcelona, 2001.
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pases, aunque a distinto nivel). La Comunidad de Estados Independientes (C.E.I.), que sustituye a la URSS (menos las repblicas blticas), constituye una confederacin muy laxa para lograr cierta unin y cooperacin (econmica, energtica, militar, etc.) entre estos Estados. 2.3. Criterio del sistema poltico.

A las dos clasificaciones anteriores podemos aadir la clasificacin segn el sistema poltico imperante en cada Estado: sistema capitalista (creador de contrastes territoriales, (ya dualidades residual), o y desigualdades) desarrollados y vs. sistema pases

socialista/comunista

pases

subdesarrollados, a los que podemos aadir los estados en transicin (pases ex-comunistas de Europa). Tambin podramos diferenciar, segn el rgimen poltico: Estados no democrticos (totalitarismos, dictaduras, regmenes de partido nico, monarquas tradicionales, etc.); Estados liberal-democrticos (de rgimen parlamentario o presidencialista).

3. BASES TERRITORIALES DEL ESTADO. El significado econmico de un Estado puede apoyarse, como dicen Mndez y Molinero (1984), en conceptos territoriales como la posicin, la dimensin y la accesibilidad. 3.1. Posicin.

La posicin absoluta de un Estado no es hoy un factor determinante. Sin embargo, la posicin relativa (posicin con relacin a los dems Estados) s puede influir positiva o negativamente: contexto econmico y/o geopoltico, posibilidad o no de acceso a vas de comunicacin internacionales (ocanos, grandes ros), situacin como rea intermedia entre dos potencias (Estadostapn). La posicin relativa, en suma, se refiere ms al entorno de un Estado en trminos de estar localizado en regiones del mundo con uno u otro nivel de desarrollo. 3.2. Dimensin.

Tras el enorme avance de los transportes y las telecomunicaciones, tampoco la dimensin parece hoy un factor determinante. En principio, la amplitud territorial puede ser una ventaja (ms cantidad de recursos), aunque no podemos concluir que el tamao determine el podero o la capacidad de desarrollo de un

pas. No es directamente proporcional la relacin entre dimensin espacial y fuerza poltica. En relacin con la dimensin, es preciso destacar la forma del Estado, quiz de nulo inters analtico, aunque puede influir hasta cierto punto en las comunicaciones. En general, una forma ms compacta es ms apta para una red de comunicaciones. 3.3. Accesibilidad.

Es el grado relativo de facilidad con el cual una posicin territorial puede quedar enlazada con otras posiciones. Es decisiva, primero porque integra los distintos conjuntos territoriales de un Estado, segundo porque influye en el desarrollo econmico de stos. Para la integracin territorial intraestatal se precisa antes una red de transportes densa. La mayor o menor accesibilidad es bsica tambin para el desarrollo econmico de un territorio, y por ello una va de comunicacin representa, al mismo tiempo, una respuesta a la necesidad de favorecer los intercambios y una opcin poltica para el desarrollo.

4. ADMINISTRACIN Y ORGANIZACIN DEL TERRITORIO ESTATAL. EL MODELO DE ESTADO EN ESPAA. 4.1. Aspectos generales.

Todos los Estados presentan su territorio subdividido en unidades polticoadministrativas menores de distinto rango y superficie. La organizacin espacial de la Administracin de un Estado establece, de hecho, una regionalizacin o compartimentacin de su territorio basada en criterios especficos, se caracteriza por una fuerte jerarquizacin y, gracias a los flujos entre los diferentes niveles, configura una concreta estructura espacial. El objetivo bsico en la divisin administrativa del estado tiene una doble vertiente: 1) mejorar la eficacia de los organismos administrativos

estableciendo distintos niveles jerrquicos y 2) lograr un control ms directo y eficaz de la poblacin. La atencin a este doble objetivo depende mucho del pas de que se trate y de su nivel de desarrollo. Rasgo fundamental y comn a todos los sistemas administrativos es la jerarquizacin de organismos con funciones de distinto rango y que abarcan una porcin de territorio determinada. [Las ciudades que concentran las funciones administrativas tienden a ocupar un lugar destacado en el sistema

urbano, debido a la acumulacin de actividades terciarias y a los efectos de arrastre. Las funciones administrativas, adems, no surgen espontneamente, sino que son creacin del poder pblico]. Segn el tipo de Estado, tendremos diferentes divisiones administrativas del territorio: a) Estado unitario (integracin espacial en un solo centro decisorio, aunque puede haber cierta descentralizacin); b) Estado federal (dispersin espacial en mltiples centros decisorios); c) Estado regional (un poder estatal y otros centros regionales). La estructura espacial de la Administracin no es algo esttico, sino evolutivo6. Pueden producirse disfuncionalidades en el sistema y por ello puede hacerse necesario un cambio. Ante nuevas necesidades sociales se requerirn adaptaciones en esta estructura poltico-territorial. Es el caso, por ej., de las reas metropolitanas, que requieren la reforma de la administracin local, o de la necesidad de reorganizacin de unidades administrativas menores (dado su escaso tamao en muchas ocasiones). 4.2. El modelo del Estado espaol de las Autonomas.

