Abertura do Estado participao popular, uma reviso atualizada do oramento participativo de Belo Horizonte Ramon Coelho da Cruz Mestrando

o em Geografia PPGG, Universidade Federal do Rio de Janeiro ramonbhgeo@yahoo.com.br

Resumo Nem toda experincia de Oramento Participativo - OP pode ser entendida como verdadeiros ganhos de autonomia de uma determinada populao no mbito das polticas pblicas, sejam no cenrio poltico mundial ou brasileiro. Para avaliar uma participao popular no oramento pblico municipal, a exemplo do OP de Belo Horizonte que est entre as principais experincias de oramento participativo do Brasil, preciso entender a dimenso espacial de sua prtica, o que permitir mensurar a real abertura do Estado participao popular. Diante disso este trabalho visou analisar o que a literatura e estudos empricos e comparativos tm apontado a respeito do OP de Belo Horizonte desde sua formulao aos dias de hoje, e argumentar de acordo com sua dimenso espacial e efetividade como o OP de Belo Horizonte se enquadra no que vem a ser participao popular. Sem, contudo esquecer que para um desenvolvimento real, uma melhoria na qualidade de vida e maior justia social primordial que o Estado possibilite uma participao popular no oramento e planejamento urbano de uma cidade. Palavras-chave: participao popular, oramento participativo, dimenso espacial. Resumen No todas las experiencias del Presupuesto Participativo - PP se puede n entender como ganancias reales en el mbito de una determinada poblacin en las polticas pblicas, ya sea en el mundo poltico o el caso brasileo. Para evaluar la participacin ciudadana en el presupuesto municipal, como el PP en Belo Horizonte, que se encuentra entre las mejores experiencias del presupuesto participativo de Brasil, uno debe entender la dimensin espacial de su prctica, que permitir medir la real apertura del Estado a la participacin ciudadana. Teniendo en cuenta que este trabajo pretendi analizar lo que la literatura y los estudios empricos y comparativos, han demostrado sobre el OP en Belo Horizonte desde su formulacin hasta la actualidad, y argumentar de acuerdo con su dimensin espacial y eficacia de como la PP se ajusta en Belo Horizonte cuando se trata de participacin ciudadana. Sin olvidar que para un verdadero desarrollo, una mejor calidad de vida y una mayor justicia social es de suma importancia que el Estado permita la participacin ciudadana en la planificacin urbana y el presupuesto de una ciudad. Palabras clave: la participacin ciudadana, presupuesto participativo, la dimensin espacial.

Introduo Discute-se muito a respeito do planejamento e gesto urbanos no Brasil decorrente da reestruturao urbana que vrias cidades no pas passam atualmente, principalmente as metrpoles e capitais; seja por futuros megaeventos como a Copa do Mundo de 2014 que tem como sede o Brasil ou por dinmicas urbanas recentes decorrentes de expanso urbana, mas ainda pouco se ouve falar da participao popular de fato neste processo. No podemos deixar de abordar a respeito da participao popular, pois a democratizao do planejamento deve ter prioridade, em uma agenda progressista, sobre a discusso e a implementao de instrumentos tributrios, Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) etc (SOUZA, 2005, p. 1). E no so poucas as vezes que a participao popular tem sido maltratada ou secundarizada justamente entre aqueles que, ritualmente, seguem insistindo que so a ela favorveis (SOUZA, 2005, p. 1). De forma breve vale ressaltar que a apropriao do planejamento e da gesto urbanos pelo pensamento crtico se deu no Brasil, atravs do iderio da reforma urbana de significado progressista, que contm, todavia, uma clara e importante dimenso espacial (SOUZA, 2004a). A concepo progressista de reforma urbana caracterizada por Souza como um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redistributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover uma maior democratizao do planejamento e da gesto das cidades (SOUZA, 2004a, p. 158). Para Fernandes (2005) uma experincia que se destaca na gesto urbana democrtica no Brasil por ter alcanado maior capacidade de difuso foram s polticas de Oramento Participativo - OP. O que torna importante avaliar se esta difuso, ou melhor, a dimenso espacial da prtica do OP demonstrar o real nvel de abertura do Estado participao popular (SOUZA, 2000b, p. 135). A literatura documenta que o oramento pblico surgiu na Inglaterra no comeo do sculo XIX, e teve desde ento muito avano tcnico neste instrumento de gesto urbana, porm no que concerne a participao popular torna-se mais importante a adoo bem mais recente do oramento

