UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA UFSC CENTRO SCIO ECONMICO DEPARTAMENTO DE CINCIAS ECONMICAS

CARINE PEREIRA RIBEIRO

DESENVOLVIMENTO E SUBDESENVOLVIMENTO SEGUNDO CELSO FURTADO: INFLUNCIA NO DEBATE SOBRE A QUESTO REGIONAL BRASILEIRA

Florianpolis (SC), novembro de 2010.

CARINE PEREIRA RIBEIRO

DESENVOLVIMENTO E SUBDESENVOLVIMENTO SEGUNDO CELSO FURTADO: INFLUNCIA NO DEBATE SOBRE A QUESTO REGIONAL BRASILEIRA

Monografia submetida ao curso de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito obrigatrio para a obteno do grau de Bacharel em Cincias Econmicas.

Orientador: Prof. Dr. Hoydo Nunes Lins

Florianpolis (SC), novembro de 2010.

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA UFSC CENTRO SCIO ECONMICO DEPARTAMENTO DE CINCIAS ECONMICAS

Esta monografia foi julgada adequada e a banca examinadora resolveu atribuir a nota 10,0 aluna Carine Pereira Ribeiro na disciplina CNM5420 Monografia, pela apresentao deste trabalho.

Banca Examinadora:

__________________________________ Prof. Dr. Hoydo Nunes Lins - Orientador

______________________________________ Prof. Dr. Marcos Alves Valente - Membro

______________________________________ Prof. Dr. Helton Ricardo Ouriques - Membro

Florianpolis (SC), novembro de 2010.

AGRADECIMENTOS

Agradeo, primeiramente, a Deus, por ter me indicado a forma como deveria percorrer o meu caminho e ter me dado foras para no desistir quando os obstculos me foram impostos. Ao meu noivo pelo amor, pacincia, fora e coragem que me concedeu sempre, em todos os momentos da minha vida, desde que nossos destinos se cruzaram h 9 anos atrs. minha famlia que me deu carinho, ateno e que me apoiou em minhas decises, mesmo que elas tenham nos afastado. minha me que, chorando na minha partida, sabia que isso me realizaria. Amo voc!!! Aos meus amigos que batalharam junto comigo durante todo o curso de Cincias Econmicas, para que essa histria tivesse um final feliz. Todos so pessoas maravilhosas que tive o prazer de conhecer. Obrigada pelos grupos de estudo nos sbados, domingos e feriados!!! Sem eles, no teria chegado aqui!!! De forma especial, agradeo ao Douglas e a Juliana que compartilharam comigo no apenas momentos de estudo, como tambm de muita alegria. Adoro vocs! Sentirei muitas saudades!!! Ao meu orientador Hoydo que acreditou que poderia dar certo e que confiou em mim. Muito obrigada. Aos meus professores da graduao que durante minha trajetria, somaram e contriburam de tantas formas para que eu me tornasse a aluna que hoje sou. Em especial, ao professor Marcos Valente que esteve presente durante a elaborao deste trabalho, me inspirando e apoiando. Obrigada pelos ensinamentos. Ao meu pai, todo o meu carinho e amor. Sei que o senhor me acompanhou em todas as horas, at eu chegar aqui. Te amo demais, nunca te esquecerei e sei que o senhor est olhando por mim. A todos que fizeram parte desta trajetria, o meu carinho!!! Muito obrigada!!!

Dotou a me natureza Com tanta filosofia, Fez o sol e a lua O sol quente e a lua fria Para o Sul deu a fartura, Para o Centro, a agricultura Pro Nordeste, a poesia (O Nordeste Poesia, Z Bezerra).

RESUMO

Este trabalho procura analisar a atualidade do pensamento de Celso Furtado sobre o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento e, com base nisso, discernir os termos do debate furtadiano sobre a problemtica do desenvolvimento regional, procurando extrair elementos que ajudem a pensar sobre o Brasil no limiar do sculo XXI. O estudo envolve fundamentalmente pesquisa bibliogrfica em obras essenciais do autor em questo. Primeiramente, apresentam-se os alicerces tericos da discusso sobre o sentido do termo desenvolvimento no ps II Guerra Mundial, situando o pensamento de Furtado. Depois focaliza-se o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento no Brasil, privilegiando a questo dos seus determinantes na tica de Furtado. Em seguida, apontam-se as concepes sobre a questo regional brasileira, considerando as suas caractersticas e seus desdobramentos no que concerne a reflexo sobre a questo regional do Nordeste. Esse movimento torna oportunas algumas observaes sobre a importncia das atividades da Superintendncia de Desenvolvimento Regional do Nordeste (SUDENE), no curso dos seus 50 anos de histria, especialmente no tocante a uma de suas principais linhas de ao: a referente industrializao e ao papel desta para a transformao econmica do Nordeste. Ao final, conclui-se que as propostas de desenvolvimento incentivadas pela Superintendncia no conseguiram lograr a superao do subdesenvolvimento do Nordeste. De acordo com a anlise realizada, os investimentos na regio foram concentrados na expanso da indstria e, prioritariamente, nas reas j dinmicas, ganhando maior destaque, nesse processo os estados da Bahia, de Pernambuco e do Cear. No que concerne ao planejamento de polticas de desenvolvimento nos moldes furtadianos, no se pode dizer que h atualmente, uma ao efetiva do governo federal neste sentido. Nas consideraes finais tambm se destaca a importncia de, ao lidar com a questo do desenvolvimento regional na atualidade, particularmente no que tange ao Nordeste, recuperar devidamente o pensamento de Celso Furtado, analisando a trajetria de todas as propostas fomentadas pela SUDENE.

Palavras Chave: Desenvolvimento, Regional, Poltica de Desenvolvimento.

Subdesenvolvimento,

Industrializao,

Questo

LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 1 Migrantes interestaduais, segundo Local de Origem (em %) para o Estado de So Paulo nos anos de 1986-1991 e 1995-2000 ..............................................................................68 Grfico 2 Migrantes Interestaduais, segundo Local de Origem (em %) RMSP e Interior 1995-2000.................................................................................................................................69 Grfico 3 Nordeste: distribuio espacial dos projetos, investimentos e incentivos ...........105 Grfico 4 Nordeste: distribuio setorial dos projetos (em %) 1962-1990 ............................106 Grfico 5 Nordeste: destino das vendas da indstria incentivada (%) 1992 .......................114

Figura 1 A regio do Mapitoba e a plantao de soja: 1998-2008 .........................................92 Figura 2 Mapa da pobreza por regio brasileira (em %) 2000 ..............................................97

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Investimentos requeridos pelo Plano de Metas 1957/1961 (Cr$ bilhes e US$ milhes) ....................................................................................................................................42 Tabela 2 Taxas Anuais de Crescimento do Produto (%) 1955/1961.....................................42 Tabela 3 Indicadores do perodo do Plano de Metas 1956-1961 ..........................................44 Tabela 4 Principais Produtos na Pauta de Exportaes Interregionais do Nordeste entre 1976 e 1999 [participao (%)] ............................................................................................................62 Tabela 5 Principais Produtos na Pauta de Importaes Inter-Regionais do Nordeste entre 1976 e 1999 [participao (%)] .........................................................................................................65 Tabela 6 Indicadores sociais por regies do Brasil (1970-1999) .............................................94 Tabela 7 Nmero de pobres e incidncia de pobreza absoluta e relativa 1970/80/88/99......96 Tabela 8 Distribuio regional do PIB - 1970/1999...............................................................110 Tabela 9 Nordeste: Estrutura do PIB segundo os setores econmicos - 1960/99 ..................112

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADENE.................................................................... Agncia de Desenvolvimento do Nordeste AFRMM...............................................................................Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante BA....................................................................................................................................... Bahia BIRD............................................. Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BNB............................................................................................... Banco do Nordeste do Brasil BNH.............................................................................................. Banco Nacional de Habitao BNDE............................................................ Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES............................................ Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CEPAL ................................................................. Comisso Econmica para a Amrica Latina CHESF.................................................................. Companhia Hidro-Eltrica do So Francisco CNUMAD ou ECO..................................... Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento CODENO............................................................... Conselho de Desenvolvimento do Nordeste COFINS............................................ Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social COMECON............................................................ Conselho de Assistncia Econmica Mtua CVSF.................................................................................. Comisso do Vale do So Francisco DNOCS........................................................ Departamento Nacional de Obras Contra as Secas EMBRAER.......................................................................... Empresa Brasileira de Aeronutica EMBRATUR............................................................................. Empresa Brasileira de Turismo FAO...................................... Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao FDA.......................................................................... Fundos de Desenvolvimento da Amaznia

FDNE........................................................................... Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FEB............................................................................................ Formao Econmica do Brasil FINOR................................................................................Fundo de Investimentos do Nordeste FMI............................................................................................. Fundo Monetrio Internacional FNE.......................................................... Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNO............................................................................................ Fundo Constitucional do Norte GTDN................................................ Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste GTI......................................................................................... Grupo de Estudos Interministerial IAA............................................................................................ Instituto do Acar e do lcool IBGE.................................................................... Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDH.................................................................................... ndice de Desenvolvimento Humano IGP-DI.............................................................. ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna IOF................................................................................... Imposto sobre Operaes Financeiras IPI................................................................................ Imposto sobre Produtos Industrializados IRPJ....................................................................................... Imposto de Renda Pessoa Jurdica JK............................................................................................................... Juscelino Kubitschek MINTER................................................................................................... Ministrio do Interior NE................................................................................................................................. Nordeste NUDES........................................................................ Ncleo de Desenvolvimento Econmico ONU......................................................................................... Organizao das Naes Unidas PAS................................................................................................ Plano Amaznia Sustentvel PDNE..................................... Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste PDSA.................................................... Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Semi-rido

PE............................................................................................................................. Pernambuco PETROBRS......................................................................................... Petrleo Brasileiro S/A PIB............................................................................................................ Produto Interno Bruto PIN.......................................................................................... Programa de Integrao Nacional PIS-PASEP................................................................................. Programa de Integrao Social PNB........................................................................................................ Produto Nacional Bruto PND................................................................................... Plano Nacional de Desenvolvimento PNDR.............................................................. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PRDNE.......................................................... Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste PROTERRA.................................................................... Programa de Redistribuio de Terras RMSP.................................................................................. Regio Metropolitana de So Paulo SEADE........................................................................... Sistema Estadual de Anlise de Dados SEPLAN............................................. Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica SUDAM................................................... Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDECO............................................. Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste SUDENE.................................................... Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDESUL.............................................. Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Sul URSS..................................................................... Unio das Repblicas Soviticas Socialistas

SUMRIO CAPTULO I
1 INTRODUO.....................................................................................................................14 1.1 Tema e problema ................................................................................................................14 1.1.1 Tema ................................................................................................................................14 1.1.2 Problema..........................................................................................................................14 1.2 Objetivos.............................................................................................................................17 1.2.1 Objetivo Geral .................................................................................................................17 1.2.2 Objetivos Especficos ......................................................................................................17 1.2.2 Justificativa......................................................................................................................17 1.3 Metodologia........................................................................................................................18

CAPTULO II
2 CONTEXTUALIZAO ANALTICA: ASPECTOS DO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO NA SEGUNDA METADE DO SCULO XX ................................19 2.1 Enfoques gerais sobre os determinantes do desenvolvimento: algumas contribuies importantes ...............................................................................................................................19 2.2 Abordagens crticas: o desenvolvimento do subdesenvolvimento .....................................24 2.3 Aspectos do pensamento latinoamericano sobre o binmio desenvolvimentosubdesenvolvimento .................................................................................................................27

CAPTULO III
3 O BINMIO DESENVOLVIMENTO-SUBDESENVOLVIMENTO SEGUNDO CELSO FURTADO ...............................................................................................................................32 3.1 Contexto histrico: a diviso do mundo no ps II Guerra Mundial e a emergncia do desenvolvimento.......................................................................................................................32 3.2 Desenvolvimento e subdesenvolvimento na obra de Celso Furtado ..................................34

3.3 A origem e o enraizamento do desenvolvimento e do subdesenvolvimento segundo Celso Furtado......................................................................................................................................37 3.4 A superao do subdesenvolvimento e a promoo do desenvolvimento na perspectiva de Celso Furtado............................................................................................................................40

CAPTULO IV
4 A QUESTO REGIONAL NA TICA DE CELSO FURTADO .......................................48 4.1 Celso Furtado: da questo regional brasileira questo regional nordestina em termos histricos...................................................................................................................................48 4.2 Examinando a questo regional como derivao da teoria do subdesenvolvimento: a inspirao furtadiana.................................................................................................................52 4.3 As relaes entre o Nordeste e o Centro-Sul no cerne da questo regional nordestina: seguindo a trilha de Furtado .....................................................................................................57 4.4 A poltica industrial e os contornos da dimenso demogrfica presente nas relaes regionais: fluxos migratrios do Nordeste para o Centro-Sul ..................................................66

CAPTULO V
5 OPERAO NORDESTE: AS PROPOSTAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA TRAJETRIA DA SUDENE............................................................................................72 5.1 O Conselho de Desenvolvimento do Nordeste CODENO e a Lei de Irrigao ..............72 5.2 A criao da SUDENE como materializao do pensamento de Furtado..........................76 5.3 As propostas da SUDENE: o I Plano Diretor (1961-1963)................................................78 5.4 O II Plano Diretor da SUDENE (1963-1965) ....................................................................80 5.5 O III Plano Diretor da SUDENE (1966-1968) ...................................................................82 5.6 O IV Plano Diretor da SUDENE (1969-1973)...................................................................84 5.7 Plano de Desenvolvimento do Nordeste (1972-1974) e o II PND .....................................86 5.8 A ADENE e a recriao da SUDENE ................................................................................87 5.9 50 anos de SUDENE: breves consideraes sobre as conquistas e derrotas das propostas de Furtado .................................................................................................................................90

CAPTULO VI
6 O PAPEL DA INDUSTRIALIZAO NO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE ..101 6.1 A industrializao como opo de desenvolvimento de acordo com Celso Furtado .......101 6.2 Sistema de incentivos fiscais para sustentar a industrializao do Nordeste: caracterizao e resultados .............................................................................................................................103 6.3 A dinmica espacial do Nordeste desde a criao da SUDENE ......................................109 6.4 O Nordeste a partir dos anos 1990 e o diagnstico de Celso Furtado ..............................113

CAPTULO VII
7 CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES ......................................................119 7.1 Consideraes Finais ........................................................................................................119 7.2 Recomendaes ................................................................................................................123 REFERNCIAS .....................................................................................................................124

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1 INTRODUO

1.1 Tema e problema

1.1.1 Tema

Desenvolvimento e Subdesenvolvimento segundo Celso Furtado e a influncia no debate da questo regional brasileira.

1.1.2 Problema

No Brasil, discutir o tema do desenvolvimento econmico e dos seus reflexos na questo regional do pas envolve explorar o pensamento de Celso Furtado durante a trajetria marcante que o consagrou como um dos economistas brasileiros de maior prestgio. Entre os motivos est o fato de Furtado, alm de integrar o conjunto de autores cuja obra essencial compreenso do Brasil, ter igualmente exibido uma atuante e conseqente vida pblica na estrutura do Estado brasileiro. Da no surpreender que em 2009 ano do cinqentenrio da sua mais importante obra, intitulada Formao Econmica do Brasil, considerada um clssico da historiografia econmica, e, tambm, da instituio que canalizou o essencial das aes regio Nordeste, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) sejam vrias as publicaes que colocam em evidncia as suas contribuies para a reflexo sobre o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento. Abordar esse binmio implica tratar de dois aspectos centrais da anlise de Furtado. O primeiro diz respeito evoluo de um sistema social de produo medida que este, mediante a acumulao e o progresso das tcnicas, torna-se mais eficaz, ou seja, eleva a produtividade do conjunto de sua fora de trabalho. O segundo relaciona-se com o grau de satisfao das necessidades humanas. Portanto, pode-se dizer que os elementos chave

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norteadores do debate acerca do desenvolvimento e do subdesenvolvimento em diferentes escalas, na perspectiva desse autor, compreendem os aspectos tecnolgicos e a forma como estes esto inseridos na diviso do trabalho das diferentes naes, bem como o seu reflexo na vida social da populao. Como assinalado, Furtado no se restringiu ao campo da produo acadmica. Em 1949, mudou-se para Santiago do Chile, integrando a recm-criada Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), rgo das Naes Unidas, considerada um marco geral, ou uma moldura, dentro do qual evoluiu a reflexo furtadiana. A CEPAL, sob a direo do economista argentino Ral Prebisch, se tornaria um centro de debates fundamental sobre os aspectos tericos e histricos do desenvolvimento, com atuao poltica e tcnica buscando equacionar as mazelas que atingiam a periferia do sistema de acumulao capitalista em nvel mundial. Para tanto, questionava o subdesenvolvimento latino-americano face absoro desigual de fatores tecnolgicos oriundos dos pases mais desenvolvidos, trazendo luz o enfoque histrico estruturalista. Segundo Prebisch, alguns fatores que elucidam os termos deste debate esto inseridos na, e podem ser captados pela, abordagem em termos de relaes centro-periferia. Esta

terminologia remete aos motivos que levam ao desenvolvimento desigual do capitalismo em escala global, dividindo o mundo em pases desenvolvidos (centro; industrializao avanada) e subdesenvolvidos (periferia; primrio-exportador). Prebisch (1949) relata que o centro absorve em medida superior as vantagens do progresso tcnico, em detrimento da periferia. Isso acontece porque nos pases centrais h uma maior compatibilidade entre a absoro da tecnologia tanto nas reas agrcolas como no mbito das manufaturas, tendo em vista suas respectivas mo-de-obra e demanda produtiva. Ou seja, a produtividade no processo de acumulao capitalista tende ampliao, generalizadamente. Na periferia, ao contrrio, a tendncia que a produo seja baseada na agricultura para exportao, e que tanto a tecnologia quanto a mo-de-obra especializada sejam escassas. Dessa maneira, ao observar a Amrica Latina, pelo ngulo dessa anlise em que sobressai uma elevada heterogeneidade nos nveis do desenvolvimento, Furtado compreende muitas das peculiaridades do Brasil, ao perceber melhor as inter-relaes dessa autntica constelao de sistemas econmicos que o nosso pas (FURTADO, 2009, p. 29).

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Celso Furtado, que era paraibano, sabia o que significavam dcadas e dcadas de pobreza e limitao dos horizontes para a melhoria do padro de desenvolvimento e a elevao da qualidade de vida da populao da regio Nordeste. Em 1953, presidiu o Grupo Misto de Estudos CEPAL-BNDE, cuja anlise serviu de base para a posterior elaborao do Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek, em 1956. Aps dois anos, Furtado vai para a Inglaterra, onde escreveu a sua mais expressiva obra, Formao Econmica do Brasil, aproveitando muito de experincia intelectual cepalina durante os dez anos em que passou pela Comisso. No retorno ao Brasil, convidado a ocupar o cargo de diretor do BNDE e integra-se ao Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), responsvel pela elaborao de uma abrangente anlise sobre a economia brasileira. Volta-se, assim, completamente para a questo regional, sobretudo no tocante regio Nordeste. Com o apoio poltico da administrao de JK, Furtado d incio Operao Nordeste, buscando entender os fatores que faziam daquela parte do pas uma rea problema. Verificou que as obras emergenciais e assistencialistas realizadas nos perodos de seca precisavam ser substitudas por um conjunto de medidas que fossem capazes de estimular investimentos e atividades conjugadas com as especificidades da regio. Tratava-se, antes de tudo, de criar uma economia resistente s secas, deslocar a fronteira agrcola na direo das terras mais midas, garantir o abastecimento de alimentos das cidades e promover a industrializao (BENJAMIM apud FURTADO, 2009, p.1). Neste prisma, era necessrio inserir no Nordeste uma poltica de desenvolvimento econmico, e o nascimento da SUDENE em 1959 foi o passo inicial de um processo idealizado para o alcance desse objetivo. Portanto, essa Superintendncia seria o rgo responsvel por elaborar e executar o plano diretor de desenvolvimento econmico e social daquela regio, pois era dotada de um importante e apartidrio aparato tcnico, capaz de identificar e selecionar projetos, fixar capitais, ampliar o crdito, criar economias externas, implantar um sistema de incentivos, formar pessoal, realizar pesquisas e apoiar reformas (BENJAMIM apud FURTADO, 2009, p.1). Alm disso, cabia Superintendncia travar um longo e doloroso embate poltico contra os grupos de poder oligrquicos que comandavam a regio nordestina, desde o Ciclo do Acar no sculo XVI. Isto significava assegurar, estrategicamente, a posio do Estado enquanto agente formulador de polticas econmicas nacionais regionalizadas, baseadas no planejamento da SUDENE.

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Assim sendo, esta monografia tem como objeto as contribuies de Celso Furtado com respeito anlise do binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento, particularmente no tocante dimenso regional, e em relao sua capacidade para dar conta das desigualdades interregionais no Brasil.

1.2 Objetivos

1.2.1 Objetivo Geral

O objetivo geral deste trabalho discernir os termos do debate, no marco do pensamento furtadiano, sobre desenvolvimento regional, inclusive procurando extrair elementos que ajudem a pensar a problemtica regional no Brasil no aflorar do sculo XXI.

1.2.2 Objetivos Especficos

Extrair o sentido de desenvolvimento e subdesenvolvimento, com as correspondentes implicaes e mecanismos, da obra de Celso Furtado; Derivar da abordagem mais geral de Furtado sobre o binmio desenvolvimentosubdesenvolvimento o seu tratamento dos problemas regionais no Brasil; Examinar as propostas de promoo do desenvolvimento regional apresentadas pela SUDENE ao longo de seus 50 anos de histria, buscando identificar e avaliar a influncia do pensamento de Celso Furtado; Analisar o papel da industrializao dentro do projeto de desenvolvimento do Nordeste luz das idias de Furtado.

1.2.2 Justificativa

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O ano de 2009 marcou as comemoraes do cinqentenrio de duas grandes realizaes de Furtado: a publicao da obra mais expressiva do autor, a Formao Econmica do Brasil e a criao da SUDENE, ambas de 1959, no final do governo Juscelino Kubitschek (JK). Isto coloca em evidncia a relevncia das contribuies do autor ao pensar o Brasil, sobretudo em relao forma como foi sendo construda a histria econmica, poltica e social do pas. Por isso, este trabalho de pesquisa justifica-se plenamente, por resgatar o pensamento furtadiano no tocante ao estudo do binmio desenvolvimento-

subdesenvolvimento e suas implicaes para as relaes regionais brasileiras, particularmente entre o Nordeste e o Centro-Sul a partir do final dos anos 50 at o incio do sculo XXI. A fecundidade do pensamento desse autor, tido como um dos grandes economistas brasileiros, representa em si mesma uma justificativa maior para um trabalho como o que se pretendeu realizar, tendo como foco de ateno a problemtica do desenvolvimento regional do Brasil, pas que exibe a triste condio de destaque mundial em desigualdades socioespaciais.

1.3 Metodologia

O mtodo adotado para alcanar os objetivos propostos por este trabalho foi o levantamento de dados e informaes em geral, atravs de pesquisa bibliogrfica e documental e em sites da internet. A pesquisa bibliogrfica buscou, em primeiro lugar, embasar teoricamente o referido trabalho, resgatando o pensamento do autor em estudo. Com a pesquisa documental, procurou-se localizar e obter informaes em revistas especializadas antigas e atuais, que pudessem representar dados relevantes ao enriquecimento da pesquisa. O acesso a sites da internet, principalmente governamentais, ligados setores do planejamento nacional e regional, complementou a busca de dados. Mas o essencial do procedimento utilizado disse respeito a uma longa e meditada reflexo sobre o significado, a pertinncia e a atualidade do pensamento e das contribuies de Celso Furtado para a compreenso dos problemas brasileiros e para o descortinamento de possveis novos caminhos para o desenvolvimento nacional, particularmente para os segmentos mais desfavorecidos do seu territrio.

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2 CONTEXTUALIZAO ANALTICA: ASPECTOS DO DEBATE SOBRE O DESENVOLVIMENTO NA SEGUNDA METADE DO SCULO XX

Contextualizar a problemtica desta monografia significa, em boa medida, referir a aspectos do debate sobre o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento no perodo em que tal assunto ganhou envergadura e se disseminou: a segunda metade do sculo XX. De fato, no ps II Guerra Mundial, at os choques do petrleo nos anos 70, tanto os pases centrais quanto os perifricos experimentaram elevadas taxas de crescimento econmico. No ncleo desse processo esteve o setor industrial, cujo desempenho foi visto em alguns meios como sinnimo, praticamente, de desenvolvimento ou, conforme os resultados, de

subdesenvolvimento. Nesse contexto histrico, diversos autores se debruam sobre o problema relativo aos determinantes da expanso econmica, discutindo como esta gera desenvolvimento de forma desigual. Na Amrica Latina, especificamente, ao presenciar os rumos de suas economias a partir dos anos 50, diferentes autores refletem sobre os desequilbrios entre os pases centrais e perifricos, procurando organizar e propor interpretaes de cunho terico. Este captulo, que no tem a menor pretenso de cobrir todos os aspectos dessa trajetria de contribuies e debates, apresenta algumas indicaes sobre o campo de interesse ao qual pertence o objetivo da monografia, quer dizer, as contribuies de Celso Furtado anlise do desenvolvimento-subdesenvolvimento, particularmente na dimenso regional.

2.1 Enfoques gerais sobre os determinantes do desenvolvimento: algumas contribuies importantes

Ao longo do perodo de acelerada expanso industrial que teve incio no ps II Guerra Mundial e durou at o primeiro choque do petrleo em 1973, muitas foram as consideraes sobre a trade crescimento, desenvolvimento e industrializao. Isso afetou a agenda dos debates, rompendo com o pensamento anterior, que problematizava os ciclos econmicos, e as crises davam nfase a conceitos como o de maturidade e estagnao nas economias

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capitalistas. Refletindo a situao do mercado mundial nas dcadas de 50 e 60, os estudiosos passaram a buscar explicaes para o fenmeno do dinamismo econmico. Para o economista indiano Amartya Sen, o crescimento predominou na pauta de discusses no imediato ps Guerra. Mercados europeus importantes, como a Alemanha, haviam sido destrudos pelo embate militar e precisavam reconstruir-se rapidamente. Por outro lado, os pases livres do confronto em seus territrios, como os Estados Unidos, estavam preocupados com a elevao da taxa de crescimento no longo prazo. E, aqueles do bloco socialista, perseguiam os nmeros das economias capitalistas mais ricas. Dessa forma, ficou cada vez evidente que todos queriam atingir taxas mais positivas de crescimento, tornando a expanso econmica de seus mercados o grande objetivo a ser buscado (TEIXEIRA, 2009). Dois aspectos sobressaem nesse frenesi pelo desenvolvimento, preciso dizer desde logo: o desenvolvimento de que se trata o desenvolvimento nacional, e sem alcance envolve amplamente as aes do Estado. De fato, no livro Aps o Liberalismo: Em busca da reconstruo do mundo, Immanuel Wallerstein, socilogo estadunidense, assinala que no imediato ps II Guerra, a idia de desenvolvimento nacional ganhou fora, sendo a sua essncia a superao do atraso (WALLERSTEIN, 2002), algo marcante sobretudo em pases recm sados da condio colonial. O desenvolvimento nacional seria alcanado, nesses termos,

(...) desde que fossem aplicadas polticas estatais apropriadas. Estas abrangiam a totalidade do leque ideolgico, da facilidade para o fluxo irrestrito de capital, mercadorias e mo-de-obra atravs das fronteiras nacionais (num extremo) ao absoluto controle estatal de atividades produtivas e de intercmbio dentro de fronteiras geralmente fechadas (no outro extremo) (WALLERSTEIN, 2002, p. 122).

No discurso dominante em muitos pases, a questo do desenvolvimento econmico, estava vinculada autodeterminao do povo, imbudo da superao da sua condio perifrica e do uso de polticas pblicas voltadas gerao do desenvolvimento nacional. A crena era que, se havia vontade e investimento, se podia modernizar aceleradamente a tecnologia e elevar assim o nvel de vida geral (WALLERSTEIN, 2002, p. 123).

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Pode-se dizer que esse o pano de fundo, por assim dizer, de muito que se fez como contribuio ao debate sobre o desenvolvimento e o subdesenvolvimento. Algumas dessas contribuies so mencionadas a seguir. Ainda na dcada de 50, Robert Solow, um dos economistas mais proeminentes na teorizao sobre o desenvolvimento econmico, e Trevor W. Swan criaram, ainda que separadamente, o que ficou conhecido como o Modelo de Crescimento Solow-Swan, voltado indagaes dos motivos pelos quais h pases que so mais abastados economicamente que outros. Solow e Swan preocuparam-se em demonstrar que o produto per capita uma funo crescente da razo entre capital e trabalho, utilizando a funo da produo como base analtica. Assim sendo, o condicionante do crescimento econmico reside na taxa de crescimento da fora de trabalho e nas alteraes de cunho tecnolgico que ocorrem na esfera da produo (MARTINS, 2010). Ragnar Nurkse, economista estoniano, autor do modelo do Crculo Vicioso do Subdesenvolvimento, falou sobre o desenvolvimento econmico definindo o que ele chamou de crescimento equilibrado, em 1951. De acordo com Nurkse:

A produtividade tcnica e fsica do capital somente pode ser realizada, em termos econmicos, por meio de um crescimento equilibrado, de uma ampliao conjunta do tamanho do mercado, criando economias externas que possibilitem alta produtividade social do capital, ainda que para qualquer empreendimento isolado, as perspectivas de lucro possam desencorajar bastante, ou, de qualquer modo, encorajar to insuficientemente a ponto de no tornar compensadora a instalao de equipamento melhor e mais abundante (NURKSE, 1951, p. 31).

