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Diagnstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana

Cmo gastamos nuestros recursos en Mxico en 2011


Junio 2012 1 Javier Garduo Arredondo

Diagnstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana


Cmo gastamos nuestros recursos en Mxico en 2011
Junio 2012 Javier Garduo Arredondo

Agradecimientos
Este documento presenta un diagnstico de los fondos federales destinados a inversiones en movilidad en Mxico, a fin de mostrar cul es la tendencia actual en la distribucin de los recursos pblicos. La informacin presentada servir a las autoridades de todos los niveles de gobierno del pas para encontrar mecanismos que permitan inversiones en movilidad ms equitativas y sustentables en el mediano y largo plazo. Este estudio fue realizado por el Instituto de Polticas para el Transporte y el Desarrollo Mxico gracias al apoyo de la Embajada Britnica en Mxico a travs del Fondo de Prosperidad, en el marco del proyecto Estrategias de reduccin del uso del automvil en ciudades mexicanas. Mediante una serie de investigaciones y un anlisis exhaustivo de las tendencias de uso del automvil, as como de la creacin de lineamientos para la generacin de polticas pblicas especficas para Mxico, se busca promover el desarrollo de ciudades sostenibles y contribuir con ello a incrementar la calidad de vida de sus habitantes. Un agradecimiento especial a Salvador Medina, Bernardo Baranda, Xavier Trevio, Jimena Veloz y Mariana Orozco por el apoyo brindado para la elaboracin del documento; y a Alejandro Palmern y Mario Mira por la recopilacin de datos. Se agradecen tambin los valiosos comentarios y sugerencias de Marco Cancino, Valdimir Herrera, Gabriel Tarriba y Diego de la Mora. Cualquier error u omisin son total responsabilidad del autor.
Fotografa: Aarn Borras.

Contenido
Resumen Ejecutivo .............................................................................................................. 10 Introduccin ........................................................................................................................ 13 1. La ruta del dinero: una explicacin del origen de los recursos pblicos.......................... 15 2. Datos, metodologa y resultados ..................................................................................... 18 2.1 Datos y metodologa........................................................................................... 18 2.2 Resultados.......................................................................................................... 20 3. Fondos federales para transporte, movilidad y accesibilidad .......................................... 23 3.1 Recursos del Ramo 23 Previsiones salariales y econmicas ........................... 25 3.1.1 Fondo Metropolitano ............................................................................ 25 3.1.2 Fondo de Pavimentacin a Municipios .................................................. 27 3.1.3 Fondo de Inversin para Entidades Federativas .................................... 29 3.1.4 Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad ..................................................... 31 3.1.5 Programas y Fondos Regionales ........................................................... 32 3.2 Recursos del Ramo 33 Fondos de Aportaciones............................................... 33 3.2.1 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas .......................................................................... 34 3.2.2 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del DF ........................ 36 3.2.3 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social .......................... 37 3.3 Recursos de Ramos Administrativos................................................................... 39 3.3.1 Programa Hbitat.................................................................................. 39 3.3.2 Programa de Rescate de Espacios Pblicos ......................................... 41 3.4 Convenios de Descentralizacin y/o Reasignacin ............................................ 42 4. Fondos federales en movilidad: panorama general ........................................................ 44 5. Discusin ......................................................................................................................... 51 6. Conclusiones.................................................................................................................... 54 7. Bibliografa ....................................................................................................................... 57 8. Anexo Metodolgico ........................................................................................................ 59

Grficas, cuadros y recuadros


Grficas
Grfica 1: Estructura porcentual de ingresos estatales por origen de recursos, 2010. Grfica 2: Distribucin porcentual de fondos federales, segn tipo de inversin, 2011. Grfica 3: Distribucin porcentual de fondos federales segn tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 4: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos del Fondo Metropolitano por tipo de inversin en movilidad, 2010-2011. Grfica 5: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM) por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 6: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF) por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 7: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos de los programas y fondos regionales por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 8: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FAFEF por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 9: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FORTAMUN por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 10: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FISM por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 11: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Hbitat por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 12: Distribucin porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Convenios por tipo de inversin en movilidad, 2011. Grfica 13: Distribucin del gasto en transporte en diez entidades, 2011 (porcentajes). Grfica 14: Monto total ejercido por fondo federal 2011 (millones de pesos corrientes). Grfica 15: Nmero de proyectos financiados por fondo federal 2011. Grfica 16: Monto promedio financiado por fondo federal y proyecto ejercido 2011 (millones de pesos corrientes). Grfica 17: Distribucin porcentual de los fondos federales por tipo de inversin total, 2011. Grfica 18: Distribucin porcentual de los fondos federales por Zona Metropolitana, 2011.

15 20 22 26 28 30 32 35 36 38 40 43 44 45 46 46 49 50

Cuadros
Cuadro 1: Ramos y Convenios dentro del Presupuesto de Egresos de la Federacin relacionados con movilidad urbana. Cuadro 2: Clasificacin y descripcin de proyectos de fondos federales. Cuadro 3: Resumen de los fondos federales por tipo de recurso. Cuadro 4: Monto asignado para el Fondo Metropolitano y cobertura de Zonas Metropolitanas 2006-2012 (millones de pesos corrientes). Cuadro 5: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos ejercidos del FM, 2011. Cuadro 6: Monto asignado para el Fondo de Inversin para las Entidades Federativas, 2006-2011 (millones de pesos corrientes). Cuadro 7: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FIEF, 2011. Cuadro 8: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de programas y fondos regionales, 2011. Cuadro 9: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FAFEF, 2011. Cuadro 10: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FORTAMUN, 2011. Cuadro 11: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FISM, 2011. Cuadro 12: Aportacin federal mxima por modalidad del Programa de Rescate de Espacios Pblicos. Cuadro 13: Monto asignado a Convenios de Descentralizacin y Reasignacin (millones de pesos corrientes 2009-2011). Cuadro 14: Nmero de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de Convenios, 2011. Cuadro 15: Monto total, nmero de proyectos y monto promedio por proyecto de recursos de fondos federales, 2011. Cuadro 16: Fondos federales por monto total, monto movilidad, porcentaje dedicado a movilidad, nmero de proyectos totales, nmero de proyectos movilidad, monto promedio por proyecto total, y monto promedio por proyecto movilidad, 2011. Cuadro 17: Monto movilidad y distribucin de recursos federales por tipo de inversin en movilidad 2011.

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Recuadros
Recuadro 1: Los ingresos municipales y la gestin de la movilidad. Recuadro 2: Inversiones para promover el automvil particular. Recuadro 3: Los modos de desplazamiento y el uso de la vialidad. Recuadro 4: Distribucin del gasto en transporte en diez entidades. Recuadro 5: Ley General de Transporte Urbano y Suburbano (LGTUS). Recuadro 6: El trfico inducido y la importancia de las inversiones en transporte pblico y movilidad no motorizada. Recuadro 7: Instrumentos disponibles para generar una movilidad sustentable.

16 21 28 44 51 52 55

Abreviaturas
AGS BANOBRAS BRT CIDE COL CONAGUA CONAPO CTS DF EDOMEX FAIS FAFEF FATP FIEF FIES FISE FISM FM FOPAM FORTAMUN Aguascalientes. Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos. Bus Rapid Transit. Autobs de trnsito rpido. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Colima. Comisin Nacional del Agua. Consejo Nacional de Poblacin. Centro de Transporte Sustentable. Distrito Federal. Estado de Mxico. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad. Fondo de Inversin para las Entidades Federativas. Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados. Fondo de Infraestructura Social Estatal. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. Fondo Metropolitano. Fondo de Pavimentacin para Municipios. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Guanajuato. Instituto Federal Electoral. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. Instituto de Polticas para el Transporte y Desarrollo. Jalisco. Ley de Coordinacin Fiscal. Propuesta de Ley General de Transporte Urbano Sustentable. Ley de Ingresos de la Federacin. Millones de pesos. Nuevo Len. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Presupuesto de Egresos de la Federacin. Puebla. Quertaro. Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin. Secretara de Comunicaciones y Transportes. Secretara de Desarrollo Social. Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales. Secretara de Educacin Pblica. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Secretara de Turismo. Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura. Veracruz. Zona Metropolitana del Valle de Mxico. Delegaciones Polticas del Distrito Federal. Municipios del Estado de Mxico pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de Mxico.

GTO IFE INEGI ITDP JAL LCF LGTUS LIF MDP NL ONU-HABITAT PEF PUE QRO SAGARPA SCT SEDESOL SEMARNAT SEP SHCP Turismo UNESCO VER ZMVM ZMVM.DF. ZMVM.EMEX

Resumen Ejecutivo
Los recursos pblicos son un elemento determinante del tipo de infraestructura que se promueve en las ciudades. En el caso de los municipios y delegaciones que conforman las zonas metropolitanas en Mxico,1 los recursos federales representan la fuente de ingresos ms importante para dicha infraestructura2 y mediante stos se financian las acciones para mejorar la movilidad y accesibilidad de la poblacin. Este documento presenta un diagnstico de los recursos federales que han sido utilizados como un mecanismo para promover el transporte pblico, la infraestructura vial y la seguridad peatonal de la poblacin de las principales zonas metropolitanas del pas. El estudio muestra que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las ciudades, pues en promedio stas destinan casi el 23% de los recursos en los tipos de inversin sealados (de un total de 51,219 millones de pesos de 12 fondos o programas federales analizados). Sin embargo, las inversiones para la movilidad y accesibilidad de la poblacin son sumamente inequitativas, ya que en promedio el 76.2% del total de los recursos fue destinado a inversiones para promover el uso del automvil particular (ampliacin y mantenimiento de vialidades). En contraparte, en las zonas metropolitanas que se estudiaron se destin menos del 20% del total de los recursos de movilidad en inversiones para el transporte pblico, el mejoramiento del espacio pblico, la infraestructura ciclista y la seguridad peatonal. Cabe destacar que las inversiones en infraestructura ciclista y para mejorar la seguridad peatonal (movilidad no motorizada) representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad. El alto costo asociado al uso del automvil particular en trminos econmicos, sociales y medioambientales (vase Medina, 2012) contrasta con el porcentaje elevado de recursos asignados a proyectos que favorecen este tipo de movilidad. Esta situacin, adems de inequitativa, es poco sostenible en el largo plazo, pues incrementa an ms las externalidades del uso del automvil y pone en riesgo la viabilidad econmica de las ciudades mexicanas y la calidad de vida de sus habitantes. El anlisis realizado muestra que la parte de fondos federales correspondiente a los ramos administrativos3 financia en promedio proyectos menores a un milln de pesos. Es decir, este tipo de fondos promueve inversiones muy puntuales y pequeas. En cambio, los recursos derivados del ramo 23 previsiones salariales y econmicas del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF)4 en promedio financian inversiones grandes; de casi 60 millones de pesos en el caso del fondo metropolitano y de casi 20 millones de pesos en el caso del fondo de inversin para las entidades federativas (a excepcin del fondo de pavimentacin a municipios, que en promedio financia proyectos de 3 millones de pesos).
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En el documento se utilizan de manera indistinta los trminos ciudad y zona metropolitana. Ambos trminos se refieren al conjunto de municipios y delegaciones que conforman una zona metropolitana. De acuerdo a las cuentas pblicas estatales de las entidades federativas que se analizan, cerca del 80% de sus ingresos corresponden a recursos federales. Se refiere a los recursos que son ejercidos y/o distribuidos mediante la administracin pblica centralizada e incluye en este caso a los programas Hbitat y Rescate de Espacios Pblicos. Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF), y Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM).

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Respecto a los fondos de aportaciones establecidos en la ley de coordinacin fiscal5, stos promueven en promedio proyectos medianos, de 5.4 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), 12.13 millones de pesos el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF) y de 2.63 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para la infraestructura social (FAIS). Por ltimo, los recursos que la federacin transfiere a los estados a travs de convenios de descentralizacin y reasignacin financian en promedio proyectos de casi 6 millones de pesos (vase Cuadro 14). La informacin presentada pone en evidencia la tendencia actual en las ciudades mexicanas de favorecer inversiones para promover el uso del automvil particular. Esta tendencia presenta un doble reto para los tomadores de decisiones de todos los niveles de gobierno del pas. Por un lado, existe la necesidad de replantear los mecanismos de financiamiento, a travs de las inversiones federales, para lograr ciudades ms sustentables y equitativas que le den prioridad a la movilidad no motorizada y al transporte pblico. Estrechamente relacionada, se encuentra la urgencia de que las ciudades mexicanas adopten una estrategia de gestin de la demanda de viajes en automvil particular, a fin de reducir la congestin vehicular y las externalidades negativas ocasionadas por el uso indiscriminado del auto, y que de paso sirva para fortalecer las finanzas de los gobiernos municipales (Medina, 2012).

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Aportacin para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), y el Fondo de Aportacin para la Infraestructura Social (FAIS).

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1. Introduccin:

El Instituto de Polticas para el Transporte y el Desarrollo Mxico (ITDP, por sus siglas en ingls) se ha dado a la tarea de monitorear el origen y el destino de los recursos pblicos que son utilizados para financiar acciones que mejoren la movilidad y accesibilidad6 de la poblacin. La publicacin del Reporte de la Gestin del Fondo Metropolitano (Orozco y Palmern, 2011) es una muestra del compromiso que tiene ITDP en conocer la dinmica que ha marcado la asignacin de una buena parte del presupuesto pblico en el tema de movilidad, as como de proponer acciones que mejoren la distribucin del mismo. Por otro lado, ITDP ha realizado estudios en donde se seala el alarmante incremento del uso del automvil en las ciudades mexicanas y sus consecuencias en la calidad de vida de los habitantes (Medina, 2012). Los costos sociales del uso del automvil son muchos y no se han implementado en Mxico las polticas pblicas adecuadas para revertir esta tendencia en el mediano y largo plazo. Lo anterior vuelve sumamente relevante el estudio tanto de las externalidades negativas asociadas al uso del auto como de los factores que inciden en stas dado, el tipo de gasto pblico que se realiza en infraestructura para la movilidad. En trminos econmicos, las externalidades negativas del uso del automvil van desde la prdida de competitividad de las ciudades, a causa de la congestin vehicular, hasta la baja calidad de vida de los habitantes. A su vez, los costos ambientales se reflejan en la mala calidad del aire y su consecuencia en la salud de la poblacin, as como en las muertes asociadas a las enfermedades ocasionadas por la contaminacin local. Finalmente, en trminos sociales tenemos los costos de los accidentes de trnsito, los problemas de obesidad ocasionados por modos de vida con poca actividad fsica, la falta de convivencia entre distintos sectores y grupos sociales, y la degradacin del espacio pblico. El objetivo de este documento es ahondar en la comprensin de las fuentes presupuestarias que promueven inversiones en transporte, seguridad peatonal e infraestructura vial, a fin de mostrar la gran oportunidad que tienen las ciudades ms importantes del pas para reorientar la distribucin de los recursos pblicos y lograr incidir as en mejorar la movilidad y promover la accesibilidad de bienes y servicios para sus habitantes. Por lo tanto, en este documento se hace una radiografa de los ingresos de 10 estados del pas y del gasto ejercido en recursos y fondos federales de 9 zonas metropolitanas (en las que se incluyen el Valle de Mxico, Guadalajara y Monterrey), durante el ao 2011. En su conjunto, las ciudades analizadas representan una poblacin total de 34.8 millones (31% de la poblacin total de Mxico y 40% del total de la poblacin urbana segn el censo de poblacin 2010)7 en 91 municipios y las 16 delegaciones polticas del Distrito Federal.

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La movilidad se refiere a la capacidad de desplazarse de un lugar a otro, mientras que por accesibilidad se entiende a la facilidad de dirigirse y llegar a diferentes sitios. La muestra de ciudades de este estudio se bas principalmente en el componente poblacional.

