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CMO MEJORAR LA EDUCACIN


Ideas latinoamericanas y resultados asiticos

Claudio de Moura Castro Aimee Verdisco Editores

Banco Interamericano de Desarrollo

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Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library Cmo mejorar la educacin : ideas latinoamericanas y resultados asiticos / Claudio de Moura Castro, Aimee Verdisco, editores. p. cm. Includes bibliographical references. ISBN: 193100370X 1. EducationLatin America. 2. EducationAsia. I. Castro, Claudio de Moura. II.Verdisco, Aimee E. III. Inter-American Development Bank. 370 M677dc21

Banco Interamericano de Desarrollo, 2004. Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID. La autorizacin para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a: Gerardo Giannoni Editor de Marketing gerardogi@iadb.org Esta publicacin puede solicitarse a: IDB Bookstore, 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577, Estados Unidos de Amrica Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709, 1-877-782-7432 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub

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Prlogo .................................................................................................................................................... Agradecimientos ................................................................................................................................ Sobre los autores .............................................................................................................................. Parte I Desempeo e innovacin: Educacin en Asia y en Amrica Latina .............................................................. Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco Parte II El papel de la educacin en Asia .................................................................................. William Loxley Captulo 1 Acceso a la educacin de calidad en el mbito rural de Bangladesh ................ Shamse Ara Hasan Captulo 2 Vincular la educacin y la adquisicin de destrezas al trabajo en Malasia ............ Anuwar Ali Captulo 3 La gobernabilidad de la educacin en Filipinas ................................................................ Edilberto C. de Jesus Captulo 4 Los desafos de la educacin japonesa: de la uniformidad a la diversidad ............................................................................................ Anne Emig e Ikuko Shimizu Captulo 5 La reforma educativa en Japn: fomentar el gusto por la vida mediante la informtica ............................................ Takashi Sakamoto Captulo 6 Educacin privada en Corea del Sur .................................................................................... Eun Mee Kim e Inpyo Lee

V VII VIII

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ndice general

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Captulo 7 A travs de las fronteras: mtodo y experiencias freirianas .................................... Moacir Gadotti Captulo 8 Mejorar la calidad de la educacin para los pobres del mbito rural: la Escuela Nueva en Colombia .................................................................................................. Vicky Colbert Captulo 9 Comunicacin, movilizacin social y cambios en la educacin .............................. Bernardo Toro Captulo 10 Tres decenios de evaluacin en Amrica Latina: desde repetidores fantasma hasta brechas en la calidad .......................................... Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein Captulo 11 La educacin por televisin: algo ms que una tecnologa anticuada? ............ Claudio de Moura Castro Captulo 12 Principios econmicos en la administracin de la educacin en Chile ............ Viola Espnola y Claudio de Moura Castro Captulo 13 Reforma educativa en Minas Gerais ...................................................................................... Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto Parte IV Lecciones de un dilogo en diagonal: los pases asiticos de alto rendimiento y Amrica Latina ................ Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco

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Parte III Amrica Latina: races comunes, desigualdad y el peso de la historia .............................................................................................................. Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco

Las polticas y prcticas educativas de Asia son poco conocidas en Amrica Latina. Aunque la correlacin entre el crecimiento econmico rpido y los ndices elevados de alfabetizacin en los pases asiticos de alto rendimiento est bien documentada, no se sabe mucho sobre la estructura y las caractersticas de sus sistemas educativos. De manera similar, los asiticos poseen escasos conocimientos sobre los sistemas educativos de Amrica Latina, los cuales, a pesar de sus limitaciones crnicas, ofrecen gran cantidad de experiencias innovadoras. En un esfuerzo por acrecentar el conocimiento mutuo entre Amrica Latina y Asia, el Banco Interamericano de Desarrollo, con el apoyo del Japan Special Trust Fund (Fondo Patrimonial Especial de Japn), organiz en Okinawa, Japn, un seminario de educadores eminentes, provenientes de ambas regiones. A partir de los temas debatidos y de las comparaciones establecidas, se observaron dos tendencias. En primer lugar, a pesar de la diversidad de sistemas e instituciones que caracterizan a la educacin en ambas regiones, la nueva economa parecera haber inducido a los gobiernos a reformar y reorientar los sistemas hacia nuevas habilidades y exigencias, muchas de las cuales son similares en cuanto a su naturaleza y alcance. En segundo lugar, habra una compensacin entre el desempeo y la innovacin tanto en Asia como en Amrica Latina. Los pases asiticos de alto rendimiento Japn, Corea del Sur,Taiwn, Singapur y Hong Kong1 son lderes en educacin. Por el contrario, los pases latinoamericanos son clasificados como actores mediocres y deficientes; sin embargo se destacan en donde los actores de alto rendimiento de Asia no lo hacen: la innovacin de la educacin. En otras palabras, los pases con el mejor rendimiento no son innovadores, y los pases ms innovadores tienen un rendimiento ms deficiente. Los temas mencionados se analizan detalladamente en este libro. De esta manera, se hace hincapi en los factores que condicionan la oferta de la educacin. Estos reflejan tanto las circunstancias histricas como las realidades actuales, y brindan una base para identificar y conocer la amplia variedad de sistemas educativos, incluyendo las diferencias en lo referente al rendimiento y la innovacin.

1 Se usar en este libro el trmino pases para hacer referencia al grupo mencionado, a pesar de que en l se encuentra Hong Kong, que es una regin administrativa especial de China y no un pas. Su inclusin en este grupo se debe a la considerable extensin de su territorio y a su importante desarrollo.

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Prlogo

Nohra Rey de Marulanda, Gerente Departamento de Integracin y Programas Regionales. Banco Interamericano de Desarrollo

Carlos M. Jarque, Gerente Departamento de Desarrollo Sostenible. Banco Interamericano de Desarrollo

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Se espera que Cmo mejorar la educacin: ideas latinoamericanas y resultados asiticos contribuya a un dilogo ms fluido, basado en un mayor conocimiento entre ambas regiones.

El proceso de produccin de este libro ha sido prolongado, y muchas personas colaboraron para que se convirtiera en realidad. Ernesto Schiefelbein y William Loxley ofrecieron orientacin e hicieron comentarios editoriales valiosos. Adems, por su apoyo y paciencia, merecen una mencin especial el Programa Japn, en general, y Anne Emig, en particular. En casi todos los pasos del camino, sus comentarios sensatos y su capacidad de organizacin contribuyeron a que este manuscrito se acercara cada vez ms a su forma definitiva. Hironubo Shibuya ayud a organizar y llevar a cabo la conferencia en Okinawa que fue el origen de este libro. La inspiracin para este evento provino de la Oficina del Banco Interamericano de Desarrollo en Japn y de SilvioYanagawa, su representante adjunto. Mary Ann Evangelista Asico brind apoyo adicional para la revisin de muchos de los captulos sobre Asia. Gretchen Sidhu no slo revis lo escrito por los diferentes autores sino que obr milagros al atar los cabos sueltos y velar por la fluidez de la lectura al pasar de un captulo a otro. Juan Carlos Navarro, Larry Wolff y Graciela Testa aportaron comentarios inteligentes y tiles. Todos ellos leyeron y releyeron gentilmente las diferentes versiones de este manuscrito.

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Agradecimientos

Anuwar Ali es vicecanciller de la Universiti Kebangsaan en Malasia. Vicky Colbert es directora ejecutiva de la Fundacin Volvamos a la Gente, en Bogot, Colombia. Claudio de Moura Castro fue asesor principal de educacin para el Banco Interamericano de Desarrollo. Actualmente, es presidente del Consejo Consultivo de la Faculdade Pitgoras en Belo Horizonte, Brasil. Anne Emig es especialista en desarrollo japons y forma parte del Programa Japn en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC. Viola Espnola es especialista de alto nivel en educacin en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC. Moacir Gadotti es director general del Instituto Paulo Freire y profesor en la Universidad de So Paulo, en Brasil. Shamse Ara Hasan es jefe del Programa de Educacin en la Misin Residente del Banco Asitico de Desarrollo en Bangladesh. Edilberto C. de Jess es presidente de la Far Eastern University en Manila, Filipinas. Eun Mee Kim es profesora de la Escuela de Posgrado para Estudios Internacionales en la Ewha Womens University en Sel, Corea del Sur. William Loxley es especialista de alto nivel en educacin en el Banco Asitico de Desarrollo en Manila, Filipinas. Takashi Sakamoto es director general del Instituto Nacional de Educacin Multimedia en Chiba, Japn.

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Sobre los autores

Paulina Schiefelbein es investigadora en el Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE) en Santiago, Chile. Ikuko Shimizu es especialista en educacin y forma parte del Programa Japn en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC. Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto fue vicegobernador del Estado de Minas Gerais, Brasil, y actualmente es representante de ese estado en el Congreso de Brasil, adems de presidente de su Comisin de Educacin. Bernardo Toro es vicepresidente de asuntos externos en la Fundacin Social en Bogot, Colombia. Aimee Verdisco es especialista en educacin en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, DC.

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Ernesto Schiefelbein es investigador adjunto en el Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE) y presidente de la junta directiva de la Universidad Metropolitana de Ciencias de Educacin (UMCE) en Santiago, Chile.

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DESEMPEO

E INNOVACIN:

EDUCACIN EN

ASIA Y

EN

AMRICA LATINA
Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco

Amrica Latina y Asia son muy diferentes en muchos sentidos y, por lo general, se encuentran en los extremos opuestos de la escala, independientemente de los aspectos en consideracin. Amrica Latina es relativamente homognea en cuanto a idioma, cultura e historia; Asia es totalmente heterognea. Amrica Latina suele mirar hacia el norte y el occidente para resolver sus problemas;Asia mira hacia adentro.Tales diferencias bsicas han tendido a dificultar los intercambios entre las dos regiones y, por ende, a reducir su frecuencia. Sin embargo, podra ser beneficioso para ellas la existencia de un dilogo ms fluido basado en un mayor conocimiento mutuo. Adems de las diferencias evidentes, tambin existen algunas semejanzas. Ambas regiones afrontan los desafos de promover el crecimiento y la equidad; reducir la pobreza, adems de mitigar los efectos de los reveses econmicos y de la recesin mundial. Particularmente en la educacin, ambas han otorgado una gran importancia a los sistemas educativos y a su reforma, aunque sus enfoques y resultados han variado. A cada una de ellas le interesa mejorar la calidad de los servicios educativos que prestan, muchas veces dentro de sistemas lentos y anquilosados, heredados de administraciones anteriores. Se han hecho progresos en muchos frentes, aunque persisten los desafos y algunos de ellos son enormes. Con el propsito de intercambiar y debatir algunas de estas experiencias, educadores destacados de Asia y de Amrica Latina se reunieron en Okinawa, Japn, en junio de 1999, para asistir al seminario organizado por el Banco Interamericano de Desa-

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PARTE I

2 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

rrollo (BID) con el apoyo del Japan Special Trust Fund (Fondo Patrimonial Especial de Japn). All, los participantes expusieron ideas novedosas sobre la orientacin y el alcance de la reforma de la educacin; en gran medida, en ellas se basa esta publicacin.A los resultados obtenidos se suma la importancia de la realizacin del seminario, considerando que los intercambios entre las dos regiones son tan poco frecuentes. Durante el encuentro, surgi una idea en comn: existe un contraste entre desempeo e innovacin. A un grupo de pases del este de Asia que comprende Japn, Corea del Sur,Taiwn, Singapur y Hong Kong, se les reconocieron grandes logros en educacin. En cambio, se observ que el desempeo de los pases latinoamericanos es mediocre e insuficiente; sin embargo, estos se destacan donde los actores asiticos de excelente rendimiento no lo hacen: en la innovacin en el mbito educativo. En otras palabras, los pases con el mejor desempeo no son innovadores y los pases ms innovadores tienen un desempeo insuficiente. La explicacin ms convincente de esta paradoja se refera a la naturaleza de los mecanismos para impartir la educacin. En Asia, esta tiende a fundamentarse en estructuras tradicionales. El hecho de que las mismas suministren un producto de calidad se traduce en que hay poca presin para renovar el sistema. Es decir que prevalece la actitud proverbial de si no est roto, no lo repares. En Amrica Latina ocurre lo opuesto; all la necesidad es verdaderamente la madre de la innovacin. El descontento que genera el desempeo de los sistemas educativos convencionales est tan generalizado que la innovacin se ha convertido en la clave para mejorar los resultados. Las presiones para encontrar soluciones mejores y diferentes se observan en todos los niveles de la educacin. Este libro se basa en el debate que se inici en Okinawa. Con el tiempo se ha logrado tener la perspectiva necesaria para insertar las exposiciones en su contexto y darle a cada una la forma que permita la comparacin entre regiones y la generalizacin. Este distanciamiento aport claridad de pensamiento y de visin, con lo cual se dio mayor importancia a algunos temas, mientras que otros cambiaron de orientacin o dieron nuevos giros. Al establecer el contexto, este captulo introductorio destaca las diferencias y las similitudes entre ambas regiones. Cabe sealar, en particular, lo que parece ser una convergencia gradual de ideas y enfoques. Aunque en el pasado Asia y Amrica Latina pueden haber diferido, a veces de manera significativa, la nueva economa ha impulsado a los gobiernos de todo el mundo a reformar y reorientar los sistemas hacia nuevas destrezas y exigencias, muchas de las cuales son similares en cuanto a su naturaleza y alcance. En este sentido, cada regin podra aprender algo de la otra.

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EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 3

El intervalo tanto del rendimiento econmico (medido por el ingreso per cpita, paridad del poder adquisitivo, 1997) como del rendimiento educativo (medido por el promedio de las tasas netas de matrcula en las escuelas primaria y secundaria, 1997), presenta mayor variacin en Asia que en Amrica Latina (ver grficos 1 y 2). En algunos casos, estas diferencias son mayores que las existentes entre algunos pases asiticos y Amrica Latina. En Asia se encuentra toda la gama, desde los extremadamente ricos hasta los desesperadamente pobres, desde sistemas de educacin de excelente desempeo hasta los que fallan en acceso, calidad y equidad.Tambin hay variaciones en Amrica Latina, aunque no son tan marcadas como en Asia, donde pases de muy buen desempeo, tales como Singapur, Japn y Hong Kong, difieren radicalmente de los que se encuentran en el otro extremo, tales como Bangladesh, Camboya e India. En vista del alto grado de heterogeneidad de Asia, es posible dar cierta estructura a este anlisis al pensar en trminos de varias Asias y comparar su rendimiento socioeconmico y educativo con el de Amrica Latina, que es aqu el equivalente analtico de un punto de referencia o estudio de caso promedio. Cada Asia puede situarse a lo largo de la lnea de regresin en el grfico 1. En la primera, ubicada en el cuadrante ms bajo, impera la pobreza. Concentrados mayormente en el sur del continente y representados aqu por Bangladesh, estos pases suelen ser ms pobres, ms inestables en lo poltico y, segn la mayora de los indicadores, tienen un rendimiento ms bajo que Amrica Latina. Luego est el Asia emergente, los tigres jvenes de Filipinas, Malasia, Indonesia y Tailandia (que ocupan una posicin intermedia en la lnea de regresin en el grfico 1). Estos pases tienen un parecido considerable con Amrica Latina, tanto en los cuellos de botella que deben superar para desarrollar y reformar sus sistemas como en los progresos alcanzados hasta la fecha. Por ltimo, est el Asia de alto rendimiento, un bloque privilegiado y rico formado por Japn y los tigres: la Repblica de Corea, Hong Kong y Singapur. En el grfico 1 se puede apreciar la distancia que lo separa de los dems. Este bloque tambin se encuentra mucho ms adelantado que Amrica Latina en casi todos los sentidos. Datos del Banco Mundial (BM) correspondientes a 1993 muestran que las 23 economas del este y el sudeste de Asia registraron los ndices de crecimiento ms altos de todo el mundo entre 1965 y 1990, y la mayor parte de este crecimiento se atribuy a nueve economas: Japn, Hong Kong, Corea del Sur, Singapur,Taiwn, China, Indonesia, Malasia y Tailandia. Desde los aos sesenta, estos pases han aumentado a ms del doble la velocidad de su crecimiento comparada con la del resto de Asia, han triplicado la de Amrica Latina y Sudfrica, y han quintuplicado la de frica Subsahariana.

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Diferencias dentro de las regiones y entre ellas

4 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

3000
Singapur Hong Kong Japn

2000

Corea del Sur

1000
Tailandia

Malasia Indonesia Filipinas China Vietnam Sri Lanka

Bangladesh

Camboya

India Nepal

0 40 50 60

70

80 NETAVE

90

100

110

Nota: PPP = ingreso per cpita, paridad del poder adquisitivo, 1997; NETAVE = matrcula neta promedio en las escuelas primaria y secundaria, 1997.

Grfico 2

Amrica Latina: comparacin entre desempeo socioeconmico y educativo

14000
Chile

12000 10000
Venezuela Argentina Uruguay Mxico Costa Rica Panam Colombia Brasil Ecuador Repblica Dominicana Paraguay Per Jamaica

8000

6000 4000 2000 0 50 60 70 NETAVE


Guatemala El Salvador Bolivia Honduras Nicaragua

80

90

Nota: PPP = ingreso per cpita, paridad del poder adquisitivo, 1997; NETAVE = matrcula neta promedio en las escuelas primaria y secundaria, 1997.

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Grfico 1

Asia: comparacin entre desempeo socioeconmico y educativo

PPP

PPP

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 5

Crecimiento econmico e inversiones en educacin Se suele considerar que hay una relacin directa y positiva entre riqueza y desarrollo: mientras ms rico es el pas, ms alto es su nivel de desarrollo socioeconmico. Adems, se acepta universalmente que la educacin es un elemento fundamental para aumentar la productividad y mejorar el bienestar personal. Si se parte de estas premisas, el desempeo envidiable de los pases asiticos de alto rendimiento no sera una gran sorpresa. La correlacin sera perfecta: los pases ms ricos del mundo obtienen los mejores resultados en materia de educacin. El ingreso per cpita en Singapur (US$29.230, medido como paridad del poder adquisitivo en 1997), es el ms alto de todo el mundo; Japn y Hong Kong ocupan el cuarto y quinto lugar, respectivamente (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], 2000). Sin embargo, lo que quiz llame ms la atencin es que, hace apenas 50 aos, estos pases no eran ricos ni eran bastiones de la excelencia acadmica. La Segunda Guerra Mundial asol a Japn. El pas perdi una parte sustancial de su infraestructura y su capital fsicos. Al finalizar la guerra, permaneci bajo la ocupacin militar extranjera. Corea del Sur tambin sufri. Diez aos despus, en Corea se libr una guerra que dej al pas dividido en dos; con la industria concentrada en el norte comunista, el sur tena poco que ofrecer. El futuro de Singapur pareca igualmente sombro. Para muchos contemporneos, ese estado ofreca poco ms que un modelo de atraso econmico y social. Amrica Latina representaba un marcado contraste respecto a lo anterior. Al salir de un perodo de auge de posguerra, la regin pareca estar lista para entrar en una poca dorada. Las economas estaban creciendo y el bienestar general desde la salud hasta la educacin, las pensiones y la vivienda mejoraba. En algunos ca-

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Tambin han superado en desempeo a las naciones de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y a los pases ricos en petrleo. Este resultado indujo al Banco Mundial a sugerir que estas naciones tienen en comn algunas caractersticas econmicas que las distinguen de otras economas en desarrollo. De acuerdo con el anlisis que se hace en esta publicacin, se considera esta lnea de razonamiento desde un ngulo diferente: el desempeo educativo envidiable de los pases asiticos de alto rendimiento. Al concentrar el anlisis en el desempeo y la innovacin, mediante los casos presentados se estudian las diferentes caractersticas que han contribuido a crear y a mantener sistemas educativos sumamente eficientes y eficaces.

6 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Matrcula
Primaria Amrica Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Jamaica (Britnica) Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Asia China Corea del Sur Fiji (RU) Filipinas Hong Kong (RU) India Indonesia Japn Pakistn Singapur (RU) Taiwn (R. de China) Tailandia Vietnam Ao 1954 1953 1950 1950 1950 1951 1950-51 1954 1950 1951-52 1955 1952 1954 1951 1954-55 1954 1952-53 1953 1954 Secundaria % Cohorte Alumnos/ secundaria docente 22,7 13,0 22,3 6,8 9,6 8,0 6,8 6,2 3,3 4,3 4,5 23,5 10,0 12,6 6,7 6,7 2,1 28,5 25,1 17,9 3,3 96,5 20,7 13,0 3,6 8 11 10 11 11 9 8 7 22 8 13 18 20 14 17 45 26 28 23 21 25 27 42 20 24 37 % Cohorte Alumnos/ % % Inscripcin primaria docente Nias Matrcula 2.565.164 234.000 4.496.048 721.879 808.494 129.422 341.729 196.928 158.551 206.897 124.879 213.657 3.731.688 110.059 265.891 1.039.455 248.283 242.721 610.000 73,1 32,1 32,5 51,5 25,6 57,5 40,1 38,7 21,0 25,1 33,2 64,9 52,0 62,6 66,3 44,1 72,3 50,5 46,0 52,0 50,7 70,5 52,2 23,1 62,8 33,9 70,7 56,6 56,3 23 26 32 52 43 24 43 34 27 49 28 49 41 32 29 39 15 34 35 36 68 34 49 27 33 60 36 36 34 46 35 46 48 37 49 48 49 49 46 48 43 39 49 51 48 49 46 41 49 49 47 26 41 44 47 41 25 49 9 34 44 47 37 405.094 28.061 752.823 135.283 80.465 8.621 19.358 14.449 20.215 10.443 7.581 9.023 139.493 19.969 15.472 106.398 16.171 57.417 37.253 1.091.086 625.526 1.943 611.611 42.791 6.617.644 279.806 8.399.118 1.174.137 21.805 184.572 292.088 46.341

1952 16.180.000 1954 2.708.224 1951-52 52.902 1951-2 3.932.150 1951-52 150.171 1953-54 20.812.789 1951 5.318.014 1954-55 11.750.925 1951-52 3.212.312 1951 134.908 1954-55 1.133.438 1953-54 2.937.534 1954-55 490.251

Fuente: UNESCO, World Survey of Education, volmenes I, II y III.

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Cuadro 1a.

Indicadores histricos de la educacin bsica

Cuadro 1b.
Alumnos que llegan a 5 grado (porcentaje de cohorte) Porcentaje de repetidores del total inscripto, primaria
1980 1985 1990 1995 1980 1985 1990 1993* 1980 1985 1990 1995

Indicadores actuales de educacin bsica


Progresin hacia la escuela secundaria (porcentaje)

Grupo de ingresos

Pas

Asia

Bajo .. .. .. 99,5 .. .. 99,8 .. 83,6 100,0 53,3 (1991) 98,2 .. .. .. .. .. .. .. .. .. 6,6 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 1,1 (1984) .. 8,3 10,9 .. .. .. 9,7 .. 30,7 (1991) .. .. .. .. .. 3,6 1,6 1,1 99,8 .. .. .. 4,8 2,4 .. 3,0 1,8 .. 86,0 93,8 .. .. 6,1 .. .. .. .. .. .. .. .. 39,0 49,0 65,0 99,0 .. 84,0 90,3 88,0 58,0 100,0 68,0 (1979) .. .. .. .. .. .. .. 83,0 54,0 100,0 79,0 (1984) .. ..

Bangladesh

20,5

..

..

..

..

..

..

..

56,0 .. .. 70,0

.. 76,0 53,0

Bajo Bajo

Bhutn Camboya

17,8 (1981) .. .. .. 70,0 (1981) 65,0 97,0 .. 82,0

6,8 (1998) .. ..

Medio-bajo

China

Alto Medio-bajo Medio-bajo

Corea del Sur Fiji Filipinas

.. 27,0 (1996) 1,6 (1996) .. .. ..

Alto .. 75,5 99,9 .. 96,8 .. .. .. 97,2 .. 59,1 .. 99,9 .. 84,6

Hong Kong

93,9 93,7 70,5 (1981) 98,9 100,0 (1994) ..

.. .. 2,0 (1989) 1,3

74,0 (1992) 99,0 99,0 .. .. 100,0 93,0 (1991) (1993) .. .. ..

Bajo

India

99,2 94,0 77,8 (1986) 100,0 (1984) 52,7

Medio-bajo

Indonesia

Alto Bajo

Japn Laos

3,7 (1994) 7,6 (1994) .. ..

96,0 (1992) 50,0 54,0 (1992) 100,0 .. 63,0 69,0 (1991) (1992) .. ..

Medio-alto

Malasia

Bajo

Nepal

99,8 (1984) .. 52,0 (1991) ..

Bajo

Pakistn

74,0 (1979) 85,0

78,0 .. (1991) .. .. 88,0 (1986) .. 37,0 (1981) 81,7 .. 36,0 .. 38,0 ..

Medio-bajo

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 7

Alto

Papua Nueva Guinea Singapur

69,0 (1986) ..

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Cuadro 1b.
Alumnos que llegan a 5 grado (porcentaje de cohorte)
1980 1985 1990 1995 1980 1985 1990 1995 1980 1985

Indicadores actuales de educacin bsica


Porcentaje de repetidores del total inscripto, primaria Progresin hacia la escuela secundaria (porcentaje)
1990 1993*

Grupo de ingresos

Pas

Asia

Medio-bajo .. .. .. .. .. .. .. 57,4 85,6 .. 85,2 82,4 87,6 62,1 73,0 .. 7,9 9,7 .. 100,0 .. .. 17,0 10,6 .. 20,2 19,7 .. .. .. 67,4 .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. 8,3 .. .. 45,0 93,0 (1979) .. 56,0 .. .. .. 11,4 11,3 .. 92,6 64,0 84,0 55,0 86,5

Sri Lanka

92,8

94,4

83,3

10,4

8,2

8,0

84,0

88,3

90,2

..

Medio-bajo .. .. .. ..

Tailandia

89,9 (1981) ..

2,3 (1996) ..

Bajo

Vietnam

38,0 (1986) 94,0 (1984) .. 57,0 .. .. 91,0 60,0 57,0 .. .. ..

48,0 .. (1989) .. .. .. 70,0 .. ..

Amrica Latina y el Caribe

Medio-alto

Argentina

8 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Medio-bajo

Belice

Medio-bajo

Bolivia

7,0 (1991) 3,1

5,6 (1996) 10,5 (1994) ..

Medio-alto

Brasil

60,5 (1989) ..

Medio-alto

Chile

47,4 (1981) ..

91,0 .. (1989) .. 97,9 (1992) .. 55,0 .. 63,0 .. .. 67,0 ..

Medio-bajo

Colombia

Medio-bajo 67,2 .. 45,9 .. .. 39,1

Costa Rica

37,1 (1981) 79,8

Medio-bajo

Ecuador

Medio-bajo

El Salvador

67,0 (1986) .. 58,0 (1991) .. ..

Medio-bajo

Guatemala

76,7 (1981) 49,6 ..

8,8 (1981) 15,0 3,4

6,7 (1986) 8,4 (1984) 13,1 6,1 (1986)

8,0 (1991) .. ..

20,0 20,0 (1991) (1992) .. .. .. .. ..

Medio-bajo

Guyana

18,4 (1994) 5,3 (1996) 7,2 (1996) 11,4 (1996) 3,5 (1996) 4,3 (1996) 15,3 (1996) 4,1

20,0 (1979) 80,9 (1979) 97,1

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Bajo .. .. 70,6 .. 76,6 58,4 75,7 .. 82,8 (1986) 96,1 94,5 86,1 89,1 10,7 97,8 14,9 . .. .. . 22,3 23,1 (1986) .. 3,4 9,2 10,2 11,1 .. .. 18,0 16,9 .. .. .. 18,8 14,1 .. 61,3 (1986) .. .. .. 5,9 70,5 .. 13,6 10,6 3,1 (1996) 15,2 .. .. 12,7 13,1 .. 45,6 .. 16,9 15,4 16,6 14,8 .. .. 84,0 62,0 79,6 .. 42,0 64,0 .. 76,8 .. 9,8 9,9 9,4 6,8 84,7 94,9 .. 3,9 . .. .. 16,2 76,0 .. 98,7 80,3 .. .. ..

Hait

33,4 (1981)

36,2 (1984)

46,7 (1989)

..

..

9,5

12,7

..

41,0

68,2

85,3 .. (1989)

Bajo

Honduras

Medio-bajo

Jamaica

15,5 (1984) 3,5 98,4 (1984) 81,1

12,1 (1991) 4,0

12,0 (1994) ..

95,0 (1979) ..

Medio-alto

Mxico

95,5 (1989) 79,5

Bajo

Nicaragua

83,4 (1992) ..

Medio-bajo

Panam

41,2 (1986) 83,8 10,0 (1989) 8,6 84,0 (1981) 72,0

Medio-bajo

Paraguay

92,0 .. (1989) 69,0 87,0 .. .. .. 69,0 65,0 94,0 73,5 .. 87,0 .. .. 96,0 ..

Medio-bajo Medio-bajo 70,4 (1981) 92,4 86,0 .. 74,4 80,0

Per Repblica Dominicana

Medio-bajo

Suriname

82,0 (1984) ..

Medio-alto 98,6 (1986) 89,8

Trinidad y Tobago

Medio-alto

Uruguay

4,8 (1984) 11,3

Medio-alto

Venezuela

9,5 (1996) 10,3 (1996)

80,0 (1979) 69,5

85,0 (1986) 69,3

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 9

* ltimo ao disponible. Fuente: EdStats: Education Statistics Database. CD-ROM. Banco Mundial, 1999.

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10 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

1 Hay una amplia gama de bibliografa sobre las crisis del Estado y la economa en Amrica Latina.Ver ODonnell (1973); Collier y Collier (1991); Diamond, Linz y Lipset (1995); Grindle (1996); y Mndez, ODonnell y Pinheiro (1999). 2 Cabe sealar, sin embargo, que el estado de la educacin en los pases del Asia emergente se parece mucho al de Amrica Latina. En estos casos, la educacin tiende a repetir las divisiones socioeconmicas existentes. Aunque el acceso a la educacin primaria es casi universal y el acceso a la educacin secundaria se est ampliando rpidamente en pases como Filipinas, Malasia y Tailandia, las diferencias socioeconmicas siguen siendo acentuadas. Los ricos prosperan y los pobres se empobrecen. Por lo tanto, los desafos son considerables segn todos los clculos. La calidad es motivo de preocupacin, ya que el dominio de las destrezas bsicas y las capacidades esenciales es insuficiente para satisfacer las demandas de la sociedad y de la economa. El flujo de estudiantes sigue siendo un problema (ver cuadro 1). Aunque la alfabetizacin de adultos ha aumentado del 61 al 73% a lo largo de los ltimos veinte aos, ha tardado en llegar a todos los sectores sociales. Una parte significativa de las mujeres en los pases de Asia emergente y de Asia pobre 422 millones de 651 millones sigue siendo analfabeta (Banco Asitico de Desarrollo, 2001). Las nias que actualmente van a la escuela no parecen estar progresando de la misma manera que las nias de Amrica Latina. A diferencia de lo que ocurre en esta regin, la igualdad de gnero en Asia sigue siendo un tema difcil. All, los nios se desempean mejor que las nias, y un nmero mucho mayor de estas que de nios carece de la oportunidad de ir a la escuela (ver cuadro 2).

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sos, los sistemas educativos de Amrica Latina mostraban un mejor desempeo que los de Asia. El nmero de nias matriculadas en la escuela primaria era casi igual al de nios; las proporciones entre estudiantes y docentes eran, a menudo, considerablemente ms bajas; y varios pases lograron inscribir a un porcentaje ms alto de cohortes de primaria que sobrepasaba incluso a los actores asiticos de mayor desempeo en la actualidad (ver cuadro 1). Sin embargo, en el transcurso de los siguientes 50 aos la situacin se revirti. Al tener que afrontar la tarea descomunal de reconstruir sus sociedades desde la cumbre hasta la base, los pases asiticos de alto rendimiento dieron importancia a lo bsico: la solidez de la gestin macroeconmica y de la administracin pblica. La combinacin de estos factores proporcion un marco esencial para la inversin interna (privada y pblica), as como para las inversiones en capital humano. Luego sobrevino el crecimiento econmico sostenido y rpido, la nivelacin de las jerarquas sociales y, con ello, el mejoramiento del bienestar general. De hecho, los actores asiticos de alto rendimiento han sido extraordinarios y bastante nicos en cuanto a su capacidad para aumentar el crecimiento y a la vez reducir la desigualdad (UNESCO, 2000), adems de extender los beneficios del crecimiento econmico y del desarrollo, en su sentido ms amplio, a toda la sociedad. Amrica Latina no pudo mantener el mismo ritmo. Cuando el crecimiento disminuy y luego se estanc, las inequidades socioeconmicas se volvieron ms pronunciadas y, en vez de seguir prestando atencin a lo bsico, se empezaron a buscar respuestas de emergencia a los conflictos polticos y al caos econmico1. Por lo tanto, a diferencia de los actores asiticos de alto rendimiento, Amrica Latina no aument la cantidad ni mejor la calidad de sus sistemas educativos (ver cuadro 1)2. Por ejemplo,

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 11

en 1960, Brasil se encontraba al mismo nivel que la mayora de los pases asiticos de alto rendimiento.Treinta aos ms tarde, el sistema brasileo no se haba ampliado en la medida prevista y, dado el crecimiento demogrfico, atenda en trminos relativos a una porcin mucho menor de la poblacin que necesitaba servicios educativos. El acceso y la calidad variaba entre los estados y los estratos socioeconmicos, en mayor grado que en los pases asiticos de alto rendimiento (Birdsall, Bruns y Sabot, 1996). En los casos en que se ampli el acceso, sufri la calidad, a un costo an mayor, ya que disminuy la eficiencia interna (ndices ms altos de repetidores y de desercin escolar) y tambin la externa (absorcin en los mercados laborales). En la actualidad, el problema de Brasil sigue siendo ms bien la regla y no la excepcin en toda Amrica Latina. Con la carga de las estructuras e instituciones heredadas del pasado, Amrica Latina tiende a repetir las preferencias elitistas de las sociedades tradicionales del continente. Se ha perpetuado un crculo vicioso: las diferencias en cuanto a oportunidades y resultados de la educacin conducen a desigualdades en los ingresos, y estas, a su vez, hacen que el ciclo se siga repitiendo. El hecho de que los gobiernos de Amrica Latina no hayan utilizado las polticas pblicas para compensar o mitigar las inequidades estructurales (tal como lo han hecho los actores asiticos de alto rendimiento) parece ser una explicacin convincente de por qu el desarrollo se ha estancado. En total, ms de la mitad de la diferencia entre los ndices de matrcula en Brasil y Corea del Sur puede atribuirse a las diferencias en la distribucin del ingreso (Birdsall, Bruns y Sabot, 1996). Esto, a su vez, guarda una relacin directa con los modelos del gasto pblico. Los pases asiticos de alto rendimiento, aun cuando se encontraban en un perodo de crecimiento incipiente y eran pobres en comparacin con su situacin actual, invirtieron importantes sumas de dinero en la educacin, en particular en los niveles ms bajos. Independientemente de si se calcula en trminos absolutos o relativos, o con relacin a lo invertido por estudiante, era evidente el compromiso con la educacin contrado por esas regiones (ver cuadro 2). A medida que las economas en Amrica Latina han ido creciendo, se han asignado all ms fondos a la educacin. De hecho, durante los ltimos 50 aos, la inversin en educacin como porcentaje del producto interno bruto (PIB) prcticamente se duplic (ver cuadro 3). Las cifras recientes sugieren que la regin invierte en educacin aproximadamente US$50 mil millones o el 4,3% del PIB por ao. Unos 4 millones de docentes ensean a ms de 130 millones de alumnos (BID, 1996: 276). Sin embargo, a pesar del volumen de recursos invertidos, los resultados siguen siendo menos que satisfactorios (ver cuadros 1 y 3). El crecimiento demogrfico ha reducido el alcance de la inversin, y la preferencia por el nivel terciario en la inver-

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12 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Porcentaje de nias del total inscripto, primaria 1980 Asia


Bangladesh Camboya China Corea del Sur Fiji Filipinas Hong Kong India Indonesia Japn Laos Malasia Myanmar Nepal Pakistn Papua Nueva Guinea Singapur Sri Lanka Tailandia Vietnam 37,0 .. .. 48,5 48,8 48,6 47,9 38,6 46,2 48,7 45,3 48,6 .. 28,0 32,6 .. 47,7 48,0 48,2 47,3 40,0 .. 44,8 48,5 48,6 48,9 47,6 (1986) 40,2 47,9 48,8 44,9 48,6 .. 29,2 (1984) 33,1 (1986) 43,9 (1986) 47,1 48,3 .. 47,6 .. 48,4 (1984) 48,2 46,9 (1986) .. 48,7 44,8 .. 46,2 48,5 48,7 (1991) 48,5 (1989) .. .. 48,7 48,8 43,6 (1991) 48,6 .. 37,2 (1991) 33,5 (1989) 44,3 47,4 48,2 48,6 .. .. 49,4 (1991) 48,4 47,3 50,9 (1989) 48,8 .. .. 47,3 47,8 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 45,3 .. 48,2 .. .. 48,9 (1996) .. .. .. .. 48,6 (1996)

Porcentaje de nias del total inscripto, secundaria 1980 1985 1990 1995

1985

1990

1995

24,1 .. 39,6 45,9 50,4 53,2 50,5 31,7 36,5 49,8 38,4 47,9 44,7 (1981) .. 25,9 32,4 51,5 51,0 45,8 47,0 63,6 (1981) 49,8 55,0 .. .. 55,5

28,0 37,4 40,2 46,8 49,8 50,0 51,3 33,4 42,6 (1984) 49,7 42,2 49,4 46,7 .. 27,1 36,6 (1986) 50,7 51,8 .. 47,3 61,8 50,3 (1984) 54,7 .. .. 52,1

33,0 .. 41,9 46,6 49,4 (1991) 49,9 (1989) .. 35,7 45,4 49,7 38,9 (1991) 50,9 49,2 .. 31,2 38,5 50,1 51,1 49,2 .. .. 46,9 (1989) 53,5 .. .. 53,4

.. 36,7 (1996) 44,8 47,3 .. .. 49,6 37,7 45,9 (1994) 49,8 (1994) 39,5 (1996) 51,2 50,1 (1994) .. .. 40,2 52,5 51,1 .. .. .. .. .. .. .. 54,1

Amrica Latina y el Caribe Argentina 49,2 Barbados Belice Bolivia Brasil Chile 49,8 .. 46,7 .. 48,9

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Cuadro 2

Gnero y educacin

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 13

Porcentaje de nias del total inscripto, primaria 1980


Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela 50,0 48,6 48,6 49,5 45,1 49,1 45,9 49,6 49,5 48,8 50,8 48,1 47,6 47,9 .. .. 50,0 48,2 ..

Porcentaje de nias del total inscripto, secundaria 1980


50,3 53,8 47,7 43,0 42,8 51,1 47,5 49,6 52,4 43,3 52,3 51,4 .. 45,7 .. .. 50,4 (1981) 57,7 ..

1985
50,0 48,4 48,9 (1986) 49,7 (1984) 45,1 49,3 (1986) 46,6 49,6 48,9 (1986) 48,7 51,9 47,8 47,8 48,2 49,0 48,5 (1986) 49,7 48,7 49,9

1990
52,6 48,5 .. 49,6 (1991) 45,7 (1991) 49,2 48,1 50,3 (1991) 49,7 48,5 51,0 47,9 48,3 .. 49,4 (1989) .. 49,3 48,7 49,8

1995
48,9 48,6 49,0 49,3 45,7 49,1 .. .. .. 48,4 50,1 .. 48,5 (1996) 48,6 49,7 (1994) .. 49,2 48,6 49,7 (1996)

1985
49,8 52,2 47,2 48,5 (1984) .. 52,3 46,9 50,5 (1984) 52,4 46,3 64,6 51,2 49,5 46,8 54,9 56,3 50,2 (1986) .. 56,6

1990
51,2 (1991) 50,8 .. 50,1 (1991) .. 51,8 48,9 53,0 (1991) .. 47,8 57,9 50,7 50,5 47,6 (1991) .. 56,5 50,5 .. 57,8

1995
49,1 (1996) 51,8 (1996) 49,4 (1994) .. .. 51,4 .. .. .. 48,4 53,7 .. 50,5 (1996) 47,6 57,5 (1994) .. 50,9 55,1 ..

Fuente: EdStats: Education Statistics Database. CD-ROM. Banco Mundial, 1999.

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Cuadro 2

Gnero y educacin (continuacin)

Cuadro 3a.
Gasto pblico Costo/estud. en US$ (pblico) Primaria 40 14 47 211 27 26 10 37 15 9 12 13 7 39 7 9 8 97 46 6,8 28,2 16,1 12,2 30,3 5,9 25,1 1,8 13,9 27,8 15,1 29,0 5,3 5,6 6,2 2,5 9,2 25,6 15,3 3,1 2,0 9,8 3,8 1,7 12 27 4 58 2.862 797 3 17 31 26 16 13 76 76 10 365 4.083 2.318 6 6 46 91 61 125 1.244 62 87 505 281 54 64 158 61 68 30 110 54 131 34 52 26 178 441 2.106 279 530 291 284 497 412 282 4.578 347 178 213 484 492 318 155 22 2.320 41.437 26.362 59 160 69 459 257 62 Secundaria Terciaria Monto en US$ 186.260.000 6.051.010 237.470.999 193.715.760 42.340.165 3.783.291 5.467.963 7.460.000 6.674.354 2.688.880 2.755.080 6.867.650 48.536.000 8.126.300 2.929.980 11.551.408 4.776.338 39.326.000 77.229.851 189.278.100 8.129.626 50.883.385 20.811.000.000 3.401.537.528 1.902.600.000.000 1.641.000.000 1.713.493.000 2.334.000.000 65.400.000 2.248.600.000 2.446.720.000 129.494.681 37,5 38,4 35,0 57,7 32,7 63,8 39,7 90,8 57,4 50,8 72,8 49,3 5.829.048.400 9.188.500.000 5.709.142.140 2.841.814.000 390.568.788 338.400.000 209.000.000 294.000.000 253.680.000 4.734.400.000 174.360.000 934.500.000 325.000.000 3.312.600.000 50,0 52,3 75,0 52,8 49,0 84,1 52,0 55,0 44,1 58,4 68,8 41,8 46,7 49,7 59,2 69,4 37,9 60,0 29,5 1,6 25,9 19,0 28,0 24,5 9,3 25,0 8,0 18,6 20,0 8,2 14,4 15,5 23,7 18,0 30,6 8,0 26,0 14,6 16,0 6,0 11,0 13,3 1,2 21,4 4,0 12,8 8,5 6,8 7,2 12,8 10,9 14,0 14,5 Ingreso nacional Secundaria Terciaria % del ingreso nacional Primaria Gasto porcentual por nivel

Gastos histricos en educacin

14 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Ao

Amrica Latina Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Jamaica (Britnica) Mxico Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Asia China Fiji (UK) Hong Kong (UK) India Indonesia Japn Corea del Sur Pakistn Filipinas Singapur (UK) Taiwn Tailandia Vietnam 3,2 2,6 3,4 1,5 1,4 1,9 1,3 0,9 2,7 1,0 1,7 1,2 1,5 2,3 1,9 11,8 15,6 8,0 0,9 14,6 5,4 2,1 1,6 3,0 7,9 2,6 2,7 7,2

1954 1953 1950 1950 1950 1951 1950-51 1950 1950 1951-52 1955 1952 1954 1951 1954-55 1954 1952-53 1953 1954

1952 22.332.500 1951-52 1.267.179 1951-52 4.092.544 1953-54 193.473.000 1951 498.067.500 1954-55 102.534.880.000 1954 33.763.744 1951-52 26.651.473 1951-52 70.115.154 1951 5.189.649 1954-55 58.010.380 1953-54 66.160.000 1954-55 9.323.617

Fuente: UNESCO, World Survey of Education, volmenes I, II y III.

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Cuadro 3b.
Gasto pblico actual en educacin Distribucin porcentual del gasto actual por nivel 1990 1996 Gasto actual por alumno como porcentaje del PIB per cpita 1990 1996

Gastos actuales en educacin

Pas 26,1 37,6 20,2 ... ... 15,3 30,9 21,6 39,0 34,2 ... ... ... 19,0 17,2 33,2 ... ... 23,3 22,6 ... 14,8 60,5 13,7 14,5 49,5 8,8 12,5 ... 13,0 ... 2 ... 4 26 6 14 17,6 19,2 8,1 ... ... 21,6 20,7 36,1 14,4 18,3 ... ... ... 9,1 18,2 21,1 ... ... 21,3 25,8 ... 45,7 ... 62,8 50,7 53,5 60,4 40,5 40,2 31,9 38,4 63,5 63,0 71,3 ... 52,5 31,3 50,3 ... 29,8 50,0 35,2 34,8 ... 25,8 9,8 20,3 18,9 31,5 24,3 33,0 36,0 6,5 12,1 ... ... 21,5 37,4 32,5 ... 19,2 18,1 21,2 19,5 ... 6,9 27,7 26,2 16,4 19,2 28,3 14,9 21,3 7,2 15,2 7,7 ... 16,6 22,4 17,2 ... 24,5 19,7 16,0 9 20 10 ... ... 9 7 10 16 5 ... ... ... 7 10 9 ... ... 11 3 ... 12 26 22 ... ... 8 11 21 25 13 ... ... ... 10 18 15 ... ... 14 7 ... 18 47 300 ... ... 29 35 61 39 26 ... ... ... 126 82 145 ... ... 46 37 ...

Salarios de los docentes como Preporcentaje del pri. gasto actual + total, 1996 Pri. Sec. Ter. Prepri. + Pri. Sec. Ter. Sec. Ter. 8 ... 11 10 10 11 9 13 18 6 7 6 10 ... 10 10 12 13 9 10 5 4 65 Prepri. + Pri. Prepri. + Pri. Sec. 15 ... 25 14 30 12 12 25 33 17 6 5 ... ... 20 23 18 8 12 12 7 5 ...

Ter. 18 ... 35 57 98 21 37 50 88 26 8 29 28 ... 54 16 47 ... 40 82 15 10 ... ...

y el Caribe 67,8 50,5 ... 37,5 ... 61,0 74,3 ... 84,5 ... ... 56,4 80,8 39,3 90,9 38,2 56,7 25,7 ... 34,4 ... ... 62,8 ... ... ... ... 53,1 67,8 49,1 64,1 37,4 89,7 ... ... ... ... 37,0 ... 43,9 40,1 ...

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 15

Amrica Latina Argentina Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Guyana Hait Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Suriname

91,6

49,4 ...

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Cuadro 3b.
Gasto pblico actual en educacin Distribucin porcentual del gasto actual por nivel 1990 1996 Gasto actual por alumno como porcentaje del PIB per cpita 1990 1996

Gastos actuales en educacin (continuacin)

Pas

Salarios de los docentes como Preporcentaje del pri. gasto actual + total, 1996 Pri. Sec. Ter. Prepri. + Pri. Sec. Ter. Sec. Ter. Prepri. + Pri. Prepri. + Pri.

Sec.

Ter.

y el Caribe 36,8 30,3 42,2 34,4 ... 38,8 27 ... 43,1 43,5 34,4 ... 28,1 8,7 18,6 ... 30,8 14,9 ... 10,2 3,9 19,9 ... 16,6 44,8 37,4 54,7 21,9 39,5 73,5 39,3 54,9 37,3 ... 47,7 43,8 32,2 23,5 35,0 26,5 ... 41,8 26,4 35,5 ... 29,6 7,9 15,6 17,8 37,1 13,7 24,4 12,1 7,9 20,2 ... 13,2 4 5 ... 6 13 ... 17 5 9 ... 10 15 14 ... 13 16 ... 19 26 18 ... 17 11,9 22,6 40,5 32,6 33,1 29,0 13,3 19,6 9 8 17 10 73 28 26 101 ... 59 99 ... 15 53 123 ... 123 10 8 5 6 9 6 11 ... 17 7 10 ... 9 16 11 16 12 9 13 18 ... 19 14 17 ... 15 13 12 ... 11 6 8,0 34,8 9,3 16,4 34,7 11 8 6 11 ... 10 13 ... 16 ... 6 42 59 24 ... 17 7 9 14 9 73 24 17 67 14 54 100 ... 14 63 85 ... 94 6 31 54 26 36

16 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

66,7 41,5

42,5 37,5

Amrica Latina Trinidad y Tobago Uruguay Asia Bangladesh China Filipinas Hong Kong India Indonesia Japn Laos Malasia Maldivas Pakistn Repblica de Corea Singapur Sri Lanka Tailandia Turqua 34,1 36,5 ... 21,6 ... 7,4 29,3 13,4 14,6 ... 45,3 25,7 74,8 50,4 43,3 36,6 34,6 ... 20 22

... ... 84,9 ... ... 84,0 79,3 75,0 72,7 ... ...

45,6 32,7 ... 26,6 38,9 ... 40,4 42,2 34,3 ... 45,4

77,0 ... ... 61,6 85,9

44,4 29,6 84,3 56,2 ...

Todo el personal (administrativo, docente y otros) Fuente: UNESCO, World Education Report, 2000, Cuadro 11. Disponible en: http://www.unesco.org/education/information/wer/PDFeng/wholewer.PDF

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EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 17

Comparacin entre el desarrollo humano y el desempeo de la educacin Los ndices envidiables de crecimiento econmico y los logros en la educacin guardan una estrecha relacin con la calidad de vida. Los pases ricos con una poblacin que ha estudiado suelen brindar mayor bienestar social y un nivel de vida ms alto. Pero la correlacin no siempre es perfecta. Singapur, un pas rico e instruido, no es la nacin ms democrtica del mundo; en el pasado reciente, otros pases asiticos de alto rendimiento han gozado de derechos polticos y cvicos limitados (Freedom House, 2001). Esto
3 El progreso de los pases asiticos de alto rendimiento no disminuye debido a la demografa. El ndice de crecimiento de la poblacin en la regin fue inferior al de Amrica Latina. Segn el Banco Mundial, la poblacin del este de Asia creci a un ritmo del 2,3% entre 1965 y 1980, y del 1,5% entre 1980 y 1990. Los ndices de Amrica Latina fueron del 2,5% y del 2%, respectivamente.

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sin por alumno ha debilitado el potencial que tiene la educacin para compensar inequidades socioeconmicas y geogrficas. Por ejemplo, el gasto pblico por estudiante de primaria en Per se redujo en ms del 50% entre 1963 y 1997 (de US$320 a US$141, en dlares constantes de 1997). Las universidades pblicas del pas, por otro lado, aumentaron su participacin en el gasto pblico: del 10,3% del presupuesto que se destinaba a la educacin en 1990 se pas al 15,6% en 1997, aun cuando la matrcula disminuy del 4,5% en todos los niveles en 1990 al 3,4% en 1997 (Gorriti et al., 2000: 42-43; 65). Slo en algunos pases, tales como Chile y Panam, dos tercios o ms de la poblacin urbana activa han concluido los 12 aos de estudios que algunos consideran necesarios para garantizar un nivel de vida decoroso y poder satisfacer las necesidades que genera la economa mundial. No obstante, lo que puede considerarse an peor es que el nivel promedio de estudios de toda la poblacin activa de la regin aument menos del 1% anual durante los aos noventa (Sociedad para la Revitalizacin Educacional en las Amricas [PREAL], 2001). Resulta claro que estos resultados son insuficientes, sobre todo cuando se comparan con el panorama en los pases asiticos de alto rendimiento. En 1960, en ambas regiones se graduaron unos 18 millones de alumnos de la escuela secundaria. Treinta aos ms tarde, en los pases asiticos de alto rendimiento se gradu un nmero de estudiantes 1,5 veces mayor que en Amrica Latina (70 millones en comparacin con 45 millones) (BID 1996: 276)3. Dichos pases aumentaron el promedio del nivel de escolaridad en aproximadamente un 3% anual y mantuvieron este ritmo durante los tres decenios (PREAL, 2001).

18 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

1995

IDH 4 grado Matemticas Ciencias

TIMSS 8 grado Matemticas Ciencias 1 2 10 14 24 Singapur 1 Corea 2 Japn 3 Hong Kong 4 Tailandia 21 Colombia 40 Malasia Filipinas Chile Bangladesh Singapur Japn Corea Tailandia Hong Kong Colombia Malasia Filipinas Chile Bangladesh 1 3 4 22 24 40

Japn 3 Hong Kong 24 Corea 31 Chile 33 Singapur 35 Colombia 57 Tailandia 58 Malasia 59 Filipinas 100 Bangladesh 146

Singapur 1 Corea 2 Japn 3 Hong Kong 4 Tailandia 22 Malasia Filipinas Colombia Chile Bangladesh

Corea Japn Singapur Hong Kong Tailandia Malasia Filipinas Colombia Chile Bangladesh

Notas: IDH: N=174. 1-63 considerada alta; 64-127, media; 128-174, baja.TIMSS: Promedios para 4 grado: matemticas, 529; ciencias, 524; N=26. Promedios para 8 grado: matemticas, 513; ciencias, 516; N=41. 1999 IDH TIMSS-R 8 grado Matemticas Ciencias Singapur Corea Taiwn Hong Kong Japn Malasia Tailandia Indonesia Chile Filipinas Bangladesh Colombia 1 2 3 4 5 16 27 34 35 36 Taiwn Singapur Japn Corea Hong Kong Malasia Tailandia Indonesia Chile Filipinas Bangladesh Colombia 1 2 4 5 15 22 24 32 35 36

Japn 4 Singapur 22 Hong Kong 24 Corea 30 Chile 34 Malasia 56 Colombia 57 Tailandia 67 Filipinas 77 Indonesia 105 Bangladesh 150 Taiwn

Nota: IDH: N=174. 1-45 considerada alta; 46-139, media; 140-174, baja. TIMSS: N=38. Promedio matemticas: 487; ciencias: 488.

significa que los indicadores de la educacin suelen ser ms reveladores si se consideran junto con los de la calidad de vida en general, y no slo con el crecimiento econmico. Esta seccin utiliza los indicadores de matrcula escolar, alfabetizacin, expectativa de vida y PIB per cpita que figuran en el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), como marco para formular otros comentarios sobre el desempeo de la educacin. En los pases asiticos ms ricos y prsperos del grupo de los de alto desempeo, el tema de la educacin se aborda con seriedad, y los logros han sido impre-

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Cuadro 4

Correlacin entre desarrollo humano y educacin

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 19

Aqu se reconocen las debilidades de las pruebas estandarizadas. Estas evalan una gama limitada de aptitudes, y otras habilidades que no son evaluadas en pruebas estndar y/o internacionales influyen en la productividad y los logros de vida subsiguientes. Como se mencionaba anteriormente, sin embargo, el hecho de que los pases asiticos de alto rendimiento muestren un buen desempeo en pruebas internacionales, en particular en matemticas y ciencias, sugiere que en ellos se trabaja mejor para desarrollar destrezas de orden superior en los estudiantes. Adems de los resultados del TIMSS, cabe citar las evaluaciones realizadas por el Servicio de Pruebas en Educacin (ETS) en 1991, y por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Rendimiento Educativo (IEA), en 1989. En el examen de la IEA, Venezuela ocup el ltimo lugar (despus de Indonesia); y en el examen del ETS, las ciudades brasileas de Fortaleza y So Paulo obtuvieron una calificacin inferior respecto de todos los dems participantes, con excepcin de Mozambique. Los pases asiticos de alto rendimiento registraron un buen desempeo en ambas ocasiones. Corea ocup el primer lugar en cada una de las cinco categoras de matemticas en la prueba del ETS. En el examen de lgebra de la IEA, Japn ocup el primer lugar, y los estudiantes de Hong Kong quedaron en la mitad superior de la distribucin. Para una discusin ms detallada, ver Wolff (1998) y Banco Mundial (1993). 5 TIMSS-R recopil datos de octavo grado en 38 pases sobre el cambio de logros en matemticas y ciencias de los estudiantes, en los cuatro aos transcurridos desde que se aplic el TIMSS. Los estudiantes examinados como parte del TIMSS-R eran los mismos que haban sido examinados en cuarto grado durante el TIMSS. Para ms informacin, consultar el sitio de Internet de TIMSS/TIMSS-R en http://nces.ed.gov/timss/
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sionantes (ver cuadro 4, que incorpora informacin del IDH y del Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias [TIMSS]). El primer hallazgo que merece atencin son las calificaciones elevadas de Japn y los tigres, en particular en matemticas4. Un segundo hallazgo es que un desempeo tan brillante no necesariamente garantiza una calidad de vida igualmente superior, a excepcin de lo que ocurre en Japn (que ocupa el tercer lugar entre los 174 pases del mundo en el IDH de 1995). Aunque los actores asiticos de alto rendimiento son los lderes del mundo en matemticas, no lo son en materia de desarrollo humano. Los tigres ocupan entre el vigsimo segundo y el trigsimo lugares en este IDH. En cambio, Amrica Latina tiene una clasificacin baja en el TIMSS, pero no tan baja en el IDH. Colombia, que en 1995 ocup el penltimo lugar en la parte de matemticas del TIMSS, ocup el lugar quincuagsimo sptimo en el IDH. Se obtuvieron resultados similares con la repeticin del TIMSS (TIMSS-R) en 19995.All, Chile mostr el mismo patrn, al obtener una buena calificacin en el IDH, pero una calificacin baja en el aprendizaje real de las matemticas. A pesar de lo limitado de estos resultados, generados por una muestra reducida, otra serie de pruebas sugiere que estos reflejan un patrn ms amplio de rendimiento de la educacin que no se corresponde con los indicadores de nivel socioeconmico y calidad de vida. Comparados con otros pases de la regin en trminos del desempeo de la educacin, Chile y Colombia tienden a mostrar un rendimiento aceptable. Por ejemplo, las calificaciones de estos dos pases estuvieron dentro del 50% superior en las pruebas del Laboratorio, el primer estudio comparativo de desempeo en matemti-

20 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Realizado en 1996, el estudio Laboratorio someti a prueba el desempeo en lengua y matemticas a ms de 500.000 alumnos de tercero y cuarto grados. En el estudio tambin se administraron cuestionarios exhaustivos a los estudiantes y sus padres, maestros y administradores de escuelas y colegios. Los pases participantes fueron: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Repblica Dominicana, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela.
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cas y lengua en el nivel de tercero y cuarto grados en 13 pases de Amrica Latina6. Sin embargo, cuando el desempeo educativo se relaciona con el IDH, las calificaciones de Chile no son tan impresionantes. Mientras que el pas ocupa el primer lugar de la regin en el IDH, desciende al tercero y cuarto lugares cuando se considera el desempeo en lengua (tercer grado; segundo lugar en cuarto grado) y matemticas (tercero y cuarto grados), respectivamente. La otra cara de la moneda quiz sea an ms esclarecedora. Con un IDH de 58, la clasificacin de Cuba est muy por encima del resto de la regin una desviacin estndar casi absoluta en el desempeo en matemticas y lengua en tercero y cuarto grados (UNESCO, 1998). Estos resultados sugieren, en ltima instancia, que los pases de Amrica Latina que se encuentran en mejores condiciones muestran un desempeo relativamente bueno en la generacin de ingresos, el ascenso en la expectativa de vida y el aumento en el nmero de estudiantes inscriptos. Sin embargo, cuando se trata del verdadero aprendizaje, su desempeo se queda rezagado. Los sistemas educativos de la regin son ms exitosos para captar y mantener alumnos en las escuelas que para ensearles realmente las destrezas requeridas. De hecho, las metas del aprendizaje frecuentemente dependen de factores y condiciones por ejemplo, enseanza inadecuada, muy poco tiempo dedicado a la tarea escolar, falta de material didctico, y administracin e incentivos inadecuados que generan, en el mejor de los casos, una relacin imperfecta respecto al IDH. Se cree que esta situacin ha fomentado una frustracin general ante la incapacidad de las escuelas y de los sistemas educativos para ofrecer educacin de calidad. Esto, a su vez, ha conducido a los gobiernos y a las sociedades de toda Amrica Latina a buscar nuevas soluciones con una mayor tolerancia de la innovacin que la que puede encontrarse en Asia. Comparados con los de Amrica Latina, los sistemas asiticos parecen convencionales y hasta anticuados. Quizs el hecho de que estos han estado disponibles para garantizar el acceso, la equidad y la calidad, en particular a los ciudadanos de los pases asiticos de alto rendimiento, ha significado que ha habido poca necesidad de innovacin y cambio en el sistema en general.

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 21

Se sabe que los sistemas educativos de Asia son rgidos y conservadores. No obstante, como lo ilustran el TIMSS y otros datos, algunos de ellos generan resultados impresionantes. Hay pases asiticos que se desempean mucho mejor que Amrica Latina en todos los aspectos, desde el nmero de alumnos inscriptos hasta el rendimiento en las pruebas, de manera que no sorprende su resistencia al cambio. En el pasado, los sistemas de Amrica Latina tambin han sido conservadores y lentos para el cambio; pero, al contrario de lo que ocurre con los pases asiticos de alto rendimiento, los resultados dejan mucho que desear. De hecho, el nivel de desempeo est por debajo de lo que se podra esperar dado el grado de inversin en educacin. En esta seccin se presenta un breve anlisis de los elementos que condicionan la oferta de educacin en ambas regiones. Estos factores, muchos de los cuales se considerarn ms detalladamente en los estudios de caso, reflejan circunstancias histricas y tambin situaciones actuales. Los mismos explican en gran medida las diferencias en el desempeo y la innovacin entre los pases asiticos de alto rendimiento y Amrica Latina. Centralizacin eficaz. Influye el tipo de rgimen poltico en el rendimiento de la educacin? O se trata del impacto de la formulacin de polticas y de la administracin centralizadas? En gran medida, las polticas en Asia estn centralizadas y se ejecutan desde la cpula hacia la base. En Amrica Latina, esta situacin es muy similar, por lo menos en teora. En muchos pases, las polticas, las decisiones y la puesta en prctica de la educacin estn frecuentemente tan centralizadas como en Asia. Aunque la palabra descentralizacin quizs est de moda para las reformas contemporneas del sector, esto de ninguna manera se ha convertido en norma en la regin. A pesar de estas semejanzas, existen diferencias reales, en particular en lo que puede denominarse la eficacia del Estado en la ejecucin de polticas. Si esta capacidad es grande, es probable que las polticas se promulguen casi uniformemente en toda la nacin. Adems, si estas polticas son sensatas, la centralizacin sirve para compensar las desigualdades estructurales preponderantes, en lugar de ignorar sencillamente los localismos con la excusa de mantener la uniformidad de los estndares. Esta es la situacin general en los actores asiticos de alto rendimiento. Las polticas, tanto en el pasado como en el presente, se han utilizado y se siguen utilizando para mitigar las desigualdades relacionadas con la dotacin de recursos y otros factores. De hecho, en las escuelas primarias y secundarias es difcil adivinar el nivel socioeconmico de los estudiantes. Las aulas son muy parecidas y cuentan con los mismos recursos.Y, lo que es ms importante, los resultados varan muy poco o no difieren en absoluto.

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Por qu algunos pases asiticos tienen tan buen desempeo?

22 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

7 Algunos autores consideran que la gran importancia asignada a los valores en la educacin es reflejo de las doctrinas confuciana y budista que dominan en sociedades asiticas.Ver White (1987).

