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Nombre: Omar Andraca Arcos. Escuela: Campus Oriente-Universidad Autnoma del Estado de Morelos (UAEM).

Ttulo de la Ponencia: La participacin social en el manejo del agua. Mesa de Trabajo: Accin Colectiva y el Estado frente al desarrollo sustentable. Correo electrnico: socialismo_comunismo@yahoo.com.mx Telfono: 017353525569 Telfono mvil: (045) 7351114112 LA PARTICIPACIN SOCIAL EN EL MANEJO DEL AGUA I.1 Introduccin La distribucin del agua potable se ha convertido en una prioridad para todas las regiones y ciudades de Mxico. El crecimiento demogrfico de las ltimas tres dcadas gener la necesidad ineludible de reemplazar la vieja infraestructura de distribucin, pero a pesar de haberlo hecho, la disponibilidad del recurso ha llegado a sus lmites ms crticos, y existe la amenaza de que la infraestructura actual sea rebasada. Para tratar de remediar tal situacin, a partir de la dcada de los 80 se pusieron en marcha una serie de medidas legales e institucionales que permitieran tener bajo control administrativo del Estado, la gestin y administracin compartida del agua potable disponible, estimulando la participacin social y la idea del uso sustentable de los recursos. Para la comprensin, en su complejidad, del tema que nos ocupa, emprenderemos un anlisis en torno de las polticas institucionales. Las polticas institucionales del agua potable en Mxico se hayan enmarcadas en leyes y reglamentos que rigen, por un lado, la accin y competencia de las autoridades federales, estatales y municipales que intervienen en su manejo y aplicacin; y por otro, regulan la participacin de la sociedad en dichos procesos. Entonces, tenemos una poltica pblica del agua potable, que consta de dos aspectos, el normativo y el organizacional:
El normativo son las leyes, documentos oficiales y las normas que definen los principios y las lneas de accin en el rea en cuestin; mientras que el aspecto organizacional se refiere a la capacidad institucional de los organismos

responsables que, con sus recursos, rutinas y procedimientos y capacidad instalada, son responsables de poner en prctica la poltica pblica.1

Para comprender estas polticas y todas sus implicaciones, necesitamos por fuerza, estudiar el marco legal e institucional que reglamenta el manejo del agua potable, as como los cambios en dichas disposiciones, cules han sido los pasos seguidos por las instituciones encargadas de la aplicacin de dichas leyes, y si se ha alcanzado como objetivo primordial, la gestin del agua en nuestro pas. Aunado a este recorrido, pondremos en claro, el sentido que tiene en este marco, la participacin social, es decir, las diversas formas que adopta la organizacin de los diferentes grupos que estn directamente involucrados en estos procesos. Para tal efecto, necesitamos clarificar los conceptos de gestin del agua y participacin social. I.2 La gestin del agua Debido a que existe una amplia literatura en torno de la gestin del agua, y que adems, en dicha literatura se presentan diferentes posiciones y perspectivas para abordar diversos tipos de estudios en torno del tema que nos ocupa, y en un esfuerzo por evitar confundirnos o alejarnos de su comprensin clara y concreta, a continuacin abordaremos las definiciones de la gestin del agua que nos permitirn, para fines de esta investigacin, un acercamiento ms certero a su anlisis. La Ley de Aguas Nacionales la define como:
proceso sustentado en el conjunto de principios, polticas, actos, recursos, instrumentos, normas formales y no formales, bienes, derechos, atribuciones y responsabilidades, mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan para lograr el desarrollo sustentable en beneficio de los seres humanos y su medio social, econmico y ambiental, (1) el control y manejo del agua y de las cuencas hidrolgicas, incluyendo los acuferos, por ende su distribucin y administracin, (2) la regulacin de la explotacin, uso o aprovechamiento del agua, y (3) la preservacin y sustentabilidad de los recursos hdricos en cantidad y calidad, considerando los riesgos ante la ocurrencia de fenmenos hidrometereolgicos extraordinarios y daos a ecosistemas vitales y al medio ambiente. La gestin del agua comprende en su totalidad a la administracin gubernamental del agua.2

Nicols Pineda Pablos; La poltica urbana de agua potable en Mxico: del centralismo y los subsidios a la municipalizacin, la autosuficiencia y la privatizacin; El Colegio de Sonora ISSN; Mxico; 2002. p. 3. 2 Comisin Nacional del Agua (CNA); Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento 2004; Mxico; 2005. p. 5.