4.2.1. Principios territoriales en el proceso autonmico. A partir de los aos 70, y en pases europeos, se producirn revisiones constitucionales para conformar un modelo de regionalizacin. En Espaa, el Estado de las Autonomas se dise en 1978. En l aparece, entre Estado y provincias, unos nuevos entes territoriales: comunidades autnomas

regionales, comarcas e islas. Partiendo de la idea de descentralizacin se han cedido competencias administrativas a las regiones. Este nuevo ordenamiento territorial tiene ciertos rasgos: -generalizacin del proceso autonmico regionalizador; -no intromisin en la autonoma local, -introduccin en el sistema de una nueva entidad local terrestre (comarca) y archipelgica (isla). La Constitucin hace referencia a estos temas en dos artculos del Ttulo Preliminar y tambin en el Ttulo VIII.

En Espaa, por ej., se ha producido una evolucin desde las antiguas divisiones en reinos, pasando por la divisin provincial del S. XIX, hasta la actual divisin en Comunidades Autnomas y provincias.

El nuevo Estado autonmico indica el reparto de competencias y disea un nuevo mapa poltico-administrativo entre 1978 y 1983. Ser un Estado regional y cuasifederal (segn Lpez Trigal, 1999), apoyado en la transmisin de poderes a las autonomas conforme a un Estatuto. Despus de dos dcadas, el proceso de organizacin territorial se ha caracterizado por: a) motivaciones democrticas y reivindicaciones histricas de las regiones y nacionalidades, junto con preocupaciones por el equilibrio en el desarrollo regional y por la ordenacin territorial y la organizacin de la Admn. Pblica; b) modelo autonmico voluntarista, basado en dos vas de acceso a la autonoma (Arts. 143 y 151 de la Constitucin), que da como resultado 17 Comunidades Autnomas y 2 Ciudades Autnomas, clasificadas en: Comunidades histricas con gran tradicin autonmica (Catalua, Pas Vasco, Navarra y Galicia); Comunidades histricas de tradicin autonmica reciente (Andaluca, Aragn, Baleares, Canarias y Valencia); Comunidades histricas sin apenas tradicin autonmica (Asturias, Castilla y Len, Extremadura y Murcia); Comunidades con problemas de definicin (Cantabria, Castilla-La Mancha, Madrid y La Rioja). c) persistencia de entidades territoriales anteriores a 1978 (provincias, municipios), por lo cual podemos afirmar que no ha habido sustitucin de Estado centralizado por Estado autonmico, sino ms bien superposicin de administraciones. *La regionalizacin y comarcalizacin son instrumentos de la organizacin administrativa/territorial ms racionales y participativas. Favorecen la

descentralizacin de la gestin y la afirmacin expresa de las poblaciones. 4.2.2. Lmites, sedes y entidades territoriales en los Estatutos de Autonoma. El reparto del poder poltico entre Gobierno Central y Regiones se estableci en la Constitucin de 1978 (apoyndose en constituciones de la II Repblica espaola, de Italia, de Alemania o de Portugal). Adems, entre 1979 y 1983 se aprobaron los distintos Estatutos de Autonoma (y en los aos 90 los Estatutos de Ceuta y Melilla), donde se recogen aspectos como la delimitacin territorial, la capital o sedes y el sistema de entidades territoriales:

A) Delimitacin territorial. El diseo del mapa autonmico respondi a factores histricos, pero tambin a otros nuevos (aspectos econmicos,

culturales,...). la delimitacin se hizo en las Comunidades de mbito ms discutido (las dos Castillas), admitiendo la separacin de territorios histricamente vinculados a stas (Madrid, Cantabria, La Rioja, Murcia), pues lo histrico fue slo un referencia ante lo que aspectos culturales, econmicos y geogrficos superan a los hechos del pasado. La delimitacin regional se hizo por distintas vas: 1.- la de los mbitos de las provincias (Galicia, Murcia, Castilla-La Mancha, P. Vasco); 2.- la de los municipios integrados en las provincias (Andaluca, Asturias, Cantabria, Castilla y Len, La Rioja, Valencia, Aragn, Extremadura, Madrid); 3.- la de las comarcas comprendidas en las provincias (Catalua); 4.- la de los municipios comprendidos en sus Merindades Histricas (Ley Orgnica de