Los fondos analizados fueron:8 1. Recursos del Ramo 23 Previsiones salariales y econmicas: Fondo Metropolitano, Fondo de Pavimentacin a Municipios, Fondo de Inversin para Entidades Federativas, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad, Programas y Fondos Regionales. 2. Recursos del Ramo 33 Fondos de Aportaciones: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. 3. Recursos de Ramos Administrativos: Programa Hbitat y Programa de Rescate de Espacios Pblicos. 4. Convenios de Descentralizacin y/o Reasignacin. El estudio se divide en cuatro secciones. En la primera se hace un breve recuento del proceso de aprobacin de los ingresos y egresos federales, y se muestra el origen de los fondos federales que han servido como mecanismos para promover inversiones en movilidad y accesibilidad. En la segunda parte se describe la metodologa y los resultados del anlisis realizado. La tercera parte menciona las reglas de operacin y los lineamientos de cada uno de estos fondos, y se muestran los resultados a detalle del anlisis del tipo de inversin en movilidad que se ha promovido en cada uno (sea para favorecer el uso del automvil particular o para financiar el transporte pblico y la seguridad peatonal). El cuarto apartado muestra un panorama general de todos los mecanismos de financiamiento federales y se sealan las posibles estrategias de reorientacin de las inversiones en movilidad. En el quinto apartado se mencionan las conclusiones del estudio. Los hallazgos de este documento sealan la ausencia de una estrategia que d prioridad a los modos de transporte peatonal y no motorizado. Estos ltimos representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad.9 Lo anterior pone de manifiesto la urgencia de modificar los mecanismos presupuestarios a fin de romper con la inercia del funcionamiento de los principales recursos pblicos en materia de transporte y movilidad, misma que ha favorecido las inversiones que promueven el uso del automvil particular. Igualmente, se resalta la necesidad de que los gobiernos sub-nacionales aumenten y diversifiquen sus ingresos a fin de contar con mayores herramientas para promover el transporte pblico de calidad y las inversiones en movilidad no motorizada. Lo anterior resulta fundamental para lograr ciudades sostenibles en el futuro.

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No se incluyen los recursos del ramo 28 participaciones. Este porcentaje corresponde a un monto ejercido de 443 millones de pesos dividido en 407 proyectos de renovacin y ampliacin de banquetas o de infraestructura ciclista, lo que indica que en promedio son obras menores a un milln de pesos cada una. El hecho de que estas inversiones sean tan pequeas es un reflejo de la poca prioridad del tema en el presupuesto pblico.

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1. LA RUTA DEL DINERO:


UNA EXPLICACIN DEL ORIGEN DE LOS RECURSOS PBLICOS
Para comprender de dnde provienen los recursos pblicos que pueden ser dedicados a temas de movilidad, es necesario mencionar el proceso de discusin y aprobacin de la Ley de Ingresos de la Federacin (LIF) y del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Ambos ordenamientos legales se aprueban ao con ao y contienen la estimacin de los ingresos y la distribucin de los gastos a nivel federal. La LIF es aprobada por el Congreso de la Unin y contiene el clculo del monto total de los ingresos pblicos esperados para todo el ao. Las fuentes de los recursos que se incluyen en la LIF se pueden dividir en externas (la contratacin de prstamos en los mercados internacionales o a travs de los organismos financieros internacionales) e internas (impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social, entre otros). La estimacin de estos recursos permite prever el nivel de gasto establecido en el PEF, el cual slo es aprobado por la cmara de diputados una vez que se publica la LIF. Respecto a los ingresos de las entidades y municipios del pas, stos cuentan con la facultad de establecer sus mecanismos de ingresos propios en sus respectivas leyes de ingresos locales, mismas que son aprobadas por la legislatura estatal correspondiente. No obstante, CIDAC (2011) ha documentado que los gobiernos sub-nacionales10 no han realizado esfuerzos importantes por explotar adecuadamente sus fuentes de ingresos propios. La Grfica 1 muestra la gran dependencia que tienen los estados considerados en este estudio de recursos provenientes de la federacin. GRFICA 1: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE INGRESOS ESTATALES POR ORIGEN DE RECURSOS, 2010
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 44,86% 82,45% 77,90% 80,29% 79,69% 79,45% 93,74% 88,64% 84,96% 47,58% 12,82% 7,10% 6,65% 6,04% 6,04% 5,80% 11,36% 15,04% 9,03% 12,75%

84,85%

79,68%

DF

EDO. MX

NL

JAL

VER

GTO

AGS

QRO

PUE

COL

PROMEDIO

Federales

Propios

Endeudamiento

Fuente: ITDP Mxico con base en las Cuentas Pblicas Estatales 2010. Nota: No se muestran los porcentajes de endeudamiento

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Los gobiernos sub-nacionales son las entidades federativas y municipios del pas.

La Grfica 1 permite observar que a excepcin del Distrito Federal, el resto de los estados dependen de los ingresos provenientes de la federacin en casi un 80%.11 El caso ms extremo es Aguascalientes, cuyos ingresos propios slo representan 5.8% de los totales. Esta caracterstica es fundamental para entender la lgica de la asignacin de los recursos pblicos al tema de transporte e infraestructura vial, dado que la mayor parte de los mismos se ejercen en el marco de los lineamientos que expide la federacin. RECUADRO 1: LOS INGRESOS MUNICIPALES Y LA GESTIN DE LA MOVILIDAD De acuerdo con el inciso IV del artculo 115 de la Constitucin, los municipios estn facultados para administrar libremente sus ingresos, los cuales se conforman por los rendimientos de los bienes que les pertenecen, de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas estatales establecen a su favor, as como de los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Por otro lado, las legislaturas estatales son las facultadas para aprobar las leyes de ingresos de los municipios, as como de revisar y fiscalizar sus cuentas, y son stas las que pueden establecer impuestos sobre la propiedad inmobiliaria (impuesto predial), y por su fraccionamiento y divisin. Los presupuestos de egresos municipales, por su parte, deben ser aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Por otro lado, segn el inciso III del artculo 115 de la Constitucin, los municipios tienen a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales; b) alumbrado pblico; c) limpia, recoleccin, y disposicin final de residuos slidos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones; f) rastro; g) calles, parques y jardines; y g) seguridad pblica (polica preventiva municipal y de trnsito). Adicionalmente, el inciso V del mismo artculo faculta a los municipios para: a) formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; c) participar en la formulacin de planes de desarrollo regional; d) autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; e) intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; f) otorgar licencias y permisos para construcciones; g) participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas; h) intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial; e, i) celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales. Las facultades que otorga la Constitucin a los municipios respecto a la utilizacin de las calles les permitiran establecer instrumentos para gestionar la movilidad urbana. Estos mecanismos pueden ser una buena estrategia de corto plazo para que los gobiernos locales puedan disminuir el trfico y las externalidades negativas ocasionadas por el uso excesivo del automvil, as como para aumentar la recaudacin de ingresos propios. Algunos ejemplos de este tipo de mecanismos son los parqumetros y los cargos por congestin (Para una explicacin detallada de estos mecanismos vase Transformando la movilidad urbana en

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El caso del Distrito Federal es atpico pues ste combina algunas propiedades recaudatorias de estado y municipio. Tal es el caso del cobro del impuesto predial que si bien es una facultad exclusiva de los municipios, el Distrito Federal lo realiza de manera centralizada.

Respecto a los egresos, el PEF se distribuye principalmente a travs de: 1. Ramos autnomos: son las asignaciones para los poderes legislativo y judicial, as como para los organismos que pueden manejar su presupuesto sin necesidad de injerencia del ejecutivo, como es el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), etc. 2. Ramos clasificados por ramos administrativos: son las asignaciones para las dependencias y entidades que forman parte de la administracin pblica federal y que son controladas por el ejecutivo, es decir, las secretarias de estado, la Procuradura General de la Repblica (PGR), entre otras. 3. Ramos generales: son las erogaciones que realiza la federacin para cumplir con los ordenamientos legales aplicables, para proveer servicios especiales, o para distribuir recursos a los estados y municipios del pas. 4. Convenios de descentralizacin y/o reasignacin: son acuerdos entre la federacin y los gobiernos sub-nacionales para financiar proyectos e inversiones con fines especficos. A fin de conocer el destino del gasto de las inversiones en movilidad, en este documento se analizan para 10 estados y 9 zonas metropolitanas del pas12 aquellos fondos y programas de origen federal que han servido para financiar al menos uno de los siguientes tipos de inversin: infraestructura vial, transporte pblico, seguridad peatonal, o infraestructura ciclista. En el Cuadro 1 se incluyen los fondos federales considerados en este estudio, as como su caracterizacin dentro del PEF. CUADRO 1: RAMOS Y CONVENIOS DENTRO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIN RELACIONADOS CON MOVILIDAD URBANA
Presupuesto de Egresos de la Federacin

Ramos Autnomos Poder Legislativo Poder Judicial Instituto Federal Electoral

Ramos Administrativos Ramo 23

Ramos Generales Ramo 33

Convenios

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Fondo Metropolitano Fondo de Pavimentacin a Municipios Fondo de Inversin para las Entidades Federativas Fondo de Accesibilidad para Personas con Discapacidad

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios

Secretara de Desarrollo Social Rescate de Espacios Pblicos Programa Habitat

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social

Fuente: ITDP, Mxico con base en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (2011, 2012).
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Los estados analizados son Aguascalientes, Colima, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Nuevo Len, Puebla, Quertaro y Veracruz. Las zonas metropolitanas corresponden a la capital de cada estado ms los municipios conurbados de cada zona metropolitana, a excepcin del Distrito Federal que considera a las 16 delegaciones; el Estado de Mxico en donde se incluyen los municipios pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de Mxico; y Guanajuato con la Zona Metropolitana de Len. Vase anexo metodolgico para un mayor detalle del anlisis.

2. DATOS, METODOLOGA Y RESULTADOS


2.1 Datos y metodologa
La informacin en la cual se basa este estudio son los formatos nicos sobre aplicaciones de recursos federales, conocidos como anexo XXI. Estos formatos son enviados trimestralmente por las entidades federativas a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), a fin de dar a conocer el destino de los recursos federales que se encuentran en proceso de ejecucin. Estos formatos contienen la denominacin o descripcin de los proyectos que se financian, el municipio en el cual se llevan a cabo, el mbito territorial (urbano o rural), y el monto de recursos presupuestados. Se consider proyecto a cada destino de gasto incluido en los formatos (10,502 proyectos en total para la muestra que se analiza). Para realizar el estudio se seleccionaron 91 municipios o delegaciones polticas del DF correspondientes a las zonas metropolitanas ms importantes del pas en trminos poblacionales y se elabor una base de datos con todos sus proyectos catalogados en el ao 201113. Para la delimitacin de las ciudades se utiliz la informacin del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO, 2008). De los municipios seleccionados, se extrajo de la base de datos la informacin de aquellos fondos que tenan al menos un proyecto dedicado para la movilidad y accesibilidad. Es decir, slo se tomaron en cuenta aquellos fondos cuyo destino de gasto es de carcter general. Lo anterior, dado que existen muchos recursos, en particular en el caso de las aportaciones federales, que estn etiquetados para un fin particular (por ejemplo, seguridad pblica, educacin o salud). La informacin resultante se clasific, segn la descripcin de cada proyecto, en 18 tipos. El Cuadro 2 contiene la clasificacin de los proyectos y una breve descripcin de cada tipo. CUADRO 2: CLASIFICACIN Y DESCRIPCIN DE PROYECTOS DE FONDOS FEDERALES14 CLASIFICACIN ADMINISTRATIVO AGUA ALUMBRADO PBLICO CULTURA DEPORTES DESARROLLO SOCIAL DEUDA
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DESCRIPCIN
Adquisicin de equipos de cmputo, pago de servicios personales, pago a prestadores de servicio, etc. Obras de drenaje, alcantarillado y de suministro de agua potable. Ampliacin y mantenimiento del alumbrado pblico. Gasto en programas culturales y de ampliacin y mantenimiento de infraestructura cultural. Mantenimiento y ampliacin de infraestructura deportiva. Gasto en programas sociales y en infraestructura para el desarrollo social. Pago de deuda pblica.

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Se incluyeron tambin aquellos recursos catalogados en 2011 pero etiquetados en aos anteriores. El hecho de que existan proyectos que fueron etiquetados en aos anteriores y gastados durante 2011 se explica porque presupuestariamente las entidades pueden ejercer recursos de ejercicios fiscales anteriores. Los 18 tipos se construyeron con base en un anlisis exploratorio de los 10,502 proyectos y las coincidencias entre ellos.

14

EDUCACIN ELECTRIFICACIN EMPEDRADO ESPACIO PBLICO INFRAESTRUCTURA CICLISTA INFRAESTRUCTURA VIAL NO SE SABE / OTRO ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARQUES PAVIMENTACIN INFRAESTRUCTURA PEATONAL PROTECCIN CIVIL RESIDUOS SALUD SEGURIDAD PBLICA TRANSPORTE PBLICO URBANIZACIN VEHCULOS VIVIENDA

Trabajos y obras para el mantenimiento y ampliacin de infraestructura educativa. Obras de electrificacin y de mantenimiento y ampliacin de la red elctrica. Trabajos y obras para mantenimiento y ampliacin de empedrados. Rehabilitacin de plazas pblicas y trabajos de regeneracin de imagen urbana. Trabajos de mantenimiento y ampliacin de infraestructura para bicicletas. Trabajos y obras de ampliacin de la red vial. Proyectos con informacin insuficiente y/o no clasificable en otro rubro. Estudios de ordenamiento territorial y programas de reordenacin del territorio. Rehabilitacin de parques, poda y derribo de rboles, y programas de educacin ambiental. Trabajos de rehabilitacin de pavimentos y compra de insumos para pavimentacin. Trabajos de ampliacin y mantenimiento de guarniciones y banquetas. Construccin de infraestructura para proteccin de la poblacin y programas de proteccin civil. Trabajos de recoleccin de residuos slidos, y equipo para la recoleccin. Construccin, mantenimiento y equipamiento de hospitales, y programas de salud pblica. Equipamiento y pago de personal de seguridad pblica. Inversiones en transporte pblico. Trabajos de urbanizacin de calles. Compra o reparacin de vehculos. Construccin y/o apoyos para la vivienda.

19

Respecto a los montos por proyecto, los formatos nicos contienen cuatro apartados: el total anual, el monto ministrado por trimestre, el monto programado por trimestre, y el monto ejercido acumulado por trimestre. Con base en los formatos correspondientes al ltimo trimestre de 2011, en este estudio se utiliz en todos los casos el monto ejercido acumulado por trimestre por cada proyecto, dado que este monto representa el monto total que se gast durante el ao (vase anexo metodolgico para anlisis de diferencias entre montos totales y montos ejercidos). De esta informacin se sumaron los montos de los proyectos que financiaron alguno de los tipos de inversin en movilidad, es decir, infraestructura vial, transporte pblico, espacio pblico, e infraestructura ciclista y peatonal15. Con este dato agregado fue posible conocer qu tanto se invierte en movilidad con respecto a los otros tipos de inversiones por cada uno de los fondos. Cabe decir que no fue posible separar el gasto corriente y el gasto de inversin debido a que la informacin fuente mezcla ambos tipos de gasto16. Por tanto, sera importante que las entidades federativas reportaran en los formatos nicos sobre aplicacin de recursos federales si el gasto que ejercen es de tipo corriente o de inversin, a fin de tener una imagen ms precisa del tipo de inversin que se realiza.

2.2

Resultados

Los datos disponibles muestran que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las zonas metropolitanas analizadas17. La Grfica 2 muestra que en promedio las ciudades destinan el 23% de los recursos de los fondos y programas federales en inversiones para la movilidad de la poblacin, siendo generalmente el rubro que mayores montos representa. Se pueden apreciar diferencias significativas entre ciudades, como por ejemplo los municipios del Estado de Mxico correspondientes a la zona metropolitana del valle de Mxico (ZMVM.EDOMEX) que destinan slo el 12% en este tipo de inversin, comparado con la zona metropolitana de Puebla que destina cerca del 51% del total de los recursos. GRFICA 2: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE FONDOS FEDERALES POR TIPO DE INVERSIN*, 2011**
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20%

2% 7% 17%

2%

1%

0% 0% 10% 19%

6% 33% 22%

4%

6% Residuos Alumbrado Pblico

20% 3% 7% 15% 12% 23%

27% 15% 12% 0% 30% 18% 2% 20% 10% 21%


Len

Administrativo Educacin Agua Otro Salud Seguridad Pblica Deuda Movilidad

14% 21% 24% 12%


ZMVM. EDO. MEX

18%

51%

33%

32%

32%

*Monto total ejercido en 2011: 52,170 millones de pesos. **Slo se muestran los porcentajes de inversiones en movilidad, deuda, seguridad pblica y administrativo.

