Delegacin Legislativa: una revisin terica desde la Ciencia Poltica

Legislative Delegation: a theoretical review from the Political Science

Agustina Suaya
Resumen el estudio de la delegacin legislativa con el objetivo de identificar cules son los incentivos que pol tica pblica. El trabajo se estructurar en tres partes. En la primera se har un breve recorrido En el siguiente art culo se procura realizar una revisin critica de la literatura que abord

tienen los legisladores para otorgarle al Poder Ejecutivo la facultad de legislar en ciertas reas de sobre los problemas de conceptualizacin del trmino delegacin legislativa, luego se analizarn los avances tericos desarrollados desde la ciencia pol tica, en particular las teor as enfocadas en los costos de transaccin; y finalmente se harn algunos comentarios a modo de conclusin.

Summary the study of legislative delegation in order to identify the incentives faced by legislators to give the parts. In the first section we will make a brief review mentioning the problems of conceptualization The following article seeks to made a critically review about the literature that addressed

executive the power to legislate in certain areas of public policy. The work is structured in three of the term 'legislative delegation', then we will analyze the theoretical advances developed from comments conclusion.

political science, particularly the theories focused on transaction costs, and finally to make some

Palabras clave: Delegacin legislativa costos de transaccin- Incentivos- Poder Ejecutivo Keywords: legislative delegation - transaction costs-Incentives-Executive

Problemas en la definicin del concepto

George Washington University. Contacto: agustina_suaya@yahoo.com.ar

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os autores argentinos, especialmente aquellos que debaten sobre este tema en el rea del derecho constitucional, realizan una clara distincin entre dos tipos de delegacin legislativa: la delegacin propia y la delegacin impropia. En la primera una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona, descargndolo sobre ella. Esta forma de delegacin, a falta de norma habilitante en la Constitucin rgida es violatoria de la Constitucin (Bidart Campos, 1986). Es decir que para que la prctica de delegacin propia sea constitucional, la Constitucin debe habilitar al Congreso a delegar en otro poder la potestad de realizar la legislacin desde cero. Por su parte, la delegacin impropia se presenta cuando un rgano ejerce una competencia propia con base constitucional pero lo hace mediante estndares o marcos muy generales, de modo tal que el margen arbitrario que tambin (por directa competencia constitucional) tiene otro rgano se ensancha o ampla a los efectos de ejecutar el acto primero (Bidart Campos, 1986). En vistas a la definicin, la delegacin propia parecera ir en contra del principio de divisin de poderes que rige en el presidencialismo. Por ello es habitual observar que esta prctica tiene casi nula aplicacin en pases presidencialistas, en tanto la Corte Suprema declarara este tipo de normas como inconstitucionales. Sin embargo, la delegacin impropia tiene un amplio margen, y es por lo tanto trabajada en profundidad en distintos estudios. La delegacin propia es inconstitucional en EEUU, por lo cual los autores norteamericanos han trabajado directamente sobre la delegacin impropia. Es interesante destacar que stos autores directamente ni hacen mencin a la divisin entre la delegacin propia y la impropia, en tanto que ellos relacionan directamente el trmino delegacin con la delegacin impropia. Epstein y OHalloran (1999: 275), definen como delegacin a any major provision that gives another governmental body the authority to move policy away from the status quo. Para estos autores, las polticas pblicas pueden ser realizadas de tres maneras: exclusivamente por el Congreso, a travs de delegacin de la autoridad en el ejecutivo o por una combinacin de ambas formas. El Congreso es el actor que toma esta decisin, la cual se hace evidente a travs de la forma en la cual son redactas las leyes. Si el Congreso sanciona una ley detallada, deja el Poder Ejecutivo con poco margen para mover la ubicacin del SQ al momento de implementar la poltica; por el contrario si sanciona una ley vaga, le otorga a los encargados de ejecutar las polticas mayor rango de discrecionalidad. Por lo tanto, el estudio de estos autores gira en torno de la delegacin medida en funcin del nivel de discrecionalidad que el Poder Legislativo le otorga a otros rganos para mover la poltica pblica. A priori, hay menor delegacin cuanto ms detallada sea la ley que sanciona el Congreso en tanto de esta manera se achica el poder reglamentario del ejecutivo. Similar es la visin de los constitucionalistas argentinos que distinguen entre delegacin propia e impropia. sta ltima, () se encuadra fundamentalmente en la relacin ente estos dos ltimos eslabones de la cadena legislativa (ley y reglamento) y significa el traspaso de materias previstas inicialmente para el mbito y procedimiento legislativo a los que son propios del reglamento (Santiago y Thury Cornejo, 2004: 793). Al igual que la definicin de Epstein y OHalloran, hay ms delegacin hacia el Poder Ejecutivo cuanto ms vaga es la ley sancionada

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por el Poder Legislativo en tanto ampla la discrecionalidad del ejecutivo para definir la ubicacin final de la poltica pblica en funcin del tipo de reglamentacin que redacte. Carey y Shugart (1998) tambin comparten esta visin. Ellos reconocen que en Amrica Latina se presentan casos donde la Legislatura sanciona leyes sumamente vagas, en las cuales slo establece metas generales, dejando al ejecutivo un amplio margen para establecer los mtodos para alcanzar esos objetivos propuestos en la ley. Es claro que en los casos que la ley es poco precisa, el margen de maniobra del ejecutivo se ampla y por ende su rol como redactor de legislacin. Sin embargo, para estos autores este tipo de prcticas no son las ms comunes y por ende es ms frecuente encontrar que el Poder Ejecutivo legisle por decreto antes que recurrir a ste recurso. Otra distincin que realiza Carey y Shugart en su libro es la que distingue entre lo que se podra llamar como delegacin implcita y delegacin explcita. El primer tipo de delegacin se corresponde con los casos de leyes vagas, las cuales habilitan la ampliacin del poder reglamentario del ejecutivo. Distinto es el caso de la delegacin explicita, en tanto en estos casos es el mismo rgano legislativo el que explcitamente sanciona una ley en la cual se habilita al Poder Ejecutivo a crear nueva legislacin por decreto. Este tipo de prcticas es denomina por los autores como delegated decree authority. Adems de ser explcita, este tipo de delegacin suele tener un mbito especfico de aplicacin en cierta rea de poltica pblica y generalmente est limitada a un periodo de tiempo establecido. Aunque los estudios sobre delegacin realizados hasta el momento tienen abordajes dismiles, los mismos no son incompatibles y por en contrario sera til pensar la articulacin en las definiciones adoptadas. En funcin de lo expuesto hasta el momento, se podra pensar una tipologa de delegacin:
Cuadro 1: Formas de delegacin legislativa
Forma de la Delegacin Explcita Implcita No es posible ya que la delegacin propia slo puede estar permitida si hay una norma superior que as lo habilita. Leyes vagas