Aqu, la gestin del agua aparece como el marco legal que norma toda poltica que el Estado emprenda en el control, manejo, distribucin, administracin, y preservacin de los recursos hdricos. Pero, el Estado no puede actuar solo, inmediatamente queda presupuesto el hecho de que se necesita que la sociedad participe dentro de tal marco. Sin embargo, si nos detenemos a analizar el texto de la definicin, veremos que a pesar de su amplitud, no es clara en lo que toca a la participacin de la sociedad. Por un lado encontramos que se dice: coordinadamente el Estado, los usuarios y los grupos de la sociedad, promueven e instrumentan,3 pareciera que con esta afirmacin queda asentada la participacin social; pero al final del texto reza: La gestin del agua comprende en su totalidad a la administracin gubernamental del agua,4 dnde qued lo que se deca ms arriba? Podemos decir que el Estado no puede poner a los grupos u organizaciones, ni a los usuarios como sus iguales ante la ley, sino como elementos pasivos de tal Ley y tal poltica. As, la sociedad est y no est en la definicin jurdica que rige actualmente, ya que slo existen como organizaciones o usuarios en este marco y a travs y slo a travs del Estado, entendido ste, como el gestor detrs de la gestin del agua. En contraste, Francisco Garca Len nos da otra definicin:
Por gestin del agua debemos entender todos los procesos, acciones y actores, que tienen relacin directa con la regulacin, planeacin, direccin, supervisin y control de la ocurrencia del ciclo hidrolgico y los usos que se le dan al agua.5

Para Garca Len el elemento primordial no es el Estado, sino los diferentes factores que componen al todo, es decir, toma a la gestin del agua como una totalidad que tiene una lgica propia (no slo jurdica). En la primera parte de la definicin se hace referencia a procesos, acciones y actores y no discrimina entre ellos ms que con una sola condicional, la relacin directa. Todos los actores, acciones y procesos, son igualmente importantes, por formar parte de un proceso ms amplio. En la segunda parte, enfatiza en las actividades en
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CNA; Op.cit. p. 5. dem. 5 Garca Len, Francisco; Rgimen Jurdico del agua en Mxico; en Torjada, Cecilia et al, Hacia una Gestin integral del agua en Mxico: retos y alternativas; H. Cmara de Diputados, LIX Legislatura/Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua A.C.; Mxico; 2004. p. 96.

donde los actores entran en relacin, y se toman acciones conjuntas como un proceso ordenado y organizado, para la consecucin de objetivos consensados. En esta definicin de gestin del agua, el papel del Estado est relativizado as como el de la Ley, y pone de relieve la multilateralidad de la gestin del agua. De tal suerte, que en el presente estudio, tomaremos esta como la ms pertinente para nuestro anlisis y as evitar confusiones. I.3 La participacin social Comenzaremos con una definicin de participacin, la cual, nos dar el punto de partida para nuestra reflexin en torno al papel de la participacin social en la gestin del agua. El participar es primeramente tomar parte, y por lo general se refiere a la pretensin de los actores sociales de tener una cuota de poder en los procesos sociales que les conciernen,6 hasta aqu la participacin es pura pretensin, no accin legtima en la dinmica de los procesos sociales; adems se hace referencia a una cuota de poder, lo cual indica que el autor nos da pauta para llegar al anlisis del poder como una estructura y como parte de las relaciones entre los grupos y el Estado. Entonces, tenemos que tal relacin slo puede ser una relacin de poder, entre gobernantes y gobernados. Por otro lado, Cohen y Franco nos dicen:

Se puede decir que participar es actuar intencionalmente persiguiendo objetivos y utilizando medios, lo que supone una estrategia que exige organizacin, recursos y alguna concepcin respecto a las acciones necesarias para transformar dichos insumos en resultados que tiendan a la consecucin de los objetivos propuestos.7

En esta definicin, encontramos elementos que clarifican el concepto que analizamos, a saber: en primer lugar, la intencionalidad; en segundo lugar la organizacin; y, en tercer lugar una idea en torno de los objetivos y como alcanzarlos con determinados recursos disponibles. Lo importante de esto radica en que los sujetos no pueden actuar si no es con un inters o intencionalidad; y si es al interior de un grupo, ste no puede encausar su accin, si no median objetivos comunes entre sus integrantes, y si ellos no se
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Palma, citado en: Cohen, E. y R. Franco; Gestin Social: cmo lograr eficiencia e impacto en las polticas sociales; CEPAL/Edit. Siglo XXI; Mxico; 2005. p. 83. 7 Cohen, E. y R. Franco; Op. cit. p. 83.

han puesto de acuerdo en cmo alcanzar las metas que se haban fijado de antemano. As pues, la participacin es una actividad consciente, que implica una serie de actividades y acciones tendientes a la consecucin de objetivos o de intereses. La participacin social, en el marco de la gestin del agua y su marco legal e institucional, puede ser definida, en primer trmino, como un proceso de movilizacin de la comunidad que asume su papel de agente o sujeto de su propio desarrollo y lo concreta en proyectos propios,8 y en ese proceso se encuentra limitado por la coercin legal del Estado, pero al mismo tiempo, actuando con ste. Ahora bien, segn Nicols Pineda P.:
El componente de participacin social se refiere a la injerencia o influencia que pueden tener las organizaciones e individuos de la sociedad que no son directamente responsables, como las compaas constructoras o contratistas y grupos organizados de usuarios, ecolgicos, acadmicos o de otra ndole que compiten para influir en el diseo y ejecucin local de las polticas del agua, ya sea en el mbito nacional, regional o municipal.9