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En Amrica Latina, por otro lado, las capacidades del Estado siempre han sido dbiles. Los sistemas centralizados vienen demostrando desde hace tiempo su incapacidad para llevar a la prctica polticas educativas que aseguren equidad y calidad para todas las escuelas y para todos los estudiantes. Lo generado por sistemas centralizados ha sido insensato y, por lo tanto, daino o no se ha hecho cumplir. Por consiguiente, prevalece la inequidad. Consideremos las brechas de desempeo entre ricos y pobres: en los niveles de mayor riqueza, el 60% de los jvenes de entre 15 y 19 aos llega, como mnimo, a noveno grado; esto se compara con solamente el 20% de los jvenes en los niveles de mayor pobreza (BID, 2000). El desempeo en las poblaciones indgenas ha sido an ms alarmante. En Guatemala, los nios indgenas asisten a la escuela durante un promedio de apenas 1,8 aos, y las nias indgenas, slo la mitad de este tiempo (BID, 1996:279). El fracaso de la centralizacin ha llevado a los reformadores de toda Amrica Latina a analizar diferentes maneras de ejecutar las polticas. De hecho, aunque ha sido mayor la retrica que la accin en asuntos relacionados con la descentralizacin, algunas reformas exitosas recientes han generado cierto grado de devolucin o delegacin de poder y de recursos para reducir la estratificacin de las burocracias educativas. Por supuesto, no todas las reformas han sido exitosas. Algunas han resultado espectacularmente desastrosas, caracterizadas por estados de sitio, huelgas nacionales y por una letana de exigencias y expectativas no satisfechas. tica y disciplina. Aparentemente, la centralizacin eficaz es slo una parte de la cuestin. El nivel de desempeo educativo en los pases asiticos de alto rendimiento tambin parece tener relacin con el aspecto tico de la educacin que, por lo general, ha estado ausente en las escuelas de Amrica Latina. En los pases asiticos de rendimiento destacado, desde el primer da de clases se inculca en los estudiantes una serie de valores relacionados con mente, cuerpo y alma. Si bien se est asignando cada vez mayor importancia a la educacin tica y cvica en toda Amrica Latina, en ningn lugar se acerca al nivel de generalizacin que alcanza en aquellos pases de Asia. Por ejemplo, en Singapur, la educacin debe servir para un doble propsito: desarrollar al individuo y educar al ciudadano. Los programas de estudio son producto de una visin que preconiza una escuela que piensa es una nacin que aprende, y los valores estn integrados en todos los programas (ver recuadro 1)7. Este enfoque va unido a una disciplina y un orden rgidos en las aulas, una situacin

EDUCACIN EN ASIA Y EN AMRICA LATINA 23

Primaria Al finalizar la primaria, los alumnos deberan:

Secundaria Al finalizar la secundaria, los alumnos deberan:

Colegio Universitario (edades entre 16 y 18) Al finalizar el colegio universitario, los alumnos deberan: Ser fuertes y determinados Tener un claro sentido de responsabilidad social Entender lo que hace falta para inspirar y motivar a los dems Tener un espritu emprendedor y creativo Pensar en forma independiente y creativa Luchar por la excelencia Tener entusiasmo por la vida Entender lo que significa dirigir a Singapur

Diferenciar entre lo correcto y lo incorrecto Saber compartir y dar prioridad a los dems Poder entablar amistad con otros nios Tener una viva curiosidad intelectual Pensar y expresarse por s mismos Enorgullecerse de su trabajo Cultivar hbitos sanos Amar a Singapur

Tener integridad moral Preocuparse por los dems Ser capaces de trabajar en equipo y valorar cada aporte Ser emprendedores e innovadores Poseer una base amplia para continuar su educacin Creer en su capacidad Tener aprecio por la esttica Conocer y creer en Singapur

que a su vez ha significado que se han podido lograr resultados envidiables aun cuando la proporcin entre maestros y alumnos es relativamente alta y muchas veces mayor que 30:1 (Banco Mundial, 1999). Diferencias en la pedagoga. Otros factores relacionados con el xito de los pases asiticos de alto rendimiento tienen que ver con la importancia asignada al trabajo en grupo, as como con el tiempo dedicado a la escuela. Para expresarlo de una manera sencilla, mientras ms tiempo permanezcan los alumnos en la institucin, mayores son sus probabilidades de aprendizaje. Aunque se estn ampliando los ciclos obligatorios en Amrica Latina (por ejemplo, de sexto a noveno grado), estos siguen siendo ms breves que los de los pases asiticos de desempeo destacado, cuya duracin es de 10 aos, y, adems, no existen mecanismos eficaces para su cumplimiento. La cruda realidad es que un alto porcentaje de nios abandona la escuela antes de finalizar el ciclo obligatorio (ver cuadro 1).

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Recuadro 1

Resultados intermedios de la educacin: Ministerio de Educacin, Singapur

24 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Los programas de estudio de Singapur exigen la participacin en una actividad extracurricular como mnimo; en Japn, aproximadamente el 50% de los estudiantes participa en estas actividades.

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El tiempo que los alumnos dedican a la escuela es mucho menor en Amrica Latina que en los pases asiticos de alto rendimiento. Las escuelas pblicas latinoamericanas ofrecen, en promedio, entre 500 y 800 horas de instruccin anuales, pero se pierde un promedio de entre 10 y 40 das a causa de huelgas (Organizacin de los Estados Americanos [OEA], 1998). Los estudiantes en esos pases de Asia pueden pasar hasta 1.200 horas anuales en la escuela, y sus das estn colmados de actividades. En las escuelas japonesas, por ejemplo, el ritmo y el rigor del estudio son intensos, en particular en el nivel secundario: entre seis y siete perodos diarios de clases de 45 minutos, seguidos por clases de apoyo y otras actividades extracurriculares (como, por ejemplo, judo, karate, natacin, bisbol, voleibol) aprobadas por la escuela. La participacin en estas actividades es prcticamente obligatoria8 y tanto instructores como alumnos la asumen con seriedad. Segn algunas versiones, los estudiantes se entrenan y reciben instruccin con una disciplina y un rgimen casi profesionales. Grandes intereses y aspiraciones. El modo de vida de los estudiantes en los pases asiticos de alto rendimiento est determinado en gran medida por sus aspiraciones acadmicas. Si aspiran a realizar estudios universitarios, su preparacin comienza desde temprano y puede ser muy intensa. En Japn, por ejemplo, muchos de los mejores estudiantes de las escuelas secundarias comprimen en dos aos los programas de estudio de tres, para poder dedicar el ltimo ao a la preparacin de los exmenes de admisin a la universidad. Por lo tanto, una buena escuela no slo tiene un alto porcentaje de alumnos que continuarn estudiando en la universidad, sino tambin un gran porcentaje que podr ingresar en instituciones de prestigio. Como resultado, hay muchos factores que entran en juego en la educacin, particularmente en la secundaria. Aunque en todas partes los padres desean que sus hijos se destaquen y para alentarlos en este sentido toman cualquier medida razonable que est dentro de sus posibilidades, la participacin de los padres en Japn al igual que en Corea y Taiwn linda con la obsesin. Ellos no se conforman con esperar que sus hijos demuestren un buen desempeo; los inscriben y se inscriben ellos mismos en clases de apoyo e invierten en ellas grandes sumas. En Corea del Sur, en 1997, aproximadamente el 15,5% de los padres tenan trabajos adicionales de tiempo parcial para ayudar a pagar el costo de la educacin de sus hijos, que incluye las clases de apoyo. En conjunto, las familias surcoreanas invierten en las clases de apoyo una suma similar a la que el Estado destina a la educacin. La justificacin es simple: la reputacin de la familia sufrir si el nio no demuestra un buen rendimiento.

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En Japn, el desempeo educativo es la preocupacin principal de las familias con nios en edad escolar. Aproximadamente el 86% de estos nios asiste a clases de apoyo que se imparten en instituciones conocidas como juku. Esta cifra se eleva al 90% en las zonas urbanas. Segn el clculo del Ministerio de Educacin, 1,5 millones de nios de la escuela primaria y 2 millones de la secundaria estn inscriptos en cursos de apoyo. Una demanda tan generalizada ha creado una gran oferta. Hay entre 35.000 y 200.000 juku, que comprenden desde escuelas de una sola aula dirigidas por amas de casa hasta corporaciones gigantescas (esto explica la falta de estadsticas precisas). Juntas, las juku absorben unos 490 mil millones de yenes (US$4.600 millones). A partir de 1997, nueve empresas de juku se incluyeron en la lista de la bolsa de Japn (Russell, citado en Bray, 1999:23). En algunos casos, los padres asisten a estas instituciones para preparar mejor a sus hijos en casa. La esfera y el alcance de las mismas es tan impresionante que constituye un sistema de educacin fantasma (Bray, 1999). Por lo general, en estos cursos se ensean contenidos de un nivel superior a los que se incluyen en los programas de estudio estndar para cada grado. Como resultado, suele decirse que los estudiantes deben saber matemticas de secundaria para aprobar los exmenes de admisin en escuelas secundarias de primera categora. Algunas de las mejores juku hasta tienen sus propios exmenes de admisin; estos pueden ser ms difciles que los exmenes para los cuales estudian los alumnos que recurren a estas instituciones. Muchas de ellas poseen bases de datos con preguntas de los exmenes anteriores y dems informacin para ayudar a los jvenes una vez que estn inscriptos. Los estudiantes que aspiran a realizar estudios universitarios suelen rendir bien en la escuela y desarrollan una gran actividad acadmica y extracurricular. Entonces, las clases de apoyo los absorben y frecuentemente aaden estrs en donde ya se soporta demasiado. Casi el 18% de los jvenes de Corea del Sur tuvieron que acudir a un psiquiatra para tratar el estrs que les causaba estudiar para los exmenes de admisin en la universidad. Un aspecto positivo de las juku es que su ubicuidad coloca la educacin al frente y en el centro de la vida social de los nios. En Japn, por ejemplo, las clases de apoyo son tan comunes que los nios que no asisten a estas muchas veces se sienten excluidos. Para quienes concurren a las mismas, gran parte de su vida social gira en torno de ellas. El inconveniente de esto, consideran algunos observadores, es que las presiones de los exmenes son factores que generan altos niveles de suicidio entre los jvenes de 15 a 21 aos. Otros cuestionan la base de un sistema en que la educacin normal y la educacin fantasma pueden absorber nueve horas o ms del da de un nio cuando la jornada laboral de los padres es de siete horas, en promedio (Mauritius, citado en Bray, 1999).

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Desde su creacin en 1998, el Examen Nacional de Educacin Secundaria (ENEM) tambin se ha utilizado para seleccionar a los jvenes que ingresarn en las universidades. Esta prueba, administrada por el Ministerio de Educacin, evala la capacidad de los estudiantes para aplicar destrezas y conocimientos generales adquiridos por medio de la educacin secundaria. La vestibular, sin embargo, sigue siendo el mecanismo de seleccin para la mayora de las universidades. Por otra parte, los estudios de posgrado son evaluados por la provo. La misma, administrada tambin por el Ministerio de Educacin, analiza los factores relacionados con la calidad y eficiencia de ciertos cursos de posgrado, incluidas las actividades de investigacin. 10 En este punto puede establecerse un paralelo respecto de los pases asiticos de alto rendimiento, en donde hay cierto debate en torno a la manera de movilizar los recursos pblicos y reformar los sistemas pblicos para reducir la demanda y las presiones de la educacin privada (como, por ejemplo, las juku).
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Una vez que los jvenes ingresan en la universidad, las presiones y la competencia casi desaparecen. Ingresar es la parte ms dura; graduarse es relativamente fcil. Se considera que las universidades japonesas no forman realmente a los estudiantes. Por su parte, estos consideran a las universidades como lugares para descansar durante cuatro aos, despus de la presin de los exmenes de admisin (Ogawa, 1999:22).Tampoco es tan necesario tener buenas notas para conseguir un buen empleo. En muchos casos, los empleadores conceden ms importancia a la institucin donde estudi el aspirante que a su desempeo acadmico. Aunque de ninguna manera se ha llegado a los extremos de las juku, la introduccin en Amrica Latina de pruebas en donde hay grandes intereses en juego ha marcado el comienzo de una cultura de clases de apoyo. En Brasil, por ejemplo, los estudiantes que aspiran a obtener un grado acadmico deben someterse a la vestibular. Esta prueba, administrada por profesores universitarios, determina qu estudiantes ingresarn en qu campos de estudio y en qu universidades. Denominada coloquialmente el embudo, la vestibular es sumamente competitiva. Los cursinhos, parecidos a las juku, se han multiplicado rpidamente con el objetivo de preparar a los aspirantes para rendir el examen. Muchas de estas clases son privadas y, ltimamente, se dan por Internet, adems de dictarse mediante las formas tradicionales de atencin personal9. En Per, tambin se observa una industria floreciente similar a las juku en academias privadas que preparan a los estudiantes para los exmenes de admisin a las universidades. Sin embargo, en notable contraste con las experiencias en otras partes de Amrica Latina, las reformas que actualmente se encuentran en curso en Per son una respuesta directa a la proliferacin de estos cursos (Navarro, sin fecha)10. En la medida en que la educacin impartida por estas escuelas no es necesariamente una manera ideal de consolidar las destrezas y capacidades bsicas ya que, por el contrario, se orientan a ensear trucos y habilidades que sirven para aprobar los exmenes su rpido crecimiento es una muestra elocuente de las deficien-

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cias en la calidad y en el gasto a nivel de la educacin secundaria. Debido a que su atencin est dirigida a clientes de ingresos medios y altos, las academias, adems, han reforzado los sesgos estructurales que desde hace tiempo prevalecen en todo el sistema educativo de la nacin. Las reformas en curso tratan de mejorar la calidad y la equidad de la educacin secundaria, y de esta manera hacer que disminuya el inters del pblico por las academias. Diferencias en cuestiones de financiamiento. Teniendo en cuenta las notables diferencias de desempeo antes mencionadas, se esperara encontrar discrepancias igualmente considerables entre los respectivos patrones actuales de financiamiento de Amrica Latina y Asia. Resulta sorprendente que este no sea el caso. Considerando el xito en la educacin demostrado por los pases asiticos de alto rendimiento, estos no han asignado a la misma un monto excesivo de fondos pblicos. Dados los resultados deficientes en Amrica Latina, cabra pensar que sus gobiernos no asignaron muchos fondos a la educacin. El cuadro 3 muestra que no hay un patrn definido de inversin en educacin. La inversin por estudiante revela algunas variaciones entre Asia, los pases asiticos de desempeo destacado y Amrica Latina. Sin embargo, esta diferencia no parece ser significativa. En algunos casos, la inversin por estudiante es mayor en Amrica Latina que en los pases asiticos de alto rendimiento. Evidentemente, el ritmo de crecimiento ms acelerado en estos permiti que destinaran ms recursos pblicos a la educacin, sin necesidad de aumentar la parte del PIB asignada al sector. A pesar de todo, an no se observa una tendencia clara en cuanto a la inversin por estudiante. En los diferentes niveles de la educacin en Asia, y en particular en los actores asiticos de alto rendimiento, el gasto suele distribuirse con mayor uniformidad que en Amrica Latina. Mientras que la inversin en Amrica Latina beneficia preferentemente al nivel terciario, su distribucin en Asia es ms uniforme en los diferentes niveles de la educacin, y hasta inversa (por ejemplo, en Japn y Corea del Sur). Este tipo de tendencias amerita consideracin en el sentido de que se acepta generalmente que la tasa de desempeo es mayor en la educacin primaria que en los niveles ms altos. Hay otra diferencia que los datos del cuadro 3 no logran captar: los gastos familiares para la educacin. Aunque estos datos estn incompletos, aparentemente las contribuciones familiares son mayores en los pases asiticos de mejor desempeo, donde los padres suelen invertir sumas considerables en clases de apoyo. Se sabe mucho menos sobre los gastos privados para la educacin en Amrica Latina. Los datos que captan este tipo de conducta son escasos, al igual que los clculos sobre el volumen de recursos consumidos actualmente por cursinhos y academias privadas.

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Cabe sealar que estas cifras constituyen una fraccin de lo invertido por estudiante por parte del Estado; US$205 por nio en el nivel de preprimaria; US$133 en el nivel primario; US$220 en la escuela secundaria; US$185 en el nivel terciario (no universitario); y US$182 de cuota de estudio universitario. Del 5,4% del PIB invertido en educacin, aproximadamente el 3% proviene del erario pblico y el resto de contribuciones familiares.

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Las estadsticas sugieren que los gastos familiares en educacin pblica en Amrica Latina incluyen en su mayora transporte, uniformes, libros y contribuciones voluntarias para las escuelas por intermedio de organizaciones de padres de familia. En la secundaria, las familias tal vez tengan que afrontar gastos adicionales si los nios deben alejarse del hogar para seguir estudiando. En Per, por ejemplo, las estadsticas de 1997 indican que las familias invirtieron aproximadamente US$41 por cada nio que asista a una escuela pblica primaria, y US$92 por cada nio en el nivel secundario (Gorriti et al., 2000:95-100)11. Mayor eficiencia interna y externa en los pases asiticos de alto rendimiento. Aunque hay pocos datos disponibles, el material publicado sobre los actores asiticos de rendimiento destacado indica que los nios son promovidos dentro del sistema con una eficiencia considerable (ver cuadro 1). Esto ocurre a pesar de la presencia de exmenes exigentes en muchos sentidos. Una explicacin parcial es que los padres ejercen una presin considerable sobre los nios para que se desempeen bien. Los niveles elevados de inversin privada en la educacin son prueba de esta devocin por el desempeo escolar. Otra explicacin afn parece girar en torno a la disciplina en el aula. Aun cuando es escasa la informacin sobre el tema, hay testimonios que sugieren que se invierte mucho menos tiempo en corregir el comportamiento inadecuado de los estudiantes o en resolver problemas de disciplina en las aulas de estos pases de Asia que en las aulas de Amrica Latina. El papel de los padres. En ambas regiones, la participacin de los padres ha sido un componente clave de la ecuacin poltica. Sin embargo, aquella se define de diferentes maneras. En los actores asiticos de mejor rendimiento, la participacin es ms cercana al hogar. Los padres participan intensamente en la educacin de sus hijos, presionndolos para que se desempeen bien, inscribindolos en clases de apoyo y destacando que el prestigio de la familia se ver afectado si ellos no demuestran un buen desempeo. Los padres tambin brindan su apoyo vehemente a las escuelas, y muchas veces se resisten al cambio respecto a la manera en que estas son administradas o a la forma en que sus hijos son instruidos, por temor a que dichos cambios perjudiquen su xito. En Amrica Latina, por el contrario, los padres instan abiertamente al cambio. Las tendencias recientes que otorgan algn grado de autonoma a las escuelas han facultado a los padres para ejercer una especie de control social,

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12 Recientemente, sin embargo, ha habido ejemplos de cambios impulsados desde arriba, tal como el del Ministerio Federal de Educacin de Brasil.

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al tomar decisiones sobre cmo asignar los fondos escolares, mantener las escuelas y, en algunos casos, contratar y despedir a los docentes. El lugar de reforma es diferente. El xito que han tenido los sistemas educativos de los pases asiticos de alto rendimiento en satisfacer las necesidades de sus grupos de apoyo ms crticos los padres y los empleadores ha conducido a que en gran medida la educacin ya no figure en los programas de los polticos. Estos sistemas han sido tiles para estas sociedades, ya que formaron trabajadores leales y obedientes que contribuyeron con la organizacin del pas en perodos de crecimiento y expansin econmicos. Las presiones para el cambio ya estn controladas. Como resultado, los ministerios de educacin no slo llegaron a tener fama de conservadores en lo referente al contenido y la administracin de la educacin, sino que adems se convirtieron en los proselitistas ms entusiastas de sus sistemas. Los padres tambin han sido una fuerza conservadora. Su preocupacin respecto a los exmenes y su satisfaccin con relacin al sistema actual hace que las innovaciones parezcan perjudiciales e innecesarias. Aun el uso de computadoras y los mtodos de enseanza ms innovadores han tenido que hacer frente a una fuerte oposicin de los padres. Siempre que ha ocurrido un cambio, este ha seguido una trayectoria simple: de arriba hacia abajo. En Amrica Latina, por lo menos en los casos exitosos, la reforma por lo general ha sido de la base hacia la cpula12. Esto representa un cambio notable respecto al pasado, cuando las buenas escuelas pblicas satisfacan las necesidades de las elites y cuando lo que se ofreca a las masas pasivas eran las escuelas marginadas o la ausencia de escuelas. Los llamamientos a la reforma, en especial en el nivel secundario, provienen de todos los rincones de la sociedad. Es particularmente elocuente el hecho de que las empresas, sobre todo en los pases de ingresos ms altos, han manifestado claramente su descontento con respecto a los perfiles de aptitudes y competencia de los graduados de secundaria. Las reformas de abajo hacia arriba se han traducido en un enfoque ms orientado a los resultados que en el pasado. La evaluacin, aunque sigue siendo incipiente en algunos pases, est comenzando a aplicarse. La realizacin de pruebas, por ejemplo en Brasil, se ha convertido en una ciencia y una industria. El Sistema Nacional de Evaluacin para la Educacin Bsica (SAEB) mide los logros en el cuarto y octavo grados del ciclo bsico y en el tercer grado del ciclo de secundaria. La prueba

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. La funcin clave de la innovacin y el desempeo en la reforma En cierto modo, Amrica Latina y Asia siguen siendo mundos diferentes en trminos de polticas educativas y sus resultados. Sin embargo, la globalizacin acelerada finalmente podra generar un acercamiento entre estas dos regiones. Amrica Latina est a la zaga de sus competidores econmicos mundiales y tiene prisa por ponerse al da; este es un desafo que requerir de poblaciones instruidas. Como el tiempo tiene una importancia fundamental, si la reforma se sigue realizando con las mismas instituciones y estrategias que en el pasado, probablemente no se produzcan resultados diferentes del status quo. El florecimiento de innovaciones en el nivel subnacional, por lo tanto, no resulta en absoluto sorprendente. En los pases asiticos de desempeo destacado, aunque los logros envidiables en la educacin han ofrecido pocos incentivos para la reforma, la nueva economa est marcando el comienzo de muchos empleos que dependen ms de la inno-

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est estructurada de tal manera que brinda una base para comparar la calidad de la educacin en las distintas regiones del pas. Otro enfoque ha sido la cooperacin entre el sector pblico y el privado, de la que han surgido iniciativas para orientar programas de capacitacin laboral y para asegurar que la oferta de trabajadores capacitados responda a la demanda de mano de obra calificada. En lo referente al diseo y la oferta de programas de actualizacin y capacitacin para trabajadores, la regin ha experimentado una serie de reformas (por ejemplo, en Chile, Argentina, Brasil y Per). La regla de oro que dice sin demanda no hay capacitacin es aplicable en la medida en que observadores y responsables de las polticas sean conscientes de que, si no hay demanda de un tipo determinado de destrezas, cualquier inversin en capacitacin es difcil de justificar. Cabe destacar que una reforma de abajo hacia arriba o de la escuela hacia arriba no es simplemente lo contrario de una reforma de arriba hacia abajo o del ministerio hacia abajo. La ejecucin de abajo hacia arriba exige esfuerzos considerables de marketing y movilizacin social. La participacin no tiene lugar en forma automtica. Por lo general, los padres, los maestros y la sociedad civil deben ser impulsados a la accin, sobre todo cuando hay poca o ninguna historia de movilizacin para el cambio. Por lo tanto, tal como lo ilustra claramente el caso colombiano incluido en este volumen, las campaas de marketing y movilizacin social deben vender una reforma determinada esto significa que deben generar un apoyo amplio y firme para la misma y deben crear una plataforma desde la cual introducirla y continuarla.

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Estudios de caso Los estudios de caso incluidos en este volumen se refieren a muchos de los temas antes presentados. La primera serie se centra en Asia y aborda los diversos niveles de desempeo educativo y desarrollo socioeconmico que caracterizan a la regin. En el estudio inicial,El papel de la educacin en Asia,William Loxley clasifica a la regin por patrones de crecimiento y analiza los desafos que cada categora afrontar al mejorar la calidad y equidad de la educacin. Luego, Shamse Ara Hasan presenta un estudio de caso sobre desempeo bajo, titulado Acceso a la educacin de calidad en el mbito rural de Bangladesh, en donde sostiene que, a pesar de los programas para aumentar el acceso a las escuelas, mejorar la capacitacin de los maestros y modificar el currculo de la escuela primaria, sigue siendo alto el porcentaje de desercin y persisten otras ineficiencias. La calidad de la educacin sigue siendo una de las preocupaciones principales. Los dos estudios de caso siguientes analizan la educacin en pases intermedios. Vincular la educacin y la adquisicin de destrezas al trabajo en Malasia, de Anuwar Ali, examina las consecuencias educativas que tiene la estrategia de desarrollo de recursos humanos para la industrializacin en Malasia. El estudio analiza temas que varan desde la participacin del sector privado en la educacin superior hasta la capacitacin de personas indgenas, en particular de los bumiputera.

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vacin y la creatividad que de la lealtad ciega o de la capacidad para seguir en la lnea de la empresa. Los sistemas que se oponen al cambio en los pases asiticos de alto rendimiento estn mostrando signos de desgaste. Habr que disear reformas para sustituir la memorizacin con una pedagoga capaz de poner de manifiesto el pensamiento creativo y crtico. Es ms fcil decir lo anterior que hacerlo, dado que las discusiones sobre la reforma en el pasado han sido arduas. Al formular sus estrategias para satisfacer las demandas de una economa ms global, ambas regiones han otorgado prioridad a la educacin, con lo cual el desafo sera lograr un equilibrio entre desempeo e innovacin. Gracias a la innovacin, Amrica Latina est mejorando su desempeo, lo que constituye su tarea ms urgente. Al tratar de mantener su desempeo envidiable, los pases asiticos de mejor rendimiento podran verse frente a la necesidad de alcanzar un cierto grado de innovacin. Juntas, estas dos regiones, que una vez fueron tan diferentes, podran finalmente descubrir puntos en comn.

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El estudio de Edilberto C. de Jess se concentra en temas de gobierno relacionados con la educacin en Filipinas, en particular en convenios entre el sector pblico y el privado. El sector pblico tiene la mayor parte de la responsabilidad en los niveles primario y secundario, y el sector privado domina en el nivel terciario.Aunque hay un mejor acceso a la educacin en general, las mejoras de calidad no justifican el gasto gubernamental consiguiente. Los ltimos estudios de caso sobre Asia se centran en los actores de alto rendimiento. En Los desafos de la educacin japonesa: de la uniformidad a la diversidad, Anne Emig e Ikuko Shimizo describen la evolucin de este sistema, haciendo hincapi en los factores que han dado lugar al excelente desempeo de Japn y a la manera en que estos suelen interpretarse actualmente.Educacin privada en Corea del Sur, de Eun Mee Kim e Inpyo Lee, examina diferentes intentos de reforma del sistema educativo pblico, a fin de disminuir la demanda de educacin privada. En La reforma educativa en Japn: fomentar el gusto por la vida mediante la informtica, Takashi Sakamoto explora las destrezas de los recursos humanos que Japn necesita para mantener el crecimiento y la competitividad, y examina cmo el aprendizaje de la computacin puede ayudar a desarrollar estas destrezas. Las siguientes secciones del libro presentan estudios de caso de Amrica Latina que detallan cmo se han multiplicado las innovaciones en respuesta al progreso rezagado de la educacin en toda la regin. Los estudios describen las innovaciones que han respondido a problemas concretos en contextos sociales especficos. Los mismos se exponen a propsito en una secuencia que presenta desde filosofas generales de la educacin e innovaciones realizadas localmente hasta una reforma de mayor escala. Luego de una amplia perspectiva general de la regin, presentada en Amrica Latina: races comunes, desigualdad y el peso de la historia, de Claudio de Moura Castro y Aime Verdisco, dos estudios de caso ilustran cmo las ideas y filosofas pueden orientar la reforma de la educacin. En A travs de las fronteras: mtodo y experiencias freirianas, Moacir Gadotti describe cmo las ideas de este aclamado educador brasileo se han divulgado en todo el mundo. El pensamiento innovador de Freire sobre la manera de ensear a los pobres y desposedos ha atrado mucha atencin, al igual que los vnculos entre alfabetizacin y poltica que l logr precisar. En la misma lnea, la experiencia de la Escuela Nueva en Colombia ha inspirado la reforma en la regin.Tal como fue presentado por Vicky Colbert en Mejorar la calidad de la educacin para los pobres del mbito rural: la Escuela Nueva en Colombia, el sistema de la Escuela Nueva ha revolucionado la educacin rural mediante la creacin de un modelo altamente exitoso que mejora la calidad de la enseanza de aula nica.

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A continuacin, se presentan cuatro ejemplos de aproximaciones exitosas a un constante desafo de reforma de la educacin: lograr que esta llegue a las masas. El primer estudio, Comunicacin, movilizacin social y cambios en la educacin, de Bernardo Toro, profundiza en los temas del marketing social.Toro describe detalladamente cmo se han usado las campaas de marketing social para movilizar la participacin de los padres en las escuelas de Colombia. El siguiente estudio, Tres decenios de evaluacin en Amrica Latina: desde repetidores fantasma hasta brechas en la calidad, de Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein, analiza cmo la evaluacin de los estudiantes ha cobrado actualidad en toda Amrica Latina. Mientras que hace treinta aos cualquier evaluacin era considerada como un tab, en la actualidad la mayora de pases someten a los estudiantes a pruebas desde los primeros aos de la escolaridad hasta el final de los estudios universitarios. A continuacin se investiga el uso de la televisin para llenar vacos en el acceso y para mejorar las estadsticas de matrcula. En su estudio titulado La educacin por televisin: algo ms que una tecnologa anticuada? Claudio de Moura Castro examina las experiencias brasilea y mexicana con programas de educacin televisada. El gobierno central mexicano cre la Telesecundaria, una iniciativa pblica que utiliza este recurso para ofrecer instruccin de alta calidad a las escuelas rurales. El Telecurso 2000 de Brasil pertenece a una red de televisin privada y transmite programacin educativa a casi mil millones de espectadores. Luego, Viola Espnola y Claudio de Moura Castro analizan cmo el pensamiento y el discurso econmicos entraron en el mbito de la poltica educativa en Chile. En Principios econmicos en la administracin de la educacin en Chile, los autores examinan cmo los economistas, al jugar con estructuras de incentivos en vez de reglas y leyes, trasladaron estilos de administracin nuevos e indirectos al campo de la educacin. El estudio final,Reforma educativa en Minas Gerais, de Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto, describe el curso de la reforma en este estado brasileo. Aunque Brasil de alguna manera ha llegado tarde a la reforma educativa (Costa Rica y Chile han tomado la delantera), aquel pas ha producido algunos resultados impresionantes, en particular en Minas Gerais. Este captulo describe el camino de la reforma y los diferentes elementos muchos de los cuales son comunes con los otros estudios de caso que han contribuido a su xito. El libro concluye con una discusin de las principales ideas expuestas. Se presentan las conclusiones clave de cada uno de los estudios de caso y estas se sitan en el contexto de las tendencias que probablemente se observarn en el futuro.

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ASIA
William Loxley

El desarrollo nacional plantea un desafo universal tanto para Asia como para Amrica Latina pero, al mismo tiempo, exige soluciones nicas para cada regin y pas. Como es poco probable que los cambios econmicos o sociales ocurran sin una poblacin alfabetizada y sana, la educacin es uno de los principales factores determinantes del desarrollo en cualquier lugar. Sin embargo, se han hecho pocas comparaciones rigurosas de la situacin de la educacin en dichas regiones, debido principalmente a la distancia geogrfica que las separa. Ambas regiones se caracterizan por su gran diversidad; no obstante, en cuanto a sus sistemas econmicos y educativos los pases asiticos representan una amplia gama de niveles de desarrollo, desde el ms alto hasta el ms bajo. Por ende, la regin constituye un laboratorio natural para investigar temas atinentes al desarrollo; entre otros, el papel que desempea la educacin en el mejoramiento de las aptitudes para el trabajo, as como las tecnologas educativas que sustentarn la competitividad global de la regin y enriquecern la vida de sus habitantes. El ndice de Desarrollo Humano, un ndice general de desarrollo social que prepara el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1995), permite hacer comparaciones entre Asia y Amrica Latina. El grfico 1 muestra la posicin que ocupan Amrica Latina y las diferentes subregiones de Asia en una escala que va desde cero (nivel ms bajo de desarrollo) hasta uno (nivel ms alto). En Asia, que cuenta con ms de tres mil millones de habitantes, se encuentran tanto los pases ms poblados del mundo como algunos de los ms pequeos. El ndice de crecimiento demogrfico de la regin durante los ltimos 10 aos fue menor que el de Amrica Latina; sin embargo, debido a la gran base de poblacin,

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PARTE II

38 WILLIAM LOXLEY

Grfico 1

Clasificacin de regiones segn el ndice de Desarrollo Humano


Asia del Este (excluyendo China) (0,874)

Amrica Latina y el Caribe (0,823)

Promedio mundial (0,759) Sudeste asitico y Pacfico (0,651)

Asia del Este y China (0,621)

Asia del Sur (0,453) frica Subsahariana (0,389)

en Asia se produjo la mitad del aumento anual de la poblacin mundial en trminos numricos. All la poblacin es relativamente joven (el 40% es menor de 15 aos), pero el nmero de habitantes de 65 aos en adelante tambin est aumentando rpidamente (casi 700 millones, lo que equivale al 85% del total mundial). A pesar de su crecimiento econmico, en Asia se encuentran ms de la mitad de los pobres del mundo, quienes viven con menos de un dlar diario, y tambin casi las tres cuartas partes de la poblacin analfabeta del mundo (unos 880 millones). Las caractersticas demogrficas seguirn determinando el tamao de los sistemas educativos de este continente, as como su estructura y sus costos. El cuadro 1 presenta indicadores clave para los principales pases de la regin, clasificados segn el ingreso per cpita. China e India tienen en total ms de dos mil millones de habitantes, lo que equivale a una tercera parte de la poblacin mundial. Las civilizaciones de estos pases, antiguas pero volcadas hacia s mismas, se desarrollaron en grandes extensiones de tierra y originaron una fuerte densidad de poblacin en el transcurso de miles de aos. Hoy en da, a China y a la India les est resultando difcil elevar el nivel de productividad nacional debido a que sus pueblos no han invertido lo suficiente en s mismos y no han aprovechado las oportunidades para la emigracin, la movilidad ocupacional y el comportamiento innovador. Los bajos niveles de desarrollo humano y de subsistencia han impedido un crecimiento cons-

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EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 39

Pas

PIB per Poblacin cpita (US$) (millones)

Escuela primaria Escuela secundaria Poblacin Poblacin Tasa de en edad Matrcula en edad Matrcula analfabe- de asistir bruta de asistir bruta tismo (%) (millones) (%) (millones) (%)

Japn Singapur Hong Kong Australia Nueva Zelanda Corea Malasia Tailandia Kazajstn Filipinas Maldivas Indonesia Kirguistn Sri Lanka China Pakistn Bhutn Laos India Tayikistn Mongolia Myanmar Afganistn Vietnam Bangladesh Nepal Camboya
na = no disponible Fuente: UNESCO (1998).

40.000 26.700 22.000 18.700 14.300 9.700 3.900 2.700 1.300 1.050 990 980 700 700 620 460 420 350 340 340 310 280 250 250 240 220 140

125 4 6 18 4 45 20 60 17 70 0 200 5 18 5 17 125 200 6 60 3 45 20 240 120 200 270

na 7 7 na 7 2 16 6 na 5 7 16 na 9 na na na 16 7 na 17 17 68 6 62 72 38

9 0 1 2 0 5 3 7 1 10 0 26 0 2 0 1 9 26 1 1 0 5 3 9 20 3 1

102 110 96 108 110 101 110 87 96 116 na 114 107 113 107 96 102 114 96 89 102 103 64 114 65 110 120

10 0 1 2 0 5 3 7 2 6 0 25 1 3 1 2 10 25 1 1 0 6 2 12 18 2 1

98 60 75 117 60 101 57 55 83 79 49 48 81 75 81 83 98 48 75 82 59 30 22 47 20 37 27

tante en el ingreso y, por lo tanto, no se ha producido un mejoramiento autosostenible en los estndares de vida. Ms an, debido a la magnitud de la poblacin de estos pases, sencillamente los recursos no alcanzan para todos. Los pases que figuran en el cuadro 1 varan ampliamente en cuanto a poblacin y recursos naturales y humanos. De los tres subgrupos mostrados, el superior representa las economas avanzadas o maduras, que constantemente deben in-

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Cuadro 1

Indicadores sociales y econmicos para pases asiticos seleccionados, 1995

40 WILLIAM LOXLEY

Regin

Poblacin/ Porcentaje del total mundial No. %

Alumnos de preescolar No. %

Alumnos de primaria No. %

Alumnos de secundaria No. %

Alumnos de nivel terciario No. %

Docentes (todos los niveles) No. %

Asia del Este 1.800 30 Asia del Sur 1.200 20 Amrica Latina 660 11 Regiones ms desarrolladas 1.100 19 Todas las dmas regiones 1.200 20 Total mundial 5.960 100
Fuente: UNESCO (1995).

35 6 14 22 18 95

37 6 15 23 19 100

206 155 82 63 144 650

32 24 13 10 21 100

101 89 26 75 81 372

27 24 7 20 22 100

14 8 8 34 18 82

17 10 10 41 22 100

16 7 7 13

28 12 11 23

14 25 57 100

novar e intensificar sus inversiones de capital humano en servicios de gran valor para mantener su ventaja competitiva. Estos pases, cuyos ingresos per cpita son superiores a los US$10.000, con el paso del tiempo desempearn un papel cada vez menor en el crecimiento econmico de Asia. El segundo subgrupo representa a los pases que estn emergiendo. Ellos necesitan ampliar e intensificar las oportunidades de movilidad educativa y ocupacional, para generar eficiencia y mayor productividad y, por ende, promover tanto su bienestar nacional como el crecimiento de la regin. Finalmente, el tercer subgrupo, con ingresos per cpita de menos de US$600, representa los pases que todava tienen que despegar y prosperar. Sin embargo, una vez que estas naciones desarrollen las aptitudes en recursos humanos que son crticas para generar el crecimiento econmico, su poblacin se beneficiar enormemente, tal como suceder con el crecimiento de la regin. Estas tres etapas sugieren que muchas economas diferentes servirn como motores de crecimiento para Asia durante los prximos 50 aos. Mientras que el producto interno bruto (PIB) indica el nivel de recursos disponibles para satisfacer las necesidades de desarrollo econmico, el volumen de la poblacin indica la magnitud de la tarea de asignar recursos para educar a cada nueva generacin. Las medidas de analfabetismo y de matrcula en la escuela primaria y en la secundaria muestran cunto han avanzado los pases o cunto tienen que avanzar para matricular a todos los nios y dar a todos una educacin til para la vida. A

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Cuadro 2

Matrcula escolar en el mundo, 1995 (En millones)

EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 41

100 Nueva Zelanda Japn 95 Corea 90 Australia 85 80 75 Sri Lanka 70 Hong Kong 65 Filipinas Repblica de Singapur 60 Malasia Kirguistn China 55 50 45 Vietnam Indonesia 40 Tailandia 35 Pakistn India 30 Nepal 25 Laos Bhutn Bangladesh 20 15 PapuaMyanmar 10 Nueva Guinea 5 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90

Empleo en el sector de servicios (1994) (%)

juzgar por estos indicadores, en pases ricos como Japn, Corea, Singapur, Hong Kong, Australia y Nueva Zelanda se distribuyen ampliamente niveles favorables de recursos. Por otra parte, los pases ms pobres como Bangladesh, India, Myanmar, Nepal y Vietnam muestran niveles bajos de aporte de recursos. Estos pases usualmente tienen dificultades para asegurar una escolaridad de calidad para todos los nios. El cuadro 2 agrupa estos datos correspondientes a diversas naciones por regiones ms amplias y los compara con otras regiones del mundo. Debido en parte a que en Asia se encuentran dos de las naciones ms pobladas del mundo China con 1.200 millones y la India con 900 millones de habitantes; estos dos pases juntos tienen el 35% de la poblacin mundial la regin domina los sistemas educativos a nivel mundial en cuanto a la cantidad de nios y de maestros de escuela. El 56% de todos los nios de la escuela primaria, el 51% de todos los alumnos de secundaria y ms del 40% de todos los docentes se encuentran en Asia. Los porcentajes correspondientes para Amrica Latina son 13%, 7% y 11%, respectivamente.

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Grfico 2

La educacin secundaria y los empleos en el sector de servicios en Asia

Matrcula neta en la escuela secundaria (1994) (%)

42 WILLIAM LOXLEY

Para lograr una mejor comprensin del papel que desempea la educacin en el desarrollo nacional de Asia, se pueden calcular dos indicadores. El primero de ellos, el porcentaje de empleos en el sector de los servicios, revela cunto se han ampliado las opciones de trabajo, al pasar de una gama limitada de ocupaciones de poco valor en la agricultura hasta llegar a un conjunto diversificado de empleos relacionados con los servicios. El segundo, el porcentaje de matrcula en la escuela secundaria, muestra cunto se han profundizado las habilidades, al pasar de la alfabetizacin bsica y las nociones elementales de clculo aritmtico, hasta una forma ms avanzada de resolucin de problemas y de expresin del lenguaje, necesarias para que las personas se integren a la poblacin activa. La matrcula en la escuela secundaria se acerca a los niveles de aprendizaje necesarios para manejar una economa moderna. En el grfico 2 se muestra la relacin entre el nivel educativo y los requisitos ocupacionales de los pases asiticos. Los indicadores del grfico 2 se pueden dividir aproximadamente en tres partes para mostrar esta relacin en pases desarrollados y en vas de desarrollo. Por lo general, para los pases que tienen pocos estudiantes inscriptos en la escuela secundaria o donde la economa de servicios representa menos de una tercera parte de todas las ocupaciones, ser difcil ascender rpidamente en el proceso continuo de desarrollo esbozado anteriormente. Los pases de Asia debern adquirir eficientemente las aptitudes para competir a nivel mundial y para salvar la brecha cultural dentro de los pases y entre ellos. La educacin secundaria est estrechamente vinculada al desarrollo de habilidades de trabajo en ocupaciones en proceso de diversificacin. El grfico 2 sugiere varias direcciones para el patrn de desarrollo educativo de la regin. Primero, los pases tienen que desarrollar la educacin bsica para lograr que accedan a ella todos los sectores de la sociedad, includos hombres y mujeres y la poblacin urbana y rural. Con el tiempo, esto ayudar a reducir la pobreza y a equiparar las oportunidades para las generaciones futuras. El segundo paso consiste en asegurar que los nios permanezcan en la escuela al mejorar la calidad de la educacin, especialmente en la secundaria. Dicho de una manera sencilla, los nios que reciben una educacin de calidad desearn terminar la primaria, seguir estudiando la secundaria e ir ms all. La mejora cualitativa supone ofrecer cursos de capacitacin laboral destinados a los docentes, elaborar material didctico de mejor calidad y buscar nuevas tecnologas educativas para complementar el trabajo en las aulas. Descentralizar la educacin para que la comunidad participe en su direccin, tambin es fundamental para brindar una educacin de calidad y mantener a los nios en la institucin escolar.

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EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 43

La educacin bsica y la reduccin de la pobreza La educacin se parece a la agricultura: una vez que los campos estn sembrados, la produccin solamente podr aumentarse agregando nutrientes para mejorar la cosecha y mediante ciertas tcnicas de cultivo. En la educacin, una vez alcanzada la meta de que los nios asistan a la escuela, hay que proporcionarles buenos docentes y enseanza de buena calidad para mejorar su nivel de aprendizaje y elevar los estndares educativos. Los sistemas de enseanza-aprendizaje deben mantenerse al da con respecto a los cambios tecnolgicos y demogrficos, a fin de reabastecer las reservas de conocimiento de la sociedad y permitir que cada cohorte sucesiva de jvenes sobreviva en el siglo siguiente. Se necesitan por lo menos ocho aos de escolaridad para aumentar la alfabetizacin y los conocimientos en el nivel nacional y generar los cambios de comportamiento correspondientes. Muchos pases asiticos ahora cuentan con educacin primaria universal, y la matrcula neta ha aumentado casi el 100%. No obstante, en el sur de Asia todava queda mucho trabajo por hacer, debido en parte a que hay gran cantidad de nios en edad escolar. All, unos 300 millones de nios todava no van a la escuela. Si los pases no disponen de los recursos econmicos y sociales pa-

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Tercero, una vez que se ha establecido la educacin en el nivel bsico y secundario, deber hacerse hincapi en los estudios que se seguirn despus de la secundaria, a fin de desarrollar aptitudes para el empleo. Es necesario adoptar un enfoque que se oriente hacia la demanda y que est vinculado estrechamente con las necesidades de los empleadores; tambin har falta cierto tipo de coordinacin para evitar que haya un exceso de oferta en ciertas ocupaciones. Finalmente, una vez que el sistema educativo est funcionando debidamente en todos los subsectores, deber hacerse el seguimiento y la evaluacin del rendimiento escolar, con el objeto de establecer la eficiencia para elevar los niveles nacionales de aprendizaje hasta los estndares internacionales. Lo que los nios aprenden en la escuela determina en gran parte el valor de la educacin y aporta una medida cognoscitiva del promedio del rendimiento nacional. En las secciones siguientes se examinan las conclusiones y los programas principales dirigidos a mejorar la educacin en Asia mediante i) aumento del acceso; ii) mejoramiento de la calidad por medio de las tecnologas de aprendizaje y otros medios; iii) desarrollo de aptitudes para el empleo; y iv) evaluacin del rendimiento escolar con respecto a los estndares internacionales.

44 WILLIAM LOXLEY

Mejoramiento del aprendizaje con medios impresos y electrnicos Una vez que estn en la escuela, los nios seguirn asistiendo a ella solamente si se los mantiene interesados en el aprendizaje. Las tasas de desercin escolar siguen siendo altas en muchos pases asiticos, especialmente en las zonas pobres y rurales. Las nias y los pobres suelen ser los primeros en abandonar la escuela, lo que reduce la eficiencia del sistema educativo en conjunto. Para volver a la analoga con la agricultura, as como las tareas de cultivo pasan a ser muy importantes una vez que se han sembrado los campos, los materiales

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ra educar a todos los nios, no alcanzarn la meta del desarrollo nacional y, a la larga, probablemente no podrn reducir la pobreza ni lograr progreso social. El cuadro 2 indica que la educacin preescolar an no est generalizada en el sur de Asia ni en Amrica Latina. El este asitico ocupa el primer lugar en inversin en nios pequeos, probablemente debido a que los padres de familia de dicha regin consideran que los juegos y el desarrollo social son de importancia fundamental para un mejor aprendizaje a una edad temprana. Pero, una vez ms, el costo de la educacin preescolar formal hace que est fuera del alcance de la mayora de las comunidades en todo el mundo. Aun cuando la India, Pakistn, Bangladesh, Nepal, Myanmar, Camboya y Laos continan atrayendo a millones de estudiantes que ingresan por primera vez en el sistema educativo, China, Filipinas, Vietnam, Papua-Nueva Guinea e Indonesia estn tratando de crear mejores oportunidades para grupos a los que resulta difcil acceder, tales como aquellos que viven en lugares remotos, las minoras tribales y tnicas, los pobres, los desfavorecidos de zonas rurales y las mujeres. En los sitios remotos, las escuelas suelen ser pequeas y usualmente carecen de maestros calificados. Los sistemas apropiados de seguimiento y de apoyo se vuelven an ms necesarios en este contexto. Brindar educacin primaria para todos requiere de un esfuerzo constante en Asia, donde habita la mitad de los nios del mundo en edad escolar. Especialmente desde que ocurri la crisis econmica asitica, pases como Indonesia, Filipinas y Tailandia estn decididos a que los estudiantes no abandonen la escuela y a que la matrcula no disminuya. El sistema educativo debe atraer y retener a los alumnos, en especial a los nios de las zonas rurales y a los pobres, que por lo general carecen de otros derechos y para quienes no suele haber suficientes aulas. En este sentido, ciertos aspectos del programa Escuela Nueva de Amrica Latina podran ser aplicables en Asia.

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didcticos de calidad y los buenos maestros ayudarn a los alumnos a aprender mejor. Actualmente, Asia cuenta con ms de 23 millones de docentes, lo que equivale aproximadamente al 40% de todos los del mundo. Un gran nmero de ellos trata de mejorar su preparacin por medio de la experiencia, la capacitacin laboral y el estudio para alcanzar un nivel ms alto de formacin. Sin embargo, la estructura salarial inadecuada desanima a muchos; por lo tanto, algunos de ellos no procuran superarse ni mantenerse al corriente de los nuevos mtodos de enseanza, mientras que otros no logran avanzar debido a la falta de acceso a la informacin y a programas de desarrollo de aptitudes. El resultado es una eficiencia interna limitada, ya que los estudiantes, en ausencia de docentes competentes, quiz no encuentran en la escuela un desafo intelectual que baste para motivarlos, por lo que la abandonan. Los programas con mentores y las redes de educacin a distancia les estn proporcionando nuevas habilidades a los maestros de Asia, pero esta capacitacin laboral exige mucho trabajo y tiempo. Son escasos los esfuerzos dedicados a abordar la tarea polticamente difcil de regular los estndares profesionales. Por otro lado, Nueva Zelanda y Singapur han reformado con xito sus sistemas educativos, lo que abarc los estndares de enseanza. Otros podran beneficiarse al examinar los xitos alcanzados por estos pequeos sistemas. En el aula, los medios electrnicos sirven para complementar el material didctico impreso. Las computadoras, la televisin y la tecnologa digital por satlite pueden conectar a las aulas a un sitio central de educacin a distancia. Este sistema es especialmente til para mejorar la formacin de los docentes, pero tambin puede utilizarse de manera selectiva para capacitar a quienes ensean ciencias y a otros grupos de docentes y estudiantes. China utiliza ampliamente las transmisiones por televisin, mientras que Japn, Indonesia y otros grandes pases asiticos dirigen transmisiones por satlite a regiones geogrficas especficas. Otro medio de transmisin, la instruccin radial interactiva (IRI), complementa la enseanza en ciencias, idiomas, matemticas y educacin cvica. Los estudiantes pueden interactuar desde el aula con el locutor de radio, mientras que el maestro observa y ayuda a los estudiantes a seguir las instrucciones. Este mtodo complementa las lecciones tradicionales en las aulas y es particularmente valioso cuando los docentes tienen una capacitacin deficiente o conocimientos limitados. Se est poniendo a prueba la IRI en el proceso de enseanza-aprendizaje del idioma ingls en Pakistn y Tailandia, y en el estudio de ciencias en Papua-Nueva Guinea. Pero la tecnologa todava no se ha introducido de manera eficaz a escala nacional en ningn pas de Asia.

46 WILLIAM LOXLEY

Por otra parte, la tecnologa informtica est muy avanzada y hay iniciativas en marcha en Asia para conectar a las instituciones educativas a redes de computacin y a Internet. Singapur se est preparando para conectar a todas las escuelas y hacer que el estudio de la computacin sea obligatorio para todos los estudiantes, mientras que en los establecimientos secundarios de Sri Lanka se estn instalando laboratorios de computacin. A pesar de lo reducido de su territorio, Singapur es el pas que ms ha invertido en las nuevas tecnologas, a fin de que sus generaciones futuras sigan siendo competitivas. Tambin se han iniciado programas piloto en Japn (100 escuelas), Corea (Kidsnet) y Malasia (Smart Schools). En la educacin a distancia, la India y otros pases del sur de Asia han sido lderes en el desarrollo de programas flexibles para brindar instruccin individual a los habitantes de lugares remotos. Estos programas a distancia podran ampliarse y convertirse en centros comunitarios, los cuales pondran a disposicin de sus respectivas comunidades una amplia gama de programas de enriquecimiento. Los materiales de instruccin en formato digital y los de las bibliotecas en CDROM representan una mejora con respecto a los medios impresos en las zonas de clima tropical, donde el papel es caro o escaso. Estos recursos educativos relativamente inexplorados estn comenzando a demostrar su potencial con las ltimas tecnologas de computacin. Los educadores asiticos se encuentran ante el desafo de responder rpidamente con programas piloto innovadores y con enfoques eficientes. El Instituto del Banco Asitico de Desarrollo (IBAD) en Tokio ha estado examinando el posible uso de tecnologas alternativas de aprendizaje dentro y fuera del aula. En gran medida, estas incluyen el uso de computadoras porttiles autnomas y de pizarrones electrnicos que permiten que se establezca un contacto entre las computadoras de los estudiantes y el docente. Como indicaba el IBAD en talleres recientes sobre aprendizaje para el desarrollo, celebrados en Tokio, al conectar a las escuelas secundarias de la regin a Internet para hacer estudios en el rea de educacin cvica, se podra mejorar la cooperacin y comprensin de las diferencias culturales en toda la regin. Sin embargo, la tecnologa electrnica para el aprendizaje representa un potencial que permanece mayormente inexplorado. Su utilizacin en las escuelas depender del apoyo financiero y de otro tipo de asistencia de parte del sector privado para obtener el hardware y el software necesarios, as como la conexin por satlite. La Fundacin para el Apoyo de las Naciones Unidas (Foundation for the Support of the United Nations), que proyecta vincular a Asia con otras partes del mundo a travs de Internet de banda ancha en idioma ingls, inaugur un programa piloto en Filipinas. La Space Communications Corporation de Japn est conectando

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EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 47

Desarrollo de aptitudes para el empleo El crecimiento es la manera ms eficaz de mejorar el mercado laboral. Este genera demanda de trabajo, eleva los ingresos y hace que estn disponibles empleos ms numerosos y mejores para todos los ciudadanos, en especial para los pobres. Como el crecimiento conduce a las poblaciones a emigrar desde las zonas rurales hacia las urbanas y de la agricultura al sector de los servicios, la educacin que sigue a la secundaria puede ayudar a los jvenes a responder a los cambios en los patrones de empleo. Sin embargo, a pesar de que la educacin universitaria en Asia suele ser privada, es necesario hacer el seguimiento cuidadoso de la matrcula para evitar una oferta excesiva de futuros graduados en algunas profesiones, especialmente en Japn, Corea, Malasia y Filipinas. Con el tiempo, las ineficiencias en la oferta pueden evitarse si se divulga informacin sobre la demanda laboral. La generacin de empleo requiere que los sistemas educativos respondan ofreciendo: i) currculos ms slidos y programas educativos ms variados para dar cabida al flujo de estudiantes que desean adquirir habilidades para el trabajo; ii) oportunidades educativas dentro del sector formal del empleo y fuera de l; iii) capacitacin en una variedad de aptitudes necesarias para un mercado laboral cambiante pero con un alto valor agregado; y iv) flexibilidad educativa en un mercado donde los sueldos pueden determinar la oferta y la demanda del trabajo calificado. Para lograrlo, las inversiones en la educacin profesional y tcnica deben estar orientadas a la demanda y deben utilizar un currculo aplicable y moderno, vinculado estrechamente al trabajo y a las oportunidades de capacitacin laboral. Generalmente, los vacos de oferta y demanda de trabajo se reducen a medida que avanza el desarrollo econmico. Aunque los niveles educativos slo se aproximan a las aptitudes necesarias para el empleo, la importancia de las habilidades en lenguaje, matemticas y razonamiento en los diferentes trabajos aumenta mucho las probabilidades de que las economas modernas mejoren sustancialmente su gama de aptitudes en el transcurso de los prximos diez aos. Los pases asiticos debern vigilar cuidadosamente el desarrollo de habilidades para aprovechar su ventaja comparativa en la economa global.

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lugares remotos de Asia por medio de estaciones receptoras de escritorio, con enlace por satlite para educacin a distancia.Todos estos esfuerzos tienen por objeto divulgar ms extensamente los saberes y ofrecer una base de conocimientos detallada para integrar la regin asitica.

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Como sucede con la produccin de cereales en la agricultura, el rendimiento cognoscitivo, o lo que se aprende en la escuela, es una medida de la productividad educacional. En vez de producir arroz u otros cereales, lo que se produce es el logro acadmico o el desempeo acadmico escolar. Este puede mejorarse si todos los nios tienen acceso a oportunidades de educacin de calidad, y si los estudiantes, padres y maestros desean slo la mejor educacin. La instruccin de calidad tambin requiere de la investigacin y del uso de las tecnologas ms avanzadas en el aula. Slo entonces, y suponiendo que se cuenta con recursos de calidad, el promedio nacional de aprendizaje aumentar gradualmente. La evaluacin de estudiantes ha avanzado enormemente durante los ltimos diez aos. Actualmente, es posible determinar con precisin el xito alcanzado al llevar a la prctica el currculo planificado en todos los sistemas educativos, comparar el real con el planificado, y comparar y contrastar el aprendizaje de los estudiantes sobre la base de pruebas que evalan las partes comunes del currculo para un nivel determinado. El rendimiento de los sistemas educativos nacionales en trminos de una materia especfica enseada en un grado determinado puede compararse mediante la evaluacin cuidadosa del contenido del currculo para estimar el alcance de su aplicacin nacional, diseando una prueba bsica que refleje los elementos comunes esenciales del aprendizaje, y luego derivando calificaciones estandarizadas internacionalmente para representar el promedio del desempeo de cada pas. Las pruebas no deberan utilizarse para recompensar individualmente a los estudiantes por su buen desempeo ni para castigar a los docentes por un desempeo deficiente, sino para evaluar el rendimiento del sistema o los logros de los estudiantes. A partir de los resultados, se pueden diagnosticar los puntos fuertes y los dbiles en el aprendizaje de los contenidos de las materias y correlacionar las conclusiones con los recursos escolares para medir el impacto de los mismos en el aprendizaje. Por ejemplo, una revisin de la educacin cientfica para jvenes de 14 aos podra revelar que la fotosntesis es un tema de estudio comn en biologa, pero que su aprendizaje es deficiente en Malasia, en comparacin con Filipinas. Una inspeccin ms detallada podra mostrar una alta correlacin entre la capacidad de los estudiantes filipinos para entender la fotosntesis y la prctica en el laboratorio de ciencias, un mtodo de enseanza no muy utilizado para esta esfera de estudio en Malasia. Por lo tanto, se podran introducir las prcticas de laboratorio en Malasia para ayudar a superar la deficiencia del aprendizaje. De esta manera, se puede observar que las comparaciones internacionales revelan diferentes patrones de aprendizaje en los di-

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Niveles de logros acadmicos nacionales

EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 49

ferentes sistemas educativos y aportan explicaciones empricas para estas diferencias, que pueden modificarse para mejorar los resultados. En el grfico 3 se muestra la calificacin obtenida por estudiantes de 14 aos, provenientes de diferentes pases, en pruebas comunes en ciencias. Las notables mejoras en la tecnologa para efectuar las pruebas han hecho que disminuyan los errores de medicin, lo que permite las comparaciones internacionales con miras a establecer patrones y tendencias en el transcurso del tiempo. Las calificaciones en ciencias y matemticas son medidas de aprendizaje relativamente independientes de las culturas. Usualmente aquellas dependen enormemente de la calidad de la enseanza y de lo adecuado del material didctico y de las instalaciones, sin los cuales las calificaciones siguen siendo bajas. Desde los aos setenta, en Australia y Japn, dos pases pertenecientes a la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), se han graduado estudiantes con un dominio de habilidades cientficas de un nivel relativamente alto. Corea y Singapur han mejorado rpidamente en aos ms recientes. Aun cuando todos los nios de una edad en particular o los de un determinado grado escolar se encuentren en la escuela, la mayora debe tener un buen rendimiento para que el promedio nacional se eleve perceptiblemente. Por consiguiente, no es tan importante recordar la clasificacin nacional sino el hecho de que los pases cuya mayora de estudiantes recibe una educacin relativamente adecuada tambin generarn un rendimiento cognoscitivo superior a la calificacin promedio umbral internacional (de aproximadamente 525 para estudiantes de 13 y 14 aos). En otras palabras, hasta que los pases no aporten los recursos necesarios y no inviertan lo suficiente en la educacin, es poco probable que de sus sistemas educativos egresen profesionales que puedan competir sobre la base de algn estndar internacional. Pases como Tailandia, que cuenta con datos de varios decenios, indican que a lo largo del tiempo se ha registrado un aumento gradual a este nivel umbral. Otros, tales como Filipinas y Mxico, se estn desplazando en la misma direccin. Sin embargo, a menos que todos los nios estn matriculados en el sistema educativo, el promedio nacional es exagerado y se sobreestima el verdadero desempeo cognoscitivo de un pas. Tailandia debe hacer mayores esfuerzos para que todos los jvenes de 14 aos vayan a la escuela, pero la mayora de los pases asiticos, excepto los del sur de Asia, ya lograron la educacin bsica universal, de manera que los promedios nacionales no son exagerados. Los datos correspondientes a Filipinas en los aos ochenta y noventa ilustran el problema que se plantea a los educadores, quienes han hecho una buena labor para lograr que todos los nios vayan a la escuela, pero no han tenido xito en man-

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50 WILLIAM LOXLEY

610 605 600 595 590 585 580 575 570 565 560 555 550 545 540 535 530 525 520 515 510 505 500 495 490

Singapur (607)

Japn (587)

Japn (585) Corea (575) Japn (571) Corea (565) Singapur (505) Australia (550) Australia (545) Rep. Popular de China (530) Tailandia (518)

Australia (552)

Rep. Popular de China (551)

Tailandia (514) Papua-Nueva Guinea (512) Filipinas (508) Mxico (500)

Hong Kong (516)

Tailandia (525) Hong Kong (522) Filipinas (520) Indonesia (515) Mxico (510)

1970

1980

1990

Decenio Nacional de Pruebas


Fuente: IEA (1992, 1998); ECIEL (1976); IAEP (1992).

tener una alta calidad de la enseanza y del aprendizaje. Otros pases asiticos que se encuentran en una situacin similar son Papua-Nueva Guinea, Indonesia y, en cierto grado, China. Los mismos an se esfuerzan por ofrecer educacin de calidad para todos, a pesar del escaso apoyo presupuestario para material didctico y personal. El sur de Asia, en especial, tiene que mejorar sus escuelas para que estn al nivel de los estndares internacionales de excelencia acadmica. Los logros acadmicos pueden elevar el promedio nacional slo cuando todos los nios asisten a la escuela y cuando estn aprendiendo con eficiencia, abundancia de material didctico y maestros calificados. A la mayora de pases asiticos an les queda un largo trecho por recorrer antes de que las medidas del logro acadmico de los estudiantes alcancen los niveles que hay en las aulas de Japn, Corea, Singapur, Hong Kong, Australia y Nueva Zelanda, que son reconocidos internacionalmente. Los bajos niveles de aprendizaje registrados en Filipinas y Papua-Nueva Guinea parecen reflejar la experiencia acadmica de algunos pases latinoamericanos en los aos setenta. Sera

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Grfico 3

Tendencias del desempeo cientfico nacional (decenios de 1970 a 1990)

EL PAPEL DE LA EDUCACIN EN ASIA 51

Resumen Los pases asiticos difieren ampliamente con respecto a su grado de desarrollo educativo. Los que se encuentran en un estado avanzado de desarrollo educativo deberan brindar apoyo y asesoramiento a los que an estn buscando estrategias que se ajusten a sus aspectos fuertes y a sus ventajas relativas. Niveles educativos ms altos y un sector de servicios ampliado harn que los pases sean ms competitivos a nivel global. Si se combina con un sistema educativo que promueva el desarrollo humano, esta competitividad ayudar a lograr que las generaciones futuras dominen mejor sus lecciones escolares, se graden, encuentren empleo y contribuyan al conocimiento mundial. As como los pases tienen que ser competitivos en el mundo, los nios necesitan recibir aliento y oportunidades para aprender, tal como lo establecen los estudios de caso que se presentan a continuacin.

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interesante examinar las calificaciones nacionales en las pruebas internacionales en Amrica Latina para determinar los progresos hechos a lo largo de dos dcadas. Los diferentes pases deben examinar sus resultados de aprendizaje para poder comparar el costo con los resultados y, con el tiempo, hacer el seguimiento de la eficiencia educativa en todos ellos. Las unidades de pruebas educativas en los ministerios de educacin son la opcin lgica para efectuar regularmente una vigilancia eficiente y prctica.

