Boletín Mexicano de Derecho Comparado

Boletn Mexicano de Derecho Comparado
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Nmero 86
EVOLUCIN LEGISLATIVA DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO Y LA PLANEACIN URBANA EN MXICO SUMARIO: | I. Introduccin. | II. Evolucin histrico-legislativa. | III. Ley General de Asentamientos Humanos (1976). | IV. Plan Nacional de Desarrollo Urbano (1978). | V. Ley de Planeacin (1983). | VI. Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. | VII. Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. | VIII. Consideraciones finales. | I. INTRODUCCIN En este trabajo hacemos un breve repaso de la evolucin histricolegislativa de la planeacin del desarrollo y la planeacin urbana, comenzando con la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, de 1930, cuando empezaba la industrializacin en Mxico. Posteriormente, destacaremos algunas disposiciones legislativas importantes en estas materias, que se expidieron en los siguientes sexenios presidenciales. A partir de 1983, con la publicacin de la Ley de Planeacin, cada Ejecutivo Federal elabora, de manera sistemtica, su plan nacional de desarrollo, a los cuales nos referiremos ms adelante, y de manera especial a la poltica social de cada uno de ellos, en relacin con el tema del desarrollo urbano, as como al programa sectorial correspondiente. Para 1993, con la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que derog a la de 1976, se hicieron los ajustes necesarios para adecuar la planeacin del desarrollo y la planeacin urbana. II. EVOLUCIN HISTRICO-LEGISLATIVA La historia de la planeacin en Mxico cuenta con material abundante. Jos Luis Cecea divide en cinco partes el periodo que va de 1928 a 1982. Este autor distingue un rasgo en cada etapa, del cual proviene la denominacin de cada una de ellas:
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1. Planificacin econmica por el prurito de planificar (1928-1946); 2. Planificacin econmica como base para obtener prstamos internacionales (1947-1958); 3. Planificacin econmica hacia cambios estructurales (1959-1970); 4. Planificacin econmica en un gobierno de "transicin" hacia lo mismo (1971-1976); 5. Planificacin econmica al revs (1977-1982). Cfr. Cecea Cervantes, Jos Luis, La planificacin econmica nacional en los pases atrasados de orientacin capitalista (el caso de Mxico), Mxico, UNAM, 1982, pp. 53-203. En la poca del presidente Calles hubo intentos para reorientar la poltica econmica mexicana. En 1928 se crearon el Consejo Nacional de Estadstica y el Consejo Nacional Econmico. Ley sobre Planeacin General de la Repblica (1930) El 12 de julio de 1930 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, expedida por el entonces presidente Pascual Ortiz Rubio, en uso de la facultad que le haba conferido el H. Congreso de la Unin, por decreto de 13 de enero de 1930. Los arquitectos Carlos Contreras y Jos Luis Cuevas Pietrasanta, quienes haban estudiado en Estados Unidos y en Inglaterra, influyeron en la elaboracin de esta ley. Entre las consideraciones que se hicieron para expedir esta ley se tuvieron las siguientes: que entre las manifestaciones del progreso moderno estaba la de alcanzar una vida ms cmoda, ms higinica, que buscaba dentro del bienestar individual el inters colectivo, para lograr que toda medida administrativa importante obe- deciera a un programa definido basado en el estudio previo del desarrollo ordenado y armnico del pas de que se trate; que haca ms de cincuenta aos se haba iniciado este movimiento en varios pases, manifestndose por la mejor disposicin de las grandes ciudades, logrando su embellecimiento, una mejor circulacin y la distribucin racional de sus actividades dentro del rea de su posible ensanche. Otra consideracin que cabe destacar es la que se refiere a que cuando se han multiplicado los medios de relacin entre los seres humanos, cuando por la industria moderna se han originado nuevas necesidades, cuando el aprovechamiento de la tierra ha sido ms justo y ms debido, se ha convertido el problema primitivo de un mejoramiento urbano en otro ms amplio de carcter regional, y de all, hasta intentar, lo que muchos pases vienen emprendiendo, la realizacin de una positiva planeacin nacional; [y] Que Mxico ha llegado a un momento histrico en que no debe continuar apartado de este movimiento general, porque llegara dentro de poco tiempo a tales condiciones de atraso, que el contraste existente sera cada vez ms desfavorable para promover su franco desarrollo material y constructivo. El artculo 1o. de esta ley estableci que:
La planeacin de los Estados Unidos Mexicanos tiene por objeto coordinar y encauzar las actividades de las distintas dependencias del gobierno para conseguir el desarrollo material y constructivo del pas, a fin de realizarlo en una forma ordenada y armnica, de acuerdo con su topografa, su clima, su poblacin, su historia y tradicin, su vida funcional, social y econmica, la defensa nacional, la salubridad pblica y las necesidades presentes y futuras. Para lograr dicho objetivo se propuso la elaboracin del "Plano Nacional de Mxico". Los aspectos que comprenda se establecieron en el artculo 3o. de esta ley, entre los que cabe sealar los siguientes: la divisin del territorio nacional en zonas, clasificndolas de acuerdo con sus caractersticas, sus funciones y los diferentes usos a que se destinen; la planeacin y zonificacin urbana y regional, y la formacin de los planos reguladores del Distrito y territorios federales; el plan de organizacin para controlar el sistema hidrogrfico del Valle de Mxico; la determinacin de la red de todas las vas de comunicacin y transporte; la ubicacin adecuada y caractersticas de puertos fluviales y martimos, as como de aerdromos; los lineamientos del progama de reforestacin, as como de reservas forestales y parques nacionales en toda la Repblica. Por lo que se refiere a la divisin del territorio nacional en zonas, en la exposicin de motivos de esta ley se sealan diversos aspectos, tales como zonas de recursos naturales (animales, vegetales y minerales); agrcolas, ganaderas, de caza y pesca, mineras, petroleras, carbonferas, de cadas de agua, de irrigacin, industriales y manufactureras, comerciales, residenciales de diversos tipos, de bellezas naturales, de parques nacionales y reservas forestales, arqueolgicas y de conservacin de monumentos artsticos, histricos y arquitectnicos, entre otras. Esta ley previ una Comisin Nacional de Planeacin, cuyo presidente honorario sera el presidente de la Repblica, y el presidente ejecutivo de esta comisin sera el secretario de Comunicaciones