participativo, a respeito do que administraes municipais no Brasil tm se destacado como pioneiras (SOUZA, 2000a, p. 41-43, grifo do autor). De acordo, Avritzer (2010) afirma ser possvel apontar que gestes participativas exitosas contribuem para a continuidade das experincias administrativas que as implantaram, sendo que para o autor os principais exemplos so os das cidades de Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife (AVRITZER, 2010, p. 40). A capital mineira, Belo Horizonte, desde 1993 vivencia o que muitos pesquisadores do assunto denominam de democracia participativa (adiante se discutir a respeito deste termo, sendo propositais as aspas) tendo como principal carro-chefe o Oramento Participativo (OP). A experincia de oramento participativo de Belo Horizonte colocada como a segunda mais importante experincia de oramento participativo do Brasil, aps a de Porto Alegre, mas ela apresenta diversas inconsistncias (SOUZA, 2004b, p.107). Sendo objetivo deste trabalho analisar o que a literatura e estudos empricos e comparativos tem levantado a respeito do OP de Belo Horizonte desde sua formulao aos dias de hoje, e argumentar de acordo com sua dimenso espacial e efetividade como o OP de Belo Horizonte se configura no que vem a ser participao popular. Uma das maneiras de avaliar o mecanismo do OP avaliar o carter participativo ou no e a qualidade da diviso espacial adotada (SOUZA, 2004a, p. 460). 1. Sobre o Oramento Participativo no Brasil com nfase em Belo Horizonte Segundo Avritzer (2010) o OP se destaca no Brasil democrtico por ser uma instituio participativa que no decorrncia direta da Constituio de 1988, e define o OP como,
uma forma de balancear a articulao entre representao e participao ampla da populao por meio da cesso da soberania por aqueles que a detm enquanto resultado de um processo eleitoral. A deciso de iniciar o OP sempre do prefeito. A soberania passa a ser partilhada com um conjunto de assemblias regionais e temticas que operam a partir de critrios de livre participao. Todos os cidados so tornados, automaticamente, membros das assemblias regionais e temticas com igual poder de deliberao (AVRITZER, 2010, p. 37).

Por mais que a deciso de iniciar o OP seja do Estado, na pessoa d o prefeito como colocou Avritzer, pode soar como paradoxal, mas no o , como compartilha Souza, ser possvel segundo as circunstncias o fenmeno de genunos e notveis ganhos de autonomia ter a ver com iniciativas do Estado uma instncia de poder em ltima anlise e estruturalmente heternoma (2004a, p. 446). Aqui o uso do termo democracia no se refere ao usualmente rotulado em vrios pases como democrticos, em acordo com Souza (2004a) a proposta de uma democracia que ultrapassa um tipo de sistema ou regime poltico como o representativo e se expressa como uma democracia direta, o tipo essencial.
No Brasil atual, a expresso democracia participativa, tal como freqentemente utilizada (de modo usualmente desacompanhado de reflexes e embasamento tericos de maior flego), costuma encobrir o fato de que se trata, no fundo, da democracia representativa, apenas temperada, aqui e ali, com alguns elementos de democracia direta. Por trs disso h um otimismo exagerado, sobre a base de uma viso tipicamente aperfeioadora [...]: costumeiramente, subestima-se o papel condicionante (vale dizer, estruturalmente heternomo e alienante) da democracia representativa, que continua dando o tom e constituindo o contexto e a espinha dorsal; superestima-se a capacidade de os elementos de democracia direta sobreviverem a longo prazo sem serem emasculados/deturpados e exagera-se a possibilidade de esses elementos condicionarem a vida poltica (SOUZA, 2005, p. 15).

Por isso (e claro, h outras implicaes que neste trabalho no ser possvel discuti-las), optou-se aqui no utilizar o termo democracia participativa. Pondera-se tambm que quanto ao ideal de um planejamento e gesto urbanos luz da autonomia, o oramento participativo no chega a ser uma autogesto, pois ainda uma co-gesto entre estado e sociedade civil, porm se bem arrojado, concreto e ousado um OP pode ser visto como ganhos de autonomia dentro de um contexto geral heternomo (SOUZA, 2006, p. 249). de suma importncia destacar entre os aspectos do oramento participativo o da espacialidade desse tipo de mecanismo de gesto participativa (SOUZA, 2004b, p. 101). Sendo, a natureza da malha territorial adotada um indicador de consistncia do processo participativo, ao lado de indicadores de consistncia talvez mais bvios como o percentual da despesa total [...] sobre a qual a

instncia participativa tem controle efetivo e o alcance da participao popular (SOUZA, 2004b, p. 101-102). O primeiro OP de Belo Horizonte aconteceu em 1993, e foi considerado um marco no processo de mudana institucional que o municpio passava desde os ltimos anos da dcada de 70 e que alcanou mais avanos nos finais da dcada de 80, quando foi includo na Lei Orgnica do Municpio pelo relator do Partido dos Trabalhadores, o vereador Patrus Ananias, a idia de que a administrao da cidade se faria envolvendo instncias de participao popular (SOMARRIBA, 2000, p. 530). 1.1 O OP Regional Denominado sem muitas justificativas como OP Regional o primeiro OP de Belo Horizonte em 1993 implantado pelo prefeito do governo Frente BH Popular neste perodo, Patrus Ananias (1993-1996), teve como principal o objetivo de viabilizar a discusso e a deliberao pblica sobre investimentos e obras de infra-estrutura (AZEVEDO, GOMES, 2009, p. 69). Para operacionalizar o OP Regional, Belo Horizonte foi dividida em nove Regies Administrativas (conforme denomina a Prefeitura de Belo Horizonte - PBH, pois geograficamente no possvel falar de regio no espao intraurbano de uma cidade), popularmente mais conhecidas como regionais, e so: Centro-Sul, Barreiro, Leste, Oeste, Nordeste, Noroeste, Norte, Pampulha e Venda Nova. Tais regies administrativas j haviam sido definidas em gabinete pela PBH quando iniciou um processo administrativo descentralizado (SOMARRIBA, 2000). O que configura em no ter sido participativa a territorialidade do processo de OP em Belo Horizonte, pois a definio das unidades territoriais no passou, ela prpria, pela esfera da participao popular (SOUZA, 2004b, p. 106). As nove regies administrativas so subdividas em 42 sub-regies, que, no entanto, contm 80 unidades de planejamento (UPs) segundo a nova delimitao de agosto do ano de 2011 dada as regies administrativas do municpio pela Lei 10.231/11, mas que para distribuio de recursos do OP so consideradas apenas 79, pelo fato da UP UFMG ser uma rea exclusiva do Campus da Universidade (PBH, 2011).

