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INFORME ESPECIAL - VERSIN PRELIMINAR

LAS CONCESIONES DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD


Consideraciones generales El presente informe -de carcter preliminar- tiene como objetivo dar a publicidad la situacin de administracin deficitaria en el que se encuentran una numerosa cantidad de concesiones de uso y explotacin otorgadas a personas fsicas y/o jurdicas por la administracin pblica portea respecto de distintas actividades en inmuebles propiedad del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Para tal fin, se ha utilizado informacin oficial de la Direccin General de Concesiones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Econmico, segn la cual el Gobierno de la Ciudad administra un universo total de 622 concesiones en toda la Ciudad (a modo ilustrativo obran como anexos del presente informe, la nota de solicitud de informacin presentada y la respuesta obtenida por parte del referido organismo). Este informe se enmarca en un contexto de acuerdo al cual la actual gestin de gobierno del GCBA se caracteriz por una poltica deliberada y sistemtica de hostigamiento a sectores de bajos recursos que habitan en inmuebles de propiedad del Gobierno de la Ciudad, promoviendo el desalojo de los mismos; as como respecto de artesanos y manualistas que trabajan en el espacio pblico. Si bien el argumento ms utilizado por los distintos funcionarios para justificar dichas acciones fue el de la defensa del patrimonio pblico, la falta de implementacin de una poltica similar para los casos en que la ocupacin irregular provino de personas fsicas o jurdicas con fines comerciales, demuestra la inconsistencia de dicho fundamento, y deja traslucir un criterio con sesgos de carcter prejuicioso y discriminatorio a la hora de definir prioridades en la poltica de desocupacin de inmuebles de propiedad del Estado. En atencin a las caractersticas de las irregularidades o inconsistencias advertidas, se estructura el presente informe presentando en primer lugar -luego de una explicacin general respecto de la normativa que rige las concesiones- la situacin en relacin al estado general de los permisos (particularmente, respecto de los supuestos concesionarios que ocupan los inmuebles sin permisos o con permisos vencidos); se realiza luego un anlisis en torno a la situacin de los cnones establecidos a los permisionarios; se resean casos de permisionarios que detentan importante la ocupacin de importante cantidad de predios; nos detenemos tambin en la particular situacin de los predios usualmente denominados "bajo autopistas" y de los predios concesionados en la Costanera Norte; y, finalmente, se hace referencia a un reciente informe de la Auditora General de la Ciudad respecto de la Direccn General de Concesiones. A este respecto, podemos adelantar que de la lectura del presente informe podr concluirse que la administracin de los recursos pblicos requiere de una gestin de gobierno con mayores grados de eficiencia, transparencia y valenta que la hasta aqu llevada a cabo. La defensa del derecho de los habitantes de la Ciudad a que se defienda el patrimonio pblico respecto de su apropiacin individual con fines comerciales, implica comenzar impidiendo su retencin por parte de aquellos que de ningn modo lo necesitan.