Tipo de Delegacin

Propia

Habilitada por Constitucin y regulada por ley

Impropia

Leyes delegantes

El debate positivo: delegacin y los costos de transaccin A diferencia del debate predominante en el rea del derecho, los estudios sobre delegacin legislativa realizados desde el rea de la ciencia poltica no se han centrado en la legalidad de la prctica sino que han intentando entender los motivos por los cuales la misma se

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presenta. Es decir, comprender por qu ocurre la delegacin, con qu frecuencia y bajo qu condiciones se produce. Como yo mencionaba anteriormente, la mayor cantidad de produccin proviene de estudios sobre Estados Unidos, por lo cual lo que realmente se encuentra son trabajos que abordan la delegacin impropia que se realiza de manera implcita. Al momento de entender por qu los legisladores delegan, se pueden encontrar varias respuestas tentativas. Una de las respuestas tpicas es la realizada por Ripley y Franklin (1984). Ellos sostienen que el Congreso decide delegar poder en el ejecutivo para reducir el volumen de trabajo y para aprovechar el conocimiento tcnico del ejecutivo. La base de la explicacin radica en que el gobierno ha aumentado su responsabilidad en varias reas de poltica en el transcurso del siglo XX, sin embargo the sheer volumen and technical complexity of the work are more than Congress, with its limited membership and staff, can manage alone (Ripley & Franklin: 1984, 17). Aunque la aproximacin es interesante ya que plantea una primera respuesta, la cual es compartida por la literatura, este abordaje no da cuenta de cmo es el proceso de delegacin, ni ayuda a comprender por qu algunas reas quedan en manos del Poder Legislativo. Epstein y OHalloran (1999) analizaron la literatura desarrollada sobre el tema y descubrieron que las aproximaciones provenan de dos corrientes tericas: las teoras de la organizacin legislativa y las teoras sobre los mecanismos de control congressional sobre la burocracia. Los trabajos que explican la delegacin legislativa en base a la teora sobre la organizacin del Poder Legislativo, aunque tienen ciertos matices, reconocen en el sistema de comisiones uno de los factores fundamentales para comprender la decisin de los legisladores de delegar. Esto es as en la medida que el sistema de comisiones cumple con dos funcionalidades: por un lado contribuye a reducir el nivel de incertidumbre que tienen los legisladores al momento de producir leyes en tanto las comisiones permiten la acumulacin de conocimiento experto, reduciendo el costo de informacin (Krehbiel, 1991); y por el otro, el sistema de comisiones permite a los legisladores trabajar sobre los problemas que afectan directamente a sus votantes, lo cual es fundamental para aumentar las probabilidades de los legisladores de permanecer en sus bancas (Shepsle & Weingast, 1987). Epstein y OHalloran (1999) remarcan que estos dos beneficios se complementan y permiten definir dos tipos de reas de poltica: algunas principalmente distributivas y otras centradas fundamentalmente en informacin. Dado que el sistema de comisiones genera incentivos sobre los actores, no es llamativo que cada una de stas funcione de forma distinta en base a los perfiles de legisladores que las componen. Los anlisis sobre la organizacin del congreso aportan ideas sobre los costos de toma de decisin, los cuales al ser mayores en reas tcnicas, genera incentivos para delegar esas decisiones en otro rgano. Sin embargo, el sistema de comisiones tambin aumenta los costos de negociacin y genera distorsiones entre las preferencias del los legisladores que componen las comisiones y la preferencia del mediano de la legislatura. Estas ineficiencias propias de la organizacin en comisiones, es claramente un factor explicativo de la voluntad de delegar que tienen los legisladores.

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El otro grupo de trabajos, centra su mirada en el control que ejerce el Congreso sobre la burocracia. Como vimos en la seccin pasada, el debate normativo discute la legalidad de la prctica e intenta hallar cul es el lmite que separa la elaboracin de la ley en el mbito del Congreso del poder reglamentario del ejecutivo, limite difuso por definicin. Sin embargo, si uno puede dejar ese debate de lado, el problema que surge es entender cules son los mecanismos que tiene el Poder Legislativo para evitar que la burocracia utilice la discrecionalidad otorgada para mover la poltica pblica ms all de los lmites que el Congreso deseara. Este clsico problema de agencia, fue trabajado por varios autores. Fiorina (1977) postula que los legisladores deciden delegar autoridad en el ejecutivo conociendo que la burocracia va a cometer errores. As, cuando se presenten los errores, los legisladores pueden intervenir en el proceso y reparar el error, ganando apoyo de su electorado. Otro incentivo que tienen los legisladores para delegar es eliminar su responsabilidad en reas de poltica que tienden cclicamente a producir fallas, an cuando se tomen recaudos para evitarlas, o en reas que pueden presentar emergencias repentinas (Fiorina, 1977)1. En cualquiera de los dos casos, la falla del Estado para dar una respuesta satisfactoria a estos imprevistos, generan duras crticas sociales. El autor denomina a esta prctica cambiando responsabilidades o cambiando culpas, en la medida que el Poder Legislativo mediante la delegacin de facultades vuelve responsable al ejecutivo por acciones que constitucionalmente eran de su competencia. Cualquiera sea la prctica, el incentivo que tienen los legisladores para delegar es claro: preservar su cargo. A diferencia de la postura de Fiorina, autores como McCubbins o Weingast estiman que el Congreso como principal establece ciertos controles sobre la burocracia para evitar que sta utilice el poder delegado para cambiar la ubicacin de la poltica pblica ms all de los lmites establecidos por el Poder Legislativo. McCubbins y Schwartz (1984) estudian en qu medida y bajo qu forma el Congreso intenta detectar y remediar las violaciones del Poder Ejecutivo a los objetivos establecidos por el Poder Legislativo. Ellos encuentran dos mecanismos: el seguimiento del tipo police-patrol y el denominado fire-alarm. Mientras que el primer mtodo implica que el Congreso examina una muestra de decisiones administrativas, para buscar la presencia de violaciones; el segundo crea un sistema de reglas, procedimientos y prcticas informales que permiten a los grupos de inters y a los ciudadanos examinar las decisiones administrativas y acusar a las agencias ejecutivas en caso de hallar alguna violacin a la metas establecidas por el Poder Legislativo, ocasionado en algunos casos respuestas por parte del Congreso. Utilizando un argumento similar al de Fiorina (1977), los legisladores tendran incentivos para establecer mecanismos de control del estilo fire-alarm en tanto evitaran los altos costos (medidos en tiempo e informacin) y los bajos rendimientos del control del tipo police-patrol al usar un sistema ms eficiente de control en la medida que los costos seran repartidos entre legisladores, ciudadanos, grupos de inters, agencias gubernamentales y cortes judiciales. Adems el modelo fire-alarm les permitira a los legisladores invertir sus recursos polticos slo en los casos que los intereses de sus supporters se vean afectados por el accionar de la burocracia. En esas
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Para el primer tipo de pone el ejemplo de las polticas de control de calidad de alimentos, mientras que para el segundo menciona las polticas de contencin de emergencias.

