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D ra .

C ristina F ernnDez De K irChner


Presidenta de la nacin

D ra . n ilDa G arr
Ministra de defensa

#5

Modelos de cambio, integracin y desarrollo


K hatChiK D er G houGassian
editor

Defensa Nacional, Industria y Tecnologa del Siglo XX al XXI:

a ureliano Da P onte y M ariano r ealMonte


asistentes

AUTORIDADES DEL MINISTERIO DE DEFENSA

D ra . n ilDa G arr
Ministra de defensa

l iC . G ustavo s ibilla
secretario de estrateGia Y asUntos Militares

l iC . o sCar J ulio C uattroMo


secretario de PlaneaMiento

l iC . a lFreDo W alDo F orti


secretario de asUntos internacionales de la defensa

D r . r al a lberto G arr
Jefe de GaBinete

l iC . J orGe M auro v eGa


sUBsecretario de Planificacin loGstica Y oPeratiVa de la defensa

l iC . J uan l Pez C horne


sUBsecretario de PlaneaMiento estratGico Y Poltica Militar

D ra . s abina F reDeriC
sUBsecretaria de forMacin

i nG . r oberto a rManDo C eretto


sUBsecretario de inVestiGacin cientfica Y desarrollo tecnolGico

C ont . P atriCia b ez r oCha


sUBsecretaria de coordinacin

D ra . i leana a rDuino
directora nacional de derecHos HUManos Y el derecHo internacional HUManitario

l iC . C arlos a Guilar
director nacional de inteliGencia estratGica

l iC . J orGe b ernetti
director de coMUnicacin social

N D I C E

PRLOGO ....................................................................................................................... 9 D ra . n ilDa G arr


M inistra De D eFensa

PresentaCin Un imperativo del proyecto de modernizacin de las Fuerzas Armadas, y ms all..........................................................11 K hatChiK D er G houGassian Integracin logstica regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano...........................................................15
Hacia la creacin de un Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP) l iC . J orGe M auro v eGa

Desarrollo tecnolgico e industrias para la defensa en la Argentina. ..................................................................................................... 33


Aportes para el debate liC. aureliano Da Ponte

Ciencia, tecnologa y soberana nacional. .........................................57 l uiz F ernanDez La Revolucin en Asuntos Militares y la industria de la defensa global..........................................................65
Reacciones e interacciones r iCharD a. b itzinGer

El surgimiento de las polticas de la defensa y de las polticas industriales de la defensa europeas................................79 s teFan M arKoWsKi y r obert W ylie

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Estrategia europea de cooperacin en materia de armamentos..................................................................................................... 105 a GenCia e uroPea De D eFensa Estrategia para la base tecnolgica e industrial de defensa europea..............................................................................................113 a GenCia e uroPea De D eFensa Nuevas tendencias en la industria de la defensa rusa.............123 a ntonio s nChez a nDrs

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.2010 Publicacin.del.Ministerio.de.Defensa Todos.los.derechos.reservados. Hecho.el.depsito.que.marca.la.ley.11.723

Diagramacin.impresin.y.encuadernado:

El Faro ImprEnta | Mar del Plata


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Impreso.en.Argentina Printed.in.Argentina

P R L O G O

D ra . n ilDa G arr
Ministra de defensa

n el ao de la celebracin del Bicentenario, la Argentina enfrenta el desafo de definir una visin estratgica para el siglo XXI. La derrota en la Guerra de las Malvinas en 1982 no slo desnud la incompetencia profesional de la dictadura militar, sino tambin, y sobre todo, revel el desastroso peligro de una lectura simplista de la dinmica internacional interpretada por un equivocado clculo estratgico. El regreso de la democracia en 1983 y la restauracin del control civil sobre el aparato militar mediante la Ley de Defensa excluyeron a los militares del proceso de toma de decisin en la poltica interna y exterior. El proceso de integracin regional, a su vez, desmantel las hiptesis de conflicto con los pases vecinos abriendo un espacio para repensar la poltica de Defensa nacional ms all de supuestos tradicionales de amenazas a la integridad territorial y adecuada para un contexto regional e internacional radicalmente distinto desde fines de los aos ochenta. En la dcada de los noventa, la insercin argentina en el mundo se pens en trminos de la poltica de liberalizacin econmica siguiendo un modelo de pas de acuerdo a los fundamentos del llamado Consenso de Washington. En consecuencia, a la Defensa nacional se le adjudic un papel determinado por el alineamiento con la poltica exterior de Estados Unidos, nica superpotencia global despus de la disolucin de la Unin Sovitica en 1991. El colapso del modelo de pas, con la crisis de 2001-2002, demostr tambin el carcter coyuntural de la estrategia de insercin internacional del pas en la ltima dcada del siglo XX, as como el estancamiento de la reforma militar

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iniciada por la democracia. La superacin de la crisis con la recuperacin econmica a partir de 2003 impuso la necesidad de reformas estructurales de la poltica nacional conformes a la transformacin social en el pas y los cambios del contexto internacional. La reglamentacin de la Ley de Defensa y el proceso de modernizacin de las Fuerzas Armadas van en el sentido de estas reformas. El entendimiento de los procesos internacionales de trascendencia geopoltica, as como el fomento del debate en torno de los acontecimientos que marcan tendencias en la distribucin del poder en el mundo son fundamentales para la construccin de un consenso nacional con respecto a la visin estratgica de la Argentina en el mundo. A tal propsito responde la iniciativa del Ministerio de Defensa de la publicacin de estos Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia dedicada a la difusin de textos que tratan los aspectos ms relevantes de la dinmica del poder en los tiempos que vivimos. N

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Un imperativo del proyecto de modernizacin de las Fuerzas Armadas, y ms all


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l ejrcito de masas inaugur la era de la guerra moderna a comienzos del siglo XIX. Pero es la industria de defensa, hija de la Revolucin Industrial del acero y del carbn, la que cambi la relacin de fuerzas en el campo de batalla. Los caones, los fusiles automticos, las ametralladoras, los tanques, los barcos a vapor, los submarinos y, finalmente, los aviones compitieron en el campo de batalla por la superioridad del fuego y la precisin. Si histricamente la guerra ha sido el gran impulsor de la modernizacin de las sociedades por el rol que tuvo en la formacin del Estado como nos recuerda Charles Tilly el Estado hace la guerra, y la guerra hace el Estado, entonces no debe sorprender que la industria de defensa haya sido el motor de esta modernizacin, el smbolo del xito de la construccin estatal. Modernizacin, evidentemente, significa en primer lugar desarrollo econmico; por lo tanto la inversin en la industria de la defensa ha sido durante mucho tiempo un propulsor del desarrollo econmico. En este sentido, y a menudo paradjicamente, la lgica estratgica y la lgica econmica se cruzaron y compitieron en la industria de defensa. La inversin en la investigacin y desarrollo de la produccin armamentista ha tenido en primer lugar el fin de asegurar el xito en el campo de batalla; sin embargo ninguna industria de defensa pudo sobrevivir en la lgica de la autosuficiencia y sin una apropiada bsqueda de insercin competitiva en el mercado internacional. Es en la bsqueda del equilibrio entre estas dos lgicas que el rol del Estado ha sido

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esencial para el desarrollo de la industria de la defensa. Aun en los casos en que es la empresa privada la que asume el riesgo de inversin, investigacin, desarrollo, bsqueda de mercados en una palabra, la totalidad del proceso del ciclo productivo, nunca, el rea de la produccin de armamentos y sistemas de armamentos para la defensa se ha desvinculado de la lgica estratgica del Estado. Hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la guerra entre las mayores potencias que eran tambin los ms importantes productores de armamentos ha sido a la vez el campo de prueba de la superioridad de una industria sobre otra, y el lugar del consumo de la produccin blica. Hasta la Segunda Guerra Mundial las potencias europeas, Estados Unidos y la ex Unin Sovitica tambin mantenan el monopolio de la produccin armamentista en el mundo. El advenimiento del arma nuclear cambi la lgica de la guerra interestatal entre las mayores potencias, ante todo Estados Unidos y la ex Unin Sovitica las dos superpotencias que definieron el equilibrio de terror bipolar durante la Guerra Fra. Entre las diversas consecuencias que la aparicin del arma absoluta ha tenido sobre la industria de la defensa cabe destacar cinco. En primer lugar se acentu la tecnologizacin de la guerra a partir de lo cual result necesario incrementar la inversin en el rea de investigacin cientfca, involucrando cada vez ms a las instituciones universitarias. En segundo lugar, la industria de la defensa adquiri un protagonismo mucho ms relevante en la poltica de equilibrio de poder y formacin de alianzas que en la competencia directa en el campo de batalla. En tercer lugar, las guerras interestatales de los pases del entonces conocido como Tercer Mundo pasaron a ser el espacio donde se ensayaba cada nuevo armamento, sistema de armamento, y, al mismo tiempo, las industrias de la defensa competan entre s por la superioridad de potencia de fuego y precisin. En Medio Oriente, las Guerras rabe-israeles, la Guerra Irn-Iraq y las dos Guerras del Golfo (1991 y 2003) se destacan como mayores laboratorios de comprobacin de nuevos productos. En cuarto lugar, la tarda industrializacin de los pases en desarrollo entre otros China, India, la Argentina, Brasil, Sudfrica y, como caso aparte, Israel incluy tambin el desarrollo de las industrias blicas, en un principio a causa de las preocupaciones poltico-estratgicas de autosuficiencia y competencia por el poder, y luego tambin como fuente de ingresos. En quinto lugar, en el contexto particular de la Guerra Fra, la industria de la defensa comenz a adquirir un carcter corporativista que el presidente de Estados Unidos, Dwight D. Einsenhower, utilizando un trmino ya aparecido en un informe oficial estadounidense a comienzos del siglo XX, conceptualiz como el complejo militar-industrial en su mensaje de despedida del 17 de enero de 1961, advirtiendo que por la importancia que estaba adquiriendo podra terminar definiendo los lineamientos polticos del pas. La globalizacin de la economa mundial y el fin de la Guerra Fra tuvieron un impacto determinante sobre la industria de la defensa. Las empresas de produccin armamentista tuvieron que acomodarse a la lgica de la competencia

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que impuso el mercado global. Las grandes fusiones de las industrias europeas y norteamericanas en la dcada de 1990 reflejan la exitosa adaptacin de estas empresas a la lgica de la globalizacin. La industria de la defensa estadounidense, y sobre todo la llamada Revolucin en los Asuntos Militares, demostr su absoluta superioridad en trminos de avance tecnolgico sobre el resto del mundo desde la Primera Guerra del Golfo. En la actualidad, y hasta donde se podra proyectar la tendencia, no hay indicios acerca de cualquier otra industria capaz de competir con la alta tecnologa estadounidense. Las industrias de la defensa, especialmente en los pases ex soviticos o de Europa del Este, se transformaron en la principal fuente de alimentacin del bazar global de armas que emergi en la dcada de 1990. Las armas de categora pequea o ligera, pero tambin algn tipo de armamento pesado, cuya demanda ha sido alta en las llamadas nuevas guerras en los Balcanes, frica, la periferia de la ex Unin Sovitica, as como en los carteles de droga, salieron de estas plantas, a menudo con la intervencin de traficantes de armas y la complicidad de los propios Estados, para terminar en manos de milicias, guerrillas, paramilitares, narcotraficantes o bandas de delincuentes. En cuanto a la corporativizacin de la industria de la defensa, el fin de la Guerra Fra vio en el proceso de globalizacin la emergencia de las empresas privadas de servicios militares que, evidentemente, mantienen una relacin estrecha con las empresas productoras de armamento. Los Estados no siempre se opusieron a la emergencia de estas empresas, que en un pasado no tan lejano eran caracterizadas como mercenarias; ms an, tal como lo demostraron la actuacin de Blackwater y otras empresas en la intervencin y ocupacin estadounidense de Iraq, la tercerizacin de la guerra, y, por lo tanto, la consolidacin de los lazos corporativos de la industria de la defensa con los Estados, ya es una tendencia marcada en la conflictividad global con consecuencias cuyo alcance por ahora no resulta claro. En breve, el fin de la Guerra Fra, una poca de alta ansiedad como la ha caracterizado un estudioso de las Relaciones Internacionales, y la cada de los gastos de defensa en la primera mitad de los noventa en el mundo entero no significaron el desmantelamiento de la produccin de la defensa, ni el reciclaje de la industria. Al contrario, la industria de la defensa se adapt a la lgica predominante de la globalizacin y al nuevo escenario de la conflictividad mundial caracterizado por la unipolaridad. Sin embargo, la lgica dual de incentivos y fines tanto estratgicos como econmicos de la produccin armamentstica no se ha modificado, del mismo modo que el Estado contina manteniendo un rol en la bsqueda de un equilibrio entre ambos imperativos. Este nmero de Cuadernos de Actualidad en Defensa y Estrategia est dedicado a los cambios de la industria y tecnologa de la defensa despus de la Guerra Fra. El primer trabajo, si bien no se vincula directamente con la industria de la defensa no obstante ampla el debate para colocaralo en un contexto regional. El segundo estudio analiza la evolucin histrica de las industrias de la defensa en la Argentina desde 1930 hasta comienzos de los noventa, con el objetivo de indentificar las fortalezas y las debilidades del sector. Los siguientes seis ensayos enfocan la cuestin en su relacin con la soberana nacional, la importancia de la tecnologa, la cooperacin, la

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poltica, la estrategia y la reestructuracin de la industria de la defensa en Brasil, Estados Unidos, Europa y Rusia. El debate en torno de la industria y tecnologa de la defensa cobra importancia a partir del proceso de modernizacin de las Fuerzas Armadas argentinas. La decisin de desmantelar la industria de la defensa en los noventa y poner fin a todos los programas de investigacin obedeci, en su momento, a una visin e interpretacin particular del fin de la Guerra Fra y del lugar estratgico de la Argentina en el mundo. Obedeci tambin al predominio de la lgica privatizadora de cierto dogmatismo de mercado que, evidentemente, no era incompatible con la lgica de la poltica exterior y la determinacin del lugar en el mundo de la Argentina en aquel momento. Ms all del debate acerca de la virtud de esa visin por el inters nacional, lo cierto es que el proceso de desmantelamiento de la industria de la defensa argentina no fue exento de escndalos internacionales como fueron los dos episodios de venta clandestina de armas a Croacia y a Ecuador y sus consecuencias en el pas, que incluyeron episodios trgicos de voladuras y asesinatos no aclarados hasta el da de hoy. Pero al margen de estos escndalos, la mirada crtica en relacin con el desmantelamiento de la industria de la defensa en los aos noventa adquiere, en la actualidad, relevancia para un relanzamiento de la investigacin tecnolgica y la recuperacin de la capacidad productiva pensada, ubicada y proyectada en un contexto de regionalizacin de la defensa y la seguridad en Sudamrica. Los puntos D y F, Articulacin de las reas de investigacin, desarrollo y produccin y Consolidacin integral regional y cooperacin internacional, del documento de base Modelo Argentino de Modernizacin del Sistema de Defensa (2009) indican claramente que la recuperacin de la capacidad tecnolgica y la produccin de defensa en la Argentina se ha alejado del paradigma del pasado que se basaba fundamentalmente en la hiptesis de conflicto y la competencia por el liderazgo regional con los pases vecinos. La reforma de los lineamientos estratgicos, estructura administrativa y rgimen de personal del Instituto de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA) rebautizada Instituto de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas para la Defensa (CITEDEF) implic la articulacin de la investigacin en el rea de la Defensa a otros sectores de desarrollo y produccin. De esta forma, como se indica en el documento mencionado ms arriba, el Ministerio de Defensa foment la recuperacin y potenciacin de las capacidades productivas de las Fuerzas Armadas, las cuales afrontan una disminuida actividad operativa, carencias crnicas de lineamientos, y, en algunos casos, fraudulentos procesos de privatizacin ocurridos dcadas atrs (p. 25). Queda, por supuesto, el gran desafo del fomento de una industria de la defensa integrada en Sudamrica, en el marco de una visin estratgica de defensa regional de nuestra Zona de Paz que, a la vez, se vincule con el desarrollo, el crecimiento econmico y el progreso social de los pases socios de UNASUR. N

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Integracin logstica regional en el marco del Consejo de Defensa Suramericano Hacia la creacin de un Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP)

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Introduccin

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a III Reunin Ordinaria de la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR dio origen en diciembre de 2008 al Consejo de Defensa Suramericano (CDS) como instancia de consulta, cooperacin y coordinacin entre sus miembros. Sustentado en una cosmovisin cooperativa de la seguridad, el Consejo apunta a consolidar una arquitectura de integracin regional cimentada en una pluralidad de dimensiones temticas determinadas. Una de ellas, tal como consta en su Plan de Accin 2009-2010, es la presentada como Industria y Tecnologa de la Defensa, la cual, ms all de los genricos lineamientos de accin previstos para dicho bienio, debe entenderse como la piedra angular de un proceso tendiente a la integracin de las capacidades logsticas de los sistemas de defensa de la regin. En ese marco, el presente trabajo tiene por objetivo general sentar las bases para la implementacin de un programa puntual que permita operacionalizar tales premisas, partiendo de las incipientes iniciativas regionales ya existentes y tomando en consideracin las mejores prcticas recogidas de otros procesos de integracin logstica del sector Defensa acaecidos en el seno de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y la Unin Europea (UE). Especficamente, la propuesta consiste en la creacin de un programa de adquisiciones combinadas de medios para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP), recogiendo la iniciativa contenida en la Declaracin de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009 Declaracin de Asuncin. Dar cuenta de tal objetivo general implica alcanzar a su vez dos objetivos especficos y complementarios: a) fundamentar la implementacin por el Consejo de Defensa Suramericano de una lnea de integracin circunscripta a la dimensin temtica de las adquisiciones militares partiendo de la experiencia internacional comparada, y b) esbozar los principales caracteres de un programa que recoja las particularidades de la regin en la materia y sustancie las iniciativas vigentes, principalmente la mencionada Declaracin de Asuncin. Conceptualmente, la propuesta apunta a implementar un nuevo mecanismo de confianza mutua (MCM) bajo el paraguas del Consejo de Defensa Suramericano, previndose como producto material adicional alcanzar mayores niveles de interoperabilidad en dichos teatros (siendo Hait el ejemplo por excelencia), al igual que aprovechar los beneficios de las economas de escala a travs del sostenimiento comn de dicho equipamiento. Tal modelo de integracin, aplicado en forma gradual en lo respectivo a las tcnicas logsticas a utilizar y a los Estados miembros involucrados, procura generar una iniciativa pragmtica a la vez que oportunamente expandible a otros bienes y servicios (siendo que el tipo de medios a considerar inicialmente ya est de inicio acotado por la capacidad militar a la que contribuyen).

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Para cumplir con dicho objetivo general, el trabajo desarrolla los siguientes ejes temticos: I) objetivos y estructura orgnica competente del Consejo de Defensa Suramericano en materia de integracin logstica regional; II) resea de experiencias internacionales de integracin de las adquisiciones militares a nivel estatal (Estados Unidos) y regional (OTAN y UE); III) estado del arte en Sudamrica a nivel estatal (Colombia, la Argentina, Brasil y Ecuador) y regional (Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur y Declaracin de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009 Declaracin de Asuncin); y IV) organizacin y funcionamiento del Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP).

Desarrollo: Fundamentos y caractersticas generales del Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP)
El Consejo de Defensa Suramericano y la recepcin normativa del objetivo de la integracin logstica regional
En primer lugar, debe destacarse que el Consejo de Defensa Suramericano, tal como previamente se mencion, se define como la instancia de consulta, cooperacin y coordinacin en materia de defensa1 de la UNASUR. En consecuencia, no estamos en presencia de una organizacin internacional autnoma sino de un mbito institucionalizado de concepcin y ejecucin de polticas comunes, materializado en niveles polticos de conduccin y grupos tcnicos de asistencia y apoyo. Orientado por principios generales expresos, el Consejo de Defensa Suramericano presenta entre sus objetivos la generacin de consensos para fortalecer la cooperacin regional en defensa,2 que constituye un sustento para, de forma especfica y entre otras cuestiones, procurar a) fortalecer la adopcin de medidas de fomento de la confianza, b) promover el intercambio y la cooperacin en el mbito de la industria de la defensa, c) compartir experiencias en operaciones de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas, y d) intercambiar experiencias sobre los procesos de modernizacin de los Ministerios de Defensa y de las Fuerzas Armadas.3 No fue sino hasta marzo de 2009, Declaracin de Santiago de Chile mediante, que el Consejo de Defensa Suramericano cont con un Plan de Accin para los aos 2009 y 2010, pautndose expresamente la decisin de implementar iniciativas especficas sobre la industria y la tecnologa de la defensa. Puntualmente, se refiere a dos aspectos: a) la elaboracin de un diagnstico de la industria de la defensa de los pases
artculo 1 del estatuto del consejo de defensa suramericano. disponible en lnea: <www.cdsunasur.org>. 2 artculo 4 del estatuto del consejo de defensa suramericano. 3 artculo 5 del estatuto del consejo de defensa suramericano.
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miembros identificando capacidades y reas de asociacin estratgicas, para promover la complementariedad, la investigacin y la transferencia tecnolgica; y b) a la promocin de iniciativas bilaterales y multilaterales de cooperacin y produccin de la industria para la defensa.4 A partir de tales lineamientos, y a la luz de los principios antes mencionados, puede afirmarse que el Consejo de Defensa Suramericano tiene por misin subyacente sentar las bases de un verdadero proceso de integracin de las capacidades logsticas de los sistemas de defensa de sus miembros, delinendose distintas orientaciones generales que permitan luego avanzar en tal sentido a travs de iniciativas particulares. Como se analizar a continuacin, el Consejo de Defensa Suramericano sigue de esta manera el camino ya elegido por otras regiones, resultando por ende importante realizar una descripcin de las principales tendencias normativas y desarrollos institucionales generados hasta la fecha.

Experiencias internacionales en materia de integracin de las adquisiciones militares


Los Estados Unidos y la institucionalizacin de la integracin de las adquisiciones militares como eje programtico en el sector Defensa
El imperativo de la integracin logstica del Instrumento Militar, especialmente en lo relativo a la funcin de abastecimiento5 de sistemas de armas significativos (logstica gentica)6 y de medios (bienes y servicios) para su sostenimiento (logstica de sostenimiento),7 fue una de las principales lecciones aprendidas por los Estados Unidos a consecuencia de su participacin en la Segunda Guerra Mundial, razn por la que resulta adecuado, de forma previa a describir los procesos regionales de integracin de las adquisiciones militares en la OTAN y la UE, esbozar sucintamente las caractersticas del caso particular norteamericano. Su Acta de Seguridad Nacional de 1947 da cuenta de tal problema, instando a la
4 segn consta en el Plan de accin 2009-2010 del consejo de defensa suramericano. disponible en lnea:

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<www.cdsunasur.org>. a los fines del presente trabajo se utilizarn indistintamente los conceptos de abastecimiento y adquisicin para dar cuenta de la funcin logstica de material relativa al suministro de efectos para sostener el instrumento Militar y/o a la compra de un sistema de armas o equipamiento militar significativo. 6 a los fines del presente trabajo se entiende por logstica gentica a aquella que procura la generacin de capacidades militares (adquisicin de medios militares significativos con su soporte logstico). definicin extrada del informe para la Modernizacin del sistema logstico de la defensa, disponible en lnea: <www.mindef.gov.ar>. 7 a los fines del presente trabajo se entiende por logstica de sostenimiento a aquella que procura el sostn de las fuerzas en situacin de alistamiento o en operaciones (sostenimiento de los medios durante el ciclo de vida). definicin extrada del informe para la Modernizacin del sistema logstico de la defensa, disponible en lnea: <www.mindef.gov.ar>. 5

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eliminacin de solapamientos y duplicaciones en la funcin de abastecimiento de las Fuerzas Armadas, al igual que lo hace, ya con otro grado de detalle, el Informe de la Segunda Comisin Hoover (1955), en el cual se recomienda centralizar la gestin del soporte logstico comn a travs de una agencia de naturaleza autnoma y conduccin civil. La necesidad de medios interoperables entre los servicios y la eficiencia de su gestin operativa (generacin de economas de escala y reduccin de cargas administrativas) fueron, en ese orden, sus principales fundamentos. En una primera instancia, la tcnica implementada fue la del single manager, lo cual implica, en trminos generales, asignar a cada Fuerza la normalizacin, catalogacin y gestin operativa de la adquisicin de determinado tipo de medio. De todos modos, en 1961 se crea la Defense Supply Agency (DSA), organismo dependiente del Departamento de Defensa (DOD) con competencia especfica en la materia, el cual pasar a ser desde 1977 y hasta la fecha la Defense Logistics Agency (DLA).8 Con la creacin de la Defense Logistics Agency, los Estados Unidos comenzaron a resolver en la prctica la clsica dicotoma terica centralizacin vs. descentralizacin de la disciplina logstica, mediante la creacin de un superador modelo de integracin de las adquisiciones militares con eje en un organismo de nivel jerrquico superior al Instrumento Militar, en condiciones de centralizar aquellos abastecimientos que resultaren convenientes sobre la base de la aplicacin de tcnicas especializadas.9 El resto queda en manos de los comandos logsticos de las Fuerzas Armadas (en muchos casos por la especificidad de uso del medio en cuestin) aunque bajo gua y supervisin sistmica de aqul. A poco ms de treinta aos de su creacin, la Defense Logistics Agency, emplazada en el Departamento de Defensa bajo la conduccin de la Subsecretara de Adquisiciones, Tecnologa y Logstica (AT&L),10 cuenta con alrededor de 25 mil empleados (civiles y militares), normaliza y gestiona operativamente la adquisicin de casi el 100% de los bienes consumibles que utilizan las Fuerzas Armadas norteamericanas adems del sostn de 1.600 sistemas de armas, administra 25 depsitos en todo el mundo y maneja un presupuesto anual de 38 billones de dlares.11

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Para mayor informacin respecto de la historia de la defense logistics agency vase: nathaniel robinson, the defense logistics agency. Providing logistics support throughout the department of defense, air University Press, estados Unidos de amrica, 1993. 9 Por ejemplo: costo logstico total, tiempo de reposicin y nivel de satisfaccin al usuario. es menester destacar que, debido a la especificidad y complejidad tcnica que presenta la problemtica del abastecimiento militar, el sistema de defensa norteamericano cuenta con una Universidad especialmente destinada a la formacin del personal competente, la defense acquistion University (daU). Para mayor informacin al respecto vase: <www.dau.mil/default.aspx>. 10 Para una visin contempornea y crtica de la organizacin y el funcionamiento del sistema de adquisiciones de defensa norteamericano y del desempeo de la at&l vase: Jim cooper y russell rumbaugh, real acquisition reform, en Joint force Quarterly, nm. 55, Washington dc, national defense University Press, 2009. 11 Para mayor informacin con respecto a las caractersticas y competencias de la defense logistics agency vase: <www.dla.mil/default.aspx>.
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La OTAN y la UE como modelos regionales de integracin de las adquisiciones militares


Paralelamente al proceso de integracin de las adquisiciones militares que experimentaba el sistema de defensa norteamericano, y bajo sus mismos fundamentos y principios, la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte constitua en 1958 la NATO Maintenance and Supply Agency (NAMSA), una verdadera agencia logstica regional encargada de la consolidacin de los requerimientos operativos comunes de los miembros y la gestin operativa de su contratacin,12 abarcando incluso los servicios de mantenimiento de sistemas de armas de uso en ms de uno de ellos. Adicionalmente, se le asign tambin competencia para asistir en la confeccin de los requerimientos operativos y sus correspondientes especificaciones tcnicas. La NATO Maintenance and Supply Agency funciona sobre la base del principio financiero de ni ganancias ni prdidas, dividindose los costos administrativos y operativos slo entre los miembros que requieran su intervencin en la adquisicin de determinado bien o servicio. Tal metodologa se aplica a las distintas asociaciones de compradores que existen en su marco y que tienen por misin el sostn especfico de un sistema de armas de uso comn. Segn datos proporcionados por la propia NATO Maintenance and Supply Agency, brazo ejecutor de la NATO Maintenance and Supply Organization (NAMSO), la Agencia cuenta con un staff de 1.100 empleados, gestiona un total de ms de 45 mil contratos simultneos (para lo cual dispone de un herramental informtico a medida que le permite tramitar las solicitudes y contrataciones de forma digitalizada) y maneja un presupuesto cercano a 1,5 billones de euros.13 Tambin a nivel europeo existen plataformas institucionales (aunque relativamente ms recientes) orientadas a instrumentar mecanismos de integracin logstica militar en el campo especfico de las adquisiciones, como son los casos de la Organizacin Conjunta para la Cooperacin en materia de Armamentos (OCCAR) y la Agencia Europea de Defensa (EDA). Fundamentada en la necesidad de alcanzar un adecuado ratio entre el costo del ciclo de vida y la eficiencia en la obtencin de sistemas de armas, as como en la voluntad de complementar las estructuras de apoyo logstico de los Instrumentos Militares de la regin, coordinando requerimientos operativos y mejorando la competitividad del sector productivo especializado,14 la Organizacin Conjunta para la Cooperacin en materia de Armamentos fue creada en 1996 por Francia, Alemania, Italia y el Reino Unido con la misin concreta de realizar la gestin de programas combinados de obtencin de armamento.15
12 la metodologa aplicable a la contratacin se encuentra plasmada en principios y acuerdos pautados en

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el seno de la propia organizacin (naMsa Procurement regulations), orientndose de manera central a generar procesos internacionales competitivos y mecanismos de desarrollo de proveedores. Para mayor informacin vase: <www.namsa.nato.int/suppliers/suppliers_e.htm>. 13 informacin disponible en lnea: <www.namsa.nato.int>. 14 segn consta en los considerandos de la convencin para el establecimiento de la organizacin conjunta para la cooperacin en materia de armamentos (1998). disponible en lnea: <www.occar-ea.org>. 15 siendo el caso a la fecha, por ejemplo, del Boxer vehculo acorazado multipropsito a ruedas-, del cobra

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Desde 2001 se encuentra plenamente operativa como sujeto de derecho internacional (con Blgica y Espaa como miembros desde 2003 y 2005 respectivamente), abarcando sus funciones desde la elaboracin de las especificaciones tcnicas comunes, pasando por las actividades de investigacin y desarrollo conjunto que se requieran, hasta la administracin de los contratos de adquisicin que se firmen en consecuencia. La constitucin de la Agencia Europea de Defensa en 2004 represent otro sustantivo avance en el descripto proceso de integracin, esencialmente dada su concepcin como plataforma institucional superadora y comprehensiva de los mecanismos ya existentes.16 Sus funciones generales son: a) el desarrollo de las capacidades de defensa regionales, b) el fomento de la cooperacin europea en armamentos, c) el fortalecimiento de la base tecnolgica industrial de la Defensa y el fomento de la creacin de un mercado europeo de material de defensa competitivo, y d) el aumento de la eficacia de la investigacin y tecnologa europea de defensa. Segn consta en la vigente Estrategia Europea de Cooperacin en Armamentos,17 la Agencia Europea de Defensa tiene el objetivo estratgico de promover el desarrollo de capacidades comunes de defensa en lnea con la poltica europea de seguridad y defensa (PESD), como modo para facilitar luego la gestin combinada de programas de obtencin de sistemas de armas, ya sea por su propio intermedio o va otras organizaciones especializadas (como la propia Organizacin Conjunta para la Cooperacin en materia de Armamentos por ejemplo).18 La eficiencia de su administracin, al igual que la necesidad de evitar la duplicacin de iniciativas internacionales que deriven en soluciones tecnolgicas incompatibles, constituyen en este caso tambin las motivaciones angulares de su creacin. Los reseados ejemplos de la NATO Maintenance and Supply Agency, la Organizacin Conjunta para la Cooperacin en materia de Armamentos y la Agencia Europea de Defensa evidencian una firme y sostenida tendencia a la aplicacin regional de la premisa de integracin de las adquisiciones militares (tanto gentica como de sostenimiento). Los fundamentos (interoperabilidad, economas de escala, etc.) y mecanismos originados al interior de los sistemas de defensa estatales (single manager, agencias especializadas, etc.) se extrapolan a nivel regional, adicionndose en estos casos el beneficio de la construccin de confianza mutua entre las partes y el aporte que ello implica para la generacin de nuevas identidades colectivas.

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radar contrabatera montado sobre plataforma de ruedas-, del tiger helicptero de ataque y del a400M avin de transporte militar de carcter tctico y estratgico. 16 occar, carta de intenciones (loi) y organizacin europea de armamentos (oaeo). 17 disponible en lnea: <www.eda.europa.eu>. 18 corresponde destacar tambin el nfasis puesto por la agencia en la constitucin de estndares internacionales comunes para los procesos de adquisicin de equipamiento militar, volcados en el code of conduct on defense Procurement, y para la instrumentacin de mecanismos de cooperacin en la materia, compilados en el european Handbook for defense Procurement. ambos documentos estn disponibles en lnea: <www.eda.europa.eu>.

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El estado del arte en Suramrica a nivel estatal y regional


Breve resea de los casos de Colombia, la Argentina, Ecuador y Brasil
A pesar de que la mayora de los instrumentos normativos que asignan funciones a los Ministerios de Defensa suramericanos prevn su competencia para entender en la sustanciacin y decisin de adquisiciones significativas y abastecimiento del sector, ello no implica ipso facto la institucionalizacin sistmica de dichos procesos y la aplicacin sistemtica de tcnicas especializadas como las referidas en otros casos de estudio. En otras palabras, existen diferentes estados de avance en el proceso de constitucin de sistemas integrados de adquisiciones militares, en referencia a lo cual se considera importante resear lo realizado recientemente por algunos pases que, proyectando y ejecutando reformas de sus sistemas logsticos de defensa, parecen iniciar una tendencia regional hacia la instalacin de la problemtica como eje programtico de gestin en los respectivos Ministerios de Defensa. Colombia ha sido uno de los primeros Estados en avanzar en tal direccin, creando en 2005 una Agencia con la misin de ejecutar las actividades de apoyo logstico y abastecimiento de bienes y servicios requeridos para atender las necesidades de las Fuerzas Militares.19 A partir de ella se centraliza parte importante de la logstica de sostenimiento militar, a tal punto que tiene como meta institucional satisfacer al 100% las necesidades de abastecimientos clase I, II, III, IV y VI hasta nivel unidad tctica y contratar bienes y servicios requeridos por las Fuerzas Militares y el Sector Defensa.20 Tambin la Argentina ha emprendido desde 2006 un profundo proceso de reforma, fundamentado y proyectado en el Informe para la Modernizacin del Sistema Logstico de la Defensa,21 documento en el cual se prescribe la constitucin de un sistema logstico integrado, tanto en su faz gentica como de sostenimiento. Entre otras iniciativas programticas puntuales, determina la creacin de una Agencia Logstica de la Defensa22 a nivel ministerial que integre los abastecimientos militares y
19 decreto nacional n 4.746/05. 20 segn consta en su sitio web institucional: <www.agencialogistica.mil.co>. 21 aprobado por la resolucin Ministerial Md n 1.350/08. el informe fue elaborado por una comisin de

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asesoramiento tcnico de composicin civil y militar y consta de: a) un captulo de diagnstico sobre la organizacin y funcionamiento actual del sistema logstico de la defensa; b) un captulo de relevamiento de experiencias internacionales de modernizacin reciente en la materia; c) un captulo de recomendaciones que prescriben un plan de accin para optimizar el sistema, superando las disfuncionalidades detectadas en el diagnstico; y d) de un captulo que detalla el programa de implementacin del plan de accin recomendado. disponible en lnea: <www.mindef.gov.ar>. 22 Por decreto n 1.451/08 se cre bajo la rbita del Ministerio de defensa la direccin General del servicio logstico de la defensa, instancia orgnica responsable de integrar las adquisiciones militares y, segn el informe para la Modernizacin del sistema logstico de la defensa, antecedente inmediato de la futura agencia logstica de la defensa, organismo descentralizado con autonoma normativa y autarqua financiera. Para mayor informacin al respecto de sus fundamentos y caractersticas vase: Gustavo sibilla, la gnesis de la agencia logstica de la defensa, en revista de la defensa nacional, nm. 2, Ministerio de defensa de la repblica argentina, Buenos aires, 2008.

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un Sistema Integral de Gestin de Inversiones para la Defensa (SIGID) que estructure el mecanismo por medio del cual se conforman, postulan, aprueban y evalan los proyectos de inversin pblica y militar de la jurisdiccin.23 Ecuador por su parte, por medio del Decreto N 1.484/08, estableci que las contrataciones de bienes estratgicos para la defensa se ejecutaran a travs del propio Ministerio de Defensa Nacional, para lo cual cre luego la Subsecretara de Planificacin como organismo competente en dicha cartera. Adicionalmente, por el Decreto N 1.622/09, promulg el Reglamento para contrataciones de bienes estratgicos y servicios conexos necesarios para la Defensa Nacional, normativa especial para el sector que especifica los nuevos principios, procedimientos y responsabilidades institucionales que rigen para la sustanciacin de tales adquisiciones. En su Estrategia Nacional de Defensa,24 Brasil tambin prev la creacin de un rgano subordinado al Ministerio de Defensa (Secretara de Productos de Defensa) responsable de formular y conducir la poltica de compra de medios militares. Su finalidad es optimizar el gasto de recursos, asegurar que las compras obedezcan a las directrices de la mencionada estrategia y garantizar la primaca del compromiso con el desarrollo de las capacidades tecnolgicas nacionales.

Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz como catalizador de la integracin logstica militar regional. El caso de la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur. La Declaracin de Asuncin como leading case
A nivel regional, Suramrica no contaba, hasta la creacin del Consejo de Defensa Suramericano y la aprobacin de su Plan de Accin 2009-2010, con un marco institucional que expresamente prevea la instrumentacin de medidas de confianza mutua relativas a cuestiones de integracin logstica militar. De todos modos, s encontramos un par de iniciativas programticas puntuales que deben ser reseadas como antecedentes y que constituyen el acervo regional a partir del cual se proyectar la propuesta, objeto del presente trabajo: a) la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur entre la Argentina y Chile, y b) la Declaracin de los Ministros de Defensa de la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay del 6 de abril de 2009, la Declaracin de Asuncin. Sustentada en el ejemplo de la Brigada Franco-Alemana instituida en 1987,25 la Fuerza de Paz Combinada Cruz del Sur es la primera plataforma institucionalizada de integracin militar regional en el plano operativo, constituyndose en una
23 el siGid fue creado por resolucin Ministerial Md n 626/07, optimizado y transformado en siGid ii por re-

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solucin Ministerial Md n 1.441/08, y complementado por el Manual para la identificacin, formulacin y evaluacin de Proyectos con inversin de la defensa basados en capacidades (resolucin Ministerial Md n 1.119/09) nico en su tipo en la regin. 24 documento disponible en lnea: <www.defesa.gov.br>. 25 la Brigada franco-alemana es del tipo de infantera mecanizada, se encuentra operativa desde 1989 e integrada a la estructura de eurocorps desde 1993, habiendo participado a la fecha en distintas misiones de paz y apoyo a la comunidad.

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verdadera bisagra de las medidas de confianza mutua bilaterales entre la Argentina y Chile y representando un interesante caso de estudio en lo que a su dimensin logstica refiere. En este sentido, tal como prescribe el Memorndum de Entendimiento (MOU, por sus siglas en ingls) en sus trminos y condiciones iniciales de organizacin,26 son los estndares y mecanismos propios de las Naciones Unidas27 los que rigen para asegurar los mnimos niveles necesarios de interoperabilidad entre los medios a desplegar por ambos Estados. No existe, por ende, ninguna metodologa que prevea la adquisicin combinada ni de sistemas ni de bienes y servicios para su sostenimiento, responsabilidad que recae de forma especfica en cada una de las partes. Finalmente, el antecedente histrico que corresponde traer a colacin en este momento es la Declaracin de Asuncin, documento en el que por primera vez se materializa jurdicamente a nivel regional la voluntad poltica de constituir un sistema combinado de adquisiciones de medios para la defensa. Resulta ilustrativo citar la propia Declaracin, que reza expresamente lo siguiente: [Las Partes deciden:] La constitucin de un Grupo de Trabajo cuya misin ser la de examinar y presentar alternativas referentes a la posible estructura, naturaleza y parmetros de funcionamiento de una eventual asociacin de compradores de insumos, equipos y servicios para la defensa, integrada por los Estados aqu reunidos. Dicho estudio, deber iniciarse en aquellas reas de potenciales adquisiciones, como el equipamiento de uso comn en operaciones de mantenimiento de la paz, bajo mandato de las Naciones Unidas. El mecanismo de integracin previsto, como se observa, es conceptualmente distinto al estipulado para la Fuerza Cruz del Sur, dado que en este caso s se pauta la gestin operativa de las respectivas adquisiciones de medios. La misma nocin de asociacin de compradores denota que en este caso, adems del objetivo implcito de la interoperabilidad, subyace la finalidad de aplicar el principio de cliente nico y generar economas de escala que redunden en mejores condiciones colectivas de negociacin para las partes. Especficamente, la Declaracin de Asuncin plantea comenzar el proceso de integracin de las adquisiciones con los medios a ser desplegados en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, dada la naturaleza compartida de tal misin por los Instrumentos Militares de los Estados signatarios.28 El proceso procura ser gradual, es decir, iniciarse para dicho tipo de medios pero ser lo suficientemente flexible como para oportunamente poder extenderse a otros.
26 Memorndum de entendimiento entre el Ministerio de defensa de la repblica argentina y el Ministerio

de defensa nacional de la repblica de chile, firmado en Buenos aires el 4 de diciembre de 2006.