1. Rgimen jurdico aplicable a las concesiones El Art. 104 Inc. 24 de la Constitucin de la Ciudad establece que es el Poder Ejecutivo quien administra los bienes que integra el patrimonio de la Ciudad, de conformidad con las leyes. El Art. 82 Inc. 5, por su parte, establece que es la Legislatura la que, con la mayora de los dos tercios del total de sus miembros, aprueba toda concesin, permiso de uso o constitucin de cualquier derecho sobre inmuebles del dominio pblico de la Ciudad, por ms de cinco aos. El Art. 89 Inc. 5, a su vez, prev para la aprobacin de tales leyes el procedimiento de doble lectura, con audiencia pblica intermedia obligatoria. El Art. 104 Inc. 23, en el mismo sentido, afirma respecto de las atribuciones del Poder Ejecutivo que toda concesin o permiso por un plazo mayor de cinco aos debe tener el acuerdo de la Legislatura. Lo antedicho significa que el lmite mximo segn el cual el Poder Ejecutivo puede otorgar concesiones respecto de la administracin de bienes o servicios en la Ciudad es de 5 aos. En los casos en que se pretenden otorgar concesiones por plazos mayores a un lustro resulta imprescindible la aprobacin de la Legislatura de la Ciudad, mediante una ley sancionada con una mayora especial, y a travs del procedimiento de doble lectura. Tal como se ha dicho, el organismo del Poder Ejecutivo que tiene a su cargo especfico la administracin de las concesiones que otorga tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo es la Direccin General de Concesiones, dependiente del Ministerio de Desarrollo Econmico del Gobierno de la Ciudad. Ello en funcin de lo que establece el Decreto N 660/11 -reglamentario de la Ley de Ministerios N 4.013-, segn el cual la referida Direccin General de Concesiones tiene como responsabilidades primarias: Administrar las concesiones y controlar que cumplan con los objetivos fijados; Realizar las adecuaciones en los contratos que sean necesarias para un mejor servicio al ciudadano y la proteccin del medio ambiente natural, social y visual de la Ciudad; Analizar los contratos de concesin actuales, aplicando tcnicas financieras y econmicas, a fin de determinar, cuando corresponda, los precios o cnones que las mismas deben cobrar o pagar; Promover concesiones para mejorar la prestacin de servicios a los ciudadanos. Cabe referir tambin a la existencia de los Decretos N 225/97 y N 895/01, por los cuales la Direccin General de Concesiones tiene un procedimiento especfico de verificacin del estado de ocupacin de los bienes del dominio pblico de la Ciudad de Buenos Aires, el cual -entre otras pautas de actuacin- prev que sta se expedir sobre la legitimidad de la ocupacin del bien, sobre el grado de cumplimiento de las prestaciones a cargo del administrado, sobre la proporcionalidad de las prestaciones en cuanto a precios y condiciones, pudiendo citar al ocupante a efectos de aconsejar posteriormente sobre el crdito de la Ciudad, prestaciones futuras y/o la rescisin de la concesin. A su vez, existe normativa especfica respecto de dos tipos de concesiones que analizaremos en profundidad en el presente informe como los son las otorgadas respecto de predios bajo autopistas y de la Costanera Norte. Respecto de la primera de ellas, vale decir que hasta abril del 2008, segn el artculo 5 del Decreto N 1.721/04 era la empresa -de capital estatal- Autopistas Urbanas S.A. quien tena a su cargo la administracin de los predios bajo autopistas (dicha norma estableca: otrgase a la empresa Autopistas Urbanas S.A. la explotacin, por s o mediante subconcesin, de los espacios genricamente denominados bajos de autopistas y remanentes de expropiacin correspondientes a la red concesionada []). A partir de la publicacin del Decreto N 447/08 se revoc

la explotacin otorgada a dicha empresa, unificndose tambin en la Direccin General de Concesiones la administracin y explotacin de dichos predios. Por ltimo, respecto de las concesiones en Costanera Norte, debe advertirse que en virtud del Decreto N 508/10, se suprimi el rea Gestin de la Ribera (organismo fuera de nivel dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano), derogando el Decreto N 477/96 que estableca las misiones y funciones del rea que deba supervisar las concesiones en zonas ribereas y velando por el cumplimiento del decreto constitucional de libre acceso / circulacin en la misma.

2. Estado general de los permisos Del total de 622 predios que informa la Direccin General de Concesiones, segn la informacin suministrada, 59 de ellos se encuentran desocupados, la gran mayora "con subasta en trmite". Asimismo, 85 de ellos fueron cedidos a organismos oficiales, mientras que 44 se encuentran concesionados por un rgimen especial destinado a personas con necesidades especiales, y 124 corresponden a concesiones gratuitas a cooperadoras1. Del universo restante (310 concesiones), se advierte que 102 predios se encuentran en condiciones de ocupacin irregular en virtud de encontrarse vencido el plazo de los permisos2. Casos destacables en situacin de ocupacin irregular: Playas de estacionamiento de la Facultad de Derecho, UBA: 2 predios vencidos desde el ao 2003, que no abonan contraprestacin alguna. CEMIC (Las Heras 2.939): Vencido desde el ao 2003. Nunca se ejecut el Dec. N 1542/08 que dispone la desocupacin administrativa del predio. El Padrino (Local gastronmico en Costanera Norte). Vencido desde el ao 2005. Canchas de tenis del ex OSN (Av. F. Alcorta 7350): Vencido desde el ao 2006. No abona canon alguno. Playas de estacionamiento Hipdromo Argentino de Palermo (Dorrego y Libertador): Vencido desde el ao 2008. No abona canon alguno. Brisas del Plata (saln de eventos, Costanera Sur): Vencido desde el ao 2010. Sector Ingreso Parque Norte (Estacionamiento): Ocupado por el Sindicato Empleados de Comercio. Vencido desde junio de 2011. Playas subterraneas Charcas E & J Salguero & Av Cnel Diaz: Ocupado por Aventura Emprendimiento S.A. Vencido desde el ao 2011. No abona canon alguno. Pizza Banana (Costanera Norte): Vencido desde el ao 2011.

