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LATINOAMERICA: CRISIS DE CIVILIZACION Y ECOLOGIA POLITICA -----------------------------------------------------------------------Victor M.

Toledo* Toledo analiza el papel que un nuevo ecologismo, de corte rural e indgena, tiene en la construccin de un modelo de desarrollo alternativo. Centro de Ecologa, Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Apdo 41 H, Sta. Mara Guido, Morelia, Michoacn 58090, Mxico. INTRODUCCION Si como todo parece indicarlo, la crisis ecolgica es una crisis de civilizacin, dnde estn los movimientos polticos del ambientalismo capaces de formular y llevar a la prctica una alternativa civilizadora? Teniendo como contexto la realidad de Latinoamrica, este ensayo arriesga y explora dos tesis en relacin a esta crucial pregunta. La primera tesis sostiene que los verdaderos focos de radicalidad civilizadora se encuentran en aquellos enclaves del planeta donde la civilizacin occidental (urbana, industrial y eurocntrica)no pudo o no ha podido aun imponer y extender sus valores, prcticas, empresas, y acciones de modernidad y supuesto progreso. Estos enclaves coinciden con aquellas regiones del orbe donde aun persisten formas contemporneas de estirpe no-occidental derivadas de procesos civilizatorios de carcter histrico. Se trata de enclaves predominante, aunque no exclusivamente rurales, de pases como India, China, Egipto, Indonesia, Per o Mxico, en donde la presencia de diversos pueblos indgenas (campesinos y artesanales) confirman la presencia de modelos civilizadores distintos alos que se originaron en Europa. Estos, por supuesto, no constituyen arcasmos inmaculados, sino sntesis contemporneas de los diversos encuentros que han tenido lugar en los ltimos siglos entre la fuerza expansiva de Occidente y las fuerzas de resistencia de los que Eric Wolf ha llamdo "los pueblos sin historia" (Wolf, 1982). La segunda tesis afirma que las actuales luchas por la naturaleza no tienen solucin de continuidad mas que transformando el discurso y la accin del movimiento ambientalista (cuyo orgen se encuentra en los pases industriales), en una verdadera ecologa poltica. Esta metamorfosis, que es una politizacin del ecologismo, se har posible en tanto que el ecologismo originado en el Norte se abra, se confunda y se hibridice con lo que ha comenzado a llamarse el "ambientalismo de los pobres", cada vez mas notable en los escenarios del Sur (Martinez-Alier & Hershberg, 1992). Ello implica una ampliacin del "punto focal" del movimiento ambientalista mundial de las reas urbanas e industriales de los pases centrales a las reas rurales de los pases perifricos o del Tercer Mundo. Ampliacin en el espacio que supone un nriquecimiento ideolgico de los actores sociales a partir de la confluencia de dos vetas:una proveniente de los movimientos contraculturales post-modernistas que surgen de lasentraas mismas de Occidente, la otra que se origina de las aguas pre-modernas de los enclaves menos occidentalizados del Sur. Este fenmeno, que parece estar ya teniendo lugar, ha sido promovido por dos procesos: el descubrimiento realizado desde la academia de que lo fenmenos mas agudos de deterioro ecolgico estn en el Tercero, no en el Primer Mundo, y la lenta pero inexorable apropiacin de la perspectiva ambientalista en los movimientos populares y de base de las reas rurales y semi-rurales de los pases perifricos. El cambio de preocupaciones centrales que oper de la reunin de Estocolmo en 1972 a la de Ro de Janeiro, veinte aos despus, de alguna forma expresa

la existencia de este proceso, lento y aparantemente invisible, pero no por ello menos real. Solo as, parecera que el ecologismo puede dar lugar a una nueva filosofa poltica y, en consecuencia, a una nueva ideologa. Ello significa retomar en una nueva sntesis la herencia dejada por el liberalismo y el socialismo, que son las dos principales tradiciones del pensamiento poltico de Occidente, con el naturalismo no occidental que sigue impregnando la vida cotidiana de los "pueblos sin historia". Un fenmeno que deber realizar lo que M. Berman ha llamado el "reencantamiento del mundo", esto es, calmar la angustia de los habitantes del planeta, en una poca caracterizada por el vaco de propuestas hacia el futuro, es decir, de nuevas "utopas realizables". La crisis ecolgica como crisis de civilizacin la par que otros estudiosos, he desarrollado la idea de que la crisis ecolgica es una crisis de civilizacin (Toledo, 1992a). La demostracin parte del hecho de que por debajo de las diferencias de los sistemas sociales, subyace un conjunto de similitudes megaestructurales en el reticulado de las sociedades industriales contemporneas, una suerte de "modelo supremo" el cual todas las naciones en "vas de desarrollo" son forzadas a imitar a travs de un sinfn de mecanismos de lo que podramos llamar la inercia global impuesta por Occidente. Esto, se ha vuelto ms obvio por los cambios sociales que han acabado por disolver el espejismo creado por el conjunto de pases industriales con "socialismos realmente existentes". Y es en esta matriz civilizatoria cada vez ms expandida en donde deben buscarse las causas que han desatado el conjunto de factores que hoy amenazan la supervivencia de la especie, la misma que logr gestar la integracin y globalizacin de lo humano. Por ello, muy lejos de lo que suele pensarse, la crisis ecolgica del planeta no lograr resolverse mediante un simple pase de nuevas tecnologas, audaces acuerdos internacionales, o aun un reajuste en los patrones de produccin y consumo. La nueva crisis global penetra y sacude todos y cada uno de los fundamentos sobre los que se asienta la actual civilizacin y exige una re-configuracin radical del modelo civilizatorio. Aunque nos vemos limitados por razones de espacio al mero enunciado de lo que podramos llamar los "siete pecados capitales de la civilizacin moderna u occidental", estos conforman bastiones que una nueva crtica tendr que demoler, y de cuyos escombros debern surgir nuevas propuestas. Me parece que la resolucin de la crisis del planeta debe considerar por lo menos los siguientes siete rasgos megaestructurales de las sociedades contemporneas: su carcter homogeneizante, su tendencia a la centralizacin del poder y de las decisiones, su obsesin especializadora y megalomanaca, el caracter depredador e ineficiente de sus sistemas productivos, y la caracterstica de su arreglo que muy a pesar de su democracia poltica es esencialmente desigual en su acceso a los recursos que el planeta ofrece. El papel del despotismo urbano-industrial Lograda una cierta distancia, lo primero que se le aparece a un habitante de mundo contemporneo, es el de un todopoderoso sector urbano-industrial, esencialmente depredador, erigido sobre las ruinas de las sociedades rurales (pases y sectores) y sobre las cenizas de una naturaleza avasallada. Para ello se ha reproducido en todo el orbe un conjunto de mecanismos (no solo econmicos sino polticos, culturales e ideolgicos) que privilegian lo urbano industrial sobre lo rural y lo natural y que tienden a ocultar toda una secuela de altsimos costos sociales y ecolgicos. En esta perspectiva,

el modelo civilizatorio contemporneo aparece como una pirmide cuya porcin superior se nutre parasitariamente de los pisos inferiores representado por los sectores rurales y finalmente de la naturaleza. La misma imagen en otra versin topolgica muestra un sector central (urbano-industrial) que explota la porcin perifrica (rural) del organismo social, el cual a su vez dilapida la naturaleza que le rodea y que le sirve como fuente primigenia para su reproduccin material. En su expansin, este modelo busca la integracin y finalmente la dependencia de todo los espacios sociales y naturales del planeta, para lo cual echa mano de una frmula secreta: la especializacin (ecolgica, productiva, conductual). Por tal motivo el actual proceso civilizatorio es esencialmente homogeneizante y, por lo mismo, intolerante a toda expresin de diversidad (gentica, biolgica, ecolgica, cultural o de comportamiento). Bajo la oculta racionalidad de la civilizacin moderna todo aquello que tiende a volver dependientes a los ciudadanos del mundo tiende a ser propiciado, estimulado y adoptado por el conjunto social, de la misma manera que lo opuesto tiende a ser rechazado, despreciado y finalmente eliminado. En uno de sus matices las expresiones de "desarrollo" o "modernizacin" significan no solo integrar a aquellos sectores o ncleos sociales del espacio planetario que se hallan diseminados y aislados sino que, sobre todo, equivale a destruir su capacidad de autosuficiencia material y espiritual, es decir, su habilidad para dotarse por s mismos de alimentos, energas, agua, instrumentos y otros satisfactores, asi como de ideas, inspiraciones, sueos, proyectos de vida. Este quiebre de la autosuficiencia de los seres humanos, supone a su vez un rompimiento con la naturaleza como fuente primaria de las necesidades materiales y espirituales de las sociedades humanas. Los supuestos anteriores permiten entender, por ejemplo, el problema de la tecnologa. No obstante existir ya una serie de diseos ms racionales y menos peligrosos y destructivos desde el punto de vista ecolgico, estos no acaban de desarrollarse e implantarse socialmente porque casi todos atentan contra los patrones sobre los que se asientan las hegemonas contemporneas. El principal argumento que se esgrime para desechar estos diseos es el de sus altos costos, aunque en la valoracin econmica de los diseos prevalecientes se escamotean sus efectos destructivos sobre el ambiente, y la salud y la seguridad humana. Estos diseos "subversivos" tienen la extraa virtud de generar energa a pequea escala y teniendo como fuente recursos locales (libres o colectivos) no peligrosos (sol, agua, viento, biomasa, desechos, etc.), de tal suerte que su proliferacin puede llegar a desplazar en algunas dcadas los mega-proyectos engendrados bajo los instintos megalmanos de los ingenieros y proyectistas del presente. La lista de estos diseos incluye las pequeas plantas a base de energa solar o elica, los generadores comunitarios, las microhidroelctricas, las pequeas represas, los automotores elctricos o de aceite vegetal, los digestores anaerbicos. Su peligrosidad estriba no tanto en sus bondades tecnolgicas como en el hecho de que estos pueden ser la base para una mayor autosuficiencia de los individuos, las comunidades y las regiones, lo cual los dota de una mayor capacidad de negociacin frente al poder central y disminuye los efectos de la coercin poltica. Y son estas nuevas modalidades tecnolgicas las que acompaan las nuevas actitudes respecto de las formas concretas de vida, y las que permiten generar formas

descentralizdas de poder poltico, tales como la capacidad autogestiva de individuos, comunidades, barrios, municipios, regiones enteras. Es en esta perspectiva que las comunidades rurales del Tercer Mundo, aparecen como enclaves donde la produccin y la reproduccin de la vida social conlleva valores, instituciones, formas de producir y de organizacin social, actitudes y cosmovisiones que, situadas a distancia de Occidente, conforman bastiones de una enorme potencialidad ideolgica y prctica para el movimiento ambientalista. Latinoamrica: una aproximacin ecolgica La regin de Amrica Latina (el Caribe includo), que comprende hoy mas de treinta pases y ocupa una extensin de unos 20 millones de kilmteros cuadrados, es desde el punto de vista ecolgico, la porcin mas hmeda del planeta, la que aloja las mayores masas forestales, y la que encierra la mayor diversidad biolgica del globo. A ello debe agregarse su estensa red hidrolgica (especialmente en su porcin sur), y la relativa juventud geolgica de la mayor parte de su territorio corroborada por la existencia de los volcanes mas grandes del mundo (extintos, latentes o activos). Por todo lo anteriior, puede afirmarse que Latinoamrica ha sido una region favorecida por la evolucin orgnica y los eventos geolgicos de formacin de la tierra. De manera paradjica, Amrica Latina es al mismo tiempo, la porcin que hoy en da sufre los mas agudos procesos de deterioro ambiental y ecolgico (vase una revisin en MOPU, 1992). Por ejemplo, la regin es el rea del planeta que sufre las mayores tasas de deforestacin con una prdida estimada en 5.6 millones de has anuales (FAO-UNEP, 1981) para 1981-85, y de 8.3 millones de has para la ltima parte de la dcada pasada (WRI, 1992). A ello debe agregarse la fuerte prdida de suelos especialmente en la regin Andina y en las prociones montaosas de Mxico y Centroamrica, la afectacin de los ecosistemas costeros (lagunas, manglares, arrecifes coralinos), el marcado deterioro de la calidad de la vida urbana, la proliferacin de substancias txicas de origen industrial y la prdida de biodiversidad como resultado de la contaminacin acutica y la destruccin de los habitats terrestres. Ello ha sido resultado de varios siglos de colonialismo y neocolonialismo y, mas recientemente, de varias dcadas de desarrollo y modernizacin. Frente a este panorama regional, de qu manera ha reaccionado la sociedad latinoamericana, es decir, como se ha estructurado el movimiento ambientalista latinoamericano? Los principales rasgos del ecologismo latinoamericano Como sucedi en el resto del mundo, en Latinoamrica el ambientalismo apareci hacia la dcada de los setentas, como un fenmeno urbano, ligado a los ciudadanos de las calases media y alta, y fundamentalmente preocupado por los problemas de la contaminacin urbana e industrial. As, el ambientalismo latinoamericano est actualmente representado por una amalgama de movimientos que, como sus similares del resto del planeta, son transclasistas y transectoriales (Leff, 1992). Este conjunto de "mltiples verdes" (Gudynas, 1992), incluye conservacionistas de la naturaleza, anti-nucleares (confinados a Mxico, Argentina y Brasil), buscadores de nuevas tecnologas, msticos, naturistas, luchadores contra la contaminacin, neo-tecnlogos y los autodenominados ecologistas. A diferencia de sus contrapartes del Norte, los ambientalistas latinoamericanos presentan sin embargo, tres diferencias bien notables y un componente novedoso que, sealados ya por algunos de sus analistas

(Gudynas, 1992, Leff, 1992, Mires, 1993) ahora pasamos a revisar. El primer "aclimatamiento" que ha sufrido el ambientalismo de orgen europeo y norteamericano, en su adaptacin a la realidad regional, se encuentra en la rpida conexin que los ambientalistas latinoamericanos realizaron entre los problemas ecolgicos y los del desarrollo. "El ambientalismo latinoamericano- afirma Gudynas (1992:106), tiene un contendio utopista que rechaza el paradigma del desarrollo actual, pero tambin las visiones postmodernas ambiguas e individualistas. De esta manera el ambientalismo critica la ideoologa dominante del crecimiento econmico como motor del progreso social, que no solo no ha aumentado la calidad de vida, sino que la ha reducido, y a costa de un gran deterioro ambiental. En esta linea se avanza un poco mas, y a diferencia de los pases desarrollados, en su gran mayora ha apuntado a la vinculacin de los problemas sociales con los ambientales. El subdesarrollo pasa a ser tambin un problema ambiental, y la pobreza actual expresa una larga historia donde la explotacin del hombre est asociada a la depredacin de la naturaleza". Un segundo rasgo distintivo reside en el papel jugado por la academia, es decir el apoyo y la comunicacin ofrecidos por los investigadores y tcnicos (vase el caso de Brasil en Viola, 1992). Ello cobra importancia en la perspectiva de la revolucin conceptual que segn Naredo (1992) tiene lugar actualmente en el campo del conocimiento. La "preocupacin ambiental" no solo ha inducido el quiebre de las prisiones monodisciplinarias, dando lugar a una corriente multidisciplinaria u holstica (vanse las reflexiones reunidas en Leff, 1990), sino que ha motivado la creacin de un conjunto de investigadores y tcnicos ntimamente ligados a los movimientos sociales defensores de la naturaleza. Este fenmeno, puede confirmarse en la bsqueda de tecnologas alternativas para la vivienda, el transporte o la energa, pero para el caso de latinoamrica cobra especial importancia en el manejo de los recursos naturales, esto es, en la produccin rural (agro-pecuaria, forestal y pesquera). El nmero de investigadores y tcnicos que se dedican a la investigacin agro-ecolgica, en ntima relacin a los movimientos rurales, se ha multiplicado de manera inusitada en los ltimos aos a lo largo y lo ancho de la regin (aunque con especial nfasis en pases como Per, Chile o Mxico). Algo similar puede afirmarse de la corriente etno-ecolgica (y disciplinas afines), que busca la comprensin de los sistemas campesinos e indgenas de apropiacin de la naturaleza. El tercer rasgo es de carcter plenamente poltico. A diferencia de lo que sucede en Europa, los movimientos ambientalistas latinoamericanos no han derivado, en su devenir, en partidos polticos. En efecto, no obstante la multiplicacin de organizaciones y el notable crecimiento numrico durante la ltima dcada, el ambientalismo latinoamericano se ha mantenido como una expresin no-partidista y extraparlamentaria. En Brasil por ejemplo, el ensanchamiento poltico se dio a travs de la multiplicacin de las organizaciones no-gubernamentales que llegaron a mas de 800 en 1992, agrupadas temporalmente en redes o coordinadoras regionales y aun nacionales (como el Foro para la reunin de Ro 92), pero nunca dando lugar a un partido poltico (Viola, 1992). Aun la existencia excepcional de partidos verdes o ecologistas ha sido de carcter espurio (Mxico) o efmero (Costa Rica).

