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¿A MAYOR ESPECIALIZACIÓ N , MEJORES RESULTADOS ? I NFORME COMPARATIVO SOBRE EL TRABAJO DE

¿A MAYOR ESPECIALIZACIÓ N , MEJORES RESULTADOS ? I NFORME COMPARATIVO SOBRE EL TRABAJO DE LAS F ISCALÍAS E SPECIALIZADAS DE LA P ROCURADURÍA G ENERAL DE LA R EPÚBLICA A PARTIR DE SOLICITU DES DE INFORMACIÓN .

En México existe la práctica generalizada, adoptada por todos los gobiernos con independe ncia de su orientación política de atender problemas graves, especialmente los relacionados con asuntos penales, a partir de la creación de “Fiscalías especializadas”. Estos órganos, que e xisten tanto en el ámbito fe dera l como en el local, dependen de las Procuradurías federal o de los Estados y su objetivo es atraer una serie de casos con características específicas.

A

nivel federal, en los últimos 25 años se han creado tres Fiscalías Especializadas; la Fiscalía

Es

pecializada en Delitos Electorales (FEPADE), la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia

contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA) y la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos contra la Libertad de Expresión (FEADLE). La creaci ón de ca da una de ella s, propuesta e impulsada por la cabeza del ejecu tivo federal en turno, se ha acompañado de enorme expectativa y gran cobertura mediática. Sin embargo , una vez que han sido instalada s , se dejan de lado cuestiones fundamentales para que éstos e n realidad cumplan con los obje tivos para los que fueron creadas como un marco jurídico adecuado , capacidades técnicas congruentes y una asignación presupuestal congruente ; así como un seguimiento serio que, tomando en consideración estos factores, evalúe el desempeño de estas dependencias.

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En este sentido, ARTICLE 19, a través de solicitudes de acceso a la información 1 , ha obtenido los datos necesarios para realizar un estudio comparativo sobre el trabajo que realizan estos órganos, c o n el fin específico , dados los temas de interés de A19, de evaluar la labor de la FEADLE en contraste con las otras fiscalías 2 . Así, p ara poder realizar una valoración integral, se solicitó información de los siguientes rubros: status jurídico de la dependencia, presupuesto, número de personas que laboran en la instituci ón y número de averiguaciones previas recibidas, integradas, y resueltas.

S TATUS J URÍDICO DE LA D EPENDENCIA .

Cuál es la calidad jurídica de una dependencia resulta de suma importancia para la evaluación del trabajo que realiza. Con frecuencia, la falta de conocimiento sobre cu áles son l os verdaderos alcances de un órgano, toda vez que éstos se encuentran limitados por el principio de legalidad, genera falsas expectativas acerca de sus capacidades y su desemp eño o, por el contrario, puede generar “falsos positivos” de un trabajo que en realidad no potencializa la s facultades de la institución y sólo cumple en parte con los objetivos que le fueron encomendados.

Así, a manera de marco para los resultados de est a evaluación, es pertinente analizar cuál es el status jurídico de cada una de las dependencias sujeto de este comparativo. Aunque en principio uno podría pensar que, dado que se tratan de órganos que cumplen con una función similar, éstos tendrían - o al menos deberían tener - el mismo status jurídico, es decir, encontrarse en igual nivel jerárquico dentro del organigrama de la Procuraduría General de la República, organismo del que forman parte encontramos que, mientras que la FEVIMTRA y la FEADLE son unida des administrativas sin personalidad jurídica propia , creadas a partir de un decreto presidencial y adscritas a la oficina del Procurador General de la República cuya competencia es la atracción y persecución de algunos delitos en específico , la FEPADE se considera un órgano desconcentrado contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, lo que le otorga la capacidad jurídica para suscribir convenios de colaboración con otras dependencias como son las

1 Las conclusiones sobre la garantía del acceso a la información en la Procuraduría General de la República, ver el informe “Análisis del Acceso a la Información en la Procuraduría General de la República”.