y Obras Pblicas (artculo 6o.). Esta Comisin se formara con un representante tcnico de cada una de la secretaras y departamentos de Estado, del Departamento del Distrito Federal y de los territorios de la Federacin, distintos de los que formen parte de la Comisin de Programa, adems de representantes de instituciones acadmicas, cientficas, profesionales, econmicas (artculo 5o.). La Comisin Nacional de Planeacin tendra el carcter de Cuerpo Consultivo de la Comisin de Programa (artculo 4o.). En la exposicin de motivos de esta Ley se estim que la Comisin Nacional de Planeacin, siendo un rgano de carcter consultivo, servira para lograr que el gobierno tuviera el apoyo de una opinin pblica consciente y convencida de los objetivos de mejoramiento social colectivo que pretenda alcanzar el Ejecutivo, adems de estimular la iniciativa y cooperacin privada y para despertar el inters de los mexicanos en los problemas relacionados con la formacin del "Plano Nacional de Mxico", siendo un elemento valioso de ayuda a la Comisin de Programa, como rgano oficial del gobierno en este asunto. La Comisin de Programa dependa de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas y estaba presidida por el secretario de esa
dependencia. Esta comisin se integraba con el personal de esta Secretara, que fijara el reglamento de esta Ley, y con un representante tcnico de cada una de las secretaras y Departamentos de Estado, departamento del Distrito Federal y de los territorios de la Federacin (artculo 9o.). Jos Luis Cecea consider que esta ley se ocup ms de cuestiones geogrficas, de urbanismo, de comunicaciones, de bosques, que tratar elementos econmicos. Idem, p. 58. En 1933, despus de la expedicin de la ley a que nos hemos referido, la Comisin de Programa del Partido Nacional Revolucionario, con la ayuda de un grupo de tcnicos, elabor el Primer Plan Sexenal, para el periodo del presidente Crdenas. Contena quince rubros, entre los cuales los de mayor relevancia eran: el sector primario, en especial la cuestin agraria; luego vena la educacin y la nacionalizacin de los recursos en manos extranjeras. Las prioridades y metas no estaban cuantificadas y no se sealaban los medios financieros para alcanzarlas ni los plazos para llegar a ellas. Cuadra, Hctor, "Las vicisitudes del derecho econmico en Mxico a partir de 1917", en Witker, Jorge (coord.), Antologa de estudios de derecho econmico, Mxico, UNAM, 1978, pp. 126-127 (Serie de lecturas universitarias, nm. 28). En 1939 se elabor el Segundo Plan Sexenal para los aos 1941-1946, bajo la presidencia de Manuel vila Camacho. Durante el mandato del presidente Miguel Alemn se expidieron la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal y la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica. En 1948 se cre la Comisin Nacional de Inversiones, dependiente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Con el presidente Ruiz Cortines hubo un Programa Nacional de Inversiones para el Sexenio 1953-1958, y una Comisin de Inversiones, dependiente de la Presidencia de la Repblica, para evitar fricciones entre las secretaras. El objetivo principal de esta Comisin era el de "examinar y aprobar las inversiones del sector pblico, para lo cual deba someter al presidente un Plan coordinado de las inversiones pblicas". Rangel Couto, Hugo, El derecho econmico, 3a. ed., Mxico, Porra, 1984, p. 261. En el sexenio de Lpez Mateos, en 1958, se modific la Ley de Secretaras, Departamentos de Estado, Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, y se cre la Secretara de la Presidencia, dependencia centralizada del Ejecutivo encargada fundamentalmente de la elaboracin del plan general del gasto pblico y de los programas especiales fijados por el presidente de la Repblica, de la planeacin del desarrollo regional y de la inversin pblica y del sector paraestatal. Chuayffet Chemor, Emilio, "Derecho administrativo", Introducccin al derecho mexicano, t. I, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1981, p. 327.
Por acuerdo de 30 de junio de 1959 se dispuso que las secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaborasen su programa de inversiones para 1960-1964. Por acuerdo de 1o. de marzo de 1962 se cre la Comisin Intersecretarial formada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la de la Presidencia, encomendndosele a dicha comisin la formulacin de un Plan de accin inmediata para el periodo 1962-1964. Durante la presidencia de Daz Ordaz, en los primeros aos de su sexenio (1964-1970), la Comisin Intersecretarial elabor el Programa de Desarrollo Econmico y Social de Mxico 1966-1970. La Secretara de la Presidencia, con base en este programa, les solicit a los organismos pblicos sus programas de actividades 1965-1970. De ah surgi el Programa de Accin del Sector Pblico 1966-1970. Cuadra, Hctor, op. cit., nota 3, pp. 130-131. Tambin en este periodo se cre la Comisin de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin (CETENAL), que inici el levantamiento aerofotogramtrico de todo el pas, como base y punto de partida para hacer un inventario de los recursos naturales de Mxico. Rangel Couto, Hugo, op. cit., nota 4, p. 263. El Anteproyecto de Lineamientos para el Programa de Desarrollo Econmico y Social 1974-1980 se elabor durante el cuarto ao del rgimen de Luis Echeverra (1970-1976), con la colaboracin de la Secretara de la Presidencia, junto con la de Hacienda y Crdito Pblico, Patrimonio Nacional y tcnicos de CONACYT, Fondo de Cultura Econmica y la CEPAL. Cuadra, Hctor, op. cit., nota 3, p. 131. Tambin de este periodo son los comits promotores del desarrollo econmico en todos los estados. Por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1975 se cre la Comisin de Desarrollo Regional, para enmarcar los trabajos de estos comits dentro de una estrategia general coherente. III. LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS (1976) En esta poca se vio la necesidad de que Mxico contara con una estructura jurdica para la planeacin y regulacin de los asentamientos humanos, ya que, como seala scar Lpez Velarde, faltaba coordinacin en las acciones e inversiones pblicas en materia de desarrollo urbano que realizaban la Federacin, los estados y los municipios. Lpez Velarde Vega, scar, "Estructura jurdica y organizacin administrativa para la planeacin y regulacin de los asentamientos humanos en Mxico", Jurdica, Mxico, nm. 11, julio 1979, p. 372. El 6 de febrero de 1976 se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las reformas constitucionales a los artculos 27, 73 y 115, con lo cual se sentaron las bases jurdicas para la planeacin urbana en Mxico.
La Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 26 de mayo de 1976, en su texto original contena 47 artculos agrupados en cuatro captulos: I. "Disposiciones generales"; II. "De la concurrencia y coordinacin de autoridades"; III. "De las conurbaciones", y IV. "De las regulaciones a la propiedad en los centros de poblacin". Posteriormente, entre 1976 y 1977, las legislaturas de todas las entidades federativas expidieron sus respectivas leyes locales de desarrollo urbano, con lo que se integr, en todos sus niveles, la estructura jurdica de la planeacin urbana. Velzquez Carmona, Manuel, "Poltica de asentamientos humanos", Aspectos jurdicos de la planeacin en Mxico, Mxico, Porra, 1981, p. 263. El 28 de junio de 1976 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto que cre la Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano, con las atribuciones de coordinar la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y supervisar la ejecucin del mismo, conforme a la Ley General de Asentamientos Humanos de ese ao. No fue hasta el sexenio de Lpez Portillo cuando se public este Plan. IV. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO (1978) Lo ms caracterstico de la administracin de Lpez Portillo fue la Reforma Administrativa. Para tal efecto, el Ejecutivo Federal envi al Congreso de la Unin tres iniciativas de leyes: 1. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Diario Oficial de la Federacin, 29.12.76); 2. Ley de Presupuestos, Contabilidad y Gasto Pblico Federal (Diario Oficial de la Federacin, 31.12.76); 3. Ley General de Deuda Pblica. De esa poca data la creacin de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas y la publicacin de diversos planes, entre ellos el Plan Agropecuario y Forestal (27 de abril de 1978); el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (19 de mayo de 1978). No fue hasta el 17 de abril de 1980 cuando, por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin, se aprob el Plan Global de Desarrollo 1980-1982. El 19 de mayo de 1978 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto presidencial que aprob el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Los objetivos de este Plan fueron los siguientes: 1. Racionalizar la distribucin en el territorio nacional de las actividades econmicas y de la poblacin, localizndolas en las zonas de mayor potencial del pas; 2. Promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los centros de poblacin; 3. Propiciar condiciones favorables para que la poblacin pueda resolver sus necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios pblicos, infraestructura y equipamiento urbanos, y 4. Mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos humanos. Tambin este plan seal diez zonas prioritarias en razn de su capacidad para absorber poblacin, de su potencial de recursos naturales y de su capacidad para generar empleos: 1. Zona conurbada de la desembocadura del ro Pnuco y Huasteca potosina; 2. Zona
costera del golfo e istmo de Tehuantepec; 3. Zona fronteriza de Chihuahua; 4. Zona conurbada de La Laguna; 5. Zona del Bajo; 6. Zona fronteriza de Baja California; 7. Zona costera del sur de Sonora y norte de Sinaloa; 8. Zona conurbada de la desembocadura del ro Ameca; 9. Zona conurbada de Manzanillo-Barra de Navidad; 10. Zona conurbada de la desembocadura del ro Balsas y costa de Guerrero. Dentro del rubro "zonas de ordenamiento y regulacin" se contemplaron tres: zona metropolitana de Monterrey, zona metropolitana de Guadalajara y zona conurbada del centro del pas. Adems, contena programas de accin concertada con los diversos sectores de la administracin pblica federal; programas a convenirse con los gobiernos de los estados y programas de apoyo a prioridades sectoriales. En diciembre de 1981 se le adicion a la Ley General de Asentamientos Humanos un captulo V, denominado "De la tierra para la vivienda urbana". V. LEY DE PLANEACIN (1983) Con el presidente De la Madrid, el 3 de febrero de 1983 se publicaron las reformas a los artculos constitucionales 25, 26 y 73, fraccin XXIX-D, relativos a la planeacin del desarrollo. El artculo 25 otorga al Estado la rectora del desarrollo nacional; el artculo 26 se refiere a la organizacin de un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional y el 73, fraccin XXIX-D, establece la facultad del Congreso de la Unin para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y social. El 5 de enero de 1983 se public en el Diario Oficial de la Federacin la nueva Ley de Planeacin, que derog a la Ley sobre Planeacin General de la Repblica de 1930. Esta nueva ley define a la planeacin como la ordenacin racional y sistemtica de acciones, que tomando en cuenta el ejercicio de atribuciones del Ejecutivo federal en aspectos tales como la regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como finalidad transformar la realidad del pas, de acuerdo con normas, principios y objetivos que establecen la Constitucin y esta ley (artculo 3o.). El captulo segundo de esta ley trata del sistema nacional de planeacin democrtica. Las disposiciones que contiene se refieren a las atribuciones de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal en esta materia. Actualmente, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es la encargada de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, que anteriormente le corresponda a la desaparecida Secretara de Programacin y Presupuesto. Esto, en virtud del artculo 31, fraccin I de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, reformado por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de febrero de 1992, as como del artculo quinto transitorio de este decreto. El 25 de mayo de ese mismo ao se modific nuevamente la ley orgnica antes citada para otorgarle a la Secretara de Desarrollo Social la facultad de elaborar los programas regionales y especiales que le
seale el Ejecutivo Federal (artculo 32, fraccin IV). En el captulo cuarto de la Ley de Planeacin, el artculo 22 seala que el Plan indicar los programas sectoriales, regionales y especiales que deban ser elaborados de acuerdo con este captulo. Los artculos 23 al 26 se refieren especficamente a los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, respectivamente. 1. Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 En febrero de 1983 se iniciaron formalmente los trabajos de integracin del Plan y se convoc a la sociedad para participar en las actividades de los Foros de Consulta Popular. Tambin participaron las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. En mayo de 1983 qued integrado el Plan y fue aprobado por un decreto del Poder Ejecutivo, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de mayo de 1983. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, documento de varios cientos de pginas, en la presentacin elaborada por el presidente de la Repblica, establece cul es su propsito fundamental: Mantener y reforzar la independencia de la Nacin, para la construccin de una sociedad que bajo los principios del Estado de Derecho, garantice las libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social. Secretara de Programacin y Presupuesto, Antologa de la planeacin en Mxico (1917-1985); Sistema Nacional de Planeacin Democrtica (1982-1985), t. 10, Mxico, FCE, 1985, pp. III-IV. De este propsito fundamental derivan cuatro objetivos: 1. Conservar y fortalecer las instituciones democrticas; 2. Vencer la crisis; 3. Recuperar la capacidad de crecimiento; 4. Iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras econmicas, polticas y sociales. En la introduccin de este documento dice: "El Plan Nacional de Desarrollo ha sido elaborado en el contexto de la crisis econmica ms seria que haya enfrentado el pas en su historia moderna y en el marco de graves problemas mundiales". Idem, p. 145. El Plan est estructurado en tres grandes apartados: I. Principios polticos, diagnstico, propsito, objetivos y estrategia; II. Instrumentacin de la estrategia; III. Participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan. La primera parte consta de cuatro captulos: la poltica del Estado mexicano; contexto nacional e internacional; el gran propsito nacional y los objetivos del desarrollo y la estrategia econmica y social.