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situaciones, los grupos de inters afectados denunciaran a la burocracia y los legisladores podran recibir crdito por intervenir y solucionar este tipo de problemas. La visin de McCubbins, Weingast y Schwartz es interesante en la medida que estos autores consideran que el Congreso puede establecer sistemas de control capaces de generar incentivos suficientes como para asegurar que las agencias del ejecutivo implementen las polticas pblicas respetando las preferencias de los legisladores. Es decir que en estas visiones el Congreso puede, mediante mecanismos de procedimientos administrativos e implementacin de seguimientos de la gestin, llegar a ejercer un control perfecto sobre los burcratas. Epstein y OHalloran (1994) dan un paso ms y analizan la discrecionalidad que los legisladores delegan al momento de producir legislacin. Ellos sostienen que los legisladores enfrentan un trade off entre ganancias de informacin gracias al conocimiento experto de las agencias del ejecutivo frente a las prdidas distributivas producto de bureaucratic drift2. Segn este trabajo, los legisladores estaran ms dispuestos a delegar en la medida que la asimetra de informacin sea menor. En esos casos los legisladores podran decidir delegar autoridad, estableciendo a la vez mecanismos de control para evitar que la burocracia se aproveche de la delegacin otorgada. Hay dos mecanismos bsicos: controles ex ante y controles ongoing. Los primeres refieren al diseo de la poltica pblica y de la agencia a la cual se le delega poder, mientras que los segundos dan cuenta de las instituciones y procesos que permiten hacer un seguimiento de las acciones del ejecutivo (Epstein & OHalloran: 1994). Lo que vale remarcar es que en este trabajo los autores dejan en claro que el control no siempre puede ser perfecto, y por lo tanto el trade off entre ganancias de informacin y bureaucratic drift cobra relevancia para comprender por qu los legisladores no delegan toda la poltica pblica en el ejecutivo. A partir de estos estudios, uno tendera a pensar que los legisladores van a optar por delegar ms (siempre entendiendo por delegacin la redaccin de leyes vagas que otorgan mayor discrecionalidad) en la medida que el Poder Legislativo cuente con mayor poder de control sobre la burocracia. Ahora bien, lo que estos trabajos tambin muestran es que el control nunca es del todo perfecto por la asimetra de informacin inherente a los problemas de agencia y por ende siempre hay riesgo de sufrir bureaucratic drift. La nica solucin para evitarlo sera que el Congreso sancione leyes detalladas, es decir leyes sin margen de discrecionalidad o delegacin, sin embargo como se desprende de los trabajo sobre la organizacin del Poder Legislativo, producir ese tipo de normas es altamente costoso en trminos de tiempo e informacin y no siempre genera beneficios electorales que compensen la inversin. Todos estos trabajos han sido interesantes para entender cmo funciona el Congreso y cul es su relacin con la burocracia, sin embargo parecera que los estudios segmentados no son tiles para comprender la delegacin legislativa y por lo tanto debera utilizarse una visin que integre tanto las relaciones hacia dentro del Poder Legislativo como aquellas que explican la relacin que el Congreso tiene con la burocracia y el ejecutivo. En este sentido, se pueden

Entendiendo por bureaucratic drift () the ability of an agency or other executive actors to enact outcomes different from the policies preferred by those who originally delegated power (Epstein & OHalloran: 1994: 3)