Outro importante terico foi o economista polons Rosenstein-Rodan. Suas consideraes, apresentadas em 1961, referem-se s condies de arranque para a industrializao, sendo criado o conceito de big push, que significa grande impulso. A idia consistia em que os pases economicamente subdesenvolvidos rompessem com as barreiras do atraso, adentrando uma fase de crescimento equilibrado atravs de um alto investimento inicial gerador do processo de industrializao. Os investimentos deveriam abranger mais de um setor industrial simultaneamente, pois seria criada renda que representaria uma fonte de demanda por bens de outros setores, ampliando assim os mercados e tornando a industrializao lucrativa para todos (LOPES, 2009, p. 2).

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Mais tarde, para o economista americano, Paul Baran, o debate keynesiano de acumulao de capital nos anos de prosperidade do ps Guerra, no era mais necessrio. A razo que:
(...) tudo se combinava, ento, para criar um enorme mercado para a empresa capitalista: os recursos necessrios reconstruo, a satisfao da procura diferida das empresas e dos consumidores, a urgncia de converso, para fins produtivos, das inovaes tecnolgicas desenvolvidas durante a guerra freqentemente em conexo com ela (BARAN, 1964, p. 64).

Para o tambm economista americano Walt Rostow, o desenvolvimento econmico apresentava-se como processo desdobrado em cinco estgios bsicos, os quais levariam modernizao econmica. Suas idias foram apresentadas no livro Etapas do desenvolvimento Econmico: um manifesto no comunista, de 1974. Os estgios estariam baseados na teoria dinmica da produo diriam respeito sociedade tradicional, precondies para o arranco, ao arranco, marcha para maturidade e, como pice, era do consumo em massa. Fruto da observao da histria de distintos pases ocidentais, esse encadeamento, era visto por Rostow como conjunto de fases a serem percorridas por quaisquer Estados que perseguissem o desenvolvimento, nos moldes como se pensava sobre isso na segunda metade do sculo XX. A sociedade tradicional remonta baixa produtividade ocasionada pela falta de tecnologia, com dedicao majoritria produo agrcola. O segundo estgio, que engloba as pr-condies para o arranco, seria uma etapa de transio para o arranco, de cunho eminentemente industrial. A tecnologia passa a ser empregada tanto no setor agrcola como no industrial, numa esfera de expanso internacional, ampliando-se o comrcio exterior. Porm, ainda h uso de mtodos antigos de produo e estruturas sociais. No terceiro estgio, conhecido como arranco, so rompidos todos os fatores resistentes difuso do desenvolvimento e do progresso tcnico, surgindo novas tcnicas de produo. O agricultor, por exemplo, passa a ser o empresrio agrcola neste momento. O quarto estgio, marcha para maturidade, a fase onde no h mais carncia tecnolgica em qualquer rea produtiva. o perodo em que so realizados vrios investimentos, surgindo uma crescente gama de indstrias, alm da grande expanso do comrcio exterior. E, por ltimo, o estgio da era do consumo em massa caracterizado pelo elevado padro de vida da populao, que

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predominantemente urbana. Nesta etapa, a preocupao com o desenvolvimento tecnolgico, cede seu espao aos anseios por bem-estar social (DOMINGUES, 2010). Naturalmente, essa trajetria de contribuies ao debate incluem vozes dissonantes aos argumentos marcados por mais otimismo e, assim, controvrsias. Pro exemplo, j em 1976, a teoria do crescimento equilibrado proposta por Nurkse na dcada de 50, foi criticada por Albert Hirchman. Esse economista norte-americano de naturalidade alem alertou, que nem todas as indstrias so produtoras de bens finais, estabelecendo, dessa forma, encadeamentos entre as vrias empresas que compem o mercado. Isto significa dizer que a expanso do setor lder no necessariamente corresponde ao desenvolvimento do mercado como um todo, provocando trajetrias de desenvolvimento no equilibrado. Veio desse tipo de argumentao a sua teoria do crescimento desequilibrado, em oposio teoria de Nurkse (TEIXEIRA, 2009). Do mesmo modo, ao longo do tempo diferentes ingredientes forma adicionados ao debate. Por exemplo, com a obra terica do economista estadunidense Theodore Schultz, nos anos 80, uma nova varivel ganhou importncia na tentativa de explicar o desenvolvimento: a formao do capital humano. As atenes se voltaram para um requisito fundamental de qualquer sociedade que desejasse ser moderna: investimentos em educao, cincia, pesquisa (OLIVEIRA, 2010).

* * *

Embora os conceitos da trade crescimento, desenvolvimento e industrializao sejam defendidos por correntes tericas distintas, como foi observado, a idia que prevaleceu nos ncleos de pesquisas do perodo do ps II Guerra Mundial foi a de que desenvolvimento significa progresso econmico, poltico e social, tendo como suporte e sustentao a expanso do setor industrial e como vetor a ao do Estado.

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No entanto, ao passo que o desenvolvimento foi sendo perseguido pelos pases como meta do progresso econmico, poltico e social, foram constatados que nem todos os governos conseguiram os mesmos resultados. Alguns obtiveram elevadas taxas de crescimento, mas no alteraram sua situao de dependncia financeira ou tecnolgica frente aos pases mais desenvolvidos, como foi o caso do Brasil. Esses desequilbrios figuram na base dos enfoques sobre o subdesenvolvimento, a que ser tratado na prxima seo.

2.2 Abordagens crticas: o desenvolvimento do subdesenvolvimento

Celso Furtado figura entre os autores que lavraram o terreno das abordagens crticas sobre o desenvolvimento. O pensamento furtadiano, salienta que o desenvolvimento e o subdesenvolvimento constituem a representao de estruturas sociais que resulta da prevalncia de um ou de outro, podendo-se consider-las como situaes histricas distintas, mas derivadas de um mesmo impulso inicial (FURTADO, 2000). Isto indica que o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento h de ser vinculado ao processo de acumulao de capital, adquirindo suas especificidades no curso deste. Com efeito, o desenvolvimento no mundo todo tende a criar desigualdades. uma lei universal inerente ao processo de crescimento: a lei da concentrao (FURTADO, 2009, p.30). Nessa perspectiva surgem, paralelamente s teorias do desenvolvimento, os estudos acerca do subdesenvolvimento. Para Furtado, tais idias foram fortemente inspiradas na observao de Prebisch, referente ao capitalismo como um processo de difuso irregular do progresso tcnico. Os baixos nveis de assimilao de tecnologia pelos pases perifricos traduzem-se em desigualdades no seio das populaes, projetando o seu atraso na trincheira da acumulao de capital. Alm de Furtado, outros estudiosos procuraram investigar os determinantes do subdesenvolvimento, enriquecendo cada vez mais o debate. Um deles foi o j mencionado Nurkse, nos anos 50, que, ao estudar os desequilbrios inerentes transmisso do progresso tcnico, lanou tambm as bases introdutrias do conceito de excedente estrutural de mo-deobra, o qual remontaria idia marxista de exrcito de reserva. O excedente estrutural de mo-de-obra seria um dos resultados do processo de mecanizao das indstrias, causador do

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desemprego de uma massa de trabalhadores que no conseguiram espao na nova conformao das unidades produtivas. Assim, esse movimento, segundo Nurkse, conduziria ao equilbrio do subdesenvolvimento ou desequilbrio dos fatores. Uma vez que existe incompatibilidade entre a oferta de fatores de produo, tecnologia e demanda final, gera-se a heterogeneidade estrutural, a qual solidifica o processo de subdesenvolvimento (FURTADO, 1992b). Nurkse tambm entendia que uma economia no se expandiria cultural e economicamente enquanto no eliminasse por completo o que chamou de crculo vicioso do subdesenvolvimento, envolvendo as seguintes questes: cultural (falta de informaes e de conhecimento), demogrfica (alta taxa de natalidade) e econmica (baixos salrios, baixa produtividade, baixa renda do trabalho) (TEIXEIRA, 2009). Na mesma poca, Arthur Lewis, economista britnico, desenvolveu idias similares s de Nurkse, ficando conhecido pelo seu conceito de economia dupla. De acordo com sua teoria, a economia de um pas pobre pode ser pensada como contendo dois setores, um setor pequeno capitalista e um setor muito grande que pode ser chamado de tradicional, caracterizado por ter a produtividade marginal do trabalho igual a zero.

Este modelo se tornou a principal teoria do processo de desenvolvimento nos pases menos desenvolvidos que tinham um excesso de trabalho durante as dcadas de 60 e 70. Em pases pobres, o crescimento lento porque o setor de manufaturas pequeno ou inexistente, e assim no h uma fonte de investimentos e nem poupana. Para pases com renda per capita mdia, o crescimento alto porque o setor industrial est crescendo e puxando a fora de trabalho da agricultura, onde h subempregos. Para pases com renda alta e com um setor industrial muito desenvolvido o crescimento mais lento porque os ganhos de tirar os trabalhadores da agricultura j esto quase esgotados (SACHS, 2009, p. 1).

Com Gunnar Myrdal, verificou-se que o subdesenvolvimento s poderia ser solucionado a partir da igualdade de oportunidades e do aprofundamento de regimes democrticos, condies essenciais para a expanso de qualquer economia (OLIVEIRA, 2010). O economista alegava que o grau de desenvolvimento das naes ricas no seria o mesmo das naes pobres, tendo em vista que estas estavam condicionadas a reproduzir padres de produo de bens primrios com baixo valor agregado, enquanto as economias

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ricas aproveitavam os lucros associados economia de escala e promoviam rpidas expanses no parque industrial (OLIVEIRA, 2010). Por sua vez, o economista italiano Giovanni Arrighi faz parte de um grupo de tericos que discute criticamente a existncia do desenvolvimento nos pases perifricos atrelado industrializao, tratando-o como uma iluso (ARRIGHI, 1997). Segundo Neves, Kleinmayer e Tocach (2010), Arrighi elucida em seus estudos que a industrializao no sinnimo de desenvolvimento, inclusive, e talvez principalmente, em economias perifricas. E isso se d, sobretudo, porque a eficcia da industrializao em distribuir riqueza como um todo declinou com sua expanso geral at que, na mdia, seus retornos se tornaram negativos (NEVES; KLEINMAYER; TOCACH, 2010, p. 5) Arrighi parte da diviso dos pases em: "ncleo orgnico", que so as economias que atingem um nvel superior de desenvolvimento e distribuio de renda, "periferia", com patamares de acumulao e distribuio de renda muito baixos, e "semiperiferia", que seria uma situao intermediria entre os dois setores. O autor argumenta sobre as dificuldades que cercam a migrao de um pas de sua posio inicial na hierarquia interestatal para posies superiores. Na sua concepo, a difcil mobilidade dos pases perifricos e semi-perifricos assegura ao ncleo orgnico a manuteno de proeminncia absoluta entre as naes.

As oportunidades de avano econmico, tal como se apresentam serialmente para um Estado de cada vez, no constituem oportunidades equivalentes de avano econmico para todos os Estados. Como insiste Wallerstein (1988), desenvolvimento nesse sentido uma iluso. A riqueza dos Estados do ncleo orgnico anloga riqueza oligrquica de Harrod. No pode ser generalizada porque se baseia em processos relacionais de explorao e processos relacionais de excluso que pressupem a reproduo contnua da pobreza da maioria da populao mundial (ARRIGHI, 1997, p. 217).

Todavia, tanto para Arrighi, que acredita que o desenvolvimento dos pases perifricos atravs da industrializao deve ser tratado como uma iluso, como para Furtado, que o considera como um mito, a idia de desenvolvimento continua a ser aquela que melhor exprime a utopia da sociedade moderna. Ou seja, uma espcie de objetivo maior perseguido pelos governos sob o argumento de que necessrio galgar degraus na escala do padro de

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vida da sociedade, ainda que em muitos casos, como o Brasil dos anos 1970, acabe se revelando uma fantasia desfeita, no dizer de Furtado (1989). Tambm na Amrica Latina, surgiram contribuies acerca do subdesenvolvimento, na segunda metade do sculo XX. A voz de maior expresso sobre o atraso latino americano em relao aos pases mais desenvolvidos foi a do economista argentino Ral Prebisch, que estava frente dos trabalhos elaborados pela CEPAL.

2.3 Aspectos do pensamento latinoamericano desenvolvimento-subdesenvolvimento

sobre

binmio

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) foi criada em 1948 com o objetivo de coordenar as polticas direcionadas promoo do desenvolvimento econmico e social dos pases latino-americanos e, posteriormente, do Caribe. Um princpio orientador maior dessa atividade era que a industrializao era o principal caminho para superar o subdesenvolvimento dos pases da Amrica Latina. Trata-se de uma das cinco comisses econmicas da Organizao das Naes Unidas (ONU), possuindo 44 estados e oito territrios no independentes como membros. Segundo Ricardo Bielschowsky, os conceitos da CEPAL formam um corpo analtico exclusivo, aplicvel a condies histricas prprias da periferia latino americana. Integra com destaque esse corpo analtico o princpio de que o Estado deve contribuir para a promoo de desenvolvimento econmico desses pases (BIELSCHOWSKY, 2000). A metodologia de pesquisa promovida pela CEPAL, a abordagem histrico-indutiva com uma referncia prpria, o estruturalismo, foi uma contrapartida ao pensamento dominante na poca, que era classificado como lgico-dedutivo e a-histrico. Com essas bases, a preocupao dos estudos cepalinos era analisar a insero internacional e os condicionantes internos (as estruturas) das economias nacionais, a partir de uma concepo que ope economias centrais e perifricas (FUSFELD, 2003, p. 291). Um dos autores de maior expresso da CEPAL foi o economista argentino Ral Prebisch, que lanou em 1949, o estudo intitulado O desenvolvimento econmico da

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Amrica Latina e seus principais problemas. Esse texto ficou conhecido como o manifesto de Prebisch, figurando como importante ponto de partida das idias cepalinas formuladas desde ento. A fim de ilustrar os entraves que a Amrica Latina enfrentava para superar sua condio perifrica, Prebisch, apontou trs questes importantes:

A estrutura social predominante na Amrica Latina ope um srio obstculo ao progresso tcnico e, por conseguinte, ao desenvolvimento econmico e social. So trs as manifestaes deste fator: Uma tal estrutura entorpece consideravelmente a mobilidade social, isto , a origem e o crescimento dos elementos dinmicos da sociedade, dos homens com iniciativa e energia, capazes de assumir riscos e responsabilidades, tanto na tcnica e na economia quanto nos outros aspectos da vida coletiva; b) A estrutura social se caracteriza em grande parte pelo privilgio na distribuio da riqueza e, assim, da renda; o privilgio debilita ou elimina o incentivo atividade econmica, em detrimento do emprego eficaz dos homens, das terras e das mquinas; c) Esse privilgio distributivo no se traduz em forte ritmo de acumulao de capital, a no ser em formas exageradas do consumo nas camadas superiores da sociedade em contraste com a precria existncia das massas populares. (PREBISCH, 1963, p. 12). a)

O economista cepalino partiu de uma anlise histrica do continente latino americano, criando novos conceitos que o ajudaram a entender o processo de subdesenvolvimento que acompanhara tais pases desde suas colonizaes. Segundo Fusfeld (2003), o conceito fundamental da CEPAL o de centro-periferia, sendo o ponto de partida e de chegada da concepo cepalina de subdesenvolvimento. Falar em relao centro-periferia significa focar o desajuste, na periferia entre a assimilao do progresso tcnico e base produtiva social local, deflagrando na ruptura do sistema capitalista. Ou seja, a CEPAL procurou demonstrar que a difuso internacional do progresso tcnico e de seus benefcios teria ocorrido de modo diferenciado entre os pases do centro (de industrializao avanada) e da periferia primrio-exportadores) (PELLEGRINO, 2005, p. 82). A periferia seria a fornecedora de bens primrios s naes desenvolvidas e industrializadas, as quais, por sua vez, forneceriam queles pases bens industrializados, com maior valor agregado. Como Prebisch (1949) aponta:

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Dentro dessa periferia, o progresso tcnico s se d em setores exguos de sua imensa populao, pois, em geral, penetra unicamente onde se faz necessrio para produzir alimentos e matrias-primas a custo baixo, com destino aos grandes centros industrializados (PREBISCH, 1949, p. 139).

Observando que os ganhos de capital entre os pases centrais e perifricos eram diferentes, Prebisch passou a contestar a tese ricardiana das vantagens comparativas como motor do crescimento econmico (PREBISCH, 1963). A lei das vantagens comparativas, proposta por David Ricardo em 1821, pressupunha que os pases que participavam do comrcio exterior poderiam utilizar mais racionalmente seus recursos, o que se tornaria um fator de diminuio das discrepncias nos nveis de renda dos pases, pois eliminaria os efeitos negativos da estreiteza dos mercados internos. O precursor da CEPAL alertou a comunidade acadmica para a necessidade de observar as estruturas sociais dentro das quais os custos so formados e o excedente apropriado (SILVA, 2009). Prebisch assinalou que as relaes econmicas entre os pases do centro e os perifricos tendem a reproduzir as condies do subdesenvolvimento, aumentando o fosso entre eles. Para o economista argentino, a mo invisvel preconizada por Adam Smith no corrigia as distores, e sim as acentuava. Os fatores causais dessa estrutura condicionadora de diferenas crescentes, segundo Cardoso (1993), teriam a ver com o fato de que:

- a taxa de crescimento da produtividade na produo manufatureira mais alta que na produo de bens agrcolas; - o aumento da produtividade deveria trasladar-se aos preos dos produtos industriais, atravs do menor valor incorporado a cada unidade produzida; - entretanto, como nos pases industrializados existe presso sindical para manter o nvel dos salrios e a produo industrial organiza-se de tal forma que os oligoplios defendem a taxa de lucro, os preos no declinam proporcionalmente ao aumento da produtividade (CARDOSO, 1993, p. 35).

A sntese anterior resultaria naquilo que Prebisch chamou de deteriorao dos termos de troca. Tal deteriorao evidenciaria a inexistncia das vantagens universais do progresso tcnico decorrente de sua transferncia para a periferia: o preo dos produtos primrios tendem a declinar como proporo dos preos dos produtos industrializados (PREBISCH, 1949, p. 147). Em outras palavras, a tendncia queda dos preos relativos dos produtos

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primrios em condies de ampla oferta de mo-de-obra e de elevao da produtividade no o mesmo processo que ocorre nos centros desenvolvidos. Esse movimento de deteriorao dos termos de troca ocasiona uma menor capacidade de acumulao na periferia. Para Fusfeld (2003), com efeito, a periferia que transferia seus ganhos de produtividade para o centro, implicando uma disparidade crescente entre os pases ricos e pobres (FUSFELD, 2003, p. 292). Logo se abre o debate em torno da necessidade de uma poltica adequada para promover o desenvolvimento, corrigindo os desequilbrios internos e promovendo o bemestar da populao. Para isso, Prebisch (1963) apregoava que o Estado Nacional deveria intervir no processo de industrializao, promovendo a homogeneizao tcnica dos diversos setores que compem o processo produtivo, com reformas de carter estrutural. No entanto, o que aconteceu com os pases perifricos de um modo geral, foi a chamada modernizao do processo produtivo. Essa modernizao corresponderia ao momento da industrializao perifrica em que o processo produtivo passa a ter a dinmica voltada para a substituio de importaes. Ocorre que se buscou, nessa etapa satisfazer a demanda das elites nacionais, que procuravam adotar os padres de consumo internacionais. Isso implicou, de acordo com a perspectiva analtica privilegiada, na incorporao de uma tecnologia que no possua correspondncia com o excedente interno proveniente da exportao agrcola, mas sim com o perfil das camadas sociais geradoras da demanda. Uma resultante desse processo foi a busca permanente da maximizao do excedente internalizado pelas elites perifricas. Segundo Pellegrino:

[...] inicia-se a produo interna de um conjunto de bens que so consumidos pelos grupos sociais modernizados, o que implica a incorporao de uma tecnologia (prpria do centro) que no possui relao com o nvel de acumulao de capital alcanado pelo pas e, sim, com o perfil da demanda (o grau de diversificao do consumo) do setor modernizado da sociedade. dessa falta de conexo entre a orientao do progresso tcnico e o grau de acumulao previamente atingido que resulta a especificidade do subdesenvolvimento na fase de industrializao (PELLEGRINO, 2005, p.86).

Em outras palavras: o gasto das elites perifricas, condicionado pelos hbitos de consumo do centro, constituiu uma situao de dependncia inclusive cultural, que tendeu a

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agravar as desigualdades sociais no avanar da industrializao. Consequentemente, nessa fase, as novas atividades produtivas orientaram-se pela demanda final, como um edifcio que se constri de cima para baixo (PELLEGRINO, 2005, p. 89). Alm disso, na medida em que progredia a industrializao nos pases perifricos, esta tambm era guiada e controlada por grupos estrangeiros, que se estabeleciam no pas via empresas multinacionais, fortalecendo a situao de dependncia atravs da determinao da produo e da tecnologia utilizada. Ou seja, tais grupos internacionais protagonizavam a organizao as atividades das subsidirias perifricas de acordo com suas matrizes localizadas nos pases centrais. As recomendaes da CEPAL influenciaram fortemente a conduo da poltica econmica dos pases latino americanos, ao longo, principalmente, das dcadas de 1950 e 1960. Seu ncleo, ancorado nas relaes centro-periferia e na deteriorao dos termos de troca, evoluem e adaptam-se com o passar dos anos. Todavia, a idia de que o crescimento e o progresso tcnico ocorrem de forma diferenciada nos pases perifricos, com conseqncias para o comrcio internacional e a diviso do trabalho, permanecem no centro das anlises cepalinas acerca dos determinantes do subdesenvolvimento da Amrica Latina.

* * *

O pensamento de Celso Furtado sobre a problemtica do desenvolvimento ganhou forma e evoluiu sob o signo desse debate iniciado nos anos 1950 e inspirado das suas consideraes sobre a origem e manifestao do binmio do desenvolvimentosubdesenvolvimento, assim como das suas idias e de como seria possvel superar a condio perifrica de atraso econmico.

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3 O BINMIO DESENVOLVIMENTO-SUBDESENVOLVIMENTO SEGUNDO CELSO FURTADO

Celso Furtado, ao longo de sua carreira como economista e pensador da histria brasileira, procurou identificar, olhando para as caractersticas de seu pas, os fundamentos do desenvolvimento econmico e refletir sobre a sua ocorrncia no sistema de produo capitalista. Atravs de seus estudos no mbito da CEPAL, pode construir idias que divergiram das correntes tericas dominantes, buscando entender os processos que levam ao desequilbrio na absoro dos avanos tecnolgicos pelos pases perifricos, em comparao aos pases centrais, e vislumbrar possveis formas de combat-los. Este captulo focaliza as contribuies de Furtado anlise sobre o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento e suas idias sobre o combate ao subdesenvolvimento.

3.1 Contexto histrico: a diviso do mundo no ps II Guerra Mundial e a emergncia do desenvolvimento

Nos dias 6 e 9 de agosto de 1945, duas cidades japonesas, Hiroshima e Nagasaki, foram severamente bombardeadas por ataques nucleares da Fora Area dos Estados Unidos da Amrica sob a voz de comando do presidente americano Harry S. Truman. As exploses atmicas, a destruio das duas cidades e as centenas de milhares de mortos em poucos segundos, marcaram o incio das negociaes da rendio do Imprio Japons, dando origem assinatura do acordo de encerramento do conflito entre os Aliados e o Eixo, em 2 de setembro de 1945 na Baa de Tquio. A II Guerra Mundial chegava ao fim. Com o trmino do conflito militar, o continente europeu encontrava-se praticamente destrudo, desorganizado economicamente e desprovido de recursos financeiros para se erguer dos escombros e runas em que haviam se transformado algumas de suas cidades como Lyon na Frana, Npoles na Itlia, Varsvia na Polnia e Stuttgart e Berlim na Alemanha Nazista. Os meios de produo haviam sido arrasados, impossibilitando as exportaes e o comrcio interno. Nesse perodo conturbado, os Estados Unidos e a Unio das Repblicas Soviticas Socialistas (URSS) despontam no cenrio mundial como os principais agentes organizadores

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das frentes de ajuda financeira que reconstruiria as naes fragilizadas pelo embate militar. Nasce, assim, o plano de recuperao da Europa baseado na doutrina Truman, o Plano Marshall, em 1948, que oferecia ajuda econmica, principalmente atravs de emprstimos, do lado capitalista. E tambm o Conselho de Assistncia Econmica Mtua (COMECON), que foi criado pela URSS em 1949 com o objetivo de garantir auxlio mtuo entre os pases socialistas. Nessa poca, um smbolo da disputa pela hegemonia entre os Estados que venceram a guerra, foi o caso da cidade de Berlim, que foi dividida entre as quatro foras vencedoras: URSS, EUA, Frana e Inglaterra. No trmino da dcada de 1940 levantado o Muro de Berlim, para dividir a cidade em duas partes: uma capitalista e outra socialista. Este ato ficou conhecido como a "cortina de ferro". No final do ano de 1945, foram assinadas as atas de criao de dois organismos, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD). Juntamente com suas instituies afiliadas, o BIRD tornou-se o principal rgo de financiamento dos chamados pases em desenvolvimento no ps guerra. Desta forma, quando a Grande Guerra terminou, uma nova configurao do poder poltico e ideolgico se instaurou. Um combate silencioso e ameaador entre os Estados Unidos e a URSS comandaram decises basilares na ordem econmica mundial. Os anos seguintes ficaram conhecidos pela expresso Guerra Fria, ou seja, a existncia da Paz Armada. As duas potncias envolveram-se numa corrida armamentista, espalhando exrcitos e armamentos em seus territrios e nos pases aliados. Enquanto houvesse um equilbrio blico entre as duas potncias, a paz estaria garantida, pois haveria o medo do ataque inimigo. O fim desse conflito se deu em 1991 com a extino da URSS. Tendo como pano de fundo essa conformao do ps II Guerra Mundial, o meio acadmico passou a discutir de forma intensa os planos desenvolvimentistas que surgiram em alguns pases, com destaque para os latinoamericanos e europeus. No se tratou de iniciativa fortuita, pois a tomada de decises dos governos atingidos pelo conflito militar procurou contribuir para a reestruturao das bases sociais, econmicas e polticas condicionadoras do desenvolvimento. Assim, surgem novas idias acerca do desenvolvimento econmico e de suas implicaes na sociedade. Numa palavra: a problemtica do desenvolvimento se impe

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em escala ampla. No Brasil, um cientista social se revelaria especialmente seduzido pelos debates em torno dessa questo: Celso Furtado.

3.2 Desenvolvimento e subdesenvolvimento na obra de Celso Furtado

As teorias sobre o desenvolvimento econmico, segundo Celso Furtado, so esquemas explicativos dos processos sociais em que a assimilao de novas tcnicas e o conseqente aumento de produtividade conduz melhoria do bem estar de uma populao com crescente homogeneizao social (FURTADO, 1992b, p. 39). Contrariamente, a noo de subdesenvolvimento advm de situaes em que aumentos de produtividade e assimilao de novas tcnicas no conduzem homogeneizao social, ainda que causem a elevao no nvel de vida mdio da populao (FURTADO, 1992b, p. 39-40). O desenvolvimento, na teorizao de Furtado, possui pelo menos trs dimenses:

[...] a do incremento da eficcia do sistema social de produo, a da satisfao de necessidades elementares da populao e a da consecuo de objetivos a que almejam grupos dominantes de uma sociedade e que competem na utilizao de recursos escassos. A terceira dimenso , certamente, a mais ambgua, pois aquilo a que aspira um grupo social pode parecer para outros simples desperdcio de recursos. Da que essa terceira dimenso somente chegue a ser percebida como tal se includa num discurso ideolgico (FURTADO, 2000, p.22).

O conjunto dessas dimenses d suporte para o que Furtado denominou de desenvolvimento econmico e social. Todavia faz-se necessrio salientar que o desenvolvimento de uma sociedade no alheio sua estrutura social, e tampouco a formulao de uma poltica de desenvolvimento e sua implantao concebvel sem preparao ideolgica (FURTADO, 2000, p. 22). Essa posio de Furtado reconhecida por outros autores:

O crescimento econmico pode ocorrer espontaneamente pela interao das foras de mercado, mas o desenvolvimento social fruto de uma ao poltica deliberada. Se as foras sociais dominantes so incapazes de promover essa poltica, o

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desenvolvimento se inviabiliza ou assume formas bastardas (BIDERMAN; COZAC; REGO, 1996, p. 64).

Tais formas bastardas so os fatores determinantes do processo de subdesenvolvimento. Segundo Furtado, o subdesenvolvimento um processo histrico autnomo, e no uma etapa pela qual tenham, essencialmente, atravessado as economias que j alcanaram grau superior de desenvolvimento (FURTADO, 1974). Isso equivale a dizer que o subdesenvolvimento no uma fase inevitvel do processo de formao das economias capitalistas, constituindo, antes, na realidade, uma deformao. Alm disso, o subdesenvolvimento o resultado de uma conexo, surgida em certas condies histricas, entre um processo interno concentrador e um processo externo de dependncia, onde se instalaria uma parte dos sistemas industriais dos pases do centro da economia mundial, detentores de um alto grau de acumulao de capital. Este trao, com a dimenso cultural da cpia de modelos de consumo, produziria uma situao de convivncia de formas heterogneas de vida, com, de um lado, grupos sociais afluentes (onde a cpia dos novos modelos de consumo se efetiva) e, de outro, grupos sociais submetidos a nveis mnimos de subsistncia, excludos do nvel de consumo das classes mais ricas (FURTADO, 1974). De acordo com Furtado, com efeito, o processo do subdesenvolvimento se caracteriza como:

(...) um desequilbrio na assimilao dos avanos tecnolgicos produzidos pelo capitalismo industrial a favor das inovaes que incidem diretamente sobre o estilo de vida. Essa proclividade absoro de inovaes nos padres de consumo tem como contrapartida atraso na adoo de mtodos produtivos mais eficazes. que os dois processos de penetrao de novas tcnicas se apiam no mesmo vetor que a acumulao. Nas economias desenvolvidas existe um paralelismo entre a acumulao nas foras produtivas e diretamente nos objetos de consumo. O crescimento de uma requer o avano da outra. A raiz do subdesenvolvimento reside na desarticulao entre esses dois processos causada pela modernizao (FURTADO, 2000, p. 8).