52 WILLIAM LOXLEY

Asociacin Internacional para la Evaluacin del Rendimiento Educativo (IEA). 1992. Learning Science in a Changing World. Pases Bajos: IEA. __________. 1998. Third International Mathematics and Science Study. Pases Bajos: IEA. Banco Asitico de Desarrollo (BAD). 1994. Escaping the Poverty Trap: Lessons from Asia. Manila: BAD. __________. 1997. Distance Education for Primary School Teachers. Manila: BAD. __________. 1998. Combating Primary School Dropout in South Asia. Manila: BAD. __________. 1999. Asian Development Outlook 1999. Manila: BAD. __________. 1999. Rural Asia.Vol. 4. Manila: BAD. Dhanarajan, G., et al. (eds.). 1994. The Economics of Distance Education. Hong Kong: Open Learning Institute Press. Estudos Conjuntos de Integraao Economica de America Latina (ECIEL). 1976. Base de datos. Evaluacin Internacional del Progreso Educativo (IAEP). 1992. Learning Science. Nueva Jersey: Educational Testing Service. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). 1995. World Education Report. Pars: UNESCO. __________. 1998. Statistical Yearbook. Pars: UNESCO. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 1995. Human Development Report. Nueva York: Oxford University Press.

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Bibliografa

Acceso a la educacin de calidad en el mbito rural de Bangladesh


Shamse Ara Hasan

Desde 1971, fecha en que Bangladesh pas a ser un Estado soberano e independiente, se nacionalizaron todas las escuelas primarias, se construyeron muchas en lugares remotos, se agregaron nuevas aulas a escuelas existentes y se abrieron escuelas satlite para nios pequeos (primero y segundo grados). Adems, se crearon programas de subsidios para escuelas no gubernamentales acreditadas, se redujeron los requisitos para ingresar en los programas de capacitacin de docentes con lo cual se ampli el mbito de contratacin de estos y se introdujo un programa de alimentos para la educacin. Finalmente, se establecieron comits de administracin escolar integrados por lderes locales, comits educativos locales y asociaciones de padres y maestros, con el propsito de lograr que las comunidades participaran ms en la planificacin y la administracin. Para administrar el sistema de educacin primaria, el gobierno estableci en 1981 una Direccin de Educacin Primaria independiente que, en 1992, se convirti en una divisin separada a nivel ministerial (Divisin de Educacin Primaria y de Masas). El gobierno tambin fortaleci la Junta Nacional de Programas de Estudio y Libros de Texto y la Academia Nacional de Educacin Primaria. El Departamento de Servicios ha desempeado una funcin ms destacada en la fabricacin, reparacin y suministro de mobiliario escolar; se cre un nuevo cargo de Funcionario de Formacin de Maestros Auxiliares y, en la Direccin de Educacin Primaria, se estableci un Sistema de Informacin de Administracin de la Educacin. Con miras a mejorar la calidad de la educacin, se introdujo un currculo basado en la competencia, as como una nueva serie de libros de texto y de material didctico que se suministran gratuitamente. La capacitacin laboral para unos 200.000 maestros es continua, y se imparte junto con un curso mejorado de formacin y de capacitacin en el nuevo currculo, que dura aproximadamente un ao. Unos 2.000 funcionarios de educacin han sido preparados para la tarea de capacitar a los maestros.

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CAPTULO 1

54 SHAMSE ARA HASAN

Estructura del sistema educativo: cifras y cobertura El sistema educativo formal es autctono y un legado del perodo colonial. La educacin religiosa, desde los aos anteriores a la primaria hasta la educacin superior, ha prosperado rpidamente en las dos ltimas dcadas. En las zonas metropolitanas han surgido adems las escuelas inglesas denominadas middle school (para nios de 9 a 13 aos) y las escuelas donde se cursan cinco aos de primaria, conocidas como pre-cadet. Ms recientemente, algunas organizaciones no gubernamentales han promovido la creacin de un programa de educacin primaria no formal para ofrecer una red de seguridad para nios de 6 a 14 aos que han abandonado la escuela y para los de las zonas rurales que se encuentran fuera del sistema formal. En el nivel de preprimaria, hay unas 1.500 escuelas para 225.000 nios, 3.000 jardines de infantes para otros 225.000 nios, ms de 58.000 escuelas de mezquitas que imparten educacin preescolar no formal con orientacin religiosa a casi 900.000 nios, y aproximadamente 8.000 escuelas del programa de educacin primaria no formal pa-

Entre otros, la Conferencia Mundial de Educacin para Todos, en Jomtien,Tailandia, en marzo de 1990, en la cual se inst a todos los pases a adoptar polticas para lograr la educacin bsica universal en el ao 2000; y la Cumbre de Educacin para Todos en los Nueve Pases de Poblacin Numerosa en Nueva Delhi, India, en diciembre de 1993. En la declaracin se estipulaba el compromiso a consolidar esfuerzos para hacer universal la educacin bsica, reducir todas las disparidades y mejorar la calidad y pertinencia de la educacin bsica.

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Estos logros, segn el gobierno, han ayudado a reducir la tasa de desercin escolar, que pas del 80% en 1980 al 40% en 1995; a mejorar las tasas de culminacin de los estudios, que subieron del 20% al 60%; y a aumentar la tasa de matrcula, que pas del 66% al 92%. En particular, el gran aumento registrado en la matrcula se atribuye principalmente al Programa de Alimentos para la Educacin. A pesar de estos progresos, del compromiso constitucional con la educacin como derecho humano bsico, y de las declaraciones repetidas en el pas y el extranjero por parte de gobiernos y donantes1, subsisten graves problemas en materia de acceso, calidad y equidad. La educacin primaria en Bangladesh sigue afectada por una tasa muy baja de alfabetizacin (del 37%). El sistema se caracteriza por una media baja de aos de educacin (un promedio de dos aos), una alta tasa de desercin escolar (del 40%), la asistencia irregular, y una tasa alta de repetidores debido al bajo desempeo acadmico (hasta del 10%). Estos son indicadores claros de las ineficiencias que perduran en todo el sistema de la educacin primaria.

ACCESO A LA EDUCACIN DE CALIDAD EN EL MBITO RURAL DE BANGLADESH 55

Por qu la situacin no ha mejorado? Hay muchas razones posibles para explicar por qu Bangladesh no ha desarrollado un sistema de calidad para la educacin primaria. En primer lugar, quienes planificaron la educacin no evaluaron adecuadamente el nivel de alfabetizacin ni entendie-

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ra 250.000 nios de las zonas rurales, administradas predominantemente por ONG. Esto sugiere que aproximadamente 1,65 millones de nios de preprimaria (el 10% del total) tienen acceso a la educacin escolar y a algn tipo de educacin no formal. En cuanto a la primaria, uno de cada tres pueblos tiene una escuela pblica; hay aproximadamente unos 38.000 establecimientos de este tipo. Por otra parte, en 1994 haba ms de 17.500 escuelas privadas rurales (en comparacin con apenas unas 8.000 en 1990), las que ocupaban principalmente edificios de bajo costo, estaban dotadas de maestros con salarios bajos y utilizaban material didctico inferior a los estndares. Sin embargo, muchas de estas escuelas tal vez ya no existen o no estn en funcionamiento. Hay ms de 30.000 centros del programa de educacin primaria no formal administrados principalmente por el Comit de Promocin Rural de Bangladesh, una ONG grande, y unas 450 nuevas escuelas de tres aulas que funcionan en dos turnos administradas por Gana Sahajaya Sangstha (GSS), una ONG ampliamente conocida por ofrecer programas educativos de calidad. En 1994, se matricularon unos 15,2 millones de alumnos en las escuelas primarias; ms del 70% de ellos en escuelas pblicas. Las nias constituyen cerca del 47% de los alumnos matriculados en las escuelas pblicas gubernamentales, debido fundamentalmente a los subsidios que otorga el gobierno para promover la matrcula de nias, especialmente por medio del Programa de Alimentos para la Educacin. Unos 850.000 nios asisten a las escuelas de las ONG ms grandes. La proporcin entre maestros y alumnos es de 1:67, y en el 70% de las escuelas pblicas el nmero de maestros es inferior al mnimo requerido. En las escuelas privadas tampoco hay suficientes maestros. El nmero de horas de clase en todas las escuelas es bajo, menos de 400, en comparacin con la norma de 855 horas.Aproximadamente, slo la mitad de los nios inscriptos posee libros de texto, la herramienta bsica del aprendizaje. No se practica la enseanza en grupo, ni el aprendizaje basado en las actividades, ni el individual centrado en el nio y, frecuentemente, no hay disponibilidad de materiales de apoyo ni de material didctico. La planificacin de las clases, la administracin del tiempo, as como el seguimiento y la evaluacin prcticamente tampoco existen. En resumen, las escuelas primarias del pas lamentablemente carecen de calidad.

56 SHAMSE ARA HASAN

Creencias e hiptesis Las prcticas tradicionales se han perpetuado en detrimento de los nuevos mtodos debido a ciertas creencias e hiptesis sobre el aprendizaje y el desarrollo. Muchos creen que alfabetizacin significa aprender el alfabeto (ya sea en bangla, ingls o rabe), contar de 1 a 100, recitar canciones de cuna y leer el Corn en el idioma rabe original. Ser el primero de la clase es una meta comn, por lo tanto los padres y las escuelas por igual ejercen una disciplina estricta para que los nios ocupen el primer lugar. Los maestros asignan tareas todos los das, independientemente de su utilidad, y los padres contratan a profesores particulares para sus hijos porque creen que su xito depende exclusivamente de la calidad de la enseanza.

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ron bien qu calidad requiere el entorno del aprendizaje. Como resultado, los encargados de su puesta en prctica no pudieron transformar recursos de calidad en programas y resultados acordes.Visto desde otra perspectiva, el fracaso se debi a la falta de experiencia y de conocimientos para sustentar una instruccin de buen nivel. Quienes entendan los requisitos carecan de la capacidad o de la oportunidad para influir en los encargados de tomar las decisiones, o carecan del inters y el compromiso suficientes para tener influencia en el proceso de toma de decisiones. Tambin podra culparse al control insuficiente. A falta de mecanismos de supervisin, el apoyo era limitado para asegurar i) que quienes hacan sus prcticas en la docencia adquirieran las habilidades necesarias durante la capacitacin anterior al servicio; ii) que ellos supieran cmo aplicar estas habilidades; iii) que tanto aprendices como maestros fueran evaluados con regularidad; y iv) que el progreso fuera supervisado sistemticamente de tal manera que se pudieran corregir las debilidades y alcanzar los objetivos de la educacin primaria universal. En este caso, la falta de calidad puede deberse a defectos en el diseo de la capacitacin laboral, lo que de otra manera no slo habra permitido que los maestros recin capacitados aplicaran sus nuevas aptitudes y conocimientos, sino tambin que los aspirantes a maestros pudieran ver los beneficios para cada uno de ellos. Por ltimo, la indecisin, las pretensiones intelectuales, la corrupcin y la incapacidad para hacer el seguimiento del programa y mantenerlo tambin han impedido que el pas ponga en prctica un programa de educacin primaria de calidad. Las estrategias adoptadas sencillamente no fueron lo suficientemente slidas para soportar los efectos debilitadores de ciertas creencias e hiptesis culturales.

ACCESO A LA EDUCACIN DE CALIDAD EN EL MBITO RURAL DE BANGLADESH 57

Cmo mejorar la calidad Acontecimientos recientes han demostrado que Bangladesh es capaz de llevar a la prctica una pedagoga de aprendizaje activa y centrada en los nios, as como de elevar el nivel de la misma, lo que demuestra claramente que muchas de las limitaciones impuestas por las prcticas culturales pueden superarse, y que es posible descartar algunas creencias y supuestos equivocados. Hay ONG que han logrado adoptar este enfoque en unas 750 escuelas primarias de tres aulas en zonas rurales y de cinco aulas en zonas urbanas; a ellas asisten ms de 200.000 alumnos. En total, casi 1,2 millones de nios en Bangladesh estn recibiendo educacin primaria organizada por ONG. Este enfoque integra hiptesis clave sobre la calidad educativa. Para comenzar, supone que el aprendizaje es instintivo. En contraste con los enfoques tradicionales, en donde la alfabetizacin se tomaba literalmente y se consideraba sinnimo de aprendizaje, y donde la pedagoga predominante segua siendo de memorizacin, el enfoque del aprendizaje activo hace hincapi en un ambiente de actividad continua. Los estudiantes no slo aprenden de una persona (el maestro), sino que aprenden unos de otros, no slo por lo que escuchan (tal como lo haran con el mtodo de conferencia), sino tambin por lo que ven y hacen. Una interaccin de este tipo ofrece mucho espacio para el pensamiento creativo y para nuevas actividades y conocimientos. Este ambiente de

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Por lo general, se supone que los nios no asisten a la escuela o la abandonan debido a la pobreza; se cree que esta genera problemas de matrcula, de permanencia y de conclusin de los estudios, y que, por lo tanto, impide el logro de la alfabetizacin sostenible. Los nios muy pequeos, tal como afirman muchas personas, no pueden trabajar con ms de un libro a la vez. Por otra parte, los libros muchas veces se consideran como una carga, y las metodologas extranjeras como inadecuadas para Bangladesh, especialmente para los pueblos y las ciudades de provincia. Las personas argumentan que si el mtodo de enseanza tradicional fuese tan deficiente no podra haber producido tantos intelectuales brillantes. De la misma manera, algunos educadores, profesionales y responsables de la formulacin de polticas suponen que el mtodo de memorizacin tradicional centrado en el maestro representa una barrera descomunal a la introduccin de nueva metodologa, especialmente despus del fracaso al tratar de instaurar el aprendizaje interactivo centrado en los nios en escuelas primarias de pases africanos y asiticos. Sin embargo, sin un cambio de este tipo, la educacin de calidad no podr ponerse en prctica rpidamente en ningn pas.

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Recursos de calidad para un rendimiento de calidad En las escuelas de ONG, se ha dado una importancia renovada a los recursos, en particular al material didctico y a la capacitacin de los maestros. El material didctico y las herramientas optimizan la experiencia del aprendizaje y contribuyen a la adquisicin sistemtica de habilidades y competencias; aquellos pueden adoptar la forma de libros, juegos de lectura, fichas tipo flash cards, juegos matemticos, grficos y otros materiales complementarios. Algunas ONG introdujeron el uso de una gran variedad de libros en el aula, mientras que otras elaboraron su propio material. Sin embargo, las escuelas pblicas convencionales siguen utilizando un nico primer libro de lectura producido por el gobierno y no adquieren material didctico complementario debido a limitaciones presupuestarias. Responder a la demanda de la comunidad de ms clases en un mayor nmero de escuelas sigue siendo un desafo fundamental que se plantea a las ONG. Para satisfacer esta demanda, hay que contratar y capacitar a los maestros. El nivel de formacin, especialmente el conocimiento del tema y la comprensin del ingls, ha demostrado ser un indicador clave de un buen maestro, ya que el dominio del idioma ingls constituye una habilidad particularmente importante para la enseanza del tercer grado en adelante. En la mayora de los lugares es posible contratar a mujeres con ttulos habilitantes; sin embargo, la mayora de ellas tiene un conocimiento escaso de su materia o una comprensin deficiente del idioma ingls. Las principales ONG ofrecen una capacitacin inicial de dos semanas para los maestros. Sin embargo, es poco probable que un egresado de secundaria entienda y asimile en ese tiempo el enfoque pedaggico centrado en los nios, especialmente cuando la metodologa supone un cambio total con respecto a los conocimientos y experiencias anteriores de las personas capacitadas. Por lo tanto, aun cuando algunos puntos conceptuales pueden abordarse con los participantes durante esta capacitacin inicial, debera hacerse hincapi en mostrarles cmo dar clases en las aulas durante unas tres horas diarias en escuelas rurales. En la capacitacin, los participantes aprenden a seguir directrices y a elaborar esquemas para las clases.Tambin aprenden a administrar su tiempo y conocen la manera en que el supervisor escolar apoya al maestro en el aula. Ellos pueden ver por s mismos cmo los estudiantes co-

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aprendizaje est centrado en el nio, lo que es fundamental para el proceso de enseanza-aprendizaje interactivos. La creacin de este ambiente es la clave para una educacin de calidad en Bangladesh y en otras partes del mundo.

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Administracin de los resultados en todos los niveles Finalmente, se ha prestado gran atencin a los temas relativos a la administracin. La misma puede considerarse de varias formas. Para cada nivel de administracin en la escuela, comunidad, programa o proyecto, hay una cuestin de coordinacin, tanto cuantitativa como cualitativa, que debe evaluarse mediante la participacin de los beneficiarios. Esto abarca el establecimiento de estrategias locales que lleven a una estrategia general, lo que incluye una declaracin de visin y misin con actividades y objetivos claramente definidos para un determinado perodo de tiempo; indicadores precisos y verificables de manera objetiva; y maneras de verificar y hacer el seguimiento de los progresos. Al alejarse de la manera convencional de administracin que se concentra en la autoridad central, un procedimiento descentralizado y sencillo, pero eficaz, consiste en dividir la administracin de tareas entre el establecimiento de las escuelas, que tiene una dimensin ms administrativa, y la direccin de las mismas, que requiere de una participacin ms activa de la gente. Al establecer escuelas habra que realizar encuestas para obtener informacin, tal como por ejemplo el nmero de nios del pueblo

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mienzan el da intercambiando informacin con el maestro sobre las actividades del da anterior. Se les ensea a contar una historia a los nios, a dividirlos en grupos o a asignarles trabajos individuales en matemticas, lectura y proyectos de escritura. Adems, aprenden que los nios comienzan a dibujar y a escribir sin tener que aprender el alfabeto; que utilizan palillos y semillas para contar, restar, multiplicar y dividir; o que representan obras de teatro o cantan naturalmente. La capacitacin les ensea a usar el material didctico, a presentar proyectos y a hacer experimentos cientficos sencillos. No se prev que los participantes en la capacitacin entiendan siempre por qu o cmo una gama tan amplia de actividades conduce a la adquisicin de habilidades de aprendizaje. Se espera, en cambio, que puedan observar por s mismos que, tras nueve o quince meses de escuela, los nios de seis y siete aos son capaces de leer y escribir en forma independiente, entender la aritmtica y producir textos prcticamente sobre cualquier tema que sea parte de su experiencia. La teora del aprendizaje en esta etapa no es tan importante. Las personas que participaron en la capacitacin vuelven a sus localidades con su material didctico, se integran en las escuelas y practican casi mecnicamente lo recin aprendido. Todos los das reciben el apoyo de sus supervisores a lo largo de perodos completos de clase. Los maestros aprenden junto a sus alumnos mientras interactan con ellos y les responden en el aula, en un ambiente de aprendizaje creativo.

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que todava no estn en edad escolar, las caractersticas de la comunidad, el nivel previsto de participacin local y la disponibilidad de tierras. La construccin de escuelas adecuadas no slo crea un espacio comn para la participacin, sino tambin inspira a los que han soado con tener un establecimiento educativo en la comunidad. Es importante conocer el nmero de nios que no asisten a la escuela en la comunidad para asegurarse de que todos los que estn en edad escolar, independientemente de su situacin socioeconmica, puedan asistir. Adems, debido a que suele haber slo una escuela en cada pueblo, la comunidad entera debe participar en la determinacin de dnde situarla. La administracin escolar se vuelve an ms importante cuando los nios deben asistir por turnos. Durante la construccin se requiere de la administracin para asegurar que se cumpla con el cronograma de construccin. A nivel operativo, es necesario contemplar el mantenimiento de las escuelas, hay que contratar y capacitar a los maestros, y se debe contar con artculos como libros y material didctico. La existencia de una estructura de supervisin para hacer el seguimiento de los recursos y resultados escolares tambin es importante. Las reuniones peridicas entre padres y maestros brindan a los primeros la oportunidad de hacer preguntas y de compartir la alegra de presenciar el desarrollo social y acadmico de sus hijos. La supervisin es una variable de importancia fundamental para la calidad de la educacin. Deber apoyar iniciativas de los maestros en el aula y deber otorgar al docente el espacio necesario para que pueda crear e improvisar. Aunque los indicadores de calidad pueden guiarlo, en ltima instancia el ambiente en el aula y la supervisin constante determinarn el grado de eficacia del maestro o de la maestra. La supervisin debe realizarse a travs de una estructura eficiente de administracin lineal con una distribucin de responsabilidades claramente definida en el nivel de la escuela, el subdistrito, el distrito, la regin y la nacin. En la escuela, para que el aprendizaje sea activo y centrado en los nios, segn el modelo de las ONG, debe haber un director cuyas tareas consistan en i) ayudar a los maestros a adquirir las habilidades y la capacidad necesarias para poner en prctica las teoras de aprendizaje centradas en los nios y para convertirse, con el transcurso del tiempo, en docentes creativos; ii) hacer que los maestros sean responsables de su propio desempeo, reflejado en los resultados de las pruebas de evaluacin de los alumnos; y iii) ayudar a reducir el costo de la educacin. Lo que hace el director por la escuela lo hace el supervisor del distrito por varias escuelas: trabajar estrechamente con los docentes en las aulas, hacer el seguimiento de perodos de clase enteros y observar los progresos de los maestros recin capacitados durante perodos extensos de hasta seis meses.

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Desafos an vigentes Hay una necesidad genuina de que Bangladesh llegue a un consenso con relacin al tema de la educacin de calidad y la superacin de percepciones, creencias y prcticas que impiden su logro, en particular en el mbito de la educacin primaria. Esta es una condicin previa para alcanzar una transicin significativa, desde el mtodo tradicional de enseanza-aprendizaje hasta las metodologas creativas para la adquisicin de habilidades. Una tarea como esta exige ms que los esfuerzos combinados del gobierno, los donantes y las ONG; es preciso entonces que todas las personas participen. En una escala limitada, el enfoque de las ONG ha demostrado que es posible transformar el aprendizaje tradicional, basado en la memorizacin, en un estilo de aprendizaje interactivo, ms centrado en los nios. El desafo mayor es demostrar que esto puede ser reproducido en el nivel nacional sin necesidad de agregar ms docentes. Para que el debate sobre las mejoras de calidad en la educacin primaria sea ms provechoso, debe suponerse que mientras sea posible defenderlas, el gobierno aceptar sustituir el sistema de enseanza tradicional centrado en la memorizacin por un sistema educativo de calidad, y se comprometer a hacer frente a las consecuencias financieras y polticas que esto ocasione. Entre estas consecuencias podran

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De igual manera, el director debe asegurar la aplicacin cabal de la metodologa recomendada en cada escuela, especialmente en trminos de la organizacin y administracin de las aulas, el aprendizaje basado en las actividades durante los primeros aos de la primaria (primero a tercero), y el aprendizaje basado en los conocimientos en los ltimos aos de la primaria (cuarto y quinto). Evidentemente, el supervisor debe tener directrices claramente definidas en relacin con el nmero de escuelas que tiene que cubrir, la frecuencia y extensin de las visitas que har en cada una, y el tiempo que debe permanecer con cada maestro en el aula. Tambin es necesario dedicar tiempo al trabajo con la comunidad y las ONG, as como con los funcionarios de los distritos. A nivel de distrito, adems de la atencin a los problemas de desempeo de los alumnos o de la participacin comunitaria en la escuela, las responsabilidades de supervisin incluirn la coordinacin dentro del distrito, la evaluacin de la necesidad de nuevas escuelas en la zona, la realizacin de cursos para ampliar la capacitacin de los docentes, la direccin de un sistema descentralizado de informacin administrativa conectado a la oficina central, la realizacin de una evaluacin del personal, y el mantenimiento de contactos con funcionarios gubernamentales y ONG.

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encontrarse la de ponerse de acuerdo con los sindicatos de maestros y avanzar hacia un sistema nico, autctono y centrado en la educacin profesional. La tarea ms compleja para poner en prctica todo programa exitoso quiz sea su administracin. En este punto es importante determinar quines sern los responsables de llevarlo a cabo. Para alcanzar la meta de brindar educacin primaria en cada pueblo es necesario superar dos grandes problemas: i) la mala calidad de la educacin en las escuelas existentes; y ii) la necesidad de construir otros 25.000 establecimientos primarios de mayor tamao (en comparacin con las escuelas de un aula nica). Un proyecto en curso del Banco Mundial (BM) para educacin primaria sugiere que el gobierno debera optar por privatizar la educacin en vez de seguir construyendo escuelas. Como es poco probable que algn empresario privado considere rentable construir y poner en funcionamiento escuelas rurales, estas tendrn que ser construidas por la comunidad o el gobierno. Por lo tanto, las ONG probablemente surjan como una fuerza fundamental para impulsar la educacin de calidad. Sin embargo, an no queda claro de qu manera adoptarn mejoras de calidad los 50.000 establecimientos educativos convencionales que existen en la actualidad.

Vincular la educacin y la adquisicin de destrezas al trabajo en Malasia


Anuwar Ali

La estrategia para el desarrollo de los recursos humanos en Malasia est vinculada a su objetivo de aumentar sus capacidades tecnolgicas y manufactureras para la industrializacin. En este captulo se examina dicha estrategia y sus consecuencias para el sistema educativo del pas, as como las necesidades de adquisicin de habilidades. Se comienza por analizar el proceso de planificacin y las principales estrategias del gobierno de Malasia para el desarrollo de recursos humanos en los ltimos aos; luego se examina la funcin de la Majilis Amanah Rakyat (MARA), una importante entidad gubernamental establecida por la ley, responsable de la educacin y la adquisicin de habilidades de los bumiputera, la poblacin autctona de la nacin. La estrategia para el desarrollo de los recursos humanos del gobierno de Malasia se halla en su declaracin de poltica para el programa Visin 2020, que prev que el pas pasar a ser desarrollado en esa fecha; tambin se encuentra en los planes de desarrollo quinquenal que han guiado el proceso de desarrollo de Malasia desde su independencia, en 1957, y que sirven de base para determinar las necesidades de recursos humanos del pas. Entre estos planes, son de particular importancia el Sexto (19911995) y el Sptimo (19962000).Todos se llevan a cabo siguiendo una planificacin general integral, que abarca todos los niveles de la educacin, desde el primario bsico hasta el terciario. La planificacin de la educacin vela por que se satisfagan las necesidades de recursos humanos del pas. Por lo tanto, el Ministerio de Educacin y otras entidades gubernamentales afines desempean una funcin importante para determinar la oferta de una fuerza laboral calificada en todos los niveles tcnicos y profesionales. Segn el Sptimo Plan de Malasia: El sistema educativo y de adquisicin de habilidades se actualizar y reorientar para satisfacer el mayor requerimiento de aptitudes que se

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CAPTULO 2

64 ANUWAR ALI

Esta declaracin es el fundamento del programa gubernamental Visin 2020. La condicin de pas desarrollado que se espera alcanzar, segn aquel, abarcar las esferas econmica, poltica, social, espiritual, psicolgica y cultural del desarrollo. Para llegar a tener esa condicin, la nacin deber superar varios obstculos importantes. Tendr que lograr la unidad y formar una sociedad que sea a la vez psicolgicamente libre, segura y desarrollada; democrtica; cabalmente moral y tica; liberal y tolerante; cientfica y progresista; plenamente humanitaria y justa; y prspera. Para hacer frente a estos desafos, el sistema educativo, en particular la educacin superior (que incluye los programas de desarrollo de habilidades), deben ayudar a desarrollar las cualidades necesarias en toda la poblacin malaya.

El Segundo Esquema del Plan de Perspectiva (1991-2000) El Segundo Esquema del Plan de Perspectiva sita la planificacin para el desarrollo nacional dentro de un marco de diez aos. Este se basa en la Poltica de Nuevo Desarrollo, que califica el progreso en el campo de los recursos humanos como una necesidad fundamental para lograr el crecimiento y la distribucin del ingreso. El desarrollo de los recursos humanos, segn esta poltica, le dar forma a una fuerza laboral productiva y disciplinada que contar con las aptitudes necesarias para la industrializacin, sin poner en peligro los objetivos de reestructuracin social del pas. La importancia asignada a los recursos humanos tiene las siguientes consecuencias para el sistema de educacin superior:

Los

malayos que tengan talento debern recibir adiestramiento para ser competitivos, productivos, innovadores y sumamente capaces para utilizar las nuevas tecnologas. Los malayos debern recibir formacin y adiestramiento de calidad en diversos tipos de habilidades, entre otras en la capacidad para comunicarse en un segundo idioma, como el ingls, que es el idioma internacional del comercio. El sistema de educacin superior debe mejorar constantemente los currculos de formacin y adiestramiento, con el objeto de satisfacer las necesidades de habilidades, que estn en constante cambio.

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observa en la economa. Adems de introducir mejoras en el sistema de adquisicin de las mismas, se brindarn ms oportunidades de educacin y capacitacin, a fin de aumentar la oferta de recursos humanos calificados que exige la economa en proceso de expansin acelerada.

EDUCACIN Y TRABAJO EN MALASIA 65

yor, a fin de satisfacer las necesidades de recursos humanos del pas. Los empleadores del sector privado debern tener una mayor responsabilidad en la capacitacin de los trabajadores calificados que necesitan. Es necesario formar ms recursos humanos de alto nivel, para responder a la escasez de habilidades especializadas en ciencia y tecnologa, as como en investigacin y desarrollo.

El Sptimo Plan de Desarrollo (1996 2000) El Sptimo Plan, de conformidad con el Segundo Esquema del Plan de Perspectiva, es el proyecto de desarrollo econmico ms reciente del gobierno de Malasia. Su propsito es alcanzar las metas establecidas por el Plan de Perspectiva y asimismo servir de base para la ejecucin simultnea del plan anual mvil. Al igual que otros documentos de planificacin anteriores a este, el proyecto constituye una fuente importante para establecer el programa nacional de educacin superior y de adquisicin de habilidades. En el Sptimo Plan de Desarrollo se fija una serie de importantes metas, que varan desde la estabilidad macroeconmica hasta las mejoras administrativas. El desarrollo de recursos humanos sigue siendo una de las estrategias principales; durante el perodo se ha intentado formar una base slida de estos recursos para alcanzar el crecimiento econmico a largo plazo y la competitividad mundial. Por lo tanto, se hace hincapi en lograr una economa impulsada por la productividad que exige niveles ms altos de recursos humanos profesionales y calificados, adems de aptitudes para la gerencia. La consecuencia para el sistema de educacin superior es muy clara: el gobierno seguir desempeado una funcin primordial en el desarrollo de los recursos humanos. Se ampliarn, actualizarn y reestructurarn las instituciones educativas y de adquisicin de habilidades, si fuese necesario para que la capacitacin responda mejor a las necesidades de la industria. El sistema de educacin, en particular el de educacin superior, se reformar, y la matrcula en las especialidades de ingeniera y de ciencias aumentar considerablemente para graduar un nmero mayor de ingenieros y cientficos. Adems, se har hincapi en la formacin de posgrado y especializada, a fin de contar con los recursos humanos necesarios para acelerar la industrializacin. Para complementar los esfuerzos del gobierno con relacin a estos recursos, se alienta al sector privado a trabajar con el sector pblico en la educacin terciaria y en la adquisicin de habilidades. Esto exigir cambios en el marco legal para

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El acceso a la educacin superior en las instituciones locales deber ser ma-

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Estrategias de desarrollo de recursos humanos Para llevar a cabo el programa nacional, el Ministerio de Educacin y otros ministerios pertinentes formularon diferentes estrategias, algunas de las cuales se analizan a continuacin. Expansin de las universidades pblicas Las universidades pblicas deben ampliarse para aumentar el nmero de lugares donde se cursan estudios superiores. Segn la evaluacin del Sptimo Plan de Desarrollo, realizada a mitad del perodo, la matrcula en todos los niveles de la educacin subi durante ese perodo, y el nivel terciario registr el mayor aumento, que fue del 42%. El rendimiento de la capacitacin y la adquisicin de habilidades aument en un 13,5%. Sin embargo, en trminos fsicos, todava hay suficiente espacio para la ampliacin. La educacin y la capacitacin tambin se estn tornando ms accesibles con la introduccin del Fondo Nacional de Educacin Superior (RM1 1.500 millones) y el Fondo de Prstamos para la Adquisicin de Habilidades (RM 500 millones). Este se complementa con un fondo especial de capacitacin de RM 40 millones para estimular a las empresas a que sigan capacitando a su personal. La funcin del sector privado La ampliacin de las universidades pblicas tiene sus lmites. Estas instituciones por s solas no podrn satisfacer todas las exigencias del pas en cuanto a recursos humanos, ni la demanda cada vez mayor de cupo en las universidades. Por lo tanto, se est alentando al sector privado para que participe en la educacin superior. Se estn introdu-

RM: Ringgits Malayos. 1 RM = US$0,26 (20/02/04)

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que el sector privado pueda desempear una funcin ms importante en la educacin superior. En resumen, los diferentes planes nacionales indican claramente la importancia que se asigna constantemente al mejoramiento de los recursos humanos para el desarrollo econmico. Por ende, el sector de la educacin superior deber mejorar continuamente para satisfacer estas necesidades.

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Garantizar una educacin de calidad La funcin cada vez ms importante de los proveedores de educacin privada exige una garanta de calidad ms slida y una mayor responsabilidad pblica. La ley de 1996 que crea instituciones privadas de educacin superior aporta mecanismos para verificar la calidad de los programas acadmicos y de la infraestructura. Adems, una Junta Nacional de Certificacin acreditar y reconocer los ttulos emitidos por esas instituciones privadas. La Junta, que tendr la categora de un organismo establecido por ley, asesorar al ministro de educacin acerca de la calidad de esas instituciones. Las que no cumplan con estas normas de calidad podran verse obligadas a cerrar. Cada universidad tambin ha instituido sus propios mecanismos de garanta de calidad que consisten en una junta de estudios y en una asamblea. Los nuevos cursos son examinados por la junta de estudios, entre cuyos miembros se encuentran profesionales de los sectores pblico y privado. Este mecanismo vela por la pertinencia y la conveniencia de los cursos impartidos. La asamblea emite la aprobacin final de los cursos de nivel universitario.

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ciendo nuevas leyes para permitir el establecimiento de universidades privadas por invitacin del ministro de educacin. El establecimiento selectivo de las mismas se propone garantizar la educacin de calidad y proteger los intereses de la sociedad. En este sentido, se prev que las empresas del Estado aumenten la capacidad de los cursos de ciencias e ingeniera, a nivel de licenciatura, en sus instituciones de capacitacin. Entre estas empresas se encuentran: Petroleum Nasional Berhad (PETRONAS), la productora nacional de petrleo;Tenaga Nasional Berhad (TNB), la productora ms grande de energa elctrica del pas; y Telekom Malaysia Berhad (TMB), principal empresa de servicios de telecomunicaciones de la nacin. Se prev que los esfuerzos combinados de las instituciones pblicas y privadas de capacitacin aumenten considerablemente la participacin de quienes tienen entre 19 y 24 aos en los cursos de licenciatura. La reestructuracin econmica a favor de actividades intensivas en capital y de alto valor agregado exigir un mayor nmero de trabajadores informados y calificados. Se necesitarn trabajadores especializados en tecnologa del conocimiento y de la informacin para hacer funcionar las industrias que iniciaron operaciones en el Supercorredor Multimedia. Por consiguiente, los esfuerzos se centrarn en el mejoramiento de la calidad del personal por medio del reciclaje y la actualizacin de habilidades. Se prev que el sector privado complemente las iniciativas del sector pblico destinadas a satisfacer las necesidades de habilidades, en constante cambio, de las industrias locales.

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Ocupacin Ingenieros Civiles Elctricos y electrnicos Mecnicos Qumicos Otros Asistentes de ingenieros Civiles Elctricos y electrnicos Mecnicos Qumicos Otros Salud y medicina Mdicos y cirujanos Cirujanos dentales Farmacuticos Asistentes mdicos y de salud Asistentes mdicos y de laboratorio Dentistas y enfermeras dentales Asistentes farmacuticos Enfermeras profesionales Maestros de escuela

Reserva (1990) 26.500 11.100 6.200 5.200 800 3.200 72.400 27.100 32.300 6.400 600 6.000 11.600 7.900 1.700 2.000 47.300 9.500 2.000 1.500 34.300 177.600

Empleo (2000) 56.600 19.500 14.600 10.800 2.000 9.700 195.300 58.500 75.900 32.400 6.000 22.500 17.600 12.300 2.200 3.100 57.400 13.000 2.700 2.400 39.300 252.500

Necesidad de recursos humanos (19912000) 30.100 8.400 8.400 5.600 1.200 6.500 122.900 31.400 43.600 26.000 5.400 16.500 6.000 4.400 500 1.100 10.100 3.500 700 900 5.000 74.900

Fuente: Segundo Esquema del Plan de Perspectiva (19912000).

El mecanismo de control de calidad tambin incluye la coordinacin y supervisin de los cursos ofrecidos por las diferentes universidades para lograr la uniformidad de las normas aplicadas. El Subcomit sobre Educacin Superior, del Ministerio de Educacin, se cre con este propsito. El Subcomit presenta las recomendaciones al ministro para su aprobacin final. Aumento de la capacidad para ciencias, ingeniera y cursos tcnicos La necesidad de profesionales, segn las proyecciones del Segundo Esquema del Plan de Perspectiva y el Sptimo Plan de Desarrollo, es considerablemente mayor que en

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Cuadro 2.1

Necesidad de recursos humanos para ocupaciones profesionales y tcnicas seleccionadas, 19912000

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Promocin de la investigacin y el desarrollo Para mantener las metas estipuladas en Visin 2020, el Segundo Esquema del Plan de Perspectiva y el Sptimo Plan de Desarrollo cuentan con las capacidades fortalecidas de investigacin y desarrollo de institutos de investigacin y universidades. Se prev que cada profesor universitario dedique a la enseanza el 60% de su tiempo, y el 40% a la investigacin y el asesoramiento. Los incentivos monetarios forman parte del paquete de compensaciones para promover la investigacin y el desarrollo. Varios programas especiales de patrocinio permiten a los estudiantes seguir cursos de licenciatura y de posgrado en biotecnologa, informtica y otras reas fundamentales. En vista de la crisis financiera que vive el pas desde mediados de 1997, el gobierno de Malasia promueve la matrcula de estudiantes de licenciatura y de posgrado en las universidades locales; muchos de ellos solan cursar estudios en el exterior. Por otra parte, se fomenta el trabajo posdoctoral en las especialidades fundamentales, aun entre estudiantes extranjeros que tienen la experiencia y los conocimientos tcnicos necesarios. Educacin a distancia La ampliacin de la educacin superior es impulsada tambin por una poltica que permite a las universidades ofrecer programas de educacin a distancia. Dichos programas significarn un ingreso ms flexible en las universidades, lo que permitir que personas maduras continen su formacin y aprovechen mejor los establecimientos universitarios. No obstante, se recuerda a las universidades que deben velar por que la calidad de sus programas acadmicos no disminuya.

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los planes anteriores. El cuadro 2.1 muestra los recursos humanos que se necesitaban hasta el ao 2000. Para satisfacer la necesidad prevista de 56.000 ingenieros, por ejemplo, el gobierno asign especial importancia al aumento de la capacidad en ciencias, ingeniera y cursos tcnicos afines. La meta es alcanzar una proporcin de 60:40 en la matrcula en ciencias-artes. Cada universidad deber hacer el seguimiento de su matrcula para cumplir con la meta de manera congruente. Se estn emprendiendo varias iniciativas en las escuelas para suministrar a las universidades un nmero considerablemente mayor de estudiantes de ciencias. Se establecieron ms escuelas orientadas hacia las ciencias puras, y se est mejorando la calidad de la enseanza de los temas de matemticas y ciencias, para estimular un inters constante en las materias cientficas entre los estudiantes.

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Uno de los instrumentos ms importantes para alcanzar los objetivos de la Nueva Poltica Econmica (19711990) que apuntan a erradicar la pobreza y reestructurar la sociedad de Malasia, fue el Majlis Amanah Rakyat (MARA) o Consejo de Responsabilidad por los Pueblos Indgenas. Establecido en 1966, el MARA promueve, gua, capacita y ayuda a los bumiputera, el nombre que se da a la poblacin autctona, para que pueda participar en empresas comerciales e industriales como parte del proceso de creacin de una comunidad empresarial fuerte y viable. El MARA ha adoptado estrategias para lograr lo siguiente:

Crear

y aumentar el nmero de empresarios bumiputera e intensificar su participacin en pequeas y medianas empresas comerciales e industriales. Participar en empresas comerciales e industriales especficas por medio de inversiones y administracin de compaas, como una manera de favorecer y promover la participacin de los bumiputera en el comercio y la industria. Aumentar el nmero de bumiputera capacitados en todos los niveles y en diferentes campos para satisfacer las necesidades de los sectores comercial e industrial de la nacin. Suministrar otras instalaciones y servicios en donde sea conveniente, y actuar como fideicomisario en mbitos que pueden ayudar a elevar el nivel social y econmico de la comunidad bumiputera en forma directa o indirecta.

Para llevar a cabo estas estrategias, el MARA ha iniciado una serie de programas que se describen en las secciones siguientes. Programa de evaluacin y asesoramiento de empresarios Este programa se cre para fortalecer iniciativas empresariales y de negocios de los bumiputera mediante orientacin, cursos de capacitacin, apoyo e incentivos destinados a mejorar las habilidades empresariales. En 1997, se realizaron 452 programas y cursos para 11.231 participantes. Entre los diferentes servicios prestados como parte del programa se cuentan los siguientes:

Capacitacin

empresarial. Este programa presta servicios de capacitacin y administracin a empresarios existentes y potenciales.Tambin suministra informacin sobre oportunidades de negocios, y ayuda a identificar y a esta-

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MARA: objetivos y estrategias

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Programa de patrocinio de la educacin Este programa tiene como objetivo aumentar el nmero de trabajadores capacitados entre los bumiputera, en los campos profesional, tcnico y administrativo. La meta es crear una Comunidad Comercial e Industrial Bumiputera. El programa concede prstamos para ayudar a los estudiantes a proseguir estudios superiores en instituciones establecidas en el pas y en el extranjero. Se hace hincapi en las reas de ingeniera, contabilidad, administracin e informtica.

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blecer redes entre empresarios y expertos en negocios, provenientes del gobierno y los sectores privados. Un total de 7.508 empresarios particip en 148 de este tipo de programas de capacitacin en 1997. Servicios de asesoramiento. Este programa presta servicios de asesoramiento profesional desde el sector privado, organizaciones de investigacin e instituciones de educacin superior. El propsito es identificar problemas y proponer planes de accin para empresarios en materia de produccin, manufactura y calidad de los productos. En 1997, se nombr a 95 consultores para prestar ayuda a 1.922 empresarios en 82 sesiones. Capacitacin de aprendices. El MARA pone a disposicin equipo e instalaciones de capacitacin para ayudar a empresarios potenciales entre los bumiputera, en especial de los sectores manufactureros y de servicios, en industrias pequeas y medianas. Este programa funciona mediante asesoramiento, con la cooperacin de instituciones de investigacin tales como SIRIM Berhad (anteriormente, el Instituto de Normalizacin e Investigacin Industrial de Malasia), el Instituto de Investigacin y Desarrollo en Agricultura de Malasia, universidades locales e industrias. En 1997, se cont con la participacin de 173 empresarios en ocho de estos programas. Promocin del marketing. El MARA ofrece asesoramiento, direccin y capacitacin en la tecnologa de empaque y etiquetado para que los empresarios puedan crear mercados nacionales e internacionales para sus productos. Se realizaron once programas promocionales para 487 empresarios en 1997. Furniture Technology Resource Center (FITEC). Este centro ofrece cursos de capacitacin, investigacin e informacin en tecnologa de produccin, administracin y marketing de muebles, y los pone al alcance de fabricantes bumiputera para mejorar la calidad de sus productos. En 1997, se realizaron 193 actividades destinadas a 1.066 empresarios.

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Programa de educacin comercial El objetivo de este programa es aumentar el nmero de trabajadores bumiputera y mejorar su nivel de habilidades en comercio, contabilidad, administracin e informtica. El programa ofrece cursos profesionales de tiempo completo y cursos cortos en los dos recintos principales de los Institutos MARA para Comercio (IPM), en seis recintos sucursales de IPM, y en la Academia MARA de Informtica (AIM). Entre 1970 y 1977, 80.007 estudiantes concluyeron exitosamente sus estudios en el Programa de Educacin Comercial. De este total, 74.264 asistieron a los cursos cortos y 5.743, a los de tiempo completo. El Programa de Informtica acept a 179 nuevos estudiantes en 1997. Esto represent un aumento del 44,4% con respecto a los 124 nuevos estudiantes aceptados el ao anterior. Los graduados del Programa de Informtica se clasifican como personal del conocimiento, tal como lo define la Multimedia Development Corporation (Corporacin de Desarrollo Multimedia). Programa de capacitacin profesional La finalidad de este programa es aumentar la fuerza laboral entre los bumiputera en diferentes campos y mejorar las habilidades tcnicas para satisfacer las demandas de los sectores manufacturero e industrial, as como crear empresarios potenciales en campos tcnicos. La oferta principal es la siguiente:

Capacitacin en la empresa, que imparte capacitacin terica (aula) y prctica (taller) en una proporcin de 40:60 en los centros Giatmara, Institutos de

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En 1997, el MARA patrocin a 14.207 estudiantes: 13.878 (el 98%) para estudiar en instituciones nacionales y 329 (el 2%) para hacerlo en el exterior. Esto se sum a su patrocinio en curso que era de 32.783 estudiantes (25.358 en instituciones locales y 7.425 en el extranjero). Desde el inicio del programa en 1966, el MARA ha favorecido a 113.153 estudiantes. De estos, 65.938 culminaron exitosamente sus estudios. El Programa de Educacin Secundaria se estableci para formar a estudiantes bumiputera en ciencia y tecnologa, y as crear una fuerza laboral de alta calidad para satisfacer las necesidades de desarrollo nacional. Este programa administra 19 establecimientos universitarios del MARA para estudiantes de los dos primeros aos de carreras cientficas, y cuatro establecimientos universitarios del MARA totalmente residenciales, que ofrecen programas de secundaria, as como educacin preuniversitaria.

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Institut Kemahiran MARA Este instituto realiza programas de capacitacin formal de dos a tres aos de duracin para satisfacer las necesidades de personal del pas. Entre 1968, cuando se establecieron los IKM, y 1997, se matricularon en estos programas 59.459 estudiantes. De este total, 53.898 culminaron exitosamente su entrenamiento. Institut Kemahiran Teknologi MARA Los IKTM aumentan el nmero de trabajadores bumiputera capacitados en tecnologa avanzada. Dichos institutos se crean como empresas conjuntas con pases desarrollados o con organismos extranjeros de capacitacin, a fin de ayudar a los participantes a adquirir conocimientos tcnicos y experiencia por medio de la transferencia tecnolgica. Los programas de capacitacin de diploma y de diploma avanzado admiten a participantes que han culminado programas en IKM o que han concluido estudios hasta el nivel Sijil Pelajaran Malaysia (SPM). El primer IKTM fue el Instituto Malayo Alemn, establecido en 1992. Lo siguieron el Instituto Malayo Britnico, en 1993, y el Instituto Malayo Francs, en 1996. La capacitacin del IKTM es tanto terica (entre el 30% y el 40%) como prctica (entre el 60% y el 70%). Con esto se logra que los egresados del Instituto sean competitivos en un ambiente laboral exigente del rea industrial, donde pueden aplicar sus habilidades recin adquiridas en el ensamblaje, mantenimiento y funcionamiento de equipo o sistemas altamente tcnicos. Giatmara Los centros Giatmara (palabra que significa avanzar en malayo) ofrecen programas de capacitacin de seis meses a un ao de duracin para satisfacer las necesidades

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Capacitacin Profesional del MARA (IKM) y en los Institutos Profesionales Avanzados del MARA (IKTM). El programa de empresas conjuntas o gemelas, que funciona en cooperacin con industrias, institutos y entidades de capacitacin especiales, tanto en el pas como en el extranjero. Se ofrecen programas de certificacin con Jabatan Bekalan Elektrik dan Gas; programas de empresas conjuntas con la Universiti Teknologi Malaysia, Petronas, Esso,Toyota, OISCA y Mattel Tools; y programas de capacitacin prctica con otras entidades o con el sector privado.

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Conclusiones En su esfuerzo en favor de la industrializacin, Malasia ha iniciado varias estrategias importantes de desarrollo de recursos humanos, cuya finalidad es hacer que los programas de formacin y de adquisicin de habilidades respondan mejor a las necesidades de empleo del pas. Se espera que estas estrategias aporten la fuerza laboral sumamente capacitada que Malasia necesita para ser ms competitiva mundialmente. Al igual que otras entidades gubernamentales que participan en la formacin y el adiestramiento, el MARA ha contribuido notablemente al aumento del potencial de la fuerza laboral del pas al suministrarle profesionales y personal altamente especializado, procedentes del grupo autctono bumiputera, en todos los sectores de la economa.

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locales de desarrollo. Actualmente, hay 120 centros Giatmara en el pas, con capacidad para 10.100 estudiantes a la vez. Los cursos que se ofrecen incluyen tecnologa de la construccin, fabricacin de muebles, electricidad, electrnica, mecnica, sastrera e imprenta. Desde su creacin en 1986, los centros han capacitado exitosamente a 50.455 estudiantes en 25 tipos de habilidades. En 1997, 8.574 estudiantes de tiempo completo concluyeron exitosamente la capacitacin. Aparte de sus programas de tiempo completo, Giatmara tambin imparte capacitacin tcnica durante las vacaciones escolares, se encarga del Bumiputera Technology Club, y ofrece una variedad de cursos especializados. Entre ellos se cuentan clases nocturnas, cursos de empresas conjuntas, el programa ASEAN/Japn de capacitacin en habilidades tcnicas en Camboya, la capacitacin para pases islmicos, y un programa especial de capacitacin para ex combatientes en Namibia, patrocinado por el Departamento del Primer Ministro de Malasia.

La gobernabilidad de la educacin en Filipinas1


Edilberto C. de Jesus

En las dos primeras semanas de junio de 1999, ms de 20 millones de estudiantes volvieron a la escuela en Filipinas. Entre ellos, ms de 2 millones eran alumnos de instituciones de nivel terciario; 5 millones, de escuelas secundarias; y 13 millones, de primaria. El sistema al que ingresaron es conducido en distintos niveles, cada uno con sus diferentes caractersticas y desafos. El Congreso determina el financiamiento disponible para la educacin y puede aprobar leyes que afectan a todo el sistema educativo. El mismo tambin ha hecho uso profuso de su poder para fundar universidades estatales. Entre 1994 y 1998, agreg ms de 20 universidades estatales al sistema, y se elev el total a 107. El gobierno nacional, a travs de un sistema conformado por ms de 42.000 escuelas pblicas, inscribe cerca del 93% de alumnos de primaria y alrededor del 70% de estudiantes de secundaria. Para las necesidades del sistema en el ao escolar 1999-2000, el Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (DECS) cont con un presupuesto de 83.350 millones de pesos filipinos (US$2.190 millones), lo que equivale aproximadamente al 18% del presupuesto nacional. Dentro del gobierno nacional, las actividades de varias agencias tienen influencia en el sector de la educacin. El Ministerio de Obras Pblicas, por ejemplo, participa en la construccin de escuelas. El Ministerio de Presupuesto y Administracin (DBM) debe equilibrar las exigencias de la educacin con las de otros sectores.

1 En este captulo se utilizan datos del Plan de Desarrollo a Mitad del Perodo de la Autoridad Nacional Econmica y de Desarrollo; del Estudio del Sector de Educacin de Filipinas, financiado por el Banco Mundial (BM) y el Banco Asitico de Desarrollo (BAD); del Fondo de Asistencia para la Educacin Privada; y de la Comisin Filipina para la Reforma de la Educacin. El captulo tambin se benefici con las discusiones sostenidas con Bienvenido Nebres, presidente de la Universidad Ateneo de Manila, y con Luis Balthazar, ex subsecretario del DECS.

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CAPTULO 3

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El DBM, por ejemplo, rechaz la solicitud del DECS para la creacin de 22.000 cargos de maestros para el ao escolar 1999-2000, argumentando que los 320.000 docentes o ms que integraban su personal podan manejar satisfactoriamente el incremento del 2% del nmero de estudiantes de educacin bsica. La declaracin del DECS que afirmaba que 69.000 de sus maestros estaban asignados a empleos que no eran de enseanza, en parte porque la legislacin dificulta la reubicacin de personal, no logr convencer al DBM. Entonces el DECS anunci que el ao siguiente solicitara al Congreso la cantidad de 955 millones de pesos filipinos (US$25,13 millones) para contratar a 10.000 nuevos docentes. A travs del cdigo del gobierno local aprobado en 1991, algunas unidades del gobierno han comenzado a ejercer cierta influencia en el sistema educativo de sus reas. El cdigo exige el establecimiento de consejos escolares en cada provincia, ciudad y municipalidad, y les brinda acceso a un fondo especial de educacin derivado de un impuesto inmobiliario, para complementar las necesidades de sus escuelas primarias y secundarias. Comparado con la mayora de pases en la regin, Filipinas tiene un nivel educativo ms alto que es dominado por el sector privado. De los estudiantes que concluyen los estudios secundarios, entre el 75% y el 80% se inscribe en instituciones privadas. A travs de sus poderes regulatorios, el gobierno tambin ejerce una gran influencia en las operaciones de los establecimientos de nivel terciario. La legislacin reciente ha complicado la administracin interna del sector de la educacin. En 1994, el Congreso aprob la Ley de Educacin Superior y cre la Comisin para la Educacin Superior (CHED) para supervisar las universidades. En 1995, el Congreso estableci la Autoridad para la Educacin Tcnica y el Desarrollo de Habilidades a fin de apoyar y supervisar la educacin tcnica-profesional y los programas de capacitacin que no conducan a un ttulo universitario. Estas iniciativas del Congreso redujeron el mbito de responsabilidad del DECS, de toda la gama de programas educativos a la educacin primaria y secundaria. El propsito de esta trifocalizacin de la administracin del sistema educativo era que una agencia especializada prestara atencin sostenida y enfocada en sus segmentos especficos. Para alcanzar este objetivo, el nuevo sistema exiga una demarcacin clara y diferenciada de los lmites jurisdiccionales entre las agencias. Por naturaleza, sin embargo, los temas relativos a las jurisdicciones suelen tardar mucho tiempo en resolverse y frecuentemente deben ser negociados caso por caso. La trifocalizacin tambin demostr ser un inconveniente para las instituciones que ofrecen una lnea completa de productos, desde la escuela primaria hasta la universidad. La reestructuracin del sistema educativo significaba que en adelante es-

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LA GOBERNABILIDAD DE LA EDUCACIN EN FILIPINAS 77

Problemas y desafos No obstante la multiplicidad de actores que hay en el sector, existe bastante consenso sobre los problemas que enfrenta la educacin en Filipinas. Al igual que en muchos otros pases en desarrollo, una gran parte del esfuerzo se ha centrado en asegurar el acceso. Entre 1986 y 1994, el gobierno increment el presupuesto para la educacin, del 1,85% al 2,78% del producto interno bruto (PIB). Para 1997-98, las tasas brutas de inscripcin en la escuela primaria alcanzaron el 95%. Sin embargo, el nmero de escuelas que permanece fuera del sistema sigue siendo considerable. En 1989-90, el 18% de los nios de entre 7 y 12 aos de edad 1,7 millones no asista a la escuela.

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tas deban realizar transacciones con tres burocracias separadas, cuando anteriormente tenan que tratar con una sola. A la multiplicidad de agencias gubernamentales en la educacin se suma la diversidad de intereses privados en el sector. Las escuelas privadas varan de tamao: algunas apenas cuentan con 100 alumnos mientras que otras pueden llegar a inscribir a 30.000 o ms. Muchas escuelas, en particular las parroquiales, limitan su oferta a la educacin bsica. El crecimiento de la tecnologa de la informacin ha acelerado la demanda de capacitacin de corto plazo en computacin, y algunos de los empresarios que han aprovechado esta nueva oportunidad en el mercado han logrado obtener la licencia para otorgar diplomas universitarios para sus cursos. La filiacin religiosa establece otra lnea de diferenciacin y organizacin. Las escuelas manejadas por rdenes religiosas catlicas o por la jerarqua eclesistica pertenecen a la Asociacin Educativa Catlica de Filipinas. Las protestantes tienen su propia Asociacin de Escuelas y Universidades Cristianas. Las escuelas no confesionales se unen a la Asociacin Filipina de Universidades. El Consejo Coordinador de Asociaciones Educativas de Filipinas incluye a estos tres grupos, as como a la Asociacin Filipina de Instituciones Tcnicas Privadas y a la Asociacin Filipina de Escuelas Privadas y Universidades, que congrega a instituciones menores en las reas provinciales.Tanto en el nivel de educacin bsica como en el terciario, algunas escuelas funcionan sin afiliarse a ninguna de las asociaciones. Las escuelas privadas tambin se organizan de diferentes maneras. Las instituciones confesionales son manejadas principalmente como fundaciones. Las no confesionales adoptan la ms amplia diversidad de formas, desde fundaciones y corporaciones sin acciones hasta corporaciones con acciones que se cotizan en la bolsa de valores.

78 EDILBERTO C. DE JESUS

Porcentajes de permanencia Asistir a la escuela y recibir una educacin de ninguna manera son equivalentes. Para comenzar, los estudiantes deben permanecer en la institucin. La informacin disponible sobre los porcentajes de permanencia no es muy reconfortante; sugiere que 24 de cada 100 nios que ingresan a primer grado abandonarn la escuela antes de llegar a cuarto, menos de 70 nios concluirn su educacin primaria, y menos de 50 alumnos llegarn a obtener su diploma de secundaria. Evidentemente, la pobreza es un factor que incide en el alto ndice de abandono de la escuela. La educacin pblica, que por mandato constitucional es gratuita, ya no lo es y los costos se estn elevando. En 1986, el gobierno asumi casi el 80% de los costos de la educacin primaria, y el sector privado contribuy con el 17,8%. Para 1994, la parte correspondiente al gobierno haba descendido al 61%, mientras que la correspondiente al sector privado haba aumentado al 33,1%. La Regin Capital Nacional registr un ndice de conclusin de los estudios del 97% en 1994, comparado con el 54% en la regin de Visayas del Este que se encuentra en estado de crisis. En vez de corregir las inequidades regionales, el Fondo Especial para la Educacin acenta el desequilibrio. Como los fondos provienen de impuestos inmobiliarios, las reas ms ricas tienen mayores ingresos y disponen de un mayor volumen de recursos para gastar. En 1993, la Regin Capital Nacional tena slo el 10% de la inscripcin total en escuelas pblicas, pero sus gastos representaban la mitad de los gastos nacionales del Fondo Especial para la Educacin. Calidad Para los estudiantes que logran permanecer en la escuela, el problema es la calidad de la educacin que reciben. Los resultados de la Prueba de Evaluacin Nacional de la Primaria y la Prueba de Evaluacin Nacional de la Secundaria (NSAT), realizadas en 1997-98, no revelan la eficacia del sistema educativo. Los estudiantes de dcimo grado obtuvieron, en promedio, calificaciones inferiores al 50% en matemticas, ciencias e ingls. Los alumnos de sexto grado tampoco lograron obtener calificaciones del

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Una dcada despus, la legislacin de 1988 (cuyo objetivo era establecer escuelas secundarias pblicas y gratuitas) elev hasta el 64% la inscripcin en la educacin secundaria. En el nivel terciario, el ndice de participacin supera el 20%, lo que es comparable con el porcentaje registrado en los pases desarrollados.

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50% en ingls, y su rendimiento fue apenas mejor en matemticas (del 51,8%) y en ciencias (del 52,7%). Aun en su idioma, el filipino, el promedio de calificacin de la NSAT apenas alcanz el 57,5%. Todos los aos el gobierno se recrimina por la falta de recursos en la educacin, lo que es un indicador de los problemas de calidad. La construccin de aulas no se puede mantener a la par del aumento de la inscripcin. Las escuelas carecen de ciertos objetos bsicos, tales como sillas y pupitres. Hay un solo libro de texto por cada siete alumnos. Algunas clases tienen entre 50 y 60 alumnos debido a la escasez de docentes. Un problema an ms serio es el deterioro percibido en la calidad del personal docente. Ms de 500 instituciones de formacin de maestros en el pas producen en total unos 35.000 egresados todos los aos. Entre 1990 y 1992, ms de 130.000 personas se sometieron anualmente al Examen del Consejo Profesional para Maestros (PBET). Los egresados de otros programas que deseaban ser certificados para la enseanza y los repitientes del PBET aumentaban el nmero de examinandos. El examen del PBET consiste en dos partes: una prueba de conocimientos generales de 250 preguntas y una prueba de formacin profesional de 190 preguntas. De los 400.000 o ms examinandos del PBET entre 1990 y 1992, ninguno podra haber obtenido una licencia de enseanza si se les hubiese exigido responder correctamente por lo menos el 75% de las preguntas. Aun con una calificacin ms baja para aprobar, slo el 14,8% pas la prueba en 1991, y slo el 25,7% en 1992. Las dos ltimas administraciones han realizado un esfuerzo por elevar los salarios de los docentes de escuelas pblicas y de otros servidores pblicos. Entre 1985 y 1995, los salarios de los docentes se cuadruplicaron. Con el tiempo, esta iniciativa debera atraer a ms personas calificadas hacia la profesin de la enseanza. A corto plazo, sin embargo, el aumento de salarios por s solo no asegura la calidad. Al sistema educativo no necesariamente ingresan mejores maestros, sino slo maestros mejor remunerados. A corto plazo, las consecuencias de la iniciativa han tenido un impacto negativo en el sistema. Sin aumentos presupuestarios significativos, el incremento de los salarios del personal reduce el presupuesto para mantenimiento y otros gastos de operacin. Entre 1990 y 1997, la parte correspondiente a este tipo de gastos en el presupuesto del DECS descendi del 16,5% al 8,8%. La reduccin de gastos por alumno fue an ms marcada. En 1997, el DECS estaba gastando aproximadamente slo una cuarta parte de la suma que haba invertido por alumno en 1990. Los 135 pesos filipinos (US$3,55) asignados por estudiante slo podran alcanzar para comprar un almuerzo modesto en un restaurante de comida rpida.

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En busca de soluciones En vista de la escasez de recursos, la compensacin entre acceso y calidad quiz sea inevitable. No obstante, an es posible cuestionar la asignacin de recursos del gobierno. Establecimiento de prioridades La promesa electoral de la educacin secundaria gratuita fue un gran gesto populista que trajo consigo gran cantidad de beneficios polticos. La nobleza de los motivos que impulsaron la promesa no podra haber sido cuestionada si el Congreso hubiese destinado fondos al apoyo de la educacin pblica de nivel secundario. Sin las asignaciones adecuadas, sin embargo, lo que se produjo fue un desvo de fondos de las escuelas primarias a las secundarias. Ya en 1988, un documento sobre la estrategia del sector para controlar el dao instaba al gobierno a ampliar la inscripcin en el sistema escolar privado en vez de abrir nuevas escuelas secundarias pblicas. De hecho, el gobierno hizo un arreglo para la contratacin de servicios de educacin, y otorg becas a escuelas secundarias privadas para estudiantes que no encontraran espacio en el sistema escolar pblico. Pero la educacin primaria de todas formas sufri el golpe de la reduccin presupuestaria. La creacin de universidades estatales suele estar acompaada por mucha retrica altruista sobre el mandato constitucional de favorecer la educacin y sobre la necesidad de una accin afirmativa para promover el acceso equitativo a las oportunidades de educacin. Muchas de estas universidades estatales tuvieron su origen en escuelas secundarias o en institutos tcnicos. Segn el Estudio sobre el Sector de Educacin en Filipinas (PESS), financiado por el Banco Mundial (BM) y el Banco Asitico de Desarrollo (BAD), estas escuelas secundarias o escuelas profesionales-tcni-

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El impacto negativo se extendi ms all del sistema escolar pblico. En 1997, los maestros de primaria estaban ganando aproximadamente un 65% ms que los docentes de las secundarias privadas de todo el pas. Las escuelas parroquiales ms pequeas no podan mantenerse a la par de los aumentos salariales del gobierno, y enfrentaron la perspectiva no slo de perder a su cuerpo docente sino de tener que cerrar sus puertas. Sin embargo, en las escuelas privadas se observan costos ms bajos por alumno, mejores calificaciones de los estudiantes en pruebas estandarizadas y porcentajes ms elevados de permanencia en la institucin.

