Fases del proceso presupuestario

Programación, Formulación y Aprobación del Presupuesto Público
(Primera parte)

José
1. Conceptos y definiciones generales
Antes de empezar los temas indicados, es necesario abordar algunos conceptos y definiciones que serviran para que el lector se ubique y comprenda mejor, en forma secuencial, el desarrollo del tema. Cabe anotar que algunos conceptos son propios del escritor por lo que cualquier aportación o sugerencia será bienvenida. 1.1 Sistema Nacional del Presupuesto Público Es el conjunto de entidades públicas y/o empresas financiadas total o parcialmente con fondos públicos que, bajo la dirección de un organismo rector, cumplen con los principios regulatorios y procedimientos que se establecen en las leyes y directivas pertinentes para el desarrollo de las fases del proceso presupuestario y el control del gasto público. En esta concepción aparecen ocho términos que definiremos con ayuda de la Ley Marco del Sistema Nacional del Presupuesto Público: 1.2 Entidades públicas Todo organismo con personería jurídica comprendido en los niveles de gobierno nacional, regional o local, incluidos sus respectivos organismos públicos descentralizados; empresas en las que el Estado ejerza control del accionariado; empresas creadas o por crearse, cuyos fondos sean de derecho público o privado y reciban transferencias de fondos públicos; y los organismos constitucionalmente autónomos. 1.3 Fondos públicos Son los recursos del Estado que sirven para financiar el gasto público organizado. Según clasificación económica pueden ser: ingresos corrientes (tributos, venta de bienes, prestación de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros); ingresos de capital (venta de activos, reembolsos, ventas de acciones y otros); transferencias no reembolsables (de personas naturales o juríGRÁFICO Nº 1: TRATAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS

Resumen ejecutivo

Ramos La Rosa

(*)

Dado que todo proceso presupuestario tiene significativa incidencia en el desarrollo del sector público en sus tres niveles, nacional, regional y local, en el presente Informe desarrollaremos las primeras tres fases de dicho proceso como son la programación, formulación y aprobación del presupuesto público, no dejando antes de desarrollar determinados conceptos y definiciones necasarios para un mejor entendimiento del tema.

INGRESOS

FINANCIAN LOS GASTOS DE LOS PRESUPUESTOS

EGRESOS
RECURSOS PÚBLICOS a) b) c) d) e) Clasificación económica: Ingresos corrientes Ingresos de capital Transferencias no reembolsables Financiamiento con operac. oficiales de crédito int. y ext. Financiamiento con saldos de balance de ejerc. anteriores. ORGANIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO (Clasificador del gasto) a) Categoría del gasto b) Grupo genérico de gasto c) Modalidad de aplicación d) Específica del gasto e) Analítica del gasto

CAJA FISCAL DEL TESORO PÚBLICO

Clasificación según su origen: Fuentes de financiamiento

dicas domiciliadas o no domiciliadas en el país y de otros gobiernos); financiamiento (por operaciones de crédito interno y externo y los saldos de balance de años anteriores). Ver gráfico Nº 1. 1.4 Organismo rector del sistema En el Sistema Nacional de Presupuesto Público, el organismo rector es la Dirección Nacional del Presupuesto Público, que ejerce la más alta autoridad técnico normativa en materia presupuestaria y mantiene relaciones técnico funcionales con las oficinas de presupuesto de cada una de las entidades públicas, ejerciendo funciones y

responsabilidades de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Marco de Administración Financiera del Sector Público. 1.5 Principios regulatorios del presupuesto Son las normas o ideas fundamentales que rigen la conducta en el desarrollo y accionar de las diferentes etapas del proceso presupuestario, tales como: Equilibrio presupuestario y macrofiscal Especialidad cuantitativa y cualitativa Universalidad y unidad Afectación e integridad