As, la participacin social es un proceso y un componente de la gestin del agua. Por un lado, es un proceso que se da al interior de sta, mediante las acciones y actividades inherentes a su lgica; y por otro, los grupos e individuos que tienen relacin directa con ella, al adquirir cierto peso, gracias a su capacidad de movilizacin y negociacin, logran influir en la toma de decisiones (diseo y ejecucin de las polticas) que estn reservadas al poder del Estado, es decir, sobre el marco legal e institucional que limita (norma y ordena) la participacin social. Por ejemplo; los pobladores de Itzamatitln, Ricardo Flores Magn y Santa Luca, han logrado alcanzar un nivel de organizacin y consensos, y un grado tal de movilizacin y negociacin, que les permite defender el abastecimiento de agua y la forma en la que la distribuyen, de las decisiones que toma la autoridad competente en el rubro, que para el caso, es el ayuntamiento del municipio de Yautepec. As, organizados en un comit, controlan la distribucin del agua potable y no han permitido que dicho
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Parra Escobar, citado en: Poblete Dvila, Sonia; En las nuevas polticas para el agua, la mujer es slo aprovisionadora; La Jornada; Suplemento Triple Jornada 88; 5 de Diciembre de 2005. p. 5. 9 Pineda Pablos, Nicols; La poltica urbana de agua potable en Mxico: del centralismo y los subsidios a la municipalizacin, a la autosuficiencia y la privatizacin; Revista Regin y Sociedad Vol. XIV, No. 24; El Colegio de Sonora; Mxico; 2002. p. 44.

control pase a manos del Organismo Operador de Agua Potable del Municipio de Yautepec. Pero, qu es lo que ha permitido que todo esto sea de esta manera? Cmo ha incidido la descentralizacin en los procesos que hemos definido hasta aqu? Para dar respuesta a estas preguntas, desarrollaremos, lo ms sintticamente posible, los cambios en el marco legal de la gestin del agua y las polticas pblicas que se desprendieron de l. I.4 De la poltica centralizada a la descentralizacin. Desde 1946,10 la Secretara de Recursos Hidrulicos (SRH), concentraba en sus manos los sistemas de agua potable en Mxico; y es a partir de 1948 que dentro de esta Secretara se cre la Direccin General de Agua Potable y Alcantarillado (DGAPA) como responsable de manejar los proyectos y de construir la mayora de los sistemas hidrulicos en nuestro pas. Con su fundacin, se consolidaba la centralizacin de la poltica del agua potable en una dependencia federal, y desde ella se plane, program y manej de manera directa toda la infraestructura hidrulica. A su vez, esta dependencia se bas, para el manejo de los sistemas hidrulicos, en las llamadas Juntas Federales de Agua Potable, as como en otras de administracin local, que abrieron cierto espacio para representantes de los gobiernos estatales y municipales, y de empresarios, aunque bsicamente eran administradas por funcionarios y representantes de la SRH, la cual proporcionaba la mayor parte de los fondos para la infraestructura. En 1971, ante el aumento significativo del nmero de sistemas hidrulicos controlados por la SRH, esta Secretara cre una oficina dedicada a la supervisin y operacin de los sistemas hidrulicos que se denomin Direccin de General de Operacin de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado (DGOSAPA). De tal suerte que todos los sistemas de agua potable quedaron bajo la administracin de esta nueva dependencia federal, trayendo como consecuencia a la postre y con el eventual crecimiento demogrfico de los aos subsecuentes, que el manejo centralizado de estos
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Ver: Abeoites Aguilar, Luis; De bastin a amenaza. Agua, polticas pblicas y cambio institucional en Mxico, 1947-2001; en: Arroyo Alejandre, Jess y Graizbord, Boris (Coordinadores); El futuro del agua en Mxico; El Colegio de Mxico/Universidad de Guadalajara/UCLA Program on Mexico/Casa Juan Pablos; Mxico; 2004. p. 91.

