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Cmo influye el sistema laboral de las empresas de transporte pblico en la problemtica del trnsito?

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Claudia Bielich - IEP

Las empresas de transporte pblico a lo largo de los aos


A principios de 1900 Lima se encontraba en un proceso de crecimiento demogrfico y de expansin, por lo que a partir de la dcada de 1920 las necesidades de desplazamiento y de movilizacin de los limeos ya no se satisfacan tan solo con tranvas. Los tranvas trabajaban en unas cuantas lneas inamovibles que cubran espacios determinados, a las que no tenan acceso los ciudadanos que vivan en las zonas recin pobladas. Es as que en 1921 apareci la primera lnea formal de mnibus, que cubra el trayecto entre Lima, Miraflores, Barranco y Magdalena del Mar (Burga et al 1990). Los mnibus adquirieron protagonismo rpidamente y para 1925 ya haba 160 unidades registradas. Con la aparicin de este nuevo medio de transporte el Estado se vio forzado a adoptar una posicin intervencionista. As, entre otras medidas, control las tarifas y reglament las caractersticas exigidas a los vehculos de servicio pblico. En esta poca aparecieron diversos reglamentos destinados al sector. En la dcada de 1930 apareci el transporte informal y se promulg una serie de normas destinadas a desaparecer la informalidad. A partir de la dcada de 1950 los transportistas formales empezaron a entrar en crisis. As, en abril de 1959 quebr la Compaa de Transporte El Sol. Fue la primera de una serie de quiebras que se sucedieron en los meses siguientes y que dejaron a Lima casi sin transporte pblico. Muchos empresarios decidieron entregar las rutas a sus trabajadores. Segn De Soto (2005), para 1960 32 de las 42 compaas privadas de mnibus haban dejado de ser operadas por sus propietarios. Mientras el Estado se dedicaba a lidiar con el transporte informal, se decidi por primera vez proveer el servicio de transporte pblico directamente. Es as que en octubre de 1965 se cre la Administradora Paramunicipal de Transportes de Lima (APTL). Adems de instalaciones e infraestructura, dicha institucin contaba con 360 buses marca Bssing. Luego, en 1976 el Estado decide gestionar directamente al transporte y aparece la Empresa Nacional de Transporte Urbano del Per (Enatru), en reemplazo de la APTL.

Foto CIES

Las dcadas de 1960 y 1970 representaron un boom demogrfico en la ciudad de Lima.

Existe un consenso acerca del caos que caracteriza al sistema de transporte limeo. Segn una encuesta realizada por el Instituto de Opinin Pblica de la PUCP para la organizacin Ciudad Nuestra en abril de 2008, el 46% de los limeos consideraba que el caos y la mala calidad del transporte pblico era el segundo problema de Lima. Tal vez, por estos das, ya haya pasado a ser el primero. En esta investigacin se argumenta que el problema del transporte involucra tres aspectos bsicos: el institucional (referido al papel del Estado en la gestin y organizacin del transporte urbano), el empresarial (que involucra a los procesos y funcionamientos de las empresas de transporte), y el de las prcticas de los choferes. El estudio se enfoca principalmente en los dos ltimos aspectos. La investigacin sostiene que las formas temerarias de conducir de los choferes son influenciadas por un sistema laboral que los fuerza a trabajar bajo esas caractersticas en la denominada guerra del centavo. Este sistema laboral es consecuencia de la regulacin estatal, que tuvo como hito la liberalizacin del sector en 1991.

1/ Artculo basado en el estudio Cmo influye el sistema laboral de las empresas de transporte pblico en la problemtica del trnsito limeo? Un acercamiento a las dinmicas de trabajo de las empresas de transporte a partir de la liberalizacin del sector en 1991, desarrollado en el marco del concurso CIES ACDI-IDRC.