2 Aunque la información solicitada fue la misma para las tres dependencias, realizar el análisis comparativo de la información resu ltó difícil, ya que no existe homologación entre la información existente en cada una de las Fiscalías, así como en lo entregado por cada una de ellas.

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procuradurías estatales , así c omo un mayor grado de independencia de gestión frente a la organización central de la Procuraduría.

Resulta interesante cuestionar las razones por las que una de las dependencias tiene un status jurídico diferente , que otorga mayores facultades que las ot ras dos, especialmente si tomamos en consideraci ón los delitos a los que se aboca cada una de ellas. Mientras que la FEVIMTRA y la FEADLE se concentran en delitos graves; la primera en delitos de violencia contra las mujeres y trata de personas y la segund a en delitos contra la libertad de expresión (donde se concentran los delitos referentes a agresiones, des apariciones e incluso homicidios de periodistas ), la FEPA DE persigue delitos electorales tipifica dos como no graves y sin embargo, como veremos más ad elante goza de una preeminencia evidente, en todos los rubros frente a las otras dos.

P RESUPUESTO

Para realizar una evaluación exhaustiva sobre el desempeño de una dependencia, resulta imprescindible tener en consideración con qué presupuesto cuenta para cumplir con sus funciones . Así , podemos contrastar los recursos materiales con los que cuentan frente a la labor que realizan. Este ejercicio t ambién es un indicador útil para conocer en qué nivel de prioridad se encuentran dentro de la administración púb lica las funciones que realiza cada una. Tomando en consideración que el objetivo específico de este estudio es analizar el desempeño de la FEADLE en comparación con las otras dos fiscalías, únicamente se anotarán los presupuestos de 2010 y 2011, es decir, a partir de la creación de la Fiscalía.

En este rubro, observamos que , en consonancia con el status jurídico en el que se encuentra la FEPADE, ésta Fisca lía recibió en 2011 una asignación de 5, 996,599.27.

Por otra parte, en 2011 la FEVIMTRA obtuvo un p resupuesto 15, 879,881.00 de los cuáles ejerció únicamente 9,776, 492.00 3 .

En los últimos dos años, l a FE ADLE ha sido la fiscalía que menos presupuesto ha recibido de entre las tres. En 2010 recibió 695,416.00 de los cuales además sólo ejercicio 316,183.4 0, esto es , menos de la mitad del monto asignado . E ste subejercicio , del 45%, puede explicar que en 2011 el

3 Los datos referentes a la asignación presupuestaria del a FEVIMTRA en 2010 no fueron otorgados correc tamente por la autoridad correspondiente.

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presupuesto asignado sea aún menos: 636,7 40.00, aunque de acuerdo con las respuestas dadas a las solicitudes de información hechas por ARTICLE 19, e l año pasado la Fiscalía tuvo un sobre ejercicio de l 11.4 % , ya que reportó haber ejercido 733,443.51.

Dependencia

FEADLE

FEPADE

FEVIMTRA

Presupuesto 2011

636,740.00

5, 996,599.27

15, 879,881.00

Como podemos observar, ya sea en un comparativo con lo asi gnado a las otras dos fiscalías o de manera individual la FEADLE tiene un presupuesto mínimo que no llega ni siquiera a un millón de pesos anual. En comparación con las otras fiscalías tenemos que, a pesar de tener el mismo status jurídico, la FEADLE recib ió en 2011, 24 veces menos que la FEVIMTRA y, 9 veces menos que la FEPADE 4 , que, aunque como ya señalamos, se encuentra en un mayor rango dentro de la estructura orgánica de la Procuraduría, también comparte, al menos nominalmente, los mismos objetivos que las otras dependencias.