El fenmeno resulta interesante desde varias pticas. Es que la transformacin del polifactico movimiento ambientalista en un partido poltico constituye un avance? La pregunta parece desencadenar diferentes respuestas (vanse los anlsis contenidos en Rdig, 1990). Desde el ngulo de la institucionalidad, la creacin y el mantenimiento de partidos polticos verdes parecera un paso adelante y una expresin indudable de madurez social y poltica. Sin embargo, la propia experiencia europea podra expresar exactamente lo contrario. Aunque la irrupcin de los ambientalistas en el juego poltico partidario les ha dado carta de reconocimiento dentro de la poltica formal, tambin los ha confinado a una institucionalidad demasiado rgida y sobretodo los ha colocado, irremediablemente, dentro de los ritmos lentos de los procesos polticos que marca el electorado. Tras dos dcadas de participacin electoral, el movimiento verde francs, que parece el mas exitoso en el contexto europeo, apenas alcanza las preferencias del 14% de los electores (resultado de la suma de los votos de sus dos partidos ecologistas). Como contraparte, las recientes tendencias expresadas en las elecciones europeas (especialmente en Francia, Italia y Alemania) indican que, contra lo esperado, los espacios polticos dejados por el irremediable declive de los partido de izquierda, no han venido a ser ocupados por el ecologismo, sino por una renovada corriente de derecha, nacionalista e individualista. Ante tal perspectiva, el ecologismo europeo parece condenado a permanecer como una minora mas durante el futuro prximo, un hecho que parece confirmar la poca viabilidad de un movimiento contra-civilizador en el centro mismo de la civilizacin que se cuestiona. La ruralizacin del ecologismo latinoamericano En ntima relacin con los tres rasgos arriba sealados, aparece un cuarto atributo que se descubre como un fenmeno cualitativamente nuevo. Se trata de la popularizacin del movimiento ambientalista latinoamericano que es un encuentro con lo que sin duda es una segunda vertiente de origen no-occcidental: los movimientos sociales agrarios de campesinos, indgenas y pescadores (1). Esta irrupcin de un ambientalismo popular o un ecologismo de los pobres (Martinez-Alier, 1992), anticipado por pocos y apenas recientemente reconocido (Toledo, 1992b), viene a inaugurar lo que seguramente ser un nuevo rumbo ideolgico del ecologismo a nivel planetario. Ya algunos autores como Mires (1992) hicieron notar la dificultad de separar en Latinoamrica (y esto resulta vlido para el resto de los pases del Tercer Mundo), la cuestin ecolgica de la cuestin agraria y estas dos de la cuestin tnica. La acotacin anterior tiene implicaciones profundas. En el Tercer Mundo, que son las porciones donde se concentran casi todos lo pases con la mayor riqueza bio-cultural del planeta (Figura 1), tambin se hallan las formas sociales menos occidentalizadas de articulacin con la naturaleza: las de las culturas indgenas. Visto desde el ngulo contrario, tambin se revela algo similar: Es en estos enclaves donde se mantienen aun los rasgos sociales y culturales de mayor contraste en relacin a Occidente. Frente a las "sociedades desorganizadas" de Occidente donde tiende a prevalecer la desigualdad econmica y el individualismo por sobre la solidaridad social y la cooperacin, las pequeas comunidades rurales del Tercer Mundo se mantienen a travs de estructuras organizativas basadas en la reciprocidad social, el igualitarismo y la participacin colectiva. Bajo sus cosmovisiones, la sociedad aparece como parte de lo natural y no lo contrario. Ello impide

la "prdida de control" de los seres humanos sobre su naturaleza, es decir sobre su entorno, sus recursos y sus territorios, que es lo que ha sucedido a lo largo de la historia del desarrollo industrial promovido por la civilizacin occidental (Olmedo, 1986). Esta apreciacin, que parece sacada de un cuento de hadas, cobra, sin embargo, una vigencia concreta y actual en dos hechos: El reconocimiento de que en el Tercer Mundo aun persiste una poblacin campesina estimada hacia finales del siglo en 1,300 millones de seres humanos (de los cuales alrededor de 500 pertenecen a alguna etnia indgena), esto es, aproxidamente el 60% de la poblacin rural de esos pases; y la existencia de este nuevo movimiento ambientalista en los diferentes espacios latinoamericanos. La ltima parte de este ensayo, est dedicada a realizar dicho recuento, y a realizar algunas reflexiones en torno a tales experiencias (2). El caso de Mxico: Una revolucin silenciosa? No sorprende descubrir en Mexico un "caldo de cultivo" especialmente propicio para el surgimiento de luchas ambientalistas entre campesinos, indgenas y pescadores. En su territorio convergen un amplio mosaico de situaciones ecolgicas, la fuerte presencia de un campesinado contemporneo, y la existencia de mas de 50 culturas indgenas (hablantes de 240 lenguas) con una larga historia de manejo de la naturaleza. A ello habria que agregar que, como consecuencia de las conquistas sociales logradas por el movimiento revolucionario de principios de siglo, las leyes agrarias han dejado en manos del sector campesino enormes porciones de recursos naturales. Hacia 1990, mas de 3 millones de unidades productivas campesinas (ejidos y comunidades indgenas) detentaban la mitad del territorio nacional (103 millones de hectareas). Esta superficie incluye el 70% de las reas forestales (bosques templados y selvas tropicales) y el 80% de las zonas agrcolas (fundamentalmente de temporal) del pas. Por ltimo, actuando como "agentes catalticos" existe adems de organizaciones no-gubernamentales ligados al campo, toda una hornada de intelectuales y tcnicos originados o ligados a la generacin del 68 que, desde sus respectivas disciplinas (agronoma, antropologa, biologa, geografa, sociologa rural), se han involucrado en un sinnumero de proyectos productivos de caracter alternativo en las areas rurales. En el Mxico Rural las luchas de los productores con orientacin ecolgica han estado presentes desde la dcada pasada. Registro notable de lo anterior es, por ejemplo, la lucha desarrollada por el llamado Pacto Ribereo que en su momento mas lgido lleg a bloquear alrededor de 300 pozos petroleros del centro de Tabasco (entre Marzo y Noviembre de 1983) resultado de la movilizacin de mas de 30 ejidos y rancheras en contra de la contaminacin provocada por la explotacin petrolera (Pineda, 1984). En la misma perspectiva deben incluirse las movilizaciones de comunidades indgenas pur'hepecha en defensa del Lago de Ptzcuaro inciadas en 1982, o el movimiento de 22 comunidades zapotecas de la Sierra Norte de Oaxaca por la defensa de sus bosques y sus derechos sobre estos (llevado a cabo por la ODRENASIJ: Organizacion en Defensa de los Recursos Naturales y Desarrollo Social de la Sierra de Juarez desde 1980).

Destaca asimismo el avance logrado por mas de 30 organizaciones campesino-forestales a traves de la realizacion de 10 encuentros nacionales (1983 a 1989) y numerosas declaraciones polticas (Chapela, 1991). Durante los ultimos aos el nmero de movimientos campesinos (esencialmente indgenas) de orientacin ecolgica creci a tal ritmo pero tan sigilosamente que no hubo anlisis alguno que lo registrara como nuevo fenmeno poltico (Quadri, 1990; Gerez, 1991). Fue por ello que la sorpresa fue mayscula cuando la realizacin de dos encuentros nacionales en 1991 (2) revel, de golpe, la existencia de un considerable nmero de organizaciones regionales y comunitarias comprometidas con toda una gama de luchas de caracter ecolgico. A ello le han seguido la realizacin de nuevos encuentros regionales y nacionales, asi como la aparicin de nuevos movimientos sociales de inspiracion ambientalista. En general, este nuevo movimiento se distribuye por prcticamente todas las zonas ecolgicas del pas, aunque fundamentalemnte sobre las zonas de bosques templados y selvas tropicales, y proliferan especialmente en la porcin sur del territorio en los estados de Oaxaca, Chiapas, Yucatan y Quintana Roo. Aunque es dificil de estimar, dados los diferentes niveles de cohensin poltica que presentan las organizaciones, el nmero de comunidades tensadas por este nuevo tipo de lucha oscila entre las 300 y 400. La esfera de dominio territorial, real o potencial, oscila de unas cuantas hectreas hasta enormes superficies: 580,000 has en Los Chimalapas, Oaxaca, 600,000 en la subregin de Las Caadas (La Lacandona) Chiapas; alrededor de 300,000 has en el sur de Quintana Roo. Mas impresiona el hecho de que las principales Reservas de la Biosfera del sur del pais (Montes Azules, Sian Kaan, Calakmul, Los Chimalapas, Santa Marta), asi como algunas del centro (Manantlan) y del norte (El Pinacate), se encuentran rodeadas de movimientos campesinos que demandan participacin efectiva en el manejo de estas areas de conservacin biolgica. El rasgo mas notable se refiere, sin embargo, al hecho de que la mayora de estos movimientos asi como los mas exitosos tanto por el numero de participantes como por sus logros productivos y de organizacion son de caracter indgena, un fenmeno que confirma la "predisposicion natural" (tanto en terminos ideolgicos como sociales y tecno-productivos) de las etnias a adoptar una perspectiva ecolgica. Finalmente, el recuento revela toda una gama de actividades y actitudes y, por supuesto, una situacin bastante desigual de niveles de organizacin y claridad poltica, asi como diferentes vas de acceso a la organizacion (incluida la lograda a traves de las comunidades eclesiales de base). El conjunto incluye toda una variedad polcroma: vainilleros, cafetaleros orgnicos, productores forestales templados y tropicales, restauradores de suelos agrcolas, defensores de lagos (Ptzcuaro, Chapala, Zirahun) y lagunas costeras, milperos que practican una agricultura ecolgica, productores de miel orgnica, comuneros con pretensiones eco-tursticas, manejadores de fauna silvestre, reforestadores. Tambien existen movimientos que se oponen a la edificacin de una presa (como el desarrollado por el Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas) o de proyectos tursticos (de acuerdo a la declaracion emanada de la primera Reunion Regional del Pacifico Sur que aglutiono a 17 organizaciones indigenas de Oaxaca, Guerrero y Chiapas en Septiembre de 1991). Lo que mas impresiona, sin embargo, son los altos niveles de organizacin

y de xito productivo y social alcanzados por las mas avanzadas de las organizaciones. Ello incluye el manejo y explotacin de bosques templados (comunidad indigena de San Juan Nuevo en Michoacan y Union de Comunidades Forestales de Oaxaca); manejo y explotacion de selvas tropicales primarias (Union de Ejidos Forestales de la Zona Maya y Sociedad de Productores Forestales de Quintana Roo) y secundarias (Union de comunidades de Usila, Oaxaca), y produccion de cafe organico de exportacion (encabezados por la Union de Comunidades Indigenas de la Region del Itsmo o UCIRI e Indigenas de la Sierra Madre de Motozintla o ISMAM). Los ltimos eventos notables son la movilizacin realizada contra la contaminacin de las lagunas costeras por una nueva organizacin de pescadores ribereos de carcter nacional, que incluye comunidades de pescadores de Michoacn, Veracruz, Campeche y Tabasco, y la creacin de la primera reserva ecolgica campesina, lograda tras largos aos de lucha por las comunidades de indgenas zoques de la regin de Los Chimalapas en Oaxaca, asesoradas por tcnicos y conservacionistas. La regin amaznica: lucha indgena y conservacin tropical Ademas de su importancia como pinculo de la diversidad biolgica, la regin Amaznica se ha vuelto un notable escenario poltico de las luchas indgenas. En principio el hecho sorprende. A diferencia de Mxico donde los indgenas suman casi los 11 millones, arrastran una larga historia de luchas agraria y se hallan bien integrados al pas a travs de la agricultura, en la cuenca amaznica cientos de pequeos grupos tribales, muchas veces aislados unos de los otros, apenas alcanzan los 1.5 millones. La geopoltica comienza la explicacin y el ecologismo la finaliza: Un vistazo a la distribucin geogrfica de los territorios indgenas revela la presencia de estos grupos por alrededor del 70% de la cuenca (Larralde, 1987). En Brasil, por ejemplo, la Amazonia aloja al 60% de los 236,000 indigenas del pais y representa el 98% de la superficie de las tierras oficialmente reconocidas como sus territorios (Albert, 1992). Por otra parte, salvo contados sectores del "ambientalismo puritano", no existe hoy en dia ningun conservacionista o ecologista que se oponga a una politica que salvaguarde tantos las inmensas riquezas biolgicas y forestales de este inmenso territorio (estratgico ademas para la estabilidad climtica del planeta) como los derechos territoriales de sus grupos indgenas. Esta situacin ha sido bien entendida y sobretodo bien capitalizada polticamente por sus habitantes milenarios. Hoy, la cuenca amaznica est viviendo no solo un dramtico proceso de deforestacin masiva sino un formidable proceso de organizacin y luchas indgenas bajo una estrategia poltica en donde el conservacionismo y el uso racional de los ecosistemas tropicales son puntales bsicos. Una de las principales expresiones de este proceso ha sido, sin duda, la creacin y el desarrollo de la Coordinadora de Indigenas de la Cuenca Amazonica, (COICA) que aglutina 14 federaciones de cinco pases y representa virtualmente a la mayor parte de los habitantes indgenas de la cuenca. La COICA ha acudido mas de una vez al encuentro de conservacionistas y ambientalistas y ha manejado en sus declaraciones politicas la necesidad de conservar el ecosistema de la regin. Destaca por ejemplo, la reunin que tuvo lugar en Iquitos, Peru en Julio de 1990, y en la cual los dirigentes indgenas realizaron un dilogo franco y hasta rspido con las principales organizaciones ambientalistas y conservacionistas de los Estados Unidos (Horne, 1990). En el mismo sentido debe citarse el encuentro que tuvo lugar durante la Cumbre de Ro y en la cual se reunieron cerca de 400 dirigentes indgenas de Brasil. Este evento fue en realidad la