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Reforma de las universidades estatales Es posible que el clamor por una revisin y reforma del sector de las universidades estatales sea atendido finalmente. Aun las mismas universidades estatales existentes se oponen a la creacin de otras nuevas, al reconocer que cada una es un competi-

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cas fueron ascendidas por un plumazo legislativo e inmediatamente designadas como instituciones de nivel terciario, con pocos cambios, si acaso los hubo, en el perfil de dotacin de personal de la institucin o en la lnea de ofertas. Con la nueva situacin, el personal existente se benefici inmediatamente con una estructura salarial mejorada. Las universidades estatales tambin comenzaron a desplazar a las escuelas privadas existentes al ofrecer los mismos programas a tarifas considerablemente inferiores. Entre 1982 y 1996, la inscripcin en el sector pblico aument en un 112% a nivel secundario, y en un 302% a nivel terciario. Para 1994, mientras que el gobierno estaba invirtiendo menos en la educacin primaria (el 60,2%, cuando antes inverta el 69,8%), haba aumentado su asignacin para la educacin secundaria, del 12,4% al 19,1%, y para la educacin de nivel terciario, del 17,8% al 20,8%. La reasignacin de recursos era cuestionable desde la perspectiva de la eficiencia, eficacia y equidad. Un informe del Banco Mundial de 1996 determinaba que los costos unitarios de la educacin pblica en el nivel terciario eran seis veces mayores que los de la educacin primaria. El gobierno estaba malversando fondos, desvindolos del sector ms accesible para los pobres y dirigindolos hacia los sectores que sirven a la poblacin ms acomodada.Tambin estaba invirtiendo una gran cantidad de recursos en sectores que ya se encontraban bien atendidos por instituciones privadas, que operan a costos ms bajos y que denotan un mejor rendimiento. El gobierno ejerce una fuerza tan dominante en los sectores de primaria y secundaria que la bsqueda de soluciones debe comenzar por los cambios de polticas. Entre estos cambios, lo ms importante debe ser la correccin del patrn de gastos para honrar el requisito constitucional de otorgar la ms alta prioridad presupuestaria a la educacin bsica. La Autoridad Nacional Econmica y de Desarrollo (NEDA) elabor un Plan de Desarrollo a Mitad del Perodo (MTDP) para 1999-2004, el cual concede primaca a la educacin bsica. Pero como el MTDP es un documento que establece las prioridades presupuestarias, enfrenta la oposicin de aquellos sectores que sern objeto de recortes presupuestarios. La NEDA debe realizar un cabildeo para obtener el respaldo del presidente y de la asamblea legislativa. En esta batalla, la NEDA empez a acercarse a grupos de la sociedad civil para tratar de movilizar ayuda para el MTDP.

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Garanta de calidad Los problemas en el sector de la educacin terciaria no son menos serios. Sin embargo, las iniciativas del gobierno para mejorar la calidad de la educacin bsica serviran para tratar una de sus preocupaciones ms crticas: la falta de preparacin de los egresados de la secundaria para abordar estudios de nivel universitario. Una mejora en la calidad de los aspirantes a la universidad reducira la carga y el costo de los cursos de propedutica que muchas instituciones de educacin superior consideran necesario implementar en la actualidad. El segmento de educacin terciaria del sector privado no se opondra a que los fondos gubernamentales para la educacin fluyeran sobre todo hacia la educa-

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dor adicional que lucha por una porcin del pastel presupuestario. Pero una moratoria en la creacin de nuevas universidades estatales no sera suficiente. A partir del informe de 1995 del Grupo de Trabajo sobre Educacin Superior en Filipinas, el PESS concluy que las universidades estatales en su mayora () no seran reconocidas internacionalmente como poseedoras de las caractersticas y los criterios para ser consideradas como instituciones de nivel terciario. La propuesta del PESS para racionalizar el sistema de universidades estatales ha recibido el apoyo de informantes expertos. La propuesta exige la evaluacin de esas universidades para identificar aquellas que merecen ser designadas como institutos de educacin superior y recibir apoyo presupuestario estatal constante. A otras se les concedera una oportunidad, durante un tiempo especificado, para ganarse su lugar en el sistema. Durante este perodo, se les permitira una mayor autonoma para administrar sus operaciones. Una parte de la prueba se centrara en su capacidad para generar ingresos provenientes de los mercados a los cuales atienden. Las ms dbiles podran considerar su adhesin a una universidad estatal establecida y su integracin en un sistema universitario multicampus. Para aquellas que no logren ser acreditadas y que no deseen una fusin, la alternativa sera recaudar fondos procedentes del mercado u otras fuentes, ya que el financiamiento estatal se retirara en un plazo determinado. De esta manera, la racionalizacin del sistema de universidades estatales liberara recursos que podran ser canalizados hacia la educacin bsica. Sera necesario realizar otros cambios para permitir que el DECS use ms eficazmente los fondos. La autoridad encargada de tomar decisiones con relacin al empleo de personal y la administracin del presupuesto debe acercarse a las unidades de operacin. Los consejos escolares posiblemente podran asumir una mayor responsabilidad por las escuelas primarias y secundarias en sus reas.

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cin bsica. Sin embargo, como el gobierno de hecho asigna fondos para la educacin superior, una parte de estos tambin debera ser accesible para el sector privado. En 1999, el 80% de este presupuesto se destin al apoyo de las 107 universidades estatales. Muchas de las 1.045 instituciones privadas probablemente no sean mejores que las peores universidades estatales. Pero ellas no extraen fondos del erario pblico. El mismo proceso de investigacin propuesto para las universidades pblicas tambin podra servir para determinar cules entre las instituciones privadas merecen el apoyo gubernamental. La garanta de calidad es un tema crtico en la educacin de nivel terciario, tanto privada como pblica. Debido a que el sector privado depende del apoyo del mercado y est menos limitado por regulaciones burocrticas, debera ser mayor en l la motivacin y la libertad de accin para explorar las conexiones de la comunidad para abordar este tema. Esta es la direccin que est tomando la Comisin Presidencial para la Reforma Educativa (PCER), creada por la administracin de Estrada en 1999. Tres elementos ofrecen la base fundamental para la garanta de calidad en la educacin superior en Filipinas. La Comisin para la Educacin Superior establece estndares mnimos para la creacin de una nueva institucin y aprueba nuevos programas. En los campos profesionales, tales como la ingeniera, la medicina, el derecho y la contabilidad, en donde se exige la graduacin de un programa de licenciatura, los egresados deben aprobar un examen de un consejo gubernamental o un examen de aptitud para ser autorizados a practicar sus profesiones. Estos dos elementos hacen que el sistema filipino sea similar al europeo, en donde el gobierno bsicamente determina y hace cumplir los estndares de calidad. El sector privado tambin se adhiere a un sistema de acreditacin voluntaria para monitorear y mantener los estndares de calidad. Debido a la diversidad del sector, se ha desarrollado un sistema en donde cada asociacin educativa por separado y en forma independiente realiza su propia acreditacin, ante todo para sus miembros. As, las escuelas catlicas, protestantes y no confesionales tienen sus propios equipos de acreditacin. En el pasado, el sistema fue vulnerable a la acusacin de compra de foros. Una escuela que tiene poca confianza en sus estndares podra estar tentada de presentarse ante el organismo de acreditacin si considerara que as tendra ms posibilidades de obtener una calificacin satisfactoria. El establecimiento de una federacin entre los encargados de la acreditacin de las diferentes asociaciones educativas ha promovido el desarrollo de estndares comunes y ha eliminado en gran parte la base para acusaciones de compra de foros.

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Incorporacin basada en disciplinas El Comit de Garanta de Calidad de la PCER est estudiando la posibilidad de extender a un rea ms amplia el concepto de la acreditacin por profesin o disciplina. El objetivo sera establecer una serie comn de estndares y un proceso comn para evaluar los programas que capacitan a los estudiantes para un campo en particular. A tales efectos, se reclutara a expertos para que brindaran ayuda tanto en la articulacin de los estndares como en la evaluacin real de los programas respecto a estos estndares. Los profesionales deberan poder contribuir con ideas valiosas sobre el tipo de habilidades que requiere actualmente la profesin para atender las necesidades del mercado, as como sobre el tipo de capacitacin que podra ayudar a desarrollar estas habilidades. El momento tambin parece ser el oportuno para obtener su ayuda. En aos recientes, empleadores y grupos de profesionales han manifestado su preocupacin sobre la calidad de los egresados de las escuelas que se integran en la fuerza laboral. El tipo de acreditacin profesional que se prev no tendra que sustituir la realizada por las asociaciones educativas. Estas podran querer evaluar otros valores diferentes de la competencia tcnica. Sin embargo, se espera que las escuelas deseen obtener el sello de aprobacin emitido por el nuevo organismo a medida que el mercado empiece a responder al aval de este. La CHED tambin expres su disposicin a considerar la concesin de incentivos para programas que cumplen con los estndares. La participacin ms estructurada de profesionales en el proceso de evaluacin tambin podra ayudar a inducir una revisin de los exmenes gubernamentales para el otorgamiento de licencias. El pblico presta gran atencin a los resultados de estos exmenes, al considerarlos indicadores convincentes de calidad. Las escuelas cuyos egresados obtienen buenas calificaciones en los exmenes exageran los resultados en los medios de comunicacin para reclutar estudiantes. La importancia que se concede a los exmenes tambin ha causado que los centros de revisin se con-

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El sistema de acreditacin voluntaria es similar al practicado en Estados Unidos. En el sistema americano, sin embargo, los organismos de acreditacin estn organizados segn las disciplinas acadmicas y las profesiones. Por lo tanto, los programas de administracin de empresas e ingeniera de una institucin estaran sujetos a organismos separados de acreditacin. Filipinas adopt un sistema similar para mejorar sus programas de ingeniera y ciencias. La CHED estableci comits tcnicos que evalan las fortalezas y debilidades de los programas acadmicos ofrecidos por las instituciones en estos campos y que recomiendan mejoras.

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viertan en un negocio floreciente. La CHED ya propuso cancelar el reconocimiento de aquellos programas escolares que en repetidas ocasiones no logren producir egresados que aprueben los exmenes. Sin embargo, hay un peligro que consiste en permitir que los exmenes de concesin de licencias dirijan los programas acadmicos y el proceso educativo. El currculo de las escuelas de derecho, por ejemplo, presta escasa atencin a nuevas reas, tales como los derechos de propiedad intelectual, la ley del medio ambiente o los derechos humanos; los cursos sobre estos temas restaran tiempo a las materias de abogaca. Las escuelas consideran que deben ensear para preparar a los estudiantes para las pruebas de aptitud. Es preciso plantearse si esto es deseable. La validacin peridica de los exmenes es necesaria para determinar tanto su relevancia para las tareas que esperan a los profesionales como su capacidad para evaluar las competencias requeridas. El sistema de acreditacin deseado tambin debe reconocer el contexto de los pases en desarrollo en donde funcionar. Los indicadores de calidad no pueden ser implementados como estndares absolutos. Este es el problema con algunos de los requisitos mnimos establecidos por la CHED para nuevas escuelas. Muchos puntos, en particular aquellos relacionados con las instalaciones que deben tener las nuevas instituciones, parecen haber sido tomados de normas de pases desarrollados que las escuelas existentes no poseen y que podran no ser capaces de cumplir, aun tomando en cuenta el perodo de gracia permitido por la CHED. El pas no constituye un mercado para la educacin en donde compiten todas las escuelas. En cambio, posee distintos mercados regionales. Las escuelas en las regiones ms pobres, con algunas excepciones, no podrn igualar la calidad de las mejores de Manila. Pero las escuelas de Manila no son accesibles a los estudiantes de las regiones ms pobres. El sistema de acreditacin debe contemplar las variaciones regionales, establecer estndares mnimos, calibrar las etapas hacia las normas de una calidad superior, y proveer incentivos para el movimiento ascendente en la escala. La propuesta de la PCER an requiere de trabajo adicional. Los temas que deben tratarse incluyen la composicin del panel de acreditacin profesional, la manera de seleccin y sustitucin de sus miembros, sus fuentes de apoyo financiero y los mecanismos para proteger y mejorar su credibilidad. El sistema de acreditacin parece prometer un mayor rigor en la evaluacin: basarla en criterios tcnicos y profesionales, y en una mayor consideracin de la diversidad regional del pas. Adems, el sistema tambin tiene que ser ms sensible a la realidad del mercado. La direccin de un rea dominada por el sector privado inevitablemente debe reconocer las fuerzas del mercado.

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El milagro asitico ha perdido gran parte de su lustre tras la crisis financiera y econmica que recorri la regin Asia-Pacfico en 1997. Lo que permanece incuestionable es el papel crtico que jugaron las inversiones en la educacin para hacer crecer las economas del Dragn y del Tigre de Asia del Este y del Sudeste. Los pronunciamientos milenarios que presagiaron la llegada de la Era de la Informacin slo han servido para reforzar la preocupacin entre las naciones sobre la situacin de sus respectivos sistemas educativos. Es sorprendente notar que los pases desarrollados parecen estar tan disconformes con sus escuelas como sus vecinos subdesarrollados. Los europeos temen que los egresados de sus instituciones educativas puedan no estar suficientemente preparados para el Euro comn y mucho menos para el mercado global. Singapur desea que sus escuelas produzcan ms empresarios. Japn quiere ms egresados creativos. Sorprendentemente, Estados Unidos se preocupa de si sus escuelas primarias y secundarias preparan adecuadamente a los estudiantes. Para remediar sus problemas, los pases desarrollados poseen recursos para explorar innovaciones de alta tecnologa. Ellos pueden instalar computadoras en las aulas, conectar a las escuelas a Internet y experimentar con la educacin a distancia. Habiendo comenzado tarde, los pases en desarrollo de Amrica Latina y el sudeste asitico tericamente se pueden beneficiar de la tecnologa de vanguardia disponible en Japn y Estados Unidos. Sobre el tema de la gobernabilidad en el sector de la educacin, sin embargo, es ms probable que estos pases aprendan unos de otros en vez de aprender de los pases ms ricos y ms avanzados tecnolgicamente. Esto no pretende restarle importancia a la tecnologa, sino slo subrayar el hecho de que Amrica Latina y el sudeste asitico tienen muchos ms problemas en comn que los que comparten con los pases desarrollados. La lista de preocupaciones comunes incluye la pobreza, especialmente en el sector rural; una tendencia hacia la centralizacin burocrtica; la diversidad tnica y lingstica en varios pases; y la intrusin de consideraciones polticas de diversas facciones en la toma de decisiones sobre temas educativos. Este complejo de problemas no se somete fcilmente a una solucin tecnolgica. El punto de partida hacia una solucin podra requerir de un enfoque similar al utilizado por la Fundacin Social en Colombia; es decir, trabajar la visin imaginaria o evocadora de lo que la estructura y el proceso educativo deberan proponerse lograr, y luego movilizar un consenso social para apoyar la misma. Sin tal consenso, la tecnologa puede ser una distraccin. La publicidad exagerada sobre la au-

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Perspectivas regionales

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topista de la informacin, la sociedad del conocimiento y la competencia global no debera llevar a que pases como Colombia y Filipinas dejen de hacer hincapi en el tema fundamental de la equidad, el cual debe ser abordado por las autoridades del sector de la educacin. La alfabetizacin en computacin sera un objetivo al cual valdra la pena aspirar, despus de asegurar el logro de la alfabetizacin funcional y del aprendizaje de las nociones elementales del clculo aritmtico. Los programas que exigen una computadora en cada escuela parecen sumamente inverosmiles cuando muchos establecimientos ni siquiera tienen agua corriente y los estudiantes deben compartir libros de texto bsicos con seis o siete compaeros de clase. Como Filipinas es una nacin relativamente joven y oprimida por la carga de un pasado colonial, tambin se beneficiara del nfasis explcito que los educadores en Colombia y Brasil concedieron a la educacin como proceso poltico y liberador, as como al papel que juega la escuela en la preparacin de los estudiantes para que ejerzan sus derechos y cumplan con sus responsabilidades en una comunidad democrtica. A pesar de la extensa experiencia con instituciones, estructuras y procesos democrticos representativos introducidos por los estadounidenses, permanece una duda considerable respecto a la incorporacin de los valores democrticos en la sociedad filipina. El sistema educativo estara implicado en cualquier disyuncin entre las convicciones y la conducta de los filipinos. Las computadoras son mquinas maravillosas para transmitir informacin. Ello podra formar parte de su atractivo para los sistemas que valoran el aprendizaje por memorizacin. Sin embargo, tal como lo sugiere el ejemplo de la Escuela Nueva, el mejoramiento de la calidad muchas veces implica un cambio cultural, un cambio de nfasis, de la transmisin de informacin hacia () la comprensin y la construccin social de los conocimientos. Este argumento tambin es vlido para Filipinas.

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Los desafos de la educacin japonesa: de la uniformidad a la diversidad


Anne Emig e Ikuko Shimizu

El prestigio de los sistemas educativos de los pases asiticos de alto rendimiento est asociado, en parte, con un buen desempeo en las pruebas internacionales de matemticas y ciencias, y con los indicadores econmicos. Japn, en particular, tiene antecedentes de logros para dar a conocer cuando el xito en la educacin se define ms explcitamente como el promedio de calificaciones altas en una amplia gama de materias distribuidas entre la poblacin en edad de estudiar a un costo relativamente bajo para el pblico (Rohlen, 1997). En este captulo se analiza la forma en que Japn ha organizado su sistema educativo y se trata de entender las races de sus logros. El captulo comienza con una descripcin de la educacin antes de la guerra, y luego presenta un perfil de la fundacin y de la sistematizacin de la educacin pblica, en particular de la orientacin hacia la educacin pblica universal. A continuacin, se considera cmo se expandi el sistema educativo durante el perodo de la posguerra, se describe la planificacin y la administracin coordinadas de las escuelas, as como los mtodos educativos eficaces en las aulas que contribuyeron a los logros y las oportunidades equitativas en todo el sistema. Ms adelante, se describe la expansin de la educacin luego del nivel obligatorio, adems de la relacin entre escuela y trabajo, que es propia de Japn.Tambin se hace referencia a la influencia de los valores tradicionales y la cultura, y se ahonda en los problemas emergentes relacionados con el sistema educativo actual. Despus de explicar algunas de las medidas adoptadas por las autoridades centrales y otros involucrados en respuesta a estos temas, el captulo concluye con una perspectiva general de las principales dificultades que deben superarse en el futuro.

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CAPTULO 4

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Las races de los logros Entender el camino que recorri Japn para lograr la educacin primaria universal a principios del siglo XX es importante por dos razones. La primera de ellas es que un sistema escolar consolidado es una condicin previa para un buen desempeo educativo. La segunda es que el proceso de evolucin, al igual que las condiciones tradicionales previas, ha moldeado la educacin actual y sus resultados. La historia revela los vnculos entre los sistemas educativos y el desempeo (Rohlen, 1997). La descripcin y anlisis del desarrollo de la educacin japonesa podran explicar qu hay detrs de su alto desempeo, as como de su falta de innovacin.

Se funda una educacin: la restauracin Meiji y la educacin moderna en Japn Desde hace mucho tiempo en Japn, al igual que en otras partes del mundo, la educacin se ha considerado como un medio para el desarrollo personal. La estratificacin estricta en cuatro clases durante la era Edo (1600-1868) distingua entre la clase guerrera y los dems estratos: agricultores, artesanos y comerciantes. Antes de la restauracin Meiji en 1868, haba dos formas de educacin para dos clases separadas socialmente: una para la elite la cual representaba apenas un poco ms del 5% de la poblacin e inclua a la clase guerrera (es decir, a los shogun, daimyo y samurai), as como a los soldados de infantera hereditarios de menor categora y la otra para los plebeyos. En las escuelas para los hijos de la elite se haca hincapi en el confucianismo. En las terakoya instituciones de educacin privada para las masas no pertenecientes a las elites se enseaba lectura, escritura y aritmtica bsica. Las terakoya surgieron a fi-

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Ciertas evaluaciones del desempeo educativo no reflejan la gama completa de productos y resultados, entre los que se encuentran las habilidades cognitivas y sociales. Estas evaluaciones podran hacer hincapi en los aspectos fuertes de Japn, pero tal vez no identificaran sus aspectos dbiles. Sin embargo, evaluar el costo de lo que se ha logrado podra ser tan importante como reconocer los beneficios de lo que se ha alcanzado.Teniendo esto presente, en este captulo se trata de ofrecer una visin panormica del sistema educativo de Japn, que incorpora la evolucin de su historia, su cultura y sus instituciones.

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nes del perodo medieval, cuando evolucionaron desde los establecimientos educativos de los templos budistas (tera significa templo en japons). No reciban subsidios ni estaban sujetas a supervisin del gobierno, pero comenzaron a extenderse espontneamente a fines del siglo XVIII, estimuladas por el deseo de educarse que tena la poblacin. Aunque las tarifas de las terakoya variaban, estas se costeaban con donaciones y contribuciones de los padres de familia; la remuneracin que los padres ofrecan a los maestros era una forma de agradecimiento. El monto dependa de los medios de que disponan los padres, mayormente en especie en el rea rural y en efectivo en las ciudades. Para mediados del siglo XIX, estas instituciones locales autnomas se encontraban en ciudades pequeas y pueblos rurales en todo el pas. Dore (1984) calcula que hacia el final del siglo XIX, aproximadamente un 40% de los nios japoneses y un 10% de las nias reciba algn tipo de educacin fuera del hogar. Cuando ya se registraban niveles razonablemente altos en la educacin el ndice de alfabetizacin era aproximadamente del 40% justo antes del comienzo de la era Meiji en 1868 la Constitucin Meiji sent las bases para la educacin moderna como parte del rgimen de apertura y modernizacin del pas. A partir de 1872, se emitieron varias rdenes relacionadas con la educacin. La orden de 1872 se apartaba del sistema tradicional del confucianismo y reflejaba novedosas ideas occidentales, tales como la importancia que se asignaba al individualismo y al valor prctico de la educacin. La orden destacaba que esta era una fuente de xito en la vida para todos y, por primera vez en la historia de Japn, recomendaba el establecimiento de la educacin pblica mediante la creacin de un sistema educativo igualitario nacional. Se cerraron las escuelas especiales para nios de las elites, y muchas de las 26.000 instalaciones escolares establecidas por el gobierno se crearon mediante conversin de las terakoya. Este esfuerzo por promover la igualdad social por medio de un sistema escolar moderno era parte de la visin de la orden de 1872. Sin embargo, se criticaron los ambiciosos planes de sistematizacin escolar y las medidas audaces para aumentar los servicios educativos. La orden se basaba en modelos occidentales y no tuvo en consideracin las necesidades sociales y las condiciones nicas de Japn. En cuanto a orientacin y contenido, se segua prefiriendo el estilo tradicional de educacin de las terakoya, lo que representaba un enfoque estrictamente local iniciado por el pblico en general. Por consiguiente, se promulg una nueva ordenanza en 1879. Esta tambin conceda gran importancia a la educacin primaria universal, haca hincapi en los esfuerzos gubernamentales por establecer una base para la educacin nacional a nivel de primaria, y asimismo reflejaba el sistema americano descentralizado de la administracin educativa. Esta nueva ordenanza difera de la de 1872 por cuanto permita a

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El desarrollo de la educacin primaria El primer sistema de educacin estrictamente obligatoria se instaur con la ordenanza de educacin primaria emitida en 1886. Anteriormente, los padres y tutores no estaban obligados por ley a enviar a los nios a la escuela. La orden de 1886 especificaba que los padres y los tutores de los nios tienen la obligacin de velar por que estos reciban una educacin general. Era la primera vez que se utilizaba la palabra obligacin, pero a los padres y tutores an se les permita posponer la educacin de sus nios bajo ciertas circunstancias (por ejemplo, enfermedad y pobreza). Sin embargo, el ndice de asistencia a la escuela primaria segua siendo inferior al 50%, debido principalmente al alto costo de la matrcula y a que los nios eran una fuente importante de mano de obra familiar1. El aumento constante en el promedio de ingresos familiares como resultado del desarrollo de la industria liviana gradualmente hizo que el pago de la matrcula fuera ms asequible para muchas familias. Segn la ordenanza emitida en 1890, el propsito de la educacin primaria se compona de tres partes esenciales: educacin moral, educacin cvica y educacin para adquirir habilidades y conocimientos. Diez aos ms tarde, la ordenanza de 1900 estipulaba que todos los cursos de la escuela comn elemental deban durar cuatro aos, y explicaba en detalle numerosos reglamentos atinentes a la asistencia obligatoria. Esta orden tambin eliminaba el pago de matrcula. En esa poca, se comenz a extender en Japn una actitud positiva y generalizada con respecto a la educacin. En 1906, el ndice de matrcula escolar lleg al 96,6% (ver el grfico 4.1). Otro logro notable fue el descenso gradual de las diferencias regionales y de gnero en los ndices de asistencia, con lo cual se logr en Japn un sistema educativo igualitario de educacin primaria en un lapso relativamente corto.

1 Entre 1878 y 1882, el 82,3% de la poblacin econmicamente activa de Japn formaba parte del sector primario. Esta cifra descendi al 69,6% entre 1898 y 1902; al 49,4% en 1930; y al 13,9% en 1975 (Okita, 1980).

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los gobiernos locales mayor autonoma en la formulacin de programas educativos. No obstante, la ordenanza de 1879 provoc el deterioro del sistema escolar de primaria, lo que condujo a la redaccin de una nueva en 1880, que asignaba mayor importancia al control nacional y a la intervencin gubernamental en la administracin de la educacin local. En ese momento, se prohibi la traduccin al japons de libros de texto extranjeros, como parte de un esfuerzo nacional para unificar la ideologa y los principios enseados en las escuelas.

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Primaria

Secundaria

Superior

Fuente: Ministerio de Educacin, Ciencia, Deportes y Cultura, 2000.

En particular, el establecimiento de la educacin primaria casi universal se relacionaba directamente con la decisin de Japn de adoptar una estructura educativa en forma de pirmide (Okita, 1980). Para ello, el gobierno cre un sistema educativo de base amplia que asignaba particular importancia al mejoramiento de la educacin primaria, en vez de una estructura en forma de pilar que hubiera prestado mayor atencin a la educacin superior. En 1907, la escuela primaria comn se ampli de cuatro a seis aos, lo que condujo a un aumento gradual de la atencin pblica hacia la educacin de nivel medio y superior. Estos logros son testimonio de la importancia de la iniciativa gubernamental. Sin embargo, algunos factores sociales y culturales como la existencia de un idioma nico y de una sola religin tambin incidieron en los logros. Igualmente importantes fueron el aumento del nivel de vida y un reconocimiento cada vez mayor del vnculo entre el valor de la educacin y mejores condiciones econmicas. Un nmero considerable de las reformas educativas de Japn se origin en la poltica de actualizacin que el pas adopt para alcanzar el nivel de las naciones occidentales mediante la educacin en masa (Cummings, 1997b). La absorcin de los sistemas y los conocimientos avanzados occidentales en diferentes aspectos del desarrollo, tambin caracterizaban a Japn como una de las naciones receptoras de

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Grfico 4.1

ndices de matrcula de Japn, 1875- 1998

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La trayectoria de un pas de alto rendimiento: educacin en la posguerra y educacin primaria universal La reforma educativa efectuada luego de la Segunda Guerra Mundial fue fundamental para darle forma al sistema educativo actual de Japn. Ella se convirti en la base del desarrollo educativo y, como tal, merece atencin. En especial, cabe recordar el cambio importante en la manera de administrar la educacin durante los aos de la posguerra. La funcin del Ministerio de Educacin cambi, al dejar de lado las funciones de direccin, control y orden, para asumir las de supervisin, asesoramiento y ayuda. Evolucin de iniciativas de polticas y consolidacin institucional Cuando Japn entr en la Segunda Guerra Mundial, las escuelas de educacin primaria se reorganizaron en escuelas nacionales, y se realizaron las reformas correspondientes en la estructura y la enseanza. En 1937, la Oficina de Control Ideolgico se reorganiz como Oficina de Instruccin de Nacionalismo, destinada a asociar la instruccin con el patriotismo. La Ley Escolar Nacional emitida en 1941 tambin les daba a las escuelas visos de fervor nacionalista, y pona de relieve la lealtad hacia el Estado del emperador. La experiencia revel que un sistema educativo con control centralizado poda manipularse fcilmente para convertirlo en una herramienta de adoctrinamiento nacionalista. Cuando termin la Segunda Guerra Mundial, en agosto de 1945, Japn fue sometido a la ocupacin estadounidense. Algunas de las reformas relacionadas con el establecimiento de la democracia durante estos aos, entre otras las educativas, suelen denominarse americanizacin bajo la ocupacin. Sin embargo, no hay que olvidar que para entonces Japn ya contaba con un sistema educativo estable, creado durante el perodo anterior a la guerra, lo que permiti una estructuracin eficaz de las instituciones educativas despus de la contienda, adems de un crecimiento acelerado de la educacin secundaria y terciaria. Por lo tanto, a la par de una serie

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informacin (Murata y Takakura, 1997). Sin embargo, lo realmente nico fue la forma en que el pas japoniz estas influencias externas, es decir, la manera en que intent adaptar los modelos occidentales a las condiciones propias, y cmo mantuvo una base nacional de decisin y control. Los resultados fueron polticas educativas centralizadas, mtodos educativos estandarizados y resultados homogneos, todo lo cual le ha dado forma a la educacin en Japn hasta el presente.

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Controles sobre la remuneracin de los maestros. La Ley de 1952 sobre la Partida del Tesoro Nacional para Gastos de la Educacin Obligatoria estipulaba que la mitad de los sueldos de los maestros del sistema educativo obligatorio sera sufragada por el gobierno nacional. Reglamentacin sobre el tamao de las clases. La Ley de 1958 sobre la Norma para la Organizacin de las Clases y para el Nmero Fijo de Personal Educativo en Escuelas Pblicas Locales Obligatorias sent las bases para determinar el nmero de nios por maestro. Subsidio para el material didctico y el equipo para las aulas. La misma ley de 1952 que estipulaba apoyo nacional para los sueldos de los maestros tambin prevea subsidios para compras de material didctico. Ayuda financiera para nios en edad de educacin obligatoria que viven en circunstancias difciles. Por medio de la Ley de Proteccin de los Medios de Vida, de 1950, del Subsidio Nacional para la Distribucin Gratuita de Libros de Texto para Nios de Primaria con Dificultades Financieras, aprobado en 1956, y de la modificacin de la Ley de Almuerzos Escolares, en 1956, las familias necesitadas reciban ayuda para el pago de tiles escolares, ropa, transporte y almuerzos para sus hijos. Atencin especial para la educacin en lugares remotos. La Ley para la Promocin de la Educacin en Zonas Aisladas, de 1954, abarcaba medidas para mejorar las condiciones en todo el sistema educativo en lugares remotos del pas. Atencin a nios discapacitados mental o fsicamente. Este apoyo tuvo su origen en la Ley de 1954 para la Promocin de la Asistencia a las Escuelas para Ciegos, Escuelas para Sordos y Escuelas para Discapacitados.

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de pasos hacia la democratizacin, tambin continuaron vigentes los logros educativos alcanzados antes de la guerra, entre otros un marco administrado centralmente y la importancia concedida a lo bsico en la escuela primaria. En 1947, la Ley Fundamental de Educacin introdujo la educacin obligatoria 6-3 y el sistema escolar 6-3-3-4. Despus de 1952, cuando Japn fue restaurado como poder soberano pleno, sigui asignando particular importancia a la funcin fundamental de la educacin para el avance de una sociedad y de una nacin democrticas. Varios ajustes permitieron que el sistema 6-3 aumentara rpidamente los ndices de matrcula escolar y ampliara el nmero y la igualdad de oportunidades educativas. Las siguientes son algunas de las medidas tomadas:

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Desarrollo eficaz del sistema de enseanza El alto rendimiento no se circunscribe nicamente a la educacin primaria universal. En Japn, la uniformidad y la igualdad educativa tambin han sido cruciales. Las autoridades centrales han tomado una serie de medidas decisivas para conformar un sistema educativo slido y estandarizado, al abordar mecanismos administrativos relacionados con muchos aspectos del diseo y la organizacin de escuelas y aulas. La primera y la ms importante de las medidas ha sido la creacin de un currculo nacional uniforme. El diseo y la puesta en prctica de currculos se consideran como el corazn de la administracin escolar (Murata y Takakura, 1997). Algunos mtodos relacionados con el currculo parecen ser nicos, como la enseanza de materias bsicas en la maana cuando se prev que los nios tienen una mayor capacidad de concentracin. Se hace hincapi en una buena comprensin del contenido cognitivo de las materias, en particular en las primeras etapas de la educacin primaria. El magnfico desempeo de los estudiantes japoneses en ciencias y matemticas bsicas en pruebas internacionales, confirma este argumento. En las escuelas tambin se asigna importancia a las actividades no acadmicas, entre otras a los programas relacionados con las condiciones de limpieza de las escuelas, la higiene personal, la preparacin para desastres y los almuerzos servidos por los alumnos (Murata y Takakura, 1997). La educacin moral tambin es importante, aunque cabe sealar que una instruccin de este tipo hace tiempo que est vinculada estrechamente con el desarrollo socioeconmico de Japn. Desde principios hasta mediados del siglo pasado, el contenido de los libros de texto para la educacin moral destacaba temas tales como diligencia, modestia, frugalidad y atencin mdica; en tiempos de guerra, se haca hincapi en las obligaciones hacia el Estado; y en la era de la posguerra, el centro de inters se desplaz hacia los principios de la democracia y la sociedad civil.

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Adems de estas medidas, se llev a la prctica una poltica uniforme para los aspectos financiero y de personal, que equiparaba los sueldos de los maestros y los gastos por estudiante en todas las escuelas pblicas. Medidas como estas, diseadas por medio de la planificacin integral y la administracin del Ministerio de Educacin, han logrado que el marco educativo japons mantenga sus races de centralizacin. Sin embargo, el gobierno nacional no toma parte en la administracin cotidiana de las escuelas. La educacin pblica tambin goza de flexibilidad en el nivel local y de las escuelas. Esta caracterstica se puede observar en los aspectos de la enseanza en la educacin japonesa.

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La uniformidad del currculo nacional permite que familias y maestros se trasladen de un lugar a otro del pas sin preocuparse por cambios curriculares o pedaggicos. De hecho, lo que se ensea en segundo grado en la clase de matemticas durante la primera semana del trimestre, por ejemplo, es equivalente en todas las prefecturas y a lo largo de todo el pas. Sin embargo, cabe sealar que el currculo nacional japons y las directrices que lo acompaan contienen enunciados generales de los objetivos, pero no detallan cada uno de los aspectos de las materias de la enseanza, ya que esto limitara la flexibilidad de los maestros. La segunda medida esencial tomada por las autoridades centrales de educacin fue el diseo de un mecanismo nacional para la produccin de libros de texto. Esto no slo ayud a la difusin del currculo nacional, sino tambin a la unificacin de los principios transmitidos por medio de esos libros. De acuerdo con un mtodo que data de 1886, el Ministerio de Educacin analiza el contenido de cada libro de texto publicado por editoriales privadas, para comprobar que se ajusta al espritu de la Ley Fundamental de Educacin y de la Ley de Educacin Escolar, as como al plan de estudios. La tercera medida se refiere al compromiso de horas de asistencia a las escuelas, lo que se considera como una de las razones importantes que sustentan el buen desempeo de los nios. Los horarios de las escuelas japonesas siempre han sido uniformes y ms bien rgidos. Los estudiantes japoneses tienen un ao escolar ms largo y, por lo general, reciben ms horas de clase que sus pares de los pases occidentales. En Japn, el alumno promedio de la escuela primaria asiste a clase 220 das al ao, mientras que los nios estadounidenses van a la escuela 175 das (Nelson, 1996). El ndice de asistencia tambin es muy alto, con lo cual el ausentismo no es un problema grave, lo contrario de lo que se observa en los centros urbanos de Estados Unidos o en algunas sociedades en desarrollo. En Japn, tambin se dedican muchas horas a las actividades extracurriculares. La cuarta medida consiste en hacer que funcione bien la proporcin entre estudiantes y docente. Durante la era Meiji y el perodo del auge de la natalidad despus de la guerra, una sola clase habitualmente tena ms de 50 estudiantes. Actualmente, esta cifra se ha reducido a 37, en promedio, para el primer ciclo de enseanza secundaria, aunque sigue siendo un nmero relativamente alto de alumnos por clase (Nelson, 1996). A pesar de todo, los estudiantes japoneses son capaces de prestar mucha atencin a los docentes o a las tareas indicadas por estos (Stevenson y Lee, 1997). La estructura de las clases en las aulas japonesas y los diferentes mtodos educativos utilizados captan la atencin de los nios, lo que permite ensear eficazmente a un costo relativamente bajo. Aunque hay personas que afirman que una clase con un nmero menor de alumnos funcionara mejor para satisfacer las nece-

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Expansin de la educacin secundaria y universitaria Adems de las reformas destinadas a lograr un acceso mayor y equitativo a la educacin bsica, a partir del decenio de 1950 Japn hizo grandes esfuerzos para desarrollar las escuelas del segundo ciclo de enseanza secundaria y de educacin terciaria. El porcentaje de estudiantes que continan sus estudios ms all de las escuelas obligatorias aument en el decenio de 1960 (ver el grfico 4.1), junto con el auge de la natalidad. Al igual que en la era Meiji, cuando se consideraba a las escuelas como el motor de la modernizacin, la educacin desempe un papel importante durante las dcadas de acelerado crecimiento econmico en Japn. La necesidad de una fuerza laboral mejor preparada, as como la demanda privada de educacin luego de la obligatoria, impuls la expansin de los ndices de matrcula, en particular en los niveles secundario y terciario durante los aos sesenta y setenta. El logro educativo se convirti en un factor determinante y valioso del comienzo de la trayectoria laboral y profesional de las personas, mientras que el proceso de lograr la admisin en una institucin de educacin superior preparaba a los jvenes para la participacin en la economa en auge2.
2 Aunque se afirma que el sistema educativo en Japn es igualitario, tambin es cierto que la educacin se ha convertido en un mecanismo esencial para la movilidad social y el ingreso en los estratos de elite de la sociedad japonesa, tal como sostiene Dore (1976). Ms adelante en este captulo hay otro debate sobre la meritocracia.

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sidades individuales, el hecho de considerar al grupo como unidad bsica de la enseanza resulta bastante eficaz en Japn, donde el espritu de equipo forma parte de muchos otros aspectos de la vida. Por ltimo, la capacitacin exhaustiva y constante de los docentes en actividad ha contribuido enormemente al desempeo educativo de Japn. Adems de la capacitacin integral que reciben al comienzo de su carrera, en Japn abundan las oportunidades para la superacin profesional de los docentes. En la escuela, interactan entre ellos, trabajan juntos en la planificacin de las clases y comparten ideas sobre las tcnicas, reunidos en la sala de profesores. Estas actividades a su vez reaparecen en las aulas en forma de habilidades eficaces de enseanza. Todos estos mtodos de administracin sistemtica de la educacin nacional han guiado a las escuelas en todo el pas hasta la actualidad, preparando un terreno comn y fundamental para que la educacin japonesa est integrada y bien coordinada.

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Esta caracterstica se remonta a ms de 100 aos atrs. En 1894, el ministro de Educacin de Japn de ese entonces, Kowashi Inoue, declar la necesidad de promover la capacitacin tcnica para hacer frente a la competencia industrial en el mundo.

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El gobierno respondi a estas tendencias de la misma forma que haba guiado el crecimiento de la educacin primaria: asegurndose de que sus esfuerzos fuesen centralizados, integrales y complementarios para las condiciones de la sociedad. Por ejemplo, en 1955, 1960 y 1970, el gobierno public Outlines of the Course of Study for Upper Secondary Schools (Descripcin del plan de estudios para escuelas del segundo ciclo de enseanza secundaria). Cada modificacin estaba destinada a que el contenido de la educacin fuese ms pertinente para una sociedad en desarrollo. Con miras a lograr el acceso de un gran nmero de jvenes trabajadores a las escuelas secundarias, se instituyeron sistemas de tiempo parcial y de correspondencia del segundo ciclo de enseanza secundaria. Entre 1948 y 1952, se triplic el nmero de estudiantes matriculados en sistemas de tiempo parcial de escuelas del segundo ciclo de enseanza secundaria (Ministerio de Educacin, Ciencia y Cultura, 1980). Durante los aos sesenta, hubo polticas econmicas que promovieron la expansin de diversas formas de educacin profesional y el establecimiento de programas de ingeniera de nivel universitario. En el decenio de 1970, este mtodo orientado hacia el crecimiento se convirti en un enfoque de Estado benefactor que haca hincapi en la distribucin. Esto hizo que el acceso a la educacin superior se tornara ms justo y parejo, debido a que esta segua siendo muy selectiva a pesar del nmero cada vez mayor de estudiantes que deseaban continuar su formacin despus de la secundaria. El gobierno apoy el crecimiento del sistema universitario (ver el grfico 4.1), y se produjo un aumento en el nmero de instituciones privadas, escuelas de formacin profesional y universidades con ciclos de dos o tres aos para dar cabida a la demanda en aumento. La matrcula en escuelas de formacin profesional y universidades, entre otras en las escuelas de posgrado, se aceler durante los aos ochenta y noventa. A pesar de que el gobierno japons fomentaba la formacin y la capacitacin relacionadas con el trabajo durante el perodo de la posguerra3, el vnculo entre las instituciones educativas y la industria rara vez abarcaba colaboraciones relacionadas con el currculo, en especial con investigacin y desarrollo. En Japn, al igual que en los pases del este asitico, eran ms las iniciativas privadas que las gubernamentales las que colmaban la necesidad de investigacin y desarrollo. En cambio, la atencin sigui centrada en facilitar la transicin de la escuela al trabajo (Stern, 1997). En el contexto de un sistema de empleo para toda la vida, los empleadores japoneses han asumido una gran responsabilidad para capacitar a nuevos empleados, en el en-

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Influencia de los valores tradicionales y de la cultura Es necesario entender las diferencias sociales y culturales al analizar y evaluar el desempeo de un sistema educativo. En esta seccin se analizan los patrones que han influido en la educacin en Japn y le han dado forma, entre otros algunos modelos que comparte con otros pases asiticos de alto rendimiento. Participacin de las familias y de los padres El aprendizaje no slo tiene lugar en las escuelas. En Japn y otros pases asiticos de rendimiento destacado, la estructura familiar y su actitud influyen en el progreso de los nios, de manera diferente de la de otras partes del mundo. En estos pases asiticos, los padres estn dispuestos a invertir su dinero para apoyar el desempeo acadmico de
Sin embargo, ha ocurrido un cambio gradual en esta capacitacin en el empleo. Como ha aumentado la movilidad de la mano de obra, muchas empresas han comenzado a darse cuenta de que no pueden suponer que van a recibir una retribucin por parte de sus nuevos empleados en forma de mayor capacidad y de lealtad a la empresa. De hecho, un estudio del Statistics Bureau of the Management and Coordination Agency (Employment Status Survey, 1999), demuestra que mientras ms jvenes sean las personas ms probabilidades hay de que deseen cambiar de trabajo: aproximadamente, un 22% por ciento de la poblacin de 15 a 24 aos; un 16% de la de 25 a 34 aos; un 11% de la de 35 a 44 aos; y un 7% de la poblacin de 45 a 54 aos. Las cifras han aumentado rpidamente desde la dcada de los setenta e indican un patrn claro de la probabilidad de separacin voluntaria del empleo entre los jvenes.
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tendimiento de que esta es una inversin a largo plazo en recursos humanos4. Sin embargo, la amplia capacitacin en el empleo ha desalentado a estudiantes universitarios y secundarios de convertirse en especialistas; por otra parte, esto hace que las instituciones de educacin superior no estn motivadas para aumentar su creatividad curricular. Por lo tanto, la educacin universitaria ha seguido siendo relativamente general en Japn, con escasas intenciones de relacionar el contenido con la ocupacin. La expansin de la educacin secundaria y universitaria tambin le dio forma a ciertos aspectos del modo de vida japons. Por ejemplo, el gasto considerable que acarrea enviar a los hijos a la secundaria y a la universidad ha estimulado el deseo de reducir el tamao de las familias. Desde el decenio de 1960, el nmero cada vez mayor de mujeres que cursan estudios superiores inst a muchas ms de ellas a formar parte de la fuerza laboral, lo que contribuy a reducir el tamao de las familias, aun cuando, gracias al trabajo de las mujeres aquellas disponan de ms recursos para la educacin de cada hijo.

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Escuelas primarias

Escuelas del primer ciclo de enseanza secundaria 1 ao 2 ao 3 ao

Escuelas del segundo ciclo de enseanza secundaria 1 ao 2 ao 3 ao

Escuelas pblicas $655 Escuelas privadas

1.250 1.158

1.475 1.438

2.140 1.587

763 928

749 1.183

1.620 1.714

Fuente: Ministerio de Educacin, Ciencia, Deportes y Cultura, 2000.

sus hijos, a tal grado que el gobierno puede contar con que las familias individualmente contribuyen al esfuerzo nacional general que se realiza en la educacin (Rohlen, 1997). Por qu los padres se muestran tan entusiastas por manejar la educacin de sus hijos? Una razn convincente es que el desempeo acadmico est relacionado directamente con los triunfos laborales y el prestigio social; por ende, los logros de los hijos se consideran como una extensin de los logros de sus padres (LeTendre, 1996). Los padres en estos pases asiticos dependen de lo que se conoce como educacin fantasma para el aprendizaje de sus hijos fuera de la escuela. Aquella suele impartirse en las escuelas de preparacin intensiva llamadas juku y yobiko y en las clases privadas. Supuestamente, estas actividades enriquecen la educacin, ya que representan un desafo para estudiantes talentosos que podran aburrirse con la educacin de nivel medio en las aulas, brindan ayuda de recuperacin a estudiantes que la necesitan, y preparan para los exmenes de admisin a la secundaria y a la universidad. De hecho, existe una jerarqua no slo entre las instituciones de educacin superior en Japn, sino tambin entre las escuelas de preparacin intensiva que abastecen de estudiantes a las escuelas de educacin secundaria y a las universidades de elite. Aunque es difcil identificar con exactitud el nmero de este tipo de escuelas abarcan desde establecimientos de una sola aula a cargo de amas de casa, hasta empresas gigantescas con oficinas en el extranjero a las que acuden los hijos de padres japoneses que trabajan en el exterior se calcula que hay entre 35.000 y 200.000, y que el volumen de ganancias es de US$4.000 a US$7.000 millones. Tal como se muestra en el cuadro 4.1, el costo de la educacin fantasma para la familia individual puede elevarse hasta US$2.077 por estudiante para el tercer ao del primer ciclo de enseanza secundaria. Sin embargo, parece irnico que una forma de educacin dual la existencia simultnea de los sistemas convencionales y los sistemas fantasma haya permitido la supervivencia de los valores dominantes de la educacin japonesa, es

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Cuadro 4.1

Costo anual de la educacin fantasma por estudiante, Japn, 1998 (En dlares estadounidenses [tasa de cambio, US$1 = 130 yenes])

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Importancia del esfuerzo: el sistema de exmenes Todas las escuelas de educacin primaria en Japn hacen hincapi en lo bsico, lo que abarca matemticas y ciencias, arte, msica y, especialmente, aptitudes sociales, entendidas como relaciones humanas armoniosas y de cooperacin. A medida que los estudiantes avanzan en sus estudios, el centro de inters pasa a ser el trabajo arduo y la perseverancia, y el desafo que se plantea a todos es un examen de admisin competitivo. El esfuerzo es considerado ms fundamental que la habilidad o aptitud para determinar el xito del aprendizaje (Cummings, 1997b; Rohlen, 1997), lo que es una caracterstica comn a todos los pases asiticos de alto rendimiento. En este punto, la importancia que se asignaba inicialmente al apoyo mutuo se convierte en un impulso para que el individuo sobreviva en un sistema sumamente competitivo. Aunque esto podra parecer contradictorio, Rohlen seala que las aptitudes sociales y los mtodos cooperativos aprendidos en la escuela primaria preparan a los estudiantes japoneses para el estudio arduo y la severidad de la educacin secundaria. Cuando los estudiantes entran en el llamado infierno de los exmenes, la educacin dentro y fuera de las escuelas prcticamente se dedica con exclusividad a la preparacin para las pruebas donde hay tantas cosas en juego. El esfuerzo intensificado por la tensin hace que se dedique ms tiempo a los estudios, pero el comienzo de los exmenes distorsiona seriamente el currculo.Tanto maestros como padres de familia instan a los jvenes a trabajar arduamente y no a explorar su creatividad. Preferencia por la homogeneidad La preferencia por la homogeneidad mediante la cooperacin y la cohesin es un rasgo bien diferenciado que se encuentra en Japn y en el resto de los pases asiti-

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decir, la igualdad y la uniformidad. Pero tambin se puede afirmar que la difusin de la educacin fantasma, de costo relativamente alto, amenaza con desestabilizar la dinmica igualitaria del sistema escolar formal, cuya intencin es mantener la uniformidad por estar al alcance de muchos a un costo moderado. Adems del compromiso de las familias con la educacin fantasma, por lo general los padres japoneses estn dispuestos a apoyar las actividades extracurriculares para sus hijos desde muy temprana edad. Estas suelen ser deportivas y artsticas, y estn dirigidas al desarrollo polifactico de los nios. Segn el Tokai Bank, Ltd., las principales actividades extracurriculares de los nios japoneses en el ao 2000 fueron natacin, piano y caligrafa.

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cos de alto rendimiento. La heterogeneidad, por otro lado, es un concepto poco conocido. Japn es casi un pas monorracial (menos del 1% de su poblacin no es japonesa desde el punto de vista tnico); el japons es el nico idioma nacional; y la mayora de los ciudadanos son budistas. No hay una gran disparidad en cuanto a la riqueza, y hay muy pocos nios que viven expuestos a riesgos o en la pobreza. Las alteraciones en la educacin derivadas de situaciones sociales entre ellas el desempleo, la pobreza y los delitos son poco comunes. Esto hace que sean pocas las variaciones en los resultados acadmicos de toda la poblacin. La naturaleza del sistema educativo tambin refleja homogeneidad. En primer lugar, Japn cuenta con un sistema automtico de promocin a otros grados, segn el cual los estudiantes pasan al grado siguiente de acuerdo con su edad. Prcticamente, no hay casos de repetidores ni de desercin escolar; no se permite dejar de cursar un grado. Este mecanismo pone de relieve una conciencia horizontal y constituye la base de un enfoque igualitario. En segundo lugar, se insiste en el orden basado en los grupos. Las escuelas japonesas capacitan a los estudiantes para que se comporten bien y compitan como una unidad; este patrn caracteriza al pueblo japons en general, en contraste con la importancia que se asigna en Occidente al individualismo. En las escuelas primarias y secundarias, los alumnos se agrupan en las aulas de una manera que se propone ser homognea en trminos de sexo, logros acadmicos, lugar de residencia y mes de nacimiento. Luego, ya en la clase, los estudiantes se dividen en grupos ms pequeos para realizar actividades no acadmicas, tales como servir el almuerzo, limpiar los salones de clase y alimentar a los peces. Se prev que, al asumir responsabilidades en la administracin cotidiana de las clases junto con otros miembros del grupo, los nios se apoyen mutuamente. Un tercer factor es el sistema de seguimiento tardo. Al no realizar un seguimiento de los alumnos sino en los ltimos aos de la educacin, se reduce al mnimo el grado de desviacin del estndar dentro de cada clase. En particular, a nivel de la primaria, las escuelas insisten en valores tales como la amistad, la cooperacin y la perseverancia, que pueden lograr todos los nios, independientemente de sus niveles acadmicos. Finalmente, los docentes tambin estn organizados en grupos y trabajan juntos para desarrollar currculos comunes, para compartir responsabilidades en las actividades de los estudiantes y su orientacin, y para intercambiar informacin. Si no estn dando clases, los docentes pasan su tiempo en un saln de profesores, donde los escritorios estn colocados uno frente al otro para facilitar la comunicacin. Esto fomenta el trabajo en grupo y ayuda a lograr que todas las aulas del mismo grado sean homogneas en cuanto al desempeo acadmico y no acadmico.

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1964, 1 prueba Matemticas, escuela primaria Matemticas, primer ciclo de enseanza secundaria N/D 2 (12) 1970 Ciencias, escuela primaria Ciencias, primer ciclo de enseanza secundaria 1 (16) 1 (18)

1981, 2 prueba N/D 1 (20) 1983 1 (19) 2 (26)

1995, 3 prueba 3 (26) 3 (39) 1995 2 (26) 3 (41)

Nota: El nmero total de pases clasificados se da entre parntesis. Fuente: Ministerio de Educacin, Ciencia, Deportes y Cultura, 2000.

Problemas e iniciativas actuales Todos los mtodos que se acaban de mencionar promueven las actitudes individuales y sociales que reflejan la cultura y los valores de Japn, por lo que ayudan a explicar el desempeo elevado que registra el pas en materia de educacin, as como la estructura de su sistema. Los japoneses parecen estar orgullosos de su firmeza e integridad en la consecucin de los niveles mximos de desempeo educativo, ya que hasta las escuelas han podido responder a la sociedad japonesa y demostrar potencial para transformarla. La manera en que las escuelas han desempeado una funcin clave en el desarrollo econmico ha reafirmado el sentido de satisfaccin y de bienestar entre los lderes de la educacin y los padres de familia. Pero esto tambin ha reducido los incentivos para la innovacin y la creatividad, aun cuando los tiempos han comenzado a cambiar. Hasta la fecha, el debate se ha centrado en explorar los antecedentes del desarrollo exitoso de un sistema que satisface las necesidades de la modernizacin y el crecimiento econmico. Este xito se manifiesta en las calificaciones altas recibidas por los japoneses en pruebas internacionales, que se utilizan para hacer comparaciones (ver el cuadro 4.2). Sin embargo, desde comienzos del decenio de 1980, se viene notando que el sistema escolar japons no se est adaptando a los valores y a las necesidades en constante cambio. Muchos de los llamados problemas emergentes que se plantean actualmente a la educacin japonesa, en realidad, no son nuevos. Pero el marco convencional ya no basta en un ambiente socioeconmico variable. Los problemas que surgen

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Cuadro 4.2

Clasificacin en pruebas de matemticas y ciencias, en la escuela primaria y el primer ciclo de enseanza secundaria, Japn

LOS DESAFOS DE LA EDUCACIN JAPONESA 105

150.000

100.000

50.000

0 1991

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93

94

95

96

97

98

99

Primer ciclo de la escuela secundaria

Escuela primaria

son de naturaleza cualitativa, no cuantitativa. En esta seccin se considera el trasfondo de la educacin japonesa en la actualidad, se investiga lo que causa sus dificultades y se describen las medidas tomadas por los interesados directos.

Problemas emergentes La incapacidad de las escuelas de satisfacer las necesidades de los estudiantes se ha manifestado principalmente por medio de la prctica de ijime (intimidacin); gkkyuuhoukai (colapso de la estructura real de las clases debido a las actitudes de desobediencia de los estudiantes); futoukou (temor de presentarse a la escuela, negativa a asistir o ausencias prolongadas; vase el grfico 4.2); y kounai-bouryoku (violencia en la escuela y arranques de ira). Aunque estas situaciones no constituyen caractersticas universales del sistema escolar, se trata de problemas sociales graves que suelen captar mucha atencin de los medios de comunicacin e influyen enormemente en la experiencia en las aulas, all donde surgen. En un artculo publicado en primera plana por un peridico importante de Japn (Yomiuri) en agosto de 2001, se informaba que el fenmeno denominado futoukou se poda observar en 134.000 estudiantes, uno por cada clase en las escuelas donde se imparten los dos o tres aos de la secundaria.Tambin se dijo que el nmero de estu-

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Grfico 4.2

Nmero de estudiantes que se negaron a asistir a la escuela, Japn, 1991-1999

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diantes futoukou definidos como los que se ausentaron ms de 30 das por ao se mantuvo en constante aumento durante nueve aos, lo que comprende un incremento del 3,1% entre 1999 y 2000. Como probables causas se mencionaron la intimidacin en la escuela, la desconfianza hacia los docentes y las malas relaciones entre padres e hijos. El artculo sealaba que el ministerio suele limitar la solucin de este problema al regreso a la escuela (formal), y que el gobierno tiene dudas acerca de dar subsidios pblicos a las escuelas libres que muchas veces aceptan a estudiantes futoukou. Un crtico de la educacin lament la falta de lugares flexibles de aprendizaje en Japn, y exigi ms opciones, lo que abarca el apoyo gubernamental para escuelas que se rigen por estatutos especiales, escuelas gratuitas y oportunidades de pasantas. Las razones de estos problemas son de ndole diversa. Una de ellas es que el aprendizaje escolar y los logros acadmicos se han vuelto demasiado importantes para el crecimiento personal, y el currculo acadmico tradicional se ha tornado rgido e inadecuado para satisfacer las diferentes necesidades de los estudiantes. Otra razn es el cambio en la estructura familiar. Con el aumento sin precedentes del nmero de familias nucleares en la actualidad, los padres dependen mucho de las escuelas y de las clases de apoyo, y en algunos casos no pasan suficiente tiempo con sus hijos. Hay personas que lamentan que en esta sociedad los adultos no le concedan la importancia necesaria a la crianza de sus hijos, y que los nios no escuchen a los adultos, a los maestros, ni se escuchen entre ellos. Los signos de alienacin infantil son notorios; se observan, en particular, en el aumento de los ndices de delincuencia y suicidio entre los menores. Adems, hoy en da, la comunidad local tiene considerablemente menos influencia en el desarrollo de los nios, debido a que la interaccin entre los de diferentes edades y entre nios y adultos es ms limitada, principalmente porque la vida de aquellos gira en torno a la escuela. White (1987, p. 176) comenta que hasta hace poco los nios se reunan en sus barrios en grupos de amigos de diferentes edades, organizados verticalmente, lo que permita el apoyo y el aprendizaje a partir del contacto social. Actualmente, los nios slo se relacionan con compaeros de su misma edad, y slo de manera casual, quiz de camino a la escuela y en la juku. La preocupacin no se limita a la escuela y a los problemas relacionados con la familia. Se est tomando cada vez ms conciencia de que los egresados de instituciones de educacin superior no satisfacen las necesidades del mercado laboral de Japn. En la era de la industrializacin y del crecimiento econmico, la meta principal de la educacin era la de apoyar las actividades econmicas de la nacin. Sin embargo, en vista de la globalizacin econmica, hay ms empleadores que necesitan trabajadores con conocimientos, experiencia, creatividad y flexibilidad (Ministerio de Salud,Trabajo y Bienestar Social, 2001). Actualmente, hace falta algo ms que egresados universitarios

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Iniciativas para abordar los problemas de la educacin La tendencia de la educacin formal en Japn ha sido la de concentrarse en los conocimientos adquiridos mediante ejercicios y memorizacin, y un sistema de este tipo suele ser dbil cuando se aborda la diversidad inherente a cada nio.Teniendo esto presente, el Ministerio de Educacin inici una reforma educativa a mediados de los ochenta5, que adoptaba los lemas de descentralizacin antes que centralizacin, diversidad antes que uniformidad y flexibilidad antes que rigidez. Desde fines de los ochenta, las reformas que apuntan a un sistema educativo viejo pero nuevo han puesto de relieve el desarrollo de la personalidad, en particular en escuelas del primero y segundo ciclo de enseanza secundaria. Esta perspectiva marca una transicin, que va desde la simple adquisicin de conocimientos hasta la asignacin de mayor importancia a la aptitud para el pensamiento crtico, el juicio, la creatividad y la motivacin de los estudiantes. Las reformas que estn en marcha apuntan a una transformacin, en la que una educacin centrada exclusivamente en el intelecto se convierte en una ms centrada en las mentes, conocida como educacin para la mente completa (kokoro no kyouiku). Las reformas abarcan elementos tales como un sistema escolar que permite a los alumnos tomar una amplia variedad de decisiones; reformas administrativas como las que se han visto en la descentralizacin de la administracin educativa; y una mayor importancia asignada por las universidades a los vnculos con la investigacin y el desarrollo.Al reconocer la escasez de recursos en Japn, cada vez se comprende mejor que la capacidad humana impulsar la competitividad en una comunidad global. El gobierno japons ha venido aumentando los presupuestos para investigacin y desarrollo, al reconocer que no se ha invertido de manera flexible en campos de investigacin importantes, por lo que el pas se ha quedado a la zaga de los pases industrializados occidentales (Japan Economic Almanac, 2001, p. 42). En 1998, el porcentaje de fondos gubernamentales en el
5 Tras el establecimiento del Grupo de Trabajo Nacional para la Reforma Educativa en 1984, el informe final se present en 1987.

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dispuestos a hacer de todo, que permanecen muchos aos en la empresa pero sin tener una motivacin para aprender constantemente (porque esta se agot en un sistema educativo concentrado en los exmenes), o que estn capacitados para trabajar eficientemente en grupo pero que carecen de creatividad y de seguridad en s mismos. De all que Shimotani (2000) exprese su temor por las posibles repercusiones que podran tener en el desempeo econmico de Japn, las calificaciones cada vez ms bajas en matemticas y ciencias que obtienen los estudiantes japoneses.

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Escuela primaria

Escuela secundaria

Grado Antes de la reforma Despus de la reforma

1 850 782

2 910 840

9 1.050 980

980 1.015 1.015 1.015 910 945 945 945

1.050 1.050 980 980

Fuente: Ministerio de Educacin, Ciencia, Deportes y Cultura, 2000.

gasto total de Japn en investigacin y en desarrollo fue del 21,7%, en comparacin con el 51,1% en Italia, el 41% en Francia, el 35,6% en Alemania y el 29,4% en Estados Unidos (Science and Technology Agency, 2000). Otra cuestin urgente es el fortalecimiento de la respuesta del pas a la internacionalizacin y a la revolucin de la informacin por medio de una educacin ms eficaz en otros idiomas y en informtica. Una iniciativa destacada de aos recientes ha sido la transicin a la semana escolar de cinco das. Esto comenz en 1992, cuando se liber el segundo sbado de cada mes, y continu en 1995, cuando se estableci que habra dos sbados libres al mes. En el futuro, ya no habr clases los sbados. El nuevo horario refleja la preocupacin respecto a una orientacin escolar excesiva, y permite a la familia y a la comunidad contribuir a forjar la personalidad de los nios por medio de diferentes actividades fuera de la escuela. Sin embargo, ajustar el plan de estudios y otras medidas de acuerdo con el nuevo calendario escolar sigue siendo un tema controversial. El mbito del debate se extiende ms all de la educacin formal, porque si los padres simplemente envan a sus hijos a clases de apoyo los sbados, entonces el cambio a la semana de cinco das no mejora las oportunidades de los nios para dedicarse a actividades no acadmicas, tales como jugar, practicar deportes y hacer servicio comunitario. Por lo tanto, el Ministerio de Educacin introdujo medidas complementarias para que los padres participen de la iniciativa de aprovechar al mximo los das sin escuela; por ejemplo, se crearon establecimientos pblicos donde padres e hijos pueden realizar actividades conjuntas. El ministerio tambin ha prestado atencin al currculo, sobre la base de las conclusiones de una serie de investigadores y profesionales que han sealado la necesidad de crear escuelas ms innovadoras. Entre los experimentos realizados hasta la fecha se encuentran aprender de la experiencia (taiken gakushuu); impartir lec-

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Cuadro 4.3

Total de horas de clase anuales por grado: antes y despus de la reforma

LOS DESAFOS DE LA EDUCACIN JAPONESA 109

Conclusin: armonizacin con heterogeneidad En resumen, el enfoque de Japn respecto a la planificacin y la administracin de la educacin ha sido un acuerdo sistemtico, administrado centralmente conforme a las metas, las normas y las directrices curriculares nacionales. La educacin pblica de fcil acceso a un costo moderado, guiada por los principios de la igualdad y la uniformidad, ha contribuido a mantener la estabilidad social. Por otra parte, la educacin fantasma, la intensa participacin de los padres de familia, una situacin econmica floreciente y los valores culturales han tenido un papel importante en el desempeo de alto nivel registrado en la educacin en Japn. Estos diferentes factores se han entrelazado, se han reforzado mutuamente, han convergido y han moldeado el sistema japons de educacin; esto gener niveles de calidad relativamente altos con la inclu-

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ciones abiertas y sin metas; permitir cada vez ms que los estudiantes seleccionen sus materias en los grados superiores; introducir pasantas y reconocerlas como crditos para la graduacin; y prestar servicios comunitarios. Recientemente, el gobierno anunci una reduccin del 30% del contenido de la enseanza en las escuelas primarias y del primer ciclo de enseanza secundaria. Esto no slo se traduce en menos tiempo de enseanza, tal como se muestra en el cuadro 4.3, sino tambin en cambios en el contenido del currculo para lograr una educacin que abarque toda la mente y se concentre en la persona en su totalidad. Sin embargo, el legado histrico positivo de la educacin uniforme contina ejerciendo presiones contrarias a estas nuevas ideas y mtodos. Por ejemplo, las innovaciones como las escuelas por estatutos y las escuelas libres, que dan cabida a nios que no se adaptan al sistema convencional, todava reciben poca aceptacin nacional. Adems, mientras el sistema de exmenes siga siendo tan competitivo como lo es en la actualidad, las escuelas no tradicionales que pueden ser menos exigentes a nivel acadmico no sern una opcin que atraiga a estudiantes y a padres. En el pasado, especialmente a principios de la era de la posguerra, cuando los bienes eran escasos y las personas coincidan en que la diligencia, la fortaleza, la frugalidad y el trabajo arduo eran virtudes, haba ventajas claras en mantener la uniformidad y la centralizacin de la educacin. Pero, debido a que las necesidades y los valores de las personas cambian constantemente, especialmente los de los jvenes, los planes educativos deben ser receptivos, flexibles e innovadores para satisfacer dichos cambios. Hay una tensin entre la conservacin de lo que es eficaz del sistema antiguo, y su adaptacin a las nuevas necesidades.