P ERSONAL A DSCRITO

Uno de los puntos comparativos más interesantes para la evaluación de la labor de las fiscalías es el relativo al número de personas que trabajan en la misma. Este dato resulta cualitativamente valioso cuando se compara con el presupuesto que recibe cada una de las dependencias frente al trabajo realizado en un año (que, para los efectos de este estudio se medirá a partir del número de averiguaciones previas presentadas/en trámite/ resueltas y la satisfacción d e los objetivos planteados en sus respectivos planes de trabajo ). Así, el comparativo de estos tres factores puede dar una perspectiva simple pero contundente sobre el desempeño de cada una de ellas, ya que nos permite evidenciar, además del tamaño de cada una de las dependencias por sí sola, si existe una proporción igual entre la asignación presupuestal hecha a cada una, la cantidad de personal con el que cuentan y el trabajo que reportan haber realizado.

Como en el caso de la asignación presupuestal (y en todos los rubros objeto de este análisis) la Fiscal ía de mayor tamaño es la FEPADE que reporta tener en su pla ntilla 219 lugares de trabajo

4 De hecho, de acuerdo con la información emitida por las propias fiscalías, la asignación mensual de la FEPADE excede el presupuesto anual de la FEADLE.

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dentro de los que se incluyen tanto trabajadores de confianza como personal adscrito a la dependencia. En el mism o tenor, la FEVIMTRA reporta que existen 141 plazas, de las cuáles, al momento de solicitar la información 14 se encontraban vacantes mientras que la FEADLE señala que su fuerza laboral es de sólo 40 personas en total.

Así, tenemos que la FEADLE, a pesar de la importancia de los delitos cuyo procesamiento tiene bajo su cargo, tiene casi cuatro veces menos personal que la FEVIMTRA y casi seis menos que la FEPADE.

Por otra parte, otro de los puntos que resulta crucial analizar, ya que se encuentran íntimame nte ligado con el desempeño que tiene cada una de las dependencias es el tocante con la especializaci ón del titular de la misma. En este rubro, encontramos que tanto en el caso de la FEADLE como en el de la FEPADE 5 aunque su s titular es cuenta n con una tray ectoria en materia de procuración de jus ticia, no encontramos dentro de los currículos que fue ron proporcionado s que ninguno de los dos titulares tenga experiencia o especialización en las materias a las que se abocan sus respectivas oficinas. En el caso d el titular de la FEADLE, no se evidencia que éste haya realizado ningún estudio para mayor especialización en el tipo de delitos a los que se aboca la FEADLE, así como en algunas materias afines, como podrían ser mecanismos de protección a periodistas, tra tamiento de víctimas etc. Del mismo modo, la titular de la FEPADE no cuenta con ningún estudio posterior o trayectoria académica o laboral en el ámbito electoral que nos permita sostener que tiene la experiencia necesaria para desarrollar a cabalidad la la bor que le fue encomendada.

A VERIGUACIONES P REVIAS Y S ATISFACCIÓN DE OBJET IVOS

Para los efectos de esta investigación, se eligió como indicador para evaluar el trabajo de las fiscalías el número de averiguaciones previas que había procesa do cada una a lo largo de 2011, así como el cumplimiento de los objetivos planteados en los planes de trabajo entregados por cada una de las dependencias. Para lograrlo, se tomó en consideración el número de averiguaciones pre vias que había iniciado cada fiscalía y se con trastó con la cantidad que habían sido concluidas en el periodo de u n año, en qué dirección habían sido resueltas (ejercicio/no ejercicio de la acción penal)

5 La trayectoria profesional de la titular de la FEVIMTRA no pudo analizarse ya que, contrario a lo que señala la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el currículum de su titular no se encuentra disponible en línea, ni le fue otorgado a ARTICLE 19 a través de solicitudes de acceso a la información, a pesar de haber sido solicitado.

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6 , as í como las respuestas que dieron a preguntas específicas sobre el cumplimiento de su plan de trabajo.

En este rubro, la FEADLE reportó que en el periodo del 15 de febrero al 31 de julio de 2010 había procesado un total de 46 averiguaciones previas, de las que consignó 3 (que se encuentran en consulta) , 7 fueron desechadas por incompetencia y una fue enviada al archivo. En 2011, afirmó tener en trámite 81 averiguaciones previas, de las cuales 23 han resultado en el ejercicio de la acción penal , mientras que una culminó en el no ejercicio de la acción penal. En lo tocante al plan de trabajo, la FEAD LE reportó que no ha realizado ningún curso, seminario o taller de ninguna índole a pesar de estar estipulado s dentro de su plan de trabajo 7 .

