LA ORDENACIN TERRITORIAL EN LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS Rafael Pumarada

INTRODUCCIN

Durante el pasado siglo y la primera mitad del actual, los gobiernos municipales tuvieron un mayor grado de responsabilidad e injerencia en la provisin de servicios y en el manejo de sus suelos que el que tuvieron entre 1940 y 1991. Durante la primera mitad de este siglo, muchos municipios proveyeron servicios tales como escuelas, refugios para personas desamparadas, infraestructura de acueductos y alcantarillados, y sistemas de energa elctrica. Manejaron, adems, mucha de la responsabilidad de ordenar y sanear las ciudades. A partir del 1940, esta participacin comenz a reducirse bajo una nueva poltica de centralizacin,1 que incluy el planeamiento. En el 1942 el gobierno central asumi jurisdiccin sobre los asuntos relacionados con el uso del suelo que hasta ese entonces haban manejado mayormente los municipios. A principios de la dcada del cuarenta el gobernador Tugwell contrat al licenciado Alfred Bettman, del National Resources Planning Board, para redactar la Ley de Planificacin y Presupuesto de Puerto Rico, Ley 213 de mayo de 1942. El primer proyecto de ley propuso la creacin de una unidad de planificacin en cada uno de los municipios, en forma cnsona con la visin ms participativa de la planificacin que se tiene en los Estados Unidos. Este proyecto de ley no recibi la aprobacin de Tugwell, quien consider que por el pequeo tamao de la isla era deseable manejar a Puerto Rico como una sola unidad de planificacin. La ley se adopt creando una Junta de Planificacin centralizada y limitando la participacin de los municipios a un rol de asesor en las Comisiones Locales de Planificacin.2 La Junta de Planificacin retuvo en la ley toda la facultad para la preparacin y adopcin de planes de uso del suelo, la preparacin de programas de mejoras permanentes, y la preparacin y adopcin de reglamentos para manejar asuntos tales como zonificacin, lotificacin, revisin y aprobacin de proyectos pblicos y privados, y manejo de zonas histricas. Aos ms tarde, al crearse la nueva Ley de la Junta de Planificacin, Ley 75 del 24 de junio de 1975, se revisaron aspectos de la ley original para remover de la Junta las responsabilidades de considerar y otorgar permisos de uso y construccin -- asignndose estas responsabilidades a la Administracin de Reglamentos y Permisos -- y otorgarle ms espacio para atender sus responsabilidades de planeamiento. Esta ley retuvo la limitada participacin de los municipios que se haba asignado en el 1942. Continuaron las Comisiones Locales de Planificacin y en stas, en las pocas ocasiones en que se activaron, los municipios operaron nicamente como ente asesor. La limitada participacin municipal en el planeamiento cambi con la aprobacin de la Ley de Municipios Autnomos en el verano de 1991. sta y otras tres leyes establecieron la base de la Reforma Municipal3 que fij una poltica pblica de descentralizacin del gobierno central hacia los municipios, reconociendo que stos estn ms cerca de la ciudadana y que pueden cumplir de forma ms rpida y eficiente con muchas de las responsabilidades y servicios que ofrece el gobierno central. Con la aprobacin de la Ley de Municipios Autnomos se revis de raz la poltica pblica sobre la participacin de los municipios en la toma de decisiones sobre el planeamiento y el uso del suelo. Esta ley estableci en su captulo de ordenacin territorial los elementos sustantivos y procesales para permitirle al municipio participar en la planificacin del uso del suelo, sin afectar las polticas estatales ni los derechos de propiedad de los ciudadanos. Este escrito resea los principales aspectos del planeamiento del uso del suelo considerados durante la elaboracin de los aspectos de ordenacin territorial de la Ley de

Municipios Autnomos, describe el nuevo proceso de ordenacin territorial establecido por sta, y hace una breve reflexin sobre su implantacin.

LA ORDENACIN TERRITORIAL PREVIA A LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS

Las disposiciones sobre planeamiento, permisos, y nuevas competencias incluidas en el captulo de ordenacin territorial de la Ley de Municipios Autnomos surgieron, en gran parte, de los trabajos del Consejo de Secretarios sobre Urbanismo4 durante el 1990 y 1991. Los informes preparados para las reuniones del Consejo presentaron los principales problemas relacionados con el uso del suelo y las posibles formas de atenderlos. De la discusin de estos informes se acord elaborar un captulo en la Ley de Municipios Autnomos que fortaleciera el esquema de planeamiento, lo hiciera ms participativo hacia los gobiernos locales y su ciudadana, y reforzara sus herramientas de planificacin e implantacin. A travs de estos informes se discutieron tambin los aspectos de ordenacin territorial que deban incluirse en la ley. Durante la elaboracin de este captulo se evaluaron tres reas del planeamiento: los problemas principales de la ordenacin territorial en Puerto Rico, las herramientas existentes para manejar el uso del suelo, y un anlisis y comparacin de diversos esquemas de planeamiento que ayudaran a estructurar la forma de participacin municipal a establecerse en la ley.

A. Problemas con el uso del suelo y el planeamiento En el proceso de elaborar mecanismos adecuados de ordenacin territorial la Oficina de Asuntos Urbanos incluy en informes del Consejo de Secretarios sobre Urbanismo un recuento de los problemas fsicos ms evidentes del planeamiento y el uso del suelo en la Isla. La enumeracin de problemas resalt la condicin desarticulada del entorno urbano y rural de Puerto Rico, los elevados impactos adversos -- sociales, econmicos y fsicos -- de esta forma de desarrollo en una pequea isla altamente poblada, la necesidad de dirigir y coordinar acciones ante estos impactos, y la urgencia de articular un mecanismo de planeamiento del uso del suelo capaz de ordenar el entorno fsico de forma sensible al ambiente. El modelo actual de urbanizacin supone la abundancia de terrenos y la disponibilidad de grandes reservas de energa;5 la situacin puertorriquea hace insostenible esta forma de desarrollo y hace necesario encontrar un nuevo modelo de urbanizacin y un esquema de planeamiento ms eficiente y racional, protegiendo el suelo rural y consolidando el suelo urbano. Los ltimos dos informes del 1990 del Consejo de Secretarios sobre Urbanismo resaltaron los siguientes problemas sobre el uso del suelo: en las reas urbanas centrales: el deterioro de los centros urbanos tradicionales, el declinar del espacio pblico, la desaparicin de propiedades de valor arquitectnico, y la ausencia de planes y de programacin de obras para atender las idiosincrasias de los vecindarios. en los nuevos desarrollos periferales de la ciudad: la forma urbana desarticulada, la subutilizacin del suelo con desarrollos de baja densidad y desprovistos de las dotaciones necesarias para la vida comunitaria (tales como parques y plazas), la segregacin social y fsica, la falta de armona y relacin entre las distintas piezas del tejido urbano, un sistema vial discontinuo, la ausencia de facilidades y amenidades para el peatn, la excesiva dependencia en el automvil privado (con las consecuencias negativas de elevados costos a los ciudadanos, emisiones contaminantes, congestin de las vas, y gastos elevados de inversin pblica en infraestructura), y la dificultad de proveer transportacin colectiva.

en el suelo rstico: la creciente urbanizacin (realizada a travs del crecimiento continuo de la ciudad, por la ubicacin de urbanizaciones aisladas ubicadas en el medio del suelo rstico, o por las lotificaciones individuales en la rurala) y sus efectos ambientales adversos tales como la erosin de suelos, la sedimentacin de cuerpos de agua, la contaminacin de aguas subterrneas, la prdida de potencial de nuevos embalses, la afectacin de recursos naturales con potencial para otros usos (agricultura, turismo, o recreacin), y la formacin de comunidades aisladas desprovistas de servicios y a las cuales se hace muy difcil de proveer con las dotaciones necesarias (infraestructura, salud, educacin, recreacin, y cultura).