As UPs nem sempre corresponde aos limites populares de um bairro, vila ou aglomerado (como denominado respectivamente favela e conjunto de favelas em Belo Horizonte) e conjuntos habitacionais, podendo agrupar mais de um bairro e subespaos citados, por isso Souza argumenta que as UPs,
so os espaos de referncia no para a organizao popular em si, mas para o clculo do ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU); na medida em que a metade do montante total de recursos para investimentos disponibilizado pela Prefeitura para a esfera do oramento participativo distribudo com base na posio que a UP ocupa no ranking do IQVU (quanto pior a posio, mais recursos), as UPs, mesmo no sendo, diretamente, territrios de referncia para a mobilizao e organizao da populao, so parte integrante fundamental da malha territorial do oramento participativo belohorizontino (SOUZA, 2004b, p. 106-107).

De forma simplificada, o primeiro OP Regional tinha como etapas: 1) assemblias regionais, com o papel de prestar contas e apresentar critrios a serem seguidos; 2) reunio nos bairros, importante para levantamento das propostas; 3) assemblias sub-regionais, para pr-seleo dos

empreendimentos e eleio dos delegados para o Frum Regional; 4) vistorias para estimar custos; 5) caravana de prioridades, na qual visita todos os locais com empreendimentos pr-selecionados e por ltima a 6) assemblia regional, para deliberao final e escolha dos representantes na comisso de fiscalizao denominada de COMFORA (Comisso Regional de

Acompanhamento e Fiscalizao), tal processo de 1993 a 1998 se dava a cada ano, mas a partir de 1999 passou a ser realizado de dois em dois anos (AZEVEDO, GOMES, 2009). Com o passar dos anos e diferentes administraes do governo local o OP Regional de Belo Horizonte foi sofrendo pequenas alteraes, sendo as mais relevantes incluso dos denominados: Frum Regional e Frum Municipal (PBH, 2011).
No Frum Regional, os delegados discutem e selecionam at 15 obras por regional, entre as 25 pr-selecionadas. Nessa etapa tambm eleita a Comisso Regional de Acompanhamento e Fiscalizao do Oramento Participativo Comfora, que tem o papel de acompanhar o escopo, o projeto e o andamento das obras aprovadas, alm de fiscalizar sua execuo. Em cada edio do OP, uma nova comisso eleita, agregando-se ao processo de representao popular. A ltima etapa do processo do Oramento Participativo se d com a realizao do Frum Municipal de Prioridades Oramentrias. Neste evento, o prefeito recebe da Comfora o Caderno de Empreendimentos contendo todas as informaes das obras que devero ser executadas pela administrao municipal (PBH, 2011).

Tambm so outros arranjos institucionais setoriais do OP, implantados depois do OP Regional, que possibilitam a participao dos cidados belohorizontinos nas decises de uma pequena parte dos recursos disponveis para investimento o OP da Habitao e o OP Digital. 1.2 O OP da Habitao

O OP da Habitao (OPH) foi iniciado em 1995 e atravs de uma dotao oramentria especfica passou a administrar recursos para a construo de unidades habitacionais destinadas s famlias sem moradia (PBH, 2011). Iniciou-se em 1995 pelo governo municipal a destinao de R$ 6 milhes para o OPH, e R$ 7 milhes, em 1996, o que correspondeu cerca de 18% e 21%, respectivamente, do montante de recursos do OP de Belo Horizonte, uma vez que o governo da Frente BH Popular procurou responder carncia de moradias e gravidade da situao de famlias que vivem em reas de alto risco e tambm da denominada populao de rua (SOMARRIBA, 2000). Segundo informaes do livro comemorativo dos 15 anos de OP em Belo Horizonte (1993-2008) da seguinte maneira a composio do OPH:
As famlias que participam do OPH so organizadas em ncleos do Movimento dos Sem-Casa de Belo Horizonte cadastrados na Secretaria Municipal de Habitao. Para participarem esses ncleos devem estar estabelecidos na cidade por um perodo mnimo de dois anos. As reunies preparatrias acontecem em todas as regies administrativas e a discusso final realizada no Frum Municipal de Habitao (AZEVEDO, GOMES, 2009, p. 71).

Os dados do Portal do OP na internet traz um fluxograma e descreve as etapas do OP Habitao mais detalhada segundo a administrao atual da PBH como mostra o FLUXOGRAMA 01 e sua respectiva legenda adiante. Ateno a etapa de nmero 9 que possibilita, pelo ao menos no que relata sua metodologia, uma ampla participao popular que permite auto-gerir projetos de moradia popular.