En el mismo tenor, la FEVIMTRA informó que en el periodo de 2010 a noviembre de 2011 había integrado 552 averigua ciones previas, de las cuáles en 126 se había determinado ejercicio de la acción penal, en 56 casos se había dictado un no ejercicio de la acción penal, 3 se encontraban reservadas y 367 se encontraban en trámite.

Por último, la FEPADE anotó que en 2010 h abía proceso un total de 1094 averiguaciones previas, mientras que en 2011 la cifra había sido de 2607 (situación que se explica si observamos los calendarios electorales locales), de las cuáles se habían determinado 3533 como no ejercicio de la acción pen al, 3954 como ejercicio de la acción penal y la reserva de 2315 expedientes 8 .

La comparación de este rubro evidencia el pobre trabajo que realizan, con independencia de sus facultades, su tamaño y su presupuesto, todas estas dependencias. Resalta negativam ente el caso de

6 Aunque no es objeto de este estudio, también resulta interesante la posterior investigación del número de consignaciones que efectivamente han realizado estas dependencias. Sin embargo, la solicitud de esta información evidenció otro problema grave en el funcionamiento de las Fiscalías: una vez que se ha determinado el ejercicio o no ejercicio de la acción penal por los diversos tipos de delitos que investiga cada una, las Fiscalías pierden el seguimiento de l caso, quedando el procedimiento en manos de otras dependencias de la Procuraduría. Esta falla impacta negativamente en la integración y posterior desarrollo del caso, ya que el organismo encargado de realizar la investigación de cada uno de los incidente s, deja de tener contacto con quienes harán la posterior evaluación y consignación del mismo.

7 Solicitud de información con no. De Folio 0001700240711

8 En este punto es importante hacer notar que, tal como se señala en el informe de ARTICLE 19 sobre el acceso a la información de cada una de las fiscalías, las cifras otorgadas por la FEPADE respecto al número de averiguaciones previas procesadas no son consistentes. Por ejemplo, si hacemos la sumatoria del desagregado de casos donde señalan el tratamient o de cada una de las averiguaciones previas tenemos un total de 1602, diferente a las 2607 averiguaciones que informaron mediante otra solicitud.

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la FEPADE que, a pesar de tener una asignación presupuestal, convenios de colaboración con las procuradurías estatales y una mayor capacidad de operación, tiene un desempeño muy por debajo de sus capacidades.

E FICIENCIA DE FISCALÍ AS

Una v ez analizados por separado los diferentes rubros, resulta interesante revisarlos en su conjunto. Tomando en consideración que el objetivo de estas dependencias es precisamente la resolución del mayor número de casos posibles respecto de los delitos a los q ue se aboca cada una, si se contrastan de manera clara los resultados de cada una de las fiscalías respecto de su presupuesto y también respecto de las dem ás dependencias es posible evidenciar cuánto “cuesta” cada una de las consignaciones que hace cada Fi scalía.

Dependencia

Presupuesto

Número de

Costo de cada consignación

Asignado2011

Consignaciones

FEADLE

636,740.00

23

27,684.34

FEVIMTRA

15, 879,881.00

126

126,030.80

FEPADE

5, 996,599.27

3954

1,516.59

Esta tabla evidencia con claridad lo oneroso qu e le resulta al Estado Mexicano tener dependencias de este tipo. El precio que tiene cada consignación, que además también lleva aparejado un desgaste de recursos personales e institucionales no tasables económicamente, es excesivamente alto. En este punto , podemos ver que la FEPADE es quien realiza su trabajo con mayor eficiencia, lo que repercute en un mayor número de casos consignados, mientras que la FEVIMTRA, que tiene casi tres veces más presupuesto que la FEPADE, consignó únicamente el 5% de los caso s que la primera. Valdría la pena preguntarse si uno de los factores que influyen en un mejor desempeño institucional estiba en el status jurídico de la dependencia, y que una Fiscalía con mayor independencia y capacidad de gestión tiene mayores posibilida des de tener buenos resultados. Por su parte, en un término intermedio se localiza la FEADLE, que, tomando en consideración su presupuesto, y comparada con la FEVIMTRA – que se encuentra en el mismo status jurídico - realizó una labor que, aunque deja mucho que desear, es menor onerosa y más eficiente que la de primera .