48 predios bajoautopista: Correspondientes a las autopistas 1, 6 y 9. En algunos casos el vencimiento data de 2007.

3. Situacin de los cnones


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En la gran mayora de estos casos no se informa plazo de vigencia de la concesin o se informa que se encuentran con los permisos vencidos. Sin perjuicio de ello, se excluirn del listado a analizar del presente informe, por no presentar relevancia suficiente. 2 Utilizando como fecha de corte los vencimientos anteriores al 31/07/2012.

Segn lo informa la Direccin General de Concesiones, 94 concesionarios no abonan canon alguno a la Ciudad como contraprestacin monetaria (no incluye las concesiones gratuitas a cooperadoras, personas con necesidades especiales y organismos pblicos); en 59 de los casos el canon resulta inferior a los $1.200 (se excluyen 36 concesiones a calesitas de la Ciudad que abonan $600 en virtud de un beneficio legal). De la suma de las 227 concesiones en las que se informa un monto fijo como canon a favor del GCBA, resulta que mensualmente la Administracin Pblica debera recibir un total de $3.837.328,85. En el Presupuesto 2012, se prev un total anual de ingresos de $65.000.000 en concepto de concesiones. Casos destacables en que no se informa contraprestacin, o se informan cnones ostensiblemente inferiores a los de mercado (en ninguno de estos casos, segn la informacin brindada, existi Licitacin Pblica): Multicanal S.A. (Bajo Autopista 9 de Julio, entre calles Samperio y A. del Valle): $0. Fundacin Nueva Generacin del Deporte (Bajo Autopista 1, entre calles Rincn y Sarandi): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009) Fundacin Nueva Generacin del Deporte (Bajo Autopista 6, entre calles Alberdi y Zelada): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009) Hipdromo Argentino de Palermo S.A. (Av. Del Libertador y Dorrego): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2009) Nueva Generacin 2000 (Bajo Autopista 1, entre calles Q. Bocayuva y 33 Orientales): $0.- (el permiso se encuentra vencido desde 2008) Club de Amigos (Parque Jorge Newbery): $0.- (otorgado por la Legislatura) FADEEAC - Federacion Arg. de Entidades Empresarias de Autotransporte de Cargas (Predio Av. Cnel Roca - 27 de Febrero - Pergamino - Au. Campora): $0. TRANSPORTE AUTOMOTOR PLAZA S.A. (Bajo Autopista 9, entre calle Ro Cuarto y O. Cruz): $0-. UTHGRA (Bajo Autopista 1, entre calles Salta y Santiago del Estero): $0.(otorgado por la Legislatura). Sindicato Empleados de Comercio (Sector Ingreso Parque Norte - Tierra Santa): $6.300. Pizza Banana (Av. Rafael Obligado 6201): $19.700. Restaurante El Estuario (Av. Rafael Obligado 7.180): $7.061.513. Restaurante Los Platitos (Av. Rafael Obligado 7.350): $18.232,59. Local gastronmico Kotrokos (Av. Rafael Obligado 4.151): $7.500. Brisas del Plata (Av. Tristn Achaval Rodriguez 1381): $5.788,13. Restaurante Happening (Av. Rafael Obligado 7.030): $19.940,09. Restaurante Bahamas (Av. Rafael Obligado 7.070): $ 13.735,22. Solarium Ing. Agrnomo Benito Carrasco -incluye discotecas Mandarine y Terrazas- (Av. Rafael Obligado 2.221): $50.000. Club Hpico Municipal "Gral San Martn" (Av. Figueroa Alcorta 4.800): $3.2464.-

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El canon corresponde prev un 5% de incremento anual. Al quinto ao la suma ascendera a $8.583,31.Informan vigencia de medida cautelar.

Siga la Vaca (Av. Rafael Obligado 6.880): $22.000. Discoteca-bar Tequila (Av. Rafael Obligado 6.211): $17.000. Buenos Aires Design (Av. Pueyrredn 2.501): $42.353.-

4. Los repeticin de permisionarios. Subterraneas.

Los

casos

GEA

y Playas

Si se analiza el listado de permisionarios o concesionarios de los predios, puede advertirse en diversos casos la repeticin de personas fsicas o jurdicas beneficiarias. En este sentido, el caso de mayor visibilidad lo representa la empresa GEA 8 S.A., que detenta 11 predios bajo la Autopista 1 (25 de Mayo) que destina en su totalidad a Playas de Estacionamiento. Por la totalidad de dichos predios, abona en la actualidad la suma de $78.632,67 (lo que equivale a un promedio de $7.148,42 por cada una de las playas). Estos permisos fueron otorgados por el actual Jefe de Gobierno, mediante Decreto N 963/09. Otro caso de concesionario que detenta gran cantidad de predios, es el de Playas Subterraneas S.A., que detenta 5 playas de estacionamiento subterrneas, otorgadas en distintas fechas a partir del ao 2009.

