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Dicotoma del modelo de funcin pblica en Colombia Tpicos relevantes de la Funcin Pblica en Colombia Desde tiempos inmemoriales siempre

el hombre ha necesitado y utilizado su fuerza para cumplir con unas labores primordiales para as de esta forma lograr su subsistencia propia y adems la de su familia. Es por tal razn que en el trasegar de la historia al pasar los siglos y observando los diferentes modos de produccin1 (primitivo, esclavista, feudal, capitalista y socialista) sabemos la importancia que reviste el trabajo para el ser humano en nuestra sociedad pues es el motor para que se puedan erigir y dar los intercambios de bienes y servicios. Con la creacin del Estado (independientemente del tipo) se aplicaba un modelo econmico, y con ello la necesidad de incorporar la fuerza laboral de las personas en la tareas principales para mantener y cumplir sus fines esenciales, claros ejemplos son (los soldados, recaudadores de impuestos, asesores etc.), pero con el pasar del tiempo aunado a las constantes luchas se logro la consecucin de los derechos individuales, sociales y colectivos, los cuales formaron nuevos tipos de Estado y con ello la obligacin de estos de tener que crear organismos y expandir sus responsabilidades para satisfacer los precitados derechos del conglomerado social. Pero antedichos organismos que son creados o autorizados por el Estado deben ser movilizados por unos empleados o trabajadores no importa la forma como se les quiera denominar, para as de esta forma cumplir a cabalidad los fines que tenga el mismo.
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MODO DE PRODUCCIN: modo de obtener los bienes materiales necesarios al hombre para el consumo productivo y personal. El modo de produccin constituye la unidad de las fuerzas productivas y de las relaciones de produccin. El cambio del modo de produccin origina cambios del rgimen social, sirve de base al desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de produccin, de toda la produccin social. Gracias a los conocimientos adquiridos, a la experiencia y a los hbitos de trabajo, los hombres producen los bienes materiales, desarrollan las fuerzas productivas, que muestran el grado en que el hombre domina a la naturaleza. El nivel de desarrollo alcanzado por las fuerzas productivas determina el carcter de las relaciones de produccin. Las relaciones de produccin o relaciones econmicas, es decir, las que se establecen entre los hombres en el proceso de produccin de los bienes materiales, influyen a su vez activamente sobre las fuerzas productivas, facilitando u obstaculizando su desarrollo DICCIONARIO DE ECONOMA POLTICA DE BORSOV, ZHAMIN Y MAKROVA . www.eumed.net

Por todo lo anterior se gesta la figura de la funcin pblica, que bsicamente se puede denominar como la relacin laboral entre el Estado y los particulares2, es por tal razn que podemos afirmar que la funcin pblica enmarca, regula y regla lo referente al derecho laboral de los particulares con el Estado, en aras de cumplir las finalidades que ste tenga. La funcin pblica ha adquirido tanta entidad y adems han sido muchos los esfuerzos doctrinales para aupar este tema en particular que se le denomina en la academia al estudio de la funcin pblica el derecho administrativo laboral.3 Ya teniendo claro de forma primigenia que es la funcin pblica, me detendr a dar una pequea profundizacin sobre sus caractersticas y cul es su sustento normativo en nuestro Estado Colombiano, Carta Poltica. Pero observemos para la Corte Constitucional la funcin publica, es entendida como el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes rganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realizacin de sus fines", comprende tambin la determinacin de las reglas bsicas que rigen la relacin de subordinacin del servidor pblico con el Estado. Mediante el ejercicio de la funcin pblica se satisfacen los intereses generales del Estado y de la comunidad misma, fin primordial del Estado social de derecho.4 El concepto de la Corte Constitucional es medular y complejo ya que comporta las tareas y actividades que deben cumplir los rganos del Estado en aras lograr a cabalidad los fines del Estado, pero tambin aprehende y articula la relacin de subordinacin del servidor pblico con el Estado.
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haciendo este estudio nos encontramos que la funcin pblica se

encuentra estipulada y con asidero constitucional desde el articulo 122 hasta el 131 de nuestra