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La empresa, al no ser duea de la flota, en la prctica no responde ante nadie. Ni siquiera ante los operadores
Su finalidad era el estudio, planeamiento, proyeccin, creacin y coordinacin de empresas dedicadas al transporte pblico de pasajeros, en el mbito urbano2. Estaba autorizada a constituir empresas dedicadas al transporte pblico de pasajeros, empresas de mantenimiento o de cualquier otra actividad relacionada con el transporte de pasajeros en el mbito urbano3. Las dcadas de 1960 y 1970 representaron un boom demogrfico en la ciudad. Durante el siglo XX, la mayora de los limeos se movilizaba por medio de microbuses, que eran en su mayora informales. Enatru (empresa formal) era una buena empresa, funcionaba bien, tena buses grandes y cmodos que trabajan organizadamente por las rutas que cubra. Sin embargo, estas no eran muchas y para 1986 atendan solo el 8% de la demanda (Burga et al 1990). Para fines de la dcada de 1980 el transporte limeo sufra una crisis de oferta. Muchas empresas formales estaban cerca de la quiebra y las pocas que se mantenan no contaban con las unidades necesarias. Tambin era necesario cubrir nuevas rutas, que haban ido apareciendo como producto del crecimiento de la ciudad de Lima. El 24 de julio de 1991 el Estado promulg el Decreto Legislativo 6514. En este se estableca la libre competencia de tarifas de servicio pblico de transporte, el libre acceso a las rutas (eliminndose las restricciones legales), la posibilidad para que cualquier perFoto CIES

sona natural o jurdica preste servicio de transporte pblico, y el permiso para que cualquier vehculo (exceptuando camiones y vehculos de dos ruedas) pudiese brindar el servicio de transporte pblico. Das despus se promulg el DS 080-91-EF5 que eliminaba las restricciones a las importaciones y exportaciones, lo que permiti la importacin de vehculos usados. El DL 651 no solucion la crisis del transporte pblico. La crisis se mantuvo, solo que cambi su esencia. Se pas de una crisis de dficit de oferta a una de sobreoferta. La flota vehicular limea aument considerablemente. Fernando Zavala encontr que en 1991 se importaron 5.000 camionetas (cuatro veces ms que el ao anterior) y 604 buses (Zavala 1995). De acuerdo al Centro de Investigacin y Asesora del Transporte Terrestre6, el parque automotor limeo era de 397.623 vehculos en 1990, y en 2006 era de 898.100 vehculos. Creci 2,59 veces, mientras que el promedio del pas fue de 2,32. La tasa de motorizacin en Lima entre estos aos pas de 53 a 83 vehculos por cada mil habitantes (Cidatt 2006). Un punto sumamente importante del DL 651 es que permiti que cualquier persona con un vehculo de ms de dos ruedas pudiera ofrecer el servicio de transporte pblico. Esto afect directamente a las empresas de transporte. Las empresas informales ahora eran consideradas formales; el DL 651 (derogado al poco tiempo), entre otras cosas, supuso la legalizacin de la informalidad. Esta apertura, dice Figueroa7, supuso la necesidad de someterse a condiciones de mayor competitividad, que llev a prcticas negativas, como es el caso de las formas arriesgadas de conduccin (Figueroa 2005), la utilizacin intensiva de la flota y las frecuentes alzas de tarifas. Las formas arriesgadas de

En todos los casos la empresa es duea de una concesin otorgada por la MML para poder trabajar en una determinada ruta de transporte pblico. Ninguna de estas empresas tiene una flota de vehculos propia.

2/ Decreto Legislativo 21513, artculo 4. 3/ Decreto Legislativo 21513, artculo 5. 4/ A partir del DL 651 se suavizaron muchos requisitos para el funcionamiento de las empresas de transporte pblico. Pero pocos aos despus se decidi reordenar el transporte. Fue la Ordenanza 104 vigente hasta el da de hoy- la encargada de llevar a cabo esa tarea. 5/ Estos decretos fueron publicados en el marco del proceso de privatizacin que llev a cabo el gobierno fujimorista a principios de los aos noventa. 6/ Centro de Investigacin y Asesora del Transporte Terrestre Cidatt (2006). Transporte urbano de pasajeros en la ciudad de Lima. Lima: Cidatt. 7/ Figueroa, scar (2005). Nuevas inversiones en infraestructura y transporte en las ciudades latinoamericanas: aggiornamento o innovacin? En: Carlos de Mattos, scar Figueroa, Rafael y Gloria Yez (eds.). Gobernanza, competitividad y redes: la gestin en las ciudades del siglo XXI. Santiago de Chile: Pontificia Universidad Catlica de Chile.