El recuento de los problemas fsicos sobre el modelo de urbanizacin actual, los problemas y las posibles estrategias incluidas en los informes del Consejo de Secretarios sobre Urbanismo, reflejaron la necesidad de esbozar en la ley las polticas pblicas de ordenacin territorial que promovieron un nuevo modelo de urbanizacin, articulndolas en un esquema de planeamiento detallado y participativo. De toda la discusin sobresali la realidad que para la Junta de Planificacin y para la evaluacin de las consultas de ubicacin, casi todo el territorio de Puerto Rico es potencialmente urbanizable (aunque a diferentes niveles de urbanizacin), y que era necesario identificar a travs de unas polticas pblicas claras que hay reas en donde no puede ocurrir la urbanizacin, de forma que la agencia pudiera afrontar las inmensas presiones de desarrollo a las que se ve sujeta por los grupos de poder, algunas veces por los propios legisladores. El esquema de planeamiento a esbozarse en la ley deba incluir un esbozo de los objetivos y estrategias para manejar los distintos tipos de suelo, la programacin de las obras requeridas para viabilizarlas, y la normativa necesaria para vincular las acciones individuales con las polticas pblicas establecidas.

B. Aspectos legales y herramientas para dirigir el uso del suelo en Puerto Rico Otros asuntos considerado por el Consejo de Secretarios sobre Urbanismo en la elaboracin del esquema de ordenacin territorial fueron los aspectos legales del planeamiento y las herramientas de implantacin. Al igual que en muchos otros pases, el uso del suelo en Puerto Rico est regido por numerosas leyes y agencias.6 De stas, las principales para ordenar la utilizacin del suelo son las leyes de la Junta de Planificacin y de la Administracin de Reglamentos y Permisos. Para ordenar el uso del suelo la Junta de Planificacin y la Administracin de Reglamentos y Permisos cuentan con varios documentos que les apoyan en sus decisiones, siendo los principales el documento de Objetivos y Polticas Pblicas para el Desarrollo de Puerto Rico, los dieciocho Planes de Usos del Terreno que cubren veintinueve municipios (slo cinco planes estn adoptados), una veintena de reglamentos que controlan el desarrollo del suelo y las edificaciones (estos reglamentos incluyen el Reglamento de Zonificacin y varios reglamentos especiales que precisan las intervenciones que pueden desarrollarse en reas particulares, tales como las reas de El Yunque, Condado y Santurce), planos de expansin urbana para setenticinco municipios, planos de zonificacin para la mayora de las reas urbanas, planos de zonas susceptibles a inundaciones, planos viales para unos pocos municipios, e inventarios de tipos y usos del suelo que sirven como referencia en la evaluacin de los permisos de uso y construccin (tales como los planos de clasificacin de los suelos agrcolas del Departamento de Agricultura o el Inventario Cientfico de los Suelos del Departamento de Recursos Naturales). Adems de estos documentos, durante la consideracin de un proyecto las agencias solicitan a los proyectistas informacin adicional sobre su propuesta de desarrollo para poner a las agencias en condicin de evaluar la viabilidad o deseabilidad del proyecto. Estos documentos pueden incluir las evaluaciones o declaraciones de impacto ambiental, estudios hidrolgicos-hidrulicos, y estudios de viabilidad, entre otros. Del anlisis de los distintos documentos disponibles en las agencias del gobierno central para dirigir la ordenacin territorial, sobresali la ausencia de planes especficos para guiar

el desarrollo y la necesidad de encontrar nuevos mecanismos participativos de planeamiento.7 Cuarentinueve municipios, dos terceras partes del total, no contaban con el apoyo de planes que establecieran directrices especficas para su desarrollo y el manejo de sus suelos. Con este vaco en el planeamiento del uso del suelo, los desarrolladores individuales se haban convertido, sin quererlo y sin estar capacitados para ello, en los planificadores de facto de los municipios, dotando el paisaje de elementos inconexos y dispersos.

C. Comparacin de esquemas de ordenacin territorial En la consideracin de la relacin que deban tener los municipios con las agencias centrales en el manejo de la ordenacin territorial, la Oficina de Asuntos Urbanos investig el marco institucional de otros pases de Europa (Francia, Inglaterra, Espaa, Holanda, Alemania) y Amrica (Canad y Estados Unidos, y en especfico los estados de Florida, Hawai, Nueva Jersey y Oregn). El resultado de la investigacin arroj datos interesantes, especialmente sobre los esquemas de planificacin en estos lugares. En Canad y los pases estudiados de Europa, el esquema del planeamiento incluye la participacin del gobierno central y de los gobiernos locales. En estos pases la intervencin del gobierno central se circunscribe a la elaboracin de planes nacionales, usualmente orientados a definir poltica pblica sobre el uso del suelo y a fijar las principales directrices de la infraestructura regional. Una vez en el mbito local son los propios municipios, a travs de unos planes muy especficos, los que preparan y administran la ordenacin territorial.8 An pases que tradicionalmente haban tenido un esquema centralizado de planeamiento a travs de gran parte de este siglo -- tales como Espaa y Francia -- haban transformado su sistema en la ltima dcada para establecer nuevos espacios de accin para los gobiernos locales9 de forma que stos pudieran elaborar sus propios planes. En Estados Unidos, por el contrario, el esquema de planeamiento ha estado centrado histricamente en los gobiernos locales. Con la rpida urbanizacin de aos recientes, ha habido muchas ocasiones donde las decisiones del planeamiento local (pueblos, ciudades y condados) entran en conflicto y fuerzan la intervencin de los tribunales de justicia. Para evitar estos conflictos y lograr una mayor racionalizacin y eficiencia en el proceso de planeamiento, varios estados -- tales como Florida, Nueva Jersey, Oregn y Hawaii -- han legislado nuevos esquemas de planeamiento para articular una poltica de planeamiento compartido.10 Estas nuevas leyes establecieron un esquema de relaciones jerrquicas entre el gobierno estatal y los gobiernos locales, donde el gobierno estatal dicta las polticas generales de desarrollo y los procesos a seguirse en el planeamiento, y donde el gobierno local realiza el planeamiento particularizado. Esta evaluacin del planeamiento comparado11 -- tanto de Europa como de Canad y Estados Unidos -- sugiri la creacin de un esquema de planeamiento que incorporara y armonizara la participacin del gobierno central y el gobierno local. El esquema recomendado no fue remplazar el sistema centralizado de planeamiento de la Junta de Planificacin por setentiocho gobiernos locales independientes, sino el facultar la participacin de los gobiernos locales en la realizacin de un planeamiento detallado, y retener y fortalecer a la Junta de Planificacin para elaborar las polticas de desarrollo de Puerto Rico, elaborar planes regionales,12 y coordinar y apoyar la realizacin de los planes de ordenacin a nivel municipal. Otro aspecto, no menos importante, que surgi de este anlisis fueron las diversas herramientas que posean otras jurisdicciones de Europa, Canad y Estados Unidos para ayudar a implantar sus diverso planes. Herramientas tales como la transferencia de derechos de desarrollo, las exacciones por impacto, los eslabonamientos, y la reparcelacin se utilizaban de forma rutinaria logrando una implantacin ms efectiva de los planes. En Puerto Rico se utilizaban algunas de estas competencias, tales como el requerimiento de

instalaciones vecinales o las exacciones para infraestructura, pero stas no se utilizaban de forma generalizada ni se ataban a un proceso claro de planificacin.

LA ORDENACIN TERRITORIAL EN LA LEY DE MUNICIPIOS AUTNOMOS

Los diferentes aspectos del planeamiento discutidos en los Consejos de Secretarios sobre Urbanismo fueron finalmente incorporados en la Ley de Municipios Autnomos en un captulo sobre ordenacin territorial. El captulo estableci la poltica pblica de que los suelos en Puerto Rico son limitados y que el gobierno debe propiciar un uso juicioso y un aprovechamiento ptimo del territorio para asegurar el bienestar de las generaciones actuales y futuras, promoviendo un proceso de desarrollo ordenado, racional e integral. Los aspectos de ordenacin territorial se elaboraron para viabilizar un mejor planeamiento y uso del suelo, para lograr una mayor descentralizacin en los procesos administrativos, y para lograr una mayor participacin local. El captulo de ordenacin territorial cubre seis reas principales: objetivos del planeamiento, planes de ordenacin, participacin ciudadana, transferencias de permisos de uso y construccin, oficinas de ordenacin territorial y de permisos, y las nuevas competencias para viabilizar la ordenacin territorial.