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sin de todos los ciudadanos y se logr la homogeneidad. Hasta hace poco, el sistema funcionaba sin problemas, con coherencia entre los resultados de la educacin y la necesidad de mano de obra. Sin embargo, los mismos factores que conducen al xito de la educacin en Japn tambin han fomentado muy pocos incentivos para la innovacin. Se acaba de iniciar un debate sobre la manera de integrar un cambio social ms amplio en las reformas educativas que efecta el gobierno, con la finalidad de hacer que las escuelas sean ms atractivas y se conviertan en lugares de aprendizaje para un mundo que se encamina hacia la globalizacin. El desafo que se plantea a la educacin japonesa consiste en alcanzar un equilibrio entre el intelecto y toda la mente, y en saber cmo adaptar e innovar con miras al futuro, sin alterar de manera fundamental el sistema que ha dado tan buenos resultados en pocas anteriores.

LOS DESAFOS DE LA EDUCACIN JAPONESA 111

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La reforma educativa en Japn: fomentar el gusto por la vida mediante la informtica


Takashi Sakamoto

La sociedad entr en una revolucin de la informacin equiparable a las revoluciones civiles del pasado, como por ejemplo, la revolucin industrial. Los avances espectaculares en ciencia, tecnologa y transferencia de informacin hacen que las habilidades y los conocimientos adquiridos en la escuela, rpidamente dejen de ser tiles. Para mantenerse a la par de los cambios en la sociedad y, en particular, para desempear una funcin importante en su conformacin, es necesario utilizar activamente los logros cientficos y tecnolgicos modernos. Las organizaciones econmicas estn exigiendo a la comunidad educativa que forme recursos humanos para el nuevo siglo. En abril de 1995, el Comit Especial para la Educacin de la Federacin Japonesa de Asociaciones de Empleadores (Nikkeiren) afirm que las personas de la nueva era deberan estar dotadas de una gran personalidad y poseer una visin, ser originales y creativas, capaces de identificar y resolver problemas, receptivas a la globalizacin, y con aptitudes de liderazgo. En marzo de 1996, la Federacin de Organizaciones Econmicas (Keidanren) declaraba que para guiar el futuro de Japn se necesitaban personas activas, sumamente responsables y creativas. Estas cualidades coinciden con el plan de estudios nacional estndar de Japn, cuyo propsito es motivar a los nios a aprender, adaptarse por iniciativa propia a una sociedad que est en constante cambio, adquirir una educacin bsica y desarrollar su individualidad. Estas cualidades tambin se ajustan al registro de logros escolares de los estudiantes, que hace hincapi en el inters, la motivacin, la actitud hacia el aprendizaje, el razonamiento lgico, la capacidad para emitir juicios, la expresin personal y, especialmente, en la aptitud para participar activamente en la creacin de una sociedad moderna.

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CAPTULO 5

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Polticas educativas para una sociedad avanzada en informacin y comunicaciones Las polticas de la reforma educativa para Japn en el siglo XXI se analizaron por primera vez en un informe publicado por el Ministerio de Educacin en enero de 1995. Este informe, titulado Promocin de polticas educativas adaptadas al desarrollo de tcnicas multimedia (resumen del panel), enumeraba las medidas bsicas de la reforma educativa que prepararan al pas para la sociedad de la informacin. En febrero de 1995, la Oficina Principal para la Promocin de una Sociedad Avanzada en Informacin y Comunicaciones, bajo las rdenes del Primer Ministro, anunci la Poltica Bsica para la Promocin de una Sociedad Avanzada en Informacin y Comunicaciones, que considera la revolucin de la informacin como una fuerza para la reforma social. Como respuesta a lo anterior, en agosto de 1995 el Ministerio de Educacin emiti el documento Directrices para la Informatizacin en Educacin, Ciencia, Cultura y Deportes, que enumeraba las medidas concretas necesarias para llevar a la prctica las polticas anteriores. Entre estas medidas se encontraban suministrar redes avanzadas de informacin, comunicaciones y servicios de satlite, formular mtodos educativos utilizando esta infraestructura y disear programas de capacitacin de docentes. Un importante informe titulado Modelo para la educacin japonesa en el siglo XXI, redactado por el 15. Consejo Central para la Educacin en julio de 1996, resuma la situacin de la reforma educativa en Japn y analizaba su eficacia para resolver los problemas en el sistema educativo actual y para formar a futuros lderes. Luego, el informe se refera a la necesidad de lograr el gusto por la vida. Esto se de-

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La comprensin, uso, creacin y transferencia de informacin con la ayuda de tcnicas multimedia sern comunes a lo largo del siglo XXI. Las personas deben aprender a extraer la informacin que necesitan con ayuda de tcnicas multimedia, y crear y enviar su propio trabajo utilizando esas tcnicas. Asimismo, debern analizar la informacin cuidadosamente para determinar su exactitud y aprender a no dejarse confundir ni engaar por ella. Adems, debern tener capacidad para detectar la falta de objetividad en el material informativo y evitar que este distorsione su perspectiva de la realidad. Cuando envan la informacin, deben respetar la vida privada de las dems personas, evitar el uso o la creacin de datos sesgados o incorrectos y proteger los derechos de propiedad intelectual. En el proceso, debern desarrollar un sentido agudo de la importancia de la informacin, as como de sus limitaciones.

LA REFORMA EDUCATIVA EN JAPN 115

llevar a la prctica sistemticamente la educacin en computacin; utilizar redes de informacin y comunicaciones para mejorar la calidad de la
educacin formal; crear escuelas nuevas que puedan satisfacer las necesidades de una sociedad avanzada en informacin y comunicaciones; y formar personas equilibradas y formular el cdigo de tica de la informacin. Se hicieron las siguientes recomendaciones concretas:

En las escuelas primarias, los nios deben familiarizarse con las computado
ras al utilizarlas en sus actividades de aprendizaje. En el primer ciclo de enseanza secundaria, los estudiantes deben tener buenos conocimientos sobre computacin y aprender a utilizar la informacin adecuadamente, adems de estudiar temas de computacin avanzada segn sus intereses. Las computadoras deberan utilizarse para enriquecer los currculos. Por ejemplo, las redes de informacin y comunicaciones tendran que usarse durante el perodo de estudios integrados. En el segundo ciclo de enseanza secundaria, debera promoverse el uso ms activo de las computadoras en las diferentes asignaturas, sobre la base del

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fina como la capacidad de las personas para reconocer problemas, aprender, pensar, emitir juicios, actuar y llegar a una solucin productiva en forma independiente.Tambin se mencionaba el sentido humanitario de las personas, su disposicin a cooperar, su compasin y sensibilidad, y su vitalidad. Estas caractersticas coinciden con la lista de competencias deseables, mencionadas anteriormente. Para desarrollarlas, sostiene el informe, los nios y la sociedad en conjunto requieren de yutori o de espacio para crecer. Sin embargo, actualmente las escuelas ensean demasiadas materias y no dejan espacio para el crecimiento. Por lo tanto, las asignaturas escolares deberan reducirse a las bsicas. Se pueden ensear materias complementarias fuera de la escuela, en cooperacin con las familias de los nios y sus comunidades locales. Las horas ganadas a partir de este proceso de reduccin de las materias deberan dedicarse al estudio integrado, durante el cual las escuelas podran poner al alcance de los nios temas internacionales, informtica, avances cientficos y tecnolgicos, asuntos ambientales y temas afines para ayudarlos a adaptarse a la sociedad en proceso de cambio. En el informe se hacan varias recomendaciones relativas a la formacin en computacin, entre las que se cuentan las siguientes:

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Sin embargo, el informe destacaba que se debe hacer entender a los nios que la tecnologa es un mero instrumento de aprendizaje, y que la interaccin con otras personas es ms importante. Las computadoras y otros equipos brindan experiencias virtuales, que estn subordinadas a experiencias reales de la vida, la sociedad y la naturaleza. El informe tambin subrayaba que es necesario ensear el cdigo de tica de la informacin para proteger la vida privada, los derechos de propiedad intelectual y la seguridad de la informacin. Estas ideas tambin definieron el rumbo de la educacin en computacin en Japn. En mayo de 1997, el gabinete aprob el Plan de Accin de Reforma y Creacin de Estructura Econmica, que estableca el uso acelerado de la tecnologa en la educacin. De acuerdo con el plan, la viabilidad econmica y la competitividad internacional de Japn en la avanzada sociedad de la informacin y la comunicacin depende de los conocimientos de sus ciudadanos en materia de computacin. El plan abordaba el contenido de la enseanza de informtica en las escuelas primarias y secundarias, propona la utilizacin eficaz de las redes y las tcnicas multimedia y, de conformidad con la recomendacin del Consejo de Adiestramiento del Personal Educativo, declaraba que el personal docente de la escuela primaria y secundaria deba prepararse mejor para utilizar las tecnologas avanzadas. En agosto de 1997, el programa de reforma del Ministerio de Educacin fue modificado para que tuviera en cuenta los entornos necesarios para la avanzada sociedad de la informacin. Sera necesario suministrar a las escuelas hardware y software de computacin, as como acceso a Internet. Luego, en noviembre de ese mismo ao, el Comit del Gabinete para las Medidas Econmicas anunci la Reforma Econmica de Urgencia para Avanzar hacia el Siglo XXI. La reforma de la educacin se trat como parte de una reforma estructural econmica orientada principalmente a la liberalizacin, junto con la reforma en mbitos tales como informacin y comunicaciones, bienestar y atencin de salud, empleo y trabajadores, finanzas, distribucin y transporte. Se hicieron las siguientes propuestas para las tecnologas de la educacin en las escuelas primarias y secundarias:

Las normas curriculares se modificarn para permitir a los nios de las escuelas primarias familiarizarse con los idiomas, la vida y la cultura de otros

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aprendizaje anterior. Las materias relacionadas con la informacin deberan fortalecerse en el segundo ciclo de la educacin profesional y en escuelas para la enseanza secundaria integral. Las escuelas generales de educacin secundaria tendran que ensear temas relacionados con la informacin.

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La promocin de la educacin en informtica el ajuste de los niveles de los currculos y el suministro de computadoras, software y acceso a Internet para todas las escuelas ya no es solamente asunto de polticas culturales y educativas sino que forma parte de las polticas econmicas de urgencia de Japn. Esta realidad indica un reconocimiento cada vez mayor del vnculo estrecho que existe entre la educacin en informtica y el bienestar del pas en el siglo XXI.

Uso de la tecnologa de computacin en la educacin Hasta el mes de marzo de 1998, Internet se utilizaba en el 13,6% de las escuelas primarias, en el 22,7% de las del primer ciclo de enseanza secundaria y en el 37,4% de las del segundo ciclo de enseanza secundaria de Japn. A nivel nacional, el 18,7% de todas las escuelas, entre ellas las de educacin especial, tenan acceso a Internet. El Ministerio de Educacin haba previsto dar acceso a Internet a todas las escuelas secundarias y las de educacin especial en el ao 2001, y a todas las escuelas primarias en el ao 2003.

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pases durante el nuevo perodo de estudios integrados. Ante la globalizacin en constante aumento en el mbito de la informacin y las comunicaciones, los nios deben estar preparados para usar Internet y otros instrumentos de informacin y comunicacin en ingls. El acceso de las escuelas a las redes se har por etapas, de tal manera que pronto todas las escuelas de Japn estarn conectadas a Internet. La poltica de suministrar software de computacin para usos educativos se aplicar constantemente. Se haba previsto que en el ao fiscal 1999, se habran instalado 20 computadoras en cada escuela primaria pblica (una computadora por cada dos alumnos en una sala de computacin abierta para todas las clases); 42 computadoras en cada escuela del primer ciclo de secundaria y del ltimo ciclo de secundaria general (una computadora por estudiante en la sala de computacin) y ocho computadoras en cada escuela para educacin especial (una computadora por estudiante en una sala de clase). Las normas curriculares se modificarn para que el contenido bsico relacionado con informacin sea obligatorio en el primer ciclo de secundaria y para que los temas relacionados con la informacin formen parte de los programas en los ltimos aos de secundaria.

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Se decidi que, a partir del ao fiscal 1997, los costos relacionados con los proveedores de Internet y los costos de las comunicaciones, que suman 203.000 yenes por escuela, se iban a sufragar con ingresos fiscales del lugar donde est la escuela. Estos costos alcanzaron un total de 1.700 millones de yenes en el ao fiscal 1998 y aumentaron a 8.100 millones de yenes en 2003 cuando todas las escuelas deberan haber logrado acceso a Internet. El Proyecto de una red de 100 escuelas, iniciado en el ao fiscal 1995 y previsto para una duracin de dos aos, con la participacin de 111 escuelas, ya termin. Posteriormente, se implement un proyecto de seguimiento. En escuelas y otras organizaciones educativas de Japn y de otros pases, se realizan diversas actividades. Estas incluyen la recopilacin, transferencia e intercambio de informacin; el aprendizaje y la investigacin conjuntas; la produccin conjunta; y las conferencias en red. Tambin se cre el Plan KONET, destinado a conectar a 1.014 escuelas a travs de Internet y un sistema de videoconferencias. De conformidad con el plan se estn efectuando otras actividades, tales como interaccin por medio del correo electrnico (e-mail), recopilacin de informacin y creacin de un sitio Web. Una encuesta realizada por la Oficina del Plan KONET revel que el 38,5% de las escuelas tena un terminal conectado a Internet y que el 39,45% tena dos terminales conectados. Un 12% de las escuelas tena 20 o ms terminales con una conexin a Internet. El mtodo de conexin por telfono (dial-up) se utilizaba en el 89,8% de las escuelas. Internet se usaba en estudios sociales, ciencias y actividades especiales en las escuelas primarias, y en economa domstica, estudios sociales y ciencias, en el primer ciclo de secundaria. El uso de Internet llegaba a un poco menos de cuatro horas diarias, en promedio. La creacin de un sitio Web se llev a cabo en el 65,3% de las escuelas. Los sitios Web contenan informacin sobre las escuelas, eventos escolares, actividades de clubes, de la comunidad local y de asociaciones estudiantiles. Sin embargo, los nios parecan tener dificultades para usar esos sitios. Se observ que los estudiantes que participaban en el Plan KONET mostraban mejores destrezas en computacin (el 60,5%), tenan acceso fcilmente a una gran cantidad de informacin (el 56,4%), adems de una mayor motivacin para el aprendizaje (el 25,3%). Como resultado de la participacin en el plan, los docentes conocieron las tcnicas multimedia (el 76,2%), empezaron a utilizar Internet para recopilar informacin (el 64%) y ampliaron sus perspectivas gracias a la interaccin con sus pares de otras escuelas (el 23,6%). La participacin en el plan tambin creaba diferencias cualitativas entre los docentes, en cuanto a la informacin adquirida (el 23,1%). Adems de estos proyectos, las prefecturas de Gifu, Kochi, Saga y Osaka, Mitaka City y otras zonas han venido introduciendo el uso de Internet. Algunas institu-

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LA REFORMA EDUCATIVA EN JAPN 119

Sistema de Internet

Educacin primaria %

Primer ciclo de enseanza secundaria %

Segundo ciclo de enseanza secundaria %

Correo electrnico Videoconferencias CU-SeeMe

53,2% 66,2 1,3

40,9% 43,3 2,8

39,5% 26,7 17,2

Una vez que los estudiantes del segundo ciclo de enseanza secundaria se han acostumbrado al uso de Internet, parecen no tener dificultad en utilizar el correo electrnico y el sistema CU-SeeMe. Sin embargo, en las escuelas primarias y del primer ciclo de secundaria, el sistema de videoconferencias tal vez se utilice ms fcilmente ya que son los alumnos mismos quienes aportan el contenido de la enseanza, sencillamente al aparecer delante de la cmara. El presupuesto complementario para el ao fiscal 1998 inclua un plan para conectar a 118 escuelas dos de cada una de las 47 prefecturas y 12 ciudades designadas por decreto gubernamental a travs de comunicaciones pticas.

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ciones sin fines de lucro, tales como Media Kids, tambin contribuyeron para que los estudiantes la utilizaran ms. En el ao fiscal 1997, se empez a poner en prctica la educacin a distancia por medio de conexiones de comunicacin ptica con un aula principal, con lo cual los nios hospitalizados podan seguir aprendiendo. El Ministerio de Educacin tambin estudi el uso de servicios avanzados de computacin en 20 distritos, y seleccion a seis escuelas por distrito para el estudio. Se utilizaron dos sistemas de comunicaciones por satlite, 10 de comunicacin ptica y 19 redes de comunicacin digital para conectar escuelas rurales con escuelas de zonas urbanas. En muchos casos, se observ que los nios de las zonas rurales se beneficiaban de la informacin vvida que reciban de las escuelas urbanas, y a su vez ellos suministraban a sus pares de las zonas urbanas informacin sobre su rico entorno natural y su cultura tradicional. Las videoconferencias se introdujeron en los establecimientos educativos que participan en el Plan KONET, y se utilizan con mayor frecuencia que el correo electrnico en las escuelas primarias y las del primer ciclo de enseanza secundaria. El uso de los diferentes sistemas de Internet en la primaria y la secundaria se resume en el cuadro siguiente.

120 TAKASHI SAKAMOTO

La promocin de la educacin en informtica tiene dos aspectos. Uno es el uso eficaz de la informtica en materias tales como el idioma japons, matemticas, estudios sociales y ciencias. El otro aspecto es la enseanza de la tecnologa de la informacin en s. En otras palabras, la tecnologa de la informacin es tanto un medio de enseanza como una materia escolar. Estos dos aspectos estn relacionados: el aprendizaje con ayuda de la tecnologa permite que las personas aprendan la informtica utilizndola. La informtica, como un medio de instruccin, se ensea en los programas de capacitacin para docentes. Como materia escolar, se dicta de acuerdo con el plan de estudios nacional estndar del Ministerio de Educacin, sobre la base de la poltica establecida por el Consejo de Currculos. Los libros de texto de las escuelas deben cumplir con esta norma nacional, enseando el contenido de manera escalonada, desde la escuela primaria hasta el segundo ciclo de secundaria. El plan educativo basado en el plan de estudios estndar actual estuvo en preparacin durante 12 aos. En 1985, se present una solicitud de recomendaciones ante el Consejo de Currculos.Tras concluir un informe en respuesta a esta solicitud en 1987, se formul el plan estndar. Luego se elaboraron y seleccionaron los libros de texto. El programa de educacin secundaria de tres aos, basado en este plan de estudios, se puso en prctica cabalmente en marzo de 1997. La elaboracin del currculo vigente en la actualidad empez en 1996, cuando se present una solicitud de recomendaciones ante el Consejo de Currculos. De acuerdo con esas recomendaciones, el plan de estudios estndar tendra que haberse modificado en 1998. Se haba previsto llevar a la prctica un nuevo currculo tanto en las escuelas primarias como en las del primer ciclo de secundaria en 2002, antes de lo programado, y en el segundo ciclo de las escuelas secundarias de tres aos, en 2006. Debido a que se necesitan unos diez aos para la revisin y adaptacin del currculo, las materias deberan actualizarse constantemente en especialidades como la informtica, donde los cambios ocurren con rapidez. La poltica sobre la educacin en informtica, emitida por el Consejo Central para la Educacin, condujo a un informe preliminar titulado For the Implementation of Systematic Informatics Education [Para llevar a la prctica la educacin sistemtica en informtica], elaborado por un grupo de trabajo en octubre de 1997. En este informe se manifestaba preocupacin por el fomento de la educacin en computacin en las escuelas primarias y secundarias.Asimismo, se defina la introduccin a la informtica la meta de la educacin en computacin como la habilidad para entender y manejar datos y para formar parte de la sociedad de la informacin. La habilidad para entender la

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Currculo de educacin en informtica

LA REFORMA EDUCATIVA EN JAPN 121

informacin supone el conocimiento de las caractersticas de sus dispositivos, as como de las teoras y mtodos fundamentales para manejarla. La habilidad en su manejo significa la capacidad de recopilar, analizar, procesar, expresar y crear informacin por cuenta propia y transmitirla a los destinatarios correspondientes. Tambin incluye la habilidad para utilizar los dispositivos de informacin apropiados segn la tarea u objetivo en cuestin. La habilidad para formar parte de la sociedad de la informacin supone una comprensin de la funcin y la influencia de esta, as como de la informtica en la vida social, adems de un sentido de responsabilidad para respetar la tica de la informacin, y la voluntad para participar en la creacin de una sociedad de la informacin deseable. Estos aspectos corresponden a lo que el Consejo Central para la Educacin denomina el gusto por la vida en este contexto. Para la prxima adaptacin del plan de estudios nacional estndar, el informe recomendaba que la introduccin a la informtica se convirtiera en una materia bsica, junto con la lectura, la escritura y la aritmtica. Por lo tanto, se enseara de manera sistemtica como una asignatura separada en la escuela primaria, lo que constituye un factor importante en el concepto del gusto por la vida. Sin embargo, llevar a la prctica esta recomendacin es problemtico, ya que los maestros de primaria son responsables individualmente de sus clases. Por lo tanto, la introduccin a la informtica debera estar definida claramente en el plan de estudios nacional estndar y debera ensearse de manera integrada, y no como una materia independiente.Tambin sera preferible que el estudio de las tecnologas de la informacin se introdujera como una materia independiente en las escuelas secundarias. Por lo tanto, el informe recomendaba que los aspectos bsicos de la informtica en las clases de artes industriales y educacin para el hogar constituyeran un curso obligatorio; que la informtica aplicada fuera un curso optativo en el primer ciclo de enseanza secundaria; y que el estudio de las tecnologas de la informacin se estableciera como parte de las materias generales en el segundo ciclo de secundaria. Estas recomendaciones formaban parte del General Outline of the Principle of National Curriculum Standards Reform (Midterm Report) [Descripcin general del principio de reforma de los estndares del currculo nacional (informe de mitad del perodo)], publicado por el Consejo de Currculos en noviembre de 1997. En el informe se estipulaba lo siguiente: El uso de computadoras debera acelerarse ms activamente dentro del estudio de cada materia, de manera que la educacin en informtica se realice sistemticamente a lo largo de cada etapa de la educacin. Las escuelas primarias deberan trabajar en actividades de aprendizaje mediante el uso de computadoras y otra tecnologa en un perodo de estudio integrado (nombre tentativo). Las escuelas del primer ciclo de enseanza secundaria deberan ha-

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122 TAKASHI SAKAMOTO

Temas para el siglo XXI La reforma educativa impulsada por la tecnologa de la informacin y la comunicacin est avanzando en Japn, pero su desarrollo se debe promover por medio de diferentes medidas. Es urgente incorporar la educacin en computacin de manera uniforme en el currculo desde la escuela primaria y secundaria hasta el nivel universitario. En las escuelas secundarias, la informtica debera convertirse en materia obligatoria para todos los estudiantes. En las universidades, se deberan impartir dos cursos separados sobre informtica: uno para estudiantes que seleccionaron esta materia como especializacin, y otro para aquellos que no la eligieron. De igual manera, una vez que la materia de educacin en informtica se haya establecido y certificado, las universidades dictarn programas de capacitacin para docentes. Har falta cierto tiempo para terminar esta capacitacin. Hasta entonces, se deber exigir a los docentes en actividad que obtengan una certificacin que les permita ensear informtica, por medio de la asistencia a cursos de capacitacin. Todas las escuelas primarias y secundarias estarn equipadas con redes de alta velocidad. Luego, los centros educativos y los establecimientos de educacin social en prefecturas, en ciudades designadas por el gobierno y en otras ciudades especificadas obtendrn acceso a redes de comunicacin por satlite. A las comunidades locales se les suministrar tecnologa de la informacin y de la comunicacin, por ejemplo comunicacin por satlite y sistemas de videoconferencias, as como Internet, para permitirles dar cursos de educacin a distancia. Se instar a los docentes en actividad, en primaria y secundaria, a que obtengan una licencia especial por medio del sistema de educacin a distancia; y a otros adultos a que tomen cursos de posgrado por medio del aprendizaje a distancia mientras que continan en sus empleos actuales. Es preciso impartir cursos de capacitacin destinados a los docentes en actividad con la ayuda de la tecnologa de las computadoras, a fin de preparar a los profesores del segundo ciclo de secundaria para ensear informtica. Para apoyar el uso de la tecnologa de la informacin en la educacin a distancia y en las escuelas, habr que seleccionar y capacitar a coordinadores de computacin.

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cer obligatorio el contenido bsico de la educacin en informtica, lo que incluye la adquisicin de destrezas bsicas en computacin. Las escuelas del segundo ciclo de enseanza secundaria deberan establecer el estudio de la informacin (nombre tentativo) como una materia educativa. Esto indica que se estn adoptando medidas coherentes en materia de educacin en computacin, teniendo en cuenta las necesidades del nuevo siglo.

Educacin privada en Corea del Sur

Eun Mee Kim e Inpyo Lee

En 1998, el costo de la educacin por nio en Corea del Sur, desde el jardn de infantes hasta la universidad, se calculaba en 100,4 millones de won (aproximadamente US$83.700)1. En ese ao, el gasto total en educacin se distribuy equitativamente entre la educacin pblica y la privada. En promedio, cuesta 2,77 millones de won (US$2.308) al ao enviar a un nio coreano al jardn de infantes; la escuela primaria cuesta 5,49 millones de won (US$4.575); el primer ciclo de enseanza secundaria 4,47 millones de won (US$3.725); 4,71 millones de won (US$3.925) el segundo ciclo de secundaria; y 9,28 millones de won (US$7.733) los estudios universitarios (de ellos, 4,87 millones de won o US$4.058, corresponden a los primeros aos de la universidad). La composicin del gasto en educacin tambin vara de acuerdo con el nivel educativo. Por ejemplo, hasta el 60% del gasto total para un alumno de jardn de infantes se invierte en educacin extracurricular o privada. En cambio, en los primeros aos de la universidad, la educacin pblica representa ms del 80% del gasto total. Estas cantidades contradicen la hiptesis de que las repercusiones de las crisis econmicas en el ingreso familiar habran reducido el gasto en educacin privada. Por el contrario, la demanda de este tipo de educacin est aumentando. Sin embargo, debido a la crisis financiera, los surcoreanos estn buscando programas de educacin privada de menor costo, tales como las escuelas que ofrecen clases de apoyo y los cursos on line (cuadro 6.1).

Joongang Ilbo, 23 de marzo de 1999.

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CAPTULO 6

124 EUN MEE KIM / INPYO LEE

Tipo de escuela

Porcentaje del total de la matrcula en escuelas privadas 30 10 13 21

Escuela de msica y arte Profesores particulares Escuela de preparacin intensiva Servicio de cursos en lnea
Fuente: Joongang Ilbo, 22 de marzo de 1999.

Cuadro 6.2

Nmero de estudiantes por aula en Corea del Sur, 1970-1998


Escuela primaria 62,1 51,5 41,4 36,4 34,9 Primer ciclo de Segundo ciclo de enseanza secundaria enseanza secundaria 52,1 62,1 50,2 48,2 40,8 59,7 59,4 52,7 47,3 48,2

Ao 1970 1980 1990 1995 1998

Fuente: Instituto Coreano de Desarrollo Educativo (KEDI) y Ministerio de Educacin (1997).

Debido a la presin financiera para costear una educacin privada, surgen muchos problemas sociales. Una encuesta realizada en 1997 por el Consejo de Proteccin al Consumidor de Corea (KCPB), revel que los montos excesivos dedicados a la educacin privada constituan una fuente de mucho estrs para los padres. Entre los que respondieron la encuesta, un 15,5% tena empleos de tiempo parcial o peda prstamos para financiar la educacin privada de sus hijos. Supuestamente, el estrs de los estudios tambin era abrumador para los estudiantes. Casi un 18% de los entrevistados en 1997 dijo haber solicitado el apoyo de un psiquiatra para poder manejar la ansiedad que les causaba prepararse para el examen de admisin a la universidad (KCPB, 1997).

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Cuadro 6.1

Distribucin de la matrcula en escuelas privadas en Corea del Sur, 1998

EDUCACIN PRIVADA EN COREA DEL SUR 125

La creencia de que el prestigio y el respeto social slo se logran con un alto nivel de educacin ha estimulado la demanda de educacin superior en todo el territorio de Corea del Sur. En todas las clases sociales, los padres desean para sus hijos una formacin que vaya ms all del nivel universitario. La encuesta del Consejo de Proteccin al Consumidor de Corea revel que el 97,7% de los padres quiere que sus hijos asistan a la universidad; y un 35,2% desea que estos hagan estudios de posgrado. Para limitar la demanda de educacin privada, el gobierno ha intentado en varias ocasiones reformar el sistema de educacin pblica y, en particular, el examen de admisin a la universidad. Actualmente, este examen pone a prueba el pensamiento lgico y creativo de los estudiantes. Pero, debido a que el currculo de las escuelas secundarias no se ha modificado para responder a las necesidades de los estudiantes, estos todava tienen que inscribirse en escuelas de preparacin intensiva o contratan a profesores particulares que los preparan para el examen (KCPB, 1997).

Crecimiento de la educacin en Corea del Sur La educacin en Corea del Sur ha aumentado tanto en cantidad como en calidad. El anhelo de adquirirla y el respeto tradicional por los acadmicos ha preservado la funcin primordial que esta desempea en el desarrollo econmico. Sin embargo, Corea del Sur est a la zaga con respecto a la mayora de los pases desarrollados en cuestiones relativas a la educacin pblica; y, lo que es ms importante, el gobierno no invierte lo suficiente en la educacin para satisfacer la demanda cada vez mayor, lo que genera un problema para la educacin privada. La educacin ha crecido aceleradamente desde 1945 (Instituto Coreano de Desarrollo Educativo [KEDI], 1999). Hasta el decenio de 1970, el aumento consista fundamentalmente en el nmero de alumnos que pasaban de la primaria a la secundaria (grfico 6.1). El nmero de estudiantes universitarios tambin subi en los decenios de 1980 y 1990. La oferta de docentes y de escuelas tambin ha aumentado (grficos 6.2 y 6.3). Los indicadores cuantitativos de la educacin en Corea del Sur se acercan al nivel alcanzado por pases ms avanzados, tales como Japn y Taiwn. En 1995 y 1996, el nmero de estudiantes coreanos matriculados en escuelas secundarias se comparaba favorablemente con sus pares en Japn,Taiwn y Nueva Zelanda (grfico 6.4).

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Base sociocultural de la demanda de educacin superior

126 EUN MEE KIM / INPYO LEE

Aspecto de la vida Condiciones generales Contenido educativo Establecimientos escolares Relacin con los amigos Comunidad
Fuente: Oficina de Estadstica Nacional, (1998a)

S 34,3 29,6 21,3 63,4 17,9

No 15,3 23,8 43,6 5,0 39,2

Cuadro 6.4

Gasto pblico en educacin, en Corea del Sur y pases desarrollados seleccionados, 1995 (En porcentaje)
Gasto pblico para la educacin como porcentaje del PIB Gasto privado para la educacin como porcentaje del PIB Gasto total para la educacin como porcentaje del PIB

Pas

Canad Alemania Francia Irlanda Japn Corea del Sur Espaa Estados Unidos Promedio OCDE
Fuente: OCDE (1998).

6,3 4,5 5,8 4,8 3,6 3,6 4,8 5,0 4,8

0,7 1,3 0,5 0,4 1,1 2,6 0,9 1,7 1,2

7,0 5,8 6,3 5,2 4,7 6,2 5,7 6,7 6,0

Sin embargo, el aumento cuantitativo no ha estado a la par del aumento de la calidad. A este respecto, Corea del Sur se ha quedado rezagada con relacin a los pases ms avanzados. Aunque el nmero de estudiantes por aula ha disminuido notablemente en todos los niveles de la educacin (cuadro 6.2), en promedio todava hay ms estudiantes por docente en Corea que en los pases miembros de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). La comparacin de Corea del Sur con muchos otros pases no da resultados que la favorezcan en cuanto a condiciones laborales de los profesores y a la inversin en programas de capacitacin para docentes. Los nuevos maestros de Co-

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Cuadro 6.3

Grado de satisfaccin de los estudiantes con la vida escolar, 1996 (En porcentaje)

EDUCACIN PRIVADA EN COREA DEL SUR 127

12 10 8 6 4 2 0 1950 1960 1970 1980 1990 1998

Fuente: Instituto Coreano de Desarrollo Educativo y Ministerio de Educacin (1997).

Grfico 6.2

Nmero total de escuelas (Miles)

25

20

15

10

0 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Nota: Los datos para 1998 provienen del ministerio de Educacin (1997). Fuente: Instituto Coreano de Desarrollo Educativo y Ministerio de Educacin (1997).

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Grfico 6.1

Nmero total de estudiantes en Corea del Sur, 1950-1998 (En millones)

128 EUN MEE KIM / INPYO LEE

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1950 1960 1970 1980 1990 1998

Fuente: Instituto Coreano de Desarrollo Educativo y Ministerio de Educacin (1997).

Grfico 6.4

Razn de escolaridad en diferentes pases, 1995 (En porcentaje)

140 120
High School

100 80 60 40 20 0

Corea del Sur Escuela primaria

Japn

Taiwn

EE.UU.

Nueva Zelanda
Segundo ciclo de enseanza secundaria

Primer ciclo de enseanza secundaria

Nota: Los datos para Corea y Taipei, China corresponden a 1996. Fuente: Oficina de Estadstica Nacional.

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Grfico 6.3

Nmero total de docentes en Corea del Sur, 1950-1998 (Miles)

EDUCACIN PRIVADA EN COREA DEL SUR 129

Encuestas de satisfaccin con las escuelas Una encuesta realizada en 1996 por la Oficina Nacional de Estadstica (NSO, 1998a) para determinar la satisfaccin con respecto a los establecimientos escolares y el ambiente educativo, mostr que los estudiantes y sus padres estn relativamente satisfechos con la educacin en s, pero en general no lo estn con el ambiente educativo. La alta densidad de estudiantes por aula y la mala calidad de los establecimientos son algunas de las razones del descontento. La encuesta sealaba la urgencia de modernizar los establecimientos escolares mediante una mayor inversin en la educacin y el mejoramiento de su calidad (ver el cuadro 6.3). La educacin pblica en Corea del Sur, en conjunto, deja mucho que desear. Esto podra deberse a lo limitado del gasto gubernamental en educacin pblica. Segn datos de la OCDE, Corea del Sur destina a la educacin una parte relativamente pequea del producto interno bruto (PIB). En 1998, los gastos en educacin representaron nicamente un 3,6% del PIB, en comparacin con un 4% o ms en Estados Unidos, Alemania y Francia. Japn slo asigna un 3,6% de su PIB a la educacin, cifra muy parecida a la de Corea del Sur, pero el presupuesto para la educacin privada en Japn es apenas superior a un 1% del PIB (en comparacin con un 2,6% para Corea del Sur). La parte del PIB asignada a la educacin privada suele ser mucho mayor en Corea del Sur que en los pases de la OCDE (cuadro 6.4). Estas estadsticas confirman la idea de que el gobierno de Corea del Sur no ha logrado satisfacer la demanda cada vez mayor de educacin, lo que obliga a los padres de familia a recurrir a la educacin privada.

Planes para una reforma educativa Para ayudar a reducir los gastos en educacin privada que cubren las familias en Corea del Sur, el examen de admisin a la universidad tendra que ser menos estricto; el material de la prueba, ms pertinente; y los mtodos para admitir a los estudiantes deberan mejorarse para incluir la evaluacin constante, crditos por las activida-

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rea del Sur dedican menos tiempo a la capacitacin en actividad, en comparacin con los de Europa y Amrica del Norte; adems, sus opciones de cursos cortos de capacitacin son ms limitadas. Los nuevos docentes, en la mayora de los dems pases de la encuesta, se capacitan mientras desarrollan su actividad durante ms de un ao.

130 EUN MEE KIM / INPYO LEE

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des extracurriculares y otras formas de crdito acadmico para complementar la calificacin del examen nacional. En realidad, el nivel de dificultad del examen de admisin a la universidad ha sido relativamente bajo en los ltimos aos, y se haba previsto que el mismo fuese an ms fcil en el ao 2000. Por otro lado, para mejorar la calidad de la educacin pblica, el programa de estudio de las escuelas debera ser menos diversificado. El nuevo currculo escolar tambin tendra que reflejar las preferencias de los estudiantes y los planes para su futura carrera. Los programas extracurriculares o las clases gratuitas ofrecidas por las escuelas deberan ayudar a aliviar la carga financiera de los padres (KCPB, 1997). En respuesta a la exigencia de reformas, el Ministerio de Educacin est elaborando programas tales como el Plan Brain Korea 21 y el Plan Quinquenal de Desarrollo Educativo (Joonang Ilbo, 1999). Estos se basan en el reconocimiento de que los problemas educativos actuales del pas pueden atribuirse al valor social exagerado que se asigna a la educacin y a la feroz competencia que inspira dicho valor. Por lo tanto, debera cambiar la tradicin de dar importancia nicamente a los egresados de las universidades. La meta del plan Brain Korea 21 es fortalecer la competitividad nacional de Corea del Sur mediante el desarrollo de una sociedad basada en los conocimientos y el establecimiento de una infraestructura de conocimientos. Por otra parte, el propsito del Plan Quinquenal de Desarrollo Educativo es utilizar el apoyo pblico para la reforma educativa (KEDI, 1999). La meta general es construir una sociedad donde haya oportunidades educativas iguales al alcance de todos. Los objetivos ms concretos consisten en lograr que las instituciones educativas sean ms competitivas en el nivel internacional, ofrecer programas de educacin para toda la vida y establecer sistemas educativos locales independientes. Si se asigna un presupuesto ms alto para la educacin y aumenta el compromiso del gobierno para reducir el costo sumamente elevado de la educacin privada, hay razones para esperar que la nueva serie de reformas educativas aportar resultados considerables.

EDUCACIN PRIVADA EN COREA DEL SUR 131

Consejo de Proteccin al Consumidor de Corea (KCPB). 1997. Research on Private Education. Disponible en: http://www.jcie.or.jp/thinknet/research_instit/korea/KCPB.html Instituto Coreano de Desarrollo Educativo (KEDI). 1999. Todays Korean Education. Disponible en: http://www.kedi.re.kr. Instituto Coreano de Desarrollo Educativo (KEDI) y Ministerio de Educacin. 1997. The History of Korean Education with Statistical Data. Sel: Ministerio de Educacin e Instituto Coreano de Desarrollo Educativo. Joongang Ilbo. 1999. No Change in Expenditures on Private Education. 22 de marzo. __________. 1999. 0.1 Billion Won from Kindergarten to College. 23 de marzo. __________. 1999. Brain Korea 21 by the Ministry of Education: Its Content. 24 de mayo. Oficina de Estadstica Nacional (NSO). 1998a. Social Indicators in Korea. Sel: National Statistical Office. __________. 1998b. Main Statistical Indicators in APEC. Sel: National Statistical Office. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). 1998. Education at a Glance. Pars: OCDE.

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Bibliografa

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Pgina en blanco a propsito

AMRICA LATINA: RACES COMUNES, DESIGUALDAD


Y EL PESO DE LA HISTORIA
Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco

No hay un camino nico o evidente que lleve a la reforma educativa. Cada paso que se da soporta la carga de las polticas y de la poltica del pasado. Si bien es cierto que en Amrica Latina los estados libraron guerras de independencia largas y a veces sangrientas, las instituciones y estructuras creadas cuando se independizaron tienen un notable parecido con las de su pasado colonial (Bakewell, 1998). En este sentido, los sistemas educativos relativamente homogneos que se encuentran en toda la regin no son motivo de sorpresa. Por el contrario, en los pases asiticos de alto rendimiento, las influencias extranjeras solan ser asianizadas desde el principio. Las polticas sociales, en particular en materia de educacin, estaban estructuradas para crear y mantener una identidad nacional y un sentido de independencia compartido por todos, y adems contaban con el apoyo de recursos generosos. Debido a que la educacin se consideraba tambin como un medio para superar las desigualdades y las relaciones sociales, los estados situaron a las escuelas en el ncleo de las estrategias gubernamentales para transformar a la sociedad por medio de la modernizacin y el desarrollo econmico. Esta prctica surgi muy tempranamente, y se hizo evidente en 1868, por ejemplo, cuando comenz la Restauracin Meiji en Japn. La historia, por supuesto, no puede narrar todo lo ocurrido. Ni siquiera el reduccionismo histrico llega tan lejos hoy en da para poder disear polticas progresistas y tcnicamente adecuadas a fin de mejorar la calidad y la equidad en la edu-

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PARTE III

134 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

Desiguales desde el principio Tanto en trminos de organizacin como de costumbres, las sociedades de Amrica Latina derivaron de Espaa y Portugal o, dicho de manera ms cnica, del encumbramiento de la pennsula Ibrica. El perodo colonial se extendi por ms de 300 aos (1500 -1820), un lapso casi dos veces tan grande como el transcurrido desde la independencia hasta hoy. Sin embargo, aunque puede ser interminable el debate acerca de si el continente americano fue un descubrimiento de Coln o si se trat en realidad de un Nuevo Mundo, este encuentro gener algo diferente: un vnculo permanente entre los dos lados del Atlntico. Este vnculo fue lo que fundamentalmente le dio forma a la estructura y a las instituciones de las sociedades latinoamericanas modernas, y dot a la regin de un alto grado de homogeneidad lingstica1 y cultural2. Esto contrasta con las experiencias de Asia, frica y Medio Oriente, donde la cultura local se forj mucho antes que la europea y bsicamente sigui siendo fuerte a pesar del contacto con el mundo occidental.

1 Cabe mencionar que en el caso de Brasil los diferentes idiomas utilizados por cada tribu indgena llevaron a los misioneros jesuitas a crear un lenguaje comn. Este idioma (que tomaba muchos elementos del tup-guaran, hablado por los grupos indgenas ms populosos) fue la lingua geral que se convirti en lingua franca tanto para las poblaciones indgenas como para los colonizadores, y llegaba hasta el ro Amazonas en el extremo norte, a miles de kilmetros de distancia de los asentamientos de tupes y guaranes. No fue sino hasta que los esclavos comenzaron a desplazarse para trabajar en las minas de oro que el idioma portugus lleg al interior del pas. Hasta ese momento, el portugus se hablaba principalmente a lo largo de las costas de Brasil y, debido a que se importaban esclavos provenientes de diferentes pases africanos, este idioma se convirti en su principal modo de comunicacin. Por lo tanto, la dominacin total del idioma portugus sigue siendo un fenmeno relativamente reciente, quiz de hace dos siglos. (Vase Ribeiro, 1995). 2 Con la excepcin de los pases del Caribe, hay un solo grupo lingstico en el que predominan dos idiomas estrechamente relacionados. El portugus y el espaol son similares tanto en su forma escrita como hablada: el 95% de las palabras comparten races comunes. Apenas un 7,7% de la poblacin de la regin habla idiomas indgenas. Segn el Inter-American Indigenous Institute (1993) hay 400 grupos tnicos en toda Amrica Latina y el Caribe, cada uno de los cuales tiene su propio idioma; sin embargo, la mayora de ellos tambin habla el idioma oficial. Llama la atencin la comparacin con Asia. En las 7.000 islas habitadas de Indonesia, por ejemplo, se hablan ms de 300 idiomas. En la India, la Constitucin reconoce 18 idiomas (ninguno de los cuales es el ingls); el hindi, que es el idioma oficial, tiene 13 dialectos. El Censo Nacional del pas registra ms de 200 lenguas maternas.

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cacin. Pero los legados de las polticas y los gobiernos del pasado son importantes ya que establecen el contexto en el que se formulan las polticas actuales. En los captulos siguientes se exponen varios de los legados que, desde muchos aos atrs, han condicionado las polticas educativas en Amrica Latina y que hacen que la regin se diferencie de los pases asiticos de alto rendimiento.

RACES COMUNES, DESIGUALDAD Y EL PESO DE LA HISTORIA 135

Al servicio del Estado La llegada de la Ilustracin, que pas de Europa a Amrica Latina en el siglo XVIII, coincidi con los movimientos independentistas que florecan en toda la regin y tuvo gran influencia sobre ellos. La Ilustracin tambin impuls una poltica educativa con nuevo significado y visin. La educacin pasara a ser laica y, segn esta perspectiva, se iban a transferir las responsabilidades en materia de educacin de la Iglesia al Estado, y se mejorara el acceso al sistema. El poder cada vez menor de la orden jesuita cre un vaco de facto en la educacin que tuvo que colmar el sector pblico, independientemente de ideologas o credos. Los beneficios de la educacin ms universal eran numerosos y se justificaban con facilidad: crecimiento y desarrollo econmicos, unidad poltica y lealtad a las autoridades coloniales. Sin embargo, las clases dominantes seguan sintindose ame-

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En Amrica Latina, la transferencia de las normas espaolas y portuguesas dej su huella en los sistemas educativos, que tendan a reproducir la naturaleza jerrquica y estratificada de las sociedades ibricas. Se hicieron pocos esfuerzos para superar estas desigualdades. Durante los aos de la colonia, la Iglesia determinaba quin reciba educacin y cul era su contenido. De la misma forma que suceda con la riqueza, el derecho a la educacin se heredaba. Se atena a la pirmide de la sociedad, lo que favoreca principalmente a los hijos de familias aristocrticas y a los que trabajaran en la burocracia. La pureza de sangre era un factor de distincin, aunque mucho ms para los espaoles que para los portugueses. Bajo el rgimen espaol, la ley exiga que los maestros fueran espaoles y cristianos. Los estudiantes que asistan a la universidad no slo deban ser europeos y cristianos, sino adems provenir de familias (padres y abuelos) de buena reputacin. Las hijas reciban poca o ninguna instruccin formal. Las masas reciban an menos. Aunque se establecieron algunas escuelas inicialmente casi todas eran religiosas estas se destinaban a una funcin especial: el adoctrinamiento cristiano. Otras formas de instruccin se consideraban como una amenaza y un peligro para la economa mercantilista predominante. Los colonizadores no vean ventajas en educar a los esclavos y a otros obreros dedicados al trabajo pesado y repetitivo en las minas, los campos y las fbricas. La situacin geogrfica tambin influa, y resultaba complicado establecer escuelas en zonas rurales e impartir instruccin en idiomas que an eran extranjeros para gran parte de la poblacin. Bajo estas condiciones, la independencia lleg a sociedades analfabetas en su mayora: menos de una cuarta parte de la poblacin saba leer y escribir (Britton, 1994: xii).

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nazadas; la educacin masiva era una amenaza para su control del poder.Adems de los fundamentos de la lectura y la escritura, las escuelas deban transmitir un sentido del orden apropiado dentro de una sociedad estructurada (Britton, 1994), lo que reforzaba las jerarquas sociales existentes. Esta postura predomin en los aos que siguieron a la independencia, de 1825 en adelante, cuando la educacin adquiri un peso poltico considerablemente mayor (Weinberg, 1983). La divulgacin de los nuevos ideales de la Ilustracin promovi la publicacin de libros, muchos de los cuales llegaron hasta el pblico en general y fortalecieron la tendencia hacia la educacin laica. Sin embargo, los libros no bastaban para establecer sistemas nacionales de educacin. Tambin se necesitaban maestros, los que escaseaban debido a la falta de recursos humanos y econmicos en los estados recin independizados. Las naciones de todo el continente vieron con buenos ojos la creacin de un sistema de educacin mutua, llamado escuela de Lancaster. Designado con el nombre de su innovador britnico, el sistema exiga que fueran los alumnos mayores y ms avanzados los que dieran clases a los de los grados inferiores. Por lo tanto, los costos de la educacin se reducan, ya que un solo maestro poda supervisar varios grados a la vez. No puede considerarse como una mera casualidad que lderes tales como Artigas, Rivadavia, OHiggins, San Martn y Bolvar, a quienes les preocupaba superar estas deficiencias, mostraran una actitud sumamente favorable hacia este mtodo (Weinberg, 1995: 108). A medida que los pases se independizaban, muchas de sus nuevas constituciones hacan referencia a la importancia de la educacin para consolidar un sentido de nacin y ciudadana. Con la influencia de las ideas de pensadores tales como Andrs Bello, Benito Jurez, Jos Pedro Varela y Domingo Faustino Sarmiento, la funcin de la educacin en la sociedad se entrelaz gradualmente con metas de prosperidad econmica y creacin de leyes e instituciones modernas y estables. Por ende, la educacin adquiri funciones sociales y econmicas, adems de los objetivos polticos, y se consideraba como el requisito esencial para la modernizacin. Proporcion la piedra angular de la mecanizacin agrcola, la urbanizacin, el dominio del idioma oficial, la alfabetizacin y el conocimiento bsico de la aritmtica. Muchas de las constituciones fundadoras llegaban a especificar que la educacin debera ser universal y gratuita.Ya desde 1828, la Constitucin del Imperio Brasileo era explcita al establecer como obligatoria la alfabetizacin universal. Sin embargo, dado que las estructuras e instituciones de la era colonial concentraban recursos y esfuerzos en un crculo exclusivo de beneficiarios, toda idea de crear un sistema nacional de educacin deba comenzar, para todos los propsitos y fines, desde cero.

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La educacin, como asunto de polticas pblicas, no slo facilitaba sino que naca de la consolidacin de los estados recin independizados de Amrica Latina. Considerada como poseedora de un efecto movilizador, la educacin era vista cada vez ms como el factor aglutinante de la sociedad, capaz de estructurar diferentes formas de democracia, con la participacin de diferentes sectores de la sociedad (como, por ejemplo, mujeres, poblacin rural, poblaciones indgenas) y de crear ciudadanos en vez de sujetos leales. Por supuesto, era grande la distancia que separaba los ideales de la realidad. Con las excepciones de Argentina y Uruguay, no fue sino hasta la segunda parte del siglo XIX que la educacin en Amrica Latina se convirti en un fenmeno de masas. En este sentido, vale la pena sealar el paralelismo con otras regiones, tales como Asia y frica. Las ideas de movilidad social y la funcin que supuestamente desempeaba la educacin en la promocin de la cohesin social surgieron mucho ms tarde en estas regiones, durante el perodo de descolonizacin que sigui a la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, en marcado contraste con esta experiencia, la cohesin que la educacin llev a Amrica Latina no coincidi con un perodo de despegue econmico. Despus de librar las guerras de independencia y las guerras civiles subsiguientes, muchos estados se encontraban limitados a nivel financiero. La regin perdi algunas de sus posibilidades de despegue, entre otras el crecimiento y el desarrollo acelerados. A pesar de su secularizacin y de la expansin prevista, la educacin mantuvo un patrn predominantemente urbano y masculino. Una evolucin ms simtrica y una distribucin ms equitativa ocurrieron mucho ms tarde, durante la expansin econmica y los intentos de industrializacin que siguieron a la Segunda Guerra Mundial. No obstante, hay otro aspecto de la educacin que no puede pasarse por alto. La gran importancia que se asign al avance de las universidades tuvo consecuencias. Ms que en ninguna otra parte, las universidades de Amrica Latina tuvieron una funcin importante en la modernizacin poltica, el desarrollo de nuevas ideas (o ideologas) y la resistencia a los regmenes autoritarios. En comparacin con Estados Unidos, los resultados de sus investigaciones eran bastante limitados (hasta hace poco), mientras que su papel en la preparacin de lderes y polticos tanto en contra como a favor del rgimen super con creces al de Estados Unidos. El movimiento de personas prestigiosas desde las universidades hacia cargos de poder ha sido, y sigue siendo, una caracterstica comn de Amrica Latina. Los intelectuales desempean una funcin ms visible e importante y casi siempre son acadmicos.

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Cohesin social sin cuestionamiento de las desigualdades

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A mediados del siglo XIX, el acceso a la educacin comenz a extenderse por toda la regin, aunque no a un ritmo uniforme ni constante. En algunos casos (por ejemplo, en Uruguay y Argentina), el mpetu para el cambio sobrevino mucho antes. Pero en todos los casos emanaba del Estado, que era la nica institucin con recursos y voluntad poltica suficientes para iniciar y llevar a cabo la expansin y las reformas de la educacin. Estas se impulsaban por medio de polticas sociales, con grandes expectativas de que la educacin sera el instrumento principal para lograr el bienestar de las sociedades. Donde las polticas pblicas mantenan el statu quo, el mpetu para el cambio lleg desde afuera, con revoluciones como las de Mxico (1910-1940), Guatemala (1944-54), Bolivia (1952), Cuba (1959) y Nicaragua (1979) (Britton, 1994). En la mayora de los otros casos, el movimiento hacia la masificacin sigui su propio curso hasta penetrar lentamente en toda la sociedad. Todos los sectores de la sociedad exigan educacin, pero en aquellas sociedades donde la expansin ocurri relativamente temprano, ningn grupo tuvo una funcin tan decisiva como la clase media. Debido a las posibilidades de progreso limitadas por la lentitud de la acumulacin de capital y con escasas posibilidades de evolucin por medio de los canales polticos, la educacin demostr ser el medio ms eficaz para avanzar durante el perodo de transformacin (Rama, 1986: 163). Fueron miembros de la clase media quienes ejercieron presin para que la seleccin, dentro de los sistemas universales y pblicos, se hiciese por mritos, para as brindar acceso a estudiantes de nivel socioeconmico bajo y permitirles competir con grupos elitistas. Para la clase media, la educacin significaba la movilidad social y el acceso a la burocracia gubernamental, a la industria y a otras ocupaciones que anteriormente estaban fuera de su alcance.

Masificacin en la cumbre de las estructuras existentes El papel protagnico que desempe la clase media tuvo graves consecuencias para el desarrollo de los sistemas educativos en toda la regin. El desarrollo no era ni uniforme ni equitativo, y la expansin que ocurri en los niveles secundario y terciario no coincida con la tradicin europea y norteamericana de crear un sistema slido de educacin primaria antes de avanzar hacia la educacin secundaria y superior. En Amrica Latina, el centro de atencin se situaba en estos niveles el secundario y el terciario ya que aseguraban una mayor jerarqua social y sueldos ms altos que los de ocupa-

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Avance hacia la masificacin

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ciones manuales (Rama, 1986; Filgueira, 1983). Haba poca demanda para canalizar recursos hacia la capacitacin tcnica que no pudiera continuarse en niveles ms altos. Aun en los diferentes segmentos o redes de educacin superior, no se insista particularmente en la capacitacin prctica dirigida a sectores dinmicos de la economa (Rama, 1986: 164). Por lo tanto, a medida que la educacin se masificaba, tambin se estratificaba. Los establecimientos educativos se diversificaban y satisfacan de manera diferente las necesidades de diversas regiones o intereses socioeconmicos. En los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, el crecimiento econmico acelerado estimul ms la ampliacin de las oportunidades educativas. De esta forma, se puso en marcha una revolucin de expectativas cada vez mayores. Se prevea que la relativa fluidez y la permeabilidad de los sistemas educativos iban a generar, en particular para las clases medias, efectos similares en la distribucin del ingreso. Sin embargo, la educacin tuvo un efecto marginal en el ingreso, que sigui siendo relativamente rgido y concentrado (Filgueira, 1983: 70-72). La educacin se vio afectada en su mbito y alcance por los ndices explosivos de crecimiento demogrfico y por las inequidades existentes. De hecho, desde mediados o fines del decenio de 1950 en adelante, cuando los efectos del auge de la posguerra perdieron su brillo, la educacin se convirti en una forma sutil de gratificacin social. Era ms fcil dar educacin que crear empleo, que redistribuir los ingresos o que aceptar un sistema poltico al que tuvieran acceso todos los grupos sociales (Rama, 1986: 165). La educacin, en cierta forma, tambin pospuso las demandas de trabajo e ingresos: la recompensa, monetaria y de otro tipo, por los aos dedicados al estudio, slo se torn evidente despus de finalizada la formacin. A medida que las economas de la regin se contraan, a mediados de los aos setenta, se ampli la brecha entre las recompensas econmicas que supuestamente generara la educacin y lo que poda aportar realmente; lo mismo ocurri con la diversificacin dentro de los sistemas educativos. La educacin se convirti en un producto bsico ms escaso y controlado ms celosamente por los grupos con acceso privilegiado al Estado; los niveles secundario y terciario se beneficiaron, en detrimento de la educacin de buena calidad para todos, en la enseanza primaria. La innovacin, en particular a nivel de primaria, sufri ya que los recursos y esfuerzos se canalizaban hacia los niveles superiores. Sin embargo, estos niveles tambin se distorsionaron. En toda la regin, la tendencia era agregar nuevas materias a los currculos en vez de establecer un marco que alineara la educacin ms estrechamente con las necesidades de las economas en vas de modernizacin. Los objetivos inciertos perjudicaban al nivel secundario, mientras que las universidades carecan de un objetivo claro en ciencias y otros campos tcnicos (Rama, 1986).

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Estos eran resultados previsibles, en especial en vista de las ecuaciones sociopolticas y econmicas predominantes. En el fondo, los sistemas educativos eran injustos. Sin embargo, como ocurre frecuentemente con los bienes pblicos gratuitos, esos sistemas simplemente se atenan a las jerarquas sociales establecidas. La buena educacin para todos era un resultado que slo se esperaba en los discursos pblicos retricos. En realidad, los pobres tenan escuelas pobres y los ricos tenan escuelas costosas que satisfacan sus necesidades de nivel social. Estas tendencias se volvieron ms pronunciadas durante los aos ochenta. La educacin, como profesin y como poltica, perdi prestigio. La crisis masiva de la deuda que acosaba a la regin se produjo exactamente cuando los pases tendran que haber comenzado a transformar su base industrial y a invertir seriamente en el mejoramiento de la infraestructura de la educacin. Las crisis simultneas del Estado y de la economa a partir de estos shocks, condujeron a la reduccin del gasto pblico para la educacin. Aunque la expansin continu, lo hizo a expensas de permitir el estancamiento o la disminucin de la calidad. Los estados asignaban a la educacin un volumen de recursos relativamente importante, pero los mecanismos de transmisin eran inadecuados e ineficientes, lo que ocasionaba muchas fugas y desperdicios. La incapacidad para evaluar los resultados y para controlar adecuadamente los recursos gener sistemas regidos por incentivos equivocados (ni recompensas ni sanciones) y frmulas gerenciales endebles. Al responder a la crisis de la deuda, muchas veces se hacan referencias y comparaciones con los tigres asiticos (vase Banco Mundial, 1993). Las economas de Asia ofrecan y continan ofreciendo algunas ideas interesantes para Amrica Latina, tal como se observa en la introduccin de este libro. La correlacin con la educacin en estos pases es directa, al igual que la leccin para Amrica Latina: la educacin de alta calidad facilita niveles altos de crecimiento. Amrica Latina no puede seguir permitindose el lujo de aspirar al crecimiento mientras se extiende la educacin de mala calidad, o a la buena educacin en detrimento del crecimiento. Si la experiencia asitica no basta como legado, es posible encontrar otras pruebas en la propia Amrica Latina. Antes de la crisis de la deuda, Brasil tena una posicin de liderazgo en el mundo en lo que respecta al crecimiento, pero prestaba poca atencin a la creacin de una educacin primaria de calidad y de base amplia. Actualmente, en este pas se observa una gran discrepancia entre los logros econmicos espectaculares del pasado reciente y un sistema educativo que impide el crecimiento en la nueva economa. Argentina y Uruguay, por el contrario, se vanagloriaban de sistemas educativos ejemplares, pero slo alcanzaron ndices lamentables de crecimiento debido a los malos manejos econmicos y polticos. Sin embargo, cuando sobrevino la crisis econmica, Brasil se estanc mientras

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Un nuevo compromiso de reforma: mejorar la calidad y la equidad As como los aos ochenta fueron el decenio de la reforma econmica, los aos noventa fueron la dcada de la reforma educativa. Las duras reformas econmicas de los ochenta dejaron ms fuertes a las economas y ms disciplinados a los gobiernos. A medida que los regmenes democrticos volvan al poder en toda la regin, las sociedades y los sistemas educativos mostraban signos de fortalecimiento de la base hacia arriba. Muchos pases trataron de reducir la funcin de los gobiernos centrales en la educacin y, al hacerlo, apoyar ms procesos locales de toma de decisiones y administracin. La direccin era descentralizada, al igual que lo eran las finanzas educativas, aunque en menor medida. Actualmente, la educacin se est volviendo uno de los temas ms importantes del programa poltico de Amrica Latina. Tal como lo revelaron las encuestas de opinin, es una prioridad tanto para los gobiernos como para las sociedades en general. En muchos casos, nuevas actitudes llevaron a la accin. La reforma en materia de educacin primaria ha cobrado impulso y, como los ndices de culminacin de los estudios continan aumentando, la reforma educativa se est convirtiendo rpidamente en una prioridad. La educacin primaria culminada se ha vuelto un requisito para el empleo en el sector formal, y los empleos con mejor sueldo y mayor nivel exigen, como mnimo, la educacin secundaria. Las oportunidades creadas por estas coyunturas no fueron desaprovechadas por educadores, funcionarios gubernamentales ni por la sociedad civil. Amrica Latina posiblemente haya llegado tarde a la reforma educativa, pero, como todos los que llegan tarde, tiene prisa por ponerse al da. Amrica Latina dispone de la retrospectiva 20-20 de los esfuerzos fracasados y la experiencia adquirida en otras regiones del mundo, a partir de lo cual es posible iniciar un proceso serio de reforma. Una pltora de innovaciones ya comenz a producirse en toda la regin. Es particularmente importante la caracterstica local de estas innovaciones. En vez de simplemente insertarse en una experiencia desarrollada para otros contextos, estos experimentos hacen hincapi en mejorar la calidad de la educacin en contextos concretos. Los casos que se presentan ms adelante se refieren a estos cambios, y el ltimo (Minas Gerais) ofrece un ejemplo de cmo diferentes innovaciones pueden dar lugar a un proceso de reforma notable.

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que Argentina y Uruguay (como Chile y Costa Rica, que tambin tenan buenos sistemas educativos) pudieron seguir adelante.