5. Predios "bajo autopista" Del total de predios concesionados, 178 corresponden a los usualmente denominados "bajo autopista". De ellos, 123 se encuentran bajo la Autopista 1; 38 bajo la Autopista 6; y los 17 restantes bajo la Autopista 17. En muchos de los casos los predios otorgados se corresponden con la totalidad del espacio del "bajo autopista" (por lo cual sus dimensiones totales son las del ancho de la autopista por la profundidad de toda la manzana, lo cual constituye un predio de tamao considerable), o bien en otros la concesin otorgada responde a una subdivisin de dichos predios. Al respecto, llama la atencin la constatacin de diferencias sumamente considerables entre los cnones que abonan los distintos concesionarios respecto de los predios bajo autopista, incluso entre aquellos en que las similares caractersticas de los predios -por ser la misma Autopista, tamaos similares, y cercana geogrfica- permitiran suponer que si se hubiese llevado a cabo la contratacin mediante un sistema abierto de puja de oferentes, las contraprestaciones resultaran similares. A modo de ejemplo, podemos citar el Bajo autopista 1 N 580 (entre calles 24 de Noviembre y Loria), en el que a la Empresa Transporte Cruz del Sur S.A. se le ha fijado un canon de $39.000; mientras a tan solo 3 cuadras, el Bajo autopista 1 N 573 (entre calles La Rioja y Dean Funes) fue concesionado con fines de estacionamiento al seor Jos Luis Cornisa, por un canon de $13.500 (en ambos casos los permisos se encuentran vencidos desde 2010). Segn lo informado en forma oficial, la Ciudad debera percibir mensualmente, en razn de los canones establecidos para las concesiones otorgadas en los distintos bajo autopistas, la suma total de $705.545,10.

6. Costanera

Otro caso que amerita especial anlisis es el de las concesiones otorgadas en el mbito de los terrenos que corresponden a la Costanera de la Ciudad (se excluye la zona de Puerto Madero por cuanto las concesiones otorgadas en dicha zona responden a un rgimen jurdico especial y son administradas por la empresa estatal Corporacin Puerto Madero). Ello, en primer lugar, por cuanto conviven en dicha zona lindera al Ro de la Plata concesiones otorgadas por el Gobierno de la Ciudad, con otras otorgadas por el Gobierno Nacional. El segundo motivo por el cual debe atenderse especialmente la situacin de esta zona responde al hecho de que cualquier poltica pblica respecto de los predios concesionados en la misma debe necesariamente encontrarse directamente vinculada a la planificacin que se realice respecto de la relacin entre los habitantes de la Ciudad y el Ro. Histricamente nuestra Ciudad se ha caracterizado por concebirse a s misma "de espaldas al ro", casi como negndolo. En realidad, el acceso al Ro se ha restringido a unos pocos. Sin embargo, a lo largo de la historia existieron distintas iniciativas polticas a fin de fomentar una mayor integracin del ro y la ciudad. Un ejemplo de ello es la sancin en 1994, por parte del entonces Concejo Deliberante, de la Ordenanza N 46.777 -actualmente vigente-, que expresamente estableci la creacin de la rambla costera "Costanera Norte" sobre la ribera del Ro de la Plata, afirmando en su parte pertinente que: "Art. 1.- Crase la rambla costera Costanera Norte, sobre la ribera del Ro de la Plata, la que se extender desde la virtual prolongacin de la avenida Udaondo, al Norte, hasta la calle N 5 al Sur, la que ser de acceso pblico y gratuito. [] Art. 6.- El Departamento Ejecutivo verificar los compromisos suscriptos con las empresas concesionarias ubicadas sobre la Costanera Norte y exigir el cumplimiento de la totalidad de los trminos de los convenios y los contratos correspondientes, los que debern ser remitidos al Concejo Deliberante en el trmino de diez (10) das de aprobada la presente. Asimismo dichas empresas concesionarias no podrn tener acceso a sus instalaciones desde la rambla costera Costanera Norte. Art. 7.- Prohbase en la rambla costera Costanera Norte el otorgamiento de permisos de ocupacin, uso y explotacin cualquiera sea su ndole". Dicha norma, que fue sancionada en 1994 y que nunca ha sido derogada, tampoco ha sido cumplida. Ello a pesar de ser quizs la ms clara definicin poltica respecto de la planificacin de un modelo de zona costera, adoptada por un cuerpo colegiado, deliberativo y diverso, que tena a su cargo las facultades de legislacin en la ciudad. Sin embargo, el Poder Ejecutivo ha incumplido y vulnerado en forma continua y sistemtica dicha norma. A su vez, otra de las circunstancias particulares de dicha zona tiene que ver con su zonificacin segn el Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad. Segn dicho cuerpo normativo, toda la zona referida se encuentra incorporada al "Distrito de Urbanizacin Parque". Ello significa que todos esos terrenos, de propiedad del Gobierno porteo, "corresponden a reas destinadas a espacios verdes y parquizacin de uso publico y acceso libre". Tan solo con visitar la Costanera uno puede advertir que dicha norma tampoco se cumple. Ello tiene una doble implicancia respecto del tema que nos ocupa: en primer lugar, viene a ratificar la imposibilidad jurdica de otorgar concesiones en dichos predios, por cuanto la zonificacin definida por el Cdigo de Planeamiento Urbano debe complementarse con lo establecido en la Ordenanza N 46.229 que

