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CUSTO UNITRIO DO PROCESSO DE EXECUO FISCAL NA JUSTIA FEDERAL

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31 de maro de 2011

Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Comunicados do Ipea

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Prsio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes.

Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

CUSTO UNITRIO DO PROCESSO DE EXECUO FISCAL NA JUSTIA FEDERAL

1. Breve histrico Com a celebrao do Acordo de Cooperao Tcnica n 26/2008, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) passou a cooperar com o Conselho Nacional de Justia (CNJ) na execuo de estudos e pesquisas sobre o Poder Judicirio. Em fevereiro de 2010, por meio do Termo de Cooperao n 2/2010, a Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST/Ipea) e o Departamento de Pesquisas Judicirias (CNJ/DPJ) comprometeram-se a executar o projeto de pesquisa denominado Custo unitrio do processo de execuo fiscal da Unio. Os resultados aqui apresentados derivam desse esforo comum de investigao, que envolveu, em seus diferentes momentos, uma equipe de 19 tcnicos do Ipea e cinco pesquisadores do CNJ.

2. Apresentao da pesquisa Existem poucos estudos sobre a estrutura de custos da administrao pblica em geral, e do Poder Judicirio em particular. Em regra, as pesquisas existentes utilizam metodologias que levam em conta a razo entre o oramento efetivamente executado e a quantidade de sentenas produzidas ou processos baixados. Esses mtodos apresentam uma srie de inconvenincias: desprezam as diferenas existentes entre os diferentes tipos de ao judicial; no produzem conhecimento sobre a estrutura interna de custos; e partem do pressuposto de que sentenas e baixas so o produto do Poder Judicirio, desconsiderando a importncia do processo. A pesquisa aqui apresentada procurou inovar metodologicamente, combinando os mtodos denominados de Carga de Trabalho Ponderada e Custeio Baseado em Atividades, para determinar qual o custo especfico do processo de execuo fiscal, gerando conhecimento sobre a sua estrutura interna de custos e atribuindo especial importncia ao processo, relativamente ao produto. Por iniciativa do CNJ, escolheu-se estudar o processo de execuo fiscal, que tem o maior peso relativo na carga de
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trabalho do Poder Judicirio: 34,6% do estoque de aes judiciais em tramitao na Justia Federal de Primeiro Grau, no ano de 2009. Por execuo fiscal, deve-se entender o processo para cobrana judicial dos crditos da Fazenda Pblica, sejam eles ou no de natureza tributria. Os resultados abaixo apresentados derivam de ampla investigao, com base em amostra de 1.510 autos findos, com baixa definitiva na Justia Federal no ano de 2009. Esses processos judiciais encontram-se espalhados por 184 varas federais em 124 cidades, as quais foram visitadas por pesquisadores do Ipea entre julho e setembro de 2010. Essa amostra permite a produo de resultados nacionais, exceto para o estado do Mato Grosso do Sul, com intervalo de confiana de 98% e margem de erro de 3%.

3. Perfil da execuo fiscal Autor: A Unio aparece como autora, direta ou indiretamente, de apenas 59,2% do total de aes de execuo fiscal, na Justia Federal. A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) representa somente 50,3% do volume de processos baixados. Ao lado da Unio, os conselhos de fiscalizao das profisses liberais aparecem como os grandes usurios dos procedimentos de execuo fiscal na Justia Federal, representando 36,4% do volume de baixas. Esse resultado bastante surpreendente, uma vez que o procedimento de execuo fiscal existe, fundamentalmente, para permitir a cobrana de crditos da Unio. Ru: Existe uma quantidade expressiva de executivos fiscais movidos inicialmente contra pessoas fsicas (39,5%), em relao ao total patrocinado contra pessoas jurdicas (60,5%).1 Objeto: As taxas de fiscalizao, mensalidades e anuidades cobradas pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais so o principal objeto da ao de execuo fiscal (37,3%), seguido de impostos federais (27,1%), contribuies sociais federais (25,3%) e

De acordo com o procedimento empregado em campo, essa informao diz respeito ao primeiro executado: 60,5% das aes de execuo fiscal so movidas inicialmente contra pessoas jurdicas, embora posteriormente possam ser direcionadas pessoa fsica de seus scios ou administradores, na hiptese de desconsiderao da personalidade jurdica. Logo, o nmero de aes efetivamente movidas contra pessoas fsicas tende a ser maior do que o das direcionadas a pessoas jurdicas.