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Bibliografa

A travs de las fronteras: mtodo y experiencias freireanas


Moacir Gadotti

Las ideas del conocido terico de la educacin, Paulo Freire, van ms all de las fronteras de Amrica Latina y atraviesan tanto culturas como disciplinas cientficas y acadmicas. Su teora de la educacin como condicin para la libertad el tema que estudi toda su vida atrajo la atencin de grupos muy dispares, desde las barriadas de mocambos en Recife, Brasil, hasta las comunidades burakunins de Japn. Su obra, considerada como un modelo de investigacin interdisciplinaria, consolid teoras y mtodos educativos, e hizo aportes vitales a la labor de educadores, mdicos, terapeutas, socilogos, filsofos y antroplogos. Si bien Freire realiz gran parte de su trabajo en Amrica Latina, logr el reconocimiento internacional. Se hizo famoso porque fue ms all del concepto de la educacin como proceso burocrtico, formal y rgido. El mtodo Freire tena en cuenta las necesidades y los problemas de la comunidad; los contextos sociolgicos, tnicos y culturales; y el papel que desempea el gnero. Haciendo hincapi en la participacin activa, Freire trat de que las personas ms humildes y comunes se prepararan para tomar sus propias decisiones y pudiesen ser autnomas. El gran inters que suscita la obra de Freire tal vez se deba a su insistencia en que es posible y urgente cambiar el mundo. l alent a las personas de todo el mundo a soar con una nueva realidad, ms humana y justa. Freire fue siempre un defensor de la utopa, y su legado es pertinente tanto para los pases pobres como para los ricos.

Breve biografa Paulo Freire naci en 1921, en Recife, al nordeste de Brasil, una de las regiones ms pobres del pas. Primero trabaj en el Servicio Social Industrial (SESI) y luego, en el Servicio de Extensin Cultural de la Universidad de Recife.

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CAPTULO 7

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En sus primeras obras, Freire insista en que la educacin autntica es un proceso de toma de conciencia. En su opinin, la alfabetizacin era una forma de conciencia poltica que permita a los oprimidos adquirir aptitudes y poder. Freire expuso estas ideas en su tesis de doctorado, Filosofa de la educacin, que present en 1958 en la Universidad de Recife. En los aos siguientes, continu perfeccionando sus teoras como profesor en dicha universidad y realiz sus primeros experimentos con la enseanza dirigida a personas analfabetas. La metodologa que Freire cre se utiliz ampliamente en campaas de alfabetizacin en Brasil, pero quienes gobernaban el pas en esos aos la consideraron como una grave amenaza. En consecuencia, Freire fue encarcelado inmediatamente despus del golpe militar de 1964. Una vez liberado, 70 das ms tarde, y alentado por las autoridades a que saliera de Brasil, Freire viaj a Chile, donde trabaj durante cinco aos en programas de educacin para adultos como funcionario de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Instituto Chileno para la Reforma Agraria. Luego, recibi una invitacin para dar clases en la Escuela de Educacin de la Universidad de Harvard; all, Freire trabaj en estrecha colaboracin con varios grupos dedicados a nuevos experimentos educativos en zonas rurales y urbanas. Durante los aos setenta, trabaj en la Oficina de Educacin del Consejo Mundial de Iglesias en Ginebra, como asesor en educacin para gobiernos del Tercer Mundo, en especial de frica. En 1980, tras 16 aos de exilio, Freire regres a Brasil como profesor de la Universidad Estatal de Campinas y de la Universidad Catlica de So Paulo. En 1989, desempe el cargo de Secretario de Educacin de la Municipalidad de So Paulo. Durante su mandato, Freire realiz campaas de alfabetizacin, modific el programa de estudios y aument los sueldos de los educadores. Dej este cargo en 1991 y volvi a sus actividades acadmicas y a su biblioteca, pero sigui colaborando activamente con la Secretara. Su vasta experiencia se tradujo en muchos proyectos que ms tarde se llevaron a la prctica. Freire escribi una serie de libros para exponer sus teoras; entre otros, cabe mencionar los siguientes que conocieron un gran xito editorial: Pedagoga de los oprimidos; Educacin: el ejercicio de la libertad; Educacin para la conciencia crtica; Pedagoga en proceso; Pedagoga de la ciudad; y Pedagoga de la esperanza. Su obra ha sido tema de cientos de tesis doctorales, y por ella recibi decenas de doctorados honorarios de universidades de todo el mundo. Entre los numerosos premios que obtuvo se encuentra el Premio de la Paz que UNESCO le concedi en 1986.

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MTODO Y EXPERIENCIAS FREIREANAS 145

La originalidad del Mtodo Freire Freire forj sus ideas en la lucha, o que se entiende, segn su propia definicin, como accin con reflexin. La intensa movilizacin poltica que caracteriz a los aos sesenta en Amrica Latina desempe un papel fundamental en la consolidacin de sus ideas, especialmente mientras vivi en Chile. All, Freire encontr un espacio poltico, social y educativo que era a la vez dinmico, rico y difcil, y que le permiti volver a estudiar y a examinar su metodologa en un contexto diferente, evaluando su aplicacin y sistematizando su teora. En particular, Freire aduca que el analfabetismo es una consecuencia de la pobreza y la explotacin, y puso de relieve que la alfabetizacin es un requisito bsico para atacar la causa de las desigualdades sociales. Freire tambin desarroll su concepto de la formacin de una conciencia crtica y del paso de esta por tres fases bien diferenciadas. La primera fase es la investigacin, que consiste en la recopilacin de las palabras y los temas generativos relacionados con la vida cotidiana de los estudiantes y su grupo social. Estas palabras se seleccionan segn su nmero de slabas y su valor fontico, pero principalmente por su significado social para el grupo. Este vocabulario se aprende en reuniones informales con las personas que viven en el lugar donde se realizar un proyecto. La segunda fase es la tematizacin, donde los temas recabados durante la fase inicial pueden transformarse en una visin social y crtica, y se descubren nuevos temas generativos que guardan relacin con los encontrados inicialmente. En la tercera fase, la problematizacin, los temas guan la coordinacin de medidas concretas para superar limitaciones polticas, culturales, sociales y econmicas que son obstculos para alcanzar la condicin humana plena. Se considera que la opresin es un proceso que puede superarse. Cuando se asigna importancia a un tema que es relevante para el grupo, la educacin se convierte en un acto organizado colectivamente para la liberacin.

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Por mi parte, trabaj muy cerca de Paulo Freire durante ms de 23 aos. Unos das antes de su muerte, ocurrida en So Paulo el 2 de mayo de 1997 y ocasionada por una insuficiencia cardaca, conversbamos acerca de las actividades futuras en el Instituto Paulo Freire (IPF). El Instituto representaba para l un espacio destinado al anlisis y la investigacin de nuevas perspectivas educativas, y Freire me habl de su disposicin a impartir varios cursos all. Al fallecer, en la cspide de su produccin intelectual, dej un libro inconcluso (Pedagoga de la autonoma) y muchos otros proyectos en marcha.

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Materias Arte

Estudio de la realidad (incluye actividades de los estudiantes) Artes visuales: collages, pintura, modelado Actividades musicales Comprensin de paisajes: naturales y creados Cuestionarios Entrevistas Debates

Organizacin de conocimientos (identifica lo esencial en los contenidos, conceptos y temas) Semana de actividades de arte moderno/ La msica folclrica como manera de cuestionar la realidad

Aplicacin de conocimientos (proyectos y tareas) Artes visuales/ Msica/ Poesa/ Dramatizaciones

Historia

Industria/ Lucha de clases/ Niveles de vida/ Contaminacin/ Discriminacin/ Colonizacin/ Derechos humanos Charlas/ Proyectos de escritura/ Anlisis lingstico/ Anlisis de campaas publicitarias y patrones de consumo Medio ambiente/ Reciclaje/ Contaminacin/ Servicios de saneamiento bsico/ Conservacin/ Cuerpo humano y reproduccin/ Salud fsica y mental/ Nutricin Costo de vida/ Computacin bsica/ Sistemas monetarios/ Porcentajes y fracciones

Ensayos/ Proyectos en grupo

Artes del lenguaje Afiches, carteleras publicitarias, anuncios Peridicos Ciencias Debates Entrevistas Discusiones en grupo

Proyectos en grupo

Proyectos en grupo/ Redaccin de proyectos sobre un tema comunitario Elaboracin de grficos con datos del costo de vida, inflacin, ingresos/ Anlisis escritos Trazado de mapas/ Proyectos en grupo sobre urbanizacin de la comunidad Demostracin de buenos hbitos de salud

Matemtica

Cuestionarios Debates

Geografa

Entrevistas Debates Informes Mapas

Grupos sociales/ Clases sociales/ Desempleo/ Violencia/ Espacio fsico y social/ Migracin y explosin demogrfica Conocimiento del cuerpo/ Recreacin

Educacin fsica

Cuestionarios Entrevistas Debates

Fuente: OCdiz et al. (1998, pp. 201-202).

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Recuadro 7.1

Tema generativo: sobrevivirn los seres humanos y el planeta?

MTODO Y EXPERIENCIAS FREIREANAS 147

Freire denomin a su enfoque el estudio de la realidad. Cuando este se aplicaba en las escuelas, los maestros entrevistaban a padres y a estudiantes, clasificaban las opciones de recreacin y de servicios al alcance de la comunidad, visitaban centros de alfabetizacin y recopilaban informacin histrica relativa a la escuela. Al reunir datos, tenan en cuenta el nivel general de educacin de las familias del lugar, y luego organizaban estos conocimientos y los empleaban en las actividades escolares. El recuadro que figura anteriormente es un ejemplo del mtodo, que utiliza el tema generativo de los seres humanos y el planeta, tal como se aplica a un currculo de educacin primaria. Las teoras constructivistas actuales defienden la necesidad de sistematizacin de la experiencia y de los conocimientos previos de los estudiantes. Freire demostr que no slo es posible que todas las personas aprendan, sino que cada persona sabe algo, y que el verdadero aprendizaje ocurre cuando un nio, un joven o un adulto tiene un proyecto de vida para el que es importante poseer conocimientos. Cada individuo es responsable de la creacin de conocimientos y de redefinir lo aprendido. Una vez que esto ocurre, la persona puede organizar su mundo y luego seguir transformndolo. No resulta sorprendente que la importancia que asignaba Freire al contenido de la vida cotidiana haya demostrado ser muy estimulante para los adultos y eficaz para acelerar el proceso de su alfabetizacin. Freire fue el primero en sistematizar un mtodo creado enteramente para la educacin de adultos, y en experimentar con l, lo que fue reconocido ampliamente por polticos y educadores. Freire tambin propuso un nuevo concepto de la relacin pedaggica. Para l, la educacin no consista en la simple transmisin de contenidos del maestro al estudiante; por lo tanto, insista en la importancia del establecimiento de un dilogo. Esto significa que mientras ensea, el maestro tambin aprende. La pedagoga tradicional defiende este ideal; pero, segn Freire, el educador aprende del estudiante de la misma manera que el estudiante aprende del educador. Por ende, no es posible considerar a nadie como definitivamente educado o completo. Cada persona, a su manera, junto con otras, puede aprender y descubrir nuevas dimensiones y posibilidades. La educacin se vuelve un proceso de formacin colectiva y continua. El trabajo de Freire es interdisciplinario, y puede considerarse como investigacin y ciencia o como educacin. Freire no pens en la realidad como lo hara un socilogo, quien tratara simplemente de entenderla como observador imparcial. Por el contrario, busc elementos en las ciencias que, al brindar una comprensin ms cientfica de la realidad, tambin permitiran intervenir en ella. Quiz lo ms importante sea que Freire consideraba la educacin como un acto poltico y un acto de comprensin y creatividad. Sin embargo, l no se ocup de pla-

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Experiencias como Secretario de Educacin (1989-91) Muchos ejemplos demuestran los vnculos entre la teora y la prctica de Freire. Cabe mencionar algunos que se observaron mientras estaba al frente de la Secretara Municipal de Educacin de So Paulo. Para quienes conocan bien a Freire, las habilidades administrativas que llev a la Secretara no fueron motivo de sorpresa. Su secreto era que saba dirigir de manera democrtica. Haba una reunin semanal para abordar iniciativas de poltica general. Si era necesario, se buscaban nuevos rumbos. Freire defenda sus opiniones con vehemencia, pero saba cmo trabajar formando parte de un equipo, lo que es exactamente lo opuesto de la espontaneidad que se le ha reprochado. Freire sola decir que el trabajo para lograr cambios en la educacin exige tener una paciencia histrica porque la educacin es un proceso de largo plazo. Los cambios estructurales ms importantes introducidos en las escuelas tienen relacin con una mayor autonoma escolar, escribi Freire en su libro sobre sus experiencias como secretario, Pedagoga de la ciudad (1993, pp. 79-80). El mayor progreso para la autonoma escolar fue la concesin de autoridad a (cada una de) las escuelas con respecto a sus propios proyectos pedaggicos, lo que recibi el apoyo de la administracin y aceler la transformacin escolar en general. Tres ejemplos ilustran este proceso de cambio: el programa de desarrollo profesional continuo para maestros, el programa de alfabetizacin para jvenes y adultos, y la prctica de la interdisciplinariedad. Estas actividades desempearon una funcin importante en la disminucin considerable de fracasos escolares en So Paulo, cuya tasa pas del 22,5% en 1988 al 12,3% en 1991. Desde el principio de su administracin, Freire insisti en que el tema del desarrollo profesional de los maestros representaba una gran dificultad que era necesario superar. Su programa de desarrollo profesional estaba orientado por cuatro principios bsicos: primero, los educadores son los sujetos de su prctica pedaggica, que ellos crean y recrean mediante la reflexin acerca de los acontecimientos y el trabajo cotidianos; se-

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nes burocrticos relativos al poder poltico o acadmico. En cambio, se comprometi a cambiar el mundo, e hizo de la liberacin y de la visin de una sociedad utpica los temas principales de su obra. Como objetivo de la educacin, la liberacin exige una lectura crtica de un mundo que an est en formacin. Esto requiere que se denuncien las realidades opresivas e injustas y, por consiguiente, que se declare otra realidad que todava se est creando. Para lograr esta transformacin radical es preciso reconocer a las personas como sujetos, y no como objetos, de sus propias historias y vidas.

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gundo, el desarrollo profesional de un educador debera ser continuo y sistemtico, porque la prctica de la pedagoga se repite una y otra vez; tercero, esta exige que se entienda cules son los orgenes mismos del conocimiento, es decir, cmo ocurre el proceso de comprensin; y, finalmente, un programa para el desarrollo profesional de los educadores es un requisito para la reorientacin de los currculos escolares. Freire deseaba preparar a los maestros con una actitud y un enfoque pedaggicos nuevos que contrastaran con la tradicin autoritaria de Brasil y que pudieran darle cabida a mtodos de enseanza ms abiertos y participativos. No era posible esperar que todas las tradiciones se superaran en pocos aos. Pero l estaba dispuesto a arriesgar su reputacin, y el resultado estuvo ms all de toda expectativa. La capacitacin de maestros se realiz por medio de la prctica profesional y la participacin real. Sencillamente como ejercicio de la democracia, fue mucho ms all de lo que podra haberse aprendido en un curso formal. Freire tambin inici un movimiento de alfabetizacin en cooperacin con organizaciones sociales, que ofreca mayor nmero de cursos nocturnos y de educacin tcnica. El Movimiento por la Alfabetizacin (MOVA-SP) empez en enero de 1990, y tuvo repercusiones considerables tanto en So Paulo como en otros estados de Brasil. Adems de que se fortalecieron los movimientos populares y sociales, se observ un raro ejemplo de cooperacin entre la sociedad civil y el gobierno. Esta no siempre fue armoniosa, pero constituy un primer paso necesario hacia el logro de una interaccin ms equitativa entre el Estado y los niveles de base. El MOVA-SP no impuso un enfoque metodolgico nico. En cambio, adopt el pluralismo, aunque sin tolerar las pedagogas anticientficas, autoritarias y racistas. Se hizo hincapi en algunos de los principios polticos y pedaggicos de Freire, entre otros en el concepto de educacin como liberacin; en la idea de que la educacin cumple una funcin para lograr una nueva comprensin de la historia; en la teora de la construccin del conocimiento; y en la comprensin de la alfabetizacin no slo como proceso lgico e intelectual, sino como un proceso profundamente afectivo y social. Lo que se alcanz no debe confundirse con otras campaas de alfabetizacin que tienen una larga historia de fracasos en Brasil. Por el contrario, el MOVA-SP destac el carcter de continuidad y la permanencia del movimiento que estaba creando. La participacin de los grupos de base fue particularmente importante en este sentido su capacidad para apoyarse en sus vnculos locales y para ofrecer programas exitosos de alfabetizacin en pases en desarrollo se ha reconocido ampliamente. El xito del MOVA-SP demostr su validez. En tres aos, con la participacin de una serie de organizaciones, el programa incluy a ms de 80.000 personas analfabetas (cuadro 7.1).

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Tipo de asociacin Asociaciones comunitarias o de vecinos Grupos educativos/culturales Grupos de mujeres, clubes de madres, grupos de mujeres voluntarias Grupos religiosos Grupos de trabajadores Grupos de derechos humanos Asociaciones deportivas

Nmero 30 13 12 11 6 2 1

Porcentaje 40 14 16 15 8 3 1

Evolucin del MOVA-SP en trminos de clases, estudiantes y grupos de base Tiempo Febrero 1991 Mayo 1991 Diciembre 1991 Mayo 1992 Junio 1992 Fuente: Stromquist (1997, pp. 173, 214). Clases 451 557 868 920
..

Estudiantes 9.513 11.853 17.766 20.114 21.000

Grupos de bases 39 45 68 69
..

En 1987 y 1988, Freire desarroll el concepto de interdisciplinariedad mediante dilogos con educadores y cientficos de diferentes especialidades, en la Universidad de Campinas (So Paulo). El concepto surgi a partir del anlisis de la prctica profesional concreta y de las experiencias de los grupos de reflexin. Al ao siguiente, ya como Secretario de Educacin, Freire inici un movimiento importante para cambiar los currculos escolares. Este se denomin Proyecto para la Interdisciplinariedad, que haca hincapi en que la misma no es nicamente un mtodo pedaggico ni una actitud del maestro, sino que la propia naturaleza del acto pedaggico la exige. La accin pedaggica interdisciplinaria y transdisciplinaria supone la construccin de una escuela participativa. Freire consider que los maestros tenan la capacidad de elaborar programas y mtodos de enseanza y aprendizaje, y que contaban con la competencia necesaria para insertar a la escuela en una comunidad. El objetivo fundamental de la interdisciplinariedad consista en experimentar la realidad coti-

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Cuadro 7.1

Tipo de grupos de base que participan en el MOVA-SP

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Estudio de la realidad Problematizacin

Organizacin del conocimiento Seleccin de las reas de contenido

Aplicacin del conocimiento Ejecucin del programa que se organiz Evaluacin y planificacin para la transformacin del estudiante, el educador y la comunidad Conocimientos: accin, apropiacin y (re)construccin

Conversaciones e historias de Realidad y conocimientos los estudiantes, los educadores sistematizados y la comunidad Visitas, entrevistas Enfoque y actitudes del educador, requisitos cognitivos y afectivos Conceptos, hiptesis, presuposiciones, teoras

Cuestionarios, situaciones importantes, diseo temtico

Herramientas: ambientes naturales y creados, juegos, revistas, libros, etc.

Fuente: OCdiz et al. (1998, p. 111).

diana integrada del estudiante, el maestro y la comunidad (en una escuela tradicional, las experiencias estn compartimentadas y fragmentadas). La interdisciplinariedad coordina conocimientos, madurez, experiencia de vida, escuela, comunidad y medio ambiente, con la finalidad de transformar la prctica escolar en un proceso colectivo y de responsabilidad mutua. El cuadro 7.2 presenta los procesos que se suceden en cada fase de un proyecto interdisciplinario realizado en So Paulo, as como las condiciones requeridas y los resultados.

Freire en el contexto contemporneo El pensamiento de Freire tiene relacin con las teoras de muchos otros educadores contemporneos. Podemos observar una gran afinidad, por ejemplo, entre Freire y el revolucionario educador francs Clestin Freinet (1896-1966). Ambos consideraban que el estudiante es capaz de organizar su propio aprendizaje. Freinet le asign una gran importancia a lo que l llamaba el texto libre. Al igual que Freire, utilizaba el llamado mtodo mundial de alfabetizacin, que asocia la lectura de la palabra con la lectura del mundo.

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Cuadro 7.2

Fases de un proyecto interdisciplinario en So Paulo

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Freire no defenda el principio de no direccin en la educacin, como lo hizo el psicoterapeuta norteamericano Carl Rogers (1902-1987); pero ambos tenan en comn muchos otros puntos de vista, especialmente en lo relativo a la libertad de expresin individual. Ambos consideraban que las personas pueden resolver sus propios problemas si estn motivadas para hacerlo. De manera similar al mtodo de Freire, que trata de acercar la figura tradicionalmente distante del maestro, el enfoque de Rogers, centrado en la persona, procura que la relacin entre el paciente y el terapeuta sea ms cercana, en vez de mantener la distancia preconizada por la psicologa tradicional. Hay algunas semejanzas entre Freire y el filsofo austraco Ivan Illich (19261974). Ambos criticaron la escuela tradicional y la burocratizacin de la institucin acadmica actual. Ambos exigieron que los educadores cultivaran el desarrollo individual y la liberacin colectiva, combatiendo la alienacin y fomentando el redescubrimiento de una autonoma creativa. Pero tambin hay diferencias considerables entre ambos. Illich era pesimista con relacin a las escuelas y consideraba que la institucin educativa tradicional no tena futuro. Sostena que era necesario liberar a la sociedad de las escuelas. En cambio, Freire, con una visin optimista, sostena que las escuelas podan cambiar y desempear una funcin importante en la transformacin de la sociedad. Lo que une a Illich y a Freire es la profunda conviccin compartida de la necesidad de una revolucin en el contenido y la pedagoga de las escuelas actuales. Ambos sostuvieron que este cambio es pedaggico y poltico, y que la crtica de la escuela forma parte de una crtica ms amplia de toda la civilizacin contempornea. Al igual que John Dewey (1859-1952), conocido filsofo y educador norteamericano, Freire asign una gran importancia al conocimiento de la vida de la comunidad local. Pero su concepto de la cultura era diferente. Para Dewey, la cultura estaba simplificada porque no abarcaba elementos sociales, raciales ni tnicos. Freire consideraba la cultura con una connotacin antropolgica, argumentando que la educacin siempre ocurre en la cultura del estudiante. Lo que la pedagoga de Freire tom de Dewey fue la idea de aprender con la prctica, el trabajo en cooperacin, la relacin entre teora y prctica, y el mtodo de comenzar el trabajo hablando el lenguaje de los estudiantes. Freire tena algunos puntos de vista similares a los del pedagogo ruso Lev Vygotsky (1886-1935). Aunque Freire y Vygotsky vivieron en diferentes pocas y continentes, sus mtodos hacan hincapi en la interconexin entre los cambios sociales y los educativos. Pero mientras que Vygotsky se centraba en la dinmica psicolgica, Freire se concentraba en las estrategias educativas y el anlisis del lenguaje. Segn Jean Piaget (1896-1980), la accin es fundamental para el desarrollo del nio y es una caracterstica esencial del pensamiento lgico. El psiclogo suizo afirmaba que slo aprendemos lo que es importante para nosotros. Freire estaba de

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Races, alas y sueos Hoy en da, Freire es el educador ms ledo en Brasil, pero tambin es el que ms calificativos ha recibido. Se lo ha llamado defensor del desarrollismo nacional, de la nueva escuela, del conocimiento inductivo, de la espontaneidad, de la ausencia de direccin, de la neoanarqua catlica, y as sucesivamente. Sus ideas innovadoras y las repercusiones de estas en todo el mundo no agradaban a todos. A pesar de su enorme capacidad para el dilogo y de su humildad, a veces ha sido objeto de crticas, en especial por parte de los conservadores. Freire no responda a ataques personales ni peleaba con los que criticaban su trabajo. Consideraba que el buen humor era un arma pedaggica y progresista, a diferencia de la polmica.Adems, aceptaba la crtica de manera positiva y trataba de apren-

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acuerdo con esta tesis e insista en la necesidad de despertar la curiosidad del estudiante para lograr el acto de saber. Cuando separamos la produccin de conocimiento del descubrimiento de conocimientos ya adquiridos, las escuelas se transforman fcilmente en tiendas para la venta de aprendizaje enlatado. Freire recibi influencias de fuentes muy diferentes. Su pensamiento humanstico se inspir en el personalismo de Emmanuel Mounier, el existencialismo de Martin Buber, la fenomenologa de Georg Hegel y el marxismo de Antonio Gramsci y Jrgen Habermas. Sin embargo, no se puede afirmar que Freire slo era eclctico. Supo integrar los elementos fundamentales de estas doctrinas filosficas sin repetirlas de manera mecnica o sesgada. La asociacin entre humanismo y marxismo, y entre temas cristianos y marxistas, enriquece sus textos y permite que un pblico sumamente variado los lea. En particular, el examen que hizo Freire de la relacin entre oprimido y opresor tuvo eco en todo el mundo. Desde entonces sus teoras, enriquecidas con experiencias variadas provenientes de muchos pases, han adquirido un significado universal. Adems de los pases en los que Freire puso en prctica directamente sus propias ideas, muchos otros han tomado prestados sus mtodos y han logrado resultados positivos. l inspir un conocido paradigma de educacin que hace hincapi en que esta debe centrarse en la produccin y no slo en la transmisin de conocimientos, y en que la misma es la primera condicin para una vida democrtica. Este enfoque elimina las jerarquas entre maestros y alumnos, y considera que la educacin es un dilogo lleno de descubrimientos rigurosos y de imaginacin que est orientado por la planificacin comunitaria y participativa.

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der de ella. Cuando responda a la crtica en forma indirecta en sus libros, lo que haca sistemticamente, trataba de insertar su obra en un contexto y demostraba que era producto de su poca. Ante algunas interpretaciones crticas, Freire afirmaba que sencillamente no se reconoca. Por encima de todo, mantena su derecho a disentir. Ciertos crticos conservadores sostienen que Freire careca de una teora del conocimiento porque no haba estudiado las relaciones entre los sujetos y los objetos del conocimiento. Aducen que estaba interesado en el producto. Sin embargo, esto no es cierto porque su reflexin se fundamenta en una gnoseologa que es, a la vez, antropolgica y explcita. Otros acusan a Freire de autoritarismo, afirmando que su mtodo supone una transformacin de la realidad aunque un objetivo como ese tal vez no sea compartido por todos. Por no ser aplicable universalmente, argumentan estos crticos, su mtodo tambin carece de rigor cientfico. Esta crtica pasa por alto el hecho de que Freire no aceptaba la idea de la teora pura por considerarla una ilusin. En cambio, abogaba por una teora crtica arraigada en una filosofa social y poltica. l rechaz la idea de la neutralidad cientfica, se distanci del aislamiento acadmico y sostuvo que los conservadores ocultaban su ideologa bajo el ttulo de teora pura y polticamente neutral. Paulo Freire dej muchos legados duraderos. En primer lugar estn su vida y su ejemplo. l cautivaba con su ternura, carisma, coherencia, compromiso y seriedad. Sus palabras y acciones estaban dedicadas a crear un mundo menos feo, menos mezquino y menos inhumano, como sola decir. Junto al amor y la esperanza que prodig, tambin inspir en nosotros un sentido de indignacin diaria ante la injusticia que, en su opinin, no podamos ocultar con nuestras palabras. El volumen de la obra de Freire es considerable y consta de numerosas ediciones de libros, artculos y videos que se encuentran en todo el mundo. Algunos se preguntan por qu su pedagoga tuvo tanto xito. Creo que fue porque su pedagoga del dilogo no humilla a los estudiantes. Les da dignidad y coloca al maestro a su lado para orientar y dirigir el proceso educativo; pero el maestro tambin est buscando y aprendiendo, como ellos. Generaciones de educadores, antroplogos, socilogos y politlogos, as como profesionales de las ciencias naturales y biolgicas, gracias a la influencia de Freire han ayudado a crear una pedagoga basada en la liberacin. Toda una generacin aprendi a soar con un mundo de igualdad, equidad y justicia, y emprendi una lucha constante en favor de ese mundo. Muchos continan el trabajo de Freire, aunque l no haya dejado discpulos per se. Siempre nos impuls a reinventar el mundo, a buscar la verdad y a no plagiar ideas. Freire nos dio races, alas y sueos: el mejor legado que un educador puede dejar.

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Freire, Paulo. 1958. Philosophy of Education,Tesis Doctoral, Universidad de Recife. _______. 1970. Pedagogy of the Oppressed. Nueva York: Continuum. _______. 1973. The Practice of Freedom; Education for Critical Consciousness. Londres: Sheed and Ward. _______. 1978. Pedagogy in Process: Letter to Guinea-Bissau. Nueva York: Seabury. _______. 1993. Pedagogy of the City. Nueva York: Continuum. _______. 1995. Pedagogy of Hope. Nueva York: Continuum. _______. 1996. Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prctica educativa. So Paulo: Paz e Terra. Giroux, H. 1993. Paulo Freire and the Politics of Postcolonialism. En: Peter McLaren and Peter Leonard (eds.). Paulo Freire: a Critical Encounter. Londres: Routledge. OCdiz, Mara del Pilar, Pia Linquist Wong y Carlos Alberto Torres. 1998. Education and Democracy: Paulo Freire, Social Movements and Educational Reform in So Paulo. Boulder, Colorado: Westview. Stromquist, N. 1997. Literacy for citizenship: Gender and Grassroots Dynamics in Brazil. Albany, Nueva York: SUNY Press.

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Bibliografa

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Pgina en blanco a propsito

Mejorar la calidad de la educacin para los pobres en el mbito rural: la Escuela Nueva en Colombia
Vicky Colbert

La carencia de un sistema educativo de calidad es uno de los mayores problemas de Amrica Latina; sin embargo, hay focos de excelencia que sirven de inspiracin para el futuro. En Colombia, el sistema de la Escuela Nueva es un buen ejemplo de innovacin local convertida en poltica nacional que resulta sumamente eficaz. Gracias a ella, Colombia puede ofrecer educacin primaria completa y de calidad en zonas donde antes no haba oportunidades de asistir a la escuela, o si las haba eran muy pocas. El concepto de la Escuela Nueva es una de las innovaciones educativas ms grandes y de mayor duracin en el mundo en desarrollo. Este sistema, que va de la base hacia arriba, ha sido tan exitoso que educadores de todo el mundo han viajado a su lugar de origen para conocerlo. Colombia, al igual que otros pases de Amrica Latina, experiment una expansin acelerada de la educacin primaria a partir de 1950. En 1994, la cobertura total haba aumentado al 80%, pero su distribucin variaba mucho segn el departamento del pas y entre zonas urbanas y rurales. Mientras que la cobertura en las zonas urbanas se aproximaba al 89%, era slo del 66% en las zonas rurales. En general, la calidad y la eficiencia de la educacin pblica bsica de primaria y secundaria han sido sumamente limitadas, y los estudiantes ms afectados han sido los de niveles de ingreso ms bajos. La Escuela Nueva comenz a abordar estos problemas en 1975, con la introduccin de escuelas de clase nica en zonas rurales donde no haba suficientes estudiantes ni maestros para establecimientos completos. Con ayuda de la investigacin educativa que demostraba que las escuelas de clase nica exigen estrategias innovadoras, la iniciativa haca hincapi en la instruccin impartida por compaeros, los mtodos de enseanza centrados en los nios y las guas de aprendizaje, as como en los libros de texto interactivos y de autoaprendizaje. Esta iniciativa modific el modelo escolar estndar: se pas de la transmisin de conocimientos a su construccin

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Metodologa de la Escuela Nueva La Escuela Nueva surgi de la metodologa de la escuela unitaria promovida por la UNESCO en los aos sesenta. Esta metodologa estaba dirigida a los problemas de la educacin rural en pases en desarrollo, y formaba parte de los primeros intentos por alejarse del modelo estndar tradicional de la educacin. Su propsito era ofrecer una educacin completa en escuelas incompletas, en parte por medio de la introduccin de tarjetas individualizadas de autoaprendizaje. La Escuela Nueva tena los mismos objetivos, pero adems incorpor nuevas estrategias operativas en el currculo, la capacitacin de maestros y la participacin comunitaria. Desde el comienzo, la Escuela Nueva se ha centrado en el establecimiento educativo como el lugar para mejorar la calidad de la educacin. Asimismo, ha adoptado el novedoso paradigma de aprendizaje caracterizado por una escuela nueva y aulas abiertas como medios para mejorar la eficacia y la calidad de los establecimientos rurales empobrecidos. Adems, ha integrado estrategias curriculares, comunitarias, administrativas y de capacitacin de maestros; por otra parte, ha demostrado que los mtodos tradicionales centrados en los maestros pueden cambiarse por un enfoque de aprendizaje centrado en los nios, ms participativo y ms personalizado.

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social, y se demostr que la conducta democrtica y las destrezas ciudadanas pueden cultivarse activamente en la escuela. Asimismo, la iniciativa hizo hincapi en transformar los currculos y los mtodos pedaggicos en cooperacin con los actores fundamentales del cambio: nios, maestros y comunidades. A finales de los ochenta, la Escuela Nueva haba demostrado que podan realizarse mejoras cuantitativas y cualitativas aun en los establecimientos ms desfavorecidos. El programa evolucion desde una innovacin local y departamental hasta su ejecucin nacional en ms de 20.000 escuelas de todo el pas. Junto con otras reformas educativas, la Escuela Nueva ha desempeado una funcin importante en el notable progreso que ha alcanzado Colombia al extender la educacin a los pobres, en particular en las zonas rurales. Entre 1988 y 1996, durante la ejecucin del proyecto financiado por el Banco Mundial (BM) para universalizar la educacin primaria, que incorporaba el modelo de la Escuela Nueva, el nmero de estudiantes aument en un 45,6% en general en las escuelas rurales. En las urbanas, el nmero de alumnos aument en un 7,6%. En un reciente estudio comparativo de 11 pases latinoamericanos, Colombia fue el nico, despus de Cuba, que logr mejores resultados en las escuelas pblicas rurales que en las escuelas pblicas urbanas.

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El sistema pone nfasis en una relacin ms estrecha entre la escuela y la comunidad, y en un mecanismo de promocin flexible adaptado al estilo de vida del nio del medio rural. Una promocin de este tipo reduce los lmites entre la educacin formal y la informal al permitir a los alumnos pasar de un grado o nivel a otro y concluir unidades acadmicas a su propio ritmo. Adems, los nios pueden dejar la escuela temporalmente para ayudar a sus padres en actividades agrcolas, en caso de enfermedad, o por cualquier otra razn vlida, sin poner en peligro su educacin. La Escuela Nueva se puso en marcha con dos supuestos fundamentales. El primero era que para mejorar la eficacia educativa sera necesario hacer cambios creativos en la capacitacin de maestros, en la estructura administrativa y en la relacin entre el sistema educativo y la comunidad. De acuerdo con el segundo, el proyecto deba ser reproducible, y tambin viable a gran escala a nivel tcnico, poltico y financiero. En general, el proyecto se propona fomentar ciertas actitudes y capacidades en los estudiantes, maestros, administradores y miembros de la comunidad. Para los estudiantes, esto significaba un proceso de aprendizaje participativo basado en los derechos de los nios. La Escuela Nueva deba fomentar en ellos la capacidad para aplicar los conocimientos adquiridos a nuevas situaciones; un mejor concepto de s mismos; actitudes cooperativas y democrticas; y una serie de habilidades bsicas en lengua, matemticas, ciencias y estudios sociales. En cuanto a los docentes, la Escuela Nueva ha insistido en que estos deben ejercer la funcin de guas y facilitadores, y no la de simples expositores de los hechos. Adems, ha invitado a los maestros a que tomen iniciativas en la comunidad cercana, resalten las actitudes positivas hacia el trabajo en el entorno rural, cultiven vnculos estrechos con los administradores y desarrollen habilidades de instruccin en el aula nica. Simultneamente, la Escuela Nueva ha trabajado con administradores escolares para establecer relaciones de orientacin y colaboracin con los maestros en vez de relaciones rgidas y de control, y ha promovido el desarrollo profesional por medio de la investigacin orientada hacia la accin. En la comunidad, la Escuela Nueva ha promovido la cooperacin entre docentes, padres de familia, nios y la comunidad en general. Ha fomentado la participacin en la escuela, ha velado por que la cultura local se valore plenamente en las actividades escolares cotidianas, y ha brindado oportunidades para que los miembros de la comunidad hagan contribuciones fundamentales para los establecimientos educativos. Entre las actividades realizadas se encuentran la creacin de mapas escolares y comunitarios, una monografa sobre el municipio y un calendario agrcola. Este sistema marca el comienzo de una serie de cambios en los currculos, empezando por una promocin flexible pero no automtica. Esto reduce el nmero

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Capacitacin de maestros Un elemento integral del proyecto Escuela Nueva es la capacitacin de maestros en actividad. Ellos aprenden a aplicar elementos del currculo de la Escuela Nueva tanto en las aulas como en las comunidades, as como a adaptar las guas de estudio al nivel de los nios y al entorno local. Por intermedio de talleres que son prcticos y no centrados en los contenidos, la capacitacin de maestros hace hincapi en prestarles ayuda para que guen, orienten y evalen los procesos de aprendizaje, y a la vez eviten dedicar tiempo a la enseanza rutinaria. Tradicionalmente, la capacitacin de maestros en Amrica Latina ha tenido que hacer frente a una serie de obstculos, empezando por la excesiva importancia que se suele asignar a la teora. Muchos seminarios de capacitacin tratan de compensar carencias en la formacin de los docentes o de subsanar sus fallas conceptuales y tericas. Estos seminarios son costosos, no pueden repetirse y contribuyen po-

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de repetidores y permite variaciones en el ritmo de aprendizaje. Otro elemento importante han sido las guas de autoaprendizaje y los libros de texto interactivos que promueven el aprendizaje activo y centrado en los nios, vinculan las experiencias de aprendizaje con la familia y la comunidad, y fomentan el desarrollo de la reflexin. Las guas de aprendizaje cooperativo permiten a los maestros que estn a cargo de varios grados simultneamente organizar a los estudiantes en grupos pequeos.Tambin sirven como herramientas de planificacin para los docentes; estn organizadas de tal manera que los menos calificados pueden usarlas sin hacer cambios y los ms experimentados pueden ampliarlas. Al combinar un currculo nacional de base con posibilidades para adaptaciones departamentales y locales, las guas pueden producirse a nivel nacional, lo que reduce considerablemente los costos de impresin, mientras que los materiales departamentales y locales pueden elaborarse con tecnologas ms sencillas y menos costosas. La Escuela Nueva tambin ha introducido bibliotecas en las aulas, rincones de aprendizaje que destacan la cultura local, y gobiernos escolares. Los gobiernos instruyen a los estudiantes sobre las actividades cvicas, promueven la participacin y el comportamiento democrticos, y ofrecen lecciones relacionadas con la resolucin no violenta de conflictos. Los nios se organizan en comits que pueden vincularse con proyectos y grupos comunitarios. Entre las actividades se encuentran el diario de la clase, el diario del nio, sugerencias y compromisos, correo interno, el boletn informativo de la clase y el libro de los padres.

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co al mejoramiento de los mtodos reales de enseanza o al aprendizaje de los estudiantes. Por lo general, la capacitacin tiene lugar fuera de las escuelas, y las posibilidades de observar mtodos innovadores son escasas; adems, rara vez se hace el seguimiento de la capacitacin, lo que la hace menos eficaz. Entre los maestros mismos hay pocas oportunidades para compartir experiencias y conocimientos. Para afrontar estos problemas, la Escuela Nueva formul una serie de principios orientadores. Primero, reconoci que los docentes se beneficiaran de los mismos mtodos participativos que deberan emplear en sus aulas; por lo tanto, tendran que participar activamente en los cambios en sus propias escuelas y en los mtodos de enseanza. Segundo, los maestros tienen mucho que aprender de sus colegas, y por medio de vnculos de apoyo con estos y con supervisores. Por ltimo, la promocin de cambios de actitud es esencial para modificar los mtodos tradicionales de enseanza. La estrategia de capacitacin en actividad preparada para la Escuela Nueva se dise como un proceso, no como un acontecimiento, ya que inclua varias fases. Los principios orientadores se conformaron como tres estrategias de operacin, y la primera era la creacin de escuelas modelo, que permiten la observacin directa de todas las innovaciones del mtodo de la Escuela Nueva. Adems, promueven los contactos entre profesores, nios y comunidades, y las escuelas mismas pueden hacer un seguimiento muy cercano de los derechos de los nios y de los indicadores de calidad para el aprendizaje. La segunda estrategia exiga un currculo de capacitacin de maestros; en ese proceso estos aprenderan a aplicar los componentes y elementos de la Escuela Nueva, articulando la teora con la prctica en una serie de talleres. Un manual de capacitacin, organizado en unidades y guas de aprendizaje con una metodologa similar a las guas de aprendizaje para los nios, ayuda a los docentes a entrar en contacto con los mismos mtodos que utilizan con sus alumnos. En la primera etapa de la capacitacin, los maestros se concentran en la ejecucin prctica mediante la creacin de un ambiente de aprendizaje propicio para los nios y el establecimiento de vnculos entre la escuela y la comunidad. La segunda etapa hace hincapi en el conocimiento de las materias; los maestros aprenden a usar y adaptar las guas de aprendizaje y el material didctico de los alumnos. La tercera estrategia describa la formacin de crculos de aprendizaje o de microcentros para maestros, con la finalidad de alentar a los docentes a reunirse para reflexionar sobre su trabajo, interactuar con sus colegas y trabajar en problemas comunes. Dichos crculos tambin facilitan los intercambios con instituciones de enseanza, preparando el terreno, por ejemplo, para que los servicios de educacin a distancia apoyen el desarrollo de los maestros.

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En todas sus actividades, la Escuela Nueva hace hincapi en la participacin, ya que los estudios han demostrado repetidas veces que esta mejora la calidad, el sostenimiento y el impacto de una amplia gama de programas. Segn el Banco Mundial (1996), la participacin es un proceso mediante el cual los interesados directos influyen en las iniciativas de desarrollo, en las decisiones y en los recursos que inciden sobre ellos, y comparten su control. En el sistema de la Escuela Nueva, las guas de aprendizaje del estudiante, por ejemplo, exigen la interaccin continua entre alumnos, as como entre alumnos, padres, maestros y otros miembros de la comunidad educativa. En la capacitacin para los docentes, los talleres exigen la participacin plena de cada uno, ya que ellos aprenden trabajando y practican lo que han aprendido entre un taller y otro. Los microcentros son autoadministrados por los maestros, y se prev que el uso de nuevas tecnologas mejore la colaboracin entre los docentes en el mbito local, nacional e internacional. Las evaluaciones de las instituciones educativas de la Escuela Nueva han demostrado cmo ha contribuido un marco participativo a la calidad, el sostenimiento y el impacto del proceso de aprendizaje. En trminos de calidad, el acceso se ha extendido a todos los nios y nias por igual. Se ha prestado una atencin individualizada a los diferentes ritmos de aprendizaje y a la adaptacin a las comunidades y las familias, lo que ha incluido la utilizacin de conocimientos locales. Entre los ejemplos de sostenimiento, cabe mencionar la atribucin de facultades a los maestros para que participen en la reforma de sus propias escuelas; tambin la modificacin de la situacin de los nios, ya que pasaron a ser el centro del proceso de aprendizaje. Los logros personales van desde el aumento de la autoestima hasta la capacidad para trabajar en equipo y desarrollar destrezas de liderazgo. El impacto de la Escuela Nueva puede determinarse por los logros acadmicos ms altos de sus estudiantes, en comparacin con los de alumnos de escuelas tradicionales. La cobertura ha aumentado, mientras que han disminuido los ndices de desercin escolar y de repeticin de grados. En cuanto a los derechos, la Escuela Nueva satisface el derecho de todos los nios y nias de las zonas rurales a recibir una educacin de buena calidad. Gracias a la gran importancia asignada al derecho de participacin, el sistema en general promueve un proceso desde la base hacia arriba, as como la construccin colectiva del aprendizaje y de los conocimientos.

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Participacin

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La Escuela Nueva ha pasado por tres etapas: la innovacin local y departamental, la ejecucin nacional, y la aplicacin universal. Las mismas se corresponden con las tres etapas propuestas por Korten (1980) con relacin a la organizacin comunitaria y el desarrollo rural: aprendizaje para la eficacia, aprendizaje para la eficiencia y aprendizaje para la expansin. El aprendizaje para la eficacia se logr con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Esta fase, que se extendi entre 1975 y 1978, consisti en la aplicacin de la Escuela Nueva en 500 establecimientos en tres departamentos de Colombia. Dicha aplicacin inclua el diseo y la produccin de materiales para maestros y nios; la planificacin del programa, lo que abarcaba su organizacin administrativa y financiera; el desarrollo de sistemas de enseanza; la aplicacin en las escuelas y las comunidades; y las evaluaciones iniciales. La segunda etapa, aprendizaje para la eficiencia, se puso en prctica entre 1979 y 1986. Durante este perodo el programa se extendi a 3.000 escuelas con el apoyo financiero de los departamentos, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de organizaciones privadas de Colombia, tales como la Federacin de Cafetaleros y la Fundacin para la Educacin Superior. Esta etapa abarcaba la repeticin de la capacitacin a nivel nacional, mediante la utilizacin de los materiales existentes. Durante este perodo, el Banco Mundial apoy el Plan de Desarrollo para las Zonas Rurales, que evaluaba la viabilidad de aumentar la escala. Se dise un estudio del sector educativo para identificar prioridades de polticas a mediano plazo. Como el acceso a la educacin en las zonas rurales y las provincias menos desarrolladas segua siendo limitado, el estudio sugera invertir en ms maestros y en infraestructura; adems propona examinar nuevos mtodos para impartir la educacin. Empez a forjarse el consenso sobre las prioridades, lo que condujo a la decisin histrica del gobierno en 1985 de adoptar la Escuela Nueva como estrategia universal en las zonas rurales. Para entonces, el programa se haba ampliado a 8.000 escuelas en todo el pas, y recibi apoyo por medio de una combinacin de recursos financieros provenientes de los gobiernos nacional y departamental, as como de instituciones privadas. La tercera etapa, aprendizaje para la expansin, comenz en 1987. En 1992, la Escuela Nueva haba llegado a 20.000 establecimientos educativos rurales y se haba convertido en uno de los cinco pilares del plan nacional para erradicar la pobreza extrema. Sin embargo, la expansin coincidi con la poltica de descentralizacin del pas. El Ministerio de Educacin, con la atencin puesta en su propia reorganizacin, fue incapaz de ofrecer a la Escuela Nueva la capacidad de organizacin requerida para con-

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La evolucin de la Escuela Nueva: su expansin

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Lecciones aprendidas De la experiencia de la Escuela Nueva es posible aprender algunas cosas. Entre estas, la primera se refiere a la importancia de utilizar un enfoque que vaya de la base hacia arriba, es decir, que empiece con la escuela como la unidad de cambio. Esto

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servar su calidad, ni tampoco nuevas estructuras descentralizadas a nivel local. Durante varios aos, las escuelas rurales dejaron de ser una prioridad para el ministerio. Entre los problemas resultantes se encontraban la reduccin del tiempo de capacitacin, el retorno a los mtodos tradicionales de capacitacin, y la falta de prctica en el uso de los materiales. Haba poca capacitacin y preparacin de los administradores, falta de apoyo para los maestros y ausencia de seguimiento de estos. En algunos casos, se trasladaba a docentes y administradores sin experiencia previa a establecimientos de la Escuela Nueva, mientras que un nmero considerable de maestros capacitados era transferido a zonas urbanas, sobre la base de los caprichos polticos de los alcaldes, cuyo poder administrativo haba aumentado. La innovacin pedaggica considerable en gran escala exige que los sistemas administrativos locales apoyen la innovacin. Aplicando el mtodo de Korten, la expansin eficaz de las 20.000 escuelas habra requerido una atencin constante para asegurar un ajuste aceptable entre organizaciones, programas y beneficiarios. Sin embargo, los numerosos problemas que surgieron durante la descentralizacin generaron prdidas en cuanto a la eficacia y la eficiencia. Si bien es cierto que parte de este tipo de reduccin es inevitable al cambiar de escala, un gran nmero de nuevos procedimientos legislativos, administrativos y financieros exacerbaron esta tendencia. A pesar de estos obstculos, los establecimientos educativos de la Escuela Nueva continuaron mostrando mejores resultados, no slo dentro de Colombia, sino tambin en comparacin con otros pases de Amrica Latina.Varias evaluaciones realizadas entre 1982 y 1997 confirmaron que los nios de la Escuela Nueva alcanzaban calificaciones ms altas en lengua y matemticas en tercero y quinto grados (Psacharopoulus,Vlez y Rojas, 1982; McEwan, 1998). Diferentes anlisis estadsticos tambin confirmaron reducciones considerables en los ndices de desercin escolar y repeticin de grados, y sealaron que mejor la autoestima de los nios y su conducta cvica. En 1998, el Primer Estudio Comparativo Internacional realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Educacin (OREALC/UNESCO) revel que de los 11 pases considerados, slo en Colombia la educacin pblica rural sola ser superior a su educacin pblica urbana. Esto se debi en parte a la Escuela Nueva.

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tambin es necesario para que el proceso sea gradual y pueda hacerse su seguimiento debidamente. Un estudio realizado por Drabble (1999) afirmaba lo siguiente acerca de la Escuela Nueva:El mtodo gradual de cambios pequeos y eficaces en lugar de una mega reforma, el hecho de que se introdujeron soluciones pequeas en el trabajo cotidiano de los maestros y se otorg poder al personal escolar fueron esenciales para el enfoque de la base hacia arriba y para su supervivencia continua. Las guas de aprendizaje interactivo con procesos manejados por los propios alumnos han ayudado a asegurar una ejecucin continua del sistema de la Escuela Nueva. En algunos casos, los nios orientan a los nuevos maestros que han llegado sin una capacitacin previa. La evaluacin regular ha mantenido el inters en la Escuela Nueva y ha demostrado que es un marco innovador y eficaz, mientras que el apoyo de organizaciones internacionales ha contribuido al desarrollo del programa. La flexibilidad del enfoque ha significado que aunque todos los componentes del programa no funcionen en una situacin dada, hay por lo menos algn efecto positivo neto. De igual importancia ha sido el apoyo y la promocin constantes para el equipo bsico original que desarroll la Escuela Nueva, que ha logrado mantener el proyecto vivo y en funcionamiento a pesar de la gran cantidad de cambios y nuevas circunstancias. La Fundacin Volvamos a la Gente, establecida en 1988 por los fundadores de la Escuela Nueva, adapt el mtodo a las zonas urbanas y sigue prestando asistencia tcnica a varios departamentos en el pas. Actualmente, est realizando un esfuerzo por establecer una red de maestros y escuelas que puedan implementar la innovacin. La aplicacin exitosa de la Escuela Nueva en otros pases demuestra que esta puede adaptarse con facilidad a otros contextos. Guatemala llev a la prctica un programa similar en 1.000 escuelas, y pases tales como Brasil, Chile, El Salvador, Guyana, Panam, Paraguay y Uganda estn incorporando componentes de la Escuela Nueva en sus reformas educativas. Adems, en la actualidad la mayora de pases latinoamericanos asignan particular importancia al aprendizaje centrado en los nios, a los libros de texto interactivos, al aprendizaje en cooperacin, a la capacitacin de los docentes mediante la experiencia y a los crculos de aprendizaje de maestros. Como argumento general, cuando la ejecucin ha hecho hincapi en la participacin comunitaria hay ms probabilidades de que la innovacin sobreviva y se desarrolle. Es evidente que esto fue lo que ocurri en el departamento de Caldas, donde el secretario de Educacin estableci una relacin de cooperacin con el Comit de Cafetaleros. Este comit ha ayudado a asegurar que el departamento mantenga a la Escuela Nueva, que la administracin escolar est vinculada a las necesidades de la comunidad, y que la metodologa de la Escuela Nueva se extienda ms all de la educacin primaria. Esto ha permitido que Caldas ofrezca una educacin bsi-

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El futuro de la Escuela Nueva Muchas innovaciones en la educacin se debilitan y hasta desaparecen con el paso del tiempo. La Escuela Nueva tambin se ha tornado dbil y vulnerable a los cambios polticos y administrativos, en particular a los que gener la descentralizacin. Las escuelas de aula nica pueden incluso ser invisibles para los planificadores de la educacin, segn lo resume Little (1995): Quienes disean, financian y administran los sistemas escolares nacionales, los sistemas de educacin para maestros, el desarrollo de programas de estudio, los sistemas de evaluacin o la elaboracin de materiales pasan por alto la realidad del aula nica. En Colombia, donde ms del 80% de las escuelas rurales son de aula nica, la administracin nacional sigue suponiendo que predominan las escuelas de una o ms aulas por grado. A pesar de las debilidades generales del sistema educativo de Colombia, la Escuela Nueva ha sobrevivido y ha logrado efectos notables. En la actualidad habra que tomar medidas para darle nueva energa al sistema, empezando con la reactivacin, de manera voluntaria, de una red de maestros, estudiantes, microcentros y escuelas modelo. La red podra conectarse por medio de tecnologa interactiva, y podra aprovechar programas de educacin a distancia y escuelas de formacin profesional para maestros, adems de promover la investigacin. En vista de que las escuelas suelen ser rurales, la red permitira a los maestros intercambiar experiencias, innovaciones, mejores mtodos y resultados de investigaciones, as como sentirse parte de un cuerpo local y nacional. La educacin a distancia tambin ayuda a los docentes, estudiantes y padres a mejorar una serie de habilidades y a obtener informacin proveniente de mayor nmero de fuentes. Tambin deberan fortalecerse los componentes de cultura y de educacin cvica de la Escuela Nueva. El hecho de devolverle a esta su dimensin cultural para que recupere el nivel que tuvo durante las primeras etapas del proyecto podra ayudar a integrar a los nios, los maestros y la comunidad; fortalecer la identidad cultural local; y conservar elementos importantes de la cultura local. Aunque la educacin cvica ya es un componente fundamental del marco modelo de la Escuela Nueva, esta debera fortalecerse mediante la adquisicin de una gama ms amplia de habilida-

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ca completa en sus zonas rurales. Otro ejemplo es el de los departamentos de Quindio y Antioquia, donde los crculos de maestros locales han fomentado un alto nivel de cooperacin entre docentes. En estas zonas es comn encontrar crculos que han estado funcionando durante muchos aos.

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des para el trabajo en cooperacin y la resolucin de conflictos.Ya se ha hecho hincapi en la conducta democrtica y pro-social, y un estudio (Chesterfield, 1994) aport pruebas cientficas del aumento de los niveles de conducta democrtica en los alumnos de establecimientos educativos de la Escuela Nueva, en comparacin con los de las escuelas tradicionales. El aprendizaje en cooperacin, que asigna particular importancia a la tolerancia, tambin puede abarcar fcilmente las aptitudes para la resolucin de conflictos, que son particularmente pertinentes dada la lucha constante de Colombia contra la violencia. En vista de que el enfoque participativo es una dimensin esencial del modelo pedaggico de la Escuela Nueva, los mecanismos de administracin tambin deberan incorporar un alto nivel de participacin. En el futuro, los administradores locales entre otros los administradores educativos, los representantes de la comunidad u otros actores sociales, tal como lo exige la ley de educacin deberan tomar medidas en este sentido. La combinacin de un sistema administrativo participativo local y un modelo pedaggico fuerte representa la mejor opcin para asegurar educacin bsica de calidad para todos los nios. Han surgido algunas nuevas necesidades ya que un nmero cada vez mayor de nios termina su educacin primaria en los establecimientos de la Escuela Nueva. La primera de ellas es la exigencia de educacin que vaya ms all del nivel primario, por parte de alumnos y padres que actualmente estn ms motivados a pedir la continuacin de la educacin; la segunda es una mayor necesidad de coherencia entre las escuelas de educacin primaria y las de secundaria. Se disearon algunas innovaciones que fueron sometidas a prueba en diferentes departamentos. Los experimentos de secundaria adaptan el mtodo de la Escuela Nueva a los grados sexto a noveno. Adems, Fundaec, una fundacin privada, puso en prctica el Sistema de Aprendizaje por Tutora (SAT), que se aplica a la educacin secundaria rural y se adapta a las necesidades y las condiciones de los adolescentes y los adultos jvenes de las zonas rurales.Tambin se buscan nuevas aplicaciones la Escuela Nueva ha inspirado a los educadores y a los encargados de formular las polticas para que consideren su posible ejecucin en escuelas urbanas. La Fundacin Volvamos a la Gente, con el apoyo de la Fundacin Interamericana, dise un proyecto para escuelas de zonas urbanas marginales en una gama de entornos de establecimientos pblicos y privados en Bogot, Cali y Buenaventura. Por ltimo, la toma de conciencia acerca de la necesidad de cambio en la educacin suele estar a la zaga de la innovacin educativa. Esta falta de conocimiento puede representar un obstculo para la aplicacin exitosa. Para contrarrestar estas tendencias, es necesario formular estrategias de informacin y comunicacin que ayuden en la evolucin constante de la Escuela Nueva.

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La Escuela Nueva ha logrado grandes avances al demostrar que el cambio positivo puede producirse a gran escala en zonas rurales pobres, y que este proceso puede ser eficiente y eficaz en funcin de los costos. La Escuela Nueva ha generado una nueva funcin para los maestros en el proceso de enseanza-aprendizaje participativo y centrado en los nios; ha abierto un espacio para el aprendizaje sobre la democracia y su ejercicio en el mbito de las aulas; y ha inspirado la nueva Ley de Educacin de Colombia, que estipula la educacin completa bsica hasta el noveno grado. Sobre la base de la premisa de que la educacin de alta calidad exige la participacin de nios, maestros, familias, comunidades y administradores, la Escuela Nueva ha mostrado sistemticamente cmo integrar y poner en marcha la reforma curricular, la capacitacin para maestros y la administracin de las comunidades y las aulas a nivel de la escuela. Aunque muchos de los principios pedaggicos incorporados por la Escuela Nueva no eran nuevos, el proyecto fue innovador al aplicar estas ideas de manera concreta en establecimientos de escasos recursos. Los logros de la Escuela Nueva se han reconocido a nivel mundial. En 1989, el Banco Mundial la seleccion como una de las tres reformas educativas que han demostrado ser exitosas a gran escala. Desde entonces, el Instituto del Banco Mundial dise un sistema de talleres para la capacitacin de funcionarios pblicos en ministerios de finanzas, planificacin y educacin acerca de la manera de utilizar la metodologa de la Escuela Nueva para mejorar la calidad de la educacin bsica. La Escuela Nueva se present ante la Conferencia Mundial sobre la Educacin como una de las dos experiencias educativas ms innovadoras de Amrica Latina; y el Informe del Desarrollo Humano publicado por las Naciones Unidas, correspondiente al ao 2000, la seleccion como uno de los tres principales logros de Colombia. Finalmente, representantes de ms de 35 pases han acudido a Colombia para aprender sobre la experiencia de este modelo, observndolo directamente, y para entender cmo puede sobrevivir una innovacin a pesar de las deficiencias del sistema educativo. Muchas de las ideas esenciales debatidas actualmente por los ministros de educacin de Amrica Latina son una reformulacin de lo que la Escuela Nueva puso en prctica por primera vez hace 20 aos.

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Conclusiones

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Banco Mundial (BM). 1996. The World Bank Participation Sourcebook. Washington, DC: Banco Mundial. Chesterfield, R. 1994. Indicators of Democratic Behaviour in Nueva Escuela Unitaria (NEU) Schools. Proyecto de la Academia para el Desarrollo Educativo, Juarez y asociados, Inc., IDEAS, Ltd. y Proyecto de Fortalecimiento de la Educacin Bsica (BEST) de Guatemala (USAID). Colbert,V., Chiappe, C. y Arboleda, J. 1993.The New School Program: More and Better Primary Education for Children in Rural Areas in Colombia. En: H. Levin y E. Lockheed, Effective Schools in Developing Countries. Londres: Falmer Press. Korten, D. 1980.Community Organization and Rural Development: A Learning Process Approach. En: Public Administration Review 40(5): 480-511. Little, A. 1995. Multigrade Teaching: A Review of Research and Practice. London: Overseas Development Administration. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura. (UNESCO). 1991, 1994 y 1996. Borradores e informes finales de reuniones de ministros de Educacin en Quito, Ecuador, 1991; Santiago, Chile, 1994; y Kingston, Jamaica, 1996. Psacharopoulos, George, Carlos Rojas y Eduardo Velez. 1993. Achievement Evaluation of Colombias Escuela Nueva: Is Multigrade the Answer? En: Comparative Education Review 37:3. Wolff, Laurence, Ernesto Schiefelbein y Jorge Valenzuela. 1993. The improvement in the Quality of Primary Education in Latin America and the Caribbean: Towards the XXI Century. Informe del Departamento Tcnico del Banco Mundial. 28 de mayo.

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Bibliografa

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Pgina en blanco a propsito

Comunicacin, movilizacin social y cambios en la educacin


Bernardo Toro

En 1989, la Fundacin Social (FS) comenz a reflexionar sobre nuevas maneras de reducir la extrema violencia, la pobreza y la desigualdad social que han asolado a Colombia desde los aos cincuenta. El 60% de la poblacin vive por debajo de la lnea de pobreza, mientras que el 10% controla ms de la mitad de los ingresos del pas. La delincuencia es endmica, y cada ao se cometen ms de 20.000 homicidios. La misin de la Fundacin Social, una organizacin sin fines de lucro fundada en 1911 por el Padre Jos Mara Campoamor, consiste en modificar las causas estructurales de la pobreza en Colombia. Para apoyar este mandato, la fundacin posee un grupo de empresas que funcionan en todo el pas, principalmente en los mbitos de finanzas, vivienda y seguridad social. Estas compaas, con casi 7.000 empleados, estn dedicadas a producir bienes y servicios que benefician especialmente a las personas de ingresos medios y bajos. Las ganancias netas se destinan al financiamiento de la misin de la Fundacin Social. Cuando la fundacin empez a estudiar opciones para propiciar una cultura de convivencia democrtica y productividad, decidi que una de las estrategias mejores y ms sostenibles sera fomentar la reforma educativa mediante la participacin de maestros de educacin primaria de las escuelas pblicas y privadas. Su colaboracin es fundamental para modificar la forma de pensar, los sentimientos y la conducta de nios y jvenes, y para que las generaciones futuras se preparen y puedan contribuir a crear una sociedad ms pacfica. Aproximadamente 160.000 docentes de la escuela primaria de Colombia dan clases a ms de 4,5 millones de nios cuya edad oscila entre siete y doce aos. El 83% de la educacin primaria en Colombia es pblica, y el pas registra uno de los promedios de desempeo ms altos en la educacin rural en Amrica Latina. Sin embargo, mientras que los alumnos de primaria en Colombia, en general, superan levemente el promedio del desempeo regional, estn muy por debajo de Cuba, que cuenta con el sistema educativo ms exitoso de la regin.

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CAPTULO 9

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Movilizar a los maestros en su trabajo cotidiano en las aulas para fomentar


una cultura democrtica y de productividad entre los nios colombianos. Ensear a los docentes nuevas formas de pensar, sentir y comportarse que podran aplicarse a los hbitos y rutinas de enseanza existentes. Esto tendra que hacerse sin que les ocasionara ms trabajo, de forma tal que lo consideraran importante y que estuviesen dispuestos a aceptar. Disear y producir instrumentos para movilizar a los maestros. Generar una accin colectiva amplia entre los docentes utilizando sus propios recursos y capacidades. Resolver la cuestin de cmo podra una organizacin privada, tal como la Fundacin Social, emprender una movilizacin masiva en las escuelas pblicas.

