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Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

Red Atlntica para la Gestin de los Riesgos Costeros

ndice
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06 06 08 09 10 12 12 13 14

introduccin

1 - introduccin a los riesgos costeros


Riesgos costeros y los responsables de la toma de decisiones en una zona costera Erosin costera Daos por el viento Inundaciones costeras Calidad del agua Cambio climtico Subida del nivel del mar Desastres naturales Actividades costeras y presiones

2 - gobernanza de los riesgos costeros


Gobernanza internacional Gobernanza europea Gobernanza nacional de los riesgos costeros Ejemplos de gobernanza regional de los riesgos costeros

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17 20 31 37

3 - consideracin de los riesgos costeros


en la toma de decisiones

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43 45 46

El sistema de ordenacin de costas Obligaciones y responsabilidades en materia de ordenacin y toma de decisiones en zonas costeras Mtodos para incorporar los riesgos costeros
apndices

Apndice 1: Herramienta de comprobacin de riesgos y legislacin Apndice 2: Herramienta de evaluacin visual sobre el terreno

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2 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

introduccin
Contexto
La Europa atlntica est compuesta por 33 regiones que se extienden a lo largo de 1 550 millas de costa y en las que habitan unos 70 millones de personas. Estas regiones se caracterizan por su fuerte identidad, ligada a su proximidad al ocano, y cuentan con una gran diversidad natural y cultural. Tambin son muy vulnerables, debido a las presiones de origen natural y humano, como la urbanizacin o la erosin de las costas, a las que estn sometidas. Estos riesgos tambin se ven potencialmente acentuados por los efectos del cambio climtico, con el posible aumento del nmero de tormentas y de inundaciones que se prev. En este contexto, el proyecto ANCORIM persigue reforzar las capacidades operativas de los responsables de la toma de decisiones y los gestores de las regiones atlnticas, con el objetivo de estudiar mejor los riesgos costeros e informar sobre ellos. Para conseguirlo, ANCORIM pretende crear una red que englobe todos los recursos cientficos y tcnicos existentes en el rea de la Europa atlntica, adems de proporcionar herramientas que ayuden a tomar decisiones y difundir ejemplos de buenas prcticas en las reas afectadas. Este proyecto no pretende desarrollar investigaciones cientficas, sino intensificar los intercambios operativos entre la comunidad cientfica y los responsables de la toma de decisiones con vistas a mejorar la prevencin y la gestin de los riesgos costeros.

Objetivos del manual


El objetivo del presente manual es proporcionar una Gua de buenas prcticas que facilite la inclusin de los riesgos costeros en las decisiones que se tomen en estas zonas. Los destinatarios de este manual son las personas implicadas en la toma de decisiones y la ordenacin de zonas costeras. Est pensado para utilizarse en combinacin con la informacin sobre riesgos costeros disponible a travs del proyecto ANCORIM. Tambin ha sido diseado de manera que resulte accesible a un pblico ms amplio que desee mejorar su conocimiento de los riesgos costeros y su relacin con la toma de decisiones en las zonas costeras. El manual presenta los principales riesgos detectados en las regiones de la costa occidental de Europa. Da una idea general de la situacin actual en materia de gobernanza, tanto a escala nacional como internacional, e identifica modelos regionales y mejores prcticas en el entorno de los miembros del proyecto ANCORIM. En el manual tambin se identifica en qu instancias de los procesos de toma de decisiones se pueden incluir los riesgos costeros, las obligaciones de los responsables de la toma de decisiones en estas zonas y cmo aplicar la informacin del manual en las prcticas y necesidades diarias de los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras.

Riesgos costeros (erosin e inundaciones) en Europa

La zona costera
La lnea concreta que determina la lnea de costa puede definirse en base a la naturaleza dinmica de las mareas (Hasslet, 2009). En su lugar, podemos utilizar el trmino zona costera, que es una zona espacial en la que interactan procesos martimos y terrestres (Nelson, 2007). Las diferentes disciplinas cientficas (ecologa, geografa, hidrologa, etc.) tienen definiciones comunes o parecidas del trmino costa. Sin embargo, a nivel administrativo, la delineacin de los lmites de una costa difiere en funcin de la jurisdiccin, ya que las autoridades gubernamentales y cientficas de los distintos pases definen sus zonas costeras de maneras significativamente diferentes por razones de poltica econmica y social. Estas zonas son importantes porque la mayora de la poblacin mundial habita en ellas. Son buenos lugares para vivir por la abundancia de recursos y por razones estticas, adems de las oportunidades que ofrecen para la industria del turismo y el ocio, la pesca, los puertos, etc. Sin embargo, habitar en estas zonas acarrea un riesgo en forma de procesos y fenmenos, naturales o influidos por la actividad humana, que tienen un impacto negativo en los bienes e infraestructuras y, en casos extremos, incluso implican la prdida de vidas humanas. Las zonas costeras tambin destacan por su gran biodiversidad y sus complejos hbitats interconectados humedales, dunas, lechos de algas marinas, playas y costas rocosas, cuya preservacin es de extrema importancia. Las zonas costeras cambian continuamente a causa de la interaccin dinmica entre los ocanos y la tierra. Las olas y los vientos causan la erosin de las rocas y los sedimentos (grava, arena y fango) y depositan otros sedimentos de manera continua; sin embargo, los niveles de erosin y sedimentacin varan considerablemente de un da a otro en estas zonas. La energa que alcanza la costa puede ser especialmente alta durante las tormentas, lo que hace que las zonas costeras sean altamente vulnerables a los peligros naturales. Es por ello que es esencial tener un cierto conocimiento de las interacciones entre ocanos y tierra para entender los peligros ligados a las zonas costeras. Esta interaccin est regida por una serie de procesos costeros alimentados por las mareas, el viento, las corrientes y las olas. Interrumpir o cambiar estos procesos puede alterar la naturaleza de la costa tanto a escala local como a cierta distancia del origen. Esta informacin se encuentra disponible en http://ancorim.Aquitania.fr

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1 introduccin a los riesgos costeros


A escala global, las zonas costeras comprenden un 20 % de la superficie terrestre. Sin embargo, albergan una parte significativa de la poblacin humana: aproximadamente el 50 % de la humanidad vive a menos de 200 km de la costa (ONU, 2002). Los ecosistemas costeros son especialmente productivos, destacando por su alta diversidad biolgica, su riqueza en recursos pesqueros y la cantidad significativa de minerales que descansan en el lecho marino. Las costas tambin son esenciales para gran variedad de industrias relacionadas con ella (como la industria naviera, pesquera, de la acuicultura, del turismo, del petrleo y del gas), que tienen una enorme importancia econmica. Sin embargo, las exigencias que se derivan de todas y cada una de estas regiones tan densamente pobladas suponen una presin constante para los sistemas costeros y sus recursos finitos. Las actividades econmicas, los asentamientos humanos y el medio natural son intereses que pueden verse amenazados por los riesgos costeros. Los riesgos se definen como las prdidas previstas (de vidas, personas heridas, propiedades daadas, perturbaciones en actividades econmicas y degradacin medioambiental) a raz de un determinado peligro natural (como una tormenta) o causado por la actividad humana (como un vertido de crudo) para una rea y un perodo de referencia determinados. El grado de vulnerabilidad y exposicin de los sistemas socioeconmicos o medioambientales al riesgo son elementos clave a la hora de evaluar la gravedad de los riesgos potenciales (Thierney et al., 2001). Los sistemas costeros son vulnerables a los cambios en los procesos costeros, que provocan la alteracin de la morfologa costera, erosin, sedimentacin y cambios en la calidad del agua. La erosin, las inundaciones y las tormentas ponen en riesgo la ecologa y las infraestructuras humanas. La vulnerabilidad de una cierta poblacin, sistema o lugar a los daos de estar expuesto a un peligro, a un acontecimiento amenazador (p. ej., una inundacin de la costa o la contaminacin que puede causar un accidente en un barco transportando mercancas peligrosas) o a un proceso continuo (p. ej., la accin del oleaje que desplaza la arena por la costa o el exceso de residuos de fertilizantes procedentes de zonas agrcolas) afecta directamente a la capacidad de preparacin, respuesta y recuperacin ante peligros y desastres. La vulnerabilidad social viene determinada por los factores demogrficos o socioeconmicos y las caractersticas propias de las comunidades costeras que aumentan o atenan el impacto en las poblaciones locales de los acontecimientos peligrosos (Thierney et al., 2001). Los socios del proyecto ANCORIM analizaron los riesgos o peligros costeros considerados ms relevantes en sus respectivas regiones. A partir de este anlisis, hemos identificado y presentamos las siguientes reas clave de riesgo costero en este manual: Erosin costera Daos por el viento Inundaciones costeras Calidad del agua Cambio climtico Subida del nivel del mar Desastres naturales, incluidos tsunamis Existen otros riesgos costeros que pueden ser importantes a escala local que tambin hay que considerar a la hora de tomar decisiones, como la salinizacin de los acuferos costeros o los fenmenos de subsidencia continental.

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Riesgos costeros y los responsables de la toma de decisiones en una zona costera


Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligacin de tener en cuenta los riesgos costeros a la hora de adoptar decisiones. Los elementos conductores de estas obligaciones son de tres tipos:

Reglamentacin Los requisitos legislativos de la UE incluyen elementos propios de los riesgos costeros que deben integrarse en la legislacin y en la toma de decisiones. Riesgos como la modificacin de la calidad del agua, las inundaciones, el cambio climtico y los cambios morfolgicos e hidrolgicos en la costa ya se encuentran codificados en la legislacin europea. Responsabilidad jurdica De acuerdo con la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, la toma de decisiones que provoque la degradacin del medio ambiente sin medidas atenuantes ade-

cuadas, puede acarrear responsabilidad medioambiental. Adems, la mayora de hbitats costeros aparecen explcitamente en la Directiva sobre los hbitats, en la que se exige la responsabilidad de proteger estas reas, especialmente si han sido designadas como importantes desde el punto de vista del medio ambiente. Es importante recordar que la legislacin no slo cubre las inmediaciones del territorio afectado, sino que los responsables de tomar decisiones pueden ser responsables de efectos demostrables que ocurran incluso a distancias considerables.

Responsabilidad profesional Los responsables de tomar decisiones en regiones costeras deben tener en cuenta los riesgos costeros en la toma de decisiones y la ordenacin del litoral. Estos profesionales tienen la responsabilidad tica y moral de garantizar que las decisiones se toman de manera correcta. Adems, si se tomasen decisiones que se consideren no equitativas o que acarreen problemas para la salud, el responsable de tomar decisiones podr considerarse responsable de las consecuencias nocivas.

Erosin costera
La erosin costera es el proceso natural de desgaste de las rocas y las playas del litoral debido a la accin del oleaje, las corrientes producidas por mareas y olas o el drenaje. Tiene lugar en la base de los acantilados, en las dunas, playas y zonas de acumulacin de sedimentos, debido a que el balance de sedimento que llega desde otras fuentes (bancos de arena, otras playas, etc.) es inferior a la cantidad de sedimento que es retirado de estas zonas. La erosin costera se produce principalmente cuando soplan vientos fuertes, con olas de gran altura y durante la marea alta, y especialmente cuando las tormentas aumentan su energa y se transforman en temporales (erosin aguda). Esto se puede traducir en un retroceso neto de la costa con el paso del tiempo (erosin estructural). La tasa de erosin se expresa como la relacin volumen/ longitud/tiempo (por ejemplo, m3/m/ao), pero a veces se usa como sinnimo del retroceso de la costa y, por lo tanto, se expresa en m/ao. La influencia humana especialmente la urbanizacin y las actividades econmicas en las zonas costeras ha hecho que la erosin pase de ser un fenmeno natural a ser un problema de creciente intensidad. La erosin costera normalmente es consecuencia de una combinacin de factores, tanto naturales como inducidos por el hombre, que operan en diferentes escalas. Los factores naturales ms significativos son los vientos y las tormentas, las corrientes costeras, la subida relativa del nivel del mar (una combinacin del movimiento vertical de la zona continental y de la subida del nivel del mar) y los procesos de pendiente (aumento de la meteorizacin). Los factores de erosin de la costa ligados a la actividad humana incluyen la ingeniera de costas, la ganancia de tierras al mar, las tareas de regulacin de las cuencas hidrogrficas (especialmente la construccin de embalses), los dragados, la limpieza de vegetacin, la extraccin de gas y la extraccin de agua (EUrosion, 2004). La erosin costera es un fenmeno generalizado en Europa. La erosin se produce cuando se pierden ms sedimentos de los que llegan procedentes de bancos de arena sumergidos y de alta mar. Los bancos de arena en localizados en zonas alejadas de la costa y en alta mar se originaron a partir de procesos geolgicos y por lo tanto no se renuevan. Actividades como la extraccin (de ridos de origen marino y del litoral) pueden suponer un incremento de la presin sobre estos sistemas. La erosin es fcil de detectar despus de un temporal, especialmente en costas defendidas por dunas o en las que los acantilados se hayan hundido o derrumbado. Si no se adoptan medidas para contrarrestarlo, el litoral retrocede gradualmente con el paso del tiempo. La velocidad de este retroceso depender de factores como el tipo de costa y la energa de las olas y las mareas, pero puede variar entre unos pocos centmetros hasta decenas de metros por ao dependiendo de la zona. Es importante recordar que las playas y las dunas necesitan de los procesos de erosin costera para renovar la arena, pero sin un nuevo suministro de arena, estas formas de relieve podran verse erosionadas. Las playas y los sistemas de dunas son una valiosa defensa natural contra las inundaciones de agua marina. Encontrar ms informacin en http://ancorim.Aquitania.fr/ (en Soluciones alternativas para la proteccin de las costas.

La costa de Holderness, en Inglaterra, es una de las costas con una de las tasas de erosin ms rpidas de Europa, ya que se ha retirado unos 2 km hacia el interior en los ltimos 1 000 aos, provocando el abandono de al menos 26 pueblos costeros.

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Estudio de caso

Pennsula de Gvres Cap lOrient agglomration (Francia)


La agrupacin de municipios de Cap lOrient implementa desde 1999 un programa de control de la erosin costera en todo su litoral. Esta iniciativa forma parte del desarrollo de un observatorio costero, una de las acciones validadas en su Carta del Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible. Estos programas han identificado aspectos importantes de esta erosin y reas de intervencin prioritarias, que permiten definir acciones especficas para la ordenacin y/o la gestin del territorio. La pennsula de Gvres se considera un rea muy sensible. Debilitada por una reduccin gradual del nivel de sus playas y por el poder del oleaje, las defensas costeras de la zona sufren los fenmenos de erosin. La tormenta del da 10 de marzo de 2008, con un coeficiente de marea de 106, caus numerosos daos y provoc la inundacin marina del rea urbanizada de la Gran playa de Gvres. Despus de esta tormenta, se llev a cabo un estudio de determinacin del alcance de la mitigacin de los efectos de la inundacin marina en toda la zona costera de la poblacin. El estudio analiz los sistemas sedimentarios e hidrodinmicos e identific una serie de soluciones prcticas de gestin pensadas para limitar los efectos de la erosin natural y mantener la proteccin en las reas martimas de la playa afectada y de la vecina Gran playa de Gorem. Estos estudios con carcter consultivo se llevaron a cabo con la cooperacin de todos los actores implicados (administracin regional y estatal, habitantes de la zona, etc.).

Estudio de caso

Esmoriz-Cortegaa (Portugal)
Esmoriz y Cortegaa son dos paseos martimos urbanos altamente protegidos mediante cuatro escolleras y tres espigones (con una longitud total de casi 2 km). En algunas zonas de este tramo de costa, la erosin ha llegado tan lejos que solo las estructuras costeras la separan de la primera lnea de viviendas. Incluso hay algunas casas que parecen formar un cabo, en direccin al mar, cuando se comparan con el litoral que las rodea, que bsicamente sigue la lnea marcada por los espigones. Se trata de un caso de proteccin costera al lmite, altamente vulnerable y con algunas zonas de alto riesgo. Fuera de la zona urbanizada, hay un bosque de pinos que tambin sufre un proceso de erosin continuado que ya ha causado la cada de varios centenares de rboles. Este estudio de caso pretende trazar un futuro escenario para la movilidad del litoral, adems de explorar estrategias de proteccin de la costa.

Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligacin de tener en cuenta la erosin al evaluar el emplazamiento de viviendas e industrias, as como a la hora de dar licencias para actividades costeras, especialmente aquellas que pueden contribuir a aumentar la erosin, como la extraccin de ridos, la construccin de defensas costeras o la creacin de playas.
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Daos por el viento


El viento daa las propiedades y las infraestructuras de las zonas costeras. Debido a su ubicacin, estas infraestructuras estn ms expuestas a los vientos y a los elementos que si se encontraran ms hacia el interior. Adems de su papel en la formacin del oleaje y en las tormentas, el viento puede suponer un riesgo en s mismo. Los medios costeros son menos adecuados para la presencia de bosques, arbolados, etc. Es por ello que las propiedades y las infraestructuras pueden estar directamente expuestas a los efectos de vientos fuertes y vendavales y, por lo tanto, sufrir daos. La presencia cada vez ms frecuente de vientos fuertes puede estar relacionada con el cambio climtico, de modo que cambios en los sistemas meteorolgicos y las corrientes ocenicas aumentan la probabilidad de que haya tormentas. El calentamiento de los mares no solo aumenta la posibilidad de que se produzcan tormentas, sino tambin la posibilidad de que tormentas tropicales y huracanes crucen el Atlntico hasta llegar a las costas irlandesas, britnicas y francesas. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligacin de tener en cuenta la exposicin de estas reas a los daos causados por el viento a la hora de evaluar el emplazamiento de viviendas o infraestructuras y la ubicacin y la naturaleza de las zonas verdes y zonas arboladas, as como ser conscientes de un aumento potencial de los efectos de los vientos costeros. Los restos del huracn Katrina (2005) y el huracn Gordon (2006) causaron daos significativos debido a los intensos vientos. Un cicln tropical que azot Europa en 1987 caus la muerte de ms de 30 personas y daos econmicos por valor de millones de euros solo a causa del viento.

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Inundaciones costeras
Las inundaciones marinas pueden deberse a desbordamientos, rebases y la rotura de defensas contra inundaciones, como diques, o de barreras naturales, como dunas costeras. La zona que queda tras las defensas costeras puede inundarse y sufrir daos. Una inundacin de agua de mar puede deberse a una tormenta fuerte (como un temporal o un aumento del nivel de las mareas), una marea equinoccial o una combinacin de ambas. Adems, estas inundaciones pueden ser ms graves si coinciden con un mayor caudal en la desembocadura de los ros, algo especialmente evidente durante las tormentas marinas de invierno donde los sistemas meteorolgicos de baja presin son comunes. La menor presin atmosfrica durante estas tormentas permite que suban los niveles del agua, ya que hay menos presin que empuje el agua hacia el fondo. Cuando las inundaciones producidas por el desbordamiento de aguas interiores llegan al mar y ste presenta un nivel ms elevado de lo habitual, se producen importantes inundaciones en las zonas costeras. Un buen ejemplo de este riesgo es el temporal del 9 de noviembre de 2007, causante de los niveles del agua ms altos en 50 aos en determinadas zonas de las costas europeas, especialmente en zonas como el Mar del Norte y el Mar de Irlanda. En los Pases Bajos, este temporal condujo a llevar a cabo una supervisin a gran escala de los diques por primera vez en 30 aos. El temporal tambin caus una considerable erosin en algunas de las islas Wadden y pequeas inundaciones en determinadas zonas portuarias. Se cerraron barreras contra temporales, como la del Tmesis y la de Maeslant, y centenares de personas tuvieron que ser evacuadas. La tormenta Xynthia de febrero de 2010 caus inundaciones a gran escala debido a los temporales que gener en las costas de Francia y Portugal, que se tradujeron en daos por valor de millones de euros y la prdida de varias vidas humanas. De acuerdo con la legislacin europea (consulte la Seccin 2) y las prcticas de ordenacin responsable, los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras estn obligados a tener en cuenta las inundaciones costeras al estudiar las solicitudes de licencias para la ordenacin y realizacin de actividades en zonas costeras.