O que Furtado chama de modernizao corresponde transformao do padro de consumo, pressupondo uma elevao de produtividade sem que sejam alteradas as tcnicas de

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produo (FURTADO, 1972). Em outras palavras, a elevao da produtividade pode se manifestar de duas formas: atravs da acelerao do progresso tecnolgico ou da ampliao do mercado consumidor. Quando o avano tecnolgico que comanda a produtividade, resultando em acumulao de capital, e a elevao da dotao de capital por pessoa ocupada permite a transformao das formas de produo, compreende-se que h gerao de desenvolvimento, sendo que este pode ser constatado nas reas onde ocorria o processo de industrializao. J quando o avano das tcnicas no o responsvel pelo aumento de produtividade no processo de produo, e pela modificao dos padres de consumo, este se constitui como o ponto de partida para a formao de estruturas subdesenvolvidas (FURTADO, 1972). Assim, a histria do subdesenvolvimento consiste, fundamentalmente, no

desdobramento do modelo de economia em que o progresso tecnolgico serviu muito mais para modernizar os hbitos de consumo do que para transformar os processos produtivos (FURTADO, 1972, p. 12, itlico no original). Esse modelo de economia escorada na modernizao acaba restringido o avano tecnolgico em outros setores produtivos, pois tem como alvo somente os padres de uma classe elitizada, copiadora dos hbitos de consumo dos pases centrais. Uma forma distinta de ver o problema a seguinte:

(...) na medida em que o consumo da minoria de altas rendas deve acompanhar a evoluo do consumo dos grupos de rendas mdias e altas de pases muito mais ricos processo que facilitado pela posio dominante das firmas internacionais na introduo de novos produtos e na direo da propaganda os limitados recursos disponveis para investimento tendero a ser absorvidos na diversificao do consumo da referida minoria, em prejuzo do referido processo de difuso. Em conseqncia, a acelerao do crescimento do consumo dos grupos de altas rendas ter como contrapartida a agravao do subdesenvolvimento, na medida em que este significa disparidade entre os nveis de consumo de grupos significativos da populao de um pas (FURTADO, 1972, p. 31).

As conceituaes de Furtado, elaboradas ao longo da sua carreira como economista, sobre desenvolvimento e sobre subdesenvolvimento, possibilitaram-lhe pesquisar as causas do desequilbrio na absoro dos avanos tecnolgicos e as possveis formas de combat-las. Para tanto, Furtado buscou na histria do sistema de produo capitalista a compreenso desses fenmenos.

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3.3 A origem e o enraizamento do subdesenvolvimento segundo Celso Furtado

desenvolvimento

do

Desde a Revoluo Industrial, quando o processo de produo se transformou e as chamins das indstrias acinzentaram a paisagem das grandes cidades, a acelerao da acumulao apresenta pelo menos duas faces. A primeira face consiste na alterao do prprio modo de produo, atrofiando consideravelmente as formas familiares e artesanais, em benefcio da progressiva utilizao pelo capital de mo-de-obra assalariada e de recursos naturais. Tal mudana permitiu a dominao do sistema social de produo, abrindo canais diviso do trabalho e ao avano das tcnicas, responsveis por realimentar o processo acumulativo de capital. A segunda face reflete a ativao das atividades comerciais, mais precisamente, da diviso do trabalho interregional (FURTADO, 2000, p. 27). As regies que conseguiram progredir atravs da absoro do avano das tcnicas de produo, tenderam a especializar-se, tornando-se focos geradores do progresso tecnolgico. E, por outro lado, tambm garantiram a utilizao mais eficaz dos recursos produtivos disponveis. O economista francs Franois Perroux, que estudou a concentrao industrial francesa e alem da dcada de 1950, elaborando sua teoria dos plos de crescimento em 1955, faz parte das referncias intelectuais de Celso Furtado. De acordo com Perroux, os plos industriais de crescimento podem surgir em torno de uma aglomerao urbana importante ou ao longo das grandes fontes de matrias-primas, assim como nos locais de passagem e fluxos comerciais significativos ou ainda em torno de uma grande rea agrcola dependente (PERROUX, 1967). Dessa forma, o plo de crescimento tem uma forte identificao geogrfica, porque produto das economias de aglomerao geradas pelos complexos industriais, liderados pelas indstrias motrizes. Para o autor, o plo de crescimento pode vir a tornar-se um plo de desenvolvimento quando provocar transformaes estruturais e expandir a produo e o emprego no meio em que est inserido (FURTADO, 2000). O aumento de produtividade via especializao geogrfica, permitiu ao intercmbio externo a transmisso das inovaes na cultura da populao. Furtado aponta que o progresso

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tecnolgico expresso na forma de um mais alto nvel de assimilao das novas formas de vida, manifestou-se por toda a parte em diferentes graus. E que o processo de modernizao refletido nos padres de consumo de uma minoria da populao, caracterizado na transformao imitativa de segmentos de cultura material (FURTADO, 2000, p. 27), pde avanar consideravelmente. A expanso do comrcio exterior tambm seria responsvel por realimentar o processo acumulativo nos centros geradores de progresso tcnico, contribuindo amplamente para intensificar as transformaes das estruturas sociais nas reas em que o sistema produtivo estava em rpida evoluo (FURTADO, 2000, p. 27). Por essa lgica, nas regies em que a absoro do progresso tcnico penetrou rapidamente, o sistema de produo conseguiu especializar-se conjuntamente aos padres de consumo, levando ao desenvolvimento. Ao passo que as regies que no tinham essa caracterstica tornaram-se marginalizadas, pois a penetrao se deu inicialmente nos padres de consumo, limitando seus efeitos ao processo de modernizao do estilo de vida de alguns segmentos da populao, tornando-as, assim, subdesenvolvidas. Para Furtado (1992b):

Graas teoria do subdesenvolvimento, sabemos que a insero inicial do processo de difuso do progresso tecnolgico pelo lado da demanda de bens finais de consumo conduz a uma conformao estrutural que bloqueia a passagem do crescimento ao desenvolvimento (FURTADO, 1992b, p. 47).

A aluso a esse movimento se traduz no que o economista Ral Prebisch colocou em pauta h mais de 50 anos em suas teses sobre o capitalismo como um processo de difuso do progresso tcnico, difuso irregular, comandada pelo interesses das economias criadoras de novas tcnicas (FURTADO, 1992b, p. 37). Pode-se dizer, ento, que a formao do sistema econmico mundial apoiou-se, dessa forma, em dois pilares: na transformao das estruturas sociais e no processo de modernizao do estilo de vida. Portanto, para Furtado, desenvolvimento e subdesenvolvimento, como expresso de estruturas sociais, viriam a ser resultantes da prevalncia de um ou de outro desses dois processos (FURTADO, 2000, p. 27). Ainda mais, so situaes histricas distintas, mas derivadas de um mesmo impulso inicial e tendendo a reforar-se mutuamente (FURTADO, 2000, p. 28).

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Nessa perspectiva, pensar no binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento no caso do Brasil analisar como se deu a sua industrializao. partir da anlise histrica, incorporando a esfera poltica. O Brasil conheceu o processo de modernizao durante o perodo de instalao da indstria, quando o pas passou a perseguir sua projeo como potncia econmica. Para assegurar essa pretenso, foram lanados diversos planos de desenvolvimento a partir de 1930. Segundo Furtado (1992b), o processo de modernizao brasileira vinculou-se s atividades complementares s importaes, que acabaram competindo com artigos importados, acabados ou no. Quando, nos anos 1930, o comrcio internacional entrou em crise e fez-se necessria a substituio de importaes, o espao aberto ao mercado industrial interno foi delimitado pelas atividades importadoras. Isso aconteceu igualmente com o avano tecnolgico que, primeiramente, incidiu na recomposio da pauta de produtos de bens de consumo que outrora eram importados. Depois, o progresso tcnico disse respeito tambm aos processos produtivos de bens de capital. Dessa maneira, a substituio de importaes aconteceu inicialmente nas atividades industriais mais simples. E, na medida em que avanos ocorreram, fez-se necessrio obter recursos externos ou elevar a taxa de poupana interna. Porm, a captao de recursos financeiros tornou-se um problema porque as atividades primrias eram pouco geradoras de excedente, em comparao com as atividades industriais. Na dcada de 1970, foi provocada no Brasil uma forte presso sobre a poupana advinda da disputa entre a acumulao reprodutiva e a modernizao, que originou os processos inflacionrios crnicos e de tendncia ao endividamento externo. Furtado (1992b) assim se expressou sobre esse problema:

No cabe especular se em determinada situao histrica havia alternativa industrializao substitutiva. A ningum escapa que, em se tratando de um pas relativamente grande como o nosso imerso em crise prolongada de seu setor exportador e com uma sociedade previamente moldada pelo processo de modernizao, a linha de maior facilidade estava da industrializao substitutiva. Outra sada teria exigido a ruptura com o processo de modernizao, o que dificilmente se faria sem uma convulso social (FURTADO, 1992b, p. 9).

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Cabe assinalar que o formato do crescimento estabelecido pela modernizao impunha certo padro de industrializao. Segundo Furtado (1992b), para escapar desse formato seria imprescindvel a correo das desigualdades oriundas do avano tecnolgico e sua absoro pelo sistema produtivo social local. Todavia, na medida em que permaneceu a evoluo do processo de modernizao, permaneceu igualmente a reproduo do subdesenvolvimento. Sobretudo, aps diagnosticar a forma como se instala o desenvolvimento e o subdesenvolvimento, Furtado prope medidas que promovam o primeiro e superem o segundo, como ser visto na prxima seo.

3.4 A superao do subdesenvolvimento e a promoo do desenvolvimento na perspectiva de Celso Furtado

Para Furtado, a busca pela superao do atraso econmico e a promoo do desenvolvimento, parte, a princpio, da concepo de que o subdesenvolvimento uma conformao estrutural produzida pela forma como se difundiu o progresso tecnolgico no plano internacional. A sua superao, ento, no se daria ao impulso das simples foras do mercado, exigindo um projeto poltico apoiado na mobilizao de recursos sociais (FURTADO, 1992a, p. 74-75). Dessa forma, o Estado aparece em destaque na obra de Furtado como um importante instrumento, cuja utilizao necessria para resolver problemas estruturais. Com efeito, o Estado visto como esfera responsvel pela coordenao e conduo de polticas de planejamento que viabilizem a promoo do desenvolvimento. Trabalhando nessa perspectiva, o economista utiliza os conhecimentos acumulados desde a poca em que trabalhou na CEPAL, nos anos 1950, para aprofundar uma abordagem de planejamento econmico que viabilizasse com mnimo custo social a superao do subdesenvolvimento. Sendo assim, tal abordagem tinha como objetivo:

(...) modificar as estruturas bloqueadoras da dinmica scio-econmica, tais como o latifundismo, o corporativismo, a canalizao inadequada da poupana, o

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desperdcio desta em formas abusivas de consumo e sua drenagem para o exterior (FURTADO, 1992a, p. 75).

Avanar em relao a tais aspectos haveria de representar movimento rumo a modificaes estruturais, cujo significado certamente se traduziria na remoo dos obstculos ao desenvolvimento econmico e social. As aes do Estado estariam voltadas para as necessidades do conjunto da populao, e no somente para a reproduo dos padres de consumo de uma minoria abastada, como acontece no processo de modernizao. Em linhas gerais, a superao do subdesenvolvimento teria como caracterstica bsica frear a modernizao, no sentido empregado por Furtado, decorrente da adeso das camadas mais ricas da populao ao padro de consumo elitizado observado nos pases centrais. Furtado (1999) destaca que a ao do governo deveria estar aliada ao planejamento. Na Frana, por exemplo, no ps II Guerra, o planejamento consistia em mobilizar toda a sociedade para discutir os objetivos de interesse comum. Posteriormente, o financiamento era estipulado em funo das possibilidades do pas e da sua capacidade de endividamento externo. Os franceses diziam que o planejamento era necessrio para resolver os problemas causados pelas destruies da guerra (FURTADO, 1999, p. 78). E, para o economista, o subdesenvolvimento, assim como a guerra, uma devastao. Portanto, para super-lo necessrio que seja realizado um planejamento baseado na anlise da realidade socioeconmica, o qual, antecedendo as aes do Estado, em termos de implementao de polticas e medidas, consiga elevar a sua eficincia enquanto promotor do desenvolvimento. No Brasil, o uso do planejamento nos moldes do que se preconizava no mbito da CEPAL pode ser visto no Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek. Os resultados foram estimulantes: a indstria se expandiu, sendo a ela destinados 20,4% do investimento planejado, e a infraestrutura foi ampliada e melhorada o setor de energia contou com 43,4% do investimento planejado, e o setor de transportes, com 29,6%. O crescimento econmico brasileiro no perodo 1957-1961 foi de 8,2 % ao ano, resultando em um aumento de 5,1% ao ano na renda per capita, superando o prprio objetivo do plano. J os recursos destinados ao setor de alimentao e educao, foram, respectivamente, 3,2% e 3,4% do investimento planejado. Tambm como meta do plano, deu-se a construo de Braslia, estimando-se que as despesas tenham chegado de 250 a 300 bilhes de cruzeiros, em preos de 1961,

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mobilizando cerca de 2% do PNB. Tais dados sobre os investimentos realizados no perodo de 1957-1961, de acordo com o Ncleo de Desenvolvimento Econmico (NUDES) da Universidade Federal de Uberlndia, dispostos no site www.nudes.ufu.br, esto expressos nas tabelas 1 e 2 abaixo.

Tabela 1 Investimentos requeridos pelo Plano de Metas 1957/1961 (Cr$ bilhes e US$ milhes)
Itens / setores Energia Transportes Alimentao Indstria de base Educao Total Custo de bens e servios nacionais (1) 110,0 75,3 4,8 34,6 12,0 236,0 Custo de bens e servios importados (2) 862,2 582,2 130,9 742,8 2.318,50 Investimento Total estimado (3) 154,3 105,3 11,5 72,7 12,0 355,8 % do Investimento do setor (4) 43,4 29,6 3,2 20,4 3,4 100,0

Fonte: NUDES (1) custo estimado dos bens e servios produzidos no pas (bilhes de Cr$) (2) bens e servios importados em milhes de dlares (3) investimento total estimado em bilhes de cruzeiros (4) % do investimento do setor em relao ao total planejado

Tabela 2 Taxas Anuais de Crescimento do Produto (%) 1955/1961 Ano 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961
Fonte: NUDES

PIB 8,8 2,9 7,7 10,8 9,8 9,4 8,6

Indstria Agricultura Servios 11,1 7,7 9,2 5,5 -2,4 0,0 5,4 9,3 10,5 16,8 2,0 10,6 12,9 5,3 10,7 10,6 4,9 9,1 11,1 7,6 8,1

De acordo com a tabela 1, os nmeros traduzem a inteno maior de ampliar a infraestrutura e desenvolver a indstria no pas. Os investimentos concentraram-se, em sua maior parte, em infraestrutura, com destaque para: construo de ferrovias (2.100 km de novas ferrovias, 280 km de variantes a 320 km de alargamento de bitola); construo de rodovias (ampliao de 12.000 km de rodovias at 1960), alm da pavimentao de antigas rodovias e reaparelhamento das ferrovias.

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Em segundo lugar, ficou o setor industrial, cujos investimentos privilegiaram entre 1955-1961, algumas esferas como: energia nuclear (instalao de uma central atmica pioneira de 10.000 kw e expanso da metalurgia dos minerais atmicos); produo e refino de petrleo (aumento da produo de petrleo de 6.800 barris em fins de 1955 para 100.000 barris de mdia de produo diria em fins de 1960 e, aumento da capacidade de refinao de 130.000 barris dirios em 1955 para 330.000 barris dirios em fins de 1960); implantao da indstria automobilstica (capacidade para produzir 170.000 veculos nacionalizados em 1960); siderurgia (aumento da capacidade de produo de ao em lingotes de 1.000.000 para 2.000.000 toneladas por ano, em 1960, e para 3.500.000 toneladas em 1965), alm da ampliao da construo naval, da indstria mecnica e de material eltrico pesado, da exportao de minrio, borracha, celulose e papel, alumnio, metais no-ferrosos, cimento, entre outros. J os setores de alimentao e educao foram os que menos receberam investimentos. Para o setor de alimentao, destaca-se o investimento voltado mecanizao da agricultura, com o aumento do nmero de tratores em uso, passando de 45.000 para 72.000 unidades. J para a educao, a meta foi intensificar a formao de pessoal tcnico. A tabela 2 mostra a evoluo das taxas de crescimento do produto em diferentes setores, complementando a tabela 1. Destaca-se novamente o setor industrial na formao do PIB brasileiro no perodo de 1955-1961, sendo que o ano de 1958 revelou seu maior crescimento (16%), seguido da taxa do PIB de aproximadamente 10%. Em contraste, a agricultura, no mesmo ano, teve um nfimo crescimento de 2%. Todavia, no tocante ao esquema de financiamento, houve problemas, pois o pas sofreu um grande endividamento nessa poca. O financiamento dos investimentos pblicos, na ausncia de uma reforma fiscal condizente com as metas e os gastos estipulados, teve que se valer principalmente da emisso monetria, com o que se observou no perodo uma acelerao inflacionria. Com base em dados do j indicado Ncleo de Desenvolvimento (NUDES), os indicadores do perodo do Plano de Metas seguem expressos abaixo, na tabela 3.

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Tabela 3 Indicadores do perodo do Plano de Metas 1956-1961

Aumento da Base Monetria (%) 15,8 19,3 35,1 18 38,7 40,2 60,4 Comportamento do Salrio Mnimo real (%) -9,5 -1,3 -9,6 14,5 -12,7 19,4 -14,7 Saldo Transaes Correntes no Balano de Pagamentos US$ milhes 2 57 -264 -248 -311 -478 -222 Dvida Externa US$ milhes 1445 1580 1517 2044 2234 2372 2835

Anos Inflao (%) 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 23 21 16,1 14,8 39,2 29,5 33,2

Fonte: NUDES

De acordo com a tabela 3, nota-se que todos os indicadores selecionados tiveram uma piora. A taxa de inflao durante o perodo de 1956-1961 teve uma elevao de 10 pontos percentuais e a dvida externa dobrou seu volume. Esses nmeros traduzem a forma como foi realizado o processo de financiamento da industrializao do Brasil: crescimento com endividamento. De todo modo, mesmo diante das dificuldades enfrentadas pelo financiamento das propostas do plano, no se poderia abdicar da utilizao do planejamento, pois numa economia como a brasileira, que tem um imenso atraso acumulado, desequilbrios regionais e setoriais, e um potencial enorme de recursos no utilizados, abandonar a idia de planejamento renunciar idia de ter governo efetivo (FURTADO, 1999, p. 80). Por isso, Furtado dizia que, nesse sentido, o mercado nunca substituir o Estado - como a escola de pensamento neoclssica preconiza - e que este deve conservar sua autonomia nas decises sobre os projetos de desenvolvimento. Mas deve ficar claro que, para Furtado, a ao estatal no deve significar coibio da atuao do empresrio privado. Ao contrrio, essa ao estar voltada criao de condies para que a atividade empresarial se fortalea. Entretanto, bons resultados somente podero ser alcanados, se o Estado agir de forma planejada, sem improvisao. Para que o Estado possa entrar no momento devido e sair na ocasio oportuna, deve armar-se de uma viso de conjunto do processo econmico. isso que chamamos de planejamento (FURTADO, 1982, p. 51).

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Numa palavra: quando realizado o planejamento visando promoo do desenvolvimento, a meta do governo deve se refletir num processo de mudana nas estruturas sociais, privilegiando a reduo das disparidades. Isso significa combater o processo de subdesenvolvimento. Essa percepo de Furtado aparece, por exemplo, em O Subdesenvolvimento revisitado, de 1992. Nesse texto, Furtado tem em vista, entre outras coisas, a superao do subdesenvolvimento pela tica do processo ocorrido em pases como China, Japo, Taiwan e Coria do Sul. Observa-se nesses casos a importncia estratgica da interferncia estatal, fundamental para a superao dos problemas nesses pases. ntida a influncia e coordenao do Estado no que concerne s atividades produtivas, poupana, ao investimento e, em termos mais amplos, constituio de um projeto nacional de desenvolvimento autnomo que busque trazer esfera da nao o poder de tomar decises estratgicas. As aes dos governos de Taiwan e Coria do Sul ocorreram em passos bem definidos, conforme o autor. Em primeiro lugar, a preocupao foi com a esfera social, procedendo-se a uma reforma agrria que possibilitou a plena utilizao dos solos arveis e da gua de irrigao, a fixao de parte da populao no campo e uma distribuio o mais igualitria possvel do produto da terra. Em segundo lugar, buscou-se autonomia tecnolgica, numa grande manobra estratgica para mudar o padro das vantagens comparativas, objetivando uma insero nos setores mais dinmicos do comrcio internacional. Atravs dessas medidas, a Coria do Sul e Taiwan deram passos importantes rumo superao da barreira do subdesenvolvimento. Segundo Furtado (1992b), as experincias referidas acima levariam a um estgio chamado pelo autor de homogeneizao social, que, em conjunto com outros fatores, seria o resultado de um processo de diminuio das disparidades sociais, numa tentativa de promover condies melhores de vida para cada estrato da populao. Assim, a homogeneizao social, fortemente desejada pelo economista, condio necessria, mas no suficiente, para superar o subdesenvolvimento. Para Furtado, alm do planejamento e da ao pblica, tambm fazem parte das aes visando a homogeneizao social:

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[...] a criao de um sistema produtivo eficaz, dotado de relativa autonomia tecnolgica, o que requer: a) descentralizao de decises que somente os mercados asseguram; b) ao orientadora do Estado dentro de uma estratgia adrede concebida, e, c) exposio concorrncia internacional (FURTADO, 1992b, p. 52).

Assim sendo, a tecnologia aparece na obra do autor intimamente ligada noo de superao do subdesenvolvimento. Como foi visto anteriormente, no captulo 2, a expresso centro-periferia est pautada no grau de absoro do progresso tcnico, ilustrando o nexo de dependncia dos pases perifricos com relao aos desenvolvidos. Por isso, Furtado menciona a criao de um sistema de produo aliado esfera tecnolgica como outro fator chave para a superao dos elementos do subdesenvolvimento, como a misria, a fome e a pobreza. Assim, a tecnologia tornar-se-ia sinnimo de desenvolvimento quando houvesse compatibilidade entre a sua absoro tanto nas reas agrcolas como nas manufaturas, e suas respectivas mos-de-obra e demanda produtiva. Para o Brasil, segundo Furtado, dever-se-ia a princpio tentar reverter o processo de concentrao de propriedade privada e renda nacional, que esto na base dos problemas sociais do pas. Posteriormente, dever-se-ia promover a superao dos atrasos nos investimentos de desenvolvimento humano, isto , em educao, sade e bem-estar-social do conjunto da populao. Por ltimo, seria preciso fazer com que a insero do pas no processo de globalizao repercutisse no fortalecimento de um setor tecnolgico voltado para o desenvolvimento interno. So esses aspectos que Furtado colocou em relevo quando se pronunciou sobre alguma necessidade fundamental do Brasil. Trata-se de mudanas estruturais que somente poderiam ser concretizadas com o amplo envolvimento do Estado, na opinio do autor. J em Brasil, a construo interrompida, igualmente de 1992, o autor props uma nova concepo do desenvolvimento expressa em dois pilares: prioridade para a satisfao das necessidades da populao visando o bem-estar social (como j havia sido mencionado) e responsabilidade internacional em relao ao desgaste do patrimnio natural, uma postulao que incorpora debates realizados no decorrer da dcada de 1990. Trata-se de discusses desenvolvidas em fruns como, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), tambm conhecida como ECO-92, realizada entre 3 e 14 de junho de 1992, no Rio de Janeiro, e a promulgao do Tratado para a Proscrio das Armas

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Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tratado de Tlatelolco), com as Resolues nmeros 267 (E-V), de 3 de julho de 1990, 268 (XII), de 10 de maio de 1991, e 290 (VII), de 26 de agosto de 1992, concludo na Cidade do Mxico, em 1994. A ECO-92 constitui a plataforma em que pela primeira vez se defende a tese de que existe uma fatura ecolgica a ser paga pelos pases que, ocupando posies de poder, se beneficiaram da formidvel destruio de recursos naturais (FURTADO, 1992a, p. 77). A discusso contemplava o estilo de vida de populaes dos pases centrais e o modo de desenvolvimento difundido em todo o mundo por suas empresas privadas. J no debate travado na Conferncia do Tratado de Tlatelolco, foram definidas as responsabilidades dos pases ricos perante a degradao do meio-ambiente e o uso de armas nucleares. No prembulo do documento referente ao Tratado, anuncia-se o interesse em: um programa coordenado de desarmamento, a proibio total do emprego e da fabricao de armas nucleares e de todos os tipos de armas de destruio em massa" (Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe, Prembulo, 1994). Assim, entre os objetivos estratgicos da poltica de desenvolvimento proposta por Furtado, mais recentemente, destacam-se a responsabilidade social e ecolgica. Na sua tica, avanar em relao a esse aspecto representa mecanismo de promoo do desenvolvimento econmico e social. * * *

Estudar o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento, segundo Celso Furtado, refletir sobre as origens do atraso econmico e social do Brasil e sobre as suas conseqncias para a economia e a sociedade. Isso nos permite avaliar a ao do Estado no que diz respeito formulao de polticas de desenvolvimento frente problemtica nacional de subdesenvolvimento. Todavia, o debate de Furtado acerca do atraso do pas, permeado de referncias questo das desigualdades regionais. Trata-se de um importante tema da obra de Celso Furtado, que ser abordado no prximo captulo.

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4 A QUESTO REGIONAL NA TICA DE CELSO FURTADO

O momento histrico do ps II Guerra Mundial proporcionou a Celso Furtado as condies que inspiraram a sua anlise do problema do subdesenvolvimento. Por conseqncia, inspiraram igualmente a sua abordagem das desigualdades dos ritmos de desenvolvimento entre os territrios, seja entre naes, seja entre espaos regionais dentro do Brasil. Seu esforo se dirigiu, inicialmente, ao entendimento do pas, atravs da anlise da sua formao histrica e dos condicionantes estruturais que essa herana havia deixado. Isso se refletiu na sua obra Formao Econmica do Brasil (FEB), de 1959, que resgata as caractersticas da integrao dos estados brasileiros frente aos ciclos econmicos: do acar, no Nordeste; do ouro e diamante, em Minas Gerais, Gois e Mato Grosso; e do caf no Sudeste, no Rio de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais e So Paulo, como tambm as peculiaridades das relaes econmicas entre grandes regies do pas, especificamente entre o Nordeste e o Centro-Sul (FURTADO, 1987). Posteriormente, as consideraes realizadas pelo autor no nvel nacional, tendo em vista a sua preocupao enquanto cidado nordestino, transformaram-se em relatrios sobre os determinantes do subdesenvolvimento do Nordeste, sistematizando suas idias e dando origem, num segundo momento, SUDENE. Assim, pode-se dizer que, para Furtado, a questo regional nordestina derivou da questo histrica de formao do Brasil. Esse tema se constitui no objeto de estudo deste captulo.