outras verbas destinadas Unio, como multas, aforamentos, laudmios e obrigaes contratuais diversas (10,1%). Valor cobrado: O valor mdio2 cobrado nas aes de execuo fiscal de R$ 22.507,51 (para uma mediana de R$ 1.377,60). Enquanto os executivos fiscais de autoria da PGFN apresentam um valor mdio de R$ 26.303,81 (para uma mediana de R$ 3.154,39), os conselhos de fiscalizao das profisses liberais movimentam o aparato jurisdicional do Estado em busca de somente R$ 1.540,74, em mdia (para uma mediana de R$ 705,67).

4. Fluxo da execuo fiscal Citao: Aproximadamente trs quintos dos processos de execuo fiscal vencem a etapa de citao, ou seja, de comunicao ao devedor da existncia do processo judicial. Em 47,4% dos processos ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citao, e 46,2% das tentativas de citao pelos Correios so exitosas, contra 47,1% das tentativas de citao por oficial de justia e 53,8% das tentativas de citao por edital. Defesa: Poucos so os devedores que procuram apresentar defesa no executivo fiscal. Em apenas 4,4% dos processos de execuo fiscal ocorre algum tipo de objeo de preexecutividade, e somente 6,4% dos devedores opem embargos execuo. Penhora e leilo: Em 15% dos casos h penhora de bens, e somente um tero dessas penhoras resulta da apresentao voluntria de bens pelo devedor. Apenas 2,6% das aes de execuo fiscal resultam em algum leilo judicial, com ou sem xito. Do total de processos, o prego gera recursos suficientes para satisfazer o dbito em apenas 0,2% dos casos. Resultado: A probabilidade de o executivo fiscal obter xito ou fracassar absolutamente quase idntica. O grau de sucesso das aes de execuo fiscal relativamente alto, uma vez que em 33,9% dos casos a baixa ocorre em virtude do pagamento integral da dvida, ndice que sobe para 45% nos casos em que houve citao pessoal3. A extino

Dada a peculiaridade dos processos judiciais, nos quais mltiplos caminhos podem ser adotados para o processamento de um mesmo feito, as mdias tendem a ser mais representativas do que as medianas, geralmente muito prximas de zero.
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Considerou-se pagamento, para a produo deste dado, todos os processos cuja sentena apontou a ocorrncia de pagamento (sem especificao), expropriao, converso em renda e adjudicao.

por prescrio ou decadncia o segundo principal motivo de baixa, respondendo por 27,7% dos casos. No universo dos executados que aderem a programas de parcelamento, 64,4% cumprem integralmente com as obrigaes pactuadas, em pelo menos um dos casos. Arrecadao: A arrecadao mdia dos executivos fiscais de R$ 23.751,18 em principal e R$ 100,83 em custas judiciais. Enquanto as aes de autoria da PGFN extintas por pagamento arrecadam em mdia R$ 36.057,25 em principal e R$ 191,43 em custas judiciais, os executivos fiscais propostos pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais resultam na arrecadao mdia de R$ 1.228,16 em principal e R$ 15,93 em custas judiciais. xito da defesa: Somente 4,4% dos executados apresentam objeo de

preexecutividade, a qual julgada favoravelmente ao devedor em 0,3% dos casos. J os 6,5% de executados que apresentam embargos obtm ganho de causa em 1,3% dos casos. Logo, a taxa de sucesso das objees de preexecutivadade de 7,4%, enquanto a dos embargos de 20,2%.