determina que "[] a partir de la promulgacin de la presente no se podr otorgar concesin, cesin, transferencia de dominio, tenencia precaria, permiso de uso ni cambio de destino de todo espacio destinado a parque, plazas, plazoletas y de todo otro espacio verde de uso pblico, se encuentre parquizado, jardinizado o no, perteneciente al dominio pblico municipal. [] Las concesiones y permisos de uso vigente se mantendrn hasta que opere su vencimiento a partir del cual no podrn ser renovados"; en segundo lugar dicha zonificacin es de trascendental importancia en lo relativo a la factibilidad de que el Gobierno de la Ciudad pueda otorgar habilitaciones para las actividades comerciales que all se realizan en virtud de los propios contratos de concesin que se firman. Ello por cuanto, segn los usos permitidos, no existen rubros habilitables en dichas parcelas, por lo cual los distintos emprendimientos comerciales que all funcionan deben hacerlo sin la habilitacin correspondiente (cualquier habilitacin otorgada por el Poder Ejecutivo en dichos predios resulta contraria a la normativa vigente en la materia). Ambas cuestiones demuestran la irregularidad generalizada de los emprendimientos que all funcionan. Un ltimo aspecto que consideramos debe ser mencionado respecto de la zona en cuestin responde a los constantes rellenos que se vienen realizando sobre la margen del ro, "ganndole terreno" a ste. Ms all de la discusin en materia ambiental que ello implica, lo cierto es que en muchos de los casos dichos rellenos son realizados por los propios particulares a fin de extender geogrficamente sus concesiones y/o construir nuevos emprendimientos comerciales en los mismos, sin que ello provoque objecin alguna por parte del Estado local.

7. El Informe de la Auditora General de la Ciudad En el mes de junio de 2011, el rgano de control externo de la administracin de la Ciudad emiti un informe en relacin a la Direccin General de Concesiones, en trminos de economa, eficiencia y eficacia. Entre las principales observaciones sostuvo: "A. No se encuentran aprobadas por norma jurdica emanada de autoridad competente, las misiones y funciones correspondientes a las reas dependientes de la Direccin General de Concesiones. B. No surge de la documentacin relevada que la Direccin General de Concesiones haya arbitrado los medios necesarios, a fin de otorgar en tiempo oportuno las nuevas concesiones, aplicando los procedimientos de licitacin o subasta que fija la normativa vigente. C. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a las evaluaciones peridicas a los concesionarios que corresponde a la Direccin General de Concesiones conforme se establece entre los objetivos y responsabilidades primarias que le otorga el Decreto N 2075/07 que aprob la estructura orgnico funcional del Gobierno de la Ciudad. D. Del relevamiento realizado no surge que se de cumplimiento a los artculos 4 y 5 de la ley N 3.399 para el otorgamiento de permisos de uso precario de los Predios Bajo Autopista. E. Existen cnones impagos y concesiones vencidas, donde no se ha dictado ningn acto administrativo ordenando la desocupacin. F. Existen diferencias entre los cnones convenidos y los sugeridos en la tasacin." Finalmente, a modo de conclusin expres que: "La auditora detect una serie de falencias en el mbito de la Direccin General en torno a la gestin del Programa 49 Urbanizacin Espacios Bajo Autopista y Remanentes, referidas a: 1) Inactividad de la Administracin frente a los incumplimientos contractuales, 2) Falta de

documentacin en los legajos de los permisionarios y 3) Desactualizacin en los valores de los cnones []".