Legenda com Etapas do OP Habitao: 1. A famlia procura um ncleo cadastrado para se filiar e participar do processo; 2. O Governo define recursos financeiros e/ou o nmero de moradias a ser construdas no perodo; 3. O Conselho Municipal de Habitao define critrios e o prazo para cadastramento dos ncleos, define sobre a aplicao dos recursos e aprova critrios para distribuio das unidades habitacionais; 4. Os ncleos se cadastram na Secretaria Municipal Adjunta de Habitao (SMAHAB); 5. A SMAHAB mobiliza os ncleos de moradia, realiza o cadastramento, credenciamento e divulgao do processo; 6. Nos Fruns Regionais preparatrios d-se a apresentao dos critrios de distribuio de benefcios e indicao de delegados por ncleo; 7. O Frum Municipal de Habitao aplica os critrios para distribuio dos benefcios e elege representantes da Comisso Fiscalizadora do Oramento Participativo COMFORA da Habitao; 8. Os ncleos priorizam e indicam as famlias a serem beneficiadas; 9. A SMAHAB e Movimento por Moradia definem sobre aquisio de terrenos, desenvolvimento dos projetos e sua execuo (gesto pblica ou autogesto); 10. A SMAHAB promove a execuo dos empreendimentos, realiza o acompanhamento social, aes de gerao de trabalho e renda e implantao de financiamento e titulao; 11. A COMFORA fiscaliza e monitora a execuo dos recursos aprovados no OPH; 12. A Comisso de tica fiscaliza e averigua as denncias de irregularidades dos ncleos dos sem casa na escolha de famlias e na conduo do processo de indicao de beneficirios. FLUXOGRAMA 01 Etapas do OP Habitao de Belo Horizonte. Fonte: PBH, 2011.

1.3 O OP Digital A ltima experincia participativa criada pela PBH o OP Digital, que iniciou em 2006, sendo viabilizada por recentes avanos tecnolgicos, pelo qual os cidados de Belo Horizonte maiores de 16 anos que possuem cadastro

eleitoral na cidade podem escolher tambm pela internet as obras do OP (AZEVEDO, GOMES, 2009; PBH, 2011). Segundo a PBH so os objetivos da criao do OP Digital, alm de ampliar a participao popular na gesto municipal, consolidar as prticas de governana participativa, utilizando transparncia, incluso social, conscincia cidad e novas tecnologias e eleger obras estruturantes para a cidade, fomentando a viso global deste territrio (PBH, 2011). Para Azevedo e Gomes (2009) a implantao do OP Digital busca responder dois desafios, sendo o primeiro possibilitar a definio de recursos para obras de maior abrangncia e com custos que ultrapassam aqueles alocados por meio do OP Regional; e o segundo incorporar novos segmentos da populao aos processos participativos como aumentar a participao da classe mdia e da juventude s deliberaes sobre OP (o que atravs dos dados do OP Digital 2011 parece ter sido alcanado conforme ser descrito no prximo item). No OP de 2008 teve tambm o uso do telefone como mais um meio de votao com intuito de incorporar e envolver novos atores a este mecanismo de deciso do oramento municipal (PBH, 2011). Ressalta-se que a PBH para promover a ampliao da participao via OP Digital disponibilizou no ano de 2006 (no 1 OP Digital) vrios pontos de internet pblica em escolas e outras instituies populares em todas as regionais da cidade, como tambm mobilizou 1000 jovens para prestar apoio aos votantes nestes pontos de internet pblica, visando articular o OP Digital e o programa municipal de Incluso Digital (AZEVEDO, GOMES, 2009). 2. O OP na prtica e anlises crticas e sugestivas a experincia em Belo Horizonte Depois de trabalhos de campo, entrevistas e anlises Souza (2004, p. 466) chama a ateno de que por mais rico que seja o oramento participativo [...], faz-se mister admitir que ele no consegue, no deve e no pode englobar tudo. E adverte:
a co-gesto Estado/sociedade civil promissora, mas tambm pode ser perigosamente sedutora, ao sugerir que a sociedade civil deve deixar-se domesticar mais facilmente, de vez que o interlocutor estatal, agora, sensvel e aberto. A cooptao sempre um risco,

mesmo no fazendo parte dos planos ou da interveno consciente dos agentes que ocupam postos no Estado. A prova de fogo da real abertura democrtica por parte de uma administrao parece ser, assim, a sua disposio em evitar ocupar todos os espaos e institucionalizar todas as formas de participao. Difcil, mas no impossvel (SOUZA, 2004, p. 466).

O intuito no invalidar aqui a importncia da democracia participativa, mas realar uma crtica para que possamos ir alm de tomar o ato de decidir como um direito bsico, sendo perceptvel que a participao direta dos cidados nas tomadas de deciso soa positiva, por mais que a democracia participativa corra o risco da cooptao de ativismos sociais e das massas (SOUZA, 2006). Souza (2006) reala um avano ttico quanto relevncia da introduo de elementos de democracia direta do ponto de vista polticopedaggico,
como estmulo prtica poltica e ao aprofundamento de uma conscincia de direitos, para alm dos eventuais benefcios materiais/redistributivos de curto e mdio prazos, desde que essa introduo seja feita de maneira realmente ousada e consistente. Sob tais circunstncias, mesmo um eventual trmino ou declnio da experincia participativa no impedir que se herdem teis ensinamentos e que a lembrana da trajetria e dos acertos permanea como uma referncia positiva na memria das lutas populares (SOUZA, 2006, p. 185-186).