continuacin de otro anterior que tuvo lugar en Febrero de 1989 (Primer Encuentro de las Naciones Indigenas de Xingu) en la ciudad de Altamira, y el cual reuni ademas a representantes indgenas de Estados Unidos, Canada, y Mxico, asi como a numerosos ecologistas y miembros de partidos polticos. Tambin deben apuntarse los recientes xitos polticos del movimiento indgena amaznico, algunos realmente espectaculares. Entre estos deben citarse la concesin de territorios a los indgenas del Beni en Bolivia (1, 160,000 has) en Septiembre de 1990; y a tres grupos tnicos en Ecuador (1,000,000 has) en Mayo de 1992. En ambos casos, tales concesiones fueron el resultado de sendas movilizaciones iniciadas desde los territorios amaznicos y terminadas en las respectivas capitales nacionales (La Paz y Quito). Finalmente debe citarse el reconocimiento que en Noviembre de 1991 hizo el gobierno de Brasil a los territorios histricos de los 10,000 indgenas Yanomami (en la frontera con Venezuela), y que incluy una inmensa superficie de mas de 8 millones de has. Esta concesin tuvo lugar tras casi dos dcadas de litigio y con la franca oposicin del sector mas conservador de los militares brasileos (Albert, 1992). El hecho tiene una importancia estratgica para la poltica de la regin, si se considera que en Brasil solamente el 45% de los 526 territorios indgenas demandados han sido atendidos y resueltos. En todos estos sucesos, la presin y el apoyo nacional e internacional del movimiento ambientalista y conservacionista fueron elementos determinantes. Un caso paragigmtico: el manejo comunitario del recurso forestal En una regin agobiada por la deforestacin, la bsqueda de formas adecuadas de uso y manejo de los bosques y selvas se ha convertido en una tarea primordial (Kiernan, et al. 1992). Ello siginifica la adopcin de una silvicultura que garantice un uso conservacionista o no destructivo de las inmensas reservas forestales de la regin. Desde la perspectiva campesina e indgena, poseedora real o virtual de enormes extensiones arboladas de la regin, el reto tiene tambien un significado adicional. Se debe demostrar que los territorios bajo usufructo campesino pueden ser eficientemente manejados bajo una modalidad diferente (e incluso antagnica), a las formas "normales" de produccin forestal: el uso comunitario. En esta perspectiva, se debe consignar la existencia de una decena de experiencias de manejo forestal comunitario en la regin (Cuadro 2). Esto es, proyectos productivos donde las comunidades indgenas o campesinas han tomado pleno control de sus recursos y de los procesos de produccion forestales, en colaboracin o con el apoyo de organizaciones no-gubernamentales, centros de investigacin u organizaciones estatales o internacionales. La panormica indica que se trata de experiencias recientes (la mayora surgidas a mediados de los ochenta) y todavia circunscritas a pocos pases (Brasil, Per, Costa Rica, Honduras y especialmente Bolivia y Mxico). Sin embargo, y aunque en conjunto las experiencias parecen mostrar diferentes niveles de exito econmico y ecolgico, cada una representa una prometedora va hacia el uso autogestivo de los recursos. En esencia se trata de una modalidad productiva que bien podemos llamar econmico-ecolgica, donde al uso ambientalmente adecuado del recurso se suma un fenmeno de acumulacin comunitaria donde la ganancia es socialmente repartida, y un proceso de organizacin democrtica basada en el consenso de la colectividad. En sus versiones mas exitosas, por

ejemplo la de la comunidad indigena de San Juan Nuevo en Michoacan, Mxico (Alvarez, Icaza, 1992 y 1993), el Plan Piloto Forestal de la zona Maya tambin en Mxico (Bray, et al 1993), o la Cooperativa Forestal Yanesha en Peru (More, 1987; Ocaa-Vidal, 1992), estas experiencias estn mostrando que es posible capitalizar a las comunidades rurales con base en el uso de tecnologas y formas de administracin modernas, manteniendo tanto el control comunitario como el uso ecolgicamente correcto del recurso. Se trata, en la prctica, de armonizar las relaciones de una comunidad humana con la naturaleza mediante la nica forma en que es posible hacerlo: a travs de la organizacin social, es decir la cooperacin y solidaridad de los individuos y las familias. De esta forma, se logra articular y armonizar las tres esferas de la realidad que el actual modelo civilizador mantiene separadas: la naturaleza, la produccin y la cultura. LITERATURA CITADA ALBERT, B. 1992. Indian lands, environmental policy and military geopolitics in the development of the Brazilian Amazon: the case of the Yanomami. Development and Change 23:35-70 ALVAREZ-ICAZA,P. 1993. Forestry as a social enterprise. Cultural Survival Quarterly 17 (1): 45-47 BRAY, D.B. 1991. La lucha por el bosque: conservacion y desarrollo en la Sierra de Juarez. Desarrollo de Base 15(3):13-25 M. Carren, L. Merino & V. Santos. 1993. On the road to sustainable forest. Cultural Survival Quarterly 17: 38-41 CHAPELA, G. 1991. De bosques y campesinos: problematica forestal y desarrollo organizativo en torno a diez encuentros de comunidades forestales. En: ADN (Eds) Los Nuevos Sujetos del Desarrollo Rural: 135-166. FAO/UNEP. 1981. Tropical Forest Resources Assesment Project. Vol. 1. Los Recursos Forestales de la America Tropical. Rome. GEREZ, P. 1991. Movimientos sociales ambientalistas en Mexico. En: ADN (Eds) Los Nuevos Sujetos del Desarrollo Rural. 255-276 GUDYNAS, E. 1992. Los mltiples verdes del ambientalismo latinoamericano. Nueva Sociedad 122:104-115 HORN. J. 1990. Rumble in the rain forest: indians and greens square off in the Amazon. Voice (July 24):21-25 KIERNAN, M. M. PERL, D. MCCAFFREY, R.J. BUSBACHER & G. BATMANIAN. 1992. Pilot natural forest management initiatives in Latin America: lessons and opportunities. Unasylva 169:16-23 LEFF, E. 1990 (Ed). Los Problemas del Conocimiento y la perspectiva Ambiental del Desarrollo. Siglo XXI Eds. Mxico. 1992. Cultura democrtica, gestion ambiental y desarrollo sustentable en Amrica Latina. Ecologa Poltica 4: 47-55.

LIZARRALDE, M. 1987. Present locations of the indigenous populations of South America. Map produced at the Department of Anthropology of University of California, Berkeley, USA. MARTINEZ-ALIER, J. 1992. De la Economa Ecolgica al Ecologismo Popular. Icaria. Barcelona. Espaa. & E. Hershberg. 1992. Environmentalism and the poor: the ecology of survival. Items (Social Science Research Council) 46(1): 1-5 MAYER,E. & E. MASFERRER. 1979. La poblacin indgena en Amrica en 1978. Amrica Indgena 39:38-152 MIRES, F. 1993. El sentido poltico de la ecologa en Amrica Latina. Ecologa Poltica 6: 17-31 MOPU (Ministerio de Obras Pblicas y Urbanismo, Espaa). 1990. Desarrollo y Medio Ambiente en Amrica Latina y El Caribe: una visin evolutiva. 231 pp. MORE, T. 1987. La cooperativa forestal Yanesha: una alternativa autogestionaria de desarrollo indgena. Amazonia Indgena 7(13): 18-27 NAREDO, J.M. 1992. El oscurantismo territorial de las especialidades cientficas. Em: J. Gonzalez-Alcantud & M. Gonzalez de Molina (Eds) La Tierra: Mitos, Riots y Realidades. Edit. Anthropos: 109-144. OCAA-VIDAL, J. 1992. Natural forest management with strip clear cutting. Unasylva 169:24-27 PINEDA, G. et al. 1984. El Pacto Ribereo: los campesinos en el corazon de PEMEX. INIREB, Centro Regional Tabasco, 59 pp. QUADRI, G. 1990. Una breve crnica del ecologismo en Mxico. Ciencias. Nmero Especial 4: 56-64 RIOJA, G. 1991. Proyecto Jatata: experiencia piloto de autogestion Chimane. Presencia (La Paz, Bolivia). Domingo 7 de Julio. W. RUDIG. 1990. Green Politics One. Southern Illinois University Press. STANLEY, D. 1991. En busca de una explicacion a la "tragedia de los comunes" : los resineros de Honduras. Desarrollo de Base 15(3):27-35 TOLEDO, V.M. 1992A. Modernidad y ecologa: la nueva crisis planetaria. Ecologa Poltica 3: 9-22. 1992b. Utopa y naturaleza: el nuevo mmovimiento ecolgico de los campesinos e indgenas de Latinoamrica. Nueva Sociedad 122: VARESE, S. 1991. Think locally, act globally. Report on the Americas 25(3): 13-17 VIOLA, E. 1992. El ambientalismo brasileo. Nueva Sociedad 122: 138-153 WOLF, E. 1982. Europe and the People without History. University of California Press. WRI (World Resources Institute). 1993. World Resources 1992-93. Washington DC. NOTAS

1. Aunque la popularizacin incluye tambin sectores sociales de marginados urbanos, en conflictos ligados a la vivienda y la contaminacin, estos han sido hasta ahora menos frecuentes que los de carcter rural. 2. Para un anlisis sobre el tema vase Toledo (1992b), de cuyo artculo han sido extradas (actualizndolas) las secciones siguientes.

Reserva de la Biosfera Montes AzulesError! Marcador no definido. Rodrigo Medelln La Reserva de la Biosfera Montes Azules se encuentra ubicada en el extremo oriental del estado de Chiapas, incluyendo la proyeccin triangular hacia Guatemala. Representa la porcin central de la regin conocida como Selva Lacandona, un rea de aproximadamente 1.5 millones de hectreas, delimitada hacia el norte por los ros Usumacinta y Tulij y las zonas inundables del estado de Tabasco; al este por los ros Usumacinta y Salinas, colindando con el Petn guatemalteco; al sur por la lnea fronteriza con la Repblica de Guatemala y al oeste por los Altos de Chiapas y la cuenca del ro Tulij. La unidad fisiogrfica en la que se encuentra inmersa la Lacandona (y por ende la reserva) se extiende hacia el este dentro del Petn y al sur hacia las sierras de Guatemala. La Reserva de Montes Azules puede dividirse en dos grandes regiones: la parte oeste y norte es una regin montaosa crstica que incluye algunas caadas y valles separados por serranas de altitud media, y una meseta con lagos calcreos que drenan subterrneamente, formando cuencas endorricas en los propios lagos. La otra porcin de la Reserva est compuesta por tierras bajas de limitado relieve y parcialmente inundables, cuya altitud vara desde los 80 a los 200 m de altitud sobre el nivel del mar, con algunas colinas. La regin es geolgicamente joven y presenta un paisaje complejo, producto de las interacciones geolgicas, geogrficas y factores biticos. Hay varios regmenes climticos desde el templado caliente-subhmedo hasta el clido hmedo. La lluvia vara desde los 1,500 a los 3,500 mm al ao; la mayor parte de la regin recibe entre 2,500 y 3,500 mm anuales. La reserva se localiza en el ncleo maya de Mesoamrica y, como tal, estuvo poblada por grupos mayas durante los perodos preclsico y clsico; toda la regin est salpicada con sitios arqueolgicos, muchos de ellos todava sin explorar. Al parecer, los mayas que habitaron esta regin manejaban el bosque de una manera sofisticada que les permita tener densidades poblacionales relativamente altas, cuyos efectos se pueden constatar por la gran densidad de rboles tiles tales como el ramn, el chicozapote, el cedro y la caoba. De la mitad del siglo XIX a la dcada de 1940, se llevaron a cabo muchos esfuerzos para explotar las vastas reservas de madera de caoba y cedro. Aserraderos propiedad de compaas extranjeras se

establecieron en su mayora a lo largo de la porcin media del ro Usumacinta, donde se cortaban los rboles a lo largo de los bancos de los ros para ser transportados por su corriente, hasta que eran recogidos por los barcos que los llevaran a Europa o los Estados Unidos. En 1978 el gobierno federal decret la Reserva de la Bisfera Montes Azules, asignndole 331,200 hectreas de la Lacandona. Esta accin fue tomada justo a tiempo, pues en 40 aos fueron arrasados dos tercios de los bosques que cubran la regin lacandona; actualmente slo quedan poco ms de 500,000 ha cubiertas por selva, la mayor parted e las cuales est dentro de la Reserva de la Bisfera de Montes Azules, con el grueso del bosque original que todava existe.

Biodiversidad

Hay en la reserva hay varios tipos de vegetacin, desde bosque mesfilo de montaa hasta selva alta perennifolia, pasando por bosques de pino-encino, sabanas abiertas y humedales que se encuentran solamente en reas aisladas en la reserva. La mayor extensin est cubierta por selva alta y mediana, la vegetacin ms conocida de la reserva. En ella hay alrededor de 100 arboles de ms de 25 m de altura por hectrea, siendo su estructura compleja y constituida por varios estratos y un dosel entrecortado. La regin fue afectada por una serie de glaciaciones, y quedan como muestra de sus efectos muchas de las especies de pinos que se encuentran en las tierras altas y que son compartidas con la porcin central y del norte de Mxico. Algunos investigadores han propuesto que la Lacandona funcion como un refugio tropical durante los perodos fros. Los cambios repetidos y extensivos de clima caliente a clima fro y viceversa, ocasionaron la formacin de cierto grado de endemismo local, particularmente a nivel de subespecie o a escala de la Amrica media. Hay algunos casos de endemismo en la Lacandona muy interesantes. El ms recientemente descubierto es una nueva familia de plantas, representado por una especie saprfita muy pequea que ha sido solamente encontrada en una area pantanosa cerca de los lmites de la reserva. La Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza ha declarado a la Lacandona como uno de los diez sitios de diversidad sobresaliente en Mesoamrica. La Lacandona se encuentra cerca del extremo norte de la distribucin de los bosques bosques hmedos tropicales, y es parte de un rea mayor cubierta con

este tipo de vegetacin. Es importante notar que constituye un continuum con Calakmul en Campeche y el Petn de Guatemala, que en conjunto cubren ms de tres millones de hectreas. Durante 1983 la SEDUE (hoy SEMARNAP) construy una serie de estaciones rodeando la reserva. La intencin era contar con instalaciones para guardias e investigadores trabajando en el rea. Actualmente la infraestructura de la Estacin Chajul, la operan, va convenio, el Centro de Ecologa de la UNAM y Conservacin Internacional, quienes ofrecen apoyo e instalaciones de campo para hacer investigacin en el extremo sur de la reserva. La informacin generada por los investigadores de diversas instituciones indica que hasta ahora la reserva de Montes Azules es la regin ms rica en especies de muchos grupos de animales y plantas a nivel nacional. Los peces incluyen unas 40 especies, lo que representa el 50 % de las especies conocidas para el estado de Chiapas. Los anfibios y los reptiles, por su parte, alcanzan cuando menos 109 especies, esto es, el 10% de las especies mexicanas. No se ha hecho un esfuerzo particular por completar un inventario herpetolgico, as que esta es una estimacin preliminar. Ms de 340 especies de pjaros, un tercio completo de las especies mexicanas habitan en la Lacandona, y 116 especies de mamferos, lo que equivale a ms del 25% del total de especies terrestres conocidas para Mxico. El nmero de especies de plantas vasculares en las 1.5 millones de hectreas que comprenden la regin lacandona, ha sido estimado en 4,000, lo que significa entre un 15 y 20% de todas las especies de plantas vasculares de nuestro pas. En resumen, la informacin obtenida hasta hoy indica que alrededor del 20% de la diversidad biolgica mexicana se encuentra en una regin que representa solamente el 0.16% del territorio nacional. La Reserva de Montes Azules posee adems una proporcin mayor de especies en riesgo que la que sera esperada al azar. Esto significa que est cumpliendo muy bien con su papel de proteger la diversidad biolgica, puesto que ms especies de las esperadas estn protegidas al habitar la Reserva. En Montes Azules existen algunas de las ltimas poblaciones mexicanas an viables de muchas especies con gran inters ecolgico, socioeconmico o ecoturistico, como el jaguar, la guacamaya roja, el guila harpa o el tapir. La reserva nos brinda una de las ltimas oportunidades en Mxico para conservar y aprovechar partes tan importantes del patrimonio nacional como estas especies. Otro aspecto importante de Montes Azules es que hay muchas especies de origen amaznico cuya distribucin alcanza el territorio mexicano solamente en esta regin. En ese caso estn varias especies de aves, reptiles y mamferos, as como plantas vasculares. Actualmente los esfuerzos por conservar y

aprovechar de manera sostenida los recursos naturales de la Lacandona parecen haber encontrado finalmente las condiciones adecuadas para detener o reducir los problemas que han dado fin a ms de dos tercios de la regin ms diversa de Mxico. Esta es una regin con gran potencial de utilizacin, con una extrema concentracin de los recursos naturales, pero actualmente enfrenta una crisis que representa la disyuntiva final de conservar y utilizar los recursos naturales de modo sostenido o perder para siempre su enorme riqueza.

