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A MAYOR ESPECIALIZACIN, MEJORES RESULTADOS? INFORME COMPARATIVO SOBRE EL TRABAJO DE LAS FISCALAS ESPECIALIZADAS DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA A PARTIR DE SOLICITUDES DE INFORMACIN.
En Mxico existe la prctica generalizada, adoptada por todos los gobiernos con independencia de su orientacin poltica de atender problemas graves, especialmente los relacionados con asuntos penales, a partir de la creacin de Fiscalas especializadas. Estos rganos, que existen tanto en el mbito federal como en el local, dependen de las Procuraduras federal o de los Estados y su objetivo es atraer una serie de casos con caractersticas especficas. A nivel federal, en los ltimos 25 aos se han creado tres Fiscalas Especializadas; la Fiscala Especializada en Delitos Electorales (FEPADE), la Fiscala Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (FEVIMTRA) y la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos contra la Libertad de Expresin (FEADLE). La creacin de cada una de ellas, propuesta e impulsada por la cabeza del ejecutivo federal en turno, se ha acompaado de enorme expectativa y gran cobertura meditica. Sin embargo, una vez que han sido instaladas, se dejan de lado cuestiones fundamentales para que stos en realidad cumplan con los objetivos para los que fueron creadas como un marco jurdico adecuado, capacidades tcnicas congruentes y una asignacin presupuestal congruente; as como un seguimiento serio que, tomando en consideracin estos factores, evale el desempeo de estas dependencias.

En este sentido, ARTICLE 19, a travs de solicitudes de acceso a la informacin1, ha obtenido los datos necesarios para realizar un estudio comparativo sobre el trabajo que realizan estos rganos, con el fin especfico, dados los temas de inters de A19, de evaluar la labor de la FEADLE en contraste con las otras fiscalas 2. As, para poder realizar una valoracin integral, se solicit informacin de los siguientes rubros: status jurdico de la dependencia, presupuesto, nmero de personas que laboran en la institucin y nmero de averiguaciones previas recibidas, integradas, y resueltas.

STATUS JURDICO DE LA DEPENDENCIA.


Cul es la calidad jurdica de una dependencia resulta de suma importancia para la evaluacin del trabajo que realiza. Con frecuencia, la falta de conocimiento sobre cules son los verdaderos alcances de un rgano, toda vez que stos se encuentran limitados por el principio de legalidad, genera falsas expectativas acerca de sus capacidades y su desempeo o, por el contrario, puede generar falsos positivos de un trabajo que en realidad no potencializa las facultades de la institucin y slo cumple en parte con los objetivos que le fueron encomendados. As, a manera de marco para los resultados de esta evaluacin, es pertinente analizar cul es el status jurdico de cada una de las dependencias sujeto de este comparativo. Aunque en principio uno podra pensar que, dado que se tratan de rganos que cumplen con una funcin similar, stos tendran -o al menos deberan tener-el mismo status jurdico, es decir, encontrarse en igual nivel jerrquico dentro del organigrama de la Procuradura General de la Repblica, organismo del que forman parte encontramos que, mientras que la FEVIMTRA y la FEADLE son unidades administrativas sin personalidad jurdica propia, creadas a partir de un decreto presidencial y adscritas a la oficina del Procurador General de la Repblica cuya competencia es la atraccin y persecucin de algunos delitos en especfico, la FEPADE se considera un rgano desconcentrado contemplado en la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, lo que le otorga la capacidad jurdica para suscribir convenios de colaboracin con otras dependencias como son las
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Las conclusiones sobre la garanta del acceso a la informacin en la Procuradura General de la Repblica, ver el informe Anlisis del Acceso a la Informacin en la Procuradura General de la Repblica. 2 Aunque la informacin solicitada fue la misma para las tres dependencias, realizar el anlisis comparativo de la informacin result difcil, ya que no existe homologacin entre la informacin existente en cada una de las Fiscalas, as como en lo entregado por cada una de ellas.

