INFORME ESPECIAL - VERSIÓN PRELIMINAR

LAS CONCESIONES DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD
Consideraciones generales El presente informe -de carácter preliminar- tiene como objetivo dar a publicidad la situación de administración deficitaria en el que se encuentran una numerosa cantidad de concesiones de uso y explotación otorgadas a personas físicas y/o jurídicas por la administración pública porteña respecto de distintas actividades en inmuebles propiedad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para tal fin, se ha utilizado información oficial de la Dirección General de Concesiones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico, según la cual el Gobierno de la Ciudad administra un universo total de 622 concesiones en toda la Ciudad (a modo ilustrativo obran como anexos del presente informe, la nota de solicitud de información presentada y la respuesta obtenida por parte del referido organismo). Este informe se enmarca en un contexto de acuerdo al cual la actual gestión de gobierno del GCBA se caracterizó por una política deliberada y sistemática de hostigamiento a sectores de bajos recursos que habitan en inmuebles de propiedad del Gobierno de la Ciudad, promoviendo el desalojo de los mismos; así como respecto de artesanos y manualistas que trabajan en el espacio público. Si bien el argumento más utilizado por los distintos funcionarios para justificar dichas acciones fue el de la defensa del patrimonio público, la falta de implementación de una política similar para los casos en que la ocupación irregular provino de personas físicas o jurídicas con fines comerciales, demuestra la inconsistencia de dicho fundamento, y deja traslucir un criterio con sesgos de carácter prejuicioso y discriminatorio a la hora de definir prioridades en la política de desocupación de inmuebles de propiedad del Estado. En atención a las características de las irregularidades o inconsistencias advertidas, se estructura el presente informe presentando en primer lugar -luego de una explicación general respecto de la normativa que rige las concesiones- la situación en relación al estado general de los permisos (particularmente, respecto de los supuestos concesionarios que ocupan los inmuebles sin permisos o con permisos vencidos); se realiza luego un análisis en torno a la situación de los cánones establecidos a los permisionarios; se reseñan casos de permisionarios que detentan importante la ocupación de importante cantidad de predios; nos detenemos también en la particular situación de los predios usualmente denominados "bajo autopistas" y de los predios concesionados en la Costanera Norte; y, finalmente, se hace referencia a un reciente informe de la Auditoría General de la Ciudad respecto de la Direccón General de Concesiones. A este respecto, podemos adelantar que de la lectura del presente informe podrá concluirse que la administración de los recursos públicos requiere de una gestión de gobierno con mayores grados de eficiencia, transparencia y valentía que la hasta aquí llevada a cabo. La defensa del derecho de los habitantes de la Ciudad a que se defienda el patrimonio público respecto de su apropiación individual con fines comerciales, implica comenzar impidiendo su retención por parte de aquellos que de ningún modo lo necesitan.