27 en referencia al Manual de polticas y procedimientos relativos al reembolso y control del equipo de pro-

piedad de los contingentes de pases que aportan contingentes/efectivos policiales y participan en las Misiones de Mantenimiento de la Paz (coe) y a las tablas de organizacin y equipo (toe). 28 de hecho, todos los estados Miembros del consejo de defensa suramericano prevn normativamente la participacin de su instrumento Militar en operaciones de Mantenimiento de la Paz decididas por las naciones Unidas. esto surge del anlisis de los marcos jurdicos del sector defensa reseados en el atlas comparativo de la defensa en amrica latina, publicado por resdal (edicin 2008). documento disponible en lnea: <atlas.resdal.org>.

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Tal como se desprende de los propios considerandos de la Declaracin, prev ser una especificacin subregional y temticamente parcial de los objetivos y lineamientos de accin fijados al Consejo de Defensa Suramericano meses atrs.

Organizacin y funcionamiento del Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz
Condiciones de contexto
Del anlisis de las experiencias internacionales presentadas se desprende una clara tendencia hacia la incorporacin de la dimensin de las adquisiciones militares como eje programtico dentro de los procesos de integracin regional en materia de defensa. Ello devino en la configuracin de esquemas de integracin de las adquisiciones militares, tanto en materia de logstica gentica como de sostenimiento, gestionados por organismos especializados emplazados en estructuras marco de cooperacin (OTAN, UE) con administracin propia y autonoma operativa para el abastecimiento de los medios que se determinen. De forma paralela al incipiente surgimiento de procesos domsticos de reforma de los sistemas logsticos de defensa, Suramrica dio el primer paso hacia la constitucin de una plataforma de integracin de la logstica de defensa con la creacin del Consejo de Defensa Suramericano y la aprobacin de su Plan de Accin 2009-2010. Sin embargo, la principal iniciativa vigente al respecto es la Declaracin de Asuncin y su asociacin de compradores de medios que contribuyan a las capacidades militares requeridas por Operaciones de Mantenimiento de la Paz misin compartida por las Fuerzas Armadas de sus signatarios, todos los cuales, a su vez, poseen contingentes desplegados en Hait en la MINUSTAH. En aras de profundizar la tendencia reseada, el Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz (PAC-OMP) implica una reglamentacin de las prescripciones de la Declaracin de Asuncin a la vez que la integracin de la iniciativa a la estructura y los lineamientos de accin del Consejo de Defensa Suramericano.

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Concepto, objeto, funcin y alcance


El Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz debe entenderse, de manera conceptual, como el conjunto de principios, normas y procedimientos que regula el proceso de planeamiento y ejecucin de la adquisicin de medios (bienes y servicios) que contribuyan a las capacidades militares que se requieran para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, cuya gestin operativa se realiza de forma combinada a travs del Consejo de Defensa Suramericano.

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No debe descuidarse tampoco el hecho de que el Programa sera en esencia un mecanismo de generacin de confianza mutua (MCM) y que, amn de los productos materiales esperados, representa por s mismo una iniciativa orientada a la construccin de un sistema de defensa subregional. As concebido, el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz tiene por objeto estructurar un proceso integrado y combinado de alistamiento interoperable de medios para Operaciones de Mantenimiento de la Paz, contribuyendo a generar economas de escala que redunden en mejores condiciones de negociacin y precios colectivos para sus miembros. Su funcin principal resulta, de este modo, asignar responsabilidades institucionales, definir y normalizar requisitos de presentacin de los documentos relacionados y establecer plazos para su entrega, en cada una de las etapas en que se divida su implementacin. Con respecto a su alcance, el de sus miembros y el material, debe plantearse teniendo en cuenta el estadio final al cual se pretende arribar a la vez que la necesidad de un avance escalonado que permita la consolidacin de la implementacin del Programa en sus etapas iniciales. En referencia al primero, a pesar de que el objetivo ltimo deba ser el de incorporar a todos los miembros del Consejo de Defensa Suramericano, se considera adecuado optar por un esquema de membresa abierta en el que originariamente participen los Estados signatarios de la Declaracin de Asuncin, o sea, la Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay. El estadio final del alcance material debe ser la obtencin de nuevos sistemas y su sostenimiento, resultando adecuado de todos modos comenzar slo con la inclusin del sostn de medios comunes ya desplegados. Ello no obsta a que, de todos modos, pueda practicarse una amplia bsqueda de blancos de oportunidad que permita incorporar por anticipado algn caso de logstica gentica al programa.

Autoridad de aplicacin
Especial consideracin merece la problemtica de la autoridad de aplicacin del Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, dado el impacto que su cabal implementacin tendra en la estructura orgnica-administrativa del Consejo de Defensa Suramericano. Estructura que, como anteriormente se mencion, presenta a la fecha una dinmica de trabajo consultiva y de coordinacin de polticas. Del anlisis de los casos de estudio puntualizados se evidencia la necesidad de crear un organismo especializado que cumpla con la funcin de integrar la gestin operativa de las adquisiciones militares, ya sea a nivel conjunto o combinado. Estas organizaciones, con autonoma jurdica, competencias especficas delegadas, naturaleza permanente y propia arquitectura administrativa, devienen las plataformas institucionales idneas para dar cuenta de la tarea, constituyendo una

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metodologa superadora no slo de la descentralizacin operativa por default en las Fuerzas o Estados, sino tambin de otras como la del single manager ya reseada. En consecuencia, resulta necesario generar en el marco del Consejo de Defensa Suramericano una agencia logstica regional para la defensa que, en base al principio de ni ganancias ni prdidas, se encuentre en condiciones de ejecutar el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, aunque tambin pueda oportunamente evolucionar incorporando nuevas funciones y ampliando su alcance material a otras misiones compartidas por los Instrumentos Militares de la regin (por ejemplo, programas de adquisiciones combinadas para operaciones de apoyo a la comunidad PAC-AC y para ayuda humanitaria PAC-AH, etctera). La Agencia debera contar con la siguiente estructura mnima de funcionamiento interno: a) un rgano directivo integrado por representantes de los Ministerios de Defensa de los Estados miembros (presidido segn la rotacin prevista para la presidencia pro tempore de la UNASUR) y b) un rgano de apoyo tcnico y administrativo con dotacin de personal estable. Adicionalmente, del rgano directivo dependeran las distintas asociaciones de compradores que los miembros pauten crear (como para el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz o algn sistema especfico), siendo los costos administrativos y operativos prorrateados entre los Estados que deseen participar de la asociacin. Por ltimo, sera importante aunque no condicin sine qua non para la implementacin del modelo la creacin de un Comit Suramericano de Logstica Combinada (CSLC) que, conformado por los funcionarios ministeriales responsables del rea logstica, supervise la gestin de la Agencia y, como instancia asesora/ consultiva del Consejo de Defensa Suramericano, proponga sus lineamientos estratgicos de accin. su relacin con el Consejo Suramericano de Defensa
Consejo de Jefes de Estado de la UNASUR Consejo de Defensa Suramericano Agencia Logstica Suramericana de Defensa (ALSUD)
Comisin Apoyo Tcnico y Administrativo Asociaciones de Compradores Comit de Logstica Combinada (CSLC)

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Esquema I: Estructura organizativa de la Agencia Logstica Suramericana de Defensa y

fuente: elaboracin propia.

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Bases para su implementacin


Ms all del avance escalonado planteado anteriormente como principio general orientador de la aplicacin del Programa, es menester especificar algunos cursos especficos de accin que deberan implementarse inicialmente. En primer lugar, corresponde al Consejo de Defensa Suramericano, puntualmente a su instancia ejecutiva (Reunin de Viceministros de Defensa), aprobar la inclusin de las adquisiciones combinadas como mecanismo de confianza mutua en el marco del captulo Industria y Tecnologa de la Defensa de su Plan de Accin o bien creando un nuevo captulo especialmente dedicado a tal problemtica. En segundo lugar, debera constituirse un Grupo de Trabajo, en los trminos del artculo 10 del Estatuto del Consejo, que hago suya la iniciativa y le formule a este ltimo un plan integral de accin para su implementacin. Dada la especificidad de los subtemas a analizar, se considera pertinente la creacin de tres subgrupos que se concentren respectivamente en los siguientes tpicos:
a) Diagnstico pormenorizado del equipamiento empleado en Operaciones

de Mantenimiento de la Paz por cada miembro. Ello implica puntualmente estudiar los medios disponibles (tipos y prestaciones) y sus respectivos programas de sostenimiento, recuperacin, modernizacin y reemplazo. Tal informacin deviene sustancial para identificar medios de uso comn a incorporar al Programa, al igual que blancos de oportunidad.

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b) Diseo de la Agencia Logstica Suramericana de Defensa (ALSUD), es decir, estructura orgnica, cuadro de organizacin, perfil tcnico del personal, procedimientos administrativos internos y pautas de relacionamiento con los usuarios (Ministerios de Defensa). c) Elaboracin de la normativa aplicable a la gestin de adquisiciones a cargo de la Agencia Logstica Suramericana de Defensa (por ende aplicable al Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz). Este ltimo punto resulta sin dudas fundamental para garantizar procesos competitivos y transparentes de adjudicacin, a la vez que un eficaz desarrollo de proveedores regionales.

Consideraciones finales
La constitucin del Consejo de Defensa Suramericano implica un avance histrico en el camino hacia la consolidacin de un verdadero sistema de defensa subregional, siendo la primera y nica plataforma institucional con competencia temtica especfica y alcance subjetivo general.

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Su desarrollo an embrionario, lejos de ser una insanable vulnerabilidad para su gestin, representa una importante oportunidad para la proyeccin de lineamientos estratgicos que, en cada dimensin temtica determinada, devengan a su tiempo en la cabal concrecin de iniciativas programticas puntuales. La logstica de defensa es una de dichas reas seleccionadas, siendo medular la potencialidad de su aporte al fondo de la problemtica de la integracin militar como lo es el accionar combinado, sustentado en medios interoperables y en una base industrial comn que coadyuve a su sostenimiento eficiente y con mayores grados de autonoma regional. El anlisis de la experiencia internacional comparada as lo evidencia: la OTAN en los aos de 1950 y Europa hace ms de una dcada, emprendieron el desafo de integrar los sistemas logsticos de defensa de sus miembros, tomando como punta de lanza para la consecucin de tal objetivo la funcin de abastecimiento. La NATO Maintenance and Supply Agency, la Organizacin Conjunta para la Cooperacin en materia de Armamentos y la Agencia Europea de Defensa son fidedignos ejemplos de que ambos procesos de integracin encontraron en el plano de las adquisiciones militares una idnea herramienta de construccin de confianza mutua e identidad regional que, adicionalmente, redunda en palpables resultados materiales (interoperabilidad, economas de escala y eficiencia en la administracin de recursos). En consecuencia, de los casos de la OTAN y la UE pueden extraerse sustanciales fundamentos polticos y tcnicos para que el Consejo de Defensa Suramericano promueva la incorporacin de la integracin de las adquisiciones de Defensa como propio lineamiento estratgico de accin. De todos modos, la iniciativa programtica que operacionalice dicho lineamiento debe lgicamente atender a la especificidad del caso suramericano, razn por la cual el Programa de Adquisiciones Combinadas para Operaciones de Mantenimiento de la Paz se construye en torno a las premisas contenidas en la Declaracin de Asuncin de 2009. La organizacin de una asociacin de compradores, circunscripta inicialmente a los medios que contribuyen a la capacidad de operar en Misiones de Mantenimiento de la Paz y a los Estados suscriptores de la Declaracin, resulta apto y factible para comenzar a transitar inicialmente dicho sendero. Proyectando ya el largo plazo, los esbozados conceptos de logstica de sostenimiento y logstica gentica resultan idneos para describir el alcance material inicial y futuro del Programa. Respecto de su funcionamiento, y partiendo de las lecciones aprendidas de las experiencias internacionales reseadas, surge como necesaria la constitucin de un Agencia Logstica que d cuenta de la gestin operativa de las adquisiciones enmarcadas en el Programa de Adquisiciones Combinadas para participar en Operaciones de Mantenimiento de la Paz, siendo factores de xito centrales la aplicacin del principio de ni ganancias ni prdidas y la confeccin de una normativa que regule especficamente las contrataciones en cuestin. Presentados los fundamentos para la creacin del Programa, a la vez que los rasgos generales que hacen a su organizacin y funcionamiento al menos en una

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primera fase de su evolucin, se encuentra alcanzado el objetivo general planteado para el presente trabajo.

Fuentes consultadas
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Desarrollo tecnolgico e industrias para la defensa en la Argentina: aportes para el debate

l iC . a ureliano Da P onte

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comienzos de los aos noventa se cerr una etapa en la cual, aunque con importantes falencias, la Argentina experiment un ciclo impulsado por el Estado que se caracteriz por el fomento al desarrollo tecnolgico nacional y al sector de industrias para la defensa. La dinmica poltico-institucional del pas fue marcando la trayectoria del conjunto del sector e imprimindole las caractersticas que determinaron sus alcances y sus limitaciones. En perspectiva histrica, el pas se embarc en un ciclo de desarrollo que, basado en una estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones, comenz con resistencias a partir de la crisis del treinta y se extendi, con una lgica marcada por rupturas, avances y retrocesos, hasta mediados de los aos setenta. Como escribiera el economista Jorge Schvarzer, es posible afirmar que fueron las industrias que supimos conseguir.1 Por este motivo, el anlisis del pasado puede permitirnos identificar aciertos y errores que de acuerdo con una perspectiva de futuro, pueden constituir, a la vez, un conjunto de enseanzas. Estas lecciones han demostrado ser fundamentales al momento de embarcarse en nuevos ciclos de desarrollo. En trminos generales, la historia de las industrias para la defensa puede dividirse en cuatro grandes perodos que se delimitan a partir de las particula1 Jorge schvarzer, la industria que supimos conseguir, Buenos aires, Planeta, 1996.

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ridades de mayor relevancia que configuraron a cada uno. El primero abarca los orgenes de las fbricas militares y est asociado a las consecuencias de la Primera Guerra Mundial respecto de las concepciones estratgicas vigentes, de la poltica as como de la economa tanto a nivel internacional como en relacin con sus efectos en la Argentina. El segundo abarca desde comienzos de los aos de 1940 hasta la cada del gobierno peronista y representa una de las etapas de mayor avance del sector industrial militar, diferenciado por un importante apoyo desde el Estado hacia el mismo. El tercer perodo, el ms breve, lo constituye la experiencia fomentada por el desarrollismo entre los aos 1958 y 1962 que busc, entre otros objetivos, la consolidacin de las industrias pesadas y el despegue industrial del pas. Finalmente, el ltimo perodo comenz a partir del golpe de Estado de 1976, el cual llev adelante polticas de desregulacin y apertura econmica, de endeudamiento y de desproteccin de la industria argentina. El resultado de estas polticas fue la precarizacin general de la economa argentina, situacin que repercuti negativamente en el sector de la Defensa en la dcada del ochenta. El final de estas experiencias en los comienzos de los noventa respondi al discurso poltico-ideolgico proveniente de las grandes potencias que en aquel momento pas a ser predominante. Las potencias, desde mediados de los aos setenta, proclamaban que era necesario repensar el rol del Estado, y en funcin de esa perspectiva presionaron a los pases en vas de desarrollo. Ese corpus terico-doctrinario conocido como neoliberalismo planteaba, en esencia, que el mercado era quien deba definir las polticas econmicas nacionales, relegando el papel del Estado a mero garante de la seguridad jurdica y del funcionamiento del mercado. En consecuencia, la dimensin y profundidad de las transformaciones en cada pas fueron el resultado de las caractersticas que tuvo el impacto de ese contexto internacional y el modo en el que se articul con cada realidad poltica nacional. En la Argentina, el 18 de agosto de 1989 fue promulgada la Ley N 23.696, conocida como de Reforma del Estado. Esta norma junto con otras complementarias, sumadas a las polticas pblicas implementadas, representaron parte de una lgica (que haba comenzado a principios de la dcada pero que en estos aos registr un salto cualitativo) por la cual el Estado abandon su rol como promotor del desenvolvimiento econmico. Asimismo, fue la sntesis jurdica de las polticas que tuvieron entre sus principales objetivos el desmantelamiento del sector de industrias estratgicas2 que se haba logrado construir, entre ellas el sector de industrias para la defensa.3
2 definimos industrias estratgicas como aquellas que por sus caractersticas (efectos de aprovisionamiento y propulsin) conforman polos de desarrollo multiplicadores, siendo fundamentales para el desarrollo econmico, tecnolgico e industrial de un pas. en tal sentido, responden a esta concepcin la industria energtica (petrleo y gas), industria siderometalrgica, industria nuclear, industria qumica (qumica pesada y petroqumica) e industrias para la defensa (industria naval, industria de armamentos, industria aeronutica e industria espacial). 3 Para conocer la normativa y ampliar sobre este tema vase Memoria de las privatizaciones, documento

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En funcin de lo anterior, en este artculo trataremos algunos aspectos que entendemos como fundamentales en el proceso de construccin de las industrias para la defensa en el perodo anterior a su desmantelamiento buscando identificar las fortalezas y las debilidades del pasado. Esto nos servir como base para presentar algunas reflexiones que contribuyan al debate. De este modo, se abordar en una primera parte la cuestin histrica, la cual estar orientada por los siguientes interrogantes: En qu contexto y cmo surgieron las industrias para la defensa? Cmo fue su evolucin histrica? En la segunda parte se presentar nuestra visin sobre el rol del Estado y las industrias para la defensa. No obstante, debe considerarse la dificultad que implica analizar, en un trabajo de estas caractersticas, la totalidad de los aspectos de la evolucin histrica del sector. Por ello, conociendo la complejidad del tema, la tarea de sintetizar nuestra argumentacin nos obliga a advertir que slo se har referencia a las cuestiones que entendemos son ms relevantes y marcan las lneas principales de la trayectoria.

Primera parte: La cuestin histrica

En qu contexto y cmo surgieron las industrias para la defensa?


La creacin de las industrias para la defensa en la Argentina est asociada en sus orgenes al impacto que tuvo en el pas la Primera Guerra Mundial. El conflicto evidenci las limitaciones de una estructura econmica que se haba consolidado desde 1880, basada en un modelo agroexportador producto de la divisin internacional del trabajo que haba delineado para el pas el rol de proveedor de materias primas de Europa, siendo Gran Bretaa el principal mercado, e importador de productos manufacturados. Consecuencia de la paralizacin econmica emergente y del escaso grado de desenvolvimiento industrial, surgieron en el seno de las Fuerzas Armadas y en algunos crculos polticos las posturas que manifestaban la necesidad de impulsar el desarrollo de la industria nacional. Estas ideas, que llegaron a conformar una verdadera corriente industrialista, contaron naturalmente con impulsores y detractores.4
elaborado por la subsecretara de administracin y normalizacin Patrimonial, Ministerio de economa y Produccin. disponible en lnea: <mepriv.mecon.gov.ar> (consultado el 25 de abril de 2010). 4 es importante aclarar que definimos al sector del ejrcito que impulsaba el desarrollo industrial como una corriente debido a la existencia de otros sectores que defendan posiciones contrarias. al respecto, Potash sostiene que mientras algunos se manifestaron a favor de la industrializacin, para otros era ilusoria la idea de una economa argentina completamente distinta de la que exista, con su base agraria y su subordinacin al comercio exterior. la cita pertenece al teniente coronel Juan Pierrestegui la repblica argentina en su desarrollo como nacin, visto a travs de los factores geogrficos, estudios y comunicaciones de informacin, en robert Potash, el ejrcito y la poltica en la argentina, tomo i: 1928-1945. de Yrigoyen a Pern, Buenos aires, Hyspamrica, 1985. el pasaje antes citado corresponde a una conferencia que fue pronunciada el 8 de octubre de 1929 en la escuela superior de Guerra en la cual, el profesor de Geografa militar teniente coronel Juan Pierrestegui relacion la prosperidad y el prestigio de argentina con su

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Fue la poca de visionarios de la talla del general Enrique Mosconi, el almirante Segundo Storni y el ingeniero Francisco De Arteaga. Entre las primeras experiencias de carcter militar-industrial se destacan la fundacin de YPF en 1922 bajo la impronta del general Mosconi. En el ao 1923, como parte de este proceso, se sancion bajo el nmero 11.266 una ley de carcter secreto que fue conocida como Ley de Adquisiciones Militares. Esta nueva normativa prevea, entre otras cuestiones, la instalacin de un conjunto de fbricas militares.5 Sin embargo, como parte de las contradicciones de la poca, la industria naval sufrira un importante revs. Mientras en la Cmara de Diputados se aprobaba el establecimiento de un monopolio del Estado en lo que se refera al transporte de petrleo y sus derivados de la jurisdiccin nacional, por lo cual se declaraba de inters nacional la produccin de embarcaciones (en todas las formas de transporte posible), el Senado trabara su promulgacin de manera definitiva.6 Adems, eran sancionadas las Leyes N 11.281 y 11.251 que liberaban la importacin de embarcaciones y aumentaban los impuestos para el uso de puertos y muelles de buques argentinos.7 En la dcada del treinta se creaban la Fbrica de Municin para Armas porttiles (1933), la Fbrica Militar de Municin de Artillera en Ro Tercero (1936) y la Fbrica Militar de Plvoras y Explosivos Villa Mara (1937).8 En cuanto a la Armada, se construy en Puerto Belgrano el Buque Tanque ARA Punta Alta (entr en actividad en 1937). Tambin en esa etapa, a instancias del Ministro de Marina, se decidi el requerimiento de una serie de nueve Rastreadores Minapapel como exportador de productos agrcolas. si el pas perdiese terreno como exportador, afirm, perdera tambin el valor como entidad internacional, repercutiendo en el prestigio y crdito exterior (p. 46). Mara Hayde Martin, alberto s. J. de Paula y ramn Gutirrez, los ingenieros Militares y sus precursores en el desarrollo argentino (hasta 1930), Buenos aires, fabricaciones Militares, 1980, p. 69. entre ellas: el establecimiento siderrgico de andalgal y la fbrica Militar de aviones (crdoba), armas Porttiles (Buenos aires, trasladada despus a rosario), Plvora y explosivos (Villa Mara), Municin de infantera (Puerto Borghi), aceros (Valentn alsina) y Municin de artillera (ro iii). no obstante, de todas ellas slo prosper en forma inmediata la fbrica Militar de aviones, pues el establecimiento siderrgico de andalgal fue paralizado hacia 1929 y en cuanto a las dems, los respectivos proyectos recin fueron concretados en la dcada de 1930. a partir de 1913 se haba sumado un nuevo actor a la demanda, la entonces creada direccin General de explotacin de Petrleo solicitaba en forma urgente la adquisicin de cuatro buques tanque y depsitos, demanda que se intensificara con la llegada del general Mosconi a YPf. la ley de Monopolio sera sancionada por Mxico (1938) y por Brasil (1953). anales de legislacin argentina, aos 1923 a 1928. esta poltica era acompaada en el marco de la formacin militar por trabajos de investigacin de oficiales de la poca que permiten observar la evolucin de esa corriente industrialista en las fuerzas. asimismo, el proyecto de creacin de la direccin General de fabricaciones Militares, que se convertira en ley en 1941, qued definido en 1937 y fue elevado al presidente roberto ortiz en 1938. en palabras del propio savio: el proyecto de ley de creacin de la direccin General de fabricaciones Militares qued definido en sus puntos principales en septiembre del ao 1937 y surgi, en parte, de la experiencia que proporcion el funcionamiento de la direccin de fbricas Militares de la direccin General del Material del ejrcito y, en parte, de la comprobacin que desde haca mucho tiempo se haba verificado sobre la preparacin material de la defensa nacional (General Manuel savio, obras completas, Buenos aires, soMisa, 1973, p. 400). en relacin con los trabajos acadmicos vase: mayor ricardo Maraibo, Hacia la autarqua industrial, en revista Militar, ao lXX, abril de 1938, pp. 861-878.

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dores para la Armada, de construccin totalmente nacional, siendo el primero de la serie en ser construido en los Talleres Generales de la Base Naval Ro Santiago, lo cual implic convertir los talleres en Astillero.9 Paralelamente a estos acontecimientos y a los cambios que operaban en el sector industrial militar, a los cuales se sumaban la aparicin incipiente de algunas industrias generalmente vinculadas con el sector primario, y una poltica econmica guiada por los principios del liberalismo, situacin que se expresaba por la nula intervencin del Estado y la inexistencia de una poltica de promocin industrial. Esto representaba, en trminos concretos, que los emprendimientos que haban surgido como consecuencia del conflicto blico carecan de proteccin. En muchos casos, las materias primas reciban mayores impuestos que los productos terminados, generando que, frente a condiciones de produccin similares a las del exterior, la industria local se vea perjudicada por esta suerte de recargo en el costo de sus insumos.10 Abonando a esta perspectiva, Angueira y Larraaga concluyen que, si bien la industria creci en algunos rubros en el perodo entreguerras, este incremento se caracteriz por ser coyuntural e inorgnico, afirmando incluso que la industria creci, no porque hubiera un proyecto serio de industrializacin, sino porque deba ayudar a paliar los desequilibrios del sector externo.11 Un ejemplo interesante para analizar, que permite ilustrar el contexto en el cual surgieron las fbricas militares, corresponde a la Fbrica Militar de Aviones. Inaugurada en 1927, en 1928 se haba finalizado la construccin de las instalaciones y se concretaba la puesta en produccin de una manera veloz. En un primer momento se construyeron aviones bajo licencia, lo cual permiti que el personal de la Fbrica adquiera nuevos conocimientos sobre las tcnicas industriales que se utilizaban en los pases ms avanzados en la materia.12 Con la designacin como Director del mayor ingeniero Bartolom
9 estos talleres constituyeron el embrin generador de lo que ms tarde fuera astilleros y fbricas navales del estado (afne), y luego, hasta nuestros das, astilleros ro santiago (ars). los nueve rastreadores fueron construidos en tres astilleros: ro santiago, Hansen y Puccini s.a. y snchez. la fecha en la que entraron en servicio abarca desde 1936 a 1939. 10 Mario rapoport, Historia econmica, poltica y social de la argentina (1880-2000), Buenos aires, Macchi, 2000, p. 189. en palabras de rapoport, a esta poltica se la conoci como proteccionismo al revs. 11 Mara del carmen angueira y emilce tirre de larraaga, las fbricas Militares y la industria argentina en el perodo de entreguerras, Buenos aires, centro editor de amrica latina, 1995, p. 57. en el mismo sentido se expresan floria y Garca Belsunce: el proceso internacional poltico y econmico de la dcada del treinta contiene, pues, el flujo de muchos factores e influencias que penetraron los sistemas polticos nacionales de los pases de la periferia, condicionando su actividad y desafiando su capacidad de respuesta. en la mayora de los casos, como en el de la argentina, cambios en polticas especficas, como la poltica econmica, fueron el resultado de esos factores ms bien que de la decisin espontnea de sus conductores (carlos floria y csar Garca Belsunce, Historia de los argentinos, tomo 2, Buenos aires, crculo de lectores, 1985, p. 328). 12 francisco Halbritter, Historia de la industria aeronutica argentina, tomo i, Buenos aires, Biblioteca nacional de aeronutica, 2006, p. 240. tambin sobre la cuestin el ingeniero ambrosio taravella, miembro del grupo original que particip en la creacin de la fbrica sostiene que las tecnologas se incorporaban a los aviones fabricados en la fMa por medio de licencias y se materializaban en forma de herramientas, nuevos procedimientos de fabricacin y tratamiento de materiales (tratamiento trmico del acero) o nue-

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De la Colina en 1930, tuvo lugar la primera experiencia de fabricacin de aviones de diseo y construccin nacional. En este contexto, el nuevo director plante la necesidad de contar con una Ley de Fomento de la Industria Aeronutica, fundamentando sus argumentos en la falta de normativas y destacando que la Fbrica fue fundada sin leyes especiales que impulsaran su desenvolvimiento.13 Como parte de su gestin que se extendi entre los aos 1930 y 1936, se llev adelante un programa orientado por tres objetivos fundamentales: a) la fabricacin de aviones de origen nacional, b) publicitar las cualidades de los aviones a fin de poder comercializarlos, y c) la formacin cientfico tcnica del personal estableciendo lazos con el mbito universitario. Sin embargo, a diferencia de lo sucedido en los pases centrales frente a la crisis econmica de 1929, el gobierno surgido del golpe de Estado de 1930 responder con una poltica econmica bajo parmetros dentro de los cuales no estaban el fomento y desarrollo de una industria nacional, sino que se apoyaba la lnea librecambista que perjudica el surgimiento de aquella.14 En tal sentido, Torre expresa que el golpe de Estado de 1930, adems de la primera interrupcin de un rgimen democrtico en la Argentina, trajo una corriente de opinin en contra de la fabricacin nacional de aeronaves.15 El resultado fue la finalizacin de la fabricacin de aeronaves de origen nacional en 1935 con una dura interpelacin al Ministro de Guerra en el Congreso Nacional en la que se puso en tela de juicio la necesidad de existencia de la Fbrica, se objet a los directivos y se cuestionaron las capacidades tcnicas. As, en 1936 se volva a producir bajo licencia.

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Las industrias para la defensa y su evolucin histrica: algunas lneas de trayectoria

A comienzos de los aos cuarenta, en la Argentina, parte de la dirigencia poltica,


vos materiales como aleaciones de aluminio, a lo que agrega que como consecuencia, la experiencia de transferencia tecnolgica rpidamente desencaden el aprendizaje necesario para la construccin de varios modelos de diseo domstico (ambrosio taravella, setenta aos de servicios aeronuticos, historia ilustrada, Buenos aires, ediciones culturales argentinas, 1979, p. 73). 13 Mayor Bartolom de la colina, ley de fomento de la industria aeronutica, en revista aeronutica argentina, ao i, nm. 1, 1934, pp. 106-108. en cuanto a su pensamiento, la concepcin de integracin nacional, produccin dual civil y militar y el rol del estado en el esquema industrial que tena de la colina era expresada en los siguientes trminos: manteniendo el estado una industria aeronutica propia, podr con ella solventar y contribuir con su produccin a las subvenciones indispensables por su parte para el sostenimiento de lneas areas civiles, que tanta falta hacen en la repblica para unir sus provincias y pases extranjeros []. en pases cuyas redes de comunicaciones areas sorprenden al mundo, como las de alemania y norteamrica, es el estado el organizador y director. 14 Mara Hayde Martn y otros, op. cit., p. 90. las caractersticas de la poltica econmica del perodo de los aos treinta puede consultarse en Mario rapoport, op. cit., pp. 206-245. 15 Juan carlos torre, nueva Historia argentina. los aos Peronistas, Buenos aires, sudamericana, 2002, p. 97. tambin puede verse una sntesis de la respuesta al diputado repetto que dio el ministro de Guerra en 1932, coronel Manuel rodrguez en la cmara en la palabra oficial sobre la fbrica Militar de aviones, en revista aero, ao iii, nm. 16, 1933, p. 12.

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algunos miembros del empresariado, integrantes de la corriente industrialista de las Fuerzas Armadas y una gran mayora de los trabajadores fueron convergiendo en un proyecto que, por las ideas que expresaba, se tradujo en el cambio de rol que ocupara a partir de entonces el Estado, pasando a desempear un papel central en el desarrollo econmico y en el proceso de industrializacin bajo la lgica de la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). Esto dio lugar a un perodo que se extendi desde la creacin de la Direccin General de Fabricaciones Militares en 1941 hasta el golpe de Estado de 1955, en el cual las industrias para la defensa contribuyeron al avance de ese proceso.16 Sin embargo, es preciso aclarar que este proyecto no era acompaado por todos los actores del pas. Este detalle no es menor y permite comprender el comportamiento de algunos sectores privados, como veremos ms adelante. En el plano internacional, la dinmica poltica del pas fue influenciada por dos sucesos consecutivos que condicionaron el resto del siglo XX en las dimensiones global, regional y nacional: en primer lugar la Segunda Guerra Mundial, y luego de su finalizacin, el nuevo orden internacional que emergi de dicho conflicto: la Guerra Fra. En cuanto a la poltica industrial del gobierno peronista en el rea de defensa, estaba inspirada por dos conceptos centrales que sintetizaban el pensamiento en aquella poca. Los trminos movilizacin industrial17 y Defensa Nacional18 delinearon as las caractersticas concretas que tuvo la produccin tanto en las fbricas dependientes del nuevo organismo (DGFM) bajo la rbita
16 Para una ptica sobre el desempeo de la dGfM vase claudio Belini: la direccin General de fabricaciones Militares durante sus primeros veinte aos de vida, 1941-1962, en claudio Belini y Marcelo rougier, el estado empresario en la industria argentina. conformacin y crisis, Buenos aires, Manantial, 2009, pp. 49-82. el proyecto de ley de creacin de la dGfM propona crear un ente autrquico, bajo la dependencia del Ministerio de Guerra con la finalidad de actuar pblica y privadamente en el estmulo a la produccin de materias primas bsicas y armamentos destinados a la defensa militar, con el objetivo de ordenar la fabricacin de armamento en establecimientos militares y propender al desarrollo de las industrias bsicas. 17 Para la concepcin de movilizacin industrial vase General Manuel n. savio, obras completas, Buenos aires, soMisa, 1973, pp. 365-367. tambin puede consultarse: la doctrina nacional en la escuela nacional de Guerra, en revista de la defensa nacional, nm. 9, secretara de defensa nacional, 1955. como complemento a estas consideraciones quisiramos agregar un pasaje que pertenece al general savio y que contribuye a describir las ideas que en relacin a la estrategia industrial predominaron durante este perodo: necesitamos barcos, ferrocarriles, puertos y mquinas de trabajo y no nos podemos detener a la espera de milagros. [] y si desfavorablemente no fuese posible aunar nuestro justo propsito con los intereses momentneos de los que nos pueden ayudar, lo haremos solos, porque ello es ya un imperativo en nuestro progreso, porque es un mandato de la argentinidad, porque lo requiere nuestra soberana, dentro de un programa que no persigue ninguna autarqua deformada por exacerbado nacionalismo, sino porque aspira contar con un mnimo de independencia fundado en un equilibrado afianzamiento de las modestas conquistas de nuestros esfuerzos (p. 430). la frase es parte del discurso pronunciado en el almuerzo de camaradera con el que se festej el tercer aniversario de la creacin de la direccin General de fabricaciones Militares, en el ao 1944. 18 Para la definicin de defensa nacional vase: coronel Juan d. Pern, significado de la defensa nacional desde el punto de vista militar, conferencia pronunciada por el Ministro de Guerra en la inauguracin de la ctedra de defensa nacional de la Universidad nacional de la Plata, el 10 de junio de 1944. el texto completo del discurso est disponible en la pgina del instituto nacional Juan domingo Pern: <www.jdperon. gov.ar/material/discursos.html> (consultado el 30 de abril de 2010).

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del Ejrcito, la Fbrica Militar de Aviones (a partir de 1945 bajo la rbita de la nueva Secretara de Aeronutica) y en los Astilleros y Fbricas Navales del Estado (AFNE) relacionados con la Marina.19 En esta lnea se creaban el Instituto de Investigaciones Cientficas y Tcnicas de las Fuerzas Armadas y la Direccin General de Movilizacin Industrial y Estadstica Militar, entre otros organismos. Como manifestacin positiva de las polticas de este perodo, a la vez que constituye un ejemplo que permite visualizar el efecto multiplicador que pueden tener este tipo de industrias en tanto polos de desarrollo y su incidencia en el avance de la tecnologa, se encuentra la experiencia de la Fbrica Militar de Aviones durante la llamada poca de oro.20 En el ao 1943 la Fbrica Militar de Aviones fue convertida en el Instituto Aerotcnico mediante el Decreto N 11.822, y fue nombrado como Director el mayor Juan Ignacio San Martn. Dicho normativa le encomendaba, entre otras, las siguientes tareas: 1. Efectuar los estudios pertinentes para crear un mecanismo de movilizacin industrial orientado hacia el desarrollo del poder areo. 2. Poner en funcionamiento la produccin de material de aviacin. 3. Orientar la poltica de construcciones y adquisiciones en funcin de la estrategia aerotcnica. 4. Encauzar las industrias afines y complementarias a la produccin aeronutica nacional. 5. Supervisar y controlar la fabricacin de material aeronutico en el pas. 6. Programar investigaciones tendientes a la produccin y procesamiento de materias primas.

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Como puede observarse, entre los objetivos aparece la movilizacin industrial asociada a la idea de poder areo, otorgndole especificidad a la poltica a desarrollar por el instituto, y enmarcndola en las concepciones estratgico-militares vigentes en aquel momento. Esta misin se vincula con el punto 3, en el cual se hace mencin a una estrategia aerotcnica. Asimismo debe agregarse que estos objetivos se plasmaran posteriormente en lo que se llam Plan Quinquenal de Aeronutica que form parte del Primer Plan Quinquenal del gobierno peronista.21
19 durante este perodo se crearon las siguientes fbricas: dGfM (1941), sociedad annima Mixta de aceros especiales (saMae, 1943), atanor sociedad Mixta (1944), soMisa (1947), iaMe (1952) y astilleros y fbricas navales del estado (afne, 1953). 20 este perodo de doce aos es considerado por la bibliografa consultada sobre la fMa e incluso por oficiales retirados de la fuerza area con los cuales se mantuvieron conversaciones para la realizacin de este artculo como la poca de oro. al respecto vase ricardo Burzaco, las alas de Pern, Buenos aires, da Vinci, 1995. Para un trabajo ms crtico puede consultarse francisco Halbritter, la industria aeronutica argentina, breves apuntes sobre su inicio, desarrollo y decadencia, ponencia ante el iX congreso internacional de Historia aeronutica y espacial, Buenos aires, 2005, pp. 91-107. 21 Halbritter apunta que la elaboracin del plan respondi a un estudio detallado sobre las necesidades aeronuticas del pas, civiles y militares que fuera encargado por Pern al director de la fMa, mayor ingeniero Juan ignacio san Martn en 1946. asimismo cita del texto del plan lo siguiente: se estimular la instalacin

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En relacin con los puntos 4 y 6, Artopoulos plantea que bajo la direccin de San Martn se gener una red pensada en funcin de los criterios de la movilizacin industrial que conform un sistema tecnolgico basado en tres objetivos: a) Crear en el Instituto Aerotcnico un ncleo de creacin de conocimiento con capacidades de testeo y conexiones con la formacin tcnica y universitaria aeronutica incrementando la seccin de investigacin y desarrollo (I+D); b) Desarrollar materiales locales y adaptarlos a las tecnologas existentes; c) Desarrollar una red de proveedores y promover la creacin de industrias.22 La materializacin de estos objetivos se plasm en el avin de diseo nacional DL22, del cual se realiz la serie ms larga que haya tenido la industria latinoamericana hasta ese momento con 201 unidades.23 Otro de los logros fue la fabricacin de los aviones Pulqui. En el caso del Pulqui II, la construccin de sus prototipos permiti a la Argentina ubicarse entre los primeros cinco pases del mundo que desarrollaron aviones a reaccin. Sin embargo, su produccin en serie nunca pudo concretarse. El ltimo punto que nos interesa sealar se relaciona con lo que llamaremos estrategia o modelo de produccin. Aqu aparece un cambio radical con respecto al modo en el que haba sido concebida esta actividad hasta ese momento en la propia fbrica y adems, al modo en el que era desarrollada en ese mismo momento en las fbricas que dependan de la Direccin General de Fabricaciones Militares. Como explica Artopoulos, en su fundacin el concepto de fabricacin utilizado en la FMA fue vertical, todos los componentes se hacan dentro de la fbrica o se importaban

de plantas industriales capaces de producir el material aeronutico necesario para abastecer las demandas de las actividades areas ya fijadas, sea por sus organismos oficiales, sociedades mixtas o industria privada (en francisco Halbritter, la industria aeronutica argentina, breves apuntes sobre su inicio, desarrollo y decadencia, op. cit. p. 260). 22 andrs artopoulos, emprendedores tecnolgicos en la industria aeronutica latinoamericana, Universidad de san andrs, versin electrnica. disponible en lnea: <www.udesa.edu.ar> (consultado el 25 de abril de 2010). en este trabajo el autor seala como logros del perodo el desarrollo en forma planificada de nuevas tecnologas que permitieron sortear los problemas de abastecimiento de materiales crticos de aviacin durante el perodo blico y postblico; la generacin de una red de industrias de apoyo, desarrollndose proveedores privados de partes de motor y de avin. Por otro lado, la segunda Guerra haba impuesto restricciones a la importacin de materiales, lo cual impuso la necesidad de pensar estrategias alternativas que los reemplazaran. de este problema surgi, por ejemplo, la decisin de utilizar maderas nacionales, apoyando la instalacin de una fbrica de madera terciada de uso aeronutico en la provincia de Misiones, la cual se convirti en la proveedora de materia prima para las series de aviones dl22 y calqun. finalmente, el autor comenta, adems, que se desarrollaron tecnologas tales como la elaboracin de madera compensada de uso aeronutico para la fabricacin de estructuras de revestimientos resistentes y de palas de hlices, el perfeccionamiento de la fundicin y forja de aleaciones de aluminio, desarrollo de fabricacin de accesorios y partes para la fabricacin de motores, magnetos, bombas de combustible, carburadores, bujas, etc.,crendose el laboratorio de Motores. 23 luego del golpe de estado de 1955, las autoridades de facto ordenaron quemar todas las estructuras del dl22 por haber sido construido durante el gobierno peronista. el hecho es documentado incluso por imgenes en alas argentinas de ezequiel comesaa. el sitio web del documental es: <www.alasdeargentina. com.ar/?page_id=61> (consultado el 30 de abril de 2010).