sistemas resultara cada vez menos capaz de atender la creciente demanda del servicio. Asimismo, se cre la idea entre los usuarios de que el servicio era una especie de regalo del gobierno federal, el cual tena al mismo tiempo, la obligacin de suministrar. Es as que para 1976, el problema del desarrollo urbano, incluyendo el suministro de agua potable, se convierte en un tema de urgencia nacional y las antiguas responsabilidades, en torno al agua potable y alcantarillado de la SRH pasaron a la recin creada Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP), que se orientaba directamente al desarrollo y los servicios urbanos, manteniendo la centralizacin en una dependencia federal. Ya en 1980, se inicia un proceso tendiente a descentralizar algunos de los sistemas de agua potable de manos de la SAHOP a los gobiernos estatales, y a su vez, algunos de esos estados delegaron la responsabilidad de ofrecer esos servicios a algunos municipios; sin embargo, la responsabilidad de invertir en infraestructura sigui siendo funcin exclusiva del gobierno federal a travs de la SAHOP. En 1982, el entonces presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), cre la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), con el propsito de transferirle las responsabilidades en cuanto a infraestructura hidrulica urbana. Este es el parte aguas que dara paso a la descentralizacin de la administracin del agua potable en Mxico. Como podemos constatar, la administracin del servicio de agua potable y drenaje, a pesar de ser un servicio necesariamente local, no haba sido prestado por administraciones municipales, sino que fue controlado, durante dcadas por autoridades federales, a travs de diferentes dependencias. Al concluir 1982 el presidente de la repblica (Miguel de la Madrid Hurtado) present al Poder Legislativo una iniciativa de ley que contemplaba adiciones y modificaciones al artculo 115 constitucional, el cual regula las actividades de los municipios. Esta reforma constitucional aprobada el 3 de febrero de 1983, defini de manera muy clara las responsabilidades de los municipios en materia de planeacin del suelo, servicios pblicos, los reglamentos y autonoma presupuestal; entre ellas, una de estas deca que los servicios de agua potable eran responsabilidad primaria de los municipios con

el concurso de los estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes locales. Este nuevo principio constitucional trajo como consecuencia la descentralizacin de la administracin, infraestructura e inversin para el agua potable, que pasaron de manos del gobierno federal, a manos de los gobiernos estatales y municipales. Para lograr el cumplimiento de estas nuevas disposiciones, la ley aprobada instrua a los gobiernos estatales para que realizaran los cambios legales necesarios con la finalidad de que la reforma pudiera reproducirse en el nivel estatal y los municipios pudieran contar con un marco legal completo para poder proveer estos servicios. El tema de la descentralizacin, que surgi en la dcada de los ochenta, tuvo como punto de partida y justificacin en el grado de congestionamiento y saturacin que estaba teniendo el gobierno federal, principalmente tomando en cuenta el crecimiento demogrfico de las dos dcadas pasadas. La idea central era fundamentalmente que el gobierno federal lograra mejores resultados si transfera a los gobiernos locales todas aquellas responsabilidades y actividades que pudieran ser desempeadas a ese nivel; el objetivo ms importante era descongestionar al ejecutivo federal, justificndose adems entre otros aspectos: Un incremento en la eficiencia administrativa, una mayor responsabilidad y transparencia pblica, y mayor control social y participacin comunitaria.11 As la lgica de la descentralizacin puede reducirse al razonamiento de que el desarrollo requiere descentralizacin, y dado que los gobiernos estaban centralizados, para propiciar el desarrollo en nuestro pas se hace indispensable la descentralizacin. Con tal poltica los gobiernos estatales y municipales deban ser fortalecidos para que se alcanzara el objetivo: un sistema gubernamental menos centralizado y una distribucin ms equilibrada de las responsabilidades del gobierno. El siguiente paso dependi de los estados, y consisti en decidir si se deba transferir los servicios a todos o slo a algunos municipios, si mantenerlos en la administracin estatal o proveer el servicio de manera compartida con los municipios. Sin embargo, poco se hizo para apoyar la
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Nicols Pineda Pablos; La municipalizacin de los sistemas de agua potable y alcantarillado; Colegio de Sonora; Mxico; 1998. p. 2.

capacidad operativa de los municipios, adems de los principios legales y normativos. Por decreto presidencial se cre una dependencia nacional de asesora, el Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), con la responsabilidad de guiar el proceso de reforma municipal. Empero, no se establecieron reglas especficas para guiar la puesta en prctica de tal reforma; nadie saba cmo avanzar y cundo, los funcionarios municipales buscaban orientacin, la asesora que obtenan no corresponda a sus necesidades, y sobre todo, se favoreca a las autoridades estatales sobre las de los municipios, lo cual ocasion problemas administrativos y operativos que impidieron la aplicacin de las polticas, adems de hacer que la prestacin de los servicios fuera tortuosa e ineficaz. Por otro lado, no hubo congruencia entre las diferentes polticas del gobierno federal, lo cual propici que la reforma fiscal (impulsada tambin por esos aos), que introduca el impuesto al valor agregado (IVA), trajera consigo la supresin de varias contribuciones municipales, lo que represent la centralizacin de la recaudacin de los recursos pblicos, y dej las sobras a los municipios. Adems, no existan apoyos financieros para la municipalizacin del agua potable. Esta poltica confusa de descentralizacin, ocasion que muchos de los sistemas de abastecimiento de agua potable se vieran afectados y se disminuyera la calidad del servicio. Ya en 1988, en la recta final del gobierno de Miguel de la Madrid, en 21 de las 32 entidades del pas, los servicios de agua potable y alcantarillado se encontraban en manos de los gobiernos estatales y en los restantes 11 se haban transferido incluso a los gobiernos municipales.12 La llegada de Carlos Salinas de Gortari a la Presidencia de la Repblica en diciembre de 1988, di paso a un nuevo intento por actualizar y modernizar la poltica para el agua potable; para ello se dise un plan de accin enfocado a los problemas ms apremiantes, acompaado de una reforma ms amplia de fortalecimiento municipal. De tal manera que el nuevo gobierno intent la asignacin de estos servicios a organismos especializados con autonoma administrativa y autosuficiencia financiera, que ya estuvieran adscritos a la