PANORAMA DEL SECTOR FORESTAL EN MEXICO -----------------------------------------------------------------------Gonzlo Chapela y Mendoza Ilustra la baja del sector forestal y hace un anlisis de los factores que han contribuido a la contraccin. Tambin traza una breve historia de los aspectos jurdicos del aprovechamiento de los bosques, finalizando con observaciones sobre algunos puntos controvertidos de la apertura comercial y el uso sustentable de nuestros bosques. Presenta informacin estadistica que ilustra minuciosamente la baja del sector forestal y hace un anlisis de los factores que han contribuido a la contraccin. Expone cmo las zonas forestales son sustento para un alto porcentaje de los pueblos indenas y traza una breve historia de los aspectos juricos del aprovechamiento de los bosques, centrndose en algunos puntos controvertidos de la apertura comercial. *Director General de Conservacin y Restauracin del Suelo de la Subsecretara de Recursos Forestales, SEMARNAP. Av. Progreso 5, Edif. 2, P.A., Coyoacn, D.F. Tel: 658-84-36 / Fax: 658-60-59. El papel de los bosques en Mxico En Mxico, el sector forestal no tiene una gran importancia desde el punto de vista estrictamente econmico. Contribuye con poco menos del 1% al poducto interno bruto y tiende a decrecer por una baja interna en la produccin, as como por una mayor produccin industrial y de servicios (cuadros 1 y 2). Sin embargo, la importancia de los bosques no se puede valorar solamente en trminos econmicos; se debe tomar en cuenta la multicidad de sus funciones. En primer trmino, como lugar para las comunidades campesinas, datos de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, SARH (1992), dicen que hay 17 millones de personas que viven en las reas forestales. Aunque muchas de ellas no dependen directa ni indirectamente de los aprovechamientos forestales, s encuentran en diferentes medidas, su espacio vital. Los ingresos forestales son, en algunos casos, la forma de continuar con la actividad de la milpa, bsica para la seguridad de la alimentacin; en otros, el contar con un ingreso seguro y un lugar donde regresar, lo que le permite a los hijos de los ejidatarios y comuneros aventurar en busca de otras oportunidades. Para algunas comunidades, el bosque es su territorio, a donde pertenecen; para otras, los ingresos del bosque han sido la base para fundar empresas de todo tipo. Segn un estudio del INAH, (M. L. Prez, no publ.), la mayora de los indgenas mexicanos viven en las zonas forestales donde conservan culturas y conocimientos, races de la mexicanidad. Cuadro 1 Sector forestal en Mxico. Contribucin al PIB (Millones de nuevos pesos de 1980) Participacin de la

Participacin

Participacin de la

Total de la Produccin produccin industria Ao PIB ProduccinIndustria del produccin agropecuaria, forestal Produccin forestal en el nacional primaria forestal primaria en forestal, caza primaria en Manufacturera sector PIB el PIB y pesca el PIB nacional (%) agropecuario manufacturero (%) (%) 1960 11.0 12.5 23.5 195.6 12.00 254.8 12.00 1960 13.7 22.2 35.9 262.5 13.70 539.1 6.60 1980 4470.0 18.6 42.1 60.7 1.36 368.0 5.05 988.9 4.27 1981 4862.2 18.8 42.0 60.8 1.25 390.5 4.83 1052.6 3.98 1982 4831.6 19.2 41.4 60.3 1.26 383.0 5.02 1032.8 4.04 1983 4628.9 19.1 38.3 57.4 1.24 390.6 943.5 4.07 1984 4796.0 19.8 39.6 59.4 1.24 401.1 4.94 990.8 4.00 1985 4920.4 20.5 41.1 61.6 1.26 416.1 4.93 1051.1 3.91 1986 4735.7 19.7 39.9 59.6 1.26 405.0 4.88 995.8 4.01 1987 4817.7 20.7 41.3 62.0 1.29 410.1 5.06 1026.1 4.03 1988 4875.9 21.2 40.3 61.5 1.27 395.0 5.37 1058.9 3.81 1989 5034.6 20.7 39.7 60.4 1.20 379.6 5.46 1135.0 3.50 1990 5255.7 20.0 39.2 58.9 1.12 403.0 4.97 1201.2 3.24 1991 5468.5 20.0 39.4 59.4 1.09 418.5 4.77 1252.2 3.15 1992 5619.8 18.8 39.2 58.0 1.04 412.5 4.58 1280.6 3.07 1993 5644.6 17.5 35.2 52.7 0.94 420.0 4.18 1261.7 2.80 * Se tomarn encuenta los datos de produccin primaria e industria forestal (sin celulosa y papel). Fuente: V Informe Presidenical, 1993. Con datos de INEGI y Estudio de indicadores del sector forestal, Grupo Cuadro 2 Mxico. Industria forestal Industria Aserraderos Cajas empaques No. de plantas 82 (1) 1403 464 No. de plantas 85 (1) 1263 672 No. de plantas 88 (1) 926 1144 No. de plantas 93 (1) 1375 ND Cap. inst. 82 (2) 6500 ND Cap. inst. 85 (2) 6500 ND Cap. inst. 88 (2) 7432 ND Cap. inst. 93 (2) 12344 ND Cap. til. 82% (3) 85.0 ND Cap. til. 85% (3) 86.8 ND Cap. til. 88% (3) 81.6 ND y Impregnados Tableros Celulosa y papel 25 20 19 ND 480 1250 1187 ND ND 36.0 45.0 50 50 49 42 1260 1260 1366 1366 59.6 60.4 51.9 73 69 70 66 3826 4348 4435 3815 71.5 75.0 76.3

Cap. til. 91% (3) 38.0 Prod. mM3R 82 (4) 5522 Prod. mM3R 85 (4) 5645 Prod. mM3R 88 (4) 6064 Prod. mM3R 93 (4) 4653 Pers. ocup. 82 (5) 30000 Pers. ocup. 85 (5) 30000 Pers. ocup. 88 (5) 23078 Pers. ocup. 93 (5) 18518 Inversin 82 Mdls (6) ND Inversin 85 Mdls (6) 188 Inversin 88 Mdls (6) 223 Inversin 93 Mdls (6) 367 Inv/pers. 82 MDls (7) ND Inv/pers. 85 MDls (7) 6.2 Inv/pers. 88 MDls (7) 9.6 Inv/pers. 93 MDls (7) 19.8

ND ND ND ND 740 5500 5500 8296 8008 ND 5 12 27 ND 0.9 1.4 3.4

ND ND 450 499 ND 1498 2000 2900 ND ND ND ND ND ND ND ND ND

42 751 760 710 571 11260 11260 11922 11433 ND ND 720 720 ND ND 60.4 63.0

33.0 2734 3263 3403 2763 33700 33341 33286 29422 ND 2663 1739 ND ND 79.9 52.2 ND

* Capacidad y produccin en toneladas 1) Nmero de plantas industriales 2) Capacidad instalada en mieles de metros cbicos rollo 3) Capacidad industrial instalada 4) Produccin en miles de metros cbicos rollo 5) Personal directamente ocupado 6) Inversin total en millones de dlares corrientes 7) Inversin por persona ocupada en miles de dlares corrientes Fuente: Cmara Nacional de la Industria Forestal. Informes Econmicos 1983, 1986, 1989, 1993. Tambin para otros mexicanos los bosques son importantes, aunque no siempre se den cuenta: la vida til de las costosas presas depende de que los

bosques las protejan de los azolves; el agua para el riego agrcola y para los servicios urbanos, depende de la infiltracin y de la regularidad de los ros, que se benefician de la proteccin que los bosques le prestan a las cuencas; el clima est regulado tambin por las masas de rboles. En una escala mayor, el mantenimiento de la temperatura en el planeta est influenciado por la existencia de selvas y bosques. La gestin forestal en la historia La produccin forestal en gran escala en Mxico tiene sus primeros antecedentes durante la Colonia, cuando amplias zonas de bosques templados fueron destrudos principalmente en aras de las minas y la ganadera. La madera fue extensamente utilizada en el reforzamiento de los socavones de los minerales de metales preciosos de Guanajuato, Zacatecas y, en menor medida, Michoacn e Hidalgo; generalmente, a los aprovechamientos forestales segua la proliferacin de pastos que fueron base para la muy exitosa adaptacin de los ovinos, bovinos y equinos ibricos, la cual parti de los alrededores del Valle de Mxico hacia las grandes planicies del norte de nuestro pas (Gonzlez, 1992). a ms cerca de nuestros das, hacia el ltimo tercio del siglo pasado, las grandes acumulaciones territoriales en manos de la iglesia fueron objeto de un ambicioso proyecto modernizador, que requera de su incorporacin al mercado. Las leyes juaristas, con sus virtudes laicas y republicanas, afectaron tambin al patrimonio de las comunidades indgenas en aras de las necesidades del incipiente capitalismo que los hombres de la Reforma vislumbraban: se consolidaba el Estado Nacional y se instauraba a la vez la economa de mercado (Brady, 1982). Fue as como grandes extensiones territoriales fueron privatizadas en pago a las compaas con ellas grandes enclaves de produccin comercial, o se encargaron de ponerlas en circulacin con inmensos beneficios econmicos. Esta parte de la historia patria est muy relacionada con los bosques, en virtud de que las comunidades se asentaron en las tierras que no fueron acaparadas por las grandes estancias, haciendas o ranchos ganaderos, ni por las haciendas agrcolas, que ocupaban las mejores tierras planas. As, las tierras de indios eran clasificadas como "eriazo", ya que su valor era de poca monta por las condiciones de comunicacin y tecnologa de la poca y ante un mercado modesto. En este origen encontramos la causa de que, a la fecha, cuatro quintas partes de la superficie forestal nacional estn en manos de comuneros y ejidatarios (SARH, 1992). Desde ah hasta mediados del siglo presente, grandes empresarios como Quintn Bulnes en Lacandonia (Chapela, 1993) o Santiago Slade en Michoacn, (Vzquez, 1985) medraron en tierras forestales delindadas. Las tierras de indios remanentes y las recuperadas con el reparto agrario, fundamentalmente cardenista, fueron principalmente forestales en regiones "de refugio", como las llamara Aguirre Beltrn (1967). Las empresas forestales de los deslindes establecieron la base de la industria forestal primaria, parte de la cual contina en uso. La postguerra y el proyecto de sustitucin de importaciones fue el marco en el que se continu con el aprovechameinto de los recursos forestales de las comunidades, ahora bajo medios indirectos; a veces cubiertos conuna concesin protectora que otrogaba a las grandes empresas la exclusividad sobre el uso de los bosques y les permita crear un mercado regional en

condiciones de monopolio. As, la Ley Forestal de 1960 cierra el acceso a los recursos a aquellos que no cuenten "con la capacidad tcnica y finaciera" para aprovecharlos: los bosques que no estuvieran concesionados slo podan ser aprovechados, de todos modos, por empresarios; el papel tutelar del Estado aparece aqu como defensa de los empresarios frente a los campesinos. La crisis social que enfrent el rgimen de Luis Echeverra le oblig a reformas de cierta importancia, en donde se propone un papel ms protagnico para los campesinos. En el caso forestal, ello tiene forma de poltica mixta, en donde la Ley de 1975 contiene un captulo especial para ejidos y comunidades, y se inicia la llamada poltica de socioproduccin, a la vez que otras modificaciones generales sientan las bases jurdicas para la conformacin de empresas sociales (Ley General de Crdito Rural, Nueva Ley de Reforma Agraria), y se abren fuentes de financiamiento como el PIDER y la banca de desarrollo. El lado opuesto de la moneda es la creacin de numerosas empresas paraestatales, bajo el esquema de concesiones en unidades industriales de ordenacin forestal. Es necesario reconocer que, de cualquier forma, por primera vez los campesinos se veian en la posibilidad de apropiarse de sus recursos forestales. La economa de sustitucin de importaciones permiti, por un lado, atractivas utilidades para alcanzar capacidad de competencia aunque, por otro, fue el contexto que hizo posible el rpido establecimiento de las empresas campesinas, condicin que prevaleci hasta 1982, ao en que los fluidos financieros el petrleo se cortan y se inicia un lento, pero consistente descenso en la rentabilidad del sector, acentuado en 1986, ao en que fue firmado el GATT, y comienza a hacerse evidente hasta el inicio de la dcada presente, (Mackinlay et al., 1994). Los bosques en Mxico Un poco ms de la cuarta parte de la superficie nacional est considerada como forestal en sus diferentes formas, como bosques de clima templado, selvas, manglares o palmares (cuadro 3). Cuadro 3 Estados representativos con mayor superficie de bosques y selvas Millones de hectreas Entidad Bosques Selvas altas y Selvas Otras Total % medianas bajas asociaciones Total nacional 30.4 5.8 10.9 9.7 56.8 100 Chihuahua 7.0 0 0.5 0 7.5 13.2 Durango 5.0 0 0.5 0.12 5.62 9.9 Jalisco 3.0 0.11 0.7 0.2 4.01 7.05 Oaxaca 2.7 0.71 0.5 1.21 5.11 9.0 Guerrero 2.0 0 1.6 0.08 3.7 6.5 Michoacn 1.5 0.12 0.4 0.5 2.52 4.4 Sonora 2.0 0 1.6 0.08 3.7 6.5 Sinaloa 0.7 0.09 1.7 0.01 2.5 4.4 Campeche 0 1.14 0.9 1.3 3.34 5.9 Quintana Roo 0 1.16 0.08 1.2 3.16 5.6