Imgenes de inundaciones en Francia y Espaa debidas a la tormenta Xynthia

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Calidad del agua


Aguas residuales urbanas, aguas fecales y vertidos industriales que van a parar directamente al mar pueden afectar a la calidad del agua. Asimismo, los vertidos de residuos agrcolas lquidos o los cambios en los aportes fluviales tienen un efecto negativo en la calidad del agua. Una buena calidad del agua es esencial para la industria acucola y pesquera. Tambin es importante para los usos recreativos del litoral (playas, natacin, surf, etc.) y es de vital importancia para muchos hbitats costeros. Una mala calidad del agua se considera un riesgo costero, ya que pone en riesgo estos elementos socioeconmicos y medioambientales. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben proteger la calidad del agua de sus costas y tienen, en virtud de varios instrumentos europeos, la obligacin de evitar

Estudio de caso

Adaptabilidad de las actividades de marisqueo a los cambios en su entorno: escenarios y soluciones El caso de la baha de Marennes-Oleron (Francia)

Valoracin OSPAR de las zonas costeras europeas con problemas de eutrofizacin (2001 2005)

Un estuario en el norte de Espaa con muestras de eutrofizacin

Dentro del marco de programa de cooperacin entre el CREAA y el IFREMER, este estudio de caso est ligado a la adaptabilidad de las actividades de marisqueo a las variaciones en el entorno producidas por el cambio climtico y el riesgo de deterioro de la calidad del agua. Este estudio de caso presenta un mtodo de identificacin de estos riesgos y propone la implementacin de soluciones en el desarrollo de las actividades humanas que minimicen el impacto socioeconmico de la degradacin de las condiciones del agua y protejan las operaciones acucolas. La baha de Marennes-Olron y las costas de Poitou-Charentes son una de las zonas de produccin de ostras ms importantes de Europa. A pesar de beneficiarse histricamente de unas condiciones naturales privilegiadas para el cultivo de moluscos, la actividad marisquera a gran escala de hoy en da se ve amenazada por riesgos derivados de la degradacin de la calidad del agua, la rarefaccin del agua dulce de los ros y el aumento en la frecuencia de fenmenos meteorolgicos violentos. Con el fin de proteger las actividades marisque-

ras y asegurar su desarrollo sostenible, los socios han propuesto: Un mtodo de identificacin de los riesgos basado en el uso de un modelo de dispersin (Mars 2D) desarrollado por el IFREMER: se simulan los efectos de los riesgos que amenazan a la conquilicultura y se analiza la sensibilidad a los riesgos de las reas de conquilicultura de la baha de Marennes-Olron. El estudio de una solucin para adaptar la conquilicultura a las modificaciones de su entorno natural. Aplicada inicialmente al caso de la baha de Marennes-Olron, la solucin desarrollada en este estudio puede ser tambin vlida para otras bahas europeas. Dicha solucin consiste en utilizar el modelo espacio-temporal de integracin de variables medioambientales a la definicin de zonas de vulnerabilidad y a la puesta a prueba de un modelo de produccin en alta mar como instrumento que permita una mejor valoracin y planificacin espacial de las zonas de cra y la dispersin de los riesgos.

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su deterioro. El flujo de nutrientes que llega a las aguas marinas procedente de fuentes terrestres se ha visto aumentado en las ltimas dcadas, tanto en Europa como en el resto del mundo. Como resultado, los cambios que se producen en la calidad del agua tienen muchas posibles repercusiones en los ecosistemas costeros y marinos. El fsforo y el nitrgeno contribuyen a alimentar el creci-

miento de las algas, y la descomposicin de stas reduce la cantidad de oxgeno disponible para otras criaturas marinas, como los peces, moluscos y crustceos. Los cambios en la concentracin de nutrientes tambin pueden modificar la composicin y diversidad de las especies de fitoplancton. En los casos ms extremos, esta explosin del crecimiento algal puede dar lugar a fenmenos de

eutrofizacin, creando zonas muertas anxicas una vez las algas invaden un rea y mueren. Tambin pueden causar la proliferacin de algas txicas en el litoral. Otros aspectos ms directamente relacionados con la calidad del agua pueden ser la contaminacin directa de aguas usadas con fines recreativos por aguas negras o los vertidos de productos qumicos o de crudo.

Estudio de caso

Gestin y prevencin de riesgos que afectan a la calidad de las aguas costeras en relacin con la acuicultura El caso de las Ras Baixas: un anlisis de SIG (Espaa)

La Ra de Vigo se encuentra en el extremo sur de las Ras Baixas, en Galicia, en la costa noroccidental de la Pennsula Ibrica. En la costa de la Ra de Vigo se concentran un gran nmero de actividades sociales y econmicas: actividades portuarias, acuicultura (plantas acucolas en el litoral e infraestructuras flotantes), marisqueo (en reas intermareales y submareales), pesca, industria de procesado de pescado y marisco, transporte martimo, turismo, actividades deportivas recreativas, zonas urbanas, plantas de tratamiento de aguas residuales, ubicacin de emisarios de residuos (urbanos e industriales), etc. Como consecuencia de esta intensa superposicin de actividades costeras, la gestin de esta zona es especialmente compleja. El objetivo de este estudio de caso es identificar fuentes de riesgos potenciales que pueden afectar a las instalaciones flotantes dedicadas a la acuicultura de la Ra de Vigo y calcular los ndices de idoneidad de su ubicacin actual. Se aplica un modelo jerrquico ponderado para analizar la idoneidad valorando la compatibilidad de las distintas actividades. Esta herramienta se basa en el anlisis mediante un SIG y tiene en cuenta la distancia entre las zonas acucolas y las fuentes de riesgos potenciales rutas de transporte martimo, reas urbanas, zonas portuarias, colectores de residuos, etc., mostrando las reas ms adecuadas para las zonas de cultivo predefinidas de la Ra.
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Cambio climtico
Tanto si ocurre de manera natural como si se debe a la actividad humana, el cambio climtico es un problema global y constituye el principal reto medioambiental de este siglo. Los mayores niveles de gases de efecto invernadero, como el dixido de carbono y el metano, amplifican el efecto invernadero natural y aceleran la aparicin de cambios irreversibles en el clima. Se prev que los cambios en el clima de las regiones atlnticas de Europa no sern uniformes: se espera que algunas regiones experimenten pocas secas ms largas y lluvias fuertes concentradas en cortos perodos de tiempo, que provocarn la formacin de vapor en las zonas costeras, mientras que otras probablemente sufrirn ms tormentas. El cambio climtico es de gran importancia para la ordenacin y los riesgos costeros: si queremos reducir los efectos del cambio climtico, debemos planificar adecuadamente su gestin desde ahora mismo. Las implicaciones del cambio climtico para la erosin y las inundaciones costeras son bastante obvias: el aumento de la actividad tormentosa (ya sea en frecuencia, duracin o intensidad) conducir a un aumento de la movilidad del litoral y de las inundaciones. Las implicaciones para la calidad del agua son menos obvias; por ejemplo, el probable aumento de la temperatura del agua se traducir en una reduccin de los niveles de oxgeno en el agua y en una menor capacidad de absorcin de dixido de carbono, o tambin el aumento de la actividad tormentosa supondra la llegada de una mayor cantidad de sedimentos finos procedentes de las zonas continentales, lo que aumentara la turbidez de las aguas litorales. Estos dos factores son de vital importancia para la supervivencia de los recursos marinos y tendran claras consecuencias socioeconmicas.

Subida del nivel del mar


Ligado al cambio climtico, el nivel global del mar est ascendiendo: durante la segunda mitad del siglo 20, el nivel del mar ha ascendido en 2,5 cm (IPCC, 2007). El nivel de los mares no subir de manera uniforme en la costa atlntica, dado que los efectos regionales tienen un papel importante en la subida relativa del nivel del mar. Por ejemplo, las reas que estuvieron cubiertas de hielo durante la ltima glaciacin pueden todava estar experimentando un rebote isosttico de la superficie terrestre: la desaparicin de la masa glacial que ejerca una presin sobre el continente da lugar a su elevacin a lo largo del tiempo. Si esta subida es superior a la subida global del nivel del mar, el nivel relativo del mar desciende. Esto sucede, por ejemplo, en la mitad septentrional de Irlanda. Por el contrario, si las zonas continentales se hunden progresivamente, ya sea a escala regional o local, la subida relativa del nivel del mar ser mayor que a escala global. Es importante que, a la hora de planificar, se tengan en cuenta los niveles regionales de subida o bajada relativa del nivel del mar. Las implicaciones de la subida del nivel del mar para los riesgos costeros se centran principalmente en las inundaciones y la movilidad del litoral. Para que las decisiones sean verdaderamente sostenibles, deben tener en cuenta la posible evolucin del nivel del mar. Si, por ejemplo, se lleva a cabo un estudio sobre inundaciones para la ordenacin de una parte del litoral que slo tiene en cuenta los procesos costeros contemporneos, esta ordenacin puede verse expuesta a considerables riesgos cuando estos procesos marinos tengan lugar en zonas ms cercanas a reas con actividad humana por la futura subida del nivel del mar. Se calcula que en Europa se perdern hasta 26 000 km2 de tierra si el nivel del mar sube en 0,66 m. Por su parte, el IPCC apunta que es posible que se pierda hasta un 33 % de los hbitats de humedales y tierras costeras en los prximos cien aos si el nivel de los ocanos sigue subiendo a la velocidad actual. Incluso se perder una mayor extensin terrestre si la subida es significativamente mayor, algo que es bastante posible (IPCC, 2007). La subida del nivel del mar aumenta el riesgo de que se produzcan inundaciones costeras, crecidas sbitas del nivel del agua y erosin. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras deberan ser conscientes de estos problemas y tener la obligacin de considerar el cambio climtico y la subida del nivel del mar a la hora de tomar decisiones en sus zonas.

El mapa de Europa con una subida de 60 metros del nivel del mar (las zonas inundadas aparecen de color azul claro)

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Desastres naturales
Adems de las tormentas y otros factores adversos, los participantes en el proyecto ANCORIM tambin identificaron los grandes desastres naturales, y especialmente los tsunamis, como un riesgo costero significativo. Un tsunami es una ola gigante generada por terremotos, erupciones volcnicas o desprendimientos de tierras. Estas olas pueden alcanzar alturas de hasta 30 m y tienen un gran potencial para daar propiedades e infraestructuras situadas en el litoral, adems de poder causar vctimas mortales. El tsunami que azot Japn en 2011 y el de 2004 en el Ocano ndico son recordatorios de lo destructivos que pueden llegar a ser. En Europa, este tipo de desastres es menos frecuente. No obstante, se han producido algunos tsunamis en los ltimos 50 aos, que han daado varios asentamientos costeros: El 28 de febrero de 1969, un terremoto submarino con una intensidad de 7,3 grados en la escala de Richter, con el epicentro situado en la costa de Portugal, caus un tsunami que alcanz las costas del norte de Portugal, parte de Espaa y Marruecos. No hubo vctimas mortales, pero las olas causaron notables daos a propiedades e infraestructuras. El 16 de octubre de 1979, 23 personas murieron cuando la costa de Niza, en Francia, recibi el impacto de un tsunami causado por un desprendimiento de tierra submarino. Sbitamente, el mar se alej de la orilla y volvi en forma de dos enormes olas, que alcanzaron un tramo de 58 km de litoral. La fuerza de las olas volc cientos de embarcaciones y 11 trabajadores de un astillero murieron ahogados. El 13 de diciembre de 1990 murieron 6 personas cuando un terremoto submarino provoc un tsunami en Italia. El 17 de agosto de 1999, el terremoto de Izmit, en el noroeste de Turqua, provoc un tsunami de 2 m de altura en el Mar de Mrmara que contribuy a los daos sufridos por el rea metropolitana de Izmit. Los tsunamis tambin pueden estar provocados por grandes deslizamientos de tierras. Los cientficos apuntan que si ocurriera una erupcin en el volcn de Cumbre Vieja, en las Islas Canarias, el volcn se colapsara y los 20 kilmetros cbicos de roca que lo componen, con un peso de 500.000 millones de toneladas, caeran en aguas con casi 6,5 km de profundidad, pudiendo crear una ola submarina de hasta 600 m de altura. Este megatsunami podra causar una ola de hasta 100 m de altura, que se desplazara a una velocidad de hasta 800 km/h y podra llegar a las costas del Shara occidental en menos de una hora y tambin cruzar el Atlntico para llegar a los Estados Unidos. Europa quedara protegida de las olas ms fuertes por la posicin de las otras Islas Canarias, pero el tsunami podra llevar olas de hasta 10 m de altura a Lisboa y A Corua en menos de tres horas.

En el ao 1755, un tsunami inund la ciudad de Lisboa despus de un fuerte terremoto submarino. El propio maremoto ya caus muchos daos, pero fueron el tsunami y los subsiguientes incendios los que destruyeron la mayor parte de la ciudad y, con ella, una gran parte de la flota portuguesa, lo que tuvo un profundo impacto en el poder portugus en Europa y en sus aspiraciones coloniales.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 13

Actividades costeras y presiones


Existe un gran nmero de estudios acerca de las actividades costeras, realizados desde un punto de vista legislativo, de gestin, socioeconmico o medioambiental, tanto a escala regional como local, de la costa occidental europea. Los responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben tener estas necesidades en cuenta y, a su vez, encontrar un equilibrio con la preservacin de la integridad del litoral. A continuacin resumimos las principales presiones que pueden, tanto contribuir potencialmente a un riesgo costero, como verse amenazadas por procesos costeros:

Ordenacin del litoral


La presin para ordenar el litoral est principalmente motivada por la expansin urbana, el incremento de zonas residenciales, la creacin de segundas viviendas y la industria del turismo, lo que incluye la construccin de puertos deportivos, campos de golf y complejos residenciales en zonas costeras. La ordenacin del litoral puede suponer un riesgo para los procesos costeros y puede significar una mayor erosin e inundaciones ms frecuentes por la eliminacin de defensas naturales como humedales. Si el emplazamiento de estas estructuras es incorrecto, stas tambin sufrirn la erosin costera, posibles inundaciones, daos por el viento y los efectos de la subida del nivel del mar. El mal diseo de la

ordenacin del litoral tambin puede contribuir a que la calidad del agua se deteriore y puede obligar a construir defensas costeras.

Industria costera, puertos y embarcaderos


Muchas industrias qumicas y farmacuticas, entre otras, se encuentran situadas en la costa, especialmente en la costa occidental de Europa, perfectamente interconectadas con las principales vas de transporte martimo y transatlntico. Las demandas de ampliacin de los puertos se han traducido en la prdida de hbitats en las zonas portuarias de la costa occidental europea. Adems, hay cada vez ms competencia entre las embarcaciones recreativas y las comerciales

para el espacio en los puertos. Los dragados de conservacin de los puertos tambin pueden causar la alteracin y dispersin de sedimentos contaminados. La industria costera se ve amenazada y constituye en s misma un riesgo por los mismos procesos y causas que la ordenacin del litoral. Adems, la industria costera puede tener un efecto negativo en la calidad del agua, ya sea a travs de vertidos (controlados y accidentales) o de extraccin de aguas o descargas trmicas en el caso de las aguas de enfriamiento. Adems, los puertos y los embarcaderos deben mantener sus accesos mediante dragados, que modifican los canales y la profundidad del fondo marino. Este material tambin se desecha en el mar.

Carnota, Galicia (Espaa)

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Agricultura costera
La agricultura es la fuente ms importante de polucin en ros y lagos y tiene importantes implicaciones para la calidad del agua de las costas (McGarrigle, 1999). La prctica de agricultura intensiva en algunos lugares tambin ha supuesto una reduccin de los hbitats seminaturales y una disminucin de la diversidad biolgica (Lee, 1999). La agricultura costera tambin se ve amenazada, a su vez, por la erosin y las inundaciones.

Turismo y usos recreativos


El turismo de costa depende de la calidad y la diversidad del entorno costero. Se ha demostrado que el aumento del nmero de turistas amenaza reas con un alto valor ecolgico e importantes recursos de nuestro entorno marino costero. Adems, la promocin de la industria del turismo que realizan determinados gobiernos europeos, con medidas como deducciones fiscales para programas de inversin en propiedades inmobiliarias, pensadas para generar actividad econmica en centros tursticos costeros, se ha traducido en una ordenacin cada vez ms ad hoc, que no aumenta significativamente los ingresos derivados del turismo en estas localidades costeras. La presin en materia de desarrollo del turismo se centra a menudo en la zona costera. Las presiones y los riesgos ligados a la ordenacin del litoral tienen una enorme importancia en el desarrollo del turismo. Adems, el turismo y las actividades recreativas dependen de que el agua tenga buena calidad, y a menudo la afectan negativamente. El turismo y las actividades recreativas tambin dependen de la existencia de playas, que pueden verse afectadas por la erosin y otros procesos costeros.

Industrias de la pesca y la acuicultura


Hay una gran preocupacin por la sostenibilidad de nuestras actividades pesqueras. Las poblaciones de algunas especies, como el bacalao y el merln, se ha visto muy reducida por la sobrepesca. Algunas comunidades costeras han diversificado sus actividades con el desarrollo de industrias acucolas. Se prev que este tipo de actividades aumenten en un 300 % de 2000 a 2015 (UE, 2000). El desarrollo de la acuicultura

debe tener en cuenta la necesidad de proteger los hbitats costeros. La prdida o degradacin de paisajes marinos a causa de las instalaciones acucolas puede causar conflictos con la industria del turismo. La pesca y la acuicultura dependen de la calidad del agua, cuya degradacin supondra un riesgo para su viabilidad. Adems de la polucin, la acuicultura y la pesca tambin pueden verse afectadas por otros cambios en el agua del mar, como cambios de temperatura, salinidad, turbidez, etc. Estos cambios pueden tener consecuencias en la ubicacin de las instalaciones acucolas y en la distribucin del pescado.

Recursos marinos
Si no se gestiona con precaucin, la explotacin de nuestras reservas de petrleo y gas en alta mar pueden tener un impacto negativo en las

regiones costeras a las que llegan estos recursos energticos, ya que la instalacin de terminales puede suponer la prdida de paisajes, tanto terrestres como martimos, adems del potencial contaminante de vertidos o escapes accidentales. Adems, la explotacin de energas renovables en el mar puede suponer una presin ms para la zona costera. La extraccin de arena y grava para la industria de la construccin se ha llevado tambin al mar. Estas actividades pueden repercutir en los procesos sedimentarios, las zonas de desove y las rutas migratorias de los peces, las aves migratorias y los cetceos. Adems, estas instalaciones ubicadas en el mar pueden verse afectadas por cambios en los procesos costeros, inundaciones, tormentas y la subida del nivel del mar.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 15

Xunta de Galicia (Espaa)

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2 gobernanza de los riesgos costeros


Las decisiones que influyen y se ven influidas por los riesgos costeros y las zonas costeras se toman a escala internacional, europea, nacional, regional y local. La mayora de estos procesos de toma de decisin estn ligados a la evaluacin del desarrollo y la ordenacin (actual o futura) de la costa. En general, los principios y los reglamentos se interpretan y promulgan desde el nivel internacional hasta el local. La evaluacin de la gobernanza cada vez se aplica ms al sector de la ordenacin territorial. La buena gobernanza tiene ocho caractersticas principales: debera ser participativa, orientada al consenso, responsable, transparente, receptiva, efectiva y eficiente, equitativa e inclusiva, adems de respetar el estado de derecho. En el caso de los riesgos costeros, los responsables de la gobernanza deberan recibir las recomendaciones adecuadas y tomar en consideracin los riesgos identificados. Cuando la legislacin resulte importante a la hora de tener en cuenta un riesgo costero, el icono que se mostrar junto al texto en la presente gua indica el riesgo que se debera tener en cuenta a la hora de implementar programas legislativos o puede dar informacin relacionada con el riesgo al responsable de tomar decisiones. Las directivas internacionales y de la UE se implementan mediante su incorporacin al Derecho nacional y rigen en gran medida las actividades y la ordenacin de las zonas costeras. Tanto la Directiva Marco de Aguas como las Directivas de ordenacin del espacio martimo hacen referencia a un estudio de la legislacin costera y una racionalizacin y optimizacin del proceso de gestin para maximizar su efectividad. Estos procesos siguen en marcha y, como consecuencia, la gobernanza costera est experimentando cambios en la mayora de pases europeos. En la siguiente seccin se analiza el estado actual de la gobernanza de los riesgos costeros, as como dnde y en qu medida se tienen en cuenta estos riesgos costeros en la ordenacin de las costas y la toma de decisiones.