5. Tempos da execuo fiscal Tempo mdio de tramitao: O tempo mdio total de tramitao do processo de execuo fiscal na Justia Federal de 8 anos, 2 meses e 9 dias. Os tempos parciais que compem o processamento da execuo fiscal, apresentados na Tabela 1, retratam algumas caractersticas importantes desse tipo de ao. Por um lado, evidente a dificuldade enfrentada na etapa de citao, atestada tanto pelo nmero absoluto de dias despendidos em busca do devedor, quanto pelo tempo ponderado em funo da frequncia de tentativas de citao que ocorrem ao longo do processo de execuo fiscal mdio. Por outro lado, se o tempo mdio despendido no julgamento das defesas e dos recursos apresentados pelo executado consideravelmente extenso em valores absolutos, seu impacto sobre o tempo total de tramitao do processo de execuo fiscal mdio bastante pequeno, em virtude da baixssima frequncia em sua ocorrncia.
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Tabela 1 Etapas da execuo fiscal segundo a frequncia de ocorrncia e os tempos mdios absoluto e ponderado de processamento
Frequncia Etapa de ocorrncia Autuao o o dapetioinicialautuao daautuaoaodespachoinicial 1 1 1 1,46 1,46 1,46 Tempo absoluto (emdias) 183 117 66 1.315 28 1.287 183 117 66 1.920 41 1.879 Tempo ponderado(em dias)

Citao o o dodespachoinicialataordemdecitao daordemdecitaoatalocalizaodo executadoouaextinodoprocesso Penhora Leilo Defesaserecursos o o decisosobreaobjeodepreexecutividade decisosobrecadaembargodedevedoroude terceiros o decisosobreosrecursos(agravos,apelaes, especiaiseextraordinrios) Baixa Tempototaldetramitao Fonte:Elaboraoprpria.

0,67 0,07 0,087 0,05 0,07

540 743 2.647 574 1.566

362 52 230 29 110

0,18

507

91

243 5.671

243 2.989

Tempo operacional mdio: Os tempos operacionais das atividades efetivamente realizadas ao longo do processo, a cargo majoritariamente dos serventurios da justia, apresentado na Tabela 2. O tempo operacional exclui o tempo em que o processo permanece parado, ou aguardando movimentao, ou a prtica de um ato processual pelas partes. Os dados indicam que a penhora, a localizao do devedor, o leilo e a deciso sobre a objeo de preexecutividade so as atividades que demandam maior dedicao. Tabela 2 Etapas da execuo fiscal, agente responsvel e quantitativo de mo de obra diretamente empregada
Responsvel(emminutos) Etapa Juiz Autuao Despacho Citaopelocorreio(AR) CitaoporOficial CitaoporEdital Penhora Leilo Objeodepreexecutividade Embargo Agravo Apelao Recursoespecialou extraordinrio Sentena Baixa Fonte:Elaboraoprpria. 0,0 0,3 0,0 0,0 8,3 4,3 9,5 41,5 1,3 0,0 0,0 0,0 Servidor 17,3 8,5 8,6 266,9 37,9 396,6 193,6 71,1 33,6 5,9 5,9 5,9 Outro 3,5 0,2 1,5 3,1 5,5 10,8 6,6 2,6 4,3 1,4 1,4 1,4 tempo total (emminutos) 20,8 9,0 10,0 269,9 51,6 411,7 209,8 115,2 39,1 7,2 7,2 7,2

20,6 0,0

73,7 16,1

2,3 1,1

96,6 17,2

Na interpretao desses dados, devem-se considerar as perdas de eficincia normais que envolvem qualquer trabalho humano. Se um servidor responsvel pela autuao trabalha 6 horas por dia, e o tempo mdio necessrio para autuar um processo de 20,8 minutos, no se deve supor que este deva autuar em mdia 17,3 processos por dia. Afinal, um servidor no uma mquina. Igualmente, a realizao das tarefas e operaes desenvolvidas durante as etapas processuais no compem uma linha de produo just in time, j que o sistema produtivo na Justia assemelha-se ao da produo em lotes. Os momentos da tramitao que mais demandam mo de obra so o cumprimento de mandados e a organizao de leiles. A morosidade no resulta significativamente do cumprimento de prazos legais, do sistema recursal ou das garantias de defesa do executado. Nem tampouco do grau de complexidade das atividades administrativas requeridas. Fundamentalmente, a cultura organizacional burocrtica e formalista, associada a um modelo de gerenciamento processual ultrapassado, que torna o executivo fiscal um procedimento moroso e propenso prescrio. A forma de organizao administrativa na Justia Federal se assemelha ao modelo fordista clssico, caracterizado pela rgida diviso de tarefas excessivamente reguladas, repetitivas e autorreferentes. Esse modelo impede a construo de uma viso completa do processo de trabalho, privilegiando o cumprimento de tarefas, em detrimento da obteno dos resultados.