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1. Régimen jurídico aplicable a las concesiones El Art. 104 Inc. 24 de la Constitución de la Ciudad establece que es el Poder Ejecutivo quien “administra los bienes que integra el patrimonio de la Ciudad, de conformidad con las leyes”. El Art. 82 Inc. 5, por su parte, establece que es la Legislatura la que, con la mayoría de los dos tercios del total de sus miembros, “aprueba toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio público de la Ciudad, por más de cinco años”. El Art. 89 Inc. 5, a su vez, prevé para la aprobación de tales leyes el procedimiento de doble lectura, con audiencia pública intermedia obligatoria. El Art. 104 Inc. 23, en el mismo sentido, afirma respecto de las atribuciones del Poder Ejecutivo que “toda concesión o permiso por un plazo mayor de cinco años debe tener el acuerdo de la Legislatura”. Lo antedicho significa que el límite máximo según el cual el Poder Ejecutivo puede otorgar concesiones respecto de la administración de bienes o servicios en la Ciudad es de 5 años. En los casos en que se pretenden otorgar concesiones por plazos mayores a un lustro resulta imprescindible la aprobación de la Legislatura de la Ciudad, mediante una ley sancionada con una mayoría especial, y a través del procedimiento de doble lectura. Tal como se ha dicho, el organismo del Poder Ejecutivo que tiene a su cargo específico la administración de las concesiones que otorga tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo es la Dirección General de Concesiones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Económico del Gobierno de la Ciudad. Ello en función de lo que establece el Decreto Nº 660/11 -reglamentario de la Ley de Ministerios Nº 4.013-, según el cual la referida Dirección General de Concesiones tiene como responsabilidades primarias: “Administrar las concesiones y controlar que cumplan con los objetivos fijados; Realizar las adecuaciones en los contratos que sean necesarias para un mejor servicio al ciudadano y la protección del medio ambiente natural, social y visual de la Ciudad; Analizar los contratos de concesión actuales, aplicando técnicas financieras y económicas, a fin de determinar, cuando corresponda, los precios o cánones que las mismas deben cobrar o pagar; Promover concesiones para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos”. Cabe referir también a la existencia de los Decretos Nº 225/97 y Nº 895/01, por los cuales la Dirección General de Concesiones tiene un procedimiento específico de verificación del estado de ocupación de los bienes del dominio público de la Ciudad de Buenos Aires, el cual -entre otras pautas de actuación- prevé que ésta “se expedirá sobre la legitimidad de la ocupación del bien, sobre el grado de cumplimiento de las prestaciones a cargo del administrado, sobre la proporcionalidad de las prestaciones en cuanto a precios y condiciones, pudiendo citar al ocupante a efectos de aconsejar posteriormente sobre el crédito de la Ciudad, prestaciones futuras y/o la rescisión de la concesión”. A su vez, existe normativa específica respecto de dos tipos de concesiones que analizaremos en profundidad en el presente informe como los son las otorgadas respecto de predios bajo autopistas y de la Costanera Norte. Respecto de la primera de ellas, vale decir que hasta abril del 2008, según el artículo 5º del Decreto Nº 1.721/04 era la empresa -de capital estatal- Autopistas Urbanas S.A. quien tenía a su cargo la administración de los predios bajo autopistas (dicha norma establecía: “otórgase a la empresa Autopistas Urbanas S.A. la explotación, por sí o mediante subconcesión, de los espacios genéricamente denominados bajos de autopistas y remanentes de expropiación correspondientes a la red concesionada […]”). A partir de la publicación del Decreto Nº 447/08 se revocó

la explotación otorgada a dicha empresa, unificándose también en la Dirección General de Concesiones la administración y explotación de dichos predios. Por último, respecto de las concesiones en Costanera Norte, debe advertirse que en virtud del Decreto Nº 508/10, se suprimió el Área Gestión de la Ribera (organismo fuera de nivel dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano), derogando el Decreto N° 477/96 que establecía las misiones y funciones del área que debía “supervisar las concesiones en zonas ribereñas y velando por el cumplimiento del decreto constitucional de libre acceso / circulación en la misma”.

2. Estado general de los permisos Del total de 622 predios que informa la Dirección General de Concesiones, según la información suministrada, 59 de ellos se encuentran desocupados, la gran mayoría "con subasta en trámite". Asimismo, 85 de ellos fueron cedidos a organismos oficiales, mientras que 44 se encuentran concesionados por un régimen especial destinado a personas con necesidades especiales, y 124 corresponden a concesiones gratuitas a cooperadoras1. Del universo restante (310 concesiones), se advierte que 102 predios se encuentran en condiciones de ocupación irregular en virtud de encontrarse vencido el plazo de los permisos2. Casos destacables en situación de ocupación irregular:  Playas de estacionamiento de la Facultad de Derecho, UBA: 2 predios vencidos desde el año 2003, que no abonan contraprestación alguna.  CEMIC (Las Heras 2.939): Vencido desde el año 2003. Nunca se ejecutó el Dec. Nº 1542/08 que dispone la desocupación administrativa del predio.  El Padrino (Local gastronómico en Costanera Norte). Vencido desde el año 2005.  Canchas de tenis del ex OSN (Av. F. Alcorta 7350): Vencido desde el año 2006. No abona canon alguno.  Playas de estacionamiento Hipódromo Argentino de Palermo (Dorrego y Libertador): Vencido desde el año 2008. No abona canon alguno.  Brisas del Plata (salón de eventos, Costanera Sur): Vencido desde el año 2010.  Sector Ingreso Parque Norte (Estacionamiento): Ocupado por el Sindicato Empleados de Comercio. Vencido desde junio de 2011.  Playas subterraneas Charcas E & J Salguero & Av Cnel Diaz: Ocupado por Aventura Emprendimiento S.A. Vencido desde el año 2011. No abona canon alguno.  Pizza Banana (Costanera Norte): Vencido desde el año 2011.

 48 predios bajoautopista: Correspondientes a las autopistas 1, 6 y 9. En algunos casos el vencimiento data de 2007.