Deixar o poder de deciso para os polticos profissionais, mesmo com a grande desconfiana de grande parte dos brasileiros por estes que os representam (nas eleies diretas), como manter um sistema de dominao, que, de qualquer maneira traz prejuzos, ao inibir a liberdade; e essa cegueira e esse comodismo so inoculados pela ideologia dominante, a qual encontra guarida nos grandes meios de comunicao de massa e em grande parte da intelligentsia (SOUZA, 2006, p. 186). Para Azevedo e Gomes (2009), o OP de Belo Horizonte uma inovao institucional que tambm ocorreu em outras cidades brasileiras como j citado anteriormente, sendo resultado de um empenho ocorrido nas dcadas de 80-90, por diferentes governos municipais, conduzidos por partidos ou coalizes de partidos de esquerda, com o objetivo de democratizar a gesto pblica, ampliar o exerccio da cidadania, e inverter as prioridades de governo (AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 67). Entende-se na viso destes autores por inovao institucional e inverso de prioridades de governo a

ampliao da participao dos cidados na definio dos investimentos pblicos; a deliberao pblica e a distribuio de recursos, prioritariamente, para as reas mais carentes de infraestrutura urbana. Por meio de etapas sucessivas, que contam com a participao de centenas de cidados, o OP viabiliza a definio de um conjunto de empreendimentos que so executados pela Prefeitura (AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 67-68).

Somarriba (2000, p. 556) a respeito do OP de Belo Horizonte aborda que o OP tem apresentado esta eficcia em inverter prioridades em detrimento dos mais pobres que at os governantes j comeam a delinear estratgias de definio de polticas urbanas que, mantendo a dinmica participativa, contemplem tambm os demais setores sociais da cidade. Para Souza (2006) preciso, alm de contextualizar os argumentos favorveis a uma maior democratizao do planejamento e da gesto urbanos, examinar judiciosamente detalhes empricos, extraindo, de situaes concretas, lies e balizamentos (p. 186). Desta forma poder provar aos cticos, mesmo que difcil, a participao popular consistente possvel e, em vrios sentidos, compensadora (SOUZA, 2006, p. 186). Azevedo e Gomes (2009) partilham de uma anlise frente a outros autores (SOMARRIBA, 2000; SOUZA, 2000a) que classifiquei como otimista e pouco criteriosa, apesar de trazer interessantes apontamentos a respeito do OP de Belo Horizonte, pode at ser que por isso ao iniciarem a anlise que fizeram se utilizam de uma justificativa ao afirmar que ainda so reduzidas, na literatura especializada, as anlises sobre o OP de Belo Horizonte. Esse um aspecto curioso, se considerarmos que a experincia completou quinze anos e contribuiu com relevantes inovaes institucionais (AZEVEDO; GOMES, 2009), e talvez tambm pelo fato do livro que publicaram ser comemorativo aos quinzes anos do OP de Belo Horizonte e com patrocnio da prefeitura de Belo Horizonte. Um levantamento dos estudos sobre o OP de Belo Horizonte de 1993 a 2008 fora realizado por Azevedo e Gomes que obtiveram a seguinte concluso: embora os estudos tivessem pontos em comum, apresentam trs diferentes perspectivas de anlises: a) que enfatizam os elementos associados democratizao da gesto e as inovaes institucionais; b) associadas importncia da tradio associativa e as contribuies do OP, em termos da mudana na cultura poltica; c) e as associadas ao papel das lideranas

comunitrias como representantes dos moradores (AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 73). Cabe destacar aqui os principais apontamentos de estudos que analisaram, sendo o primeiro citado por eles o de Srgio Azevedo e Virgnia Mares Guia (2005 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 73) que destacam o efeito de modernizao do processo participativo de Belo Horizonte sobre os rgos pblicos e o fato de o aumento da eficincia administrativa estar relacionado com o aumento da presso e da capacidade de monitoramento das obras do OP pelos cidados. Tambm citam o de Roberto Pires (2004 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 73) que acredita que as mudanas na dinmica do OP, includas ao longo dos anos, colaboraram em constituir uma cultura de planejamento, e o de Renato Boschi (2005 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 74) que ao comparar com o OP de Salvador destaca a importncia do planejamento associado descentralizao administrativa do OP de Belo Horizonte, o que torna a experincia belo-horizontina mais bem-sucedida. O estudo seguinte citado e relevante o de Camargo (2005 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 75), que toma como referncia um recorte territorial, com 500 metros de raio, em torno de uma ou mais obras do OP, onde se contabilizou os domiclios inscritos e constatou que 1.851.181 pessoas, o que corresponde a 82,91% da populao belo-horizontina, distribuda pelas nove regies administrativas, esto a 500 metros ou menos de uma obra do OP, e ressalta que a maior parte dessas obras de recuperao de reas degradadas e ocupadas pelo segmento da populao em piores condies de vida, o que colabora para reduzir a excluso urbana e social. Somarriba (2000) tambm aborda o favorecimento s camadas mais pobres com o OP, devido ao grande nmero de obras de saneamento.
Deve-se considerar que a Prefeitura adotou, a partir de 1993, o critrio de computar conjuntamente as obras virias e as de saneamento, pelo fato de que a maior parte das primeiras, se bem realizadas, envolve tambm as segundas. Nos dois ltimos anos (OP96 e OP-97), embora se tenha procurado orientar os participantes dos Fruns para a escolha de obras de maior porte, quase 80% das 190 intervenes definidas referiram-se a obras de saneamento, infraestrutura e urbanizao de vilas e conjuntos habitacionais (SOMARRIBA, 2000, p. 554).