4.1 Celso Furtado: da questo regional brasileira questo regional nordestina em termos histricos

Os problemas e desequilbrios regionais do Brasil remontam histria econmica, poltica e social do pas, tendo maior expresso no sculo XIX, quando as regies do Nordeste e da Amaznia so colocadas em evidncia como reas-problema pelo Imprio. A primeira regio foi assim considerada em virtude das fortes secas, e a segunda, por causa da necessidade de controle do territrio (DINIZ, 2009). Nessa poca, a problemtica regional

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estava circunscrita no mbito do discurso poltico e da tomada de decises, as chamadas medidas de combate s secas do Nordeste (CANO, 2010, p. 13). Para o caso nordestino, foi criada a Comisso Imperial em 1877, em decorrncia das secas que assolavam violentamente a regio. Seu objetivo era analisar o problema e propor solues. Todavia, as aes foram limitadas e lentas (construo de audes que no solucionavam o problema, apenas beneficiavam os proprietrios de terra), ocorrendo o aprofundamento do problema social da regio. Estima-se que, como conseqncia das secas e dos problemas sociais, tenha morrido entre 100 e 200 mil pessoas nas ltimas dcadas do sculo XIX (DINIZ, 2009, p. 233). No tocante Amaznia, foi criada a Superintendncia de Defesa da Borracha, com a finalidade de proteger o mercado nacional frente ao asitico. O Brasil Imperial do sculo XIX se desenvolvia e se integrava de acordo com os ciclos econmicos. Segundo Arajo (1999), na fase primrio-exportadora, a produo era destinada demanda externa, e dentre os principais produtos da pauta de exportao figuravam o acar, o minrio, a borracha e o caf. Assim, Furtado coloca que, nesse perodo, o Brasil apresentava-se como uma constelao de pequenos sistemas econmicos, unidos por vnculo poltico e ligados ao comrcio internacional. Eram pequenas feitorias de comrcio externo que se distribuam por este imenso territrio, com centros principais, como o do acar no Nordeste e o do caf na regio Centro-Sul (FURTADO, 1959a, p.11). Essas pequenas feitorias representavam ilhas econmicas regionais, bem localizadas, com dinmicas autnomas decorrentes de sua produo. Essas dinmicas, articuladas predominantemente para fora, impulsionavam a economia nessas regies nos ltimos decnios do sculo XIX e no incio do sculo XX (ARAJO, 2000). Isso significa dizer que as condies do mercado externo que definiam o comportamento dessas ilhas, uma vez que as relaes entre elas eram tnues se comparadas s relaes que mantinham com o sistema de produo externo (ARAJO, 2006). Foi durante o perodo de transio do pas, em 1930 de uma condio primrioexportadora para um perfil crescentemente industrial, passando a ter uma economia nacional regionalmente localizada (ARAJO, 2000, p. 72), que a questo regional surgiu com fora na agenda dos debates sobre o desenvolvimento. Porm, a partir dos anos 1950, o Brasil mostrou tendncia a se articular internamente de forma mais intensa, intensificando esse processo, sendo o comando da produo ditado pelo mercado interno. Com efeito, foi em

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decorrncia das interaes entre as ilhas econmicas regionais que as desigualdades espaciais realmente ganharam visibilidade, nascendo, por assim dizer, a questo regional brasileira (ARAJO, 2006). De acordo com Furtado (1959a), o processo de articulao entre as ilhas econmicas regionais deu-se em torno do mercado em constante expanso da regio Centro-Sul, que tinha nas exportaes de caf o seu impulso de crescimento, organizador de uma industrializao ainda incipiente. Quando a economia aucareira entrou em crise, decorrente da desorganizao do mercado mundial do acar, a sobrevivncia do setor tornou-se possvel graas reserva de mercado na regio Centro-Sul. Analogamente, o mesmo ocorreu com o ciclo da borracha, cujo declnio vinculou-se ao cultivo de seringais fora do Brasil. Nesse contexto, foi essencial a possibilidade de se apoiar no mercado do Centro-Sul: a borracha, que tinha a dinmica de produo voltada demanda internacional, passou a ser comercializada internamente. Quer dizer, o que aconteceu com o acar, que procurou o mercado interno para enfrentar a crise externa do setor, no representou processo exclusivo. Segundo Diniz (2009), alm das articulaes realizadas entre as regies, os efeitos de expanso e declnio das economias intensificaram os movimentos de ocupao territorial, reconfigurando o mapa regional brasileiro. No Nordeste, as crises aucareiras provocaram movimentos de deslocamento populacional para Cear, Maranho e Par e, posteriormente, para a Amaznia, alargando a dimenso da ocupao territorial. Nesse perodo, possvel que aproximadamente 500 mil pessoas tenham se deslocado para a regio amaznica em busca de melhores condies de vida vinculadas extrao da borracha (DINIZ, 2009). No caso do ouro e do diamante, a necessidade de alimentos, animais de carga e couro fortaleceu a integrao entre as regies mineradoras, So Paulo, Oeste de Minas e o Sul do Brasil. Quanto ao caf, sua expanso ocorreu de acordo com a procura das terras mais apropriadas ao cultivo do gro: Rio de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais, So Paulo e Paran. Furtado (1987) ainda ressalta que a introduo do trabalho livre, os efeitos de encadeamento da atividade cafeeira, os processos migratrios, a demanda de alimentos, insumos e matrias-primas e a expanso ferroviria, exerceram forte impacto na integrao territorial do pas. A dinmica acima mencionada, que impulsionou a integrao das regies at a dcada de 1950, tendeu a unificar o pas economicamente. Todavia, esse movimento:

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[...] trazia o germe dos problemas que hoje estamos enfrentando, pois reproduzia o mesmo esquema de diviso geogrfica do trabalho que viciara todo o desenvolvimento da economia mundial, com suas metrpoles industrializadas e colnias de matrias-primas (FURTADO, 1959a, p. 12).

Na medida em que as relaes econmicas inter-regionais tornavam-se mais estreitas e o processo de industrializao evolua, as desigualdades tenderam a se acentuar dentro do Brasil. No momento em que essas articulaes se montam que a sociedade brasileira vai perceber que se haviam consolidado diferenciaes regionais muito importantes e que determinadas regies tinha uma dinmica distinta de outras (ARAJO, 2006, p. 21-22). Diferentes autores contriburam para o debate em torno desse assunto. Destaca-se Francisco de Oliveira, por exemplo, que entende que a questo regional , antes de tudo e sobretudo, o caso de uma unidade nacional mal resolvida (OLIVEIRA, 1987). Para o socilogo, as regies brasileiras so resultado de processos histricos que marcaram diferentemente suas estruturas culturais, econmicas e sociais. Portanto, o autor acredita que, anteriormente s modificaes da economia brasileira, com a chegada da indstria pesada na dcada de 1950, no governo de Juscelino Kubitschek (JK), j havia uma questo regional bem definida, isto , profundas desigualdades socioterritoriais. Todavia, no limiar da segunda metade do sculo XX que se assiste no Brasil emergncia da problemtica regional, com proeminncia para a situao do Nordeste. A situao internacional estimulou, pode-se dizer, esse processo. De fato, como j assinalado neste estudo, no ps II Guerra Mundial surgiu uma srie de polticas de reconstruo e de desenvolvimento, juntamente com reflexes tericas, que resultaram na criao de instituies internacionais, como o BIRD, em planos de ajuda econmica, como o Plano Marshall, e no aprofundamento dos estudos sobre desenvolvimento econmico, desenvolvimento regional e urbano, alm de reflexes sobre planejamento econmico. Para Cano, (2010), foi em sintonia com esse esprito, vigente no pensamento internacional voltado s questes da promoo do desenvolvimento, que surgiu a CEPAL, destaque latinoamericano no trato com os impasses ligados ao enorme hiato existente entre naes ricas e pobres, reflexo das diferenas na insero dos pases no sistema de diviso internacional do trabalho. Nesse mesmo perodo ganha terreno a chamada cincia regional, formulada principalmente pelas escolas francesa e americana. Entretanto, essas origens representavam

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escassa possibilidade de utilizao dos avanos tericos e, sobretudo, das formulaes de poltica para as especificidades do caso brasileiro. Assim, a inspirao dos pensadores nacionais, na reflexo sobre o tratamento da questo regional, veio com a CEPAL, que introduziu no debate a problemtica da relao centro-periferia em fins da dcada de 1940. Celso Furtado bebeu nessa fonte, procurando elementos que lhe permitissem abordar problemas na dimenso nacional e inter-regional. Seus estudos deram nfase ao Nordeste do Brasil, dando origem questo regional nordestina. De fato, como comenta Mallorqun (1998), a questo regional nordestina, especificamente, origina-se na obra de Furtado correspondente ao perodo que se estende entre os anos de 1958 (ano de graves secas na regio) e 1964 (quando o economista foi exilado do pas, com o incio do governo militar): Furtado puede considerarse, tericamente hablando, como El creador de la problemtica del Nordeste (MALLORQUN, 1998, p. 206). Tem-se, ento, que a questo regional brasileira se caracteriza pelo estudo dos problemas regionais, particularmente das desigualdades de desenvolvimento. Tais problemas revelam-se como motivadores de aes governamentais dirigidas criao de condies para o bem-estar social, bem como para um desenvolvimento econmico mais equilibrado espacialmente. Por isso, Furtado parte da formao da questo regional brasileira para derivar o tratamento da questo regional nordestina. Em seu discurso, as regies Nordeste e CentroSul configuram os protagonistas centrais nesse debate, e no relatrio do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento Econmico do Nordeste (GTDN), aparecem sugeridas as bases para a tentativa de superar o subdesenvolvimento nordestino.

4.2 Examinando a questo regional como derivao da teoria do subdesenvolvimento: a inspirao furtadiana

Para tratar da questo regional, Furtado, no cargo de chefe da Diviso de Desenvolvimento da Cepal, realizou vrios estudos sobre essa problemtica quando integrou o Grupo de Trabalho CEPAL/BNDE. Nessa ocasio, concentrou seus esforos na compreenso das relaes entre a questo regional e a teoria do subdesenvolvimento,

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utilizando como base analtica o arcabouo terico cepalino em cuja concepo destacou-se Ral Prebisch. Entre 1959, ano de criao da SUDENE, e 1964, ano do golpe militar, quando Furtado buscou exlio aps ser considerado uma ameaa poltica ao Estado, o economista aplica a teorizao acerca do subdesenvolvimento nacional (como foi contemplado no captulo anterior) anlise da problemtica regional. Tal teoria envolveu, basicamente, a relao centro-periferia (cujos termos analticos focavam, sobretudo, o desajuste assimilao do progresso tcnico junto base produtiva social local) e a deteriorao dos termos de troca (inexistncia das vantagens comparativas do progresso tcnico via sua transferncia para a periferia, verificada com a queda dos preos dos produtos agrcolas paralelamente ao aumento dos preos dos produtos industrializados). Em outras palavras: os preos dos produtos bsicos tendem sempre a cair em relao aos preos das mercadorias mais sofisticadas e o resultado para os pases que dependem da exportao de commodities so crises externas decorrentes da queda do valor das suas exportaes. Quando as disparidades entre as regies tornaram-se evidentes, aps os movimentos de integrao econmica nacional nos anos 1950 e da evoluo da industrializao, Furtado utilizou a relao centro-periferia na abordagem dos vnculos entre as regies Nordeste e Centro-Sul. A regio nordestina se caracterizaria por ter uma condio perifrica, ou seja, por se mostrar especializada na produo de carter rudimentar de matrias-primas, voltada para a exportao, com pouco emprego de tecnologia e com predominncia de mo-de-obra no especializada. J na regio Centro-Sul, a produo industrial exibia maior presena, caracterizada por maior intensidade de tecnologia e mo-de-obra especializada, absorvendo a maior parte dos benefcios dos vnculos inter-regionais. Esse esquema analtico salientava que tais relaes evocavam as interaes do Brasil (economia perifrica; produtora de matriasprimas), com os pases desenvolvidos na Europa e Amrica do Norte (detentores de alta tecnologia e produtores de bens industrializados), como foi mencionado anteriormente, no captulo 2. Dessa forma, o centro gerador de desenvolvimento, e ao mesmo tempo concentrador de renda, era a regio Centro-Sul, que recebia grandes investimentos do governo para fortalecer a indstria. O Nordeste aparecia como colaborador dessa indstria, de forte presena no

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Centro-Sul. Os investimentos dirigidos pelo governo ao Nordeste se caracterizavam mais pelo assistencialismo, quando ocorriam as secas. Segundo Pellegrino (2005): Nesse quadro, as histricas disparidades socioeconmicas entre Nordeste e Sudeste seriam fortalecidas, gerando na regio Nordeste, uma espcie de subdesenvolvimento do subdesenvolvimento da fase de plena industrializao nacional (PELLEGRINO, 2005, p. 80). As trocas comerciais entre tais regies provocavam um duplo efeito de transferncia de renda do Nordeste para o Centro-Sul, que impedia o processo de industrializao da regio nordestina. Ou seja:

[...] o crescimento e a concentrao industrial da regio Centro-Sul, a poltica cambial protecionista e a manuteno de uma economia primrio exportadora no Nordeste faziam com que este importasse bens industrializados do Centro-Sul, a preos mais altos que os do exterior, e exportasse matrias-primas e alimentos para este, Centro-Sul (DINIZ, 2009, p. 238).

A idia que esse duplo mecanismo de transferncia de renda provocava um efeito sobre a economia nordestina anlogo ao efeito entre pases centrais e perifricos, caracterizado pela deteriorao dos termos de troca. Furtado entende que o processo de subdesenvolvimento do Nordeste resultado da formao histrico-estrutural particular e que ele s pode ser superado por transformaes estruturais (FURTADO apud DINIZ, 2009, p. 236). Esta concluso com relao ao Nordeste, o economista a fez no tocante ao Brasil, quando afirmou que o processo de industrializao, desagregado de um planejamento estatal promotor de reformas nas estruturas do sistema como reforma agrria e distribuio de renda - no seria capaz de quebrar o ciclo de expanso do subdesenvolvimento brasileiro. Esta foi a idia de Furtado quando este props, por exemplo, a reforma agrria no Nordeste: romper com o subdesenvolvimento da regio. Outro ponto importante a ser tratado diz respeito modernizao, entendida por Furtado como situao em que ocorre satisfao de consumo para uma pequena demanda elitizada, sem correspondncia com a tecnologia e as necessidades da maioria da populao. Assim como no mbito nacional, esfera em que se destacou uma elite que comandou as decises de oferta do pas, a presena de um grupo poltico forte no comando das decises econmicas no Nordeste, ligado ao setor exportador ou ao aparelho estatal, assumiu os padres de consumo

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dos grandes centros, como a regio Sudeste. Esses padres eram incompatveis com o nvel de renda regional, favorecendo, em grande medida, o alargamento do hiato entre as camadas mais carentes da populao e as mais abastadas. Por esse mecanismo, os excedentes da produo agrcola eram consumidos e no investidos, impossibilitando a sustentao de um processo de desenvolvimento (FURTADO, 1968). Consideraes nessa direo foram feitas por Furtado at o golpe de 1964, quando teve que obrigatoriamente deixar o pas por questes polticas. Mas, nos anos 80, com o retorno do profeta - como coloca o professor Carlos Mallorqun em seu artigo El pensamiento de Celso Furtado y La Problemtica Del Nordeste Brasileo (MALLORQUN, 1998) -, ocorre uma mudana no pensamento de Furtado. Depois de passados quase vinte anos, o economista retorna ao Brasil e estuda o pas aps o milagre econmico, observando os impactos que o processo de modernizao realizado durante a ditadura militar havia deixado. Ao olhar novamente para a regio Nordeste, Furtado comenta em um dos seus primeiros depoimentos no Clube de Engenharia, no Rio de Janeiro: o espelho onde a imagem do Brasil se reflete com brutal nitidez (FURTADO apud ARAJO; SANTOS, 2010, p. 30). E prossegue:

[...] o pas tinha conseguido dar saltos, tinha conseguido modernizar-se, o Nordeste tinha conseguido se atrelar dinmica nacional, tinha conseguido industrializar-se, mas a misria continuava intacta. A cara do Brasil estava espelhada com muito mais fora no Nordeste do que em outros lugares do pas (FURTADO apud ARAJO; SANTOS 2010, p. 30).

Nesse perodo, logo aps o regresso, Furtado reexamina a questo regional e argumenta que a manuteno da pobreza na regio est condicionada ao mau desenvolvimento que esta conheceu entre os anos de 1960 e 1980. A industrializao nordestina configurou-se como uma extenso do sistema industrial do pas, estando vinculada ao processo de produo ditado pelo Centro-Sul. Dessa forma, o vnculo das empresas com a regio limitou-se aos fluxos de salrios e impostos estaduais a que do origem (PELLEGRINO, 2005, p. 119), justificando a escassa conexo com a populao e o mercado do Nordeste. Com isso, o resultado mais satisfatrio desse processo restringiu-se ao aumento de arrecadao do Estado.

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Os laos da interatividade entre as regies Nordeste e Centro-Sul, baseados na industrializao, no foram capazes de produzir as alteraes necessrias ao desenvolvimento da regio nordestina, agravando a tendncia pobreza. E, ainda que o Nordeste tenha alcanado um ritmo de crescimento prximo ao do Centro-Sul, esse desajuste entre a industrializao presente na regio e as necessidades da sociedade (por exemplo, aumento da renda), explica a sustentao do subdesenvolvimento. Como coloca Wilson Cano ao comentar sobre os dados da desconcentrao do parque industrial brasileiro, um processo registrado principalmente entre as dcadas de 1970 e 1980: os resultados muitas vezes so mais estatsticos do que efetivos (CANO, 1998 apud CAVANI, 2006). Outro aspecto levantado por Furtado, em relao tanto ao mbito nacional quanto ao regional, tem a ver com a temtica da dependncia cultural. Trata-se de mais um reflexo da forma como ocorreu a industrializao na regio. De acordo com Pellegrino (2005), tendo em vista que a indstria nordestina se revela como extenso das atividades produtivas do CentroSul:

[...] o Nordeste estaria, portanto, absorvendo valores culturais criados fora da regio, que se traduzem na reproduo mimtica de padres de produo, comportamento e consumo surgidos em outro contexto econmico e cultural, sem a necessria correspondncia nas bases materiais e necessidades da regio. Trata-se do quadro de dependncia cultural da regio Nordeste para com o Centro-Sul do pas, regio igualmente dependente (em relao ao centro capitalista mundial) (PELLEGRINO, 2005, p. 121).

Esse cenrio traduz-se em maior concentrao de renda, bem como impulsiona a pobreza e a desigualdade da regio Nordeste, tornando-se um forte entrave superao do seu estado de periferia da periferia. De acordo com Furtado, (...) o subdesenvolvimento do Nordeste constituiu-se como sombra do subdesenvolvimento do Brasil (FURTADO apud PELLEGRINO, 2005, p. 125). Assim, pode-se fazer uma analogia entre os determinantes do subdesenvolvimento nos moldes regionais, como outrora fora feito no mbito nacional, de acordo com as proposies realizadas por Celso Furtado.

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4.3 As relaes entre o Nordeste e o Centro-Sul no cerne da questo regional nordestina: seguindo a trilha de Furtado

Em um pas de dimenses continentais como o Brasil, cuja formao se deu historicamente atravs de um longo processo de integrao poltica e econmica de regies desarticuladas, o desenvolvimento regional foi ditado pelo avano desigual da industrializao (FURTADO, 1959a). Celso Furtado reconhece que, nas primeiras dcadas do sculo XX, o Brasil se revela um imenso contnuo territorial, dotado de unidade poltica e cultural, mas descontnuo e heterogneo do ponto de vista econmico (FURTADO, 1960 apud ARAJO, 2010, p. 179). Para o autor o territrio, nessa poca, est dividido em duas grandes partes assim caracterizadas: na primeira parte, correspondente Amaznia, um enorme vazio demogrfico e econmico; na segunda, dois sistemas econmicos autnomos se fazem presente - o sistema sulino (de Minas Gerais ao Rio Grande do Sul) e o sistema nordestino (da Bahia ao Cear). O sistema sulino evoluiu, at a metade do sculo XX, atravs do processo de integrao comercial com as demais regies e estruturado por dois ncleos de atividade: o setor cafeeiro ligado ao comrcio internacional e o setor industrial. J no Nordeste encontrava-se um sistema pouco integrado, sem ao de fatores estimulantes externos, com um nvel de renda mdia com poucas possibilidades de gerar poupana necessria para acelerar o crescimento (FURTADO, 1960 apud ARAJO, 2010, p. 180). O ritmo de crescimento do Centro-Sul foi sensivelmente mais intenso que o da regio Nordeste (FURTADO, 1959a). Arajo (2000) compreende que o perodo correspondente primeira metade do sculo XX obedeceu primeira fase do tema relativo questo regional. Esta se estendeu, conforme a autora, dos anos 1920 aos anos 1970 e foi marcada por uma intensa concentrao, caracterizada pelo comando da produo industrial localizada no Sudeste, especialmente no Estado de So Paulo. Dessa forma, a industrializao do pas partiu de So Paulo, com o ciclo do caf, que dava sustentabilidade indstria nascente atravs do excedente produzido pela cultura agrcola cafeeira. Sobretudo, pode-se dizer que o estado paulista era o centro dinmico do sistema econmico nacional, e as demais regies faziam a circulao das mercadorias. Isso

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porque a economia cafeeira paulista foi a primeira a introduzir relaes efetivamente capitalistas de produo (mo-de-obra assalariada) e a investir em infra-estrutura para beneficiar e escoar a produo do caf, contribuindo decisivamente para iniciar a industrializao.
As demais regies ou estavam em processo de decadncia como o caso do Nordeste com o acar e o Norte com a borracha ou tinham crescimento atrelado ao de So Paulo como o caso do Extremo Sul com as atividades tradicionais de alimentos, suprimentos e txteis. O ritmo acelerado de crescimento da economia paulista imprimia crescimento aos estados perifricos (GOULARTI FILHO, 1996, p. 12).

O resultado

da interao

regional

brasileira ilustra as

desigualdades

de

desenvolvimento desse perodo, retratando o papel de centro dominante em que aparece o estado paulista e sua regio frente das demais unidades federativas do pas: (...) na medida em que se vai internalizando a vida econmica, vai se fazendo essa articulao interna, e uma regio vai assumindo esse papel de comando, as diferenas de produtividade vo ficando muito claras (ARAJO, 2000, p. 74). Em 1950, o Brasil tinha 60% da populao vivendo no campo e, aproximadamente, 30 milhes de brasileiros dependiam da economia agrria. Dessa forma, o governo de Juscelino Kubitscheck (1956-61), decide modernizar o pas, lanando o Plano de Metas. O plano trouxe um novo cenrio acerca da produo industrial do pas. Segundo Cavani (2006):

Por um lado, intensificou-se a concentrao econmica em So Paulo, mas, por outro, tornou-se necessria uma maior complementaridade entre as bases de recursos naturais e produtivas. Isto estimulou o desenvolvimento de outros espaos do pas e a integrao produtiva (CAVANI, 2006, p. 19).

O plano, ao tratar do Nordeste, teve como suporte tcnico o documento Uma poltica de desenvolvimento econmico para o Nordeste, de 1959, do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), que buscava as solues para o tratamento da problemtica nordestina. O relatrio do GTDN no contou com a assinatura de seu mentor. A razo que, na poca, Furtado despontava como uma ameaa aos olhos dos proprietrios de terra, pois entre suas idias estava a reforma agrria da regio, que possibilitaria uma melhor

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utilizao dos recursos naturais pela populao. Porm, para que o documento fosse aprovado pelo Congresso, atribuiu-se a autoria ao GTDN, que possua uma composio altamente tcnica e conservadora e, portanto, tolerada pela elite regional (CANO, 2000). Para Cano (2000):

[...] o diagnstico contido no documento GTDN tem uma abordagem histrica realando o enorme desnvel entre a regio Nordeste e o Centro-Sul, apontando o grave fato de que esse processo de diferenciao era cumulativo, tendendo pois a perpetuar e ampliar as diferenas (CANO, 2000, p. 107).

O relatrio procurou salientar alguns pontos importantes. Entre eles, que a poltica hidrulica at ento adotada pelo governo, ao invs de atenuar as conseqncias econmicas e, sobretudo as conseqncias sociais da secas, as exacerbava (ARAJO, 2006, p. 24). Pois, na medida em que salvava o gado e protegia a pecuria, que era o grande negcio dos proprietrios da regio - e no estava destinada produo familiar e nem maioria da populao, que era constituda por pequenos produtores rurais sem terra, vivendo nos grandes latifndios agropecurios e apresentando tendncia de crescimento demogrfico -, ampliavase o impacto social da seca quando esta ocorria. Furtado, ento, inverte o argumento das elites regionalistas nordestinas, ao falar que a seca no era a responsvel pelo flagelo do povo. Na verdade, era a poltica regional que estava por trs da questo. O documento do GTDN ainda trazia a questo do ritmo desigual de crescimento da economia nordestina, que, em mdia, era inferior ao da economia do Centro-Sul. Conjuntamente, estava ligada a esse movimento a tendncia histrica de atraso da economia nordestina, ampliada atravs das polticas pblicas de desenvolvimento realizadas durante as dcadas de 1940 e 1950 (anteriores ao Plano de Metas), que tinham sido ineficazes no atendimento das necessidades da regio nordestina (FURTADO, 1981). Para Pellegrino, de fato, a poltica do governo federal desse perodo seria marcada por macios subsdios aos investimentos industriais (decorrentes da poltica de controle de importaes), favorecendo amplamente a regio Centro-Sul, em especial So Paulo, e inibindo o desenvolvimento da regio Nordeste (PELLEGRINO, 2005, p. 99).

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As disparidades nos nveis de produo e de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul refletiam, segundo aquelas anlises, a natureza das relaes econmicas entre ambas as regies. A caracterstica principal seria a existncia de um duplo fluxo de renda, com sinais contrrios: enquanto o setor privado atuava contra o Nordeste transferindo muitos investimentos para o Centro-Sul em busca de melhores oportunidades de negcio, o setor pblico atuava a favor da regio nordestina. Todavia, na maioria das vezes, as inverses para o Nordeste ocorriam nos perodos de seca e diminuam em outras pocas, denotando o carter assistencialista das aes do governo, em vez de funcionarem como promotoras do desenvolvimento da regio. Para o GTDN, essas constataes tornaram evidente o abandono da regio nordestina pelo governo federal. O Nordeste amargava a condio de rfo de incentivos para a economia local, contrastando principalmente com o Centro-Sul. Isso representaria, assim, uma relao interna de centro-periferia, o centro produzindo bens industrializados, e a periferia, basicamente matrias-primas (FURTADO, 1981). Essa relao centro-periferia estaria baseada na deteriorao dos termos de troca entre as regies, apontando, com o passar do tempo, para um cada vez menor poder de compra da regio nordestina. O GTDN enfatiza, por exemplo, que no perodo compreendido entre 19481956, o saldo das exportaes do Nordeste perde poder de compra ao adquirir do Sudeste aquilo que poderia ser importado de outros pases a custos inferiores. Tal situao estaria baseada na poltica do governo de proteo e estmulo industrializao do Sudeste, que no permitia a importao de produtos que naquele momento passam a ser produzidos no Brasil (PELLEGRINO, 2005). E ainda:

[...] trata-se de um intercmbio entre regies de um mesmo pas que tende criao de desigualdades, dada a natureza dos produtos envolvidos na relao e a postura do Governo Federal para com a produo (e o desenvolvimento) de uma das regies em questo (PELLEGRINO, 2005, p. 100).

Esse tipo de anlise salienta que o Nordeste passa a ser o provedor de matria-prima para a produo manufatureira do Centro-Sul no perodo de grande dinamismo econmico que foi a dcada de 1950, sobretudo no Estado de So Paulo, criando um fosso de desigualdades entre as duas regies. Para Pellegrino (2005):

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O Nordeste do final da dcada de cinqenta, segundo Furtado, possui os elementos bsicos da configurao de uma economia perifrica e subdesenvolvida: um mercado interno frgil, uma profunda dependncia do setor externo para a gerao de dinamismo na economia local, e uma parte considervel da populao ligada ao setor de subsistncia (PELLEGRINO, 2005, p. 102).

Segundo dados da SUDENE, como a indstria nordestina possui um menor grau de intensidade tecnolgica (reflexo da trajetria da industrializao no Brasil), sua especializao acabou incidindo na exportao de componentes, matrias primas e manufaturados com menor grau de elaborao. Em contrapartida, a regio tornou-se importadora de produtos manufaturados com maior grau de elaborao, como mquinas e alimentos industrializados. As tabelas 4 e 5 mostram, respectivamente, os 15 produtos mais importantes do comrcio interregional brasileiro, exportados e importados pela regio Nordeste, entre o perodo de 1976, na fase de implantao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) (posterior, portanto, ao milagre econmico), e 1999, com a poltica de abertura da economia brasileira durante a gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, no intuito de comparar a participao dos diversos tipos de itens no decorrer desses anos. Embora distante, temporalmente, do que ocorria nos anos 1950 perodo sobre o qual se fala nos pargrafos anteriores , a parte da tabela referente a 1976 reflete uma estrutura de exportaes que evoca o quadro at aqui descrito.

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Tabela 4 Principais Produtos na Pauta de Exportaes Interregionais do Nordeste entre 1976 e 1999 [participao (%)]
Ano de 1976 Algodo Ferro Fundido e Ao Alumnio Mquinas e aparelhos Eltricos e Objetos Destinados a usos Eletrnicos Produtos Qumicos Orgnicos Vesturios e seus Acessrios, de Tecidos Txteis Sintticos e Artificiais, Descontnuos Madeira e Manufatura de Madeira, Carvo Vegetal Txteis Sintticos e Artificiais, Contnuos Caldeiras, Mquinas, Aparelhos e Instrumentos Mecnicos Borracha Natural ou Sinttica; Substituto da Borracha Extratos Tanantes e Tintoriais, Taninos e seus Derivados, Matrias Corantes, Tintas e Vernizes Combustveis Minerais, leos Minerais e produtos de sua Destilao; Matrias Betuminosas; Ceras Minerais Fumo Produtos Qumicos Inorgnicos; Compostos Inorgnicos ou Orgnicos de Metais preciosos, de Elementos radioativos Total Ano de 1999 Fabricao de produtos qumicos Metalurgia Bsica Fabricao de produtos alimentcios e bebidas Comrcio por atacado e intermedirio do Comrcio Fabricao de celulose, papel e produtos de papel Fabricao de artigos de borracha e plstico Comrcio e reparao de veculos automotores e motocicletas e comrcio a varejo de combustveis Fabricao de produtos txteis preparao de couro e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados Fabricao de Mquinas, aparelhos e materiais eltricos Transporte Terrestre Comrcio Varejista e reparao de objetos pessoais e domsticos Fabricao de Coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool Fabricao de produtos de metal - exclusive mquinas e equipamentos Fabricao de mveis e indstrias diversas Total Fonte: SUDENE 3% 2% 2% 89% 3% 3% 3% 3% 4% 4% 34% 7% 7% 6% 4% 4% 1,93% 65,94% 2,58% 2,24% 2,74% 11,92% 8,34% 6,21% 5,48% 4,51% 3,89% 3,48% 3,42% 3,25% 3,10% 2,85%

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A tabela 4 mostra que o algodo foi o principal item de exportao do Nordeste em 1976, revelando a importncia da indstria txtil na regio. Porm, houve um declnio da produo do algodo durante o perodo analisado (1976-1999). Segundo Sousa e Hidalgo (2009), um dos fatores de grande relevncia do declnio foi o avano da tecnologia dos equipamentos utilizados pela indstria txtil, de um modo geral. Foi lanado, no perodo, um novo tear, para cujo uso no havia diferena entre a utilizao do algodo de fibra longa (nordestino), de maior qualidade e o de fibra curta, produzido no Sudeste, na confeco de tecidos a base de algodo. Alm disso, a crise do setor na regio nordestina tambm foi causada pela competio representada pelo uso das fibras sintticas e pelo surgimento da praga do bicudo nas plantaes de algodo. Desta forma, o produto nordestino perdeu competitividade no mercado. Conjuntamente com a crise do algodo, o setor txtil sofreu, entre 1960 e 1970, graves dificuldades. Segundo Arajo (2006), a construo da rodovia Rio-Bahia teve um papel arrasador para a indstria txtil do Nordeste j em 1950, com o Plano de Metas. Quando JK, com a Rio-Bahia, liga o mercado do Nordeste com o mercado do Sudeste, nos anos 50, a produo txtil de So Paulo invade o Nordeste. Nessa hora, a competio inter-regional passa a ser destrutiva em relao ao Nordeste (ARAJO, 2006, p. 23). Alm disso, o alto grau de obsolescncia dos equipamentos fez com que fossem fechadas vrias unidades produtivas, diminuindo a atividade na regio. Todavia, transformaes mais recentes na indstria brasileira mostram uma transferncia das plantas da indstria txtil do Sul e Sudeste em direo ao Nordeste. Mas, apesar de todos os investimentos e das perspectivas positivas do setor txtil nordestino, tendo em vista fatores competitivos como mo-de-obra barata, este representou apenas 4% do total das exportaes inter-regionais do Nordeste em 1999. E o algodo, no mesmo ano, nem figura na pauta de exportaes da regio, sendo substitudo pela fabricao de produtos qumicos: essa alterao significativa do principal item da pauta ocorreu por conta da instalao do Complexo Petroqumico de Camaari, que atualmente (2010) um dos principais pilares da produo de bens intermedirios do Nordeste (SOUSA; HIDALGO, 2009, p. 24). Segundo dados do site do Comit de Fomento Industrial de Camaari

(www.coficpolo.com.br), as principais linhas de aplicao dos produtos petroqumicos e qumicos referem-se aos plsticos, fibras sintticas, borrachas sintticas, resinas e pigmentos.