10% 0%
Puebla Veracruz Quertaro Guadalajara

26%

20%
Aguascalientes

16%
Colima

15%
Monterrey

23%
Promedio

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.


15 16

Estos cinco tipos de gasto se referirn en adelante como los tipos de inversin en movilidad. Presupuestal y contablemente se divide el gasto en corriente y de inversin. El primero contiene los servicios personales (nmina), los materiales y suministros, los servicios generales, y las transferencias y subsidios. El segundo incluye los bienes muebles e inmuebles, y la inversin pblica (obra pblica). Se consider una muestra de 10 zonas metropolitanas, separando la Zona Metropolitana del Valle de Mxico en la parte correspondiente al Distrito Federal (DF) y la del Estado de Mxico (ZMVM.EDOMEX).

20
17

ZMVM. DF

En la Grfica 2 resaltan los gastos de las ciudades en tres rubros: pago de la deuda pblica, seguridad pblica y cuestiones administrativas (los porcentajes de la parte superior), mismos que en promedio representan el 18%, 15% y 6%, respectivamente, del total de los recursos. En estos se observan diferencias importantes, pues hay ciudades que no destinan recursos federales a temas administrativos (Len y Guadalajara), mientras que Colima destina cerca del 35% de los recursos a este tipo de gasto18. Destaca la asignacin de Aguascalientes, Guadalajara y Monterrey en cuestiones de seguridad, lo cual se puede explicar por la reciente ola de violencia vivida en dichas ciudades. Se aprecian tambin diferencias importantes entre la ciudad que ms dinero asigna al pago de la deuda, Len con 30%, y el Distrito Federal (DF) que no asigna recursos a este rubro. Las zonas metropolitanas analizadas destinan una parte importante de los recursos federales a la movilidad (11,763 millones de pesos de un total de 52,170 millones), pero en la mayora de los casos las inversiones se utilizan para promover el uso del automvil particular, situacin que no fomenta una movilidad sustentable, ni una distribucin equitativa de los recursos pblicos (vase Recuadro 2). La Grfica 3 compara los porcentajes de inversin ejercidos por las ciudades segn el tipo de inversin en movilidad. RECUADRO 2: INVERSIONES PARA PROMOVER EL USO DEL AUTOMVIL PARTICULAR Las inversiones para promover el uso del automvil particular se clasificaron como aquellas cuyo destino principal es la ampliacin y mantenimiento de la red vial. En el caso de la ampliacin, este tipo de inversin incluye los pasos a desnivel, tneles, deprimidos, distribuidores viales, prolongacin de ejes viales, segundos pisos, etc. En el segundo caso, se incluyen acciones de pavimentacin y repavimentacin de vialidades, re-encarpetado de vialidades con concreto hidrulico, rehabilitacin de pavimentos, as como el suministro de materiales para la pavimentacin. Si bien la ampliacin de la red vial puede catalogarse como infraestructura para promover el automvil particular, el caso del mantenimiento de la red presenta mayores dificultades para su clasificacin. No obstante, en este estudio se decidi incluir ambas inversiones dentro del apartado de promocin del automvil particular, en vista de que aproximadamente el 80% de red vial en las zonas urbanas del pas es utilizada para viajes en automvil particular (Negrete, 2006). Por otro lado, si bien la ampliacin y mantenimiento de vialidades beneficia en cierto modo al transporte de carga, resulta ms importante aprovechar la capacidad ya instalada y mejorar la logstica de este tipo de transporte para incrementar su valor y reducir sus externalidades negativas. Para esto es necesario establecer una estrategia integral de gestin de la carga en zonas urbanas del pas, que incluya la gestin del trfico (evitar el trfico de paso, establecer restricciones de acceso y estacionamiento, fijacin de peajes), y la gestin de zonas de carga y descarga (adecuando a las necesidades logsticas de la distribucin urbana, la generacin de centros consolidados y las plataformas logsticas de carga). Dicha estrategia podra generar mayores ganancias para las ciudades en lugar de seguir con el actual modelo de ampliacin de vialidades. Para mayor informacin vase Antn (2004, 2009, 2010) y Herzog (2011).

21

18

En el anexo metodolgico se muestran algunos de los gastos que se clasificaron como administrativos.

GRFICA 3: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE FONDOS FEDERALES SEGN TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD*, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Aguascalientes Puebla Monterrey Quertaro DF Len Colima ZMVM. EDO. MEX Guadalajara

10% 11% 6% 28% 28% 53% 29% 22% 13%

1% 27%

1% 3%

2% 5% 8%

1% 14% 2%

1% 2% 16% 16% 6% 22% 35%

3.3% 7.8% 28% 0.4% 11.1% 15% 29.1%


Infr. Peatonal Espacio Pblico

45%

40% 84% 50%

64% 13% 43% 19% 14%


Promedio Veracruz

60%

Infr. Ciclista

37% 33%

48.3%

Transporte Pblico Pavimentacin Automvil

30% 31%

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. *Monto total ejercido: 11,763 millones de pesos corrientes. Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

En la Grfica 3 se observa que en promedio ms del 75% de las inversiones de las zonas metropolitanas en el rubro de movilidad se destina para la infraestructura vial (48% correspondiente a la ampliacin de vialidades, ms un 29% en obras de pavimentacin), mientras que slo el 23% se invierte en otros modos: transporte pblico (11%), espacio pblico (8%), infraestructura peatonal (3%) e infraestructura ciclista (0.4%). En las ciudades con un porcentaje significativo en inversiones en transporte pblico, DF (13%), ZMVM.EMEX (27%) y Puebla (16%), es posible identificar el efecto del gasto en sistemas de transporte masivo; la Lnea 12 del metro en el caso del DF, el Mexibs en el caso de la ZMVM.EMEX y el primer corredor BRT en Puebla.

22

3. FONDOS FEDERALES PARA TRANSPORTE, MOVILIDAD Y ACCESIBILIDAD


El objetivo de este apartado es mostrar los tipos y la distribucin de los recursos que la federacin transfiere a los estados y que han sido utilizados como un mecanismo para promover inversiones en transporte pblico, movilidad y accesibilidad. De todo el universo de recursos federales, se seleccionaron aquellos que han sido destinados a gasto e inversiones en alguna modalidad de accesibilidad y transporte (vase Cuadro 1), ya sea dirigida hacia la seguridad del peatn, movilidad no motorizada, o inversin en infraestructura para el transporte pblico o el automvil particular. El apartado se divide en cuatro secciones que reflejan el tipo de recurso que la federacin destina a los estados. En el siguiente Cuadro se presenta cada seccin y un breve resumen de los fondos. CUADRO 3: RESUMEN DE LOS FONDOS FEDERALES POR TIPO DE RECURSO

3.1 Recursos del Ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas


Fondo Metropolitano Fondo de Pavimentacin a Municipios Fondo de Inversin para las Entidades Federativas Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad 458.50 Estatal Inversiones para promover la integracin de las personas con discapacidad al transporte pblico. Las inversiones se deben canalizar a travs de los operadores de transporte pblico. No disponible Programas y Fondos Regionales

Monto 2012 (MDP) Nivel en el que se ejerce Puede invertir en

8,331.90 Estatal Estudios, programas, proyectos, obras pblicas de infraestructura y su equipamiento.

2,980.00 Municipal

Estatal

7,722.00 Estatal y Municipal Infraestructura pblica y su equipamiento.

Inversiones en Pavimentacin infraestructura y de vialidades, su equipamiento. renovacin de guarniciones y banquetas, alumbrado pblico, espacios deportivos. Ninguna Ninguna

Condiciones

Impulsar la competitividad, mitigar riesgos ambientales, y la consolidacin urbana de las zonas. metropolitanas. Lnea 12 del metro, ampliacin de vialidades, y construccin de pasos a desnivel.

Impulsar el desarrollo regional e incentivar la actividad econmica.

Inversiones relevantes en movilidad 2011

Construccin de infraestructura vial y de pavimento asfltico.

Construccin de vialidades, pavimentacin de calles, modernizacin de alumbrado pblico, corredor "cero emisiones". S *No hubo recursos de este fondo para 2011 ni 2012

Construccin y mantenimiento de vialidades, parques lineales y ciclovas.

Financia estudios Notas

No *A partir de 2012 tambin puede financiar infraestructura educativa

No *No tiene reglas de operacin ni criterios claros de asignacin

23

3.2 Recursos del Ramo 33 Aportaciones


Fondo de Aportaciones Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas los Municipios Monto 2012 (MDP) Nivel en el que se ejerce Puede invertir en 27,719 Estatal Inversin, mantenimiento y equipamiento de infraestructura fsica, saneamiento financiero y del sistema de pensiones, modernizacin administrativa, sistemas de proteccin civil, y proyectos de investigacin Ninguna 50,732 Municipal Cumplimiento de obligaciones financieras, pago de derechos por concepto de agua, necesidades de seguridad pblica. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 49,499 Estatal y Municipal Financiamiento de obras e inversiones en infraestructura

Condiciones

Satisfaccin de los "requerimientos" de los municipios. No limitativo.

Que las inversiones beneficien directamente a sectores de la poblacin en condiciones de rezago y pobreza extrema. Puentes vehiculares, pavimentacin de calles, rehabilitacin de guarniciones y banquetas. S * No hubo recursos de este fondo para 2011 ni 2012

Inversiones relevantes en movilidad 2011

Ampliacin y mantenimiento de vialidades, conservacin de imagen urbana. S

Mantenimiento de carpeta asfltica, ampliacin y mantenimiento de infraestructura urbana. S

Financia estudios Notas

3.2 Recursos del Ramo 33 Aportaciones


Programa Hbitat Programa de Rescate de Espacios Pblicos 1,089.00 Estatal Construccin y rehabilitacin de espacios pblicos y deportivos; ampliacin y mejoramiento de alumbrado pblico, banquetas, guarniciones, mobiliario urbano. Recuperar sitios de encuentro comunitario localizados en zonas urbanas, que presenten caractersticas de inseguridad y marginacin Parques lineales, rehabilitacin de espacios pblicos, mobiliario e infraestructura urbana. S *No realiza inversiones para promover el uso del automvil

3.4 Convenios
Convenios de descentralizacin y/o reasignacin 85,506 (Cifra preliminar de 2011) Estatal Sin restricciones. Depende del alcance y objetivo de cada Convenio.

Monto 2012 (MDP) Nivel en el que se ejerce Puede invertir en

1,484.00 Estatal Introduccin o mejoramiento de infraestructura urbana y social bsica

Condiciones

Contribuir a reducir la pobreza urbana y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas. Pavimentacin de calles, mejoramiento de alumbrado pblico, rehabilitacin de guarniciones y banquetas. S

Transferir recursos y responsabilidades entre la federacin y los estados.

Inversiones relevantes en movilidad 2011

Linea 12 del metro, recuperacin de espacios pblicos, pavimentacin y mejoramiento de vialidades. S * No hay un monto fijo por ao. No obstante, la tendencia es de un monto de 70,000 millones de pesos por ao

Financia estudios Notas

24

Cabe sealar que no se incluyen las participaciones federales (Ramo 28), las cuales son recursos que recauda la federacin pero que son impuestos de origen local, por lo que los estados y municipios del pas tienen derecho a erogarlos como si fueran recursos propios.19 Lo anterior implica que slo las legislaturas locales correspondientes son las encargadas de supervisar el ejercicio de los mismos. Por tanto, las participaciones son la nica fuente de recursos descentralizados que se manejan libremente por los ejecutivos locales. Si bien han habido avances para homologar la informacin de las cuentas pblicas de todos los niveles de gobierno20, el acceso y transparencia de cmo se gastan estos recursos vara significativamente entre entidades. Dado que la mayor parte de los estados en los que se enfoca este estudio no publican el destino del gasto de las participaciones en sus respectivos mecanismos de transparencia, stas no se incluyen.21

3.1 3.1.1

Recursos del Ramo 23 Previsiones salariales y econmicas Fondo Metropolitano (FM)

Desde el 2006 se destina, a travs del FM, parte del presupuesto de la nacin para subsidiar la realizacin de acciones municipales y estatales que propicien un desarrollo urbano sustentable en las zonas metropolitanas del pas. En 2011 ITDP public un reporte sobre los proyectos financiados por este fondo de 2006 a 2010 (Orozco y Palmern, 2011), los datos de este estudio complementan el anlisis del 2011. El fondo se ha incrementado ao con ao, tanto en cobertura de zonas metropolitanas como en monto, llegando a representar para 2012 8,331.9 millones de pesos para el beneficio de cuarenta y ocho zonas metropolitanas del pas22. No obstante, en el Cuadro 4 se puede observar que el crecimiento del FM no ha representado montos muy significativos ms que para la ZMVM. De hecho, la cobertura del FM a ms ciudades ha implicado que disminuya el monto promedio destinado a cada zona metropolitana. CUADRO 4: MONTO ASIGNADO PARA EL FONDO METROPOLITANO Y COBERTURA DE ZONAS METROPOLITANAS 2006-2012 (MILLONES DE PESOS CONSTANTES)
AO Monto asignado Crecimiento Porcentual Zonas metropolitanas incluidas Monto ZMVM Monto promedio por zona metropolitana Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP y del PEF. $926.5 $ 926.5 $2,976.1 $ 992.0 $2,027.8 $ 289.7 $3,447.9 $ 215.5 $2,708.5 $ 87.4 $3,269.1 $ 69.6 $3,388.0 $ 70.6 1 2006 $926.5 2007 $3,697.5 75% 3 2008 $3,170.2 -17% 7 2009 $5,965.9 47% 16 2010 $6,311.8 5% 31 2011 $7,661.4 18% 47 2012 $8,331.9 8% 48

19

Las aportaciones federales condicionan el gasto de los estados y municipios al cumplimiento de los objetivos que establece la Ley de Coordinacin Fiscal para cada uno de sus fondos. Las participaciones, en cambio, no pueden condicionarse a un fin especfico. Las disposiciones contenidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual fue publicada en 2008, buscan lograr que para finales de 2012 todos los estados y municipios del pas armonicen su contabilidad y homologuen criterios de emisin de informacin. Lo anterior sugiere que a futuro se podr tener una visin mucho ms precisa de cmo se estn ejerciendo los recursos a nivel local. Se realizaron solicitudes de informacin para saber el destino de las participaciones en el rubro de infraestructura vial y transporte pblico y slo el estado de Aguascalientes respondi (vase anexo metodolgico). PEF 2012. Es importante sealar que gracias a las gestiones de la Red Nacional de Ciclismo Urbano y la campaa 5% para la bici, se incluy textualmente en el PEF 2012 la posibilidad de que las inversiones del FM sean dirigidas haca proyectos de movilidad no motorizada, aunque no se estableci obligatoriedad ni porcentaje mnimo.

20

21

25

22

Los estados beneficiados con este fondo estn obligados a constituir un fideicomiso de administracin e inversin para disponer de los recursos que la federacin les transfiere y as financiar la ejecucin de estudios, programas, proyectos, acciones y obras pblicas de infraestructura y su equipamiento, que: a) Impulsen la competitividad econmica y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas; b) Coadyuven a su viabilidad y a mitigar su vulnerabilidad o riesgo por fenmenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinmica demogrfica y econmica; e c) Incentiven la consolidacin urbana y el aprovechamiento ptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y econmico del espacio territorial de las zonas metropolitanas (Reglas de operacin del fondo metropolitano, 2008). En lo que se refiere al tipo de gasto, el anlisis realizado muestra una importante orientacin de los recursos ejercidos del FM en 2011 en algn tipo de inversin en movilidad (35% del total). Sin embargo, la Grfica 4 da cuenta de la disparidad en el uso de estos recursos una vez que se divide por tipo de inversin, pues del total asignado a movilidad, el 75% se destin para la ampliacin de infraestructura vial. GRFICA 4: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS DEL FONDO METROPOLITANO POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD Y ZONA METROPOLITANA*, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Aguascalientes ZMVM. EDO. MEX Promedio Guadalajara Monterrey Puebla Len DF

2% 18.3% 6%

6%

10%

21%

Ciudad
32% 35% 48%

Monto* 1,488.3 164.4 526.0 309.0 124.1 596.5 1,272.5 4,480.7

Guadalajara Monterrey Puebla Len Aguascalientes ZMVM.DF ZMVM.EMEX TOTAL

98% 75.2%

94%

90%

8% 79% 68% 65% 44%

Automvil

Pavimentacin

Transporte Pblico

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. *Cifras en millones de pesos. Notas: No se muestra el porcentaje de espacio pblico por ser menor a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100 debido al redondeo.