La segunda parte contiene los siguientes captulos: la poltica econmica general; la poltica social; las polticas sectoriales y la poltica regional. La tercera parte consta de un solo captulo, denominado "Participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan", con tres subincisos relativos a las cuatro vertientes de participacin: la obligatoria, la de coordinacin y las de concertacin e induccin. Este Plan, en su captulo 7 sobre poltica social, seala que la poltica de desarrollo urbano plantea una mejor utilizacin de la infraestructura existente y el aprovechamiento del potencial de zonas alternativas a las ya congestionadas. Los objetivos en esta materia son: 1. Alcanzar un desarrollo urbano ms equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los centros de poblacin; 2. Fortalecer el control del Estado en sus tres niveles de gobierno sobre los procesos de aprovechamiento del suelo urbano; 3. Responder a las necesidades del suelo, infraestructura, equipamiento y transporte colectivo; 4. Combatir el deterioro de los edificios, espacios abiertos y redes, preservando los valores histrico-culturales; 5. Promover la participacin y concertacin de acciones con los sectores privado y social. En febrero de 1984 se public en el Diario Oficial de la Federacin el decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos. 2. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 En el Diario Oficial de la Federacin de 25 de septiembre de 1984 se public el decreto presidencial por el que se aprueban los programas sectoriales de desarrollo urbano y vivienda de mediano plazo que se denominarn Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988. El artculo tercero transitorio de este decreto deroga el Decreto de 19 de mayo de 1978 por el que se aprob el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 comprende nueve captulos con dos subdivisiones cada uno, es decir, una para el desarrollo urbano y otra para la vivienda. Enseguida slo nos referiremos al sector de desarrollo urbano. El primer captulo, de diagnstico, expone la problemtica del desarrollo urbano y la vivienda que enfrenta el pas, esto es, los problemas territoriales de excesiva concentracin, dispersin y desigualdades regionales y los problemas al interior de los centros de poblacin. El captulo segundo seala los objetivos generales, relacionados con el Plan Nacional de Desarrollo, que ya sealamos en prrafos anteriores, como son: 1. Transformar el patrn de ocupacin del territorio en apoyo a la poltica de descentralizacin de la vida nacional mediante la consolidacin de un sistema jerrquico de ciudades para la prestacin de servicios; 2. Impulsar el ordenamiento y la regulacin del crecimiento de los centros de poblacin; 3. Atender las necesidades bsicas de la poblacin en materia de suelo, infraestructura y equipamiento, y 4. Combatir el deterioro de edificios, espacios abiertos y redes y preservar los valores histricos culturales. De estos objetivos generales se desprenden seis objetivos especficos: suelo, zona federal, patrimonio
inmobiliario federal, agua potable y alcantarillado, equipamiento urbano y sitios y monumentos del patrimonio cultural. El captulo tercero, de estrategias, establece cuatro lneas bsicas de accin, dos de las cuales se refieren al desarrollo urbano; una se refiere al ordenamiento territorial y otra, al ordenamiento de los centros de poblacin. La primera se enfrenta a la problemtica que presenta el patrn territorial excesivamente centralizado, disperso y desigual. Se orienta a vigorizar un Sistema Urbano Nacional compuesto por 168 centros de poblacin del pas que presentan las oportunidades ms favorables y los problemas ms graves de desarrollo. En especial, centra su atencin en el impulso a 59 ciudades medias que muestran aptitudes para captar el crecimiento econmico y de poblacin en trminos ms eficientes y equitativos. Se establece una jerarqua de ciudades y se propone que estas lneas de accin se relacionen con los programas regionales del Mar de Corts, frontera norte, zona metropolitana de la ciudad de Mxico y de la regin centro, regin sureste y zonas ridas. De esta manera, el Sistema Urbano Nacional, en este Programa se compona de 168 centros de poblacin, de los cuales tres se consideraron como ciudades grandes, 59 ciudades medias y 106 centros de apoyo, que en conjunto alojaban aproximadamente al 50 por ciento de la poblacin nacional. Para tal efecto, se propusieron tres polticas principales: a) poltica de descentralizacin (control, consolidacin e impulso); b) poltica de prestacin de servicios (centros de servicios regionales, centros de servicios estatales) y c) poltica de atencin a zonas crticas (urbanas y rurales). La segunda lnea de accin propone, para el ordenamiento de los centros de poblacin, fortalecer la planeacin y programacin urbana local, la normatividad y control del suelo, incrementar su capacidad para satisfacer sus requerimientos de infraestructura, equipamiento, servicios y mejoramiento del medio ambiente. Los siguientes captulos tratan sobre las metas y previsin de recursos (cuarto); acciones de gasto pblico (quinto); criterios y acciones de concertacin con los sectores privado y social (sexto); criterios y acciones de coordinacin con las entidades federativas (sptimo); instrumentos de poltica (octavo), y proyectos estratgicos (noveno). Cabe destacar que este Programa present, en su captulo octavo, como una de las polticas legislativas fundamentales, continuar con la elaboracin de un marco jurdico apropiado para la planeacin urbana, por lo que propuso las reformas y adiciones a la Ley Federal de Reforma Agraria, Ley General de Bienes Nacionales, Ley General de Obras Pblicas, Ley General de Asentamientos Humanos y la creacin de la Ley Federal de Vivienda. El captulo noveno, de proyectos estratgicos, se refiere a las ciudades medias y propuso impulsar la concentracin de actividades econmicas y de la poblacin en las ciudades medias del pas, de tal manera que se constituyan en una alternativa real para las grandes ciudades. Esta estrategia pretendi consolidar a las ciudades medias como centros de desarrollo regional. VI. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1989-1994