Quando Azevedo e Gomes passam a abordar sobre associativismo citam os estudos sobre OP de Avritzer que considera que a principal importncia do OP o fato de ele viabilizar um processo decisrio de baixo para cima que assegura aos atores sociais e possibilidade de deliberar na formulao de polticas pblicas (2008 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 76). Depois Avritzer, em estudo comparativo dos OPs de Porto Alegre e Belo Horizonte, afirma que no caso especfico de Belo Horizonte o impacto sobre a cultura poltica ainda seria pequeno, devido sua fraca tradio associativa (2005 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 76). Interessante fase do estudo analtico de Azevedo e Gomes quando afirmam um ponto comum nos estudos analisados por eles dos autores outrora citados (AZEVEDO; MARES GUIA, 2005; RIBEIRO, 2005; BOSHI, 2005 apud AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 76) que a interrogao sobre a potencialidade do OP para gerar aumento de capital social e inibir prticas clientelistas, e claro, sem desconsiderar a possibilidade de tal arranjo participativo alterar as formas tradicionais de alocao de recursos pblicos, que so marcadas pelo clientelismo. A seguir, argumentam que em uma linha de raciocnio similar, os demais autores que analisaram o OP de Belo Horizonte ressaltaram a persistncia das prticas clientelistas e a importncia do arranjo institucional do OP para conter seu avano (AZEVEDO; GOMES, 2009, p. 76). Considero que Somarriba foi mais criteriosa em sua concluso sobre o OP de Belo Horizonte quando trouxe crtica prpria dinmica do OP, que em seus primeiros anos (segundo o perodo da pesquisa da autora) demonstrou um formato que estava sendo capturado por agentes polticos com maior capacidade de mobilizar recursos, reproduzindo em seu mbito aes polticas de corte clientelista (2000, p. 557, grifo nosso). A autora (SOMARRIBA, 2000) citou problemas como uma vereadora de Venda Nova, eleita pelos moradores do bairro, que no primeiro OP tentou criar uma espcie de fisiologismo democrtico e mobilizava um grande nmero de pessoas para as reunies do OP Regional, e at mesmo alugava nibus para transport-las, de forma a obter a eleio da maioria dos delegados e membros da Comfora regional, entre os que ela liderava, para obter recursos privilegiados e aprovao de obras em disputa aberta, pblica diante de outros setores ali presentes. E depois de alguns anos esta vereadora

conseguiu atravs do OP Regional urbanizar um bairro inteiro segundo entrevista da administradora regional de Venda Nova prestada a sua pesquisa. Souza alerta sobre estes oportunistas que so aqueles que, pressentindo ou percebendo a popularidade do mecanismo, optam por razes de clculo poltico (no necessariamente apenas eleitoral, por abraar formalmente ou retoricamente a bandeira de sua implementao, ao mesmo tempo que cuidam de esvazi-lo (SOUZA, 2000b, p. 135). Somarriba (2000) tambm aborda a participao de diretoras de escolas municipais que viram no OP Regional a oportunidade de conseguir recursos para as escolas que dirigiam e at manipulavam (ARNSTEIN, 1969 ao abordar sobre manipulation, enfatiza que por trs do processo denominado de educao pessoas tm sido inseridas na participao popular para atender o interesse dos que as dominam) os alunos para participarem (como atividade escolar e processo avaliativo para os mesmos) das assemblias do OP. E sugeriu que a administrao d mais ateno qualidade da participao, e que seja mais diretiva (SOMARRIBA, 2000, p. 557). E quanto participao maior dos pobres no OP de Belo Horizonte, sem desconsiderar a contribuio desta iniciativa em desenvolver atitudes mais autnomas referentes ao Estado por parte dos setores mais carentes, para a autora
De qualquer forma, importante que sejam desenvolvidas estratgias favorveis ampliao da presena dos setores mdios no OP. A maior participao destes setores contribuiria para conferir ao OP carter mais universalista, descaracterizando-o como iniciativa dirigida para os setores de baixa renda, nos moldes das polticas compensatrias convencionais (SOMARRIBA, 2000, p. 558).

Um levantamento interessante deve ser feito aqui a repeito do OP Digital de Belo Horizonte que alm de atrair a participao dos setores mdios que pouco frequentam as assemblias do OP Regional, busca a participao dos jovens que tambm pouca, conforme citado anteriormente, e mesmo que o nmero de votaes tenha sido pouco expressivo (diante do nmero da populao da cidade que j ultrapassa 2,5 milhes de habitantes conforme o censo de 2010) foi possvel constatar nos resultados do OP Digital 2011 que a votao tem tido grande participao dos jovens de ambos os gneros, conforme se v na Tabela 01 que destaca a faixa etria de 16 a 19 e 20 a 29 anos de idade.

Participantes do OP Digital 2011 por gnero e faixa etria Gnero Feminino Faixa etria 16 a 19 20 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 ou mais Total N. 396 3.018 3.407 2.451 2.059 1.504 12.835 % 49,4 48,3 50,1 51,0 53,1 52,9 50,6 N. 405 3.235 3.390 2.353 1.820 1.340 12.543 Masculino % 50,6 51,7 49,9 49,0 46,9 47,1 49,4 Total 801 6.253 6.797 4.804 3.879 2.844 25.378

Tabela 01 Participantes do OP Digital de 2011 de Belo Horizonte por gnero e idade. Fonte: PBH, 2011, adaptada pelo autor do presente trabalho.