3. Situación de los cánones
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En la gran mayoría de estos casos no se informa plazo de vigencia de la concesión o se informa que se encuentran con los permisos vencidos. Sin perjuicio de ello, se excluirán del listado a analizar del presente informe, por no presentar relevancia suficiente. 2 Utilizando como fecha de corte los vencimientos anteriores al 31/07/2012.

Según lo informa la Dirección General de Concesiones, 94 concesionarios no abonan canon alguno a la Ciudad como contraprestación monetaria (no incluye las concesiones gratuitas a cooperadoras, personas con necesidades especiales y organismos públicos); en 59 de los casos el canon resulta inferior a los $1.200 (se excluyen 36 concesiones a calesitas de la Ciudad que abonan $600 en virtud de un beneficio legal). De la suma de las 227 concesiones en las que se informa un monto fijo como canon a favor del GCBA, resulta que mensualmente la Administración Pública debería recibir un total de $3.837.328,85. En el Presupuesto 2012, se prevé un total anual de ingresos de $65.000.000 en concepto de concesiones. Casos destacables en que no se informa contraprestación, o se informan cánones ostensiblemente inferiores a los de mercado (en ninguno de estos casos, según la información brindada, existió Licitación Pública):  Multicanal S.A. (Bajo Autopista 9 de Julio, entre calles Samperio y A. del Valle): $0. Fundación Nueva Generación del Deporte (Bajo Autopista 1, entre calles Rincón y Sarandi): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009)  Fundación Nueva Generación del Deporte (Bajo Autopista 6, entre calles Alberdi y Zelada): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009)  Hipódromo Argentino de Palermo S.A. (Av. Del Libertador y Dorrego): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009)  Nueva Generación 2000 (Bajo Autopista 1, entre calles Q. Bocayuva y 33 Orientales): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2008)  Club de Amigos (Parque Jorge Newbery): $0.- (otorgado por la Legislatura)  FADEEAC - Federacion Arg. de Entidades Empresarias de Autotransporte de Cargas (Predio Av. Cnel Roca - 27 de Febrero - Pergamino - Au. Campora): $0. TRANSPORTE AUTOMOTOR PLAZA S.A. (Bajo Autopista 9, entre calle Río Cuarto y O. Cruz): $0-.  UTHGRA (Bajo Autopista 1, entre calles Salta y Santiago del Estero): $0.(otorgado por la Legislatura).  Sindicato Empleados de Comercio (Sector Ingreso Parque Norte - Tierra Santa): $6.300. Pizza Banana (Av. Rafael Obligado 6201): $19.700. Restaurante El Estuario (Av. Rafael Obligado 7.180): $7.061.513. Restaurante Los Platitos (Av. Rafael Obligado 7.350): $18.232,59. Local gastronómico Kotroko´s (Av. Rafael Obligado 4.151): $7.500. Brisas del Plata (Av. Tristán Achaval Rodriguez 1381): $5.788,13. Restaurante Happening (Av. Rafael Obligado 7.030): $19.940,09. Restaurante Bahamas (Av. Rafael Obligado 7.070): $ 13.735,22. Solarium Ing. Agrónomo Benito Carrasco -incluye discotecas Mandarine y Terrazas- (Av. Rafael Obligado 2.221): $50.000. Club Hípico Municipal "Gral San Martín" (Av. Figueroa Alcorta 4.800): $3.2464.-

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El canon corresponde prevé un 5% de incremento anual. Al quinto año la suma ascendería a $8.583,31.Informan vigencia de medida cautelar.

 Siga la Vaca (Av. Rafael Obligado 6.880): $22.000. Discoteca-bar Tequila (Av. Rafael Obligado 6.211): $17.000. Buenos Aires Design (Av. Pueyrredón 2.501): $42.353.-

4. Los repetición de permisionarios. Subterraneas.

Los

casos

GEA

8

y Playas

Si se analiza el listado de permisionarios o concesionarios de los predios, puede advertirse en diversos casos la repetición de personas físicas o jurídicas beneficiarias. En este sentido, el caso de mayor visibilidad lo representa la empresa GEA 8 S.A., que detenta 11 predios bajo la Autopista 1 (25 de Mayo) que destina en su totalidad a Playas de Estacionamiento. Por la totalidad de dichos predios, abona en la actualidad la suma de $78.632,67 (lo que equivale a un promedio de $7.148,42 por cada una de las playas). Estos permisos fueron otorgados por el actual Jefe de Gobierno, mediante Decreto Nº 963/09. Otro caso de concesionario que detenta gran cantidad de predios, es el de Playas Subterraneas S.A., que detenta 5 playas de estacionamiento subterráneas, otorgadas en distintas fechas a partir del año 2009.