procuraduras estatales, as como un mayor grado de independencia de gestin frente a la organizacin central de la Procuradura. Resulta interesante cuestionar las razones por las que una de las dependencias tiene un status jurdico diferente, que otorga mayores facultades que las otras dos, especialmente si tomamos en consideracin los delitos a los que se aboca cada una de ellas. Mientras que la FEVIMTRA y la FEADLE se concentran en delitos graves; la primera en delitos de violencia contra las mujeres y trata de personas y la segunda en delitos contra la libertad de expresin (donde se concentran los delitos referentes a agresiones, desapariciones e incluso homicidios de periodistas), la FEPADE persigue delitos electorales tipificados como no graves y sin embargo, como veremos ms adelante goza de una preeminencia evidente, en todos los rubros frente a las otras dos.

PRESUPUESTO
Para realizar una evaluacin exhaustiva sobre el desempeo de una dependencia, resulta imprescindible tener en consideracin con qu presupuesto cuenta para cumplir con sus funciones. As, podemos contrastar los recursos materiales con los que cuentan frente a la labor que realizan. Este ejercicio tambin es un indicador til para conocer en qu nivel de prioridad se encuentran dentro de la administracin pblica las funciones que realiza cada una. Tomando en consideracin que el objetivo especfico de este estudio es analizar el desempeo de la FEADLE en comparacin con las otras dos fiscalas, nicamente se anotarn los presupuestos de 2010 y 2011, es decir, a partir de la creacin de la Fiscala. En este rubro, observamos que, en consonancia con el status jurdico en el que se encuentra la FEPADE, sta Fiscala recibi en 2011 una asignacin de 5, 996,599.27. Por otra parte, en 2011 la FEVIMTRA obtuvo un presupuesto 15, 879,881.00 de los cules ejerci nicamente 9,776, 492.003. En los ltimos dos aos, la FEADLE ha sido la fiscala que menos presupuesto ha recibido de entre las tres. En 2010 recibi 695,416.00 de los cuales adems slo ejercicio 316,183.40, esto es, menos de la mitad del monto asignado. Este subejercicio, del 45%, puede explicar que en 2011 el
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Los datos referentes a la asignacin presupuestaria del a FEVIMTRA en 2010 no fueron otorgados correctamente por la autoridad correspondiente.

presupuesto asignado sea an menos: 636,740.00, aunque de acuerdo con las respuestas dadas a las solicitudes de informacin hechas por ARTICLE 19, el ao pasado la Fiscala tuvo un sobre ejercicio del 11.4%, ya que report haber ejercido 733,443.51. Dependencia Presupuesto 2011 Como podemos observar, ya sea en un comparativo con lo asignado a las otras dos fiscalas o de manera individual la FEADLE tiene un presupuesto mnimo que no llega ni siquiera a un milln de pesos anual. En comparacin con las otras fiscalas tenemos que, a pesar de tener el mismo status jurdico, la FEADLE recibi en 2011, 24 veces menos que la FEVIMTRA y, 9 veces menos que la FEPADE4, que, aunque como ya sealamos, se encuentra en un mayor rango dentro de la estructura orgnica de la Procuradura, tambin comparte, al menos nominalmente, los mismos objetivos que las otras dependencias. FEADLE 636,740.00 FEPADE 5, 996,599.27 FEVIMTRA 15, 879,881.00

PERSONAL ADSCRITO
Uno de los puntos comparativos ms interesantes para la evaluacin de la labor de las fiscalas es el relativo al nmero de personas que trabajan en la misma. Este dato resulta cualitativamente valioso cuando se compara con el presupuesto que recibe cada una de las dependencias frente al trabajo realizado en un ao (que, para los efectos de este estudio se medir a partir del nmero de averiguaciones previas presentadas/en trmite/ resueltas y la satisfaccin de los objetivos planteados en sus respectivos planes de trabajo). As, el comparativo de estos tres factores puede dar una perspectiva simple pero contundente sobre el desempeo de cada una de ellas, ya que nos permite evidenciar, adems del tamao de cada una de las dependencias por s sola, si existe una proporcin igual entre la asignacin presupuestal hecha a cada una, la cantidad de personal con el que cuentan y el trabajo que reportan haber realizado. Como en el caso de la asignacin presupuestal (y en todos los rubros objeto de este anlisis) la Fiscala de mayor tamao es la FEPADE que reporta tener en su plantilla 219 lugares de trabajo
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De hecho, de acuerdo con la informacin emitida por las propias fiscalas, la asignacin mensual de la FEPADE excede el presupuesto anual de la FEADLE.