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C ONCLUSIONES : FEADLE. U NA DECONSTRUCCIÓN I NSTITUCIONAL

Si observamos el Plan de Trabajo 2010 - 2012 de la FEADLE encontramos objetivos que abarcan desde el ámbito administrativo, con un program a de sistematización de información, el ejercicio cabal de su encomienda (como la reactivación de todas las investig aciones comenzadas de la FEAPD), promover una mayor colaboración con otras dependencias para la investigación de los casos, generación de pr otocolos de seguridad para periodistas, capacitación especializada al personal, difusión de la materia, reuniones con distintos actores de la sociedad civil y académicos especialistas en el tema con el fin de crear vínculos de colaboración y sinergia y la creación de un sistema de alerta temprana, para proteger a quienes ejercen el periodismo .

Sin embargo, al momento de contrastar los alcances de dicho plan con lo acotado de las capacidades jurídicas que tiene la Fiscalía, el exiguo presupuesto con el que cuenta, la cantidad de personal adscrito a la misma o la especialización de quienes laboral en ella, notamos que los objetivos del plan de trabajo no cuentan con los elementos ni materiales, ni técnicos, ni jurídicos para poder materializarse. Estamos fren te a una simulación institucionalizada.

Los delitos contra la libertad de expresión son uno de los temas más ominosos en la agenda nacional. En los últimos años se han incrementado de manera evidente y alarmante las agresiones a las personas físicas y mor ales, especialmente medios y periodistas, que hacen uso de este derecho en el país. Quienes ejercitan de manera cotidiana su libertad de expresión, derecho fundamental de todas las personas y componente básico de la democracia - no sobra decirlo, se encuent ran cada vez con mayor frecuencia en situaciones de riesgo y bajo amenaza, tanto de poderes públicos, como pueden ser los gobiernos de algunas entidades federativas, como de poderes salvajes y privados 9 .

En este contexto, la creación de una dependencia ab ocada únicamente a la prevención, procesamiento e investigación de los delitos – graves - referentes a esta materia, podría haber sido una acción virtuosa dentro del sexenio del presidente Felipe Calderón que abonara en la dirección correcta para la solución de este problema. Sin embargo, como lo demuestran los resultados de este

9 Tal como lo ha señalado ARTICLE 19 en diversos documentos. Desde 2006 hasta la fecha se tienen registrados 7 2 homicidios de personas que ejercían el oficio de periodista, así como una cantidad significativa de agresiones contra instalaciones de medios de comunicación y amenazas contra diversos profesionales de la información que les han obligado en algunos casos a buscar asilo lejos de sus lugares de origen por cuestiones de seguridad.

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estudio, la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra Periodistas es poco más que una dirección glorificada de la Procuraduría .

Uno de los principales factores que abonan en el malestar con la democracia constitucional y los pilares institucionales por medio de los cuales busca materializar sus principios básicos es la simulación, especialmente en lo referente al efectivo reconocimiento y garantía de un derecho f undamental; remisa y horizonte primordial de todo el entramado jurídico e institucional de cualquier país que pretenda denominarse como democrático. La creación de una dependencia especializada para canalizar delitos contra la libertad de expresión con cap acidades acotadas y un presupuesto mínimo es un ejemplo de este tipo de simulación y la pobreza de sus resultados, más que sorprendernos es solo la evidencia del fracaso de una iniciativa mediáticamente atractiva pero poco eficaz, que únicamente abona en l a deconstrucción institucional y profundiza la problemática en materia de protección a periodistas y menoscabo a la libertad de expresión que actualmente vive el país.

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