A. Objetivos del Planeamiento La ley estableci que los municipios pudieran realizar los planes de ordenacin de su territorio municipal y requiri que stos cumplieran con siete objetivos. Los primeros cuatro objetivos dispusieron que los planes seran compatibles con las polticas pblicas del gobierno central y de otros municipios; que los planes promoveran el desarrollo de la infraestructura y slo permitiran el desarrollo para el cual hubiera infraestructura disponible; que los planes contaran con una amplia participacin ciudadana; y que los planes propiciaran el desarrollo social y econmico del municipio. Los ltimos tres objetivos se relacionan con el manejo del suelo urbano, urbanizable y rstico. Para el suelo urbano la ley dispuso objetivos dirigidos a producir un rea urbana consolidada, con aprovechamiento del suelo y un entorno pblico digno y agradable. Para el suelo urbanizable la ley dispuso que los planes establecern un proceso ordenado de transformacin del suelo no urbano, persiguiendo que los nuevos desarrollos aprovechen y organicen el mejor uso del suelo en armona con las reas urbanas adyacentes. Finalmente, la ley dispuso que se proteger el suelo rstico evitando su lotificacin y urbanizacin, y que se promover su uso y manejo para el disfrute de generaciones actuales y futuras.

B. Planes de Ordenacin Para estructurar el planeamiento del uso del suelo, la ley dispuso tres tipos de planes de ordenacin: Plan Territorial, Plan de Ensanche, y Plan de rea. El primer plan, el Plan Territorial, elabora el planeamiento para todo el territorio municipal. Los otros planes -- el Plan de Ensanche y el Plan de rea -- atienden reas especficas del municipio.13 El Plan Territorial es el primer plan que puede realizar un municipio y es requisito para la elaboracin de los otros dos. Este plan es el instrumento de ordenacin integral y estratgico de la totalidad del territorio municipal, define los elementos fundamentales de la ordenacin del territorio, establece el programa para su desarrollo y ejecucin, y define la reglamentacin del uso del suelo. Una de sus funciones principales es dividir la totalidad del suelo municipal en tres categoras bsicas de suelo -- urbano, urbanizable y rstico -- ,

elaborar un plano para clasificar y delimitar estos suelos, y ofrecer disposiciones para su manejo. El Plan Territorial se desarrolla a travs de tres conjuntos de documentos: memorial, programa, y reglamentacin. El memorial establece una evaluacin y una propuesta de desarrollo social, econmico y fsico para el municipio; propone como sta se vincula con el uso del suelo, y establece las polticas pblicas para su manejo. El programa establece las distintas inversiones necesarias del gobierno central, del gobierno local y de la empresa privada, que se requerirn para viabilizar la implantacin de las polticas establecidas. El tercer documento, la reglamentacin, establece la normativa sobre el uso del suelo que articula las acciones individuales de las obras de construccin o de cambios de uso con las polticas establecidas por el propio plan. El segundo tipo de plan de ordenacin, el Plan de Ensanche, es un requisito para desarrollar el suelo urbanizable, segn demarcado por el Plan Territorial. Este plan contiene dos conjuntos de documentos. El primero cubre la elaboracin de los planos y la reglamentacin vinculante, incluyendo planos generales de la infraestructura y el sistema vial, y los reglamentos del uso del suelo. El segundo documento incluye el anlisis y programa para la implantacin del plan, desglosando las inversiones requeridas, sus costos generales y las diferentes fases de implantacin. Este plan es fundamental en la aplicacin de una poltica pblica dirigida a lograr nuevos asentamientos consolidados, ordenados y en armona con las reas previamente urbanizadas. El tercer tipo de plan de ordenacin, el Plan de rea, se prepara para ordenar el terreno en reas urbanas o rurales del municipio que ameritan un planeamiento especial. Estos planes se preparan cuando es necesario la elaboracin de normativas ms especficas que las que se establecen en el Plan Territorial para atender situaciones tales como reas de valor arquitectnico especial, sistemas naturales prioritarios, o reas deterioradas del suelo urbano. Todos estos planes de ordenacin, segn dispuestos por la Ley de Municipios Autnomos, requieren de una activa participacin ciudadana y de una coordinacin estrecha con las agencias del gobierno central. Para apoyar su desarrollo la propia ley dispuso de un fondo por un perodo de cinco aos para apoyar a los municipios en su elaboracin,14 disponiendo tambin que durante el proceso de elaboracin la Junta de Planificacin tena la responsabilidad de facilitar y viabilizar la conformidad de stos con todas las polticas pblicas, leyes, reglamentos u otros documentos del gobierno central. Para facilitar esta relacin y promover un balance entre el gobierno central y el gobierno local, la ley dispuso diversos mecanismos de control y coordinacin,15 incluyendo el requerimiento que los planes de ordenacin, previo a entrar en vigor, sean adoptados por la Junta de Planificacin y aprobados por el Gobernador, estableciendo su vigencia a la misma jerarqua que los otros planes de la Junta de Planificacin. Cabe sealar que estos tres planes no son los nicos tipos que puede elaborar un municipio. ste podr continuar elaborando planes econmicos estratgicos, planes para reciclaje y recogido de basura, planes para manejar un rea natural sensitiva, planes para el desarrollo social y econmico de comunidades particulares, y cualquier otro tipo de plan. Los tres tipos de planes sobre los cuales la ley dispuso condiciones y procesos, son nicamente aqullos que se relacionan con la ordenacin territorial y con el establecimiento de documentos vinculantes sobre la programacin y el uso del suelo. Por lo sensitivo de estos temas, la ley estableci todo un sistema de coordinacin con la Junta de Planificacin y otras agencias estatales, y todo un proceso de participacin ciudadana. La elaboracin de otros tipos de planes por el municipio, no obstante, debern coordinarse con los planes de ordenacin en aquellos asuntos que requieran establecer amarres con las polticas y reglamentos del uso del suelo. Si un plan de desarrollo econmico para un municipio particular, por ejemplo, propone el desarrollar el ecoturismo y las reas histricas de un municipio como un componente importante de su desarrollo econmico, el municipio deber incorporar en la programacin y reglamentacin de sus planes de ordenacin estas polticas econmicas, de forma que se identifiquen en un plano las reas sensitivas a

manejarse y que se establezcan los reglamentos a utilizarse en su manejo. De igual forma, un plan municipal sobre desperdicios slidos, deber vincularse al plan de ordenacin sealando la localizacin y los requerimientos de las reas para almacenar, transbordar o disponer de los desperdicios, y el manejo de las rea aledaas que se impactan por este uso.

C. Participacin ciudadana en la ordenacin territorial La ley dispuso en el captulo de ordenacin territorial diversas formas para fomentar la participacin ciudadana. Al inicio del captulo la ley estableci la poltica pblica de que el municipio deber promover la comprensin pblica de los planes empleando los medios de informacin que considere adecuados para proveer a la ciudadana de la informacin necesaria y colocarla en posicin de participar efectivamente. La ley estableci tres mecanismos para requerir la participacin ciudadana: las vistas pblicas, el Avance del Plan Territorial, y las Juntas de Comunidad. El mecanismo tradicional de participacin a travs de las vistas pblicas es el proceso mediante el cual los diferentes borradores de los planes de ordenacin se hacen disponibles a la ciudadana y se exhiben para discusin pblica. Este proceso viabiliza la comunicacin entre las partes y permite establecer un consenso entre los distintos grupos de ciudadanos, el gobierno local y el gobierno central. El mecanismo del Avance es un requisito de ley para fomentar una participacin ciudadana educada durante el proceso de elaboracin del Plan Territorial. A travs del proceso de planeamiento, la ley requiere que se prepare un breve documento que recoja las ideas principales del plan -- incluyendo las principales decisiones sobre los usos del suelo en el municipio -- para someterlo a discusin pblica. Este Avance debe ser ampliamente difundido en el municipio y sometido a discusin en vista pblica. Aunque este documento slo es requisito para el Plan Territorial, el mismo puede utilizarse como mecanismo de participacin durante la elaboracin de los otros planes de ordenacin. Finalmente, la ley estableci el mecanismo de las Juntas de Comunidad para viabilizar una mayor participacin ciudadana. Estas Juntas, designadas por el alcalde y apoyadas administrativamente por la Oficina de Ordenacin Territorial, operan como representantes de la ciudadana en la efectiva elaboracin e implantacin de los planes. Estas juntas, una vez constituidas, mantienen participacin en todo el proceso del planeamiento y su implantacin. Adems de estos tres mecanismos de participacin requeridos por ley, los municipios podrn utilizar cualquier otro mecanismo que fomente una mayor participacin ciudadana. Se evit imponer ms requisitos a la participacin ciudadana, para permitirle al municipio el uso de su creatividad y conocimiento particular al gestionar la participacin de sus ciudadanos en el planeamiento.