Este Plan fue aprobado por decreto del presidente Salinas de Gortari el 31 de mayo de 1989. Contiene siete captulos: 1. Balance general: los retos y las oportunidades; 2. Objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo; 3. Soberana, seguridad nacional y promocin de los intereses de Mxico en el exterior; 4. Acuerdo nacional para la ampliacin de nuestra vida democrtica; 5. Acuerdo nacional para la recuperacin econmica con estabilidad de precios; 6. Acuerdo nacional para el mejoramiento productivo del nivel de vida; 7. Sistema nacional de planeacin democrtica. En el captulo 6, inciso 2.5.2, se refiere al desarrollo regional y urbano. Esta poltica se propone lograr tres grandes objetivos: a) transformar el patrn de los asentamientos humanos de acuerdo con las polticas de descentralizacin y de desarrollo econmico; b) mejorar la calidad de los servicios urbanos; c) fortalecer la capacidad municipal para un sano desarrollo de las ciudades. Las estrategias y acciones que se proponen para cada uno de estos objetivos son: reordenamiento territorial y desconcentracin de las actividades econmicas; prestacin de servicios; e impulso a la planeacin democrtica para el desarrollo regional y urbano. En cuanto al primer aspecto, este Plan seala la urgencia de consolidar un Sistema Urbano Nacional para el control del crecimiento de las grandes ciudades, el impulso al desarrollo de centros alternativos, especficamente de ciudades medias, y una mejor integracin ruralurbana en relacin con el desarrollo de las ciudades pequeas. Las acciones para el reordenamiento territorial y la desconcentracin econmica se basarn en los criterios de control, de consolidacin, de impulso, y de integracin urbano-rural, segn sea el tamao y problemas de las localidades. Para impulsar el desarrollo regional, se emprendern las acciones de modernizacin en el medio rural, para contener la migracin rural-urbana, y de fomento a los corredores econmico regionales. En cuanto a la prestacin de servicios, se propone establecer una red nacional de centros de poblacin jerarquizados en cuatro niveles de atencin: centros de servicios regionales, estatales, subrregionales y de integracin rural, dando una atencin preferente a las ciudades medias. Por lo que se refiere a la planeacin democrtica para el desarrollo regional y urbano, se enfatizar en la coordinacin integral de la poltica urbana con otras polticas sectoriales y regionales, y se impulsar la coordinacin con los gobiernos estatales y municipales, y la concertacin con los sectores social y privado. 1. Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994 Este programa fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de agosto de 1990. Consta de cinco captulos: 1. Diagnstico; 2. Objetivos; 3. Estrategia; 4. Metas y 5. Instrumentos; con dos anexos, uno de las ciudades medias del Sistema Urbano Nacional, y otro, de los criterios de desarrollo urbano. El programa se fundamenta en tres temas bsicos: 1. El reordenamiento territorial; 2. El mejoramiento de los servicios urbanos, 3. El fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de poblacin.
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Dichos objetivos derivan del Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994. Para el logro de estos objetivos, el programa se propone la consolidacin de un Sistema Urbano Nacional para controlar el crecimiento de las grandes ciudades, impulsar el desarrollo de centros alternativos y lograr una mayor integracin rural-urbana. El Programa destaca el elevado costo social de un patrn territorial nacional sumamente centralizado y disperso, aunado a la grave escasez de recursos para inversin, en cuanto a los problemas de carencias en dotacin de agua potable, drenaje, equipamiento, vialidad y transporte, y el deterioro del patrimonio histrico-cultural construido. Las tres estrategias principales del programa son: 1. Que el reordenamiento territorial se enfoque al desarrollo de sistemas urbanoregionales con alta potencialidad o graves problemas; impulso a zonas y corredores de desarrollo econmico y a enlaces interregionales, y la distribucin de equipamiento y servicios, de acuerdo con un sistema jerrquico de centros de poblacin; 2. Mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos; 3. Fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de poblacin, es decir, desarrollo institucional de los equipos de planeacin urbana y de organismos paraestatales y paramunicipales operativos; e impulso a los procesos de participacin popular. La estrategia de reordenamiento territorial define polticas de impulso, consolidacin y regulacin, para los centros de poblacin del Sistema Urbano Nacional. Este Sistema se compona por las cuatro ciudades grandes del pas (Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla); 80 ciudades medias y 120 ciudades pequeas, que fueron seleccionadas por reunir determinadas caractersticas. La estrategia de reordenamiento territorial considera, entre otros aspectos, la prestacin jerarquizada de servicios, es decir, se trata de una red nacional de centros de poblacin jerarquizada por niveles de atencin (centros de servicios regionales, centros de servicios estatales, centros de servicios subrregionales y centros de integracin urbanorural). En cuanto a la regionalizacin de la estrategia, seala las siguientes regiones: frontera norte, sistemas urbano-regionales del noroeste, del norte, del noreste, del golfo, del centro norte, del occidente, del centro, del Pacfico sur y de la pennsula de Yucatn. En cuanto al diagnstico de la situacin territorial, en relacin con el aspecto demogrfico, se considera que el grado de urbanizacin (es decir, el porcentaje de la poblacin total que vive en localidades de ms de 15 mil habitantes) en 1990 fue de un 60 por ciento, por lo que nuestro pas se configura como predominantemente urbano. Este diagnstico se bas en los resultados preliminares del censo de 1990, donde sealan que la poblacin del pas era de 81 millones 140 mil habitantes. Esta poblacin se distribuy de manera poco uniforme, tomando en cuenta que alrededor de 21.6 millones de habitantes vivan en las cuatro ciudades grandes ya sealadas (de ms de un milln de habitantes); 20.8 millones en 80 ciudades medias (entre cien mil y un milln de habitantes); y 38.7 millones en 230 ciudades pequeas (es decir, entre 15 mil y 100 mil habitantes) y en asentamientos urbanos o
rurales. Este programa consider que las tendencias previsibles eran que la poblacin rural mantendra el mismo volumen, por lo que los crecimientos seran bsicamente urbanos. Entre los instrumentos con que cuenta este programa se destacan: el establecimiento de una regionalizacin programtica nica; la consolidacin de los Convenios nicos de Desarrollo con cada estado para mejorar la capacidad municipal de administracin del desarrollo urbano; la constitucin de reservas territoriales en las ciudades grandes y medias del pas; la promocin de la creacin o fortalecimiento de una comisin de desarrollo urbano por centro de poblacin. 