las cuales se encuentran en las mismas leyes pertinentes. de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales. formulación. funcional programática y geográfica. Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal. allí observamos que entre las fases de aprobación y ejecución existe una fase intermedia de control que se refiere a la calendarización que las oficinas de presupuesto o las que hagan sus veces deben realizar en coordinación con la Dirección Nacional de Presupuesto Público antes que el gasto público se ejecute. GRÁFICO Nº 3: TRABAJOS DE LA FASE DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTAL ESTIMACIÓN DE INGRESOS O CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS Compatibilizar la estimación de ingresos o créditos presupuestarios con la previsión de gastos en función de los objetivos institucionales establecidos por el titular de la entidad para el año fiscal FASE DE PROGRAMACIÓN DETERMINACIÓN DE LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES PREVISIÓN DE GASTOS GRÁFICO Nº 4: OBJETIVOS INSTITUCIONALES GRÁFICO Nº 5: OBJETIVOS GENERALES Objetivos generales OBJETIVOS GENERALES Determinación de los objetivos institucionales Objetivos parciales Enuncian a grandes rasgos las políticas a desarrollar Se establecen dentro del marco del plan estratégico institucional Objetivos específicos El titular del pliego establece la prioridad de los mismos (escala de prioridades) . Ley de Presupuesto del Sector Público. Están estructurados siguiendo varias formas de clasificación: institucional. FASE DE EJECUCIÓN - Información y especificidad Anualidad Centralización normativa y descentralización operativa Transparencia presupuestal Legalidad y presunción de veracidad Programación multianual 1. pero sobre todo se señalan a través de resoluciones y directivas emitidas por el organismo rector. económica. aprobación. formulación y aprobación del presupuesto público que son materia del presente informe. ejecución y evaluación del presupuesto.8 Gastos públicos Son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente. Ley de Endeudamiento del Sector Público.7 Leyes y directivas Son todas las leyes y directivas relacionadas con el Sistema Nacional de Presupuesto Público. concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el marco macroeconómico multianual a que se refiere la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y a la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público.9 Proceso presupuestario El proceso presupuestario comprende las fases de programación. las mismas que son aprobadas por Resolución directoral de la Dirección General del Presupuesto Público a través de resoluciones o directivas cada año.GRÁFICO Nº 2: EL PROCESO PRESUPUESTARIO ES EL CONJUNTO DE FASES QUE DEBEN DESARROLLARSE PARA LA APLICACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO FASE DE FORMULACIÓN FASE DE PROGRAMACIÓN FASE DE APROBACIÓN PROCESO PRESUPUESTARIO FASE DE EVALUACIÓN FASE DE CONTROL complementariamente por la Ley de Presupuesto del Sector Público y las directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público. Resolución Directoral del Clasificador de Ingresos y Gastos y Directivas para la Programación y Formulación del Presupuesto. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad. gasto de capital y servicio de la deuda realizan las entidades públicas con cargo a los créditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos. 1. Hemos querido dejar para el final esta definición por cuanto dentro de estas fases se encuentran las fases de programación. tales como: Ley Marco de la Administración Financiera. Dichas fases se encuentran reguladas genéricamente por la Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Público y 1. las demás se dan cada año. Las tres primeras leyes son estables en el tiempo.6 Procedimientos Se refiere a la metodología o conjunto de métodos utilizados para efectuar el proceso presupuestario y aplicar los principios regulatorios del mismo. 1. En el gráfico Nº 2 podemos apreciar en forma muy objetiva el significado y contenido del proceso presupuestario. Ley de Racionalidad de los Gastos Públicos. Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público. para ser orientados a la atención de la prestación de los servicios públicos y acciones desarrolladas por dichas entidades. de conformidad con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público.