Chiapas Veracruz

1.1 0.4

0.9 0.2

0.03 0.1

1.2 1.0

2.42 4.3 1.7 3.0

Fuente: Elaboracin con datos del SARH, 1994, Inventario nacional forestal La superficie boscosa el pas sufre una destruccin acelerada. Los ritmos de deforestacin son un asunto muy controvertido, con valores que difieren segn el mtodo de apreciarlos. Por ejemplo, la comparacin entre los inventarios de la SARH de 1971 y 1991, muestran 420,000 ha anuales deforestadas y 190,00 ha perturbadas; Masera estima 800,000 ha; la SARH concluye en su informe sobre la deforestacin en 1993 que no dispone de cifras confiables. En contraste, los esfuerzos por reforestar son desproporcionados: en el mejor de los casos, se informa oficialmente del establecimiento de 110,000 hectreas para 1993 (Informe presidencial, 1993), de las cuales sobrevive slo el 30%. Las principales causas de la deforestacin han sido, en orden de importancia, la apertura de terrenos para la ganadera y agricultura (92%), los incendios (2.3 %), la tala ilegal (2.0%) y otras causas de menor importancia (SARH, 1993). Pero no solamente se ha perdido superficie agrcola, sino tamben la concentracin de las existencias. Mientras que hace unos cuarenta aos, los bosques de clima templado tenan unos 250 metros cbicos por hectrea, actualmente cuentan con menos de 100, de acuerdo con los resultados del Inventario de Gran Visin realizado por la SARH (1992). Junto a esto, los rboles de dimetros mayores y las especies de ms alto valor, han sido extraidas. En las selvas del sureste, por ejemplo, la produccin forestal ha utilizado casi exclusivamente el "descreme" de la caoba y el cedro, de entre las ms de 120 especies presentes; en Durango, en 1986, slo el 7% de los volmenes de pino aprovechado, eran de dimetros inferiores a 35 cm, y en 1991, ese porcentaje ascendi a 46%, en parte por la aplicacin del mtodo de "desarrollo forestal" (Hernndez, D., et al., 1992). La produccin nacional ha bajado en la misma medida: de un monto histrico de unos diez millones de metros cbicos anuales, hoy no alcanza los siete millones (Informe Presidencial, 1993). Una consecuencia de esto es el desbalance creciente de las importaciones frente a las exportaciones. Al reflexionar sobre las causas de esta dificil situacin, si se observa la gestin de los montes, podemos encontrar lo siguiente: a) Tcnicas inadecuadas de manejo forestal. El enfoque tcnico y la propia legislacin obligaron al uso de mtodos selectivos, que obraron en contra de la regeneracin de los bosques. En los de clima templado, la extraccin de los mejores ejemplares fue dejando los peores como existencias, y propiciar una disminucin de la calidad gentica de los semilleros, a la vez que el renuevo se perjudic debido a que las principales especies de los bosques de clima templado necesitan de luz para prosperar (Snook y Negreros, 1986; Chapela, 1994), la que no se propicia al mantener un dosel permanente. En las selvas altas y medidas, sucedi un fenmeno semejante; a los efectos empobrecedores del "descreme" se anadi el hecho de que la caoba y cedro tambin son intolerantes a la sombra. b) Subutilizacin de la capacidad productiva de los bosques. Al comparar la produccin con la posibilidad de extraccin y las autorizaciones,

encontramos que se aprovecha menos de la mitad del potencial productivo de los bosques. A ms de los retrasos en la tramitacin y los problemas de financiamiento para hacer los aprovechamientos, vemos costos enormes de caminos y transporte, que llegan a importar un 60% de los costos de produccin. Estos costos elevados se deben directamente a la deficiencia en la infraestructura de caminos, en cantidad y en calidad; los caminos son malos, la velocidad de trnsito es lenta (12 km/hora), no pueden circular transportes grandes y ms baratos, y prcticamente no se cuenta con ferrocarriles. Pero tambin, indirectamente, vemos que el costo de los caminos se carga totalmente a la produccin forestal, sin que se diseen trazos para que sirvan a otros usos de las comunidades. Tambin observamos que es necesario construir, mantener y transitar largos caminos para extraer muy poco volumen de productos que deben sufragar, proporcionalmente, los costos de esa infraestructura. c) Detrs de esos problemas (bosques empobrecidos, caminos deficientes), est el resultado de que los bosques no son aprovechados por sus dueos. Los industriales han sido, en la mayora de los casos, quienes han manejado los bosques y abierto los caminos, por lo que no han tenido inters en invertir en mejores caminos, ni han propiciado un manejo cuidadoso de los montes sino, por el contrario, han operado con un concepto "minero" de la produccin forestal. Los cambios legislativos En este marco de referencia conviene observar los alcances de la nueva legislacin, que tiene como antecedentes una larga lista de regulaciones, que pasa por el Reglamento de corte de bosques de 1861, la Ley de 1926, las de 1943, 1949, 1960 reformada en 1975, y llega a la de 1986 reglamentada en 1988, que ahora se deroga a escasos cuatro aos de promulada, (Bonilla, 1992; Comisin de Bosques, Cmara de Diputados, 1984). La nueva Ley Forestal, aprobada por el Congreso mexicano en noviembre de 1992, propone la apertura a la inversiones privadas como principal medida correctiva, en respuesta a las demandas de los industriales del ramo (Rincn, 1990). Representa tambin simplificacin de los procesamientos normativos de suyo complicados y poco transparentes, (Daz, 1991). La Ley que deroga la de 1992, es producto de una presencia campesina inusual. El espritu campesinista de la Ley de 1986 se observa en la declaratoria de utilidad pblica sobre el recurso (art. 3 de la Ley), la participacin estatal derivada de ese criterio general (por ejemplo, art. 9 de la dicha Ley), el protagonismo campesino (ibid) y la racionalidad ecolgica y social (arts. 23 y 25 de la Ley). Una definicin como esa inclua tambin, en forma necesaria, previsiones para una proteccin comercial (art. 72 de la Ley, cap. IV del Reglamento), el establecimiento de Fondos de Fomento y Subsidios (cap IV y VI del Reglamento, art. 9 de la Ley), la exclusividad a connacionales para el aprovechamiento directo (art. 50 de la Ley) y las inversiones pblicas para el inventariado y desarrollo del recurso (captulo II del Reglamento de la Ley de 1986). La nueva Ley Forestal. El nuevo articulo no es sino un apndice reglamentario de la reforma constitucional. As, observamos en el nuevo artculo 27 la figura de la pequea propiedad forestal, de 800 hectreas. Al agrupar, de acuerdo con la Ley Agraria, a 25 socios mercantiles, se pueden integrar territorios de 20,000 hectreas que, controladas en

consorcios empresariales, pueden porporcionar extensiones tan amplias como la capacidad financiera de los grandes capitales y la ventaja de contar con tierra forestal lo indiquen. Otras formas de acceso a la tierra, son las asociaciones en participacin, la renta y las medieras de tierras, que quedan establecidas tambin en el marco de la nueva Ley Agraria, con la posibilidad de garantizar el largo plazo para las inversiones, mediante la vigencia de esas relaciones por perodos renovables de 30 aos; as vemos, tambin, cmo se prev la integracin de teritorios nacionales para su concesin privada a imagen y semejanza del Canad, y observamos cmo estas modificaciones coinciden con las peticiones de los empresarios privados, para garantizar el control territorial en el tiempo tanto como con las sugerencias que hace el Banco Mundial. En el primer caso, como demandas expresadas en diversos actos, desde la campaa presidencial de 1988 (CEPES, 1988); en el segundo caso, en documentos oficiales del propio Banco (Ewing y Chalk, 1988). En cualquier caso, este debate ha permitido diversas manifestaciones de la sociedad y, en particular, de las organizaciones campesinas forestales (Red Nacional Forestal, 1992), de donde se puede ubicar el debate en torno a cuatro grandes temas, que definen la nueva legislacin forestal, cuatro reas en donde se disputa el control del bosque: la discusin sobre la propiedad social de los recursos forestales; la participacin del Estado; las formas de administracin y control y la problemtica de la conservaicn de la naturaleza. La propiedad social Un cambio de sujeto se anuncia desde el momento mismo del establecimiento de un criterio mercantil, sobre los recursos forestales. La Iniciativa Presidencial no mencionada siquiera a las comunidades y ejidos; el debate indujo a que se introdujera a ejidatarios y comuneros como sujetos en diversos artculos de la Ley. Esta formulacin, deja abierta una incongruencia jurdica ya qu, al ser invisible las tierras comunales y ejidales forestales (art. 27 constitucional), los ejidatarios o comuneros no pueden ser sujetos de la ley, mientras s lo pueden los ejidos o comunidades, como entidades corporativas. No queda establecido un orden de inters social a la ley en su definicin de materia jurdica; tampoco se establece como objetivo el auspicio a las poblaciones que habitan las zonas forstales, como lo han sugerido los documentos de la reciente Cumbre de la Tierra, en donde queda reconocida la relacin entre el bienestar de las poblaciones de las zonas forestales y la conservacin de recursos (Cumbre de la Tierra, 1992). Debe notarse que algunos de ellos son vinculantes, es decir, obligan a los pases firmantes a adecuar sus leyes a estos objetivos. El artulo 11 de la nueva Ley Forestal rompe con la exclusividad de los campesinos sobre sus recursos, al permitir que la administracin de los permisos de aprovechamiento puedan ser libremente transferidos, mediante operaciones mercantiles ligadas o no a la adquisicin de la tierra forestal. Este uno de los artculos ms controvertidos y modificados en cuanto a su redaccin; no obstante, fue mantenido su sentido prctico.a lnea de argumentacin campesina propone la bsqueda de formas de garanta para el abastecimiento de la industria, que combine un equilibrio con garantas de que los dueos de los bosques no queden bajo condiciones de

monopolio, y de mantener una va efectiva para la apropiacin de las fases industriales del proceso productivo forestal: que el monte quede en manos campesinas y la industria sea objeto de competencia. Esto significara imponer restricciones a la transferencia de los permisos. El sentido de las reformas a la legislacin agrara no permite esto, aunque s sera posible introducir en el Reglamento de la Ley algunos mecanismos que sigan esta orientacin. La participacin social De diversas reflexiones se desprende que la competitividad en un mercado abierto no es posible sin medidas correctivas profundas, que rediseen la industria en tamao y en integracin regional, que la actualicen en cuanto a las necesidades del mercado y del arbolado disponible y proyectado, que la equilibren en relacin con la capacidad sustentable del bosque; que establezca una infraestructura con una inversin que actualmente no es recuperable en los plazos naturales de crecimiento de las masas forestales, como conocimiento y desarrollo de los mercados, tecnologa de productos alternativos y aprovechamiento de especies no convencionales, inventarios continuos de nivel predial o caminos; que prevea las excepciones a la poltica de comercio exterior, de manera que permita una exposicin gradual y suficientemente moderada al mercado subsidiado del norte y de los pases tropicales, y que no aparece en la redaccin del Trabajo de Libre Comercio (ver abajo). De esta manera, el debate es doble: se discute la participacin del Estado en un sector que es rentable potencialmente y a la vez necesario por los servicios de regulacin climtica, conservacin de suelos, captacin de agua, etctera. Por otro lado, se debate, si esa participacin del Estado ir dirigida hacia los campesinos o hacia los empresarios privados, especialmente, las grandes compaas extranjeras. Se habla entonces de planeacin, que an no ha sido abandonada por el precepto constitucional, (art. 26), y de participacin del sector social. El texto final de la Ley Forestal, mantiene la posibilidad de que el Estado intervenga, aunque solamente bajo proyectos especficos y a peticin de parte, lo que deja fuera de la materia de la Ley la promocin de empresas sociales en el 80% de las comunidades forestales, que no han avanzado en la apropiacin de sus recursos naturales. Centralizacin o descentralizacin? La Ley aprobada por el Congreso, habla de una gestin que centraliza el poder dentro de la SARH hoy SADR (art. 4), lo que, en principio, plantea un conflicto en las reas de competencia de las dependencias, principalmente la Secretara de Desarrollo Social, SEDESOL. Por otra parte, establece la formacin de un Consejo Tcnico Consultivo Nacional que la SARH nombra mediante invitacin, "como rgano de consulta (...), en las materias que seale esta ley y en las que la Secretara solicite su opinin" (art. 6). Del debate se desprendi, adicionalmente, la creacin de Consejeros Regionales, que pueden ser un espacio interesante de participacin social, ms cercano a la problemtica directa. La introduccin del mecanismo de autorizacin por omisin (art. 13) de programa de manejo o permiso, abre las puertas a los aprovechamientos que no cubren las caractersticas de sustentabilidad, lo que se hace ms actual

en la medida de la reduccin de la capaciad de accin de la SARH. Conservacin de recursos naturales Por un lado, la nueva ley muesta un sentido desregulatorio, que elimina los controles de trnsito, los que quedan restringidos al simple uso de un marcador solamente para la madera en trozo (art. 21) suprime los controles de los almacenes, y cancela toda obligacin al establecer industria, excepto (art. 22), con lo que se abre un riesgo serio de sufrir los efectos perniciosos del crecimiento de los aprovechamientos irregulares. Por otro lado, la poltica de administracin y aprovechamiento de reas protegidas y reservadas, pone en manos de particulares una obligacin pblica que incide en la conservacin de la biodiversidad y los servicios ambientales de los recursos forestales. En particular, es inquietante el tema controvertido de cambio de deuda por naturaleza, que ha sido ensayado con graves consecuencias en pases como Costa Rica y Madagascar, en donde empresas privadas han patentado organismos que de esta forma, quedan excluidos del patrimonio cultural y productivo de los pases. En cualquier caso, debe considerarse que an quedan pendientes de elaborar las Normas Tcnicas y Oficiales, lo que demanda, nuevamente, la participacin de las fuerzas actualmente en el sector. En un balance, se puede decir que la nueva legislacin crea condiciones para un mayor flujo de la inversin privada que simplifica enormemente la gestin en sus puntos ms crticos, como la prestacin de los Servicios Tcnicos Forestales y, por el lado contrario, que no protege a los campesinos en sus tradicionalmente inequitativas relaciones con los empresarios privados que propicia riesgos de destruccin ambiental que abre la puerta a malos servicios tcnicos y que no propicia la participacin del Estado como auspicio de la reconversin. El Tratado de Libre Comercio El primero de enero de 1994, entr en vigor el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica, (TLC), tal vez la ms importante medida de la pasada administracin. Se debe notar que el TLC no introduce muy grandes camios sino que, ms bien, consolida una poltica de apertura comercial iniciada desde el sevenio anterior, en particular despus de la firma, por Mxico, del GATT en 1986. Interesa resear el contenido del TLC y sus posibles efectos sobre el subsector forestal. No existe un texto especial en materia forestal dentro del TLC, pero s se pueden apreciar lineamientos que afectan al sector. En primer lugar, en el captulo de importaciones, quedan derogados todos los instrumentos disponibles para instrumentar una poltica de manejo de oferta, tales como las cuotas, permisos o prohibiciones el sentido principal del TLC, lo que significa dejar al mercado como nica forma de regulacin. Los aranceles o impuestos a la importacin son la nica medida protectora del mercado nacional; el TLC obliga a la reduccin de esta proteccin en plazos variables, que podemos ver en el cuadro 4. Observamos as que, por lo general, no se trata de plazos extralargos de