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encontrar una segunda generacin de trabajos que han intentado solucionar este problema incorporado mltiples variables al estudio. Epstein y OHalloran (1999) ha elaborado una teora basada en los costos de transaccin que intenta dar cuenta del proceso de manera integral. Ellos afirman que al igual que en la economa, donde existen dos modelos bsicos de organizacin: produccin intra-firma o adquisicin en el mercado, cuando los legisladores realizan las polticas pblicas deciden entre producir la ley al interior del Congreso o delegar al ejecutivo. Si los legisladores optan por la primera opcin van a tener que realizar una ley detallada, mientras que si eligen por el segundo mtodo, los detalles de la poltica van a ser determinados por el ejecutivo. Ellos aseguran que mientras en la economa las empresas optan por el modelo de organizacin que minimiza los costos de transaccin 3, los legisladores van a optar por la forma de hacer leyes que en cada caso minimice los costos polticos de transaccin asociados a la implementacin, los cuales por lo tanto maximizan la utilidad de los legisladores, es decir las chances de los legisladores de ser reelectos en sus cargos (Epstein & OHalloran: 1999). Es importante remarcar que en la teora de desarrollada por estos autores, los costos de transaccin polticos para los legisladores son de dos tipos: internos y externos. Los internos se relacionan con el sistema de comisiones y la ineficiencia que producen en el proceso de legislacin; mientras que los externos se vinculan con el agency loss4. Como vimos en las teoras sobre la relacin entre PL y la burocracia, cuanto ms detallada sea la ley, menos discrecionalidad va a tener la burocracia al momento del implementar y por ende menor va a ser el riesgo de que al momento de implementar la norma sancionada en le Congreso se modifique la ubicacin de la poltica pblica. Es decir que () legislators cede subtantive discretionary authority to the bureaucracy in policy areas where the legislative process is least efficient relative to bureaucratic decision making (Epstein & OHalloran: 1999:14). El trabajo tambin presenta una manera interesante de abordar el estudio emprico. Para ello, adems de las variables provenientes de las teoras de la organizacin legislativa y de la relacin entre Poder Legislativo y burocracia, los autores suman un tercer conjunto de variables las cuales estn relacionadas con los ejes de polticas. De esta manera, no slo logran fusionar dos literaturas que intentaban explicar la delegacin de discrecionalidad en el ejecutivo, sino que tambin suman un tercer factor explicativo para observar cules son las reas de poltica pblica que el Congreso no delega.
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Costos de Transaccin: son aquellos costos que surgen de la suma de los costos de obtener y verificar la informacin acerca de la cantidad y calidad de los bienes y servicios, la identificacin de los socios de la eventual transaccin (y verificacin de su reputacin, historial, etc.) y la calidad de los derechos de propiedad que van a ser transferidos y el marco jurdico y contractual; los costos de disear, supervisar y hacer cumplir el contrato, que incluye cualquier costo incurrido en la solucin de disputas y litigios; y los costos de seguro involucrados en asegurar algunos de los riesgos involucrados en una transaccin (Orlansky et all, 2005:2).
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Agency loss is the difference between the consequences of delegation for the principal and the best possible consequence. Agency loss is zero when the agent takes actions that are entirely consistent with the principals interests. As the agents actions diverge from the principals interests, agency loss increases. When the agent does things that are bad for the principal, agency loss is high (Lupia, 2001:4).

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Otro trabajo que tambin pone mltiples variables en juego es el realizado por Huber, Shipan y Pfahler (2001). Lo primero que ellos sostienen es que los estudios tradicionales sobre delegacin de autoridad entienden que el nivel de discrecionalidad otorgado depende de la interaccin entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo y del nivel de incertidumbre tcnica y de procedimiento que los legisladores enfrentan. Cuanto ms difieran las preferencias entre los poderes y cuanto mayor sea la incertidumbre, mayor va a ser la delegacin de autoridad hacia el ejecutivo. Al igual que el resto de la literatura, estos autores entienden la delegacin como grado de discrecionalidad otorgada y por lo tanto la mejor manera de limitar la discrecionalidad es produciendo leyes detalladas. Sin embargo, ellos destacan que an cuando los legisladores tengan preferencias distintas a las del ejecutivo no siempre van a optar por restringir la delegacin en tanto que para sancionar leyes completas la legislatura debe no slo contar con capacidad tcnica para redactar este tipo de legislacin, sino que tambin debe poder superar los costos de negociacin (Huber, Shipan y Pfahler, 2001). Es claro que cuanto mayor detalle tenga la ley, mayores van a ser los costos de negociacin que la legislatura va a tener que enfrentar, especialmente en los casos de legislaturas bicamerales. Volden (2002) retoma los trabajos previos y realiza algunas modificaciones al modelo propuesto en el libro de Epstein y OHalloran, sumando un factor fundamental como el poder de veto del ejecutivo. Esta incorporacin es importante en tanto que muestra lo complejo que es reducir el nivel de discrecionalidad que ya fue otorgado al ejecutivo. El autor critica fuertemente a los estudios previos en tanto considera que los mismos se han concentrado principalmente en analizar la relacin entre delegacin y gobierno unificado/dividido, mientras que l considera que hay otros factores que tambin intervienen en la decisin de los legisladores sobre el grado de discrecionalidad otorgado como pueden ser: el tipo de agencia pblica, la incertidumbre del rea de poltica pblica y la ubicacin previa de poltica. Para poder profundizar en los modelos propuestos voy a analizar las tres variables que son centrales para pensar la delegacin. 1. La presencia de gobierno unificado

En toda la literatura sobre delegacin hay una nica hiptesis que es trabajada por todos los autores. Hay consenso en la literatura sobre la influencia de la presencia de gobierno unificado en la delegacin legislativa. La hiptesis compartida sostiene que la presencia de gobierno unificado viene ligada a un aumento en la delegacin en tanto que las preferencias de los dos poderes se encuentran ms alineadas (Epstein & OHalloran 1994, 1996, 1999; Volden 2002; Huber, Shipan & Pfahler 2001; Carey & Shugat 1998; Fiorina 1986). Esto resulta lgico ya que uno espera que cuando un mismo partido (o coalicin de partidos) controla los dos poderes se presenten menos desacuerdos sobre el rumbo que deben tomar las diversas polticas pblicas y por lo tanto habra mayor incentivo para delegar en tanto que los costos de producir una ley