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CNA; Lineamientos para el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado; CNA; Mxico; 1989. p. 16.

administracin pblica estatal o municipal, y con una orientacin empresarial y mercantil. El 16 de Enero de 1989, el presidente Salinas cre la Comisin Nacional del Agua (CNA) con la tarea de definir la poltica en materia de agua potable, que fuera consistente, coherente y adecuada a los nuevos lineamientos de libre mercado que la poltica del Estado impulsaba. La CNA surgi como un organismo descentralizado responsable de las grandes obras hidrulicas, adems de estar encargada de la regulacin de los Distritos de Riego administrados por Consejos de Usuarios y de los Sistemas de Agua Potable manejados por los estados y municipios. Hacia finales de 1989, la CNA dio a conocer los nuevos lineamientos para el sector del agua potable y saneamiento. 13 Este documento, daba cuenta de que los organismos responsables de ese entonces no tenan la capacidad tcnica, las tarifas del servicio eran muy bajas y como consecuencia, haba una casi nula captacin de ingresos; para hacer frente a esta situacin, en estos lineamientos, la CNA propuso la descentralizacin, autonoma y el impulso a la participacin privada en la operacin de los servicios, para contrarrestar la ineficiencia e inviabilidad en que se encontraban los organismos operadores. Segn los lineamientos dictados por la CNA, los objetivos de los organismos operadores se pueden resumir de la siguiente manera:
1. Fortalecimiento de la autonoma de dichos organismos y sus habilidades administrativas, otorgndoles capacidad legal y patrimonio propio para que se conviertan en empresas descentralizadas en el nivel municipal. 2. Democratizacin de los consejos administrativos de los organismos operadores eliminando la simulacin legal y alentando la representacin y participacin reales de los ciudadanos. 3. Adopcin de las medidas necesarias para asegurar que los recursos financieros provenientes de los cobros a los usuarios por el servicio se reinviertan en el servicio mismo y no se desven hacia otras reas o propsitos. 4. Decisin y aprobacin de tarifas del agua por los consejos directivos de los organismos operadores y no como era habitual, por las legislaturas estatales. 5. Autosuficiencia financiera y mayor capacidad tcnica y administrativa de los organismos operadores de modo que puedan ampliar sus servicios y que tengan salarios ms competitivos para su personal.14

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Ver: Comisin Nacional del Agua (CNA); Lineamientos para el Programa Nacional de Agua Potable y Alcantarillado; CNA; Mxico; 1989. p. 4. 14 Pineda Pablos, Nicols; La poltica urbana de agua potable en Mxico: del centralismo y los subsidios a la municipalizacin, a la autosuficiencia y la privatizacin; Revista Regin y Sociedad Vol. XIV, No. 24; El Colegio de Sonora; Mxico; 2002. p. 54.

Desde principios de la dcada de los noventa, la poltica de la CNA, fue impulsar la consolidacin financiera de los organismos operadores, el incremento de los ingresos por recaudacin de los derechos del servicio; ms an, se comenz a impulsar la incorporacin de la capacidad del sector privado al esfuerzo nacional de prestacin del servicio de agua potable y drenaje a todos los mexicanos, o dicho de otra manera, se estableci la poltica de impulsar la concesin parcial o total del servicio de agua potable a empresas privadas. Para que esta poltica no se quedara slo a nivel del gobierno federal, los lineamientos de la CNA inducan a los gobiernos estatales a actualizar sus leyes para el suministro de agua potable y establecer formas de organizacin y sistemas financieros que tuvieran concordancia con la nueva poltica. Las principales propuestas de la CNA a los estados para la reforma del servicio fueron:
1. Consolidar el proceso de descentralizacin. Esto implicaba la creacin de empresas paramunicipales que se hicieran cargo de la administracin del servicio de agua potable y alcantarillado. Estas empresas, que tendran personalidad jurdica y patrimonio propio, fueron llamadas organismos operadores municipales. 2. Lograr la autonoma tarifaria. O sea que la poltica de precios y tarifas la manejaran directamente los organismos y no otras entidades pblicas. 3. Establecer la suspensin o limitacin del servicio. Las leyes estatales deban establecer de manera explicita la suspensin del servicio como sancin a la falta de pago del mismo. 4. Establecer un catlogo de pagos a cargo del usuario. Es decir, la legislacin local tena que definir los distintos tipos de pagos en que podan incurrir los usuarios. Entre las tarifas que haba de publicar se encuentran el volumen del consumo, los tipos de usos (domstico, comercial, industrial, etctera) y los cargos derivados del drenaje, el tratamiento de aguas negras, la conexin e instalacin de medidores, entre otros. 5. Destinar los ingresos provenientes de la prestacin del servicio al mejoramiento del propio servicio. 6. Otorgar el carcter de crditos fiscales a los adeudos de los usuarios derivados de la prestacin del servicio. Con esta medida se buscaba alcanzar un nivel ms alto de cobro de facturas, ya que las cuentas pendientes pudieran ser cobradas en ltima instancia por la Tesorera al pagar el impuesto predial u otras contribuciones.15