Si se analizan los datos por nmero de proyectos es posible ver la diferencia entre la gran cantidad de proyectos dedicados a infraestructura para automviles (110), y el nmero reducido de proyectos dedicados al transporte pblico (9).

26

CUADRO 5: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FM POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 110 13 9 1 1 0 134 Monto promedio por proyecto $ 30,648,791 $ 20,598,352 $ 90,943,508 $ 23,107,617 $ 32,048 $ 33,438,633 Monto Total $ 3,371,367,034 $ 267,778,571 $ 818,491,570 $ 23,107,617 $ 32,048 $ 4,480,776,840

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP.

La Grfica 9 y el Cuadro 5 muestran claramente la orientacin del FM hacia inversiones para promover la movilidad en automvil particular, lo que, como ya se seal en el Recuadro 2, difcilmente solucionar los problemas de congestin en las ciudades y, por el contrario, se corre el riesgo que a causa del trafico inducido, los tiempos de desplazamiento de la poblacin aumenten. Por tanto, es preciso mencionar que no se est logrando plenamente el objetivo de promover un desarrollo urbano sustentable dado que la mayor parte de los recursos se estn asignando a infraestructura para vehculos.

3.1.2 Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM)


El FOPAM se cre a fines del ao 2009, al aprobarse por parte de la cmara de diputados la propuesta de crear un programa nacional de pavimentacin municipal. Originalmente los apoyos econmicos de este fondo slo podan destinarse a la pavimentacin de calles y al mejoramiento de guarniciones y banquetas. Para el ao 2011 incluy tambin la posibilidad de destinar los recursos para la rehabilitacin y mantenimiento de espacios deportivos, acumulando un monto etiquetado de 2,200 millones de pesos. Para 2012 se incluye la posibilidad de ejercer recursos para alumbrado pblico y rehabilitacin de infraestructura educativa, y su monto total es de 2,980 millones de pesos. Dado que el FOPAM puede destinarse tanto a pavimentacin de vas como a renovacin de guarniciones y banquetas, es un buen indicador de las prioridades de los gobiernos locales hacia inversiones que privilegian la movilidad en automvil particular o aquellas destinadas a la seguridad peatonal. Como ya se mencion anteriormente (vase Recuadro 1), se consider incluir en el rubro automvil a las inversiones dedicadas para el mantenimiento y ampliacin de la infraestructura vial, es decir la pavimentacin de calles. En el caso del FOPAM, de los 337.1 millones de pesos ejercidos en las 10 zonas metropolitanas del estudio, el 88% se destin en algn tipo de inversin en movilidad. De los 331.3 millones ejercidos en movilidad, 91% de los recursos fueron para pavimentacin de vas, 5% para ampliacin de infraestructura vial, 4% en inversiones para renovar el espacio pblico y slo un 1% a inversiones para fomentar la seguridad peatonal (inversiones en banquetas y guarniciones). La Grfica 5 muestra la distribucin de los 331.3 millones de pesos del FOPAM.

27

GRFICA 5: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FOPAM POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
4.8%
ZMVM. EDO. MEX Quertaro Promedio Guadalajara Len Puebla Colima

0.8% 3.7%

9%

5%

18%

Ciudad Colima ZMVM.EMEX Len

Monto* 9.9 41.0 23.4 40.4 45.9 31.1 99.2 40.2 331.3

90.7%

100%

100%

100%

100%

100%

87% 91%

62%

Guadalajara Quertaro Puebla Monterrey ZMVM.DF TOTAL

20% 8%
Monterrey DF

Automvil

Pavimentacin

Espacio Pblico

Infr. Peatonal

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP. *Cifras en millones de pesos.

Al sumar los montos ejercidos en pavimentacin y ampliacin de infraestructura vial se observa que el 95% del FOPAM fue dedicado a la movilidad en automvil. Si bien es cierto que las obras de pavimentacin tambin pueden favorecer la movilidad en transporte pblico, el hecho de que la mayor parte de la red vial es utilizada por automviles refuerza el punto de considerar que las inversiones para mantener la vialidad favorece en mayor medida la movilidad en automvil particular (vase Recuadro 3). RECUADRO 3: LOS MODOS DE DESPLAZAMIENTO Y EL USO DE LA VIALIDAD El modo como se desplazan los habitantes en las ciudades tiene implicaciones importantes en el uso del espacio pblico, especialmente en las vialidades. No es lo mismo que 50 personas se desplacen a pie, en bicicleta, en transporte pblico o en automvil. La organizacin de ciclistas GDL en bici nos muestra un ejemplo de lo anterior. La gran cantidad de espacio utilizado por los automviles es una ms de las externalidades asociadas con su uso, y contrasta con los montos tan altos de inversin dedicados a este modo de transporte.

28

Peatones

Bicicleta

Transporte pblico

Automvil

Fotos de Jos Refugio Ruiz, cortesa de GDL en bici.

3.1.3 Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF)


En su origen este fondo se llam Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) y se constituy en 2003 como un mecanismo para distribuir los recursos excedentes obtenidos por la venta del petrleo. Los recursos del FIEF y del FIES pueden erogarse prcticamente a cualquier inversin en infraestructura y su equipamiento. El FIES represent un monto sumamente importante en el ao 2008 debido a los aumentos en los precios del petrleo de ese ao; sin embargo, a partir de ese momento ha variado mucho su asignacin. El Cuadro 6 muestra la variacin de los montos del FIES-FIEF de 2006 a 2011. CUADRO 6. MONTO ASIGNADO PARA EL FONDO DE INVERSIN PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2006-2011 (MILLONES DE PESOS CONSTANTES) Ao Monto 2006 $7,435 2007 $7,004 2008 $15,278 2009 $0 2010 $11,720 2011 $0

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP y del PEF 2010.

29

Durante 2009 no hubo recursos con cargo al FIES, debido a las diferencias negativas entre el precio del petrleo establecido en la LIF para ese ao y el precio observado. El FIES desaparece en ese ao y en su lugar, para el ao 2010, se crea el FIEF que funciona con los mismos lineamientos con los que operaba el FIES. En el PEF 2010 se le asignaron 13,500 millones de pesos, no obstante, la distribucin de estos recursos no se encuentra disponible por estado en la cuenta pblica federal de ese ao. Por otro lado, es importante sealar que en el PEF 2011 no existe una partida dentro del ramo 23 para este fondo. Lo anterior pone de relieve la ausencia de normatividad especfica de los recursos del ramo 23 y la posibilidad de que estos se vuelvan discrecionales de acuerdo a los calendarios poltico-electorales23. A pesar de que no se asignaron recursos del FIEF en el PEF 2011, algunos estados reportan gastos ejercidos en 2011 que corresponden a adeudos del ejercicio fiscal 2010. Dado lo anterior, tenemos que las zonas metropolitanas consideradas reportan un gasto con cargo al FIEF de 2,585 millones de pesos. De este monto, el 32% es destinado a inversiones para movilidad (819.88 millones de pesos). Asimismo, las inversiones por tipo de movilidad se dividen en 86% destinadas para ampliacin de infraestructura vial, 11% para obras de pavimentacin, y slo el 3% se destina a inversiones para mejoramiento del espacio pblico. La Grfica 6 muestra la distribucin de los gastos del FIEF por tipo de inversin. GRFICA 6: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FONDO DE INVERSIN PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
ZMVM. EDO. MEX Puebla Promedio Len Guadalajara

3% 11%

5%

13%

81% 100% 86% 100% 95%

Ciudad Len Guadalajara ZMVM.EMEX Puebla

Monto* 35.1 40.0 114.0 600.4 30.4 819.9

87%

16% 3%
DF

ZMVM.DF TOTAL

Automvil

Pavimentacin

Espacio Pblico

Infr. Peatonal

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. *Monto total ejercido 2011: 819.8 millones de pesos corrientes. Nota: No se muestran los porcentajes de infraestructura peatonal por ser menores a 1%.

Si analizamos los recursos ejercidos del FIEF por proyecto durante 2011 es posible observar que a pesar de que los proyectos para el automvil no son muy numerosos, el monto promedio de los mismos (28.5 millones de pesos) supera por mucho los montos por proyectos de los dems tipos de inversin (vase Cuadro 7). Si se compara el Cuadro 7 con el Cuadro 5, que se refiere al monto promedio de los proyectos del FM, es posible observar que los montos promedio por proyectos para infraestructura vial son muy similares (aproximadamente 30 millones de pesos), mientras que el monto promedio por proyecto de pavimentacin es mucho menor en el caso del FIEF (slo 3.6 millones de pesos en comparacin con 20.5 millones en el caso del FM).

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23

Cabe mencionar que de acuerdo a un anlisis realizado por Fundar (2011) s existieron recursos excedentes importantes por concepto de ingresos petroleros durante 2011.

CUADRO 7: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FIEF POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 25 24 0 0 7 2 58 Monto promedio por proyecto $ 28,301,909 $ 3,631,796 $ 3,530,859 $ 230,075 $ 14,135,983 Monto Total $ 707,547,726 $ 87,163,101 $ 24,716,012 $ 460,149 $ 819,886,988

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.

3.1.4 Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad (FATP)
El FATP tiene por objeto dotar de recursos a las entidades federativas para promover la integracin de las personas con discapacidad al transporte pblico. Lo anterior, a travs de empresas de participacin estatal, organismos descentralizados, o personas fsicas o morales a quienes mediante concesiones o permisos, los gobiernos de las entidades federativas encomienden la realizacin de dicho servicio pblico. Este fondo se incluy por primera vez en el PEF en el ao 2011 con un monto total de 445 millones de pesos y para 2012 cuenta con un monto total de 458.5 millones. Cabe sealar que el FATP no cuenta con reglas de operacin y que tampoco en el PEF se establecen los criterios de asignacin de los recursos a los municipios. De igual forma, no todos los estados reportan el ejercicio de estos recursos en los formatos nicos que deben de enviar a la SHCP reportando el avance y tipo de gasto que la federacin les transfiere. En este sentido, no fue posible identificar a detalle el destino de los recursos por zona metropolitana. De las 10 zonas metropolitanas analizadas, slo 5 (DF, ZMVM.EMEX, Monterrey, Puebla y Quertaro) reportan los recursos asignados a este fondo en el PEF. Sin embargo, slo el DF y Puebla ejercieron recursos con cargo al FATP (0.4 y 9 millones de pesos, respectivamente). La ZMVM.EMEX y Monterrey son las nicas ciudades que detallan el tipo de proyecto ejecutado con los recursos (adquisicin de vehculos adaptados), aunque ninguna de las dos ejerci los montos. EL FATP es una muestra de que existen mecanismos presupuestarios que pueden asignar recursos hacia fines especficos como la accesibilidad en el transporte pblico. Del mismo modo, resalta cmo es que mecanismos flexibles de financiamiento, como los fondos del ramo 23, deben de ir acompaados de criterios ms claros de asignacin de los recursos y de transparencia para conocer su desempeo.

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3.1.5 Programas y fondos regionales


Los programas y fondos regionales se incluyen dentro del ramo 23 y para 2011 se etiquetaron recursos por 300 millones de pesos y 6,220 millones de pesos, respectivamente. En el presente ejercicio fiscal se etiquetaron recursos por 1,279 millones para los programas y 6,443 millones para los fondos regionales. Los recursos para los fondos regionales tienen por objeto apoyar a los diez estados con menor ndice de desarrollo humano, a travs de programas y proyectos de inversin destinados a mantener e incrementar tanto el capital fsico, como la actividad productiva, as como a impulsar el desarrollo regional equilibrado mediante infraestructura pblica y su equipamiento. Cabe decir que dentro del PEF slo se sealan los montos totales asignados a los tres estados con menor ndice de desarrollo humano24, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con un total para 2011 de 3,735 millones de pesos; mientras que para los siete restantes se asigna un total de 2,485 millones de pesos. Los programas regionales, como se intuye por su nombre, se basan en una poltica de desarrollo regional, la cual tiene como propsito impulsar el desarrollo integral y equilibrado de las regiones del pas, para aprovechar sus ventajas competitivas y su potencial de oportunidades. Para fortalecer el desarrollo regional, dentro de este programa se ejecutan proyectos de inversin en infraestructura para incentivar la actividad econmica, a fin de elevar los niveles de empleo y de ingreso. Adems, estos programas pretenden contribuir al crecimiento econmico sostenido y a una sociedad ms equitativa, mediante una mejor distribucin de la riqueza, del ingreso y de las oportunidades. Cabe sealar que el destino y la distribucin de estos recursos no son claros y no ha sido posible encontrar informacin sobre los criterios de asignacin. Con la informacin disponible para 2011 se consider un total de 2,920 millones de pesos ejercidos, de los cuales el 64% se destina a algn rubro de movilidad. En la Grfica 7 se puede observar que los programas y fondos regionales destinan una parte muy importante a las inversiones al automvil, siendo estas el 62% del total del gasto en movilidad (32% para infraestructura exclusiva para automviles y 30% para obras de pavimentacin). Las asignaciones para movilidad no motorizada, seguridad peatonal e inversiones para mejorar el espacio pblico slo representan el 14% del gasto en movilidad. Igualmente, se destaca que el 24% del gasto ejercido en transporte pblico de la Grfica 7 corresponde al corredor troncal de transporte pblico en la ciudad de Puebla (445 millones de pesos). GRFICA 7: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE LOS PROGRAMAS Y FONDOS REGIONALES POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

6% 7.2% 0.5% 24% 30% 100%

28% 4%

24% 2% 29% 73% 51%

31%

Ciudad Veracruz Guadalajara Quertaro ZMVM.DF Puebla Monterrey TOTAL

Monto* 5.9 270.3 461.7 81.7 874.4 166.9 1,856.9

69% 32.3%
Promedio Veracruz Guadalajara

29% 45% 27%


Quertaro DF

69%

20%
Puebla Monterrey

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Transporte Pblico Inf. Peatonal

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. *Monto total ejercido en el periodo 2011: 1,856.9 millones de pesos. Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

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24

Este ndice es elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a fin de comparar niveles de desarrollo entre pases o regiones. El ndice est compuesto por tres parmetros: vida larga y saludable, educacin y nivel de vida digno.

Es posible advertir en la Grfica 7 que estos fondos son ms diversificados que los anteriores, ya que contempla todos los tipos de inversin en movilidad. A pesar de tener una cartera de proyectos ms variada, los recursos siguen siendo en su mayora asignados para infraestructura para automviles (vase Cuadro 8). Lo interesante es que hay ciudades que (como en el caso de Puebla y su corredor troncal Metrobs, o en el caso de Guadalajara y Quertaro y sus inversiones en ciclovas) han logrado asignar los recursos regionales a inversiones para promover el transporte pblico o la movilidad no motorizada. Por otro lado, tambin se observa en el Cuadro 8 que los proyectos para ampliacin de infraestructura vial son en promedio ms pequeos que aquellos financiados por el FM o por el FIEF. Lo anterior permite sealar que en general las inversiones de los programas y fondos regionales se distribuyen a mayor nmero de municipios y por tanto tienden a ser de menor escala. CUADRO 8: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DE PROGRAMAS Y FONDOS REGIONALES POR INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 75 52 2 2 6 17 154 Monto promedio por proyecto $ 7,987,891 $ 10,719,116 $ 222,563,335 $ 5,000,000 $ 22,402,543 $ 6,525,266 $ 12,058,164 Monto Total $ 599,091,815 $ 557,394,029 $ 445,126,670 $ 10,000,000 $ 134,415,259 $ 110,929,516 $ 819,886,988

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.

3.2 RECURSOS DEL RAMO 33 FONDOS DE APORTACIONES


Las aportaciones federales son una importante fuente de recursos para los gobiernos subnacionales. Para 2011 las aportaciones representaron 451,167 millones de pesos, cifra que corresponde casi al 15% del gasto neto total previsto en PEF 2011; mientras que para 2012 estos suman un total de 482,155 millones de pesos que corresponden a un 13% del gasto neto total del PEF 2012. Cabe sealar que estos recursos estn condicionados a la consecucin y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportacin establece la LCF. Si bien existen ocho fondos de aportaciones25, en esta seccin slo se incluyen aquellos en los que se han realizado inversiones o gastos en transporte pblico, movilidad no motorizada o accesibilidad.