D. Transferencias de facultades para considerar permisos de uso y construccin Una vez adoptado un Plan Territorial, la ley facult a que el municipio pueda solicitar, de forma voluntaria, la transferencia de facultades de la Junta de Planificacin y de la Administracin de Reglamentos y Permisos para considerar permisos de uso y construccin. De no solicitar la transferencia, la Administracin de Reglamentos y Permisos continuara manejando la tramitacin de permisos, fundamentando sus decisiones en el planeamiento realizado por el municipio y adoptado por la Junta de Planificacin. De solicitarse y acordarse el traspaso, ste se realiza a travs de un convenio con el Gobernador, cuyos parmetros se definen de acuerdo a las capacidades administrativas y tcnicas de cada municipio particular. El proceso del convenio para las transferencias sigue la normativa establecida en el captulo de delegacin de competencias de la Ley de Municipios Autnomos y en los

procesos adicionales establecidos en el captulo de ordenacin territorial. El proceso de transferencia comienza con una solicitud del municipio al Gobernador, donde solicita la facultad deseada y donde explica los recursos tcnicos, humanos y econmicos con que contar el municipio para desempear las nuevas funciones. Las transferencias sobre la consideracin de permisos de uso y construccin se pueden solicitar en diferentes pasos. En este proceso, la legislatura le reserv al gobierno central la facultad exclusiva de considerar autorizaciones y permisos que incluyan variaciones de uso, proyectos municipales o estatales, y proyectos de impactos regionales no contemplados en el plan de ordenacin. Una vez se transfieran las facultades a los municipios que las soliciten, la ley estableci mecanismos para relacionar las acciones de los gobiernos locales con las de la Junta de Planificacin y la Administracin de Reglamentos y Permisos (vea nota al calce #15).

E. Oficinas de Ordenacin Territorial y de Permisos La Ley de Municipios Autnomos dispuso una estructura administrativa mnima para que el municipio maneje sus funciones de planeamiento y de consideracin de permisos de uso y construccin. Esta disposicin uniforma el proceso a nivel de los municipios y facilita la comunicacin entre el gobierno central y el gobierno local. La estructura sigue el patrn establecido en el gobierno central desde el 1975 de oficinas separadas para el planeamiento (Junta de Planificacin) y la consideracin de permisos (ARPE). El municipio, de desear comenzar a ordenar su territorio a travs del planeamiento, est obligado a crear una Oficina de Ordenacin Territorial. Esta oficina tiene las funciones, entre otras, de preparar y revisar los planes de ordenacin, de efectuar todas las actividades necesarias para la eficaz ejecucin del planeamiento, de mobilizar la participacin ciudadana, de celebrar vistas pblicas, de supervisar el desarrollo y cumplimiento de los planes, y de recopilar informacin y mantener todos los expedientes sobre la ordenacin territorial del municipio. Por otra parte, si el municipio persiguiera administrar los permisos de uso y construccin facultados por ley, estara obligado a crear una Oficina de Permisos. sta tendra las funciones de tramitar solicitudes de autorizaciones y permisos de conformidad con las facultades transferidas mediante convenio, de mantener un expediente de cada solicitud de autorizacin y de las determinaciones tomadas al respecto, de celebrar vistas pblicas sobre los proyectos ante su consideracin y realizar los trmites correspondientes, y de promover el inicio de acciones legales para procesar las violaciones o querellas relacionadas con las facultades transferidas. Para facilitar la creacin de oficinas y viabilizar la colaboracin entre municipios, la ley facult que dos o ms municipios puedan constituir un consorcio para establecer oficinas en conjunto y compartir los recursos disponibles.

F. Nuevas competencias para viabilizar el desarrollo urbano En la radicacin del proyecto de ley de la Ley de Municipios Autnomos se incluyeron siete nuevas competencias para facilitar y viabilizar la implantacin del planeamiento, de las cuales se aprobaron seis.16 En el momento de establecer las competencias se consider que no todos los municipios haran uso de todas ellas, pero que cada una podra ser de utilidad a un municipio para manejar situaciones particulares. Las competencias adoptadas se pueden utilizar voluntariamente de acuerdo a las necesidades particulares de cada municipio, y segn se establezca y defina su uso en los planes de ordenacin. Las seis nuevas competencias adoptadas fueron la dedicacin de terrenos para usos dotacionales, el requerimiento de instalaciones dotacionales, el eslabonamiento, la exaccin por impacto, la transferencia de derechos de desarrollo, y la reparcelacin.

Debido a la naturaleza compleja de estas competencias, la ley requiri que la Junta de Planificacin elaborara y adoptara un reglamento que estableciera los elementos normativos y sustantivos para su implantacin.17 Este reglamento entr en vigor a finales del 1992 y su elaboracin cont con un proceso intenso de participacin por parte de las agencias, las asociaciones profesionales y los representantes de la industria de la construccin. La ley y el reglamento permiten que las competencias se utilicen de forma amplia y flexible, segn se disponga y fije en el planeamiento. Para fomentar el uso adecuado de cada una de las competencias se estableci un riguroso mecanismo procesal requiriendo que stas estuvieran atadas a los planes de ordenacin y sujetas a un proceso de vistas pblicas con mecanismos que permitan evaluar el impacto del manejo particular de cada competencia. A continuacin se describen las seis competencias: Dedicacin de Terrenos para Usos Dotacionales: La ley facult al gobierno a requerir, a travs del planeamiento, la dedicacin de terrenos en pleno dominio para suplir usos dotacionales18 a suelos urbanizables que se conviertan a suelo urbano. El objetivo de esta competencia es proveer terrenos para las dotaciones de la comunidad -- tales como reas para la recreacin, deporte, educacin, salud o cultura -requeridas por las nuevas demandas fsicas y sociales que surgen del crecimiento urbano. La cantidad exacta de los terrenos a dedicarse (limitado a un diez por ciento), su localizacin, y su uso se establecen en el plan. El manejo de esta competencia permite que se obtengan los terrenos pblicos requeridos para suplir las dotaciones de la comunidad, y permite localizarlos en lugares apropiados sealados por el planeamiento. Requerimiento de Instalaciones Dotacionales: La ley facult al gobierno a requerir la construccin de obras, instalaciones y estructuras, as como la dedicacin de terrenos y construcciones para servir las necesidades dotacionales internas que genere cada proyecto de construccin que se autoriza, incluyendo la dedicacin de estructuras y terrenos.19 Esta competencia tiene el objetivo de lograr que cada proyecto de desarrollo supla las dotaciones internas -- tales como facilidades telefnicas, reas de recreacin, o lugares de asamblea -de los usuarios del desarrollo, y el propsito de evitar que esta carga se transfiera del proyectista al gobierno. Eslabonamientos: La ley facult al gobierno a requerir a un desarrollador, conforme a lo dispuesto en el proceso de planeamiento, que un nuevo proyecto se acompae por una inversin o aportacin dirigida hacia la provisin de vivienda de inters social,20 de forma que los desarrollos de proyectos altamente rentables en un municipio puedan colaborar en atender las necesidades de vivienda social en ese municipio. El eslabonamiento se establece a base de una aportacin mxima del cinco por ciento del costo de construccin de un proyecto, que se dedicara a un fondo para la provisin de vivienda de inters social. Esta competencia tiene la finalidad de propiciar que los grupos sociales menos favorecidos se beneficien del crecimiento econmico de un rea. La competencia requiere la preparacin de un plan de vivienda de inters social como un prerequisito a la imposicin del mecanismo de eslabonamiento, y slo puede aplicarse a proyectos de gran tamao y alta rentabilidad. Exaccin por Impacto: La ley facult al gobierno, a travs del planeamiento, a requerir una aportacin a los nuevos proyectos para sufragar gastos por la provisin de usos dotacionales, incluyendo la infraestructura, como resultado directo de tal proyecto. El tamao de la aportacin se establece en armona con el estudio realizado en el planeamiento sobre el impacto de los nuevos desarrollos sobre los niveles de servicio en un rea. El objetivo de estas exacciones es permitir el planeamiento y la provisin de las mejoras necesarias, tales como la provisin de agua o una carretera, en un ambiente de inversin ms predecible y asegurar que los desarrollos paguen su justa parte por la provisin de los servicios.21 El uso de las exacciones es de mucha utilidad al sector pblico y privado al viabilizar la disponibilidad de las mejoras capitales para nuevos proyectos, y al hacer predecible la magnitud y la forma de pago por estas mejoras.