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Depois de transformados, os produtos qumicos e petroqumicos resultam em embalagens, utilidades domsticas, mobilirio, materiais de construo, vesturio, calados, componentes industriais (indstria eletrnica, de informtica, automobilstica e aeronutica), tintas, produtos de limpeza (detergentes), corantes, medicamentos, defensivos agrcolas e fertilizantes. Alm disso, o Plo tambm tem participao na fabricao de automveis (presena da fbrica da Ford, a partir da transferncia do projeto desde o Rio Grande do Sul), pneus, celulose solvel, cobre eletroltico, produtos txteis (nylon e polister), fertilizantes, bebidas, dentre outros. O segundo item da pauta de exportaes foi o ferro fundido e ao, sendo que 87% das exportaes nordestinas desse produto foram destinadas ao Sudeste. A Bahia foi a maior exportadora de ferro fundido e ao do Nordeste em 1976, seguida dos estados de Pernambuco e Cear. Em 1999, a metalurgia bsica tambm foi o segundo item da pauta de exportaes interregionais nordestinas, o que refora a intensa representatividade dessa atividade no perodo. Segundo Sousa e Hidalgo (2009), tais resultados foram incentivados, principalmente, pelos segmentos produtores de commodities, como os setores siderrgico e metalrgico, em decorrncia do aumento da demanda externa e dos preos no mercado internacional. O principal estado na participao da exportao da produo metalrgica nordestina o Maranho. Nesse estado houve altos investimentos realizados por empresas estatais e multinacionais no setor de explorao do minrio de ferro, sobretudo, com explorao de ferro gusa, alumnio e mangans. Com a concluso do Corredor de Exportao Norte, em 1992, a produo passou a ser escoada por estradas de ferro operadas pela Vale do Rio Doce, com destino ao Porto Madeiras, em So Luis (SOUSA; HIDALGO, 2009, p. 26). Alm disso, a implantao do Programa Grande Carajs, pela Companhia Vale do Rio Doce, de 1979 a 1986, comportou expressivos investimentos em instalaes no Porto de Madeira, em minas, infraestrutura e, principalmente, na construo de uma ferrovia de 390 km., conhecida como Estrada de Ferro Carajs, a qual foi determinante para o desenvolvimento da atividade metalrgica no Maranho. Na tabela 5, so descritos os 15 principais itens de importao do comrcio interregional do Nordeste no mesmo perodo, de 1976 e 1999.

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Tabela 5 Principais Produtos na Pauta de Importaes Inter-Regionais do Nordeste entre 1976 e 1999 [participao (%)]
Ano de 1976 Caldeiras, Mquinas, Aparelhos e Inst. Mecnicos Veculos, Tratarores e outros veculos terrestres Mquinas e aparelhos Eltricos e objetos de uso eletrotcnico Ferro Fundido a Ao Algodo Produtos Farmaceuticos Borracha sinttica e natural, substituto da borracha e Manufatura de Borracha Mveis, mobilirio mdico-cirrgico, Colchoaria e semelhantes Matrias Plsticas Artificiais, steres e steres de Celulose, Resinas Artificiais Vesturios e seus Acessrios, de tecidos Leite e Produtos lcteos; Ovos de Aves; Mel Natural Tecidos e Artigos de Malharia e Ponto de Meia Papel Cartolina e Carto; Manufaturas de Pasta de Celulose de Papel, de Cartolina e de Carto Carnes e Midos Comestveis Calados, Perneiras, Polanas e Artigos Semelhantes; Partes destes Artigos Total Ano de 1999 Fabricao de Produtos alimentcios e bebidas Comrcio por atacado e intermedirios do comrcio Fabricao de Produtos Qumicos Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias Fabricao de Mquinas e equipamentos Comrcio Varejista e reparao de objetos pessoais e domsticos Fabricao de produtos txteis Fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao de combustveis nucleares e produo de lcool Fabricao de artigos de borracha e plstico Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicao Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos Metalurgia Bsica Fabricao de mveis e indstrias diversas Transportes terrestres Confeco de artigos do vesturio e acessrios Total Fonte: SUDENE 3% 3% 2% 2% 2% 2% 82% 4% 3% 14% 13% 11% 9% 6% 4% 4% 1,42% 61,82% 2,02% 1,69% 2,45% 2,31% 2,23% 2,15% 2,84% 2,66% 10,90% 10,12% 6,75% 6,47% 3,98% 3,83%

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De acordo com a tabela 5, o setor de mquinas e equipamentos possui grande representatividade na pauta de importaes inter-regionais nos anos entre 1976 e 1999. Isso reflete a maior concentrao dessa indstria no eixo Sudeste-Sul do pas. Todavia percebe-se uma queda de 10,9%, em 1976, para 6% em 1999. Segundo Sousa e Hidalgo (2009), essa queda aconteceu em decorrncia da abertura comercial nos anos 90, que facilitou importaes desses produtos desde outros pases.

4.4 A poltica industrial e os contornos da dimenso demogrfica presente nas relaes regionais: fluxos migratrios do Nordeste para o Centro-Sul

Uma proposta polmica defendida por Furtado durante os anos 1960 era a de que o acelerado crescimento econmico do Sudeste teria sido impulsionado pelo atraso do Nordeste. Uma de suas bases analticas foi o trabalho de Hirschman (1961), para quem a evoluo do caso nordestino poderia ser analisada tomando-se como inspirao a teoria regional de Gunnar Myrdal (1958), segundo a qual os denominados plos de crescimento produzem efeitos de polarizao, atuando como uma bomba de suco de investimentos e mo-de-obra qualificada, e desencadeando, por conta disso, ondas de desequilbrios em outras regies, que sofrem a drenagem dos seus principais recursos. O papel dessa perspectiva analtica fica amplamente sugerido quando Celso Furtado compara a trajetria cumprida realizada pelo Sudeste vis--vis regio nordestina. De acordo com Pellegrino (2005), Furtado pretendia criar plos de crescimento com efeitos fluentes no Nordeste para compensar os efeitos de drenagem causados pelo Sudeste. Ou seja, pensava utilizar como base analtica e como fundamento de propostas a teoria dos plos de Perroux, que contempla um crescimento econmico regional, produzindo desenvolvimento, atravs de espirais ascendentes de evoluo que possam neutralizar ou superar os processos declinantes estudados por Myrdal. A criao de um rgo comprometido com a gerao do desenvolvimento necessrio na regio rida do pas, a SUDENE, deveria representar um instrumento importante para isso. Segundo Arajo (2006), Furtado, ao observar o modelo desenvolvimentista do governo Juscelino Kubitschek, particularmente no tocante integrao comercial e econmica do pas,

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percebeu que a poltica adotada mostrava-se interessante para a industrializao, de um modo geral. Mas, do ponto de vista da dimenso espacial do desenvolvimento, essa poltica acenava com a ampliao das desigualdades regionais:

A poltica comercial era tima para fomentar a indstria, mas para o Nordeste ela era perversa; a poltica de investimentos era tima para aumentar a dinmica da economia nacional, mas para o Nordeste ela era inexistente. Assim o conjunto da poltica juscelinista focava exageradamente o objetivo de consolidar o Brasil como um pas industrial (ARAJO, 2000, p. 76).

O conjunto de medidas do governo concentrava seus esforos na indstria e, conseqentemente, em So Paulo, no incorporando a questo regional brasileira no plano de ao. Portanto, era um tipo de poltica com grandes lacunas em relao ao que se necessitava no Nordeste. Conjuntamente, havia a hegemonia das elites agrrias, as quais impediam, atravs de presso poltica, que se avanasse de fato no equacionamento do problema do Nordeste como regio atrasada econmica e socialmente. Furtado constatou que no era o problema da falta de recursos financeiros oriundos do Estado que, de fato, impedia a transformao naquela regio. O verdadeiro entrave era a falta de vontade poltica em acabar com a Indstria da Seca (historicamente geradora de votos nos perodos eleitorais), situao que agravava cada vez mais as condies da populao nordestina. Os estados que se encontravam prximos a So Paulo absorveram os efeitos de irradiao do processo de acumulao de forma positiva, pois passaram a ser parte integrante da dinmica de negcios paulista, como ocorreu com Minas Gerais, Santa Catarina e Rio de Janeiro. J os mais distantes sofreram efeitos de destruio, como no caso da Amaznia e do Nordeste. Em face dos efeitos negativos do crescimento polarizado na regio Centro-Sul, agravase a escassez de emprego na regio nordestina. Isso resultava em manuteno da corrente migratria, principalmente na direo dos grandes centros urbanos, como a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). Nesses centros, se definiu uma estrutura social que comporta todo um estrato inferior de nordestinos, subsistema cultural em parte submerso e com precria proteo social (FURTADO, 1981, p. 15).

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Esse movimento prevaleceu fortemente at os anos 80, quando se iniciou um processo de emigrao da RMSP para o Nordeste. Refere-se aqui aos chamados fluxos de retorno, amparados pelas polticas de incentivo ao investimento industrial da regio nordestina. Nesse perodo, surgem novas configuraes regionais no Nordeste, entre elas espaos produtivos modernos como o Complexo Petroqumico de Camaari (BA), o Plo Txtil e de Confeces de Fortaleza (CE), o Complexo Mnero-metalrgico de Carajs (MA), o Plo Agroindustrial de Petrolina (PE)/Juazeiro (BA), a fruticultura do Rio Grande do Norte e a pecuria intensiva no Agreste pernambucano (OLIVEIRA; JANNUZZI, 2005). Todavia, segundo informaes do Sistema Estadual de Anlise de Dados (SEADE), de So Paulo, na dcada de 90, a RMSP continuou sendo o plo de atrao da migrao nordestina, embora tenha se iniciado um processo de emigrao de residentes do estado paulista para outras regies. O grfico 1 mostra as relaes descritas acima, de migrao interestadual, evidenciando o fluxo originado nas regies do Brasil com destino ao Sudeste durante o perodo que se estende entre 1986-1991 e 1995-2000.

Grfico 1 Migrantes interestaduais, segundo Local de Origem (em %) para o Estado de So Paulo nos anos de 1986-1991 e 1995-2000
Fonte: IBGE e SEADE (1) Considerou-se a Regio Sudeste, exceto o Estado de So Paulo

De acordo com o grfico 1, a diminuio do volume de migrantes interestaduais que chegaram ao Estado de So Paulo entre 1995-2000 no est vinculada reduo dos fluxos

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procedentes do Nordeste. De fato, So Paulo permaneceu como o principal destino desses fluxos e a migrao de nordestinos manteve-se em nveis semelhantes em ambos os perodos (1986-1991) e (1995-2000). Verificou-se, inclusive, um aumento da participao relativa dos nordestinos no total de migrantes para o estado: de 51,7% entre 1986-1991 para 57,7% entre 1995-2000, diante da reduo dos fluxos do Sudeste e do Sul. Sobressaram-se os procedentes dos Estados da Bahia (22,7%), Minas Gerais (14,6%), Pernambuco (10,7%) e Paran (10,7%). O grfico 2 mostra a relao de migrantes interestaduais segundo o local de origem com destino RMSP e ao interior do Estado de So Paulo, durante o perodo de 1995 2000. Evidencia-se a importncia da RMSP como principal destino dos deslocamentos interregionais no Brasil.

Grfico 2 Migrantes Interestaduais, segundo Local de Origem (em %) RMSP e Interior - 1995-2000

Fonte: Fundao IBGE. Censo Demogrfico do Estado de So Paulo. (1) Refere-se ao Estado de So Paulo, excluindo-se a RMSP.

Nota-se, de acordo com o grfico 2 e os dados do SEADE, que no perodo 1995-2000, prevaleceram na RMSP, os fluxos desde o Nordeste (72,8%), principalmente os originrios de Bahia (29,1%) e Pernambuco (14,1%), vindo a seguir os procedentes de Minas Gerais (10,2%). Comparando os dados da RMSP com os do interior do estado, houve uma participao menor de fluxos originrios do Nordeste (37,2%), sendo um pouco mais expressivos os fluxos do Sudeste (25,7%) e do Sul (22,2%). Contudo, houve o predomnio

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dos fluxos originados dos estados de Minas Gerais (20,5%), Paran (19,1%), Bahia (13,9%) e Pernambuco (6,2%). Dados do SEADE apontam que h tambm um fluxo inverso de migrao interregional no Brasil, ou seja, o Sudeste apresentando-se como origem dos fluxos de migrao com destino outras regies do pas. No perodo compreendido entre 1995-2000, aproximadamente 880 mil pessoas deixaram o Estado de So Paulo. Os locais preferenciais de destino dos migrantes foram os estados de Minas Gerais (22,8%), Paran (14,8%), Bahia (12,0%) e Pernambuco (6,6%). Outro aspecto importante que, entre os migrantes que saram do Estado de So Paulo e foram para o Nordeste (325 mil pessoas), praticamente 62% (200 mil pessoas) eram migrantes nordestinos na condio de retorno aos seus Estados de nascimento e 26,5% (86 mil pessoas) correspondiam a deslocamentos de paulistas (pessoas nascidas no prprio Estado de So Paulo). Uma das alternativas para explicar esse movimento de sada de paulistas (alm da instalao de grandes complexos industriais na regio Nordeste como fora dito anteriormente), pode ser a mudana fsica de algumas empresas, procurando baixar os custos de produo, tendo em vista, por exemplo, a reduo do custo com mo-de-obra. Um caso de destaque, que est despertando o interesse de muitas confeces anteriormente situadas em So Paulo e de empresrios norte-americanos e europeus, o plo txtil do Cear. Tais empresrios terceirizam sua produo ao contratar cooperativas na regio que no possuem vnculos empregatcios com seus trabalhadores, diminuindo os custos da produo. o que acontece com grandes grifes de luxo internacional, como a Diesel e a Donna Karan. Segundo reportagem do jornal Folha de So Paulo, de 13 de novembro de 2005, o Nordeste globalizou-se graas sua mo-de-obra barata e proximidade do hemisfrio Norte (LIMA, 2005). Os custos baixos de produo e a logstica na distribuio para a exterior encontrada no Cear o tornam um expoente no ramo de confeces no Brasil. De acordo ainda com a reportagem,

[...] dizer que o Cear a China brasileira pode no ser exatamente um devaneio [...] tudo comeou com o deslocamento da indstria txtil do Sul do pas para o Nordeste. E, no foi um movimento automtico, de foras de mercado. O governo

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local deu incentivos fiscais e preparou a mo-de-obra, sem falar dos ajustes tecnolgicos (LIMA, 2005, p. 1).

Dessa forma, pode-se perceber que o Nordeste apresenta-se como uma grande colcha de retalhos. No litoral, como a atrao de investimentos, tanto privado como pblico, mais intensa, acaba despertando tambm o fluxo migratrio oriundo de outras regies, como o caso anteriormente descrito das confeces no Cear. No interior nordestino, precisamente na regio do serto, ocorre exatamente o contrrio: poucos investimentos e o abandono da regio pela populao que ao fugir da seca, d origem aos fluxos migratrios para outras partes do Brasil, predominantemente para o Estado de So Paulo. Assim, pode-se dizer que h muitos Nordestes. H vrias faces de diferentes realidades que juntas geram a difcil equao da questo regional nordestina.

* * *

Para tratar a questo regional nordestina e a sua relao com a teorizao acerca do binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento ilustrados neste captulo, Furtado idealizou um rgo que estaria comprometido com o projeto de desenvolvimento do Nordeste brasileiro, buscando melhorar as condies de vida da populao: a SUDENE. As propostas do economista para vencer o subdesenvolvimento, ficaram expressas em quatro Planos Diretores que sero descritos no prximo captulo e que serviro de base para analisar a atualidade do pensamento de Celso Furtado quando este se props a pensar em desenvolvimento regional no Brasil.

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5 OPERAO NORDESTE: AS PROPOSTAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA TRAJETRIA DA SUDENE

Celso Furtado procurou, ao longo de sua carreira como economista e pensador do desenvolvimento, os determinantes da condio perifrica do Brasil e, particularmente, da regio de que era filho, o Nordeste. Assim, ajudou a formular, em conjunto com a CEPAL, importantes elementos de elaborao terica sobre o subdesenvolvimento latinoamericano, voltando o seu olhar especialmente para os problemas do seu pas. Sobre esse esforo de Furtado j se falou anteriormente nesta monografia. Mas Celso Furtado no restringiu a sua ao elaborao terica. Tambm como j assinalado, em resposta s urgncias da regio nordestina, que estava atrelada ao Centro-Sul sob a relao de domnio de estilo centro-periferia, conforme o seu esquema analtico, o economista paraibano cria a SUDENE no final dos anos 50, buscando impulsionar a economia do Nordeste e promover o desenvolvimento regional. Para tanto, fez estudos focados no tema dos desequilbrios regionais consubstanciados no documento do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento Econmico do Nordeste (GTDN) e, posteriormente, no Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (CODENO). Sobretudo e este o assunto deste captulo -, lanou algumas propostas cujo objetivo era viabilizar o desenvolvimento da regio. Hoje, 50 anos aps os estudos do GDTN, suas propostas persistem na agenda dos debates sobre planejamento regional, sobretudo da regio Nordeste.

5.1 O Conselho de Desenvolvimento do Nordeste CODENO e a Lei de Irrigao

A instalao do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (CODENO) realizou-se em 25 de abril de 1959, representando oportunidade para que o presidente Juscelino Kubitschek assumisse que a regio Nordeste exibia problemtica que carecia de equacionamento a ser desencadeado rapidamente. Nessa data foram apresentados planos de obras a serem realizados no futuro. Mas dependia-se de que o Congresso Nacional criasse uma nova instituio sob

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cuja responsabilidade pudesse ocorrer a execuo desses planos. A partir da, comeou a transformao do Nordeste (FURTADO, 1989). As reunies do Conselho foram objeto de freqente registro da imprensa. Contavam com a participao de governadores dos Estados Nordestinos, que l estavam para garantir os seus interesses e tambm para alertar sobre os problemas vividos por seus estados, e de membros de instituies nacionais e regionais vinculadas ao governo federal, como o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Ministrio da Educao e o Ministrio da Guerra, entre outros. Furtado ocupou a presidncia do CODENO at o golpe militar de 1964 (FURTADO, 2009, p. 223-224). Todos os participantes pareciam imbudos dos mesmos propsitos. Mostrar os problemas ou levantar solues era, assim, forma de atrair a ateno das autoridades da regio e do pas. Outra forma de ao do novo rgo implicou enviar misses tcnicas aos Estados. Furtado relata como segue essa trajetria:

Em pouco tempo, passamos constituio de um grupo misto reunindo autoridades monetrias, fiscais e incumbidas do registro de cmbio, da reduo de tarifas alfandegrias e da concesso de licenas para importao de equipamentos, a fim de tratar prioritariamente dos projetos nordestinos (FURTADO, 1989, p. 61-62).

Assim, foi possvel coletar vrias informaes para uso na elaborao do Plano Diretor Plurianual, que cuidaria dos empreendimentos e trabalhos destinados ao desenvolvimento especfico da regio (CARVALHO, 1979, p. 173). Alm do mais, atravs do Conselho Deliberativo, os governadores tomavam conhecimento da realidade de outros Estados. O debate pblico sobre os problemas regionais repercutia na imprensa local e no apenas nas grandes capitais do Centro-Sul. Dessa forma, o rgo antecedeu a futura SUDENE, cujo projeto estava em tramitao no Congresso Nacional. Com a articulao dos governadores conseguida no mbito do Conselho, havia a necessidade de se dar um novo passo na Operao Nordeste. Esse passo adiante dizia respeito Lei de Irrigao. Segundo Furtado (2009), essa lei serviria como plano piloto para a reforma agrria no Nordeste, tendo sido aprovada por unanimidade pelo Conselho.

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Essa questo revelava-se fundamental, pois, para Furtado (1989), o intenso debate sobre a industrializao da regio deixava de lado o real problema vivido pela populao nordestina: a questo da agricultura. Quer dizer, a reforma agrria permanecia como um latente imperativo. Para Furtado, o enfrentamento desse problema:

[...] comearia por contestar a utilizao das terras midas do litoral, secularmente monopolizadas pelos latifundirios do acar. Bastaria que parte dessas terras fosse destinada produo de alimentos, e teramos uma melhor base para projetar atividades criadoras de empregos urbanos (FURTADO, 1989, p. 62).

Todavia, a Constituio Federal fechava todos os canais de acesso a um comeo de reforma agrria. Naquele perodo, ocorrera uma nova expanso do mercado internacional aucareiro, com a abertura do protegido mercado dos Estados Unidos para a produo nordestina. Dessa forma, qualquer possibilidade de liberao das terras para o cultivo de alimentos permanecia esquecida. Em outras palavras: O Nordeste aferrava-se sua vocao colonial (FURTADO, 1989, p. 62). Sobre os impasses ligados ao projeto de Lei de Irrigao, Furtado (2009) assinala que o seu conjunto demonstra a resistncia a mudanas, mesmo que parciais, na estrutura fundiria e a composio majoritria de conservadores no Congresso Nacional, fortemente articulados para obstruir qualquer iniciativa de redistribuio de terras (FURTADO, 2009, p. 228). Frente a esse impasse, o olhar dos tcnicos voltou-se para as potencialidades do Rio So Francisco. O Conselho obteve o apoio do Fundo Especial das Naes Unidas, que concedeu um emprstimo de US$ 974 mil dlares para o desenvolvimento da irrigao na poro mdia do rio, onde j estava instalada a hidreltrica de Paulo Afonso I. Foi a partir desse instante que se lanou o primeiro projeto importante de irrigao no Nordeste. As instituies criadas anteriormente ao projeto, apenas buscaram amenizar os problemas que eram gerados em perodos de seca. Entre elas figuraram: a Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas, criada em 1909, dando origem ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) em 1936; o Instituto do Acar e do lcool (IAA), criado em 1933, que tinha a finalidade de assegurar a defesa da produo de acar, promover o

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equilbrio de mercado, conciliar interesses de produtores e consumidores e zelar pelas condies do lcool industrial; a Companhia Hidro-Eltrica do So Francisco (CHESF), criada em 1945, cuja funo era realizar o aproveitamento industrial da energia hidrulica do Rio So Francisco, dando origem em 1948 Comisso do Vale do So Francisco (CVSF), que tinha como funo organizar o plano geral de aproveitamento do Vale do So Francisco. Mais tarde, em 1952, fundou-se o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), cuja finalidade era a prestao de assistncia financeira a empreendimentos de carter reprodutivo na rea do Polgono das Secas, sobretudo em setores como agropecuria, indstria, irrigao e energia eltrica, entre outros (IANNI, 1971). Contudo, tais instituies, de acordo com Furtado (1959b), no haviam conseguido criar melhores condies de vida para a populao da regio nordestina. O motivo, para ele, que representavam envolvimento com medidas de carter paliativo, imediatistas, no conformando uma nova estrutura que desse suporte aos anseios de um efetivo desenvolvimento do Nordeste. Como as regies irrigadas estavam sob o poder de alguns poucos grupos oligrquicos, e a populao permanecia em pssimas condies, com dramtica piora de situao nos perodos de seca, era preciso a formulao de uma lei que regulamentasse o uso das guas e das terras das bacias de irrigao beneficirias do investimento pblico. Nas palavras de Furtado, [o] projeto de lei de irrigao era a primeira iniciativa sria, de que havia registro, visando modificar as bases da ordem social em que se assentava aquele quadro de estagnao e misria (FURTADO, 1989, p. 64). Furtado (2009) destaca que muitos governadores mostraram averso s medidas indicadas, considerando tratar-se de uma reforma agrria disfarada. O governador do Cear, terra de maior incidncia da indstria da seca, foi o primeiro a manifestar a sua inquietao. Porm, o Conselho contou com o apoio do coronel Afonso Augusto de Albuquerque Lima, representante das Foras Armadas na ocasio. Nesse momento, todos recuaram nas suas reclamaes, e a repercusso na imprensa foi considervel. Dessa maneira, o CODENO atacava o caroo duro do problema nordestino (FURTADO, 1989, p. 64). Contudo, no se tinha a adeso de fato das classes dirigentes nordestinas e de seus representantes no Congresso Nacional, pois todos estavam dispostos a defender suas posies

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de poder dentro do Nordeste. Furtado relata que, por conta disso, estava lutando sozinho, sem realizaes de maior expresso. Percebendo que dependia do apoio da opinio pblica do Centro-Sul, iniciou uma longa maratona pontuada por discursos nas grandes capitais. Diante disso, os adversrios do projeto no tardaram a entender que atacar moralmente o lder do Conselho representaria to somente postergar a aprovao das medidas. Furtado, ento, declarado comunista, tornando-se alvo de denncias polticas. Foi taxado at de agente da Internacional Comunista (FURTADO, 1989). A Lei de Irrigao proposta pelo CODENO foi substituda por outra, com novo texto, e aprovada rapidamente. Porm o Conselho, estando a par da situao, pediu a anulao da lei substituta e acabou por engavetar a iniciativa originria, por falta de flego poltico junto aos congressistas. Todavia, de acordo com Cano (2000), mesmo com a anulao da lei resultados positivos foram alcanados no tocante problemtica da irrigao, seja com a grande quantidade de estudos tcnicos sobre os solos, seja com o projeto piloto no Vale do So Francisco, que seriam extremamente teis, mais tarde, para a implantao de agricultura moderna em algumas reas do Nordeste (CANO, 2000, p. 112-113). Nesse ano (1960), o Nordeste sofreu inundaes por excesso de chuvas, e o aude de ros estourou. As discusses sobre as calamidades sofridas pela regio (quando no era atingida por uma violenta estiagem, sofria com a fria das guas) passaram, assim, a nortear o debate para a elaborao do I Plano Diretor de ao. Ao mesmo tempo, desenrolava-se a elaborao do projeto de criao da SUDENE (FURTADO, 2009).

5.2 A criao da SUDENE como materializao do pensamento de Furtado

Em meados da dcada de 1950, o Nordeste passou a receber ateno especial do governo federal, pois se apresentava como um caldeiro de tenses que poderia explodir a qualquer momento (ALMEIDA; ARAJO, 2004). O forte descontentamento que crescia na regio estava ligado a diversos fatores, entre eles: a ascenso das Ligas Camponesas, sob a liderana de Francisco Julio; a presso da Igreja Catlica por medidas reformistas; a sndrome das revolues chinesa e cubana, como tambm a vitria de dois governadores, em Pernambuco e Bahia, de tendncias reformistas nas eleies estaduais de 1958.

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Portanto, no contexto das fortes presses polticas ocasionadas pelas secas, de crescente concentrao industrial em So Paulo, de elevados recursos federais alocados na construo de Braslia, de intenso debate nacional em torno do subdesenvolvimento nacional e regional orquestrado pelo GTDN, nasceu, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Surgida em 1959, a SUDENE funcionou como uma instituio de carter tcnico, no partidrio, responsvel por elaborar um plano diretor para o desenvolvimento de toda a regio nordestina (FURTADO, 1959a). O governo de Juscelino Kubitschek utilizaria suas realizaes para compor as propostas de seu Plano de Metas, no que tange a regio Nordeste, numa tentativa de minimizar os efeitos negativos da questo regional nordestina. Segundo Octavio Ianni, em seu artigo A origem poltica da SUDENE, de 1971, a criao da SUDENE correspondeu ao coroamento de uma complexa seqncia de debates, estudos, medidas e rgos governamentais, devido s freqentes crises ocorridas no Nordeste, nos anos das dcadas anteriores (IANNI, 1971, p. 648). Tratava-se da abordagem dos problemas econmicos criados pela dinmica de mercado inter-regional com o Sudeste (como a falta de competitividade), como tambm dos obstculos naturais inerentes regio, ou seja, as secas, que se concentram numa rea conhecida como Polgono das Secas. Esta rea envolve partes de oito estados nordestinos (Alagoas, Bahia, Cear, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe) e parte do norte de Minas Gerais. Para Furtado, a SUDENE seria capaz de romper com o processo cumulativo de subdesenvolvimento especificamente, econmico na regio Nordeste. Cano (2000) comenta que,

Furtado tentava criar aquilo que o Nordeste nunca tivera, de forma mais avanada: relaes capitalistas de produo no campo, numa economia mais eficiente e internamente integrada. Seu projeto de reforma agrria (zona da mata) e de colonizao (vales midos e Maranho) era social e economicamente correto: expandir a oferta de alimentos para apoio industrializao, incorporar ao mercado o homem rural e desconcentrar a renda rural, alm de enfrentar a questo ecolgica do semi-rido (FURTADO apud CANO, 2000, p.112).

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A partir da dcada de 1950, o Nordeste ento experimentou uma tentativa de promoo de seu desenvolvimento atravs da SUDENE. Os incentivos nacionais para a quebra do processo de subdesenvolvimento, seja nacional ou regional, no decorrer das dcadas, fomentados pela Superintendncia, foram traduzidos em degraus que a cada ano separava um pouco mais o Nordeste da imagem da genuna questo regional brasileira.