Por ltimo Somarriba (2000, p. 558) analisou que houve um fortalecimento poltico das Administraes Regionais, representantes da esfera do governo mais prxima dos atores sociais locais e, portanto, mas sensvel s demandas da populao, o que segundo a autora, em comparao com o OP de Porto Alegre, isso contribuiu fundamentalmente para a descentralizao do poder em Belo Horizonte, at mais que em cidades nas quais a experincia bem mais antiga, como em Porto Alegre (em nota a autora se refere ao OP de Porto Alegre em 1996). Mas, Souza (2004a) que pesquisou de forma mais concreta e profunda o OP de Porto Alegre afirma que as dezesseis unidades espaciais na qual o municpio foi dividido para implantar e operar o OP forma um territrio que, sem dvida, no artificial, por no ser mero produto de gabinete, e sim fruto de negociao, ou melhor: a Prefeitura, essencialmente, incorporou as propostas da prpria sociedade civil (p. 458). Por isso, para Souza (2004b), conforme j relatado aqui antes, uma das inconsistncias do OP de Belo Horizonte est no fato das suas nove Administraes Regionais terem sido definidas de cima para baixo, assim como as sub-regies e as UPs serem unidades espaciais definidas da mesma forma, em gabinete. Outro ponto muito criticado, mais por cticos do OP referente ao montante que este representa da receita total de cada municpio. Apoiando as iniciativas de OP no Brasil, mas sendo criterioso para chamar ateno que o OP precisa ser bem arrojado, transparente e com participao mais direta dos

cidados, e necessita corrigir os deslizes o autor Souza avalia as principais experincias de OP no pas e revela, iniciando sobre Belo Horizonte (assim como SOMARRIBA, 2000; SOUZA aborda na sua pesquisa os primeiros anos da experincia belo-horizontina de OP) que,
foroso reconhecer que o quadro um tanto nebuloso (no ano anterior, a fatia sob controle do Oramento Participativo Regional e do Oramento Participativo da Habitao, juntos, havia sido orada em um montante equivalente a 22% dos investimentos em obras e 2,6% da despesa total do municpio; em 1999, a fatia correspondente ao Oramento Participativo Regional e ao Oramento Participativo da Habitao, juntos, foi orada em um montante equivalente a 27% dos investimentos em obras e 4% da despesa total do municpio). Em Recife, finalmente, a situao tem sido ainda bem pior que em Belo Horizonte: o oramento participativo controlou, em 1999, 19% dos investimentos, correspondendo a 2,7% da despesa total (SOUZA, 2004a, p. 457).

Dados atuais da PBH trazem que o OP de Belo Horizonte corresponde a 5% da despesa total do municpio (PBH, 2011), o que demonstra ser ainda mnima a destinao dos recursos para ser deliberado pela participao popular. Mesmo assim, apesar de destinar poucos recursos para deliberao nas assemblias regionais o oramento participativo uma importante prtica de incluso poltica (FERNANDES, 2005, p. 8). O principal valor do oramento participativo est no ganho poltico que ele proporciona, ou seja, na possibilidade de incluir no processo de deciso poltica municipal pessoas que at ento estavam excludas desse processo (FERNANDES, 2005, p. 8). Portanto, o OP possui um imenso contedo poltico, uma vez que se trata de decidir sobre fins, e no apenas sobre a otimizao dos meios: isto , trata-se de gerir os recursos pblicos que sero investidos (ou no) para satisfazer as necessidades da populao (SOUZA, 2000a, p. 44). 3. Tambm, e enfim sem fim... Diante do curto tempo de pesquisa deste trabalho buscou-se fazer um levantamento tambm das principais reportagens veiculadas no jornal de maior circulao em todo o estado de Minas Gerais e em Belo Horizonte, que o jornal Estado de Minas, no perodo de 2000 a 2011 com o intuito de perceber atravs da mdia como tem sido a imagem do OP de Belo Horizonte veiculada pela mdia e o que se publica pela mdia a respeito da opinio dos cidados belo-horizontinos. Similar aos estudos outrora mencionados tem-se artigos que

vo desde uma opinio otimista a outras mais crticas, porm louvve l que grande parte reconhece a importncia do instrumento apesar dos problemas que ocorreram ou ocorrem. O primeiro artigo analisado Augusto (2007) traz em sua reportagem intitulada OP enfrenta desafio da reciclagem publicada em 26/10/2007 a dificuldade que a prefeitura estava tendo em manter a participao popular no OP de Belo Horizonte que apresentou nova queda no total de participantes em 2007/2008 e exalta o primeiro OP Digital em 2006 que contou com participao de mais de 180 mil pessoas. A PBH (2011) tambm traz este levantamento do nmero de participantes de cada setor do seu OP, e o OP Regional possui flutuaes de alta a baixa participao popular, o porqu disso ainda no se sabe ao certo, mas no se pode negar que tem haver com a administrao vigente da prefeitura. Como ocorreu no OP atual, verso 2011/2012 em que a participao foi bem reduzida se comparada aos outros anos (total de 25.871 participantes considerada a menor em relao ao perodo 2001-2010 conforme dados da PBH, 2011), pois com a gesto do prefeito em cargo Mrcio Lacerda que tem se utilizado de um planejamento estratgico que visa alcanar acima de tudo um objetivo empresarial e que pouco espao tem dado a participao popular parece estar inibindo o envolvimento da populao no OP por exemplo. Embora isso tenha suscitado ao mesmo tempo outras iniciativas populares de cunho poltico que caberia ser pesquisada em outra oportunidade que so contrrias a algumas aes da PBH (como Critica BH, Instituto Horizontes, dentre outros que tem buscado espao direto para expor a opinio enquanto sociedade civil). Outro fator que pode tambm estar trazendo descrdito da populao para participao no OP de Belo Horizonte sejam os recursos ociosos do OP. A capa do caderno Gerais do jornal Estado de Minas trouxe em 13 de Dezembro de 2010 a seguinte manchete: Mais de R$ 216 Mi em obras atrasadas no OP (Franco, 2010) o que correspondia na poca que uma em cada cinco obras do OP de Belo Horizonte ainda no havia sado do papel, no por falta de dinheiro, a justificativa da PBH so devidos a entraves judiciais e falta de profissionais qualificados para execuo dos projetos. Na pgina seguinte do jornal enfatiza que a Prefeitura faria campanha para aumentar a votao popular em 2011 do OP, mas o que ocorreu foi um