desgravacin, aunque algunos de los productos ms importantes, como las tablas de pino, s quedaron dentro de esta clasificacin; mientras que los productos manufacturados se enfrentaron a la libre competencia casi de inmediato. Al evaluar nuestras posibilidades de competir, vemos que el nivel de proteccin que ofrece las tasas arancelarias no cubre las diferencias de precios, actuales y posibles en el mediano plazo, entre Mxico y Estados Unidos; una muestra de esto es el reciente establecimiento de la Southern Pine Marketing Councill, empresa comercializadora estadounidense, que ofrece madera de pino a precios con los que no pueden competir nuestros aserraderos, un ao antes de iniciado el TLC (cuadro 5). Cuadro 4 Tratado de Libre Comercio Aranceles actuales y plazos de desgravacin de fracciones arancelarias seleccionadas Fraccin Concepto SGPPlazo Arancel % 440200 Carbn de madera C 10 440320 Madera en rollo de conferas C 10 440333401 Madera en rollo de caoba C 10 44071002 Tablas deconferas Cq 10 44072301 Tablas de caoba C 15 44079101 Tablas de encino Cq 15 44081001 Hojas de confera para chapas A 15 440910 Molduras Si A 20 441010 Aglomerados de madera Si B 20 44121101 Triplay con chapa de madera tropical C 20 44121901 Triplay con madera de conferas Si C 15 44140001 Marcos de madera Si B 20 44160005 Duelas Si B 20 44182001 Puertas y umbrales Si B 20 4419 Artculos de mesa Si B 20 44219099 Otras manufacturas (muebles) C 20 47010001 Pasta mecnica de madera D 0 470311 Pasta qumica de madera a la sosa D 0 4801 Bobinas de papel prensa Bq 15 Claves: B Plazo de desgravacin 5 aos C Plazo de desgravacin 10 aos, (largo) Cq Plazo de desgravacin 15 as, (extralargo) p requiere permiso previo de importacin Fuente: Tratado Trilateral de Libre Comercio entre Mxico, Canad y Estados Unidos. Octubre, 1992. Del cuadro mencionado, resulta evidente la dificultad de competir, que ya se deja sentir fuertemente. Ya se examinaron algunas de las causas de la disparidad de costos de produccin en el monto; a ello habra que aadir: a) Deficiente desarrollo del mercado en Mxico. La inexistencia de un sistema de clasificacin no permite la valoracin adecuada de la calidad de la madera mexicana; se comercia madera con un sistema de sobredimensiones no cobradas o "refuerzo", que pueden llegar a significar prdidas del orden del 12% del volumen (UEMO, 1989); no existe un sistema de ventas y

cotizaciones de futuros, ni esquemas adecuados de financiamiento a la comercializacin, que ofrezcan a los productores liquidez y capacidad de negociacin. b) Obsolecencia de la planta industrial. En general, los equipos mexicanos de transformacin primaria son anticuados, y mucho se podra avanzar en la introduccin de sistemas modernos, como la asistencia computarizada al aserro, para la reduccin de desperdicios, o tecnologa para entablerados, que aprovechen madera de pequeas dimensiones, el secado y otras. Pero, posiblemente, sea de mayor impacto la falta de integracin entre los eslabones de la cadena productiva; en primer lugar, en busca de una mayor agregacin de valor regionalmente con disminucin de costos de transporte; en segundo lugar, para establecer una produccin que atienda, de manera ms fina, las necesidades de la industria manufacturera, la construccin o el consumidor final, con lo que se podra abrir un mercado diverso y preciso de difcil acceso a los competidores forneos, tales como los dimensinados, modelos de armar o abastecimiento para hechuras domsticas, entre otros mercados muy poco explotados. c) Variables macroeconmicas. El costo financiero que se ha dictado para el servicio de los inversionistas, deja fuera de oportunidad a la mayora de las inversiones productivas, particularmente de escala modesta y, como es el caso, de largo plazo de maduracin. Por otro lado, debe sealarse el riesgo que representa la convivencia en el mercado con socios tan dispares; juntos, los Estados Unidos y Canad producen 60 veces ms que Mxico; en estas condiciones, pequeos excedentes coyunturales debidos a cambios de polticas u otras contingencias, provocaran una inundacin del mercado con posibles consecuencias desastrosas frente a las que el TLC, no preve ninguna posibilidad de defensa efectiva (cuadro 6). Cuadro 5 Algunos precios de madera en Mxico y los Estados Unidos Precios Producto Mxico EUA Diferencia Ref. Tabla de confera lab. 836 172 166% 1 Tabla no confera 116 570 116 1 Cajas de empaque 220 255 134 1 Molduras 1401 624 134 1 Tabla confera NO de EUA116 2 Tabla confera Michoacn189 189 3 Tabla de caoba 1401 720 195 4 Ref. 1 y 4 en dlares por m3; 2 y 3 en dlares por millar de pies tabla Fuente: U.S. Department of Commerce. Harmonized Tariff of the USA, 1990; M. Hicks: Wood Products, 1991; Informacin directa; INFOTEC, 1988. Debe notarse la posibilidad de aplicar medidas de fomento al sector, lo que ha sido demanda tanto de los campesinos como de los pequeos y medianos empresarios. Esta posibilidad queda abierta, dentro de las categoras llamadas "verdes" del GATT-OMC, que acepta tambin el TLC. As, se permite la participacin gubernamental en infraestructura, investigacin,

capacitacin, asesora y estudios, programas ecolgicos y hasta pagos directos a los productores, como sera el caso de una posible ampliacion de la cobertura del PROCAMPO. En este rengln, puede observarse la apertura a propuestas de mejoramiento del subsector principalmente en lo que se refiere a los ms apremiantes problemas de la produccin de materia prima, como son la construccin de caminos y el mejoramiento de las masas de arbolado, problemas principales para las desventajas de Mxico frente a sus competidores. Estas posibilidades, por otro lado, tienen sus limitaciones, al ser contrarias a la poltica econmica de restriccin del gasto pblico, y tambin por los riesgos de demandas como en el caso del embargo de la madera canadiense, que recientemente perdieron los Estados Unidos, acusada de recibir subsidios por el apoyo gubernamental recibido a la reforestacin; que dan en este terreno muchas batalla, se debe anotar la ventaja de disponer de mejores facilidades, para la importacin de maquinaria de extraccin y procesamiento de los productos forestales, lo que puede ser un aspecto clave en la urgente reconversin del sector. En cuanto a la defensa y la apliacin de medidas de contingencia, las cosas se muestran menos favorables; principalmente, por las restricciones en la proteccin que pueden brindar las muy limitadas salvaguardas pero, sobre todo, por la dificultad para promover demandas en contra de prcticas desleales de comercio, en donde solamente grandes empresas pueden disponer de los medios para ello, como lo hemos podido observar en el caso de la industria cementera mexicana, en donde la promocin de investigaciones le ha provocado enormes costos y por otro lado, por las dificultades de tratar, especialmente en el caso de Estados Unidos, con un pas que impone sus condiciones incluso extraterritorialmente, como atestigua el hecho de que de 86 demandas comerciales en el Tratado Comercial Canad-Estados Unidos, 82 sean en contra de los Estados Unidos. Hay otros temas que no se tocan, en parte por el escaso desarrollo que existe en las experiencias de acuerdos comerciales y que seguramente, debern ser revisadas en el futuro, como las particularidades de las definiciones de la propiedad intelectual, que en nuestro caso tiene implicaciones de importancia en las patentes sobre organismos, como se observ dentro del tema de biodiversidad en la reunin mundial sobre el ambiente en Ro de Janeiro; asimismo, el tema de interiorizacin de costos ambientales, an en elaboracin (Arden-WWF, 1991), tiene repercusiones en disciplinas como las reglas de origen ambiental, normas, subsido y "dumping ecolgico", o salvaguardas ambientales, en donde interesa la forma de produccin y las repercusiones ambientales, lo que es un instrumento limitado o que puede ser aplicado en nuestra contra, como lo hemos podido comprobar en el caso del embargo que impuso un juez local a las exportaciones atuneras mexicanas (CIAT, 1992; Compuservecom, 1994). Sup. arbolada Cosecha Importacin Mill. Exportacin Mill. Mill. de ha. Mill. m3 dls. EU dls. EU Mxico 23 7.4 307 14 Canad 215 165.1 980 11,221 E.U. 195 346.6 10,551 5,331 Fuente:Cmara Nacional de la Industria Forestal, 1991, Ewing y Chalk, 1991 y SARH, 1992, (1 y 2). Pas

A casi dos aos de la entrada en vigor del TLC, se comienza a pensar en la forma de administrarlo; los industriales forestales, as como los campesinos, han vuelto a demandar medidas de defensa del sector en esta ria desigual (Vallejo, 1994, MOCAF, 1994), y se han enfrentado a una negativa gubernamental tajante, mientras que la parte estadounidense logr la modificacin, a su favor, de algunos acuerdos pactados, como es el caso de la comercializacin de los productos ctricos; dej sin efecto el juicio a favor de los cementeros mexicanos, mantiene el embargo atunero y, ahora, presiona para acelerar el ritmo de desgravacin de seis centenas de productos, entre los que se encuentran contrachapados y aglomerados. Est resultando difcil esta cuestionada cohabitacin. Bibliografa Aguirre Beltrn, Gonzalo, 1967. Regiones de refugio. INI. Ediciones Especiales, Mxico, D.F. Ardeen, Charles, 1991. The General Agreement on Tariffs and Trade, Environment Protection and Sustainable Development. WWF, Ginebra. Bonilla, Reyes, 1992 Historia de la produccin forestal en Mxico. Intervencin en el seminario destruccin de los recursos naturales indgenas. Chapingo, Mxico. Brady, E., 1982. El surgimiento del nacionalismo en Mxico. Era, Mxico, D.F. Cmara Nacional de la Industria Forestal, 1982, 1985, 1988, 1993. Informes Econmicos. Mxico, D.F. Canad, Minister of Supply and Services, 1990. Canada Yearbook, Toronto. Castaos, L.J., 1992. "Problemas del Sector Forestal en Mxico", en Memorias del Encuentro Nacional de Organizaciones Forestales. Ptzcuaro, Mich. Cmara Nacional de la Industria Forestal, 1983,1985,1988 y 1993. Informes Econmicos Anuales. Mxico, D.F. Cmara Nacional de la Industria Forestal, 1991(2). El sector forestal y el comercio internacional. Audiencias pblicas sobre el TLC. Libros del Senado, No. 92. Mxico, .D.F CEPES. Foro de Consulta. Sector Forestal. Mxico, D.F., 1988. Chapela, Francisco, 1993. El mtodo mexicano de ordenamiento de montes. Fotocopia, Estudios Rurales y Asesora, Oaxaca, Oax. 1992. Hacia una plataforma para la competencia en el sector forestal. 1993 sputa por los mercados. El TLC y el sector agrcola. Diana, Mxico, D.F La colonizacin de la selva lacandona. Fotocopiado, Centro de Ecologa y Desarrollo-Universidad Autnoma de Chapingo. Mxico, D.F. Compuserve Com, 1994. GATT: U.S. Must Buy Mexican Tuna. Conferencia

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Programa de reas Naturales Protegidas de Mxico Instituto Nacional de Ecologa Av. Revolucin 1425, Col. Tlacopac, C.P.01040, Mxico, D.F.

Este artculo presenta en una apretada sntesis el diagnstico y las propuestas principales del Programa de reas Naturales Protegidas, 1995-2000, presentado pblicamente el 5 junio pasado.

Sistemas naturales y biodiversidad en Mxico La vegetacin natural se ha desarrollado en Mxico bajo casi todas las formas posibles, desde las selvas perennifolias de los Chimalapas o de la Lacandonia, hasta los desiertos de Sonora y Baja California. El pas est dividido en dos grandes regiones con caractersticas muy contrastantes: la regin Nertica (templada) y la Neotropical. Ambas regiones presentan ambientes secos y hmedos. En la templada los ambientes secos son zonas ridas y los hmedos bosques y pastizales. En la regin tropical los ambientes secos estn representados por las selvas secas y los matorrales espinosos, y los ambientes hmedos por las selvas altas y medianas perennifolias. Con apenas el 1.4% de la superficie terrestre planetaria, Mxico posee cerca del 10% del total de especies conocidas en el mundo. Nuestro pas destaca adems por sus endemismos, es decir, por la presencia de o rganismos que no existen en ningn otro pas. Considerando tan slo la flora, el porcentaje de endemismos oscila entre el 44 y el 63%, mientras que para los vertebrados, la proporcin es del 30% en promedio. La diversidad florstica est corelacionada, a su vez, con una biodiversidad faunstica similar, pues las plantas son el sustrato bsico de la pirmide viviente. Mxico es el rea de mayor variedad de reptiles en el Mundo (707 especies), ocupa el segundo lugar en la de mamferos (cerca de 450 especies) y el cuarto en anfibios (288 especies). Esta impresionante riqueza ecolgica de la nacin ofrece funciones vitales que pueden identificarse como una corriente de bienes y servicios ambientales, entre los que se incluyen los siguientes:
hbitat para especies de flora y fauna regulacin en la composicin qumica de la atmsfera regulacin del clima proteccin de cuencas captacin, transporte y saneamiento de aguas, tanto superficiales como subterrneas proteccin de costas proteccin contra la erosin y control de sedimentacin generacin de biomasa y de nutrientes para actividades productivas control biolgico de plagas y enfermedades mantenimiento de la diversidad de especies y del patrimonio gentico de la nacin provisin directa de recursos y materias primas oportunidades para la recreacin y el turismo

soporte de valores escnicos y paisajsticos campo para la investigacin cientfica y tecnolgica continuidad de procesos evolutivos

En su conjunto, el mosaico de ecosistemas representa la base natural de la economa nacional. Su manejo no debe transgredir las reglas que rigen su funcionamiento, por lo cual, se deben definir ciertos umbrales de perturbacin, ms all de los cuales se compromete la capacidad de autorregulacin de los ecosistemas.

Transformacin de los sistemas naturales en Mxico Procesos socioeconmicos antiguos y recientes, planteados por lo general al margen de cualquier criterio de sustentabilidad, han dejado huellas profundas de deterioro sobre el territorio nacional y su notable biogeografa y diversidad. La ganadera extensiva, la intensificacin agrcola y la agricultura itinerante de subsistencia, el crecimiento urbano desorganizado, y en general la aplicacin de modelos tecnolgicos inadecuados para la diversidad natural del pas, explican en gran medida la transformacin a gran escala de nuestros ecosistemas, que se ha acelerado a partir de la segunda mitad del siglo XX. En trminos de su alcance territorial, la agricultura y la ganadera han determinado las transformaciones ambientales ms importantes en el espacio rural de Mxico. La carencia de oportunidades ante la destruccin de los recursos naturales ha provocado que la actividad empresarial en el sector primario presente graves d eficiencias, alimentando una competencia por recursos naturales cada vez ms escasos. Mxico ha sufrido por ello tasas de deforestacin que ascienden en promedio a 600 mil hectreas anuales, equivalentes a la superficie de estados completos como Aguascalientes o Colima. Si desagregamos la superficie deforestada anualmente por tipo de vegetacin, encontramos que el 51% afecta a selvas, el 34% a bosques y el 15% a zonas ridas. Como resultado agregado de este proceso, nuestro pas ha perdido ms del 95% de sus bosques tropicales hmedos, ms de la mitad de sus bosques templados, y un porcentaje difcil de cuantificar de los recursos de sus zonas ridas y desiertos naturales. Por otra parte, los problemas ambientales que enfrentan los ecosistemas marinos son tan preocupantes como los que enfrentan los terrestres. La pesca descontrolada constituye sin duda la causa ms importante de prdida de biodiversidad de los ecosistemas marinos. Informacin fidedigna seala que gran parte de las plataformas continentales ha sido severamente perturbada por la pesca, principalmente la que utiliza redes de arrastre. Es notable la afectacin que por esta razn han sufrido, por ejemplo, las plataformas continentales en el Banco de Campeche y el Mar de Corts. Tambin la industria petrolera y petroqumica ha vertido sus aguas residuales en el Golfo de Mxico, contaminando en alto grado los recursos costeros y amenazando la biodiversidad marina de esta zona. Estas transformaciones del hbitat han determinado una prdida de especies difcil de cuantificar. La erosin de la riqueza bitica de Mxico es tanto ms preocupante en cuanto ni siquiera hemos podido conocer dicha riqueza para valorarla adecuadamente. La mayor parte de las especies que se han extinguido por presin antrpica nunca fueron identificadas desde el punto de vista taxonmico. El nmero de especies extintas que se han podido identificar asciende a 49 y las especies raras amenazadas y en peligro

de extincin suman cerca de 4 mil. Entre stas ltimas se ha identificado a 1,000 especies de plantas, 139 de mamferos, 272 de aves, 218 de reptiles y anfibios, y 126 de peces dulceacucolas. En suma, puede decirse que el 28% de los vertebrados del pas se encuentra amenazado en alguna medida.