5.3 As propostas da SUDENE: o I Plano Diretor (1961-1963)

No final da dcada de 50, aps o relatrio do GTDN e da criao da CODENO, foi aprovada no Congresso Nacional, no dia 15 de dezembro de 1959, a lei n 3.692, instituindo a SUDENE. Furtado, frente da instituio como primeiro superintendente do rgo, indicou algumas medidas que deveriam ser tomadas para comear o projeto de reconstruo da economia nordestina. Esta, como j assinalado, desde o processo de integrao territorial impulsionado pelo governo JK assistia ao comprometimento do seu mercado interno, onde agora era forte a competio de produtos oriundos do Sudeste. Em seu discurso de posse, Furtado afirmou:

Com a criao da SUDENE o governo federal equipou-se para formular a sua poltica de desenvolvimento no Nordeste dentro de diretrizes unificadas. Os investimentos federais sero agora submetidos a critrios de essencialidade, consubstanciados num Plano Diretor, a ser apresentado pelo Senhor Presidente da Repblica ao Parlamento Nacional, que poder assim exercer o seu trabalho crtico de forma mais fecunda (FURTADO, 1989, p. 81).

Aps numerosas discusses polticas, a lei n 3.995, de 14 de dezembro de 1961, aprovou o I Plano Diretor da Superintendncia. Esse plano concentrou sua programao, dando cumprimento parcial s proposies do GTDN, em levantamentos bsicos, estudos, pesquisas e, principalmente, na implantao de uma infraestrutura mnima que assegurasse as condies para que fosse iniciada a execuo de programas transformadores da realidade nordestina.

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As diretrizes bsicas do projeto do plano de ao eram: intensificao dos investimentos industriais, visando criar no Nordeste um centro autnomo de expanso manufatureira; transformao da economia agrcola da faixa mida, com vistas a proporcionar uma oferta adequada de alimentos nos centros urbanos, viabilizando a industrializao destes; transformao progressiva da economia das reas semi-ridas no sentido de elevar a produtividade e de torn-la mais resistente ao impacto das secas e; por ltimo, deslocamento da fronteira agrcola, visando incorporar economia da regio as terras midas da hinterlndia maranhense em condies de receber os excedentes populacionais criados pela reorganizao da economia na faixa semi-rida (FURTADO, 1989). Assim, para Carvalho (1979), tratava-se de garantir a reestruturao da economia rural e das possibilidades de irrigao, de criar uma economia resistente s secas, de colonizar reas subutilizadas na zona mida, como o Maranho e o sul da Bahia, e, por ltimo, de consolidar o parque manufatureiro da regio. Os investimentos em infraestrutura (energia eltrica, rodovias e portos) consumiriam 75% dos recursos financeiros (FURTADO, 1989). Os investimentos ligados diretamente produo tiveram uma participao de 15% do total, englobando os dirigidos modernizao da indstria txtil e da pesca e ao aproveitamento do artesanato. Os recursos canalizados melhoria do bem-estar social (sade pblica e educao de base) tiveram uma participao de 5%. Alm disso, foram realizados estudos de hidrologia e hidrogeologia, objetivando o aproveitamento das bacias dos audes existentes e levantamentos cartogrficos. Destaque especial deve ser dado s iniciativas voltadas colonizao do noroeste do Estado do Maranho. importante indicar que, apesar dos vnculos, o I Plano Diretor da SUDENE exibiu contrastes em relao orientao do GTDN. Pellegrino (2005) aponta dois aspectos das divergncias: importncia demasiada aos investimentos em infraestrutura e pouca ateno aos programas de agricultura. Isso se deveu ao fato de que a formao de capital social bsico foi apresentada como um pr-requisito ao crescimento econmico, dando nfase aos investimentos em rodovias e energia eltrica (PELLEGRINO, 2005, p. 111). Com as Naes Unidas, atravs de sua agncia denominada Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), foi firmado um convnio objetivando o

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desenvolvimento de pesquisas e experimentaes no campo da fruticultura irrigada no Vale do So Francisco. Dois projetos foram desencadeados nessa direo: o de Bebedouro, em Petrolina (PE), e o de Mandacaru (BA), os quais serviram de base tcnica para o surgimento do Programa de Irrigao do Vale do So Francisco. Segundo Carvalho (1979), as repercusses desse primeiro plano no podiam ser imediatas, haja vista as medidas que o formavam. Entretanto, elas tiveram prosseguimento na etapa seguinte, ao entrar em vigor o II Plano Diretor da SUDENE.

5.4 O II Plano Diretor da SUDENE (1963-1965)

Com a finalidade de dar continuidade aos projetos iniciados no primeiro plano de ao, foi aprovado um novo plano, o II Plano Diretor da SUDENE, que abrangeria o perodo entre 1963 a 1965. A autonomia da SUDENE, nessa poca, decorria tambm do fato de o economista Celso Furtado exercer, simultaneamente, os cargos de Superintendente da SUDENE e Ministro Extraordinrio do Planejamento, para o qual foi nomeado em 1962. Isso facilitava o processo decisrio, tendo em vista que o Ministro mantinha relacionamento direto com o Presidente da Repblica (CARVALHO, 1979). De acordo com Furtado (1989), graas experincia e aos resultados do plano anterior, foi possvel melhorar o planejamento das aes, em particular daquelas direcionadas produo. Estas tiveram a sua participao nos recursos elevada de 15% para 25% do total; os pr investimentos saltaram de 5% para 15%, devido ao avano na capacitao do fator humano. J a participao dos investimentos ligados ao bem-estar social passaram de 5% para 15%. Observe-se que o esforo voltado ampliao do sistema produtivo concentrava-se na agropecuria. Segundo Furtado (1989), com base no reordenamento financeiro do novo plano, pretendia-se alcanar em 1963 um resultado bem superior por unidade de esforo monetrio, comparativamente ao primeiro plano. Especificamente, programava-se um ganho real de 10% para 1964 e de 20% para 1965. Entre as inovaes institucionais, destacava-se a criao de um Fundo de Emergncia destinado formao de estoques estratgicos, a fim de que as

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zonas afetadas por calamidades (secas ou enchentes) tivessem o seu abastecimento regularizado a curto prazo, prevenindo manobras eleitoreiras. Outra instituio foi o Fundo de Inverses, cujas funes seriam as seguintes:

[...] permitir que o governo assumisse os riscos envolvidos na pesquisa de recursos naturais; facilitar a criao de indstrias bsicas, de longo perodo de maturao e de tecnologia complexa; criar um mecanismo para amortecer o impacto das bruscas flutuaes na taxa cambial sobre os empreendimentos que se houvessem beneficiado de financiamento externo; e, permitir a mobilizao de recursos para financiar um plano a longo prazo de habitaes populares (FURTADO, 1989, p. 142)

Segundo Furtado (1989), o objetivo da SUDENE era ir alm de financiamentos e fiscalizao de projetos. Para exemplificar, em seu livro A Fantasia Desfeita, de 1989, o autor colocou em evidncia o caso da indstria txtil nordestina, ameaada de desaparecimento pela concorrncia da produo do Centro-Sul. A princpio, foi realizado um amplo estudo sobre os aspectos gerais da indstria, para em seguida colocar em prtica um programa que inclua os seguintes pontos: Treinamento de cerca de 200 mestres e contramestres de fiao e tecelagem, mediante cursos de capacitao intensivos realizados em seis Estados da regio; Realizao de seminrios e reunies com industriais do setor, com distribuio de literatura tcnica sobre os mtodos e processos de controle e de elevao de produtividade; Prestao de assistncia tcnica s fbricas para elaborao de projetos de financiamento e; Concesso de incentivos tanto para compra no pas como para importao de equipamentos destinados modernizao das fbricas. O II Plano Diretor suprimiu, em seu artigo 18, a exigncia de capital 100% nacional como requisito bsico para obteno dos favores fiscais. De fato, passou a beneficiar tambm

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empresas de capital estrangeiro, alm de estender os benefcios - at ento privativo de empresas industriais implementao de projetos agrcolas (ALMEIDA; ARAJO, 2004). De acordo com Carvalho (1979), embora visasse modificao e melhoria da estrutura econmica de zonas como a do Litoral-Mata (domnio da monocultura da cana-deacar) e a Semi-rida (palco das secas caractersticas da regio), foi como um forte instrumento da ampliao da infra-estrutura do Nordeste que o II Plano Diretor de fato funcionou. Mas as realizaes foram diversificadas: um dos mritos mais importantes desse plano foi a institucionalizao do sistema de incentivos fiscais, at hoje um dos mais importantes instrumentos de poltica econmica criado no Brasil para a promoo do desenvolvimento regional (CARVALHO, 1979, p. 186).

5.5 O III Plano Diretor da SUDENE (1966-1968)

No cenrio nacional, a poltica de combate inflao continuou criando dificuldades para o Nordeste. Um importante motivo era o fato de que, na conjuntura da segunda metade dos anos 1960, alm de no ser atribuda prioridade regio, em escala do governo federal, muitos dos recursos j disponveis para o Nordeste comearam a ser deslocados para programas nacionais e para outras regies do Pas. Antes disso, com o golpe militar de 1964, Furtado teve seus direitos polticos cassados e foi exilado do Brasil. Quer dizer, a SUDENE prosseguiu sem a presena do seu mentor. Nesse momento conturbado da economia brasileira, o III Plano Diretor daquela instituio foi aprovado pelo Congresso Nacional, para o perodo de 1966/1968, pela Lei 4.869, de dezembro de 1965. Isso ocorreu, portanto, durante a implementao do II Plano Diretor. Na elaborao do III Plano os mecanismos institucionais comearam a ficar mais complicados, porque a SUDENE estava atrelada ao Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais, em vez de diretamente ligada Presidncia da Repblica, como havia sido o caso (SILVA FILHO, 2010). Para caracterizar as novas condies que passaram a cercar o funcionamento da SUDENE, cabe assinalar, com base em Almeida e Arajo (2004), que inicialmente a deduo

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do imposto de renda para aplicao no Nordeste era de 50% do imposto devido. Entretanto, parte desse percentual passou a ser destinado Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR, atual Instituto Brasileiro de Turismo), Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (EMBRAER), ao Programa de Redistribuio de Terras (PROTERRA) e ao Programa de Integrao Nacional (PIN). Com efeito, enquanto o I Plano Diretor da SUDENE permitia a deduo, para aplicao em empresas no Nordeste, de 50% do imposto de renda devido, na ocasio da execuo do III Plano Diretor esse percentual era de apenas 25%, sendo esses programas denominados de especiais, conforme instituio por Decreto-Lei. Para Carvalho (1979), o III Plano Diretor difere qualitativamente dos que o antecederam pela nfase explcita conferida formao, conservao e utilizao dos recursos humanos da regio e (...) ao fortalecimento que procurou imprimir ao reaparelhamento das instituies encarregadas da execuo dos programas (CARVALHO, 1979, p. 186-187). Seus objetivos gerais assim expressavam-se, de acordo com Carvalho (1979): Necessidade de aumentar a renda per capita do Nordeste a um ritmo suficiente para diminuir a desigualdade atual em relao ao Centro-Sul, estabelecendo uma taxa cumulativa mdia anual de 7% para o crescimento interno da regio; Promover a integrao espacial e setorial da economia nordestina, buscando darlhe complementaridade, evitar distores locais de crescimento e integr-la cada vez mais, na economia brasileira; Criar novas oportunidades de emprego, a fim de absorver o crescimento da populao ativa e diminuir o dficit existente, e modificar a estrutura atual do emprego em favor dos setores secundrio e tercirio da atividade econmica; Elevar a taxa de crescimento da produo primria no sentido de: a) aumentar a oferta per capita de alimentos, b) ampliar, no setor agrcola, a capacidade de consumo de produtos industriais e c) expandir a oferta de matrias-primas; e, Alargar as possibilidades de acesso aos benefcios do desenvolvimento no sentido de propiciar a todos um mnimo de oportunidades de realizao pessoal e ensejar melhores condies de mobilidade social

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Tais objetivos deveriam ser alcanados atravs de linhas de ao dos programas e projetos em curso desde o I Plano Diretor. Mas tambm haveriam de resultar da identificao de novos fatores dinmicos que, uma vez aproveitados, assegurariam um crescimento mais rpido da economia do Nordeste e possibilitariam a esta uma maior autonomia em relao aos centros de deciso situados fora da regio (CARVALHO, 1979). No perodo de execuo do III Plano Diretor da SUDENE, foi iniciada a elaborao do IV Plano Diretor de Desenvolvimento Econmico e Social do Nordeste 1969/1973, aprovado pela lei 5.508, em outubro de 1968.

5.6 O IV Plano Diretor da SUDENE (1969-1973)

Segundo Silva Filho (2010), durante a elaborao do IV Plano Diretor da SUDENE, foi travada no Nordeste uma ampla discusso sobre a participao dos trabalhadores nos lucros das empresas. Na verdade, embora a SUDENE entendesse que a participao seria de grande importncia para fortalecer o prprio Sistema de Incentivos Fiscais e Financeiros (Fundo de Investimentos do Nordeste FINOR), a proposio, por orientao das autoridades federais centrais, no foi aprovada e, portanto, no constou do IV Plano Diretor. As condies institucionais existentes na poca de aprovao do IV Plano eram bem diferentes daquelas que caracterizaram os planos anteriores. A SUDENE agora se subordinava ao Ministrio do Interior (MINTER), institudo em 1967, cuja proposta era assumir a reforma administrativa do pas. Conseqentemente, incorporaram-se ao MINTER as Superintendncias de Desenvolvimento Regional (SUDAM, SUDENE, SUDECO e SUDESUL), como tambm o Banco Nacional de Habitao (BNH) e outras instituies (CARVALHO, 1979). Alm disso, em 1969, o governo contava com um rgo central de planejamento, o Ministrio de Estado do Planejamento e Coordenao Geral, cuja funo era consolidar a necessidade de polticas nacionais de desenvolvimento, instituindo os denominados Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND). Assim, pode-se dizer que, num certo sentido

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considerando a experincia da prpria SUDENE -, o planejamento regional antecedeu o nacional. A institucionalizao desses planos nacionais, em plena fase de implementao do IV Plano Diretor, reorientou o planejamento regional. O Ministrio do Planejamento decidiu que os Planos Diretores da SUDENE seriam absorvidos pelos PND e passariam a ser um captulo de tais instrumentos de planejamento. Como se afirmou, o IV Plano Diretor da SUDENE terminaria em 1973, mas o Ministrio do Planejamento passou, a partir de 1969, a elaborar o primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), absorvendo os programas que, pertencentes quele plano regional, deveriam ser executados a partir de 1972 (FURTADO, 1989). Segundo Carvalho (1979), diante da nova realidade, o IV Plano foi elaborado de acordo com as diretrizes recomendadas pelo Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED). Suas metas abrangiam a obteno de um ritmo de crescimento da economia que possibilitasse a continuidade do processo de desenvolvimento, com a reduo das disparidades inter-regionais e tambm a melhoria do nvel de vida da populao (CARVALHO, 1979, p. 189). Para Almeida e Arajo (2004), os dois ltimos Planos Diretores da SUDENE apenas aperfeioaram e ampliaram os benefcios fiscais e financeiros. No III Plano, buscou-se promover uma maior diversificao e descentralizao dos investimentos, alm da criao de uma rede regional de comunicaes e a melhora do sistema de transportes. J no IV Plano Diretor, alm de assegurar as metas j estabelecidas nos planos anteriores, deu-se maior nfase implantao de um centro dinmico de produo industrial na regio e a uma maior integrao da economia nordestina economia brasileira. No geral, a poltica de industrializao do Nordeste alcanou um maior resultado com o IV Plano Diretor. Todavia, o desdobramento das polticas de desenvolvimento da indstria nordestina s veio ganhar eficcia na fase dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, correspondentes s dcadas de setenta e oitenta.

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5.7 Plano de Desenvolvimento do Nordeste (1972-1974) e o II PND

Como a quarta etapa dos Planos Diretores da SUDENE no pode ser completada devido sua substituio por Planos de Desenvolvimento Nacional (PND), foi lanado em 1972, dentro do programa nacional de planejamento e crescimento econmico, o Plano de Desenvolvimento do Nordeste, o qual seguia as linhas gerais de ao dos planos anteriores da Superintendncia. Seus objetivos eram:

Incorporar o Nordeste no processo de desenvolvimento; criar no Nordeste um plo nacional de desenvolvimento pela construo de um sistema econmico moderno; criar condies para que no mdio prazo, o Nordeste passe a crescer a uma taxa em torno de 10% ao ano, nica forma de garantir a eliminao das disparidades de desenvolvimento com relao ao Centro-Sul; assegurar, ao longo do processo de evoluo econmica, uma crescente melhoria dos nveis de vida da populao nordestina (CARVALHO, 1979, p. 192).

Mesmo sendo uma extenso dos planos de ao anteriores propostos pela SUDENE, houve uma medida de inovao no Plano de Desenvolvimento do Nordeste. Essa novidade correspondia nfase concedida ao desenvolvimento de atividades vinculadas ao domnio da cincia e tecnologia. J para o perodo 1975-79, a SUDENE articulou-se com o rgo central do Sistema de Planejamento Federal, representado pela Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (SEPLAN), alm do MINTER. Essa articulao girou em torno da preparao de um Programa de Ao do Governo para o Nordeste. Seus objetivos eram: promover a integrao do Nordeste ao processo de desenvolvimento do pas; reduzir as disparidades interregionais de renda; e assegurar crescente melhoria da qualidade de vida da populao (CARVALHO, 1979). A SUDENE estabeleceu como meta principal para a regio, recuperar at 1979 o nvel de participao do PIB regional no PIB nacional. O propsito era retornar aos nveis de 1968 (incio do chamado milagre econmico), ou seja, superior a 15%.

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Na elaborao do Programa de Ao do Governo para o Nordeste, como nos demais planos que se seguiram no decorrer das dcadas de 1980 e 1990, a SUDENE, sem dispor das condies prticas para exercer a coordenao dos investimentos destinados regio, limitouse ao acompanhamento e avaliao das medidas propostas para o Nordeste. Contudo, foram escassos os investimentos destinados regio, principalmente durante a dcada de 1980, quando o governo federal assumiu como principal objetivo a meta de conter o processo inflacionrio. E, mais tarde, nos anos 1990, a economia do pas passaria por fortes mudanas, como a estabilizao econmica (com o Plano Real), a abertura comercial e as privatizaes de grandes empresas estatais, como a Vale do Rio Doce. Assim, os esforos em realizar planos de desenvolvimento econmico, nos moldes dos PNDs, deixaram de marcar presena na agenda governamental. Assistiu-se, ento, ao enfraquecimento gradativo das Superintendncias de Desenvolvimento, at a sua extino em 2001.

5.8 A ADENE e a recriao da SUDENE

Em 2002 foi criada a Agncia de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE) atravs da medida provisria nmero 2.146-1, de 4 de maio de 2001, cuja instalao deu-se pelo decreto nmero 4.126, de 13 de fevereiro de 2002, em substituio (que se revelou temporria) SUDENE. Seu principal objetivo era promover o crescimento e a integrao inter e intrarregional do Nordeste Brasileiro, bem como o progresso social, com base na disseminao do desenvolvimento sustentvel na sua rea de atuao. A Agncia, tentando retomar a estratgia de examinar a questo regional, elaborou em 2003 a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). De acordo com o Ministrio da Integrao (www.integracao.gov.br), as atividades implicadas significaram, ou propiciaram: A observao do territrio brasileiro em seus diferentes aspectos econmicos e sociais;

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A convico de que o desafio das desigualdades abrange todas as regies brasileiras, e;

A confirmao de que os maiores desafios regionais brasileiros se localizam no Norte e no Nordeste.

Alm disso, a partir desse momento, em parceria com o Ministrio, foram elaborados o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE) e o Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Semi-rido (PDSA). Porm, durante a gesto do governo Lula foram lanadas as bases para a recriao da SUDENE, sendo desativada a agncia reguladora ADENE. A pedido de Celso Furtado, o Presidente da Repblica reuniu tcnicos que compuseram o Grupo de Estudos Interministerial (GTI), sob a coordenao da economista Tnia Bacelar, dando relanamento do projeto da SUDENE em 2003. Em 2007, por intermdio da Lei Complementar N 125, de 03 de janeiro de 2007, recriada a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE. Seu formato o de uma autarquia especial, administrativa e financeiramente autnoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, com sede na cidade de Recife, Estado de Pernambuco, e vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional. De acordo com dados do Ministrio da Integrao, a nova Superintendncia do Nordeste, bem como a da Amaznia, tem como instrumentos de ao planos de desenvolvimento, incentivos fiscais e os fundos constitucionais e de desenvolvimento: Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), no caso da SUDENE, e dos Fundos de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e Constitucional do Norte (FNO), no caso da SUDAM. O oramento desses fundos para 2007 totalizou R$ 8,8 bilhes de reais. Igualmente, foram recriados os respectivos Conselhos Deliberativos. Segundo o ministrio, estes conselhos proporcionaro uma ampla representatividade poltica e, ainda, deliberaro sobre as estratgias de desenvolvimento e as prioridades para aplicao dos recursos do FNE, FDNE, FDA e FNO. De acordo com o site da SUDENE (www.sudene.gov.br), de sua competncia:

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I - definir objetivos e metas econmicas e sociais que levem ao desenvolvimento sustentvel de sua rea de atuao; II - formular planos e propor diretrizes para o desenvolvimento de sua rea de atuao, em consonncia com a poltica nacional de desenvolvimento regional, articulando-os com os planos nacionais, estaduais e locais; III - propor diretrizes para definir a regionalizao da poltica industrial que considerem as potencialidades e especificidades de sua rea de atuao; IV - articular e propor programas e aes nos Ministrios setoriais para o desenvolvimento regional, com nfase no carter prioritrio e estratgico, de natureza supra-estadual ou subregional; V - articular as aes dos rgos pblicos e fomentar a cooperao das foras sociais representativas de sua rea de atuao de forma a garantir o cumprimento dos objetivos e metas de que trata o inciso I do caput deste artigo; VI - atuar como agente do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, visando a promover a diferenciao regional das polticas pblicas nacionais e a observncia dos 1 e 7 do art. 165 da Constituio Federal; VII - nos termos do inciso VI do caput deste artigo, em articulao com o Ministrio da Integrao Nacional, assessorar o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto por ocasio da elaborao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento geral da Unio, em relao aos projetos e atividades previstas para sua rea de atuao; VIII - apoiar, em carter complementar, investimentos pblicos e privados nas reas de infraestrutura econmica e social, capacitao de recursos humanos, inovao e difuso tecnolgica, polticas sociais e culturais e iniciativas de desenvolvimento sub-regional; IX - estimular, por meio da administrao de incentivos e benefcios fiscais, os investimentos privados prioritrios, as atividades produtivas e as iniciativas de desenvolvimento subregional em sua rea de atuao, conforme definio do Conselho Deliberativo, em consonncia com o 2 do art. 43 da Constituio Federal e na forma da legislao vigente;

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X - promover programas de assistncia tcnica e financeira internacional em sua rea de atuao; XI - propor, mediante resoluo do Conselho Deliberativo, as prioridades e os critrios de aplicao dos recursos dos fundos de desenvolvimento e dos fundos setoriais na sua rea de atuao, em especial aqueles vinculados ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico; XII - promover o desenvolvimento econmico, social e cultural e a proteo ambiental do semi-rido, por meio da adoo de polticas diferenciadas para a sub-regio. Conforme sugerido por esse rol de atribuies, a SUDENE segue sintonizada ao objetivo de proporcionar maiores investimentos para a regio a fim de diminuir as disparidades econmicas e sociais que tornam o Nordeste o reflexo mais evidente das mazelas do pas.

5.9 50 anos de SUDENE: breves consideraes sobre as conquistas e derrotas das propostas de Furtado

A Regio Nordeste, durante os 50 anos de existncia da SUDENE, passou por uma modificao significativa da sua estrutura produtiva, multiplicando e diversificando sua produo. indiscutvel a reestruturao e o desenvolvimento industrial que se obteve durante essas cinco dcadas. Houve a instalao de vrios complexos industriais e agroindustriais de mdio e grande porte, que tiveram o apoio decisivo da Superintendncia. Dessa forma, a linha bsica de ao de combate ao subdesenvolvimento nordestino, que compreendia o projeto de industrializao, teve bons resultados. No foram exatamente aqueles resultados idealizados e esperados por Furtado, que deveriam se materializar em um complexo industrial nordestino. Mas foram dados alguns passos rumo ao desenvolvimento. Outra observao que industrializao regional incidiu no litoral e principalmente nas trs capitais mais importantes (Salvador, Recife e Fortaleza). Assim, os padres da ocupao permaneceram igualmente concentrados na orla litornea, nos espaos j mais dinmicos comparativamente falando (ABLAS; PINTO, 2009).

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Resgatando idia contida no captulo 2, o que aconteceu no Nordeste foi um processo de modernizao da produo, assim como ocorreu no Brasil durante a implantao da indstria nacional. Ou seja, ocorreu uma transformao do padro de consumo, com maior sofisticao, ao copiar as elites do Centro-Sul (FURTADO, 1972). No se tratou de produzir itens para a grande massa da populao, e sim para um pequeno grupo de consumidores elitizado. Dessa forma, a absoro do progresso tcnico ocorreu voltada, ao menos inicialmente, aos padres de consumo, limitando seus efeitos ao processo de modernizao do estilo de vida de alguns segmentos da populao. Quanto Zona da Mata, outra linha de ao idealizada por Furtado, as iniciativas idealizadas no saram do papel. O objetivo do GTDN era incentivar outras atividades ao lado da cana-de-acar, diversificando a produo da regio. Isso deveria ocorrer pela promoo de outras culturas que tivessem melhor adaptao entre o meio e o homem. Todavia, aconteceu exatamente o contrrio do que havia se planejado. A cana-de-acar tornou-se mais presente do que era antes, com o lanamento do programa federal Prlcool, em 1975. O programa foi desenvolvido para evitar o aumento da dependncia externa de divisas quando dos choques de preo do petrleo na dcada de 1970. O reflexo do programa foi a elevao da rea cultivada de cana em Pernambuco, que passou de 250 mil hectares plantados para 500 mil. Dessa forma, dobrou-se a rea de cultivo da cana-de-acar no Nordeste, seguindo em direo oposta do que era pretendido pelo GTDN. De fato, em vez de diversificar a produo, havia-se consolidado a monocultura da cana em lugares inadequados, devido proteo estatal. Dessa forma, a proposta inicial de reforma agrria, que implicava mudar o padro de uso e de propriedade da terra na Zona da Mata nordestina, no foi realizada. A colonizao dos vales midos do Maranho tambm foi uma das idias de Furtado para resolver o problema do semi-rido, que era marcado por forte densidade demogrfica e pobreza. Na poca do GTDN, o estado no fazia parte do Nordeste. O Maranho era MeioNorte nas classificaes anteriores criao da SUDENE. Para Celso Furtado, todavia, o Maranho era uma pea fundamental dentro do plano regional da Superintendncia. Assim, uma das propostas centrais do GTDN era retirar pessoas do semi-rido e lev-las para o Maranho, estimulando a migrao espontnea, que j existia, de nordestinos em direo

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fronteira maranhense. Para que isso acontecesse puxava-se o Maranho para a regio Nordeste para estimular esse processo de migrao organizada (ARAJO, 2000, p. 82). Entretanto, essa foi mais uma proposta que no foi executada. Quando Furtado regressou ao pas, com o fim do regime militar, descobriu que o Maranho no fora ocupado pela migrao de nordestinos e, sim, por gachos que haviam subido pelo Centro-Oeste em busca de terras para plantao de soja. Atualmente, a regio composta pelas reas de cerrado dos estados do Maranho, Piau, Tocantins e Bahia, chamada de Mapitoba, j responde por 10% da soja produzida no pas. Aos produtores de gros estabelecidos h mais tempo, os migrantes do Centro-Sul do Brasil, em sua maioria gachos e paranaenses, somou-se recentemente uma leva de investidores estrangeiros e empresas do agronegcio. Foram eles que fizeram 70% das aquisies de terras na regio em 2008, segundo dados disponveis no site

<http://www.fazendaspiaui.com.br/noticias.html>, acessado em 30 set. 2010. A figura 1 elucida os contornos do Mapitoba.

Figura 1 A regio do Mapitoba e a plantao de soja: 1998-2008

Fonte: www.fazendaspiaui.com.br/noticias.html.

Segundo dados do site, a regio entrou na mira de investidores nacionais e estrangeiros por reunir diversas vantagens:

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uma das reas com maior disponibilidade de terras do pas - estima-se que o estoque disponvel para novos cultivos seja de trs milhes de hectares, o equivalente a metade da rea ocupada pela cana no Brasil.

Apesar da alta procura nos ltimos trs anos, a mdia de preos pelas reas de cultivo ainda 40% inferior do cerrado do Centro-Oeste.

Os investidores preferem o Mapitoba tambm por estar fora do foco dos ambientalistas. Ali, a obrigao de preservao ambiental de 35% da propriedade, enquanto no norte de Mato Grosso (considerado parte do bioma Amaznia) de 80%.

A logstica outro ponto-chave. Boa parte da regio servida pela ferrovia Norte-Sul, operada pela Companhia Vale do Rio Doce. Seus trilhos transportam soja at o porto maranhense de Itaqui para ser exportada. Essa sada est seis dias a menos de navegao da Europa do que o porto de Paranagu, no Paran, de onde embarcada a maior parte da soja produzida em Mato Grosso.