descrscimo da participao popular na verso 2011/2012, diante da credibilidade arranhada (como assim colocou no ttulo da reportagem Franco, 2010). Gostei do arranhada, que no quis dizer perdida, por isso tambm acato a proposta de Souza que sugere introduzir a figura do planejador independente junto ao Conselho, para permitir que os delegados-conselheiros tenham acesso a informaes e balizamentos tcnicos alternativos queles fornecidos pelos tcnicos da prpria Prefeitura (SOUZA, 2004a, p. 461) e quem sabe esta relao pode tambm solucionar em mdio prazo a carncia no caso de Belo Horizonte de profissionais qualificados para executar os projetos. Com o ttulo da reportagem: Ampliando a democracia, o socilogo e cientista poltico Otvio Dulci (2007) afirma que experincias interessantes de planejamento e oramento participativo seriam expandidas para as esferas estadual e federal. Penso que tenhamos que caminhar muito ainda pelo cho que se tem pela frente para alcanar uma participao direta a nvel estadual e federal, talvez o primeiro passa seja unificar planejamento urbano e oramento participativo atravs de um nico conselho ou fundo como sugere Souza (2004a). Infelizmente ainda continua obscuro os estudos do OP de Belo Horizonte quanto a detalhes dos critrios adotados, por exemplo no se tem material informando o perodo regular que ocorre o OP Digital, que teve verso em 2006, 2008 e depois s em 2011, o que parece ter pouca ou nenhuma participao popular que defina ou delibere a respeito de sua ocorrncia, etc. Falta tambm um critrio de pesquisa para identificar o perfil socioeconmico dos participantes do OP em Belo Horizonte, mesmo que pesquisadores e administradores da PBH j venham fazendo um levantamento nos ltimos anos da participao por UPs e regionais (PBH, 2011), ainda no est claro quem realmente participa, no se pode, por exemplo, considerar que pelo fato (e de acordo com o censo do IBGE) na regional Centro-Sul e regional Pampulha se concentra a maioria da setor mdio da cidade de Belo Horizonte que a participao popular do OP nestas regionais correspondam a este setor mdio, precisa-se de pesquisas com critrios mais apurados e empricos que possam elucidar ou no a transparncia da participao popular do OP de Belo Horizonte.

Mesmo que os estudos aqui expostos por diversos autores tenham exposto ocorrncia de cooptao, manipulao e clientelismo nas prticas do OP de Belo Horizonte, no invalida o ganho poltico-pedaggico que este deixa e que indiretamente pode estar influenciando movimentos, ativismos e organizaes da sociedade civil que tem desejado participao direta na poltica e oramento que vo alm do OP. Enfim, sem, contudo findar o assunto cabe aqui ressaltar no ser costumeiro ao autor deste trabalho abordar o assunto participao popular, mas que foi bastante instigante e gratificante no s para conhecimento geogrfico acadmico, mas para atuar na valorizao de ganhos, mesmo que sejam mnimos de autonomia em nossa sociedade heternoma como em Belo Horizonte, e no Brasil como todo, e poder reconhecer a importncia que tem um Oramento Participativo que deve buscar ser arrojado e criterioso, pois aliado a um planejamento urbano pode promover um desenvolvime nto urbano que corroborar para mais justia social e melhor qualidade de vida em uma populao. 4. Referncias bibliogrficas AUGUSTO, Leonardo. OP enfrenta desafio da reciclagem. Jornal Estado de Minas. Caderno: Poltica, p. 8. Belo Horizonte, 26 de Outubro de 2007. ARNSTEIN, Sherry. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, v. 35, julho, 1969, pp. 216-24. AVRITZER, Leonardo (org.). Experincias Nacionais de Participao Social. So Paulo: Cortez, 2010 (Democracia Participativa). AZEVEDO, Neimar Duarte Azevedo. GOMES, Maria Auxiliadora. Um balano da literatura sobre o Oramento Participativo de Belo Horizonte: Avanos e Desafios. In: AZEVEDO, Srgio de. NABUCO, Ana Luiza (Organizadores). JACINTO, Claudinia Ferreira (Colaboradora). Democracia Participativa: a experincia de Belo Horizonte. Belo Horizonte, Editora Leitura, 2009. p. 67-88. DULCI, Otvio. Ampliando a democracia. Jornal Estado de Minas. Caderno: Opinio, p. 9. Belo Horizonte, 10 de Novembro de 2007. FERNANDES, Antnio Srgio de Arajo. A democratizao da gesto urbana no Brasil: Teoria e empiria. Anais do XI Encontro Nacional da ANPUR, Salvador, 2005. Disponvel em: <www.xienanpur.ufba.br/131.pdf>.

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