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pero no haba una poltica de desarrollo de proveedores.24 Este cambio, que se inici a partir de 1944, permiti el desarrollo de pequeas y medianas empresas metalmecnicas y de sectores relacionados con la actividad aeronutica.25 Sin embargo, durante el segundo gobierno de Pern la situacin se modific. Las asignaciones presupuestarias disminuyeron. Las necesidades de industrializacin del pas se tradujeron en la creacin, sobre la base del instituto, de la empresa estatal Industrias Aeronuticas y Mecnicas del Estado (IAME) tras el dictado del Decreto N 6.191. La nueva empresa prioriz la fabricacin de automotores, tractores y motocicletas con la conformacin de tres fbricas especficas para cada rea. Como comenta Halbritter casi todos los recursos presupuestarios se volcaron con este destino, incluyendo muchos de los subsidios destinados especficamente para la produccin aeronutica.26 Esa situacin tuvo dos consecuencias. Por un lado, la fabricacin de aeronaves qued relegada a un segundo plano. Por otro lado, a partir de estas medidas surgieron las bases de la industria automotriz y metalmecnica en la provincia de Crdoba. En cuanto a la Direccin General de Fabricaciones Militares, como se hizo referencia, el organismo se conform con la incorporacin de los establecimientos industriales que pertenecan al Ejrcito, ms las plantas que, como estaba planificado, se iran creando en el futuro, con la excepcin de aquellas dependientes del Ministerio de Marina. La ley de creacin 12.709 defini tres grandes objetivos: a) completar los planes militares de instalacin de nuevas fbricas de material blico; b) organizar el pas para la defensa en el aspecto industrial y, c) promover la explotacin de las materias primas bsicas para la defensa nacional.27 Entre los aspectos ms importantes vinculados con esta ley, resalta como aspecto negativo la eliminacin de la preferencia estatal a la compra de artculos de la Direccin General de Fabricaciones Militares en las licitaciones pblicas, as como la exencin de derechos aduaneros para la adquisicin de materias
24 como conclusin, este nuevo sistema reemplaz por un tiempo al sistema anterior, o mejor dicho al subsistema dependiente de los sistemas tecnolgicos externos, en el cual slo se armaron aviones de diseo europeo o norteamericano bajo licencia y con la provisin de los insumos y piezas crticas (andrs artopoulos, op. cit.). 25 la transferencia de la tecnologa requiri la transformacin de la fbrica en instituto. es decir pasar del simple armado de modelos al diseo y de la produccin artesanal a la produccin serie. este pasaje requerira de la formacin de artesanos y empresarios en conocimientos tcnicos bsicos como la lectura de planos, la fundacin de ctedras tcnicas de aviacin, el emplazamiento de sitios de testeo, es decir, tneles de viento (andrs artopoulos, op. cit.). complementariamente, taravella apunta que: hubo que sustituir materiales, procesos y elementos, y desarrollar a los proveedores PYMe nacionales de crdoba y Buenos aires para que los fabricasen. como complemento necesario para el aprendizaje, en 1947 fue fundada la escuela superior de ingeniera aeronutica (ambrosio taravella, op. cit., p. 109). 26 francisco Halbritter, Historia de la industria aeronutica argentina, op. cit., p. 261. 27 claudio Bellini y Marcelo rougier, op. cit. los autores agregan que el ente no se propona solamente reducir su esfera de accin a la fabricacin de material blico, sino que se planteaba alentar una mayor diversificacin de la estructura econmica del pas mediante la explotacin de sus recursos naturales y el afianzamiento de las industrias metalrgicas y qumica bsica (p. 53).

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primas.28 Esta decisin, que surgi a partir de los reclamos del sector privado, indicaba falencias en los mecanismos de seduccin dirigidos a este sector, generalmente renuente a participar en emprendimientos de estas caractersticas. Adems, pona en evidencia la carencia de una integracin efectiva que involucrara al sector privado. Complementariamente, debemos sealar que muchas veces las unidades productivas dependientes de esta Direccin fueron objeto de crticas de tipo economicista. Sin embargo, aqu no pueden soslayarse los objetivos fundamentales que persegua este ente, que adems formaban parte de un contexto particular tanto en el nivel internacional como en el nacional. Fueron tiempos donde los conceptos de autonoma industrial e independencia no se articularon con las posibilidades de disear un complejo industrial para la defensa que fuera a la vez que estratgico para el sector Defensa, sustentable desde el punto de vista industrial y econmico. Esto incluso sucedi a pesar de las ideas que expresaba, con una claridad avanzada para su poca, Savio. El General postulaba que el Estado deba tener un rol de promotor, siendo la intervencin directa el medio adecuado en la primera etapa de desarrollo, para luego dejar a la iniciativa privada, siempre bajo orientacin del Estado, la responsabilidad de continuar con la empresa. En cuanto a la industria naval, entre 1940 y 1943 gracias a una serie de decretos especiales fueron realizadas las obras de construccin de las gradas, muelles, dragado, reacondicionamiento de los talleres en la Base Naval de Ro Santiago. Algunas cifras del avance en el perodo son: la Marina Mercante pas de contar con 121 barcos en 1946 a contar con 214 en 1951 con una capacidad de transporte que de medio milln alcanz el milln de toneladas. Como parte de ello, en el Primer Plan Quinquenal del gobierno peronista se dedicaba un captulo a la industria naval nacional que sostena como objetivo desarrollar las construcciones en el pas con el mximo de intervencin de la industria privada.29 El 1 de mayo de 1951 en el Congreso Nacional el Presidente declaraba en lo sucesivo, los barcos no slo debern ser argentinos por la bandera que los proteja sino tambin por la nacionalidad de sus astilleros.30 En 1953, Ro Santiago era transferido a la recientemente creada empresa Astilleros y Fbricas del Estado (AFNE). La demanda de tcnicos impuls la creacin de los cursos de Constructores Navales en las Escuelas Industriales Nacionales, y por iniciativa de la Armada se crea la carrera de Ingeniero Naval en la Universidad de Buenos Aires (1950). Adems, se creaban el Fondo Nacional de la Marina Mercante (FNMM), orientado a generar condiciones de competitividad internacional en materia de costos y el Banco de Crdito Industrial Argentino con la finalidad de otorgar crditos a la industria y a los armadores argentinos tanto para la
28 claudio Bellini y Marcelo rougier, op. cit., p. 52. en este punto hay una gran diferencia con el caso de Brasil. al momento de crear eMBraer, la poltica que se implement comprendi desde la obligatoriedad de comprar por parte de las agencias del estado la produccin hasta medidas de exencin fiscal. sobre este punto volveremos posteriormente. 29 Vase Primer Plan Quinquenal, Buenos aires, documento oficial, 1947. 30 rosendo fraga, la poltica de defensa argentina a travs de los mensajes presidenciales al congreso 1854-2001, Buenos aires, instituto de Historia Militar argentina, 2002, p. 542.

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construccin como para la reparacin. Tambin debe mencionarse que en 1948 mediante Ley N 13.229 se fundaba la Universidad Obrera Nacional, la cual, a partir de 1959, pasara a llamarse Universidad Tecnolgica Nacional. Por otro lado, en 1951 se conform el Estado Mayor Coordinador (denominacin original que tuvo el Estado Mayor Conjunto), demostrando ideas muy novedosas desde el punto de vista de la organizacin del instrumento militar. Sin embargo, como manifestacin negativa de este perodo, este organismo fue relegado a un papel secundario producto de los intereses propios de cada Fuerza, impidiendo la articulacin en el sector Defensa y en el accionar conjunto del instrumento militar. El resultado para las industrias del rea fue que las fbricas funcionaron como compartimientos estancos, incumpliendo con los criterios ms bsicos del planeamiento estratgico. En trminos concretos, se duplicaron algunas producciones (en general cada Fbrica abasteca a la Fuerza de la cual dependa), lo cual conllev erogaciones de dinero innecesarias e incrementos de los costos de produccin, por mencionar slo algunos aspectos. Con el golpe de 1955 nuevamente la ruptura poltico-institucional marc la dinmica, dando inicio a un subperodo histrico en el pas que, salvo la breve experiencia desarrollista, se extendi hasta 1983. Como caracterstica distintiva subyacen, en el plano internacional la agudizacin de la Guerra Fra que evolucion con una lgica propia, pero condicionando al conjunto de los pases, y en el plano interno, la discontinuidad poltica, econmica y la inestabilidad institucional como reflejo de ese conflicto. A partir de este ao, como lo plantea Rapoport, distintas teoras, diferentes concepciones poltico-sociales y diversos intereses de grupos econmicos se manifestaron abiertamente, dando lugar a mltiples proyectos, muchas veces contradictorios o incompatibles entre s.31 As, por mencionar un ejemplo, frente a las posibilidades de concretar la produccin en serie de un avin nacional como era el Pulqui II, las autoridades militares de ese momento aceptaron adquirir de los Estados Unidos por el sistema Foreign Military Sales o Sistema de Ventas Militares Extranjeras (FMS por sus siglas en ingls) el F-86 Sabre.32 Paralelamente, en Fabricaciones Militares se produce una suerte de reordenamiento del papel propio del ente en el desarrollo industrial. Con la llegada del desarrollismo tuvo lugar una corta pero interesante experiencia. La concepcin poltico-econmica desarrollista tena como principal objetivo fomentar el despegue del sector de industrias pesadas. Para ello consideraba prioritario alcanzar el autoabastecimiento petrolero. Asimismo, entenda que era necesario trabajar para incrementar la integracin de la estructura industrial, desarrollndose en particular las industrias siderometalrgica, qumica y petroqumica.33 La poltica petrolera tuvo como resultado la duplicacin de la capacidad productiva.
31 Mario rapoport, op. cit., p. 534. 32 Burzaco desarrolla brevemente esta situacin. al respecto vase ricardo Burzaco, op. cit., pp. 114-117. 33 alain rouqui, Poder militar y sociedad poltica en la argentina, tomo ii, Buenos aires, Hyspamrica, 1986.

durante estos aos se registr un fuerte impulso a la qumica pesada y a la petroqumica especialmente, lo cual se relaciona con la fabricacin de explosivos y equipos militares.

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Mientras en 1946 la produccin fue de 3,6 millones de metros cbicos, en 1962 se haban superado los 15 millones, alcanzando el abastecimiento de cerca del 95% de la demanda interna. Asimismo, el plan Siderrgico del general Savio logr encaminarse, bajo control militar. En 1961 se inaugur el primer alto horno de SOMISA, y en 1963 el pas produca casi un milln de toneladas de acero. La industria naval revirti una tendencia de tipo paralizante que haba sufrido durante el golpe de Estado. La reactivacin provino de la demanda de construccin de buques por parte del Estado, a lo que se agrega la intencin de imprimirle mayor dinamismo al Fondo Nacional de la Marina Mercante, lo cual coadyuv al establecimiento de astilleros medianos y pesados que construyeron buques de importancia para la bandera nacional y la exportacin. Merced al esfuerzo en capacitacin del personal, la capacidad de ingeniera de diseo local produca prestigiosos informes tcnicos. En materia normativa, el Decreto N 10.033/60 pona de manifiesto el objetivo poltico de incentivar el crecimiento propio, imponiendo que la Marina Mercante slo podra importar aquellos buques que, segn quedara demostrado, no podan ser realizados en el pas. En el mbito de la industria aeronutica, en 1957 se promulg el Decreto Ley N 766 que reemplaz la denominacin de Fbrica Militar de Aviones por un nuevo organismo llamado Direccin Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronuticas (DINFIA) con el objetivo de realizar todas las tareas que desarrolla el Estado Nacional, relativas a la produccin, promocin, estudio, proyecto, fabricacin, reparacin, comercializacin y distribucin de materiales, materia prima, productos y equipos utilizables en el orden aeronutico, tanto en el aspecto civil como militar.34 Como se observa, entre los objetivos aparece una novedad: la comercializacin. Este objetivo que es primordial para que cualquier industria aeronutica pueda sostenerse en el tiempo, contrariamente a lo que sucedi con el caso del Pulqui, fue puesto en prctica con el proyecto IA-46 Ranquel. Este avin civil que haba sido diseado durante el peronismo, comenz a ser producido en serie, entregndose las aeronaves al Estado en octubre de 1959. Las buenas prestaciones permitieron que las autoridades de la Direccin iniciaran algunas campaas publicitarias con la finalidad de su venta. Acerca de este aspecto Halbritter explica que a fines de 1959 la Direccin Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronuticas decidi incursionar por primera vez en los mercados privados, iniciando una campaa publicitaria y de comercializacin bastante gil. La evidente robustez del avin se combin con las leyes proteccionistas del gobierno del doctor Arturo Frondizi, lo que permiti que el Ranquel fuera vendido con cierto xito a los usuarios dedicados a trabajos de fumigacin.35 Adems, la Argentina iniciaba las actividades en el campo espacial en 1961 con la creacin de la Comisin Nacional de Investigaciones Espaciales (CNIE). Este acontecimiento daba comienzo a una de las actividades ms destacadas y
34 francisco Halbritter, op. cit., p. 262. 35 ibid., p. 375.

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que tuvo una trayectoria diferencial en relacin con el conjunto. La experiencia y los desarrollos alcanzados son ilustrativos de las posibilidades que una poltica de largo plazo tiene como resultado. Entre sus realizaciones encontramos que, a travs de los convenios con organismos nacionales e internacionales, este organismo realiz las primeras experiencias cientficas de estudios atmosfricos en el hemisferio Sur mediante el lanzamiento de cohetes y globos estratosfricos. Adems, a travs del Instituto de Investigacin Aeronutica y Espacial se dise una familia de cohetes-sonda de una y dos etapas, el Orin, el Rigel y el Castor, con los cuales se realizaron lanzamientos desde Chamical, en la provincia de La Rioja, con cargas tiles cientficas, en particular aquellas provistas por el Centro Nacional de Radiacin Csmica (actual Instituto de Astronoma y Fsica del Espacio) para el estudio de perfiles de radiacin X en la atmsfera.36 Sin embargo, en 1962 llegara una nueva interrupcin, aunque esta vez bajo formas institucionales. Como parte del escenario, los enfrentamientos entre fracciones dentro de las Fuerzas Armadas dan muestra de un panorama poco alentador para la formulacin de polticas de largo plazo.37 Esta falta de integracin entre las Fuerzas fue un factor determinante y extremadamente perjudicial para la continuidad y sustentabilidad del modelo productivo. En el marco de esta lgica de discontinuidad y ruptura del ciclo poltico del pas, en la dcada del setenta se produce una situacin interesante de analizar. A partir del golpe de Estado que comenz en 1976, en el nivel econmico la poltica que implement el equipo encabezado por Martnez de Hoz produjo transformaciones profundas que preanunciaron las reformas que se llevaran a cabo en los noventa. Tal como sostiene Schvarzer, el aparato econmico del Estado argentino fue prcticamente ocupado por quienes defendan principios privatizantes38 durante ese gobierno. Ms all de que estas polticas hayan avanzado escasamente en temas de privatizacin, s lo hicieron en cuanto a liberalizacin y apertura de la economa.39 Entre los cambios introducidos pueden sealarse la liberacin de precios, la reforma del sistema financiero, la eliminacin de los mecanismos de promocin industrial y de la ley de inversiones extranjeras (igualando el status del ca36 la informacin pertenece a los antecedentes oficiales de la comisin; a partir de 1991, y sobre la base de la cnie, el Poder ejecutivo y el congreso nacional crearan la comisin nacional de actividades espaciales (conea). disponible en lnea: <www.conae.gov.ar/sobre/antecedentes.html> (consultado el 28 de abril de 2010). 37 alain rouqui, op. cit. al respecto el autor plantea que: el desarrollo industrial reclamado por generaciones militares sensibilizadas por las dependencias crticas lleg demasiado tarde, o ms precisamente fue vctima de la guerra fra. objetivamente, podran decir los desarrollistas, el ejrcito debera haber apoyado el esfuerzo de industrializacin emprendido por el gobierno de frondizi. Pero las condiciones subjetivas lo llevaban a combatir a sus promotores en el marco de una nueva forma de guerra (p. 191). 38 Jorge schvarzer, la poltica econmica de Martnez de Hoz, Buenos aires, Hyspamrica, 1986, p. 355. 39 la ley 21.066 del ao 1977 estableci los criterios bsicos de la poltica de privatizaciones de ese gobierno, concretando algunas ventas de empresas perifricas (osvaldo iazzetta, capacidades tcnicas y de gobierno en las privatizaciones de Menem y collor de Mello, en desarrollo econmico-revista de ciencias sociales, vol. 37, nm. 146, Buenos aires, julio-septiembre de 1997, pp. 263-285).

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pital nacional al extranjero, medida que perjudica al empresariado nacional por su debilidad relativa) entre otras. Estas polticas estaban orientadas por el objetivo proclamado desde un primer momento de reducir drsticamente el papel econmico del Estado.40 La posicin ideolgica tambin puede visualizarse en su tratamiento de las empresas estatales, el cual se tradujo en diversas acciones de sabotaje.41 Tal el ejemplo de la poltica que perjudic a algunas de ellas en su desempeo como en el caso de YPF. La empresa sufri el desmantelamiento de secciones y oficinas y asisti a la fuga de profesionales, a lo que se suman las condiciones desfavorables a las que fue compelida a endeudarse. En este perodo convergen los efectos de la poltica financiera que llev a la creacin de entidades y servicios de ese tipo, junto con una poltica industrial que tendi al cierre de establecimientos. En esta combinacin se observa una poltica orientada hacia una economa de servicios.42 El conjunto de polticas adoptadas tienden al abandono por parte del Estado de su rol de promotor del desarrollo, principalmente en el rea industrial. En cuanto a la situacin especfica de la industria para la defensa, en estos aos se originarn algunos proyectos destacables marcando la excepcin en razn de la poltica econmica general. En relacin con el Ejrcito, entre 1980 y 1981 se cre la fbrica de Tanque Argentino Mediano Sociedad del Estado (TAMSE) comenzando con la construccin de los vehculos de la familia de TAM. En el mbito de la Fuerza Area, ms precisamente en el marco del rea Material Crdoba (as se llamaba entonces la Fbrica Militar de Aviones, la cual se haba integrado al Comando de Material de la Fuerza Area Argentina en 1968), como parte de un plan de modernizacin de la fbrica organizado alrededor del Proyecto IA-63 (conocido luego como Pampa), el Estado realizaba importantsimas inversiones que incorporaron equipos y maquinarias que reubicaron a la planta entre las ms avanzadas tecnolgicamente de Amrica Latina. Con respecto a la Armada, en TANDANOR y en el Astillero Domecq Garca, la Argentina adquira nuevas capacidades.43
40 la decisin fue enfticamente anunciada en el discurso-programa del flamante Ministro de economa, Martnez de Hoz, el 2 de abril de 1976. a partir de entonces prcticamente no hubo presentacin pblica en que dicha intencin no se repitiera (Jorge schvarzer, op. cit., p. 232). 41 sa es la expresin que utiliza Jorge schvarzer, op. cit. 42 ibid. 43 el viejo arsenal naval Buenos aires pas a denominarse tandanor en los aos cuarenta como consecuencia de la necesidad de la flota mercante estatal, y se constituy como una empresa dirigida por la armada argentina y la administracin General de Puertos, bajo el sistema legal de una sociedad annima, con mayora de capital estatal. en 1977 esta situacin llev al proyecto de agrandar las instalaciones con el objeto de responder a las necesidades de la actividad martima con la mayor urgencia. al aprobarse el proyecto por parte de la armada en enero de 1978, se comenz la construccin de acuerdo a un programa de descentralizacin para llevar a cabo los trabajos preparados por tandanor y los cuales comenzaron con la firma de un contrato con Pearlson ingeniera en Miami (estados Unidos). as fue construida una Plataforma sYncrolift, inaugurada en 1979. esta importante herramienta opera como un ascensor de buques, desde el agua hasta la plataforma de trabajo, y permite la atencin simultnea de embarcaciones. la informacin fue obtenida en el sitio web de tandanor: <www.tandanor.com.ar> (consultado el 23 de abril de 2010). en el caso del ex astillero domecq Garca, en 1977 se fund, por iniciativa de la armada

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En 1983 retorna la democracia. Sin embargo, los factores externos e internos de inestabilidad perjudicaron al sector. Como reflejo del contexto internacional, la crisis fiscal del Estado cuya manifestacin ms indudable fue la crisis de la deuda, marc el rumbo econmico. En cuanto a los factores internos, la fragilidad en la relacin civil militar consecuencia de las terribles acciones del perodo anterior, oper tambin como un obstculo. Por otro lado, la falta de conexin entre los objetivos polticos del gobierno elegido y los proyectos militares que haban surgido durante el golpe de Estado pusieron nuevamente en evidencia la estrecha relacin que necesariamente debe existir entre los desarrollos cientfico-tecnolgicos e industriales provenientes de esta rea y de las polticas gubernamentales.44 La carencia de esa articulacin entre los objetivos de exportacin de material blico y la poltica exterior durante estos aos resulta clara. En este sentido, y como resultado de esta situacin, no se lograron concretar las posibilidades reales de venta al extranjero tanto de la familia de sistemas de armas TAM como del avin Pampa. Al finalizar la dcada, los problemas de ndole econmica y poltica afectaron al gobierno del doctor Alfonsn quien debi finalizar antes de tiempo su mandato. Con el inicio del nuevo gobierno, el doctor Carlos Menem lanza su programa de reformas y aunque algunos elementos de este programa haban sido objeto de discusin en la administracin anterior, el plan de privatizacin iniciado en 1989 ha implicado el desmantelamiento acelerado del Estado empresario como pocas experiencias a nivel internacional.45 Esto implic para un ya debilitado sector de industrias para la defensa, el final de un ciclo.
argentina, una sociedad annima con participacin estatal mayoritaria, cuyo accionista principal fue el Ministerio de defensa y el accionista minoritario fue la firma thyssen de alemania federal. las obras de construccin y sus oficinas se iniciaron al ao siguiente y concluyeron en 1981, iniciando oficialmente sus actividades en enero de 1982. si bien el objetivo principal del astillero era la construccin de submarinos, su reparacin, modificacin y/o modernizacin, tambin se pretenda realizar trabajos en otros buques y artefactos navales, sean nacionales o de otros pases. se inici con la construccin de cuatro submarinos de propulsin convencional del tipo tr-1700, gemelos de los dos que, como parte del convenio, se haban comenzado a construir en alemania. en el marco del retorno a la democracia, las cuatro construcciones sufrieron retrasos y finalmente se abandonaron. el astillero continu realizando trabajos de reparacin de otros submarinos de la armada pero a principios de los aos de 1990 se cerr. la informacin fue obtenida en: <www.histarmar.com.ar/astilleros/astdomecqGarcia.htm> (consultado el 26 de marzo de 2010). 44 es interesante el planteo de tafani quien afirma que: en realidad lo que ocurre es que la poltica sectorial en pases crnicamente inestables [] es una poltica cuya racionalidad y aplicacin refleja precisamente esa inestabilidad interiorizada en el propio sector (dr. roberto oscar tafani, Produccin para la defensa, en Gustavo a. druetta, eduardo estvez, ernesto lpez, Jos e. Miguens (coords.), defensa y democracia, Buenos aires, Puntosur, 1990, p. 361. este trabajo forma parte de una conferencia realizada por el centro de estudios sobre fuerzas armadas y sociedad (cefas) en el ao 1988 en la que participaron acadmicos, militares en actividad y retiro, legisladores, asesores parlamentarios, secretarios y subsecretarios de estado del rea de defensa y dirigentes polticos. asimismo, el autor era vocal de la direccin General de fabricaciones Militares). 45 enrique Bour, el programa argentino de desregulacin y privatizacin, en reforma y convergencia. ensayos sobre la transformacin de la economa argentina (cari), Buenos aires, asociacin de Bancos argentinos (adeBa), 1993, p. 227. este perodo es analizado tambin en Jorge schvarzer, la reestructuracin de la industria argentina en el periodo de ajuste estructural, Buenos aires, centro de investigacin de la situacin del estado administrativo (cisea), 1995.

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En sntesis, las leyes y decretos de privatizacin, disolucin o liquidacin de las industrias para la defensa o vinculadas al sector fueron:46 1. En el rgimen de la Ley N 23.696: Forja Argentina, Induclor S.A. Mixta, Talleres Navales Drsena Norte S.A.C.I.yN. (TANDANOR). 2. En el rgimen de la Ley N 24.045 y el Decreto N 1.398/90: 3. Astillero Domecq Garca, Fbrica Militar de cido Sulfrico, Fbrica Militar de Tolueno Sinttico, Fbrica Militar San Martn ,Fbrica Militar Pilar, Fbrica Militar de Vainas y Conductores Elctricos (ECA), Fbrica Militar San Francisco, Tanque Argentino Mediano S.E. (TAMSE), Tecnologa Aeroespacial S.A. (TEA), Hierro Patagnico de Sierra Grande S.A. (HIPASAM), Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), Petroqumica Baha Blanca S.A, Petroqumica Ro Tercero. 4. En el rgimen de la Ley N 24.045 y el Decreto N 899/91: rea Material Crdoba (Ex Fbrica Militar de Aviones). 5. En el rgimen de la Ley N 24.045 y la Resolucin N 1.283/92: Petroqumica General Mosconi. 6. Por Decreto N 1.213/90: Altos Hornos Zapla Ley 23.809.

Consideraciones finales
En la introduccin nos propusimos responder a algunos interrogantes que buscaron estructurar el desarrollo de algunas apreciaciones acerca de un tema que sin lugar a dudas es complejo por las pasiones e intereses involucrados. En relacin con esto, entendemos que el aspecto central en el estudio del pasado debe ser, con una perspectiva de futuro, la apropiacin de los logros alcanzados con el fin de potenciarlos y, a partir de un acertado diagnstico, comprender las limitaciones y los errores del modelo de desarrollo de aquel entonces. Esto nos permitir superar posibles lgicas y concepciones que puedan haberse arrastrado al presente. En resumen, consideramos que hay aspectos positivos y negativos emergentes del ciclo que hemos analizado que pueden enunciarse de la siguiente manera:

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Aspectos negativos:
1. El pas nunca logr consensuar un proyecto de pas, lo cual se manifest en un proceso poltico marcado por la discontinuidad y la ruptura. 2. La crisis de 1930 produjo cambios profundos que impactaron en las dimensiones poltica y econmica, iniciando un ciclo que se extendi hasta fines de la dcada de 1980. El resultado fue un proceso histrico
46 la informacin fue obtenida en Memoria de las privatizaciones, op. cit.

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con un Estado como principal actor y promotor de la industrializacin. 3. Al analizar el contexto en el cual surgieron las fbricas militares y su posterior evolucin aparece como aspecto emergente la falta de articulacin con una poltica industrial integral enmarcada en un proyecto de desarrollo, lo cual las estructur en la prctica como proyectos militares, a excepcin de breves perodos. 4. La poltica fue concebida por los diferentes actores (Estado, partidos polticos, Fuerzas Armadas, empresariado) en trminos antagnicos o agonales, utilizando la tipologa de Aristteles. Esto incluy en el propio sistema de defensa enfrentamientos armados entre las Fuerzas Armadas, determinando la evolucin, los alcances y las limitaciones de este proceso. La evolucin de las industrias para la defensa respondi a la dinmica poltico-institucional y econmica del pas. 5. La desarticulacin entre los organismos, los cuales actuaron como compartimientos estancos, configuraron industrias que en la prctica operaron como sistemas autnomos y en respuesta a las necesidades de la Fuerza de la cual dependan, con escasas o nulas vinculaciones con el resto de la industria. Esto afect sustancialmente la trayectoria de cada fbrica en particular e impidi la consolidacin de un complejo industrial para la defensa.

Aspectos positivos:
1. La ciencia y tecnologa y la industria para la defensa como cuestiones ntimamente relacionadas, han posibilitado importantes avances que son indicadores de la capacidad cientfico-tecnolgica y de innovacin de la Argentina. 2. Las experiencias, aunque desarticuladas, constituyeron un ejemplo del efecto multiplicador que pueden tener este tipo de industrias en tanto polos de desarrollo y su incidencia en el desarrollo tecnolgico. 3. Por las caractersticas de esta industria (requiere mano de obra altamente especializada), varias generaciones de argentinos se formaron en distintas ciencias. Esto permiti construir los ms destacados atributos del pas: sus capacidades de saber por qu (know why) se hace algo de tal manera y no de otra, ya se trate de un proceso, un componente de un sistema de armas o un determinado desarrollo, lo que permite la creatividad e innovacin para generar o mejorar; y el saber cmo (know how) se hace ese proceso, componente o desarrollo. Como sntesis de los aspectos positivos y negativos podemos decir que, si el esfuerzo personal de todos aquellos que formaron parte de este ciclo hubiera sido apoyado y acompaado por la poltica, la historia sera otra.

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Segunda Parte: El rol del Estado y las industrias para la defensa


A partir de nuestras consideraciones, quisiramos a continuacin realizar algunas reflexiones propositivas con la finalidad de aportar una perspectiva de anlisis. El primer criterio bsico que consideramos fundamental es el concepto de Estrategia Nacional de Desarrollo.47 La formulacin de tal estrategia supone un acuerdo implcito, aunque no monoltico, entre los diversos actores de un pas que permitir orientarlo en el camino del desarrollo. Abonando a esta perspectiva, entendemos que las industrias para la defensa slo lograrn sostenerse si forman parte de una poltica de desarrollo industrial integral, generndose las condiciones de competitividad sistmica necesaria. Por este motivo es ineludible la articulacin con las dems reas vinculadas, en especial con los sectores estratgicos.48 Esto responde a que la produccin para la defensa tiene como caracterstica diferencial que los ciclos de produccin (desde el requerimiento, concepcin, diseo, especificacin, testeo, fabricacin de prototipos, evaluaciones, hasta llegar a la produccin en serie) tienen una duracin extensa en el tiempo, que es costosa y compleja. Por ello las polticas de largo plazo se convierten en instrumentos esenciales. Con el fin de que la industria del sector pueda lograr mejores desempeos, los estudios e investigaciones de carcter estratgico deben ser elaborados con gran anticipacin en lnea con la estrategia, pero teniendo como pauta que los productos concebidos hoy, sern efectivamente empleados algunos aos despus. Complementariamente a estas consideraciones, en cada rea industrial deben planearse estrategias flexibles que se adapten a los cambios estratgicos del entorno y a situaciones coyunturales de gran impacto, pero que respondan siempre a criterios polticos emanados del nivel estratgico nacional. En el ciclo de desarrollo que hemos analizado, las ideas de autonoma e independencia tecnolgica fueron pensadas como contradictorias con una poltica de cooperacin. De esta manera se procur abarcar una diversidad productiva demasiado amplia. Si bien esto respondi a las necesidades de industrializar el pas, algunas experiencias internacionales son demostraciones de que la integracin regional puede ser en numerosas oportunidades el hecho de promover la sustentabilidad del sector, a partir de focalizar en las reas que otorguen capacidades diferenciales. Esto no significa autolimitar el desarrollo propio, sino que representa una oportunidad de concentracin en el desarrollo de reas clave y tecnologas
47 el concepto es desarrollado por Bresser Pereira. al respecto vase: luiz Bresser Pereira: o conceito histrico de desenvolvimento econmico, disponible en lnea: <www.bresserpereira.org> (consultado el 26 de marzo de 2010). 48 la caracterizacin de integral surgir del nivel de intervencin que tengan las diferentes instituciones del estado en las polticas de fomento y en las medidas adoptadas por las autoridades que busquen articular las diferentes reas del estado en pos de alcanzar los objetivos que se establezcan.

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estratgicas. La historia argentina ha demostrado que es imposible producir todo. A partir de esto, sostenemos que es posible proyectar al sector de industrias para la defensa como un sector industrial con visin empresaria, que puede ser rentable sin dejar de servir a la defensa. A estos fines, resulta fundamental construir un modelo de produccin sustentable, diseado en funcin de las necesidades estratgicas, pero articulado con organismos estatales de ciencia y tecnologa y con empresas del sector privado que con objetivos contribuyentes, sean capaces de producir tecnologas duales, consiguiendo nichos mercadolgicos en el mercado nacional e internacional que permitan sustentar la produccin ms especficamente militar. Ahora bien, nada de lo anterior ser posible sin un rol que tenga como protagonista al Estado. En ningn pas, incluyendo a las grandes potencias, se ha consolidado su industria para la defensa sin una decidida y activa intervencin del Estado.49 En este sentido, en forma sinttica, es posible establecer cuatro funciones bsicas en las que el Estado deber desenvolverse: 1. 2. 3. 4. Como orientador y articulador. Como creador de demanda y como promotor de las exportaciones.50 Como principal inversor. En las actividades relacionadas al financiamiento tanto de la produccin como de la demanda.

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49 Por ejemplo, mediante el decreto ley n 770 del 2 de enero de 1970, fue fundada la empresa Brasilea de aeronutica (eMBraer), como una sociedad mixta de capital abierto, controlada por el estado y vinculada al Ministerio de aeronutica, siendo el estado dueo del 51% de las acciones de la empresa. como el objetivo de las autoridades consista en que el sector privado participara de la industria, el 49% restante de las acciones fueron ofrecidas al sector privado a travs de un programa de incentivo fiscal que permita deducir el 1% del impuesto a las ganancias (o a las rentas) para la compra de acciones de la nueva compaa permitiendo parte de su acumulacin durante la primera etapa. el decreto de creacin de eMBraer garantizaba la compra de sus productos por parte de las agencias estatales, y la exencin de impuestos a los insumos y aeropartes importados, medidas fiscales y crediticias directas, entre las cuales se ubica la exencin de impuestos y crditos en el pago de impuestos a las ganancias e impuestos federales y estaduales sobre el valor agregado. tambin fue creada la comisin para la concesin de Beneficios fiscales y Programas especiales de exportacin para administrar el paquete de medidas de incentivo a las exportaciones. en informaes de carter geral sobre a indstria aeronutica brasileira, folleto de la empresa Brasilea de aeronutica s.a., so Jos dos campos, 1982. 50 la experiencia brasilera nuevamente puede servir de referencia al respecto, en tanto el Ministerio de aeronutica instrument una base de apoyo con las siguientes caractersticas: a) cre un gran mercado interno para los productos de eMBraer a travs de la fuerza area; b) la fuerza area fue un comprador de los ms cooperativos, anticipando pagos y nuevos pedidos, adems de costear el desarrollo de nuevos productos; c) Protegi las ventas de la empresa de la concurrencia internacional a travs de barreras arancelarias y no arancelarias (la tarifa de importacin poda llegar desde el 50% para los aviones del tipo Piper a 0% para aquellos que no eran fabricados en Brasil); y d) Utiliz su poder regulador para expandir la demanda local por los productos de eMBraer al crear la aviacin regional en el pas (traduccin propia). en Maria regina estevez Martinez, a globalizao da indstria aeronutica: o caso da eMBraer, tesis de doctorado en relaciones internacionales de la Universidad de Braslia, Brasil, 2007. a modo de aclaracin, quisiramos agregar que diferimos con la autora en lo que se refiere a la creacin de un mercado interno, ya que consideramos que el mercado no es creado, sino que la relevancia radica justamente en que la implementacin de esta poltica gener las condiciones para su aprovechamiento y explotacin.

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Finalmente, como criterios de carcter estructural contribuyentes a promover un complejo industrial para la defensa, consideramos los siguientes:51 1. Poltica o Estrategia Nacional de Defensa: debe ser definida por las mximas autoridades del Estado. En ella debe estar incluido como objetivo el desarrollo de las industrias para la defensa y la exportacin de la produccin como reas prioritarias. 2. Acciones coordinadas de gobierno: debe definirse una poltica industrial para la defensa en forma coordinada entre Ministerios (en esta dimensin entran los aspectos tributarios y fiscales, jurdicos de promocin como una nueva Ley compre nacional pero de acatamiento efectivo, la poltica de compensaciones u offset, acuerdos de cooperacin regional). Esto no debe representar la militarizacin de estas cuestiones, sino permitir la optimizacin de los esfuerzos. El Consejo de Defensa Nacional (CODENA) podra ser la instancia de regulacin. 3. Visin sistmica de integracin del sector empresario: debe impulsarse activamente un sistema sustentado en una estrecha vinculacin entre Estado-Universidad-Empresas. 4. Agencia Industrial para la Defensa: en el marco del Ministerio de Defensa puede conformarse una agencia que bajo la conduccin del gobierno poltico del sector y a instancias de ste, se configure como el articulador ejecutivo de las directivas definidas por la poltica y con el sector privado como actor fundamental. A esta Agencia corresponder adems de garantizar el cumplimiento de las orientaciones en el mbito nacional, el impulso a la comercializacin y a las exportaciones. Por ello necesita contar con la autoridad de coordinacin con otros organismos, en particular con los de financiamiento. Asimismo, en estrecha relacin con el Ministerio de Relaciones Exteriores y las Embajadas Argentinas en el exterior, los agregados militares pueden desempearse como originadores de posibilidades de exportacin. En este sentido, tambin es preciso sealar que para las exportaciones de defensa, las relaciones Estado-Estado son generalmente condiciones sine qua non para la concrecin de ventas, sobre todo en la produccin militar. Como conclusin final sostenemos que la consolidacin de un complejo de industrias para la defensa debe basarse en la articulacin entre su configuracin como proyecto de Estado de carcter estratgico y la implementacin de un
51 Para la elaboracin de estos criterios, aclarando que hay otros que para no extendernos hemos dejado de lado, nos basamos en Jairo cndido, indstria Brasileira de defesa: Uma questo de soberania e de autodeterminao, en J. almeida Pinto, a. ramalho da rocha y r. doring Pinho da silva (comps.), as forcas armadas e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas, Pensamento Brasileiro sobre defesa e segurana, vol. 3, Brasil, Ministrio de defesa, 2004.

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modelo productivo sustentable y con capacidad de adaptacin permanente a los cambios tecnolgicos.

Fuentes consultadas
Bibliografa
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Papers y artculos acadmicos


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Documentos
Informaes de carter geral sobre a Indstria Aeronutica brasileira, folleto de la Empresa Brasilea de Aeronutica S.A., Sao Jos dos Campos, 1982. Memoria de las privatizaciones, documento elaborado por la Subsecretara de Administracin y Normalizacin Patrimonial, Ministerio de Economa y Produccin. Disponible en lnea: <mepriv.mecon.gov.ar>. Pern, Cnel. Juan D., Significado de la Defensa Nacional desde el punto de vista militar, Conferencia pronunciada por el Ministro de Guerra en la inauguracin de la Ctedra de Defensa Nacional de la Universidad Nacional de La Plata, el 10 de junio de 1944. El texto completo del discurso est disponible en lnea en la pgina del Instituto Nacional Juan Domingo Pern: <www.jdperon.gov.ar/material/discursos.html>.

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Revistas
Revista Aeronutica Argentina, ao I, nm. 1, 1934.

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Sitios web
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artculo reproducido con la autorizacin del autor. Publicado originalmente en J. almeida Pinto, a. ramalho da rocha y r. doring Pinho da silva (comps.), as foras armadas e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do pas, coleccin Pensamiento brasileo sobre defensa y seguridad, Ministerio de defensa de Brasil, 2004.