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detallada en el mbito del Congreso superan a los de delegar esa atribucin a los rganos especializados del Poder Ejecutivo. Lo contrario es esperable si los poderes del Estado estn controlados por diferentes fuerzas, acentundose esta tendencia cuanto ms distantes estn los puntos ideales de poltica pblica para cada conjunto de actores. En sistemas bicamerales, parecera que basta con que una de las dos cmaras est controlada por un partido opositor al PE para que los costos de transaccin externos aumenten de manera considerable y por lo tanto la posibilidad de delegar autoridad en el ejecutivo se vea reducida. A pesar de que estas hiptesis parecen intuitivamente apropiadas, algunos trabajos que analizaron el impacto del gobierno dividido en la produccin de legislacin muestran que no hay necesariamente una correlacin entre la presencia de gobierno unificado y una produccin mayor de legislacin (Mayhew 1991; Fiorina 1992). Por el contrario, no parece haber efecto alguno sobre la cantidad de leyes sancionadas. Sin embargo, estos estudios no analizan qu tipo de legislacin es producida. Dada la presencia de gobierno dividido, uno supone que sera ms esperable observar una produccin de leyes ms detalladas para recortar la discrecionalidad del ejecutivo al implementar la poltica, pero esta es una hiptesis que debe ser testeada. Otro elemento que tambin debera ser incorporado al momento de estudiar el impacto del gobierno dividido en la delegacin legislativa es la unidad de los bloques de legisladores en el Congreso. Este elemento no es tenido en cuenta en los estudios realizados hasta el momento, sin embargo no resulta tan evidente su falta de importancia en tanto que las caractersticas de los grupos pueden ser determinantes para evaluar los costos de transaccin internos de producir leyes detalladas en el mbito del Poder Legislativo. La unidad de los grupos de legisladores depende de dos factores: la cohesin y la disciplina. A Group of legislators are cohesive when they vote together as a result of shared goals or common beliefs; discipline yields voting unity as the result of influential leaders (Morgenstern, 2004:85). Otra definicin de los conceptos es la otorgada por Tsebelis (1998), la cohesin se refiere a la diferencia de posiciones dentro de un partido antes de que se lleve a cabo la discusin y la votacin dentro del partido. La disciplina partidaria se refiere a la habilidad de un partido para controlar los votos de sus miembros dentro del parlamento. Los legisladores tienden a juntarse en bloques en funcin de su afinidad, es decir en base a la ideologa, la geografa o ciertas afinidades electorales. En la mayor parte de los casos los bloques responden a una afinidad ideolgica entendida sta como un sistema de creencias y valores compartidos por los miembros del grupo que lleva a que todos los integrantes acten de manera similar en un variado conjunto de temas especficos (Morgenstern, 2004). Resulta claro que cuanto mayor sea el nivel de acuerdo ideolgico, ms cohesionado va a ser el bloque de legisladores. A su vez, se espera que los grupos de legisladores con preferencias ms extremas respecto al mediano de la legislatura sean ms cohesionados () since ideologically extremist agents build their reputations on coherent policy plataforms, policy compromise is more costil to their members than to groups oriented close to the political center (Morgenstern, 2004: 87). La referencia regional tambin puede contribuir a la formacin de grupos en el Congreso, en parte

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porque la geografa se vincula directamente con aspectos ideolgicos, pero tambin porque la identidad regional concentra a legisladores que comparten electorados similares. Finalmente, la cohesin puede ser incentivada por afinidades electorales en la medida que the electoral component of cohesin is built around the idea that agent members electoral fates rise and fall with the groups collective popularity (Mongerstern, 2004:88). En sistemas parlamentarios el incentivo es evidente, en tanto los legisladores no quieren poner en juego su banca antes de tiempo, pero en sistemas presidenciales el efecto parece ser ms o menos similar. Cox y McCubbins (1993) afirman que los legisladores oficialistas tienen incentivos para apoyar la agenda del gobierno ya que el fracaso del Pode Ejecutivo puede poner en riesgo la reeleccin de los legisladores en sus distritos. El otro elemento clave para evaluar la unidad de un grupo de legisladores es la disciplina. La capacidad de los lideres poltico de evitar que grupos menos cohesionados se desintegren depende del control que los lderes tengan sobre los recursos. Morgenstern (2004) menciona un conjunto de recursos como son el control sobre puestos, capacidad para negociar votos al momento de aprobar legislacin, manejo de fondos para las campaas, capacidad para otorgar ms recursos humanos, etc. Sin embargo, el recurso ms poderoso que un lder puede tener para imponer disciplina es tener el control sobre las nominaciones de candidatos. Aunque muchas veces el sistema electoral no permite este tipo de control, cuando el mismo est presente genera grandes incentivos para mantener la unidad en el Congreso. La disciplina tambin puede verse desgastada por factores que exceden al sistema electoral como son el federalismo, o la presencia de leyes que pongan un lmite a la reeleccin de los legisladores en su cargo, o el valor relativo de los sellos electorales5. A partir de la interaccin entre disciplina y cohesin, la afirmacin de Cox y McCubbins (1993) puede ponerse en duda. Si un gobierno atraviesa un buen momento, en trminos econmicos y de imagen, es esperable que el bloque oficialista se mantenga unido en la medida que pertenecer al gobierno otorga ventajas polticas y electorales. Lo mismo sucede al inicio del mandato de un presidente (Morgenstern, 2004). Sin embargo, qu sucede con el bloque en momentos de crisis o hacia el final del mandato presidencial? En ambos momentos los costos de ser parte del grupo oficialista liderado por el presidente se incrementan y por ende hay incentivos para no cooperar. Si esto es as, no siempre es esperable que los bloques oficialistas apoyen el plan de gobierno del presidente. Sin embargo, segn Morgenstern (2004) los opositores siempre tienen incentivos para mantenerse unidos. l afirma que cuando al gobierno le va bien los opositores se unen para diferenciarse y ejercer cierta presin, mientras que cuando al presidente le va mal el incentivo a unirse es an mayor en la medida que la prioridad del grupo es vencer al bloque mayoritario. El segundo argumento me resulta muy slido, sin embargo el primero no es tan claro. Cuando a un gobierno le va bien, el presidente cuenta con vastos recursos (econmicos y polticos) para

() If a candidates agency (partisanship) is not an important voter cue, then control over nominations loses its importance (Morngestern, 2004:103).