25

33

Los fondos de aportaciones son: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, Fondo de Aportaciones Mltiples, Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos, Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal, y, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

3.2.1 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)


A partir de diciembre de 2006 se establece el FAFEF dentro del artculo 47 de la LCF. Estos recursos tienen por objeto fortalecer los presupuestos de las entidades y a las regiones que conforman. Las entidades federativas pueden convenir con el gobierno federal la aplicacin y destino de estos recursos, los cuales no pueden destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operacin. Los recursos del FAFEF pueden destinarse a un amplio espectro de inversiones, entre las cuales destacan: 1. A la inversin en infraestructura fsica, incluyendo la construccin, reconstruccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de infraestructura; as como la adquisicin de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas. 2. Al saneamiento financiero, preferentemente a travs de la amortizacin de deuda pblica. 3. Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones. 4. A la modernizacin de los registros pblicos de la propiedad y del comercio locales. 5. Para modernizar los sistemas de recaudacin locales y para desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales. 6. Al fortalecimiento de los proyectos de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico. 7. Para los sistemas de proteccin civil. 8. A fondos constituidos por los estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aqullos donde se combinen recursos pblicos y privados.

Cabe enfatizar que si bien estos recursos no pueden ser destinados a gasto corriente, s pueden dedicarse al saneamiento financiero de los estados y municipios, lo que explica que una parte importante del FAFEF se destine al pago de la deuda pblica (vase Grfica 17). Por otro lado, la frmula para el clculo y distribucin de los recursos del FAFEF que establece la LCF se basa en un criterio que considera tanto los recursos que recibieron las entidades en el ao 2007, como el producto interno bruto per cpita. Para 2011 el FAFEF represent 26,017 millones de pesos en total,26 y 10,272 millones ejercidos para la muestra que se est analizando. Del ltimo monto, 1,430 millones (14%) son asignados para inversiones en movilidad. Destaca que casi el 80% de los recursos se destinan para infraestructura para automviles (20% para pavimentacin y 58% para ampliacin de vialidades). La distribucin del porcentaje por tipo de movilidad es como sigue:

34

26

Para este ao se etiquetaron recursos por 27,719 millones de pesos para el FAFEF en el PEF 2012.

GRFICA 8: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FAFEF POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

5% 15% 2% 20%

7%

7%

2% 26%

11% 27%

6% 23% 13%

15% 41% 7%

21%

Ciudad Guadalajara Puebla Quertaro Len Colima ZMVM.DF Aguascalientes TOTAL

Monto* 49.1 613.5 176.2 39.2 1.7 441.3 84.4 1,430.5

93% 58%

92% 71% 62% 58%

74%

26% 11% 5%
Aguascalientes

Guadalajara

Puebla

Quertaro

Promedio

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. * Cifras en millones de pesos Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

Al analizar los gastos ejercidos por proyecto (vase Cuadro 9) se observa que gran parte de los mismos se destinan a obras relativamente pequeas de pavimentacin de calles (143 proyectos de 2 millones de pesos cada uno). Tambin se aprecia que los proyectos de infraestructura para automviles son en promedio de 9.5 millones de pesos y se asemeja a los montos promedio del mismo tipo de inversin en el caso de los programas y fondos regionales. Asimismo, destaca un solo proyecto de transporte pblico de 30 millones de pesos: la primera etapa del centro de transferencia modal de la Lnea 12 del metro (ZMVM.DF). CUADRO 9: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO Y MONTO TOTAL POR PROYECTO DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FAFEF POR TIPODE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 87 143 1 0 46 19 296 Monto promedio por proyecto $ 9,536,841 $ 1,999,440 $ 30,000,000 $ 4,702,500 $ 3,611,582 $ 4,832,973.30 Monto Total $ 829,705,145 $ 285,919,904 $ 30,000,000 $ 216,314,991 $ 68,620,057 $ 1,430,560,097

35

Colima

Len

Transporte Pblico Inf. Peatonal

DF

3.2.2 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)
De acuerdo con el artculo 37 de la LCF, este fondo tiene como destino la satisfaccin de los requerimientos de los municipios y delegaciones del DF, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, y a la atencin de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica de sus habitantes. Fuera de lo anterior, en la LCF no se establecen restricciones para el destino de sus recursos, lo cual permite destinar inversiones a una amplia gama de sectores y explica en parte que de los 16,290 millones de pesos ejercidos para las zonas metropolitanas analizadas slo 871.9 millones (5%) se destinen a cuestiones de movilidad. Los recursos se distribuyen en proporcin directa al nmero de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la informacin estadstica ms reciente que emite el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). Para el caso de las demarcaciones territoriales del DF, su distribucin se realiza asignando el 75% correspondiente a cada delegacin conforme al criterio del factor de poblacin residente y el 25% restante al factor de poblacin flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el INEGI. Para 2011, el total para todos los estados del FORTAMUN correspondi a 47,618 millones de pesos, mientras que para 2012 aument a 50,732 millones, es decir, un aumento de 3.9% en trminos reales. Si se analizan los recursos ejercidos por tipo de inversin en movilidad es posible observar que la mayor parte se destina a la pavimentacin de calles (vase Grfica 9). Tambin destaca que el 37% de los recursos son asignados a inversiones para mejorar el espacio pblico (regeneracin y conservacin de imagen urbana, rescate de espacios pblicos, y construccin y mantenimiento de plazas pblicas). GRFICA 9: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FORTAMUN POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

7%

4% 17% 44% 14%

1% 13%

1% 15%

9% 36%
Ciudad Monto* 2.4 16.2 53.7 77.4 143.2 542.3 36.7 871.9

37%

51% 2% 100% 8% 47% 73% 77% 64% 44% 22% 8%


Promedio Quertaro Len Veracruz

Quertaro Len Veracruz Puebla ZMVM.EMEX ZMVM.DF Monterrey TOTAL


Monterrey

46% 34% 14%


Puebla

8%
ZMVM. EDO MEX

6%
DF

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Transporte Pblico Inf. Peatonal

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Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP. * Cifras en millones de pesos. Notas: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

En el Cuadro 10 se observa que a excepcin del monto promedio por proyecto de transporte pblico27, los proyectos que financia son pequeos (2.5 millones de pesos). Destaca la gran cantidad de proyectos de pavimentacin, los cuales en promedio no son muy grandes (2.1 millones de pesos). Adems, es posible observar que en promedio las intervenciones para mejoramiento del espacio pblico son de un monto ms grande que en el caso de las obras de pavimentacin (3.5 millones y 2.1 millones respectivamente). Por ltimo, se tienen varios proyectos (27) de montos relativamente pequeos (2.6 millones) de infraestructura para automviles. CUADRO 10: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FORTAMUN POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 27 191 1 1 91 38 349 Monto promedio por proyecto $ 2,600,666 $ 2,108,785 $ 13,365,926 $ 149,350 $ 3,557,295 $ 1,624,893 $ 2,498,484 Monto Total $ 70,217,989 $ 402,778,017 $ 13,365,926 $ 149,350 $ 323,713,847 $ 61,745,946 $ 871,971,075

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.

3.2.3 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)


La LCF (artculo 33) establece que los recursos del FAIS se destinarn exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. ste se divide a su vez en dos fondos, los cuales difieren en cuanto a su mbito de aplicacin, los municipios y los estados; sus recursos se pueden destinar para: a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM): agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural; y b) Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE): obras y acciones de alcance o mbito de beneficio regional o intermunicipal. Los recursos son entregados a los estados a travs de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). Entre las disposiciones establecidas para su ejecucin est la obligacin de hacerlos de conocimiento pblico y que las autoridades estatales y municipales (a travs de sus gobiernos estatales) deben proporcionar a SEDESOL la informacin sobre el uso de los recursos.

27

37

El proyecto de transporte consisti en el financiamiento de equipo de transporte en la zona metropolitana de Monterrey.

Para 2011 se destin al FAIS la cifra de 46,460.25 millones de pesos, 40,829.27 millones para el FISM y 5,630.98 millones para el FISE. En 2012 el FAIS representa un monto total de 49,499 millones de pesos, divididos en 5,999 para el FISE y 43,499 millones para el FISM. Como es posible advertir, el componente municipal de este fondo es casi cinco veces mayor que el componente estatal. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que el FISE se distribuye entre 32 estados, mientras que el FISM se divide entre los 2,441 municipios del pas. Dado que existen diferencias importantes entre ambos, en este apartado se presentan los resultados del anlisis de forma separada. En el caso del FISE se tiene un monto total ejercido en la muestra de 336.6 millones de pesos, de los cuales 20.9 millones corresponden a inversiones en movilidad (6%). Del gasto en movilidad, el 100% corresponde a infraestructura para promover el uso del automvil particular (87% para pavimentacin y 13% para infraestructura exclusiva). Lo anterior muestra que el FISE no es muy relevante en trminos de inversiones en movilidad y que a nivel estatal no parece haber una preocupacin importante por el tema de transporte pblico y movilidad no motorizada. Las zonas metropolitanas seleccionadas ejercieron un total de 3,654 millones de pesos con cargo al FISM, de los cuales 1,595 millones fueron para inversiones en movilidad (44%). Del gasto en movilidad, la mayor parte corresponde a infraestructura para automviles particulares (82% para obras de pavimentacin y 3% para ampliacin de vialidades). Del resto, 9% se ejerci en infraestructura peatonal, 5% para mejoramiento del espacio pblico y solo 1% para infraestructura ciclista (vase Grfica 10).

GRFICA 10: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FISM POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

9.1% 4.6%

1%

4%

9%

5% 23% 24% 9% 26% 3% 11% 49% 43%


Ciudad Aguascalientes Len ZMVM.EMEX Puebla Monterrey Monto* 4.6 231.0 699.7 120.0 232.8 179.8 43.9 70.6 13.0 1,595.5

82.1%

100%

92%

91%

91% 72% 61% 57% 51% 48%

Guadalajara Quertaro Veracruz Colima

3.3%
Aguascalientes Promedio

2%
Len

5%
ZMVM. EDO MEX Puebla Monterrey

5%
Guadalajara

4%
Quertaro Veracruz

9%
Colima

TOTAL

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Transporte Pblico Inf. Peatonal

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Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. * Cifras en millones de pesos. Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

En el Cuadro 11 se resalta el gran nmero de proyectos que financia el FISM (1,793), destacando los proyectos de pavimentacin (1,289) y los de infraestructura peatonal (302). Tambin sobresale que se financian todos los tipos de movilidad, y en mayor medida, proyectos muy pequeos (0.9 millones de pesos). El proyecto de transporte pblico por 3 millones de pesos, es un estudio para la implementacin de la segunda etapa del sistema integrado de transporte de la ciudad de Len. Estos datos indican que aunque pequeas, las inversiones del FISM se pueden diversificar e invertir en transporte pblico y movilidad no motorizada. CUADRO 11: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FISM POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 94 1289 1 7 100 302 1793 Monto promedio por proyecto $ 563,396 $ 1,015,659 $ 3,020,028 $ 1,589,063 $ 735,121 $ 482,382 $ 889,837.66 Monto Total $ 52,959,247 $ 1,309,184,580 $ 3,020,028 $ 11,123,443 $ 73,512,124 $ 145,679,505 $ 1,595,478,927

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.

3.3 RECURSOS DE RAMOS ADMINISTRATIVOS 3.3.1 Programa Hbitat


Hbitat es un programa de SEDESOL que articula los objetivos de la poltica social con los de la poltica de desarrollo urbano y ordenamiento territorial del gobierno federal, a fin de contribuir a reducir la pobreza urbana y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas. Se estructura en dos vertientes, que definen mbitos territoriales de actuacin: a) Vertiente general: El programa tiene cobertura nacional en los polgonos Hbitat, que forman parte de las zonas de atencin prioritaria urbanas. b) Vertiente centros histricos: Comprende los sitios y centros histricos de las ciudades inscritas en la lista del patrimonio mundial de la UNESCO: Campeche, Ciudad de Mxico -incluido Xochimilco-, Guanajuato, Morelia, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Miguel de Allende, Tlacotalpan y Zacatecas. El programa comprende tres modalidades, que agrupan las lneas de accin que son apoyadas con subsidios federales: a) Desarrollo social y comunitario: apoya acciones que contribuyen a la formacin y fortalecimiento del capital social, mediante el desarrollo de las capacidades individuales y comunitarias, la promocin de la equidad de gnero, y la prevencin de la violencia familiar y comunitaria, entre otras.

39

b) Mejoramiento del entorno urbano: promueve el mejoramiento fsico de los polgonos Hbitat y la integracin urbana de sus habitantes, mediante la introduccin o mejoramiento de infraestructura urbana y social bsica; el mejoramiento del entorno ecolgico y la ejecucin de proyectos para la prevencin, as como la mitigacin de riesgos en los polgonos Hbitat. c) Promocin del desarrollo urbano: apoya acciones para el fortalecimiento de las capacidades de planeacin y gestin de los gobiernos municipales en materia de desarrollo social y urbano, y de ordenamiento territorial, entre otras. El programa Hbitat represent un monto de 3,040 millones de pesos en 2011 y disminuy a 1,484 millones para 201228. Para las zonas metropolitanas que se analizan se consideran 142 millones de pesos ejercidos durante 2011 (tomando en cuenta a ambas vertientes del programa), de los cuales el 45% (63.6 millones de pesos) corresponde a inversiones en movilidad. De este monto el 62% se destina a infraestructura para el automvil (pavimentacin de calles), mientras que casi el 30% se invierte para el mantenimiento de banquetas y guarniciones, y slo 2% para infraestructura ciclista. Cabe mencionar que no se incluye en el rubro de pavimentacin a aquellas inversiones dedicadas a la urbanizacin de calles, pues stas consideran a los proyectos de drenaje y pavimentacin en caminos de zonas marginadas.

GRFICA 11: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE PROGRAMA HBITAT POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
ZMVM. EDO MEX Guadalajara Promedio Puebla Quertaro DF Aguascalientes

6.4% 29.1% 2% 100% 62.5% 100%

3% 19% 27%
Ciudad ZMVM.EMEX Guadalajara Puebla Quertaro Monto* 1.4 7.0 34.6 10.5 8.7 1.3 63.6

80% 47% 78% 100%

ZMVM.DF Aguascalientes TOTAL

25%

20%

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Transporte Pblico Inf. Peatonal

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. * Cifras en millones de pesos. Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

40

28

La disminucin del monto se dio debido a que en el PEF 2012 se le asign un monto mucho menor al observado en el PEF 2011.

3.3.2 Programa de Rescate de Espacios Pblicos


Este programa est incluido dentro del ramo administrativo 20, desarrollo social, y se destina a las entidades federativas para acciones que promuevan la superacin de la pobreza a travs de la educacin, la salud, la alimentacin, la generacin de empleo e ingreso, autoempleo y capacitacin. Tambin promueve la proteccin social, los programas asistenciales, el desarrollo regional, la infraestructura social bsica y el fomento del sector social de la economa. El programa promueve la realizacin de acciones sociales y la ejecucin de obras fsicas para recuperar sitios de encuentro comunitario, de interaccin social cotidiana y de recreacin localizados en zonas urbanas, que presenten caractersticas de inseguridad y marginacin. Intenta vincular el desarrollo urbano con el desarrollo social para contribuir a prevenir de manera integral la inseguridad y la violencia social, mediante el rescate de espacios pblicos en condicin de deterioro, abandono o inseguridad que sean utilizados preferentemente por la poblacin en situacin de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas. El programa tiene cobertura nacional y su universo de actuacin son las localidades urbanas integradas fsicamente a las zonas metropolitanas y ciudades que cuentan con una poblacin de cincuenta mil o ms habitantes de acuerdo a las proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). Se contemplan dos modalidades de apoyo: Participacin social y seguridad comunitaria: impulsa la organizacin y participacin de los ciudadanos en la elaboracin de proyectos y planes orientados al rescate de los espacios pblicos. Mejoramiento fsico de espacios pblicos: incluye la construccin y rehabilitacin de espacios pblicos y deportivos, la ampliacin y mejoramiento de alumbrado pblico, banquetas, guarniciones, mobiliario urbano, as como el mejoramiento de vas de acceso y el establecimiento de rutas, senderos y paraderos seguros para los peatones. Las reglas de operacin del programa establecen los siguientes montos mximos de aportacin federal por tipo de espacio y por modalidad de apoyo: CUADRO 12: APORTACION FEDERAL MXIMA POR MODALIDAD DEL PROGRAMA DE RESCATE DE ESPACIOS PBLICOS Tipo de espacio Mejoramiento Fsico Participacin Social

41

Vas y accesos peatonales: Bahas para ascenso y descenso de pasaje Callejones Andadores Espacios Recreativos: Parques Plazas Centros de barrio Unidades Deportivas Riberas Frentes de mar Parques lineales Ciclopistas

300,000.00

30,000.00

3,000,000.00

300,000.00

Fuente: Reglas de operacin del programa de rescate de espacios pblicos, SEDESOL.