Aunado a estas disposiciones, la CNA, con la finalidad de apoyar la transformacin de los organismos operadores, cre en coordinacin con los gobiernos estatales, un programa de asistencia tcnica que abarcaba la
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Pineda Pablos, Nicols; La poltica urbana de agua potable en Mxico: del centralismo y los subsidios a la municipalizacin, a la autosuficiencia y la privatizacin; Revista Regin y Sociedad Vol. XIV, No. 24; El Colegio de Sonora; Mxico; 2002. pp. 55-56.

formulacin de planes y proyectos, para construccin

de la infraestructura

necesaria y la consolidacin de los organismos operadores; adems, se inici el Programa Nacional de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, y se obtuvieron prstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, para apoyar financieramente los objetivos de las polticas del agua potable en nuestro pas. Ahora bien, los principales actores de la poltica del agua potable son la CNA y el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) a nivel federal, as como los gobiernos estatales, sus dependencias encargadas de desarrollo urbano, las autoridades municipales y los organismos operadores a nivel local. Entre los actores sociales pueden contarse principalmente a los contratistas y compaas constructoras, algunas organizaciones de usuarios y la sociedad en general. Los actores sociales tienen que ser diferenciados, por un lado tenemos las empresas interesadas en la privatizacin y en la inversin en obras que les rediten utilidades; por el otro, a las organizaciones que van desde las de usuarios, hasta las de especialistas y ecologistas, y los individuos que estn interesados en que se mantenga el control del servicio de agua potable en manos del gobierno, un mejor servicio, y la preservacin del medio ambiente. Los agentes dominantes son, los gubernamentales, especialmente los del sector federal que regulan y dictan las polticas en este campo. Otro componente en este viraje de la poltica del agua potable, fue la expedicin de una nueva Ley de Aguas Nacionales en 1992; esta ley, segn sus creadores, fue un esfuerzo del gobierno de recoger las prioridades que se haban empezado a poner de relieve en la dcada anterior (descentralizacin); aprobada el primero de diciembre de 1992, su finalidad era regular el artculo 27 constitucional (el cual confiere la propiedad de los recursos naturales a la nacin y establece el control de las aguas nacionales), y tuvo el propsito explcito de fortalecer la concesin de derechos de uso y favorecer la administracin privada del agua. Entre los instrumentos que se establecieron se encuentran, una mayor participacin de los usuarios en el diseo de las polticas regionales y locales, una sola autoridad federal encargada del agua y una mayor certeza legal en los derechos del recurso, de manera que las entidades privadas pudieran planear estratgicamente sus actividades a largo plazo. Para ello, creaba dos figuras que ayudaran a aplicar las medidas

necesarias para mejorar el desempeo de los diferentes niveles de gobierno y procurar la participacin de la sociedad, sobre todo del sector privado. Estas figuras fueron, por un lado, los Consejos de Cuenca, entendidos como un nuevo mbito de manejo del agua que involucraba a los diversos sectores y autoridades locales; y el registro pblico de derechos de agua; su propsito era estimular una circulacin mercantil de los derechos de agua concesionados por la propia CNA. Esta visin empresarial de las polticas del agua en Mxico, no trajo consigo un mejoramiento, ni en la calidad del servicio, ni en la accesibilidad o disponibilidad del recurso, ni tampoco una participacin social orientada a la consecucin de los objetivos de tales polticas. Y a pesar de que en 1999 y 2000, se dijo que los resultados de las medidas adoptadas por el gobierno federal tuvieron avances visibles en la descentralizacin de los servicios de agua potable y alcantarillado, stos siguen siendo ineficaces e incapaces de resolver los problemas centrales que impulsaron su creacin; es decir, no mejor en casi nada la gestin del agua y la participacin social es todava marginal y con tendencia a generar conflictos. I.5 El marco legal e institucional actual A continuacin, presentamos un resumen del marco jurdico que regula actualmente la administracin del agua en Mxico:
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculos 27, 28 y 115. La Ley de Aguas Nacionales, la cual es una ley reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia de aguas nacionales. El Reglamento de la Ley de Agua Nacionales. La Ley Federal de Derechos. La Ley de Contribucin de Mejoras por Obras Pblicas Federales de Infraestructura Hidrulica. Las leyes estatales en materia de agua promulgadas en las entidades federativas. La Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.16