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conseguir no slo mantener a su bloque unido sino tambin para comprar el apoyo de legisladores poco unidos al bloque opositor. Y que pasa con la delegacin? La relacin no parece ser directa sino que las caractersticas de los grupos de legisladores afectan a la delegacin a travs de la presencia/ausencia de gobierno dividido. Si hay gobierno unificado, uno esperara observar mayor delegacin por mltiples motivos: Hay una mayor proximidad en las preferencias del ejecutivo y las mayoras en el Congreso, y por lo tanto hay incentivos para delegar en el ejecutivo y disminuir el trabajo de los legisladores mientras se aprovecha del conocimiento experto del Poder Ejecutivo. Hay inters por parte de estas mayoras de que el ejecutivo pueda cumplir con su plan de gobierno, en tanto que el xito del mismo genera beneficios electorales. Si la mayora no es cohesionada ni disciplinada, hay incentivos para delegar porque ponerse de acuerdo en los pormenores de la ley aumenta notoriamente los costos transaccin internos y stos generalmente superan a los costos externos de delegar en el ejecutivo. Dado que el ciclo electoral tambin produce incentivos, sera esperable observar mayor delegacin al inicio del mandato de un presidente o cerca de momentos electorales. Cuando uno incorpora la variable unidad de los bloques legislativos, la hiptesis sostenida por la literatura que correlaciona la presencia de gobierno dividido con menor cantidad de delegacin no parece tan obvia a priori. Por el contrario, la unidad de los grupos de legisladores puede operar de dos maneras distintas: Si la oposicin es cohesionada y disciplinada, uno esperara o que se mantenga el nivel de delegacin o que el mismo se reduzca (slo si la mayora es capaz de revertir un posible veto del ejecutivo). Cuanto ms grande sea el grupo opositor al gobierno en el Congreso, ms aumenta la posibilidad de sancionar leyes detalladas. Si por el contrario la mayora opositora no se encuentra unida, los costos de negociacin se elevan y por lo tanto los costos de producir la ley detallada en el mbito del Congreso tambin crecen de manera considerable. As, pueden darse casos donde la falta de unidad impida a la oposicin actuar de manera conjunta. Tambin puede darse algn caso donde la falta de unidad termine siendo aprovechada por el Poder Ejecutivo para poder negociar con legisladores que no pertenecen al ncleo duro del bloque opositor, permitiendo construir coaliciones ad hoc para lograr sancionar leyes con mayor grado de delegacin. En este caso tambin el ciclo electoral ejerce alguna influencia, uniendo a los grupos opositores en periodos prximos a las elecciones o hacia final del mandato presidencial. A modo de resumen, dependiendo de la interaccin entre gobierno unificado y las caractersticas de los grupos mayoritarios en el Congreso, se puede armar una tipologa de delegacin.

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Cuadro 2: Mayoras legislativas y comportamiento en el parlamento

Mayoras Unidas Si Si Gobierno Unificado No No delegacin Delegacin No Delegacin

Resultado depende de los recursos que manejen el presidente y el lder de la oposicin.

2. SQ previo La segunda variable que puede ser til para pensar el proceso de delegacin legislativa es la ubicacin previa de la poltica pblica. Volden (2002) vuelve a trabajar la idea del SQ que haba sido considerada en primera instancia por Epstein y OHalloran (1999), agregando complejidad en tanto que introduce el poder de veto como un condicionante al momento de establecer la delegacin por parte del Congreso. El poder de veto le permite al Poder Ejecutivo reaccionar contra una reduccin de la delegacin y/o un movimiento de la poltica pblica hacia una posicin que es peor para el PE que el SQ previo. Dado este condicionante, el Congreso debe tener presente las preferencias del PE al momento de definir un cambio en la poltica de delegacin que en el modelo bsico de Epstein y OHalloran no es tenido en cuenta. Para Volden (2002) hay tres elementos que interactan al momento de negociar la redaccin de una ley: 1. 2. 3. La ubicacin deseada de la poltica pblica, tanto para el PE como para el PL La cantidad deseada de discrecionalidad para cada uno de los poderes El SQ previo (ubicacin de la poltica pblica y del nivel de discrecionalidad)

Para comprender el modelo de Volden es fundamental tener en claro la diferencia entre ubicacin de la poltica pblica y nivel de discrecionalidad. Los dos grficos que figuran a continuacin son una buena herramienta para comprender la diferencia entre ambos trminos.

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Fuente: Esptein & OHalloran, 1994: 4)

En la primera figura, el Poder Legislativo establece una poltica pblica en el punto X, la cual obviamente se encuentra dentro del winset del SQ6. Suponiendo que la agencia tiene su punto ideal de poltica marcado en A, sta puede utilizar el nivel de discrecionalidad otorgado para desplazar la poltica pblica hasta lmite aceptado por la coalicin de actores de veto (en este caso X). En la segunda figura, se plantea una situacin distinta. A pesar que la ubicacin de los actores y de la poltica sancionada es la misma, el nivel de discrecionalidad se ha reducido en tanto el Congreso ha establecido una legislacin ms detallada, por lo cual la agencia slo puede mover la poltica dentro del mbito delimitado en el grfico por el crculo. As, la agencia no puede implementar X ya que no tiene autoridad como para hacerlo y debe conformarse con implementar X. Por lo tanto, la diferencia sustancial es que la ubicacin de la poltica es el punto dentro del winset del SQ que es sancionado en la nueva legislacin, mientras que la discrecionalidad es la posibilidad que tiene el ejecutivo o la agencia de desplazar esa ubicacin (Tsebelis 1998; Epstein & OHalloran 1994, 1999; McCubbins, Noll & Weingast 1989). A estas variables hay que sumarle las caractersticas de la agencia que implementa la poltica pblica, detectndose dos tipos de agencia: las agencias alineadas al PE y las agencias independientes.

El winset del SQ se refiera al (...) set of outcomes that can replace the status quo (Tsebelis, 1998: 3).

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Para comprender cmo funciona el modelo, el autor propone en primera instancia suponer una alineacin en las preferencias del ejecutivo y la agencia. En funcin de la ubicacin del SQ, Volden detecta tres regiones de delegacin:

Fuente: (Volden, 2002:119) Lneas de colores no se encuentran en la versin del autor.

Cuando el SQ se encuentra en un posicin extremadamente alejada del punto de preferencia del PE (XE), es decir en cualquier punto del rea pintada en rosa, el mediano de la legislatura puede explotar esta diferencia para llevar la poltica pblica a su punto ideal, as como tambin aproximarla a su nivel deseado de discrecionalidad. En el caso del grfico, la ubicacin de la poltica ideal para el mediano de la legislatura es Po=0 y el nivel de discrecionalidad es R-Xa. En base a la curva estndar, al mover la poltica pblica hacia ese punto debera aumentar el nivel de delegacin, sin embargo dado que el PE prefiere ante todo una poltica pblica ms prxima a su punto ideal, el mediano de la legislatura puede imponer un nivel menor de discrecionalidad sin temor a que la ley sea vetada por el ejecutivo (Volden, 2002). La segunda situacin se produce cuando el SQ se ubica en algn punto de las zonas marcadas en celeste. En esos casos, el poder de veto cobra relevancia y por ende el Congreso no puede imponer sus preferencias. De esta manera, para producir una modificacin en la ubicacin del SQ, los legisladores deben tener en cuenta las preferencias del ejecutivo y en base a ellas deben proponer una nueva ubicacin de la poltica y un nuevo nivel de discrecionalidad que le resulten al ejecutivo indiferentes respecto al SQ existente. Si el PL ofrece una poltica ms prxima a las preferencias del ejecutivo, entonces puede proponer una reduccin en el nivel de discrecionalidad. En cambio si el PL busca acercar la poltica a su preferencia, deber otorgar mayor discrecionalidad al ejecutivo. Finalmente, la zona marcada con verde es la ms costosa de cambiar para el Congreso. Al igual que en el caso anterior, el legislativo debe proponer una legislacin que le resulte indiferente al Poder Ejecutivo. En estos casos, un movimiento de la poltica pblica hacia la preferencia del mediano de la legislatura conlleva necesariamente un aumento en el nivel de discrecionalidad otorgado al ejecutivo. Volden (2002: 119) afirma because the executive values the reduction in