Gobernanza internacional
Los ocanos se han visto sometidos durante mucho tiempo a la doctrina de la libertad de los mares, un principio jurdico definido en el siglo XVII que esencialmente limitaba la jurisdiccin y los derechos nacionales sobre los ocanos a una pequea rea martima entorno al litoral del pas. El resto de los mares y ocanos quedaban abiertos a todo el mundo y no eran propiedad de ningn pais. Aunque esta situacin se mantuvo hasta el siglo XX, a mitades de siglo, el descubrimiento de varios recursos marinos aument la presin para ampliar las zonas que quedaban bajo jurisdiccin nacional. Las tradicionales 3 millas nuticas (la regla de la bala de can, establecida en el siglo XVIII) y 12 millas nuticas se consideraban insuficientes. Al aumentar las presiones para identificar el responsable de casos de polucin transfronteriza (como vertidos de petrleo) y los conflictos por los derechos de pesca, se lleg a la conclusin de que el derecho internacional del mar deba implementarse a travs de convenciones internacionales sobre determinados aspectos de las industrias y las normas martimas.

> Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar


En 1945, despus de que un cierto nmero de pases aumentaran su zona de jurisdiccin exclusiva de 3 a 12 millas, Estados Unidos, bajo la intensa presin por el descubrimiento de yacimientos de gas y petrleo en sus costas, ampli el lmite de su soberana a la extensin de la plataforma continental. Como consecuencia, en 1956, las Naciones Unidas convocaron la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que supuso la firma de una serie de tratados sobre los derechos de las naciones en aguas internacionales, pero donde no se lleg a ningn acuerdo sobre los lmites territoriales. En 1970, la ONU adopt una resolucin sobre los principios que regulan los Fondos Marinos y Ocenicos y su subsuelo y, en 1973, se convoc una tercera conferencia para determinar la implementacin equitativa de los regmenes martimos, de la que surgi la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CDM), que defini los lmites del mar territorial (12 millas nuticas) y de la Zona Econmica Exclusiva, que son las bases de la gobernanza martima actual. Desde entonces, se han convocado 12 sesiones ms para refinar estos principios de gobernanza. La CDM protege una serie de derechos, incluidos el derecho de acceso y de paso y el derecho de tender cableado de telecomunicaciones.

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> RAMSAR
El Convenio de RAMSAR, relativo a humedales de importancia internacional, ayuda a promover un uso correcto y sostenible de los recursos de los humedales. Este convenio entr en vigor en marzo de 1985 y enumera los humedales de buena calidad caractersticos de cada regin. La mayora de humedales que aparecen en el Convenio RAMSAR gozan de proteccin legal como zonas especiales de conservacin, zonas de especial proteccin u otras denominaciones locales. La proteccin de estos humedales por parte de los Estados miembros y la UE ofrece las herramientas necesarias para gestionarlos y evaluar su estado. En relacin con los riesgos costeros, tanto el convenio como las designaciones legales incluyen la proteccin del hbitat ecolgico sostenido por procesos costeros, lo que implica la conservacin de importantes humedales con finalidades ecolgicas. En consecuencia, sirven para defender importantes reas de proteccin costera natural.

> OSPAR
de 1974 sobre la contaminacin martima de origen telrico. Las tareas que se llevan a cabo en el marco del convenio las gestiona la Comisin OSPAR, compuesta de representantes de los gobiernos de los quince Estados signatarios y representantes de la Comisin Europea en nombre de la Comunidad Europea. El Convenio OSPAR se ha actualizado varias veces con enmiendas y cambios en los lmites. Sin embargo, se centra principalmente en la contaminacin del entorno marino a partir de fuentes terrestres, del vertido o la incineracin de residuos en el mar y de fuentes y actividades desarrolladas mar adentro. A travs de la Comisin OSPAR, el Convenio ha hecho posible la evaluacin combinada y estandarizada de los mares europeos, adems de promover investigaciones y estudios conjuntos. Concretamente, hay que destacar la implementacin a escala europea de lmites de calidad del agua y los sedimentos y de guas orientativas para la evaluacin de materiales sumergidos en el mar. Estas iniciativas han sentado las bases de los informes nacionales sobre el estado de los mares y otros programas nacionales de seguimiento y control.

El Convenio para la Proteccin del Medio Ambiente Marino del Atlntico Nordeste o Convenio OSPAR es el instrumento legislativo que actualmente regula la cooperacin internacional en materia de proteccin del medio ambiente del Nordeste Atlntico. Combina y actualiza el Convenio de Oslo de 1972 sobre las operaciones de inmersin de residuos en el mar y de Pars

Adems de los grupos de trabajo y comits OSPAR, el enfoque estandarizado para la elaboracin de informes implica que la comisin OSPAR publica informes sobre la calidad de los mares, a los que contribuyen todos los pases signatarios. Tambin existen una serie de zonas martimas protegidas (ZMP) OSPAR que, aunque no tengan carcter legal en numerosas regiones administrativas, se presentan en trminos de estatus.

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> Convenio CEPE sobre evaluacin de impacto ambiental


El Protocolo sobre la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) complementa el Convenio sobre la Evaluacin del Impacto Ambiental (EIA) de la Comisin Econmica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) en un contexto transfronterizo. Este protocolo, que se adopt y firm en Kev en 2003 y entr en vigor el 11 de julio de 2010, exige a las partes firmantes que evalen las consecuencias medioambientales de sus proyectos, planes y programas oficiales. El protocolo tambin hace referencia a polticas y legislacin, aunque la aplicacin de la EAE no es obligatoria y aplica principios ms all de los que han sido transpuestos en la directiva de la UE. Aunque se negociase bajo el auspicio de la CEPE, el Protocolo de Kev est abierto al conjunto de Estados miembros de la ONU. La aplicacin del protocolo est respaldada por una serie de medidas, como un Manual de recursos y la Iniciativa de Belgrado sobre la EAE, que se inici dentro del proceso de la CEPE El medio ambiente para Europa. El Protocolo de Kev prev una amplia participacin pblica en la toma de decisiones sobre numerosos aspectos relacionados con el desarrollo y la ordenacin del territorio. El pblico no solo tiene el derecho a conocer los planes y programas existentes, sino que tambin tiene derecho a comentarlos, a que sus comentarios se tomen en consideracin y a conocer la decisin final y las razones por las que se acept. Adems de tener en cuenta los efectos medioambientales tpicos de planes y programas, el protocolo pone especial nfasis en el respeto por la salud humana.

> Designaciones de la UNESCO


La Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) es una agencia especializada de Naciones Unidas. Una de las competencias de la organizacin es designar proyectos y lugares de especial importancia cultural y cientfica, que incluyen una Red Mundial de Geoparques, o lugares de inters geolgico, una Red Mundial de Reservas de la Biosfera, lugares donde impera el desarrollo sostenible y la biodiversidad, especialmente mediante la promocin de enfoques innovadores, la gestin de recursos hdricos en lugares reconocidos dentro del Programa Hidrolgico Internacional, que destacan por la gestin y el uso sostenible del agua, y los lugares Patrimonio de la Humanidad, con una especial relevancia cultural o fsica. Un gran nmero de estos sitios se encuentran en la costa y gozan de reconocimiento internacional para su proteccin. Aunque estos lugares siguen estando dentro de la jurisdiccin territorial del Estado en el que se encuentran y sujetos a la gobernanza y proteccin locales, la UNESCO considera que preservarlos redunda en el inters de la comunidad internacional.

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Gobernanza europea
Los principales actos jurdicos de la Unin Europea se presentan bajo tres modalidades: los reglamentos, las directivas y las decisiones. Los reglamentos se convierten en ley en todos los Estados miembros en el momento en que entran en vigor, sin ninguna necesidad de medidas de implementacin, y prevalecen automticamente sobre cualquier disposicin nacional contraria. Las directivas exigen que los Estados miembros alcancen unos determinados resultados, permitindoles decidir cmo obtener estos resultados. Los detalles acerca de su implementacin quedan en manos de los Estados miembros. Una vez pasado el tiempo lmite para (2007/60/CE) proyecto se integre con la segunda generacin de planes de gestin de las cuencas hidrogrficas, prevista para 2015. La Directiva sobre inundaciones abarca tanto las aguas interiores como las aguas costeras de todo el territorio de la UE y todos los tipos de inundaciones. La Directiva sobre inundaciones introduce, en su Artculo 6.3, tres categoras o niveles de probabilidad de las inundaciones que se utilizarn a la hora de trazar los mapas: baja probabilidad de inundacin o escenario de eventos extremos; probabilidad media de inundacin (periodo de retorno > 100 aos); y alta probabilidad de inundacin, cuando proceda. implementarlas, las directivas pueden, en determinadas condiciones, tener un efecto directo en las leyes nacionales de los Estados miembros. Las directivas son la forma de implementacin ms comn de la gobernanza relativa a las zonas costeras y la toma de decisiones.

> La Directiva sobre inundaciones


La Directiva relativa a la evaluacin y gestin de los riesgos de inundacin entr en vigor el 26 de noviembre de 2007. Esta directiva obliga a los Estados miembros a evaluar el riesgo de inundacin de todos los cursos de agua y costas, a trazar mapas de peligrosidad y de riesgo de inundaciones, en los que se indiquen las instalaciones, actividades y seres humanos que podran verse afectados, y tomar medidas adecuadas y coordinadas para reducir este riesgo. Esta directiva tambin refuerza los derechos del pblico a acceder a esta informacin y a dar su opinin durante el proceso de planificacin. La Directiva sobre inundaciones busca redu-

cir y gestionar los riesgos que suponen las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad econmica. Esta directiva obliga a los Estados miembros a llevar a cabo una primera evaluacin preliminar del riesgo de inundacin antes de finales de 2011 y a identificar las cuencas hidrogrficas y las zonas costeras con riesgo de sufrir inundaciones. Una vez identificadas estas zonas, los Estados miembros debern, antes de que termine 2013, trazar mapas de peligrosidad por inundaciones y, de cara a 2015, definir planes de gestin del riesgo de inundacin centrados en la prevencin, la proteccin y la preparacin. Se prev que este

La Directiva sobre inunDaciones y Los riesgos costeros


Las medidas diseadas para paliar las inundaciones o protegerse contra ellas pueden tener un impacto significativo en las zonas costeras. Se considera que cualquier plan de gestin del riesgo de inundacin deber someterse a una Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) y una Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) de los potenciales efectos medioambientales y acumulativos significativos y, en consecuencia, tomar en debida consideracin el potencial de deterioro ecolgico ligado a las alteraciones de los procesos costeros. La Directiva sobre inundaciones indica que las primeras evaluaciones preliminares del riesgo de inundacin deberan realizarse antes de que termine 2011. Estas evaluaciones preliminares pueden servir para hacer una primera valoracin del riesgo de inundacin potencial y para identificar propuestas, ordenaciones o planes en los que pueda ser necesaria una evaluacin suplementaria. Dada la complejidad y la importancia de lo que est en juego, es posible que sea necesario poner en marcha una planificacin integrada de inundaciones en el futuro. Adems, las posibles interacciones acumulativas entre programas vecinos centrados en los procesos costeros tambin se tienen en cuenta gracias a la identificacin de efectos
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interregionales y transfronterizos. Adems, esta directiva exige la elaboracin de una evaluacin estratgica del riesgo de inundacin, que deber estar terminada en el ao 2013. Estas evaluaciones de los planes de ordenacin u otros planes regionales, provinciales o municipales (que incluiran el desarrollo, conservacin o mejora de las defensas costeras, los reajustes planificados y gestionados, los cambios en las designaciones, etc.) se centrarn en los procesos costeros relacionados con las inundaciones. Esta directiva es, por lo tanto, un importante recurso y una gran herramienta de evaluacin de los planes existentes y futuros y de los riesgos de inundaciones costeras. A pesar de que estos artculos legislativos no mencionan directamente ningn riesgo costero a parte de las inundaciones, la exigencia de que cualquiera de estos planes deba ir acompaado de una Evaluacin Estratgica del Impacto (EEI) y que cualquier propuesta de ordenacin probablemente deba someterse a una Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) significa que los procesos costeros y en consecuencia tambin los riesgos debern tenerse en cuenta durante el proceso de planificacin y toma de decisiones.

> La Directiva Marco del Agua


El objetivo fundamental de la Directiva Marco del Agua es mantener el estado ecolgico excelente de las aguas que actualmente lo tienen, evitar cualquier deterioro del estado ecolgico actual de las aguas y conseguir que todas las aguas de Europa gocen como mnimo de un estado ecolgico bueno de cara a 2015. El anexo V de la directiva describe los indicadores de calidad que se utilizarn para clasificar el estado o potencial ecolgico de todas las categoras de aguas superficiales, y los subdivide en los tres grupos siguientes: 1. Indicadores biolgicos 2.Indicadores hidromorfolgicos que afectan a los indicadores biolgicos

(2000/60/CE)

3.Indicadores qumicos y fisicoqumicos que afectan a los indicadores biolgicos El Artculo 4 (7) de la Directiva Marco del Agua define las condiciones necesarias para que un Estado miembro no incumpla con la directiva cuando, entre otros, el hecho de no lograr un buen estado o potencial ecolgico de las aguas, o de no evitar el deterioro del estado de una masa de agua se deba a nuevas modificaciones de las caractersticas fsicas de una masa de agua, o cuando el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible. Habr importantes excepciones a estos requisi-

tos cuando las masas de agua ya presenten un gran nivel de desarrollo (puertos importantes, etc.). No obstante, en masas de agua muy modificadas, se debe hacer igualmente todo lo posible para implementar los elementos qumicos y biolgicos de la Directiva Marco del Agua y obtener la calificacin de estado ecolgico bueno como mnimo. La Directiva Marco del Agua se implementa por medio de la delimitacin de las masas de agua en base a las cuencas hidrogrficas en los sistemas acuticos continentales, y como aguas de transicin y costeras en el entorno marino. Las zonas marinas se delimitan en virtud de los procesos fsicos, pero quedan limitadas por los lmites administrativos.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 21

La Directiva Marco del Agua y los riesgos costeros


La Directiva Marco del Agua adopta un enfoque de gestin del origen al mar para ros y estuarios, identificando las fuentes y la gestin de la calidad del agua, la biologa, las zonas designadas y la morfologa del ro. En el anexo 5 de la directiva se definen con ms detalle los indicadores hidromorfolgicos de la calidad de masas de agua de transicin y costeras.

ANEXO V 1.1.3 AGUAS DE TRANSICIN Rgimen de mareas

ANEXO V 1.1.4 AGUAS COSTERAS Rgimen de mareas

Flujo de agua dulce Exposicin al oleaje

Direccin de las corrientes dominantes Exposicin al oleaje

Condiciones morfolgicas
Variacin de la profundidad Cantidad, estructura y sustrato del lecho Estructura de la zona intermareal

Condiciones morfolgicas
Variacin de la profundidad Estructura y sustrato del lecho Estructura de la zona intermareal

En consecuencia, la Directiva Marco del Agua reconoce la preservacin de los sistemas costeros naturales, aunque slo identifica explcitamente la influencia antropognica. No tiene en cuenta los procesos costeros ni los naturales, pero s que considera la masa de agua como una unidad de gestin, a la que a menudo se atribuye una capacidad mxima de modificaciones. En muchas de las herramientas desarrolladas por la Directica Marco del Agua, los cambios se evalan por zonas e impacto en la masa
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de agua como unidad, sin una evaluacin localizada a nivel de la gestin de la cuenca hidrogrfica. Cualquier actividad antropognica que pueda afectar a un indicador de la calidad ecolgica de un hbitat costero, como el estado de las marismas salinas o los sistemas dunares, se valora en funcin del riesgo, siguiendo las evaluaciones de la masa de agua en cuestin de la directiva marco, que a su vez destaca especficamente las zonas dependientes del agua que pertenecen a la Red Natura 2000.

> La Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica


La Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) garantiza que las consecuencias medioambientales de determinados planes y programas se identifiquen y evalen durante su preparacin y con anterioridad a su adopcin. La Directiva EAE tambin garantiza que el pblico y otros organismos pertinentes tengan la oportunidad de participar en el proceso de planificacin (de acuerdo con la Directiva 2003/35/ CE sobre participacin pblica). La Directiva EAE tambin incorpora requisitos en materia de elaboracin de informes ambientales, evaluacin a gran escala de efectos acumulativos y supervisin y evaluacin adecuadas. Los planes y los programas afectados sern aquellos programas de ordenacin o gestin locales o gubernamentales que implementen polticas de alcance local o nacional. La Directiva EAE solo afecta a planes y programas, pero no a polticas, aunque todas las polticas que aparezcan en dichos planes probablemente deban ser evaluadas. Asimismo, la Directiva EAE tambin podr aplicarse a las polticas en caso de necesidad, como es el caso del Reino Unido. La estructura de la evaluacin ambiental estratgica que define la directiva presenta las siguientes fases:

(2001/42/CE)

La Directiva EAE tambin incorpora otros impactos adems del medioambiental, como los bienes materiales y los yacimientos arqueolgicos. En la mayora de los Estados de Europa Occidental, el alcance de la directiva se ha ampliado para incluir los aspectos econmicos y sociales de la sostenibilidad.

La evaluacin ambiental estratgica debera garantizar que los planes y programas tengan en cuenta los efectos medioambientales que producen. Cuando estos efectos forman parte del proceso global de toma de decisiones, estaremos hablando de evaluacin estratgica del impacto.

La Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica y los riesgos costeros


La Directiva EAE identifica una serie de temas en base a los que se debera llevar a cabo la evaluacin estratgica. Estos temas incluyen directamente la evaluacin de las condiciones medioambientales de base, especficamente de:

La biodiversidad

La flora y la fauna

La poblacin

La salud humana

El suelo, incluida la geologa

El agua, incluida su calidad

El aire, incluida su calidad

Filtrado, la investigacin para determinar si el plan o programa entra dentro del alcance de la Directiva EAE. Determinacin del alcance, la definicin de los lmites de la investigacin, la evaluacin y las suposiciones necesarias. Documentacin del estado del medio ambiente, una lnea de base sobre la cual fundamentar los criterios. Determinacin de los impactos medioambientales (no marginales) probables, normalmente en forma de determinacin de la direccin del cambio y no su cuantificacin precisa. Informar y consultar al pblico. Influir en la toma de decisiones en base a la evaluacin. Hacer un seguimiento de los efectos de los planes y programas tras su implementacin.

Los factores climticos, incluido el cambio climtico

Los bienes materiales

El patrimonio cultural, el paisaje

Los riesgos costeros ms importantes identificados en las regiones del programa ANCORIM la calidad del agua, el cambio climtico y la subida del nivel del mar deberan incluirse, por lo tanto, en las evaluaciones ambientales estratgicas. Son de especial importancia los aspectos acumulativos de otros planes y programas que deben ser tenidos en cuenta en cada evaluacin. Las evaluaciones ambientales estratgicas son obligatorias para los planes de gestin que entren dentro del alcance de otras directivas, as como para los planes de ordenacin nacionales, regionales y locales. Los procesos costeros y, por lo tanto la erosin, deben considerarse como parte de la geologa. Sin embargo, probablemente solo se identificarn cuando ya constituya un problema o existan medidas al respecto en vigor. Los hbitats naturales que actan como defensas costeras, como las dunas o los humedales, deberan identificarse como parte de la biodiversidad.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 23

> Directiva de evaluacin de las repercusiones sobre el medio ambiente


(85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2003/35/CE)

Esta directiva especifica, en sus anexos I y II, qu proyectos requieren una declaracin de impacto medioambiental (DIM) o un informe de evaluacin del impacto medioambiental. Slo hay umbrales obligatorios para los proyectos del anexo I. Sin embargo, al transponer el anexo II a su cdigo legal, Irlanda especific umbrales para estos proyectos en el marco de sus leyes. Los proyectos afectados son ordenaciones, planes o solicitudes de licencia. Los requisitos en materia del contenido de una DIM o un informe de EIA se especifican en la legislacin nacional, siempre en funcin de la implementacin de la directiva que haga cada pas. Tambin se definen a escala nacional los requisitos en materia de ordenaciones por debajo del umbral.

La EIA y los riesgos costeros


Como ya suceda con la EAE, la EIA debe tener en cuenta cualquier efecto significativo para el medio ambiente de las actividades y ordenaciones propuestas. Para garantizar el cumplimiento con la Directiva Marco del Agua y la Directiva sobre inundaciones, esta evaluacin debera incluir un apartado dedicado a la morfologa de la costa. Actualmente, no se obliga especficamente a examinar los riesgos costeros en el marco de la EIA. Un rpido repaso de los informes de EIA disponibles al pblico y de las DIM realizadas en el litoral de Europa Occidental confirma que los riesgos costeros se toman en consideracin en muchos planes de ordenacin del litoral donde se espera un determinado impacto. Sin embargo, esta evaluacin puede ir desde anlisis tericos simples hasta modelos completos de costas o estuarios, y depende de los posibles problemas identificados en la(s) fase(s) de determinacin del alcance y/o consultas.

