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Fases del proceso presupuestario

Programacin, Formulacin y Aprobacin del Presupuesto Pblico


(Primera parte)

Jos
1. Conceptos y definiciones generales
Antes de empezar los temas indicados, es necesario abordar algunos conceptos y definiciones que serviran para que el lector se ubique y comprenda mejor, en forma secuencial, el desarrollo del tema. Cabe anotar que algunos conceptos son propios del escritor por lo que cualquier aportacin o sugerencia ser bienvenida. 1.1 Sistema Nacional del Presupuesto Pblico Es el conjunto de entidades pblicas y/o empresas financiadas total o parcialmente con fondos pblicos que, bajo la direccin de un organismo rector, cumplen con los principios regulatorios y procedimientos que se establecen en las leyes y directivas pertinentes para el desarrollo de las fases del proceso presupuestario y el control del gasto pblico. En esta concepcin aparecen ocho trminos que definiremos con ayuda de la Ley Marco del Sistema Nacional del Presupuesto Pblico: 1.2 Entidades pblicas Todo organismo con personera jurdica comprendido en los niveles de gobierno nacional, regional o local, incluidos sus respectivos organismos pblicos descentralizados; empresas en las que el Estado ejerza control del accionariado; empresas creadas o por crearse, cuyos fondos sean de derecho pblico o privado y reciban transferencias de fondos pblicos; y los organismos constitucionalmente autnomos. 1.3 Fondos pblicos Son los recursos del Estado que sirven para financiar el gasto pblico organizado. Segn clasificacin econmica pueden ser: ingresos corrientes (tributos, venta de bienes, prestacin de servicios, rentas de la propiedad, multas, sanciones y otros); ingresos de capital (venta de activos, reembolsos, ventas de acciones y otros); transferencias no reembolsables (de personas naturales o jurGRFICO N 1: TRATAMIENTO DE LOS INGRESOS Y EGRESOS

Resumen ejecutivo

Ramos La Rosa

(*)

Dado que todo proceso presupuestario tiene significativa incidencia en el desarrollo del sector pblico en sus tres niveles, nacional, regional y local, en el presente Informe desarrollaremos las primeras tres fases de dicho proceso como son la programacin, formulacin y aprobacin del presupuesto pblico, no dejando antes de desarrollar determinados conceptos y definiciones necasarios para un mejor entendimiento del tema.

INGRESOS

FINANCIAN LOS GASTOS DE LOS PRESUPUESTOS

EGRESOS
RECURSOS PBLICOS a) b) c) d) e) Clasificacin econmica: Ingresos corrientes Ingresos de capital Transferencias no reembolsables Financiamiento con operac. oficiales de crdito int. y ext. Financiamiento con saldos de balance de ejerc. anteriores. ORGANIZACIN DEL GASTO PBLICO (Clasificador del gasto) a) Categora del gasto b) Grupo genrico de gasto c) Modalidad de aplicacin d) Especfica del gasto e) Analtica del gasto

CAJA FISCAL DEL TESORO PBLICO

Clasificacin segn su origen: Fuentes de financiamiento

dicas domiciliadas o no domiciliadas en el pas y de otros gobiernos); financiamiento (por operaciones de crdito interno y externo y los saldos de balance de aos anteriores). Ver grfico N 1. 1.4 Organismo rector del sistema En el Sistema Nacional de Presupuesto Pblico, el organismo rector es la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico, que ejerce la ms alta autoridad tcnico normativa en materia presupuestaria y mantiene relaciones tcnico funcionales con las oficinas de presupuesto de cada una de las entidades pblicas, ejerciendo funciones y

responsabilidades de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Marco de Administracin Financiera del Sector Pblico. 1.5 Principios regulatorios del presupuesto Son las normas o ideas fundamentales que rigen la conducta en el desarrollo y accionar de las diferentes etapas del proceso presupuestario, tales como: Equilibrio presupuestario y macrofiscal Especialidad cuantitativa y cualitativa Universalidad y unidad Afectacin e integridad

GRFICO N 2: EL PROCESO PRESUPUESTARIO


ES EL CONJUNTO DE FASES QUE DEBEN DESARROLLARSE PARA LA APLICACIN DEL PRESUPUESTO DEL SECTOR PBLICO FASE DE FORMULACIN FASE DE PROGRAMACIN FASE DE APROBACIN

PROCESO PRESUPUESTARIO
FASE DE EVALUACIN FASE DE CONTROL

complementariamente por la Ley de Presupuesto del Sector Pblico y las directivas que emita la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico. El proceso presupuestario se sujeta al criterio de estabilidad, concordante con las reglas y metas fiscales establecidas en el marco macroeconmico multianual a que se refiere la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y a la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico. Hemos querido dejar para el final esta definicin por cuanto dentro de estas fases se encuentran las fases de programacin, formulacin y aprobacin del presupuesto pblico que son materia del presente informe. En el grfico N 2 podemos apreciar en forma muy objetiva el significado y contenido del proceso presupuestario, all observamos que entre las fases de aprobacin y ejecucin existe una fase intermedia de control que se refiere a la calendarizacin que las oficinas de presupuesto o las que hagan sus veces deben realizar en coordinacin con la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico antes que el gasto pblico se ejecute.