6. O custo da execuo fiscal Tendo em vista os dados sobre o oramento da Justia Federal de Primeiro Grau, tem-se que seu custo dirio de R$ 13,5 milhes e o custo mdio do processo no ano de 2009 foi de R$ 1,58/dia. Logo, o custo mdio total provvel do Processo de Execuo Fiscal Mdio (PEFM) de R$ 4.685,39. Quando excludos os custos com o processamento de embargos e recursos, esse valor de R$ 4.368,00. Este ltimo valor o indicador mais adequado determinao do custo efetivo do processamento da execuo fiscal, na Justia Federal de Primeiro Grau.
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Entretanto, outros fatores, como complexidade das rotinas e qualidade da mo de obra empregada, no podem ser objeto de clculo por meio desse mtodo. Por isso, calculouse o custo-atividade, que uma diferenciao entre o custo mdio de um processo que se encontra parado e o custo mdio das movimentaes do processo. Sendo assim, o custo mdio provvel baseado em atividades do PEFM de R$ 1.854,23. Esse valor indica o custo dos insumos diretamente empregados no processamento da execuo fiscal, na Justia Federal de Primeiro Grau. A grande distncia existente entre o custo mdio baseado em atividades e o custo mdio total, exceto embargos e recursos, explica-se pelo custo agregado do processo parado (aguardando o decurso de prazo processual, ou retido pelo congestionamento do sistema) e da mo de obra indireta (outras atividades desempenhadas pelo Poder Judicirio e que no esto diretamente relacionadas ao cumprimento de sua atividadefim, ou no so mensurveis de modo individualizvel). Para o clculo do custo varivel do processo de execuo fiscal, e com base no oramento executado pela Justia Federal de Primeiro Grau em 2009, empregam-se os seguintes valores: R$ 4,41 para o minuto da mo de obra de um magistrado, R$ 1,93 para o minuto da mo de obra de um serventurio e R$ 0,04 para o minuto da mo de obra de um estagirio. Alm disso, deve-se considerar a proporcionalidade do trabalho envolvido de cada uma dessas categorias de atores envolvidos no processamento do executivo fiscal: 6,8% para magistrados; 89,7% para servidores; e 3,6% para estagirios. Em virtude das informaes oramentrias disponveis, o custo da mo de obra de servidores terceirizados teve de ser incorporada ao custo fixo mdio. J o custo fixo mdio por processo/ano na Justia Federal de Primeiro Grau de R$ 70,68. Considerando o tempo mdio de tramitao do PEFM, de 8 anos, 2 meses e 9 dias, o custo fixo de um executivo fiscal de R$ 541,11. Esse valor representa o quanto despendido pelo Poder Judicirio em custeio (gua, luz, telefone, correio, papel, terceirizao) e capital (prdios e equipamentos), exceto mo de obra de magistrados, serventurios e estagirios.

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7. Consideraes finais Existe baixo grau de cooperao entre os atores intervenientes no processamento da execuo fiscal (poderes Judicirio, Legislativo e Executivo e advocacia, pblica ou privada). A execuo fiscal vem sendo utilizada pelos conselhos de fiscalizao das profisses liberais como instrumento primeiro de cobrana das anuidades. A organizao e a gesto administrativa da Justia Federal de Primeiro Grau so ineficientes. A poltica de digitalizao e virtualizao dos processos judiciais no ser bem-sucedida se no vier precedida de treinamento adequado e de uma profunda reviso do modelo de organizao e gesto administrativa. O combate aos problemas de morosidade e acmulo de processos em estoque a partir de metas produtivistas no o mais adequado. Uma gesto com foco em resultados preocupar-se-ia mais com estratgias de localizao do executado e de seus bens do que com o mero cumprimento formal das atividades cartorrias que lhes so subjacentes. Os mecanismos disponveis para defesa so pouco acionados pelo devedor. Em regra, este prefere efetuar o pagamento, ou aguardar a prescrio do crdito. Logo, a simplificao dos procedimentos e o aumento da celeridade do processo de execuo fiscal no

comprometeriam as garantias de defesa do executado, mas resultariam em melhoria na recuperao dos valores devidos.

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