L.RODRIGUEZ derecho administrativo General y Colombiano. Bogot: editorial Temis, 2005, p, 201.
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Existen muchos autores en Colombia que escriben sobre este tema en particular: Jorge Ivn Rincn Crdoba, Derecho Administrativo Laboral. Bogot: editorial universidad Externado de Colombia,2009; Jairo Villegas Arbelez, Derecho Administrativo Laboral,2ts,Legis Editores,2004; Diego Younes Moreno, Derecho Administrativo Laboral,Bogota,Edit.Temis,2001.
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Sobre El Concepto De Funcin Pblica Vase Corte Constitucional, Sent. C-830 de 2001

Ahora en nuestro estatuto superior del 91 el constituyente implemento y adems conjugo en un sola acepcin (servidor pblico) la determinacin de forma genrica a los diferentes tipos de personas que prestaban sus servicios como empleados del Estado, independientemente de su vinculacin, es decir en un concepto ecumnico agrupo todas las personas que prestaban sus servicios con el Estado, esto con el nimo de hacer mucho ms fcil el otorgamiento de Derechos como de responsabilidades. De ah que el artculo 123 de la Constitucin exprese lo siguiente. Son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores pblicos estn al servicio del Estado y de la comunidad; ejercern sus funciones en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento. La ley determinar el rgimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeen funciones pblicas y regular su ejercicio. Teniendo claro este punto cardinal que es componente vital del tema de funcin pblica considero pertinente referirme a sistema de empleo pblico en general de las entidades del Estado, es decir la carrera administrativa. La carrera administrativa Colombiana desde que fue consagrada en la Norma Superior del ao 91 consigui un estatus muy importante en virtud que sus principios e implementacin deben estar en armona con los dems artculos de la Constitucin Nacional, sumado a lo anterior las normas que expida el legislador sobre la materia deben estar articuladas y con observancia en lo criterios mnimos que exija y ostente la Carta Poltica. Pero la realidad ha sido otra el legislador por ms esfuerzos que ha hecho, no ha podido establecer de forma ideal un rgimen de carrera que permita una seguridad jurdica y una efectiva aplicacin de los postulados de la Constitucin frente a esta materia, pero antes de seguir recabando sobre las deficiencias en materia legal observemos el soporte jurdico de raigambre Superior de la carrera administrativa.

ARTICULO 125. Los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la ley. La preceptiva Constitucional es muy importante porque enmarca la carrera como un principio fundamental de nuestro Estado Social De Derecho y fija las pautas para que el legislador regule este derecho, o como la describe la Corte 5 En el Estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurdica superior de aplicacin inmediata, que contiene una base axiolgica-jurdica de interpretacin, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional. La critica que hago es que el legislador Colombiano no interpreto ni asimilo la carrera administrativa como principio constitucional, ni mucho menos enfoco la normativa que creo acorde a un Estado Social de Derecho, por tal razn se cometieron varios yerros evidenciados en la ley 27 de 1992 que fue derogada por la ley 443 de 1998, esta ultima norma que fue declarara inexequible en gran parte por la Corte Constitucional por estar en contrava de la Constitucin y no cumplir con los postulados de nuestro Estado Social de Derecho, en conclusin no entendi el espritu ni mucho menos la formula sacramental de la acepcin carrera estatuida en la Norma Superior. Como consecuencia de lo anterior el sistema de carrera administrativa implementado con la Carta Magna de 1991 no pudo ser aplicado, por decirlo de alguna forma, sino hasta la creacin de la ley 909 de 2004, pues a criterio de la Corte Constitucional la normativas anteriores a esta desconocan el espritu del axioma constitucional establecido frente al tema de la carrera administrativa en Colombia, por aludida circunstancia regulo esta materia desde la ptica jurisprudencial en varios fallos, tambin es pertinente aclarar en este punto que la 909 de 2004 tambin ha dejado unos vacios importantes y no ha sido la panacea para dar solucin a los problemas de carrera administrativa en nuestro Estado Social de Derecho. Pero observemos como define la ley 909 de 2004 la carrera administrativa ARTCULO 27. CARRERA ADMINISTRATIVA. La carrera administrativa es un sistema tcnico de administracin de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administracin pblica y ofrecer; estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y
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Corte Constitucional Sentencia C-563 de 2000, M.P. Fabio Morn Daz.