Dinmica demogrfica A pesar de que las tasas promedio de fecundidad se han reducido en todo el pas, lo que ha contribuido a reducir las presiones de crecimiento demogrfico, en ciertas zonas rurales, especialmente en el sur y sureste, se mantienen patrones de fecundidad y procesos de inmigracin muy dinmicos, que dan como resultado tasas de crecimiento demogrfico sumamente altas, cercanas al 5% anual. Esto, dadas las limitaciones fsicas en materia de tierra disponible, la fragilidad y baja productividad natural, as como la baja capitalizacin, contribuyen a reforzar un crculo vicioso de pobreza y destruccin ecolgica. Existen reas naturales protegidas en las cuales la presin demogrfica debe ser un factor de atencin para las instituciones federales y locales.

Influencia de las instituciones agrarias sobre los ecosistemas naturales Debido a los sesgos histricos de la legislacin agraria, la propiedad privada ha estado sujeta a una extensin predeterminada, y su calidad de inafectable dependa de que no se rebasaran los lmites fijados por la ley y de que no se mantuviera en condiciones de no explotacin. Las mayores extensiones de la pequea propiedad se vi nculaban, como ahora, a la explotacin ganadera, pudiendo dedicarse a ella predios de grandes superficies. El sesgo pro-ganadero ha conllevado deforestacin masiva e improductividad de las explotaciones, desequilibrios hidrolgicos, erosin y desertificacin, desempleo rural y abatimiento en la produccin de alimentos bsicos. Los propietarios de predios rsticos amparados por certificados de inafectabilidad agrcola, ganadera o agropecuaria, podan hacer mejoras a sus terrenos y variar o combinar su explotacin, pero no estaba permitido destinarlos al uso ecolgico forestal y silvcola, pues se corra el riesgo de que procediera la cancelacin del certificado y en su caso una afectacin agraria. En la legislacin agraria no exista, como ahora existe y con rango Constitucional, la figura de la inafectabilidad forestal. Antes, al aplicarse la normatividad jurdica entonces vigente, se lleg a la afectacin de predios con vegetacin natural en proceso de recuperacin o restauracin ecolgica, al suponerse que su condicin era de simple no explotacin por ms de dos aos consecutivos. Por tanto, todo propietario senta la necesidad de desmontar sus tierras sin poder hacer un aprovechamiento silvcola sustentable. Cabe sealar asimismo, que la propiedad privada tambin se desarroll en un contexto poco propicio para la conservacin y el manejo adecuado de los recursos naturales. Tendencias de apropiacin ilegal de terrenos comunales o ejidales acentuaron inseguridad en la tenencia de la tierra provocando conflictos de difcil solucin, mientras que paradjicamente, en algunos casos, el abandono y la falta de inters contribuy a relajar an ms las relaciones jurdicas. No debe olvidarse, igualmente, la amenaza que ha representado el narcotrfico, al impedir la presencia institucional en zonas importantes del territorio nacional.

Rgimen de propiedad Las normas sociales (instituciones) que determinan la conducta de los individuos y organizaciones tienen gran influencia sobre la manera en que se utilizan los recursos naturales. Los patrones de comportamiento definidos por estas reglas del juego son el resultado de consideraciones racionales de los actores sociales sobre la mejor manera de satisfacer sus necesidades bajo las circunstancias institucionales prevalecientes. Se ha observado que el rgimen de propiedad es una de las instituciones que mayor influencia tienen sobre el uso y destino de los ecosistemas naturales. Del anlisis realizado se desprende la necesidad de la regulacin estatal a nombre del inters colectivo, as como el imperativo de desarrollar nuevos mecanismos de intercambio econmico voluntario que permitan a la sociedad expresar sus preferencias a favor de la conservacin.

reas naturales protegidas: definicin y situacin actual Las ANP constituyen porciones terrestres o acuticas del territorio nacional, representativas de los diferentes ecosistemas y de su biodiversidad, en donde el ambiente original no ha sido esencialmente alterado por el hombre y que estn sujetas a regmenes especiales de proteccin, conservacin, restauracin y desarrollo. Son en cierta forma unidades productivas estratgicas, generadoras de una corriente vital de beneficios sociales y patrimoniales que deben ser reconocidos y valorizados, y cuyo establecimiento y operacin continua implica costos, entre los que destacaremos los siguientes: costos de oportunidad de usos alternativos del territorio y de sus recursos; costos de resarcimiento o compensacin a limitaciones o cambios en los derechos de propiedad, control, uso y acceso; costos de transaccin y negociacin en el establecimiento de reas naturales protegidas y en su desarrollo institucional; costos de manejo, administracin y vigilancia; costos derivados del largo periodo de maduracin de los proyectos de utilizacin sustentable de los recursos de las ANP.

En la actualidad existe un Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas ( INAP) comprende 93 S reas decretadas, que cubren 11.160.000 hectreas, el 6% del territorio nacional y se encuentran agrupadas en las siguientes categoras: reserva de la biosfera; reserva especial de la biosfera; parque nacional; parque marino nacional; reas de proteccin de flora y fauna silvestres y acuticas y monumento natural. Aunque las cifras anteriores parecen considerables en trminos absolutos, son desproporcionadamente pequeas y poco representativas de la diversidad biolgica y ecolgica de Mxico. Incluso en relacin con otras naciones en desarrollo, la proporcin de territorio bajo proteccin legal que ha alcanzado Mxico resulta precario. Como ejemplo puede sealarse que Costa Rica destina el 25% de su territorio a la conservacin, Guatemala el 30% y Chile un 12%.

La limitada extensin de muchas de nuestras ANP impide garantizar la supervivencia de poblaciones de muchas especies fundamentales, por razones de alcance, recursos disponibles y erodabilidad gentica. Por ello es necesario ampliar la superficie bajo proteccin, ya que existe una gran heterogeneidad ambiental y una gran cantidad de especies tienen distribuciones muy restringidas.

El Programa de reas naturales Protegidas. Objetivos, instrumentos y estrategias La declaratoria, manejo y administracin de las reas naturales protegidas ha ido revelando con el tiempo dimensiones y potencialidades que refuerzan su capacidad como instrumento de poltica ecolgica. Por una parte, generan una matriz territorial para iniciativas de conservacin y desarrollo sustentable en el cual es posible armonizar polticas y esquemas de regulacin, dada la solidez de las bases jurdicas que las soportan. Por otro lado, en un manejo y administracin concurren distintos sectores de la sociedad local, regional y nacional, lo que ofrece la oportunidad de fortalecer el tejido social y de construir nuevas formas de participacin y corresponsabilidad. La constitucin de un sistema eficaz de reas naturales protegidas es tal vez uno de los retos de mayor peso y alcance de la poltica ecolgica. Establecerlo y desarrollarlo es una de las tareas de ms alta prioridad, en el marco de todos los desafos de la gestin ambiental. De ello depende contener y revertir procesos de deterioro incalculablemente costosos y definitivamente inaceptables para su irreversibilidad e impacto en todos los rdenes de la vida actual y futura. En este sentido apunta los siguientes objetivos, instrumentos y estrategias del Programa de reas Naturales Protegidas, 1995-2000.

Objetivos 1. Promover la gestin eficaz de las ANP a travs de programas de manejo y programas operativos viables y bien consolidados. 2. Ampliar la cobertura territorial y representatividad ecolgica de las ANP. 3. Extender y profundizar las oportunidades de la conservacin de la biodiversidad en trminos de ecosistemas, poblaciones, especies y patrimonio gentico en el territorio nacional, incrementando la cobertura y consolidando el financiamiento y operacin del sistema nacional de reas naturales protegidas. 4. Construir, a travs de las reas naturales protegidas, nuevas posibilidades de manejo integral del territorio, reconciliando estructuras jurdico administrativas, econmicas y sociales con estructuras ecolgicas y fisiogrficas. 5. Multiplicar y diversificar los actores y compromisos sociales hacia la conservacin, abriendo nuevos canales de corresponsabilidad hacia el establecimiento, manejo, financiamiento,

administracin y desarrollo sustentable de las reas naturales protegidas. 6. Crear marcos territoriales e institucionales para procesos regionales de desarrollo sustentable, en el contexto de declaratorias, administracin y manejo de reas naturales protegidas. 7. Fortalecer los tejidos sociales e institucionales locales a travs de la administracin y manejo de reas naturales protegidas.

8. Promover la inversin pblica, privada e internacional en la modalidad ms valiosa del capital natural representada por las reas naturales protegidas, valorizando los bienes y servicios ambientales que stas ofrecen. 9. Buscar y promover oportunidades de diversificacin productiva en reas naturales protegidas a travs de la utilizacin de elementos d vida silvestre, en un esquema de reforzamiento mutuo con los e objetivos de conservacin. 10. Cumplimiento de compromisos internacionales.

Instrumentos Para alcanzar estos objetivos se cuenta con un conjunto de instrumentos que ofrece el marco jurdico mexicano, la administracin pblica y la iniciativa social. Estos instrumentos abarcan las declaratorias; los convenios y acuerdos de participacin; los acuerdos de coordinacin intergubernamental; el financiamiento fiscal y las fuentes financieras oficiales internacionales; mecanismos de intercambio econmico voluntario; convenios internacionales; programas de manejo y programas operativos anuales; sistemas de

administracin, investigacin, informacin, educacin y comunicacin; regulacin y promocin de la vida silvestre; ordenamiento ecolgico del territorio; convergencia con programas sectoriales; y normatividad.

Estrategias Estos instrumentos se aplican en un abanico de estrategias para generar conjuntos de acciones y proyectos especficos, entre las que se destacan las siguientes: 1. Consolidacin de sistemas de manejo, por medio de la definicin clara de los criterios y elementos de manejo para las reas naturales protegidas as como las necesidades de infraestructura, equipamiento y dotacin de personal. Se reconoce la importancia de fortalecer la presencia institucional en las reas naturales protegidas y de ganar legitimidad y eficacia a travs de actividades y actores visibles y comprometidos. Se incluye la atencin a reas piloto a travs de nuevos sistemas de administracin, la prioridad que representa la regularizacin de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad y la construccin de una red de estaciones biolgicas y ecotursticas. Se destaca la atencin que debe otorgarse a reas protegidas conflictivas y de alto significado ecolgico, as como la creacin y el apoyo a iniciativas de reservas hermanas con los pases vecinos donde puedan coordinarse programas de manejo e intercambiarse experiencias y apoyos tcnicos. Se contempla tambin el rescate de especies significativas y carismticas en reas naturales protegidas, y el despliegue de nuevas frmulas de vigilancia, monitoreo y supervisin. 2. Ampliacin del alcance y representatividad del SINAP a travs de la definicin de prioridades de conservacin y de nuevas categoras, con un nfasis en reas costeras y marinas. Se establecen mecanismos de prospeccin sistemtica para nuevas reas naturales protegidas y se propone una agenda de nuevos decretos para el establecimiento de reservas prioritarias. Se incluye tambin el compromiso de

desarrollar el corredor biolgico mesoamericano, y de actualizar las declaratorias de las reas naturales protegidas existentes. 3. Descentralizacin, rescate y recategorizacin de parques nacionales. Los parques

nacionales r equieren de un tratamiento especial por las peculiaridades histricas, geogrficas y sociales que los distinguen, por su dimensin recreativa y escnica, su compleja problemtica jurdica, su avanzado grado de deterioro, y la clara influencia local o urbana que se observa en muchos de ellos. La estrategia referente a los parques nacionales incluye iniciativas de descentralizacin comprometida y concurrente del manejo y administracin hacia estados y municipios, a partir de criterios y mecanismos bien definidos de coordinacin, donde la autoridad federal mantiene la normatividad bsica y una participacin en los sistemas organizativos locales. Se considera tambin el fortalecimiento y rehabilitacin de un conjunto de parques de gran valor ecolgico que se mantendrn bajo administracin federal, as como la recategorizacin (hacia reservas de la bisfera) en los casos en que resulte pertinente. Tambin se plantea regularizar decretos y derogar aquellos parques inexistentes para todo efecto prctico, con el fin de evitar confusiones y el desprestigio de esta categora de manejo. 4. Desarrollo de estructuras organizativas internas e instituciones locales. Es una estrategia que apunta a la creacin de nuevos mbitos institucionales en las reas naturales protegidas y sus regiones de influencia, a travs de instancias de participacin y corresponsabilidad en la forma de comits tcnicos y fideicomisos locales. En ello, se manifiesta la importancia de los principales actores, y se formula un esquema bsico de organizacin institucional local mediante la participacin de la autoridad federal, los gobiernos estatales y municipales, universidades, organismos no gubernamentales, sector privado, organizaciones sociales y de productores, y prestadores de servicios. 5. Financiamiento. Se constituye como un requisito de absoluta prioridad en la medida en que es necesario asumir colectivamente los costos de la conservacin en reas naturales protegidas, como una inversin de alta rentabilidad social en el capital ecolgico bsico del pas. Se destaca y propone la ampliacin de los presupuestos fiscales, el aprovechamiento eficiente del financiamiento oficial internacional, el ecoturismo, mecanismos de intercambio econmico voluntario como servidumbres ecolgicas, compras de tierras, contratos de conservacin, loteras y bonos, entre otros. Se aade la exploracin de nuevos mecanismos fiscales en trminos de deducibilidad a tierras donadas en favor de la conservacin, aportaciones a fideicomisos, contratos de servidumbre ecolgica, infraestructura, y beneficios fiscales para los propietarios de tierras incluidas en reas naturales protegidas. 6. La participacin y corresponsabilidad social es un comn denominador de todo el programa, que se explcita en una estrategia donde juega un papel protagnico la integracin del Consejo Nacional de reas Naturales Protegidas; el diseo y operacin de convenios con universidades para investigacin, tesis y pasantas; convenios con fundaciones y otras organizaciones no gubernamentales; los acuerdos de coordinacin para el manejo conjunto; administracin o descentralizacin con estados o municipios; la incorporacin del sector privado al financiamiento a las reas naturales protegidas; la promocin empresarial en favor de la conservacin; y la formalizacin y apoyo administrativo y jurdico a las iniciativas comunitarias, sociales y privadas en reas naturales protegidas.