La Constitucin, es la primera en jerarqua en este tema y de donde emanan todas las dems leyes. En ella se establece, que en Mxico, todo individuo gozar de las garantas que otorgue dicha constitucin, en las que se
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Valencia, Juan Carlos; La planeacin hidrulica en Mxico; en: Saborio Fernndez, Elsa y Jacobo Villa, Marco Antonio (Coordinadores); La gestin del agua en Mxico: Los retos para el desarrollo sustentable; UAM-Iztapalapa; Mxico; 2004. p.95.

encuentra la de propiedad de las aguas. El artculo 27, prrafo 5, seala que las aguas superficiales que sirven de lmites al territorio nacional o a dos o ms entidades federativas o si stas comparten un cauce o un cuerpo de agua superficial, son consideradas propiedad de la nacin. Sin embargo, debe existir previamente una declaratoria de propiedad nacional, condicin obligada si no se da lo anterior. Cuando en la constitucin se habla de Nacin debemos de entender por ello el Estado-nacin y no gobierno federal.17 El mismo prrafo quinto, tambin menciona que las aguas del subsuelo son de propiedad nacional; las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno; pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos, el ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y an establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. En cuanto a las aguas superficiales podemos sealar: Son aguas de propiedad nacional nicamente aquellas que previamente hayan sido declaradas y publicadas dichas declaratorias. Son objeto de asignacin o concesin por la autoridad federal nicamente las aguas que se refiere al punto anterior. El estado (entidad federativa) est facultado por la misma Constitucin federal para realizar las declaratorias de aguas de propiedad estatal, siempre y cuando no hayan sido declaradas con anterioridad. Respecto a las aguas subterrneas podemos sealar: Son aguas de propiedad nacional. En principio no son objeto de asignacin o concesin. Para que el Ejecutivo federal pueda reglamentar su extraccin y utilizacin, se deber poner en riesgo el inters pblico o se afectarn otros aprovechamientos. El ejecutivo federal deber justificar cul es el inters pblico qu aprovechamientos se vern afectados antes de proceder a reglamentar su extraccin y utilizacin y no determinar decretos de veda sin previo estudio tcnico justificativo.
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Garca Len, Francisco; Rgimen Jurdico del agua en Mxico; en: Torjada, Cecilia et al; Hacia una Gestin integral del agua en Mxico: retos y alternativas; H. Cmara de Diputados, LIX Legislatura/Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua A.C./Edit. Miguel ngel Porra; Mxico; 2004. p. 98.

Existen aguas que pueden ser de propiedad estatal. Como lo seala el artculo 124 de la Constitucin federal: Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.18

En el aspecto institucional, tenemos que la Comisin Nacional del Agua es la autoridad federal responsable de definir la poltica hidrulica y administrar las aguas nacionales. La CNA impulsa la descentralizacin de funciones, programas y recursos federales hacia los gobiernos estatales, municipales y a los usuarios organizados, y apoya el establecimiento y consolidacin de comisiones estatales de agua. El proceso de descentralizacin que lleva a cabo esta dependencia ha buscado fortalecer los mecanismos de coordinacin entre los gobiernos federal y estatal, persiguiendo que las decisiones se tomen en el mbito donde se requieren los servicios. Del mismo modo, la CNA apoya las modificaciones que se orientan a impulsar la modernizacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, establecer las bases de organizacin, funcionamiento y atribuciones para la prestacin de los servicios, regular las condiciones de inversin de los sectores social y privado que permitan una participacin exitosa, los derechos y obligaciones de los concesionarios, as como actualizar el rgimen de cuotas y tarifas. I.5.1 El mbito estatal Durante los ltimos 5 aos la CNA ha establecido una poltica hidrulica para buscar cubrir lo ms ampliamente posible las diferentes necesidades de la poblacin a travs de los programas de Infraestructura Hidroagrcola, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Sus prioridades y de los programas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, es el uso eficiente del agua, su abastecimiento con calidad y el saneamiento de las aguas residuales; para ello, implementa diversas acciones a travs de tres programas:
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Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas; Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales; y

http://www.cna.gob.mx/eCNA/Espaniol/MarcoNormativo/Leyes/ConstitucionPolitica.pdf. 27-092006.