dentro de los que se incluyen tanto trabajadores de confianza como personal adscrito a la dependencia. En el mismo tenor, la FEVIMTRA reporta que existen 141 plazas, de las cules, al momento de solicitar la informacin 14 se encontraban vacantes mientras que la FEADLE seala que su fuerza laboral es de slo 40 personas en total. As, tenemos que la FEADLE, a pesar de la importancia de los delitos cuyo procesamiento tiene bajo su cargo, tiene casi cuatro veces menos personal que la FEVIMTRA y casi seis menos que la FEPADE. Por otra parte, otro de los puntos que resulta crucial analizar, ya que se encuentran ntimamente ligado con el desempeo que tiene cada una de las dependencias es el tocante con la especializacin del titular de la misma. En este rubro, encontramos que tanto en el caso de la FEADLE como en el de la FEPADE5 aunque sus titulares cuentan con una trayectoria en materia de procuracin de justicia, no encontramos dentro de los currculos que fueron proporcionados que ninguno de los dos titulares tenga experiencia o especializacin en las materias a las que se abocan sus respectivas oficinas. En el caso del titular de la FEADLE, no se evidencia que ste haya realizado ningn estudio para mayor especializacin en el tipo de delitos a los que se aboca la FEADLE, as como en algunas materias afines, como podran ser mecanismos de proteccin a periodistas, tratamiento de vctimas etc. Del mismo modo, la titular de la FEPADE no cuenta con ningn estudio posterior o trayectoria acadmica o laboral en el mbito electoral que nos permita sostener que tiene la experiencia necesaria para desarrollar a cabalidad la labor que le fue encomendada.

AVERIGUACIONES PREVIAS Y SATISFACCIN DE OBJETIVOS


Para los efectos de esta investigacin, se eligi como indicador para evaluar el trabajo de las fiscalas el nmero de averiguaciones previas que haba procesado cada una a lo largo de 2011, as como el cumplimiento de los objetivos planteados en los planes de trabajo entregados por cada una de las dependencias. Para lograrlo, se tom en consideracin el nmero de averiguaciones previas que haba iniciado cada fiscala y se contrast con la cantidad que haban sido concluidas en el periodo de un ao, en qu direccin haban sido resueltas (ejercicio/no ejercicio de la accin penal)
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La trayectoria profesional de la titular de la FEVIMTRA no pudo analizarse ya que, contrario a lo que seala la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, el currculum de su titular no se encuentra disponible en lnea, ni le fue otorgado a ARTICLE 19 a travs de solicitudes de acceso a la informacin, a pesar de haber sido solicitado.

6, as como las respuestas que dieron a preguntas especficas sobre el cumplimiento de su plan de