2. Programa de 100 ciudades A finales de 1992 apareci el "Programa de 100 ciudades". El objetivo de este programa es que la poblacin opte por trasladarse a ciudades medias, lo que a su vez permita lograr un desarrollo regional sostenible. Esto, con la finalidad de desalentar la migracin hacia las grandes zonas metropolitanas y fomentar la generacin de empleo en las ciudades medias que renen ciertas caractersticas para su crecimiento. Secretara de Desarrollo Social, Programa de 100 ciudades, Mxico, septiembre 1992, p. 2. Al respecto, Luis Javier Castro comenta que en aos recientes, las ciudades medias presentan un dinamismo importante, en trminos demogrficos, superior al de las grandes metrpolis de nuestro pas. As, durante el periodo 1970-1990, la tasa de crecimiento de las ciudades de tamao medio fue de 3.53 por ciento anual, mientras que la de las grandes ciudades fue de 2.97 por ciento. Castro Castro, Luis Javier, "El programa de 100 ciudades: estrategia de desarrollo urbano", en Bustamante, Carlos (coord.), Evaluacin actual y propuestas para el desarrollo urbano en Mxico, Mxico, UNAM, 1995, p. 66. Este mismo autor seala que en los aos ochenta se presentaron cambios en las modalidades del crecimiento urbano en Mxico. Las tendencias concentradoras disminuyeron, y adems se revirtieron en favor de la descentralizacin de la poblacin y de las actividades econmicas de los grandes centros urbanos hacia sus regiones cercanas. Este proceso ha favorecido a las llamadas ciudades medias. Idem, pp. 66-67. En los ltimos aos, varios autores han hecho notar este proceso, entre ellos Alicia Ziccardi, Ziccardi, Alicia, "Ciudades y municipios: su necesaria inclusin en la agenda de los noventa", en Bustamante, Carlos (coord.), Evaluacin actual y propuestas para el desarrollo urbano en Mxico, Mxico, UNAM, pp. 75-93. Manuel Perl, Perl, Manuel, "Las ciudades mexicanas: plataforma estratgica para el desarrollo nacional", en Bustamante, Carlos (coord.), Evaluacin actual
y propuestas para el desarrollo urbano en Mxico, Mxico, UNAM, pp. 121-151. Julio Garca Coll (este ltimo indicaba que se ha cambiado ligeramente el patrn migratorio de manera que los pobladores de algunos estados que se dirigan a la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico como destino principal, ahora concurren a otras entidades). Garca Coll, Julio, "Reforma urbana y desarrollo regional", Vivienda, Mxico, vol. 13, nm. 1, enero-junio de 1988, p. 48. Al respecto, es interesante mencionar la descripcin de Boris Graizbord en relacin con las etapas en que se puede dividir el proceso de urbanizacin. As, a muy grandes rasgos, en una primera etapa, al iniciarse la urbanizacin, tanto la poblacin urbana como la rural se mantienen estables y con el tiempo aparecen los movimientos desde las reas rurales hacia la(s) ciudad(es) principal(es). En una segunda etapa se presenta un proceso de suburbanizacin caracterizado por una expansin fsica de las reas urbanas en las que la poblacin rural decrece y la urbana y suburbana crecen, aunque esta ltima ms rpidamente. En una tercera etapa, el centro metropolitano pierde poblacin relativa y absoluta, mientras que las ciudades medias y pequeas o los poblados rurales ganan poblacin. Graizbord, Boris, "Sistema urbano, demografa y planeacin", Ciudades, Mxico, nm. 12, 1992, pp. 40-47. Este mismo autor comenta que algunos investigadores de El Colegio de Mxico han presentado varias hiptesis, que de ser corroboradas confirmaran que las ciudades medianas y pequeas jugarn un importante papel en el escenario del crecimiento urbano. 3. Ley General de Asentamientos Humanos (1993) El 21 de julio de 1993 apareci publicada en el Diario Oficial de la Federacin la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, cuyo artculo 2o. transitorio abroga a la ley de 1976. Como seala Soberanes Reyes, "era necesario actualizar el marco jurdico de los asentamientos humanos y ajustarlo a la realidad econmica y social del pas". Soberanes Reyes, Jos Luis, La reforma urbana, Mxico, FCE, 1993, p. 143. Esta ley define lo que se entiende por centro de poblacin, desarrollo urbano, desarrollo regional, ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, destinos, provisiones, reservas y usos (artculo 2o. fracciones III, VII, VIII, IX, XIV, XV, XVI y XIX, respectivamente). El artculo 7o. establece las atribuciones que le corresponden a la Secretara de Desarrollo Social, mientras que los artculos 8o. y 9o. se refieren a las de las entidades federativas y las de los municipios, respectivamente. El captulo tercero, "De la planeacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin", en su artculo 11 seala que dicha planeacin forma parte del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica.
El artculo 12 indica los diversos tipos de planes y programas a travs de los cuales se llevar a cabo la planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin, es decir, programa nacional de desarrollo urbano; programas estatales de desarrollo urbano; programas de ordenacin de zonas conurbadas; planes o programas municipales de desarrollo urbano; programas de desarrollo urbano de centros de poblacin y programas de desarrollo urbano derivados de los anteriormente sealados y que determinen ley y la legislacin estatal de la materia. El contenido del Programa Nacional de Desarrollo Urbano se sujetar a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, como lo establece el artculo 13 de Ley General de Asentamientos Humanos. Adems, el artculo 14 de este ordenamiento remite a la Ley de Planeacin. Con esto se hicieron los ajustes necesarios para una mayor vinculacin y coordinacin entre la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley de Planeacin. Vase Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XXVIII, nm. 83, mayo-agosto de 1995, mis comentarios a la "Ley General de Asentamientos Humanos". El artculo 3o. transitorio de la nueva Ley General de Asentamientos Humanos ordena que se deber adecuar la legislacin en materia de desarrollo urbano de las entidades federativas, contando con un plazo no mayor de un ao a partir de la entrada en vigor de esta ley. El 5 de agosto de 1994 se public el Decreto que adiciona diversos artculos de la Ley General de Asentamientos Humanos, es decir, se adicionan la fraccin XIX del artculo 3o. la fraccin IX del artculo 33 y la fraccin XII del artculo 51, que se refieren a la construccin y adecuacin de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos para garantizar la seguridad, libre trnsito y accesibilidad requeridas por las personas con discapacidad. VII. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 1995-2000 En el sexenio del presidente Zedillo regir este Plan, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de mayo de 1995. Contiene cinco captulos muy concretos: 1. Soberana; 2. Por un Estado de Derecho y un pas de leyes; 3. Desarrollo democrtico; 4. Desarrollo social, y 5. Crecimiento econmico. Adems, en un anexo se enlistan los programas sectoriales. La poltica del "Desarrollo social" se encuentra contenida en el captulo 4, el cual se subdivide en cinco incisos: 1. Aspiracin por la justicia social; 2. Diagnstico; 3. El desafo demogrfico; 4. Objetivo de la poltica de desarrollo social; 5. Estrategias y lneas de accin. De este captulo destacaremos las polticas en materia urbana y regional. En el primer inciso se seala, entre otros asuntos, que se buscar el desarrollo armnico de las ciudades para mejorar la calidad de vida en las zonas metropolitanas y crear condiciones que permitan aprovechar la potencialidad de otros centros urbanos.