Todo lo antes descrito respecto de la fase de programación debe estar comprendido en cada entidad o pliego presupuestal. se determina la estructura funcional programática del pliego o unidad ejecutora. la programación de los gastos debe considerar: a) Los gastos de funcionamiento de carácter permanente. como es el caso de las planillas del personal activo y cesante no vinculado a proyectos de inversión. El presupuesto institucional se articula con el plan estratégico de la entidad. desde una perspectiva de mediano y largo plazo. los índices de distribución de regalía minera. realizan la previsión de los créditos presupuestarios de conformidad con la escala de prioridades y las políticas del gasto priorizadas por el titular del pliego. fondo de compensación municipal y la participación de rentas de aduanas. En los gráficos 3. conforme a su escala de prioridades. e) Los proyectos en ejecución. lo más importante de la programación se hace a nivel de pliegos presupuestales y unidades ejecutoras. la cual debe reflejar los objetivos institucionales.1 Fase de programación La fase de programación presupuestal se sujeta a las proyecciones macroeconómicas contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y empieza en el Ministerio de Economía y Finanzas con la propuesta que la Dirección Nacional de Presupuesto Público plantea anualmente al Consejo de Ministros para su aprobación. canon hidroenergético. 2. precisando las tareas necesarias para poder cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho periodo. en el Plan Operativo Institucional (POI) y presupuesto institucional elaborados por la misma entidad y estos a su vez deben tener en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI) que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN). los Planes de GRÁFICO Nº 7: OBJETIVOS ESPECÍFICOS GRÁFICO Nº 8: ESTIMACIÓN DE INGRESOS Variables macroeconómicas Reflejan los grandes rubros de trabajo necesarios para el logro de los objetivos institucionales Fuentes de financiamiento Estimación de Ingresos Codificación del ingreso Se establece dentro del estatuto y/o Reglamento de Organizacióny Funciones (ROF) Son propuestos por los órganos estructurales de la entidad.2 Fase de formulación (avance) En la fase de formulación presupuestaria que veremos con más detalle en la segunda parte de este informe. Los planes operativos institucionales reflejan las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada año fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo. canon forestal. Tanto el Plan Operativo Institucional (POI). se determinan las metas presupuestarias en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto OBJETIVOS ESPECÍFICOS Reflejan rubros de tareas o trabajos específicos Se establecen dentro del marco del ROF y MOF Son propuestos por las diferentes unidades orgánicas de la entidad. así como los fondos públicos que le han sido determinados y comunicados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Sin embargo. Asímismo. Además. a efectos de la programación.8 y 9 se puede apreciar con claridad todos los trabajos de la fase de programación. no solo porque son determinantes en la programación del presupuesto público sino que ademas contituyen la base fundamental para la formulación del presupuesto público. como el Plan Estratégico Institucional (PEI) por su extenso contenido deben ser tratados como un tema aparte. la programación de los montos o créditos presupuestarios se hará teniendo en cuenta: los índices de distribución del fondo de compensación regional. los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). Dichos límites son programados en función a lo establecido en el marco macroeconómico multianual y de los topes de gasto no financiero del Sector Público. canon pesquero. así como la oportunidad de su ejecución a nivel de cada dependencia orgánica. b) Los bienes y servicios necesarios para la operatividad institucional. Cabe anotar que los proyectos deben estar sujetos a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública. f) Los nuevos proyectos. es por Desarrollo Regional Concertados (PDRC) y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC) que son elaborados por los niveles correspondientes. el presupuesto institucional. en aquellos aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de la metas y objetivos de la entidad. Su consolidación es responsabilidad de la oficina de presupuesto . debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas en el clasificador presupuestario respectivo. c) El mantenimiento de la infraestructura de los proyectos de inversión.4.GRÁFICO Nº 6: OBJETIVOS PARCIALES OBJETIVOS PARCIALES ello que estas entidades.6. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales. así como sus respectivas cargas sociales. a más tardar dentro de los primeros cinco (5) días hábiles del mes de junio de cada año. Fases del proceso presupuestario 2. Esta escala de prioridades es la prelación de los objetivos institucionales que establece el titular del pliego en función de la visión. Su revisión y consolidación es responsabilidad de la oficina de presupuesto Factor de estacionalidad 2.5. canon y sobre canon petrolero. canon minero. aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas a propuesta de la Dirección General de Asuntos Económicos. canon gasífero.7. En esa propuesta se reflejan los límites de los créditos presupuestarios que corresponderá a cada entidad pública que se financie total o parcialmente con fondos del tesoro público. misión y funciones que persigue la entidad. d) Las contrapartidas que por efecto de contratos o convenios deben preverse. a través de los planes operativos institucionales. Los límites de los créditos presupuestarios están constituidos por la estimación de ingresos que esperan percibir las entidades públicas.

Consultor empresarial de la pequeña y mediana empresa y perito economista judicial de la Corte Superior de Justicia de Lima. En el gráfico Nº 10 aparecen los trabajos fundamentales de la fase de formulación tales como: determinación de la estructura funcional programática. Es importante señalar que la estructura de la cadena funcional programática es propuesta por la Dirección General de Presupuesto Economista colegiado. Ex asesor de la Comisión de Reestructuración del PRONAA-MIMDES y ex gerente de Planificación y Presupuesto de la institución en mención. así como las respectivas fichas utilizadas serán explicados en la segunda parte de este informe. es decir de objetivos. todas ellas apuntando a la construcción del Ante Proyecto Institucional del Presupuesto de Apertura (PIA). con posgrado en el Centro Interamericano de la OEA con sede en Santiago de Chile. Ex asesor del despacho de industrias. determinación de la metas presupuestarias. y la formulación de los gastos por fuentes de financiamiento.GRÁFICO Nº 9: PREVISIÓN DE GASTOS GRÁFICO Nº 10: TRABAJOS DE LA FASE DE FORMULACIÓN PRESUPUESTAL DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA FUNCIONAL PROGRAMÁTICA Variables macroeconómicas Prioridad del Gasto FASE DE FORMULACIÓN DETERMINACIÓN DE LAS METAS PRESUPUESTARIAS Ante Proyecto del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Previsión de gastos Procedimiento para la previsión de gastos FORMULACIÓN DE LOS GASTOS POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO Utilización de los recursos Factor de estacionalidad Público considerando los criterios de tipicidad y atipicidad. (*) y las respectivas fuentes de financiamiento. funciones y actividades comunes o totalmente diversas de las entidades del Sector Público. Esto es fundamental para la codificación de la cadena funcional programática y la aplicación del software correspondiente. . Todos los conceptos y procesos de esta fase.

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