el ascenso al servicio pblico. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se har exclusivamente con base en el mrito, mediante procesos de seleccin en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminacin alguna. Hay que aclarar varios elementos que se prestan para confusiones sobre este tema; 1.la carrera solo opera para los empleados de rganos y entidades del Estado es decir aquellos determinados en los artculos 5 del decreto 3135 de 1968, 2 de decreto 1848 de 1969 y 3 del decreto 1950 de 1973. De tal forma que se exceptan los cargos de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la ley, 2. Otro aspecto que es de suma importancia es que la ley 909 de 2004 regula la carrera administrativa general, empero existen otros sistemas de acceso a la carrera administrativa los cuales son; el sistema de carrera especifico creado por la ley, y por ltimo el sistema especial estatuido por el Constituyente. Es menester precisar que el sistema de carrera especfico es decir el creado por la ley debe estar en armona y cumplir con la formula bsica de carrera administrativa es decir estar alinderada y con armona respecto de la Norma Superior, de igual forma guardar congruencia con lo preceptuado en la ley de carrera administrativa (909 de 2004), esto con el fin de preservar la igualdad y fcil acceso del conglomerado en general a los cargos del Estado, adems es de recalcar que en va jurisprudencial se interpreto y acredito que la Comisin Nacional del servicio Civil ostenta la vigilancia y administracin sobre los tpicos de carrera administrativa especificas, de ah que la Corte Constitucional se halla pronunciado sobre esta problemtica jurdica y aclaro sobre este puntos lo siguiente: Para este Tribunal, la filosofa que inspira la carrera administrativa como mecanismo general para provisin de cargos en el servicio pblico, permite inferir que, en materia de sistemas especficos de origen legal, la facultad del legislador est circunscrita exclusivamente a la posibilidad de flexibilizar las garantas y reglas previstas en el rgimen general de carrera, en procura de adaptar estas ltimas a la singularidad y especificidad de las funciones que le hayan sido asignadas a una determinada entidad, manteniendo en todo caso los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitucin y desarrollados en la ley general que regula la materia.

Por eso, en cumplimiento del mandato contenido en el artculo 125 de la Constitucin, el legislador debe evaluar, como primera opcin, la inclusin del personal de las entidades del Estado al rgimen de carrera ordinaria, de forma tal que slo pueda acudir a la creacin de sistemas especficos, cuando respecto de ciertos organismos pblicos se encuentre plenamente acreditado que no cabe aplicarle en su conjunto las normas que regulan la carrera administrativa general o comn conforme a su formulacin original; acreditacin que, como ya se anot, debe estar fundada en razones tcnicas, operativas y funcionales, dirigidas a optimizar el cumplimiento de las actividades asignadas a cada entidad. 6 Frente al tema de administracin y vigilancia de la Comisin Nacional del servicio Civil a la carrera administrativa de este tipo especficas (creacin legal), dijo lo siguiente: En consecuencia, acorde con los artculos 125 y 130 de la Carta, la interpretacin que se ajusta al espritu de dichas normas, es aquella segn la cual, es a la Comisin Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores pblicos, con excepcin de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisin tanto la administracin como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas ltimas, denominadas por el legislador carreras especficas. Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de un amplio margen de configuracin poltica para desarrollar lo concerniente a la implementacin del sistema de la carrera, tratndose de la carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitacin no comprende ni compromete la definicin de competencia sobre las funciones de administracin y vigilancia de las carreras, por ser ste un asunto del que se ha ocupado directamente la Constitucin Poltica, precisamente, al asignarle a travs del artculo 130 las dos funciones a la Comisin Nacional del Servicio Civil. Conforme con ese planteamiento, descendiendo al caso concreto, la Corte encuentra que en lo que respecta al numeral 3 del artculo 4 de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el Congreso de la Repblica incurri en una omisin legislativa relativa contraria al ordenamiento Superior, al reducir la competencia de la Comisin Nacional del Servicio
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Consultar para mejor conocimiento del tema : Sentencia C-1230/05 y C-563 de 2000 de la Corte Constitucional