Transferencia de Derechos de Desarrollo: La ley facult a establecer, a travs del planeamiento, el mecanismo de transferencias de derechos de desarrollo.22 Esta competencia permite el transferir los derechos de desarrollo de una propiedad a otra, como mecanismo de proteccin de reas urbanas o rurales particulares. Bajo el esquema de transferencias de derechos de desarrollo, un propietario puede vender o transferir su "derecho" de desarrollar una propiedad a otra propiedad, cuyo propietario podra utilizar el recin adquirido "derecho" para desarrollar otra propiedad a mayor capacidad que la permitida sin la transferencia. La venta se realiza entre las partes particulares y se registra en la oficina de permisos correspondiente. Esta competencia puede ser manejada por el planeamiento con diversos propsitos, tales como la conservacin de propiedades histricas o la proteccin de un recurso natural. La competencia de transferencias de derechos de desarrollo requiere vincularse con el planeamiento, el cual requiere designar dos reas: una que cede sus "derechos" y otra que puede adquirir esos "derechos". Al ceder sus derechos de desarrollo, de forma parcial o total segn lo disponga el plan, el propietario conserva su terreno pero pierde permanentemente su derecho total o parcial de desarrollo. Reparcelacin: La ley facult al gobierno a utilizar, a travs del planeamiento, el mecanismo de la reparcelacin. Se entiende por reparcelacin la agrupacin y nueva segregacin de fincas o solares comprendidos en un rea cuya superficie o linderos se transforman de acuerdo a lo indicado en un plan. El objetivo de la reparcelacin es viabilizar que los nuevos desarrollos, tanto en suelo urbano como urbanizable, puedan materializarse de forma ms ordenada y racional, sin depender en la forma de parcelacin existente. La reparcelacin permite la consolidacin de una tenencia fragmentada de tierras y ofrece la oportunidad de mejorar la planificacin y el diseo para la provisin ms eficiente de la infraestructura y las dotaciones en el vecindario. Esta competencia tambin podra utilizarse por los diversos propietarios como un mecanismo de financiamiento del desarrollo, al permitir que los propietarios de un rea, en el proceso de reparcelar sus terrenos, separen una porcin de stos como propiedad grupal para venderla y obtener un fondo comn para financiar la infraestructura u otros costos del desarrollo.

APUNTES FINALES

Puerto Rico es una isla pequea, altamente poblada, y con patrones ineficientes de uso del suelo. El planeamiento centralizado de los ltimos cincuenta aos no fue efectivo en guiar el crecimiento urbano ni en conservar el suelo rstico, a pesar de que esbozaron y adoptaron extensas y diversas polticas pblicas para conservar los suelos y crear un desarrollo consolidado y ordenado. Este planeamiento centralizado, sin embargo, no pudo producir los planes particulares, no pudo elaborar los mecanismos adecuados de implantacin, y no pudo aglutinar la voluntad poltica necesaria para lograr su cumplimiento. La reglamentacin y los otros documentos vinculantes de la Junta de Planificacin sobre el uso del suelo, al igual que el manejo de estos documentos, permitieron desarrollar asentamientos dispersos de baja densidad y permitieron afectar adversamente el suelo rstico, cada vez ms reducido y maltrecho. La nueva Ley de Municipios Autnomos, en armona con la Ley de la Junta de Planificacin, dispuso un esquema de planeamiento y manejo del uso del suelo que establece vnculos entre el gobierno central y el municipio. Esta ley elabor un esquema de planeamiento participativo para la ordenacin territorial, cuyos objetivos principales son lograr un ambiente urbano consolidado y ordenado, y la conservacin y manejo del rea natural libre de urbanizacin, objetivos que resultan ms prioritarios cada da. Esta ley estableci un marco adecuado23 sobre el cual realizar e implantar un planeamiento que conceptualice y ejecute acciones para manejar adecuadamente el entorno urbano y rural.

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El xito del planeamiento, sin embargo, depende del entendimiento y la voluntad de los lderes polticos y de los ciudadanos por manejar el suelo adecuadamente. El nuevo esquema de planeamiento descentralizado, con la reafirmacin de los objetivos que persiguen el manejo juicioso y ordenado del suelo, podra correr la misma suerte del planeamiento centralizado de los ltimos cincuenta aos; no empece sus ventajas de mayor participacin y mejores instrumentos. El xito del planeamiento depender de que se reconozca -- en las ms altas esferas del gobierno central, en las oficinas de los primeros ejecutivos de los municipios, y en los grupos y organizaciones ciudadanos -- su utilidad como mecanismo de ordenacin para guiar el futuro destino de la Isla, y que se le provea de los recursos y apoyos necesarios. Su efectividad depender, en gran medida, de la capacitacin del personal que ejecute e implante el planeamiento,24 de la elaboracin adecuada de los planes,25 de la consciencia que levanten los municipios y los grupos ciudadanos sobre la fragilidad del recurso del suelo, y de la voluntad que puedan aglutinar para lograr la consolidacin del suelo urbano y la conservacin del suelo rstico. Al final lo importante ser -- como algunos municipios lo estn intentando -- crear un planeamiento y una implantacin que armonice con las metas26 de un desarrollo sustentable para Puerto Rico: que consolide las reas urbanas como lugares de identidad, viabilice nexos de continuidad con el tiempo y el lugar, respete las reas naturales dentro del rea urbana, apoye un espacio pblico digno y agradable, permita la interaccin e intercambio de los ciudadanos, fortalezca la identidad de los barrios (claramente delineados, compactos, caminables, socialmente integrados con diversidad de usos), provea un sistema continuo de calles que conecten los diversos barrios de la ciudad, y viabilice la utilizacin de sistemas de transporte colectivo; que provea reas para alojar el crecimiento de la poblacin y las integre con las reas urbanas existentes, rellene los vacos dentro de las reas urbanas, y que promueva un nuevo desarrollo urbano denso, consolidado, ordenado y agradable; y que conserve el mundo natural y lo maneje adecuadamente para proteger del ambiente, y viabilizar, entre otros, la agricultura, la recreacin, el eco-turismo, y la conservacin de los espacios abiertos.

Alcanzar estas metas es parte de la deuda contrada con las generaciones pasadas y con las generaciones por nacer; apartarse de ellas es mirar estrechamente al futuro. Estas metas pueden lograrse con un buen planeamiento, una participacin democrtica y una clara voluntad poltica de implantacin. El captulo de ordenacin territorial de la Ley de Municipios Autnomos es una herramienta til para alcanzarlas. Falta asegurar la voluntad poltica de implantacin.