La evaluacin de impacto ambiental debera garantizar que las consecuencias para el medio ambiente de los proyectos se han identificado y evaluado antes de que se les d luz verde. En muchas ocasiones la ordenacin del litoral a gran escala requiere una EIA, lo que supone una oportunidad para que el impacto de los cambios en la costa y los riesgos costeros se tomen en consideracin en el proceso de toma de decisiones. Para aquellos planes de ordenacin que entren dentro de los umbrales especificados, la legislacin nacional en materia de ordenacin permite tener en cuenta los efectos medioambientales ms significativos, adems de ofrecer una orientacin para la realizacin de una EIA o una evaluacin de impacto (realizadas a partir de apelaciones a una ordenacin propuesta o la presencia de lugares con una alta sensibilidad para su conservacin).
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> La Directiva sobre responsabilidad medioambiental


Esta directiva pretende evitar la degradacin medioambiental de los recursos acuticos, el suelo, la fauna, la flora y los hbitats naturales de acuerdo con el principio de quien contamina paga. La Directiva sobre responsabilidad medioambiental incorpora un rgimen de responsabilidad que tiene como fin:

(2004/35/CE)

La Directiva sobre responsabilidad medioambiental y los riesgos costeros

hacer que aquellos cuyas actividades han daado el medio ambiente tengan la responsabilidad financiera de reparar los daos; y hacer que aquellos cuyas actividades hayan causado una amenaza inminente de dao medioambiental tengan la responsabilidad de adoptar medidas preventivas.

De acuerdo con la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (DRM), el concepto de dao medioambiental incluye daos a las especies y hbitats naturales protegidos, daos a las aguas y daos al suelo. En particular con respecto a la morfologa, el concepto de dao medioambiental puede incluir daos:

que produzcan efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservacin de los hbitats o especies protegidos por la legislacin de la UE; y que produzcan efectos adversos significativos en el estado y/o potencial ecolgico de las aguas que entren dentro del mbito de aplicacin de la Directiva marco sobre poltica de aguas.

Esta directiva respaldar la proteccin y la restauracin de procesos o entornos costeros a travs de la valoracin de efectos nocivos especficos. Cuando sea necesario remediar un dao medioambiental, el promotor de una modificacin fsica y/o el regulador que la aprob podran considerarse responsables de los costes de rectificar, remediar o mitigar la situacin. A diferencia de lo que ocurre con las evaluaciones de impacto, cualquier accin (o medida de intervencin) necesaria se determina de manera retrospectiva, despus de que haya ocurrido el incidente o se haya desarrollado la zona, y se fundamenta en el principio de quien contamina paga.

La valoracin de los efectos perjudiciales relacionados con impactos en la costa y el reparto de la responsabilidad del dao medioambiental requerirn pruebas sustantivas de las condiciones de base, anteriores a cualquier impacto negativo, y una evaluacin completa de los efectos. Es de especial importancia el hecho de que la autoridad responsable puede ser cuestionada y procesada en virtud de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental si los daos se produjeron debido a que permiti que las operaciones o la reordenacin se llevasen a cabo. Si no se determina ningn responsable, el Estado puede verse obligado a corregir los impactos.

La DRM tambin incorpora una disposicin opcional para la ampliacin de la proteccin de hbitats y especies que no aparezcan en la Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservacin de los hbitats (Artculo 2(3)(c)).

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 25

> La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservacin de los hbitats (79/409/CEE y 92/43/CEE)
La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservacin de los hbitats obligan a los Estados miembros a preservar, proteger y mejorar la calidad de los hbitats naturales importantes, poco comunes y amenazados, as como de especies especficas de plantas, aves y animales como parte del objetivo general del desarrollo sostenible. Entre las medidas ya en vigor destacan la toma en consideracin de los lugares protegidos en los planes de utilizacin del suelo (p. ej. planes de ordenacin regionales o locales), las evaluaciones especiales de los impactos de determinadas actividades en el estado de conservacin de tipos de hbitats concretos y de la especies que los habitan (a travs del proceso de EIA). El objetivo de la directiva sobre conservacin de los hbitats es preservar los hbitats naturales y la flora y fauna salvajes en la UE. Para conseguirlo, esta directiva define el establecimiento de una red de zonas especiales de conservacin. La Directiva sobre aves silvestres exige la proteccin de todas las aves silvestres y sus hbitats y, para alcanzar estos objetivos, requiere la designacin de zonas de especial proteccin en determinados humedales que atraen grandes cantidades de aves migratorias, adems de las especies de aves indicadas en la directiva. El conjunto de estas zonas de gran importancia comunitaria compone la Red Natura 2000. Estas directivas determinan la definicin de objetivos de conservacin y planes de gestin de la Red Natura 2000 y la realizacin de un seguimiento de su estado.

La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservacin de los hbitats y los riesgos costeros

Estas directivas requieren una evaluacin de cualquier ordenacin que pudiera tener un impacto en los espacios de la Red Natura 2000 cercanos. Esta evaluacin debera incluir una valoracin de las repercusiones potenciales para cualquier hbitat costero designado (humedales, dunas, etc.) que est dentro de un espacio parte de la Red Natura 2000. Y, lo que es ms importante para la evaluacin de riesgos costeros, las evaluaciones deben hacer referencia explcita a otros planes y programas que puedan contribuir, de manera acumulativa, a los efectos que puedan darse en estas zonas. Algunas jurisdicciones exigen que esta

valoracin tambin se lleve a cabo para hbitats fuera de zonas designadas, definidos en el anexo I de la Directiva sobre conservacin de los hbitats. Adems, la directiva tambin obliga a evaluar las especies detalladas en el anexo IV (especies europeas protegidas), si estuvieran presentes. Ambas evaluaciones analizan el impacto acumulado y deberan identificar los efectos potenciales en cualquier proceso costero que de deriven de los planes u ordenaciones propuestos, aunque solo en relacin con las zonas que formen parte de la Red Natura 2000.

26 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

> La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina


La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina tiene como objetivo conseguir que, en el horizonte del 2021, las aguas de los mares y ocanos de la UE gocen de un buen estado ecolgico y proteger la base de recursos de la cual dependen las actividades econmicas y sociales relacionadas con el mar. Establece unas Regiones Marinas Europeas determinadas a partir de criterios geogrficos y medioambientales, que se valorarn y gestionarn por medio de Estrategias Marinas. Las Estrategias Marinas, parecidas a los planes de gestin de las cuencas hidrogrficas de la Directiva Marco del Agua, constarn de un anlisis detallado del estado ambiental, una definicin de buen estado ecolgico a escala regional y el establecimiento de objetivos medioambien-

(2008/56/CE)

tales claros y de programas de seguimiento. Los descriptores cualitativos de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina para determinar un buen estado ecolgico (anexo I) de las aguas de mares y ocanos son: Descriptor 1: La diversidad biolgica Descriptor 2: Las especies no autctonas Descriptor 3: La poblacin de todos los peces y moluscos explotados comercialmente Descriptor 4: Todos los elementos de las redes trficas marinas Descriptor 5: La eutrofizacin Descriptor 6: La integridad del suelo marino Descriptor 7: La alteracin perma-

nente de las condiciones hidrogrficas Descriptor 8: Las concentraciones de contaminantes Descriptor 9: Los contaminantes presentes en el pescado y otros productos de la pesca destinados al consumo humano Descriptor 10: Los desechos marinos Descriptor 11: La introduccin de energa, incluido el ruido subacutico

La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina tambin define el establecimiento de zonas martimas protegidas, o ZMP para , proporcionar proteccin legal a zonas ya identificadas por los criterios OSPAR pero actualmente no cubiertas por la Directiva sobre conservacin de los hbitats.

La Directiva marco sobre la estrategia marina y los riesgos costeros

La Directiva marco sobre la estrategia marina identifica claramente la calidad y la eutrofizacin del agua, la integridad del suelo marino y las condiciones hidrodinmicas como indicadores de un buen estado ecolgico. Es probable que se lleve a cabo una implementacin similar y una evaluacin de la capacidad de carga del ecosistema de las zonas martimas del modo implementado por la Directiva Marco del Agua. Esto significa que, a pesar de que el impacto y la influencia antropognica se evaluar y atenuar, no se tomarn en consideracin los riesgos derivados de procesos naturales. La legislacin est orientada a la gestin sostenible de las actividades humanas dentro de zonas martimas claramente delimitadas.
Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 27

> Otras directivas relevantes


Ligadas a la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina y la Directiva Marco del Agua, existen varias directivas hijas relacionadas con los riesgos costeros, especialmente en lo referente a la calidad del agua. Cada una de estas directivas, que comentaremos brevemente a continuacin, es especfica de una determinada rea de la gestin del agua. Todos estos reglamentos y directivas tienen como finalidad mejorar la calidad del agua y controlar el uso de sustancias contaminantes.

La Directiva sobre las aguas para cra de moluscos


(2006/113/CE) El objetivo de la Directiva sobre las aguas para cra de moluscos es proteger o mejorar las aguas donde habitan moluscos para contribuir a la vida y el crecimiento de los moluscos. Ha sido diseada para proteger el hbitat acutico de los moluscos bivalvos y gasterpodos, entre los que destacan las ostras, mejillones, berberechos, vieiras y almejas. Esta directiva obliga a los Estados miembros a designar las aguas que deben protegerse para contribuir a la vida y el crecimiento de los moluscos. La directiva define requisitos fsicos, qumicos y microbiolgicos que las aguas designadas deben cumplir o intentar alcanzar. Adems, tambin

define el establecimiento de programas de reduccin de la polucin de las aguas designadas. Estos planes de reduccin de la polucin permiten gestionar la calidad del agua en zonas donde hay produccin acucola.

La Directiva relativa a las aguas de bao


(76/160/CEE, derogada por la Directiva 2006/7/ CE a partir de 31 de diciembre de 2014) La Directiva relativa a las aguas de bao sirve para garantizar que la calidad de las aguas de bao se conserva y, all donde sea necesario, se mejora, de modo que cumpla con una serie de normas especficamente establecidas para proteger la salud pblica y el medio ambiente. Una nueva Directiva relativa a las aguas de bao

(2006/7/CE) entr en vigor en marzo de 2006. El sistema de bandera azul, administrado a escala europea por la Fundacin para la Educacin Ambiental en Europa, es un plan voluntario para identificar aguas de bao de alta calidad. Para recibir una bandera azul, la playa debe, adems de mantener un alto nivel de calidad del agua en todo momento, cumplir con una serie de objetivos relacionados con la presencia de instalaciones y servicios de socorrismo y primeros auxilios, la gestin medioambiental de la zona de la playa y la educacin medioambiental.

La Directiva de aguas destinadas al consumo humano


(80/778/CEE) Esta directiva tiene como objetivo proteger la salud humana definiendo una serie de requisitos en materia de sanidad y pureza que el agua potable debe cumplir dentro de la CE (parmetros microbiolgicos y qumicos y todos los relacionados con la radioactividad). Es vlida para toda el agua apta para el consumo humano excepto las aguas minerales naturales y las aguas consideradas productos medicinales.

La Directiva relativa a los riesgos de accidentes graves (Seveso)


(96/82/CE), modificada por la Directiva 2003/105/CE La Directiva Seveso (II), relativa a las sustancias peligrosas definidas en la Directiva marco sobre poltica de agua tiene como finalidad evitar accidentes graves causados por sustancias peligrosas. La Directiva Seveso se ratific por primera vez en 1982 y recibe el nombre de la localidad italiana que sufri la exposicin a una liberacin accidental de dioxina en 1976. Define los controles y las responsabilidades para evitar accidentes graves.
28 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

La Directiva relativa a los lodos de depuradora


(86/278/CEE) Esta directiva pretende promover el uso de lodos de depuradora en la agricultura. Segn la directiva, se trata de lodos tratados por va biolgica, qumica o trmica, mediante almacenamiento a largo plazo o por cualquier otro procedimiento apropiado, de manera que se reduzcan, de manera significativa, su poder de fermentacin y los inconvenientes sanitarios de su utilizacin. La directiva tambin exige que el lodo se use teniendo en cuenta las necesidades de nutricin de las plantas y no podr perjudicar la calidad del suelo y de las aguas superficiales y subterrneas. Finalmente, se especifican normas para la toma de muestras y el anlisis de lodos y suelos y sus usos.

tando las cantidades de lodos de depuradora que necesitan tratamiento en todos los Estados miembros (vase la Directiva relativa a los lodos de depuradora).

La Directiva relativa a la comercializacin de productos fitosanitarios


(91/414/CEE) La Directiva relativa a la comercializacin de productos fitosanitarios determina normas y procedimientos para la aprobacin de sustancias activas a nivel de la UE y para la autorizacin a nivel de los Estados miembros de productos fitosanitarios. Los restos de pesticidas en los alimentos estn regulados por el Reglamento (CE) n 396/2005. La legislacin cubre la definicin, la supervisin y el control de los restos de pesticidas en productos de origen vegetal y animal que puedan derivarse de su uso fitosanitario. Tanto la Directiva 91/414/CEE relativa a la comercializacin de productos fitosanitarios como el Reglamento 396/2005 sobre restos de pesticidas en alimentos y piensos tienen como finalidad garantizar un alto nivel de proteccin de la salud humana y del medio ambiente.

La Directiva relativa a los nitratos


(91/676/CEE) El objetivo de la Directiva 91/676/CEE es la proteccin de las aguas contra la contaminacin por nitratos procedentes de actividades agrcolas y reducir la contaminacin del agua causada o inducida por nitratos provenientes de la agricultura.

La Directiva relativa al control integrado de la contaminacin


(96/61/CE) Esta directiva hace que las actividades industriales y agrcolas con un alto potencial contaminante necesiten tener un permiso de actividad. Este permiso solo se podr conceder si se cumplen una serie de condiciones medioambientales, de modo que las propias empresas tendrn la responsabilidad de prevenir y de reducir la contaminacin que puedan causar. El control y prevencin integrados de la contaminacin afecta a las actividades agrcolas o industriales nuevas o ya existentes con un elevado potencial contaminante, de acuerdo con lo establecido en el anexo I de la directiva (industrias energticas, produccin y procesamiento de metales, industrias minerales, industria qumica, gestin de los residuos, ganadera, etc.). Est diseada para proporcionar un control integrado de las emisiones (aire, agua, residuos, etc.) industriales y definir los requisitos para conseguir permisos.

La Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas


(91/271/CEE) El objetivo de la directiva es proteger el medio ambiente de los efectos nocivos de los vertidos de aguas residuales urbanas y los vertidos de ciertos sectores industriales (vase el anexo III de la directiva) y atae a la recogida, el tratamiento y el vertido de: Aguas residuales domsticas Mezclas de aguas residuales Aguas residuales de determinados sectores industriales (vase el anexo III de la directiva) La Directiva relativa al tratamiento de aguas residuales urbanas (91/271/CEE) est aumen-

Otros reglamentos y directivas sobre la salud humana


Adems del Reglamento (CE) n 396/2005, hay varios reglamentos relacionados con la presencia de agentes contaminantes en los alimentos. Estos reglamentos son importantes para las industrias pesquera y acucola y a menudo informan a los programas de seguimiento de la calidad del agua. El Reglamento (CEE) n 315/93 define procedimientos comunitarios para los contaminantes en los alimentos, mientras que los niveles mximos de determinados contaminantes en los alimentos se definen en el Reglamento de la Comisin (CE) n 1881/2006.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 29

> Otras estrategias y polticas de la UE


Estrategia martima integrada
El principal objetivo de una poltica martima integrada a escala europea es maximizar el uso sostenible de los mares y los ocanos de manera que permita el crecimiento de la economa martima y de las regiones costeras. El segundo gran objetivo es construir una base de conocimiento e innovacin para la poltica martima. La tecnologa, la investigacin y las ciencias del mar permiten analizar los efectos de la actividad humana en los sistemas marinos y ofrecen soluciones para paliar la degradacin medioambiental y los efectos del cambio climtico. La UE ha elaborado la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina y la Directiva Marco del Agua sobre la base del desarrollo de una poltica martima integrada para la Unin Europea. Estas directivas forman parte de un programa martimo de la UE que incluye la Directiva marco sobre la estrategia marina COM(2005) 505, la comunicacin COM(2005) 504 y la evaluacin de impacto SEC(2005)1290. La UE aplica esta estrategia con la implementacin de la ordenacin del espacio martimo, la gestin integrada de las zonas costeras y fuentes de informacin relacionadas, con el fin de servir de base para la gestin martima. Todo ello est acompaado de una red europea de supervisin martima para garantizar el uso seguro del mar y la seguridad de las fronteras martimas de la UE. actividad humana no corra riesgo, permitiendo a su vez un uso sostenible de los recursos y servicios marinos a las generaciones presentes y futuras. En noviembre de 2008, la Comisin Europea adopt una hoja de ruta para la ordenacin del espacio martimo con el ttulo Creacin de principios comunes en la UE. Esta hoja de ruta identifica 10 principios clave para la ordenacin del espacio martimo, todos ellos con un enfoque centrado en los ecosistemas. Desde entonces, la Comisin Europea promueve la implementacin de la ordenacin del espacio martimo a escala nacional y europea, adems de investigar para encontrar un enfoque comn para la ordenacin del espacio martimo de la UE. La adopcin de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina es el fruto ms significativo que ha dado este enfoque hasta hoy. Esta estrategia marina ha sido diseada para adoptar un enfoque centrado en los ecosistemas que considere las aguas marinas europeas como un todo, independientemente de los lmites administrativos, aunque definidas por los procesos y los sistemas biolgicos que albergan y que, por lo tanto, tambin permita gestionar los impactos acumulativos de las actividades humanas de manera sostenible. Esta estrategia ha tenido una notable influencia en leyes recientes, y tambin en el desarrollo de investigaciones y herramientas de apoyo en Europa, como por ejemplo:

EMMA (European Marine Monitoring and Assessment, o Supervisin y Evaluacin Martima Europea), objetivo A.4.1 de la hoja de ruta Convergencia de los mtodos de evaluacin y presentacin del estado de la biodiversidad. EMODNET, una red europea integrada e interoperable que une sensores y plataformas, estudios, sistemas de comunicacin, gestin de datos y herramientas informativas. EUrosion, una evaluacin europea de las presiones de la erosin y los problemas vinculados a ella, con estudios de caso y evaluacin de mejores prcticas.

Ordenacin del espacio martimo


La estrategia martima de la UE utiliza un enfoque basado en el ecosistema para la gestin de las actividades humanas, diseado para garantizar que la presin colectiva de estas actividades est dentro de unos niveles compatibles con la consecucin de un buen estado medioambiental y que la capacidad de los ecosistemas marinos de responder a cambios inducidos por la

Carnota, Galicia (Espaa)

30 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

Gestin integrada de las zonas costeras en Europa


(2002/413/CE) En septiembre del ao 2000 (CE, 2000), la UE anunci una estrategia europea para la gestin integrada de las zonas costeras (ICZM), que se implement en 2002*. A partir de la revisin de la UE de la gestin de las zonas costeras realizada en 2004, la UE pudo ofrecer ms informacin sobre la poltica de la estrategia europea. Se estableci un grupo de expertos para la implementacin de la ICZM y el seguimiento de los indicadores de ICZM en toda Europa. Como parte de la revisin, los Estados miem-

bros debieron informar de la implementacin de la ICZM en 2010. Por lo general, y a pesar del establecimiento de grupos de actores e interesados en la mayora de regiones, la implementacin se limitaba nicamente a una serie de programas piloto. A partir de la adopcin del Protocolo sobre la gestin integrada de las zonas costeras del Mediterrneo en el Convenio para la Proteccin del Medio Marino y de la Regin Costera del Mediterrneo, que entr en vigor el 24 de marzo

de 2011, se ha promulgado un documento de orientacin revisado sobre la ICZM (julio de 2011). La CE ha expresado su inters en intentar preparar legislacin relacionada con la implementacin de la ICZM en un futuro. Tanto esta accin como las recomendaciones incorporan la implementacin de las recomendaciones del proyecto EUrosion (2004).

* Unin Europea (UE), 2002. Recomendacin del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa (2002/413/CE).