Ciencia, tecnologa y soberana nacional


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nicio esta presentacin sobre el papel de la ciencia y la tecnologa (C+T) en la afirmacin y en la defensa de la soberana nacional con algunas consideraciones terico-conceptuales sobre el trmino mismo de soberana nacional. Para algunos, la composicin de los trminos soberana y nacional puede parecer redundante, ya que el primero sera definidor del segundo. Pero ste me parece un abordaje unilateral de la cuestin. El tema de la soberana se aborda desde distintos ngulos en el mbito de la teora poltica. Observado desde la ptica de sus relaciones externas, el concepto remite a la preservacin de la independencia y al margen de maniobra autnoma de cada pas en el sistema internacional. El corolario interno de esta visin remite al concepto de monopolio del uso de la fuerza que cada Estado ejerce (o procura ejercer) en su respectivo territorio. En otras palabras, a la imposicin y preservacin centralizada, de arriba hacia abajo, del orden y de la seguridad en la sociedad nacional. Existe, sin embargo, otro principio de soberana muy caro a la teora poltica: el de la soberana popular. ste se presenta a partir de una percepcin diferente acerca del tema, la cual presupone la participacin popular en la construccin y definicin de las prioridades de la agenda nacional. Contrariamente a la concepcin anterior, sta implica una visin de la construccin del poder nacional a partir de la sociedad de abajo hacia arriba. Esta concepcin puede parecer una reflexin terica distante, pero resulta importante para situar el momento histrico singular en el que desarrollamos la presen-

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te discusin, frente a la ventana de oportunidades que se abren para nuestro pas. Los dos principios de soberana mencionados arriba que consisten, en s mismos, inalienables e indivisibles, lamentablemente no siempre marcharon juntos en nuestra historia. En un sinnmero de prolongados perodos, estos principios se volvieron contradictorios uno con el otro, produciendo una lamentable ruptura entre la cuestin nacional y la cuestin democrtica. Actualmente, estamos viviendo un momento histrico particularmente feliz, en el que tenemos la oportunidad de promover la revinculacin de las cuestiones nacional y democrtica; o, dicho de otra manera, el reencuentro de la soberana nacional con la soberana popular. Debemos, por lo tanto, saber aprovechar y explorar al mximo las potencialidades y los desdoblamientos de ese reencuentro. El Ministerio de Defensa abre actualmente la posibilidad de que discutamos la importancia del desarrollo cientfico y tecnolgico en la afirmacin de la soberana nacional. Debatimos este tema en un momento en que la evolucin del escenario internacional asume contornos particularmente graves para los pases en desarrollo. Desde un punto de vista ms estructural, el mundo vive una amplia y profunda reestructuracin, que es tanto productiva como social. Ambas son impulsadas por procesos de acelerada innovacin tecnolgica en las reas de la microelectrnica; electrnica digital; electrnica de concepcin, produccin y consumo; informtica; telecomunicaciones; robtica; nanotecnologa; biotecnologa; entre otras. Estamos, de hecho, ante un proceso de ruptura continua y permanente en el mundo, con una velocidad y alcance de las transformaciones que han dejado atnitos a aquellos que intentan reflexionar acerca de estos temas. No en vano existen diversos conceptos formulados con el fin de intentar capturar y caracterizar los procesos de ruptura en curso: Tercera Revolucin Industrial, Revolucin Tecno-Cientfica, Revolucin Cientfico-Tcnica, Revolucin Tecnotrnica, Complejo Teleinfocomputrnico, Era de la Informacin, Era de la Telemtica, Era del Conocimiento, etc. Son conceptos que intentan, de alguna manera, captar la profundidad y la rapidez del cambio que el mundo est viviendo. Entre toda esta variedad de rtulos, conceptos e interpretaciones, existe el consenso entre los investigadores de que se ha originado un nuevo patrn tecnolgico en el mundo, volcado hacia el perfeccionamiento cualitativo de productos; hacia una mayor informatizacin y automatizacin de los procesos de produccin; hacia el ahorro de energa en la produccin y sustitucin de materias primas convencionales por otras ms livianas, ms elaboradas, ms caras y con mayor base cientfica, promoviendo una acentuada sustitucin de las formas de trabajo no calificado por el trabajo cada vez ms calificado (ante todo en la frontera de esas transformaciones). Lo que se debe destacar en este diagnstico es la importancia cada vez ms creciente de la ciencia y la tecnologa en los procesos de produccin, con la incorporacin, cada vez ms rpida, de descubrimientos cientficos en el desarrollo tecnolgico y su aplicacin en innovaciones que se difunden rpidamente por todo el globo. El ritmo de difusin de las nuevas tecnologas de comunicacin en el mundo moderno resulta bastante ilustrativo respecto de estos sucesos. Comparando la

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dcada de lanzamiento comercial de nuevos sistemas de comunicacin y el tiempo que lleva que esos sistemas alcancen el nmero de 50 millones de unidades usuarias en el mundo, es posible concluir que el tiempo necesario para esa difusin a lo largo del siglo pasado se modific de 70 aos en el caso del telfono, a 38 en el caso de la radio, 14 en el caso de la televisin y apenas 5 en el caso de Internet. Otro punto importante para entender de manera ms amplia el tema que aqu debatimos, y que se vuelve crucial para la discusin acerca del poder en las relaciones internacionales actuales, consiste en la constatacin de que la acelerada reestructuracin y difusin tecnolgica mencionada antes fue acompaada por un proceso de fuertsima reconcentracin y centralizacin del capital en la economa mundial. En el marco de formacin y/o consolidacin de oligopolios en casi todos los sectores de la frontera tecnolgica en los pases centrales, se fue produciendo un desplazamiento del locus de la innovacin tecnolgica del tradicional ambiente universitario o acadmico de investigacin a los departamentos de Investigacin y Desarrollo (I+D) de las empresas, concentrados en sus matrices. Vale destacar que no siempre ocurri del mismo modo. Incluso en los Estados Unidos, la totalidad del proceso de expansin y de ocupacin territorial de finales del siglo XIX e inicios del siglo XX se vali de una fuerte promocin para la creacin de facultades pblicas estatales de base tecnolgica con el fin de generar aplicaciones tecnolgicas inmediatas en la ocupacin econmica del territorio continental de los Estados Unidos, cumpliendo, de ese modo, su llamado Destino Manifiesto de expansin hacia la Costa del Pacfico.

Ciencia y tecnologa, soberana y teoras de la poltica internacional


Realizadas estas consideraciones, se vuelve importante conectarlas con los abordajes clsicos del poder en la teora poltica y en la teora de las relaciones internacionales. Existen diferentes abordajes de la temtica del poder en la teora poltica moderna; desde la teora sustancialista de Hobbes, que concibe el poder como un medio a disposicin del individuo para alcanzar sus objetivos; pasando por Locke y su teora subjetivista del poder, que lo percibe como una autoridad conferida jurdicamente al individuo para generar efectos; hasta la teora ms contempornea, prevaleciente en la ciencia poltica de matriz anglosajona: la teora relacional del poder, que tiene a Robert Dahl como su principal exponente y que define el poder como la capacidad de un actor, en su relacin con los otros, de obligarlos a actuar de un modo en el que no actuaran en ausencia de esa interferencia. El abordaje prevaleciente del tema en la ciencia poltica subraya, de hecho, el poder relacional directamente observable, el poder coercitivo directo. Sin embargo, a eso se suma otro abordaje del poder, que es menos consensual pero no menos relevante para nuestra discusin. Se trata del concepto de

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poder estructural, introducido en la agenda de la teora poltica por autores como Peter Bachrach y Morton Baratz, que llamaron la atencin sobre el hecho de que, la mayora de las veces, el poder de control de agenda el poder de impedir el ingreso de temas en la agenda poltica es ms efectivo que el poder coercitivo. se sera el poder de la no discusin, de la exclusin de temas de la agenda de decisiones. Este anlisis sirvi de base para que algunos autores, como Steven Lukes y Susan Strange, desarrollaran un concepto de poder estructural referido al poder del control del contexto de las decisiones. Segn este concepto, al controlar el contexto de la toma de decisiones, es posible generar un poder ms efectivo que aquel que se manifiesta de forma relacional directa y como abiertamente coercitivo. En este punto, cabe introducir una adenda importante para nuestra discusin: la distincin conceptual entre el hard power y el soft power formulada por Joseph Nye. Bsicamente, el hard power se refiere a las formas ms clsicas de poder, a la capacidad econmica y militar de un pas para coaccionar o para comprar a los dems. El soft power, a su vez, representa la capacidad de suscitar un tipo deseado de comportamiento y/o acciones de otros pases sin el recurso abierto a las formas ms tradicionales de poder, va apegos culturales, por ejemplo. Traducindolo a una terminologa ms cercana a nosotros, podramos caracterizar al soft power como una especie de hegemona construida por medio del consenso y de la persuasin, ya que el hard power se refiere a la hegemona construida por medio de la coercin y de la fuerza.

Polticas pblicas en el rea de Ciencia y Tecnologa


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Nos importa, ahora, relacionar las reflexiones desarrolladas hasta aqu con el tema central de nuestra discusin: el papel de la ciencia y la tecnologa en la afirmacin de la soberana y del desarrollo nacional. El monopolio de la innovacin tecnolgica en el sector de frontera confiri a los pases centrales del sistema internacional un poder estructural, poder de control del contexto de toma de decisiones, al que se le sum, crecientemente, una dimensin de poder relacional; o sea, el de la imposicin coercitiva de normas en el sistema internacional para preservar y reforzar el poder estructural conferido por su monopolio de las actividades en las fronteras de la innovacin cientfica y tecnolgica. Esto nos remite al tema de las restricciones del acceso a la tecnologa o de la capacidad de generacin de conocimiento en el mundo. No me refiero solamente a los regmenes internacionales que restringen o impiden el libre desarrollo y circulacin de tecnologa consideradas sensibles. Me refiero tambin a los padrones y normas que buscan, no tanto impedir, sino por lo menos dificultar que los pases distantes de las fronteras del conocimiento puedan elaborar polticas internas de promocin concentrada del desarrollo cientfico y tecnolgico. En suma, impedir que las polticas industriales de corte vertical estructurante puedan promover la aceleracin de la innovacin en reas de frontera del desarrollo tecnolgico. Existe, por lo tanto, un proceso de entrelazamiento y retroalimentacin de mecanismos de poder coercitivo y

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estructural en el sistema internacional. El poder relacional impone la aceptacin de normas que, a su vez, preservan y refuerzan la asimetra del hard power en el sistema internacional. Abordamos, anteriormente, la cuestin de la transferencia de tecnologa considerada sensible, problema muy conocido por todos los participantes de este debate. Es importante destacar este tpico, ya que se trata de un factor que agrava la distribucin desigual de poder y de riqueza en el sistema internacional, bloqueando el desarrollo de pases que no estn en el centro. Desde ese ngulo, el desafo de los grandes pases en desarrollo como el nuestro, que no ocupan el centro de generacin de riqueza y de poder en el sistema internacional consiste en, precisamente, promover el desarrollo nacional como forma de reducir las asimetras existentes. Percibido desde la ptica nacional, el desarrollo en ciencia, tecnologa e innovacin busca viabilizar un proceso integrado y sustentado de transformacin de la sociedad brasilea, que reduzca la disparidad que nos separa de los pases centrales en esa dimensin. La discusin terico-conceptual desarrollada hasta aqu dilucida la lgica que estructura los ejes estratgicos de la actual poltica nacional de ciencia y tecnologa. El equipo actual del Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT) asumi la direccin del Ministerio en un momento singular, cuando el gobierno federal ultimaba la preparacin y el lanzamiento, por primera vez en casi un cuarto de siglo, de una poltica industrial, tecnolgica y de comercio exterior que procura estructurar un nuevo proyecto nacional de desarrollo, ahora orientado a la innovacin. Eso nos permite movilizar importantes instrumentos del sistema de ciencia, tecnologa e innovacin, montados y consolidados en gestiones anteriores, para impulsar y viabilizar, en el rea de ciencia y tecnologa, ese esfuerzo de desarrollo. Nuestra planificacin estratgica parti, justamente, de esa constatacin. Observamos posibilidades que van ms all del eje horizontal de expansin y consolidacin del sistema nacional de ciencia y tecnologa. Ese eje, est claro, tiene una importancia central, toda vez que se orienta a mantener y desarrollar un sistema nacional de ciencia y tecnologa que ya adquiri enorme complejidad y alcance, constituyndose, ciertamente, en el ms desarrollado y consolidado de toda Amrica Latina. Es necesario desarrollar polticas variadas para atender a las necesidades y potencialidades oriundas de la propia complejidad del sistema nacional de ciencia y tecnologa. Pero ms all de ese eje horizontal, definimos dos ejes verticales adicionales directamente relacionados con la promocin y defensa de la soberana nacional. El primero se define, justamente, por la vinculacin de nuestros instrumentos de promocin y de articulacin con las prioridades de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior. Esto tiene un conjunto de implicaciones, como por ejemplo la necesidad de alinear nuestros instrumentos con la ejecucin y la concepcin de reas prioritarias definidas en la poltica industrial. Nuestro desafo est, por lo tanto, en desarrollar programas, iniciativas y acciones que canalicen recursos para atender a las prioridades de esa poltica industrial. Cabe aqu una observacin: a pesar de los bloqueos existentes en la legislacin internacional y en los organismos

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internacionales a los cuales Brasil adhiri, en lo que hace a las polticas industriales ms estructurantes de desarrollo, en el campo del desarrollo tecnolgico, nosotros contamos con mayor flexibilidad. A partir de una poltica industrial definida, se busc dotar al Estado brasileo de instrumentos de financiacin, de intervencin y de induccin estructurantes en el rea del desarrollo tecnolgico. En Brasil, pudimos aprovechar esto al mximo ya que se trata de un rea que preserva cierto margen de maniobra y de flexibilidad para un proyecto de desarrollo nacional El segundo eje estructurante de nuestra poltica nacional de ciencia y tecnologa es lo que nosotros llamamos de objetivos estratgicos nacionales. Se destaca aqu el programa espacial brasileo, que incorpora una serie de iniciativas, como el propio relanzamiento del programa Vehculo Lanzador de Satlites (VLS). El segundo punto crucial consiste en que se retom el programa nuclear que est relacionado, necesariamente, con las iniciativas que garanticen el dominio del ciclo completo de enriquecimiento de uranio, de la produccin del combustible nuclear y de la recomposicin de la infraestructura de emergencia en esa rea del programa, entre otras iniciativas. stas constituyen reas de tecnologa de uso dual y de profunda e intensa cooperacin civil-militar. Sus desdoblamientos pueden generar instrumentos cruciales de disuasin para la defensa nacional, lo que torna fundamental, en la visin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, conferir absoluta centralidad estratgica a esos programas y a la disposicin de cooperacin interministerial con el Ministerio de Defensa (MD) y con otros rganos pertenecientes al gobierno. El incremento de la cooperacin civil-militar en esa rea tiene una importancia estratgica porque, en la medida en que la dimensin civil de esa cooperacin se destaque, tendremos mejores condiciones para lidiar con las constricciones vigentes en el sistema internacional (en particular, con las restricciones impuestas por la potencia dominante en ese sistema), viabilizando el desarrollo tecnolgico nacional. La tercera rea identificada como objetivo estratgico nacional destacado en nuestra planificacin estratgica es la Amazonia. En ese caso, trabajamos con el objetivo de integrar plenamente un rea que ya est relativamente bien incorporada, pero cuya integracin debe ser consolidada por la actividad de ciencia y tecnologa. Nuestra intencin no es solamente la de dar continuidad, sino tambin ampliar las iniciativas de cooperacin cientfica y tecnolgica en la regin de la Amazonia. La implantacin del Centro de Biotecnologa de la Amazonia, que parte de una iniciativa interministerial, y el monitoreo de los bosques y recursos naturales de fronteras de la regin constituyen iniciativas orientadas a la consolidacin de proyectos del propio Ministerio en la regin y de colaboracin interministerial, percibidas a travs de una ptica estratgica. Finalmente, el cuarto punto: la cooperacin internacional como parte de los objetivos estratgicos nacionales. sta debe, efectivamente, encontrarse muy vinculada a las prioridades de la poltica externa brasilea. En ese sentido, gana importancia la cooperacin internacional y la cooperacin cientfico-tecnolgica en el mbito

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del MERCOSUR y con los restantes pases de Amrica del Sur. Pero ms all del mantenimiento de las relaciones de cooperacin cientfica y tecnolgica que forman parte de la propia naturaleza del sistema nacional de ciencia y tecnologa, esa idea estratgica de cooperacin nos remite a una dimensin ms especfica, que es exactamente la de la relacin entre Brasil y la Argentina. Ese esfuerzo de cooperacin implica, como parece obvio, la posibilidad de cooperacin en reas de tecnologa sensible (de uso dual), donde existen competencias establecidas en los dos pases y donde existe algo que deberamos explotar bajo la forma de un fuerte programa de cooperacin civil. Finalmente, vale destacar la importancia de un conjunto de iniciativas que apuntan a integrar los esfuerzos de promocin de la ciencia y la tecnologa nacionales. Nuestro diagnstico destaca que, en el mbito de los ministerios mismos, persisten elementos de segmentacin y pulverizacin de acciones y, de forma preocupante, de superposicin de iniciativas, las cuales exigen, como no podra dejar de ser, una mayor racionalizacin y un mayor foco en la actuacin de cada Ministerio. Esto implica integracin y articulacin interministerial en todas esas reas estratgicas, las cuales ya fueron referidas anteriormente. En este contexto, el anuncio de la poltica industrial fue un xito porque sta fue fruto de una efectiva cooperacin ministerial, demostrando una cohesin interna, una articulacin positiva del gobierno en el lanzamiento de ese programa y, ms importante an, un compromiso interministerial de sustentar y promover la convergencia en torno a los objetivos y las prioridades de esa poltica. Pero ms all del nivel ministerial, todas las iniciativas implican una integracin federativa. El rol del Ministerio de Ciencia y Tecnologa consiste en integrar el sistema nacional de ciencia y tecnologa tambin con las unidades de la federacin. Un sinnmero de iniciativas se encuentran en curso para ampliar e institucionalizar asociaciones y acciones entre el gobierno federal y los Estados en el rea de ciencia y tecnologa. Por ltimo, vale recordar, se destaca la integracin de iniciativas del poder pblico con la sociedad civil y, dentro de la sociedad civil, con el sector privado y el segmento empresarial. Una parte de los esfuerzos que se empearon en la Ley de Innovacin, por ejemplo, visaba a posibilitar una mayor integracin entre los institutos de ciencia y tecnologa pblicos y las empresas, creando posibilidades de aporte financiero directo. Incluimos en la Ley de Innovacin la exigencia de un plazo de noventa das para la presentacin al Congreso Nacional, por parte del Poder Ejecutivo, de un Proyecto de Ley destinado a promover la innovacin tecnolgica. Una vez aprobada la ley, se crear un sistema nacional de incentivos a la innovacin tecnolgica. La intencin es combatir el cuadro de concentracin de la investigacin y del desarrollo tecnolgico en las universidades y la baja participacin de las empresas. Para que los recursos sean revertidos, dependemos no slo de un marco reglamentario ms favorable a esa interaccin y a esa promocin, sino que dependemos, ante todo, de los incentivos fiscales concretos para que el Estado asuma su rol de inductor de la accin de innovacin desarrollada en las empresas.

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Existe, quiero reforzarlo, una clara predisposicin a intensificar la cooperacin interministerial en torno a estos objetivos estratgicos. Debemos, en un corto horizonte de tiempo, promover la integracin de los actores responsables de las variadas acciones de ciencia y tecnologa en el pas, apuntando a la formacin de un sistema nacional realmente integrado que contemple tambin, evidentemente, las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin en el rea de defensa.

Consideraciones finales
Al concluir mi presentacin, me gustara comentar dos cuestiones surgidas en nuestro debate sobre el rol de la ciencia y la tecnologa en la defensa de la soberana nacional. La primera se refiere a la propuesta de creacin de un fondo sectorial de promocin de tecnologa de defensa. Los fondos que ya existen fueron creados en momentos en que no estaba definido claramente un proyecto de desarrollo nacional. Como ya mencionamos, nuestro desafo actual es el de integrar las acciones de esos fondos y vincularlos a las prioridades del desarrollo nacional, a la poltica industrial y a los objetivos estratgicos nacionales. Entendemos que, a partir de la unificacin de la gestin de los fondos sectoriales, es posible formular programas transversales para atender las necesidades estratgicas de desarrollo tecnolgico en el rea de defensa. Tenemos, por lo tanto, condiciones para actuar; no dependemos de la creacin de un fondo, lo que puede llevar mucho tiempo para ser creado o, simplemente nunca salir de los papeles. La segunda cuestin se refiere a la necesidad de programas de apoyo ms osados de formacin de recursos humanos y de desarrollo tecnolgico en las reas de relaciones internacionales y de defensa nacional. Ellos deberan constituirse como programas integrados que renan la capacidad ya instalada en el pas en esas reas y que fomenten la accin cooperativa, a partir de la induccin del propio poder pblico. Es necesaria una integracin que no se limite a la formulacin y a la resolucin de directivas. Si no establecemos una integracin tambin en la ejecucin de las polticas de fomento a la investigacin y al desarrollo tecnolgico, corremos el riesgo de ver directrices unificadas minadas y vueltas inviables por la persistencia de un cuadro de pulverizacin, segmentacin y superposicin de acciones. Cierro esto evocando una recomendacin poco comentada o recordada del clebre autor liberal Adam Smith en su obra clsica La riqueza de las naciones: siempre que las consideraciones de seguridad nacional entren en contradiccin con consideraciones de eficiencia econmica en la produccin de la riqueza, debe sacrificarse la eficiencia econmica en favor de la seguridad, por constituir esta ltima un bien pblico fundamental de la nacin. Este mensaje es importante para reforzar la comprensin de la naturaleza absolutamente estratgica de las inversiones en defensa, comprensin sta que nosotros, en el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, intentamos, da tras da, transformar en efectiva poltica pblica en el rea de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.

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artculo reproducido con la autorizacin de la revista security challenges. Publicado originalmente en security challenges, vol. 4 nm. 4, verano de 2008.

La Revolucin en Asuntos Militares y la industria de la defensa global: reacciones e interacciones

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a creencia de que las Fuerzas Armadas modernas se encuentran en la cspide de una Revolucin en Asuntos Militares (Revolution in Military Affairs, RMA), impulsada especialmente por los avances recientes de las tecnologas de la informacin (TI), ha sido durante mucho tiempo una escuela del pensamiento militar cada vez ms poderosa y persuasiva. De hecho, por ms de una dcada ha estado de moda reconocer la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin cuando se hace referencia al futuro de la guerra y de la lucha armada. Sin embargo, a la fecha, las perspectivas acerca de un impacto eventual de la Revolucin en Asuntos Militares sobre la industria de la defensa han mostrado una tendencia mucho menor a la convergencia. Por lo tanto, mientras que muchos de los principales defensores de la reforma militar acuerdan con que las Fuerzas Armadas deben transformarse conforme a los lineamientos de la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin, el impacto de ese pensamiento sobre las industrias de defensa nacionales ha variado ampliamente y todava no resultan claras sus consecuencias para la industria internacional de la defensa.

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En noviembre de 2007, la Escuela S. Rajaratnam de Estudios Internacionales (S. Rajaratnam School of International Studies) de Singapur convoc una conferencia con el objeto de discutir los desarrollos y las tendencias actuales de distintas bases tecnolgicas e industriales de la defensa nacional en todo el mundo, as como su capacidad de ejercer una influencia y contribuir a la Revolucin en Asuntos Militares. Esta conferencia atrajo la atencin de expertos provenientes de cuatro continentes para analizar el futuro de la Revolucin en Asuntos Militares, las tendencias y los desarrollos de la industria de la defensa a nivel global y la potencial relacin entrelazada entre ambos. En esa conferencia, se presentaron varios artculos de investigacin excelentes. Con la intencin de efectuar un registro de esos artculos ms especficos, este trabajo introductorio: Resume las cuestiones que se solicit que trataran los participantes de la conferencia. Investiga qu significa el trmino Revolucin en Asuntos Militares y el nexo entre ese significado y las nociones emergentes relacionadas con el concepto de guerra basada en la interconexin de redes (network centric warfare). Avanza sobre ciertas propuestas genricas acerca de qu podra llegar a significar para la industria de la defensa la implementacin de la Revolucin en Asuntos Militares.

Preguntas centrales
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Como su denominacin lo sugiere, la Revolucin en Asuntos Militares implica cambios extraordinarios en la forma en que la guerra debe pelearse, gestionarse y organizarse. Mientras que las Revoluciones en Asuntos Militares en general se inspiran en las innovaciones tecnolgicas plvora, ferrocarriles, el motor de combustin interna, la radio, los circuitos integrados, etc., una Revolucin en Asuntos Militares real solamente se produce cuando estos grandes avances se encuentran enlazados con innovaciones anlogas a nivel doctrinario, tctico y organizativo. Por lo tanto, una Revolucin en Asuntos Militares permite y exige a la vez una serie de cambios estructurales, institucionales y conceptuales considerables respecto de cmo se preparan los militares para la guerra. Por consiguiente, se debe esperar que la Revolucin en Asuntos Militares actual centrada en las tecnologas de la informacin plantee numerosas cuestiones para el futuro de la base industrial de la defensa a nivel global. De qu manera la Revolucin en Asuntos Militares, si efectivamente se produce, impactar la industria global de la defensa, que se supone que provee los recursos para la implementacin de una Revolucin en Asuntos Militares? Cmo funcionar en un entorno que reclama cambios radicales de la estructura, la doctrina y la estrategia militar y que probablemente le otorgarn una mayor trascendencia a ciertas, quizs novedosas, capacidades militares en detrimento de otras capacidades, quizs ms tradicionales? Qu tecnologas y

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sistemas nuevos se espera que suministre la industria de la defensa a las Fuerzas Armadas transformadas, y cmo los suministrara? De qu manera las industrias de la defensa tradicionales se desempearn en el mundo feliz (the brave new world) de la guerra basada en la interconexin de redes? Cul podra ser la funcin de las empresas comerciales de uso dual, particularmente de aquellas pertenecientes al sector de tecnologas de la informacin, en la provisin de las tecnologas requeridas para la Revolucin en Asuntos Militares? Necesariamente aparecern nuevos proveedores, mientras que los tradicionales necesariamente desaparecern? En otras palabras, el complejo industrial militar global, forjado en la Segunda Guerra Mundial e impuesto durante la Guerra Fra, deber transformarse a s mismo tambin y, si es as, podr hacerlo? A su vez, de qu manera los desarrollos de la industria de la defensa a nivel global podran afectar el curso de la Revolucin en Asuntos Militares? Los sectores nacionales de la defensa, mediante la aplicacin del arte de lo posible, limitan las Revoluciones en Asuntos Militares nacionales a lo que pueden desarrollar y fabricar esas industrias para sus Fuerzas Armadas? Cmo podra afectar la globalizacin a la difusin de las tecnologas vinculadas con la Revolucin en Asuntos Militares y, por ende, a la implementacin de la misma? En particular, cmo y de qu maneras podran algunos pases, a travs de transferencias de armas en el extranjero y la colaboracin internacional de la industria de la defensa, transformarse en exportadores de la Revolucin en Asuntos Militares, y cules podran ser las consecuencias de esa clase de globalizacin? En otras palabras, de qu manera estas dos instituciones, la Revolucin en Asuntos Militares y la industria global de la defensa, podran interactuar y reaccionar entre s en el futuro? Por ltimo, el argumento acerca de la Revolucin en Asuntos Militares en su conjunto se trata simplemente de un argumento falso? Es vlido hablar de Fuerzas Armadas contemporneas que se encuentran en la cspide de una Revolucin en Asuntos Militares? Las Fuerzas Armadas realmente necesitan reacondicionarse a s mismas de una manera tan radical? Si no es as, entonces cul es el futuro de la innovacin y la modernizacin militar, sntesis de una Revolucin en Asuntos Militares verdadera y, nuevamente, cul es la interconexin entre ese futuro y la industria de la defensa?

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A qu nos referimos cuando hablamos de Revolucin en Asuntos Militares?


Sin embargo, por encima de estas preguntas ms especficas, se encuentra el debate en curso acerca de a qu nos referimos cuando decimos Revolucin en Asuntos Militares. La Revolucin en Asuntos Militares es un trmino amplio, si no con frecuencia ambiguo, que se utiliza para describir un esfuerzo ambicioso un cambio de paradigma, si se prefiere para modernizar el modo en que las

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Fuerzas Armadas llevarn adelante la guerra en el futuro. Para la mayora, la Revolucin en Asuntos Militares se considera un proceso de cambio discontinuo, problemtico y revolucionario. Andrew Krepinevich, por ejemplo, ha sostenido que una Revolucin en Asuntos Militares se produce cuando la aplicacin de tecnologas nuevas en un nmero significativo de sistemas militares se combina con conceptos operativos innovadores y una adaptacin organizativa de una forma que esencialmente altera el carcter y la conduccin de un conflicto. Y lo hace mediante la generacin de un aumento extraordinario [] del potencial de combate y la eficacia militar de las Fuerzas Armadas.1 Por su parte, la RAND Corporation define una Revolucin en Asuntos Militares como una transformacin fundamental en la naturaleza y la conduccin de las operaciones militares que tanto resultan obsoletas o irrelevantes para una o ms de las competencias centrales de un jugador dominante o crea una o ms competencias centrales en alguna dimensin de la guerra o ambas.2 Por ltimo, de acuerdo con la (en la actualidad disuelta) Oficina de Transformacin de Fuerzas del Departamento de Defensa de los Estados Unidos la Revolucin en Asuntos Militares. es un proceso que moldea la naturaleza cambiante de la competencia y la cooperacin de las Fuerzas Armadas a travs de combinaciones nuevas de conceptos, capacidades, personas y organizaciones que utilizan las ventajas de nuestra nacin y protegen de nuestras vulnerabilidades asimtricas destinadas a sostener nuestra posicin estratgica, que ayuda a sostener la paz y la estabilidad en el mundo.3 En un aporte reciente, Dombrowski y Ross rastrean el desarrollo del pensamiento estadounidense desde los primeros conceptos de la Revolucin en Asuntos Militares hasta la nocin de transformacin de las Fuerzas Armadas que domina la retrica de la Administracin Bush actual. Despus de investigar la retrica, Dombrowski y Ross concluyen que la sustancia de la iniciativa de la transformacin estadounidense se relaciona en mayor medida con el
andrew Krepinevich, from cavalry to computer: the Pattern of Military revolutions, en the national interest, fall, 1994, p. 30. 2 richard o. Hundley, Past revolutions, future transformations, santa Monica, california, rand, 1999; citado en transformed: a survey of the defence industry, en the economist, 20 de julio de 2002, p. 7. 3 departamento de defensa de los estados Unidos, oficina de transformacin de fuerzas, elements of defence transformation, Washington dc, oficina del secretario de defensa, octubre de 2004, p. 2. 1

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cambio creciente, evolutivo, que con la innovacin discontinua, problemtica. Sin embargo, el anlisis de Dombrowski y Ross efectivamente sugiere que, incluso si la transformacin de la defensa estadounidense no es ms que una modernizacin agregada, aun as es una tarea compleja y riesgosa en la cual los gobiernos de los Estados Unidos buscan mejorar sus capacidades militares mediante la explotacin de la superioridad en trminos de informacin y conocimientos y, por consiguiente, crear oportunidades para el sector industrial privado de la defensa en los Estados Unidos a fin de cosechar ganancias renovadas de las ventas de materiales de la defensa en el mercado interno y externo. La Revolucin en Asuntos Militares tambin es un enfoque basado en los efectos y capacidades. Las operaciones basadas en efectos (Effects-Based Operations, EBO) suponen un cambio de la guerra tradicional sostenida en el desgaste a favor de atacar al enemigo para lograr algunos resultados poltico-militares, por ejemplo, su voluntad de luchar. El nfasis en las capacidades significa adoptar una estrategia de defensa basada menos en escenarios establecidos de amenaza que en las capacidades predecibles de un adversario probable y, a su vez, en las capacidades requeridas de las Fuerzas Armadas que son necesarias para detener o derrotar a un enemigo de esa clase. Como tal, la Revolucin en Asuntos Militares tiene que ver con lograr capacidades y efectos, y ya no con meros nmeros. En este sentido, el modelo de Revolucin en Asuntos Militares actual ha estado, en forma inexorable, vinculado con las nociones emergentes de la guerra basada en la interconexin de redes (network-centric warfare, NCW), en ocasiones tambin denominada capacidades habilitadas por la interconexin de redes (network-enabled capabilities) o defensa basada en la interconexin de redes (network-based defence), y siendo indudablemente interconexin de redes el trmino operativo. De acuerdo con el concepto de guerra basada en la interconexin de redes, la revolucin de las tecnologas de la informacin en curso hace posible la innovacin y los avances significativos en el rea de los sensores, los buscadores, la gestin de datos, la computacin y las comunicaciones, la automatizacin, el campo de accin y la precisin. Respectivamente, la guerra basada en la interconexin de redes procura explotar esos grandes adelantos en tecnologa de la informacin a fin de lograr avances exponenciales en el rea del conocimiento del campo de batalla, la conectividad y la respuesta. La guerra basada en la interconexin de redes, nuevamente de acuerdo con la Oficina de Transformacin de Fuerzas de los Estados Unidos, genera un aumento de la potencia de combate por medio de la interconexin de los sensores, los responsables de la toma de decisiones y los tiradores con el objeto de lograr una conciencia compartida, un aumento de la celeridad para tener el mando, ritmo alto de las operaciones, mayor poder de destruccin, aumento de la supervivencia y un grado de sincronizacin propia.4
4 departamento de defensa de los estados Unidos, oficina de transformacin de la defensa, network-centric Warfare: creating a decisive Warfighting advantage, Washington dc, Us department of defence, 2003, p. 2.

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Adems, la guerra basada en la interconexin de redes tiene que ver con la vinculacin de personas, plataformas, armas, sensores y sistemas de ayuda para la toma de decisiones en una sola red que crea un todo que claramente es mayor que la suma de las partes, lo cual ofrece como resultado fuerzas interconectadas que operan con mayor velocidad y sincronizacin y que son capaces de lograr efectos en masa.5 En otras palabras, la Revolucin en Asuntos Militares se estima que sea sinrgica y holstica, lo cual implica la integracin y el empleo de sistemas de comando, control, comunicaciones, computacin, inteligencia, vigilancia y reconocimiento, conocidos como C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance), plataformas y armas (particularmente municiones inteligentes) de distintas formas que aumenten su eficacia y sus capacidades ms all de sus composiciones individuales. Esta unin recuerda el concepto de sistema de sistemas del almirante William Owens, que supone la vinculacin de varios tipos de sistemas discretos y hasta dispares a travs de un amplio espectro geogrfico, electrnico y de interservicios con el objeto de crear nuevas competencias esenciales para la lucha armada. En este contexto, es instructivo observar que Australia, un seguidor prximo de la innovacin militar estadounidense, ha abrazado el pensamiento de guerra basada en la interconexin de redes, aunque aparentemente se comporte de una manera ms agnstica en relacin con algunos de los puntos de vista ms trascendentes de los defensores de la Revolucin en Asuntos Militares. Tal como sealan Hall y Wylie, la guerra basada en la interconexin de redes en el diccionario y la prctica de Australia trata principalmente sobre cmo mejorar la integracin y la conectividad de las Fuerzas de la Defensa de Australia y est concebida como un instrumento de evolucin dinmica pero no como un instrumento militar revolucionario. En ningn lugar este compromiso con la Revolucin en Asuntos Militares ha sido ms fuerte que dentro del Departamento de Defensa de los Estados Unidos durante la gestin del secretario Donald Rumsfeld del ao 2001 al 2006. Durante su gestin, la Revolucin en Asuntos Militares, o transformacin de la defensa, como ms tarde fuera recatalogada, se convirti en el principio conductor de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. Los trminos como superioridad informativa, conciencia de la situacin, guerra basada en la interconexin de redes, golpe de precisin, capacidad de despliegue, flexibilidad y operacin conjunta recibieron cada vez ms crdito por parte del Departamento de Defensa de Rumsfeld y la creencia de que el poder de la Revolucin en Asuntos Militares para provocar una expansin extraordinaria de las capacidades y la eficacia de las Fuerzas Armadas estadounidenses se torn casi en un artculo de fe. En general, debido a que las Fuerzas estadounidenses buscaban transformarse a s mismas, se hizo especial hincapi en la adquisicin de las siguientes capacidades:

5 oft (oficina de transformacin de fuerzas), elements of defence transformation, p. 8.

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Un organismo altamente interconectado de sistemas de comando, control, comunicaciones, computacin, inteligencia, vigilancia y reconocimiento (C4ISR), armas y plataformas. Conciencia de la situacin compartida, mejorada, del espacio de batalla inmediato y ms all. Capacidad de participacin a distancia (standoff), ms precisa. Mayor velocidad, agilidad, capacidad de despliegue rpido y flexibilidad. Operaciones conjuntas e interoperabilidad.6

No muy asombrosamente, el inters de los Estados Unidos en la Revolucin en Asuntos Militares ha tenido una resonancia considerable en el resto del mundo. Muchas Fuerzas Armadas siguen el ejemplo intelectual y conceptual de las Fuerzas Armadas estadounidenses y, por consiguiente, han seguido de cerca los esfuerzos de los Estados Unidos por transformar sus fuerzas para determinar qu lecciones pueden aprender de esas experiencias. El proceso mediante el cual la tecnologa y las ideas militares se difunden entre los Estados (e incluso entre actores que no son Estados) se ha investigado en un libro de ensayos citado con frecuencia, editado por Goldman y Eliason. Ellos hacen hincapi en que el proceso mediante el cual las tecnologas militares se difunden es cualquier cosa menos determinista y, en cambio, es altamente susceptible a las condiciones locales7. Esta perspectiva se confirma en la multiplicidad de experiencias nacionales investigadas en los aportes realizados en este volumen. Como James pone de relieve, por ejemplo, los europeos occidentales tienden a considerar la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin a travs de la perspectiva de la cooperacin de defensa transatlntica. Dicho eso, sin embargo, tanto los gobiernos europeos como las compaas europeas de la defensa son plenamente conscientes de las presiones competitivas que ejercen los proveedores de la defensa de los Estados Unidos a lo largo de todo el espectro del negocio europeo de defensa; las fortalezas tecnolgicas y de recursos de los Estados Unidos en el rea de Revolucin en Asuntos Militares slo agravan ese problema. Por consiguiente, James sostiene que, a pesar de que la colaboracin transatlntica de armas resulta necesaria y fundamental para el futuro de las capacidades de defensa europeas, una base tecnolgica e industrial de defensa europea fortalecida es la manera ptima de asegurar que esa cooperacin sea equilibrada y funcione a partir de los intereses europeos. En oposicin a esa difusin bsicamente emuladora de la empresa de la Revolucin en Asuntos Militares, el anlisis de Ding acerca de la bsqueda de China de una Revolucin en Asuntos Militares con caractersticas chinas subraya
6 andrew ross, transformation: What is it? What does it Mean for industry?, resumen de presentacin en PowerPoint para la conferencia sobre transformacin de la defensa en la regin del asia y el Pacfico: Meeting the challenger (enfrentando el desafo), Honolulu, Hawaii, 30 de marzo 1 de abril de 2004, p. 2. 7 emily o. Goldman y leslie c. eliason (eds.), the diffusion of Military technology and ideas (difusin de ideas y tecnologa militar), stanford, california, stanford University Press, 2003, p. 8.

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la importancia de la competencia estratgica en la difusin de capacidades de la Revolucin en Asuntos Militares centrada en investigacin y tecnologa entre los usuarios militares y sus proveedores. Adems, el anlisis de Ding de la experiencia de China en la adquisicin y aprovechamiento de tecnologas avanzadas para el sector militar corrobora de manera cautivante la observacin de Goldman y Ross de que el hardware (es decir, sensores, comandos y sistemas de control) asociado con la Revolucin en Asuntos Militares centrada en investigacin y tecnologa se difunde ms rpidamente que el software relacionado con la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin (es decir, tctica, doctrina y formas organizativas).8

Implementacin de la Revolucin en Asuntos Militares: Consecuencias para la industria de la defensa


En un estudio anterior sobre la Revolucin en Asuntos Militares y la transformacin de la defensa, el autor de este trabajo escribi: [La Revolucin en Asuntos Militares] implica ms que una simple capa de tecnologas nuevas y hardware nuevo sobre las estructuras existentes de fuerzas; exige cambios fundamentales en la doctrina, la organizacin y las operaciones militares. Lgicamente, el hardware y la tecnologa son componentes fundamentales y primarios cuando se trata de transformacin; son componentes bsicos de una Revolucin en Asuntos Militares centrada en investigacin y tecnologa moderna y enfocada a una guerra basada en la interconexin de redes y los complejos de ataque de reconocimiento. Sin embargo, no se supone que la transformacin sea solamente un arreglo tecnolgico. Bsicamente, supone cambiar la manera en que las Fuerzas Armadas hacen sus negocios, tanto en el mbito doctrinal como en el organizativo y el institucional. Tambin requiere habilidades de integracin mediante sistemas avanzados a fin de agrupar los sistemas militares dispares en redes operativas complejas. Finalmente, exige cambios primarios en la manera en que las Fuerzas Armadas adquieren los equipos militares de importancia fundamental y la reforma de las bases tecnolgicas e industriales de defensa nacionales que contribuyen al desarrollo y la produccin de sistemas transformacionales [...]. [L]a transformacin de la defensa implica mucho ms que una mera modernizacin de las Fuerzas Armadas.9
8 emily o. Goldman y andrew ross, conclussion, en Goldman y eliason, the diffusion of Military technology and ideas (difusin de ideas y tecnologa militar), p. 382. 9 richard a. Bitzinger, Us defence transformation and the asia-Pacific region: implications and responses (transformacin de la defensa de los estados Unidos y la regin de asia del Pacfico: consecuencias y respuestas), canberra, australian strategy Policy institute, 2006, p. 11 (el nfasis me pertenece).