Civil nicamente a la vigilancia de las carreras especficas. Siguiendo las explicaciones precedentes, la competencia asignada por el artculo 130 Superior a la referida Comisin, es para administrar y para vigilar la carrera general y las carreras especiales de origen legal, siendo el ejercicio de tales funciones un imperativo constitucional de carcter indivisible, en el sentido que las mismas deben ser asumidas en forma privativa y excluyente por la Comisin Nacional del Servicio Civil y, por tanto, no pueden ser compartidas con otros rganos ni separadas o disgregadas a instancia del legislador ordinario o extraordinario, tal y como equivocadamente ocurri en el caso de la preceptiva citada.7 De todo lo referido por la Corporacin Constitucional podemos decir, que si bien es cierto existe una diferenciacin interna dentro del sistema de carrera administrativa en Colombia, solo la especial (de orden constitucional) esta blindada al control de la Comisin Nacional Del Servicio Civil, ya que la carrera especifica (orden legal) a contrario sensu, est sometida a la administracin y vigilancia de la Comisin Nacional Del Servicio Civil, y como otro punto principal su creacin tiene que guardar armona con los postulados que tiene nuestra Carta superior, como tambin lo consignado por la ley 909 de 2004, y solo se podrn erigir en caso de ser necesario y con un rgimen dctil en relacin a las garantas y reglas con relacin al rgimen de carrera. Continuando con el sistema de carrera administrativa (general) el concepto brindado por el art 27 de la ley 909 de 2004 tiene muchos componentes que hacen de este prcticamente un catalogo de derechos aunado a esto fija la base fundamental sobre cul debe ser el eje primordial que se debe seguir para el ingreso y permanencia de un cargo pblico, el cual es el merito. Frente al merito la Corte Constitucional tambin ha hecho mencin de la siguiente forma: La Constitucin de 1991, con las salvedades que ella misma indica, ha hecho del sistema de carrera el general y obligatorio para la provisin de cargos al servicio del Estado, en todas sus ramas y rganos, para el ascenso dentro de la jerarqua de cada uno de ellos, para la permanencia de los empleados y para el retiro del servicio pblico. Lo que procura el orden jurdico, mediante la exigencia de que se aplique el sistema de carrera y no la
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preferencia caprichosa del nominador en la seleccin, promocin y salida del personal que trabaja para el Estado, es por una parte la realizacin del principio constitucional de estabilidad en el empleo, por otra la escogencia de los mejores, en busca de la excelencia como meta esencial del servicio pblico, y, desde luego, el sealamiento del mrito como criterio fundamental que oriente a los directivos estatales acerca de la seleccin de quienes habrn de laborar en dicho servicio en sus distintas escalas.8 Sin mucha disquisicin se puede evidenciar que para cumplir los prerrogativas Constitucionales se debe articular el merito con los principios y garantas fundamentales, e irradiar el mismo en los procesos seleccin, promocin y salida del personal que trabaja para el Estado, para as lograr una verdadera materialidad de nuestro Estado social de derecho y la consecucin de sus fines primordiales. Pero con toda informacin adquirida se crea un cuestionamiento, en nuestro Estado Colombiano despus de la creacin de Nuestro Estatuto Constitucional del 91 adoptamos en realidad un nico modelo de empelo publico abierto ? El sincretismo de la carrera administrativa en Colombia Apreciaciones mnimas de los sistemas de acceso de personal a la carrera administrativa Se tienen a modo general dos sistemas de funcin pblica: 1. Abierto y el 2. Cerrado El sistema abierto Este sistema bsicamente es de origen anglosajn (Estados Unidos), se caracteriza por realizar una lista de las plazas de trabajo, es decir se nombra una persona para un puesto especfico, pero no entra a un cuerpo, adems de que se limita su derecho a aspirar a otros puestos de trabajo superiores. El sistema cerrado Aludido sistema que es de origen francs consiste en principio en que solo los miembros del cuerpo pueden aspirar a los cargos de mayor escalafn, y hay una limitacin de los cargos
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Corte Constitucional. Sentencia SU-133/98. MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo

polticos para no apoyar la corrupcin, unos de sus elementos principales son el cuerpo y la estabilidad. En nuestro esquema actual, la crisis econmica ha causado un profundo impacto en nuestra sociedad, de tal forma que se han tenido que suprimir muchos empleos en el mbito pblico como en el privado, la polticas neoliberales han hecho que se tengan que cerrar muchas empresas por aquel fenmeno del encogimiento del Estado, adems de la implantacin del modelo de gerencia pblica en la mayora de los pases americanos han gestado una ficcin post burocrtica por as decirlo, que tiene como finalidad aludido modelo los resultados estos ponen al servidor prcticamente como un robot que de l solo se espera gestin y resultados sino se le castigara con una sancin determinada en la ley. Todo esto y con la polticas de recorte fiscal han dado para que se erijan formas de evitar al regla general de la carrera administrativa que debe ser la generalidad imperante para los nombramientos de empleos en Nuestro Estado Colombiano, es por esto que se paso a los denominados contratos de prestacin de servicios donde no se ofrece ningn tipo de vinculacin digna y equitativa acorde a nuestro Estado Social de Derecho esquivando as el respeto por normas laborales y no permitindose la estabilidad en el empleo , aunado a esto tambin tenemos por la equvocos del legislador al crear la ley de carrera administrativa un pas donde la provisionalidad campea, al no poderse hacer los concursos de forma rpida y eficaz. Al dejar la responsabilidad en la provisin, vigilancia y administracin de la funcin pblica a la Comisin Nacional Del Servicio Civil, saturan a mi criterio y dejan muchas funciones como tal a esta entidad, lo cual genera que los concursos que efecte se den de una forma aletargada y por tanto crean inseguridad y traumatismos en los asociados por todo esto se hace necesario revaluar nuestro sistema de carrera administrativa en Colombia. Pero no alejndonos de nuestra interrogante el cual consiste es determinar si en Colombia despus de la Constitucin del 91 se aplica de forma unvoca el sistema abierto de funcin pblica?

La respuesta despus de analizar todo el marco terico y la realidad aplicada es No, lo que observo con el sistema de acceso a la funcin pblica es que en Colombia existe un sincretismo en el modelo de funcin pblica esto se puede colegir de lo siguientes factores: 1. La existencia de algunas carreras especiales de orden Constitucional que se basan en el sistema de cuerpo elemento caracterstico del sistema cerrado, y por el contrario en el sistema de carrera general se organiza por el puesto de trabajo desde la ptica organizativa particularidad anterior que es del sistema abierto. 2. En nuestro Estado el empleo es la base fundamental para ordenar la carrera administrativa, pero la agrupacin de puestos de trabajo en niveles y los cuadros funcionales establecidos en el art 20 de la 909 del 2004 hacen que no se tenga un sistema puro sino una conjugacin de estos para el tema de carrera administrativa en Colombia.9 Es pertinente recalcar que la importancia de un modelo de funcin pblica a mi concepto es poder determinar el tope de la estabilidad desde las pticas funcionales y relacionales, porque con estos dos factores y la aplicacin de los derechos fundamentales de la igualdad y la observancia del merito se puede dar la semilla a una posible solucin al problema de carrera administrativa en Colombia.

JORGE IVAN RINCN CORDOBA, derecho administrativo laboral. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2009, p ,507.