Gobernanza nacional de los riesgos costeros


Esta seccin repasa brevemente y compara la gobernanza y las prcticas nacionales, regionales y locales en materia de integracin de los riesgos costeros en la toma de decisiones de cada pas y sus jurisdicciones respectivas. La gestin costera y la gestin integrada de las zonas costeras (ICZM) son los principios rectores establecidos al nivel de la UE. Su aplicacin vara en los niveles regional y nacional. Cada pas ha elaborado su propia poltica nacional de ICZM, y hay un cierto nmero de estudios a nivel nacional y regional dentro de cada jurisdiccin. Aunque las comentamos a continuacin, el objetivo central de este manual son las prcticas relacionadas con la toma en consideracin de los riesgos costeros en la ordenacin de las costas y la toma de decisiones. A lo largo de la historia, los ciudadanos y sus gobiernos han luchado contra los desafos que presentan riesgos como las inundaciones y la erosin de la costa. Sus mtodos han ido, segn el lugar y el momento histrico, desde la construccin de barreras protectoras, la recuperacin de tierra al mar y el uso de infraestructuras de ingeniera blandas y duras, hasta la poltica de ordenacin y zonificacin, la planificacin de evacuaciones y las combinaciones de todos estos mtodos. Los objetivos perseguidos con estos mtodos no son estticos, y a menudo se ha llegado a compromisos para conseguir un equilibrio entre la economa, la seguridad y tambin el medio ambiente.

> Espaa
Espaa tiene aproximadamente 7 883 km de costa, que se caracterizan por su gran variedad de condiciones fsicas, climticas y ecolgicas. La presin de la actividad humana sobre la costa no ha dejado de aumentar durante las ltimas dcadas, con la intensificacin de usos como el turismo, la agricultura, la industria, el transporte, la pesca o la acuicultura. La ley por la que se rigen las zonas costeras en Espaa es la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (BOE 19/07/1988), que incluye las recomendaciones europeas para la proteccin de las zonas costeras. Esta ley asigna las responsabilidades de la gestin costera entre las distintas administraciones pblicas, de modo que principalmente se reparten entre el Gobierno central y los gobiernos regionales de las comunidades autnomas. Esto se traduce en una divisin relativamente compleja de las diversas responsabilidades costeras entre el Gobierno central y las administraciones autonmicas y locales que supone una de las principales dificultades a la hora de implementar un sistema de gestin costera coherente. En consecuencia, el desarrollo de una estrategia de gestin integrada de las zonas costeras efectiva depende de la cooperacin y la coordinacin de las diferentes administraciones y la colaboracin con el sector privado. Se ha desarrollado una estrategia nacional espaola de gestin costera con unos objetivos estratgicos y especficos claros, que siguen los principios de buena gestin de las zonas costeras y tienen en cuenta la identificacin y la atenuacin de los riesgos costeros. Se han propuesto iniciativas, medidas y actividades convincentes, que tienen en cuenta la estructura gubernamental altamente descentralizada de Espaa y la necesidad de crear nuevos instrumentos de gobernanza multinivel dentro de la gestin costera. No existe una estructura uniforme, comn para todas las comunidades autnomas, pero el Gobierno de Espaa s ha definido unas pautas de desarrollo de planes regionales de gestin costera (Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2009).

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 31

> Francia
Las zonas costeras de la Francia continental son un perfecto ejemplo de territorio en riesgo, con su creciente concentracin de poblacin humana y actividades econmicas en una franja costera que se ve sometida al retroceso del litoral y a inundaciones de la costa. El ms que probable aumento del nivel del mar a causa del cambio climtico agrava el riesgo de que estos territorios se vean expuestos a peligros naturales graves. La gestin del litoral se ha centrado principalmente en controlar los peligros. Estas funciones de control las coordina el Gobierno central, que instaur una serie de prcticas de defensa costera. A principios de la dcada de 1980, las polticas de prevencin de los riesgos naturales tenan como objetivo gestionar las consecuencias de los desastres naturales, con la creacin del rgimen de seguros e indemnizaciones CatNat para vctimas de desastres naturales. Como parte de la filosofa emergente de la ICZM, el Gobierno francs promovi el desarrollo de polticas de prevencin de riesgos naturales con el establecimiento de Planes de prevencin de riesgos naturales (PPRn) a finales de la dcada de 1990. Estos planes suponan un nuevo enfoque de la gestin del litoral que apoyaba el control de la ordenacin territorial en las comunidades costeras. En el ao 2008, se haban aprobado PPRn en 270 comunidades y se requeran en 149 ms. El Gobierno central, las instituciones pblicas y las autoridades territoriales y locales desarrollaron conjuntamente polticas de gestin del riesgo que implicaban la implementacin regional o local de las orientaciones estratgicas de la gestin del litoral, siempre respetando los principios generales definidos por el Elseo. El desarrollo de las polticas de prevencin de riesgos costeros naturales se ve reforzado por la Ley Grenelle de Medio Ambiente. La mayor parte de la financiacin de estas polticas proviene del Fondo Barnier de prevencin de riesgos naturales graves, cuyos fondos provienen de una contribucin obligatoria basada en las primas de los seguros del programa CatNat. Este tipo de financiacin plantea la cuestin de la relacin entre las estrategias de prevencin de riesgos y la gestin de desastres naturales (UNEP MAP PAP RAC y Deboudt, P., 2010*). La Ley de Costas de 1986 define los principios de ordenacin y desarrollo de las zonas costeras y destaca la importancia de la coordinacin entre el Estado y los organismos pblicos. Este es el origen de los principios de la gestin de zonas costeras. Esta ley define cuatro objetivos: La investigacin e innovacin en materia de recursos y caractersticas del litoral. La proteccin de los equilibrios biolgico y ecolgico, la lucha contra la erosin y la conservacin del patrimonio histrico y de los paisajes. La preservacin y el desarrollo de las actividades econmicas ligadas al agua (la pesca, la cultura marina y las actividades navales y portuarias). El mantenimiento o el desarrollo de actividades agrcolas, forestales, industriales, artesanales y tursticas en las zonas costeras.

Esta ley se aplica, en consecuencia, a todas las normas en materia de ordenacin y urbanismo, aadindoles caractersticas especficas para el litoral. Al mismo tiempo, el Estado aplica directivas de ordenacin territorial (DOT). Se trata de documentos de planificacin estratgica urbana a largo plazo con los que deben ser compatibles los documentos de ordenacin local. Las DOT solo cubren zonas estratgicas. Entre las siete DOT en marcha, cuatro son para zonas costeras (el estuario del Loira, el
* Deboudt, P. (2010). Towards coastal risk management in France. Ocean & Coastal Management, 27 de abril de 2010. 32 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

estuario del Sena, los Alpes Martimos y las Bocas del Rdano). La posicin fundamental del Estado en materia de ordenacin del territorio y el equilibrio entre desarrollo, proteccin y explotacin se especifican en la misma DOT. Los documentos de DOT se elaboran en colaboracin con organismos pblicos y sirven para arbitrar entre la ordenacin del territorio, los grandes proyectos de infraestructura y la preservacin de las zonas costeras. Aunque el contenido de estos documentos se centra ms en la parte terrestre, su existencia refuerza las polticas de gestin de las zonas costeras. Finalmente, estos documentos especifican los mtodos de aplicacin de la Ley de Costas en funcin de las caractersticas geogrficas de cada lugar. Los servicios pblicos estatales tambin pueden implementar planes de mejora del mar. Los planes de mejora del mar tienen como objetivo aumentar la integracin y mejorar la explotacin del litoral a travs de un enfoque basado en el desarrollo sostenible. Este documento de programacin determina el uso general de las diferentes zonas afectadas. En resumen, los EPM se centran en la ordenacin de zonas que constituyen una unidad geogrfica y que tienen intereses complementarios o en conflicto en relacin con la proteccin, la explotacin y el desarrollo del litoral. La porcin del litoral afectada puede incluir un puerto, un estuario, una laguna, un humedal o entornos que queden detrs del litoral, etc. Sin embargo, deben considerarse una misma entidad geogrfica y zona marina o masa de agua (como una baha, una cuenca o una zona portuaria). Estos documentos estn enfocados a la conservacin y ordenacin de las zonas martimas y costeras; no obstante, se necesita una mejor gestin del dominio pblico martimo. El uso general de diferentes sectores martimos y de diferentes zonas costeras se evala sobre una base acumulativa generalizada. Los documentos de ordenacin urbanstica son tambin vlidos para cualquier municipio, desde el que cuenta con un simple mapa del trmino municipal hasta el que dispone de un documento de programacin como un plan urbanstico local (PUL), anteriormente conocido con el nombre de plan de ocupacin del suelo. El Estado se encarga de tomar las decisiones en materia de ordenacin en municipios que no disponen de documentos de ordenacin urbanstica. El mapa del trmino municipal muestra las zonas urbanizables, los espacios

naturales, las zonas para actividades y las zonas en las que se prohbe la reconstruccin debido a un desastre natural. El plan urbanstico local engloba un proyecto de desarrollo sostenible y define pautas para la ordenacin del territorio, lo que lo convierte en una gran herramienta urbanstica. El PUL lo formula y lo aprueba el mismo municipio o un grupo de municipios. Estas herramientas de ordenacin deben ser compatibles con los planes territoriales coherentes (PTC). Estos planes, que desarrollan los mismos municipios o sus grupos de representantes, como las asociaciones comunales, definen un proyecto de ordenacin y desarrollo sostenible, adems de pautas de implementacin. Como si de documentos de ordenacin urbanstica se tratasen, los PTC tambin tienen influencia sobre los programas locales en materia residencial, los planes de movilidad urbana y los proyectos de ordenacin comercial. Con esta herramienta de ordenacin, los municipios pueden tratar todos los aspectos que afectan a su territorio, desde la costa hasta el interior. En consecuencia, permiten prever las futuras necesidades en materia de movilidad, espacios residenciales e infraestructuras. Estos planes deben superar una evaluacin de impacto ambiental, mientras que las polticas nacionales deben pasar una evaluacin de las repercusiones de la legislacin y una evaluacin ambiental estratgica. En el camino entre la estrategia nacional y los programas a escala local, existe el peligro de que se pasen por algo ciertos riesgos costeros, especialmente si se est haciendo algo para contrarrestar el riesgo en cuestin (como, por ejemplo, las inundaciones o la erosin). Adems de los documentos, planes y programas mencionados, la Reserva del espacio costero y las riberas lacustres tambin ayuda a proteger las zonas costeras. Este organismo pblico, creado en 1975, est bajo la supervisin del ministro encargado del desarrollo sostenible. Este rgano adquiere hbitats frgiles o amenazados a travs de la firma de acuerdos preferentes o, en algunas excepciones, por expropiacin. La Reserva del espacio costero recupera estas tierras y luego cede su gestin a los municipios, las autoridades o las asociaciones locales, que reciben la ayuda de expertos a la hora de definir planes de conservacin de estos espacios. A 1 de enero de 2011, cuenta con 600 espacios bajo su supervisin, que cubren aproximadamente 138 000 hectreas y ms de 1 200 km de litoral.
Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 33

> Irlanda
El litoral alberga la mayora de la poblacin de Irlanda: la mayora de grandes concentraciones de poblacin, tanto en Irlanda del Norte como en la Repblica de Irlanda, se encuentran en zonas costeras. A pesar de esto, solo cerca de un 4 por ciento del litoral irlands ha sufrido modificaciones. Irlanda presenta muy poca integracin de la gestin de sus costas y, a menudo, los riesgos costeros no se identifican correctamente en los procesos de ordenacin, a pesar de que la divisin entre tierra y mar est reflejada tanto en la ordenacin como en la legislacin. Dentro de esta divisin entre tierra y mar radica otra complicacin: la legislacin se estructura sectorialmente. Es necesario un mayor nivel de integracin entre las autoridades de cada lado. Tambin hay problemas a la hora de definir la extensin de la zona costera y de los organismos responsables (Cummins et al., 2004*). Las industrias costeras, como la pesca, la acuicultura, el turismo y el transporte por mar, adems de una embrionaria industria gasstica y petrolfera, juegan un papel muy significativo en el sustento de la numerosa poblacin costera de Irlanda. No obstante, las mltiples actividades vinculadas a estas industrias tambin pueden tener un efecto perjudicial en el hbitat costero y la calidad del agua, adems de crear conflictos de uso entre los interesados (Connolly et al., 2002**). Asimismo, siguen existiendo presiones para la ordenacin de ms zonas costeras como consecuencia de fuerzas econmicas y sociales como la expansin urbana, las segundas residencias, el incremento de zonas residenciales y la industria del turismo. Por ejemplo, el turismo de costa se ha traducido en un aumento del nmero de puertos deportivos, campos de golf y complejos residenciales cerca de la costa (EPA, 2000; Cummins et al., 2004). La agricultura es un factor significativo, ya que se considera la fuente ms importante de contaminacin en ros y lagos, lo que tiene importantes implicaciones para la calidad del agua de las costas (McGarrigle, 1999). La prctica de agricultura intensiva en Irlanda tambin ha supuesto una reduccin de los hbitats seminaturales y una disminucin de la diversidad biolgica (Lee, 1999). A da de hoy, las autoridades todava no han implementado todas las recomendaciones de la Directiva Marco del Agua e Irlanda tampoco ha incorporado la Directiva
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Marco sobre la Estrategia Marina en su legislacin nacional (Cummins et al., 2004). Desde la disolucin del Ministerio de la Marina en 2007, la responsabilidad de la ordenacin de las zonas costeras irlandesas recae en las autoridades locales y varios departamentos gubernamentales, entre los que se encuentran el Ministerio de Medio Ambiente, Patrimonio y Administracin Local, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin y el Ministerio de Comunicaciones, Asuntos Martimos y Recursos Naturales. La unidad de autorizaciones del Ministerio de Medio Ambiente se est redefiniendo: las responsabilidades de preservacin de la naturaleza se estn devolviendo al Ministerio de las Artes, del Patrimonio y de la Regin de Expresin Galica (Gaeltacht). Para posibilitar la toma de decisiones durante este perodo de transicin, se ha conservado el Comit de control de las autorizaciones martimas, un grupo director multidepartamental responsable de la toma de decisiones sobre playas. Actualmente, el Ministerio de Medio Ambiente est llevando a cabo un proceso de modernizacin del procedimiento de concesin de autorizaciones en playas para ciertas explotaciones en entornos marinos, entre las que se engloban proyectos de energa marina renovable con tecnologas que aprovechan la energa de las olas, el viento y las mareas. En el marco de este proceso y a esta incertidumbre con respecto a la responsabilidad, Irlanda adapt la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina a su legislacin en julio de 2011, designando al Ministerio de Medio Ambiente como el organismo regulador responsable de su implementacin.

Despus del retorno de las competencias del antiguo Ministerio de la Marina al Ministerio de Medio Ambiente, y en previsin de la transferencia de las funciones de regulacin de las playas, varios funcionarios del Ministerio de Medio Ambiente celebraron en 2009 una reunin informal con las partes implicadas para conocer de primera mano sus puntos de vista. La informacin recabada en este proceso puso de relevancia los siguientes problemas:

La legislacin heredada no responde a las necesidades del siglo XXI. La ausencia de un marco poltico planificado para el entorno marino. Un rgimen regulatorio sin objetivos ni calendarios estatutarios. La ausencia de consultas obligatorias previas a la solicitud. La falta de abertura, transparencia y participacin pblica en el procedimiento de autorizacin. La ausencia de datos de referencia en lnea, etc. para informar al procedimiento de solicitud.

La modernizacin y optimizacin del procedimiento de autorizacin de determinadas explotaciones en el entorno marino se llevar a cabo por fases y se prev que incluya, inter alia, medidas para racionalizar e integrar plenamente la gestin de la propiedad en las playas propiedad del Estado con procedimientos de autorizacin estratgicos ms amplios. Se considera que los siguientes objetivos estratgicos apoyan este proceso de racionalizacin y modernizacin:

Integrar el procedimiento de autorizacin en playas para el desarrollo estratgico de infraestructuras. Definir un enfoque planificado con respecto a

* Cummins, V., OMahony, C. y Connolly, N. (2004). Review of Integrated Coastal Zone Management and Principles of Best Practice. The Heritage Council. ** Connely, N. y Cummins, C. Integrated Coastal Zone Management (ICZM) in Ireland, with particular reference to the use of Geographic Information Systems (GIS). Programa de demostracin de ICZM de la UE, 2002.

El sistema de ordenacin irlands


El sistema de ordenacin irlands no incluye la identificacin de riesgos costeros en su procedimiento. Los Planes de Desarrollo de Condados deberan someterse a una evaluacin ambiental estratgica y a una evaluacin estratgica del riesgo de inundacin (vanse la Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica y la Directiva sobre inundaciones). El Ministerio de Medio Ambiente, Comunidad y Administracin Local es el principal responsable de la poltica de ordenacin del territorio y del marco legislativo a escala nacional, y tambin presta un servicio de asesora en materia de patrimonio y conservacin a las autoridades encargadas de la ordenacin y a An Bord Pleanla, un organismo de apelacin de terceros independiente en materia de ordenacin. Irlanda es uno de los pocos pases de Europa que tiene un sistema de apelacin independiente de este tipo en funcionamiento (Bannon, 1989). El sistema de ordenacin cuenta con ochenta y ocho autoridades de ordenacin de escala local (veintinueve consejos de condado, cinco corporaciones municipales de condado, cinco corporaciones municipales y cuarenta y nueve ayuntamientos). Tanto la estrategia nacional de ordenacin del territorio como el plan nacional de ordenacin destacan la necesidad de desarrollar las infraestructuras costeras. Los diversos programas que engloban incluyen el desarrollo del turismo de costa, el transporte martimo, la seguridad del suministro de gas y petrleo, las energas renovables y una serie de objetivos adicionales que implican la ordenacin de las zonas costeras y, en consecuencia, la presin sobre la morfologa litoral. Sin embargo, estos programas tambin identifican la necesidad de implementar la ICZM, una gestin intersectorial basada en la gestin de las zonas por cuencas hidrogrficas (zonas de los planes de gestin de las cuencas hidrogrficas) y procesos fsicos, y detallan la necesidad de desarrollar programas de investigacin e implementacin. La ICZM es una medida importante, destacada en mltiples leyes y estrategias de alcance europeo y nacional. Se trata de una significativa medida de gestin en materia de riesgos costeros y la evaluacin acumulativa de los riesgos costeros que integra los mecanismos existentes para conseguir una gestin ms eficaz. Sin embargo, la ICZM no ha pasado de la fase de proyecto piloto en Irlanda, y no hay ningn marco ni motor legislativo para su implementacin.

las playas por medio del desarrollo de objetivos de gestin integradas de las zonas costeras en el marco de la jerarqua de ordenacin territorial existente para gestionar la interfaz entre ordenacin terrestre y el desarrollo de las playas. Establecer un nuevo marco estatutario de la ordenacin del espacio martimo (considerndose el plan de desarrollo de las energas marinas renovables un primer paso en la definicin del contexto poltico de este marco, es decir, proporcionar informacin general a las autoridades competentes).

tudes de desarrollo estratgico de infraestructuras. > Las consultas previas a la solicitud sern obligatorias para todas las solicitudes de autorizacin de proyectos en playas (de manera similar a las solicitudes de desarrollo estratgico de infraestructuras en lo referente al procedimiento de aprobacin). De hecho, se entiende que este requisito ya est en vigor en forma de buena prctica. > Estos reglamentos definirn los plazos de consulta con los organismos prescritos. En su debido momento tambin se definirn los plazos del proceso de toma de decisiones sobre playas. La nueva arquitectura del procedimiento de aprobacin se gestionar dentro de un ordenacin espacial global del entorno marino irlands y, aunque se reconoce que tardar tiempo en implementarse plenamente, el plan de desarrollo de las energas marinas renovables proporcionar, como medida interina (se prev su adopcin a finales de 2011), un marco poltico inicial e informacin de referencia para las autoridades encargadas de autorizar proyectos. No obstante, desde que este proceso se puso en marcha, varias responsabilidades relacionadas con el patrimonio natural y cultural (que incluyen la conservacin del medio marino y la arqueologa costera y submarina) se han traspasado desde el antiguo Ministerio de Medio Ambiente, Patrimonio y Administracin Local (ahora llamado Ministerio de Medio Ambiente, Comunidad y Administracin Local) al Ministerio de las Artes, del Patrimonio y de la Regin de Expresin Galica (Gaeltacht).