Amejoramiento Foral de Navarra); 5.- la de las islas (Baleares, Canarias). Por otro lado, aparecen en los Estatutos disposiciones relativas a territorios no integrados en cada Comunidad Autnoma (caso de Gibraltar, posibilidad de unin Navarra-P.Vasco, problema de los enclaves, etc.). B) Capitalidad de las Comunidades. En algunos casos, cada Estatuto indica la ciudad capital. En otros, la capital se establece por Ley del Parlamento Autonmico. En los menos casos, se aade a la capital del Ejecutivo una segunda sede para el parlamento (Cartagena en la Regin de Murcia; Santa Cruz de Tenerife en Canarias). La decisin de elegir capital ha sido casi siempre difcil y se ha apoyado en razones geogrficas y de accesibilidad (Mrida, Santiago de Compostela), razones de tamao aunque discutidas por ciudades competidoras (Valladolid, Sevilla, Las Palmas) y razones de capitalidad indiscutible (Barcelona, Valencia, Zaragoza). A veces, se elige capital a una ciudad no predominante (Vitoria) o en posicin discutida con otras de su mismo rango (Toledo). C) Sistema de entidades territoriales. El objetivo de la descentralizacin poltico-administrativa ha permitido crear unas entidades territoriales idneas a tal fin, superando la administracin perifrica provincial y las dificultades operativas de los municipios. Ha existido, adems, un ataque permanente a la provincia (se achaca a la divisin artificial de las provincias el hecho de haber obstaculizado el sentimiento regional y comarcal). La

nueva entidad territorial es, desde luego, la Comunidad Autnoma, en forma de entidad regional (17 CC.AA.) o local (2 Ciudades Autnomas). Este nuevo mapa poltico y administrativo ha provocado ya efectos territoriales y econmicos ms o menos visibles. Por otro lado, y ello se recoge en los Estatutos de Autonoma, aparecen otros entes territoriales intermedios de tipo local: la comarca y la isla. Ambos son agrupaciones de municipios, reconocidos como entidades intermedias entre municipio y provincia, y definidas como espacios homogneos y organizados en torno a un ncleo central, donde hay relaciones que crean entre los habitantes lazos de conexin e interdependencia. Este nivel territorial es denominado comarca en Catalua, Galicia, Asturias, Murcia, La Rioja y Valencia; comarca potestativa o voluntaria de acuerdo con los municipios que la integren en Andaluca, Aragn, Cantabria, Castilla y Len, Castilla-La Mancha y Extremadura; demarcacin supramunicipal en el Pas Vasco; merindad histrica en Navarra; agrupacin de municipios y circunscripcin territorial en Madrid; rea metropolitana en Murcia, Valencia y Asturias; isla en Baleares y Canarias. En el ltimo escaln, y en el mbito de rurales, aparecen las entidades inframunicipales,

comunidades

denominadas entidad local menor en Castilla y Len, parroquia rural en Galicia y Asturias, entidad vecinal, pedana o anejo en otras regiones. 4.2.3. Cuestiones pendientes de la descentralizacin y del nuevo mapa poltico. Al margen de cuestiones internacionales (cuestin de Gibraltar y Mar de Alborn) o de ndole nacionalista (posibilidad de autodeterminacin de alguna regin), hay otros cabos sueltos sin resolver en nuestro mapa poltico: necesaria reduccin del excesivo n de municipios, comarcalizacin (1), puesta a punto de las circunscripciones administrativas supramunicipales, reas urbanas, reas metropolitanas y resolucin del fenmeno de los enclaves territoriales (2). (1) Comarcas.- Se han tratado de modo diferente en cada Estatuto. La entidad insular s se ha institucionalizado rpidamente en 7 Cabildos insulares (Canarias) y 3 Consells (Baleares), que han sustrado competencias a las Diputaciones Provinciales y Ejecutivos autonmicos. Las Comarcas tambin se han reconocido en Catalua; no as en el resto de las CC.AA., que, a

fines de los aos 90, no han acabado su proceso de comarcalizacin. Tan slo se ha logrado crear algunas circunscripciones y mancomunidades supramunicipales de carcter funcional y tcnico, que no suponen una nueva entidad local. Adems, sera preciso reducir drsticamente el n de municipios y crear una administracin local ms racional y unas delimitaciones territoriales de dimensiones viables. (2) Enclaves.- Son reliquias territoriales mantenidas por la reforma liberal de 1833 (nueva divisin provincial), con necesidad de solucin para lograr el objetivo de continuidad del territorio administrativo. Existen numerosos enclaves separados de su trmino vecinal en Castilla y Len (unos 117), en Catalua (unos 80), etc. hay incluso enclaves en territorios de otras CC.AA. (Trevio, Ademuz, etc.). La principal dificultad de estos territorios anmalos es la provisin de servicios pblicos, la accesibilidad, la organizacin del espacio y la ordenacin territorial, adems de la confusin que se genera en la poblacin en cuanto a su pertenencia a una administracin u otra. En muchos casos, la ciudadana ha demandado pertenecer a la administracin ms prxima a sus residencias.

Los distintos niveles territoriales en el Estado de las Autonomas: Administracin de tipo... Estatal/nacional Regional Local Denominacin concreta Estado Comunidad Autnoma Provincia Entidad territorial intermedia (Comarca, Isla, Merindad, Agrupacin de municipios, etc.) Municipio Entidades inframunicipales (Entidad local menor, Pedana, Parroquia rural, etc.)