Assim, a combinao entre terras mais baratas e custo logstico inferior gera uma rentabilidade que pode chegar a 8% ao ano - o dobro de reas tradicionais de cerrado, segundo clculos da consultoria AgraFNP. Por isso, a soja um dos maiores investimentos agrcolas realizados na regio. A quarta linha de ao do pensamento furtadiano, o Projeto de Irrigao, nas palavras do economista uma das maiores batalhas que tive na SUDENE e, provavelmente, a mais completa derrota que tive (FURTADO, 1998, p. 10). Tal projeto consistia, basicamente, em otimizar o uso do solo, permitindo a diviso de renda. Outra sugesto era que essas aes tambm fossem realizadas de forma a criar alternativas de emprego para a populao do semirido em outras reas, no subutilizando, por exemplo, as zonas midas do Nordeste (FURTADO, 1998, p. 10). Todavia, devido a forte presso poltica exercida pelos proprietrios de terra, a Lei de Irrigao apresentada no Congresso Nacional, no foi aprovada e o projeto foi arquivado. Outro ponto importante, a questo social, sempre presente nos discursos e textos de Furtado, ainda um problema grave na regio. De acordo com o site do Ministrio da Integrao Nacional (www.integracao.gov.br), a SUDENE, com vistas a amenizar os problemas da regio Nordeste nesta primeira dcada do sculo XXI, lanou o Plano Regional

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de Desenvolvimento do Nordeste (PRDNE). No seu relatrio consta que, no campo social, as desigualdades so expressivas: nove estados do Nordeste esto entre os dez estados com piores IDHs do Brasil. Segundo Almeida e Arajo (2004), ao comparar as regies brasileiras no perodo compreendido entre 1970 e 1999, em termos absolutos, observa-se que houve uma melhoria significativa dos indicadores sociais em praticamente todas, tanto na fase de crescimento acelerado dos anos 1970 quanto na fase de retrao e declnio dos anos de 1980-90. No entanto, isso ocorreu de forma desigual, como est expresso na tabela 6.

Tabela 6 Indicadores sociais por regies do Brasil (1970-1999)

Esperana de Vida Regies ao nascer por regies 1970 Norte Nordeste Sudeste Sul C. Oeste Brasil 54 44 57 60 56 53 1980 64 52 64 67 65 60 1990 68 59 67 70 68 65 2000 68 66 70 71 69 68 Mortalidade Infantil (% por 1.000 nascidos com vida) 1970 96 151 86 77 81 114 1980 81 121 71 61 78 88 1990 101 88 71 62 80 52 2000 29 43 21 18 21 29 Taxa de Alfabetizao (15 anos ou mais - %) 1970 63,0 46,1 77,1 76,5 67,5 67,0 1980 69,4 54,1 83,6 84,2 76,5 74,7 1990 75,9 63,5 88,2 88,7 83,9 80,6 2000 88,4 73,4 92,2 92,2 89,2 86,7 1970 0,534 0,596 0,615 0,574 0,519 0,639 Coeficiente de Gini para a renda 1980 0,589 0,618 0,584 0,574 0,626 0,611 1990 0,591 0,622 0,578 0,567 0,610 0,602 2000 0,537 0,576 0,546 0,527 0,572 0,566

Fonte: ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 120. Notas: (1) Exclusive a populao rural; (2) Para a taxa de alfabetizao das pessoas de 15 anos ou mais, referente ao ano de 2000, utilizamos os dados de 1999 do IBGE. 2000; (3) Para o ndice de Gini referente ao ano de 2000 utilizamos os dados de 2001, compilados pelo IBGE. 2003.

Segundo os dados da tabela 6, pode-se observar que houve uma melhora significativa dos indicadores sociais relativos ao Nordeste durante os anos de 1970-1999. Todavia, as diferenas so ainda considerveis em relao mdia nacional. O Nordeste permanece como reduto dos piores indicadores. Isso claro no tocante expectativa de vida, que para o nordestino passou de 44 para 66 anos no referido perodo. Esse comportamento prximo mdia nacional, que em 1999 registra 68 anos. Contudo, o desempenho nordestino ainda est abaixo das demais regies do pas.

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Com referncia evoluo do nvel de mortalidade infantil, os dados revelam uma reduo desse ndice em todas as regies brasileiras no perodo em anlise, embora o declnio tenha sido mais representativo nas regies Sudeste (76%), Sul (77%) e Centro-Oeste (74%). No Nordeste, apesar de ter diminudo o nvel de mortalidade infantil (de 151 em 1970 para 43 em 2000, correspondente a 71,5%), esse ndice ainda bastante elevado, superando, inclusive, ao final da srie, os coeficientes das regies Sudeste e Sul conjuntamente. J no que compete a taxa de alfabetizao, constata-se uma evoluo significativa desse indicador em todas as regies, sendo que no Norte e Nordeste os resultados evoluram com mais intensidade no perodo em estudo. Todavia, a menor taxa de escolaridade ainda se refere regio nordestina. No que diz respeito ao coeficiente de Gini, que indica o grau de concentrao da renda, verifica-se uma melhora sistemtica desse indicador no perodo em anlise, particularmente nas regies Sudeste e Sul. No Nordeste a melhora foi bastante marginal entre os extremos da srie, aps a situao ter piorado de 1970 para 1980 e de 1980 para 1990. Nas regies Norte e Centro-Oeste, a concentrao da renda mostrou-se ainda mais acentuada do que no Nordeste. Para Almeida e Arajo (2004), outro indicador importante, que expressa com nitidez a disparidade existente entre o crescimento econmico e a evoluo dos indicadores sociais da regio Nordeste nos anos ps-criao da SUDENE, o ndice de incidncia absoluta de pobreza. A tabela 7, a seguir, permite a comparao interregional, entre os anos de 1970 e 1999, da trajetria da pobreza brasileira. A metodologia utilizada pelos autores para a definio da linha de pobreza baseou-se na renda das famlias equivalentes a at um quarto do salrio mnimo vigente no pas em dezembro de 1980. Aplicou-se sobre esse valor o ndice geral de preos (IGP-DI) para os anos seguintes. Isso significa dizer que a pessoa cujo rendimento familiar per capita encontra-se abaixo de um quarto do salrio mnimo prevalecente no pas, classificada como pobre ou indigente (ALMEIDA; ARAJO, 2004).

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Tabela 7 Nmero de pobres e incidncia de pobreza absoluta e relativa 1970/80/88/99

Participao dos pobres por regio Regies 1970 1000 Norte Nordeste Sudeste Sul C. Oeste Brasil (%) 1980 1000 (%) 1988 1000 (%) 1999 1000 (%) Participao dos Pobres por regies no total do pas (%) 1970 4,2 43,5 29,5 16,9 5,9 100 1980 5,9 56,6 20,3 11,3 5,9 100 1988 3,0 53,0 25,5 12,1 6,4 100 1999 8,8 50,7 26,6 10,2 5,7 100

1.865,30 59,3 19.422,10 76,8 13.178,50 37,7 7.568,20 51,4 2.640,50 58,4 44.674,60 54,1

1.738,40 30,9 16.657,20 49,6 5.968,20 12,0 3.336,50 18,2 1.746,70 24,1 29.447,00 34,8

1.327,40 29,1 23.776,30 58,8 11.426,10 18,5 5.418,00 25,0 2.874,60 29,7 44.822,40 32,5

3.813,00 36,2 21.873,00 48,8 11.491,00 17,0 4.402,00 18,3 2.463,00 22,3 43.129,00 27,7

Fonte: ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 122. Nota: (1) Exclusive a populao rural.

Conforme os dados da tabela 7, houve uma reduo razovel no total da populao pobre do Brasil. Em termos relativos, esse indicador diminuiu de intensidade ao longo dos anos 80 e 90. Em 1970, mais da metade (54,1%) da populao brasileira estava abaixo da linha de pobreza. Em 1980 esse valor havia diminudo para pouco mais de um tero (34,8%), atingindo 32,5% em 1988 e 27,7% em 1999. Em termos absolutos, a reduo da populao pobre do pas foi igualmente representativa na dcada de 1970, passando de 44,7 milhes para 29,4 milhes de pessoas em 1980, sendo que ao longo dos anos 1980 esse indicador voltou a crescer, atingindo a cifra alarmante de 44, 8 milhes em 1988 e 43,1 em 1999. No que diz respeito participao das diferentes regies brasileiras no total de indigentes, observa-se que, em 1970, o Nordeste tinha um nmero de pobres (19,4 milhes) superior ao somatrio das populaes pobres das regies Norte (1,8 milhes), Sudeste (13,2 milhes) e Centro-Oeste (2,6 milhes). Em 1980, apesar da reduo da pobreza nordestina (que caiu de 19,4 milhes em 1970 para 16,7 milhes em 1980), a sua magnitude, no entanto, chegava a superar em 36% a pobreza das outras quatro regies, que somavam conjuntamente um total de 12,3 milhes de indigentes naquele ano. Em 1988, a massa de indigentes (23,8 milhes de pessoas) existente no Nordeste no somente superava o contingente de pobres apresentado pelas demais regies do pas (que somavam conjuntamente um montante 21 milhes de pessoas), como ultrapassava tambm a quantidade de pobres que havia sido

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registrada no incio dos anos setenta. J em 1999, a despeito do nmero de indigentes nordestinos ter cado para 21,8 milhes (pouco inferior aos 22 milhes das outras quatro regies juntas), ainda era suficientemente alto para refletir o reduzido alcance das polticas oficiais de desenvolvimento implementadas na regio, que priorizaram a industrializao.

A despeito de que a pobreza e a questo social tenham sido o motivo que constituiu o primeiro conjunto de desenhos de polticas de desenvolvimento regional deste pas, a maior parte dos esforos pblico e privado se canalizou muito mais para reas que no tinham como beneficiadas diretas as camadas mais pobres da periferia nacional (CANO, 1994, p. 312 apud ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 123).

Nos anos 2000, toda a poro de territrios que compem o chamado serto nordestino (Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, totalizando uma rea de 936.933 km), permaneceu em um estado de pouco desenvolvimento, onde esto localizados bolses significativos de pobreza, como indicado na figura 2.

Figura 2 Mapa da pobreza por regio brasileira (em %) 2000

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Fonte: IBGE, 2000.

Segundo a figura 2, no Brasil as populaes consideradas pobres e indigentes esto localizadas com maior representatividade nas regies Nordeste e Norte e com menor intensidade no Centro-Oeste, Sudeste e Sul do pas. Na regio Nordeste predomina a condio de maior percentual populacional (15% a 30% e acima de 30%) de pobres e indigentes nos diversos municpios, sendo mais ampla nos Estados do Piau, Maranho, Cear e Alagoas. Dessa forma, o mapa da pobreza divulgado pelo IBGE apenas refora os argumentos expostos anteriormente: o serto nordestino apresenta as taxas mais expressivas de pobreza dentro da regio Nordeste, sendo que a regio um dos destaques nesses termos em escala nacional, sugerindo que os investimentos para a implantao da indstria no resultaram em melhorias para a populao de uma forma geral. Pode-se dizer que a prpria proposta da SUDENE, como promotora do desenvolvimento regional do Nordeste, tenha sido derrotada com o golpe de 1964, quando se deixou de realizar o planejamento em instncia regional para se pensar em planejamento e desenvolvimento econmico em escala nacional. E, quando se olha para o conjunto de medidas iniciais propostas pela Superintendncia, pode-se constatar que o sonho de Furtado, de tornar o Nordeste um espao desenvolvido dentro da dinmica nacional, foi frustrado ou pelo menos adiado. Assim, em linhas gerais, a ao da SUDENE durante os seus 50 anos de histria e luta, foi insatisfatria. Segundo Diniz (2009), as trs razes que no permitiram que a Superintendncia cumprisse com todas as suas propostas, so: O aniquilamento das propostas de reformas estruturais; A drenagem dos recursos previstos no sistema de incentivos fiscais, e; Os projetos industriais aprovados funcionaram com problemas. O aniquilamento das propostas de reformas estruturais traduziu-se principalmente no engavetamento da reforma agrria, logo, na manuteno da estrutura de propriedade e explorao da terra. J a drenagem dos recursos previstos para o Nordeste diz respeito ao multidirecionamento dos mesmos, com aplicao em outras reas em todo o pas. E, por

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ltimo, quanto industrializao, dos 763 projetos industriais que receberam incentivos oriundos da SUDENE, em 1978, por exemplo, 104 estavam funcionando com problemas e outros 88 haviam sido paralisados (DINIZ, 2009, p. 244). Todavia, no h como pensar em poltica de desenvolvimento para o Nordeste, atualmente, e no considerar as idias de Furtado. Refletir sobre a reforma agrria, os rumos da industrializao, os ndices de analfabetismo e a distribuio de renda, por exemplo, implica levar em conta o seu pensamento quanto s razes dos problemas regionais e s possibilidades abertas ao desenvolvimento, como se abordou neste estudo. Por isso, correto concluir sobre a atualidade do discurso de Celso Furtado, relativamente questo regional brasileira, e em particular, questo nordestina. As medidas preconizadas pelo economista h 50 anos ainda se fazem presentes como possveis instrumentos para criao de alternativas para combater o subdesenvolvimento do Nordeste. Dentre elas, a concepo de um projeto de industrializao aliado inovao tecnolgica a ser implementado de acordo com as especificidades de cada micro-regio que compe o Nordeste, descentralizando, conseqentemente, os recursos pesadamente investidos na orla litornea e elevando tanto o nmero do emprego como a renda para a populao. Ou, ainda, a revitalizao do antigo projeto de reforma agrria, cujo objetivo era distribuir a terra, enfraquecendo as oligarquias que comandavam as decises mais importantes dentro da regio, como de fato, acontece at hoje. Outro projeto importante est ligado disseminao da educao, o acesso escola. O economista preconizava que

No Nordeste para se enfrentar mesmo a questo regional, tem-se que distribuir dois ativos importantes ou no adianta: terra e educao. Enquanto no se mexer na estrutura fundiria, enquanto no se promover o acesso da populao ao conhecimento, no ser equacionada a tragdia regional (FURTADO apud ARAJO, 2006, p. 32).

Distribuir terra e educao. Eis alguns dos passos para que a situao perifrica do Nordeste sofresse mudana. Com relao terra, o uso dos solos que foi questionado na criao da Lei de Irrigao, que possibilitaria tambm a distribuio da renda, ainda uma alternativa nos dias de hoje para a populao do semi-rido. Tal projeto permitiria que as

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aes governamentais fossem alm das medidas imediatistas das pocas de seca. J com relao educao, embora a taxa de alfabetizao expressa na tabela 6, apresente melhores resultados, o ndice da regio ainda o menor com relao s demais regies do pas, sendo necessrios investimentos que vo alm do Programa Bolsa Escola. Assim, esses so alguns exemplos do quanto ainda se faz presente, as idias de Celso Furtado para a formulao de polticas pblicas regionais de desenvolvimento no Brasil e, particularmente, no Nordeste. Talvez seja necessrio, resgatar devidamente as discusses sobre a problemtica do desenvolvimento regional que foram afetadas pelo governo federal na dcada de 1970, quando o planejamento regional passou a ser objeto tratado no mbito nacional, logo, afastado do ambiente de debates e presses locais.

* * *

Ao longo dos 50 anos de atuao da SUDENE, a industrializao foi o segmento que mais obteve xito dentro das quatro propostas de ao defendidas por Celso Furtado. E por ter sido tratada com destaque na obra do economista, denotando o carter essencial de sua compreenso, no prximo captulo sero detalhadamente explorados os caminhos percorridos pela industrializao e o seu papel dentro do projeto de desenvolvimento do Nordeste.

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6 O PAPEL DA INDUSTRIALIZAO NO DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE

Em 1950 quando Celso Furtado lanou a SUDENE, sua preocupao, em maior medida, foi resgatar e modernizar a indstria nordestina, tornando-a pea fundamental na promoo do desenvolvimento da regio, ao investir fortemente no setor. Pode-se dizer que Furtado vislumbrava a indstria como o pilar capaz de sustentar seu sonho de ver solucionada a questo regional do Nordeste. Todavia, no captulo anterior, o tema da industrializao foi abordado de forma geral, em conjunto com outras reas de atuao dos Planos Diretores da SUDENE. Por ter um carter primordial na obra de Furtado para a compreenso da situao perifrica do Nordeste, este captulo tratar especialmente do processo de industrializao, procurando evidenciar a importncia do setor, tal como os caminhos percorridos paralelamente indstria nacional e os resultados alcanados, luz do pensamento furtadiano.

6.1 A industrializao como opo de desenvolvimento de acordo com Celso Furtado

Frente s disparidades regionais decorrentes da difuso irregular do processo de industrializao vivido pelo pas desde 1930 e buscando desenvolver a regio Nordeste, com o aporte do GTDN, foram lanadas algumas propostas, expressas em Uma poltica de desenvolvimento para o Nordeste, texto de Celso Furtado escrito em 1959. De acordo com esse documento, um dos entraves que impossibilitavam o desenvolvimento da economia nordestina estava ligado falta de um projeto de industrializao para a regio. O diagnstico do GTDN apontava que na faixa litornea, onde se concentrava uma elevada densidade demogrfica, era necessrio aumentar a produtividade por trabalhador. Para que isso ocorresse, seria imperativo aumentar a densidade de capital por pessoa ocupada, o que implicaria, necessariamente, em industrializao (FURTADO, 1959b, p. 86).

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A industrializao uma das quatro linhas de ao dentro das propostas de Furtado elencadas no captulo anterior constitua-se como o carro-chefe para a promoo do desenvolvimento. Dessa forma, garantir um centro industrial que tivesse como efeito processos na forma de espirais ascendentes, as quais dinamizariam o mercado nordestino, seria o incio da luta contra o subdesenvolvimento. Mesmo presenciando o arrojo industrial vivenciado na dcada de 50 com o Plano de Metas e a crescente integrao dos mercados inter-regionais, cujos resultados se apresentariam na forma de fortes abalos na estrutura ainda incipiente da indstria nordestina, o projeto de industrializao, segundo Furtado (1959b), mostrava-se vivel. Pois, na poca, grande parte da velha indstria txtil nordestina encontrava-se vendendo no Sul do pas de 30% a 40% da sua produo. Com a mo-de-obra mais barata, com os recursos energticos em abundncia e com o algodo (principal matria-prima da indstria txtil) mais barato na regio, ainda era possvel competir, mesmo que em menor escala, com a produo do CentroSul. Portanto, h condies para o desenvolvimento industrial, e para a terceira linha de ao a que nos propomos um grande aumento nos investimentos industriais (FURTADO, 1959b, p. 34). Segundo Furtado em A Operao Nordeste, igualmente de 1959, a industrializao tem como primeiro objetivo absorver a massa enorme de populao que est desempregada nas zonas urbanas da regio. Estima-se que h mais de meio milho de pessoas, em idade de trabalhar, quase totalmente desocupadas, flutuando nas cidades do Nordeste (FURTADO, 1959b, p. 34). E num segundo momento, com o aumento do emprego e dos investimentos, se assistiria a um efeito multiplicador, ou seja, um aumento no investimento causaria um aumento proporcionalmente maior na renda o que levaria elevao da propenso a consumir, ampliando a demanda e a oferta, como nos mostrou Keynes, em 1936 ao publicar o livro Teoria Geral do Emprego, Juros e Moeda. Pontuando a percepo de Furtado sobre a questo regional nordestina, nasce a SUDENE e os seus quatro Planos Diretores expressos em detalhes no captulo anterior com o total apoio do governo JK. A Superintendncia era a personificao das idias do economista para alavancar o desenvolvimento na regio. Entre elas figurava a promoo de um centro autnomo manufatureiro que representasse a implementao de uma poltica regional de substituio de importaes. Observa-se, ao percorrer algumas de suas obras, que a poltica de

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industrializao regional foi uma das grandes preocupaes do economista, representando tambm a linha de ao que obteve os melhores resultados dentro das diretrizes dos planos da SUDENE. De acordo com Furtado (1959b), para que a industrializao da regio se tornasse realidade, o caminho a ser percorrido, envolvia:

[...] determinar que indstrias apresentem maior viabilidade econmica na regio, tendo em vista o mercado local e a possibilidade de concorrer com as indstrias do Sul, quer nos prprios mercados nordestinos, quer nos mercados de outras regies do pas (...) as dimenses do mercado justificam a instalao de um ncleo de indstria siderrgica, ncleo esse que dever permitir, num segundo passo, a expanso de indstrias de ferro e ao e mecnicas, que existem atualmente de forma embrionria. O terceiro grupo de indstrias que convm fomentar (...) so aquelas que, apoiando-se numa base favorvel de matrias-primas locais, tem possibilidade de penetrar rapidamente nos mercados em expanso do Sul do pas. Algumas dessas indstrias como a do cimento e a dos adubos fosfatados j contam com um importante comeo de desenvolvimento. O quarto grupo visa recuperao de indstrias tradicionais - notadamente txtil e alimentar em razo da dimenso do mercado local, do baixo custo de mo-de-obra e da farta disponibilidade de matria-prima (FURTADO, 1959b, p. 86-87).

Numa palavra: a poltica de industrializao visaria o trplice objetivo de dar emprego massa populacional flutuante, criar uma classe dirigente nova e fixar na regio os capitais formados em outras atividades econmicas, que tendem a migrar (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 102). Para que o projeto industrial da SUDENE sasse do papel, tornando-se realidade, fazia-se indispensvel um sistema de incentivos capazes de cobrir os altos investimentos necessrios para a implementao do processo de industrializao. Por isso, conjuntamente com a lei que instituiu a Superintendncia, foi criado o sistema de incentivos fiscais e financeiros conhecido como 34/18. A seguir, a seo 6.2 traz os detalhes do que foi esse sistema.

6.2 Sistema de incentivos fiscais para sustentar a industrializao do Nordeste: caracterizao e resultados

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No processo de industrializao da regio Nordeste, a SUDENE teria, entre suas finalidades, formular e executar a poltica de fomento indstria nordestina. Para que a poltica de desenvolvimento fosse consolidada conforme a programao estabelecida nos planos regionais, criou-se um amplo e sofisticado aparato de incentivos fiscais e financeiros para atrair inverses em projetos reconhecidos pela Superintendncia como prioritrios para o Nordeste. Entre esses incentivos cabe realar: A iseno e o reinvestimento do imposto de renda para capitalizao de empresas instaladas no Nordeste; Iseno do imposto de importao de equipamentos (quando no similares aos de fabricao nacional); Iseno do imposto sobre produtos industrializados (IPI). A criao desse mecanismo de incentivo, inicialmente conhecido como sistema 34/18 e depois transformado no Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR), em 1974, visava, prioritariamente, aplicar recursos atravs da subscrio de aes em projetos implantados ou a serem implantados no Nordeste, e garantir a manuteno de um modelo de mobilizao de poupanas para inverses privadas. Em essncia, esse sistema permitia que as pessoas jurdicas pudessem deduzir em at 50% o montante do imposto de renda a pagar ao Tesouro Nacional para investir ou reinvestir em projetos no Nordeste, sob a coordenao da SUDENE (ALMEIDA; ARAJO, 2004). Para Furtado (1981), o governo estava ciente de que, sem incremento de financiamento, no seria possvel levar adiante o esforo de investimento em infra-estrutura exigido pela reordenao espacial, requerida para transformar uma economia primrioexportadora (FURTADO, 1981, p. 39) em um sistema industrial centrado no mercado interno. O sistema 34/18, ao fomentar a indstria nordestina, seria, ento, capaz de criar condies para reduzir as disparidades econmicas e sociais tanto na esfera intra-regional como em relao s demais regies. Todavia, entre a idealizao dos objetivos e a execuo dos planos, houve um distanciamento que foi refletido no no atendimento das propostas formuladas pela SUDENE.

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Ao analisar a evoluo dos incentivos indstria do Nordeste, assim como os critrios de seleo dos projetos e de concesso dos benefcios fiscais ao longo das dcadas de atuao da SUDENE, constata-se que houve perda de foco do objetivo principal. Ocorreu, de fato, [...] um desvio desse mecanismo, no sentido de se transformar cada vez mais num instrumento de induo de capitalizao de grandes empresas privadas, notadamente para as empresas do Sudeste do pas (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 108). Dessa forma, a resultante da poltica de incentivos da SUDENE acabou favorecendo a concentrao espacial e setorial dos investimentos em apenas trs estados da regio nordestina, no atendendo a proposta de reduzir as disparidades intra e inter-regionais. De acordo com dados da Superintendncia, disponibilizados no site www.sudene.gov.br, de um total de 2.820 projetos aprovados pela SUDENE at junho de 1990, 21,5% concentraram-se em Pernambuco, 17,6% na Bahia e 17% no Cear. No tocante distribuio dos incentivos, as participaes desses estados foram, respectivamente, de 17,9%, 25,3% e 15%. Com relao aos investimentos a concentrao foi ainda maior, sendo de 36,5% na Bahia, de 15,7% em Pernambuco e de 10,5% no Cear. O grfico 3 ilustra essa relao de disparidade na participao dos estados nordestinos no planejamento formulado pela SUDENE, segundo a distribuio espacial dos projetos e os incentivos e investimentos realizados no perodo de 1962 a 1990.

Grfico 3 Nordeste: distribuio espacial dos projetos, investimentos e incentivos

Fonte: SUDENE-BNB, 1990 apud ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 11.

Ao analisar o grfico 3, pode-se perceber o que j foi assinalado: mais da metade dos investimentos (62,7%) e dos incentivos totais (58,2%) foram destinados a trs estados da regio (Pernambuco, Bahia e Cear), no perodo que se estende desde 1962 at 1990. O pano

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de fundo desses movimentos est ancorado na poltica de industrializao do Nordeste incentivada pelo governo e marcada pela instalao de indstrias extra-regionais em pontos especficos da regio, como o deslocamento de indstrias txteis oriundas do Sudeste e Sul. Essa orientao contrariava as proposies do GTDN, que indicava a criao de um complexo industrial genuinamente nordestino (capital, mo-de-obra e matria-prima, locais) como indutor do desenvolvimento. Mais tarde, na dcada de 1970 com a instituio do II PND houve a atrao de grandes e modernos complexos industriais, notadamente do qumico e do petroqumico, em razo da vantajosa dotao de determinados recursos naturais existentes na regio, como na Bahia (PETROBRS) e no Maranho (Vale do Rio Doce), por exemplo, alm dos benefcios governamentais concedidos. Assim, a poltica de desenvolvimento concebida pela SUDENE, contou no apenas com o sistema 34/18, para garantir que grandes empresas se instalassem na regio Nordeste, mas tambm com a base de recursos naturais e a energia eltrica existentes na regio. Nessa anlise, devem-se destacar tambm os setores que foram contemplados pela poltica de incentivos. Do total de 2.820 projetos aprovados (at junho de 1990), 1.515 so compostos de projetos industriais (53,6%); 820 so pecurios (29,9%); 214, agrcolas (7,6%); 101, de turismo (3,6%); 73, agroindustriais (2,6%); 43, de pesca (1,5%); 29, de telecomunicaes (1,0%) e 5, de servios (0,2%). O grfico 4 apresenta a distribuio setorial dos projetos entre 1962 e 1990.

Grfico 4 Nordeste: distribuio setorial dos projetos (em %) 1962-1990

Fonte: SUDENE-BNB, 1990 apud ALMEIDA; ARAJO, 2004.

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Alm disso, do total dos investimentos realizados no Nordeste no perodo, o setor industrial destacou-se com 78,3% dos recursos provenientes do FINOR em 1962 e com 74,2% em 1990. Assim, de acordo com o grfico 4 opostamente ao que foi estabelecida pela ao planejada do Estado, a poltica de desenvolvimento conduzida pela Superintendncia acabou favorecendo uma concentrao dos investimentos em reas j dinmicas dentro do Nordeste, com destaque para os estados do Cear, Pernambuco e Bahia. Montou-se, ento, um complexo de modernas e grandes empresas no Nordeste, gerenciadas particularmente por capitais extra-regionais, notadamente de So Paulo. Cano (2000) ressalta, de fato, que a poltica de incentivos proposta pela SUDENE foi amparada na implantao da indstria moderna comandada por capitais de fora, em maior medida de So Paulo. Desse estado se originaram cerca de 50% dos investimentos destinados ao Norte e Nordeste, sendo pequena a participao de capitais locais em ambas as regies. Alm disso, o sistema de incentivos foi gradativamente multidirecionado, tanto do ponto de vista da produo, como do espao geogrfico. Dessa forma, a primazia do Nordeste no mecanismo de incentivos criado pelo governo federal, foi logo quebrada com a entrada de outras regies (Amaznia em 1963) na disputa pela localizao dos benefcios. Tambm influiu a incluso de outros setores no processo, como turismo e pesca, entre outros. Dados da SUDENE atestam o multidirecionamento:

J no final da dcada de 1970, a participao nordestina resumia-se a 54% do montante de recursos oriundos do abatimento do Imposto de Renda, em virtude da extenso dos benefcios fiscais pesca (1967), ao turismo (1968) e ao reflorestamento (1968). Em 1980, essa participao reduziu-se a 1/5 dos recursos totais dos incentivos fiscais, elevando-se para 25% em 1984 (BRASIL-SUDENE, 1990, p. 17 apud ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 107).

Assim, observou-se a perda de presena das decises de investimento voltadas regio Nordeste, no decorrer das dcadas de 1970 e 1980, pois cresceu o volume direcionado a outras regies do pas. Contudo, cabe ressaltar que, durante todo o perodo de fomento indstria nordestina, o papel desempenhado pelos incentivos no se alterou, percebendo-se at o surgimento de novos benefcios. Em outras palavras, a quantidade de investimentos entrou em queda, porm o mesmo no ocorreu com o nmero de benefcios. E tais benefcios

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garantiram a atrao de capitais de fora do Nordeste, reforando a divergncia da idia inicial do GTDN, de privilegiar o empresrio local na construo do mercado de produo nordestino (ALMEIDA; ARAJO, 2004). Atualmente, segundo o site da SUDENE (www.sudene.gov.br), os incentivos e benefcios fiscais oferecidos pela Superintendncia so: Reduo do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) para novos empreendimentos; Reduo do IRPJ para empreendimentos existentes; Reinvestimento do IRPJ; Iseno (IOF); Depreciao acelerada incentivada e desconto da contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins. No transcorrer do desenvolvimento da indstria, o carter inicial idealizado por Furtado perdeu-se no tempo, ou seja, no se logrou construir um centro autnomo de expanso manufatureira. Como evidencia Oliveira (1987) sobre os resultados adversos da poltica de incentivos: do Adicional ao Frete para Renovao

da Marinha Mercante (AFRMM) e do Imposto sobre Operaes Financeiras

Os principais grupos econmicos do Centro-Sul transferiram-se para o Nordeste, implantando fbricas e unidades produtivas que, mesmo quando representasse a duplicao de produes que, numa viso marginalista, poderiam ser mais econmicas no Centro-Sul, asseguravam a homogeneizao monopolista do espao econmico nacional (OLIVEIRA, 1987, p. 125).