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conduccin eran tcticas (De Certeau 1996) que los conductores deban aplicar para poder sobrevivir dentro de un sistema de transporte cada vez menos regulado. As, se entraba a un crculo vicioso en el que la liberalizacin produca congestin. Para enfrentar la congestin, los transportistas introducan vehculos ms chicos (claramente enfrentar la congestin no era la nica ni la principal causa por la cual aparecieron las combis, se est ms bien ante causas econmicas: cuesta menos comprarlas y mantenerlas), que terminaban produciendo incluso ms congestin (Figueroa 2005). Las consecuencias de la liberalizacin que identifica Figueroa son precisamente aquellas que se encuentran en el caso limeo. Hoy en da un anlisis de la normatividad que regula el transporte pblico en Lima Metropolitana permite encontrar un escenario en el que existen cuatro actores bsicos en el transporte pblico de la ciudad: (1) la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), (2) la empresa de transporte, (3) los propietarios de los vehculos, y (4) los operadores (choferes y cobradores). La MML es duea de las rutas y las empresas de transporte trabajan por medio de concesiones. Sin embargo, las empresas no estn obligadas a ser las dueas de una flota, ms bien, es posible tercerizar el servicio. De esta manera, la empresa puede ser duea de la concesin y permite que terceros la exploten (claro est, con algn tipo de pago de por medio). A la larga, la empresa, al no ser duea de la flota, en la prctica no responde ante nadie. Ni siquiera con los operadores, ya que no est estipulado en ningn artculo que los choferes deben ser trabajadores de la empresa. Y como se permite la tercerizacin, los choferes pasarn a ser trabajadores tercerizados, sin tener relacin directa con la empresa y sin que la empresa tenga algn tipo de obligacin con ellos. La
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Segn el tipo de relacin que establezcan con ellos es que se ver si se est o no ante una relacin laboral no reconocida
figura que se encuentra actualmente en las empresas -como se ver a continuacin- est dentro de los mrgenes permitidos por la normatividad legal, ya que se trabaja utilizando la tercerizacin. Pero tambin existe una serie de disposiciones que no se respetan. Estas tienen que ver con las obligaciones tanto de la empresa como de los choferes. Para este estudio se eligieron tres empresas que fueran diferentes entre s de acuerdo a diferentes caractersticas: el tamao y la antigedad de sus unidades, antigedad de la empresa, el nmero de rutas que se trabajan y, por ltimo, que no fueran rutas que compitieran unas con otras. Estas tres empresas fueron Empresa de Transporte Urbano El Paraso S.A. (ETUPSA), Empresa de Transportes y Servicios Santa Rosa de Lima S.A. y Empresa de Transporte y Turismo Star Tours S.A.C.. ETUPSA renueva su flota cada cierto tiempo y entre las tres empresas es hoy la que tiene buses ms modernos. En Santa Rosa se trabaja con buses y custers antiguos, mientras que en Star el vehculo que se utiliza es la combi. Las tres empresas cubren rutas largas que atraviesan casi toda la ciudad de Lima. Adems, como dato importante, Star, a diferencia de las otras dos empresas, naci a principios de los aos noventa. Es decir, es una empresa producto de la liberalizacin del sector y del DL 651.