FASE DE EJECUCIN

Informacin y especificidad Anualidad Centralizacin normativa y descentralizacin operativa Transparencia presupuestal Legalidad y presuncin de veracidad Programacin multianual

1.9 Proceso presupuestario El proceso presupuestario comprende las fases de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto, de conformidad con la Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Dichas fases se encuentran reguladas genricamente por la Ley del Sistema Nacional del Presupuesto Pblico y

1.6 Procedimientos Se refiere a la metodologa o conjunto de mtodos utilizados para efectuar el proceso presupuestario y aplicar los principios regulatorios del mismo, las cuales se encuentran en las mismas leyes pertinentes, pero sobre todo se sealan a travs de resoluciones y directivas emitidas por el organismo rector. 1.7 Leyes y directivas Son todas las leyes y directivas relacionadas con el Sistema Nacional de Presupuesto Pblico, tales como: Ley Marco de la Administracin Financiera, Ley de Racionalidad de los Gastos Pblicos, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley de Equilibrio Financiero del Sector Pblico, Ley de Endeudamiento del Sector Pblico, Ley de Presupuesto del Sector Pblico, Resolucin Directoral del Clasificador de Ingresos y Gastos y Directivas para la Programacin y Formulacin del Presupuesto. Las tres primeras leyes son estables en el tiempo, las dems se dan cada ao. 1.8 Gastos pblicos Son el conjunto de erogaciones que por concepto de gasto corriente, gasto de capital y servicio de la deuda realizan las entidades pblicas con cargo a los crditos presupuestarios aprobados en los presupuestos respectivos, para ser orientados a la atencin de la prestacin de los servicios pblicos y acciones desarrolladas por dichas entidades, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales. Estn estructurados siguiendo varias formas de clasificacin: institucional, econmica, funcional programtica y geogrfica, las mismas que son aprobadas por Resolucin directoral de la Direccin General del Presupuesto Pblico a travs de resoluciones o directivas cada ao.

GRFICO N 3: TRABAJOS DE LA FASE DE PROGRAMACIN PRESUPUESTAL

ESTIMACIN DE INGRESOS O CRDITOS PRESUPUESTARIOS Compatibilizar la estimacin de ingresos o crditos presupuestarios con la previsin de gastos en funcin de los objetivos institucionales establecidos por el titular de la entidad para el ao fiscal

FASE DE PROGRAMACIN

DETERMINACIN DE LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES

PREVISIN DE GASTOS

GRFICO N 4: OBJETIVOS INSTITUCIONALES

GRFICO N 5: OBJETIVOS GENERALES

Objetivos generales

OBJETIVOS GENERALES

Determinacin de los objetivos institucionales

Objetivos parciales

Enuncian a grandes rasgos las polticas a desarrollar Se establecen dentro del marco del plan estratgico institucional

Objetivos especficos El titular del pliego establece la prioridad de los mismos (escala de prioridades)

GRFICO N 6: OBJETIVOS PARCIALES

OBJETIVOS PARCIALES

ello que estas entidades, a efectos de la programacin, realizan la previsin de los crditos presupuestarios de conformidad con la escala de prioridades y las polticas del gasto priorizadas por el titular del pliego. Esta escala de prioridades es la prelacin de los objetivos institucionales que establece el titular del pliego en funcin de la visin, misin y funciones que persigue la entidad. En los grficos 3,4,5,6,7,8 y 9 se puede apreciar con claridad todos los trabajos de la fase de programacin. Adems, la programacin de los gastos debe considerar: a) Los gastos de funcionamiento de carcter permanente, como es el caso de las planillas del personal activo y cesante no vinculado a proyectos de inversin, as como sus respectivas cargas sociales. b) Los bienes y servicios necesarios para la operatividad institucional. c) El mantenimiento de la infraestructura de los proyectos de inversin. d) Las contrapartidas que por efecto de contratos o convenios deben preverse. e) Los proyectos en ejecucin. f) Los nuevos proyectos. Cabe anotar que los proyectos deben estar sujetos a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Todo lo antes descrito respecto de la fase de programacin debe estar comprendido en cada entidad o pliego presupuestal, en el Plan Operativo Institucional (POI) y presupuesto institucional elaborados por la misma entidad y estos a su vez deben tener en cuenta su Plan Estratgico Institucional (PEI) que debe ser concordante con el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de GRFICO N 7: OBJETIVOS ESPECFICOS

GRFICO N 8: ESTIMACIN DE INGRESOS

Variables macroeconmicas

Reflejan los grandes rubros de trabajo necesarios para el logro de los objetivos institucionales

Fuentes de financiamiento

Estimacin de Ingresos
Codificacin del ingreso

Se establece dentro del estatuto y/o Reglamento de Organizaciny Funciones (ROF)

Son propuestos por los rganos estructurales de la entidad. Su revisin y consolidacin es responsabilidad de la oficina de presupuesto