En el segundo inciso, del "Diagnstico", se hace un breve repaso de los avances en materia de educacin, salud, vivienda, empleo. Sin embargo, se seala que el problema social de mayor urgencia es la pobreza extrema, tomando en cuenta que cerca de catorce millones de mexicanos no pueden satisfacer sus necesidades ms elementales. Por lo que se refiere al tercer inciso, sobre "El desafo demogrfico", se indica que la poblacin de Mxico alcanzar 91 millones de habitantes en 1995, creciendo a un ritmo de 1.8 por ciento anual, una vez considerados los flujos migratorios internacionales. En cuanto a la migracin y distribucin territorial de la poblacin, en 1990 la poblacin que resida en ciudades de quince mil habitantes o ms, ascenda a cerca de 47 millones de mexicanos, de los cuales casi la mitad residan en las cuatro principales reas metropolitanas. Sin embargo, persiste una gran dispersin demogrfica en miles de pequeas localidades rurales, ya que en ese mismo ao, alrededor de 28 millones de mexicanos residan en ms de 155 mil pequeas localidades dispersas de menos de cinco mil habitantes. Se presenta, en las ltimas dos dcadas, un proceso de redistribucin de la poblacin debido a fenmenos tales como la reestructuracin econmica y la intensa relocalizacin de los procesos productivos. Por tanto, la atraccin migratoria de las metrpolis ha tendido a declinar, mientras que las ciudades de tamao intermedio han tenido un intenso crecimiento, as como ha habido una multiplicacin de las ciudades pequeas. Por lo que las ciudades intermedias y pequeas pueden desempear un papel econmico y demogrfico cada vez ms prominente. El cuarto inciso de este captulo 4 contempla el "Objetivo de la poltica de desarrollo social", referido a propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones para que la poblacin disfrute de los derechos individuales y sociales que les otorga la Constitucin; elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos y disminuir la pobreza y la exclusin social. En el ltimo inciso de este captulo, sobre "Estrategias y lneas de accin", se sealan las cinco estrategias: 1. Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos; 2. Armonizar el crecimiento y la distribucin territorial de la poblacin; 3. Promover el desarrollo equilibrado de las regiones; 4. Privilegiar la atencin a los grupos y las zonas con mayor desventaja econmica y social, y 5. Construir una poltica integral de desarrollo social orientada por los principios del nuevo federalismo. Para efectos de este trabajo nos interesa destacar la tercera estrategia, es decir, la promocin del desarrollo equilibrado de las regiones, que se refiere tanto a las ciudades y al campo, de ah que se diseen polticas de desarrollo regional y urbano y de Reforma Agraria. Como sealaban hace algunos aos Marcela Surez Escobar y Alberto Ramos y Bolaos, que una reforma urbana no se puede concebir: "separadamente de una reforma agrcola y rural, pues en el mbito de la reforma urbana se decidir si los centros urbanos recibirn a los migrantes rurales o apoyarn polticas de reforma social que recanalicen recursos hacia zonas rurales".
Surez Escobar, Marcela y Alberto Ramos Bolaos, Vivienda, Mxico, vol. 9, nm. 1, enero-marzo de 1984, p. 79. 1. Desarrollo regional En cuanto al desarrollo regional, se contemplan dos cuestiones: a) las marcadas desigualdades en las macrorregiones del norte, centro, sur, las costas del golfo y las del Pacfico, y b) las microrregiones que en cada entidad federativa muestran condiciones de desventaja econmica y social. Se considera que en trminos generales, la regin norte y las zonas metropolitanas del Valle de Mxico, Puebla y Guadalajara concentran la mayor infraestructura productiva y tienen los mejores niveles de bienestar. Sin embargo, en el sur se presentan los ms altos grados de marginacin y rezago social. La estrategia ser canalizar ms recursos y crear condiciones adecuadas para la inversin productiva en las zonas que presentan desventajas ms acentuadas. 2. Desarrollo urbano Se contempla que en 1994, la proporcin entre la poblacin urbana y la rural fue de 73 por ciento en las ciudades y 27 por ciento en el campo. El desarrollo urbano se enfrenta al reto de la expansin de las ciudades. Aunque hay una concentracin muy intensa en las cuatro grandes zonas metropolitanas (ciudad de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla), hay una tendencia de redistribucin de la poblacin. Se considera que hay un gran avance en el marco jurdico del desarrollo urbano. Las principales ciudades del pas, que presentan alternativas para la poblacin y la inversin, cuentan con planes de desarrollo urbano vigentes. Actualmente, ms del 50 por ciento de las reas que se necesitan para el crecimiento de las ciudades en el mediano plazo son de tipo ejidal y comunal. En materia de desarrollo urbano, los objetivos para los aos 1995-2000 son: propiciar el ordenamiento de las actividades econmicas y de la poblacin conforme a las potencialidades de las ciudades y las regiones que todava ofrecen condiciones propicias para ello, e inducir el crecimiento de las ciudades en forma ordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de los centros de poblacin. Las cuatro estrategias que se proponen para alcanzar dichos objetivos son: a) Desarrollo urbano de las 100 ciudades medias Las ciudades intermedias que ofrecen oportunidades para la instalacin de industrias y reservas territoriales para la vivienda, son alternativas adecuadas a las cuatro grandes metrpolis del pas. Se impulsar al municipio para el desarrollo equilibrado de las ciudades. b) Consolidacin del papel de las principales metrpolis