Estas cuestiones guiaron el desarrollo del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social de la fundacin, para directores de escuelas y maestros de primaria. El programa se concentr en 20.000 escuelas primarias y se dise para forjar una visin compartida de las metas y acciones. En l se reconoca que aunque existieran los conocimientos, la capacidad institucional y los recursos para la reforma educativa, no sera posible avanzar sin el apoyo de los educadores y administradores dentro del sistema.

Comunicacin y movilizacin social: criterios y conceptos bsicos El Programa de Comunicacin y Movilizacin Social se dise de acuerdo con varios principios bsicos. Primero, se consider la manera de movilizar a los actores, que son los que convierten los objetivos de una reforma en acciones y decisiones diarias. Cualquier clase de cambio tambin exige una convergencia de intereses y nuevas maneras de entender y organizar una situacin dada. Los actores deben identificar las decisiones que pueden tomar y los materiales a su alcance para contribuir a los objetivos finales. Aun cuando una innovacin o reforma educativa sea diseada y financiada de manera adecuada, deber comunicarse debidamente y generar el entusiasmo necesario para que se lleve a cabo. Con mucha frecuencia, lo relativo a la comunicacin y movilizacin se omite de la reforma educativa. A veces se asignan recursos para campaas publicitarias, pero esto no basta para la movilizacin social. Esta exige que las personas trabajen juntas hacia un

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Para lograr sus objetivos, la Fundacin Social tena que hacer frente a estas cinco grandes dificultades:

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Ejecucin del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social El programa comenz por identificar un grupo destinatario y un propsito concretos. En tres fases claramente definidas, su propsito era movilizar a 20.000 directores de escuelas para mejorar las condiciones escolares, la convivencia democrtica y la productividad. Las escuelas pblicas y privadas seleccionadas eran de zonas urbanas y rurales de toda Colombia.

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propsito comn. Una movilizacin eficaz se debe centrar en los reeditores, trmino que se refiere a las personas con suficiente credibilidad y legitimidad entre su pblico para proponer y modificar acciones. Los polticos son reeditores porque tienen seguidores que estn dispuestos a aceptar sin reservas sus ideas para la accin. De manera similar, el director de escuela es un reeditor de los maestros a quienes dirige. La estructuracin de un proceso de movilizacin social incluye tres fases bsicas. La primera consiste en formular un horizonte o una visin atractivos, y una representacin deseable y posible del futuro que se desea construir. Un proceso adecuado para una reforma educativa no slo deber tener objetivos y metas formulados con precisin, sino tambin deber reformular sus objetivos con formas, lenguaje y smbolos que despierten pasin. La segunda fase consiste en definir el campo de accin del reeditor. Despus de que se haya definido una visin, muchas personas estaran dispuestas a participar en un proceso de cambio solamente si logran entender lo que podran hacer desde su lugar de trabajo o dentro de su entorno inmediato. En la reforma educativa, la escuela es el campo de accin de los directores, como el aula lo es para los maestros. Muchas propuestas de cambios educativos fracasan porque sus objetivos estn fuera de estos campos de accin. Una campaa de movilizacin eficaz deber indicar las decisiones y medidas que los reeditores pueden tomar en sus propios campos de accin, a la vez que explica cmo y por qu estas decisiones y medidas contribuyen al logro de los objetivos. Para actuar, los reeditores deben ver claramente qu informacin tienen que conocer, qu decisiones deben tomar y qu instrumentos pueden utilizar. La tercera fase de la movilizacin social consiste en transformar la accin individual en accin colectiva. Esto significa alentar la percepcin de que aquello que las personas hacen y deciden ser repetido por muchas otras, por las mismas razones. Esta sensacin de propsito compartido apoya la movilizacin social y genera las condiciones necesarias para transformarla en un proceso de cambio. La comunicacin de masas es fundamental para los procesos de colectivizacin.

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En conjunto, el Programa de Comunicacin y Movilizacin Social se concibi en torno a una visin general: una sociedad basada en la democracia, los derechos humanos y la dignidad. El logro de esta meta con nios supona una visin ms concreta: la formacin de ciudadanos. Un ciudadano es una persona que, en cooperacin con otras, es capaz de definir o transformar las leyes y normas bajo las cuales desea vivir, a la vez que defiende los derechos y la dignidad de todos. Se concibieron otras visiones para cada una de las tres fases del programa. La primera fase se centraba en la visin para que mi escuela primaria tenga xito. La segunda, en siete lecciones bsicas para la coexistencia social de cada da y para la vida. Y la tercera fase, en los cdigos de la modernidad: capacidades y aptitudes bsicas para la participacin productiva en el siglo XXI. En las tres fases, los principales reeditores eran directores de escuela, aunque a medida que la movilizacin creci y adquiri prestigio, los maestros tambin se convirtieron en reeditores. Inicialmente, el programa indag cules eran los mbitos de accin y poder de los reeditores, buscando qu decisiones podran tomar ellos y qu materiales necesitaran para la movilizacin. Otros temas incluan encontrar formas de comunicarse con los reeditores a costos razonables, y definir palabras, smbolos y maneras de interpretar el mundo con la finalidad de disear materiales de comunicacin relevantes. La movilizacin se llev a cabo entre 1989 y 1996. En la primera fase se exhortaba a los directores a tomar siete medidas que, como resultado de la investigacin y de experiencias previas, haban demostrado que podran mejorar las condiciones escolares. Entre estas medidas se encontraban asignar a los mejores maestros al primero y segundo grados; aprovechar la duracin e intensidad del ao escolar (en Colombia este es de 170 das, y el da escolar de 4,2 horas en promedio); fortalecer la autoestima de los nios (en especial, no culparlos de sus fracasos escolares); utilizar cuadernos de notas para desarrollar la expresin y la escritura; asignar tareas dirigidas a mejorar el aprendizaje e incluir a la familia; prestar atencin a los compaeros de clase y amigos del nio, quienes constituyen una influencia fundamental para moldear sus valores; y ocuparse de los textos escolares y utilizarlos para mejorar el aprendizaje, ampliar las aspiraciones educativas y crear tradiciones de lectura. La segunda fase del programa empez en 1992. Esta se dise de tal manera que tanto directores como maestros pudieran entender, ensear y consolidar los conceptos bsicos de la convivencia. Con la historia de extrema violencia interna en Colombia, es crucial que las generaciones futuras cuenten con las capacidades para la resolucin pacfica de conflictos. La convivencia armoniosa debe inculcarse a temprana edad por medio de la enseanza y las experiencias cotidianas en la escuela.

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COMUNICACIN, MOVILIZACIN SOCIAL Y CAMBIOS EN LA EDUCACIN 175

El Programa de Comunicacin y Movilizacin Social sugiri una serie de actividades para apoyar los conceptos relativos a la convivencia. Entre estos se encontraban el aprendizaje para tolerar a los dems, lo que constituye la base de todos los modelos de convivencia; la comunicacin, que es el fundamento de la autoafirmacin personal y de grupo; la interaccin, que constituye la base de la vida social; la toma de decisiones en grupo, que es el cimiento de los modelos econmicos y polticos; la dependencia de uno mismo, que es la base de la responsabilidad social; el cuidado del medio ambiente, del que depende la supervivencia humana; y la valoracin del conocimiento cultural y social, que es la base de la evolucin cultural y social. En 1995, se inici la tercera fase del programa. En esta se alent a los directores y maestros a identificar las aptitudes y capacidades bsicas que los nios necesitan para participar en la sociedad y ser personas productivas. Conocidas por el nombre de cdigos de la modernidad, estas aptitudes y capacidades incluan leer y escribir correctamente; trabajar con clculos matemticos bsicos y resolver problemas en diferentes situaciones; desarrollar la expresin escrita, en particular las habilidades de descripcin, composicin y anlisis; analizar y hacer una lectura crtica de los medios de comunicacin; criticar y analizar el entorno social (como una forma de educacin democrtica y poltica); trabajar en equipo y, de manera conjunta, hacer planes y tomar decisiones; y aprender a buscar informacin, a tener acceso a ella y a utilizarla. Las tres fases del programa dependan enormemente de los materiales informativos y de los medios de comunicacin de masas. Se disearon un afiche en colores y un folleto para que los reeditores los utilizaran durante cada fase. El afiche permita que los directores divulgaran la movilizacin en sus escuelas. El folleto de 12 pginas en blanco y negro poda reproducirse fcilmente y a bajo costo, lo cual permita a los directores distribuirlo entre los maestros. En otras palabras, el folleto propona medidas y decisiones que podran convertirse en una parte del trabajo cotidiano de los educadores. Para forjar un sentido de visin y propsito compartidos entre los 20.000 directores de todo el pas, el programa recurri a los medios de comunicacin de masas. En la primera fase, se produjo y transmiti un espacio publicitario de 30 segundos por televisin. ste apareci cien veces en la televisin comercial durante un mes. En el mismo, un nio y una nia salen corriendo de una escuela para escribir en una pared en la calle lo siguiente: Primero mi escuela primaria. Luego, mirando hacia la pantalla, agregan: para tener xito. El espacio publicitario tuvo mucho xito entre los educadores y caus un gran impacto. El Programa de Comunicacin y Movilizacin Social recopil pruebas que demostraban que los educadores de todo el pas reconocan y recordaban ampliamente

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Evaluacin de los logros Desde el principio, el modelo del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social incorpor un proceso de evaluacin. Cada serie de materiales enviados a los reeditores inclua una encuesta para determinar cmo los estaban utilizando. Para asegurar el proceso de recopilacin de informacin, el programa remita las encuestas con el franqueo pagado para el envo de la respuesta. En 1990, un ao despus de la primera fase de movilizacin, la Fundacin Social contrat al Centro Nacional de Consultora (CNC), especializado en evaluaciones y encuestas. El CNC seleccion una muestra al azar de 258 escuelas y las visit una por una para hacer observaciones de campo y entrevistas a directores y maestros. El propsito era establecer el nivel de promocin alcanzado y evaluar cmo estaban utilizando los reeditores los materiales del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social. Luego, los resultados se comparaban con 1.664 cuestionarios enviados por los directores como parte de la evaluacin del programa. Los resultados finales fueron casi iguales (r = 0,90). Ms del 90% de las personas que respondieron a la encuesta consideraba que los materiales mejoraban la calidad de la educacin, la actividad profesional y el rendimiento escolar. Entre el 80% y el 90% sostena que los materiales conducan a una mejor enseanza, fortalecan la comunicacin entre los educadores, facilitaban la integracin de objetivos entre directores y maestros, y profundizaban las interacciones entre docentes y alumnos. Por cada folleto distribuido, se sacaban, en promedio, 14,3 copias. Entre los directores, el 84% utilizaba el folleto en reuniones con maestros; el 69% lo usaba con

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el espacio publicitario. Luego, se envi una carta a los 20.000 directores de escuela explicando la importancia de la visin en la primera fase e invitndolos a trabajar como reeditores. El proyecto tambin les envi afiches y folletos que describan los mejores mtodos para el xito escolar. Los actores del espacio publicitario aparecan en estos materiales a fin de establecer el vnculo con su aparicin en televisin. Posteriormente, el Programa de Comunicacin y Movilizacin Social comenz a transmitir un programa educativo semanal en todo el pas. Se profundizaron y ampliaron los conceptos de la primera fase por medio de una serie de noticias, documentales y entrevistas. Para las fases dos y tres se emplearon mtodos similares. Estas fases tambin incluan msica y guas de enseanza, as como la produccin y transmisin de cinco series dramticas (de 28 episodios cada una) y cinco series documentales (de 30 episodios cada una).

COMUNICACIN, MOVILIZACIN SOCIAL Y CAMBIOS EN LA EDUCACIN 177

Nuevas aplicaciones para el modelo del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social En 1995, Walfrido dos Mares Guia Neto, secretario de Educacin del Estado de Minas Gerais en Brasil, solicit al director del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social (el autor de este captulo) que se llevara a la prctica el modelo como parte de las reformas educativas en Minas Gerais. Esta transferencia tuvo xito, y al-

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los padres; el 65% lo aplicaba a la planificacin escolar; el 61% lo empleaba en la promocin comunitaria; y un 45% lo llevaba a los dilogos con las autoridades educativas. El 99% de los directores colocaba el afiche en un lugar visible y un 29% lo enmarcaba. Un total del 80% de los maestros lea y estudiaba el material. En cuanto a los cambios realizados sobre la base de los materiales, un 25% de las escuelas colocaba a sus mejores maestros en el primero y segundo grados, mientras que un 20% aceptaba la recomendacin de mejorar el concepto que tenan los nios de s mismos. Con relacin al proceso de colectivizacin, el 52% de los directores de escuela consideraban que entre el 60% y el 100% de los dems directores estaba utilizando los materiales con los mismos criterios. Entre los maestros, un 48% vio los programas de televisin y el 82% recordaba (hasta un ao ms tarde) el espacio publicitario de los nios y el graffiti. Ambos informes sobre la evaluacin de la primera fase se publicaron y distribuyeron a todas las escuelas que participaron en el proyecto. En 1995, el Programa de Comunicacin y Movilizacin Social emprendi una evaluacin de las siete lecciones para la convivencia social correspondientes a la segunda fase. Se defini una muestra estratificada de 398 instituciones educativas privadas y pblicas. Una evaluacin enviada por correo se centraba en el mantenimiento, los usos y la reproduccin de los materiales, as como en el conocimiento de su contenido. Los resultados revelaron que el 84% de las escuelas haba guardado los materiales y, entre estas, un 30% los utilizaba intensamente y un 50%, de manera moderada. Entre el 67% y el 72% de las escuelas usaba los materiales con los maestros y los alumnos, mientras que un 27% los reproduca para distribuirlos entre los estudiantes, maestros, padres y miembros de la comunidad. Alrededor del 73% encontr que los contenidos de los materiales eran claros; el 59% consider que los materiales eran sumamente aplicables; y el 75% not que estos eran muy pertinentes para los problemas de Colombia. Los directores de escuela consideraron que el 54% de sus colegas estaba realizando actividades similares sobre convivencia y democracia.

178 BERNARDO TORO

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gunos de los materiales impresos y el modelo mismo fueron traducidos y publicados en portugus. El modelo del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social tambin se ha usado para introducir cambios e innovaciones educativas en otros estados brasileos (Paran, Mato Grosso, Cear y So Paulo), y lo ha utilizado tambin el Istituto de guas do Brasil. Los materiales del programa incluyen videos, clips musicales, afiches y folletos, y han gozado de xito comercial en Colombia. A finales de 1996, el mayor productor de materiales educativos en Colombia, Carvajal & Compaa, por medio de su subsidiaria Norma Comunicaciones, obtuvo el permiso de la Fundacin Social para usar los derechos comerciales del modelo del Programa de Comunicacin y Movilizacin Social durante un perodo de tres aos. La compaa se propona distribuir y vender el modelo en escuelas rurales y privadas que no haban participado en el programa original. Desde entonces, Norma Comunicaciones ha comercializado exitosamente el modelo y los materiales, y ha descubierto que estos tambin son tiles para sindicatos, padres de familia, ONG y proyectos gubernamentales relacionados con la convivencia y la democracia.

Tres decenios de evaluacin en Amrica Latina: desde repetidores fantasma hasta brechas en la calidad
Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein

Durante ms de 30 aos, la evaluacin ha desempeado un papel importante en el avance de la educacin en Amrica Latina. En los aos cincuenta y a principios de los sesenta, la evaluacin consista principalmente en proyectos aislados diseados por acadmicos locales, que solan trabajar con investigadores norteamericanos y reciban financiamiento de organismos internacionales. Otras aplicaciones ms amplias llevadas a la prctica en los aos setenta y ochenta abordaban controversias y obstculos tanto acadmicos como polticos. Entre estos se encontraban la falta o el alto costo de servicios de computacin para procesamiento de datos y anlisis de los resultados de las pruebas; las objeciones de los acadmicos marxistas a las evaluaciones estandarizadas; capacitacin limitada en el diseo y validacin de las pruebas, y pocas destrezas para analizar los datos; el optimismo excesivo del saber tradicional con respecto a la calidad de la educacin; y el temor de las autoridades polticas de ser responsabilizadas de los malos resultados. A fines del decenio de 1980, las evaluaciones internacionales y las comparaciones con los pases desarrollados haban concienciado a una muestra representativa de educadores y personas no especializadas acerca del poco rendimiento de la regin en el mbito de la educacin. Muchos pases comenzaron un proceso de identificacin de problemas locales y definicin de estrategias realistas para hacerles frente. Simultneamente, las crticas de los marxistas disminuyeron tras la cada del Muro de Berln, y los avances tecnolgicos crearon una amplia disponibilidad de computadoras personales a bajo costo. La funcin de la evaluacin evolucion, al pasar de la seleccin de los estudiantes para el siguiente nivel de educacin, hasta la ilustracin de nuevas actividades para los maestros. Ms tarde, se utilizaron evaluaciones para identificar problemas fundamentales y las causas de la poca calidad. Ms recientemente, se ha hecho hincapi en las evaluaciones como un medio para determinar la forma de mejorar la calidad.

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CAPTULO 10

180 ERNESTO SCHIEFELBEIN / PAULINA SCHIEFELBEIN

Una historia de selectividad, calidad y evaluaciones La historia de las evaluaciones en Amrica Latina comienza a principios del decenio de 1960, cuando los sistemas educativos eran sumamente selectivos. Slo la mitad de todos los nios poda inscribirse en la escuela primaria; menos de un 15% ingresaba en la escuela secundaria; y apenas del 1% al 5% asista a las universidades (Banco Interamericano de Desarrollo [BID], 1980:54). La mayora de los estudiantes universitarios perteneca a familias de la elite ubicadas en el 5% superior del orden socioeconmico. En esa poca, los analistas utilizaban nicamente dos mtodos para evaluar la calidad de la educacin: medan el rendimiento de los egresados de las universidades que continuaban sus estudios en Europa o en Estados Unidos, o evaluaban el rendimiento de los hijos de diplomticos que estaban inscriptos en escuelas primarias o secundarias en pases desarrollados. Los resultados eran aceptables en ambos casos, pero causaba confusin suponer que esto era un indicador de un sistema nacional de buena calidad. La investigacin demostr que los estudiantes pobres tenan niveles de rendimiento mucho ms bajos que los estudiantes ricos (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1994), y que los buenos estudiantes siempre pueden adaptarse cuando tienen a su alcance una enseanza adecuada. No obstante, la opinin ortodoxa supona que la calidad de la educacin en Amrica Latina era alta, opinin que se reforz a fines del decenio de 1960 por los aumentos graduales en los ndices de alfabetizacin (BID, 1980: 52). Muchos analistas consideraban que bastaba con que los pases siguieran por ese mismo camino para llegar a la educacin primaria universal. Este sesgo se deba, en parte, a que la mayora de los administradores que trabajaban en los sistemas de educacin pblica haban asistido a escuelas privadas y haban tenido xito en un sistema sumamente selectivo. Estas experiencias fomentaban descripciones sumamente optimistas de la escuela pblica comn, distorsionaban el diseo de los currculos e impedan la creacin de polticas educativas apropiadas.Tuvieron que pasar varios aos antes de que se reconociera, por ejemplo, que las medidas de la alfabetizacin se basaban en definiciones excesivamente subjetivas. En algunos casos, un censo de la poblacin noti-

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Sin embargo, la falta de profesionales debidamente capacitados en este mbito sigue siendo un problema, aun cuando investigadores y expertos individuales todava estn a cargo de iniciar muchos nuevos programas de evaluacin. Aunque un gran nmero de pases han comenzado a aventurarse en el terreno de la evaluacin, ninguno ha aprovechado sistemticamente todas sus posibles aplicaciones.

TRES DECENIOS DE EVALUACIN EN AMRICA LATINA 181

En el gran centro de computacin de la Universidad de Harvard obtuve los ejemplares impresos de una simulacin de las inscripciones de 1960-66 en las escuelas primarias en Chile. Revis los resultados para el ltimo ao y encontr que los clculos eran mucho ms bajos que lo que se haba calculado anteriormente.Trat de encontrar un error en el diseo o en la perforacin de las fichas donde se registraron los datos, pero todas las cifras y frmulas eran correctas. As que regres al Centro de Estudios para el Desarrollo Educativo en Harvard. Con mi asesor, el Dr. Russell Davis, revisamos y verificamos las ecuaciones. Realizamos otra serie de simulaciones, pero cuando estas arrojaron resultados similares concluimos que algunos datos eran incorrectos. Despus de realizar diferentes anlisis, finalmente coincidimos en que la nica explicacin posible era que los ndices de repeticin, tomados del Anuario Estadstico, se haban subestimado. Finalmente, pudimos calcular los ndices de repeticin que suministraran estimados de inscripcin cercanos a los datos histricos. Por ltimo, llegamos a la conclusin de que los verdaderos ndices de repeticin de primer grado deberan ser por lo menos el doble de las cifras notificadas en el Anuario (Schiefelbein y Davis, 1974). Luego, desarrollamos modelos para simular los verdaderos ndices de repeticin sobre la base de los datos disponibles en los pases latinoamericanos. Otros pases en desarrollo, tales como Kenia y Nigeria, utilizaban estos modelos para calcular sus propios ndices de repeticin.Tres aos despus, regres a Harvard como profesor invitado y volv a trabajar con el Dr. Davis. En 1973, demostramos que en Amrica Latina ms de la mitad de los estudiantes de primer grado estaban repitiendo. Pero tuvieron que transcurrir 25 aos para que este descubrimiento se aceptara ampliamente.

ficara como alfabetizada a cualquier persona que pudiera escribir su nombre o que hubiera asistido a la escuela primaria durante un ao (Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura [UNESCO], 1992: 16). Aunque ya desde los aos sesenta varios expertos en evaluaciones, muchos de ellos capacitados en Estados Unidos, haban analizado los problemas de las escuelas pblicas, sigui siendo escasa la informacin pertinente sobre la magnitud de las barreras a la calidad. El examen vestibular que se hace en Brasil (de Moura Castro y Carnoy, 1997: 26), y otros exmenes similares realizados en Chile (Himmel y Maltes, 1979), Costa Rica, Mxico y Venezuela estaban dirigidos principalmente a examinar a los egresados de las escuelas secundarias para su admisin en las universidades (de Moura Castro y Carnoy, 1997:27). No se utilizaban datos para evaluar la calidad de la educacin secundaria y, dada la selectividad del sistema en este perodo, apenas alrededor de una quinta parte de la poblacin en edad de estudiar en cada pas se someta a las evaluaciones.

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Recuadro 10.1

Mi cacera de los repetidores fantasma: nota de Ernesto Schiefelbein

182 ERNESTO SCHIEFELBEIN / PAULINA SCHIEFELBEIN

A fines de los aos sesenta, un nmero cada vez mayor de investigadores y analistas de la regin finalmente comenz a cuestionar la idea optimista de la calidad educativa. La comparacin internacional respecto a lectura, matemticas y ciencias, realizada por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Rendimiento Educativo (IEA) en 1968, y el reconocimiento cada vez mayor de los altos ndices de repeticin sugeran que algo andaba mal en el sistema educativo (Thorndike, 1973; Keeves, 1988). El estudio de la IEA demostr que los estudiantes chilenos alcanzaban aproximadamente la mitad del nivel de los estudiantes de pases desarrollados y que sus calificaciones eran parecidas a las de los estudiantes de Irn y Tailandia; el Dr. Pote Sapianchai, acadmico destacado y consultor para el Ministerio de Educacin en esa poca, haba propuesto que Tailandia participara como punto de referencia para el mejoramiento futuro (Rodrguez y Menke, 1974). En Chile, los investigadores comenzaron a analizar a fondo los ndices de repeticin y en los estudios que utilizaban un modelo de simulacin se encontr que ms del 40% de los estudiantes chilenos de primer grado eran repetidores, mientras que la cifra oficial era de aproximadamente un 20% (ver recuadro 10.1; Schiefelbein y Davis, 1974).A principios del decenio de 1970, los investigadores haban calculado un ndice de repeticin del 50% en primer grado para el pas promedio de Amrica Latina (Schiefelbein, 1975). Esta cifra duplicaba la que figuraba en los anuarios estadsticos de cada pas, cuyos datos provenan de los directores de escuelas. La disparidad se deba a definiciones ambiguas; por ejemplo, el caso de un alumno que dejaba una escuela se notificaba como si se tratara de desercin escolar, cuando, en realidad, el alumno podra haber repetido el mismo grado el ao siguiente en otra escuela (UNESCO, 1992). La revelacin de estos ndices ms elevados de repeticin aument la presin para que se midiera el rendimiento educativo. Por primera vez, los pases de la regin comenzaron a realizar tres tipos de estudios con respecto a las evaluaciones: i) para medir los niveles de aprendizaje al final de la educacin primaria; ii) para evaluar el impacto sobre el aprendizaje de factores relativos a las aulas, tales como los libros de texto; y iii) para comparar las calificaciones del rendimiento con las cifras de los pases desarrollados. Estos experimentos se llevaron a cabo entre 1967 y 1972 en Chile, al final de octavo grado (Schiefelbein, 1993: 118) y en 1969 en Venezuela en los grados sexto y noveno (Miller y Wolfe, 1968; Hung et al., 1973). Los experimentos detectaron una amplia disparidad en las calificaciones del rendimiento de los estudiantes segn niveles socioeconmicos (Garca et al., 1974; Schiefelbein y Farrell, 1982), y confirmaron que la calidad de la educacin, en gene-

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El primer impacto de las evaluaciones

TRES DECENIOS DE EVALUACIN EN AMRICA LATINA 183

ral, se mantena inferior a los estndares internacionales. Cuando se compararon las calificaciones de Chile con las de pases desarrollados en el estudio de la IEA, se pudo apreciar que hasta el rendimiento de los mejores estudiantes chilenos era inferior a los niveles internacionales. Aunque los resultados se debatieron nicamente en grupos acadmicos cerrados, estos despertaron inters en el anlisis subsiguiente de los problemas de calidad. En 1971, Chile estudi los factores principales que influyen en el rendimiento mediante la reproduccin del mtodo del acadmico estadounidense James Coleman (su informe fundamental de 1966, On Equality of Educational Opportunity [Sobre la igualdad de la oportunidad educativa], demostr el impacto de los factores socioeconmicos en la educacin). Las calificaciones de las evaluaciones de los estudiantes de octavo grado se utilizaban para calcular los factores relacionados con el xito (medidos por los niveles de rendimiento) y para identificar las disparidades entre los diferentes tipos de escuelas. El estudio aport nuevos e interesantes conocimientos, tales como la relacin positiva entre los libros de texto y el rendimiento (Schiefelbein y Farrell, 1982). Pero uno de los descubrimientos fundamentales fue que el nivel de rendimiento ms alto en las escuelas privadas con respecto al de las escuelas pblicas, dejaba de serlo cuando se hacan los ajustes para el nivel socioeconmico. Este descubrimiento sugera que no haba diferencia entre los aportes de valor agregado de las escuelas pblicas o privadas. Entonces, a travs de muchos estudios, se sigui analizando la relacin entre el nivel socioeconmico y el rendimiento de los estudiantes. En El Salvador, se aplicaron evaluaciones complicadas para evaluar el proyecto de Televisin Educativa, realizado con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) (Mayo, Hornik y McAnany, 1976; McGinn, Warwick y Schiefelbein, 1979). Se us un mtodo similar en el proyecto de matemticas por radio en Nicaragua (Suppes et al., 1978). Colombia utiliz este enfoque en los estudios que hizo sobre el impacto de la desnutricin (McKay, McKay y Sinisterra, 1978). A principios de los aos setenta, un ambicioso programa regional aplic el anlisis de produccin-funcin para completar la tarea del clculo de los factores determinantes del rendimiento en la educacin (recuadro 10.2). El Programa de Estudios Conjuntos para la Integracin Econmica Latinoamericana (ECIEL), con el apoyo de The Brookings Institution, trabaj en seis pases para determinar los niveles de rendimiento en cuarto y sexto grados, y para recopilar datos sobre los factores que contribuan a la calidad educativa (de Moura Castro y Sanguinetty, 1977). Si bien los instrumentos de evaluacin contenan un poder de discriminacin limitado que podra haber restringido su eficacia, se identificaron algunos factores significativos en Ar-

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184 ERNESTO SCHIEFELBEIN / PAULINA SCHIEFELBEIN

A principios de los aos setenta, economistas del Programa de Estudios Conjuntos para la Integracin Econmica Latinoamericana (ECIEL) que analizaban encuestas de hogares se unieron al consenso cada vez mayor de que la educacin era un instrumento poderoso para aumentar el desarrollo econmico. En 1972, Joseph Grunwald, profesor de economa de la Universidad de Yale que trabajaba con ECIEL, dise un proyecto para comparar y analizar el desempeo educativo en cada pas. Luego de recibir una subvencin internacional, reuni a un grupo de economistas interesados en la educacin, entre ellos Claudio de Moura Castro, quien se convirti en el coordinador tcnico del proyecto. El grupo adapt la evaluacin de la IEA de 1968 para los pases participantes, e introdujo en la educacin tcnicas estadsticas avanzadas, el apoyo de mecanismos creados para analizar las encuestas de hogares y el respaldo financiero para efectuar un largo trabajo. La experiencia gener un nuevo estndar para la investigacin moderna en equipo. Las evaluaciones ya no seguiran siendo la aventura personal de un investigador, sino el esfuerzo sistemtico de un enfoque industrial con respecto a la calidad de la educacin.

gentina, Chile, Ecuador, Mxico y Paraguay (Wolff, 1998: 4). En toda la regin los resultados despertaron inters por obtener mediciones objetivas de la calidad de la educacin. Sin embargo, los informes de las evaluaciones contribuyeron poco a aumentar la comprensin sobre la manera de crear y mantener la calidad. La siguiente tarea consista en realizar experimentos de campo a fin de evaluar el impacto de los factores de la calidad que podran modificarse (Schiefelbein y Simmons, 1979). El momento era propicio porque la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) estaba financiando un amplio programa de investigacin y desarrollo en la regin. Varios pases haban aceptado aportar fondos para investigacin y desarrollo en educacin si Estados Unidos ofreca subvenciones como contrapartida. A lo largo del decenio siguiente se ejecut un programa de US$10 millones que apoyaba muchas formas de investigacin, entre estas la repeticin del informe Coleman. Se realizaron seminarios sobre el diseo y la evaluacin de pruebas para medir el rendimiento, y la corriente de ideas nuevas hacia la regin gener inters en las pruebas y la investigacin. Aument entonces la comprensin con respecto al posible impacto de las evaluaciones estandarizadas del rendimiento en las escuelas (McGinn y Borden, 1995: 228; de Moura Castro y Carnoy, 1997: 29; Bradley, 1999:14), as como con respecto a la manera de utilizar las evaluaciones para definir los estndares de rendimiento escolar (Ravitch, 1996:4). En Chile, algunos elementos de las evaluaciones de demostracin ofrecan a los maestros ejemplos de los cambios deseados y propuestos en

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Recuadro 10.2

Una nueva metodologa para analizar el rendimiento

TRES DECENIOS DE EVALUACIN EN AMRICA LATINA 185

Identificacin de los problemas y sus causas En el decenio de los 80, dos fuerzas haban impulsado a los educadores y a los encargados de la toma de decisiones hacia el aumento de las evaluaciones: la necesidad cada vez ms urgente de mejorar la calidad de la educacin y el auge de la aplicacin de soluciones de mercado a los problemas sociales. Las evaluaciones desempearon un papel fundamental en Chile, por ejemplo, durante un experimento para mejorar el desempeo de la educacin con mecanismos de mercado (Schiefelbein, 1993: 121). En 1981, Chile emprendi la transferencia de escuelas hacia las autoridades locales, principalmente a los alcaldes municipales (de Moura Castro y Carnoy, 1997: 31; Schiefelbein, 1991: 20). La demanda de escuelas se subsidiaba con cupones, y se estableci un servicio central de evaluaciones para ayudar a los padres a seleccionar el mejor establecimiento educativo para sus hijos. A mediados de los ochenta, los acadmicos estaban preparando trabajos de investigacin de avanzada para analizar temas fundamentales relacionados con la calidad de la educacin. Facilitaban su tarea los resmenes ejecutivos de los informes de

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la reforma educativa chilena en curso. Las evaluaciones ilustraron la necesidad de que los docentes fueran ms all del aprendizaje tradicional por medio de la rutina y la memorizacin, a fin de desarrollar la capacidad de sus estudiantes para aplicar conceptos y resolver problemas (Schiefelbein y Davis, 1974: 48). Las ideas de Benjamin Bloom (1976) acerca del dominio cognitivo ejercieron influencia en Amrica Latina en este perodo y estimularon el inters por las evaluaciones. Los maestros empezaron a cuestionar la importancia que se asignaba usualmente a la memorizacin como forma de aprendizaje, a la vez que tomaron conciencia de lo difcil que era superar esta modalidad.Tampoco haba pruebas cientficas satisfactorias con respecto al impacto de otras formas de enseanza. La evaluacin se consideraba como una fuente ideal para obtener esas pruebas cientficas. Mientras tanto, muchos grupos siguieron manifestando su oposicin a las evaluaciones (o a las ideas de Estados Unidos en cuestiones de educacin). La falta de tecnologa tambin era una limitacin. Pocos investigadores tenan acceso a todos los datos existentes; los exploradores o scanners pticos eran deficientes, y las computadoras eran herramientas enormes, complejas y costosas. Sin metas claras definidas por los planificadores de la educacin (UNESCO, 1989a), la mayora de los experimentos mencionados exiga el apoyo de organismos regionales y multilaterales, entre otros de los bancos internacionales de desarrollo.

186 ERNESTO SCHIEFELBEIN / PAULINA SCHIEFELBEIN

investigacin que podan obtener en el banco de datos REDUC, que contena 30.000 resmenes de resultados de informes (Resmenes Analticos en Educacin, RAE). Se haban establecido centros REDUC en cada pas gracias a los esfuerzos combinados de la Fundacin Ford, el Centro de Investigacin para el Desarrollo Internacional, la USAID y el BID (Schiefelbein, 1985). Aunque estas reseas del conocimiento generaron ms evaluaciones, los anlisis de los resultados se quedaron rezagados. En 1986, el Ministerio de Educacin de Costa Rica comenz a someter a evaluacin a todos los estudiantes de tercero, sexto y noveno grados (Esquivel, 1990), y luego se sometieron a evaluacin algunas muestras de estudiantes. Se realizaron esfuerzos similares en Mxico (Palafox, Prawda y Vlez, 1992), Colombia y Argentina (cuadro 10.1). Sin embargo, el anlisis de los datos recopilados en esos pases y la difusin de los informes subsiguientes fue el resultado de iniciativas individuales y no de esfuerzos coordinados (Rojas y Esquivel, 1998). Finalmente, la poca utilizacin de esta informacin se convirti en un punto dbil de los sistemas nacionales de evaluacin (Chapman y Mahlck, 1993). En algunos casos, esta debilidad fue aprovechada por algunos maestros de izquierda para oponerse al uso de las evaluaciones (de Moura Castro, 1999). Una caracterstica de las iniciativas para hacer evaluaciones de los aos ochenta fue el reconocimiento de la repeticin de grados como problema prioritario. Los investigadores comenzaron a buscar sus causas principales, pero encontraron poco apoyo porque para ese momento gran parte del financiamiento internacional para la investigacin se haba agotado. Afortunadamente, los trabajos del BID, el Banco Mundial y la UNESCO continuaron, en parte mediante actividades que ayudaron a crear conciencia sobre la necesidad de abordar la repeticin de grados. Un seminario internacional organizado por el BID ayud a dar una idea general del problema (BID, 1980: 255). Luego se llev a cabo un proyecto conjunto del Banco Mundial y la UNESCO que confirm los altos ndices de repeticin de grados mediante la reproduccin del anlisis realizado a principios de los aos 70 (Schiefelbein y Grossi, 1981). El Banco Mundial acept la repeticin de grados como un tema fundamental (Schiefelbein, 1988), y ayud a Paraguay, Colombia, Guatemala, Per, Bolivia y Brasil a crear modelos de simulacin para calcular los ndices verdaderos de repeticin de grados. Estos clculos se confirmaron por otros mtodos y por investigaciones de campo. La Universidad de Harvard y su proyecto de Investigacin Bsica y Ejecucin para el Desarrollo de Sistemas Educativos (BRIDGES), financiado por USAID, hizo estudios de campo en Paraguay, Honduras y Colombia, y detect ndices de repeticin de grados que eran mucho ms altos que los notificados por los directores de las escuelas, y cercanos a los ndices de los modelos de simulacin (McGinn et al., 1992). Los estudios sugeran que un buen nmero de alumnos que abandonaba la escuela

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Cuadro 10.1
Sistema de evaluacin nacional actual Experiencia previa

El uso de pruebas estandarizadas de rendimiento en Amrica Latina1

Pas C C C C S S (pero no pblica) C C No S (pero no pblica) M Esc Est S S S M Esc Est S S M Esc Est S S M Esc Est S S M Esc Est S No 7-9 1989-

Tamao

Grado

Fuente Materia referencia (Ma/Le/S/Ss5) Comienzo (C/E3) Difusin (S / No) Grado Perodo

Datos sobre factores pertinentes Anlisis (M/Esc/Est4) (S /No)

Apoyo de expertos externos

Apoyo de expertos externos (Mendoza)

Argentina

Muestra Universo

Bolivia Ma-Le-C5 1991 1991


6

7 y 12 12 y 13 4y7 1995

Ma-Le 1993 Ma-Le-C-Cs 1997 Ma-Le 1997

Brasil

Universo

4-8 y 11

Chile

Empresas locales USAID

Colombia Ma-Le-C-Cs 1995 1996 Ma-Le Ma-Le-C-Cs7 1997 Ma-Le Ma-Le8 1997 C 1997 1996

Universo 10% Muestra

Ma-Le SC-Cs Ma-Le

19901993 19671972 1980-

Costa Rica

Muestra

4y8 4y8 3 5 3-6 y 9 3y6

..

IDE Banco Mundial Empresas 1-3-5 y 7 locales Universidad 8 Catlica Instituto SER No No 3-6 y 9 3-6-9 y 12

No 1988 No

Ecuador

Muestra

2-6 y 9

.. ..
M Esc Est M Esc Est

S S S S

1986 19871989 1992 Concurso pblico para anlisis No 3-

El Salvador

Muestra

Guatemala

Muestra

Diversos grados 3-6 y III MINEDUC lo definir S

1990 1970 1991 1990

Honduras

Muestra

3y6

AID-Stanford SABE de la AID BEST from USAID USAID

Mxico

Muestra

Todas las asignaturas Ma-Le-C9 1992

S (pero no pblica) S (pero no pblica) SC ST

Universidad del Valle Universidad Pedaggica Nacional No

Todo el nivel Primario 6 6 S No

TRES DECENIOS DE EVALUACIN EN AMRICA LATINA 187

Brasil-Estado de Minas Gerais

Todos los grados 1-3 y 6 3-5-8 II-III y IV

1986- No 1990 No 1990+

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Cuadro 10.1
Sistema de evaluacin nacional actual Experiencia previa

El uso de pruebas estandarizadas de rendimiento en Amrica Latina1 (continuacin)

Pas 1996 1998 1995 1997 C S (pero no pblica) S 6-VI C No

Tamao

Grado

Fuente Materia referencia (Ma/La/S/Ss2) Comienzo (C/S3) Difusin (S / No) Grado Perodo

Datos sobre factores pertinentes Anlisis (TM / Esc /Est4) (S /No)

Apoyo de expertos externos

Apoyo de expertos externos

Nicaragua

Muestra Muestra

..
No

Panam

Muestra Universo

4 III Ma-Le 2-3-4-6II y IV Secundaria Ma-Le 3-6-III y VI Ma-Le-C-Cs

..
M Esc Est S S S S S S No No No No

Consult independ. No No No 19811985 85-88

No No

Paraguay C C

Universo

Ma-Le

Brasil-Estado Universo de Paran Per Muestra C C C C C M Esc Est S (revistas educativas) S M Esc Est Esc M Esc Est Empresas privadas No No

188 ERNESTO SCHIEFELBEIN / PAULINA SCHIEFELBEIN

6 3-9 4 8 y II 4 4-6 4-8 y VIII

1996 1997 Ma-Le 1995 Ma-Le-C-Cs 1996 Ma-Le 1996 Ma-Le-C-Cs 1997 Ma-Le-C-Cs 1995

S (pero no pblica) S (pero no pblica) S (pero no pblica) S

..

Repblica Dominicana BrasilUniverso So Paulo Universo Uruguay Universo Ma-Le 1996 Ma-Le-C-Cs Ma-Le 1996 Ma-Le 1997

3 7 6

19911994 19921994 19941995

No No No (ITEMAN)

Venezuela

Muestra

3-6 y 9

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..

..

Cons. externos

Fuente: UNESCO, World Survey of Education , vols. I, II y III.

Fuentes: Rojas y Esquivel (1998); Wolff (1998); de Moura Castro y Carnoy (1997); J.C. Palafox, Pravda y Velez Ma = matemticas; Le = lengua; C = ciencias; Cs = ciencias sociales. C = currculo; E = estndar. M = maestro; Esc = escuela; Est = estudiante. En secundaria se aplican, adems, pruebas de qumica, biologa y fsica. Pruebas de conocimientos, de condicin fsica y de destrezas cognitivas. Salud, medio ambiente. En el futuro se incluir Cy Cs En los grados quinto y octavo de primaria se aplican, adems, pruebas de qumica, biologa y fsica.

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lo haca para repetir el grado en otra escuela. Poco tiempo despus, tanto el BID como el Banco Mundial comenzaron a financiar proyectos para mejorar los sistemas de informacin y para evaluar los impactos de los proyectos. A fines del decenio de 1980, se observ que cada vez haba ms consenso entre los expertos acerca de que las oficinas de estadsticas de los ministerios de educacin subestimaban desde haca tiempo los ndices de repeticin de grados. Los gobiernos, por lo general, haban permanecido renuentes a abordar el problema, y los ndices haban bajado slo en tres pases (UNESCO, 1992; Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1994). Afortunadamente, el director de la Oficina Regional de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (UNESCO-OREALC), tuvo el valor de exponer ante los ministros de educacin reunidos en Guatemala en 1989 lo poco que se haba avanzado. Por primera vez, las autoridades de educacin empezaron a aceptar la verdadera magnitud de la mala calidad de la educacin en la regin. Los ministros pidieron a la UNESCO que identificara las mejores estrategias para hacer frente al problema, y en la siguiente reunin de ministros, celebrada en Quito en 1991, se present un anlisis. En Brasil, los altos niveles de repeticin de grados fueron aceptados despus de muchos debates acadmicos y del anlisis concluyente de Srgio Costa Ribeiro, quien demostr que la repeticin de grados, y no el nmero de alumnos que abandonan la escuela, constitua un problema serio. Al poner de relieve el error de comparar nicamente cifras en vez de hacer un anlisis del flujo de estudiantes, el complejo modelo estadstico de Ribeiro explicaba los factores que anteriormente se relacionaban con la desercin escolar. Al realizar un anlisis ms detallado, estos resultaron ser temas ms complicados; por ejemplo, el caso de los estudiantes que salan del sistema escolar y luego regresaban debido al trabajo estacional. Las conclusiones de Ribeiro cambiaron el rumbo del debate sobre la educacin en Brasil, y aportaron un nuevo enfoque con respecto a los problemas atinentes a la calidad (Costa Ribeiro, 1990). Por ejemplo, despus de que las pruebas cientficas revelaron que los maestros frecuentemente hacan repetir a los alumnos de primer grado cuando eran incapaces de leer palabras o prrafos, surgi una nueva demanda de evaluar la comprensin de lectura (Ezpeleta y Weiss, 1994: 142). En Honduras, un proyecto de investigacin estableci un vnculo similar entre la lectura y la repeticin de grados, y diagnostic una serie de problemas de calidad, que iban desde los lmites del dictado de informacin sustantiva hasta un exceso de atencin a la ortografa y a la gramtica (McGinn et al., 1992). Estos mtodos inadecuados utilizados en las aulas contribuyeron a las fallas en el aprendizaje; por ejemplo, si los maestros simplemente exigan a los alumnos recordar las reglas ortogrficas y gramaticales, la evaluacin se converta en un proceso simple centrado en

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En 1993, varios ministros de educacin de Amrica Latina solicitaron que la Oficina Regional de la UNESCO ayudara a sus pases a evaluar y medir la calidad. La UNESCO present un proyecto a la Fundacin Ford para obtener los fondos iniciales para una iniciativa regional, e invit a los pases a comprometer fondos para costear la evaluacin nacional y procesar los datos. Siete pases aceptaron participar. Se puso en prctica una prueba piloto en 1993-1994 y los resultados preliminares se publicaron en 1995. La iniciativa de la UNESCO se complement con seminarios realizados por la Organizacin de los Estados Iberoamericanos (OEI) y se ejecut el programa conjunto de seguimiento Educacin para Todos, con el Fondo Internacional de las Naciones Unidas de Socorro a la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial. La amplia difusin de esta iniciativa conjunta atrajo a otros pases. En 1997, se llev a cabo una prueba de matemticas y lengua en 14 pases, y los resultados se publicaron un ao despus (Casassus et al., 1998). Un anlisis preliminar sugiere que menos de la mitad de los estudiantes de cuarto grado que se sometieron a la prueba podan entender un prrafo sencillo.

las reglas y otros asuntos formales. Se descuidaba el aprendizaje ms complejo relacionado con el dominio de las materias, la coherencia del pensamiento y la exposicin articulada. De hecho, un anlisis de los puntos de comprensin de lectura en los bancos de datos sobre evaluaciones demostr luego que la mitad de los alumnos de cuarto grado tenan dificultad para entender lo que lean (UNESCO, 1992: 26). La misma situacin se encontr en muchos otros pases. Casi un 40% de los alumnos de cuarto grado en Chile y ms de la mitad en El Salvador, y el 60% de los alumnos de tercer grado en Honduras, no entenda lo que lea. Se comprob que las deficiencias en lectura y escritura, a su vez, eran verdaderas limitaciones para todas las dems materias (Elley, 1992). Este problema se abord a fines del decenio de 1980, cuando se pas de los datos a la accin (Chapman y Mahlck, 1993). Entre los factores que prepararon el terreno para que los gobiernos desempearan un papel activo en el funcionamiento de los sistemas de evaluacin de la educacin nacional, se encontraban la cada del Muro de Berln, la disponibilidad de computadoras personales, la experiencia adquirida con los sistemas de evaluacin que se aplicaban en cuatro pases, la necesidad de mejorar los niveles de lectura de la fuerza laboral en un entorno internacional competitivo (Pinera y Selowski, 1981), y la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos (Hartwell y Vargas-Baron, 1998). Era necesario que los nios hicieran algo ms que simplemente asistir a la escuela. Los sistemas de evaluacin podran evaluar regularmente las estrategias e identificar las maneras ms eficaces de utilizar los recursos educativos.

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Recuadro 10.3

Un esfuerzo conjunto para lograr buenas evaluaciones

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A pesar del apoyo constante por parte de organismos internacionales que han desempeado un papel decisivo en el establecimiento y la evaluacin de las pruebas nacionales en Amrica Latina (cuadro 10.1), el anlisis de los datos de las pruebas todava tiende a ser escaso y excesivamente simplificado. Los esfuerzos por corregir esto comenzaron en los aos noventa. Con fondos iniciales provenientes de la Fundacin Ford y del BID, y con la cooperacin de la Organizacin de los Estados Iberoamericanos (OEI) y USAID, la UNESCO ha coordinado el trabajo regional relativo a las evaluaciones, que permite las comparaciones internacionales entre niveles de rendimiento (recuadro 10.3). El inters de los pases mismos queda demostrado por el alto nivel de financiamiento que estn aportando a este proyecto el 80% as como su apoyo a nuevos avances en las evaluaciones. Las comparaciones han sustentado muchas de las conclusiones de finales de los aos sesenta (Thorndike, 1973; Keeves, 1988). Por ejemplo, la UNESCO administr una prueba comn de matemticas y lengua en siete pases, entre estos Venezuela, pas que tambin particip en el estudio sobre alfabetizacin realizado por la IEA en 1989. En el estudio de la IEA,Venezuela registr un nivel muy por debajo de los 20 pases desarrollados y de algunos pases en desarrollo, tales como Indonesia (Wolff, 1998: 5). Dado que sus calificaciones se acercaban al promedio regional en la prueba de la UNESCO (y la variancia de la calificacin del rendimiento del pas era pequea), la conclusin fue que la regin en conjunto an se encontraba muy a la zaga del mundo desarrollado (Schiefelbein, 1995: 9; Elley, 1992; ETS, 1992a-b; IEA, 1997). La Prueba de Matemticas y Ciencias de la Evaluacin Internacional del Progreso Educativo (IAEP) de 1991 y el Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias (TIMSS) confirmaron los bajos niveles de rendimiento (Wolff, 1998: 7; Wolff y de Moura Castro, 1999: 10). En el estudio de la IAEP, las escuelas de ms bajo rendimiento en Brasil no obtuvieron calificaciones superiores al nivel de oportunidad, que consiste en el promedio de respuestas correctas que resulta de respuestas al azar en las pruebas de seleccin mltiple (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1994: 7). En el TIMSS, Colombia obtuvo una calificacin promedio de 385, en comparacin con la de los pases ms destacados cuyo rendimiento sobrepasaba los 600 puntos. En contraste, durante el mismo perodo, entre 1968 y 1988, Tailandia (que registr un rendimiento similar al de Chile en los aos setenta) ya haba mejorado sus calificaciones hasta quedar muy cerca de los pases desarrollados. Sin embargo, hasta estas calificaciones bajas probablemente subestimen el problema de la calidad de la educacin en Amrica Latina. El anlisis de datos sigue

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Tendencias actuales: las evaluaciones como sistema de apoyo

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siendo demasiado simple y se limita principalmente al porcentaje de respuestas correctas. Esto le resta importancia a la probabilidad de que todo estudiante que sepa 20 respuestas correctas de 100 preguntas tambin obtendr 20 respuestas correctas ms por casualidad (en cualquier pregunta con cuatro opciones de respuesta) y, por lo tanto, obtendr una calificacin total del 40% (Schiefelbein, 1993: 139; Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1994: 7). Si la calificacin mxima de las pruebas del TIMSS es de 800 puntos, en los pases que obtienen 600 puntos los estudiantes saben el 70% de las respuestas correctas, mientras que en los pases con 400 puntos los estudiantes saben menos de un 30% de las respuestas correctas. A pesar del desarrollo lento del anlisis de las calificaciones de las evaluaciones, durante los aos 90 en Amrica Latina surgieron claramente cinco usos principales de las evaluaciones: i) mejorar los currculos y la pedagoga: ii) canalizar recursos pblicos hacia grupos de pocos recursos; iii) justificar extensiones del programa diario para ampliar las oportunidades de aprendizaje; iv) examinar a los egresados de secundaria para que sigan ciertas carreras universitarias; y v) evaluar el impacto y calcular la eficacia en funcin de los costos de las estrategias educativas comunes. El inters en utilizar los resultados de las evaluaciones para mejorar los currculos y la pedagoga aument en el transcurso del decenio (Sommerset, 1988). En 1996, Chile utiliz datos de las evaluaciones para justificar la importancia de la comunicacin para crear habilidades de lenguaje y para reducir la enseanza de gramtica y ortografa (Castillo, 1999). Otros pases han recurrido a los datos de las evaluaciones para identificar materias en las que son mayores las probabilidades de fracaso de los estudiantes, a fin de disear material didctico adecuado o volver a capacitar a los maestros (Tulic, 1996). Como un mbito clave seleccionado para mejorar la pedagoga es la lectura y la escritura, la UNESCO patrocin un seminario internacional en 1992 para destacar los mejores mtodos para su enseanza (Wolff, Schiefelbein y Valenzuela, 1994: 68). Chile ha empleado datos de las evaluaciones para identificar las escuelas de rendimiento deficiente y para ampliar su programa escolar. En 1990, los resultados de las evaluaciones ayudaron a definir el 10% de las escuelas que tenan el promedio de calificacin del rendimiento ms bajo (aunque las escuelas rurales ms pobres no se incluyeron en las evaluaciones). Se dise un programa compensatorio para suministrar a estos establecimientos libros de texto, bibliotecas para las aulas, y capacitacin para maestros y asistentes. Aproximadamente el 70% de las escuelas elev su calificacin promedio del 40% al 50% de las respuestas correctas, aunque todava quedan dudas de si estas calificaciones miden el aprendizaje pertinente (Ogawa y Collom, 1999: 3). En 1997, los datos de las evaluaciones fueron decisivos para convencer al Congreso de Chile de que aprobara los recursos para prolongar en un 40% el pro-

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Prximos desafos En la actualidad, prcticamente todos los pases latinoamericanos disponen de alguna forma de evaluacin nacional (Casassus, 1997), y cada pas evala sus niveles de rendimiento en alguna parte de su sistema educativo. El intercambio tcnico es con-

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grama escolar anual, con el objeto de subsanar el dficit de calidad. Se lleg a este acuerdo despus de que, en 1994, se inform al pas de que casi un 40% de los alumnos de cuarto grado no era capaz de entender lo que lea. Lamentablemente, esa cifra sigue siendo vlida (SIMCE, 2000). Desde 1996, la calidad de los estudios universitarios tambin se ha evaluado por primera vez en la regin. El Ministerio de Educacin de Brasil ha experimentado con la evaluacin de estudiantes del ltimo semestre antes de la graduacin. En 1999, el ministerio comenz a someter a la prueba a todos los estudiantes de ingeniera, administracin, medicina, qumica, matemticas, leyes y periodismo (de Moura Castro, 1999). El resultado promedio para cada institucin se publica en los diarios ms importantes, a fin de que las universidades tengan un incentivo para mejorar y los padres y los solicitantes posean datos pertinentes para seleccionar la institucin adecuada (Wolff, 1998: 19). Por ltimo, los pases estn empezando a entender de qu forma se pueden beneficiar del anlisis sistemtico de los experimentos y las estrategias educativas. Las pruebas permiten evaluar el impacto y la eficacia en funcin de los costos (Schiefelbein, Swope y Schiefelbein, 1999), y un nmero cada vez mayor de evaluaciones hechas en la regin han suministrado los datos de base para indicadores que, por primera vez, sirven como punto de referencia para el diseo de programas futuros. En vista de los US$2 mil millones invertidos todos los aos en proyectos diseados y financiados por bancos internacionales de desarrollo, aparentemente vale la pena dedicar recursos para recopilar pruebas de que el dinero se utiliza de manera eficaz. En la mayora de los casos, las evaluaciones se han integrado en el diseo del proyecto, pero dado que se realizan mltiples intervenciones simultneas es difcil distinguir los efectos de estrategias concretas. Ser necesario realizar ms investigaciones debido, en especial, a que ha aumentado el nmero de evaluaciones nacionales del aprendizaje que suministran objetivos que pueden medirse claramente. Otra de las dificultades consistir en concebir evaluaciones que ofrezcan conclusiones adecuadas para el diseo de polticas (Schiefelbein, Swope y Schiefelbein, 1999). Este problema es similar al observado en Estados Unidos (Fashola y Slavin, 1998).

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siderable, y el Servicio de Pruebas en Educacin (ETS) ha desempeado una funcin fundamental como asesor para apoyar este proceso. En comparacin con Estados Unidos, todava hay una brecha en la tecnologa y el anlisis de datos. Por ejemplo, se tiene escaso conocimiento sobre nuevas tecnologas de evaluacin que reduzcan los problemas relacionados con las pruebas objetivas. Los datos de las evaluaciones slo se han analizado parcialmente y hacen falta otros anlisis (lo que genera solamente un costo marginal con respecto al total de fondos invertidos para recopilar dichos datos). Habra que introducir incentivos para el anlisis sistemtico, y los acadmicos y estudiantes de posgrado que estn trabajando en tesis doctorales deberan tener acceso a los datos para su anlisis externo. Tambin hay que considerar la cuestin de las diferencias entre expertos y administradores de pruebas con respecto a la manera de utilizar los resultados. Mientras que para los administradores lo ms importante suelen ser las acciones y los resultados, a los expertos les preocupa la posibilidad de fraude o error, y frecuentemente se muestran reacios a utilizar las evaluaciones para abordar mbitos delicados, tales como las prcticas docentes. Sin embargo, puede decirse que la evaluacin ha demostrado, en general, su valor para la identificacin de estrategias eficaces destinadas a mejorar el aprendizaje. Un ejemplo importante lo constituyen los cambios en los currculos y las iniciativas de capacitacin de maestros que surgieron despus de haberse reconocido las fallas en el rendimiento en lectura. Este y otros resultados similares han brindado una base slida para apoyar toda una generacin de reformas educativas en la regin. Obviamente, todava queda mucho por hacer. El vnculo entre la evaluacin y el mejoramiento del aprendizaje tiene que entenderse ms ampliamente y utilizarse de manera ms eficaz para que las decisiones estn fundamentadas en la informacin. El proceso de evaluacin por s solo no puede mejorar el aprendizaje, y no necesariamente hace que los sistemas educativos respondan a las necesidades. Sin embargo, sirve para que sociedades y gobiernos por igual perciban las posibilidades de sus escuelas y sistemas educativos. Adems, si el pasado sirve de gua para el futuro, las evaluaciones que se disean y aplican correctamente pueden cambiar el curso de la reforma educativa y los recursos que se utilizan para promoverla.

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La educacin por televisin: algo ms que una tecnologa anticuada?


Claudio de Moura Castro

Educacin por televisin? Si encendemos la televisin por cable y buscamos entre los numerosos canales educativos, qu encontramos? Imgenes imprecisas, pizarrones y maestros rgidos, cabezas que hablan sin vida ni vigor, a un ritmo que atormenta por su lentitud. Sin duda, esta no es una experiencia alentadora, porque dista mucho de ser la presentacin refinada que es posible en la televisin. Hay numerosos ejemplos de los que podran llamarse programas educativos eficaces. La Kentucky Educational Television es un aula animada, conectada por televisin a otras escuelas que no cuentan con maestros en materias como los idiomas extranjeros. Corea posee un programa similar para quienes abandonan la escuela secundaria. Pero se trata de casos que ilustran los usos estrictamente convencionales de la televisin para la educacin. Las personas que buscan innovaciones tecnolgicas no las encontrarn aqu. Sin embargo, sera prematuro descartar a la televisin como medio de enseanza que puede entusiasmar, motivar o inspirar. Si bien es de prever que los pases ms ricos no hagan muchos esfuerzos en este sentido porque ya cuentan con buenos sistemas escolares tradicionales, no cabe duda de que los pases pobres s tienen un incentivo. A menudo estos no pueden permitirse tener buenas escuelas tradicionales, y hay una poblacin numerosa que no termina la educacin bsica ni la secundaria (en muchos casos, menos de la mitad de la poblacin termina la escuela secundaria). Es este grupo de personas el que se beneficiara ms de la televisin educativa bien producida. No obstante, los pases pobres por lo general no pueden sufragar el costo de buscar aplicaciones ms creativas para la tecnologa. Pero hay dos pases que son lo suficientemente pobres para tener muchos estudiantes fuera de las escuelas normales, y lo suficientemente ricos para hacer algo diferente al respecto: Mxico y Brasil. Ambos producen programas de televisin comercial de alta calidad y se encuentran entre los mayores productores y exportadores de telenovelas del mundo. Por eso, no resulta sorprendente que estos pases

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hayan logrado importantes innovaciones en la televisin educativa al aplicar los mtodos de costos y de produccin de una televisin comercial de calidad a nivel mundial. Por tratarse de naciones grandes pueden pagar fcilmente el precio ms alto, ya que la programacin llegar todos los aos hasta millones de estudiantes. En Mxico, el programa Telesecundaria matricula a casi un milln de estudiantes y se prev que esta cifra siga aumentando, porque hasta los pases vecinos estn empezando a usar este programa. La Telesecundaria es estrictamente pblica; es producida por el Ministerio de Educacin y funciona principalmente en las escuelas rurales. Los maestros deben tener ttulos de educacin superior, pero en su mayora no son docentes profesionales. Antes de hacerse cargo de las clases, los docentes asisten a un curso breve de capacitacin. La responsabilidad de establecer las escuelas de Telesecundaria incumbe a las comunidades locales, que deben solicitar la creacin de este tipo de establecimientos y aportar el espacio fsico. Las evaluaciones realizadas recientemente mostraron resultados muy positivos en cuanto a mayores ndices de promocin a otros grados, reduccin de los casos de desercin escolar y calificaciones aceptables en la evaluacin del rendimiento de los alumnos. Los costos no son demasiado diferentes de los de la educacin usual, despus de todo, los maestros siempre representan el mayor costo. Pero la frmula ofrece una calidad de educacin cuyo logro no sera posible con los maestros que pueden contratarse habitualmente en las comunidades rurales. Cmo funciona este sistema? A las 8, la antena parablica enva una seal a un satlite. Los estudiantes de sptimo grado ya estn sentados en un aula de la zona rural de Mxico, y el maestro inicia la clase encendiendo el televisor. El programa se centra en una sola materia: hoy se estudiar la aceleracin de objetos en cada libre. En la pantalla se ven unos albailes que dejan caer ladrillos desde un edificio en construccin y un cronmetro que mide el tiempo que tardan estos en llegar hasta el suelo. El programa es muy animado e imita el estilo de la televisin comercial.Trabajadores, maestros, estudiantes y otras personas van y vienen en la pantalla, mientras que en el fondo se suceden imgenes y escenas de la televisin convencional. El programa est intercalado con video clips de otros programas de televisin que ilustran conceptos o descripciones especiales. A las 8.20 se apaga el televisor (al mismo tiempo se enciende en el aula de octavo grado). El maestro indica a los estudiantes que abran sus libros en la pgina que corresponde al programa que acaban de ver y que empiecen a seguir sus instrucciones. Se debate sobre lo presentado en la televisin, luego se hacen ejercicios y se vuelve a debatir. La clase termina con un resumen.Toda la instruccin se imparte a la velocidad y en la secuencia que se indica en el libro. Cabe sealar que no se trata de educacin a distancia: es educacin personal en un aula, con un maestro. Tampoco es educacin convencional, porque el maestro tiene una funcin diferente.