trabajo. En este rubro, la FEADLE report que en el periodo del 15 de febrero al 31 de julio de 2010 haba procesado un total de 46 averiguaciones previas, de las que consign 3 (que se encuentran en consulta), 7 fueron desechadas por incompetencia y una fue enviada al archivo. En 2011, afirm tener en trmite 81 averiguaciones previas, de las cuales 23 han resultado en el ejercicio de la accin penal, mientras que una culmin en el no ejercicio de la accin penal. En lo tocante al plan de trabajo, la FEADLE report que no ha realizado ningn curso, seminario o taller de ninguna ndole a pesar de estar estipulados dentro de su plan de trabajo7. En el mismo tenor, la FEVIMTRA inform que en el periodo de 2010 a noviembre de 2011 haba integrado 552 averiguaciones previas, de las cules en 126 se haba determinado ejercicio de la accin penal, en 56 casos se haba dictado un no ejercicio de la accin penal, 3 se encontraban reservadas y 367 se encontraban en trmite. Por ltimo, la FEPADE anot que en 2010 haba proceso un total de 1094 averiguaciones previas, mientras que en 2011 la cifra haba sido de 2607 (situacin que se explica si observamos los calendarios electorales locales), de las cules se haban determinado 3533 como no ejercicio de la accin penal, 3954 como ejercicio de la accin penal y la reserva de 2315 expedientes8. La comparacin de este rubro evidencia el pobre trabajo que realizan, con independencia de sus facultades, su tamao y su presupuesto, todas estas dependencias. Resalta negativamente el caso de
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Aunque no es objeto de este estudio, tambin resulta interesante la posterior investigacin del nmero de consignaciones que efectivamente han realizado estas dependencias. Sin embargo, la solicitud de esta informacin evidenci otro problema grave en el funcionamiento de las Fiscalas: una vez que se ha determinado el ejercicio o no ejercicio de la accin penal por los diversos tipos de delitos que investiga cada una, las Fiscalas pierden el seguimiento del caso, quedando el procedimiento en manos de otras dependencias de la Procuradura. Esta falla impacta negativamente en la integracin y posterior desarrollo del caso, ya que el organismo encargado de realizar la investigacin de cada uno de los incidentes, deja de tener contacto con quienes harn la posterior evaluacin y consignacin del mismo. 7 Solicitud de informacin con no. De Folio 0001700240711 8 En este punto es importante hacer notar que, tal como se seala en el informe de ARTICLE 19 sobre el acceso a la informacin de cada una de las fiscalas, las cifras otorgadas por la FEPADE respecto al nmero de averiguaciones previas procesadas no son consistentes. Por ejemplo, si hacemos la sumatoria del desagregado de casos donde sealan el tratamiento de cada una de las averiguaciones previas tenemos un total de 1602, diferente a las 2607 averiguaciones que informaron mediante otra solicitud.

la FEPADE que, a pesar de tener una asignacin presupuestal, convenios de colaboracin con las procuraduras estatales y una mayor capacidad de operacin, tiene un desempeo muy por debajo de sus capacidades.

EFICIENCIA DE FISCALAS
Una vez analizados por separado los diferentes rubros, resulta interesante revisarlos en su conjunto. Tomando en consideracin que el objetivo de estas dependencias es precisamente la resolucin del mayor nmero de casos posibles respecto de los delitos a los que se aboca cada una, si se contrastan de manera clara los resultados de cada una de las fiscalas respecto de su presupuesto y tambin respecto de las dems dependencias es posible evidenciar cunto cuesta cada una de las consignaciones que hace cada Fiscala. Dependencia FEADLE FEVIMTRA FEPADE Esta tabla evidencia con claridad lo oneroso que le resulta al Estado Mexicano tener dependencias de este tipo. El precio que tiene cada consignacin, que adems tambin lleva aparejado un desgaste de recursos personales e institucionales no tasables econmicamente, es excesivamente alto. En este punto, podemos ver que la FEPADE es quien realiza su trabajo con mayor eficiencia, lo que repercute en un mayor nmero de casos consignados, mientras que la FEVIMTRA, que tiene casi tres veces ms presupuesto que la FEPADE, consign nicamente el 5% de los casos que la primera. Valdra la pena preguntarse si uno de los factores que influyen en un mejor desempeo institucional estiba en el status jurdico de la dependencia, y que una Fiscala con mayor independencia y capacidad de gestin tiene mayores posibilidades de tener buenos resultados. Por su parte, en un trmino intermedio se localiza la FEADLE, que, tomando en consideracin su presupuesto, y comparada con la FEVIMTRA que se encuentra en el mismo status jurdico- realiz una labor que, aunque deja mucho que desear, es menor onerosa y ms eficiente que la de primera. Presupuesto Asignado2011 636,740.00 15, 879,881.00 5, 996,599.27 Nmero de Consignaciones 23 126 3954 Costo de cada consignacin 27,684.34 126,030.80 1,516.59