5. Predios "bajo autopista" Del total de predios concesionados, 178 corresponden a los usualmente denominados "bajo autopista". De ellos, 123 se encuentran bajo la Autopista 1; 38 bajo la Autopista 6; y los 17 restantes bajo la Autopista 17. En muchos de los casos los predios otorgados se corresponden con la totalidad del espacio del "bajo autopista" (por lo cual sus dimensiones totales son las del ancho de la autopista por la profundidad de toda la manzana, lo cual constituye un predio de tamaño considerable), o bien en otros la concesión otorgada responde a una subdivisión de dichos predios. Al respecto, llama la atención la constatación de diferencias sumamente considerables entre los cánones que abonan los distintos concesionarios respecto de los predios bajo autopista, incluso entre aquellos en que las similares características de los predios -por ser la misma Autopista, tamaños similares, y cercanía geográfica- permitirían suponer que si se hubiese llevado a cabo la contratación mediante un sistema abierto de puja de oferentes, las contraprestaciones resultarían similares. A modo de ejemplo, podemos citar el Bajo autopista 1 Nº 580 (entre calles 24 de Noviembre y Loria), en el que a la Empresa Transporte Cruz del Sur S.A. se le ha fijado un canon de $39.000; mientras a tan solo 3 cuadras, el Bajo autopista 1 Nº 573 (entre calles La Rioja y Dean Funes) fue concesionado con fines de estacionamiento al señor José Luis Cornisa, por un canon de $13.500 (en ambos casos los permisos se encuentran vencidos desde 2010). Según lo informado en forma oficial, la Ciudad debería percibir mensualmente, en razón de los canones establecidos para las concesiones otorgadas en los distintos bajo autopistas, la suma total de $705.545,10.

6. Costanera

Otro caso que amerita especial análisis es el de las concesiones otorgadas en el ámbito de los terrenos que corresponden a la Costanera de la Ciudad (se excluye la zona de Puerto Madero por cuanto las concesiones otorgadas en dicha zona responden a un régimen jurídico especial y son administradas por la empresa estatal Corporación Puerto Madero). Ello, en primer lugar, por cuanto conviven en dicha zona lindera al Río de la Plata concesiones otorgadas por el Gobierno de la Ciudad, con otras otorgadas por el Gobierno Nacional. El segundo motivo por el cual debe atenderse especialmente la situación de esta zona responde al hecho de que cualquier política pública respecto de los predios concesionados en la misma debe necesariamente encontrarse directamente vinculada a la planificación que se realice respecto de la relación entre los habitantes de la Ciudad y el Río. Históricamente nuestra Ciudad se ha caracterizado por concebirse a sí misma "de espaldas al río", casi como negándolo. En realidad, el acceso al Río se ha restringido a unos pocos. Sin embargo, a lo largo de la historia existieron distintas iniciativas políticas a fin de fomentar una mayor integración del río y la ciudad. Un ejemplo de ello es la sanción en 1994, por parte del entonces Concejo Deliberante, de la Ordenanza Nº 46.777 -actualmente vigente-, que expresamente estableció la creación de la rambla costera "Costanera Norte" sobre la ribera del Río de la Plata, afirmando en su parte pertinente que: "Art. 1º.- Créase la rambla costera ´Costanera Norte´, sobre la ribera del Río de la Plata, la que se extenderá desde la virtual prolongación de la avenida Udaondo, al Norte, hasta la calle Nº 5 al Sur, la que será de acceso público y gratuito. […] Art. 6º.- El Departamento Ejecutivo verificará los compromisos suscriptos con las empresas concesionarias ubicadas sobre la Costanera Norte y exigirá el cumplimiento de la totalidad de los términos de los convenios y los contratos correspondientes, los que deberán ser remitidos al Concejo Deliberante en el término de diez (10) días de aprobada la presente. Asimismo dichas empresas concesionarias no podrán tener acceso a sus instalaciones desde la rambla costera ´Costanera Norte´. Art. 7º.- Prohíbase en la rambla costera ´Costanera Norte´ el otorgamiento de permisos de ocupación, uso y explotación cualquiera sea su índole". Dicha norma, que fue sancionada en 1994 y que nunca ha sido derogada, tampoco ha sido cumplida. Ello a pesar de ser quizás la más clara definición política respecto de la planificación de un modelo de zona costera, adoptada por un cuerpo colegiado, deliberativo y diverso, que tenía a su cargo las facultades de legislación en la ciudad. Sin embargo, el Poder Ejecutivo ha incumplido y vulnerado en forma continua y sistemática dicha norma. A su vez, otra de las circunstancias particulares de dicha zona tiene que ver con su zonificación según el Código de Planeamiento Urbano de la Ciudad. Según dicho cuerpo normativo, toda la zona referida se encuentra incorporada al "Distrito de Urbanización Parque". Ello significa que todos esos terrenos, de propiedad del Gobierno porteño, "corresponden a áreas destinadas a espacios verdes y parquización de uso publico y acceso libre". Tan solo con visitar la Costanera uno puede advertir que dicha norma tampoco se cumple. Ello tiene una doble implicancia respecto del tema que nos ocupa: en primer lugar, viene a ratificar la imposibilidad jurídica de otorgar concesiones en dichos predios, por cuanto la zonificación definida por el Código de Planeamiento Urbano debe complementarse con lo establecido en la Ordenanza Nº 46.229 que