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Por lo tanto y como se observ anteriormente, una transformacin de las Fuerzas Armadas tendra consecuencias importantes en los sectores industriales que suministrarn los recursos que stas necesitan para llevar a cabo sus misiones. Los defensores de la Revolucin en Asuntos Militares, en realidad, suelen argumentar que las bases industriales de defensa en todo el mundo debern experimentar sus propias revoluciones. En los Estados Unidos, por ejemplo, la Oficina del Subsecretario de Defensa para Poltica Industrial (Under Secretary of Defence for Industrial Policy, OUSD/IP) public un estudio a principios de 2003 titulado Transformacin de la base industrial de defensa: plan de accin, que expone diversas recomendaciones con el fin de ajustar la poltica industrial de la defensa de los Estados Unidos de acuerdo con la visin transformacional de Rumsfeld. Ese documento recomend que el Departamento de Defensa de los Estados Unidos (US DoD, por su sigla en ingls) trate la base industrial nacional tanto civil como especfica de la defensa como un grupo de sectores basados en los efectos como apoyo de combate, proyeccin de poder, combate de precisin, etc. que pueden apoyar la transformacin de la defensa. La Oficina del Subsecretario de Defensa para Poltica Industrial tambin propuso que la toma de decisiones sobre adquisiciones se reorganice en torno a los efectos operativos y no en torno a los programas, las plataformas o los sistemas de armas.10 Particularmente, el informe recomend que el Departamento de Defensa luche por identificar nuevas fuentes de innovacin industrial y tecnolgica entre empresas pequeas o no tradicionales que habitualmente no proveen al Departamento de Defensa en forma directa.11 Sin embargo, como Dombrowski y Ross sealan, los avances en la base industrial de defensa de los Estados Unidos tendieron a discrepar del Plan de Accin 2003 mencionado anteriormente. Particularmente, Dombrowski y Ross sealan que el gobierno de los Estados Unidos carece cada vez ms de las capacidades de gestin y de los conocimientos tcnicos internos necesarios para conseguir sistemas transformacionales. Al mismo tiempo, cuando se trata de sistemas transformacionales aun en el rea de soluciones de las tecnologas de la informacin la integracin de sistemas sigue siendo una competencia central fundamental de los contratistas principales. En consecuencia, an recurrimos a la industria tradicional de la defensa cuando se trata de recopilar los componentes clave de la Revolucin en Asuntos Militares. La Revolucin en Asuntos Militares y la transformacin de la defensa pueden afectar la industria de la defensa de las siguientes maneras: 1. Traspasar el trabajo de la defensa de los proveedores de sistemas heredados a los proveedores de sistemas transformacionales. Las empresas que proporcionan a las Fuerzas Armadas sistemas o servicios que apoyan la transformacin de la
10 oficina del subsecretario de defensa para Poltica industrial (oUsd/iP), transforming the defence industrial Base: transformation (transformacin de la base industrial de defensa: plan de accin), Washington dc, departamento de defensa, febrero de 2003, p. 2. 11 ibid., pp. 13-15

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defensa pueden beneficiarse a expensas de empresas que proveen solamente (o principalmente) productos no transformacionales, en particular las denominadas plataformas heredadas como los vehculos blindados pesados o las armas no guiadas. 2. Traspasar el trabajo de la defensa a favor de las empresas que realizan trabajos de integracin de sistemas a gran escala por cuenta de las Fuerzas Armadas. Numerosos proyectos de transformacin a gran escala implicaron el uso de empresas que actuaron como integradores de sistemas principales (Lead Systems Integrators, LSI). Los integradores de sistemas principales gestionan programas de adquisicin muy amplios y complejos que requieren fusionar diversas piezas dispares del hardware (y, cada vez ms, del software) de las Fuerzas Armadas en un solo sistema de sistemas en funcionamiento. En los Estados Unidos en particular, los integradores de sistemas principales juegan un papel cada vez ms decisivo en la gestin de grandes sistemas multiplataforma, como el Sistema de Combate Futuro (Future Combat System, Boeing/SAIC) o el programa Aguas Profundas para Guardacostas de los Estados Unidos (US Coast Guards Deepwater, Lockheed Martin/Northrop Grumman).12 Como integradores de sistemas principales, se otorga a esas empresas una autoridad considerable para crear, disear y ejecutar una solucin integral para las necesidades apremiantes de las Fuerzas Armadas, que incluyen contratar y supervisar subcontratistas, gestionar costos y programas e incluso establecer requisitos. 3. Traspasar el trabajo de la defensa de grandes megaempresas a proveedores pequeos y especializados. Los pequeos contratistas de la defensa (boutique) que proporcionan sistemas o servicios altamente especializados, pueden ser ms hbiles y responder mejor a las necesidades de las Fuerzas Armadas transformadas, particularmente cuando se trata de soluciones de la guerra basada en la interconexin de redes. Es posible que las empresas de la defensa grandes y tradicionales, debido a que se orientan en mayor medida a programas de armas a gran escala, carezcan de personal capacitado para dedicarse a ciertos tipos de innovacin especfica. 4. Abrir en mayor medida el trabajo de la defensa a las empresas extranjeras especializadas. Como corolario del ltimo punto, las empresas extranjeras que puedan proporcionar tecnologas transformacionales que no se encuentran habitualmente en las bases industriales de defensa pueden encontrar una audiencia ms receptiva en las Fuerzas Armadas transformadas de los Estados Unidos. Por ejemplo, uno de los prototipos de la Marina de los Estados Unidos para el buque de combate costero (Littoral Combat Ship, LCS) utiliza un casco trimarn especial que se provee desde Australia.
12 deepwater es un programa multifactico para equipar a la Guardia Marina de los estados Unidos. con

nuevas embarcaciones de superficie, helicpteros, aeronave para patrulla, y vehculos areos no tripulados y para vincular sus operaciones con la red c4isr de ltima generacin en un enfoque de sistema de sistemas.

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5. Traspasar el trabajo de la defensa a los proveedores de sistemas comerciales de uso dual. Si las tecnologas comerciales listas para usarse (commercial off-the-shelf, COTS), especialmente las tecnologas informticas, verdaderamente estn destinadas a modificar radicalmente la prosecucin de la guerra en el futuro, entonces los contratistas de la defensa no tradicionales que puedan dedicarse a la integracin civil-militar (civil-military integration, CMI)13 podran convertirse en proveedores ms crticos del Ejrcito. En especial, las compaas como Microsoft, Sun y Cisco podran beneficiarse a expensas de las firmas tradicionales de la defensa. Como muestra el aporte realizado por Dombrowski y Ross, estos temas son especialmente relevantes para la respuesta de la industria de la defensa estadounidense a la bsqueda de la transformacin de la defensa basada en la Revolucin en Asuntos Militares por parte del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Otros aportes hacen hincapi en el espectro increblemente variado de la experiencia en esa rea. Por ejemplo, Hall y Wylie sealan que la emulacin del modelo estadounidense de la guerra basada en la interconexin de redes por parte de Australia parece haber llevado a que las subsidiarias locales de proveedores extranjeros (especialmente estadounidenses) dominen las actividades relevantes de la industria de la defensa australiana. En contraste, James muestra cmo los proveedores de la defensa europeos han buscado explotar la creciente demanda de capacidades de la guerra basada en la interconexin de redes de los Estados Unidos (dentro de los lmites impuestos por las restricciones estadounidenses o por su renuencia a confiar en proveedores extranjeros) mediante la adquisicin de firmas estadounidenses de segunda lnea que ya estaban establecidas en el mercado de este pas. Sin embargo, los estrictos controles estadounidenses de la transferencia al extranjero de tecnologas relacionadas con la Revolucin en Asuntos Militares implican que dichas adquisiciones no han causado un impacto acorde en la difusin internacional de esa tecnologa. De hecho, tanto el aporte de Takahashi como el de Moon/ Lee recalcan la importancia de dichos controles en reforzar los incentivos para los gobiernos de Japn y Corea del Sur, respectivamente, a fin de fomentar la participacin de la industria local en el desarrollo, el suministro y el soporte de capacidades relevantes para la Revolucin en Asuntos Militares. Lgicamente, la demanda de capacidades de Revolucin en Asuntos Militares auspiciada por el gobierno constituye un impulsor clave de la interaccin entre la Revolucin en Asuntos Militares y la industria de la defensa local. Pero los aportes realizados por Ding, Moon/Lee y Takahashi sugieren que China y Corea del Sur se destacan en cuanto a la medida en que el gobierno ha intervenido para garantizar que
13 Vase ronald orourke, defence transformation: Background and oversight issues for congress, Washing-

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ton dc, congressional research service, 9 de noviembre de 2006, pp. 14-15; Peter J. dombrowski y andrew l. ross, transforming the navy: Punching the feather Bed?, en naval War college review, verano de 2003; oUsd/iP, transforming the defence industrial Base: a roadmap.

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la base industrial nacional desarrolle y mantenga la capacidad de abastecer y brindar soporte a las capacidades relacionadas con la Revolucin en Asuntos Militares. En realidad, los esfuerzos estadistas para lograr la independencia (en mayor o menor medida) en cuanto a las capacidades de la Revolucin en Asuntos Militares son tanto un reflejo de la poltica industrial de la defensa nacional como un elemento de reafirmacin. El presente modelo de intervencin estatal intencionada contrasta notoriamente con el debate inevitablemente ms fisparo y (hasta la fecha) inconcluso entre las naciones europeas descripto por James. Al mismo tiempo, el conjunto de estos autores reconocen los riesgos tcnicos, de costos y de planificacin inherentes al desarrollo y la adquisicin de capacidades relacionadas con la Revolucin en Asuntos Militares. Hall y Wylie sugieren que, en la adquisicin de capacidades avanzadas de guerra basada en interconexin de redes, Australia se encuentra preparada para soportar un control soberano notoriamente reducido de dichas capacidades en un esfuerzo por disminuir el riesgo que conlleva la adquisicin de ellas hasta un nivel aceptable para los ciudadanos australianos y los representantes elegidos por ellos. En el extremo opuesto del espectro, Ding muestra hasta donde est dispuesta a llegar China en su intento por sacar provecho de la tecnologa civil autctona con el fin de establecer una Revolucin en Asuntos Militares con caractersticas chinas. Por ltimo, Balakrishnan, en su anlisis de Malasia, pone de relieve las grandes barreras que presenta la Revolucin en Asuntos Militares para las naciones que slo cuentan con industrias de la defensa rudimentarias; barreras de tal magnitud que tal vez ni el acceso a tecnologas civiles avanzadas pueda solucionar. Por consiguiente, en trminos generales, resulta evidente que la explotacin de la Revolucin en Asuntos Militares exige una masa crtica relativamente importante en trminos de recursos, tecnologas, capacidades industriales, capacidad militar y determinacin, que la mayora de los pases no tiene.

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Conclusin
La informacin brindada en este trabajo aporta pocas respuestas concluyentes (si es que aporta alguna) a las preguntas centrales planteadas en relacin con los temas desarrollados. Dicho esto, cabe mencionar que, sin embargo, s surgen algunos aspectos comunes. El anlisis de la respuesta de la industria de la defensa a la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin de los Estados Unidos, Europa y Australia sugiere que es demasiado pronto para dictaminar la desaparicin de los proveedores de la defensa tradicionales. En esos casos, los proveedores tradicionales han demostrado una capacidad asombrosa para adaptarse al nuevo entorno comercial. En esta instancia, sin embargo, dicha capacidad de adaptacin parece desproporcionadamente dependiente de la adquisicin de pequeas e incipientes empresas relacionadas con la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin.

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Adems, los autores mencionados parecen corroborar la tesis de Goldman/ Ross, que afirma que a los pases que buscan tomar el camino de la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin hacia la modernizacin les resultar ms sencillo absorber el hardware de la Revolucin en Asuntos Militares que afrontar las exigencias doctrinales, organizativas e institucionales asociadas e inherentes a este proceso. Prcticamente todos los autores reconocen que la adopcin de la empresa de la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin probablemente implicar cambios trascendentales en el software de transformacin de la defensa (la cuestin de la visin, tal y como era) pero que la flexibilidad de las convenciones burocrticas y organizativas existentes y su resistencia a los cambios radicales continuarn siendo fuertes y difciles de superar. Esto no significa que la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin no cause ningn impacto en las organizaciones militares. Todo lo contrario, pero el panorama que surge repetidas veces es el de las organizaciones militares siendo partcipes de una evolucin relativamente rpida de los asuntos militares que no es tanto un proceso de cambio discontinuo y problemtico, sino ms bien un proceso de innovacin vigorizante. Si en efecto existiera una verdadera Revolucin en Asuntos Militares, sera de esperar que observemos un dinamismo concomitante en la relacin comercial entre un cliente militar de rpida evolucin y sus proveedores primarios, tanto en la industria de la defensa como, cada vez ms, en los sectores no relacionados con la defensa. El hecho de que ninguno de los autores haya hecho hincapi en esos cambios trascendentales en el modelo tradicional de la defensa empresa/proveedor tiende a corroborar el argumento de que volver realidad la visin de la Revolucin en Asuntos Militares centrada en las tecnologas de la informacin ser una iniciativa contingente, habitual para esta actividad. De hecho, una caracterstica sorprendente en los estudios de los pases analizados consiste en la relativa escasez (al menos hasta la fecha) de los aportes realizados por empresas comerciales de uso dual para el suministro y el soporte de Revoluciones en Asuntos Militares nacionales. En esta etapa de la Revolucin en Asuntos Militares global, slo China parece estar ms preparada para explotar el potencial de la Revolucin en Asuntos Militares de su sector de tecnologas de la informacin comercial que, por ejemplo, los Estados Unidos o Europa Occidental. Eso puede que se deba ms a un reflejo de las realidades del desarrollo tecnolgico de China en cuanto a que la necesidad es la madre de todos los inventos que a una preferencia por parte del Ejrcito de China. Naturalmente, las circunstancias pueden cambiar y pueden surgir oportunidades al punto que los proveedores de uso dual civiles se volvern ms atractivos como contratistas principales para los consumidores militares (especialmente en los pases con grandes aspiraciones de logros tcnico-militares pero con bases industriales de la defensa relativamente dbiles, como Corea del Sur e India... y tal vez Malasia) pero este proceso puede ser tan evolutivo como la implementacin general de la Revolucin en Asuntos Militares.

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En trminos generales, los autores mencionados tienden a confirmar que, como han argumentado Goldman y Ross, la difusin de la Revolucin en Asuntos Militares depende en gran medida de los factores internos. Ms all de los requisitos y las capacidades tecnolgicas, el alcance, la rapidez y la amplitud de dicha difusin depender de la interaccin de la necesidad, la cultura y la doctrina estratgicas, as como del modo de pensar de las instituciones y organizaciones.14 En el anlisis final, si bien el proceso de transformacin militar quizs debera tomarse con pinzas, es seguro que no se trata de una iniciativa intil. Ninguna de estas crticas debe interpretarse como que afirman que las ideas detrs de las Revoluciones en Asuntos Militares basadas en tecnologas informticas no son relevantes, o que la guerra basada en la interconexin de redes y los nuevos conceptos de ataque de reconocimiento no tienen el potencial para hacer un aporte significativo a las capacidades y la efectividad militares futuras y quizs, en el largo plazo, para modificar verdaderamente el carcter y la conducta de la guerra. En sntesis, si bien la Revolucin en Asuntos Militares puede resultar mucho menos revolucionaria que su concepcin original, eso no implica que sea menos crtico evaluar y hacer un seguimiento de la implementacin global de los cambios militares derivados de la Revolucin en Asuntos Militares.

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richard a. Bitzinger es investigador Principal de la facultad de estudios internacionales s. rajaratnam (s. rajaratnam school of international studies), Universidad tecnolgica de nanyang, singapur, donde su trabajo se centra en los asuntos militares y de la defensa vinculados con la regin de asia y el Pacfico. anteriormente, fue Profesor adjunto en el centro de estudios de seguridad de asia y el Pacfico (asiaPacific centre for security studies,aPcss), Honolulu, Hawai, y tambin trabaj para la rand corporation, el centro de asuntos estratgicos y Presupuestarios (centre for strategic and Budgetary affairs) y para el Gobierno de los estados Unidos. es el autor de towards a Brave new arms industry? (oxford University Press, 2003), come the revolution: transforming the asia-Pacifics Militaries, en naval War college review (otoo de 2005), y transforming the Us Military: implications for the asia-Pacific (australian strategy Policy institute, diciembre de 2006). Posee una maestra otorgada por el instituto de asuntos internacionales de Monterey (Monterey institute of international affairs) y ha realizado otros estudios de postgrado en la Universidad de california, los ngeles (isrbitzinger@ntu.edu.sg).

14 Goldman y ross, conclussion, op. cit., p. 402.

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artculo reproducido con la autorizacin de la revista security challenges. Publicado originalmente en security challenges, vol. 3, nm. 2, junio de 2007.

El surgimiento de las polticas de la defensa y de las polticas industriales de la defensa europeas

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l producto bruto interno (PBI) conjunto de la Unin Europea (UE) es superior al de los Estados Unidos, pero sus miembros gastan en defensa slo la mitad de lo que gastan los Estados Unidos, y la UE no est considerada una gran potencia militar. Los procesos de racionalizacin e integracin de mercado de la UE pasaron por alto a las industrias europeas de la defensa, que estn fragmentadas y cada vez pierden ms terreno con respecto a sus competidores estadounidenses. Esto ha hecho que se requieran polticas de adquisicin de la defensa y polticas industriales de la defensa de la Unin Europea, aunque la UE, si bien es ms que un mercado comn, no es una federacin de Estados como la de los Estados Unidos. En el presente artculo, se analizan las posibilidades de la UE para enfrentar este desafo desde las perspectivas polticas, organizativas y comerciales. Este trabajo se centra en la incipiente poltica industrial de la defensa de la UE, que este ao celebra su quincuagsimo (50) aniversario. Otros artculos de la presen-

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te edicin muestran cmo las naciones individuales luchan por desarrollar polticas industriales de la defensa viables. En su carcter de entidad multinacional, el desafo de la UE es an mayor. Esto se debe principalmente a que durante la mayor parte de sus cincuenta aos, la UE no ha tenido una poltica comn de defensa y, por consiguiente, tampoco ha tenido un enfoque comn en lo que respecta al abastecimiento de armamento. Durante la Guerra Fra, prevaleci una divisin simple, aunque informal, del trabajo entre la UE y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN): la UE aportaba las instituciones necesarias para convertir a Europa en una potencia econmica global, mientras que la OTAN brindaba el escudo militar detrs del cual las naciones europeas actuaban con ese fin. Si bien esa divisin del trabajo gener un gigante econmico (en 2005, el PBI conjunto de la UE fue superior a 10,6 trillones de dlares, en comparacin con los 10 trillones de dlares de PBI de los Estados Unidos), tambin gener un enano estratgico: fue necesario que se produjera la debacle de Bosnia, en la dcada de 1990, para catalizar la comn y emergente poltica europea de seguridad y defensa (PESD). Pero el modelo de la defensa actual de la UE se trata ms de una cooperativa de defensa de las naciones miembros soberanas que conservan el control total de los asuntos de seguridad nacional que un modelo federal similar al de los Estados Unidos. Si bien muchos polticos y funcionarios de la UE pueden considerar deseable el desarrollo de las polticas industriales de la defensa y armamentos comunes para toda la UE, no existe un imperativo insoslayable para que la UE lo forje. Las industrias de la defensa de los miembros de la UE permanecen fuera del mbito de las polticas de mercado comn de la UE en virtud del Art. 296 (anteriormente Art. 223) del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea:

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todo Estado miembro podr adoptar las medidas que estime necesarias para la proteccin de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la produccin o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no debern alterar las condiciones de competencia en el mercado comn respecto de los productos que no estn destinados a fines especficamente militares.1 Esto permiti que los pases miembros, especialmente los grandes productores de armas, protegieran a sus empresas lderes nacionales industriales (relacionadas con la defensa) de la competencia tanto dentro de la UE como fuera de ella. Se ha estimado que la formacin de un mercado nico de la UE para equipos de la defensa podra generar un ahorro en los costos de entre el 10% y el 17%.2 Para fines de la dcada de 1990, la falta de sustentabilidad de los acuerdos industriales de la defensa en
1 B. schmitt, the european Union and armaments, Getting a bigger bang for the euro, en chaillot Paper, nm. 63, Pars, european Union institute for security studies, 2003, p. 9. 2 K. Hartley, the future of european defence policy: an economic perspective, en defence and Peace economics, vol. 14, nm. 2, enero de 2003, pp. 107-115.

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Europa era lo suficientemente clara como para incitar a Javier Solana a realizar la siguiente observacin: Ninguno de nosotros puede seguir sosteniendo una base industrial y tecnolgica de defensa prspera e integral a nivel nacional. La salud, tal vez hasta la supervivencia, futura de la industria europea de la defensa requiere de un enfoque europeo y de una estrategia europeas. y Debemos desarrollar una mayor confianza mutua en diversos centros de excelencia y una menor dependencia con respecto a las fuentes no europeas de tecnologas clave de defensa.3 La historia de las polticas europeas de la defensa y armamentos, as como el progreso de Europa hasta el presente sugieren que la conveniencia poltica conduce lenta pero irreversiblemente a una lgica de cambio simple que extender hacia las industrias de la UE relacionadas con la defensa lo que la UE ya ha logrado en muchas otras industrias. Mediante la explicacin de esa lgica, nos centramos tanto en los desarrollos internos de la UE como en los desarrollos externos que, con el tiempo, han generado cambios dentro de la UE. En particular, nos centramos en la interfaz entre la UE y la OTAN. No analizamos otras organizaciones internacionales que cuentan con un fuerte enfoque europeo (por ejemplo, el Consejo de Europa, la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa) que son menos importantes en este contexto.

El desarrollo de la poltica de la defensa comn de Europa


Los esfuerzos posteriores a la Segunda Guerra Mundial para establecer una poltica europea de la defensa comn comenzaron con el Tratado de Bruselas acerca de la Colaboracin Econmica, Social y Cultural y de Defensa Colectiva, firmado en 1948 por Blgica, Francia, Luxemburgo, los Pases Bajos y el Reino Unido, en virtud del cual se cre la Unin Occidental.4 En 1949, cuando se firm el Tratado del Atlntico Norte, la OTAN asumi las responsabilidades militares. Segn lo establecido en los Acuerdos de Pars de 1954, la Repblica Federal de Alemania e Italia suscribieron al Tratado de Bruselas y la Unin
3 solana, Verheugen, svensson en la conferencia de la eda radical change and true european market needed to secure future of european defence industry, european defence agency (agencia europea de defensa), comunicado de prensa, Bruselas, 1 de febrero de 2007. 4 Para obtener la mayora de los datos histricos, gran parte de esta seccin se basa en nato, nato Handbook 2001, Brussels, nato Publications, 2001, ch. 15 (en lnea), actualizado el 4 de noviembre de 2002: <httpwww.nato.int/docu/handbook/2001/> (consultado el 5 de mayo de 2007).

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Occidental pas a llamarse Unin Europea Occidental (UEO). Ms tarde se unieron Grecia, Espaa y Portugal. Durante la mayor parte del perodo de la Guerra Fra, la Unin Europea Occidental ofreci un foro ocasional para tratar cuestiones relativas a la defensa europea pero, ms all de esto, su importancia poltica y militar fue mnima.5 Inmediatamente despus de la creacin de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, a principios de la dcada de 1950, tambin se propuso la creacin de una Comunidad Europea de Defensa (CED), pero la idea no lleg a ver la luz6 y la OTAN asumi la responsabilidad de facto de la defensa de toda Europa Occidental.

Relacin entre la Unin Europea Occidental, la OTAN y la UE


En 1984, se solicit a la Unin Europea Occidental que desarrollara una identidad de la defensa europea comn con la idea de consolidar el pilar europeo de la OTAN. En 1987, promulg la Plataforma sobre los Intereses Europeos de Seguridad, que prevea un enfoque europeo comn acerca de la seguridad y la defensa, defini las relaciones de la Unin Europea Occidental con la OTAN y con otras organizaciones, consider la ampliacin de la Unin Europea Occidental y prepar el terreno para su posterior evolucin como un foro de debates peridicos sobre cuestiones relativas a la defensa y la seguridad europeas. Desde mediados de la dcada de 1980, la Unin Europea Occidental tambin sirvi como un puente conveniente entre la Unin Europea y la OTAN, que se encontraban en un proceso de maduracin y expansin. Hacia principios de la dcada de 1990, la Unin Europea Occidental fue aceptada como foro para conciliar las exigencias de participacin de la UE en asuntos de seguridad europea y global con una participacin creciente de la OTAN en la provisin de seguridad europea y el uso de los activos militares de la OTAN para afrontar los desafos militares posteriores a la Guerra Fra. En la reunin del Consejo Europeo celebrada en Maastricht en diciembre de 1991, la UE comenz a poner atencin en los asuntos relativos a la defensa y la seguridad. Paralelamente, la Unin Europea Occidental aclar las funciones y las responsabilidades de los Estados miembros de la Unin Europea Occidental dentro de la OTAN y acord apoyar las iniciativas sobre defensa y armamentos de la UE.7
5 iss, european defence: a proposal for a White Paper, report of an independent task force, Pars, european Union institute for security studies, 2004. 6 n. Witney, the edas goals: strengthening europes capabilities and defence industry base presentacin del director ejecutivo de la agencia europea de defensa en la Mesa redonda transatlntica sobre defensa y seguridad, Washington, european institute, 14 de febrero de 2007. 7 Hacia fines de la dcada de 1990, la estructura de la Unin europea occidental prevea cuatro niveles distintos de membresa y adhesin: Miembros (tambin miembros de la otan y de la Ue); Miembros asociados (miembros de la otan pero no de la Ue: en marzo de 1999, luego de su adhesin a la otan, la repblica checa, Hungra y Polonia, mientras que a islandia, noruega y turqua tambin se les concedi su condicin de Miembros asociados como miembros de la otan); Pases asociados (no son miembros ni de la otan ni de la Ue: comenzaron en mayo de 1994 con Bulgaria, la repblica checa, estonia, Hungra,

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En 1992, los Estados miembros de la Unin Europea Occidental promulgaron la Declaracin de Petersberg de directrices para el desarrollo futuro de la Unin Europea Occidental. Acordaron poner a disposicin las unidades de sus Fuerzas Armadas convencionales para llevar a cabo operaciones humanitarias y de rescate; actividades de mantenimiento y de restablecimiento de la paz y otras operaciones de gestin de crisis bajo la autoridad de la Unin Europea Occidental; estas actividades se denominaron misiones de Petersberg. Los Estados de la Unin Europea Occidental tambin establecieron los mecanismos de planificacin y coordinacin necesarios para apoyar las misiones de Petersberg. La Declaracin de Petersberg y las disposiciones en materia de seguridad del Tratado de Maastricht se pusieron a prueba por primera vez en noviembre de 1996, cuando el Consejo de la Unin Europea solicit la asistencia de la Unin Europea Occidental en apoyo de los esfuerzos humanitarios de la UE en frica. La cooperacin conjunta de la Unin Europea Occidental y la UE resultante comprendi la planificacin de las operaciones de evacuacin de refugiados, el apoyo de los esfuerzos de mantenimiento de la paz y la remocin de minas. Hasta el presente, se han llevado a cabo diecisis misiones de Petersberg, entre las que se incluyen, por ejemplo, las misiones en Macedonia y Congo en 2003, y la Misin de Monitoreo de Aceh en Indonesia, en septiembre de 2005. Estas iniciativas relacionadas con la UE se vieron reflejadas en los desarrollos de la OTAN. En 1994, la cumbre de la OTAN llevada a cabo en Bruselas aprob lo siguiente: el desarrollo de la Identidad Europea de Seguridad y Defensa para afianzar el pilar europeo de la OTAN y, dentro del marco de la alianza transatlntica, permitir que los aliados europeos de la OTAN asuman una mayor responsabilidad para su seguridad y defensa comn; el acceso a los activos de la OTAN para operaciones conducidas por la Unin Europea Occidental en pos de la poltica exterior y de seguridad comn (PESC); y el concepto de Fuerzas de Tareas Conjuntas Combinadas para facilitar las operaciones conjuntas mediante la provisin de capacidades militares separables, pero no separadas, que podra emplear la OTAN o la Unin Europea Occidental y que responderan a los requerimientos europeos y contribuiran a la seguridad de la Alianza.8

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En 1997, la UE promulg su poltica exterior y de seguridad comn bajo los auspiletonia, lituania, Polonia, rumania y eslovaquia, seguidos por eslovenia en 1996), y observadores (miembros de la Ue pero no de la otan: dinamarca e irlanda; en enero de 1995, luego de la ampliacin sucesiva de la Ue, austria, finlandia y suecia tambin se unieron en calidad de observadores). sin embargo, a nivel operativo, todos los estados miembros de la Ue tenan derecho a participar en las actividades de la Unin europea occidental y de participar plenamente en la planificacin y la toma de decisiones de la Unin europea occidental. 8 nato, nato Handbook 2001, Bruselas, Public diplomacy division, nato, 2001, cap. 15.

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cios del Tratado de Maastricht y convirti a la Unin Europea Occidental en un agente de la UE que brinda acceso a las capacidades operativas militares para llevar a cabo las misiones de Petersberg y que ayuda a formular los aspectos de la defensa de la poltica exterior y de seguridad comn. Hasta el ao 2000, la OTAN y la UE no tenan ninguna relacin formal y la Unin Europea Occidental serva como la interfaz crtica entre la Alianza y aquellos Estados miembros de la UE que desearan desarrollar una identidad europea ms fuerte dentro de la OTAN.9 En consecuencia, la Unin Europea Occidental se desarroll simultneamente como el componente de la defensa de la Unin Europea y como un medio para afianzar el pilar europeo de la OTAN.10 En una reunin en Helsinki, en 1999, el Consejo de la UE decidi asumir una mayor responsabilidad por la defensa y la seguridad comn de la UE, quitndole a la Unin Europea Occidental la funcin de intermediaria entre la OTAN y la UE. En 2000, la funcin de gestin de crisis de la Unin Europea Occidental se transfiri a los nuevos cuerpos militares y de seguridad formados por la UE. En conjunto, esas iniciativas Unin Europea Occidental-OTAN fueron decisivas para el surgimiento de una identidad de la defensa europea viable: los acuerdos realizados para la cooperacin entre la OTAN y la Unin Europea Occidental desde 1991 hasta 2000 sirvieron de base para el desarrollo ulterior de la relacin futura entre la OTAN y la UE. En la prctica, dichos acuerdos fueron diseados para garantizar que si se produca una crisis en la que la Alianza decidiera no intervenir pero la Unin Europea Occidental optara por intervenir, entonces la Unin Europea Occidental podra solicitar el uso de los activos y las capacidades de la Alianza para llevar a cabo una operacin bajo su propio control poltico y su direccin estratgica.11

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Desde 2000, la OTAN y la UE han participado directamente en el desarrollo de un marco conjunto para la cooperacin y la consulta. En 2002, la UE y la OTAN concluyeron el Acuerdo de Bruselas, previendo una asociacin estratgica entre las dos entidades sobre la base de, entre otros, el refuerzo mutuo, la consulta y la cooperacin efectivas, la igualdad y el reconocimiento de reas de autonoma e intereses en la toma de decisiones, el desarrollo coherente y sinrgico de las capacidades militares. Los miembros de la UE ahora podran participar en:
9 10 11 12

una operacin de la OTAN; o una operacin UE-OTAN; o una operacin autnoma tanto en un marco de nacin lder utilizando los cuarteles generales nacionales como en un cuartel general europeo.12

nato, nato Handbook 2006, Bruselas, Public diplomacy division, nato, 2006, p. 243. ibid., p. 245. ibid., p. 246. iss, op. cit.

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Desarrollos dentro de la UE: Poltica Exterior y de Seguridad Comn


El fin de la Guerra Fra llev a un cuestionamiento de la divisin informal del trabajo entre la UE y la OTAN y de la continuidad de la validez del concepto de defensa europea.13 Por ejemplo, durante la Cumbre de Maastricht de la UE, en 1991, el Reino Unido propugn la continuidad de la supremaca de la OTAN y, si bien reconoci la necesidad de una mayor armonizacin de las polticas exteriores de la UE, se opuso a que se transfirieran las responsabilidades de la defensa a la UE.14 Por el contrario, Francia estuvo a favor de una colaboracin militar coordinada por la UE. El debate resultante produjo la poltica exterior y de seguridad comn de la UE, que tena por objeto salvaguardar los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la Unin, fortalecer la seguridad y preservar la paz, as como mejorar la seguridad internacional. La poltica exterior y de seguridad comn constituy uno de los tres pilares institucionales de la UE y una plataforma para el desarrollo de la defensa comn europea.15

Desarrollos dentro de la UE: Poltica Europea de Seguridad y Defensa


En 1998, la debacle de Bosnia impuls a Francia y Gran Bretaa a solicitar que la UE tuviera una capacidad de accin autnoma, respaldada por fuerzas militares crebles Declaracin de St. Malo16 que, a su vez, precipit la creacin de la poltica europea de seguridad y defensa. La Declaracin de St. Malo marc un momento decisivo en la actitud de Gran Bretaa con respecto a la defensa europea y en la actitud de Francia con respecto a la relacin transatlntica, lo cual posibilit que el Consejo Europeo iniciara, en 1999, el desarrollo de las instituciones de la UE para manejar los aspectos polticos, operativos y doctrinarios de la actividad de defensa de la UE.17 Adems, en 1999, los Estados de la UE acordaron el objetivo principal de la poltica europea de seguridad y defensa que especificaba metas ambiciosas (y, en ltima instancia, imposibles de llevar a la prctica) para el desarrollo de las capacidades que pudieran desplegarse con rapidez en apoyo de las misiones de Petersberg. En 2004, el plazo para el logro del Objetivo Principal se extendi hasta 2010 y se cre el Objetivo
13 14 15 16 17 s. duke, the elusive Quest for european security: from edc to cfsP, Basingstoke, Macmillan, 2000. iss, op. cit. s. duke, op. cit. iss, op. cit. los estados Unidos aceptaron el desarrollo de capacidades europeas para la accin autnoma con el apoyo de la otan. no obstante, a fin de preservar la integridad de la otan, los estados Unidos insistieron en que la poltica europea de seguridad y defensa deba evitar la repeticin de los esfuerzos de la otan, impedir la disociacin de los estados Unidos y la otan, y evitar la discriminacin de los miembros de la otan que no sean miembros de la Ue, como turqua.

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Principal 2010. La poltica europea de seguridad y defensa tambin ofrece un mecanismo para la participacin civil en la prevencin de conflictos y la gestin de crisis, recurriendo nuevamente a los recursos de los Estados miembros de la UE (por ejemplo, cuerpos de polica para el mantenimiento de la paz). Hasta el ao 2006, los elementos clave de la poltica europea de seguridad y defensa eran los siguientes: la Agencia Europea de Defensa (vase ms adelante); la Fuerza de Reaccin Rpida Europea y los grupos de combate de la Unin Europea para su despliegue en apoyo de las misiones de Petersberg; la Fuerza de Gendarmera Europea; y el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea.

Desarrollos dentro de la UE: Estrategia Europea de Seguridad


Actualmente, la UE prev una Europa preparada para compartir la responsabilidad de la seguridad global y la construccin de un mundo mejor, desarrollar una cultura estratgica que promueva la intervencin temprana, rpida y, en caso de ser necesario, contundente, y ser capaces de actuar antes de que la situacin en los pases a nuestro alrededor se deteriore, cuando se detecten seales de proliferacin, y antes de que se produzcan emergencias de orden humanitario.18 Con ese fin, la UE promulg una Estrategia Europea de Seguridad, cuyos elementos principales son los siguientes: cuando se responda a amenazas de terrorismo, proliferacin de armas de destruccin masiva y delincuencia organizada, la primera lnea de defensa estar entonces en el exterior; la seguridad europea requiere de estabilidad econmica en su entorno inmediato (los Balcanes, Medio Oriente); y Europa debe participar en acciones que respeten y defiendan el derecho internacional y la Carta de las Naciones Unidas.19

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En 2003, el anteproyecto del Tratado Constitucional de la UE fue an ms lejos, estableciendo que la poltica europea de seguridad y defensa comn deber incluir la definicin progresiva de una poltica comn de defensa de la Unin. sta conducir a una defensa comn una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad.20

18 el consejo de la Unin europea, Una europa segura en un Mundo mejor. estrategia europea de seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, pp. 1 y 11 (el nfasis me perternece). 19 ibid. 20 art. i-41 2.

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Desarrollos dentro de la UE: Agencia Europea de Defensa


El anteproyecto del Tratado Constitucional21 tambin introdujo22 el concepto de una Agencia Europea de Desarrollo de Capacidades Militares, de Investigacin y Armamento para ocuparse de las siguientes tareas: monitoreo de los compromisos y los planes de capacidad de los Estados miembros; armonizacin de las necesidades operativas y de los mtodos de adquisicin; promocin de proyectos y programas multinacionales; apoyo de la investigacin de la tecnologa en el campo de la defensa; y desarrollo de polticas para fortalecer la tecnologa y la industria de la defensa.

Si bien el anteproyecto de la constitucin fue archivado luego del rechazo por parte de los votantes franceses y holandeses, la poltica europea de seguridad y defensa continu evolucionando y, en 2004, se estableci la Agencia Europea de Defensa (European Defence Agency, EDA) en Bruselas, bajo las rdenes del Consejo de la Unin Europea. La Agencia Europea de Defensa se encuentra abierta a todos los Estados miembros de la UE y tiene como cometido: el desarrollo de las capacidades de defensa en apoyo de la poltica europea de seguridad y defensa, que incluye la implementacin del plan de accin europeo sobre las capacidades, el apoyo al Objetivo Principal 2010, la armonizacin de los requisitos de defensa y la iniciacin de iniciativas de colaboracin; la promocin y el mejoramiento de la cooperacin europea en materia de armamentos, incluso la administracin de proyectos/programas; el trabajo para consolidar la base tecnolgica e industrial de la defensa europea y crear un mercado europeo de equipamiento de la defensa competitivo a nivel internacional; y la mejora y el aumento de la efectividad de la tecnologa e investigacin en materia de defensa europea.23

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La declaracin sobre la Visin Inicial a Largo Plazo de la Agencia Europea de Defensa24 marca una importante desviacin con respecto a los conceptos tradicionales de guerra europea:
21 art. iii-207. 22 el concepto de la agencia europea de armamento data de principios de la dcada de 1990 (por ejemplo, la declaracin relativa a la Unin europea occidental incluida en los anexos del tratado de Maastricht). 23 antecedentes de eda, Bruselas, agencia europea de defensa, 1 de enero de 2005. 24 an initial long-term Vision for european defence capability and capacity needs, Bruselas, agencia europea de defensa, 3 de octubre de 2006.

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Concluye que debemos romper decididamente con los antiguos conceptos de guerra que se obtuvieron en el ltimo siglo, todos los cuales se trataban de descargar la mayor cantidad de artillera posible sobre adversarios convencionales. Se hace hincapi en que la aplicacin de la fuerza tendr que modularse cada vez ms con lo que sucede en el terreno poltico; que, probablemente, las operaciones ocurrirn en circunstancias ambiguas y limitadas, segn normas estrictas de combate y bajo la observacin atenta de los medios de comunicacin las 24 horas del da, los 7 das de la semana. Se pone nfasis en que las capacidades decisivas del futuro contendrn menos metales pesados, altamente explosivas y tendrn ms capacidades que brinden conciencia de la situacin y permitan una rpida comunicacin y toma de decisiones. Las operaciones sern expedicionarias y multinacionales, y tendrn mayor importancia la interoperabilidad, la capacidad de despliegue y la sustentabilidad.25

La industria europea de la defensa


Tradicionalmente, las potencias militares europeas ms importantes (por ejemplo, el Reino Unido y Francia) y algunos pases ms pequeos, como Suecia, han hecho hincapi en un alto grado de autosuficiencia en cuanto a materiales blicos. A fines de la dcada de 1990, Francia declar que era capaz de disear y fabricar el 90% (segn el valor) del equipamiento que necesitaban sus Fuerzas Armadas.26 El Reino Unido ha conservado una igualmente amplia variedad de capacidades industriales en materia de defensa pero depende ms del comercio, ya que se basa especialmente en productos y tecnologas importados de los Estados Unidos. Entre los pases ms pequeos, Suecia fabric entre el 55% y el 60% de los equipos militares que necesitaban sus Fuerzas Armadas en 2000.27 Esas polticas de contenido local (sustitucin de importaciones) dieron como resultado una considerable fragmentacin, duplicacin e infrautilizacin de las capacidades industriales europeas en materia de defensa.