La distribucin de los recursos a los estados se realiza con base en una frmula que incluye la poblacin, el ndice de pobreza y marginalidad, los avances en las obras del ao anterior, as como el nmero de delitos en los municipios que pueden aplicar a este subsidio. De acuerdo a la informacin de la cuenta pblica federal 2010, durante ese ejercicio fiscal se ejercieron recursos de este programa por 1,314.8 millones de pesos, con los que se intervinieron 1,407 espacios pblicos en beneficio de aproximadamente 4.9 millones de habitantes, ubicados en 286 municipios, y en las delegaciones del DF. Para 2011, el programa contempl un monto total de 92 millones de pesos en las ciudades analizadas, de los cuales 23.4 millones (25%) corresponden a temas de movilidad y espacio pblico29. ste es el nico fondo, junto con el FATP, en el cual no hay asignaciones para el automvil (en este caso 31 proyectos de rescate de espacios pblicos). Cabe sealar la ausencia de inversiones en infraestructura ciclista en el 2011, a pesar de que en las reglas de operacin del programa se establece textualmente la posibilidad de realizar este tipo de inversiones.

3.4 CONVENIOS DE DESCENTRALIZACIN Y/O REASIGNACIN


Los convenios son recursos que se derivan de la firma de acuerdos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Tienen el propsito de transferir responsabilidades y, en su caso, recursos humanos y materiales, correspondientes a programas federales, con base en un convenio que emiten la SHCP y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP). Existe una gran variedad de recursos descentralizados de este tipo, los cuales se distribuyen a travs de programas sujetos a reglas de operacin o gasto federal reasignado, ya sea administrado en forma directa por los estados y/o coordinndose con el gobierno federal. Este tipo de gasto tiene el propsito de transferir responsabilidades y otorgar recursos financieros, a fin de promover un gasto pblico ms eficiente y eficaz. Durante el ao 2010 se transfirieron a las entidades federativas 74 mil 286 millones de pesos por conceptos de convenios, mientras que en el ao 2009 les transfirieron 71 mil 701.90 millones, lo que represent un incremento de 2 mil 584.10 millones y un aumento en trminos reales de 3.6%. Con cifras preliminares a diciembre de 2011, los convenios suman un total de 85,606.9 millones de pesos. CUADRO 13: MONTO ASIGNADO A CONVENIOS DE DESCENTRALIZACIN Y/O REASIGNACIN MILLONES DE PESOS CORRIENTES (2009-2011) 2009 TOTAL 71,701.90 67,321.50 52,166.10 13,436.30 1,719.10 4,380.40 1,238.60 3,061.80 80.00 1,487.30 2010 74,286.00 71,234.50 56,106.20 13,215.30 1,913.00 3,051.50 1,564.20 2011p 85,606.9 81,651.8 67,485.2 12,162.8 2,003.7 3,955.2
P Cifras preliminares a diciembre 2011. Fuente: SHCP, Transparencia presupuestaria y SHCP, Informes sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica cuarto trimestre de 2011. Abreviaturas: Secretara de Educacin Pblica (SEP), Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA), Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), Secretara de Turismo (Turismo), Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).

Convenios Descentralizacin SEP SAGARPA CONAGUA Convenios Reasignacin Turismo SCT


SHCP

42

29

En este caso se consideran los rubros de mejoramiento de imagen urbana y equipamiento e infraestructura urbana.

Para las zonas metropolitanas consideradas en este documento, los convenios representan un monto ejercido de 259 millones de pesos. De esta cifra, el 14% corresponde a inversiones en movilidad. De nuevo se observa que en su mayora (58%) se ejercen en proyectos para favorecer el automvil particular (39% para ampliacin de vialidades y 19% para obras de pavimentacin). Tambin destacan las inversiones para el mejoramiento del espacio pblico con un 40% del total de recursos asignados a movilidad. GRFICA 12: DISTRIBUCIN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE CONVENIOS POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
ZMVM. EDO MEX Promedio DF Len Aguascalientes

1.2% 40.1%

15%

3% 10% 24% 65%


Ciudad ZMVM.DF Len Aguascalientes ZMVM.EMEX Veracruz Colima Monterrey
Colima Monterrey Puebla Quertaro

Monto* 44.6 97.0 20.0 0.98 25.3 11.5 15.5 25.5 18.5 259.0

19.5%

100% 85% 64%

100%

100%

100%

100%

100%

39.3%

26% 9%
Veracruz

Puebla Quertaro TOTAL

Automvil Infr. Ciclista

Pavimentacin Espacio Pblico

Transporte Pblico Inf. Peatonal

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. * Cifras en millones de pesos Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.

Por ltimo, si se analiza el gasto por proyecto (Cuadro 14) se observa que a pesar de que el monto promedio total por proyecto es de 4 millones de pesos, el monto dedicado a infraestructura exclusiva de automviles es de 11.3 millones. En cuanto a nmero de proyectos resaltan las obras de pavimentacin (31) y las obras de mejoramiento del espacio pblico (22); aunque como el Cuadro 14 muestra, el monto promedio por proyecto en el caso del espacio pblico es de ms del doble. Es importante sealar que si bien existen convenios para financiar el transporte pblico (por ejemplo, la Lnea 12 del metro del DF), no se ejercieron recursos para este rubro durante 201130.

43

30

Lo anterior explica en parte los retrasos en las obras de la Lnea 12 del metro del DF.

CUADRO 14: NMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DE CONVENIOS POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD, 2011 Proyectos Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 9 31 0 0 22 2 64 Monto promedio por proyecto $ 11,297,683 $ 1,628,939 $ 4,715,797 $ 1,550,578 $ 4,047,264 Monto Total $ 101,679,146 $ 50,497,100 $ 103,747,528 $ 3,101,156 $ 259,024,930

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP.

4. FONDOS FEDERALES EN MOVILIDAD: PANORAMA GENERAL


El propsito de este apartado es tener un panorama general de la asignacin de los recursos federales31 con base en lo analizado anteriormente. Si bien en todo el documento se presenta informacin a nivel zona metropolitana, en el Recuadro 4 se incluye un resumen de la informacin a nivel estado a fin de tener un panorama ms amplio de qu tipo de inversin en movilidad se est financiando en el pas. Informacin que seala tambin una mayoritaria inversin encaminada al uso del automvil particular. RECUADRO 4: DISTRIBUCIN DEL GASTO EN TRANSPORTE EN DIEZ ENTIDADES Las zonas metropolitanas consideradas en este documento representan las ciudades ms grandes tanto en nmero de habitantes como en territorio. No obstante, es importante considerar que una parte significativa del gasto pblico de cada estado se destina a otras poblaciones urbanas. La siguiente grfica muestra la distribucin del gasto total anual en transporte en las diez entidades consideradas32. Grfica 13: Distribucin del gasto en transporte en diez entidades, al tercer trimestre de 2011 (porcentajes)*
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Aguascalientes Colima DF Estado de Mxico Jalisco Guanajuato Puebla Veracruz Monterrey Quertaro

4% 4% 37%

9% 21% 6%

4% 14%

3% 8%

2% 2%

7% 19%

9% 6%

8% 12%

19% 91% 62% 85% 81% 89% 96% 74% 94% 80%

44% 16%

Notas: Los porcentajes corresponden a un total de 14,209 proyectos y a un monto total anual de 11,347 millones de pesos. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo. *Se refiere a recursos provenientes de fondos federales para inversin en movilidad (Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM), Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF), Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad (FATP), Fondo de Aportacin para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Rescate de Espacios Pblicos (REP), Convenios de descentralizacin y/o reasignacin, y Programas y Fondos Regionales. No incluye recursos de origen local.

Automvil

Transporte Pblico / Espacio Pblico

Otro

44

31 32

Las cuestiones metodolgicas se especifican en el anexo de este documento. Cifras al tercer trimestre de 2011 (vase anexo metodolgico para mayor informacin).

A manera de resumen, es importante sealar que el total de recursos ejercidos en movilidad de los fondos presentados es de 11,763 millones de pesos, lo que corresponde a 3,089 proyectos. De este monto, el 77% de los recursos se destinan a inversiones para favorecer la movilidad en automvil particular (vase Cuadro 15), y slo 3% se invierte en infraestructura peatonal. Si consideramos que slo del 20% al 30% de los viajes en las ciudades mexicanas se realiza en automvil particular, mientras que prcticamente toda la poblacin camina, es posible decir que la poltica actual de movilidad es inequitativa. CUADRO 15: MONTO TOTAL, NMERO DE PROYECTOS Y MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO DE RECURSOS DE FONDOS FEDERALES, 2011 Monto total Automvil Pavimentacin Transporte pblico Infr. Ciclista Espacio pblico Infr. Peatonal TOTAL 5,751,268,767 3,319,042,062 1,319,407,446 45,664,700 930,651,731 397,284,091 11,763,318,797 Porcentaje 49% 28% 11% 0% 8% 3% 100% Proyectos 433 1,917 19 14 313 393 3,089 Monto promedio por proyecto 13,282,376 1,731,373 69,442,497 3,261,764 2,973,328 1,010,901 91,702,240

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP.

En el Cuadro 15 tambin es posible observar que a pesar de que no existen tantos proyectos de transporte pblico, el monto promedio de este tipo de inversin es ms grande que todos los dems. Caso contrario son las obras de pavimentacin, la infraestructura peatonal y la inversin para mejorar el espacio pblico, que si bien son muchos proyectos, sus montos promedios no son tan grandes. Por otro lado, si se analizan los fondos por el monto total que representan, es posible observar una gran diferencia entre el fondo ms grande (Grfica 14), FORTAMUN con 16,290 millones de pesos y el de menor tamao, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad (FATP) con slo 9 millones, el nico dedicado exclusivamente a fomentar inversiones en el transporte pblico. GRFICA 14: MONTO TOTAL EJERCIDO POR FONDO FEDERAL 2011 (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
$18,000 $16,000 $14,000 $12,000 $10,000 $8,000 $6,000 $4,000 $2,000 $

$16,290 $12,710 $10,273

$2,586 $377
FM FOPAM FIEF

$2,920 $9
Regionales FATP FAFEF FORTAMUN

$3,654 $337
FISE FISM

$142 $92
Hbitat REP

$1,830

45

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. Abreviaturas: Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM), Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF), Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Pblico para las Personas con Discapacidad (FATP), Fondo de Aportacin para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Rescate de Espacios Pblicos (REP).

Convenios

En la Grfica 15, por otro lado, es posible dimensionar el tamao total de cada fondo con el nmero de proyectos totales que se financian. En este caso, vemos tambin diferencias significativas entre el que ms proyectos contiene, el FISM con 4,706 proyectos, comparado con el que menos proyectos financia, el FATP con slo 5. En esta Grfica encontramos una tendencia interesante pues es posible observar que los fondos de aportaciones (FORTAMUN, FAFEF y FAIS) son los que ms proyectos contienen, mientras que los fondos del ramo 23 (FM, FOPAM, FIEF y FATP) son los que menos proyectos financian. GRFICA 15: NMERO DE PROYECTOS FINACIADOS POR FONDO FEDERAL* 2011
5,000 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1000 500 0
FOPAM FIEF FAFEF FORTAMUN FM FATP Regionales FISE FISM Habitat REP Convenios
$5.48

4,706 3,026

224

126

145

309

847 75

441

249

334

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Aportacin para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportacin para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Inversin para las Entidades Federativas (FIEF), Fondo de Pavimentacin a Municipios (FOPAM), Rescate de Espacios Pblicos (REP).

Por ltimo, al analizar los datos por el monto promedio se observa que el fondo metropolitano y el fondo de inversin para entidades federativas, en promedio financian acciones de 56.7 millones, y 17.8 millones de pesos; lo cual nos sugiere que estos fondos promueven inversiones grandes. En cambio, el FAIS, programa Hbitat, FOPAM y el programa de rescate de espacios pblicos financian en general proyectos muy pequeos que apenas y superan los dos millones de pesos. GRFICA 16: MONTO PROMEDIO FINANCIADO POR FONDO FEDERAL Y PROYECTO EJERCIDO 2011 (millones de pesos corrientes)
$60,000 $50,000 $40,000 $30,000 $20,000 $10,000 $ $2.99 $17.83 $9.45 $1.88 $12.13 $5.38 $4.49 $0.78 $0.32 $0.37 $56.74

FM

FOPAM

FIEF

FATP

Regionales

FAFEF

FORTAMUN

FISE

FISM

Hbitat

REP

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP.

46

Convenios

Estos datos permiten dimensionar el tamao de cada fondo con el nmero de proyectos que se ejecutan. Por ejemplo, en el Cuadro 16 es posible observar que a pesar de que el FORTAMUN cuenta con el monto ms grande (16,290 millones de pesos), el hecho de que ste financie una gran cantidad de proyectos (3,026) hace que en general los proyectos no sean tan importantes en cuanto a monto (5.38 millones de pesos en promedio). Otro caso interesante es el FIEF cuyo monto ejercido no es tan grande (2,586 millones de pesos), pero en promedio financia proyectos de casi 20 millones de pesos. CUADRO 16: FONDOS FEDERALES POR MONTO TOTAL, MONTO MOVILIDAD, PORCENTAJE DEDICADO A MOVILIDAD, NMERO DE PROYECTOS TOTALES, NMERO DE PROYECTOS MOVILIDAD, MONTO PROMEDIO POR PROYECTO TOTAL Y MONTO PROMEDIO POR PROYECTO MOVILIDAD, 2011
Monto Movilidad Porcentaje dedicado a movilidad Nmero de proyectos totales Nmero de proyectos movilidad Monto promedio por proyecto total 56.74 2.99 17.83 1.88 9.45 12.13 Monto promedio por proyecto movilidad 33.44 3.42 14.14 1.88 12.06 4.83

Monto Total

FM FOPAM FIEF FATP Regionales FAFEF

12,709.66 377.15 2,585.66 9.40 2,920.28 10,272.51

4,480.78 331.31 819.89 9.40 1,856.96 1,430.56

35% 88% 32% 100% 64% 14%

224 126 145 5 309 847

134 97 58 5 154 296

FORTAMUN FISE FISM Hbitat REP Convenios TOTAL

16,290.38 336.65 3,654.23 142.10 92.09 1,829.60 51,219.72

871.97 20.94 1,595.48 63.57 23.44 259.02 11,763.32

5% 6% 44% 45% 25% 14% 23%

3,026 75 4,706 441 249 334 5,856

349 8 1,793 100 31 64 3,089

5.38 4.49 0.77 0.32 0.37 5.48 8.75

2.50 2.62 0.89 0.64 0.76 4.05 3.81

47

La informacin anterior sugiere que para cuestiones de inversin en infraestructura son mucho ms importantes los recursos del ramo 23 y, en particular, el fondo metropolitano, mientras que los recursos del ramo 33 aportaciones son por lo general inversiones muy especficas y en promedio pequeas. Con estos datos es posible sealar una posible estrategia de corto plazo para las ciudades, en la cual se distinga entre la fuente de financiamiento y el tipo de obra que se quiera promover. Para el caso de inversiones para transporte pblico se podra pensar en mecanismos de financiamiento vinculados al ramo 23 y posiblemente a los convenios, mientras que para inversiones para movilidad no motorizada stas se podra financiar a travs de los fondos de aportaciones (sea a travs de un nuevo fondo o mediante los ya existentes). Adicionalmente, si se comparan todos los mecanismos de financiamiento analizados por tipo de inversin en movilidad se observa que en 10 de los 12 casos la inversin para el automvil particular (ampliacin de vialidades y pavimentacin de calles) es mayor al 50%, e incluso en 5 casos es mayor al 75% (Cuadro 17). CUADRO 17: MONTO TOTAL Y DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS RECURSOS FEDERALES POR TIPO DE INVERSIN EN MOVILIDAD*, 2011
Monto Movilidad FM FOPAM FIEF FATP Regionales FAFEF FORTAMUN FISE FISM Hbitat REP Convenios TOTAL 4,480.78 331.31 819.89 9.40 1,856.96 1,430.56 871.97 20.94 1,595.48 63.57 23.44 259.02 11,763.32 % Destinado al automvil 81.2% 95.5% 96.9% 0.0% 62.3% 78.0% 62.5% 100.0% 85.4% 62.5% 0.0% 58.7% 76.2% % Destinado a transporte pblico 18.3% 0.0% 0.0% 100.0% 24.0% 2.1% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 13.6% % Destinado a infr. ciclista 0.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5% 0.0% 2.0% 0.0% 0.7% 2.0% 0.0% 0.0% 0.3% % Destinado a espacio pblico 0.0% 3.7% 3.0% 0.0% 7.2% 15.1% 29.1% 0.0% 4.6% 29.1% 100.0% 40.1% 7.1% % Destinado a infr. peatonal 0.0% 0.8% 0.1% 0.0% 6.0% 4.8% 6.4% 0.0% 9.1% 6.4% 0.0% 1.2% 2.8%

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP *Monto total ejercido 2011: 11,763 millones de pesos corrientes.