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Notas: 1. El captulo sobre los servicios municipales del libro Curso de Gobierno Municipal de Efrn Crdova (Editorial Universitaria, Universidad de Puerto Rico, Ro Piedras: 1964) describe la variedad de servicios provistos por los municipios previo al 1940 y hace referencia a la centralizacin de la oferta de muchos de estos servicios como resultado de las leyes que crearon nuevas entidades del gobierno central durante la dcada de los cuarenta. Algunas de estas entidades fueron la Autoridad de Fuentes Fluviales (1941), el Servicio Insular de Alcantarillados (1941), el Servicio de Acueductos de Puerto Rico (1941), la Junta de Planificacin (1942), el Departamento de Instruccin Pblica (1946), y la Administracin de Parques y Recreos (1947). 2. Para mayor informacin sobre la relacin histrica de los municipios con la Junta de Planificacin de Puerto Rico, vea los artculos "Planificacin y Administracin Municipal" de Hermenegildo Ortiz Quiones, y "Participacin, Planificacin y los Municipios de Puerto Rico" de Francis Conway, ambos de la revista PLERUS, nm. 68 de la Escuela Graduada de Planificacin de la UPR (diciembre 1983). 3. Las cuatro leyes que forman la Reforma Municipal son la Ley del Centro de Recaudacin de Ingresos Municipales (Ley Nm. 80 de 30 de agosto de 1991), la Ley para Enmendar la Ley de Patentes Municipales (Ley Nm. 82 de 30 de agosto de 1991), la Ley de Contribuciones Sobre la Propiedad Municipal (Ley Nm. 83 de 30 de agosto de 1991), y la Ley de Municipios Autnomos (Ley Nm. 81 de 30 de agosto de 1991). 4. Los Consejos de Secretarios del Gobernador fueron un mecanismo de coordinacin e implantacin de proyectos prioritarios del gobierno estatal. Estos Consejos -- presididos directamente por el Gobernador, coordinados por los Asesores del Gobernador y por la Oficina de Presupuesto y Gerencia, y formados por los directores de las agencias -- operaron entre los aos 1988 y 1992 y tuvieron como objetivo el agilizar la implantacin de los proyectos prioritarios. El Consejo de Secretarios sobre Urbanismo estuvo formado por varias agencias: Administracin de Reglamentos y Permisos, Administracin de Terrenos, Autoridad de Edificios Pblicos, Departamento de Transportacin y Obras Pblicas, Departamento de la Vivienda, Departamento de Recreacin y Deporte, Departamento de Recursos Naturales, Junta de Planificacin, Instituto de Cultura Puertorriquea, Oficina Estatal de Preservacin Histrica, Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (inicialmente particip la Administracin de Servicios Municipales hasta que fue suprimida por la OCAM), Oficina de Presupuesto y Gerencia, y agencias de infraestructura (Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Autoridad de Energa Elctrica, y Autoridad de Telfonos). El Consejo de Urbanismo fue coordinado por la Oficina de Asuntos Urbanos. Esta Oficina fue creada por Orden Ejecutiva del Gobernador y oper en La Fortaleza desde mediados de 1990 hasta principios de 1993, cuando fue disuelta dentro de la Junta de Planificacin. 5. La suburbia y el desparramamiento han sido apoyados por dcadas por subsidios del gobierno, algunos obvios y otros ms evidentes, tales como los fondos asignados a las obras de nuevas carreteras o los subsidios para la provisin de infraestructura de electricidad, agua y sanitario. Esta forma del desarrollo depende del uso intensivo del automvil y del consumo elevado del combustible fsil, algunas de cuyas proyecciones de disponibilidad son de treinta aos. An sin considerar esta escalofriante proyeccin, existe la probabilidad real de que en un tiempo corto encarezca el costo del petrleo, lo que har evidente el elevado costo social y econmico de haber establecido una formacin urbana exclusivamente dependiente de ste, y lo que har evidente tambin la necesidad de cambiar la forma de hacer los asentamientos. Al considerar estas realidades, junto a los daos ecolgicos y el aumento en el precio de los suelos, se hace evidente la urgente necesidad de encontrar un nuevo esquema de asentamiento ms eficiente y racional (para una buena discusin sobre el tema de la suburbia y el uso intensivo del automvil vea el libro The Geography of Nowhere, de James Howard Kunstler -- Simon & Schuster, New York: 1993 -- que discute el mal uso del suelo en los Estados Unidos y los peligros de depender primordialmente del automvil privado). Recientemente el propio gobierno federal ha reconocido la ineficiencia del depender exclusivamente del automvil privado y ha modificado su forma de autorizar fondos para la construccin de carreteras, permitiendo que estos fondos puedan utilizarse tambin en sistemas de transporte colectivo. Por su parte, muchos gobiernos locales -- tales como las ciudades de Portland, San Diego, y Los ngeles -- han reconocido la ineficiencia en los altos costos y falta de funcionalidad de la dependencia exclusiva en el automvil y han comenzado a implantar sistemas de transporte colectivo, atados a una revisin de sus polticas y planes de uso del suelo. 6. Algunas de las principales leyes que impactan el uso del suelo son la Ley Orgnica de la Junta de Planificacin, la Ley de la Administracin de Reglamentos y Permisos (ARPE), la Ley de la

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Administracin de Terrenos, la Ley de la Autoridad de Tierras, la Ley sobre Poltica Pblica Ambiental, la Ley Orgnica del Departamento de Recursos Naturales, la Ley del Departamento de Transportacin y Obras Pblicas, la Ley de la Autoridad de Carreteras y Transportacin, la Ley Orgnica del Departamento de la Vivienda, la Ley de Vivienda Rural, y la Ley de Facilidades Vecinales. 7. La Junta de Planificacin en el 1989, reconociendo la necesidad de desarrollar planes ms especficos a los existentes, y reconociendo la necesidad de aumentar la participacin de otras entidades en el proceso de planeamiento, prepar la Resolucin Participatoria JP-249. Esta resolucin permiti que entidades pblicas o privadas, incluyendo propietarios de terrenos privados o municipios, prepararan planes para manejar el uso del suelo en reas especiales, sujeto a que estos planes se desarrollaran en estrecha coordinacin con la Junta de Planificacin, quin finalmente se responsabilizaba por evaluar y adoptar estos planes. Se empezaron varios planes bajo este mecanismo de participacin; para el verano de 1994 no se haba adoptado plan alguno. 8. Hay varios documentos sobre los sistemas de planeamiento en Europa. Dos de los ms accesibles son el libro Planning Control in Western Europe: England, Denmark, France, Federal Republic of Germany and the Netherlands (Her Majesty's Stationery Office, London: 1989), y el libro Ordenacin del Territorio: Metodologa del Planeamiento en el Derecho Comparado (Centro de Estudios de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente, serie normativa 4, MOPU, Madrid: 1981). 9. Para informacin sobre la experiencia de la descentralizacin en Francia y Espaa puede utilizarse de referencia el libro Dcentralisation: l'ge de raison del 1993 de la editora Le Moniteur de Francia, y el libro 1979-1989: 10 aos de planeamiento urbanstico en Espaa, preparado por el Instituto del Territorio y Urbanismo, y publicado en 1989 por MOPU. 10. Dos documentos generales con informacin sobre el tema del planeamiento en los Estados Unidos son el libro American Development Control, preparado por Richard Wakeford y publicado en 1990 por Her Majesty's Stationery Office, y el libro Understanding Growth Management - Critical Issues and a Research Agenda, editado en el 1989 por Brower, Godschalk y Porter para el Urban Land Institute. 11. Junto a este anlisis del planeamiento comparado, se investigaron adems las diferentes clasificaciones generales del suelo utilizadas por los diversos esquemas de planeamiento. Muchas de las jurisdicciones establecen un sistema que delimita el suelo urbano, el suelo urbanizable (suelo sin urbanizar donde pueden ocurrir actividades urbanas), y el suelo rural que se desea retener libre del proceso urbanizador. Estas clasificaciones generales se utilizan para determinar las metas y objetivos de la ordenacin territorial y para establecer los diversos distritos de la reglamentacin. La clasificacin de suelos vara en las diversas jurisdicciones pero en muchas se retiene la idea general de diferenciar el suelo urbano y el urbanizable, del suelo rural. Ejemplo de estas diversas categoras son la clasificacin en Francia de la zona urbana y la zona natural; la clasificacin en Espaa del suelo urbano, urbanizable y no-urbanizable; la clasificacin en Alberta (Canad) de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rural; la clasificacin en el estado de Hawaii de suelo urbano, rural, agrcola y de conservacin; y la clasificacin en algunos condados del estado de Virginia, tal como el de Loudoun, de rea rural, rea urbana y rea para crecimiento urbano. 12. La Junta de Planificacin ha estado trabajando en la elaboracin de los planes regionales desde el 1991, como parte de los trabajos del Proyecto Puerto Rico 2005 y como parte de sus encomiendas dentro del Consejo de Secretarios de Urbanismo. Los primeros borradores de estos planes se completaron durante el 1994. 13. El trabajo de planeamiento comparado que elabor la Oficina de Asuntos Urbanos como parte de la investigacin para elaborar el captulo de ordenacin territorial de la Ley de Municipios Autnomos revel que el planeamiento al cruzar las fronteras de nacionalidad sigue esquemas similares. Muchos de los planes de ordenacin territorial de los gobiernos locales mantienen la idea generalizada de dos tipos de planes. Uno se realiza para toda el rea bajo jurisdiccin del gobierno local, y el otro para reas ms pequeas con caractersticas particulares que ameritan planeamiento especial, incluyendo planes para disponer el crecimiento y ensanche de las reas urbanas. El plan local para cubrir el rea general del territorio se llama Plan de Distrito en Inglaterra, Plan de Ocupacin de Suelos en Francia, Plan General en Espaa, y Plan Comprensivo de Municipios y Condados en Florida (Estados Unidos), pero todos comparten las mismas ideas bsicas. Igualmente, el plan para disponer acciones en reas particulares se llama Plan Sectorial en Inglaterra, Plan Especial en Espaa, o Plan Estructural de rea en Alberta (Canad), pero su contenido y objetivos principales son similares. 14. Como apoyo al planeamiento la Ley de Municipios Autnomos dispuso un fondo de diez millones de dlares para la realizacin de planes de ordenacin. Los municipios mostraron inters inmediato en la realizacin de estos planes; en la primera ronda de distribucin de fondos para la