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Capacidades industriales
El fin de la Guerra Fra provoc una reduccin de gran escala en el tamao de la industria de la defensa en Europa, al igual que en otras partes: el empleo global en las industrias de la defensa se redujo a la mitad entre 1990 y 2000, en los Estados Unidos un 35% y en la UE, un 75%.28 Esa consolidacin y reduccin en el tamao avanz en
25 n. Witney, op. cit., pp. 5-6. 26 t. Kausal (ed.), G. Humily, t. taylor y P. roller, a comparison of the defense acquisition systems of france, Great Britain, Germany and the United states, ft Belvoir, defense systems Management college, defense systems Management college Press, 1999, pp. 1-69. 27 facts about the swedish defence industry 1999-2000, estocolmo, the association of swedish defence industries, 2000, p. 5. 28 K. Hartley y t. sandler, the future of the defence firm, en Kyklos, international review for social sciences,

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dos fases: una declinacin desde el punto ms crtico de la Guerra Fra en 1987 que lleg a su nivel ms bajo alrededor de 1998 y se recuper entre 1998 y 2005, impulsada por el gasto en defensa de los Estados Unidos.29 Si bien el descenso en las ventas de los productos de la industria de la defensa ocurrido despus de la Guerra Fra se ha detenido, el rebote ha sido ms dbil en los pases de la UE que en los Estados Unidos, lo cual exacerba las presiones estructurales sobre los primeros. El cambio estructural ms llamativo de las ltimas tres dcadas ha sido la transformacin gradual de muchos fabricantes de equipos especializados que han pasado a ser integradores de sistemas de plataformas mltiples. Sin embargo, los proveedores estadounidenses siguen dominando los megasistemas centrados en redes (networkcentric mega-systems) y las dos compaas europeas de defensa ms importantes, BAE Systems de Gran Bretaa y Thales de Francia, no pueden igualar la escala ni el alcance de las firmas estadounidenses ms importantes.30 Las compaas europeas como, por ejemplo, BAE Systems, Thales, EADS, Augusta-Westland y Finmeccanica Group han mantenido su capacidad de producir sistemas mayores basados en plataformas (por ejemplo, helicpteros, fragatas, aviones de combate). Sin embargo, debido a que esos sistemas se tornan cada vez ms complejos (lo cual se refleja en el crecimiento exponencial de sus costos de produccin), pocos de los miembros de la UE sern capaces de financiar su desarrollo y produccin en el futuro. El cambio de capacidades basadas en plataformas a capacidades basadas en sistemas torna cada vez ms vulnerable a este segmento de la industria de la defensa europea. Por consiguiente, la consolidacin y la racionalizacin de las capacidades de produccin se ha considerado como el nico enfoque realista y posible de lograr. La empresa multinacional Eurofighter constituye un ejemplo de la solucin europea para el desarrollo de productos complejos, mientras que el programa Joint Strike Fighter es, posiblemente, un ejemplo del enfoque transatlntico-global. Europa es ms fuerte en la produccin de subsistemas mayores como, por ejemplo, sistemas de propulsin, radares o cascos de buques, y equipamiento mayor, como vehculos blindados, artillera y misiles. Esas capacidades radican en compaas como Rolls-Royce, SNECMA Group, Finmeccanica Group y Saab. Sin embargo, los fabricantes europeos como Rolls Royce o SNEMCA no pueden continuar dependiendo de su demanda interna y han tenido que ampliar la base de mercado de sus productos. Mientras que los conocimientos especializados (know how) acerca de diseos, productos y procesos (sus capacidades bsicas) pueden permanecer concentrados en los mercados internos o domsticos, la ubicacin de las instalaciones de soporte de todo el ciclo de vida sigue las demandas globales; compaas lderes como Rolls Royce y SNECMA
vol. 56, nm. 3, agosto de 2003, pp. 361-380, tabla 1, p. 364. 29 P. dunne y e. surry, arms production, en armaments, disarmament and international security, siPri Yearbook 2006, oxford, oxford University Press, 2006, cap. 9, pp. 387-418. en trminos reales, el gasto mundial en defensa del ao 2005 super al de 1987, y el gasto de los estados Unidos aument el 50% entre 1996 y 2005. 30 no obstante, la subsidiaria estadounidense de Bae systems es el sexto productor de la defensa estadounidense ms importante (vase ms abajo).

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expanden su huella global en lo que respecta a la provisin, el mantenimiento y la modificacin de repuestos. Asimismo, los productores europeos de equipamiento militar mayor, como vehculos blindados y artillera, otrora consideraban rentables sus mercados domsticos y exportaban a partir de esa base. Incluso algunos pases europeos pequeos pero altamente industrializados (como por ejemplo Suecia, Finlandia y Suiza) podan exportar sus productos a pesar de contar con una base nacional limitada. Esto se torna cada vez ms difcil, ya que los sistemas de armas cada vez se sistematizan ms y los integradores de grandes sistemas de plataformas mltiples tienen menos probabilidades de abastecerse de proveedores independientes. En el futuro, es ms probable que esos productores especializados se transformen en proveedores de segunda lnea de los integradores de sistemas. Los productores de materiales, componentes, insumos y equipos de soporte (como por ejemplo las municiones y los componentes electrnicos) son muy variados. La produccin de materiales estratgicos como el cobalto, el cromo, el manganeso y el tungsteno se encuentra muy globalizada y la produccin de componentes de tipo bsico (como por ejemplo los componentes electrnicos) tiende a concentrarse mucho en una pequea cantidad de proveedores globales. Sin embargo, muchos de los pases europeos ms pequeos insisten en conservar la capacidad domstica de fabricar municiones y algunos insumos crticos; la mayora tambin insiste en conservar la capacidad domstica para mantener, adaptar y modificar equipos, instalaciones y software y brindar servicios especializados relacionados con los sistemas (como por ejemplo la capacitacin, la evaluacin y la realizacin de pruebas). Se trata de un rea clara para la racionalizacin de las capacidades europeas, ya que los argumentos estratgicos para su retencin resultan cada vez ms insostenibles.

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Concentracin e internacionalizacin
Gran parte de la capacidad tecnolgica de Europa para integrar sistemas complejos y de la capacidad de las empresas para administrar proyectos como contratistas principales est concentrada en manos de un pequeo grupo oligoplico de lderes nacionales (integradores de sistemas y fabricantes de equipos originales de primer nivel). La aparicin de los lderes nacionales limit las posibilidades de competencia e impidi la reestructuracin transfronteriza. Hacia principios de la dcada de 1990, la industria de la defensa europea haba comenzado a consolidarse en torno a esos lderes nacionales. La respuesta europea a la ola de fusiones y adquisiciones estadounidenses que se produjeron en la dcada de 1980 y a principios de la dcada de 1990 se retras hasta mediados de la dcada de 1990. Sin embargo, ante la presin de los cambios que se producan en los Estados Unidos, la consolidacin de la industria de la defensa europea tenda a seguir tres caminos:

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Globalizacin total: se alentaba a las compaas europeas para que crearan una presencia global o pasaran a formar parte de las firmas globales ya existentes; Consolidacin transatlntica: en virtud de la cual una compaa europea adquira una presencia considerable en los Estados Unidos o pasaba a formar parte de una compaa estadounidense ms importante; y Consolidacin europea: se alentaba a las compaas europeas a adquirir una cantidad considerable de activos en otros pases europeos o a formar parte de una corporacin europea ms grande.

BAE Systems tom el camino de la globalizacin, combinando adquisiciones europeas (una participacin accionaria en Saab de Suecia y en Alenia Marconi Systems de Italia) con empresas subsidiarias totalmente propias en los Estados Unidos y en Australia, y una participacin en Denel de Sudfrica. Actualmente vende ms al Departamento de Defensa de los Estados Unidos que al Ministerio de Defensa del Reino Unido, y el 40% de sus ingresos totales provienen de los Estados Unidos. En 2005, BAE Systems adquiri United Defense, la adquisicin ms grande que se haya hecho de una compaa de defensa estadounidense por parte de otra compaa no estadounidense. Hoy en da es el sexto contratista de la defensa ms importante de los Estados Unidos.31 Asimismo, luego de adquirir la compaa britnica Racal, Thales se convirti en el segundo contratista de la defensa ms importante del Reino Unido, con una empresa conjunta en los Estados Unidos de Amrica, y en proveedor global con participacin en Australia (ADI) y Corea (Samsung Electronics). Thales vende slo el 28% de sus productos de defensa en Francia, el 31% en el Reino Unido y el resto de Europa, el 21% en Medio Oriente y el 14% en Asia.32 European Aeronautic Defence and Space Company (EADS) se form mediante la fusin de las compaas nacionales lderes Aerospatiale-Matra de Francia, DASA de Alemania y CASA de Espaa. As se cre la primera firma de defensa verdaderamente europea (transnacional), que se expande gradualmente a nivel mundial (por ejemplo, ya adquiri Hawker Pacific en Australia y est ampliando sus intereses en los Estados Unidos). El amplio mercado estadounidense atrajo a otras firmas y compaas europeas, como Rolls Royce, que han logrado una gran presencia all.33 La construccin naval atraviesa una reconversin a nivel transatlntico con AFCON, una alianza estratgica entre Bazan (Espaa), General Dynamics/Bath Iron Works y Lockheed Martin (Estados Unidos) para el diseo y la construccin de fragatas. Las industrias europeas de sistemas terrestres tambin han seguido el camino de la consolidacin
31 P. dunne y e. surrey, op. cit. 32 a. d. James, comparing european responses to defence industry Globalisation, en defense and security analysis, vol. 18, nm. 2, 2002, pp. 123-143. 33 otras compaas del reino Unido que han adoptado el modelo transatlntico son smith Group, QinetiQ y Vt Group.

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transatlntica, con firmas estadounidenses que adquirieron una participacin en German Krauss-Maffei Wegmann (KMW) y Rheinmetall.34 No obstante, para las compaas europeas, los beneficios de la diversificacin a gran escala en el mercado estadounidense suelen ser principalmente financieros, no tecnolgicos. El gobierno estadounidense insiste en que las casas matrices extranjeras de las empresas subsidiarias estadounidenses tienen un acceso muy limitado a las ltimas tecnologas financiadas por el gobierno estadounidense. Por lo tanto, las empresas subsidiarias de las firmas europeas, como BAE Systems y Rolls Royce, suelen estar separadas tecnolgicamente de otros elementos de la casa matriz europea.35 Alvis de Reino Unido ha tomado el camino de la consolidacin europea y, en consecuencia, ha adquirido Hagglunds y GKN de Suecia y ha formado una empresa conjunta con Finmeccanica de Italia. HDW de Alemania adquiri la empresa constructora de submarinos sueca Kockums y tambin ha expandido sus intereses en Grecia, Espaa e Italia. Los integradores de sistemas ms importantes de Europa y sus competidores estadounidenses se han centrado en la demanda global y, en su bsqueda de mercados de productos globales, han desarrollado huellas en el exterior. No obstante, Europa sigue siendo la fuente de demanda clave para la mayora de los principales integradores de sistemas. En este sentido, la falta de una demanda europea comn es una desventaja para las compaas europeas. Segn afirma un observador: En muchos sentidos, los contratistas europeos en materia de defensa se encuentran con que estn ms adelantados que sus clientes. Es posible que la oferta ahora est organizada a nivel europeo, transatlntico o global, pero la organizacin de la demanda sigue siendo principalmente nacional.36

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Propiedad
Tradicionalmente, los gobiernos europeos estaban muy involucrados en la produccin de materiales para la defensa, siendo Francia, Italia y Espaa los ejemplos ms claros. En Alemania, el Reino Unido y Suecia, los proveedores de la defensa son, en su mayora, empresas de propiedad privada. Los pases como Suiza mantienen un equilibrio entre las empresas de propiedad pblica y las empresas de propiedad privada.37 Desde principios de la dcada de 1980, los gobiernos europeos se han convencido cada vez ms de que la fabricacin y la provisin privada de servicios es la forma ms eficiente de abastecerse de materiales para la defensa. El Reino Unido ha llevado la delantera en este respecto, privatizando los activos productivos pblicos y subcon34 a. d. James, op. cit. 35 s. Markowski y P. Hall, Models of defence Procurement and their relation to industry development, informe elaborado para el departamento de industria, turismo y recursos, canberra, 2003. 36 a. d. James, op. cit., p. 137. 37 s. Markowski y P. Hall, op. cit.

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tratando los servicios gubernamentales no esenciales (no bsicos). En la dcada de 1990, el gobierno sueco se despoj de muchos de los activos que posea en la industria de la defensa sueca. A fines de esa dcada, Francia privatiz Thomson-CSF y fusion/privatiz parcialmente Aerospatiale y Matra Haute. Italia y Espaa pronto siguieron los pasos de Francia con una privatizacin parcial de sus industrias de la defensa.38 No obstante, ya que muchas compaas europeas son de propiedad parcial del gobierno, siguen existiendo impedimentos relacionados con la propiedad para lograr una mayor consolidacin industrial.

Investigacin y Desarrollo
Generalmente, la investigacin y el desarrollo (I+D) en materia de defensa europea se han considerado como un bien pblico que requiere o bien de una provisin pblica directa, o bien de la asistencia del gobierno para el sector privado. La investigacin y el desarrollo especficos de la defensa ha estado concentrada en agencias especialistas como la antigua Agencia de Investigacin y Evaluacin de Defensa (Defence Evaluation and Research Agency, DERA) de Gran Bretaa, la agencia FOI sueca o la Investigacin de Defensa de TNO de los Pases Bajos. (Tradicionalmente, los Estados Unidos de Amrica han financiado a demostradores privados de investigacin, desarrollo y tecnologa basados en la industria.) Una vez ms, el Reino Unido ha sido pionero en aplicar una divisin del trabajo ms marcada entre la investigacin y el desarrollo pblicos y privados, mediante la divisin de la DERA. En su apogeo, la Agencia de Investigacin y Evaluacin de Defensa era la agencia de investigacin y desarrollo ms grande de toda Europa; contaba con 11 mil empleados y abarcaba una amplia gama de capacidades tecnolgicas y cientficas, desde la defensa qumica y biolgica hasta la proteccin radiolgica y la nanotecnologa.39 En 2001, la agencia se dividi en dos: por un lado, el Laboratorio de Ciencia y Tecnologa de Defensa (Defence Science and Technology Laboratory, DSTL) controlado por el gobierno y, por el otro, la nueva compaa QinetiQ. El Laboratorio de Ciencia y Tecnologa de Defensa se encarga de la investigacin y el desarrollo considerados especialmente confidenciales y delicados desde el punto de vista militar. QinetiQ absorbi todas las actividades industriales y no confidenciales y, en bsqueda de oportunidades comerciales, form una sociedad estratgica con The Carlyle Group, empresa estadounidense de capital de riesgo.

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38 J.-P. Maulny, t. taylor, B. schmitt y f.-e. caillaud, industrial and strategic co-operation Models for armaments companies in europe, serie europa, Bruselas, Unin europea, 2000, disponible en lnea: <http://europa.eu.int/ comm/enterprise/defence/defence_does/rapp_iris_en.pdf> (consultado el 10 de febrero de 2004). 39 a. d. James, d. cox y J. rigby, testing Boundaries of Public Private Partnership: the Privatisation of the UK defence evaluation & research agency, Manchester, institute of innovation research, Prest, University of Manchester, 2003, mimeo.

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Si bien otros pases han sido ms reacios a seguir los pasos de Gran Bretaa, las agencias de investigacin y desarrollo de propiedad gubernamental de Europa intensificaron su interaccin con la industria nacional (para promover la innovacin tecnolgica y difundir los nuevos conocimientos tecnolgicos) y con las agencias de adquisicin, a fin de identificar las tendencias en el mbito de la tecnologa. Sin embargo, en trminos generales, los esfuerzos europeos de investigacin y desarrollo en materia de defensa quedan bastante rezagados con respecto a los de los Estados Unidos. La brecha en cuanto a la intensidad de conocimientos (brecha tecnolgica) entre los Estados Unidos y la UE tambin se ensancha, ya que los Estados Unidos gastan en investigacin y desarrollo de la defensa ms de cinco veces lo que gasta la UE y ms de seis veces que lo que gasta en investigacin y tecnologa (I+T). Por consiguiente, los esfuerzos de la UE en materia de defensa no slo se encuentran fragmentados, sino que tambin estn cada vez ms rezagados con respecto al equipamiento y las tecnologas de vanguardia desarrollados por la industria estadounidense y adquiridos por el Ejrcito de los Estados Unidos. Desde 2000, los Estados Unidos han incrementado sus gastos en la investigacin y el desarrollo relacionados con la defensa en el orden del 9% anual, mientras que Europa lo ha hecho slo en el orden del 1,5% anual.40

Adquisicin europea de material para la defensa


En 2005, los 24 miembros de la Agencia Europea de Defensa (los 25 miembros de la UE menos Dinamarca) gastaron en defensa 193 billones de euros, en tanto que los Estados Unidos gastaron 406 billones de euros.41 La carga de la defensa para los Estados miembros de la Agencia Europea de Defensa era el 1,8% de su PBI conjunto, mientras que la de los Estados Unidos era el 4% (425 y 1.363 euros per cpita respectivamente). Incluso previendo la inclinacin descendente de los promedios europeos debido a las fuerzas de defensa tecnolgicamente muy atrasadas y que requieren de mucha mano de obra, correspondientes a los miembros ms pobres de la UE, la inversin en materiales para la defensa de los Estados Unidos excede a la de los Estados miembros de la UE, siendo el gasto en defensa por soldado estadounidense casi el triple del valor promedio correspondiente a las naciones de la Agencia Europea de Defensa-UE.42 La intensidad de capital relativa del Ejrcito de los Estados Unidos aumenta con mayor rapidez que la de la Agencia Europea de Defensa-UE.
40 n. Witney, op. cit. 41 a tipos de cambio y precios actuales. 42 eda, european defence expenditure in 2005 y european United states defence expenditure in 2005, Bruselas, agencia europea de defensa, 20 de noviembre de 2006, disponible en lnea: <http://www.eda.europa. eu/facts.aspx> (consultado el 5 de mayo de 2007]). adems, el ratio promedio de capital por soldado de los estados Unidos (gastos en adquisicin de equipamiento e i+d por soldado) fue el triple del promedio correspondiente a las naciones de la Ue, y el gasto estadounidense en adquisicin de equipamiento fue el triple del gasto total de la Ue.

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En 2005, los miembros de la UE gastaron alrededor del 14% de sus presupuestos conjuntos de Defensa en la adquisicin de armas. Para mantener sus industrias nacionales relacionadas con la defensa, los productores de armas ms pequeos de la UE deben gastar un porcentaje proporcionalmente mayor de su presupuesto de Defensa en la adquisicin de equipos (Suecia el 27%, Espaa el 21%, los Pases Bajos el 16%, el Reino Unido el 15%, Francia el 13%, Alemania el 11% e Italia el 8%).43 Los dos mayores productores de armas, Francia y el Reino Unido, estaban ms cerca del porcentaje promedio de la UE, pero gastaban ms en trminos absolutos: Francia compraba equipamiento por un valor de 5,63 billones de euros, o el 21% del gasto de adquisicin total de la UE, y el Reino Unido gastaba 6,7 billones de euros (25%).44 Por consiguiente, casi la mitad del gasto de la UE en la adquisicin de equipamiento para la defensa corresponda al Reino Unido y a Francia.45

Produccin colaborativa y reparto del trabajo


Con el objeto de aumentar la escala de produccin y reducir los costos, los gobiernos europeos tradicionalmente respondieron consolidando sus demandas de equipos nuevos mediante proyectos colaborativos bilaterales o multilaterales, donde el reparto del trabajo (juste retour) se acuerda de gobierno a gobierno, y los costos y la carga laboral se distribuyen en forma proporcional entre los participantes del proyecto. Entre los ejemplos de esos proyectos se incluye el avin de combate Tornado (Reino Unido, Alemania e Italia) y el Eurofighter Typhoon (Reino Unido, Alemania, Italia y Espaa). La adquisicin colaborativa result particularmente atractiva para los gobiernos que pudieron asegurarse un papel principal en un proyecto para su lder nacional. Pero muchos de esos programas fueron notoriamente ineficientes, ya que los pases protegan sus compromisos e intereses econmicos nacionales y eso generaba soluciones con un costo elevado. Mientras que la colaboracin ofrece ahorros mediante economas de escala y de alcance, los programas de reparto del trabajo son generalmente ms onerosos y ms lentos que los programas uninacionales de escala y complejidad comparables.46 Aunque los pases europeos en forma individual cuentan con recursos mucho ms reducidos para comprometerse con proyectos de defensa, generalmente tuvieron una mejor predisposicin para continuar hasta el final una vez asumido el compromiso. se fue especficamente el argumento de pases como Francia e Italia, que tienen un alto grado de propiedad pblica de la industria y vnculos estrechos entre el sector pblico y el sector privado. Asimismo, los
43 44 45 46

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ibid. a tipos de cambio y precios actuales. eda, european defence expediture in 2005 y european-United states defence expediture in 2005. oficina nacional de auditora, Maximising the Benefits of defence equipment co-operation (cmo maximizar los beneficios de la cooperacin en los equipos de defensa), londres, the stationery office, 2001.

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acuerdos colaborativos internacionales agregaron un nivel de estabilidad ya que el costo de finalizacin de esos proyectos es elevado.47 En conjunto, los acuerdos de justo retorno (juste retour) perpetuaron la fragmentacin de las industrias de la defensa europeas mediante la creacin de estructuras heredadas que necesitan apoyo una vez finalizados los proyectos colaborativos. Con frecuencia, ese resultado fue exactamente el opuesto al que los gobiernos patrocinantes deseaban lograr.

Presiones para el cambio


Como es lgico, la identidad emergente de la defensa europea y los desarrollos institucionales de la defensa europea relacionados son cada vez ms reconocidos como requisitos previos para el desarrollo de un enfoque europeo eficaz de la adquisicin (poltica de armamentos) y, por extensin, para cualquier consolidacin y racionalizacin de la industria de defensa patrocinada por la UE.48

Posibilitar el cambio: hacia una poltica europea de armamentos


Los intentos para mejorar la eficacia de la industria europea de armamentos y los programas de adquisicin fuera del marco de la UE comenzaron hace cuarenta aos. En 1976, la OTAN cre el Grupo Europeo Independiente de Programas (Independent European Programme Group, IEPG) para favorecer la cooperacin en materia de armamentos. En 1995, el Grupo Europeo Independiente de Programas fue subsumido por la Unin Europea Occidental y se lo llam Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento (Western European Armaments Group, WEAG), que comprende a 19 pases europeos y tiene como objetivo: promover la adquisicin cooperativa; fortalecer la investigacin, el desarrollo y la tecnologa en materia de defensa; sincronizar las polticas econmicas y los procedimientos de adquisicin en materia de defensa para crear el Mercado Europeo de Equipos de Defensa; y considerar la formacin de una Agencia Europea de Armamentos.

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Sin embargo, tanto el Grupo de Armamentos de Europa Occidental como su sucesora, la Organizacin de Armamentos de Europa Occidental (Western European Armaments Organisation, WEAO) no tuvieron el apoyo poltico necesario para
47 sin embargo, el desarrollo conjunto de un air-warfare destroyer como parte del Project Horizon (francia, reino Unido e italia) se inici a comienzos de la dcada de 1990 y finaliz en 2000. 48 n. Witney, op. cit.

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cubrir las expectativas de sus fundadores y fueron eclipsados en gran medida cuando la UE asumi las funciones de seguridad principales de la Unin Europea Occidental.

Una Agencia Multilateral de Adquisicin de Defensa


En 1996, Francia y Alemania, a las que luego se sumaron Italia y el Reino Unido, formaron la agencia multinacional de adquisicin de la defensa, Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento (Organisation Conjointe de Coopration en Matire dArmement, OCCAR). El Convenio de la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento se ratific en el ao 2000 y prev la membresa del conjunto de los pases europeos y la participacin de los pases no miembros en programas gestionados por la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento. Blgica se uni en 2003 y Espaa en 2005. Los Pases Bajos, Luxemburgo y Turqua participan como no miembros.49 La Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento pas por alto el marco de la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento- Organizacin de Armamentos de Europa Occidental en un intento de avanzar ms all de los engorrosos acuerdos de reparto de trabajo. Con ese fin, el objetivo de la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento fue el de mejorar la armonizacin de los requisitos y fomentar la colaboracin multinacional en adquisiciones de la defensa equilibrando los acuerdos de reparto de trabajo-reparto de costos a lo largo del tiempo en lugar de hacerlo de a un proyecto por vez. Las actividades de la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento incluyen: gestin (mediante equipos transnacionales) de proyectos/programas cooperativos; formacin en el trabajo; gestin de programas nacionales a peticin de los miembros; desarrollo de especificaciones para adquisiciones conjuntas; estudios para la evaluacin del alcance de las capacidades e investigaciones asociadas; coordinacin de la industria nacional de la defensa y las polticas sobre tecnologa; y coordinacin de la formacin de capitales nuevos.

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La Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento nunca se convirti en una agencia europea de adquisicin y contina siendo una oficina multinacional de gestin de programas y proyectos. Hasta el momento, los
49 occar, occar: organizacin multinacional de adquisicin de defensa, Bonn, organisation conjointe de coopration en Matire darmement, 2005.

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proyectos que maneja la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento son los que le transfieren algunos pases patrocinantes segn van surgiendo, con acuerdos de reparto de trabajo definidos y contratistas principales comprometidos en forma previa. Por consiguiente, el mbito de aplicacin para lograr dividendos de eficiencia del proyecto transversal ha sido limitado. Los proyectos clave gestionados por la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento incluyen, entre otros: el avin de transporte A400M (patrocinado por Francia, Alemania, Reino Unido, Blgica, Espaa y Turqua); el helicptero de ataque Tiger (Francia, Alemania y Espaa) y el vehculo blindado Boxer (Alemania y los Pases Bajos).

Carta de Intencin y Acuerdo Marco


En 1998, seis pases lderes en la fabricacin de armas en Europa (Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Espaa y Suecia) firmaron la Carta de Intencin (CdI). En 2000, los seis pases de la Carta de Intencin firmaron el Acuerdo Marco, un tratado internacional de facto (ratificado en 2003) orientado a coordinar y armonizar:50 la seguridad de las cadenas de suministro dentro del grupo (que implica la aceptacin por parte de los signatarios de una menor autosuficiencia industrial de defensa y las necesidades de contenidos locales); los controles de exportacin (desarrollo de una Licencia Global de Proyecto a fin de racionalizar los procedimientos de exportacin para programas cooperativos, uso de renuncias de compensacin); la seguridad y las transferencias de informacin; las estrategias, las polticas y los programas de investigacin, desarrollo y tecnologa, que incluyan el intercambio de informacin sobre estrategias y polticas nacionales de investigacin y tecnologa; el manejo de informacin tcnica (por ejemplo, para facilitar las transferencias IP y armonizar los estndares); y las necesidades militares y la formacin de capacidades nuevas (la creacin de una base de datos comn que cubra las necesidades de capacidades futuras como punto de partida para el desarrollo de una poltica industrial de defensa).

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Cooperacin en Materia de Armamentos dentro del marco de la UE: Primeras iniciativas


Hacia fines de la dcada de 1990, resultaba evidente que las diversas iniciativas relacionadas con la industria y la adquisicin de la defensa que se haban desarrollado fuera de los marcos de la UE y la OTAN estaban condenadas al fracaso ya que sus es50 B. schmitt, op. cit.

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tructuras organizativas de apoyo eran demasiado pequeas y carecan de un compromiso serio por parte de los gobiernos de los principales pases productores de armas de Europa. A partir de 1996 y en consecuencia, la Comisin Europea (CE) ha intentado sincronizar la produccin de armamentos y el comercio con la creacin de mercados comunes de la UE en otros sectores. Sus objetivos clave en el largo plazo se esbozaron en diversos Comunicados de la CE.51

Cooperacin en Materia de Armamentos dentro del marco de la UE: Iniciativas de la Agencia Europea de Defensa
Con el objeto de desarrollar su Visin a Largo Plazo, la Agencia Europea de Defensa apunta a: establecer un marco para un Plan de Desarrollo de Capacidades de una poltica exterior de seguridad y defensa que se basar en un anlisis ms preciso de las necesidades de capacidades futuras y se ajustar a los planes nacionales de capacidades del mediano al largo plazo; desarrollar una estrategia europea de investigacin y tecnologa de defensa; trabajar en pos de una estrategia para una base tecnolgica e industrial de defensa europea; e identificar oportunidades prcticas para la colaboracin mediante la explotacin de los procesos cooperativos de armamentos. 52

El programa de desarrollo de capacidades de la Agencia Europea de Defensa est insertado en un proceso ms amplio de desarrollo de capacidades mediante el cual los objetivos y requisitos estratgicos en materia de poltica y defensa se canalizan progresivamente a travs de la poltica europea de seguridad y defensa en capacidades militares especficas. Este ejercicio de canalizacin se denomina Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades (Comprehensive Capability Development
51 entre ellos se incluye: integracin progresiva del material blico para la defensa en los principales mercados europeos de bienes y servicios (por ejemplo, ce, implementacin de la estrategia europea sobre industrias relacionadas con la defensa, comunicado de la comisin europea (97) 583, noviembre de 1997, Bruselas, comisin europea, disponible en lnea: <http://europa.eu/comm/enterprise/defence/defence_ docs/def_comm.htm> [consultado el 5 de mayo de 2007]); reglamentacin y coordinacin de la produccin europea de armamentos para formar un mercado europeo de defensa integrado (por ejemplo, ec, Hacia una poltica de equipos de defensa de la Ue, Boletn de la Unin europea, 5-2003, Poltica comn extranjera y de seguridad (4/20), Bruselas, comisin europea, 13 de mayo de 2003, disponible en lnea: <http://europa.eu.bulletin/en/200305/p106004.htm> [consultado el 5 de mayo de 2007]); normalizacin de contratos y procedimientos de adquisicin, por ejemplo, la adopcin del Manual de normalizacin de defensa (defence standardisation Handbook, B. schmitt, op. cit.); apoyo para investigacin y desarrollo de tecnologas duales de conformidad con los Programas Marco de investigacin; el desarrollo de capacidades conjuntas europeas (interoperabilidad de equipos, seguridad de la cadena de suministro); y controles de exportacin (por ejemplo, el cdigo de conducta de la Ue en Materia de exportacin de armas de 1998). 52 eda, Programa de trabajo de la eda para 2007, Bruselas, agencia europea de defensa, 2007.

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Process, CCDP). Este proceso implica ajustar la planificacin de capacidades de la UE a los planes, los presupuestos y la formacin de capacidades nuevas en materia de defensa de los Estados miembros. En consecuencia, el Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades no ser un plan supranacional de equipos o capacidades militares que aspire a reemplazar los planes y programas de defensa nacionales. Debe apoyar, no reemplazar, la toma de decisiones en el mbito nacional.53 Con el objeto de mejorar la adquisicin colaborativa de material blico militar, la Agencia Europea de Defensa se centrar en la fase de los primeros requisitos mediante el Proceso Integral de Desarrollo de Capacidades con iniciativas de colaboracin basadas en el reparto de trabajo y redireccionadas en forma ascendente a la investigacin y la tecnologa, en lugar de hacerlo en forma descendente hacia la produccin. La Agencia Europea de Defensa ayuda a ajustar los requisitos, los presupuestos, los plazos, las capacidades industriales y las tecnologas nacionales necesarios para desarrollar programas colaborativos. Asimismo apunta a mejorar el intercambio de informacin acerca de la investigacin y la tecnologa, el desarrollo de capacidades y a racionalizar la base europea para prueba y evaluacin de defensa. Con el fin de mejorar la eficacia de los procesos de adquisicin, los compradores de defensa deberan poder acceder a las capacidades comunes de prueba y evaluacin, que en la actualidad se encuentran muy fragmentadas a pesar de que emplean a ms de 40 mil personas en forma conjunta. De acuerdo con la Carta de la Agencia Europea de Defensa, los nuevos proyectos colaborativos de adquisicin de armamentos pueden ser dirigidos por coaliciones de participantes de cualquier manera que ellos deseen colaborar.54 De otro modo, la Agencia puede actuar como una agencia de adquisicin colectiva que sirve de consorcio para patrocinar proyectos y financiar organizaciones nacionales de defensa. Esto exigira que la Agencia Europea de Defensa manejara presupuestos y programas y controlara el desempeo del contratista, as como que desarrollara e implementara estrategias de adquisicin en nombre de sus clientes. Los servicios de gestin del proyecto podran ser brindados por la Organizacin Conjunta de Cooperacin en Materia de Armamento. En su bsqueda de maneras prcticas para fortalecer la base tecnolgica e industrial de la defensa europea, la Agencia Europea de Defensa se ha centrado hasta este momento en ajustar las prcticas comerciales de defensa de los miembros, por ejemplo, mediante la divulgacin del Manual Europeo para Adquisicin de Defensa (Euro53 ibid. 54 desde principios de 2007, la agencia gestiona una cartera de ms de cuarenta proyectos colaborativos de investigacin y tecnologa. con el fin de aumentar el esfuerzo de investigacin y tecnologa, se aprob un Programa conjunto de inversin en investigacin y tecnologa de 55 millones de euros destinado a apoyar el desarrollo de tecnologas nuevas para las fuerzas armadas europeas. Veinte gobiernos nacionales patrocinaron y financiaron la iniciativa (ibid.).

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pean Handbook for Defence Procurement) y el desarrollo del Sistema Europeo de Informacin sobre Normalizacin de Defensa (European Defence Standardisation Information System). La Agencia tambin asegur la aprobacin ministerial de un Cdigo de Conducta Voluntario sobre Adquisicin de Defensa,55 que podra comenzar a limitar el uso del Artculo 296 (vase ms arriba) por parte de los miembros. El Cdigo de Conducta comenz a regir en julio de 2006 y exige que las naciones participantes publiquen sus requisitos de adquisicin en el sitio web de la Agencia (Tabln Electrnico de Anuncios).56 Segn el Cdigo Voluntario, los signatarios se comprometen a abrirse a los proveedores de los pases miembros que suscriben, todas las oportunidades de adquisicin superiores a 1 milln de euros en las que se cumpla con las condiciones para la aplicacin del Art. 296, excepto la adquisicin de investigacin y tecnologa; las adquisiciones colaborativas y la adquisicin de armas nucleares y sistemas de propulsin nuclear, bienes y servicios qumicos, bacteriolgicos y radiolgicos, y equipos criptogrficos.57 En circunstancias excepcionales, es posible que los participantes sigan adelante con adquisiciones especficas sin competencia (como por ejemplo la emergencia operativa apremiante, el trabajo sin interrupcin o por motivos imperiosos de seguridad nacional) pero deben justificar su accionar con la Agencia Europea de Defensa en su calidad de controlador del rgimen voluntario. La Agencia tambin recopila datos sobre adquisiciones colaborativas. Con el objeto de brindar oportunidades a los Estados miembros, el Cdigo tambin busca asegurar que la competencia leal y los beneficios del rgimen se extiendan en forma descendente en la cadena de suministro. En consecuencia, se acordar con la industria un Cdigo Voluntario de Mejores Prcticas en la Cadena de Suministro como parte integral del Cdigo Voluntario de Conducta. Su funcin es promover la transparencia y la competencia leal en el nivel de los subcontratistas.58
55 no se involucra ni implica ningn compromiso jurdico. el rgimen operar sobre la base de la eleccin voluntaria de los estados miembros soberanos de ajustar sus polticas y prcticas, en forma recproca, en esa rea. aquellos que elijan unirse al rgimen y seguir este cdigo gozarn de la libertad de cancelar su participacin en el rgimen en cualquier momento. no se prev ninguna sancin por cualquier incumplimiento de este cdigo de parte de cualquier estado miembro, ms all del requisito de dar las explicaciones correspondientes a los dems miembros del rgimen. en todos los casos, la autoridad final para la adjudicacin de contratos reside en las autoridades nacionales de los estados miembros (ibid.). 56 el cdigo de conducta Voluntario prev: un trato justo y equitativo de los proveedores involucrados en los procesos de adquisicin en relacin con el acceso al mercado, los criterios de seleccin, las especificaciones de productos y las declaraciones de requisitos, criterios de evaluacin y rendicin de informes; transparencia y responsabilidad en los procesos de adquisicin; reciprocidad, es decir, que una oportunidad de vender en los mercados de defensa de otros miembros implica una obligacin recproca de brindar acceso al mercado interno del vendedor. eso se aplica tanto a los gobiernos como a los proveedores; y con un beneficio mutuo, es decir que suscribir las disposiciones del cdigo debe ser beneficioso para todos los participantes. (ibid.). 57 ibid. 58 ibid.

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La EDA tambin dirigi la coordinacin de los requisitos de los miembros a travs de iniciativas como 21st Century Warrior (Guerrero del siglo XXI), Armoured Fighting Vehicles Road Map (Mapa de carreteras 2005 para vehculos blindados de combate) y estudios de viabilidad del Vehculo blindado de combate facilitado por red y el Vehculo tctico terrestre no tripulado. La Agencia Europea de Defensa alent a los miembros para que racionalicen la infraestructura duplicada, en particular la base europea de prueba y evaluacin de defensa. La Agencia Europea de Defensa tambin busc aprender las lecciones de proyectos colaborativos anteriores mediante el patrocinio del Proceso de Mecanismo Cooperativo.59 En 2006, la Agencia Europea de Defensa cumpli funciones de intermediario en un acuerdo de adherentes al Rgimen Intergubernamental voluntario a fin de intentar cubrir las necesidades de los miembros adherentes en cuanto a bienes y servicios durante una emergencia, crisis o conflicto armado, que incluya la posibilidad de recurrir a las propias existencias disponibles si es necesario. La parte solicitante cubrir cualquier costo adicional incurrido por la parte asistente o por la compaa que provee los bienes o servicios. La Agencia Europea de Defensa tambin acord las reglas que rigen la seguridad de la informacin clasificada o sensible en materia comercial relacionada con la adquisicin de la defensa.60

Conclusin
La poltica europea para la industria de la defensa es un aspecto de la poltica de armamentos de la UE. Hasta la fecha, la mayora de las iniciativas de polticas sobre la industria de la defensa se centraron en el lado de la demanda para normalizar las prcticas de adquisicin de la defensa, mejorar las corrientes de informacin, forjar el mercado comn de la UE para material blico de defensa y alentar a los Estados miembros para la coordinacin de sus polticas de inversin y unir las demandas nacionales a fin de alcanzar economas relacionadas con la escala y el alcance. En esencia, la intencin de esos cambios es persuadir a los Estados miembros de la UE, y en particular a aquellos miembros que participan en las iniciativas de la Agencia Europea de Defensa, para que usen menos el Art. 296 como medio de proteccin de las industrias de la defensa nacionales. La adopcin del Cdigo de Conducta sobre Adquisicin de Defensa ha observado las iniciativas anteriores de la UE y la Organizacin Mundial del Comercio acerca de la adquisicin pblica.61 Esa medida del lado de la demanda es la menos controvertida de las iniciativas de la Agencia Europea de
59 ibid. 60 ibid. 61 con el objeto de facilitar el mercado fronterizo de bienes y servicios adquiridos por organismos pblicos, la ce anunci una serie de medidas en su comunicado sobre adquisicin Pblica de 1998 (ce, adquisicin pblica, comunicado de la comisin europea (98) 143, Bruselas, comisin europea, marzo de 1998, disponible en lnea: <http://europa.eu.int/generalreport/en/2000/pt0185.htm> (consultado el 5 de mayo de 2007).

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Defensa, ya que lucha porque la adquisicin de la defensa siga la misma lnea que otras reas de la adquisicin pblica. Sin embargo, mientras los Estados miembros de la UE se encuentren comprometidos en proteger la base de su industria nacional, interpretarn el Art. 296 de manera amplia, ocultando la conveniencia poltica en el imperativo de la seguridad nacional. Eso generar necesidades de contenidos locales que favorecern a las empresas nacionales e impedirn la competencia dentro de la UE. El grado en que la propiedad pblica de las industrias de la defensa obstaculiza la reestructuracin en el largo plazo de las capacidades de produccin refuerza esa tendencia. Si las fusiones y las adquisiciones ms all de los lmites nacionales se impiden o se frustran, la industria europea continuar fragmentada e impulsada hacia nichos del mercado. La brecha entre la competitividad internacional de los Estados Unidos y de Europa continuar ensanchndose. La brecha de investigacin y tecnologa tambin continuar amplindose a menos que las firmas europeas puedan difundir eficazmente la financiacin para investigacin y tecnologa que proporcionan la UE y los gobiernos nacionales, es decir, obtener la capacidad de absorber esos recursos adicionales y transformarlos en innovacin para productos y procesos. Les llev cincuenta aos a los gobiernos europeos forjar el mercado europeo integrado de bienes, servicios y factores de produccin, y diez aos introducir una moneda europea nica. Las iniciativas recientes de la UE como el Cdigo Voluntario de Conducta sobre Adquisicin de Defensa demuestran el modo en el que los miembros de la UE son capaces aprovechar los desarrollos estratgicos y polticos para acercarse ms rpidamente a la creacin de las instituciones necesarias para que la industria europea de la defensa avance hacia una base ms sostenible.

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stefan Markowski es Profesor adjunto de economa y administracin en la escuela de negocios de la Universidad de new south Wales en la australian defence force academy, canberra. Public una gran cantidad de material en diversas reas de la defensa como economa y administracin, logstica, inversiones extranjeras y polticas industriales (s.markowski@adfa.edu.au).

Bob Wylie ensea Gestin del sector Pblico en la escuela de negocios de la australian defence force academy, Universidad de new south Wales. Public material sobre innovacin en el sector pblico y polticas para la industria de la defensa de australia. (r.wylie@adfa.edu.au).

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artculo reproducido con la autorizacin de la agencia europea de defensa (eda). Publicado originalmente como european armament cooperation strategy.

Estrategia europea de cooperacin en materia de armamentos


Bruselas, 15 de octubre de 2008

aGenCia euroPea De DeFensa

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Introduccin
1. La presin continua sobre los presupuestos de la Defensa, el costo en aumento de los armamentos y la disminucin de la cantidad de equipos producidos acenta la necesidad de hallar maneras ms eficientes de brindar capacidad a nuestras Fuerzas Armadas. En el contexto de esta estrategia, significa lograr una cooperacin europea ms eficaz en materia de armamentos en apoyo de la poltica europea de seguridad y defensa (PESD), a fin de alcanzar una capacidad operativa completa de un modo ms rpido y ms eficiente en base a los costos de lo que se ha hecho hasta ahora. El uso creciente de nuevas tecnologas, que se adaptan cada vez ms de las tecnologas civiles (uso dual), la compra conjunta de tecnologas comerciales y la cooperacin en servicio han aumentado las oportunidades de cooperacin. 2. Los gobiernos obtienen beneficios de polticas, de seguridad, militares, econmicos, tecnolgicos e industriales a partir de su participacin en los programas de cooperacin en materia de armamentos. Por ejemplo, para cumplir con un requisito de aptitud y sostenerlo de all en adelante a un precio ms accesible, mejorar la interoperabilidad de las Fuerzas Armadas, aumentar las ventas potenciales de equipos, fortalecer la base tecnolgica e industrial de la defensa europea (BTID) y alentar la comprensin estratgica multilateral.