De manera ms especfica, se entiende que:

Se ha elaborado un Proyecto de Ley de Ordenacin y (Ordenacin) de Playas para enmendar la Ley de Ordenacin y la Ley de Playas, que se presentar antes del final de 2011. Entre las disposiciones de este proyecto de ley destacan: > El Ministerio presentar un plan de prioridades para solicitudes en playas. Este plan incluir: - Solicitudes con nivel de prioridad 1: todos los proyectos relacionados con la energa, los ms urgentes o las solicitudes de exploracin in situ relacionadas con estos dos tipos de proyectos. - Solicitudes con nivel de prioridad 2: puertos deportivos, etc. - Solicitudes con nivel de prioridad 3: tuberas de desage, etc. No incluyen las solici-

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 35

> Portugal*
La estrategia nacional de ICZM de Portugal se compone de cinco principios primarios, ocho objetivos principales y treinta y siete opciones estratgicas (Veloso Gomes et al., 2008)*. Basada en las recomendaciones en materia de ICZM de la UE (UE, 2004), esta estrategia proporciona una estrategia global de gestin de los riesgos costeros de Portugal que no examina de manera exhaustiva los problemas y las necesidades de los territorios insulares, sino que proporciona un marco nacional en base al cual evaluar la toma de decisiones sobre las costas del pas. Portugal est formado por el Portugal continental, la regin autnoma de las Azores y la regin autnoma de Madeira. Aunque se trata de un enfoque coherente a nivel nacional, a menudo los riesgos costeros a escala local no se tratan debidamente, ya que se da prioridad a la estrategia de nivel nacional. Ms concretamente, las regiones insulares tienen riesgos costeros especficos que se identifican a nivel local pero que, sin embargo, no se tienen en cuenta de manera adecuada en los procesos de toma de decisiones a los niveles ms altos. La gobernanza de las zonas costeras es compleja y presenta solapamientos, ya que engloba las jurisdicciones de varias autoridades sin una conectividad clara entre ellas. La promulgacin, con el paso de los aos, de decretos ley, a veces con atribuciones duplicadas y diferentes organismos responsables, algunos con la intencin de incorporar legislacin Europea, ha dejado un sistema de gobernanza a escala nacional complicado y ligeramente rgido. A escala regional, varias asociaciones de municipios cuentan con planes de costas y organizaciones de gobernanza regionales. A escala local, hay varios municipios costeros y autoridades portuarias con

Planes regionales
Objetivos A escala regional, implementar las opciones y las directrices del Programa Nacional de Gestin del Territorio y los planes sectoriales. En trminos espaciales, traducir los objetivos principales del desarrollo social y econmico sostenible del Plan de Desarrollo Regional, con el fin de minimizar la carga ecolgica. Adoptar medidas que puedan conducir a la reduccin de las desigualdades en el desarrollo intrarregional. Regular la ordenacin del territorio. El resto de planes municipales y especiales debern implementarse en funcin de lo detallado en este plan. Definir un modelo de organizacin del territorio a escala regional.

Planes municipales
Objetivos a nivel municipal: Instituir una herramienta de planificacin reguladora, aprobada por los municipios. Definir la gestin del uso del suelo a travs de la zonificacin, proponer modelos de ocupacin humana, organizacin urbana y de los transportes, decidir las ubicaciones de las infraestructuras fsicas y definir los parmetros de uso del suelo y de calidad medioambiental. Establecer la capacidad de carga del territorio. Apoyar a la poltica de desarrollo social y econmico

Planes de gestin de zonas costeras

Planes especiales
Objetivos : Herramienta de planificacin reguladora elaborada por el Gobierno. Define los distintos usos y las actividades especficas que se llevarn a cabo en la costa. Clasifica las playas y regula el uso para el bao. Coordina la ordenacin de la costa y la conservacin de recursos costeros, garantizando as el acceso pblico a la costa. Regula la conservacin de la naturaleza y la proteccin de las costas.

atribuciones. Hay tambin una serie de planes nacionales y de leyes y decretos sobre ordenacin y gestin, incluida una serie de decretos ley sobre varios aspectos de la gestin del litoral y las defensas e inundaciones costeras. El esquema anterior muestra el solapamiento entre la ordenacin y los planes de gestin a escala nacional, regional y local. Al igual que pasa en muchas jurisdicciones, estos planes son jerrquicos y cumplen con el nivel estratgico superior. No obstante, los planes no se pueden comparar entre ellos y no existe una evaluacin estructurada de la integracin poltica, dado que, a pesar de que el procedimiento incluye evaluaciones ambientales estratgicas y evaluaciones de las repercusiones de la legislacin, estas evaluaciones no son tan robustas como las que se llevan a cabo en otras regiones. Los instrumentos de ordenacin de las zonas costeras ms importantes son los planes de ordenacin del litoral (Planos de Ordenamento da Orla Costeira, tambin conocidos como POOC). En estos planes se identifican las zonas con mayor riesgo de erosin y con acantilados

inestables. Tras diez aos de implementacin de media, actualmente se estn revisando muchos POOC, y el resto se revisarn en breve. Adems, el plan nacional de aguas (Plano Nacional de gua) se est revisando para que incorpore aspectos sobre los riesgos relacionados con los recursos hdricos. Uno de los seis aspectos tratados es el relacionado con los riesgos en las zonas costeras. Para ello, se elabor una caracterizacin de los riesgos a los que estn expuestas las zonas costeras, que incluye un mapa de riesgos y un conjunto de medidas y propuestas de proyectos que se incorporan al marco integrado, al nivel de los recursos hdricos. Ya ha terminado la elaboracin del documento tcnico revisado del plan nacional de aguas, que actualmente est a la espera de ser examinado en revisin pblica y ser aprobado oficialmente.

* Veloso-Gomes, F.; Barroco, A.; Ramos, A.; Sousa Reis, C.; Calado, H.; Gomes Ferreira, J.; Freitas, M. y Biscoito, M., 2008. Basis for a national strategy for integrated coastal zone management in Portugal. Journal of Coastal Conservation, Vol. 12, n 1, pgs. 3-9.

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Ejemplos de gobernanza regional de los riesgos costeros


> Galicia (Espaa)
La Direccin Xeral de Proteccin Civil de la Conselleria de Presidencia, Administracins Publicas e Xustiza, es el organismo responsable de la coordinacin de la proteccin civil en Galicia. El sistema para prevenir, responder y mitigar cualquier situacin de emergencia o riesgo, as como las acciones que se lleven a cabo para proteger a personas, bienes y el medio ambiente, se rige por la Ley 5/2007 de Emergencias en la Comunidad Autnoma de Galicia. Esta ley establece la estructura y la organizacin de responsabilidades para gestionar y evitar los riesgos de cualquier tipo, as como la creacin de la Agencia Gallega de Emergencias (AXEGA), encargada de la implementacin de la poltica regional en materia de proteccin civil, gestin de emergencias y gestin de las instalaciones y servicios de respuesta a emergencias. La AXEGA es responsable de analizar los riesgos y de generar mapas de riesgo e inventarios de riesgos y recursos. La ley realiza el reparto de responsabilidades de la siguiente forma:

Los rganos rectores a escala provincial garantizan el cumplimiento de las responsabilidades de las autoridades locales en este aspecto, adems de activar los planes pblicos de proteccin civil en la provincia correspondiente. Tambin estn a cargo del desarrollo de los inventarios de riesgos y de recursos de cada provincia. Los municipios y las autoridades locales se encargan de proporcionar servicios de proteccin civil y de dar la respuesta inicial a cualquier situacin de emergencia. Son los responsables de implementar los planes municipales de proteccin civil y emergencias, as como de desarrollar inventarios municipales de riesgos y recursos.

Los riesgos naturales: lluvia, heladas, inundaciones, tormentas, lluvias torrenciales, terremotos, desprendimientos de tierras y sequas. Los riesgos antropognicos. La tecnologa: vinculada a las industrias qumicas, al transporte de mercancas peligrosas, a las instalaciones radioactivas, a las centrales elctricas, a los desprendimientos de tierra, a la construccin de ingeniera civil, a la bacteriologa y al fuego. Otros: actividades deportivas, ferias, accidentes de trfico (terrestre, areo o martimo), terrorismo, riesgos domsticos, etc.

La Xunta de Galicia, el gobierno autonmico, es responsable de la gestin y coordinacin regional del apoyo y los servicios, as como de la gestin de las emergencias que superen las capacidades de respuesta de las autoridades locales. La Direccin Xeral de Proteccin Civil, de la Consellera de Presidencia, Administracins Pblicas e Xustiza, es el organismo responsable de la coordinacin de las acciones del gobierno regional y del resto de autoridades pblicas en materia de proteccin civil y gestin de emergencias de la regin. El resto de conselleras de la Xunta de Galicia participan en las funciones de previsin, evaluacin y prevencin de riesgos que puedan generar emergencias, participan en planes de defensa civil y gestionan las emergencias que son competencia suya en colaboracin con la Direccin General de Proteccin Civil.

Siguiendo los criterios y las pautas de la normativa bsica en materia de proteccin civil en lo referente a la gestin de emergencias, la Direccin General de Proteccin Civil desarroll el Plan Territorial de Emergencias de Galicia (PLATERGA). El PLATERGA es un instrumento tcnico que comprende un conjunto de normas y procedimientos que constituyen el sistema de respuesta a cualquier situacin de emergencia que se produzca en el territorio gallego. Incluye varios planes especiales aprobados por Proteccin Civil: el plan de incendios forestales (INCENDIO), de inundaciones (INUNDACIONS), de transporte de mercancas peligrosas por tren y carretera (Plantransgal), de nevadas (NEGA), de tormentas y temporales (TEMPORAIS), de riesgos ssmicos y los rescate en playas (SAPRAGA), todos ellos integrados en el Plan Territorial y basados en sus directrices. El principal objetivo del PLATERGA es ofrecer la mxima proteccin a las personas, las propiedades y los entornos naturales que estn o puedan verse afectados por algn riesgo, as como planear las acciones necesarias para responder de manera rpida y efectiva a cualquier emergencia relacionada con riesgos naturales, tcnicos o antropognicos. Los riesgos que afectaran zonas costeras que tiene en cuenta este plan territorial son:

El PLATERGA establece los protocolos para cada uno de los grupos implicados en la respuesta de emergencia teniendo en cuenta el nivel de clasificacin del riesgo e integra los planes provinciales y locales. En relacin con la gestin de las zonas costeras, la Comunidad Autnoma de Galicia tiene competencia sobre la autorizacin de los usos de la proteccin de servidumbre (competencia transferida desde la administracin central). La Ley 9/2002 de ordenacin urbanstica y proteccin del medio rural de Galicia, modificada por la Ley 2/2010 de medidas urgentes y normativa local sobre ordenacin urbanstica, establece los mecanismo de coordinacin entre las administraciones que comparten competencias en la ordenacin de acciones costeras en la regin. Cualquier accin en materia de ordenacin urbanstica llevada a cabo en la costa debe ser coherente con su contenido. En lo referente a la ordenacin del espacio martimo y la gestin de las zonas costeras, los recursos hdricos y el paisaje, las competencias son compartidas entre el Gobierno central y la Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas de la Xunta. Le corresponde a la consellera el desarrollo de algunos de los instrumentos de ordenacin que servirn para promover una gestin integrada del territorio, como el Plan de Ordenacin del Litoral, que proporciona

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una proteccin amplia y efectiva para las zonas costeras y establece los criterios de ordenacin que deben seguir los municipios costeros de Galicia. El procedimiento de aprobacin del Plan Ordenacin del Litoral cumplir con los artculos 5 y 15 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenacin del territorio de Galicia, de acuerdo con el artculo 2.3 de la Ley 6/2007 de medidas urgentes en materia de ordenacin del territorio y del litoral de Galicia. Ms concretamente, dentro de la Consellera de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas las responsabilidades en el campo de la calidad de las aguas costeras, continentales y transicionales en la cuenca hidrogrfica de Galicia las desarrolla el organismo autnomo Augas de

Galicia (Decretos 316/2009 y 108/1996). Una de las principales actividades de Augas de Galicia es la implementacin de la Directiva marco sobre poltica de aguas. El paso ms importante en la implementacin de esta directiva es el desarrollo de planes hidrolgicos, que deben conseguir un equilibrio entre las necesidades de los diferentes sectores que tienen un impacto en el uso de los recursos hdricos, teniendo tambin en cuenta la proteccin y preservacin de los recursos medioambientales. Augas de Galicia es el organismo responsable del desarrollo del Plan Hidrolgico de Galicia-Costa, que tiene en cuenta la evaluacin, el seguimiento y la gestin de las aguas continentales, transicionales y costeras de Galicia.

La gestin de las zonas costeras a escala local se comparte con los municipios. Los 74 municipios costeros de Galicia se rigen por la Ley 5/1997, de 2 de julio, de la Administracin Local de Galicia. Los problemas urbanos en el rea de influencia son responsabilidad de los municipios respectivos. Tambin se ocupan de proporcionar zonas de estacionamiento y un acceso adecuado al mar (excepto en las zonas que gocen de proteccin especial). Los municipios tambin asumen la responsabilidad de controlar y mantener las zonas de bao y la calidad de las aguas de bao.

> Aquitania (Francia)


La Regin de Aquitania es la primera regin de Francia en reunir mltiples factores costeros para crear un proyecto de gestin costera basado en los principios de la ICZM. Se han considerado prioritarios tres grandes temas: ciones Geolgicas y Mineras) y la ONF (Office National des Forts, la Oficina Nacional de los Bosques de Francia). Su funcin es realizar un seguimiento de la costa, especialmente en relacin con la movilidad y la erosin, desarrollar un sistema SIG y coordinar la investigacin y la informacin recogida. El personal del observatorio estudia la movilidad y la erosin de la costa a escala regional, en la playa de arena ms larga de Europa (de unos 320 km). La Rseau de Recherche Littorale Aquitain (la Red de Investigacin de la Costa de Aquitania, o RRLA) coordina los trabajos de investigacin en sistemas costeros y, ms concretamente, en medios de transicin (estuarios y lagunas) para promover la creacin de vnculos entre investigadores, administradores y usuarios, as como para comunicar los resultados de estas investigaciones. Este grupo de investigadores es un importante interlocutor para los administradores y los responsables de la toma de decisiones, y refuerza las decisiones de gobernanza tomadas en el conjunto del litoral: cra de ostras, calidad del agua, biodiversidad, etc. En lo que concierne a la gobernanza, el Consejo Regional de Aquitania es el miembro fundador, en colaboracin con el Gobierno francs, del Grupo de Inters Pblico Litoral Aquitano, que engloba los tres departamentos costeros de la regin, las comunidades costeras y sus asociaciones. El rol principal del grupo de inters es coordinarse con el Observatorio de la Costa y la RRLA para definir una estrategia de desarrollo sostenible del litoral, que compartirn todas las partes interesadas. Esta autoridad ejerce, pues, de enlace entre las demandas sociales y las propuestas de la comunidad cientfica.

la investigacin: el conocimiento es el prerrequisito esencial para una gestin eficaz de los problemas vinculados al litoral (propuestas tcnicas y cientficas conjuntas y fiables); los conocimientos tcnicos y la experiencia en los proyectos de ordenacin: es importante ofrecer el apoyo de un equipo tcnico a los contratistas antes de empezar cualquier intervencin en el territorio; y la gobernanza: la creacin de una autoridad de organizacin e intercambios internacionales une los varios niveles de administraciones pblicas competentes afectadas por el tema en cuestin.

Esta cooperacin permite que los papeles y las misiones de todos los implicados se definan de manera clara y organizada: El Observatoire de la Cte Aquitaine (el Observatorio de la Costa de Aquitania) es una plataforma creada en colaboracin con el Estado francs y los departamentos de Landes, de los Pirineos Atlnticos y de la Gironde, que adems cuenta con la intervencin operativa del BRGM (Bureau de Recherches Gologiques et Minires, el Centro de Investiga-

El grupo de inters est implementando un plan de desarrollo sostenible del litoral de Aquitania para facilitar todos los aspectos de la gestin costera integrada. Este plan se basa en la estrategia regional de gestin costera, una evaluacin a escala local de la erosin costera que coordina a todos las industrias y socios potenciales de la regin.

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> Marennes-Olron, Poitou-Charentes (Francia)


En la cuenca de Marennes-Olron, la gestin costera la lleva a cabo una mancomunidad mixta de los municipios costeros y la isla de Olron. Esta iniciativa de ICZM ha promovido un proceso de consulta y garantiza el establecimiento de una conexin entre cientficos y gestores en temas de erosin y gestin costera sostenible. El enfoque ha sido adoptado por la mayor parte de los actores interesados. Tambin se han aplicado varios estudios cientficos necesarios para los proyectos de ordenacin de la cuenca. Ms concretamente, se ha desarrollado un sistema de informacin geogrfica (SIG) con la contribucin de los actores que participaron en el proceso de consulta. Aunque la finalidad inicial del SIG era ayudar en asuntos de gestin y evaluar la erosin del litoral, tras los daos causados por la tormenta Xynthia en el ao 2010, el sistema se ha utilizado en la planificacin y la toma de decisiones relacionadas con los trabajos de restauracin de la costa y la industria ostrcola.

> Bretaa (Francia)


La Bretaa es una pennsula de ms de 27 000 kilmetros cuadrados con unos 1 700 kilmetros de costa recortada, lo que corresponde a una tercera parte del litoral francs. Es, por lo tanto, un territorio marcado por una enorme diversidad de actividades martimas (pesca y acuicultura, actividades portuarias, deportes acuticos, astilleros, etc.) y, adems, se considera una de las principales regiones tursticas de Francia. El Consejo Regional de la Bretaa ha promovido la creacin, de cara a finales de 2015, de un plan de desarrollo regional con el objetivo de consolidar la dimensin martima del territorio y garantizar un desarrollo sostenible del mismo. En el marco de los trabajos preparatorios de este plan se ha desarrollado la Carta del Litoral. A pesar de no tener efectos legales, la carta de la zona costera bretona define los objetivos que se pretende conseguir, promueve los principios de la ICZM, refuerza una serie de iniciativas existentes y lanza sus propios proyectos clave. La carta prev la organizacin de una conferencia regional sobre los problemas martimos y costeros, el desarrollo de foros de debate a escala local y la delimitacin de cuencas costeras martimas para facilitar la evaluacin y la gestin (adelantndose a los requisitos de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina). Adems, ha desarrollado una plataforma de intercambio de informacin y un sistema SIG (GeoBretagne) para ayudar en la gestin costera. A pesar de que su estatuto no entraa obligatoriedad alguna, la carta cuenta ya con ms de 160 participantes, incluidas organizaciones y representantes gubernamentales, acadmicos, industriales y del mundo de la gestin. La carta tambin refuerza la red de proyectos de ICZM en Bretaa y ha identificado y apoyado una serie de importantes proyectos.

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> Ncleo de poblacin de Cap lOrient (Bretaa, Francia)


El esquema de prevencin de los riesgos litorales (EPRL) es una nueva herramienta de prevencin de riesgos creada por la Ley n 2033-699, de 30 de julio de 2003, de prevencin de riesgos tecnolgicos y naturales y la concesin de subsidios por daos y perjuicios. Este documento, elaborado por el prefecto en consulta con todas las partes interesadas, puede:

Proponer un plan de accin, un documento de orientacin, una solucin global de gestin del riesgo de frecuencia quinquenal centrada en cinco reas de prevencin: el conocimiento de los riesgos, la informacin de prevencin, el control de la urbanizacin, la reduccin de la vulnerabilidad y la gestin de crisis.

piloto previo a la generalizacin del sistema a lo largo de toda la costa de Morbihan. El EPRL fue reemplazado por orden prefectoral del 3 de agosto de 2009. Se ha creado un comit formado por el Estado, administraciones locales, cientficos que realizan estudios sobre la proteccin costera y representantes de la poblacin. Este comit desea ser un punto de consulta con todas las partes interesadas en la proteccin de la pennsula. Se trata, por encima de todo, de un grupo de trabajo prctico, que consiste en reuniones y da la oportunidad a todo el mundo de contribuir en los debates y responder a las propuestas formuladas. El objetivo es luchar por alcanzar un consenso entre las personas y las organizaciones implicadas. En las reuniones del comit director de Gvres se han presentado, debatido y validado varias obras de proteccin costera. Estas reuniones tambin han ayudado a clarificar las acciones que se deben llevar a cabo en relacin con la ordenacin, la proteccin, el conocimiento de informacin relacionada con los riesgos y las lecciones aprendidas por experiencias previas. El EPRL constituye una verdadera herramienta de consulta que ha promovido una visin comn entre todas las partes interesadas en el futuro del territorio. La pennsula de Gvres se ha estudiado ampliamente, y las recomendaciones y las soluciones de gestin adoptadas se han estudiado en la universidad.