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elaboracin de Planes Territoriales, en diciembre de 1992, la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales recibi propuestas de veintisis municipios. 15. El captulo de ordenacin territorial de la Ley de Municipios Autnomos fue muy especfico en establecer controles en el planeamiento para establecer un balance entre el gobierno central y el gobierno municipal. Los principales controles establecidos por la ley fueron: al comienzo de un plan de ordenacin la Junta de Planificacin puede emitir una resolucin estableciendo las condiciones particulares que requiere considerar el plan; la elaboracin del plan requiere de un proceso de vistas pblicas a travs de las cuales la ciudadana y el gobierno central pueden evaluar los documentos y emitir comentarios; la vigencia o revisin integral de un plan requiere su adopcin por la Junta de Planificacin y su aprobacin por el Gobernador de Puerto Rico; las revisiones parciales de un plan en asuntos prioritarios requieren su adopcin por la Junta de Planificacin y la aprobacin del Gobernador; una vez un plan entra en vigor, el gobierno central se reserva la facultad de adoptar determinaciones de impacto regional dirigidas a promover el bienestar de la regin, aunque stas no estn en conformidad con el plan (en cuyo caso se requiere su revisin); y al municipio adquirir facultades para considerar y otorgar permisos de uso y construccin queda obligado de informar a la Junta de Planificacin sobre sus evaluaciones, enviando un informe de todos los casos, y un expediente actualizado sobre todos aquellos proyectos que pudieran tener un impacto regional; de la Junta considerar que el proyecto tiene impacto regional, la ley la faculta para solicitar "elevar el expediente" y adquirir jurisdiccin sobre la consideracin final del proyecto. 16. El proyecto de ley sometido a la legislatura en el 1991 incluy la competencia de la Edificacin o Rehabilitacin Forzosa. sta tena como objetivo establecer un mecanismo para promover el desarrollo de los solares vacantes o con estructuras en deterioro dentro de las reas urbanas y evitar la especulacin. Esta competencia fue eliminada de la ley en los trmites legislativos. El ltimo borrador de esta competencia ley de la siguiente forma:
"Se faculta al municipio (o a la Junta de Planificacin), conforme a los Reglamentos que a estos efectos adopte la Junta de Planificacin, a fomentar la edificacin forzosa en solares baldos o la rehabilitacin de estructuras deshabitadas en avanzado deterioro o ruina, mediante el recurso de Edificacin o Rehabilitacin Forzosa. El fomento de la edificacin o rehabilitacin forzosa slo podr utilizarse en el suelo urbano y el suelo urbanizable, donde haya sido determinado como necesario en un Plan de Ordenacin adoptado (o un Plan de Usos del Terreno de la Junta de Planificacin), y slo en conformidad a los trminos establecidos en dicho plan. El proceso comenzar cuando el Municipio (o la Junta de Planificacin) notifique al dueo de la propiedad de la obligatoriedad de edificar o rehabilitar dentro de un plazo de un ao o en el plazo establecido en un plan ... que nunca ser menor de un ao. Una vez pasado el plazo establecido y que la propiedad est en real y efectiva edificacin o rehabilitacin, el Municipio (o la Junta de Planificacin) podr inscribir las propiedades que no se ajusten a esos trminos en el Registro de Propiedades ... Municipales a Edificarse o Rehabilitarse, a localizarse en la Oficina de Ordenacin Territorial (o en la Oficina de Secretara de la Junta de Planificacin). Luego que la propiedad est inscrita en el Registro por un ao y no est en real y efectiva construccin o rehabilitacin -- o que el propietario no presente prueba de que se prepara a construir o rehabilitar la propiedad, segn una autorizacin de anteproyecto o de permisos de construccin para la propiedad -- el Municipio (o la Junta de Planificacin) determinar que la propiedad podr expropiarse para desarrollo. En caso que se presente prueba de que el propietario se prepara para construir o rehabilitar la propiedad, se otorgar un ao adicional para que la propiedad entre en real y efectiva edificacin o rehabilitacin, al cabo del cual, si la propiedad no se encuentra en dicha situacin, el Municipio (o la Junta de Planificacin) determinar que la propiedad podr expropiarse para desarrollo. La determinacin de posibilidad de expropiacin se inscribir en el Registro de Propiedades ... a Edificarse o Rehabilitarse. Una vez el Municipio (o la Junta de Planificacin) determine tal posibilidad, un particular podr solicitar al Municipio (debera incluir a la Administracin de Terrenos como el brazo fiscal de la Junta de Planificacin) que expropie o compre una propiedad y que la venda. Una vez se reciba una solicitud, el Municipio (o la Administracin de Terrenos) podr expropiar la propiedad y ponerla en pblica subasta. El comprador de la propiedad prestar al Municipio (o a la Administracin de Terrenos) una fianza, comprometindose a cumplir con los trminos dispuestos en el Plan de Ordenacin (o el Plan de Usos del Terreno) correspondiente y a comenzar a construir o rehabilitar en un plazo no mayor de un ao. Si el comprador no cumpliere con los trminos establecidos para la venta, el Municipio (o la Administracin de Terrenos) retendr la fianza y comprar o expropiar dicha propiedad pagando una compensacin que no exceder el monto por la cual la misma fuera subastada."

17. Todas estas competencias, en mayor o menor grado, son utilizadas y manejadas en diferentes ciudades o condados de los Estados Unidos. Internacionalmente tambin son usadas como mecanismos rutinarios para apoyar el manejo del suelo y la implantacin del planeamiento. El reglamento de la Junta de Planificacin para manejar estas competencias fue elaborado en coordinacin con los consultores Siemon, Larsen & Marsh, quienes prepararon en 1992 el Informe Preliminar de las Nuevas