Em essncia, os incentivos acabaram concentrados em pontos especficos, atraindo grandes empresas, cujos retornos no provocaram um desenvolvimento uniforme para a regio, apenas potencializaram reas j dinmicas. Todavia, o sistema 34/18, provocou uma

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reestruturao espacial no Nordeste, transformando as relaes econmicas dentro e fora da regio.

6.3 A dinmica espacial do Nordeste desde a criao da SUDENE

A gama de incentivos pblicos, fiscais e financeiros, criados para a ampliao e a modernizao da infraestrutura regional foi de fundamental importncia para a atrao de investimentos para o setor industrial do Nordeste. Mesmo com os resultados contraditrios das polticas de fomento ao desenvolvimento regional implantadas na regio pela SUDENE (conforme salientado na seo anterior), a partir da dcada de 1960 a economia nordestina passou por transformaes importantes no perfil da sua estrutura produtiva. A tabela 8 evidencia esse movimento de reestruturao ao mostrar a expanso do produto regional no perodo compreendido entre 1970 e1999, quando foram realizados os investimentos dos Planos de Desenvolvimento Nacional (PND) em 1970 e a abertura da economia na dcada de 1990. Com efeito, as regies mais atrasadas, como Norte, Nordeste e Centro Oeste, em resposta intensificao dos investimentos, experimentaram um aumento significativo de suas participaes na formao do PIB brasileiro. Por outro lado, a regio Sudeste considerada como a mais dinmica do pas, perdeu participao na composio do PIB nacional no mesmo perodo, caindo de 65% para 58, 3%.

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Tabela 8 Distribuio regional do PIB - 1970/1999

Regies 1970 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 2,2 12,1 65,0 17,0 3,7 100 Produto Interno Bruto (PIB) em % 1980 3,3 13,1 61,3 17,0 5,3 100 1985 4,2 15,0 59,2 17,0 5,5 100 1990 5,3 17,0 56,0 16,0 5,7 100 1999 4,5 13,1 58,3 17,8 6,4 100

Fonte: IBGE. Anurio Estatstico do Brasil; IBGE. Censo Demogrfico - 1991; SUDENE/DPO/Contas Regionais SUDENE apud ALMEIDA; ARAJO, 2004.

Assim, de acordo com a tabela 8, a dinmica econmica promovida no Nordeste, Norte e Centro-Oeste, pelo aporte de investimentos pblicos e privados, imprimiu um ritmo de crescimento positivo do produto regional a partir da dcada de 1970. Todavia, entre os anos 1990, apenas a regio Centro-Oeste obteve uma taxa positiva de crescimento. Norte e Nordeste sofreram abalos em suas economias devido reformulao do papel do Estado preocupao em realizar planos de estabilizao, frente s crises econmicas provenientes do endividamento na dcada de 1980 e tambm como decorrncia da reformulao de vrios rgos de planejamento regional, como a SUDENE e a SUDAM. J a regio Sudeste, no perodo, apresentou uma taxa anual de crescimento do PIB em queda, como reflexo da poltica de desconcentrao industrial promovida pelo governo e da sua maior vulnerabilidade as oscilaes do mercado internacional, melhorando seus resultados durante a dcada de 1990. A regio Sul permaneceu com ritmo praticamente constante durante todo o perodo, obtendo melhor resultado tambm nos anos 1990. Ao pensar sobre a nova organizao econmica do Nordeste, a partir da dcada de 1960, e sobretudo na dcada de 1970, proporcionada pelo aparato de incentivos governamentais, percebe-se que a regio tornou-se parte efetiva da dinmica produtiva nacional, contribuindo para isso a melhoria na acessibilidade regio pela implantao de infraestruturas de transporte e de energia. Nesse perodo, comeou a deslocamento de grandes grupos industriais

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concentrados no Sudeste em direo s regies perifricas, notadamente para o Nordeste. Entre as razes dessa nova organizao espacial, segundo Ablas e Pinto (2009), cabe destacar: A desacelerao da economia nacional aps o ciclo expansivo da fase do milagre econmico, cujos efeitos negativos se concentraram na regio mais industrializada do pas; Institucionalizao das polticas setoriais do II PND, somada, em alguns casos, atrao dos incentivos fiscais e financeiros das polticas de desenvolvimento regional; Fortalecimento das organizaes sindicais na regio metropolitana em relao s regies perifricas; Instituio de polticas ambientais restritivas, alm da freqente incidncia de problemas de deseconomias de aglomerao nos grandes centros; e, Possibilidades de aproveitamento de vantagens locacionais, a partir da explorao de determinados recursos naturais (ainda no incorporados ao sistema produtivo), com a ampliao e modernizao da infraestrutura de transportes e comunicaes nas novas reas. Por essas razes, e em funo das crises no preo do petrleo - a partir de meados dos anos setenta, - as opes de investimentos (tanto pblicos quanto privados) inclinaram-se, predominantemente, para os setores mais energtico-intensivos. Por exemplo, tm-se os casos da metalurgia e da petroqumica, altamente intensivos em energia eltrica e que foram merecedores de grandes incentivos no bloco de setores privilegiados pelo II PND (FAUSTO, 2004). Assim sendo, percebe-se atravs de dados da SUDENE, disponveis no site www.sudene.org.br, que j a partir de 1960, ocorreu uma mudana significativa na configurao espacial nordestina. O setor industrial que na poca contribua com apenas 12% na formao do produto regional, ganhou destaque com o passar dos anos, chegando a contribuir com 30% no PIB regional em 1985, dobrando sua participao neste intervalo, embora tenha declinado para 26% em 1999. Paralelamente, em sentido contrrio, o setor agropecurio que tinha uma participao no PIB regional de 41% em 1960, declinou sua taxa substancialmente para apenas 16,2% em 1985, caindo ainda mais na dcada de 1990, chegando 9,7%.

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O setor de servios tambm elevou sua participao no PIB regional: de 47% em 1960, passou para 48,5% em 1975; a 53,7% em 1985 e, depois, para 64% em 1999. Em sntese, pode-se verificar que, ao longo dos anos de atuao da Superintendncia, a economia nordestina apresentou uma notvel transformao na sua estrutura produtiva, de acordo com a tabela 9.

Tabela 9 Nordeste: Estrutura do PIB segundo os setores econmicos - 1960/99

Setores Econmicos Agropecuria Indstria Servios Total 1960 41 12 47 100 1965 29,1 23,1 47,8 100 Formao do PIB (%) 1975 23,9 27,6 48,5 100 1985 16,2 30,1 53,7 100 1990 14,4 28,2 57,4 100 1995 12,6 23,8 63,6 100 1999 9,7 26,0 64,3 100

Fonte: BNB / SUDENE apud ALMEIDA; ARAJO, 2004.

A tabela 9 mostra a reduo da participao do setor agropecurio em favor das atividades industriais, no perodo entre 1960-1999, constituindo uma importante etapa na reestruturao da economia do Nordeste proporcionada durante a ao dos planos diretores da SUDENE e do governo federal, nos anos 1970, com os PNDs (implantao de grandes complexos industriais, como por exemplo o Complexo Industrial de Camaari, na Bahia, em 1978). Alm de acompanhar a evoluo do crescimento do produto e de sua composio, como demonstrado nas tabelas 8 e 9, outro aspecto marcante no processo de industrializao do Nordeste a incompatibilidade entre a estrutura produtiva, de um lado, e com o perfil da demanda e da renda da populao local, de outro lado. Por isso, Oliveira (1987) ressalta que a estrutura industrial que se formou no Nordeste no funo do mercado regional, mas funo do mercado nacional mais amplo (OLIVEIRA, 1987, 66).

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Pode-se considerar que a industrializao nordestina no perodo 1960-80 configurou-se como uma extenso do sistema industrial do Sudeste. Nesse caso a aplicao de medidas inspiradas na idia de plo de crescimento gerou um resultado distinto daquele preconizado nas formulaes de Perroux. Observou-se que, no Nordeste, o vnculo das empresas com a regio limitou-se aos fluxos de salrios e impostos estaduais a que as atividades das primeiras do origem. Em outras palavras, a industrializao nordestina constituiu-se como mera extenso do sistema industrial moldado na regio Sudeste, justificando seus escassos vnculos com a populao e mercado do Nordeste (PELLEGRINO, 2005, p. 120). Assim, a posio perifrica da indstria nordestina dentro do sistema de produo nacional ainda fator relevante para explicar o seu subdesenvolvimento. Da mesma maneira como o Centro-Sul se comporta frente economia internacional, orientando sua industrializao sob a influncia do mercado consumidor e dos padres tecnolgicos correspondentes aos pases centrais, o Nordeste apresenta-se de forma similar na sua relao com o Centro-Sul. A predominncia dessa lgica de dependncia na orientao da industrializao do Nordeste conduziu o processo para:

(...) a baixa capacidade de gerao de empregos na regio, em razo da sua inadequada incorporao de progresso tecnolgico e de sua escassa ligao com as demais atividades produtivas e econmicas locais; e, a satisfao da demanda constituda pelas elites modernizadoras nacionais, presentes em menor dimenso no Nordeste e em maior dimenso no Sudeste do pas (PELLEGRINO, 2005, p. 120)

Igualmente, para Arajo (2000), o parque industrial do Nordeste no foi implementado para atender a demanda local, mas sim, tendo em vista o mercado do Brasil (ARAJO, 2000, p. 78).

6.4 O Nordeste a partir dos anos 1990 e o diagnstico de Celso Furtado

A partir da dcada de 1990 torna-se evidente uma mudana de paradigma em relao s polticas de planejamento e desenvolvimento. At ento, sobretudo desde meados dos anos

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1950, o Estado ocupava um lugar fundamental no planejamento do desenvolvimento regional e nacional. Todavia, com a abertura da economia nos anos 1990, o debate regional perde fora no marco de uma agenda neoliberal ditada pelo Consenso de Washington. Assim, os anos 1990 compreendem um ponto de inflexo tanto da perspectiva das polticas pblicas de planejamento, como do crescimento do produto que estava sendo positivo desde a dcada de 1970, conforme a tabela 8. Segundo Ablas e Pinto (2009), a regio Nordeste passou a ter a sua participao na economia nacional muito prxima ao incio do perodo das grandes transformaes, em 1970 quando atingiu de 12,1% passando em 1990 para apenas 13,1% a sua participao no PIB regional. Neste perodo as exportaes nordestinas no eram mais competitivas e a regio perdeu importncia relativa no valor das exportaes do pas (ARAJO, 2000, p. 85). Outra caracterstica dos anos 1990 foi a consolidao do comrcio inter-regional entre o Nordeste e o Sudeste, sendo possvel verificar um descolamento da estrutura industrial instalada no Nordeste, com relao ao perfil da renda e da demanda regional (ALMEIDA; ARAJO, 2004, p. 118). Dessa forma, o Nordeste priorizou o atendimento da demanda externa ao seu mercado, diminuindo as vendas na prpria regio, ou seja, mais da metade das vendas da indstria incentivada (58%), se destinava a mercados extra-regionais. Essa particularidade pode ser visualizada no grfico 5 a seguir, com dados de 1992.

Grfico 5 Nordeste: destino das vendas da indstria incentivada (%) 1992

Fonte: SUDENE-BNB, 1992.

O grfico 5 mostra que, em 1992, apenas 36% das vendas da indstria incentivada tinham como destino a regio nordestina, ao passo que 64% se destinavam a mercados extra-

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regionais, sendo 44% para o Sudeste, 5% para o Sul, 4% para o Norte/Centro-Oeste e 11% para o exterior. Entretanto, segundo Ablas e Pinto (2009), no final dos anos 1990 e no decorrer dos anos 2000, a economia nordestina estaria novamente com ndices de crescimento do PIB. Isso seria o reflexo do surgimento e fortalecimento de reas incentivadas pelos governos estaduais, que passaram a comandar a dinmica regional, em funo de suas estruturas de produo modernas, como as reas de agricultura irrigada de Petrolina-Juazeiro e do Vale do Au, o complexo mineral e o cultivo da soja do Maranho, o setor txtil no Cear e as confeces do agreste pernambucano, as indstrias caladistas espalhadas por toda a regio, o turismo e os plos tecnolgicos de Campina Grande, Ilhus e Recife. Todavia, o Nordeste ainda conhecido por apresentar, em termos gerais, uma atividade industrial produtora de bens intermedirios, intensivos em recursos naturais, e de produo de bens de consumo de baixo contedo tecnolgico. Outra caracterstica marcante do Nordeste que se solidificou na regio nos anos ps 1990, que as atividades industriais so concentradas nas reas j dinmicas da regio, as quais recebem a maioria dos recursos oriundos do governo e do setor privado. Por isso, os estados da Bahia, Cear e Pernambuco, permanecem sendo os destaques da regio, seguidos de Alagoas e Sergipe. Os estados do Maranho e Piau destacaram-se respectivamente pelo desempenho na indstria (apenas o Maranho) e na agricultura, atravs do cultivo da soja (ambos os estados). Segundo estudos realizados por Balanco e Santana (2007), apresentados no III Encontro de Economia Bahiana em 2007, o estado da Bahia, no perodo entre 1994 e 2005, conseguiu expandir o nmero de setores na qual especializada; entre eles est o setor de transporte, o qual, como se sabe, incorpora a moderna indstria automobilstica (Ford). Diante disso, a Bahia apresenta o desempenho industrial mais importante e dinmico no perodo: em 1994 havia cinco setores e esse nmero saltou para nove, em 2005. De todos os estados do Nordeste, a Bahia o que possui a indstria de transformao mais diversificada, apresentando grande importncia relativa dentro desta macrorregio. Alm da indstria metalrgica, de madeira e do mobilirio, de papel, papelo e grfica, de borracha, fumo e couro e de qumica, podem-se destacar outros setores que atingiram bom desempenho em 2005, como: a indstria mecnica, a indstria de material de transporte, a indstria caladista

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e a indstria de material eltrico e comunicao. Dentre estes ltimos, salienta-se a indstria de calados na gerao de emprego formal e a indstria de material de transporte (BALANCO; SANTANA, 2007). O Cear no mesmo perodo (1994-2005) apresentou forte tendncia em se diversificar da estrutura industrial do Nordeste, se concentrando e se especializando na indstria txtil e na indstria de calados, as quais se apresentaram como as duas nicas indstrias bsicas do estado em 2005. O sucesso da capital Fortaleza baseia-se no fortalecimento da sua infraestrutura txtil, na presena de mo-de-obra barata e na localizao estratgica para o mercado externo, como a Europa. J Pernambuco tem na sua capital Recife, um importante expoente dentro da dinmica econmica da regio Nordeste, destacando-se prioritariamente no setor de servios, atravs do plo de informtica Porto Digital. Criado em 2000, hoje o plo se encontra entre os cinco maiores do Brasil, empregando cerca de trs mil pessoas, segundo dados do IBGE. J no setor industrial, a SUAPE (grande complexo industrial e porturio do litoral sul do estado) ganha papel de destaque, sendo o porto considerado o mais tecnologicamente avanado do Brasil. Alagoas destaca-se atravs da indstria de alimentos e bebidas, no perodo entre 1994 e 2005. Evidentemente, o subsetor sucroalcooleiro o responsvel pelo desempenho dessa indstria, a nica na qual esse estado apresenta especializao. O estado de Sergipe apresentou um comportamento industrial que pode ser considerado relevante, de acordo com Balanco e Santana (2007), pela decorrncia de uma reestruturao industrial no perodo, expressa pela duplicao do nmero de setores. No ano de 1994, eram dois setores industriais (txtil; calados). A partir de 2005, passaram a ser quatro (txtil; mecnica; transportes; alimentos e bebidas). O Maranho, entre 1994 e 2005, manteve-se especializado em cinco setores. Entretanto, como demonstrao da mudana estrutural interna ao estado, no ano de 2000 permaneceu a especializao em trs setores (indstria metalrgica; indstria da madeira e do mobilirio; indstria de papel, papelo e grfica), enquanto dois (indstria mecnica; indstria de transportes) foram substitudos por outros dois (indstria da borracha, fumo e couro; indstria qumica).

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Vale ressaltar tambm o papel do estado maranhense frente cultura da soja, como tambm o Piau (estados integrantes da regio do Mapitoba, ilustrado no captulo anterior). Nos anos 1990 e 2000, a produo dessa lavoura havia crescido 5.560%. Dados os investimentos que vm sendo feitos nessa atividade, a tendncia de o crescimento continuar nos prximos anos, de acordo com dados do Banco do Nordeste do Brasil (BNB). Dessa forma, os estados tiveram suas receitas elevadas em conseqncia tambm da ocupao pela cultura da soja. A expanso da produo de soja no Nordeste resultado de um conjunto de fatores, destacando-se entre eles:

Expanso do cultivo nas reas de cerrado; Pesquisas sobre novas cultivares adaptadas para os cerrados, o que levou ao incremento da produtividade;

Aumento dos financiamentos de custeio e investimento para a atividade; Investimentos e melhoria na infraestrutura de armazenamento e escoamento da produo.

Assim sendo, o desenvolvimento industrial do Nordeste apresenta-se hoje concentrado em trs dos nove estados da regio, Bahia, Cear e Pernambuco. Adicionalmente a esses trs grandes centros dinmicos, segue-se toda a orla litornea, onde prevalece um grau razovel de acessibilidade e desenvolvimento industrial. A esto localizadas as capitais dos demais estados nordestinos e algumas cidades importantes. Toda essa rea vem sendo ocupada por atividades produtivas e registrando, ainda, predominantemente os efeitos do crescimento do setor turismo (BALANCO; SANTANA, 2007). Dessa forma, correto afirmar que o papel da industrializao, nos moldes do pensamento de Furtado, no logrou os resultados imaginados. O economista sonhava em dinamizar toda a economia nordestina, em criar um centro manufatureiro genuinamente nordestino, e no apenas investir em alguns pontos isolados. Assim, ao refletir sobre os argumentos expostos neste captulo sobre a industrializao, pode-se dizer que o Nordeste nesse incio de sculo XXI, um mosaico de realidades. reas dinmicas e abandonadas se encontram lado a lado

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com a riqueza e a pobreza. E Celso Furtado ao olhar para a histria da SUDENE admite que a captao dos investimentos na regio promovida pelo sistema de incentivos fiscais e financeiros, no conseguiu resolver a questo regional. A questo foi atenuada, mas no resolvida sua grave problemtica social, como foi demonstrado ao longo desta pesquisa. Em seu livro O longo amanhecer: reflexes sobre a formao do Brasil, de 1999, Furtado menciona: Pode-se dizer que houve uma mudana e que foi uma vitria. Mas uma vitria capenga (FURTADO, 1999). E mais: As aes realizadas no foram suficientes, [...] erramos (FURTADO apud ARAJO, 2000, p. 32). A autocrtica do economista demonstrou sua preocupao com os rumos da regio Nordeste. Com a sua morte em 2004, o seu legado deixado em livros, artigos, entrevistas, revela o grande pensador que foi e que suas idias ainda se fazem presente em muitas questes atuais.

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7 CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES

7.1 Consideraes Finais

Em 1959, quando o economista Celso Furtado lanou o livro Formao Econmica do Brasil e deu vida ao projeto de lei que instituiu a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), sua preocupao maior era entender a condio perifrica do Brasil frente a outros pases e, a partir disso, derivar de uma viso mais geral sobre desenvolvimento e subdesenvolvimento a idia de subdesenvolvimento regional, privilegiando a regio Nordeste. Assim, Furtado, ao considerar a histria do pas, conseguiu compor um arcabouo terico capaz de analisar os determinantes do atraso econmico e social, que compreendeu o binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento e a sua relao com a questo regional nordestina. Furtado, ento, buscou extrair o conceito de desenvolvimento e subdesenvolvimento, relacionando dois aspectos centrais. O primeiro aspecto diz respeito evoluo de um sistema social de produo baseado no progresso tcnico. O segundo aspecto seria a satisfao das necessidades humanas. Dessa forma, a idia de desenvolvimento compreende o problema da assimilao de novas tcnicas, e o consequente aumento de produtividade conduziria melhoria do bem- estar de uma populao, com crescente homogeneizao social. Contrariamente, subdesenvolvimento advm de situaes em que aumentos de produtividade e assimilao de novas tcnicas no conduzem homogeneizao social, ainda que causem a elevao no nvel de vida mdio da populao (FURTADO, 1992b, p. 39-40). Ao estabelecer tal relao entre o progresso tcnico e a satisfao das necessidades humanas, Furtado percebeu que a idia de propagao do desenvolvimento est intimamente ligada ao processo de industrializao. Assim, quando analisou o caso brasileiro e a participao do pas no mercado internacional, resgatou a idia cepalina de centro-periferia, caracterizando o Brasil como sendo a periferia em relao s economias centrais: o pas se apresentava como fornecedor de bens primrios s naes desenvolvidas e industrializadas, as quais, por sua vez, forneciam-lhe bens industrializados, com maior valor agregado.

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Procurando reverter esse quadro de subdesenvolvimento, o pas passou a investir na indstria. A partir de 1930, ganhou vulto o processo de industrializao do Brasil, apoiado no excedente da produo do caf e amplamente concentrado na regio Sudeste, no estado de So Paulo. Todavia, a implementao da indstria ocorreu de uma forma bastante caracterstica das economias perifricas, onde a produo est ancorada no processo de modernizao, restringindo o avano tecnolgico em outros setores produtivos. Dessa forma, modernizar a indstria significou o atraso econmico visto at hoje em relao a economias mais desenvolvidas, como Japo e Alemanha, por exemplo, pois, o que se tinha como alvo da produo era o atendimento dos desejos de consumo das camadas sociais mais elitizadas, copiadora dos hbitos de consumo dos pases centrais, subjugando a satisfao das necessidades da maior parte da populao. Dessa maneira, a busca pela superao do subdesenvolvimento e a promoo do desenvolvimento partiria, a princpio, da concepo de que o subdesenvolvimento uma conformao estrutural, produzida pela forma como se difunde o progresso tecnolgico e como se d o reflexo na populao. Logo, para super-lo, se faz necessrio o esforo de vrios agentes, entre eles, o Estado, que representaria a esfera responsvel pela coordenao e conduo de polticas de planejamento, assim como por reformas estruturais que viabilizem a promoo do desenvolvimento. A ao do governo deveria, portanto, estar aliada ao planejamento econmico. Alm do Estado, a atuao do setor privado no mercado e os investimentos gerados por ele em parceria com o setor pblico, e a disseminao da tecnologia, aparecem tambm na obra de Furtado como fatores de promoo do desenvolvimento. Todavia, h de se fazer uma observao: poltica econmica poltica, antes de ser economia. E toda poltica deve partir de uma clara percepo da realidade, das foras profundas que j esto em movimento e que configuraro, em boa medida, o futuro (FURTADO, 1982, p. 23). Assim, o conjunto da ao desses agentes, somado vontade poltica, tornaria possvel a superao do

subdesenvolvimento e a propagao do que o autor denominou homogeneizao social, ou seja, melhores condies de vida e bem-estar para a populao, de uma forma geral. Para falar da situao do Nordeste, que sempre foi para Celso Furtado o espelho onde a imagem do Brasil se reflete com brutal nitidez, o economista utiliza os mesmos termos do debate que protagonizou relativamente anlise nacional, estabelecendo igualmente uma

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relao de centro-periferia entre a regio nordestina e o Centro-Sul, com todas as suas implicaes negativas. Assim, com a adoo dos planos desenvolvimentistas a partir da dcada de 1950, a questo regional nordestina agravada, pois ocorre a intensificao das relaes entre tais regies, transformando o Nordeste na periferia do Centro-Sul. Alm disso, foi atravs da maior integrao econmica entre os estados que ganhou forma a questo regional brasileira, tornando evidente a discrepncia entre os estados. Em resposta s desigualdades que estavam sendo aprofundadas, no governo de Juscelino Kubitschek foi criada a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste, a SUDENE. Assim, com a finalidade de contornar o agravamento das disparidades regionais, as propostas da Operao Nordeste foram tiradas do papel no intuito de tentar realizar o sonho de Furtado: promover a transformao da regio mais pobre do Brasil, criando melhores condies de vida para a populao. Para tanto, a SUDENE propunha aes em quatro reas especficas: industrializao, irrigao, Zona da Mata e Vales midos do Maranho. Conforme os estudos realizados por Furtado, essas reas eram peas chave para promover o desenvolvimento na regio. Todavia, com o golpe de Estado em 1964, instaurando a ditadura militar, Furtado considerado comunista e exilado do pas. Nesse mesmo perodo, o planejamento econmico deixou de ser regional para tornar-se nacional, com o surgimento dos Planos de Desenvolvimento Nacional (PND). Com isso, o sonho de Furtado foi enfraquecido, diante da nova condio poltica do pas. A partir da dcada de 1970, o que se assistiu foi o fortalecimento das reas j dinmicas, priorizando, sobretudo, o processo de industrializao. Durante as cinco dcadas de atuao da Superintendncia, os investimentos pblicos e privados priorizaram maciamente a indstria na faixa litornea da regio, deixando de lado as demais linhas de ao dos planos diretores. Entretanto, na dcada posterior, devido s grandes somas de emprstimos obtidos para que o pas se modernizasse, a economia nacional entrou em crise, e a principal meta, desde ento, foi conter o processo inflacionrio. Assim, o Estado passou ter uma nova postura, deixando em segundo lugar o plano de desenvolvimento nacional.

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Todos esses pontos detalhadamente abordados no corpo deste trabalho inspiram a convico de que, hoje, no h uma poltica de desenvolvimento regional nos moldes do que foi preconizado por Celso Furtado. O que existe atualmente no Brasil, em termos de planejamento e desenvolvimento, o chamado Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que nem se constitui em poltica de desenvolvimento nacional, propriamente dita, e tampouco consegue contemplar as especificidades das regies brasileiras. Trata-se de um grande rol de projetos, principalmente voltados s infraestruturas. As aes do governo federal na regio Nordeste, que claramente compreendem os programas sociais intitulados Bolsa Famlia e Bolsa Escola, acabam no tendo continuidade no sentido a superao das dificuldades do povo nordestino. Ao lado desses, seria necessrio, por exemplo, criar programas de qualificao profissional que favorecessem a obteno de uma profisso, para que os jovens no precisassem se deslocar para outras regies a procura de emprego. Alm disso, como dizia Furtado essencial distribuir terra e educao, isto , promover as reformas estruturais que a regio tanto necessita para que esta no continue a ser tratada como um grande curral eleitoral nos anos de eleio. Em outras palavras, para que a cesta bsica no seja moeda de troca de votos em pocas de campanha eleitoral. Entretanto, inegvel que ao longo dos anos, desde 1959, quando Furtado props a criao da SUDENE, algumas mudanas de fato aconteceram. Na regio Nordeste os ndices de desenvolvimento humano, envolvendo alfabetizao, mortalidade infantil e distribuio de renda, por exemplo, melhoraram. A economia nordestina cresceu, e o mundo se interessou pelo seu potencial industrial, notadamente no setor de confeco. Contudo, os investimentos no conseguiram mudar, efetivamente, a grave problemtica associada s mazelas na regio. O Nordeste ainda a regio-problema do Brasil por excelncia embora existam vrios nordestes no Nordeste e o serto nordestino ainda a mais pura expresso da misria que se tem no pas. Por isso, Furtado certa vez admitiu que a proposta da SUDENE, de transformar o Nordeste na fnix da economia brasileira, havia falhado. Mas, apesar da frustrao, no decorrer de sua vida, o economista procurou sempre debater a questo regional brasileira e nordestina, mostrando-se incansvel na sua cruzada. Assim, em sua homenagem, cabe finalizar este trabalho utilizando as suas prprias palavras: Quem luta para construir um

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mundo melhor na sua prpria terra no perder jamais a esperana (Celso Furtado no discurso de posse da SUDENE, em 1959).

7.2 Recomendaes

Este trabalho de pesquisa procurou salientar o pensamento de Celso Furtado quanto ao tratamento do binmio desenvolvimento-subdesenvolvimento, tentando resgatar as

implicaes desses fenmenos na histria do pas e, especificamente, na regio Nordeste. Para tanto, verificou-se que o enfoque desta monografia se traduziu em analisar o processo de industrializao no Brasil e seu desdobramento ao tratar do Nordeste, pincelando os demais objetivos de promoo do desenvolvimento econmico contidos na obra de Furtado e preconizados pela SUDENE. Dessa forma, a abordagem poderia ser complementada ao se realizar o estudo das demais linhas de ao propostas pela Superintendncia durante os seus 50 anos de histria. Tais propostas englobariam: Projeto Zona da Mata: transformao da economia agrcola da faixa mida, com vistas a proporcionar uma oferta adequada de alimentos nos centros urbanos; Projeto Irrigao: transformao progressiva da economia das reas semi-ridas no sentido de elevar a produtividade e de torn-la mais resistente ao impacto das secas; Projeto Vales midos do Maranho: deslocamento da fronteira agrcola, visando incorporar economia da regio as terras midas da hinterlndia maranhense em condies de receber os excedentes populacionais criados pela reorganizao da economia na faixa semi-rida. Assim, seria possvel tratar de forma integral todas as diretrizes que fizeram parte do plano de ao maior de Celso Furtado: construir um novo Nordeste sob a gide de uma poltica de desenvolvimento regional comandada pela SUDENE.

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