determina que "[…] a partir de la promulgación de la presente no se podrá otorgar concesión, cesión, transferencia de dominio, tenencia precaria, permiso de uso ni cambio de destino de todo espacio destinado a parque, plazas, plazoletas y de todo otro espacio verde de uso público, se encuentre parquizado, jardinizado o no, perteneciente al dominio público municipal. […] Las concesiones y permisos de uso vigente se mantendrán hasta que opere su vencimiento a partir del cual no podrán ser renovados"; en segundo lugar dicha zonificación es de trascendental importancia en lo relativo a la factibilidad de que el Gobierno de la Ciudad pueda otorgar habilitaciones para las actividades comerciales que allí se realizan en virtud de los propios contratos de concesión que se firman. Ello por cuanto, según los usos permitidos, no existen rubros habilitables en dichas parcelas, por lo cual los distintos emprendimientos comerciales que allí funcionan deben hacerlo sin la habilitación correspondiente (cualquier habilitación otorgada por el Poder Ejecutivo en dichos predios resulta contraria a la normativa vigente en la materia). Ambas cuestiones demuestran la irregularidad generalizada de los emprendimientos que allí funcionan. Un último aspecto que consideramos debe ser mencionado respecto de la zona en cuestión responde a los constantes rellenos que se vienen realizando sobre la margen del río, "ganándole terreno" a éste. Más allá de la discusión en materia ambiental que ello implica, lo cierto es que en muchos de los casos dichos rellenos son realizados por los propios particulares a fin de extender geográficamente sus concesiones y/o construir nuevos emprendimientos comerciales en los mismos, sin que ello provoque objeción alguna por parte del Estado local.

7. El Informe de la Auditoría General de la Ciudad En el mes de junio de 2011, el órgano de control externo de la administración de la Ciudad emitió un informe en relación a la Dirección General de Concesiones, en términos de economía, eficiencia y eficacia. Entre las principales observaciones sostuvo: "A. No se encuentran aprobadas por norma jurídica emanada de autoridad competente, las misiones y funciones correspondientes a las áreas dependientes de la Dirección General de Concesiones. B. No surge de la documentación relevada que la Dirección General de Concesiones haya arbitrado los medios necesarios, a fin de otorgar en tiempo oportuno las nuevas concesiones, aplicando los procedimientos de licitación o subasta que fija la normativa vigente. C. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a las evaluaciones periódicas a los concesionarios que corresponde a la Dirección General de Concesiones conforme se establece entre los objetivos y responsabilidades primarias que le otorga el Decreto Nº 2075/07 que aprobó la estructura orgánico funcional del Gobierno de la Ciudad. D. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a los artículos 4º y 5º de la ley Nº 3.399 para el otorgamiento de permisos de uso precario de los Predios Bajo Autopista. E. Existen cánones impagos y concesiones vencidas, donde no se ha dictado ningún acto administrativo ordenando la desocupación. F. Existen diferencias entre los cánones convenidos y los sugeridos en la tasación." Finalmente, a modo de conclusión expresó que: "La auditoría detectó una serie de falencias en el ámbito de la Dirección General en torno a la gestión del Programa 49 ´Urbanización Espacios Bajo Autopista y Remanentes´, referidas a: 1) Inactividad de la Administración frente a los incumplimientos contractuales, 2) Falta de

documentación en los legajos de los permisionarios y 3) Desactualización en los valores de los cánones […]".

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