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Competencias para Viabilizar el Desarrollo Urbano que discuti los precedentes legislativos y de jurisprudencia para el manejo de cada una de estas competencias. 18. La ley defini "uso dotacional" como "toda instalacin fsica para proveer a una comunidad de los servicios bsicos para su desenvolvimiento y bienestar general. Estas instalaciones podrn comprender, entre otras, establecimientos, planteles o instalaciones educativas, culturales, recreativas, deportivas, de salud, seguridad, transporte, mantenimiento de los asentamientos, recogido de desperdicios slidos y limpieza de vas pblicas, as como de servicios de infraestructura, tales como agua, alcantarillado, red viaria, telfono o electricidad. De estos usos dotacionales se distinguen los que atienden las necesidades del municipio en general y que se identifican como dotaciones generales". 19. El requerimiento de instalaciones dotacionales tiene elementos similares al de las facilidades vecinales que manejan la Junta de Planificacin y la Administracin de Reglamentos y Permisos desde 1962. El requerimiento fue facultado por la Ley Nm. 25 del 8 de junio de 1962, conocida como Ley de Facilidades Vecinales, que autoriz a las agencias centrales a solicitar a los desarrolladores que suplieran las necesidades internas de sus proyectos de construccin tales como escuelas, bibliotecas, centros culturales, o desarrollo de reas de parque para nios y adultos. Las diferencias principales de la nueva competencia con la herramienta anterior es la ampliacin en el tipo de dotacin que puede requerirse y la forma de vincularlas con un planeamiento particular. 20. La competencia de eslabonamiento podra ser aplicable a todos los municipios. Sin embargo, su utilidad es mayor en reas de crecimiento con proyectos de alta rentabilidad. Municipios como Dorado o Culebra, donde pudiera haber presin por desarrollos de proyectos altamente rentables para proyectos de tipo vacacional, pudieran utilizar el eslabonamiento para apoyar la provisin de vivienda de inters social en su municipio. 21. En Puerto Rico, las agencias de infraestructura pueden solicitar aportaciones, y as lo hacen rutinariamente, como parte de su endoso a un proyecto de construccin. Estas aportaciones se utilizan para realizar obras de infraestructura que viabilicen el desarrollo del proyecto particular. Las aportaciones se utilizan de forma ad-hoc, y no se aplican de forma necesariamente equitativa a todos los proyectos. A un desarrollador le pueden solicitar la construccin de un tramo de carretera necesario para suplir su proyecto, mientras que a otro desarrollador que haga uso de esa carretera para un prximo proyecto puede que no se le requiera aportacin alguna. Para regularizar el uso y manejo de las exacciones por impacto, la ley y el reglamento preparado por la Junta de Planificacin dispusieron que los requerimientos de exaccin debern vincularse a un plan que contenga los estndares para calcular los impactos de un proyecto, la proporcin justa del pago a un proyecto a base de su impacto, y la determinacin de antemano de los costos sobre el nuevo desarrollo. 22. El concepto de las transferencias de derechos de desarrollo no es nuevo en Puerto Rico. En 1974 dos planificadores estadounidenses bajo contrato con el Fideicomiso de Conservacin, John Costonis y Robert DeVoy, propusieron utilizar el mecanismo en Puerto Rico como un instrumento de proteccin de reas de inters ambiental y como un mecanismo para generar fondos para la conservacin. El mecanismo nunca lleg a instituirse en Puerto Rico. El trabajo fue publicado en 1975 por el Urban Land Institute bajo el ttulo The Puerto Rican Plan: Environmental Protection Through Development Rights Transfer. 23. La Ley de Municipios Autnomos ha sido efectiva en viabilizar la realizacin de planes de ordenacin y en lograr un planeamiento ms participativo y particularizado. A tres aos de su implantacin, los aspectos de ordenacin territorial de la ley no aparentan requerir ajustes mayores. An as, hay algunas revisiones que podran hacerse a travs de reglamentos o a travs de los planes de trabajo de las agencias centrales para apoyar la implantacin del nuevo planeamiento. Algunos de los posibles ajustes son: Eslabonar los diversos programas de las agencias centrales (cartografa digitalizada, sistemas de informacin geogrfico, planes de inversin, planes regionales), especialmente los de las agencias de infraestructura y de la Junta de Planificacin, con los planes de ordenacin realizados bajo la Ley de Municipios Autnomos. Propiciar la implantacin del esquema de planeamiento particularizado en todos los municipios. Actualmente la realizacin de los planes de ordenacin por parte de los municipios es voluntaria. Si un municipio no realiza sus planes, la Junta de Planificacin debe entrar a elaborarlos. Aclarar, a travs de reglamentos de la Junta de Planificacin y de resoluciones de las agencias de infraestructura, la seccin del "programa" de los distintos planes de ordenacin. Segn dispone la ley actual, al adoptarse un plan de ordenacin por la Junta de Planificacin, el "programa" del plan se convierte en un documento vinculante, tanto para el gobierno central como para el gobierno municipal. Actualmente esta vinculacin slo se establece en los proyectos de inversin

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que se certifican por las agencias pblicas en el documento del "programa"; debiera aclararse el tipo de vinculacin que se establece con los otros proyectos identificados en el "programa" del plan de ordenacin y las formas de hacer esta vinculacin operacional e implantable. Aclarar, a travs de reglamento de la Junta de Planificacin, la seccin de objetivos del planeamiento del captulo de ordenacin territorial para establecer mayor claridad cuantitativa en los objetivos. Por ejemplo, la ley define como objetivos el "establecimiento de nuevos desarrollos de forma compacta, funcional y esttica" y "la utilizacin intensa del suelo a urbanizarse". Los parmetros interpretativos de estos objetivos no quedan claros y podran permitir que se realicen proyectos que slo cumplan marginalmente con estos objetivos. Un objetivo ms claro sera requerir una densidad mnima en los desarrollos, tal como 35 familias por cuerda. Aclarar la relacin y los mecanismos de interaccin entre la Junta de Planificacin y la Administracin de Reglamentos y Permisos con las Oficinas de Ordenacin Territorial y las Oficinas de Permisos de los municipios, tanto en asuntos sustantivos como procesales. Establecer el sistema de apoyo del gobierno estatal para implantar las polticas pblicas dispuestas por la Ley de Municipios Autnomos sobre el uso y manejo del suelo. En ninguno de los casos arriba mencionados se entiende que es necesario revisar la Ley de Municipios Autnomos; las acciones correctivas y de apoyo quedan dentro de las facultades actuales de las diversas agencias del gobierno central. 24. La capacitacin sobre el manejo adecuado del suelo requiere de un proceso de adiestramiento sobre asuntos de planeamiento e implantacin. Durante el 1991 y 1992, en el proceso de elaboracin e implantacin de la Ley de Municipios Autnomos, se consideraron diversas formas de capacitar a las entidades y personas responsables de implantar la ley. A continuacin se identifican algunas de las acciones de capacitacin propuestas en aquel momento: Elaboracin de manuales y documentos informativos: Estos documentos deban coordinarse, tanto para su formato como para su contenido y distribucin, por la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales. Con esta idea, la Oficina de Asuntos Urbanos diseo en el 1992 un modelo de formato para utilizarse en los documentos a publicarse. En este esfuerzo la Oficina comision la elaboracin del Manual del Mobiliario Urbano, el Manual para la Forestacin en el Vial Urbano, y el Manual para Reglamentar el Uso del Suelo. El primero de estos manuales se public a fines del 1992. Establecimiento de un centro de apoyo a los municipios y carta informativa: Este centro, recomendado a ubicarse en la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, podra proveer los servicios de asesora profesional y de distribucin de documentos informativos a los municipios, incluyendo la elaboracin y distribucin de una carta informativa que podra alertar a los gobiernos municipales sobre diferentes asuntos relacionados con la implantacin de la Reforma Municipal. Establecimiento de una base de informacin en apoyo a la Reforma Municipal: Esta base de informacin, fundamentada en libros, grabaciones de audio o videomagnetofnicas se podra hacer disponible a travs de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales . Establecimiento de mdulos de educacin y currculo profesional: stos podran incluir conferencias, seminarios y talleres, y podran ofrecerse por los centros docentes del Pas, por agencias de gobierno, o por asociaciones profesionales. Los mismos podran ofrecerse para capacitar a funcionarios o profesionales del sector privado. Establecimiento de un fondo para capacitacin: Como parte del proceso de capacitacin y para apoyar econmicamente este proceso, se cre en el 1992 la Ley de la Comisin para Fomentar la Autonoma Municipal y se asign un milln doscientos mil dlares para fomentar esta capacitacin. Educacin universitaria: Revisin de los currculos educativos del Pas para incluir temas relevantes a la ordenacin territorial y al nuevo campo de accin de los municipios. 25. Para lograr manejar el uso del suelo adecuadamente, el planeamiento a elaborarse debe estar a tono con los requisitos de la ley, y debe poseer rasgos de agilidad, flexibilidad, y nexos con la realidad econmica del municipio. Algunas de las caractersticas cualitativas deseables de este planeamiento, las cuales difcilmente pueden incluirse dentro de una ley o un reglamento, se enuncian a continuacin: debe estar enmarcado dentro de la realidad econmica, social, fsica y poltica de un municipio; debe reflejar la realidad de su contexto y armonizar con las fuerzas del mercado, dirigiendo sus esfuerzos para lograr fines que beneficien tanto a los promotores como a la ciudadana general; debe considerarse como una herramienta de accin y no como un documento esttico, evitando la rigidez burocrtica en su elaboracin y ejecucin; debe ser gil y estratgico;

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debe evitar redundancias y repeticiones; debe ser un instrumento operativo, realista en el anlisis y preparacin de los medios, y con perspectivas claras de corto y mediano plazo en sus propuestas; debe esbozar una conceptualizacin adecuada sobre el tipo de ciudad y de campo que se desea, a la vez que debe tener los elementos de flexibilidad que permitan acomodar esta conceptualizacin a los cambios e iniciativas no previstas; y debe estar programado con precisin a corto plazo, y debe estar configurado a largo plazo en un marco ms flexible y estratgico, que permita armonizar el plan con las nuevas circunstancias concretas. 26. Estas metas, o unas muy similares, son compartidas por diversos y numerosos escritos sobre el tema del desarrollo sustentable (Early, David. "What is Sustainable Design?", revista The Journal of Urban Ecology, Berkeley, California: Fall 1993), planificacin, diseo ambiental (Kelbaugh, Doug. "Urban Design Teaching and Practice: a Quiet Revolution?", revista Places, A Forum of Environmental Design, Volume 9, Number 1, Design History Foundation, Brooklyn, New York: Winter 1994).

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