Agua Limpia19 Es importante sealar que por ser responsabilidad del municipio la

prestacin de los servicios pblicos (en este caso el de agua potable), los recursos federales se han orientado cada vez en mayor medida al desarrollo institucional y en menor medida a la inversin en infraestructura, sin financiar la operacin y mantenimiento. A los municipios u organismos operadores (organismos descentralizados de la administracin pblica municipal o estatal, con personalidad jurdica y patrimonio propios y con funciones de autoridad administrativa mediante el ejercicio de las atribuciones que les confiere la Ley Estatal en la materia) se les otorgaron los apoyos financieros de estos programas. El otorgamiento de dichos apoyos se fundament en lo siguiente: 1. Que se haya suscrito un acuerdo de coordinacin entre los gobiernos federal y estatal mediante la conjuncin de acciones y la descentralizacin de programas hidrulicos, con objeto de fomentar el desarrollo regional y fortalecer las instituciones encargadas de su operacin. 2. Que los municipios y organismos operadores que deseen acceder a estos apoyos formalicen su adhesin a dicho acuerdo de coordinacin, en el cual se establezcan compromisos en los trminos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. 3. Que los proyectos que se soliciten se consideren en la propuesta de apoyos para su ejecucin, cuenten con rentabilidad tcnica, socioeconmica y financiera y con indicadores que permitan medir los beneficios mximos a lograr. Recibieron apoyos los estados que haban suscrito el acuerdo de coordinacin con la Federacin y que cumplieron con lo siguiente: Presentar, en el seno del Subcomit, su propuesta anual de inversiones para comunidades rurales; Compromiso formal del estado para aportar los recursos que se requieren para la ejecucin de los Programas y suscribir anualmente los anexos de ejecucin y tcnico; Apoyar los esfuerzos de sostenibilidad y sustentabilidad que realicen las comunidades y las instancias municipales;
19

Ver: SEMARNAT. Unidad General de Micro Regiones; Programa para la construccin y rehabilitacin de sistemas de agua potable y saneamiento en zonas rurales, Mxico, 2004.

Realizar acciones de capacitacin por tema, por estado y municipio; Cuando se les asignen recursos para desarrollo institucional, los estados participantes se comprometern a organizar y tener en funcionamiento un rea de atencin a zonas rurales y urbanas a ms tardar en un ao;

Cumplir con los criterios de elegibilidad de localidades y de estudios y proyectos Las localidades sern priorizadas por los municipios con la participacin

de los Comits de Planeacin de Desarrollo Municipal (Coplademun) o su equivalente, teniendo en consideracin los siguientes criterios: Nivel de marginalidad muy alto o alto, segn los ndices publicados por el Consejo Nacional de Poblacin (Conapo); Solicitud reiterada de obras por parte de la comunidad; Preferentemente, comunidades con poblacin indgena. El gobierno federal, con esta poltica, se propone lograr que las instituciones locales encargadas de la administracin del agua, alcancen una autosuficiencia, ayudndoles slo ah donde se necesita una inversin de gran envergadura. De esta manera, los gobiernos estatales asumen un papel en el cual deben apoyar a los municipios quienes tienen la responsabilidad de prestar el servicio de agua potable, y estos a travs de sus correspondientes organismos operadores, aplicar las medidas necesarias para concretar los objetivos por ellos trazados. En el marco de la estrategia federal de impulsar la transferencia de facultades, funciones, responsabilidades y recursos de la federacin a las entidades federativas y municipios, la CNA ha logrado descentralizar programas y recursos federales hacia los gobiernos estatales, municipales y a los usuarios organizados; sobre todo ha apoyado el establecimiento y consolidacin de Comisiones Estatales de Agua, proceso que ha fortalecido los mecanismos de coordinacin entre los niveles de gobierno federal y estatal, logrando con ello un aumento en la transferencia de recursos federales a los estados (ver grficas 1 y 2).
Grfica 1

Grfica 2

Tambin en este proceso, la CNA ha apoyado la adecuacin del marco legal de las estados (ver cuadro 1), para dar cabida a las iniciativas que permitan crear Comisiones Estatales de Agua (CEA), con el objetivo de que estos organismos asuman responsabilidades en materia hidrulica y permita la

modernizacin de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, estableciendo las bases de organizacin, funcionamiento y atribuciones para la prestacin de los servicios, regular las condiciones de inversin de los sectores social y privado que permitan la participacin, as como actualizar el rgimen de cuotas y tarifas. Segn informacin de la CNA, algunas entidades federativas emprendieron dichas reformas, o si no por lo menos lo han iniciado ya (Ver Grfica 3):
En cuanto a la promocin de los marcos jurdicos estatales en materia de agua, para el sustento de la creacin o transformacin de las Comisiones Estatales de Agua, durante el ejercicio 2001, fueron aprobadas por los Congresos Locales cuatro Leyes en los estados de Baja California Sur, San Luis Potos, Tlaxcala y Veracruz, que sumadas a las nueve aprobadas con anterioridad en Aguascalientes, Colima, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Morelos y Sonora, hacen 13 Comisiones Estatales de Agua constituidas. En el mismo ao, se concertaron siete proyectos de Ley con los estados de Baja California, Coahuila, Durango, Guerrero, Oaxaca, Quertaro y Zacatecas.20 Grfica 3

Cuadro 1
20

CNA; Subsector 2001; Mxico; 2001. p. 67.

LEGISLACIN ESTATAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO 2001

Fuente: CNA/UPRPS/ Coordinacin de Descentralizacin. Gobierno del Estado. Notas: (1) En el 2000 se crea por Ley la Comisin Estatal del Agua y Medio Ambiente. (2) En 1999 se crea por Decreto del Ejecutivo Estatal la Comisin Estatal del Agua.