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3. Los Estados miembros participantes han desarrollado mtodos sofisticados para la identificacin de sus necesidades de capacidad. Consideran su condicin de miembros de la UE y dems organizaciones, y de ellas obtienen sus ambiciones polticas y militares. Una de las fuentes naturales para la identificacin de las necesidades de capacidad se presenta a travs del Plan de Desarrollo de Capacidades (PDC) de la Agencia Europea de Defensa (European Defense Agency, EDA), si bien se reconoce que no se lograrn satisfacer todas las necesidades a travs de los programas de cooperacin. Es necesario un enfoque de la poltica europea sobre armamentos que vincule las futuras necesidades de capacidad europeas con la base tecnolgica e industrial de la defensa europea y la inversin futura en ese sentido.

Visin
Promover y aumentar una cooperacin ms eficaz en materia de armamentos en apoyo de la poltica europea de seguridad y defensa (PESD).

Estrategia
4. Si debe cumplirse con la visin y Europa debe tener una funcin significativa a nivel global, debemos hallar las maneras de alcanzar los siguientes tres objetivos estratgicos.

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Objetivo estratgico 1
Generar, promover y facilitar programas de cooperacin para cubrir necesidades de capacidad
5. Para alcanzar una cooperacin ms eficaz en materia de armamentos es necesario utilizar las oportunidades de cooperacin tempranamente dentro del ciclo de vida y disear esos programas potenciales de manera cooperativa desde el inicio. La Agencia Europea de Defensa, en lo que se refiere a la funcin y las tareas que se le atribuyen en la Accin comn, cumple un importante rol al facilitar la traduccin de las necesidades de capacidad en programas de cooperacin de una manera estructurada. Debemos tomar decisiones informadas con respecto a la cooperacin a fin de asumir el enfoque de cooperacin, cuando corresponda hacerlo, como medio para satisfacer las prioridades de capacidad que emergen del Plan de Desarrollo de Capacidades o de iniciativas propuestas por los Estados miembros participantes. Las estrategias de adquisicin deben seleccionarse cuidadosamente y debemos hacer el mejor uso de la investigacin y la tecnologa derivadas de la estrategia de la defensa

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europea de investigacin y tecnologa, los Estados miembros participantes, las tecnologas civiles y la inversin por parte de la industria de la defensa. 6. Una vez que se armonizan las necesidades militares entre los Estados miembros participantes, los programas de cooperacin futuros pueden prepararse estructuradamente, en una etapa denominada Fase de Preparacin, que debe documentarse respectivamente. En general, las agencias ejecutivas adecuadas llevan a cabo los programas subsiguientes, luego de que los Estados miembros participantes interesados han tomado las decisiones correspondientes. 7. Una vez que nos embarcamos en la cooperacin, debemos continuar evitando la divergencia por las razones vlidas identificadas originalmente: no deseamos observar la duplicacin de iniciativas internacionales que concluyan proponiendo soluciones diferentes y no puedan trabajar conjuntamente en las operaciones de manera eficiente. Del mismo modo, deseamos evitar la posibilidad de comprar equipos que ya no sern eficaces para las operaciones y, por ende, deber controlarse la coherencia entre el Plan de Desarrollo de Capacidades y los planes de la defensa de los Estados miembros participantes en los niveles de decisin ms altos de los programas. 8. Debemos buscar la maximizacin de las oportunidades para utilizar la cooperacin en materia de armamentos y asegurar que la opcin de cooperar sea considerada en nuestra planificacin en materia de defensa y en nuestras decisiones relacionadas con las adquisiciones. Esto no debe utilizarse exclusivamente para el desarrollo de la cooperacin, sino que tambin deben considerarse las ventajas potenciales de cooperar con el apoyo en servicio o la actualizacin de los activos existentes y otras lneas de desarrollo de capacidades.

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Objetivo estratgico 2
Asegurar que la base tecnolgica e industrial de la defensa europea y la inversin correspondiente estn orientadas hacia las capacidades y apoyen los programas de cooperacin futuros
9. Una base industrial europea slida es un requisito previo para la cooperacin europea en materia de armamentos. Por el contrario, la cooperacin eficaz con programas en materia de armamentos fomenta el contexto dentro del cual la base tecnolgica e industrial de la defensa europea puede fortalecerse y ofrecer productos competitivos para la industria europea. 10. Una mayor transparencia y comprensin mutua entre los gobiernos y las industrias ayudarn a asegurar que la base tecnolgica e industrial de la defensa europea se

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mantenga coherente con las necesidades de las capacidades europeas futuras. Aqu, debemos procurar brindar la informacin a la industria de la defensa europea que necesitar para comunicar sus decisiones sobre la consolidacin y la inversin. Esa informacin estar basada en el anlisis del Plan de Desarrollo de Capacidades, los resultados de la implementacin tanto de la estrategia de la defensa europea de investigacin y tecnologa como de la estrategia de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea, y la forma en que estructuramos los futuros programas de cooperacin. Sin embargo, debemos reconocer que algunas de esas decisiones deben tomarse a la luz de los desarrollos del mercado global. No obstante, deseamos asegurar la capacidad de procurar equipos para la defensa de los sectores estratgicos del mercado europeo en el largo plazo. Esas orientaciones deben estar respaldadas por una asignacin adecuada de recursos y estrategias de adquisicin.

Objetivo estratgico 3
Mejorar la eficacia y la eficiencia de la cooperacin europea en materia de armamentos
11. Adems de la actividad para facilitar y preparar las actividades de cooperacin en materia de armamentos deben realizarse esfuerzos destinados a mejorar la eficiencia de la cooperacin europea en materia de armamentos. Para que sean ms eficaces, las oportunidades deben identificarse y tenerse en cuenta tempranamente dentro del ciclo de vida. Mientras que exista un inters para que se intensifique el dilogo a fin de que las necesidades de capacidad se armonicen, la definicin del programa de cooperacin no debe ser el resultado de la suma de los requisitos nacionales que conduzca a un producto excesivamente especificado. En su lugar, debe producirse una armonizacin real y eficaz de las necesidades a fin de maximizar los beneficios de la cooperacin. 12. Las decisiones tomadas durante el programa Fase de preparacin y las actividades para la reduccin del riesgo abordadas ejercern una influencia significativa sobre los resultados finales de un programa de cooperacin en trminos de costos, cronogramas y desempeo. No slo debemos ser claros acerca de cmo conducir el programa Fase de Preparacin, sino tambin acerca de cmo asegurar el avance de un programa de cooperacin. Es necesario un enfoque basado en el ciclo de vida desde el inicio, de modo que los programas de cooperacin funcionen de la mejor manera para avanzar eficazmente a lo largo del ciclo de vida. Por ende, las interfaces de trabajo entre los Estados miembros participantes, la Agencia Europea de Defensa y las agencias ejecutivas relevantes con la documentacin correspondiente deben ser sencillas, flexibles y evitar la duplicacin del esfuerzo tanto como sea posible. Y necesitamos coordinar y armonizar la normalizacin de los materiales conforme con la poltica de normalizacin de la Agencia Europea de Defensa.

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13. Como parte de nuestro enfoque basado en el ciclo de vida, debemos planificar tempranamente los aspectos relacionados con el control y la evaluacin. A su vez, la base para el ensayo y la evaluacin de la defensa europea (European Defence Test & Evaluation Base, DTEB) debe optimizarse, tal como se describe en la Gua Conceptual de la DTEB (DTEB Conceptual Guide). 14. Ser fundamental ser claros respecto de cmo trabajamos juntos, aprendiendo unos de otros y abordando la cooperacin desde una perspectiva europea. En el largo plazo, deseamos observar el surgimiento de una comprensin y un enfoque comunes, apoyados si es necesario a travs de la capacitacin y la educacin. Sin embargo, y por sobre todo, a travs de nuestras acciones los Estados miembros participantes mitigarn las sobrecargas. 15. Por ltimo, necesitamos mejorar la manera en que llevamos adelante las actividades comerciales, generalmente compartiendo y utilizando las herramientas actuales para las mejores prcticas del proceso de adquisicin y las habilidades asociadas a l.

Acciones derivadas de la estrategia europea de cooperacin en materia de armamentos


La adquisicin de armamentos presenta numerosas facetas y requiere de numerosas acciones por parte de los Estados miembros participantes y de la Agencia Europea de Defensa con el objeto de dar lugar a una cooperacin europea ms eficaz en materia de armamentos, tal como se describe en la Estrategia Europea de Cooperacin en Materia de Armamentos. Las siguientes acciones provienen de cada uno de los objetivos estratgicos.

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Objetivo estratgico 1
Generar, promover y facilitar programas de cooperacin para cubrir necesidades de capacidad, a travs de:
el uso de los resultados y las prioridades definidas por parte de las iniciativas de capacidades del Plan de Desarrollo de Capacidades y los Estados miembros participantes como la base a partir de la cual deben emprenderse actividades de desarrollo de capacidades de corto a largo plazo dentro de la poltica europea de seguridad y defensa; la Agencia Europea de Defensa, en consulta con los Estados miembros participantes, a fin de producir y mantener una Gua para la conduccin de una fase de preparacin del programa que incluya los mtodos

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y las herramientas que deben aplicarse e identifique las funciones de las partes interesadas, los resultados y los niveles de decisin de los Estados miembros participantes, tanto a nivel nacional como colectivo; la Agencia Europea de Defensa para facilitar y apoyar la armonizacin de los Objetivos Comunes de Estado Mayor (Common Staff Targets, CTS) y los Requisitos Comunes de Estado Mayor (Common Staff Requirements, CSR), y alentar a los Estados miembros participantes a fin de que informen tempranamente sus requisitos a los dems, de modo que puedan optimizarse las oportunidades de cooperacin; la identificacin de soluciones innovadoras para la cooperacin, especialmente por medio de la utilizacin de uso dual de tecnologas aplicables a los sectores militares y de seguridad; la construccin de equipos de la defensa o planes de adquisicin a partir de la premisa de que se considere que la cooperacin es una solucin potencial, a fin de que, en la primera oportunidad, seamos receptivos a la cooperacin; las oportunidades para cooperar (a lo largo de todo el ciclo de vida y para la armonizacin de las necesidades de capacidad) se comparten entre los Estados miembros participantes mediante la base de datos del Plan de Desarrollo de Capacidades y la opcin de cooperacin se considera en todas las decisiones vinculadas con la adquisicin, a fin de no perder ninguna oportunidad de cooperar; la Agencia Europea de Defensa analiza las intenciones de los Estados miembros participantes de actualizar los activos existentes ms importantes y atrae la atencin de los Estados miembros participantes que opinan de manera similar respecto de las posibilidades de soluciones de apoyo comn y clubes de usuarios, y las promueve segn corresponda; la consideracin de todas las lneas de desarrollo para maximizar la cooperacin y la interoperabilidad.

Objetivo estratgico 2
Asegurar que la base tecnolgica e industrial de la defensa europea y la inversin correspondiente estn orientadas hacia las capacidades y apoyen los programas de cooperacin futuros, a travs de:
el intercambio de informacin entre los gobiernos y las industrias en la planificacin europea de capacidades en el largo plazo y la planificacin de inversiones industriales en el largo plazo; como se establece en la Estrategia de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea, necesitamos: i. asegurar que se conserven o desarrollen las capacidades industriales europeas clave;

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ii. mejorar la certeza de la seguridad de abastecimiento y de la seguridad de la informacin europea tal como lo establece la estrategia de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea; iii. buscar un enfoque racional y ms flexible para la participacin industrial que mejore la eficiencia y la eficacia de los proyectos de cooperacin y permita hallar la solucin ms eficiente para apoyar los requisitos consolidados; y iv. ampliar el aporte de las pequeas y medianas empresas. el uso, cuando corresponda, de la cooperacin en subsistemas y componentes como la precursora para la plataforma y la cooperacin de los sistemas; y la transparencia y la compatibilidad de las polticas y las prcticas de adquisicin, incluso los ciclos y la planificacin presupuestaria, a fin de mejorar el modo de desarrollar nuestras actividades comerciales.

Objetivo estratgico 3
Mejorar la eficacia y la eficiencia de la cooperacin europea en materia de armamentos, de la siguiente manera:
que la Agencia Europea de Defensa desarrolle junto con los Estados miembros participantes y otras partes interesadas un proyecto acerca de cmo debe interactuar la Agencia Europea de Defensa con las agencias ejecutivas y los proveedores de servicios relevantes en el caso de la gestin de programas de cooperacin; la comprensin comn de las polticas y los procesos mediante la aplicacin de los programas de cooperacin desarrollados, cuando sea necesario, a travs de la educacin, la capacitacin y la experiencia prctica, mediante la provisin de esa clase de asesoramiento por parte de la Agencia Europea de Defensa; el desarrollo de publicidad y la organizacin de conferencias de prensa breves para explicar los beneficios de la cooperacin, particularmente para aquellos Estados Mayores nacionales involucrados en la iniciacin de los programas; el desarrollo de las mejores prcticas en la gestin de la normalizacin de materiales de la defensa; que la Agencia Europea de Defensa produzca, mantenga y promueva una Gua para las mejores prcticas de la cooperacin en materia de armamentos, desarrollada en consulta con los Estados miembros participantes a fin de abordar el alcance y la diversidad de los programas de cooperacin.

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Ello incluira pero no se limitara a lo anterior y: i. describira las razones para cooperar y las ventajas de hacerlo; ii. proporcionara modelos para la realizacin eficiente de compras conjuntas de tecnologas comerciales; iii. ofrecera procedimientos para la aplicacin de la gestin a travs del ciclo de vida y del costo del ciclo de vida para colaborar en la toma de decisiones; iv. ofrecera una gestin de la normalizacin de las mejores prcticas; v. brindara las directrices europeas de calidad; vi. ofrecera el Acuerdo General, que tambin se funda en un conjunto de condiciones contractuales estandarizadas, que podra utilizarse como base de los programas de cooperacin en materia de armamentos; vii. brindara una gua para la cooperacin de subsistemas y componentes; viii. mejorara la seguridad de abastecimiento y la seguridad de la informacin; ix. proporcionara enfoques innovadores para el financiamiento de programas; x. realizara acciones para optimizar los costos y los cronogramas destinados a los programas de cooperacin en materia de armamentos; xi. efectuara el anlisis de las lecciones aprendidas de los programas de cooperacin en curso y compartira las mejores prcticas para los procesos de adquisicin entre los Estados miembros participantes; xii. promovera el anlisis funcional y de valor dentro del marco de las fases de preparacin de los programas; y xiii. apoyara y promovera los mtodos de gestin de riesgos en relacin con los organismos europeos de normalizacin. xiv. brindara temas del IVA relacionados con los programas de cooperacin. xv. que la Agencia Europea de Defensa implemente y conserve la Gua Conceptual de la DTEB.

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artculo reproducido con la autorizacin de la agencia europea de de defensa (eda). Publicado originalmente como a strategy for the european defense technological and industrial Base.

Estrategia para la base tecnolgica e industrial de defensa europea


Bruselas, 14 de mayo de 2007

aGenCia euroPea De DeFensa

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1. En la presente declaracin, la Junta Directiva de la Agencia de Defensa Europea, reunida hoy en formacin de Ministros de Defensa, expone su opinin sobre la base tecnolgica e industrial de defensa (BTID) futura que debemos buscar alcanzar en Europa. Por consiguiente, consideraremos las consecuencias de las polticas, aquello que debemos hacer para lograr el objetivo.

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Una base tecnolgica e industrial de la defensa verdaderamente europea


2. El mantenimiento de una base tecnolgica e industrial de la defensa fuerte en Europa constituye un pilar fundamental de la poltica europea de seguridad y defensa. Nuestra base tecnolgica e industrial de la defensa es la que provee la mayor parte de los equipos y los sistemas que nuestras Fuerzas Armadas necesitan, lo que les asegura contar con lo mejor que la tecnologa lder mundial puede ofrecerles y que nos garantiza la posibilidad de operar con la independencia adecuada. Asimismo, la base tecnolgica e industrial de la defensa constituye tambin un activo econmico valioso, como una fuente importante de trabajo, exportacin y avance tecnolgico, que a su vez ayuda a mantener el apoyo pblico para la Defensa.

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3. En la actualidad, Europa posee una base tecnolgica e industrial de la defensa ampliamente competente, lder mundial en numerosos sectores. Pero reconocemos que, en gran medida, es el resultado de inversiones anteriores. Durante la ltima dcada, las inversiones de Europa en su base tecnolgica e industrial de la defensa1 disminuyeron considerablemente, junto con los niveles generales de gastos en defensa. Al mismo tiempo, los costos y la complejidad de los sistemas de la defensa continuaron aumentando, y la competencia en los mercados extranjeros se intensific, tanto desde los Estados Unidos como desde las economas asiticas emergentes. Reconocemos que, en la actualidad, hemos llegado a un punto en el que necesitamos cambios fundamentales en nuestra manera de gestionar los aspectos comerciales de la defensa en Europa; y que el tiempo no est de nuestro lado. 4. La esencia de ese cambio es reconocer que una base tecnolgica e industrial de la defensa totalmente adecuada ya no es sostenible en un mbito estrictamente nacional y que, por consiguiente, debemos seguir adelante con una base tecnolgica e industrial de la defensa verdaderamente europea que sea algo ms que una suma de sus partes nacionales. No podemos continuar determinando rutinariamente nuestras necesidades de equipos en forma separada para cada pas, desarrollarlas mediante esfuerzos nacionales de investigacin y desarrollo separados ni llevarlas a cabo mediante adquisiciones nacionales separadas. Ese enfoque ya no es econmicamente sostenible y, en un mundo de operaciones multinacionales, tambin es operativamente inaceptable. Por lo tanto, necesitamos lograr la consolidacin en ambos lados del mercado en Europa: alineando y combinando lo que precisamos mediante necesidades compartidas de equipos; y satisfaciendo esas necesidades a partir de una base tecnolgica e industrial de la defensa europea cada vez ms integrada.

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5. Tal como nuestros Directores Nacionales de Armamento ya han identificado,2 resulta necesario que esa base tecnolgica e industrial de la defensa europea: Se encuentre impulsada por la capacidad (es decir, centrada en satisfacer las necesidades operativas reales de las Fuerzas Armadas del futuro, a la vez que mantenga los niveles necesarios de soberana operativa europea y nacional); Sea competente (en especial, que denote la explotacin rpida de las mejores tecnologas); y Sea competitiva (tanto dentro de Europa como fuera de ella).

6. Una base tecnolgica e industrial de la defensa europea de este tipo tambin


en ese contexto, interpretada como la base industrial y tecnolgica de defensa de los 26 estados miembros de la Ue que participan en la agencia europea de defensa. 2 eda characteristics of a strong future edtiB (caractersticas de una base tecnolgica e industrial de la defensa europea futura fuerte) (Junta directiva de directores nacionales de armamento, septiembre de 2006). 1

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necesitar estar ms integrada, ser menos repetitiva y ms independiente; una mayor especializacin en todos los niveles de la cadena de suministro debe reemplazar el concepto de que todos (o al menos, demasiados) intenten hacer todo. Por lo general, deben surgir centros de excelencia a partir de un proceso impulsado por el mercado, moderado por medio de consideraciones polticas que incluyan la necesidad de lograr una distribucin regional adecuada. Esa base tecnolgica e industrial de la defensa europea tambin debe estar ms estrechamente integrada con la base tecnolgica e industrial europea ms amplia no vinculada con la defensa, con una menor dependencia europea de las fuentes no europeas de tecnologas clave para la defensa. 7. No prevemos esta base tecnolgica e industrial de la defensa europea del futuro como una fortaleza Europa, que excluya las importaciones de industrias extranjeras de la defensa o la cooperacin con ellas. Pero reconocemos que el problema para acceder al mercado de la defensa de los Estados Unidos y para crear un intercambio equilibrado de tecnologas entre ambos lados del Atlntico, hace que sea natural y necesario para los europeos cooperar ms estrechamente a fin de garantizar el futuro de su propia base tecnolgica e industrial de la defensa.

El camino para lograr el objetivo


8. Al igual que cualquier industria, una industria de la defensa fuerte necesita competencia e inversin. A diferencia de otras industrias, el negocio de la defensa depende fundamentalmente de los gobiernos en su funcin de reguladores, clientes e inversores.

Acciones clave para los gobiernos


9. En consecuencia, los gobiernos tienen una funcin clave para intentar lograr la base tecnolgica e industrial de la defensa europeaa la que aspiramos: Aclarar prioridades. La industria necesita un cliente que sepa lo que quiere y los Ministerios de Defensa necesitan identificar e indicar a la industria qu quieren tan pronto como sea posible. Eso incluye: Priorizar las necesidades de capacidades. El desarrollo de la Visin en el Largo Plazo que publicamos en el otoo pasado funcion como puntapi inicial para ese fin.3 Consideramos particularmente importante el seguimiento de lo anterior junto con el Plan de Desarrollo de Capacidades propuesto que debe llevarse a cabo en forma prioritaria.

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eda - an initial long-term Vision for european defence capability and capacity needs (Visin inicial en el largo plazo para las necesidades europeas de capacidades y aptitudes de defensa) (Junta directiva de Ministros de defensa, levi, finlandia, octubre de 2006).

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Identificar tecnologas clave. Necesitamos identificar, desde una perspectiva europea, las tecnologas clave de la defensa que debemos procurar conservar o desarrollar. La necesidad de capacidades militares constituye el criterio principal pero tambin debemos considerar las necesidades de autonoma y soberana operativa, as como la necesidad de mantener la preeminencia cuando ello sea valioso en materia econmica. Identificar las capacidades industriales clave. Tambin debemos llevar a cabo la tarea ms amplia de determinar qu capacidades industriales clave debemos conservar o desarrollar en Europa (y, a la inversa, cundo podemos planificar razonablemente la obtencin de los suministros para satisfacer nuestras necesidades futuras del mercado mundial ms amplio). Consolidar la demanda. Hace tiempo que se aboga por la alineacin y la combinacin de las necesidades futuras de material blico de nuestras Fuerzas Armadas, aunque rara vez se ha logrado hacerlo. Nuevamente, buscamos que el Plan de Desarrollo de Capacidades funcione como un nuevo trampoln para ese esfuerzo, a la vez que reconocemos que eso requerir un esfuerzo y una disposicin reales para adaptar nuestros programas de defensa individuales. Se necesitan procesos nacionales eficaces para garantizar que siempre se considere la opcin colaborativa en nuestras decisiones de adquisicin. Eso no slo debe aplicarse al desarrollo de equipos nuevos sino tambin, y quizs en mayor medida, a la compra de tecnologas comerciales, los programas compartidos para actualizar equipos existentes y todos los dems aspectos del apoyo en servicio. Nuestra meta en el largo plazo es una Agencia Europea de Defensa (European Defence Agency, EDA) totalmente competente para asesorar acerca de las posibles uniones colaborativas. Aumentar las inversiones. Las inversiones inadecuadas impulsan la necesidad de cambios. El competidor industrial preeminente actual, la industria de los Estados Unidos, se beneficia no slo a partir de que el sector de la Defensa gasta ms del doble del monto de nuestros presupuestos, sino tambin de que una proporcin mayor de esa suma ms alta se gasta en investigacin y tecnologa, desarrollo y adquisicin (ms del 30% del presupuesto de la Defensa de los Estados Unidos, en contraste con un promedio inferior al 20% en Europa). Como sealamos anteriormente, el desequilibrio es especialmente notorio en los gastos de investigacin, tecnologa y desarrollo; actualmente, la relacin es aproximadamente de 6 a 1. Como acordamos hace un ao atrs,4 una prioridad inmediata para nosotros es gastar ms, gastar mejor y gastar ms en forma conjunta en investigacin y tecnologa para la defensa.

4 Junta directiva de Ministros de defensa, Bruselas, mayo de 2006.

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Garantizar la seguridad del suministro. El concepto de una base tecnolgica e industrial de la defensa verdaderamente europea no se llevar a cabo en la prctica a menos que los Estados miembros confen en que una mayor dependencia mutua en el suministro de bienes y servicios para la defensa se corresponda con un mayor aseguramiento mutuo de ese suministro. El Acuerdo Marco sobre Seguridad del Suministro en Circunstancias de Emergencia Operativa5 funcion como un buen paso inicial. Pero ese Acuerdo Marco debe ponerse en funcionamiento y necesitamos encontrar maneras para garantizar mejor la supervivencia en el largo plazo de las fuentes de tecnologas clave en otros pases, as como una buena disposicin en el largo plazo de los gobiernos asociados para facilitar el suministro. Nuestra meta primordial es lograr el mismo nivel de confianza en la seguridad del suministro proveniente de cualquier parte de Europa. Aumentar la competencia y la cooperacin. Antes que nada, una base tecnolgica e industrial de la defensa fuerte exige que los gobiernos trabajen juntos para aumentar la competencia en la adquisicin europea de la defensa y, cuando no es posible o apropiado, para mejorar la cooperacin.

Competencia: desarrollo del Mercado Europeo de Equipos de Defensa


10. Aunque no existen datos globales disponibles, consideramos que en los ltimos aos menos de la mitad de la adquisicin de la defensa se realiz de conformidad con las reglamentaciones acerca de la adquisicin pblica del mercado interno de la UE. En general, los Estados miembros se basaron en la excepcin de seguridad nacional del Artculo 296 del Tratado, que establece que la Comunidad Europea realiza la mayor parte de sus compras para la defensa a nivel nacional. El efecto ha sido el de impedir el desarrollo de un Mercado Europeo de Equipos de Defensa (MEED) y, de esa manera, negar tanto al cliente como a la industria los beneficios de la competencia, adems de, a la vez, dificultar la integracin fronteriza necesaria de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea. Ese reconocimiento fue la razn de nuestro acuerdo de referencia en noviembre de 20056 para un Cdigo de Conducta sobre Adquisicin de Defensa que compromete a los 22 adherentes al Cdigo a abrir nuestros mercados nacionales de la defensa en forma voluntaria y recproca, a los proveedores ubicados en el pas del otro. 11. El arreglo del Cdigo opera mediante el Tabln Electrnico de Anuncios (Electro5 eda framework arrangement for security of supply between subscribing Member states (sMs) in circumstances of operational Urgency (acuerdo marco para la seguridad del suministro entre los estados miembros signatarios en circunstancias de emergencia operativa) (Junta directiva de directores nacionales de armamento, septiembre de 2006). 6 eda intergovernmental regime to encourage competition in the european defence equipment Market (rgimen intergubernamental para promover la competencia en el mercado europeo de equipos de defensa) (Junta directiva de Ministros de defensa, Bruselas, noviembre de 2005).

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nic Bulletin Board) en el sitio web de la Agencia Europea de Defensa. La cantidad, la escala y la distribucin de las oportunidades de contratacin que se publican all en la actualidad indican que todas las administraciones nacionales se toman seriamente sus responsabilidades de conformidad con el Cdigo. Despus de diez meses de funcionamiento, comienzan a aparecer las primeras adjudicaciones de contratos entre pases limtrofes. Por lo tanto, consideramos que esta iniciativa ha sido un buen comienzo; pero reconocemos que necesitamos mantener y, en algunos casos, mejorar nuestro esfuerzo si queremos alcanzar la transparencia y generar la confianza mutua que se necesita para el xito de esta iniciativa en el largo plazo. Tambin reconocemos que debemos abordar especficamente una serie de obstculos pendientes para el funcionamiento de un mercado justo. Observamos y celebramos los esfuerzos complementarios que realiza la Comisin para intentar resolver el mismo problema de fragmentacin del mercado. 12. Cuando lanzamos el Tabln Electrnico de Anuncios, tambin acordamos con la industria un Cdigo de Mejores Prcticas en la Cadena de Suministro por separado. Sabemos que nuestra visin de una futura base tecnolgica e industrial de la defensa europea prspera, competitiva e integrada no podr concretarse si nuestros esfuerzos de apertura del mercado se perciben como una simple bonanza para los grandes contratistas principales. Con la cooperacin activa de la industria, necesitamos extender los beneficios de la competencia en forma descendente en la cadena de suministro para que las excelentes compaas del segundo y tercer nivel, generalmente PyMEs (con su habitual flexibilidad y capacidad de innovacin), puedan prosperar en una escala europea del mercado. Eso tiene sentido econmico y poltico: el xito futuro de la base tecnolgica e industrial de la defensa en Europa depender del uso eficaz del capital humano y la innovacin donde sea que se encuentren en Europa, en PyMEs y en proveedores no siempre asociados con la defensa (universidades, compaas de programacin, proveedores de tecnologa de uso dual) y en los Estados miembros nuevos. Notamos la lentitud de los contratistas principales de Europa Occidental para percibir a los Estados miembros nuevos como zonas de inversin y no slo de venta. 13. En ese contexto, damos la bienvenida a la iniciativa del Programa de Inversin Conjunta en Investigacin y Tecnologa para la defensa de la Agencia Europea de Defensa, como complemento de otras colaboraciones de investigacin y tecnologa ms tradicionales. Diecinueve de nosotros contribuimos con esa iniciativa, que tiene como objetivo atraer nuevos recursos, tanto financieros como intelectuales, hacia nuestros esfuerzos de investigacin y tecnologa para la defensa europea, insuficientes en la actualidad. Tambin damos la bienvenida al reciente lanzamiento de la segunda etapa del Tabln Electrnico de Anuncios de la Agencia Europea de Defensa, que complementa las oportunidades anteriores de contratacin del gobierno a la industria con una seccin de industria a industria. Es en ese segundo mbito en donde las PyMEs pueden esperar encontrar las oportunidades nuevas ms

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promisorias. El fuerte apoyo que la industria brind a esa expansin del Tabln Electrnico de Anuncios sugiere confianza en que el movimiento real ya est en marcha hacia el logro de un Mercado Europeo de Equipos de Defensa que funcione de manera eficaz. 14. Sin embargo, las prximas etapas del viaje requerirn esfuerzos coordinados para tratar de resolver algunas cuestiones principales. Ya se mencion la seguridad del suministro. Otras cuestiones incluyen: Transferencias entre pases limtrofes. Las restricciones que se imponen actualmente a las transferencias de bienes, servicios y habilidades dentro de la UE representan un impedimento fundamental para el logro de nuestros objetivos. A menudo, resultan absurdas en la prctica (un repuesto que se necesita con urgencia para un avin aterrizado en un Estado miembro debe procesarse como exportacin de defensa). Y ser una cuestin difcil de resolver, no menos en relacin con las transferencias internas de bienes y tecnologa importada desde afuera de la UE, especialmente de los Estados Unidos. Con el tiempo, una menor dependencia de las fuentes de tecnologas clave que no pertenezcan a la UE ayudar. Mientras tanto, damos la bienvenida a los esfuerzos de la Comisin y de los diferentes Estados miembros participantes por encontrar caminos viables y esperamos que la Agencia Europea de Defensa brinde su apoyo, de la manera y en el momento que corresponda. Compensaciones. Numerosos Estados miembros de la UE exigen que sus importaciones de la defensa se compensen mediante inversiones o compras compensatorias. La estructura actual de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea y el estado poco desarrollado de nuestros esfuerzos para abrir los mercados hacen que esa prctica resulte comprensible. Estos convenios pueden brindar oportunidades a los Estados miembros en forma individual a fin de desarrollar sus propias destrezas y promover relaciones importantes para sus compaas. No obstante, cuando las compensaciones se presentan como criterio en la competencia para la defensa, es claro que dicha competencia no se decide solamente a partir del valor de las ofertas que compiten. Esta cuestin requiere estudios y anlisis adicionales, y ser necesario considerarla cuidadosamente con el tiempo. Sin embargo, compartimos la meta fundamental de generar las condiciones de mercado y la estructura de la base tecnolgica e industrial de la defensa europea, en la que posiblemente esa prctica ya no sea necesaria y, mientras tanto, considerar cmo pueden mitigarse los impactos adversos sobre la competencia y la base tecnolgica e industrial de la defensa. Equidad entre competidores. Una competencia leal requiere no slo un

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campo de juego nivelado, sino tambin la seguridad de que no se favorezca indebidamente a los competidores individuales. Eso indica que algunas caractersticas como la propiedad pblica de las industrias de la defensa o la ayuda que se brinda pblicamente a ellas exigirn una transparencia especial si desea mantenerse la confianza mutua de que no existen ventajas competitivas desleales (como subsidios ocultos). 15. Aunque reconocemos que es una cuestin que excede nuestra competencia como Ministros de Defensa, tambin observamos que las diferencias en las polticas de exportacin fuera de la UE pueden tener un impacto indirecto sobre la imparcialidad de la competencia dentro del Mercado Europeo de Equipos de Defensa, en especial si consideramos que el valor del mercado extraeuropeo para nuestra industria es casi tan grande como el del mercado interno europeo. Cooperacin: lograr una cooperacin cada vez ms eficaz

16. La competencia no es la panacea. Es una herramienta para ofrecer mejor valor al cliente, agudizar nuestras industrias y fomentar la evolucin de la base tecnolgica e industrial europea que queremos ver. Sin embargo, con frecuencia la cooperacin puede ofrecer un mejor enfoque para los mismos fines. 17. Los antecedentes de colaboraciones para equipos en Europa son diversos. Algunas fueron muy exitosas. Pero muy a menudo se las utiliz con una escasa consideracin hacia la produccin de equipos rentables, y con demasiado nfasis hacia los fines industriales de la defensa nacional. A fin de cuentas, un curso de accin de ese tipo es contraproducente; nuestras industrias de la defensa sobrevivirn solamente si son capaces de proveer bienes de primera calidad a precios competitivos. En este contexto, el aporte principal que los gobiernos pueden hacer es ejercer el autocontrol: permitir que la industria encuentre la solucin ms eficaz para las necesidades consolidadas y alejarse tan rpido como sea posible del enfoque de participacin justa (juste retour). 18. Los gobiernos tambin son responsables de iniciar esfuerzos cooperativos que cuenten con requisitos compartidos slidos y realistas. Necesitamos realizar esfuerzos ms sistemticos para identificar esas oportunidades en los planes nacionales existentes; esperamos que el trabajo del Plan de Desarrollo de Capacidades sea un instrumento facilitador clave en ese aspecto. Y necesitamos cambiar el foco de atencin exclusivo acerca del desarrollo cooperativo de equipos nuevos para considerar tambin las ventajas posibles de colaborar con el apoyo en servicio o actualizar los activos existentes. 19. Cuando se necesitan capacidades nuevas, debe considerarse sistemticamente que las mejores colaboraciones se inician en forma ascendente; las necesidades

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compartidas deben lograrse en el punto en que se piense cul ser el destino de la nueva capacidad y cmo se la utilizar. Rara vez resultan exitosos los intentos por armonizar las necesidades tcnicas de las plataformas concebidas en forma independiente. Ese nfasis en la primera etapa conceptual destaca la importancia de un cambio de paso en la colaboracin de investigacin y tecnologa para la defensa en Europa como la clave para la convergencia ascendente de las ideas en cuanto a las necesidades y el punto donde se analizan las posibles aplicaciones de las tecnologas nuevas. Las colaboraciones de investigacin y tecnologa, ya sea para comprar tecnologas por cuenta propia o para analizar su aplicacin posible mediante la demostracin de tecnologa, son tambin ms factibles en cuanto a la prctica que las colaboraciones de equipos principales; habitualmente, las sumas de dinero implicadas son mucho menores que las que corresponden al desarrollo de una plataforma nueva y, por consiguiente, se puede disponer de ellas ms fcil y rpidamente a partir de presupuestos de la Defensa muy comprometidos.

Conclusiones
20. Reconocemos que esta Estrategia, que esboza nuestras metas compartidas e identifica algunos de los principios centrales a seguir y de las cuestiones principales a tratar, es slo un comienzo. El curso de accin que establecimos implica una larga travesa y recordamos las palabras utilizadas en otro contexto hace ms de cincuenta aos: Europa puede construirse solamente mediante logros prcticos que, en primer lugar, crearn una solidaridad real.7 Pero nos comprometemos a efectuar una revisin continua y activa de nuestro progreso colectivo hacia la realizacin de la exitosa base tecnolgica e industrial de la defensa europea que esbozamos antes, y nos comprometemos particularmente a trabajar en pos de una mayor transparencia, una mayor confianza mutua y una mayor convergencia de las polticas acerca de la base tecnolgica e industrial de la defensa de las cuales depender el xito.

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Prembulo del tratado de la comunidad europea del carbn y el acero, firmado en Pars el 18 de abril de 1951.

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artculo reproducido con la autorizacin del servicio de Publicaciones de la Universidad complutense de Madrid. Publicado originalmente en la revista Papeles del este: transiciones poscomunistas, nm. 16, 2008.

Nuevas tendencias en la industria de la defensa rusa

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DEpartamEnto DE Economa aplIcaDa UnIvErsIDaD DE valEncIa

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Introduccin
Durante los aos noventa, Rusia padeci una crisis estructural que desarticul el tejido productivo. Esta alteracin tuvo una incidencia especial sobre la industria de la defensa. A los motivos que afectaron a otros sectores econmicos se le aadieron, en primer lugar, el problema tcnico de que los componentes del armamento se producan en distintas repblicas soviticas, en segundo lugar, la cada del carcter prioritario del sector y, en tercer lugar, la animadversin que tuvieron los iniciadores de las reformas contra este sector econmico. Durante estos aos, las reformas en la industria de la defensa fueron una mezcla de las generales ejecutadas en el resto de la economa (privatizacin), junto con la aplicacin de otras adaptadas al perfil del sector (conversin). En todos los casos, las polticas se caracterizaron por una ausencia de base financiera, que convirti a las polticas reestructuradoras en meras declaraciones de intenciones. La privatizacin comenz en la industria casi desde el inicio de la dcada. Pero el proceso estuvo bastante descontrolado. Los nicos frenos impuestos fueron la incapacidad de los directores para adaptarse a un entorno de toma de decisiones descentralizadas y los lmites tcnicos para cambiar los perfiles productivos de las empresas.

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En efecto, el resultado se manifest en un hundimiento de la produccin, un freno prcticamente absoluto con respecto a las inversiones y una huida del personal, junto con el envejecimiento en las plantillas de trabajadores.1 La nica poltica de reestructuracin productiva aplicada fue la conversin, es decir, el establecimiento de estmulos para reorientar las capacidades productivas de las entidades de la defensa desde destinos militares a civiles. Sin embargo, los planes estuvieron mal diseados, no financiados y aplicados sobre bases tcnicas que difcilmente permitan la reasignacin de recursos a usos civiles, con cierta rentabilidad econmica. Adicionalmente, el reducido volumen de financiacin disponible, bien para conversin, bien para pedidos militares, se distribuy sin seguir prioridades, puesto que se utiliz el criterio de dar algunos recursos a todas las entidades que presionaban. Es decir, no existi un criterio poltico para reorientar los cambios que estaban teniendo lugar.2 En este contexto, la nica financiacin relevante que se obtuvo durante los aos de 1990 procedi de las exportaciones de armamento. Aquellas entidades, en especial las que generaban productos finales de armas con demanda externa, y las conectadas con stas, consiguieron ciertos flujos financieros que les permitieron sortear parte de los problemas.3 As pues, en la etapa Putin, las organizaciones de defensa se han acostumbrado a no obtener financiacin del Estado y a reorientar sus capacidades productivas hacia otros destinos civiles o a extinguirse. La aparicin de nuevas fuentes de financiacin militar est reactivando la industria de la defensa, pero desde una posicin menos conflictiva que en la dcada de 1990. Ahora el Estado posee una mayor libertad para asignar recursos segn sus prioridades de armamento, puesto que los grupos de presin de aquellos aos han desaparecido o han reorientado su inters (y sobreviven) teniendo como referencia las actividades civiles. La aparicin de nueva financiacin, que define los intereses del Estado, est logrando reactivar la industria de la defensa sobre bases nuevas. En este trabajo se analizarn los cambios, polticas y resultados que han tenido lugar durante la etapa Putin. Se iniciar poniendo de manifiesto los cambios administrativos y los econmicos de carcter global. A continuacin, se apuntarn cules han sido las polticas reestructuradoras considerando, en primer lugar, su faceta reorganizativa y, en segundo trmino, su aspecto de cambio productivo. Respecto a los cambios productivos se descompondr el anlisis separando los pedidos militares internos y las exportaciones.
a. snchez, the first stage of Privatisation of the russian Military industry, en communist economies and economic transformation, vol. 7, nm. 3, 1995, pp. 353-367; Privatisation, decentralisation and Productive adjustment in the russian defence industry, en europe-asia studies, vol. 50, nm. 2, pp. 241-256, 1998. 2 a. snchez, the first stage of Privatisation of the russian Military industry, en communist economies and economic transformation, vol. 7, nm. 3, pp. 353-367, 1995; restructuring the defence industry and arms Production in russia, en europe-asia studies, vol. 52, nm. 5, pp. 897-914, 2000. 3 a. snchez, arms exports and restructuring in the russian defence industry , en europe-asia studies, vol. 56, nm. 5, pp. 687-706, 2003. 1

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Cambios administrativos y econmicos globales


Inmediatamente antes del inicio de la etapa Putin, en 1999, la industria de la defensa fue reorganizada a travs de la creacin de cinco agencias estatales especializadas. stas se encontraban dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Industria, Ciencia y Tecnologa y han sido un componente esencial de la organizacin de la industria de la defensa durante la primera fase de la presidencia de Putin.4 Las agencias fueron las siguientes: 1. Agencia de construccin de barcos (Rossiiskoe agenstvo po sudostroeniyu), que inclua las actividades relacionadas con la construccin de barcos. 2. Agencia de sistemas de direccin (Rossiiskoe agenstvo po sistemam upravleniya), que agrupaba las actividades relacionadas con radioelectrnica y medios de comunicaciones (es decir, fusiona a tres de los antiguos subsectores de la Defensa). 3. Agencia de armamento convencional (Rossiiskoe agenstvo po obychnym vooruzheniyam), que integraba las actividades relacionadas con la obtencin de armas convencionales. 4. Agencia de municiones (Rossiiskoe agenstvo po boepripasam), que organizaba a las entidades relacionadas con la obtencin de municiones, qumicas especiales, as como armas qumicas y biolgicas. 5. Agencia aeroespacial (Rossiiskoe Aviatsionno-Kosmicheskoye Agenstvo), que result de agrupar las organizaciones relacionadas con actividades espaciales y de aviacin, aunque tambin incluy las vinculadas a misiles estratgicos (Postanovlenie pravitelstva RF, O realizatsii 1999; y Postanovlenie pravitelstva RF, Voprosy 1999).