Factor de estacionalidad

2. Fases del proceso presupuestario


2.1 Fase de programacin La fase de programacin presupuestal se sujeta a las proyecciones macroeconmicas contenidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y empieza en el Ministerio de Economa y Finanzas con la propuesta que la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico plantea anualmente al Consejo de Ministros para su aprobacin. En esa propuesta se reflejan los lmites de los crditos presupuestarios que corresponder a cada entidad pblica que se financie total o parcialmente con fondos del tesoro pblico. Dichos lmites son programados en funcin a lo establecido en el marco macroeconmico multianual y de los topes de gasto no financiero del Sector Pblico. Los lmites de los crditos presupuestarios estn constituidos por la estimacin de ingresos que esperan percibir las entidades pblicas, as como los fondos pblicos que le han sido determinados y comunicados por el Ministerio de Economa y Finanzas, a ms tardar dentro de los primeros cinco (5) das hbiles del mes de junio de cada ao. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales, la programacin de los montos o crditos presupuestarios se har teniendo en cuenta: los ndices de distribucin del fondo de compensacin regional; los ndices de distribucin de regala minera, canon minero, canon hidroenergtico, canon pesquero, canon gasfero, canon y sobre canon petrolero, canon forestal, fondo de compensacin municipal y la participacin de rentas de aduanas; aprobados por el Ministerio de Economa y Finanzas a propuesta de la Direccin General de Asuntos Econmicos. Sin embargo, lo ms importante de la programacin se hace a nivel de pliegos presupuestales y unidades ejecutoras; es por

Desarrollo Regional Concertados (PDRC) y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC) que son elaborados por los niveles correspondientes. Los planes operativos institucionales reflejan las metas presupuestarias que se esperan alcanzar para cada ao fiscal y constituyen instrumentos administrativos que contienen los procesos a desarrollar en el corto plazo, precisando las tareas necesarias para poder cumplir las metas presupuestarias establecidas para dicho periodo, as como la oportunidad de su ejecucin a nivel de cada dependencia orgnica. El presupuesto institucional se articula con el plan estratgico de la entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a travs de los planes operativos institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignacin de los fondos pblicos conducentes al cumplimiento de la metas y objetivos de la entidad, conforme a su escala de prioridades. Tanto el Plan Operativo Institucional (POI), el presupuesto institucional, como el Plan Estratgico Institucional (PEI) por su extenso contenido deben ser tratados como un tema aparte, no solo porque son determinantes en la programacin del presupuesto pblico sino que ademas contituyen la base fundamental para la formulacin del presupuesto pblico. 2.2 Fase de formulacin (avance) En la fase de formulacin presupuestaria que veremos con ms detalle en la segunda parte de este informe, se determina la estructura funcional programtica del pliego o unidad ejecutora, la cual debe reflejar los objetivos institucionales, debiendo estar diseada a partir de las categoras presupuestarias consideradas en el clasificador presupuestario respectivo. Asmismo, se determinan las metas presupuestarias en funcin de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto

OBJETIVOS ESPECFICOS

Reflejan rubros de tareas o trabajos especficos

Se establecen dentro del marco del ROF y MOF

Son propuestos por las diferentes unidades orgnicas de la entidad. Su consolidacin es responsabilidad de la oficina de presupuesto

GRFICO N 9: PREVISIN DE GASTOS

GRFICO N 10: TRABAJOS DE LA FASE DE FORMULACIN PRESUPUESTAL


DETERMINACIN DE LA ESTRUCTURA FUNCIONAL PROGRAMTICA

Variables macroeconmicas

Prioridad del Gasto

FASE DE FORMULACIN

DETERMINACIN DE LAS METAS PRESUPUESTARIAS

Ante Proyecto del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

Previsin de gastos

Procedimiento para la previsin de gastos

FORMULACIN DE LOS GASTOS POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Utilizacin de los recursos

Factor de estacionalidad

Pblico considerando los criterios de tipicidad y atipicidad, es decir de objetivos, funciones y actividades comunes o totalmente diversas de las entidades del Sector Pblico. Esto es fundamental para la codificacin de la cadena funcional programtica y la aplicacin del software correspondiente. En el grfico N 10 aparecen los trabajos fundamentales de la fase de formulacin tales como: determinacin de la estructura funcional programtica; determinacin de la metas presupuestarias; y la formulacin de los gastos por fuentes de financiamiento, todas ellas apuntando a la construccin

del Ante Proyecto Institucional del Presupuesto de Apertura (PIA). Todos los conceptos y procesos de esta fase, as como las respectivas fichas utilizadas sern explicados en la segunda parte de este informe.

(*)

y las respectivas fuentes de financiamiento. Es importante sealar que la estructura de la cadena funcional programtica es propuesta por la Direccin General de Presupuesto

Economista colegiado, con posgrado en el Centro Interamericano de la OEA con sede en Santiago de Chile. Consultor empresarial de la pequea y mediana empresa y perito economista judicial de la Corte Superior de Justicia de Lima. Ex asesor de la Comisin de Reestructuracin del PRONAA-MIMDES y ex gerente de Planificacin y Presupuesto de la institucin en mencin. Ex asesor del despacho de industrias.