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LA EDUCACIN POR TELEVISIN 205

La programacin de televisin reemplaza las lecciones que dara el maestro, con una enseanza de la ms alta calidad disponible. En Brasil, un programa llamado Telecurso 2000 adopta un mtodo diferente. Lo produce la Fundacin Roberto Marinho, que forma parte de la Red Globo, la cadena de televisin que ocupa el cuarto lugar entre las ms grandes del mundo. Globo es una empresa cien por ciento privada, y tambin lo es el financiamiento para Telecurso 2000. A las 6.15 am, Globo transmite el programa en todo Brasil. Algunas familias lo ven mientras que los nios se visten y desayunan. Sin embargo, muchas veces los usuarios graban el programa para verlo ms tarde, en un horario ms conveniente. Originalmente,Telecurso estaba dirigido sobre todo a adultos que haban abandonado la escuela.Algunos pueden ver el programa en su lugar de trabajo.Todos los das, ms de 200.000 empleados de fbricas y oficinas asisten a unas aulas a distancia donde ven programas grabados, adquiridos por sus empresas, o retransmisiones en canales educativos y en televisin por cable. Hay un maestro asistente para organizar los debates, para detectar problemas y dar apoyo. Las clases tambin se llevan a cabo en muchos otros lugares, entre ellos sindicatos, centros cvicos, penitenciaras, barcos y autobuses que transportan a los obreros hasta su lugar de trabajo. Al finalizar el ao, los estudiantes deben aprobar un examen pblico de las materias que cursaron, parecido al examen conocido como Graduate Equivalency Degree, comn en Estados Unidos. En aos recientes, las escuelas pblicas descubrieron Telecurso 2000. Aunque los datos no son enteramente fidedignos, indican que casi un milln de estudiantes que asisten a clases tradicionales estn utilizando los materiales y las tcnicas del programa. Las primeras evaluaciones han mostrado que los resultados de la incorporacin del mismo en las clases son mucho mejores que los resultados de las formas usuales de educacin. La mayora de los estudiantes proviene de familias pobres, por lo que sus opciones educativas seran sumamente limitadas de no contar con Telecurso 2000. Este programa tiene tres caractersticas fuertes y bien definidas. La primera es el aprendizaje contextualizado, donde la idea es presentar todos los temas y conceptos en ambientes que los estudiantes conozcan. Todas las escenas representan situaciones comunes: calles, oficinas, fbricas, pequeas empresas, puestos de venta de peridicos, etc. La clase de ingls, por ejemplo, ocurre en una agencia de viajes que recibe turistas de habla inglesa y, tambin, en el apartamento de una familia estadounidense que vive en So Paulo y tiene una empleada brasilea. A diferencia del programa mexicano, en la pantalla no aparecen aulas, ni estudiantes, ni maestros, ni pizarras. La segunda caracterstica es la importancia que se asigna a las habilidades bsicas que son importantes en la vida. En vez de saturar a los estudiantes con un c-

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mulo de hechos, fechas y otro tipo de informacin, se insiste en la lectura, la comprensin de la palabra escrita, la escritura y el uso de los nmeros para resolver problemas de la vida real. Esto no suele ocurrir en las escuelas tradicionales, donde hay poco tiempo para ocuparse de los aspectos bsicos. Usualmente, esas escuelas tienen currculos extravagantes y acadmicos diseados principalmente para formar genios y no para educar al estudiante promedio. Tercero, la cadena Globo aplica las mismas normas de calidad que rigen para el resto de su programacin comercial. No hay maestros ni estudiantes de la vida real. Todos los participantes son actores profesionales; los estudiantes conocen a algunos de ellos porque trabajan en telenovelas o en comerciales. El ritmo es gil y la produccin es muy profesional. Las imgenes imitan los estilos de la televisin comercial. El programa muestra muchas entrevistas en las calles que buscan respuestas a problemas planteados en clase. La comparacin ms cercana sera pensar en la sofisticacin de los mejores programas en los canales de televisin por cable de Estados Unidos tales como el Discovery Channel o el Learning Channel pero dirigidos a materias escolares comunes. La educacin se presenta de manera similar a la pizza o a cualquier otro producto, con lo cual se crea una demanda que, as como ocurre en el caso de las telenovelas, despierta el inters por sintonizar el captulo siguiente. Fundamentalmente, los productores han creado un programa divertido, gil y ameno, pero que tambin ofrece educacin seria. Despus de todo, el programa debe atenerse a los currculos regulares de las escuelas primarias y secundarias. Las encuestas telefnicas han mostrado que ms de 5 millones de espectadores, la mayora del pblico de las transmisiones de Telecurso, ven estas producciones porque les gustan los programas educativos. (Los que se estn preparando para el examen suelen ver los videos durante clases especiales en su lugar de trabajo). Si un embajador, el rector de una universidad y un periodista ven lo que supuestamente es una clase de secundaria, y he hablado con algunos que lo hacen, entonces est ocurriendo algo extraordinario. Esto demuestra sencillamente que si un programa de educacin por televisin se hace bien, el resultado puede ser una clase muy superior a cualquier otra en vivo en el mundo. Ningn maestro en la vida real puede igualar los recursos de la televisin ni acercarse a su refinamiento, estructura, variedad de imgenes y humor. La computadora e Internet pueden ser interactivos, pero siguen siendo medios modestos y primitivos, comparados con el brillo y el dramatismo de la televisin de alta calidad. La televisin no es un medio muerto ni anticuado para la educacin. Est viva y haciendo mucho bien. Pero, lamentablemente, slo en muy pocos sitios.

Principios econmicos en la administracin de la educacin en Chile


Viola Espnola y Claudio de Moura Castro

La reforma de la educacin realizada en Chile suele considerarse como uno de los casos ms interesantes de Amrica Latina, no slo por su continuidad y coherencia, sino tambin porque se alej de los enfoques tradicionales. La misma signific nada menos que una revolucin moderada en cuanto a los nuevos estilos administrativos y los mecanismos de control, muchos de los cuales se inspiraban en la economa neoclsica. Aunque las reformas educativas de Chile en el curso de los ltimos 20 aos se hicieron bajo dos regmenes polticos muy distintos y una sucesin de ministros de educacin con diferentes experiencias, todos compartan un objetivo general nico: lograr la eficacia en funcin de los costos, la calidad y la equidad. En este captulo se examina cmo se introdujeron los nuevos mecanismos administrativos, y se analiza el proceso de toma de decisiones dentro del sistema educativo durante cada uno de los mandatos polticos. Asimismo, se estudia de qu forma al enfoque autoritario del tope hacia la base, aplicado en los aos ochenta, le sigui la cooperacin y la negociacin polticas el arte de lo posible bajo las democracias elegidas en los aos noventa. Por ltimo, en el captulo se expone cmo Chile inici tendencias en la administracin educativa que luego surgieron en otros pases latinoamericanos, en algunos casos claramente influidas por la experiencia chilena.

Reforma del sistema educativo chileno A principios del decenio de 1980, las reformas educativas de Chile estaban vinculadas exclusivamente a una iniciativa para aumentar la eficiencia del sistema educativo. En las etapas subsiguientes, el centro de inters pas a ser el contenido y los procesos, y se abordaron temas tales como la pedagoga, el currculo y la evaluacin. A pe-

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El primer perodo: transferencia de conceptos econmicos a la educacin En los aos ochenta, cuando el movimiento de la reforma cobr impulso, naci una relacin estrecha entre el ejrcito chileno, que estaba en el poder en ese momento, y el grupo de economistas de libre mercado, conocidos como la escuela de Chicago. Estos consideraban que tenan un modelo de mercado que podra aplicarse a otros mbitos, adems del econmico. El ejrcito, por su parte, tena la autoridad y contaba con los medios para imponer su voluntad en el pas. Esta combinacin hizo de Chile un laboratorio gigante para la economa neoclsica, con lo cual la educacin se convirti en el primer terreno que recibi la influencia de estas ideas. Tradicionalmente, los economistas se han preocupado por los costos, los resultados cuantificables, el poder de los incentivos econmicos, los mercados y la eficiencia.Todas estas inquietudes, a su vez, pertenecen al paradigma de la distribucin racional de los recursos escasos. Cuando estas ideas se introdujeron colectivamente a la reforma educativa de Chile, tuvieron un impacto revolucionario. Se insertaron en un terreno que estaba sumamente polarizado por los debates sobre el deber, el idealismo humanista, las visiones pedaggicas individualistas y, especialmente, por los modelos tradicionales de administracin pblica. La reforma comenz por introducir mecanismos influidos por la economa, tales como subsidios o cupones para algunos estudiantes, lo que origin, entre otros resultados, un nmero considerable de escuelas privadas financiadas por el sector pblico. Adems, varias escuelas tcnicas se transfirieron a asociaciones de empleados, una solucin que era similar al Servio Nacional de Aprendizagem Industrial de Bra-

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sar del cambio que se produjo en el centro de inters, en ambos perodos se not una marcada influencia de la reflexin econmica en el mbito de la administracin de la educacin. Este debilitamiento de los lmites entre los principios econmicos y educativos independientemente de que fuera intencional o surgiera en forma natural del curso de los cambios que se hicieron es una de las caractersticas ms importantes de la reforma educativa en Chile. Antes de iniciar un debate ms a fondo, cabe destacar de una vez la complejidad de esta reforma. No se incluirn aqu todos los detalles; basta con exponer lo que verdaderamente marc un hito en el proceso. Tambin vale la pena sealar que se trat de un proceso por secuencias, en el que las medidas iniciales se concentraron en las instituciones y en las estructuras encargadas de impartir la educacin. Estos cambios se insertaron profundamente en el sistema y sentaron las bases para el resto de las etapas.

PRINCIPIOS ECONMICOS EN LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN EN CHILE 209

El segundo perodo: uso de los principios econmicos para lograr calidad y equidad Dado que una administracin ms eficiente de la educacin no condujo a mejoras en la calidad y la equidad, al nuevo gobierno democrtico de Chile, elegido por primera vez en 1989, le correspondi encargarse del dficit. Durante esta nueva era, a los actores principales no les preocupaba la economa de la educacin, sino la visin y el anlisis de la educacin en trminos de los principios econmicos. Cuatro de las principales ideas introducidas durante los aos noventa se inspiraron en conceptos de la teora econmica: la funcin de produccin, la asignacin de recursos segn las necesidades, la recuperacin de costos y el financiamiento competitivo para cada proyecto. Los economistas hablan mucho sobre la funcin de produccin, que obliga a tener en cuenta la forma en que un conjunto de insumos genera un resultado. En el contexto de la educacin, entre los insumos se cuentan los maestros, los estudiantes, los edificios y el material didctico, y el resultado es el rendimiento del aprendizaje. Para ajustarse a la teora econmica, todo tiene que medirse. Los insumos se miden de acuerdo con sus costos y resultados, lo que a su vez se mide por indicadores ta-

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sil (SENAI), que es propiedad de asociaciones empresariales del sector privado pero financiado por recursos pblicos. La competencia y la flexibilidad son bien vistas en el modelo econmico; el monopolio, las reservas de mercado y la estabilidad laboral no lo son. Por consiguiente, la reforma elimin muchos privilegios de la profesin docente. En vez de presentarse como miembros de un sindicato nacional monoltico y monopolista, los maestros tuvieron que negociar con cada municipio, empleador o patrocinador privado. Por lo tanto, se hizo posible la transferencia de maestros, y sus empleos dejaron de ser seguros. En trminos generales, las metas de la reforma durante los aos ochenta buscaban hacer ms eficiente el sistema educativo, vigilar los costos, aprovechar mejor los recursos, eliminar obstculos del funcionamiento del mercado y suministrar informacin sobre el rendimiento de los estudiantes como un instrumento para activar la demanda. En general, la reforma fue exitosa: el sistema se volvi ms manejable y adquiri una mayor transparencia y eficiencia. Sin embargo, a fines del decenio, los datos indicaron que no se haban producido mejoras sustantivas en la calidad de la educacin, lo que sugiere que mejorar la economa de la educacin no se traduce automticamente en mayor calidad. Los datos tambin revelaron que un mercado no reglamentado puede agravar fcilmente la falta de equidad. En Chile, las reformas de mercado contribuyeron en realidad a una mayor estratificacin de un sistema educativo ya estratificado.

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les como pruebas de desempeo acadmico o la promocin al grado o nivel siguiente. Por esta razn, los encargados de la toma de decisiones empezaron a considerar seriamente la utilizacin de sistemas para medir, como el SIMCE (Sistema de Informacin y Medicin de la Calidad de la Educacin). La segunda nueva idea fue el concepto de asignar recursos segn las necesidades, que es un mtodo de optimizacin de la asignacin de los recursos cuando estos son escasos. De acuerdo con este principio, no todos los servicios se ofrecen a todos los estudiantes. En cambio, los estudiantes ms vulnerables reciben servicios diferentes o en mayor cantidad. La inquietud que suscitaba la ineficacia de las polticas sociales tradicionales para el alivio de la pobreza, hizo que en la reforma se utilizara la asignacin de recursos segn las necesidades para integrar conceptos sociales y econmicos, y generar una poltica concreta destinada a reducir la brecha entre ricos y pobres. Por ejemplo, se determin que eran insuficientes los recursos pblicos para proporcionar el almuerzo a todos los estudiantes. Sin embargo, los almuerzos podran darse a los estudiantes pobres, lo que mejorara sus posibilidades de recibir una educacin de calidad. Entre los buenos ejemplos de programas que emplearon la asignacin de recursos segn las necesidades se encuentran el Programa P900, el PAE (Programa de Alimentacin Escolar) y el Programa Rural MECE (Mejoramiento de la Equidad y la Calidad de la Educacin). El concepto de asignacin de recursos segn las necesidades hubiera parecido suficientemente inofensivo de no haber sido por la oposicin pblica y sistemtica de los movimientos de izquierda bien organizados de Amrica Latina. Sin embargo, en Chile una izquierda sumamente coordinada y flexible fue capaz de adaptar el principio a la prestacin de servicios sociales. Un rgano de las Naciones Unidas, la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe), cuya sede est en Santiago, tambin promovi la adopcin de estrategias de asignacin de recursos segn las necesidades al presentar pruebas fehacientes de que la universalidad de los servicios sociales, por lo general y en ltima instancia, beneficia a las personas que menos necesitan ese tipo de servicios. Un estudio de la CEPAL publicado en 1992, titulado Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, lleg a un importante pblico poltico y, por lo tanto, contribuy a la aceptacin de la asignacin de recursos segn las necesidades. El tercer principio econmico adoptado durante los aos noventa guardaba relacin con la recuperacin de costos, principalmente mediante el cobro de matrcula a estudiantes de escuelas privadas subsidiadas, que contaban con los medios para pagarla. Desde una perspectiva econmica, el cobro de la matrcula tena un efecto positivo en las finanzas pblicas. Desde la perspectiva que sostiene que una pol-

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PRINCIPIOS ECONMICOS EN LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN EN CHILE 211

La educacin se convierte en un tema de inters pblico Aunque en la seccin anterior se consideraron los instrumentos y mtodos para poner en prctica las reformas ms importantes, no se analiz la manera de hacerlas realidad. Esta seccin examina cmo se organizaron exitosamente los sectores sociales y polticos del pas para mejorar el sistema educativo. Los dos perodos de reforma que nos ocupan estuvieron marcados por dos enfoques de polticas totalmente diferentes. El primero coincidi con el perodo del rgimen militar y fue similar al de Cuba. Cabe sealar que en la mayora de los casos

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tica econmica debera estar al servicio de la educacin, el cobro de matrcula gener mayor autonoma para las escuelas y, como resultado, mejor la gobernabilidad. El cuarto y ltimo concepto econmico condujo a Chile a iniciar una poltica de financiamiento de la educacin sobre la base de la competencia interescolar. De nuevo, los principios econmicos conformaban el centro del modelo: la desintegracin de monopolios de servicios centralizados, la expresin individual de las necesidades por parte de cada familia, y la competencia interescolar como incentivo para mejorar la oferta de educacin. Adems de estos cuatro enfoques, las reformas chilenas tambin integraron medidas de inspiracin econmica con asuntos estrictamente educativos para trabajar por una instruccin de ms alta calidad. Entre los ejemplos positivos se encontraba la distribucin a gran escala de libros de texto gratuitos, ms horas de clases (tiempo dedicado a la tarea) y la reforma curricular. Para fines de los aos noventa, la puesta en prctica de todos estos cambios haba mejorado claramente la economa de la educacin en Chile. Aun de acuerdo con los niveles latinoamericanos, Chile invierte poco en la educacin (un 3,3% del producto interno bruto); sin embargo, sus resultados estn entre los mejores de la regin. No obstante, la opinin chilena se encuentra dividida con respecto a cunto se ha logrado exactamente. Los datos sobre la cobertura en diferentes niveles revelan progresos, y los resultados de las pruebas de rendimiento indican algunas mejoras. Sin embargo, subsisten las inequidades sistmicas a pesar de la existencia de programas para ciertos destinatarios y, en general, todava hay dudas acerca de cules son los indicadores e instrumentos ms apropiados para medir el xito de las reformas (al igual que en otros pases de la regin, hay preocupacin con respecto a la confiabilidad tcnica del SIMCE). En general, la experiencia de Chile ha demostrado que los economistas no tienen todas las respuestas.

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Ver Viola Espnola y Claudio de Moura Castro (eds.). 1999. Economa poltica de la reforma educacional en Chile.Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

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los regmenes militares o las dictaduras han tomado y han dejado el poder en Amrica Latina sin iniciar jams ninguna reforma educativa, radical o de otro tipo. Hubo un intento fracasado en Nicaragua, y los regmenes militares de Brasil realizaron grandes inversiones en las universidades pblicas. Pero slo Cuba y Chile han emprendido verdaderas reformas en profundidad. Resulta interesante sealar que estas reformas fueron promovidas por regmenes dictatoriales procedentes de extremos opuestos del espectro poltico. Durante el decenio de 1980 en Chile, la relacin curiosamente cercana entre los economistas neoclsicos y los lderes militares desarticul una profesin docente que estaba dominada por los intereses empresariales de los sindicatos. Esto cambi totalmente las reglas de juego, debido en parte a que haca posible la asignacin de recursos en funcin de la demanda, lo que significaba abandonar los mtodos presupuestarios utilizados hasta entonces. Estas reformas iniciales y polticamente difciles no fueron revertidas durante el perodo democrtico subsiguiente, sino que se corrigieron de acuerdo con la importancia que asignaba el nuevo gobierno a la calidad y a la equidad. Durante la democracia surgi el modelo chileno tal como lo conocemos en la actualidad, caracterizado por la continuidad de las reformas y la democratizacin del proceso de formulacin de polticas educativas. Vale la pena examinar la continuidad del modelo chileno; esta es uno de sus mayores xitos.Varios ministros de educacin sucesivos se apoyaron en los logros de sus antecesores, enfoque que se volvi deliberado y sistemtico a partir de los aos noventa1. Esta decisin surgi, fundamentalmente, de una evaluacin poltica, as como de una evaluacin tcnica basada en la investigacin, que hizo posible identificar los aspectos positivos y negativos de las reformas anteriores. En consecuencia, Chile rompi con una tradicin profundamente arraigada en Amrica Latina, que consiste en que un ministro recin nombrado denuncia los fracasos de su antecesor; luego, utilizando esto como justificacin, vuelve a comenzar desde cero, y reemplaza al personal tcnico casi en su totalidad. En Chile, el personal tcnico del Ministerio de Educacin ha sido muy estable, ya que ha permanecido igual o ha experimentado muy pocos cambios desde 1990. Un aspecto ms complejo pero igualmente importante del segundo decenio de la reforma fue la democratizacin de la formulacin de polticas educativas. Los gobiernos democrticos transformaron un proceso tecnocrtico en un proceso par-

PRINCIPIOS ECONMICOS EN LA ADMINISTRACIN DE LA EDUCACIN EN CHILE 213

Resumen de la reforma chilena Al considerar retrospectivamente el enfoque adoptado por Chile para mejorar la educacin se hicieron notorias varias innovaciones. Chile import del mbito de la economa reformas y criterios para la toma de decisiones.Tambin introdujo modelos de administracin inspirados en ideas relacionadas con los casi-mercados, los in-

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ticipativo, de manera similar a lo que ocurre en la mayora de los gobiernos ms maduros. La mayor parte de la toma de decisiones se traslad al sector pblico, donde los resultados de la educacin pasaron a ser una cuestin de inquietud pblica, de tal forma que en los medios de comunicacin el debate sobre la calidad de la educacin sustituy a otro que, histricamente, era el centro de inters: el de los sueldos de los maestros. Haba que administrar una serie de intereses, y el ministro de educacin fue el principal actor en este sentido. Los ministros asumieron las funciones de vendedores de ideas y de encargados de las negociaciones polticas, con el propsito de obtener apoyo generalizado para nuevas iniciativas de polticas. Fue necesario convencer a los polticos, a los lderes de la iglesia y de las empresas, as como a los padres de familia. Hubo que salvar obstculos para aprobar una nueva legislacin, y el resultado fueron leyes imperfectas y que diferan de las propuestas iniciales. Sin embargo, estas leyes finalmente tenan una mayor legitimidad y daban a las polticas una mayor probabilidad de continuidad y sostenibilidad. El marketing social tambin surgi como una herramienta bsica para alcanzar el cambio, y los logros a corto plazo se utilizaron para aumentar la legitimidad poltica y poder iniciar las reformas a largo plazo. El consenso se convirti en una manera de contrarrestar a aquellos actores que tenan la capacidad de bloquear la reforma. Los sindicatos de maestros eran los adversarios ms frecuentes, y los ministros recurrieron a los medios de comunicacin y a los contactos directos con maestros para evitar problemas. En todo este proceso, los estudiantes fueron quienes salieron ms favorecidos. Aun cuando el debate pas a ser pblico, Chile logr evitar el tipo de poltica perversa en donde la motivacin para buscar un cargo poltico es el beneficio personal. Los ministros de educacin solan ser polticos con experiencia, y la importancia que se asign a la continuidad asegur que, si bien los ministros llegaban y se iban, las polticas permanecan relativamente estables. Como resultado, las reformas fueron ms slidas y duraderas.

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centivos econmicos, la competencia, la recuperacin de costos y el financiamiento basado en la demanda. Sin embargo, lo que diferencia el caso de Chile de otros no es lo que se hizo sino la forma de hacerlo. Al poner el acento en la continuidad y la formulacin de polticas democrticas, Chile aport un enfoque a la educacin que representa una excepcin en Amrica Latina. Desde entonces estas caractersticas, que ya dejaron de ser innovaciones per se, han surgido en la mayora de los dems pases de la regin. Cuando se habla de reforma educativa ya sean los ministerios, la sociedad civil o los economistas quienes aborden el tema normalmente se recuerdan los estilos tecnocrticos y econmicos que evocan la experiencia chilena. Mucho ms difcil de repetir en otros lugares ha sido la continuidad de la reforma en Chile. En la mayora de casos los cambios en las administraciones traen cambios en cuanto al alcance y la direccin de las reformas, como se puede observar en una serie de iniciativas de Amrica Latina, entre estas el caso de Minas Gerais, en Brasil, que se describe en el captulo siguiente.

Reforma educativa en Minas Gerais


Walfrido Silvino dos Mares Guia Neto

A principios del decenio de los 90, se realiz una reforma educativa exitosa en el estado brasileo de Minas Gerais, despus de que encajaron varias piezas del juego poltico y de que se ejecutaron simultneamente varias iniciativas. Como estado, Minas Gerais es representativo de Brasil en su totalidad: es extenso y heterogneo, y tiene un perfil socioeconmico similar al del pas. Es el segundo estado ms grande en cuanto a poblacin y desarrollo econmico; sus 16 millones de habitantes estn distribuidos en 756 condados, y tiene un producto interno bruto (PIB) de US$52 mil millones (US$3.250 per cpita). Un poco ms de 3 millones de nios y adolescentes asisten a las 6.500 escuelas estatales, que estn dotadas de 230.000 empleados, entre los cuales hay 140.000 docentes. Hasta que la reforma educativa comenz a fortalecer la autonoma escolar y a mejorar la administracin local y la capacitacin de maestros, los problemas que aquejaban a la educacin bsica en Minas Gerais eran los mismos que los de otros estados brasileos. Los ndices de repeticin eran elevados del 30% al 50% en los primeros grados y menos de 40 de cada 100 alumnos finalizaban el octavo grado. Mientras que los padres y la sociedad en general comenzaban a buscar ms vacantes en escuelas estatales, los recursos y los canales para exigir la calidad todava escaseaban o no se entendan. Polticamente, toda prioridad relacionada con la educacin rara vez iba ms all de la retrica, aunque los gastos en el sistema escolar eran enormes. El nombramiento de la mayora de los directores y empleados de las escuelas estaba determinado por redes de influencia, al igual que todas las decisiones relacionadas con la construccin y ampliacin de los establecimientos educativos. Debido a que el sistema administrativo estaba completamente burocratizado, las escuelas tenan poca autonoma. La Secretara de Estado de Educacin asignaba todos los recursos, y las escuelas ni siquiera manejaban los gastos en efectivo. Desde las comidas escolares hasta los libros y los artculos de papelera, todo era obje-

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CAPTULO 13

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Autonoma escolar El primer punto en el programa de reforma fue la autonoma escolar. Esta no se defini simplemente como una descentralizacin de las decisiones en favor de los municipios, por una razn de peso: la escuela deba considerarse como la escuela de la comunidad, no como la escuela del gobierno. Era irrelevante si el gobierno era municipal o estatal. La gente necesitaba empezar a sentir que la escuela le perteneca y que estaba en sus manos ponerla a funcionar a favor de la educacin de sus hijos. El programa de autonoma consista en ocuparse de tres iniciativas bsicas relacionadas con las finanzas, la administracin y la pedagoga. La autonoma financiera fue el primer paso hacia adelante y el ms fcil, ya que dependa nicamente de la voluntad del gobernador para descentralizar. Todos los recursos empezaron a llegar directamente a las escuelas, lo que les permiti a estas comenzar a utilizarlos segn sus necesidades y prioridades. Un efecto de este

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to de decisiones especiales y frecuentemente inesperadas, tomadas por el secretario de Educacin y, en algunos casos, por el Ministerio de Educacin. Las actividades de capacitacin y la formacin de directores y maestros haban cesado mucho tiempo atrs. Toda evaluacin del rendimiento escolar se topaba con una fuerte oposicin, especialmente de los maestros. Como algo positivo cabe mencionar que muchos problemas relacionados con el acceso a la educacin se haban resuelto, aunque un gran nmero de escuelas, particularmente las de las zonas rurales, funcionaban sin contar ni con lo mnimo en cuanto a instalaciones y equipo. Se hicieron esfuerzos por abordar el problema principal del fracaso en primer grado de primaria. A pesar de estar mal preparados, pagados y dirigidos por las administraciones escolares, una proporcin considerable de maestros que crea en la importancia de su misin apoy la reforma. En marzo de 1991, bajo la administracin del gobernador Hlio Garcia, la reforma comenz verdaderamente y continu durante el siguiente mandato del gobernador Eduardo Azeredo, a partir de 1995. El objetivo era mejorar a largo plazo la calidad de la educacin en las escuelas primarias, un enfoque justificado por lo grave de la situacin y por lo limitado de los recursos institucionales y financieros en las escuelas de Minas Gerais. Se establecieron cinco prioridades sobre la base de los datos disponibles: la autonoma escolar, el fortalecimiento de los directores de las escuelas, la capacitacin y la planificacin de las carreras de los maestros, la evaluacin independiente del sistema educativo y la integracin de las escuelas con los municipios.

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cambio fue la asignacin de inversiones para renovar las escuelas en vez de construir nuevos edificios. La reforma financiera se puso en prctica rpidamente por medio de un mecanismo sencillo: el sistema de dinero en efectivo en las escuelas. Se trataba de una institucin establecida en la escuela pero regida por estatutos privados, lo que le dio una mayor flexibilidad y la libertad de utilizar recursos pblicos o de otro tipo, obtenidos en la comunidad. Antes de la reforma, haba casos absurdos de control excesivo dentro de la Secretara de Estado de Educacin. Por ejemplo, a las escuelas ni siquiera se les permita comprar una olla de 20 litros porque estaba clasificada como material permanente y el presupuesto se destinaba a la compra de bienes fungibles. Con la nueva medida, las escuelas podan comprar computadoras, retroproyectores, telfonos o hasta un autobs escolar. Los consejos escolares colegiados de las escuelas locales asumieron la responsabilidad de las decisiones con respecto a la asignacin de fondos. Estos consejos estaban integrados por 13 personas: el director, seis padres de familia o estudiantes mayores de 16 aos y seis representantes de los empleados y maestros. Cada consejo tena un mandato de un ao y se elega al comienzo de cada ao lectivo. Una de sus principales funciones era asegurar que los recursos financieros fueran utilizados de manera eficaz, eficiente y honesta. Despus de slo cinco aos, la mayora de las escuelas lleg a estar razonablemente bien equipada. Adems, no hubo noticias sobre escndalos, corrupcin, ni desvo de fondos. El segundo paso hacia la autonoma abordaba temas de administracin, que eran mucho ms complejos. No se trataba solamente de reestructurar los organigramas o trasladar funciones del estado a los municipios. La autonoma administrativa supona la difcil tarea de ayudar a las escuelas a aprender a funcionar en forma independiente y a cumplir con sus propias responsabilidades. De acuerdo con el sistema vigente, la administracin estaba completamente centralizada. Hasta el contrato de alquiler de un edificio pblico deba ser firmado por el gobernador del estado. Los polticos elegidos dirigan planes de promocin personal, segn los cuales el nombramiento de un director de escuela era una de las formas ms elocuentes para que un diputado demostrara su influencia local. No exista ninguna poltica de recursos humanos, y todos los empleados de las escuelas, hasta los maestros, dependan de 41 administradores regionales, algunos de los cuales se encontraban a 300 kilmetros de distancia del establecimiento educativo. Los administradores regionales no saban mucho acerca de los sueldos de los docentes ni de los derechos de los empleados.

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Con la reforma se buscaba cambiar toda esta situacin, comenzando con modificaciones a las leyes para permitir que las escuelas organizaran sus medidas administrativas. Luego las escuelas comenzaron a mantener su propia documentacin y a administrar a su propio personal. Esto significaba, por ejemplo, que un error en la nmina de sueldos poda detectarse y corregirse inmediatamente.Ya no era necesario esperar de cuatro a cinco meses, ni realizar un proceso de revisin complejo, ni haba prdida de tiempo y energa para el maestro y el director. En algunos casos, los consejos escolares incluso crearon sistemas para el seguimiento y la evaluacin del desempeo de los directores y los maestros, y podan recomendar el despido de los docentes cuyo desempeo se consideraba inadecuado. La tercera parte del proceso de autonoma abordaba la pedagoga, un paso que representaba un gran desafo ya que se fundamentaba en alcanzar un alto nivel de madurez y comprensin. Cada escuela empez por aprender a elaborar su propio proyecto pedaggico que reflejaba todo lo que la institucin se propona hacer para lograr la autonoma. Mientras que el modelo formal utilizado para presentar un proyecto era muy simple, el proceso de debate y elaboracin exiga un largo perodo de concienciacin y capacitacin. Una vez que se terminaba el proyecto, el consejo escolar lo aprobaba y supervisaba su ejecucin. La autonoma pedaggica tambin supone la existencia de un currculo y de recursos pedaggicos mnimos, en particular de los libros de texto. La reforma estableci un nuevo currculo, pero los libros didcticos eran un problema. Las polticas para estos haban sido errticas bajo el control del gobierno federal. Los estados y las escuelas simplemente se quedaron esperando unos libros que muchas veces no llegaban, y el sistema cay en descrdito. En Minas Gerais, la reforma consideraba la disponibilidad de libros como una cuestin de honor. Los maestros emprendan iniciativas para tomar decisiones ms conscientes y con conocimiento de causa con relacin a los libros. Pero un progreso real fue el que se produjo en 1996. Durante el mandato del ministro Paulo Renato, el Ministerio de Educacin decidi transferir directamente a cada estado los recursos para la adquisicin de libros. Esto hizo posible no slo comprar los textos a precios ms bajos, sino adems aumentar la participacin de los maestros en la seleccin de aquellos que fueran coherentes con el enfoque pedaggico de la escuela.

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El xito del proceso de autonoma dependa esencialmente del fortalecimiento de la autoridad del director de escuela, que era la segunda prioridad del programa de reforma. De acuerdo con esta, la administracin escolar tena que trabajar con dos elementos: el director de escuela y el consejo escolar. Anteriormente, el nombramiento y el despido de directores respondan a criterios polticos, aunque algunos tambin dependan de la calificacin tcnica. La autonoma, en cambio, supona que la escuela no slo tena el derecho sino tambin la obligacin de administrarse a s misma, primero y principalmente al seleccionar a su administrador. El director desempea una funcin fundamental en la escuela. Un burcrata acata rdenes; un lder de la comunidad educativa impulsa la institucin hacia adelante. El proyecto de reforma buscaba a directores que fueran agentes de la transformacin, capaces de asumir responsabilidades y de compartirlas con la comunidad escolar. El primer paso en esta direccin requera la aprobacin de una nueva ley que autorizara un proceso para que la comunidad seleccionara a su director. Posteriormente, se cre un sistema de seleccin competitiva que supervisaba el consejo escolar en nombre de la comunidad. El proceso de seleccin se ajustaba a una serie de directrices y supona el cumplimiento de algunos requisitos importantes. La presentacin de postulaciones estaba abierta para los profesores que haban estado en actividad durante ms de dos aos. Los aspirantes tenan que someterse a una prueba escrita que se basaba en una bibliografa previamente anunciada y de donde se planteaban problemas concretos. Este material inclua libros y artculos que abarcaban temas relacionados con la autonoma, la administracin y el liderazgo de la escuela. Por primera vez, los aspirantes a los puestos de director deban estudiar temas relacionados con la administracin escolar y los sucesos de actualidad en la escuela; estos eran temas acerca de los que algunas personas jams haban ledo con anterioridad. Los aspirantes que lograban resultados de por lo menos el 60% podan seguir adelante en el proceso de seleccin. Entre los candidatos que aprobaban, los tres que alcanzaban las calificaciones ms altas tenan 10 das para presentar su plataforma ante el consejo escolar. En ella el candidato expona su visin para la escuela e inclua proyectos concretos, adems de explicar sus creencias y valores. Cada plataforma se presentaba primero en un documento escrito, y luego los candidatos defendan pblicamente sus ideas ante el consejo, que, a su vez, poda hacer preguntas. Al final, el consejo votaba por su candidato. El ganador era nombrado por un perodo de tres aos.

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El fortalecimiento de los directores de escuela

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Capacitacin de los maestros y planificacin de su carrera Como el funcionamiento eficiente de una escuela depende del desempeo de los maestros, la tercera prioridad del programa de reforma era la capacitacin del personal. Esto tom forma en un programa ambicioso para la capacitacin de los maestros y el establecimiento de la planificacin de sus carreras, lo que preparaba el terreno para que se pagaran sueldos apropiados y atractivos. Primero, el programa se centr en la capacitacin de directores, al ensearles la manera de elaborar su proyecto pedaggico. Prcticamente todos ellos pasaron por este procedimiento, pero el proceso era continuo porque los directores se re-elegan cada tres aos. Otras formas de capacitacin incluan a unos pocos centenares de escuelas que ejecutaban un programa de calidad total, lo que requera la capacitacin de todos los miembros de la comunidad escolar. En 1996, por primera vez, la seleccin de libros de texto estuvo precedida por la capacitacin de todos los maestros del estado por medio de la televisin educativa. Sin embargo, la medida ms ambiciosa consisti en volver a capacitar a todos los maestros para adoptar el nuevo currculo. Esto se llev a cabo en cuatro centros de referencia, uno por cada disciplina (portugus, matemticas, ciencias naturales y ciencias sociales). Los centros de referencia reciban el apoyo de 20 centros regionales que organizaban programas de capacitacin para cada escuela por intermedio de una persona de enlace que supervisaba a cada docente. Ms de 90.000 maestros pasaron por este proceso entre 1996 y 1997. Tambin se introdujeron cambios en los sueldos de los maestros, que aumentaron en todos los niveles de la carrera sobre la base de las cifras de 1986, ao en que los sueldos estuvieron relativamente altos. Sin embargo, no fue sino hasta que se aplic el plan de estabilizacin econmica de mediados de los noventa que la inflacin se estabiliz y que se percibi el impacto real del aumento. Ms tarde, los aumentos graduales elevaron los sueldos en ms del 50% con relacin a la inflacin. Estos aumentos fueron posibles, en gran medida, por los logros en la productividad que se originaron de la eliminacin de miles de puestos administrativos superfluos en la Secretara de Estado de Educacin y de la reduccin de la excesiva dotacin de personal en algunas escuelas.

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Junto con este nuevo proceso de seleccin, los sueldos de los directores aumentaron hasta 2.000 reales mensuales en junio de 1996. Este era un monto considerable en comparacin con los sueldos que cobraban otros empleados de escuelas.

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Evaluacin independiente del sistema educativo La cuarta medida del programa de reforma abarcaba la evaluacin del sistema educativo. Como suele ocurrir en Brasil y en Amrica Latina, la evaluacin del rendimiento de los estudiantes por medio de pruebas normalizadas prcticamente no exista. En Minas Gerais, nunca se haba efectuado una evaluacin universal, ya fuese de las escuelas o del sistema educativo. Cada escuela evaluaba a sus propios estudiantes, para determinar quines pasaban o no la prueba. El ltimo da del ao lectivo, el director cerraba la escuela, los maestros se iban de vacaciones, y meses o aos ms tarde alguien llegara de la Secretara de Estado de Educacin para recabar estadsticas relativas a los ndices de aprobacin, repeticin y asistencia. Lo ms probable es que estos datos sirvieran de base para algn extrao trabajo de investigacin realizado por un estudiante de maestra, cuatro o cinco aos despus. No haba compromiso por parte de la Secretara de Estado de Educacin para evaluar o utilizar de otra manera los resultados escolares. Adems, una parte considerable de los maestros y los sindicatos de maestros se opona enrgicamente a la idea de la evaluacin del rendimiento escolar. De acuerdo con el programa de reforma, se cre un sistema de evaluacin con el apoyo de la Fundao Carlos Chagas, una fundacin privada que ha sido el lder del pas en la evaluacin de la educacin desde principios de los aos sesenta. El profesor Heraldo Marelin Viana, uno de los expertos ms distinguidos en el campo, fue el actor principal en este proceso. La Secretara de Estado de Educacin tambin design a un grupo de trabajo de administradores y expertos de alto nivel para dirigir la ejecucin del programa de evaluacin. Este grupo actuaba como proteccin para impedir que el esfuerzo de evaluacin fuera objeto de presiones externas e internas. El sistema inclua la evaluacin del rendimiento de los estudiantes y una descripcin de las escuelas.Todos los aos, estas evaluaban los grados cuarto, octavo y undci-

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Una iniciativa ms compleja fue el establecimiento de un nuevo sistema de planificacin de la carrera.Tradicionalmente, los progresos en la carrera se han basado en dos variables: el nivel de educacin y la antigedad en la actividad. La reforma buscaba cambiar el centro de inters hacia el mrito y el desempeo. Sin asignar la debida importancia a estos aspectos, los mejores empleados se desalentaban porque nunca se reconoca su desempeo. Se llevaron a cabo negociaciones constantes con los sindicatos, que se oponan a las evaluaciones de los mritos. El proceso de reforma tambin examin mecanismos alternativos para establecer un sistema ms eficaz, pero no cre un modelo para la ejecucin.

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Integracin con los municipios La quinta prioridad de la reforma haca hincapi en la integracin de las escuelas estatales y municipales. Hasta 1995, la legislacin brasilea era ambigua en la delegacin de responsabilidad de la educacin bsica. Histricamente, bajo el sistema federal de Brasil, cada estado ha administrado sus propias escuelas, mientras el gobierno federal se encargaba de algunas escuelas tcnicas y de las universidades federales. Pero los municipios tambin administran sistemas escolares, centrndose mayormente en el nivel primario. La falta de una divisin clara del trabajo frecuentemente ha generado controversias y competencia. Algunas instituciones de alto nivel han proclamado ser mejores que otras: una tiene textos y la otra no; una ofrece almuerzos escolares gratuitos y la otra no. El programa de reforma educativa de Minas Gerais se inici bajo el supuesto de que tanto las escuelas municipales como las estatales formaban parte del sistema de educacin pblica. Si estuvieran unidas, el resultado sera la sinergia y todos se beneficiaran. En 1993, se elabor un plan sencillo de educacin municipal de seis pginas. El documento ofreca datos sobre la red de escuelas, ndices de desercin, ndices de repeticin de grados y otras estadsticas bsicas. Era una manera de alentar a los municipios a reconocer sus realidades educativas y a reflexionar sobre ellas. El programa de reforma continu elaborando directrices para un proceso de municipalizacin gradual y voluntario, y exiga que los municipios manejaran las escuelas primarias y que el estado se concentrara en las escuelas secundarias. Como re-

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mo. Los objetivos eran: evaluar a todas las escuelas, no slo a una muestra representativa; verificar qu haban aprendido los alumnos para fines del ciclo de educacin bsica; y evaluar su nivel de capacidad en portugus, matemticas, ciencias y conocimientos generales al terminar quinto grado. El estado recoga los resultados de las pruebas y los devolva a la escuela con anlisis estadsticos de los promedios, la desviacin estndar, la variancia y otros indicadores de rendimiento para cada pregunta y materia. De esta manera, la escuela poda compararse consigo misma y con otras del condado, la zona y el estado.Todas las escuelas estatales participaron desde el principio. En el momento de escribir este trabajo, el 90% de las escuelas administradas por municipios tambin se haba unido voluntariamente al sistema de evaluacin. Esta actividad ha suministrado una gran cantidad de datos a la Secretara de Estado de Educacin, con lo cual se logra una mayor objetividad y se sealan soluciones concretas para los problemas de aprendizaje y calidad. Las dificultades principales detectadas en la evaluacin tambin han recibido atencin especial en la capacitacin de maestros.

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Conclusiones Desde el punto de vista poltico e institucional, el programa de reforma de Minas Gerais fue posible gracias al apoyo de dos gobernadores estatales. Durante las administraciones de Hlio Garcia y Eduardo Azeredo, la educacin fue la prioridad nmero uno del gobierno. Ambos gobernadores, respaldados por su peso poltico, lograron la aprobacin de cambios difciles en la legislacin y, adems, pudieron contrarrestar la oposicin de los grupos de presin y de los sindicatos de maestros que tenan intereses creados en el sistema antiguo. A pesar de las dificultades econmicas del estado, se aumentaron los recursos para la educacin a un 40% del presupuesto pblico estatal en 1996. Otros factores cruciales incluan la estabilidad del equipo que manejaba el proceso de reforma y la continuidad en la Secretara de Estado de Educacin. A excepcin de unos seis nuevos miembros del personal que se contrataban a principios de cada administracin, la reforma se ejecut con personal interno que se aferr al programa y ofreci su experiencia y sus aptitudes. La Secretara de Estado de Educacin se apoyaba tambin en consultores externos que colaboraron constantemente desde la concepcin hasta la ejecucin del programa. Las iniciativas emprendidas en Minas Gerais desde el principio captaron la atencin del Banco Mundial. El personal del Banco que colabor con los funcionarios de la Secretara de Estado de Educacin elabor un proyecto de prstamos denominado Proqualidade. El resultado fue un prstamo sumamente exitoso de US$300 millones que suministr recursos tcnicos y financieros de importancia fundamental para algunas de las cinco prioridades de la reforma.

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sultado de esta iniciativa, la participacin de los establecimientos educativos municipales aument rpidamente, para abarcar casi un 30% de los estudiantes de primaria en 1996. Se integraron los programas de distribucin de libros de texto y de almuerzos escolares gratuitos, y los recursos para las comidas se enviaron a las administraciones municipales (para sustituir al sistema antiguo, segn el cual el estado controlaba la compra de alimentos). Los municipios se hicieron cargo de la distribucin, tanto en las escuelas estatales como en las municipales. Despus de 1995, la divisin de las responsabilidades de acuerdo con el nivel se hizo mucho ms notoria, tambin en el resto del pas. La reforma constitucional haca hincapi en que las escuelas primarias dependan de las autoridades municipales y los estados recibieron el mandato de administrar las secundarias.

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Eplogo Cuando se estaba elaborando este libro, en Minais Gerais hubo un cambio en la administracin del estado. Encabezada por el partido de oposicin, la nueva administracin se opona con fuerza al grupo poltico que inici la reforma. Por lo tanto, esta ha sido una prueba de fuego para su realizacin. Ya se hicieron dos cambios de consideracin. El primero consisti en disolver el grupo que administraba la evaluacin de escuelas y estudiantes. Esta decisin fue un golpe lamentable a la continuidad y a los esfuerzos de varios aos. Luego, se oblig al secretario de Educacin a reiniciar las evaluaciones, sin dar una clara explicacin del motivo de la medida. Con el objeto de reinstaurar las pruebas, la administracin contrat los servicios del INEP (Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educacionales), una entidad del Ministerio de Educacin que se encarga de las estadsticas educativas y de la evaluacin del rendimiento. Por ende, aunque se perdi el grupo de evaluacin original, la idea de la evaluacin ha sobrevivido. El segundo cambio fue invertir totalmente los procedimientos que se haban introducido antes para seleccionar al director de la escuela, lo que constituye un retorno lamentable a los mtodos antiguos. Las estadsticas nacionales sobre el rendimiento escolar para el ao 2000 muestran que Minas Gerais ya ha perdido mpetu, en comparacin con otros estados. Sus calificaciones bajaron en algunas pruebas, no ha logrado aumentarlas en ninguna otra prueba y ya no ocupa el primer lugar. En conclusin, es posible hacer dos comentarios. Primero, que la reforma en Minas Gerais no ha podido hasta la fecha soportar la hostilidad de la nueva administracin hacia sus logros. El segundo punto, que es igualmente importante, es que el descenso no ha sido catastrfico. Minas Gerais ni siquiera se ha acercado al bajo nivel que tena antes de la reforma educativa. Esto sugiere que algunos de los logros de la reforma son bastante resistentes y han pasado a formar parte del sistema.

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Todava es demasiado pronto para evaluar los resultados de un programa de este alcance. Algunos indicadores sugieren que la reforma est impulsando la educacin en Minas Gerais en la direccin correcta. Aunque falta mucho por hacer, actualmente y mucho ms que antes, las comunidades escolares son conscientes de su funcin y estn preparadas para desempearla. Con este cambio de percepcin y capacidad, es obvio que la reforma ha logrado un mpetu irreversible.

LECCIONES DE UN DILOGO DIAGONAL: LOS PASES


Y

EN

ASITICOS DE ALTO RENDIMIENTO

AMRICA LATINA
Claudio de Moura Castro y Aimee Verdisco

Cuando hay dilogo entre los continentes, lo usual es que ocurra entre el norte y el sur, o entre el este y el oeste. En el ltimo caso, la corriente del dilogo, por lo general, se concentra al norte del ecuador, entre el nordeste y el noroeste. Los intercambios entre el nordeste y el sudoeste se dan rara vez. No obstante, al presentar las lecciones que las polticas de educacin del nordeste (en particular, de los pases asiticos de alto rendimiento) representan para el sudoeste (Amrica Latina), este libro refleja los temas ms importantes de lo que constituye realmente este tipo de dilogo en diagonal. El origen de Cmo mejorar la educacin: ideas latinoamericanas y resultados asiticos puede situarse en un seminario celebrado en Okinawa, Japn, pero los estudios de caso presentados en este libro se han ajustado con el transcurso del tiempo para captar el tema fundamental del debate que es el equilibrio entre innovacin y rendimiento. A su vez, la definicin de este equilibrio ha brindado un marco analtico para evaluar y sacar conclusiones significativas, a partir del enorme grado de variacin que se observa dentro de Amrica Latina y de Asia, y entre estas dos regiones. Amrica Latina es el equivalente de un caso de referencia, que se sita aproximadamente en el punto medio de la mayora de los indicadores utilizados, mientras que Asia cubre toda la gama de variacin, desde alto a bajo. Los pases ms pobres de Asia, concentrados en su mayora en el sur del continente, presentan niveles de educacin y desarrollo socioeconmico mucho ms bajos que los de los pases lati-

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PARTE IV

226 CLAUDIO DE MOURA CASTRO / AIMEE VERDISCO

noamericanos ms pobres. Por el contrario, ninguna nacin latinoamericana se acerca siquiera a Japn, Corea del Sur o a algn otro pas asitico de alto rendimiento en cualquier indicador vlido de ingresos o educacin. Otros pases tales como Filipinas y Tailandia se acercan bastante a Amrica Latina en cuanto a sus niveles de rendimiento educativo y de desarrollo socioeconmico. A partir de estas generalizaciones, resulta notorio que las comparaciones ms perspicaces e interesantes son las que se hacen entre Amrica Latina y los pases asiticos de alto rendimiento (Japn, Corea del Sur, Singapur, Hong Kong y Taiwn). Justamente, all donde la brecha que separa a ambas regiones es ms amplia surgen unas observaciones dignas de atencin. En la medida en que los actores asiticos menos destacados deben afrontar muchos de los mismos problemas y dificultades que se plantean en Amrica Latina, hay menos variacin entre las polticas y los programas utilizados en una regin y en otra para tratar de mitigar los problemas de acceso, calidad y equidad en la educacin. Por ejemplo, como lo ilustran los estudios de caso sobre la educacin primaria en Bangladesh y la Escuela Nueva en Colombia, cuando las burocracias gubernamentales de estas regiones demuestran ser indiferentes o incapaces para llegar hasta las poblaciones de las zonas rurales, otros mecanismos para impartir educacin tales como las ONG podran ser el mejor o el nico medio para avanzar hacia la cobertura universal. Por el contrario, los pases asiticos de alto rendimiento son muy diferentes de Amrica Latina en casi todos los niveles. Para empezar, ellos estn muy avanzados en prcticamente todos los indicadores cuantitativos de desempeo econmico y calidad de vida. Sus logros educativos son muy altos en cuanto a los ndices de matrcula, la eficiencia interna y la calidad, tal como ha quedado demostrado en las evaluaciones internacionales de rendimiento educativo. Sin embargo, lo que resulta ms notable es que ese rendimiento en la regin es ms alto que el que podran pronosticar los indicadores econmicos y de calidad de vida. Los pases asiticos de alto rendimiento se encuentran en el extremo superior de la distribucin socioeconmica mundial, por ejemplo, tal como lo establece el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Pero en trminos de los indicadores tomados de las pruebas internacionales de rendimiento, Japn y Corea del Sur se sitan en el punto ms alto del extremo superior. En Amrica Latina ocurre prcticamente lo opuesto. Los pases para los cuales se dispone de pruebas internacionales de rendimiento educativo Colombia, Brasil y Chile estn por encima del promedio del ndice de Desarrollo Humano, y tienen niveles relativamente favorables de ingresos per cpita. Sin embargo, se sitan casi en el extremo inferior cuando se trata del rendimiento educativo. (Cabe sealar,

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sin embargo, que pocos pases pobres participan en este tipo de pruebas. Por lo tanto, el extremo inferior se refiere a los pases no tan empobrecidos que realmente participaron). En otras palabras, mientras que los actores asiticos de alto rendimiento se desempean mejor en la educacin de lo que cabra prever a partir de los niveles generales de desarrollo, el desempeo de Amrica Latina es ms deficiente. Luego, surge una pregunta: por qu razn al compararlos segn los mismos estndares internacionales, los pases asiticos de mejor rendimiento registran un buen desempeo en la educacin mientras que en Amrica Latina ese desempeo es malo? La diferencia principal entre las dos regiones podra ser la capacidad del Estado para ejecutar polticas pblicas que produzcan los resultados previstos y deseados. Desde hace tiempo, los pases asiticos de alto rendimiento creen en la centralizacin. La educacin en ellos sigue siendo administrada de manera eficaz y obligatoria por los ministerios de educacin. Los gobiernos centrales tienen amplios poderes y los ejercen para que todo se haga a nivel local. La centralizacin funciona, en especial porque se aplican las reglas y porque se toma en serio a la autoridad central (y no se confunde con autoritarismo, lo que constituye un motivo de discordia permanente en Amrica Latina). El financiamiento y las normas para el personal son uniformes, por lo que se mitigan las diferencias regionales en cuanto a la riqueza. En resumen, los pases asiticos de alto rendimiento han aplicado casi todas las frmulas convencionales para alcanzar una buena educacin, y han hecho slo ajustes mnimos a lo largo del camino. Estos mtodos tradicionales han funcionado; las cifras no dejan lugar a dudas. Amrica Latina tiene su propia historia de luchas prolongadas por establecer sistemas tradicionales de educacin similares a los que se encuentran en las naciones asiticas de mejor rendimiento; sin embargo, no ha logrado obtener buenos resultados. Al igual que estos pases asiticos, Amrica Latina histricamente ha asignado particular importancia al control central de la educacin; pero a diferencia de ellos, no ha forjado vnculos adecuados y coherentes entre las polticas y los programas centrales, por una parte, y con las aulas reales, por la otra. Las discrepancias se han vuelto tan agudas que los latinoamericanos han empezado a considerar y proponer la descentralizacin como la nica manera de escapar del modelo crnico de educacin sin calidad. Unos cuantos intentos serios de descentralizacin ya han producido resultados impresionantes, tal como los demuestran los casos de Chile y de Minas Gerais en Brasil. Las estructuras centralizadas han sido endebles en Amrica Latina, en parte porque aqu se ha hecho poco por abordar los orgenes subyacentes de las inequidades estructurales en la regin ms diversificada del mundo; a su vez se ha llegado a pen-

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sar que son los sistemas educativos los que perpetan estas inequidades. Aun cuando el proceso de asignacin de recursos pblicos se realiza con la mejor de las intenciones, con frecuencia se sigue poniendo en peligro y distorsionado a medida que la ejecucin pasa de una burocracia a la otra, de un escritorio al otro. Los sistemas que cuentan con recursos o poder, o con ambos, pueden cambiar el destino de los fondos a su favor en un proceso acumulativo. Al dar el ltimo paso, cuando realmente se llevan a cabo los desembolsos para el funcionamiento de las escuelas, las intenciones originales se transforman en inequidad pura y simple. Cuando esa inequidad queda a la vista, los gobiernos y polticos inventan listas interminables de programas especiales para mitigarla y para redistribuir los recursos, con mayor o menor xito. Los pases asiticos de alto rendimiento adoptan el mtodo opuesto: empiezan por las inequidades y se aseguran de que los gastos de los presupuestos gubernamentales habituales se utilicen para mitigarlas. Esta es una solucin prctica; sin embargo, por una serie de razones, Amrica Latina no ha logrado adoptarla o implementarla. Otra diferencia bsica tambin est relacionada con los gastos en educacin. La prensa latinoamericana abunda en quejas amargas acerca de lo poco que se invierte en la educacin; la solucin siempre termina siendo asignarle ms fondos. Sin embargo, esta solucin debe hacer frente a presupuestos abarrotados y a personas interesadas que estn bien organizadas en otros lugares y que claman por su parte. Japn y Corea del Sur le dan a Amrica Latina algunas lecciones sobre esta cuestin. Los sectores pblicos de estos dos pases no gastan ms que el promedio mundial en educacin. Lo que invierten en realidad no es considerablemente ms que lo que gastan muchos pases latinoamericanos. Pero como logran mejores resultados, a primera vista el razonamiento sugiere que ellos gastan de mejor manera y con mayor prudencia. En primer lugar, es obvio que asignan la parte principal a la educacin primaria, que ha sido la prioridad declarada y real para los sistemas educativos de los pases asiticos de alto rendimiento durante mucho tiempo. En contraste y a pesar de que tuvieron durante siglos graves problemas de analfabetismo, educacin de baja calidad e interrupcin prematura de los estudios las naciones latinoamericanas invierten de manera desproporcionada en la educacin superior. Sin embargo, mientras que el moderado gasto pblico en educacin es una caracterstica que distingue a Corea del Sur y a Japn, los gastos familiares es decir, lo invertido en forma privada por las familias en la educacin son asombrosamente altos y dignos de mencin, si se toma en cuenta que la mayor parte de la educacin formal, independientemente de su nivel, es pblica. Las juku y tipos similares de cursos privados de apoyo, destinados a dar a los nios una ventaja en las clases y, quiz lo ms importante, en los exmenes traumticos y decisivos para la admisin

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en las universidades pblicas de prestigio se han vuelto la norma en todo Japn y Corea del Sur. Estas actividades extracurriculares se toman en serio, tal como lo refleja el total de recursos que las familias invierten en ellas. En Corea del Sur, por ejemplo, las familias gastan ms dinero en clases privadas en comparacin con lo que el sector pblico gasta en el funcionamiento de todas las escuelas. La situacin en Japn es similar. La decisin privada de invertir en la preparacin extracurricular ilustra una de las diferencias ms crticas entre Amrica Latina y los pases asiticos de alto rendimiento: el compromiso de las familias para educar a sus hijos a un alto costo y con gran sacrificio. Independientemente de si este poderoso compromiso es impulsado por consideraciones religiosas o culturales, las familias asiticas estn dispuestas a hacer sacrificios extraordinarios en nombre de la educacin de sus hijos. Los padres no slo gastan todo lo que pueden y frecuentemente renuncian a sus comodidades bsicas, sino que tambin dedican una cantidad considerable de su propio tiempo a ayudar a los hijos a hacer sus deberes y a estudiar para los exmenes. Una conducta similar tambin se ha observado en los inmigrantes asiticos frecuentemente provenientes de pases pobres, tales como Laos que viven en Estados Unidos. Esto se utiliza como hiptesis para explicar por qu los asiaticoamericanos rinden ms de lo previsto, muchas veces de manera notable, si se comparan con otros grupos de inmigrantes. Cualquiera que sea el origen de la gran importancia que se asigna a la educacin la cultura, la religin o la pura decisin racional los padres de familia en toda Asia, en particular en los pases asiticos de rendimiento destacado, ejercen una gran presin sobre sus hijos para que tengan un buen desempeo y trabajen arduamente. Esto lo observ directamente Neville Postlewaite, un experto en evaluaciones internacionales, quien en una ocasin tuvo que viajar a Singapur para verificar unas calificaciones inusitadamente altas en pruebas administradas por la Asociacin Internacional para la Evaluacin del Rendimiento Educativo (IEA). Entre otras observaciones, el experto inform sobre una escena extraordinaria en donde las abuelas de los alumnos estaban paradas afuera, mirando por las ventanas del aula, para ver si sus nietos estaban prestando atencin o no. Recientemente, en Amrica Latina tambin se han observado grandes progresos en cuanto a la importancia que las familias conceden a la educacin. Cuando se les pregunta a los brasileos cules son los problemas ms urgentes en su pas (donde la educacin se ha rezagado mucho) coinciden en que esta es uno de los tres o cuatro problemas principales. Sin embargo, el lugar que ocupa la misma entre sus prioridades no parece haberse traducido en el tipo de disciplina familiar que suele encontrarse en los pases asiticos de alto rendimiento. La educacin sigue siendo

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algo de lo que se encargan las escuelas, no los padres. Esa costumbre de que los padres de familia dediquen varias horas por la noche a ayudar a sus hijos con las tareas, no es comn en los hogares brasileos. Sin embargo, para ser justos, hay que decir que ese aumento de la percepcin de la importancia de la educacin no deja de tener consecuencias prcticas a nivel poltico. Otras diferencias entre las dos regiones se refieren a la pedagoga y a los currculos, que en los pases asiticos de alto rendimiento son sencillos. Los alumnos trabajan arduamente y durante un tiempo prolongado. En el nivel secundario en Japn, por ejemplo, los das escolares muchas veces se extienden desde el amanecer hasta despus del atardecer, y estn colmados de actividades como la escuela, las clases privadas, los deportes y las actividades culturales. Los objetivos del aprendizaje y los currculos se han simplificado; se asigna mucha importancia al dominio de lo bsico antes de avanzar hacia temas ms complicados y los maestros ensean de acuerdo con estas normas. En Amrica Latina, por otro lado, hay una preferencia marcada por los currculos ambiciosos y enciclopdicos, en los que tareas extravagantes, destinadas ms a graduar genios que a educar a estudiantes promedio, ocupan el tiempo de la instruccin que debera dedicarse a alcanzar el dominio de lo bsico. El tiempo de dedicacin a las tareas sigue siendo bajo. La naturaleza ms social de la enseanza y el aprendizaje en estas naciones de Asia tambin es digna de mencin. All los maestros, en comparacin con sus colegas de Amrica Latina, suelen dedicar ms tiempo a dialogar entre s sobre la manera de ensear ciertas materias. Luego, este enfoque es aplicado en el aula, cuando se alienta a los estudiantes a trabajar en grupo. En resumen, entonces, las claves para el rendimiento educativo destacado de estos pases asiticos son, al parecer, polticas sencillas, aplicadas de manera coherente desde el tope y apoyadas con entusiasmo desde la base. Si hay diferencias, ellas surgen aparentemente en los mrgenes. El Estado, por medio de polticas fiscales y de compensacin, crea y mantiene un terreno nivelado, y hace hincapi en inculcar a los nios una serie de habilidades que duren toda la vida. Las familias, por medio de inversiones privadas, monetarias o de otro tipo, hacen lo que pueden para inclinar la balanza a favor de sus hijos, pero los propios sistemas educativos no refuerzan las inequidades bsicas, tal como ocurre en toda Amrica Latina. Se han hecho algunos progresos en Amrica Latina para mejorar el proceso de ejecucin y reducir el derroche y la ineficiencia en la prestacin de servicios pblicos. En este libro se han descrito algunas de las iniciativas que conceden a las escuelas mayor autonoma y libertad en la toma de decisiones. Sin embargo, resulta arduo llevar estos procesos ms all para cambiar la forma de asignar y distribuir los

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recursos entre diferentes poblaciones y niveles educativos, en particular para favorecer a la educacin bsica. Sin mayor xito se ha intentado cuestionar a los grupos de presin de la educacin superior e incidir en los presupuestos de otros sectores. Los intentos de reforma tambin deben hacer frente a consideraciones culturales que podran ser hasta ms difciles de cambiar. La disciplina, el trabajo arduo e incesante y la aceptacin de la autoridad no son servicios que pueden importarse de Asia, empacados en los mismos contenedores que traen los bienes de consumo electrnicos. En Amrica Latina, la desconfianza hacia el gobierno sigue siendo fuerte. En cierta medida, el proverbial si hay gobierno, estoy en contra contina persiguiendo aun a los gobiernos ms democrticos de Amrica Latina. Dados estos factores, el balance podra parecer deprimente para Amrica Latina; pero tambin est la otra cara de la moneda. Poco a poco los pases latinoamericanos han logrado entender que sus sistemas educativos, con su funcionamiento tradicional, no pueden arreglarse con facilidad.Tampoco se llegar a ninguna parte si se trata de persuadir de que realice su labor a la maquinaria burocrtica antigua, cansada y distorsionada; esto no ha funcionado en el pasado y probablemente no funcionar en el futuro. Adems, hay conciencia de que, en ausencia de un sistema educativo slido y eficiente, el crecimiento econmico se estancar. En resumen, los latinoamericanos estn aprendiendo que los pases con una mejor educacin se desempean mejor en los mbitos econmicos y tienen poblaciones ms saludables y ricas. Basta con observar la experiencia de Brasil, una superestrella del crecimiento, pero un actor deficiente en el mbito educativo. Sus bajos niveles en educacin se han convertido en los ltimos aos en un obstculo a su potencial para el desarrollo econmico. Casos como estos han obligado a Amrica Latina a aceptar la necesidad de nuevas soluciones, nuevas frmulas, arreglos y vnculos creativos. La regin se ha convertido gradualmente en una incubadora importante de la innovacin en educacin. Varios experimentos, grandes y pequeos, han empezado a proliferar en muchos pases. En este libro se han expuesto algunas de las innovaciones ms notables: tcnicas de movilizacin social, frmulas para la educacin popular y la alfabetizacin, el uso de la televisin para la educacin masiva, aplicaciones creativas de las evaluaciones para detectar problemas educativos, nuevas herramientas administrativas tomadas de la economa, nuevos modelos de educacin rural y paquetes completos de reforma educativa. Estos son slo algunos de los numerosos experimentos que se estn sometiendo a prueba. Si la necesidad es la madre de la invencin, entonces las deficiencias de la educacin latinoamericana han desencadenado una corriente de innovaciones ciertamente impresionante. En este sentido, Amrica Latina registra un desempeo que

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opaca hasta el de los pases asiticos de ms alto rendimiento. Los educadores latinoamericanos que visitan esos pases de Asia y que conversan all con sus colegas quedan impresionados por los altos logros de la regin, pero tambin notan su conservadurismo y su resistencia a la innovacin. Estas tendencias quiz sean ms notorias cuando se trata de llevar computadoras y otras tecnologas hasta las aulas. Amrica Latina ha visto un aumento en el uso de la tecnologa para ampliar el acceso y mejorar la calidad, problemas que, hay que reconocerlo, ya han resuelto los pases asiticos de alto rendimiento. Sin embargo, aun en Japn, un pas claramente reconocido por su competencia tecnolgica, las computadoras apenas estn llegando a las escuelas. En este aspecto el pas est rezagado. En particular, la resistencia al cambio en los pases asiticos de rendimiento destacado no se observa nicamente en los ministerios gubernamentales. Los padres de familia, una fuerza poderosa para moldear las escuelas, se resisten a la innovacin curricular por temor a que sus hijos dejen de destacarse en los exmenes. Tanto los pases asiticos de alto rendimiento como Amrica Latina necesitan sistemas educativos de alta calidad que tambin puedan adaptarse rpidamente a las nuevas exigencias. De hecho, las economas y las sociedades estn cambiando aceleradamente. Ningn sistema educativo ni siquiera los que registran el mejor rendimiento puede quedarse inmvil. Con flexibilidad, creatividad y compromiso, todos los sistemas deben responder a las necesidades del futuro.

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