Los actores que participan en las empresas de transporte pblico


Identificar las relaciones existentes es clave para acercarse al funcionamiento de cada una de las empresas. Si se parte del hecho de que esta investigacin busca probar que es el sistema laboral en el que los choferes estn inmersos lo que los obliga a manejar errticamente (lo que repercute en la congestin del trnsito), se debe, primero, identificar dicho sistema laboral. Para ello es fundamental el anlisis del tipo de relacin en la que se encuentran los diferentes actores. Se sabe que en los tres casos analizados las empresas sostienen que entre la empresa y los choferes no hay una relacin laboral. Incluso en los fotochecks que portan los conductores est escrito al reverso que dicho documento no expresa un vnculo

Los transportistas trabajan en base al tiempo, todo se calcula en referencia a minutos.

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laboral del titular con la empresa. De esta manera, las tres empresas se desentienden de cualquier obligacin para con los choferes. Sostienen que todas las obligaciones con ellos recaen en los propietarios. Esto conlleva a la situacin que impera en el transporte pblico limeo de la actualidad, en la que los choferes no cuentan con estabilidad laboral. Sin embargo, se sabe que segn el principio laboral de la primaca de la realidad si la situacin que impera es una relacin laboral no importa que la empresa no la reconozca. Si el funcionario sostiene que hay una relacin laboral, a pesar de lo que opine la empresa, estar obligada a reconocer dicha relacin y a otorgar los beneficios a los que se tiene derecho. En todos los casos la empresa es duea de una concesin otorgada por la MML para poder trabajar en una determinada ruta de transporte pblico. Ninguna de estas empresas tiene una flota de vehculos propia. Por lo tanto, ellas se ven obligadas a tercerizar el servicio con dueos de vehculos, que son quienes se encargan de proveer directamente el servicio de transporte pblico. En los tres casos se establece contactos con personas naturales, dueas de una o ms unidades. Estas personas deben efectuar un pago de inscripcin en la empresa y cumplir con otros pagos que la empresa establece. Normalmente, siempre hay un pago diario por circulacin de la unidad. Algunas empresas exigen otros pagos ms, eso vara en cada caso. Tambin pueden establecer requisitos para la manera en que debe efectuarse el servicio. El nivel de estas condiciones vara segn la empresa.
Empresa Derecho de uso de la ruta a favor del propietario. Propietarios Alquiler con condiciones. Relacin laboral.
Si los choferes tuvieran un salario determinado no les importara manejar una unidad vaca porque finalmente cobraran lo mismo.

La guerra del centavo


En ETUPSA son varias las exigencias con las que deben cumplir los operadores: respetar frecuencias y marcar relojes, respetar un cdigo de conducta. Asimismo se requiere limpieza de operarios y unidades. La empresa Santa Rosa tiene menos requisitos: respetar frecuencias y marcar relojes. La empresa Star no establece requisito alguno, la empresa no interviene en la prestacin del servicio. La nica condicin que impone Star es el pago diario por derecho de circulacin. En todos los casos analizados existe un contrato de derecho de uso de la ruta entre empresa y propietario. Las empresas tercerizan el trabajo, todas establecen relaciones directas con los propietarios, que son los actores encargados de brindar el servicio. Sin embargo, en la gran mayora de los casos los propietarios no brindan el servicio, sino que subcontratan a una persona, como en el caso de ETUPSA; o alquilan su vehculo a una persona, en los casos de Santa Rosa y Star. Asimismo, si se decidiera que otro chofer maneje su unidad, es decisin del propietario, no de la empresa. Segn el anlisis se podra presumir que el modelo encontrado en estas tres empresas se repite en el resto de empresas que prestan el servicio de transporte pblico en Lima Metropolitana. En lo nico

No hay relacin laboral ni jurdica. Operadores

Finalmente, esto produce que actualmente entre la empresa y los operadores no exista ninguna relacin. La empresa se vincula nicamente con los propietarios de los vehculos, a quienes les ceden el derecho de uso de la ruta. Son los propietarios quienes deben relacionarse con los operadores. Segn el tipo de relacin que establezcan con ellos (pago por porcentaje o alquiler) es que se ver si se est o no ante una relacin laboral no reconocida.