48

Los fondos en los que el porcentaje de las asignaciones a transporte pblico, espacio pblico y seguridad peatonal es ms de la mitad, son el FATP y el programa de rescate de espacios pblicos (REP). En el caso del FATP, el hecho de que todos sus recursos sean dedicados a la accesibilidad se debe a cmo fue creado desde un inicio en el PEF. Por ltimo, el porcentaje del programa de rescate de espacios pblicos se explica por las reglas de operacin del mismo, las cuales tienen restricciones ms precisas acerca del destino del gasto. Con estos tres casos es posible plantear cules podran ser las modificaciones a las reglas de operacin de los fondos, a fin de tener mecanismos que permitan fomentar inversiones en transporte pblico y movilidad no motorizada. Es decir, reglas precisas para la distribucin de los recursos y convenios especficos para proyectos de transporte. En la Grfica 17 se observa la distribucin total por tipo de inversin de los fondos federales. GRFICA 17: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS FONDOS FEDERALES EJERCIDOS POR TIPO DE INVERSIN TOTAL*, 2011

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
FOPAM Regionales Hbitat FISM FIEF FAFEF FM REP Convenios

Empedrado Proteccin Civil Urbanizacin Cultura reas verdes Vivienda Deporte Electrificacin Desarrollo Social

88% 64% 45% 44%

Residuos Alumbrado Pblico Administrativo Eduacin

35%

32%

25% 14% 14% 6%


FISE

Agua Otro

5%
FORTAMUN

Salud Seguridad Pblica Deuda Movilidad

Fuente: ITDP Mxico con datos de la SHCP. *Monto total ejercido en 2011: 51,219 millones de pesos corrientes.

En este caso vemos que el FAFEF, FORTAMUN, FISM y los programas y fondos regionales asignan recursos a una variedad muy amplia de rubros. Son precisamente las reglas de operacin de estos fondos las menos limitativas en trminos del tipo de gasto que es posible destinar. En este sentido, los datos de la Grfica 17 sugieren que entre mayor es la flexibilidad de las reglas de operacin de cada fondo, menor es el porcentaje de recursos asignados a la movilidad. Si bien es cierto que reglas de operacin menos rgidas pueden ser mejores para adaptarse a las necesidades de los gobiernos locales, tambin ocasionan que los recursos se atomicen al no permitir inversiones de gran escala33.

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33

Tambin es posible decir que la falta de coordinacin entre los municipios explica la ausencia de inversiones a gran escala.

Por otro lado, si se analiza la distribucin de los recursos ejercidos por el fondo federal y por zona metropolitana es posible concluir que existen diferencias significativas en los porcentajes que representan. Por ejemplo, el FORTAMUN es ms de la mitad de los egresos de la ZMVM.DF, pero para el caso de Puebla, es slo del 12%. GRFICA 18: DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LOS FONDOS FEDERALES EJERCIDOS POR ZONA METROPOLITANA*, 2011
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

5% 1% 32%

6% 7%

3%

7%

7% 10%

3% 16% 15% 6% 26%

3% 3% 12% 18%

4% 17%

9% 24%

30% 51% 38% 18% 16% 35%

Convenios REP

40% 25%

22% 46% 22%

Habitat FISM FISE

47% 42% 0% 11%

23% 1% 20% 41%

8% 28% 0% 12% 25%

17% 5% 15% 10% 24% 13% 5%

FORTAMUN FAFEF Regionales FATP FIEF FOPAM FM

ZMVM EDO. MEX

ZMVM DF

Guadalajara

Colima

Aguascalientes

Monterrey

Puebla

Len

Quertaro

Fuente: ITDP, Mxico con datos de la SHCP. *Monto total ejercido en 2011: 51,219 millones de pesos corrientes. Nota: Slo se muestran los porcentajes de FM, FAFEF, FORTAMUN, FISM, Fondos Regionales y Convenios.

Estas diferencias se pueden explicar, en algunos casos, por la discrecionalidad de los ejecutivos locales en destinar recursos que corresponden a los municipios, as como por el peso que tienen las grandes ciudades en la distribucin de los recursos que de acuerdo a la ley de coordinacin fiscal se gestionan directamente a nivel municipal. Asimismo, el caso de los convenios es un buen indicador de la discrecionalidad que tiene la federacin de asignar recursos a ciertos gobiernos o a ciertas zonas metropolitanas. Finalmente, es importante sealar que la informacin presentada en este documento sugiere fuertemente la necesidad de contar con mecanismos de financiamiento especficos al tema de transporte pblico y movilidad no motorizada. Por lo anterior, se considera un avance la presentacin de la primera propuesta de ley federal en la materia (vase Recuadro 5).

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Veracruz

RECUADRO 5: INICIATIVA DE LEY GENERAL DE TRANSPORTE URBANO Y SUBURBANO (LGTUS) La iniciativa de Ley General de Transporte Urbano y Suburbano (LGTUS) es una propuesta que se present en el Senado en noviembre de 2011 y consiste en la creacin de una Comisin Nacional de Transporte Urbano y Suburbano, as como de un Fondo Nacional para impulsar el desarrollo de este tipo de transporte en el pas. La Comisin funcionara como una instancia de coordinacin para el tema de transporte masivo entre la Federacin, las Entidades Federativas y las Zonas Metropolitanas. La principales caractersticas de esta Ley tiene que ver con la integracin de dicha Comisin y con el funcionamiento del Fondo. En el primer caso, la iniciativa de ley contempla que la Comisin sea integrada por 11 delegados regionales elegidos por las Entidades Federativas, quienes decidirn el programa de financiamiento y los montos para proyectos de transporte masivo. Por otro lado, se propone que el Fondo sea un fideicomiso administrado por BANOBRAS con un doble mecanismo de financiamiento: un componente fijo (destino general), vinculado a los rendimientos del impuesto sobre la gasolina (parecido al funcionamiento de las aportaciones federales); y un componente variable (destino especfico), el cual es un mecanismo de distribucin para proyectos de inversin individuales (similar al Ramo 23 del PEF). La propuesta contempla que el Fondo Nacional puede aportar hasta un 80% del costo total de proyectos de transporte masivo y hasta un 75% para proyectos de infraestructura ciclista. Por ltimo, otra de las caractersticas relevantes de esta propuesta es que contempla que los promotores de los proyectos tienen que adherirse a una serie de reglamentaciones aprobadas por la Comisin (Regulaciones por adhesin) a fin de poder acceder a los recursos del Fondo.

5. DISCUSIN
La tendencia observada en el destino del gasto en movilidad en Mxico, que ha favorecido las inversiones para mejorar y ampliar la infraestructura vial, se puede catalogar como una asignacin regresiva e inequitativa del gasto pblico. La ONU-HABITAT (2011) menciona que slo entre el 20% y 30% de los viajes en las ciudades mexicanas se realizan en automvil particular. Del mismo modo, la posesin de vehculos particulares se concentra en los deciles de poblacin de mayores ingresos. El CTS-INE (2010) seala que el 85% de los hogares del decil de ms bajos ingresos no cuenta con automvil, mientras que en el decil de ms altos ingresos el 90% de los hogares cuenta con al menos un automvil. Por tal motivo, las inversiones enfocadas en el automvil no contribuyen a la equidad ni al desarrollo de calidad de vida de la poblacin en general. De igual forma, la ampliacin de la red vial tampoco puede considerarse como una solucin a los problemas de congestin debido al fenmeno de trfico inducido (vase Recuadro 6). Por tanto, es indispensable que las zonas metropolitanas del pas reorienten parte del presupuesto actualmente disponible hacia inversiones que promuevan el transporte pblico y la movilidad no motorizada.

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RECUADRO 6: EL TRFICO INDUCIDO Y LA IMPORTANCIA DE LAS INVERSIONES EN TRANSPORTE PBLICO Y MOVILIDAD NO MOTORIZADA La ampliacin de la red vial en las zonas urbanas presenta un paradigma obsoleto, pues la intencin al realizar este tipo de inversiones es aliviar la congestin vehicular; no obstante, la ampliacin de vialidades genera un creciente trnsito de vehculos, lo cual en ltima instancia ocasiona un aumento de la congestin. ste fenmeno se conoce como trfico inducido, y ha sido estudiado y demostrado ampliamente (Litman, 2011; Duranton y Turner, 2011). En el caso de Mxico, Galindo y Heres (2006) han verificado la existencia de trfico inducido en la Ciudad de Mxico. Sus resultados muestran que cuando una vialidad permite reducir 6 minutos a un viaje que sola tomar 60, se genera un aumento del 3.8% del volumen del trfico. Si el viaje sola durar 120 minutos la reduccin de 12 incrementa en 7.6% el volumen de trfico y en 11.3% para viajes de 180 minutos. Estos resultados indican que la construccin de nuevas vialidades en la Ciudad de Mxico tiene beneficios limitados en el tiempo y que la estrategia de construir ms calles para reducir el trfico resultar, en el mediano y largo plazo, en mayor congestin vial. La presencia de este fenmeno representa una oportunidad para replantear el paradigma dominante respecto a la ampliacin de la infraestructura vial como una solucin a la congestin. En este sentido, si se quiere modificar la tendencia actual del uso del auto y sus consecuencias negativas en trminos ambientales y sociales, la direccin de la poltica pblica en Mxico respecto a la infraestructura vial debe orientarse a la gestin de la demanda de viajes en automvil. Dicha gestin se refiere al conjunto de instrumentos econmicos, de planeacin, regulatorios, de informacin y tecnolgicos que permiten reducir el uso de los vehculos automotores en las ciudades y por tanto generar una movilidad sustentable (vase Recuadro 7). Por otro lado, es necesario considerar que a la par de una estrategia para gestionar la demanda de viajes en automvil particular se deben de fomentar las inversiones en transporte pblico y movilidad no motorizada para lograr que stos atraigan los viajes que se dejen de realizar en automvil particular. Lo anterior implica un cambio del esquema dominante de concesiones individuales de transporte pblico dentro de las zonas metropolitanas, hacia sistemas integrales y multimodales de transporte, as como la promocin de la infraestructura ciclista y de accesibilidad peatonal (movilidad no motorizada). Para una explicacin detallada del trfico inducido vase Transformando la movilidad urbana en Mxico. Hacia ciudades accesibles con menos uso del automvil Medina, 2012. Por otro lado, el anlisis de las fuentes de financiamiento de las zonas metropolitanas muestra que no existe ningn mecanismo debidamente institucionalizado para promover inversiones en movilidad. Las ciudades del pas cuentan con un abanico amplio de fondos y programas para promover ciertos tipos de gasto. Sin embargo, en la mayora de los casos los lineamientos para la ejecucin de los recursos son muy generales y no proveen un marco adecuado para realizar inversiones en transporte pblico o movilidad no motorizada. De esta forma, los gobiernos de las grandes ciudades actan bajo una lgica que en la prctica ocasiona que se destine gran parte de los recursos en ampliar la infraestructura vial. No obstante la falta de un mecanismo especfico para ejecutar acciones que promuevan la movilidad, en este documento se muestra que, a travs de varios fondos y programas federales, algunas ciudades han podido realizar inversiones para establecer sistemas de transporte pblico, para mejorar la seguridad peatonal y para promover infraestructura ciclista. Esto

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sugiere que, aunque de manera limitada, actualmente hay espacio para que los gobiernos subnacionales ejerzan recursos en dichas inversiones. Sin embargo, para que este tipo de inversin se lleve a cabo es necesario que los ejecutivos locales sean receptivos y proactivos acerca de la importancia de ejercer una parte del gasto en estos rubros. Por lo tanto, una posible estrategia para modificar la actual tendencia en la asignacin del gasto pblico en Mxico es trabajar de la mano con los gobiernos locales, a fin de mostrarles casos a nivel nacional en donde se haya invertido en transporte pblico y movilidad no motorizada, y bajo qu mecanismos se han realizado estas inversiones. Desde otro punto de vista, los datos presentados en este documento sugieren que es necesario contar con un mecanismo especfico que financie inversiones para la movilidad y accesibilidad de la poblacin a nivel federal. Una de las opciones para establecer dicho mecanismo es el ramo 23 del PEF. Sin embargo, los recursos de este ramo no estn establecidos en ninguna normatividad de carcter federal. El nmero de fondos y el monto de cada uno estn sujetos a la discusin y aprobacin anual del PEF, as como a la propuesta que realiza el poder ejecutivo por medio de la SHCP y que enva al Congreso para su aprobacin. Esta caracterstica presenta retos y oportunidades, ya que por un lado permite establecer un mecanismo flexible y temporal de financiamiento a proyectos especficos, pero por otro lado se puede prestar a asignaciones poco eficientes y de muy corto plazo. Por tanto, ya que estos recursos se encuentran sujetos a presiones polticas y de grupos de inters, pueden funcionar como rentas polticas y no como subsidios basados en una poltica pblica bien definida. Cabe sealar que si bien la distribucin de los recursos del ramo 23 es responsabilidad del congreso, es la SHCP, a travs de la Unidad de Poltica y Control Presupuestal (UPCP), quien emite los lineamientos para la aplicacin y uso de los mismos. En este caso es posible sealar que los recursos de este ramo son una responsabilidad compartida entre la cmara de diputados y el ejecutivo federal, ya que la primera aprueba la distribucin de los recursos y fiscaliza los mismos, mientras que el segundo elabora los lineamientos para su ejecucin, supervisa su cumplimiento y seala los tipos de inversiones que se pueden financiar. Este mecanismo de cooperacin entre poderes puede ser el marco propicio en el corto plazo para establecer un fondo de financiamiento hacia temas de movilidad y accesibilidad, siempre y cuando se pongan candados para no invertir en ampliacin de infraestructura vial. Sin embargo, una solucin de largo plazo sera establecer una poltica nacional de transporte en zonas metropolitanas que tome en cuenta la relacin entre la movilidad y el desarrollo urbano. Si bien an estamos lejos de esta posibilidad, es necesario sumar esfuerzos para enfocar el tema del transporte haca esta ruta. Asimismo, en este documento se menciona la posibilidad de que las ciudades del pas implementen mecanismos de gestin de la demanda de viajes. Esta estrategia podra generar un cambio importante en cmo se ha abordado hasta ahora el tema de la movilidad, as como en la falta de recursos locales y la dependencia de stos recursos provenientes de la federacin. En este sentido, y frente al panorama expuesto en este documento, las ciudades mexicanas tienen ante s un gran reto, pero tambin algunas herramientas importantes para enfrentar los desafos que la movilidad y accesibilidad de la poblacin representa. Por ltimo, se considera positivo que se haya insertado el tema del transporte masivo en la agenda poltica, y que se haya presentado la iniciativa de ley general de transporte urbano y suburbano. Esta ley considera al transporte urbano dentro de un marco integral y toma en cuenta la dificultad de coordinar los distintos niveles de gobierno en la materia. Esta ley sera por tanto un avance en el tema ya que lograra converger el tema de financiamiento con la toma de decisiones.