Cuadro 1 - Estructura de la industria de la defensa, segn entidades y tipos de propiedad


Estatales Sociedades Annimas Agencia de construccin de barcos 76 94 Agencias de sistemas de direccin 276 502 Agencia de armamento convencional 62 75 Agencia de municiones 106 32 Agencia aeroespacial 114 191 Total 634 894 Total 170 778 137 138 305 1528

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fuente: elaboracin propia con datos de Postanovlyeniye pravityelstva rf, Vopros rossiyskogo agyentsva po sudostroyeniyu, nm. 878, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityelstva rf, Vopros rossiyskogo agyentsva
4 c. Gloaguen, le complexe militaro-industriel russe. entre survie, reconversion et mondialisation, en le courrier des pays de lest, nm. 1.032, 2003, pp. 4-17.

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sistyemam upravlyeniya, nm. 879, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityelstva rf, <Vopros rossiyskogo agyentsva po obchnm vooruzhyeniyam>, nm. 880, 30 de julio de 1999; Postanovlyeniye pravityelstva rf, Vopros rossiyskogo agyentsva po boyepripasam, nm. 906, 6 de agosto de 1999. el nmero de entidades de la agencia aeroespacial corresponde a una estimacin del autor.

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La parte esencial de la industria de la defensa fue incorporada a estas agencias. No obstante, debe destacarse que existan algunas entidades que se encontraban ubicadas en otras administraciones del Estado. Por ejemplo, dentro del Ministerio de Industria se encontraban adscritas unas treinta entidades ms, 191 se encontraban dentro del Ministerio de Defensa y se dedicaban a actividades de reparacin, mientras que 63 aparecan bajo el Ministerio de Energa Atmica, y que presumiblemente desarrollaban sus actividades en relacin con el armamento atmico.5 Estas agencias mantuvieron su vigencia hasta la segunda fase de la presidencia de Putin. En ese momento tuvo lugar una reestructuracin gubernamental y, en marzo de 2004, las cinco agencias fueron integradas dentro de la Agencia Federal de Industria (Rosprom), como simples departamentos. Debe destacarse que las actividades y aspectos espaciales se integraron dentro de otra agencia independiente (Roskosmos) y, por supuesto, las cuestiones relacionadas con el sector atmico recayeron sobre la agencia especializada Rosatom (este subsector perdi estatuto administrativo al desaparecer el Ministerio de Energa Atmica). No obstante, la Agencia Federal de Industria pas a constituir un cuerpo administrativo unificado que gestionaba la mayora de los aspectos de la industria de la defensa (con excepcin de los atmicos, que siempre haban disfrutado de independencia), aunque con la limitacin de que la Agencia era relativamente pequea y constitua una seccin del Ministerio de Industria y Energa, es decir, tena un rango administrativo medio.6 Este ltimo aspecto es muy relevante porque una parte de las actividades de la industria de la defensa eran administradas por otros organismos estatales, con frecuencia de mayor rango que la propia Rosprom. De hecho, hasta 2003, los pedidos militares del Estado los realizaba independientemente cada organismo demandante (Ministerio de Defensa, Ministerio del Interior, FSB y tropas ferroviarias). Sin embargo, a partir de marzo de 2003 se cre dentro del Ministerio de Defensa, el Comit Estatal de Pedidos Militares del Estado, que tena por objetivo unificar la poltica de pedidos de armamento del Estado. Por aadidura, la dimensin de exportacin de armamento estaba administrada desde el ao 2000 por el Comit Federal sobre Colaboracin Tcnico-Militar con el Exterior (KVTS), que fue encabezado por un funcionario de alto nivel del Ministerio de Defensa. La ejecucin de las exportaciones recaa mayoritariamente sobre una agencia especial, Rosoboroneksport, que en noviembre de 2003 pas a depender del Ministerio de Defensa. Por otra parte, los aspectos relacionados con los programas de armamento, su puesta en
J. cooper, the arms industries of the russian federation, Ukraine andBelarus en siPri, siPri Yearbook 2004: armaments, disarmament and international security, oxford, oxford University Press, pp. 431-446, 2004. 6 V. V. shlykov, the economics of defense in russia and the legay of structural Militarization en s. e. Millar y d. trenin (eds.), the russian Military: Power and Policy, cambridge (Mass.), Mit Press, londres, 2004, pp. 157-182. 5

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prctica y concrecin sigui siendo una funcin que recaa en el Ministerio de Desarrollo Econmico, al tiempo que determinaba las capacidades en reserva movilizables militarmente, as como influa en la determinacin de los pedidos militares desde su mbito econmico financiero.7 As pues, aunque la gestin de la industria de la defensa se encontraba en manos de Rosprom (Ministerio de Industria), parte de sus actividades estaban condicionadas por las decisiones adoptadas en el Ministerio de Economa y, cada vez ms, en el Ministerio de Defensa. Por lo tanto, la industria de la defensa an continuaba presentando su administracin diseminada entre varias instituciones estatales, que dificultaban su gestin. En noviembre de 2005 tuvo lugar un cambio esencial. Sergei Ivanov, ministro de Defensa, fue designado viceministro primero en el gobierno. Posteriormente, en marzo de 2006, se cre la Comisin de la Industria de Defensa (VPK) (Ukaz Prezidenta, 2006) e Ivanov fue designado como su presidente. Es decir, Ivanov, funcionario de mximo nivel dentro de la administracin burocrtica rusa, se estableci en la cabeza de la estructura administrativa que poda gestionar globalmente la industria de la defensa. La Comisin tena como misin administrar la industria de la defensa, definir los recursos movilizables militarmente as como determinar la produccin de armas y su exportacin. La mejora en la posicin administrativa de esta industria se ha reflejado en un aumento en sus asignaciones presupuestarias. El gasto en Defensa se ha cuadriplicado desde el 2000 hasta el 2007. Durante la dcada de 1990, las compras de armamento fueron absolutamente residuales. A partir del ao 2000, el volumen de recursos ha ido creciendo sostenidamente, pero se ha ido destinando la mayor cantidad de dinero a investigacin y desarrollo. De hecho, durante el perodo 2004-2005, las compras de armamento tambin fueron muy pequeas. El gasto en compra de armas fue en 2005 de 183 miles de millones de rublos, en 2006 de 237 miles de millones y en 2007 de 302,7 miles de millones.

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Cuadro 2 - Gasto en defensa nacional en Rusia


2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

En millones rublos 214.668 En millones dlares 7.162 Tasas de crec. (sobre rublos) 2,49

284.158 9.472 32,37

344.525 11.484 21,24

413.700 14.266 20,08

531.133 18.969 28,39

667.257 23.831 25,63

821.172 30.415 23,07

fuente: elaboracin propia con datos de Pukhov y Barabanov (2007).

La produccin militar se ha organizado agregadamente a travs de la elaboracin de


7 J. cooper, the arms industries of the russian federation, Ukraine and Belarus, op. cit.; society-Military relations in russia: the economic dimension, en s. l. Webber y J. G. Mathers, Military and society in Postsoviet russia, Manchester-nueva York, Manchester University Press, 2006, pp.131-156.

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los programas de armamento a largo plazo, que suelen ser vlidos para diez aos. stos se han descompuesto en objetivos de produccin y de investigacin y desarrollo anuales. El Programa de Armamento es elaborado por el Ministerio de Defensa, a partir de la utilizacin de las previsiones econmicas a largo plazo del Ministerio de Desarrollo Econmico. El primer programa se elabor en 1984, con validez para el perodo 1986-1995. Dada la crisis existente, ste fue sustituido por otro para el perodo 1991-2000, aunque nunca fue aprobado. El primer programa ruso se aprob para 1996-2005, aunque como la previsin de crecimiento del gasto en Defensa se sobrevalor, este programa nunca tuvo un valor real. Posteriormente, se dise otro con validez hasta 2010, que fue ratificado por Putin en 2002 y tuvo un carcter ms realista. En 2006 se iniciaron los trabajos para disear un nuevo programa, que fue aprobado en verano de 2006, con validez para el perodo 2007-2015. El total de financiacin prevista fue de 4.939,4 miles de millones de rublos (186 miles de millones de dlares). De esta cantidad, el 63% sern compras de armas y el 37% restante se orientar hacia investigacin y desarrollo. En este contexto, se iniciar la produccin de armamento en 2006-2007 y comenzarn a ser visibles a partir de 2009-2010.

La poltica reestructuradora: cambios organizativos


Con la llegada de Putin a la presidencia se trat de cambiar la fisonoma de la industria de la defensa. Por este motivo, se llev a cabo una nueva poltica reestructuradora con respecto a este sector, que se plasm en la aprobacin en octubre de 2001 de un programa de reestructuracin de la industria de la defensa para el perodo 20022006. Posteriormente se aprob el Programa Federal Especial sobre Reforma de la Industria de la Defensa para el perodo 2007-2010, extendible hasta el 2015. ste presenta la particularidad de que coincide en extensin temporal con el programa estatal de armamento (hasta el ao 2015). As pues, es la primera vez que se consiguen coordinar los programas de reestructuracin de la industria de la defensa y de armamento (Krasnaya zvezda, 2 de febrero de 2007). Las lneas maestras de los ltimos programas de reestructuracin de la industria de la defensa eran dos: la constitucin de estructuras organizativas integradas (reorganizacin interna estatal) y la liberacin de recursos productivos (expulsin del sector de aquellas entidades que no fueran necesarias para la produccin de armamento y permitirles plenamente orientar sus esfuerzos hacia la produccin civil). La constitucin de organizaciones integradas consiste en la integracin de diversas entidades de defensa, que se encontraban vinculadas a partir de la produccin de los mismos sistemas de armas, con el objetivo de cumplir con el programa de armamento (con validez hasta el ao 2010). Este tipo de medidas no era novedoso puesto que en la segunda mitad de los aos noventa ya se haba tratado de constituir tal tipo de agrupaciones empresariales. La diferencia esencial radicaba en que mientras que en

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la dcada anterior la idea reformadora se sustentaba esencialmente en reconstruir los lazos empresariales existentes en el perodo sovitico y perdidos durante la transicin, a partir de la nueva ola de cambios se pretenda constituir holdings de nuevo cuo adaptados a la necesidades de produccin de armamento ligada a las condiciones de seguridad de Rusia.8 En el programa se estableci que deberan crearse 75 corporaciones que agruparan a unas 520 organizaciones de defensa. En el programa que se inici en 2002 se especificaron las lneas maestras de actuacin y se estableci el embrin para conseguir su pleno desarrollo en el siguiente programa de reestructuracin a partir de 2007. Las estructuras integradas se configuraran a travs de la creacin de sociedades annimas en las que, al menos inicialmente, el Estado poseera el 100% de las acciones, aunque se admita la posibilidad de que el Estado cediese parte de su participacin en esos grupos industriales, con el lmite de mantener un paquete de control (51%). Aunque en algunos casos se ha contabilizado dentro de estas nuevas estructuras a otras ya formadas anteriormente, en gran medida procedentes del perodo sovitico, las nuevas agrupaciones empresariales deberan tener una estructura diferente. En estas condiciones, el desarrollo del programa se encontr con problemas legislativos, puesto que no exista una base legal para la constitucin de las nuevas estructuras integradas. Adicionalmente, aparecieron obstculos ligados a las reacciones de los poderes reales afectados. En primer lugar, con respecto a las propias empresas, que al integrarse perdan capacidad de decisin sobre sus recursos y en especial los financieros. En segundo lugar, tambin los poderes regionales rechazaban tales agrupaciones, puesto que las organizaciones matrices se estableceran en Mosc y las regiones perderan una participacin muy sensible en los flujos financieros. Todos estos problemas frenaron la constitucin de entidades integradas verticalmente y, de hecho, hasta 2004, slo se haban iniciado los trmites para la creacin de cuatro entidades de nuevo cuo y en otras pocas se estaban diseando los planes para su creacin. A estos modestos resultados hay que aadir, por una parte, el cambio administrativo en el sector de Defensa que tuvo lugar en 2004, que paraliz de hecho el programa de reestructuracin y, por otra parte, que algunas empresas iniciaron la constitucin de sus propias integraciones verticales, sin ser consideradas dentro del programa oficial y que cuestionaban la viabilidad de las propuestas administrativas-estatales. En la segunda fase del perodo Putin tuvo lugar un nuevo impulso al programa establecido. En efecto, en 2005, ocurrieron los primeros cambios slidos en la reestructuracin (en los proyectos programados), de manera que es posible considerar que ese momento constituya un punto de inflexin en la reestructuracin de la industria de la defensa rusa. Sin embargo, debe destacarse que, en esta nueva fase, las propuestas estatales de proyectos de creacin de estructuras integradas verticalmente no surgieron slo de Rosprom, sino tambin de Rosoboroneksport.
8 V. a. danilkin, V. n. Kalashnikov y a. i. telegin, o podjodaj k reorganizatsii <oboronki>, en eKo, nm.12, 2003, pp. 130-137.

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En el mbito de los proyectos concretos de reestructuracin, en 2005 se dieron los primeros pasos en firme para constituir una estructura integrada en aviacin: la Corporacin Unificada de Aviacin CUA (Obedinennaya aviastroitelnaya korporatsiiya, OAK). Las autoridades rusas pretendan transformar a la Corporacin Unificada de Aviacin en un ejemplo modlico de reestructuracin que pudiese ser alcanzado por otras iniciativas. sta debera agrupar a las empresas ms importantes de aviacin, con actividades civiles o militar, y tanto empresas como centros cientficos.9 El holding tendra inicialmente una participacin estatal del 75%, aunque es posible que se redujese hasta el 51%. No obstante, la creacin del grupo ha tenido problemas a partir del enfrentamiento surgido con alguno de sus miembros y, en particular con Irkut, una compaa poderosa que no quera peder su autonoma. En particular, para evitar la prdida de la independencia, Irkut ha tratado de organizar un grupo empresarial integrado, que de hecho cuestionaba la voluntad estatal de crear la Corporacin Unificada de Aviacin. NPK Irkut (Irkustk) es una empresa especializada en el montaje de los aviones interceptores pesados Su-30 y Su-27, que ha obtenido un volumen cuantioso de recursos financieros derivados de realizar contratos de abastecimiento de aviones a China e India. Con los recursos obtenidos Irkut pas a controlar algunas compaas del sector, como Berieva (Taganrog) y Russkaya Avionika. Dentro de esta tendencia, en marzo de 2004, hizo pblico su inters de adquirir la empresa Yakovlev, centro diseador del avin de entrenamiento Yak-130, que se monta en la empresa Sokol (Nizhniy Novgorod) y en 2005, consigui aumentar su influencia sobre la empresa Sokol. Adicionalmente, Irkut ha establecido una cooperacin con EADS para la produccin del avin A-350. As pues, en el rea de construccin de aviones estn vigentes dos iniciativas de construccin de grupos integrados verticalmente, aunque sera posible que Irkut acabe siendo integrada dentro de la Corporacin Unificada de Aviacin.10 Tambin en 2005 qued patente una segunda fuente estatal de constitucin de grupos integrados: Rosoboroneksport. Este monopolista de exportacin de armamento inici en ese momento la creacin de una agrupacin empresarial dentro de la construccin de helicpteros, a travs de la compra de acciones en las empresas ms importantes relacionadas con estas actividades.11 No obstante, en 2007, han surgido ciertas dudas acerca de la futura independencia del holding de helicpteros, que puede acabar siendo absorbido por la Corporacin Unificada de Aviacin. A este respecto, debe destacarse que, su futura integracin generara un macro-holding
en 2007, la corporacin Unificada de aviacin agrupaba paquetes de acciones, que oscilaban entre un 100% y un 15% de aK <sujoy>, aviaeksport, ilyushin, Komsomolsk na amure aPo, ilyushin finance, naZ sokol, novosibirskiy aPo chkalova, tupolev, finance leasing company y irkut corporation (d. Vasiliev, russias defense industry in 2007, en Moscow defense Brief, nm. 1, 2007). 10 K. Makienko y d. Vasiliev, russias defence-industrial complex and Military-technical cooperation in the first Half of 2007, en Moscow defence Brief, nm. 3, 2007. 11 las compras han sido el 31% en Mi, el 29,9% en la factora de montaje de Kazan, el 63% en la factora de aviacin de Ulan-Ude, el 60% en la planta de stupino, el 50,5% la planta Vpered de Mosc y el 100% del grupo Kamov (incluye el centro de diseo Kamov y las plantas de Kumertau y arsenev), as como est orientando su atencin a controlar rostvertol. Vase, tatar-inform.ru, 23 de mayo de 2007. 9

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con serias dificultades para integrarse internamente, pudiendo surgir problemas serios de organizacin interna. En el rea de construccin de barcos tambin se han establecido recientemente las lneas generales para constituir dos grupos, uno relacionado con embarcaciones de superficie y otro con submarinos. El primero se construir a partir de la Corporacin Industrial Unificada, que integrar a dos empresas que tradicionalmente han estado enfrentadas y han solapado sus producciones: Baltiyskiy Zavod y Severnaya verf. No obstante, los primeros pasos en la constitucin de este holding han quedado oscurecido debido a que el Ministerio de Defensa ha asignado pedidos militares no a las empresas mencionadas, sino a otras: Severnaya verf y Yatar (Kaliningrado). Esta ltima empresa tiene la particularidad de que es la promotora de un grupo empresarial, la Corporacin de Barcos de Pequeo y Medio Tonelaje (KSMK). En 2007, se apunt a que dentro del holding promovido por el Estado se integraran los centros de diseo de Severnoye PKB, Nevskiy PKB, KB Almaz y Zelenodolskoe PKB. Se prev que el holding asuma pedidos militares, pero tambin civiles relacionados con la construccin de petroleros, metaneros, rompehielos, etc. No obstante, la cuestin sobre la creacin de un grupo empresarial de nuevo cuo relacionado con la construccin de barcos permaneca abierta an en 2007, aunque se estaba perfilando la idea y comenzaba a definirse a travs de la denominacin del futuro holding: Obedinennaya sudostroitelnaya korporatsiya (OSK) (Ekspert -Severo-zapad-, 2 de abril de 2007 y Arms-Tass, 7-9 de noviembre de 2007). Respecto de la estructura integrada en el mbito de los submarinos, en 2007, sehaba iniciado la creacin de un holding con la unificacin de los centros de diseo Rubin y Malajit. Parece que la incorporacin de las factoras de ensamblaje puede presentar menos problemas debido al reducido nmero de ellas que estn en condiciones reales de desarrollar actividades productivas vinculadas a la defensa.12 El rea de construccin de motores tambin se encuentra en una situacin de indefinicin. A mediados de 2007 se concret que se crearan cuatro holdings en este subsector, encabezados por MMPP Salyut, AO Klimova, Samarskiy tsentr aviastroeniya y el grupo de construccin de motores de Perm-Saturn. En los primeros pasos para hacer viables estos grupos se estn encontrando problemas, entre ellos cabe destacar el solapamiento en producciones prioritarias dentro del programa de armamento. En concreto, se trata del desarrollo del motor para el avin interceptor pesado de quinta generacin. Tanto Saturn como Salyut se encuentran implicadas en la consecucin de este proyecto. Debe destacarse asimismo que ambas empresas tienen una solvencia financiera relevante y se encuentran activas tecnolgicamente. Mientras que Saturn consigui un contrato de 550 millones de dlares para el desarrollo del motor AL-551 para la India y la produccin de 240 D-30KP-2, Salyut ha sido elegida para el desarrollo de una turbina de gas que constituye la base de un motor naval universal, de uso tanto en corvetas como en destructores, al tiempo que ha firmado un contrato de motores para aviones de tipo AL-31F con China por un valor
12 r. Pukhov y M. Barabanov, challenges to the reform of defense r&d in russia, en Moscow defense Brief, nm. 1, 2007.

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de mil millones de dlares .13 Debe destacarse que desde 2006, el grupo empresarial privado ruso Sistema, que cuenta con el apoyo de Rosoboroneksport, est adquiriendo paquetes de acciones de control en empresas del sector de construccin de motores, en concreto, en la empresa Saturn y en la empresa de motores de Perm. De hecho se estimaba que, a finales de 2007, podra estar preparada la constitucin de un nuevo holding teniendo como ncleo tales entidades (Kommersant-daily, 9 de febrero de 2007). El papel de Rosoboroneksport se est acrecentando en la constitucin de grupos industriales (Vedomosti, 26 de enero de 2007), tal como est ocurriendo en las actividades de electrnica, donde la poltica reestructuradora se encontraba de hecho paralizada, y en metalurgias especiales. En este ltimo caso, durante el ao 2007, Rosoboroneksport ha adquirido el 66% de la empresa VSMPO-Avisma, el mayor productor de titanio del mundo, al tiempo que ha iniciado conversaciones para la adquisin de Krasniy Oktyabr (Volgograd) y del complejo metalrgico Barrikady, que hacen manufacturas especiales de metales (Arms-Tass, 28 de noviembre de 2007). Adicionalmente, Rosoboroneksport tambin est jugando un papel muy activo en la creacin de un holding especializado en la produccin de vehculos blindados y de municiones y qumicas especiales (Kommersant-daily, 29 de noviembre de 2007 y Kommersant-daily, 25 de mayo de 2007). Finalmente, tambin recientemente se comenzaron a dar los primeros pasos para crear un holding dentro del rea de defensa antiarea. Despus de unos conflictos muy agudos en los aos noventa y en los primeros momentos de esta dcada, en 2002 se unificaron en un grupo la mayora de las organizaciones implicadas en la generacin de sistemas de misiles antiareos (toda la gama de los S-300 de medio alcance, as como los Tor-M de corto alcance). En 2006 se consigui unificar en un solo centro de diseo los dos que existan tradicionalmente (Almaz y Antey) (Kommersant-daily, 6 de abril de 2007). Esta unin debe permitir desarrollar adecuadamente la nueva generacin de complejos antiareos S-400, pero tambin eliminar duplicaciones productivas al tiempo que crear producciones estandarizadas y servicios unificados para los diversos sistemas antiareos. La segunda lnea de reestructuracin es la liberacin de recursos del sector de Defensa. En concreto, se asume que parte de las empresas de defensa deben ser excluidas de estas actividades, bien porque tcnicamente ya no se encuentran con operatividad para estos menesteres, ya sea porque sus producciones no son adecuadas para las actuales necesidades, o porque su declive financiero las ha transformado en inservibles. En concreto, respecto a este ltimo tipo de organizaciones, en 2003, el 35% de las empresas y el 10% de los centros de investigacin tenan problemas financieros serios.14 Adems, 90 empresas tenan procesos abiertos de quiebra. En todos estos casos, la poltica reestructuradora apunta hacia su exclusin del sector, a travs de su privatizacin. En esencia, esta reestructuracin consiste en la venta de empresas que el Estado posee o bien de los pa13 K. Makienko, evolution of russias defense industry in 2005, en Moscow defense Brief, nm. 1, 2006. 14 J. cooper, developments in the russian arms industry, op. cit., pp. 434-435.

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quetes de acciones que an retiene en estas entidades productivas. En este sentido, aunque ha habido problemas diversos, la privatizacin ha ido avanzando progresivamente. En 2004, la relacin de empresas de defensa, segn su propiedad era:

Cuadro 3 - Organizaciones de defensa, segn tipos de propiedad.


Estatales Propiedad estatal del 50%-99% Propiedad estatal del 25%-49% Propiedad estatal de menos del 25% Sociedades annimas Total 1999 634 2004 594 74 177 617 868 1462

894 1528

fuente: elaboracin propia, junto con datos de Moscow defense Brief, nm. 5, 2005 (facts and figures).

Debe considerarse que dentro de la transformacin de las empresas estatales en sociedades annimas y la venta de sus acciones existe una mezcla de dos fenmenos distintos. Por un lado, la pretensin de excluir organizaciones valoradas como no tiles para la defensa y, por otro lado, la desestatalizacin de propiedades del Estado que son cedidas a otras entidades estatales, en especial a estructuras integradas verticalmente. Aunque en ambos casos existe una reestructuracin, en el primer caso se trata de una privatizacin, mientras que el segundo constituye una reorganizacin estatal. En cuanto a las reorganizaciones estatales, debe sealarse que en 2006 se aprob una regulacin nueva que subrayaba la voluntad del Estado de retener el 51% de las acciones en organizaciones estratgicas, aunque se prevea la adquisicin de acciones en tales grupos o entidades por organizaciones extranjeras, siempre que contase con la aprobacin previa gubernamental. No obstante, por el momento tal legislacin se encuentra sin desarrollar.15

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La poltica reestructuradora: cambios productivos


El objetivo de la poltica reestructuradora consista en cambiar la composicin de la industria de la defensa con el fin de adaptarla a la nueva demanda de armamento del pas. En este caso, el objetivo tena el componente de cubrir las necesidades del armamento y, por tanto, reorientar la produccin de la industria de la defensa era un elemento esencial. Por supuesto, en las condiciones actuales, tal
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arms-tass, 8 de noviembre de 2007.

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consideracin se encuentra condicionada por la demanda externa, debido al gran porcentaje que supone sobre el total de produccin de armamento. La produccin en la industria de la defensa ha ido creciendo continuamente y en 2003, la produccin de armamento alcanz el 50% de la que lleg a obtener en 1991, mientras que la composicin fue del 40% militar frente al 60% civil. Adicionalmente, debe matizarse que durante los ltimos aos, el crecimiento ha sido desigual entre diversos subsectores militares, de manera que la fisonoma de la industria de la defensa ha cambiado. En concreto, mientras que el sector de aviacin ha ido mejorando, el de municiones ha empeorado continuamente, situacin esta ltima que se explica por la limitada demanda tanto interna como externa. La produccin de construccin de barcos (en 2000 creci un tercio, en 2001 casi un 10% y en los siguientes aos entorno a un 7%) y la de radio se orienta esencialmente hacia la exportacin. Tambin se debe destacar que los sistemas especiales de armas, en particular los complejos antiareos, estn acrecentando su demanda, que conduce a las organizaciones productivas afectadas a atravesar una etapa de esplendor econmico.

La demanda interna militar


Durante el perodo Putin los planes de compras de pedidos estatales militares han tenido tendencia a cumplirse e, incluso, se han sobrecumplido en ciertos casos. Adems, han previsto la cobertura progresiva de todas las deudas relacionadas con pedidos militares atrasados. Este elemento presenta mayor importancia en la medida en que durante los aos noventa las empresas de defensa acumularon tal volumen de impagos que su supervivencia se volvi prcticamente imposible. Una de las caractersticas de los nuevos programas ha sido la concentracin de los recursos en un nmero limitado de prioridades. Entre stas se han destacado las relacionadas con la aviacin y los sistemas antiareos. Entre las prioridades de desarrollos tecnolgicos se destaca la creacin de una generacin de interceptores de quinta generacin (Su-37). En el rea de misiles, se est desarrollando el misil nuclear de nueva generacin Bulava (R-30) para ubicacin en submarinos, el no nuclear de largo alcance X-55516 as como otros de uso en los complejos de defensa antiarea S-400.17 En trminos de adquisiones, hasta el momento, son numricamente pequeas, por ejemplo se compra anualmente 6-7 miles de Topol-M,18 se han iniciado las incor16 el X-555 est siendo desarrollado por la corporacin takticheskoye raketnoye Vooruzhyeniye y, las pruebas realizadas a finales de 2005 han dado resultados positivos (izvestiya, 4 de octubre de 2005). 17 el primer complejo s-400 de alcance medio fue entregado al ejrcito ruso en verano de 2007 (vase, armstass, 24 de julio de 2007). adems, a finales de 2007, se acabaron los trabajos para la modernizacin de los complejos antiareos de corto alcance tor-M2, que se producirn en serie en 2008. en 2009, el ejrcito recibir las primeras unidades de los Buk-M3. adems se iniciarn trabajos para la modernizacin de los complejos osa. Vase arms-tass, 20 de septiembre de 2007. 18 Por ejemplo, en 2004, se compraron 6 mil unidades.

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poraciones de los complejos S-400 e Iskander-M, as como tambin de satlites militares o algunos tanques T-90S.19 Adems se contina construyendo un submarino atmico en Severodvinsk. La cuestin es que se est esperando a que los avances tecnolgicos en curso se consoliden para comprar armamento de nueva generacin, que tendr lugar hacia finales de esta dcada. As pues, por el momento, las adquisiciones se concentran en la introduccin de modernizacin en armamento en uso. En este sentido, las prioridades se han orientado hacia la modernizacin de los bombarderos estratgicos Tu-160, Tu-95 y Tu-22M, de los interceptores pesados Su-27 (hasta conseguir la versin modernizada SKM) o los bombarderos tcticos Su-24 y Su-25 (www.aviaport.ru,16 de julio de 2007). En un futuro cercano, en el mbito naval se pretenden orientar las prioridades hacia la construccin de dos submarinos diesel de proyecto 677, 3 corvetas de nueva generacin y una fragata de proyecto 22.350. Este proyecto, al parecer, estar equipado con caones de 130 mm del tipo A-192 y sistemas de misiles del tipo Kalibr o Yajont. Asimismo, se pretende modernizar los complejos de misiles estratgicos para submarinos incorporando el nuevo sistema Sineva, que acaba de ser aceptado por las Fuerzas Armadas Rusas (Arms-Tass, 24 de julio de 2007). Sin embargo, los recursos necesarios resultan muy voluminosos y se est cuestionando el modo de cubrir tales necesidades.20 A partir de este trasfondo, algunos de los objetivos que se pretenden conseguir hasta el ao 2015 consisten en que las Fuerzas Armadas hayan recibido al menos 1.400 tanques, 4.109 BMP y BMD, 3.008 BTR, 60 complejos Iskander y 18 sistemas S-400.21 No obstante, se originan algunos problemas respecto del cumplimiento de los objetivos. En este sentido han surgido problemas organizativos, financieros (precios) y de calidad, que pueden cuestionar el cumplimiento de los objetivos establecidos. Respecto de los organizativos, por ejemplo, para completar el desarrollo del Su-37 resulta necesario la mejora del motor, que est siendo acometida por Saturn (proyecto 117C), as como del radar (ha traslucido que se trata del modelo Irbis).22 Estos desarrollos tecnolgicos son esenciales para la modernizacin del Su-27 hasta conseguir la versin Su-27BM (Su-35), que constituye la base para el desarrollo del Su-37 (quinta generacin) para la exportacin. Sin embargo, aunque s se est cumpliendo las asignaciones de dinero para los proyectos de investigacin y desarrollo, no est ocurriendo lo mismo con respecto a la compra de nuevos aviones Su-27, ni se est destinando financiacin para la modernizacin de este tipo de avin. Esto significa
19 en 2004, se adquirieron 15 tanques t-90s. 20 es probable que las fragatas puedan ser producidas por admiralteiskii verfi y severnaya Verf, que estn concentrando los nuevos desarrollos tecnolgicos. cabe destacar que severnoe PKB haba desarrollado un proyecto de corvetas que desplaza 2000 tm., pero el Ministerio de defensa se orienta ms por atribuir el encargo a KB almaz, que oferta un proyecto ms sencillo y de menores costos. 21 Vremya novostei, 5 de junio de 2006. 22 nPo saturn est desarrollando este motor con financiacin pblica para equipar a los interceptores pesados multifuncionales de quinta generacin, mientras que MMPP salyut est desarrollando el motor al31fM3, con el mismo objetivo, pero est cubriendo los costes con recursos propios (Vremya novostei, 19 de julio de 2007).

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una cada de los motivos para mejorar los proyectos mencionados de aviacin. As pues, el desarrollo del proyecto presenta contradicciones internas. Un segundo problema se deriva de la inflacin. Los precios en la industria de la defensa han crecido sustancialmente. Sin embargo, los pedidos se realizan por unidades fsicas. En estas circunstancias, es previsible que surjan penurias financieras y que deba reducirse el nivel de demanda o bien aumentar las asignaciones presupuestarias. En tercer lugar, aparece el problema de la calidad. Durante los ltimos aos las inversiones en la industria de la defensa han sido marginales, adems de que ha dejado de ser prestigioso, en trminos morales y remunerativos, trabajar en este sector. Esta situacin se ha plasmado en un deterioro del capital fsico y humano. En concreto, el nivel de inversin interna durante los ltimos aos ha sido muy pequeo, ha alcanzado el 1% anual, mientras que debera haber sido del 10%, cuestin que pone de manifiesto que el 70% de los equipos son obsoletos. El resultado se ha reflejado en una cada en la calidad de la produccin obtenida.23 Aunque es difcil obtener informacin a este respecto, las protestas de clientes extranjeros ponen de manifiesto este tipo de deficiencias. Por ejemplo, la India ha planteado numerosas crticas acerca de los misiles con los que se ha dotada a las fragatas que ha comprado, as como sobre los motores con los que se ha equipado a los Su-30MKI. Por su parte, China ha puesto de manifiesto que se han utilizado componentes antiguos en los destructores que se le entregaron, mientras tanto Chequia rechaz los Mi-35 entregados, argumentando los mismos motivos.24

La produccin destinada a la exportacin

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El factor esencial explicativo del crecimiento y del cambio en la industria de la defensa ha sido el arrastre que han significado y continan representando las exportaciones. Durante los aos noventa, las exportaciones evitaron un hundimiento total en la produccin de armamento.25 En la nueva dcada, aunque la produccin militar interna ha ido aumentado, tambin han presentado una muy buena evolucin las exportaciones, de manera que continan siendo un elemento esencial del output estratgico de la industria de la defensa. Por ejemplo, mientras que en 1998, el 60% de la produccin militar era destinada a la exportacin o en 1999 lleg a suponer cerca del 80% de las ventas de armamento, en la nueva dcada aunque este porcentaje ha disminuido, siendo en el ao 2006-2007 de alrededor del 40%, an sigue siendo muy relevante.
23 V. V. lesnyj, rossiiskii oboronno-promyshlennii kompleks: stoit li speshit s vertikalnoi integratsiei?, en eKo, nm. 8, 2007, pp. 18-19; J. fontanel y a. Karlik, lindustrie darmement de la russie, effondrement ou renouvea?, en innovations, cahiers dconomie de linnovation, nm. 21, 2005, pp. 81-108. 24 J. cooper, the arms industries of the russian federation, Ukraine and Belarus, en siPri, siPri Yearbook 2004: armaments, disarmament and international security, oxford, oxford University Press, 2004, pp. 431-446. 25 a. snchez,arms exports and restructuring in the russian defence industry , op. cit.; M. Malek, the russian armaments industry and arms exports. status Problems and outlook, en G. Hinteregger y H. G. Heinrich, russia continuity and change, Viena-nueva York, springer, pp. 277-294, 2004; H. G. Heinrich, op. cit.

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En efecto, las exportaciones han ido aumentando durante todos los aos de esta dcada y la expectativa es que contine esta tendencia. Sin embargo, es previsible una ralentizacin en su crecimiento debido a la saturacin de sus grandes demandantes. Adicionalmente, dado el crecimiento de la demanda interna, las exportaciones irn perdiendo el papel estratgico que jugaron en los aos noventa.

Cuadro 4 - Evolucin de exportaciones (en miles de dlares)


Ao Exportaciones 2000 3681 2001 3705 2002 4810 2003 5400 2004 5780 2005 6126 2006 6500

fuente: Kommersant-vlast, nm. 4, 2007

La gestin de las exportaciones de armamento ha recado esencialmente en la compaa estatal Rosoboroneksport. Sin embargo, tradicionalmente, a un grupo pequeo de las empresas con mayor dinmica exportadora se les ha permitido gestionar sus propias transacciones. Este grupo ha variado en funcin del momento: en 2001 eran seis empresas, aunque en 2006 se haba reducido a cuatro (Aviatsiya, kosmos i vooruzhyeniya, 1 de febrero de 2002). Debe destacarse que a un grupo ms extenso, diecisiete entidades, se les permiti la venta directa de repuestos y servicios en el mantenimiento de los equipos vendidos. Sin embargo, a principios de 2007, se aprob un decreto presidencial por el que Rosoboroneksport quedaba como nico gestor de ventas de armamento y las ltimas cuatro empresas que tenan el privilegio de acceder al mercado exterior lo perdieron, manteniendo slo la capacidad de vender repuestos y realizar servicios de postventa (Kommersant- vlast, nm. 4, 2007). Durante los aos noventa, los grandes demandantes de Rusia fueron China e India. En la nueva dcada ambos pases han mantenido su importancia, pero cada vez con menor fuerza debido a que su demanda se est saturando, al tiempo que estn comenzando a cubrir parte de sus propias necesidades con produccin propia, como se trata, en especial, del caso de China. Adicionalmente, parte de las ventas han consistido en la cesin de las licencias a ambos pases, de manera que en el futuro ambos pases podrn competir con Rusia en el mercado externo.26 No obstante, en los ltimos aos, el debilitamiento de la demanda de China e India se ha sustituido con la apertura de nuevos mercados, que pueden ser muy prometedores. En concreto se trata de Irn, Argelia y Venezuela. En los tres casos, su demanda aparece sustentada en los flujos financieros derivados de la venta de hidrocarburos.
26 d. Vasiliev, russias arms trade with foreign states in 2005, en Moscow defence Brief, nm. 1, 2006; K. Makienko, financial results of russian arms trade with foreign states in 2004, Moscow defence Brief, nm. 1, 2005; d. r. Belousov y M. l. shukhgalter, Postcrisis development of russias defense complex 1999-2001, en studies on russian economic development, vol. 14, nm. 3, pp. 588-596, 2003.

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Respecto al tipo de armamento vendido, cabe sealar que una parte importante se ha concentrado en aviacin, en especial las modernizaciones de los Su-27 hasta conseguir varias versiones del Su-30. Esta demanda explica la comparativa buena evolucin que ha experimentado el subsector de aviacin. Otra de las lneas importantes de exportacin ha sido la relativa a los sistemas antiareos. Tambin se destacan algunas compras de fragatas, submarinos y lanchas rpidas, as como vehculos blindados de diverso tipo. A pesar de los beneficios que suponen las exportaciones, stas constituyen tambin una restriccin importante, puesto que condicionan la demanda interna. En efecto, las exportaciones se conciben como una fuente de recursos para apoyar el desarrollo de las prioridades internas, pero condiciona parte de las prioridades internas de armamento (su orientacin y su ritmo de cumplimiento). Esto es debido a la aportacin financiera que se supone no es nada desdeable. Es decir, que en ciertos casos se est desviando el apoyo desde producciones de armamentos ms relacionadas con la seguridad de Rusia hacia otras que cuentan con inters del extranjero, de manera que se consiguen economas de escala.27

Conclusiones
Durante la etapa Putin la industria de la defensa ha comenzado a experimentar una serie de cambios esencialmente distintos a los acontecidos durante la dcada anterior. Esta etapa ha significado el final de la crisis en este sector en su conjunto. Parte de los resultados se deben a una mejora en las condiciones econmicas del pas, pero parte se debe a que se ha establecido una poltica reestructuradora dentro del sector que, por aadidura, se est aplicando, aunque lentamente. El resultado es que se est operando una mejora en las condiciones de la industria de la defensa. En consonancia con esta situacin, se estn cubriendo en parte las necesidades del Estado en abastecimiento de armamento. Aunque s se est manifestando una voluntad de cambio, un problema esencial es la crisis estructural en la que se encuentra inmerso el sector. En particular, la obsolescencia en el capital fijo as como el envejecimiento y falta de preparacin del personal condicionan de manera estructural el futuro de partes del sector. A esta situacin hay que aadir las presiones de los agentes para defender sus intereses particulares, en detrimento de los cambios que mejoren el sector en su conjunto y que respondan a los nuevos retos de seguridad de Rusia. As pues, aunque las tendencias actuales son aceptables, ser necesario esperar algunos aos para saber en qu medida se pueden consolidar los cambios iniciados.

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27 r. Pukhov y M. Barabanov, op. cit.

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