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uncertainty that accompanies increased discretion, he or she is willing to accept the policy shift Howard the median as part of the proposed legislation. Ahora bien, Volden aclara que no siempre las agencias comparten las preferencias del ejecutivo y por lo tanto el nivel de discrecionalidad que se les confiera va a depender tambin del tipo de agencia encargada de la implementacin. En los casos de agencias independientes, como puede ser agencias de control en las cuales la autoridad no puede ser removida por voluntad del ejecutivo, la delegacin funciona de forma distinta. En estas situaciones una convergencia en las preferencias del Poder Ejecutivo y Legislativo no implican necesariamente un aumento en los niveles de discrecionalidad, sino por el contrario pueden venir de la mano con una reduccin de la delegacin, ms an en los casos donde las agencias independientes tienen preferencias muy distintas a del ejecutivo y legislativo. Por ello () a divergence of preferences between the legislature and the executive results in greater discretion unuless the agencys preferences are near the median legislator. For agency preferences near the median, greater discretion is associated with a convergente of legislative and executive preferences(Volden, 2002: 124). A partir de este enfoque, se puede concluir que la ubicacin del SQ previo es clave para comprender cambios en las polticas pblicas y en los niveles de delegacin. A su vez, el tipo de agencia cobra importancia en el anlisis ya que se espera que una agencia controlada por el ejecutivo o por el legislativo tenga mayor discrecionalidad cuanto ms alineadas estn las preferencias de stos dos poderes. reas temticas: incertidumbre, complejidad y riesgo Para comprender por qu los legisladores delegan y cmo funciona la delegacin es importante descubrir si la delegacin responde a incentivos como la composicin de las cmaras y el procedimiento legislativo o ms bien es un mecanismo til para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura. Si a travs del tiempo se observa que la delegacin slo va hacia aquellas reas donde hay una mayor asimetra de informacin entre los poderes o bien hacia aquellas donde el riesgo de producir legislacin deficiente trae aparejado altsimos costos polticos, entonces la delegacin respondera en mayor medida a incentivos vinculados con las caractersticas propias de las reas temticas ms que a los incentivos polticos. Estudiar las reas temticas es por lo tanto clave para comprender la prctica de la delegacin en tanto que el Congreso no decide delegar su autoridad en todas las reas de poltica, sino simplemente en algunas. Por qu algunas reas quedan en manos de los legisladores es una pregunta crucial en el tema en estudio. Epstein & OHalloran (1999) estudian como algunas reas temticas se ven relacionadas con mayor delegacin. Ellos encuentran tres factores que al estar presentes tienen a aumentar la delegacin: incertidumbre, complejidad y riesgo. Se supone que cualquiera de estos factores trae mayores costos para producir una buena legislacin por parte del Congreso. Al aumentar

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significativamente los costos internos de producir la ley en comparacin con los de delegar esa tarea, uno esperara que esas reas sean delegadas a menos que las mismas estn ligadas de manera directa con polticas distributivas. En estas situaciones la delegacin tiende a ser menor en tanto que el Congreso prefiere asumir los costos de realizar una ley completa dado que mediante stas polticas pblicas puede otorgar beneficios concretos a los ciertos grupos sociales, lo cual puede traer beneficios electorales. Cuanto ms compleja sea la poltica pblica, mayor cantidad de informacin se requiere para crear una buena regulacin. Dado que el PE tiene mayor expertise y mejor acceso a la informacin, el Congreso prefiere delegar stas reas de poltica al ejecutivo (Epstein & OHalloran, 1999). La voluntad de delegar se incrementa an ms en los casos donde el sistema de comisiones del Congreso sea ms ineficiente en tanto que la carencia de expertos en el mbito legislativo incrementa la asimetra de informacin entre los dos poderes y por lo tanto resulta ms costoso para los legisladores producir una ley completa (Epstein & OHalloran 1999; Huber, Shipan & Pfhaler 2001). Algo similar sucede con el riesgo. En las reas donde realizar una legislacin deficiente puede traer graves consecuencias mientras que realizar una regulacin adecuada no aporta beneficios polticos, los legisladores no van a tener incentivos para realizar ellos mismos la reglamentacin y por lo tanto van a encontrar menos costos delegar esa definicin al ejecutivo (Epstein & OHalloran, 1999). Otra vez, el factor distributivo cobra importancia en la medida que si el rea de poltica pblica permite otorgar beneficios concretos, los legisladores podran llegar a tener incentivos para asumir los costos de transaccin de producir una ley completa en el mbito legislativo para quedarse con el rdito. Finalmente, la incertidumbre segn el estudio de Epstein y OHalloran (1999) contribuye a aumentar la delegacin. Cuando hay mucha incertidumbre, es decir cuando no se puede saber con exactitud cul va a ser el efecto de la poltica pblica, aumentan tanto la necesidad de tener informacin para producir la normativa como el riesgo de producir una legislacin inadecuada. Como se mostr en los otros dos casos, cada vez que producir legislacin detallada requiere de mucha informacin el Congreso tiene incentivos para delegar la poltica pblica. A pesar que el razonamiento es muy claro y que los datos sobre el caso de EEUU parecen coincidir con esta hiptesis, no podra la incertidumbre provocar el efecto contrario? An cuando producir la ley en el mbito del Congreso tiene muchos costos, el Poder Legislativo podra optar por asumir esos costos si sus preferencias son muy distintas a las del PE. Dado que el PE tiene mayor acceso a informacin, delegar puede permitirle al ejecutivo acercar la poltica pblica a su punto ideal. Adems, si se est legislando es un rea distributiva, los legisladores tendran an ms incentivos para asumir los costos de producir la ley. El estudio de Epstein y OHalloran mostr que las predicciones por ellos propuestas se comprueban en el caso norteamericano. Dentro de las reas con mayor delegacin se encuentran: poltica espacial, poltica internacional (ayuda y comercio), salud, proteccin al consumidor y medio ambiente. Mientras que las reas con menor cantidad de delegacin son: copyright,