CONCLUSIONES: FEADLE. UNA DECONSTRUCCIN INSTITUCIONAL


Si observamos el Plan de Trabajo 2010-2012 de la FEADLE encontramos objetivos que abarcan desde el mbito administrativo, con un programa de sistematizacin de informacin, el ejercicio cabal de su encomienda (como la reactivacin de todas las investigaciones comenzadas de la FEAPD), promover una mayor colaboracin con otras dependencias para la investigacin de los casos, generacin de protocolos de seguridad para periodistas, capacitacin especializada al personal, difusin de la materia, reuniones con distintos actores de la sociedad civil y acadmicos especialistas en el tema con el fin de crear vnculos de colaboracin y sinergia y la creacin de un sistema de alerta temprana, para proteger a quienes ejercen el periodismo. Sin embargo, al momento de contrastar los alcances de dicho plan con lo acotado de las capacidades jurdicas que tiene la Fiscala, el exiguo presupuesto con el que cuenta, la cantidad de personal adscrito a la misma o la especializacin de quienes laboral en ella, notamos que los objetivos del plan de trabajo no cuentan con los elementos ni materiales, ni tcnicos, ni jurdicos para poder materializarse. Estamos frente a una simulacin institucionalizada. Los delitos contra la libertad de expresin son uno de los temas ms ominosos en la agenda nacional. En los ltimos aos se han incrementado de manera evidente y alarmante las agresiones a las personas fsicas y morales, especialmente medios y periodistas, que hacen uso de este derecho en el pas. Quienes ejercitan de manera cotidiana su libertad de expresin, derecho fundamental de todas las personas y componente bsico de la democracia -no sobra decirlo, se encuentran cada vez con mayor frecuencia en situaciones de riesgo y bajo amenaza, tanto de poderes pblicos, como pueden ser los gobiernos de algunas entidades federativas, como de poderes salvajes y privados9. En este contexto, la creacin de una dependencia abocada nicamente a la prevencin, procesamiento e investigacin de los delitos graves- referentes a esta materia, podra haber sido una accin virtuosa dentro del sexenio del presidente Felipe Caldern que abonara en la direccin correcta para la solucin de este problema. Sin embargo, como lo demuestran los resultados de este
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Tal como lo ha sealado ARTICLE 19 en diversos documentos. Desde 2006 hasta la fecha se tienen registrados 72 homicidios de personas que ejercan el oficio de periodista, as como una cantidad significativa de agresiones contra instalaciones de medios de comunicacin y amenazas contra diversos profesionales de la informacin que les han obligado en algunos casos a buscar asilo lejos de sus lugares de origen por cuestiones de seguridad.

estudio, la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Cometidos contra Periodistas es poco ms que una direccin glorificada de la Procuradura. Uno de los principales factores que abonan en el malestar con la democracia constitucional y los pilares institucionales por medio de los cuales busca materializar sus principios bsicos es la simulacin, especialmente en lo referente al efectivo reconocimiento y garanta de un derecho fundamental; remisa y horizonte primordial de todo el entramado jurdico e institucional de cualquier pas que pretenda denominarse como democrtico. La creacin de una dependencia especializada para canalizar delitos contra la libertad de expresin con capacidades acotadas y un presupuesto mnimo es un ejemplo de este tipo de simulacin y la pobreza de sus resultados, ms que sorprendernos es solo la evidencia del fracaso de una iniciativa mediticamente atractiva pero poco eficaz, que nicamente abona en la deconstruccin institucional y profundiza la problemtica en materia de proteccin a periodistas y menoscabo a la libertad de expresin que actualmente vive el pas.

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