Entre otros aspectos, se propone un crecimiento ms ordenado de sus regiones aledaas. c) Reordenamiento territorial y promocin del desarrollo urbano Se refiere a mejorar la distribucin de funciones entre los tres niveles de gobierno, lograr la coordinacin interinstitucional y apoyar a las autoridades locales para formular o mejorar sus planes y normas de desarrollo urbano y que se respeten dichos planes. d) Impulso a la participacin ciudadana Contempla las diferentes fases de la poltica urbana, tales como acciones de mejoramiento, construccin y ampliacin de centros urbanos y de sus servicios. 3. Reforma agraria Se considera que un aspecto primordial para el desarrollo equilibrado de las regiones y el bienestar de los grupos rurales es la consolidacin de una reforma agraria que les ofrezca seguridad jurdica sobre sus tierras y oportunidad de incrementar su productividad con polticas de apoyo al sector agrcola. Se hace un anlisis de la poblacin que vive en el campo, de la tenencia de la tierra, de las polticas e instituciones agrarias. Esta administracin se propone concluir con la certificacin y titulacin de ejidos, comunidades y colonias agropecuarias. Esto con la finalidad de eliminar los factores de incertidumbre que han limitado la capitalizacin del campo y la regularizacin de los predios que han quedado en zonas urbanas. Al final de este Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se enlistan los programas que, en cumplimiento con la disposicin del artculo 22 de la Ley de Planeacin, se elaborarn, entre ellos: Programa de Desarrollo Urbano, Programa de Vivienda, Programa para el Desarrollo del Distrito Federal. VIII. CONSIDERACIONES FINALES Mxico, de ser un pas predominantemente rural a principios de siglo, se transforma en uno primordialmente urbano a finales de siglo. En la Ley General sobre Planeacin General de la Repblica de 1930, con el entonces presidente Pascual Ortiz Rubio, se seala, en las consideraciones para su expedicin, que era muy necesario contar con un programa definido, basado en estudios previos acerca del desarrollo del pas, para tomar medidas administrativas importantes. Con esta ley se propuso la elaboracin del "Plano Nacional de Mxico". El contenido de este plano aluda a cuestiones geogrficas, de urbanismo, de recursos naturales, de comunicacin. Fue uno de los primeros intentos para abordar la planeacin de desarrollo en Mxico, aunque con especial referencia a la problemtica regional. En los siguientes sexenios presidenciales se continu con estos intentos de planeacin del desarrollo. Se puede considerar que no fue hasta la dcada de los setenta cuando
las polticas urbano-regionales en Mxico adquirieron un carcter institucional con la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, en el periodo presidencial de Echeverra, y con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978 en el sexenio de Lpez Portillo. Castro Castro, Luis Javier, op. cit., nota 14, p. 68; vase tambin: Azuela de la Cueva, Antonio, "Algunos comentarios sobre la institucionalizacin de la planeacin urbana en Mxico", Estudios de derecho econmico, vol. V, Mxico, UNAM, 1986. En el sexenio de Miguel de la Madrid se dieron pasos muy importantes en relacin con el marco jurdico para la planeacin del desarrollo con las reformas constitucionales a los artculos 25, 26 y 73, fraccin XXIX-D, y la Ley de Planeacin de 1983. A partir de entonces, cada Ejecutivo Federal cuenta con su Plan Nacional de Desarrollo, que abarca el periodo presidencial correspondiente, y de este Plan derivan diversos programas, entre ellos, el programa sectorial en materia de desarrollo urbano. Desde hace un poco ms de quince aos, aproximadamente, las polticas urbano-regionales continuamente enfatizan la problemtica de la distribucin de la poblacin y de las actividades econmicas en el territorio nacional. Desde el Plan Nacional de Desarrollo Urbano de 1978 se haca referencia a una distribucin racional tanto de la poblacin como de las actividades econmicas, localizndolas en zonas de mayor potencial del pas. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 y el Programa de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 se proponen transformar el patrn de ocupacin del territorio en apoyo a la poltica de descentralizacin, a travs de consolidar un sistema jerrquico de ciudades, para la prestacin de servicios. Se reitera la excesiva centralizacin y dispersin del patrn territorial. El Sistema Urbano Nacional contaba con 168 centros de poblacin, que presentaban oportunidades favorables y problemas graves de desarrollo, de los cuales tres son ciudades grandes, 59 son ciudades medias y 106 son centros de apoyo. El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994 se refieren nuevamente a la transformacin del patrn de los asentamientos humanos, de acuerdo con las polticas de descentralizacin y de desarrollo econmico. El programa sectorial de desarrollo urbano, en el rubro de reordenamiento territorial, considera al Sistema Urbano Nacional compuesto por cuatro ciudades grandes, 80 ciudades medias y 120 ciudades pequeas. Para finales de 1992, se considera que son 100 ciudades medias, de ah el programa que elabor la Secretara de Desarrollo Social denominado "Programa de 100 ciudades". En ese sexenio se public la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que hace los ajustes pertinentes para vincular adecuadamente a la planeacin del desarrollo con la planeacin urbana, entre otros muchos aspectos, tales como la relacin de esta ley con la Ley de Planeacin, la Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la Ley Agraria, entre otras. Finalmente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 indica que se presenta un proceso de redistribucin de la poblacin debido a fenmenos como la reestructuracin econmica y la relocalizacin de los
procesos productivos, por lo que se considera que la tendencia de atraccin migratoria de las metrpolis ha comenzado a declinar, por lo que han crecido las ciudades medias y se han multiplicado las ciudades pequeas. En este Plan, en el captulo 4, inciso 5, la tercer estrategia, sobre "promover el desarrollo equilibrado de las regiones", agrupa a las polticas de desarrollo regional, desarrollo urbano y reforma agraria, y esto es importante sealarlo, ya que en nuestro pas el crecimiento de las ciudades se ha dado en gran parte de tierras ejidales y comunales. Se sigue considerando que son cuatro las grandes zonas metropolitanas; que hay un avance en el marco jurdico del desarrollo urbano de las principales ciudades del pas, y cabe destacar las cuatro estrategias de desarrollo urbano de este Plan: a) desarrollo urbano de las 100 ciudades medias; b) consolidacin del papel de las principales metrpolis; c) reordenamiento territorial y promocin del desarrollo urbano; d) impulso a la participacin ciudadana. Gabriela SNCHEZ LUNA
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