A pesar de que las empresas exigen condiciones y los sancionan de no cumplirse las mismas, los operadores no son sus empleados
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En la prctica, chantarse supone robarle minutos a la unidad que est tras uno, y corretear es una competencia entre dos unidades, durante la cual ninguna de las dos tiene minutos propios
tario, pero esto no ocurre actualmente. Por lo tanto, ninguno de los choferes y cobradores de las empresas estudiadas tiene beneficios laborales, no estn en planilla ni tienen un sueldo fijo. Esto finalmente los obliga a trabajar cada da por su ingreso diario. Trabajar en una situacin inestable los impulsa, pues, a brindar el servicio de un modo en el que se beneficien ms. Por tanto, para tener ingresos mayores necesitan tener ms pasajeros. Para ello deben buscar tcticas y emplearlas al hacer su ruta. Los transportistas trabajan en base al tiempo, todo se calcula en referencia a minutos. Esta racionalidad del tiempo se basa en que el hombre del campo calculaba su tiempo en funcin de las pausas naturales; el urbano necesita un reloj artificial que d ritmo a la regularidad de su movimiento (Ortiz 2000). A tal punto llega esto, que respetar una frecuencia de cinco minutos supone que los choferes son dueos de cinco minutos. En ese contexto, aparecen las nociones de chantarse y corretear. En la prctica, chantarse

Foto MTC

Una empresa con flota propia sera una empresa con mayores responsabilidades, forzara a manejar de manera ms tranquila.

que probablemente difieran es en el tipo de relacin entre propietarios y operadores. En algunos casos se estar ante un alquiler y, en otros, ante una relacin laboral probablemente no reconocida. A partir del anlisis de las relaciones entre los diferentes actores en las tres empresas estudiadas, y de las implicancias que dichas relaciones tienen, se observa que los operadores no se encuentran en una relacin laboral. A pesar de que las empresas exigen condiciones y los sancionan de no cumplirse las mismas, los operadores no son sus empleados. Solo en el caso de ETUPSA los operadores podran exigir gozar de los beneficios de una relacin laboral con el propie-

Divisin de los ingresos diarios


ETUPSA Ingresos: 10% chofer 5% cobrador Pagos: Ninguno Pagos: -Gasolina -Arreglos mecnicos -Pagos administrativos -Pagos de limpieza -Uso de ruta -Alimentacin y cama de chofer y cobrador Ingresos: -El excedente Santa Rosa Pagos: -Gasolina -Pago por derecho de ruta -Pago a despachador -Pago en cada reloj -Pago para fondo de papeletas Ingresos: -Alrededor de 60%: Sueldo del chofer -Alrededor de 40%: Sueldo del cobrador Pagos: Ninguno Ingresos: S/. 120 Pagos: -Gasolina -Papeletas Ingresos: -Sueldo del chofer -Sueldo del cobrador Pagos: -Pago por derecho de ruta Ingresos: S/. 60 Chofer y cobrador Propietario Star

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supone robarle minutos a la unidad que est tras uno, y corretear es una competencia entre dos unidades, durante la cual ninguna de las dos tiene minutos propios (muchos optan por corretear a vehculos que se han estado chantando, es decir, que les han robado minutos). Precisamente porque supone robarle minutos a los compaeros, chantarse es mal visto por los transportistas, porque es una tctica que perjudica al otro. Los minutos que cada uno posee son fundamentales, porque todo pasajero que aparezca en ese lapso representa una ganancia. Si los choferes tuvieran un salario determinado no les importara manejar una unidad vaca porque finalmente cobraran lo mismo. Pero su ingreso depende de la cantidad de pasajeros que consigan y eso los fuerza a modificar su comportamiento de acuerdo al contexto para as lograr mayor cantidad de pasajeros y, por ende, ingresos ms altos. De ese modo el respeto a las reglas de trnsito queda relegado a un segundo plano. A la larga, cubrir el ingreso es lo ms importante.