Realizar un inventario del contexto y la naturaleza del riesgo. Establecer el diagnstico de las acciones ya llevadas a cabo y medir el nivel de aceptacin del riesgo y de limitaciones.

Esta herramienta se present en forma de respuesta inicial a los problemas del trmino municipal de Gvres y ha conducido al trabajo conjunto de todos los actores. El territorio de Gvres se consideraba un lugar

Esta herramienta operativa ha permitido: Reunir a todas las partes interesadas para que trabajasen juntas con el fin de reducir los riesgos costeros. Definir una poltica de prevencin basada en el nivel de aceptacin del riesgo y producir las herramientas correspondientes. Aceptar la naturaleza dinmica de la costa y aprender a convivir con el riesgo.

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> Centro de Portugal


La Administracin de la Regin Hidrogrfica del Centro es un instituto pblico de nueva creacin que forma parte de un conjunto de cinco institutos similares que cubren todas las regiones hidrogrficas portuguesas. Su misin es proteger y mejorar los componentes medioambientales del agua y garantizar la gestin sostenible de los recursos hdricos en su regin hidrogrfica. La Administracin de la Regin Hidrogrfica del Centro incluye los ros Vouga, Mondego y Lis. Esto equivale a una rea de aproximadamente 1 200 km2, en la que habitan 1,5 millones de personas. Este instituto quiere ser una organizacin innovadora y comprometida con la gestin sostenible de los recursos naturales en todas las cuencas hidrogrficas y una gestin integrada de recursos hdricos interiores y costeros, promoviendo as una cultura de responsabilidad compartida entre los usuarios del agua y el conjunto de la sociedad. Las principales responsabilidades de estas administraciones son:

consumo humano. Promover la regeneracin de los recursos hdricos y la sistematizacin fluvial, as como la proteccin de las costas. Aplicar instrumentos econmicos y financieros en las cuencas hidrogrficas, recaudar impuestos e invertirlos en la gestin de las aguas de la cuenca hidrogrfica.

Preparar e implementar planes de gestin para las cuencas hidrogrficas y planes especficos para la gestin del agua. Crear y poner en marcha un programa y una red de seguimiento de la calidad y cantidad de agua en su regin hidrogrfica. Decidir sobre la concesin de permisos para el uso de los recursos hdricos y supervisar el cumplimiento con la normativa. Analizar las caractersticas de la regin hidrogrfica y el impacto de la actividad humana en el estado del agua, as como la dimensin econmica del uso del agua. Mantener un registro de zonas protegidas y cuencas fluviales de agua apta para el

Los beneficiarios directos de los servicios proporcionados por la Administracin de la Regin Hidrogrfica del Centro son los municipios, la administracin central y las administraciones pblicas locales, entidades privadas y particulares, asociaciones y agencias de desarrollo regionales y locales, etc.

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Xunta de Galicia (Espaa)

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3 consideracin de los riesgos costeros en la toma de decisiones


En la Seccin 1 hemos definido brevemente los riesgos costeros potenciales. En la Seccin 2 hemos visto los motores legislativos y la toma en consideracin de los riesgos costeros al nivel de la UE, hemos revisado la aplicacin de la evaluacin de riesgos costeros en los pases que participan en el proyecto ANCORIM y hemos puesto de relieve la consideracin de los riesgos en la toma de decisiones a escala regional. Esta seccin presenta mtodos potenciales para que los planificadores y los responsables de tomar decisiones en zonas costeras tengan en cuenta los riesgos costeros en las fases de evaluacin de las propuestas de ordenacin y desarrollo. Este enfoque utiliza los requisitos legales y normativos existentes para que los responsables de tomar decisiones en zonas costeras cumplan con la obligacin de tener en cuenta estos riesgos.

El sistema de ordenacin de costas


La toma de decisiones y la ordenacin de las zonas costeras de todas las jurisdicciones se formulan dentro de un marco que se organiza desde las polticas internacionales y nacionales hasta la implementacin a escala local. Este esquema se desarrolla de manera jerrquica, tal como se muestra en la Figura 3.1.

Figura 3-1 Jerarqua espacial de la ordenacin territorial

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Como consecuencia, la legislacin y las polticas nacionales repercuten en las decisiones en materia de ordenacin a escala local y en la autorizacin de actividades. Los responsables de tomar decisiones en zonas costeras deben tener en cuenta los riesgos costeros al estudiar solicitudes de permisos para construir viviendas o instalar nuevas industrias en su zona, para construir o ampliar puertos tursticos o al dar licencias para la acuicultura u otras actividades. En el sistema actual, los riesgos costeros se toman en consideracin del modo siguiente:

el nivel inferior en la jerarqua de: pueden ser municipales, comarcales o incluso regionales. Todos los proyectos, propuestas de ordenacin y solicitudes de permiso individuales deberan evaluarse de acuerdo con lo estipulado en los planes locales en materia de ordenacin de la zona costera, evaluaciones de peticiones de permisos de edificacin, solicitudes de licencias para la acuicultura, etc. Al nivel de lugares concretos, las solicitudes de permisos o propuestas de ordenacin (como las peticin de permisos de edificacin o las licencias para actividades) se evalan en funcin de las condiciones y las pautas de ordenacin locales y tambin teniendo en cuenta las polticas locales y la legislacin nacional.

tor de todo el proceso de ordenacin. Al nivel nacional, la legislacin y los planes nacionales de ordenacin se implementan cumpliendo con los requisitos europeos y los problemas nacionales especficos. A escala regional y local, los planes se desarrollan siguiendo las directrices marcadas por el plan nacional y los legisladores y los organismos gubernamentales nacionales. De acuerdo con la Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica (vase la Seccin 2.3.3), todos los planes deben someterse a una evaluacin ambiental estratgica. Los planes de ordenacin nacionales, regionales y locales deben ser evaluados antes de su implementacin. En algunas jurisdicciones, es posible que la poltica y la estrategia del gobierno tambin deban someterse esta evaluacin. La evaluacin ambiental estratgica generalmente se fundamenta en conocimientos tcnicos especializados, de conformidad con las pautas marcadas en la Directiva EAE (vase la Seccin 2.3.3). El requisito adicional de realizar consultas y evaluaciones acumulativas y sostenibles indica que nos encontramos frente al instrumento y procedimiento legislativo ms adecuado para la inclusin de los riesgos costeros.

Los principios, las polticas y los reglamentos al nivel de la UE se implementan en planes nacionales de ordenacin (leyes y reglamentos). La mayora de planes nacionales incorporan elementos de los principios de ICZM. Sin embargo, a menudo se encuentran perdidos al nivel local. Estos elementos tambin tienen influencia en los planes nacionales y regionales, reconociendo a su vez las variaciones y las polticas regionales. A escala local, los planes de rea local deberan incluir elementos especficos de zonificacin, evaluacin de la ordenacin y problemas locales relacionados con los riesgos costeros. Estos planes de rea local suponen

El sistema de ordenacin debera encajar en una jerarqua estructurada, que vaya desde las polticas internacionales y nacionales hasta la evaluacin regional y la implementacin a escala local. El nivel en el que se adopte la poltica que se implementar a escala local viene determinado por gran variedad de factores. El cumplimiento de las leyes es el elemento mo-

Figura 3-2 Planes de gestin y de ordenacin


44 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

Adems de estos planes de ordenacin, existe tambin una serie de planes de gestin (Figura 3.2). En los entornos costeros y el medio marino, estos planes normalmente vienen determinados por las directivas comunitarias en su transposicin al Derecho nacional. Tambin puede existir una gran variedad de planes y polticas relevantes adicionales (en materia de energa, residuos, vivienda, igualdad, etc.) que tienen influencia en el desarrollo de planes nacionales, regionales y locales. Los planes de gestin se implementan a escala regional o en zonas especficas, a pesar de que no estn sujetos a lmites administrativos. Se centran en un problema especfico (la calidad del agua, la gestin de la conservacin, el desarrollo de energas renovables, etc.) y casi siempre se crean a partir de las exigencias marcadas por las directivas europeas, como mtodo para implementar los requisitos normativos. En las jurisdicciones en las que existan planes de gestin del litoral, planes de gestin de los

sedimentos costeros (EUrosion, 2004), planes de prevencin de riesgos naturales (PPRn), etc., los planes de gestin se centran todava ms en la erosin y los procesos naturales. Estos procesos, susceptibles de ser pasados por alto en la estructura legislativa y de ordenacin actual, deberan tenerse en cuenta al desarrollar planes y evaluar ordenaciones. A la hora de valorar una solicitud de permiso a escala local, ya sea para construir una vivienda, abrir un comercio, instalar una nave industrial, construir infraestructuras o realizar actividades, el planificador o el responsable de tomar decisiones deber consultar el plan de rea local. Este plan ofrece las pautas y la zonificacin a la escala espacial ms reducida que el responsable de tomar decisiones tiene a su disposicin. El plan de rea local puede ser, en funcin del rea que cubra, un plan municipal, un plan comarcal o provincial, un plan que englobe partes de varias provincias, un plan regional, un plan departa-

mental o un plan metropolitano. Al igual que los planes de ordenacin, los planes de gestin tambin deben someterse a la evaluacin ambiental estratgica. Por ello que podemos afirmar que la evaluacin ambiental estratgica es un nivel adecuado para tomar en consideracin los riesgos costeros y garantizar su evaluacin por parte de los responsables de planificacin y toma de decisiones a escala local. Si partimos de este enfoque, la calidad del agua, las inundaciones, los desastres naturales, el cambio climtico y la subida del nivel del mar pueden tenerse en cuenta dentro del procedimiento existente. Las ordenaciones que afectan a la hidrologa costera se evalan en los planes hidrolgicos de cuenca y la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina. Sin embargo, aunque se implementen, solo evalan los impactos acumulativos de las actividades antropognicas, sin incluir los procesos naturales.

Obligaciones y responsabilidades en materia de ordenacin y toma de decisiones en zonas costeras


Segn las legislaciones nacionales y la legislacin europea, y tal como pone de relieve la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, los responsables de tomar decisiones en zonas costeras (planificadores, responsables de evaluar la concesin de permisos, desarrolladores de planes de gestin, reguladores, etc.) tienen la responsabilidad de garantizar que las actividades y las ordenaciones que se aprueben no tengan un efecto perjudicial para el medio ambiente y otras industrias, y que las decisiones se tomen conociendo y teniendo en cuenta todos los riesgos potenciales. Tal como vimos en la Seccin 1, los riesgos costeros pueden tener efectos perjudiciales para el medio costero, su ordenacin y sus industrias. Pueden afectar la actividad econmica, el patrimonio cultural y la biodiversidad y, en casos extremos, incluso la supervivencia de comunidades enteras puede estar en riesgo. Los planificadores y responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligacin de tener en cuenta los riesgos costeros a la hora de elaborar planes para zonas costeras.

Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 45

Mtodos para incorporar los riesgos costeros


> Motores legislativos adicionales
Una nueva directiva europea o una enmienda de una directiva existente que identifique los riesgos costeros garantizara que se incluya y tome en consideracin la evaluacin de los riesgos costeros. Sin embargo, esto constituye un paso significativo y su implementacin podra requerir aos. As pues, el planteamiento preferido es utilizar las responsabilidades y sistemas actuales a disposicin de los responsables de tomar decisiones en zonas costeras y ofrecer directrices que permitan tener en cuenta los riesgos costeros a corto plazo. Esta seccin describe las obligaciones del responsable de tomar decisiones en zonas costeras y la forma en que los riesgos costeros pueden tenerse en cuenta en el contexto de los sistemas actuales. Dado que las decisiones sobre las zonas costeras se basan en las solicitudes de licencias para edificar o realizar actividades en el litoral, se han evaluado los sistemas existentes para identificar dnde pueden incorporarse los riesgos costeros.

> Consideraciones sobre los riesgos durante el desarrollo de planes: la zonificacin de la costa
Al desarrollar un plan, los responsables de tomar decisiones sobre las costas deberan considerar las regiones costeras como zonas en las que se deben tener en cuenta riesgos adicionales. Para garantizar que se tenga en cuenta este factor, se debera delimitar la zona costera como una entidad separada o como una serie de zonas desde las partes ms bajas de la costa en los planes de desarrollo. La inclusin de esta zonificacin como parte de la ordenacin facilita la evaluacin eficaz de los riesgos costeros y la implementacin de ciertas condiciones en la planificacin y ordenacin de estas zonas. Los ejemplos regionales de este enfoque son evidentes en el estudio de caso de Aquitania y otras jurisdicciones en Francia, Espaa y el Reino Unido. La consideracin de la zona costera como una entidad diferenciada puede ayudar en la toma de decisiones de ordenacin y permitir que se tengan debidamente en cuenta los riesgos costeros, as como implementar medidas para mitigar los riesgos identificados mediante la evaluacin ambiental estratgica u otros planes y leyes de manera ms efectiva. La zonificacin de la costa dentro de un sistema de clasificacin diferente tambin permite que se tomen en consideracin los planes de gestin costera en lugares donde actualmente no se tienen en cuenta. Esta zonificacin permite tener en cuenta condiciones o consideraciones adicionales al evaluar los planes para la regin, como por ejemplo la distancia a prever de cara a futuras subidas del nivel del mar, factores relacionados con la erosin o las necesidades en materia de defensas costeras o la posible compensacin de las zonas de prevencin de las inundaciones o la erosin costera existentes. La zonificacin tambin permite a potenciales promotores o solicitantes tener en cuenta estos factores en las primeras fases del diseo y la planificacin de sus proyectos. Sin embargo, en todas las regiones existen diferencias entre el planificador, especialmente a escala regional o local, y los conocimientos tcnicos y la informacin para evaluar los riesgos costeros de una zona determinada. Los riesgos especficos que los problemas histricos ponen de relieve se identifican a veces, pero no de modo consistente. Incluso en los casos en que los planes de gestin o las iniciativas se centran en un riesgo costero especfico, a menudo se pasan por alto otros riesgos potenciales. Los distintos planteamientos de ordenacin y normativos en la UE y las regiones del proyecto ANCORIM tienen muchos puntos en comn, que deberan permitir tener en cuenta los riesgos costeros. Asimismo, este manual incluye ideas de buenas prcticas tales como listas de comprobacin de riesgos costeros para planificadores y herramientas de evaluacin del emplazamiento, que se pueden adaptar para ayudar a los responsables de tomar decisiones a identificar y tener en cuenta los riesgos costeros.

46 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

> Consideraciones sobre los riesgos durante el desarrollo de planes: evaluacin de planes
Adems de la zonificacin de la costa, la Figura 3.3 muestra cmo el anlisis de un plan a partir del procedimiento de EAE (Evaluacin Ambiental Estratgica) permite encontrar nexos de unin con otros planes y programas y, por tanto, puede incluir el anlisis de los riesgos costeros. En algunas regiones, la planificacin marina y costera requieren que la EAE incluya una evaluacin del impacto sobre la igualdad y la salud de las personas. Este enfoque subraya la evaluacin de factores como el impacto sobre la calidad del agua o la evaluacin socioeconmica de los planes propuestos, lo que da mayor solidez a la consideracin de los riesgos costeros y los procesos costeros, as como la evaluacin de los efectos en zonas ms distantes. La consulta es un componente importante del proceso de EAE. En las reas costeras, la consulta puede centrarse en los actores costeros identificados a travs del proyecto ANCORIM, para as garantizar que se identifiquen los riesgos costeros y se establezcan vnculos entre la comunidad cientfica, el conocimiento y los planificadores en la regin costera. La EAE informa al plan, puesto que ambos dependen del examen de los planes y de la EAE de mayor nivel jerrquico, los planes de gestin y sus EAE, y se informa de la poltica, las necesidades y los objetivos socioeconmicos y la propuesta de plan (as como la evaluacin de alternativas). La Figura 3.3 detalla los elementos que informan al plan y al proceso de EAE, dnde se encuentran los riesgos costeros o dnde deberan destacarse para ayudar a informar al proceso.

Figura 3-3 Estudio del plan y cmo la EAE puede incluir los riesgos costeros

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> Consideracin de los riesgos al evaluar un proyecto


Teniendo en cuenta este sistema, al evaluar un proyecto u ordenacin, los riesgos costeros deberan destacarse e incluirse. En primer lugar, si las zonas costeras estn zonificadas e identificadas en los planes locales de ordenacin, los proyectos permitirn al responsable de tomar decisiones identificar dnde deben tenerse en cuenta los riesgos costeros. En segundo lugar, si se identifican riesgos locales potenciales mediante una EAE, debern incluirse en las actualizaciones de los planes de rea local (PAL) y garantizar que se informa de ellos al responsable de tomar decisiones al nivel de la evaluacin del proyecto. Esto refuerza las consideraciones de la poltica nacional, que reconoce en todas las jurisdicciones los seis principios de la ICZM. Hasta que estos planes se revisen para integrar los riesgos costeros, el manual identifica los requisitos legislativos en virtud de los que los riesgos costeros se deberan identificar en el proceso de toma de decisiones. La inclusin de estos requisitos supone que el correspondiente regulador de cada una de estas medidas legislativas estar incluido en el proceso de toma de decisiones y podr informar al planificador o responsable de tomar decisiones de los riesgos y peligros potenciales. La Figura 3.4 muestra cmo el plan de rea local y los planes de gestin de la regin tomarn en consideracin los riesgos costeros al ser informados de ellos los responsables. Si el proyecto requiere una evaluacin de impacto ambiental (EIA), la consideracin de los riesgos costeros debe investigarse ms profundamente, teniendo en cuenta el plan local, los planes de gestin y la evaluacin del impacto potencial como parte del proceso de EIA. En aquellos casos en que las decisiones o proyectos no requieran una EIA, la zonificacin de las regiones costeras puede facilitar una evaluacin de dichos planes y de los riesgos costeros por parte del promotor y/o el responsable de tomar decisiones.

Figura 3-4 Incorporacin de los riesgos costeros en las decisiones especficas sobre un lugar o un proyecto
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> Consideracin de los riesgos en la evaluacin del emplazamiento


Al nivel especfico del emplazamiento, los Apndices de la presente gua muestran dos herramientas que pueden ser utilizadas o desarrolladas por cualquier responsable de tomar decisiones en una zona costera. La primera es una lista de comprobacin basada en las responsabilidades legislativas destacadas en la Seccin 2 (Apndice 1), con consideraciones adicionales sobre los riesgos costeros para garantizar una toma de decisiones responsable. A menudo no es competencia del responsable de tomar decisiones identificar o facilitar respuestas en estos casos. Sin embargo, el responsable de tomar decisiones es el encargado de identificar y tener en debida cuenta los riesgos costeros al tomar decisiones. La segunda es una herramienta derivada de estudio de caso de Mayo (vase el Apndice 2). Esta herramienta da indicadores de riesgos costeros a travs de una rpida evaluacin visual de los emplazamientos. La herramienta est diseada para permitir que un responsable de tomar decisiones en una zona de costa obtenga informacin sobre el tipo de costa y los peligros costeros potenciales visitando el lugar en cuestin y sea capaz de transmitir los posibles problemas al posible promotor o incluirlos en la elaboracin de un plan. La herramienta viene a ser un indicador de que cierto(s) riesgo(s) costero(s) puede(n) suponer un problema y de que se requerir ms informacin antes de tomar una decisin.