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6. CONCLUSIONES
Los datos presentados confirman la tendencia a favorecer la infraestructura para el automvil particular. Dicha tendencia presenta riesgos importantes en trminos sociales, econmicos y ambientales. La expansin de la oferta de infraestructura para automviles tiene un doble efecto perverso pues genera trfico inducido (vase Recuadro 6) y subsidia de forma inequitativa el uso del automvil. Los costos sociales asociados a la movilidad en automvil particular deben ser compensados y el gasto pblico debe ser una herramienta para lograrlo. Revertir la tendencia observada en el destino del gasto pblico es fundamental para conseguir que los habitantes urbanos tengan una mejor calidad de vida. Como los datos lo muestran, la falta de un mecanismo de financiamiento federal especfico en temas de transporte y movilidad no motorizada est generando incentivos para seguir favoreciendo las inversiones para los automviles particulares. Si se desea lograr un cambio significativo en el modo en el cual se desplazan los individuos en las ciudades, y por tanto de las consecuencias negativas asociadas al uso de los automviles, un paso importante es que los mecanismos de financiamiento de inversiones respondan en principio a las necesidades de la mayor parte de los ciudadanos, los peatones y los usuarios del transporte pblico. Seguir destinando en promedio slo el 3% de los recursos federales en movilidad para la seguridad peatonal, y menos del 1% en infraestructura ciclista, es sin duda un camino que nos conduce a la inequidad y a ciudades poco sostenibles en el futuro. En este sentido, es necesario que los recursos que actualmente se gastan en ampliar la red vial, a travs de segundos pisos, distribuidores viales, etc. (casi el 50% del total en movilidad), sean reasignados hacia gasto en transporte pblico y movilidad no motorizada. Este documento muestra que es necesario replantear la distribucin del gasto hacia temas de accesibilidad, pues de seguir la actual tendencia no habr un cambio significativo en los tipos de transporte utilizados por la poblacin de las zonas metropolitanas, y por tanto los kilmetros recorridos por vehculos automotores seguirn aumentando, junto con las externalidades negativas que esto conlleva. Adicionalmente, es necesario complementar la estrategia del gasto pblico con otros instrumentos que aseguren una movilidad sostenible y un cambio de paradigma hacia la accesibilidad de bienes y servicios (vase Recuadro 7). Para lograr lo anterior, se considera pertinente la inclusin de un fondo especfico para las inversiones en movilidad no motorizada y accesibilidad dentro del PEF en el corto plazo. El anlisis presentado sugiere que uno de los caminos para este nuevo fondo es el ramo 23 y la flexibilidad que brinda para asignar recursos para un fin especfico. Por otro lado, se requiere explorar la posibilidad de cambiar las reglas de operacin de los fondos existentes a fin de establecer dentro de los mismos algn porcentaje mnimo para inversiones en movilidad no motorizada y accesibilidad.34 Los datos y conclusiones presentados en este documento esperan servir como base para una discusin informada acerca de las ciudades que se quieren en un futuro. ITDP est consciente que para lograr ciudades ms humanas y sustentables es necesario alinear los incentivos y disminuir el uso de los automviles, y en este proceso, los recursos pblicos son esenciales en este proceso. En este trabajo se seala cul puede ser una ruta a seguir y se espera que los tomadores de decisin, junto con una ciudadana mejor informada, respondan al reto.

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34

Vase por ejemplo la campaa 5% para la bicicleta promovida por ITDP y BiciRed y que tiene como objetivo destinar al menos el 5% de los recursos federales y estatales en transporte para infraestructura ciclista

RECUADRO 7: INSTRUMENTOS DISPONIBLES PARA GENERAR UNA MOVILIDAD SUSTENTABLE


Instrumentos de planeacin Incluyen todas las medidas que se enfocan en la planificacin del crecimiento urbano y de sus infraestructuras. La ordenacin de las actividades a lo largo de un territorio juega un papel clave para reducir los kilmetros recorridos en automvil y lograr un sistema de transporte integrado y sostenible. Esto disminuye la necesidad de viajar en vehculo motorizado, reduce su duracin y promueve que sea ms seguro y ms fcil para las personas poder acceder a puestos de trabajo, ir de compras, instalaciones de ocio y servicios mediante el uso de transporte pblico, caminando o usando la bicicleta. Esto requiere un cambio en la configuracin del patrn de desarrollo que influya en la ubicacin, escala, densidad, diseo y la combinacin de usos de la tierra de las ciudades. Entre ellos destacan, re-densificacin, usos de suelo mixto, planeacin orientada al transporte, planeacin libre de automviles y desarrollo urbano inteligente. As como la provisin de transporte pblico y no motorizado, escolar, de oficinas y sistemas pblicos de bicicletas y automviles. Instrumentos regulatorios Conocidos como instrumentos de comando y control, son instrumentos que enfocados a la reduccin de los kilmetros recorridos por los automviles son de dos tipos, de carcter fsico y de carcter legal. La regulacin del espacio mediante instrumentos fsicos comprende la construccin de infraestructura que desalienta el uso del automvil e incentiva el uso de otros medios de transporte. Medidas como la construccin de zonas de trnsito calmado o la peatonalizacin de calles, ejemplifican estos instrumentos. El uso de instrumentos regulatorios de tipo legal, tiene la finalidad de establecer normas que deben de cumplir los automviles para circular o bien para desalentar su uso ineficiente o reducir las externalidades que estos generan. Destacan zonas de bajas emisiones, carriles de alta ocupacin; regulaciones de emisiones y de circulacin; regulacin de requisitos mnimos de estacionamientos para negocios y construcciones, y regulacin de la propiedad. Instrumentos econmicos Estos instrumentos son de alta importancia para generar incentivos apropiados para reducir las externalidades negativas del uso del automvil. Estos obligan a los automovilistas a pagar por los daos que le causan a la sociedad, incentivando un menor uso del automvil y con ello incrementando el bienestar social. Entre los distintos instrumentos existentes destacan los impuestos a la gasolina, impuesto a la propiedad, parqumetros y cargo por congestin. Para potenciar estos instrumentos se requiere usar en paquete con medidas de eficiencia energtica que incentiven el uso de automviles menos contaminantes, como esquemas de feebates (descuentos a la compra de automviles nuevos eficientes y recargos a los ineficientes-Medina et al., 2011) as como esquemas de chatarrizacin de vehculos viejos. De igual modo, se pueden generar los incentivos necesarios para promover el transporte pblico, mediante subsidios o financiamiento con gasto pblico. Instrumentos de informacin Estos instrumentos suaves generan cambios de comportamiento en la poblacin y son buenos complementos para el resto de los instrumentos que se deben de impulsar en Mxico. Estos instrumentos no deben de tomarse a la ligera, ya que su existencia puede ser determinante para el xito de otros instrumentos implementados. Tal es el caso de las campaas de concientizacin, de sensibilizacin, de informacin al pblico y polticas de educacin. Instrumentos tecnolgicos La tecnologa es una herramienta que puede ser poderosa para contribuir a reducir el uso del automvil, al evitar viajes y mejorar la eficiencia de los transportes existentes. Las soluciones tecnolgicas pueden generar un cambio de comportamiento entre la poblacin y mejorar el desempeo del transporte en general, pero pueden muchas veces resultar intiles por s mismas. Su potencialidad radica en incrementar los beneficios de otras medidas encaminadas a reducir el uso del automvil. Por ejemplo, la difusin de informacin mediante telfonos mviles sobre precios de estacionamiento y disponibilidad de lugares contribuyen a reducir las distancias recorridas por los automovilistas, potenciando las polticas de administracin de estacionamientos.
Fuente: ITDP, con base en Dalkmann y Brannigan (2007).

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7. BIBLIOGRAFA
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8. ANEXO METODOLGICO
Monto total anual de fondos federales al cuarto trimestre de 2011
A pesar de que en todo el documento se muestran los recursos ejercidos al cuarto trimestre de 2011, es importante considerar tambin el monto total anual. Dicho monto representa la programacin de los recursos que se espera ejercer durante todo el ao, por lo que la variacin es un indicador de la eficacia entre los montos programados y los realmente ejercidos. El siguiente Cuadro muestra las variaciones entre los montos totales anuales y los montos ejercidos por zona metropolitana. El porcentaje ejercido se podra considerar como el nivel de avance respecto a lo programado o nivel de eficiencia del gasto programado. Monto Total Anual Aguascalientes Colima ZMVM.DF ZMVM.EMEX Len Guadalajara Monterrey Puebla Quertaro Veracruz 1,331,601,470 484,266,722 8,151,455,711 16,815,757,203 4,357,671,207 14,622,199,711 6,547,033,676 6,851,422,994 2,930,901,963 616,265,238 Monto Total Ejercido 1,217,585,154 437,505,220 6,757,250,106 19,206,018,939 3,649,895,445 6,538,024,664 5,706,131,190 5,727,039,082 2,446,361,644 486,131,406 Porcentaje ejercido 91% 90% 83% 114% 84% 45% 87% 84% 83% 79%

Delimitacin de las zonas metropolitanas


De la delimitacin de las zonas metropolitanas del Consejo Nacional de Poblacin se extrajeron los siguientes municipios y delegaciones por zona (91 en total):
Zona Metropolitana de Aguascalientes Zona Metropolitana de Colima Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (DF) Azcapotzalco Coyoacn Cuajimalpa de Morelos Gustavo A. Madero Iztacalco Iztapalapa La Magdalena Contreras Milpa Alta lvaro Obregn Tlhuac Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (EDOMEX) Tizayuca Acolman Amecameca Apaxco Atenco Atizapn de Zaragoza Atlautla Axapusco Ayapango Coacalco de Berriozbal Cocotitln Zona Metropolitana de Len Zona Metropolitana de Guadalajara Zona Metropolitana de Monterrey Zona Metropolitana de Puebla Zona Metropolitana de Quertaro Zona Metropolitana de Veracruz

Aguascalientes Jess Mara San Francisco de los Romo

Colima Comal Coquimatln Villa de lvarez

Len Pursima del Rincn San Francisco del Rincn Silao

Guadalajara Ixtlahuacn de los Membrillos Juanacatln El Salto Tlajomulco de Ziga Tlaquepaque Tonal Zapopan

Apodaca Garca Cadereyta Jimnez San Pedro Garza Garca Gral. Escobedo Guadalupe Jurez Monterrey Salinas Victoria San Nicols de los Garza Santa Catarina

Amozoc Coronango Juan C. Bonilla Ocoyucan Puebla San Andrs Cholula San Gregorio Atzompa San Martn Texmelucan San Miguel Xoxtla San Pedro Cholula

Corregidora Huimilpan El Marqus Quertaro

Alvarado Boca del Ro Medelln Veracruz

59

Tlalpan

Xochimilco Benito Jurez Cuauhtmoc Miguel Hidalgo Venustiano Carranza

Coyotepec Cuautitln Chalco Chiautla Chicoloapan Chiconcuac Chimalhuacn Ecatepec de Morelos Ecatzingo Huehuetoca Hueypoxtla Huixquilucan Isidro Fabela Ixtapaluca Jaltenco Jilotzingo Juchitepec Melchor Ocampo Naucalpan de Jurez Nezahualcyotl Nextlalpan Nicols Romero Nopaltepec Otumba Ozumba Papalotla La Paz San Martn de las Pirmides Tecmac Temamatla Temascalapa Tenango del Aire Teoloyucn Teotihuacn Tepetlaoxtoc Tepetlixpa Tepotzotln Tequixquiac Texcoco Tezoyuca Tlalmanalco Tlalnepantla de Baz Tultepec Tultitln Villa del Carbn Zumpango Cuautitln Izcalli Valle de Chalco Solidaridad Tonanitla

Santiago

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Solicitudes de Informacin
Se solicit a nivel estatal la siguiente informacin, a travs de la Secretara de Finanzas local o similar: Se solicita la siguiente informacin (de preferencia en formato digital y/o electrnico): 1. Destino del gasto de inversin, desglosado por partida presupuestaria y proyecto (bienes muebles e inmuebles y obra pblica) que haya sido ejecutado o se encuentre en ejecucin por parte del Estado durante el presente ejercicio fiscal y durante los ejercicios fiscales 2007-2010. 2. Cartera de proyectos ejecutados o en ejecucin durante el ejercicio fiscal 2011, as como la cartera de proyectos de los ejercicios fiscales 2007-2010. Por cartera de proyectos se solicita en particular el tipo de gasto realizado en los captulos 5,000 y 6,000 del clasificador por objeto del gasto (o su similar registro presupuestario), a nivel proyecto o a detalle del tipo de adquisicin y/o obra pblica. 3. Destino de los recursos que los municipios del Estado hayan recibido por concepto de los siguientes Fondos de Aportaciones (los establecidos en el artculo 25 de la Ley de Coordinacin Fiscal vigente): a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. b) Fondo de Infraestructura Social Estatal. c) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. d) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. e) Fondo de Aportaciones Mltiples. A continuacin se presentan los nmeros de solicitudes realizadas a los estados: Aguascalientes Nmero de solicitud: 14999 Fecha: 26 de septiembre de 2011 Estado de Mxico Nmero de solicitud: 00254/SF/IP/A/2011 Fecha: 26 de septiembre de 2011 Jalisco Nmero de solicitud: 01482511 Fecha: 26 de septiembre de 2011 Distrito Federal Nmero de solicitud: 0106000185711 Fecha: 26 de septiembre de 2011 De las solicitudes enviadas slo respondi el da 10 de octubre de 2011 el estado de Aguascalientes, sealando que la informacin solicitada se encuentra en la siguiente pgina de internet www.aguascalientes.gob.mx/transparencia.

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Gastos Administrativos
Se clasific como administrativo a los proyectos cuyo destino fue para gasto corriente, es decir, adquisicin de equipos de cmputo, servicios personales, prestadores de servicio, reparacin de parque vehicular, etc. Dada la cantidad tan grande de proyectos y del monto total de este tipo de gasto, a continuacin se presenta un extracto de la base de datos con los mayores montos de este tipo:
DESTINO SISTEMA PENSIONARIO DEL ISSSTELEON SERVICIOS PERSONALES PAGO DE APORTACIONES AL INSTITUTO DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE MXICO GASTOS DE OPERACIN SERVICIOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN DELEGACIONES SERVICOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN DELEGACIONES ISSEMYM 2011 (CUOTAS PATRONALES) TRASFERENCIA PARA EL PAGO DE LA NOMINA DEL PERSONAL OPERATIVO DE SEGURIDAD PBLICA SERVICIOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN DELEGACIONALES TIPO AD AD AD FONDO FAFEF FORTAM FORTAM ESTADO NL NL EDOMEX MUNICIPIO 39 MONTERREY 26 GUADALUPE 58 NEZAHUALCYOTL 26 GUADALUPE 12 TLALPAN 13 XOCHIMILCO 57 NAUCALPAN DE JUREZ 13 ATIZAPN DE ZARAGOZA 8 LA MAGDALENA CONTRERAS LOCALIDAD MONTERREY COBERTURA MUNICIPAL CIUDAD NEZAHUALCYOTL COBERTURA MUNICIPAL TLALPAN MBITO URBANO URBANO URBANO EJER 960,870,565 151,822,437 89,358,692

AD AD

FORTAM FORTAM

NL DF

URBANO URBANO

88,560,293 87,983,135

AD

FORTAM

DF

XOCHIMILCO

URBANO

85,701,171

AD

FORTAM

EDOMEX

NAUCALPAN DE JUREZ COBERTURA MUNICIPAL

URBANO

84,134,281

AD

FORTAM

EDOMEX

URBANO

80,193,591

AD

FORTAM

DF

LA MAGDALENA CONTRERAS

URBANO

65,367,098

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OTROS REPORTES DE ITDP

La importancia de reduccin del uso del automvil en Mxico


Tendencia de motorizacin, del uso del automvil y de sus impactos

Transformando la movilidad en Mxico


Hacia ciudades accesibles con menor uso del automvil

Indicador Kilmetro-Vehculos Recorridos (KVR)


Mtodos de clculo en diferentes pases

Polticas estadounidenses de estacionamiento una visin general

De la disponibilidad a la regulacin de espacios de estacionamiento: el cambio de polticas en las ciudades europeas

Vida y muerte de las autopistas urbanas

Gua de fondos federales para financiar la movilidad y la accesibilidad

63

Recursos disponibles para transformar la movilidad urbana en Mxico

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Av. Mxico #69, Col. Hipdromo Condesa Cuauhtmoc, D.F., 06100, Mxico Tel. +52 (55) 3626 2963 / 64 www.itdp.mx

Embajada Britnica Tel. +52 (55) 1670 3200 www.ukinmexico.fco.gov.uk