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seguridad social, impuestos, salario mnimo y financiamiento de campaas. Como se ve, la delegacin va hacia reas que usan intensivamente informacin o hacia aquella donde el costo poltico de realizar una regulacin deficiente es muy alto; en comparacin las reas distributivas o aquellas que requieren mucha informacin pero que son centrales para la opinin pblica o para sectores concretos con recursos de poder son las que quedan en manos de los legisladores. Comentarios Finales Todo lo trabajado hasta el momento plantea oportunidades y desafos para analizar el caso argentino. La gran oportunidad es la ausencia de trabajos empricos sobre delegacin en nuestro pas. La mayor cantidad de trabajos sobre el tema provienen del rea del derecho, mientras que poco se ha realizado desde la perspectiva de la ciencia poltica. Resulta entonces interesante dar un paso en este sentido para observar cul ha sido la pauta de comportamiento del Congreso argentino en materia de delegacin. Esta gran oportunidad tambin es un desafo, la ausencia de trabajos empricos sobre el tema implica la necesidad de adaptar los papers realizados en EEUU, lo cual no es una tarea muy simple. En un principio detecto dos grandes limitaciones que tiene la bibliografa para explicar el caso argentino: por un lado estos estudios slo abordan un modelo de delegacin, la delegacin impropia implcita, y dejan sin explicar la delegacin impropia explicita que en nuestro pas es permitida por la Constitucin Nacional en su artculo 767. Por otro lado, estos estudios suponen que los legisladores van a actuar de forma tal de maximizar las posibilidades de conservar su banca. Este supuesto no es totalmente aplicable al caso argentino en gran parte porque los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar hacia cargos en el Ejecutivo (Jones et all, 2000). Resulta evidente que estas dos limitaciones son importantes, sin embargo no son tan significativas como para impedir que las teoras elaboradas para el caso de EEUU puedan ser utilizadas para analizar el caso argentino. An cuando la delegacin impropia explcita y la delegacin impropia implcitas no son lo mismo, es bastante probable que las variables que influyen en la decisin de los legisladores para delegar sean las mismas. Si esto es as, las variables explicativas desarrolladas en los trabajos de autores como Epstein y OHalloran (1994, 1996, 1999) o Volden (2002) pueden ser tomadas para explicar ambos tipos de delegacin. Quizs el supuesto sobre el cual se construye estos trabajos sea una limitacin ms trascendental. Sin embargo, dado que los legisladores ven al Congreso como un medio para llegar a cargos en el
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El Art. 76 fue incorporado a la Constitucin Nacional en la reforma de 1994. El artculo establece: Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importar revisin de las relaciones jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa. (Art. 76, Constitucin Nacional).

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ejecutivo (Jones et all, 2000), ellos tambin deben votar las leyes de forma tal de maximizar su utilidad, la cual seguramente no se mida en permanencia en la banca sino en permanencia en el espacio pblico. Los cuidados que tienen los legisladores norteamericanos en ciertas reas de poltica, deberan ser los mismos que adoptan los legisladores argentinos que tienen por objetivo mantenerse en la poltica y crecer dentro de ella. Con estas dos aclaraciones, mi prximo paso va a ser comenzar a analizar los datos concretos de la experiencia argentina a la luz de las tres grandes variables que detall en el tercer apartado. Cules sern los incentivos que tienen los legisladores argentinos para delegar? Sern los mismos incentivos de los legisladores norteamericanos? Responder la delegacin en argentina a incentivos poltico-institucionales o ms bien funcionar como un mecanismo para resolver algunos temas que por su complejidad exceden la capacidad de la legislatura? Estas son algunos de los interrogantes que voy a intentar resolver en mis futuros trabajos. Bibliografa BIDART CAMPOS, Germn (1986): Tratado elemental de derecho constitucional argentino, EDIAR, Buenos Aires. CAREY, John y SHUGART, Matthew (1998): Executive decree authority, Cambridge University Press. COX, Gary y Mathew MCCUBBINS (1993): Legislative Leviathan: Party government in the House. Barkeley, University of California Press. EATON Kent (2003): La lgica de la delegacin de poderes legislativos: la reforma de la promocin regional en la Argentina. Desarrollo Econmico, Vol. 42, No. 168, (Jan. - Mar., 2003): 499-518. EPSTEIN, David y OHalloran, Sharyn (1999): Delegating Powers, Cambridge University Press, EEUU. EPSTEIN, David y O'Halloran, Sharyn (1996): Divided Government and the Design of Administrative Procedures: A Formal Model and Empirical Test. The Journal of Politic, Vol 58:373-397. EPSTEIN, David y OHALLORAN, Sharyn (1994): Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion. American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3 (Aug., 1994): 697-722. FIORINA, Morris (1986): Legislator Uncertainty, Legislative Control, and the Delegation of Legislative Power. Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 2, No. 1. (Spring, 1986): 33-51. FIORINA, Morris (1977): Congress: The keystone of the Washington establishment. New Haven, Yale University Press. HUBER, John, SHIPAN, Charles y PFAHLER, Madelaine (2001): Legislatures and Statutory Control of Bureaucracy. American Journal of Political Science, Vol. 45, No. 2 (Apr., 2001): 330-345 JONES, Mark, SAIEGH, Sebastin, SPILLER, Pablo y Tommasi, Mariano (2000): Polticos profesionales- legisladores amateurs: El congreso argentino en el siglo XX. Conferencia Anual

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