Estudio de caso

Desarrollar la capacidad de planificacin para combatir los riesgos costeros y el impacto del cambio climtico: una evaluacin de campo del Condado de Mayo (Irlanda)
El Condado de Mayo posee el litoral de mayor longitud que cualquier condado de Irlanda (1168 km). Su zona costera presenta una gran diversidad natural, incluyendo estuarios, zonas intermareales, largas extensiones de costa blanda erosionable (802 km), costa rocosa, sistemas de playas de dunas y reas urbanas. Las actividades econmicas costeras ms importantes incluyen la acuicultura, piscifactoras, la conquicultura y el turismo. Las viviendas rurales tambin son comunes en la zona costera del Condado de Mayo. El condado cuenta con una historia cultural de gran riqueza, y cuenta con numerosos emplazamientos costeros destacables. Las comunidades costeras, las actividades econmicas y el patrimonio cultural tienen que enfrentarse a numerosas amenazas, como los procesos costeros activos que afectan a la estabilidad de los litorales de costas blandas o arenosas y amenazan las defensas costeras, las presiones estacionales ligadas al turismo, el aumento de las presiones resultantes de la urbanizacin y expansin urbana, los riesgos derivados de los fenmenos climticos extremos, las amenazas a la calidad del agua como resultado de los residuos o vertidos accidentales agrcolas e industriales. Estos distintos tipos de amenazas pueden verse incrementadas por los efectos del cambio climtico; por ejemplo, a causa del incremento en el nmero de tormentas con un impacto considerable en el litoral y las defensas costeras de los litorales urbanos. Actualmente, la planificacin en las zonas costeras, con tantos factores medioambientales y socioeconmicos enfrentados que deben ser tenidos en cuenta, supone un gran desafo. La consideracin adicional sobre cmo deben incorporarse los riesgos costeros, particularmente aquellos relacionados con el cambio climtico, al proceso de toma de decisiones se suma a la complejidad de esta tarea. Este estudio de caso est pensado para averiguar cmo deben incorporarse los riesgos costeros (si es que deben ser incorporados) en las decisiones de ordenacin del litoral. Asimismo, el estudio evaluar distintas vas para desarrollar la capacidad de toma de decisiones mediante un intercambio de buenas prcticas y la puesta a prueba de planteamientos innovadores. De forma ms especfica, el estudio de caso pretende: 1. Evaluar la poltica y las prcticas de ordenacin actuales, tanto a escala nacional como de proyecto. 2. Evaluar los riesgos naturales y las implicaciones del cambio climtico en emplazamientos a pequea escala (como ejemplos de problemas y desafos en el condado). 3. Analizar de forma crtica la poltica y las prcticas de ordenacin, haciendo explcitamente referencia a la incorporacin de los riesgos naturales y el cambio climtico. 4. Formular recomendaciones (que integren las mejores prcticas internacionales).
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cmo tener en cuenta Los riesgos costeros en La toma De Decisiones


Los responsables de tomar decisiones en zonas costeras tienen la obligacin y la responsabilidad de tener en cuenta todos los riesgos costeros cuando tomen decisiones sobre cualquier zona costera. La actual legislacin europea obliga a tener en cuenta determinados riesgos costeros en varias fases de la toma de decisiones. No obstante, tanto el nivel de comprensin como de inclusin de los procesos costeros naturales todava presenta muchas lagunas, especialmente en lo referente a los riesgos derivados de estos procesos naturales y de la erosin costera. A la hora de meditar sus decisiones y programar la ordenacin del litoral, los responsables de tomar decisiones deben ser conscientes de los siguientes riesgos costeros:

Erosin costera

Daos por el viento

Inundaciones costeras

Calidad del agua

Cambio climtico

Subida del nivel del mar

Desastres naturales (como tsunamis) tos y se fundamenta en la propia EAE del plan nacional o regional correspondiente. A nivel de proyecto, hay varios mtodos que se pueden utilizar para garantizar que los riesgos costeros formen parte de la ecuacin. En los apndices 1 y 2 encontrar dos buenos ejemplos: > Una lista de comprobacin de riesgos costeros para la toma de decisiones basada en la legislacin vigente. > Una herramienta de identificacin visual rpida que puede servir de indicador de cambios en el litoral y de riesgos costeros en potencia. Encontrar ejemplos de buenas prcticas del proyecto ANCORIM y otros casos similares en la UE, incluido el conjunto de herramientas de sensibilizacin Riesgos costeros: mejorar la comprensin para mejorar la gestin, en las secciones Case studies (Estudios de caso) o Promotional tools (Herramientas promocionales) del sitio web de ANCORIM.

El responsable de tomar decisiones debe asegurarse de evaluar todos estos riesgos de primer nivel. Puede haber ms riesgos costeros importantes a escala local que no se analizan en este manual. A partir de lo descrito en este manual, se pueden emplear una serie de mtodos para facilitar este proceso.

La concienciacin: los responsables de tomar decisiones deben ser conscientes de los riesgos costeros y de la necesidad de tenerlos en cuenta en sus prcticas de ordenacin y gestin. La zonificacin de la costa: tanto la ordenacin como la zonificacin de la costa deberan considerar la zona costera como una categora independiente y una zona delimitada. Esto permite poner de relieve los riesgos y las condiciones especficas de la zona costera, lo que garantiza que se tomen decisiones responsables. El uso de la Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) para incluir los riesgos costeros en el diseo de los planes, lo que

garantiza el cumplimiento de la ley y la toma en consideracin de muchos de los riesgos costeros. La concienciacin sobre los riesgos costeros que se logra con la redaccin de Evaluaciones Ambientales Estratgicas, as como su integracin en varios planes nacionales y locales, pone de relieve muchos de los riesgos costeros y permite su identificacin e inclusin en la toma de decisiones sobre zonas costeras. Dado que la EAE tambin exige tener en cuenta otros planes y programas, otros instrumentos legislativos de gestin, como los de la Directiva Marco del Agua, la Directiva sobre inundaciones y la Directiva sobre las aguas para cra de moluscos, se pueden incorporar en la evaluacin de ordenaciones y la toma de decisiones que afecten al litoral, para as garantizar que los riesgos costeros se tienen en cuenta y que las decisiones cumplen con toda la legislacin aplicable. En las zonas en las que no se lleve a cabo ninguna EAE en los planes locales, seguir siendo necesario realizar una EIA (Evaluacin de Impacto Ambiental), que tambin cubre los mismos aspec-

50 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

EVALUACIN DEL PROYECTO

DESARROLLO DEL PLAN

Figure 3-5 Esquema del procedimiento para incorporar los riesgos costeros en la ordenacin y la toma de decisiones sobre el litoral a travs de la evaluacin ambiental estratgica
Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 51

apndices
Apndice 1: Herramienta de comprobacin de riesgos y legislacin
Preguntas
El plan o proyecto afecta a una zona donde histricamente se hayan producido inundaciones costeras? El plan o proyecto afecta a una zona de riesgo detectada en la evaluacin preliminar estratgica del riesgo de inundacin? La propuesta trata sobre la construccin de defensas contra inundaciones u otras medidas de paliacin? La propuesta est relacionada con el agua (captacin, tratamiento, desage, etc.)? El plan o proyecto implica realizar obras que puedan alterar la hidromorfologa? La propuesta se llevar a cabo en una zona adyacente a una masa de agua amenazada o tendr efectos en la masa de agua que puedan afectar a su estado? La propuesta trata sobre la construccin de defensas contra inundaciones u otras medidas de paliacin? La propuesta es un plan? Requiere una evaluacin ambiental estratgica? Se ha revisado esta EAE? Si se ha llevado a cabo o se est llevando a cabo una evaluacin ambiental estratgica, se estn teniendo en cuenta todos los aspectos de las directrices correspondientes? Si no fuese as, se han suprimido adecuadamente? La EAE hace referencia a otros planes y programas para la misma zona, incluidos planes de gestin?

Legislacin europea clave


Directiva sobre inundaciones (2007/60/CE)

Evaluacin del riesgo costero


El proyecto puede sufrir problemas causados por inundaciones costeras (por razones histricas, segn la evaluacin estratgica del riesgo de inundacin o por la subida del nivel del mar)? Se han tenido en cuenta las posibles inundaciones costeras en la solicitud? La propuesta est relacionada con inundaciones y defensas costeras? En caso afirmativo, podra influir en las posibles inundaciones de otras zonas?

Directiva marco del agua (2000/60/CE)

La propuesta de ordenacin o el plan tendrn algn efecto en la calidad del agua (extraccin o desage)? El plan o proyecto tendr algn efecto en los aspectos hidromorfolgicos de una masa de agua? El plan o proyecto se llevar a cabo en una masa de agua amenazada por las actividades humanas o en una zona contigua (revisar el plan hidrolgico de cuenca)? Se ha realizado una evaluacin de la capacidad de carga acumulada de la zona en relacin con las modificaciones hidrolgicas y de la calidad del agua?

La Directiva de Evaluacin Ambiental Estratgica (2001/42/CE)

Se han tenido en cuenta los riesgos costeros en la EAE (consulte la Seccin 2.2 o la Figura 3.4)? Se han evaluado estos riesgos? Biodiversidad: humedales, dunas y otras evaluaciones de la Directiva sobre conservacin de los hbitats (ver ms abajo). Flora y fauna: hbitats costeros, en especial las defensas naturales, los humedales, las dunas, etc. Poblacin: calidad del agua, riesgos para la salud y desastres naturales, incluyendo inundaciones. Salud humana: calidad del agua. Suelos: geologa y evaluacin de la erosin en el marco de los procesos costeros. Agua: calidad del agua y otros parmetros relevantes, como la salinidad, etc. El aire, incluida su calidad. Factores climticos: discernir si el plan o proyecto debe llevarse a cabo en una zona amenazada por el cambio climtico y/o la subida del nivel del mar. Bienes materiales: infraestructuras, navegacin portuaria y defensas contra inundaciones, etc. El plan o proyecto se ha evaluado conjuntamente en relacin con otras actividades? Consulte el apartado de directrices de la evaluacin ambiental estratgica, en la Seccin 2.2, para saber qu aspectos hay que tener en cuenta, tales como los riesgos costeros, en la evaluacin de impacto ambiental. La evaluacin ambiental estratgica analiza y clasifica los riesgos costeros dentro de los encabezamientos correctos? La evaluacin ambiental estratgica toma en consideracin otros planes de ordenacin y gestin?

La legislacin nacional obliga a realizar una evaluacin de impacto ambiental para el plan o programa? Si queda por debajo del umbral, es necesario realizar una evaluacin? La evaluacin de impacto ambiental cubre los aspectos relevantes?

Directiva de evaluacin de las repercusiones sobre el medio ambiente (85/337/CEE, modificada por las directivas 97/11/CE y 2003/35/CE)

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Preguntas
Es probable que tomar ciertas decisiones sobre el plan o programa provoque un impacto irreversible en los hbitats o sistemas ecolgicos afectados? Es probable que el plan u ordenacin tenga efectos en lugares de la Red Natura 2000 cercanos? Se trata de hbitats costeros de especial inters o con especies protegidas o amenazadas? En caso afirmativo, se ha realizado tambin una revisin de la evaluacin o una evaluacin de fase 2? Afecta a alguna zona martima o a una zona conectada a la costa por medio de una masa de agua (proyectos de captacin, tratamiento, desage, etc.)? El plan o proyecto implica realizar obras que puedan alterar la hidromorfologa (p. ej. dragados, proyectos acucolas u otras ordenaciones martimas)? La propuesta se llevar a cabo en una zona adyacente a una masa de agua amenazada o tendr efectos en la masa de agua que puedan afectar a su estado? La propuesta trata sobre la construccin de defensas costeras o contra inundaciones u otras medidas de paliacin? Est relacionada con el agua (captacin, tratamiento, desage, etc.)? El plan o la ordenacin se llevar a cabo en un entorno designado como aguas para el cultivo de moluscos o en una zona cercana? La ordenacin o el plan afecta a la costa? Est en las inmediaciones de un entorno designado como zona de bao?

Legislacin europea clave


La Directiva sobre responsabilidad medioambiental (2004/35/CE) La Directiva sobre aves silvestres y la Directiva sobre conservacin de los hbitats (79/409/CEE y 92/43/CEE)

Evaluacin del riesgo costero


En virtud de esta Directiva, la autoridad que autorice ordenaciones o proyectos que causen daos medioambientales puede incurrir en responsabilidades legales.

Cualquier plan o proyecto que pueda afectar a un sitio de la Red Natura 2000 debe ser evaluado. Es necesario evaluar factores como la erosin, posibles modificaciones en los procesos costeros, la calidad del agua, daos directos (incluyendo el acceso al sitio), etc.

La Directiva marco sobre la estrategia marina (2008/56/CE)

La propuesta de ordenacin o el plan tendr algn efecto en la calidad del agua (extraccin o desage)? El plan o proyecto tendr algn efecto en los aspectos hidromorfolgicos de una zona martima? El plan o proyecto se llevar a cabo en una zona martima amenazada por las actividades humanas o en una zona contigua? El plan o proyecto se llevar a cabo cerca de una zona martima ya protegida o cuya proteccin se haya propuesto? Se ha realizado una evaluacin de la capacidad de carga acumulada de la zona en relacin con las modificaciones hidrolgicas y de la calidad del agua?

La Directiva sobre las aguas para cra de moluscos (2006/113/ CE)

La propuesta de ordenacin o el plan tendr algn efecto en la calidad del agua (proyecto extraccin o de desage)?

La Directiva relativa a las aguas de bao (76/160/CEE, derogada por la Directiva 2006/7/CE a partir de 31 de diciembre de 2014)

La propuesta de ordenacin o el plan tendr algn efecto en la calidad del agua (proyecto extraccin o de desage)? El plan o proyecto tendr algn impacto en los accesos o las instalaciones de una playa apta para el bao?

Esta lista no es exhaustiva. Consulte la Seccin 2 de la Gua de buenas prcticas de ANCORIM. Convendra elaborar una lista de comprobacin que incluya toda la legislacin nacional y regional relevante y que identifique los puntos concretos donde deban evaluarse los riesgos costeros de cada zona, algo que sera de ms ayuda para los planificadores y responsables de tomar decisiones. Si se identifican riesgos, sera conveniente buscar asesoramiento de un profesional debidamente cualificado. Este documento ha sido elaborado por James Massey, del RPS Group, Galway, como parte del proyecto de Red Atlntica para la Gestin de Riesgos en la Costa (ANCORIM). Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 53

Apndice 2: Herramienta de evaluacin visual sobre el terreno


La erosin del litoral puede ser un problema si...
Existen acantilados blandos y erosionables Los acantilados compuestos de arena y grava son ms erosionables que los de roca dura.
Arena y grava Barrera erosionada por la accin del mar

Marque cuando corresponda

COSTA CON ACANTILADOS

Existen paredes de acantilados sin vegetacin Hay frentes de acantilado sin vegetacin o con una gran inclinacin vertical. Existen pruebas de erosin activa de los acantilados Las pruebas de la prdida de vallas, barreras (vase la fotografa de ejemplo), vegetacin o carreteras debido a la accin del mar son un buen indicador de erosin activa.

La playa se ve con la marea baja

La playa desaparece con la marea alta

La playa desaparece con la marea alta Las playas, dado que son de naturaleza mvil, absorben la energa de las olas actuando como barreras naturales. Existen estructuras perpendiculares a la costa La presencia de estructuras artificiales perpendiculares a la costa (como escolleras) puede interferir el aporte natural de sedimentos a la costa. Esto puede traducirse en que un lado de la estructura se produzca sedimentacin mientras el otro queda privado de este aporte, lo que puede dar lugar a erosin.
(Fuente de la fotografa: Instituto Naval)

Playa estrecha Playa ancha Interrupcin del suministro natural de arena/grava

PLAYA DE ARENA O GRAVA

La energa de las olas desviada hacia abajo puede acelerar la erosin

Existen estructuras paralelas a la costa La presencia de estructuras artificiales paralelas a la costa (como espigones o gaviones) puede interferir en el movimiento natural de arena/grava entre la costa y el mar. La energa de las olas se desva hacia abajo y en sentido perpendicular a la estructura, lo que puede causar el desplazamiento de arena/grava hacia el mar (es decir, la erosin de la costa). Tambin es comn que la erosin sea ms intensa en los dos extremos de la estructura.
Proteccin provisional de la costa

Existe una proteccin provisional de la costa La presencia de protecciones provisionales puede ser un buen indicador de que se produjo erosin en la zona en el pasado. Existen pruebas de erosin activa Pendientes muy inclinadas y vegetacin cada frente a las dunas pueden indicar erosin activa.

Costa abierta

La zona es una costa abierta Una costa abierta no tiene formas de relieve en la zona marina tales como islas, que ofrezcan proteccin frente a la energa del oleaje que azota la costa.

A diferencia de un litoral protegido por barras sedimentarias sumergidas, islas o sistemas de dunas (como el mostrado en esta imagen)

Dunas costeras

Islas

Hay pruebas de la eliminacin progresiva de material de la playa Hay pruebas evidentes de la eliminacin progresiva de material de la playa, como arena, grava o cantos (p. ej., huellas de ruedas de tractor). Esta eliminacin de materiales supone una prdida permanente para el sistema de la playa, que conduce a una erosin acelerada del sedimento de la parte trasera de la playa (y que puede reducir la proteccin contra posibles inundaciones).
54 // Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas

Las inundaciones pueden ser un problema si...


No existe ninguna barrera paralela a la costa No existe ninguna barrera natural (como un sistema de dunas de arena) ni artificial (como un espign) que frene la llegada de agua del mar a la orilla.

Marque cuando corresponda

Zona a baja altura

Playa suavemente inclinada

La zona est a baja altura La zona est a baja altura y est cerca del nivel medio del mar, en lugar de estar ms elevada, como las costas con acantilados que se pueden observar en la primera pgina. La barrera costera presenta roturas La barrera costera (como una duna de arena o un espign) presenta roturas (p. ej., est cortada por caminos o carreteras). Esto significa que hay espacios en la barrera por los que las aguas desbordadas del mar pueden entrar en caso de tormentas fuertes o mareas extremadamente altas.
(Fuente de la fotografa: www.geography.org.uk)

La barrera de la duna est interrumpida

El espign tiene aberturas

La zona es una baha semicerrada (Fuente de la fotografa: Instituto Naval) Las bahas semicerradas pueden tener un efecto de embudo durante los temporales. A medida que va entrando agua en el espacio cerrado, se va acumulando y el nivel del mar sube por encima del nivel normal.
El agua se canaliza hacia la zona restringida

La zona es una costa abierta Una costa abierta no tiene formas de relieve (como islas) que ofrezcan proteccin frente a la energa de las olas que azotan la costa (vase la imagen del apartado dedicado a la erosin del litoral). La zona est al lado de una laguna con una salida al mar Las aguas del temporal podran entrar y acumularse en la laguna, haciendo subir el nivel del agua.

Laguna en la parte posterior de la barrera costera

El agua del mar puede entrar hacia el interior y acumularse en la laguna Carretera/casa cerca de la lnea de marea alta

Hay una desembocadura de un ro Si las aguas del ro no pueden fluir al mar debido al elevado nivel del mar (debido a mareas altas o temporales), los niveles de agua en la desembocadura aumentan notablemente. La lnea de la marea alta est cerca de infraestructuras La lnea de marea alta (definida por acumulacin de algas u otros restos flotantes) es un buen indicador de los posibles niveles que alcanza el mar. Atencin: el nivel del mar durante una tormenta normalmente ser ms alto.

Esta evaluacin NO es un anlisis de riesgos completo: tiene como nico objetivo concienciar de los riesgos costeros. Si se identifican riesgos, sera conveniente buscar asesoramiento de un profesional debidamente cualificado. Este documento ha sido elaborado por el Dr. K. Lynch y Z. Elliott (Facultad de Geografa y Arqueologa, Universidad Nacional de Irlanda, Galway) como parte del proyecto de Red Atlntica para la Gestin de Riesgos en la Costa (ANCORIM). Toma de decisiones y riesgos costeros: Una gua de buenas prcticas // 55

Instituto de Hidrulica e Recursos Hdricos

El proyecto ANCORIM est cofinanciado por la Unin Europea en el marco del programa INTERREG IVB Espacio Atlntico, Invirtiendo en nuestro futuro comn

Pointe de Gvres (Francia)

Coordinacin del proyecto editorial Mayo County Council, National University of Ireland, Galway (Irlanda) Rgion Aquitania (Francia)

Edicin RPS Group, Galway (Irlanda) Con la contribucin del partenariado de ANCORIM

Direccin de la publicacin Director de la publicacin: Alain Rousset Codirector de la publicacin: Philippe Buisson Directora de la comunicacin: Corinne Descours

Creacin, composicin e impresin: Akson, Burdeos (Francia)


Crditos de las fotografas: Akson, Olivier Aumage, Gonzalo Borrs, BBC, BRGM - M. Le Collen, Cap lOrient, CETMAR, CETMEF, CREAA, ECOPLAGE, EUROSION, Colin Faulkingham, Fotolia, Francia 24, Gold Coast City Council, IHRH, Le Cornec/GosAEL, NOAA, NUIG, Observatoire de la Cte Aquitania, ONF, OSPAR, Paskoff, RPS Group Galway, SOGREAH, Abdreas Trepte, University of Coimbra, University of Vigo, Wikipedia, Xunta de Galicia