el limeo, las empresas de transporte pblico deben intentar sobrevivir, optando por implementar las tcticas que ms les convengan. Lo mismo ocurre con los choferes y cobradores, quienes estn en un mundo en el que las normas de trnsito no se respetan porque no les conviene. Trabajar respetando el Reglamento de Trnsito significara obtener menos ingresos diarios. Adems, trabajan jornadas aproximadamente de 15 a 17 horas diarias, de cinco a seis das a la semana. La lucha diaria por ms pasajeros, conocida como la guerra del centavo, es la que produce desorden y congestin. A pesar de los problemas, de los defectos y de las crticas al funcionamiento de las empresas de transporte pblico de Lima, son ellas las que se encargan de la movilidad de los limeos. No se realiza de una manera eficiente pero estos defectos son producto de un Estado casi ausente. En resumen, para que el transporte pblico de Lima Metropolitana sea ms ordenado es necesario hacer un cambio en el sistema. No pequeas modificaciones en infraestructura, sino una reforma total del sistema de transporte pblico. Este tipo de reforma debe pasar por eliminar la tercerizacin. Las empresas deben ser dueas del total de la flota vehicular. Actualmente las empresas no poseen unidades, por lo que no pueden responder ante cualquier infraccin que cometan los choferes. En cambio, si las empresas tuvieran vehculos propios obligaran a los choferes a manejar mejor, porque en caso el chofer atropellase o chocase a alguien, esa persona podra pedir una indemnizacin a la empresa, y la empresa s tendra el capital para cumplir, a diferencia de lo que pasa actualmente. Una empresa con flota propia sera una empresa con mayores responsabilidades, forzara a manejar de manera ms tranquila. Al desaparecer la tercerizacin en el transporte pblico se eliminara la figura del propietario. Se establecera as una relacin directa entre la empresa y sus operadores (choferes y cobradores). Estos ltimos deben estar adscritos al rgimen laboral de la actividad privada, con todos los beneficios que ello acarrea. Si los choferes tuvieran la seguridad que van a recibir un salario fijo, no les importara manejar con el bus vaco, no correran ni lucharan por ms pasajeros, manejaran tranquilos, ya que su ingreso no dependera de la cantidad de pasajeros. Con empresas formales dueas de su flota, y choferes y cobradores reconocidos como trabajadores de la empresa, con beneficios laborales y un sueldo fijo, se podra hablar de un cambio en el transporte pblico de Lima Metropolitana, de un cambio positivo que ordenara y organizara el transporte.

Conclusiones
El actor que debera estar encargado de organizar y gestionar la movilidad de los limeos no ha cumplido ese papel. A lo largo de la historia de la ciudad, el Estado ha jugado un rol ms reactivo que proactivo, alejado de una planificacin, gestin y organizacin del espacio de la movilidad y del sistema de transporte limeo. Incluso, hace poco ms de una dcada, abandon su gestin mediante la liberalizacin de 1991. En un contexto de poca presencia del Estado, la tarea de movilizar a los ciudadanos ha cado en manos de las empresas de transporte pblico. En la dcada de 1960 las empresas formales de transporte pblico quebraron y fueron reemplazadas por comits y cooperativas, bajo dinmicas informales, que se caracterizaban por la invasin de rutas para luego exigir su derecho de apropiacin. Los comits y cooperativas trabajaban de modo artesanal, no se ofreca estabilidad laboral a choferes y cobradores, las unidades eran antiguas, y el servicio se ofreca de forma poco segura. Las cooperativas de los aos sesenta son las empresas del da de hoy. Por un par de dcadas el Estado se limit a permitir su funcionamiento ya que en la prctica sostenan el sistema, satisfaciendo la movilidad de los limeos. En 1991 con la liberalizacin del sector se formaliz la informalidad, permitiendo que estos comits fueran considerados empresas. El transporte pblico en Lima cuenta con poca participacin del Estado y con empresas que laboran en situaciones precarias. En un sistema precario como

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