7. Las oportunidades de desarrollo regional que ofrecen las reas naturales protegidas quedan definidas a travs del ordenamiento ecolgico como instrumento de integracin territorial y productiva entre las reas protegidas y las regiones circundantes, a travs de la regulacin y la promocin del manejo de la vida silvestre; de la bsqueda de nuevos mercados para productos originados en reas naturales protegidas; el financiamiento de la banca de desarrollo; y la convergencia con otros programas sectoriales que puedan sumarse y sinergizar los esfuerzos de conservacin y desarrollo sustentable. 8. La coordinacin interinstitucional define propuestas de concurrencia entre diferentes instancias de la administracin pblica federal, con el objeto de combatir la pobreza para mitigar presiones sociales en contra de la conservacin; el apoyo a proyectos de desarrollo agropecuario con un sentido ecolgico; la regularizacin de la tenencia de la tierra; la vigilancia; el manejo del patrimonio arqueolgico; y el fomento al ecoturismo como elemento de financiamiento, valoracin y fortalecimiento de intereses orientados al manejo sustentable. 9. La educacin, capacitacin y desarrollo de cuadros tcnicos es un propsito de indudable alcance, al permitir un reforzamiento mutuo entre la conservacin en reas naturales protegidas y la formacin de especialistas, cientficos y tcnicos, en donde la participacin de universidades e instituciones de investigacin juega un papel crucial. El sistema de informacin de la biodiversidad en reas naturales protegidas es una estrategia para facilitar el manejo y extender el conocimiento sobre las reas naturales protegidas, y contribuir a la generacin de consensos y a la movilizacin de recursos y voluntades sociales. Implica nuevas herramientas de cmputo; sistemas de clasificacin y comunicacin; sistemas de informacin geogrfica; y bases de datos sobre biodiversidad, publicaciones y comunicacin social.

La gestin ambiental en municipios metropolitanos: Los retos frente al siglo XXI Martha Delgado Peralta* Mara del Carmen Rodrguez Hernndez**

Las autoras realizan un diagnstico de la situacin en la que se encuentra la gestin ambiental en los municipios metropolitanos de nuestro pas y sealan lneas concretas de trabajo para el necesario e ineludible fortalecimiento de estos espacios centrales para la interaccin entre autoridades y ciudadanos. Introduccin

El municipio constituye la clula bsica de la organizacin poltica en Mxico; se erige como el orden de gobierno ms cercano a la comunidad, y por lo tanto, al que corresponde la atencin de los problemas inmediatos de la poblacin. Desafortunadamente, la gestin ambiental municipal no ha logrado consolidarse, debido a la escasez de recursos humanos, tcnicos y financieros, al incipiente desarrollo de sus estructuras administrativas y a las limitaciones del marco jurdico. Las diferencias culturales, geopolticas e histricas entre los municipios han generado profundas desigualdades en su desarrollo econmico, poltico e institucional. A pesar de tales di ferencias, la mayor parte de los municipios continan siendo rurales, mientras que una pequea proporcin ha mostrado un acelerado proceso de urbanizacin carente de planeacin y ordenamiento, con los consecuentes proble mas ambientales que ello representa: contaminacin ambiental, demanda de vivienda, asentamientos humanos irregulares, dficit en vialidad y transporte, inseguridad pblica y dotacin inadecuada de infraestructura y servicios. < P> Este creciente proceso de urbanizacin que han mostrado sobre todo las ciudades cercanas a los polos de desarrollo econmico, aunado a la concentracin de la poblacin en las grandes ci udades, debida principalmente a la migracin proveniente de zonas rurales, ha derivado en el fenmeno que algunos expertos han dado en llamar metropolizacin. ste se refiere principalmente al proceso de conurbacin entr e ciudades ncleo y poblaciones aledaas, cuyas jurisdicciones corresponden a los municipios de entidades vecinas, como en el caso de las Ciudades de Mxico, Monterrey, Guadalajara y Puebla que han tendido a crecer hasta unirse con al gunos de sus municipios colindantes. Esta conurbacin envuelve a los municipios en una dinmica compleja y, al mismo tiempo, en una situacin desventajosa, ya que stos deben enfrentar los problemas ambientales caracter&ia cute;sticos de las grandes ciudades, pero con las limitaciones legales, tcnicas, financieras y polticas propias de los ayuntamientos. Para superar estas limitaciones, es necesario disear una estrategia

para el fortalecimiento de la capacidad de gestin ambiental a nivel municipal, y que requiere de la revisin del marco jur dico para redistribuir las competencias en materia ambiental entre los tres rdenes de gobierno y propiciar la concurrencia y la coordinacin intergubernamental; la formulacin de reglamentos ambientales municipales, en aquell os casos en los que se carezca de ellos; el diseo de programas municipales de proteccin ambiental la discusin en foros. Es necesario que las autoridades involucradas asuman el compromiso de generar y mantener polticas ambie ntales tomando en cuenta el acervo de conocimientos y experiencias adquiridas y transmitidas a travs de espacios como ste.

*Coordinadora de Descentralizacin. **Subdirectora de Evaluacin y Seguimiento. Instituto Nacional de Ecologa. Av. Revolucin 1425, nivel 32, Col. Tlacopac, C.P.01040, Mxico, D.F., tel: 624-35-55.

PROGRAMA PARA MEJORAR LA CALIDAD DEL AIRE EN EL VALLE DE MEXICO, 1995-2000 Antecedentes

PORCENTAJE DE MUESTREOS FUERA DE LA NORMA, 1988-1995 BIOXIDO DE AZUFRE

12 10 8 6 4 2 0 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

PORCENTAJE DE MUESTREOS FUERA DE LA NORMA, 1988-1995 PLOMO


6 5 4 3 2 1 0 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

PORCENTAJE DE MUESTREOS FUERA DE LA NORMA, 1988-1995 PST Y PM10


80 70 60 50 40 30 20 10 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 PST PM10

El Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de Mxico

tiene como propsito general

proteger la salud de la poblacin que habita en la zona metropolitana de la capital de la Repblica, abatiendo para ello de manera gradual y permanente los niveles de la contaminacin atmosfrica. Se fundamenta y se organiza a partir del desarrollo de un nuevo marco conceptual que aborda el problema de

la contaminacin atmosfrica con un enfoque sistmico e integrador, y que a provecha el conocimiento que tenemos hasta ahora de los problemas ambientales, de las tecnologas relevantes y de las experiencias propias e internacionales. Pretende convencer de que los esfuerzos de la sociedad y de los gobiernos federal y locales deben

ser encauzados a partir de conceptos de mayor integracin y a lcance, que se reconozcan dentro de un proyecto de ciudad en el sentido ms amplio del trmino; esto es, que se considere al fenmeno urbano como un sistema abierto y dinmico que incluya e interrelacione a la calidad del medio ambiente con el funcionamiento de mercados, con procesos vitales como el transporte p blico y privado, con la estructura vial, con la organizacin espacial de la ciudad y los patrones de usos del suelo, con el estado de las tecnologas, con los sistemas de informacin, con los hbitos y las costumbres de la poblacin y, en general, con la cultura urbana y las tendencias inherentes al desarrollo metropolitano. El anlisis de los determinantes de la calidad del aire en la Cuenca Atmosfrica del Valle de Mxico

indica que dicha calidad depende de una diversidad de factores interrelacionados: la calidad del aire del da anterior, las condiciones meteorolgicas, la fisicoqumica atmosfrica y el volumen de emisiones contaminantes, mismo que depende de las tecnologas de control de emisiones, de la calidad y tipo de combustibles y del consumo total de stos. A su vez, este consumo depende del total de kilmetros recorridos por automotores, de la estructura modal del transporte urbano, de la estructura urbana (extensin, densidades de poblacin y diversidad de usos del suelo), de las tecnologas industriales y de servicios, de los volmenes de produccin y, finalmente, de las tecnologas incorporadas en los vehculos automotores. Los habitantes y las autoridades de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) iniciamos

hace relativamente poco tiempo una lucha sistemtica contra la contaminacin atmosfrica. Las primeras medidas se tomaron a mediados de los 80, y no fue sino hasta 1991 cuando se lanz el primer programa formal, mismo que fue denominado Programa Integral Contra la Contaminacin Atmosfrica (PICCA). Tanto las medidas previas, como el PICCA, arrojaron resultados satisfactorios en algunos aspectos

importantes, especialmente debido a los esfuerzos realizados para mejorar y sustituir combustibles industriales y automotrices en la ZMVM. De esta forma, entre 1989 y 1995, logramos reducir significativamente las cantidades de plomo, de xidos de azufre y, en menor medida, de partculas suspendidas, mientras que las medias y varianzas anuales del ozono no cambiaron significativamente, a pesar de haberse incrementado el consumo de energticos en el perodo.

Ozono OZONO MXIMOS MENSUALES EN LA ZMVM

400 350 300 I M E C A 250 200 150 100 50 0


Ene Feb Mar Abr M a y Jun Jul Ago Sep

Norma: 100 puntos IMECA 1991 1992 1993 1994 1995


Oct Nov Dic

Es ms, en el caso del ozono cabe apuntar algunos indicios de mejora, dado que los picos o niveles

mximos de contaminacin observados durante las contingencias ambientales, se han reducido a partir de 1992. No obstante, el problema del ozono es persistente y sumamente grave, habindose encontrado y

documentado evidencia de los fuertes impactos a la salud que este contaminante ocasiona entre los habitantes de la ZMVM.

TENDENCIAS IMECA 1989-1995


Mayor que 100 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 329 329 328 353 333 324 344 324 Mayor que 200 67 15 84 173 123 80 93 88 Mayor que 250 11 3 27 56 37 14 4 6 Mayor que 300 1 0 3 8 11 1 0 0

Inventario de Emisiones

INVENTARIO DE EMISIONES DE PRECURSORES DE OZONO EN LA ZMVM PORCENTAJE EN PESO POR CONTAMINANTE 1995
Sector NOx H C

Industria Termoelctricas Servicios Transportes Vegetacin y suelos T O T A L

10.60 13.90 4.20 71.30 0.00 100.00

3.19 0.01 38.90 54.10 3.80 100.00

El inventario de emisiones es el instrumento bsico de diagnstico y de planeacin, y lo que da

racionalidad a la toma de decisiones en esta materia. De acuerdo al inventario de emisiones disponible para la ZMVM, los vehculos automotores contribuyen mayoritariamente a la emisin de precursores de ozono (55% en hidrocarburos y 71% en xidos de nitrgeno), siguindoles en importancia las termoelctricas (15% en xidos de nitrgeno), los servicios (38% en hidrocarburos, destacando aqu los

sistemas de distribucin y uso de gas LP), y la industria (10% de xidos de nitrgeno y 3% de hidrocarburos); el resto de las emisiones es responsabilidad de diversos giros de servicios.

Objetivos REPRESENTACION ESTADISTICA DEL PROPOSITO GENERAL DESPLAZAMIENTO DE LA MEDIA


Grfica Objetivo: media de frecuencias del IMECA
Frecuencia 35 2000 30 25 20 15 10 5 0 140 170 IMECA Fuente: INE, Estimado con base en datos del D.D.F., RAMA. Fuente: DDF, Red Automtica de Monitoreo Atmosfrico 1988-1995

Media de frecuencia Media objetivo

El Progama para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de Mxico se fundamenta en un slido y

extenso diagnstico. Se pretende ir disminuyendo, gradualmente, los niveles de contaminacin de cada da, as como tener menos contingencias al ao. Lo anterior como resultado de un abatimiento del 50% en las emisiones de hidrocarburos, del 40% en las emisiones de xidos de nitrgeno, y del 35% en las emisiones de partculas, para el ao 2000. Esto, en trminos estadsticos, se traduce en un desplazamiento hacia la izquierda de la distribucin

de frecuencias del IMECA (la cual se aproxima a una curva normal) de manera que la media de esta distribucin se reduzca de 170 puntos en la actualidad, a un nivel de entre 140 y 150 puntos en el ao 2000. Asimismo, ese movimiento abatira la probabilidad de ocurrencia de contingencias por encima de los 250 puntos de un 8% actual, a menos del 2% para el ao 2000. De la misma forma, se duplicara el nmero de das de cumplimiento de la norma de ozono (100

IMECA), logrando importantes beneficios en salud para la poblacin de la ZMVM, especialmente de nios y grupos sensibles. Tan solo en pocas invernales se espera, para el ao 2000, una disminucin de ms de 300,000 casos de enfermedades respiratorias agudas.

Estrategias Para lograr este objetivo hemos definido siete estrategias:

Mejoramiento e incorporacin de nuevas tecnologas en la industria y los servicios Mejoramiento e incorporacin de nuevas tecnologas en los vehculos

Mejoramiento y sustitucin de energticos Incentivos econmicos Inspeccin y vigilancia Informacin y educacin ambientales Participacin social

Metas Estas estrategias se aplican a, y se conjugan con, cuatro grandes metas que son:

Industria limpia: reduccin de emisiones por unidad de valor agregado en la industria y servicios Vehculos limpios: disminucin de emisiones por kilmetro recorrido Transporte pblico eficiente y nuevo orden urbano: regulacin del total de kilmetros recorridos Recuperacin ecolgica: abatimiento de la erosin

Programa Conjugando estrategias y metas se genera un juego de ms de 80 instrumentos, acciones y

proyectos, entre los cuales destacan, en forma muy agregada, los siguientes: 1. Nueva normatividad de xidos de nitrgeno y compuestos orgnicos voltiles para la industria y los servicios (incluyendo distribucin y uso de gas LP y recuperacin de vapores en gasolineras). 2. Reingeniera para el control de xidos de nitrgeno en la termoelctrica Valle de Mxico y sustitucin paulatina de la termoelctrica Jorge Luque con sistemas de generacin ms eficientes. 3. Normatividad de calidad ms estricta para combustibles industriales y de servicios (gas LP, gasleo y combustleo). 4. Nueva estructura de precios y reordenamiento de mercados de combustibles industriales y de servicios, para favorecer aquellos de mayor calidad ambiental (como el gas natural). 5. Utilizacin de incentivos fiscales vigentes, exenciones arancelarias y nuevos crditos internacionales para financiar la reconversin tecnolgica. 6. Utilizacin del Hoy No Circula y Doble No Circula como instrumento de modernizacin tecnolgica del parque vehicular con base en nueva normatividad. Se exentar de ambas restricciones a los vehculos que cumplan con normas muy estrictas de emisin de contaminantes. 7. Normas crecientemente estrictas para vehculos nuevos y en circulacin. 8. Extensin y operacin eficiente de los sistemas de verificacin vehicular. 9. Revisin progresiva de la normatividad para gasolinas. 10. Incorporacin a mediano y largo plazos de costos ambientales en precios de combustibles automotrices. 11. Restructuracin y ampliacin del transporte pblico de superficie.

12. Ampliacin de los sistemas de transporte colectivo no contaminante: metro, trolebuses y trenes elevados. 13. Reorganizacin de los sistemas de trnsito y de operacin del transporte pblico. 14. Nuevas polticas de desarrollo urbano tendientes a la eficiencia ambiental, promoviendo la diversificacin de los usos del suelo, el reciclaje urbano, la proteccin de la zonas de conservacin ecolgica y la revitalizacin de las reas centrales. 15. Recuperacin lacustre en el oriente del Valle de Mxico, reforestacin y restauracin ecolgica en zonas suburbanas.

Educacin , Informacin, Participacin y Vigilancia El Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de Mxico incluye importantes acciones de

vigilancia e informacin epidemiolgica a cargo de la Secretara de Salud. Se contemplan tambin sistemas de vigilancia vial, industrial y de servicios, y del parque vehicular. Se establecern mecanismos de evaluacin, informacin y auditora pblica, con la participacin de

universidades, organizaciones sociales, sector privado y cuerpos legislativos del DDF y el Estado de Mxico. El Programa estar soportado por un amplio esfuerzo de educacin ambiental formal y de

comunicacin social.

Integracin de Polticas Es muy importante destacar que por primera vez este programa se inscribe en un esquema de

integracin de polticas metropolitanas, en trminos de desarrollo urbano, transporte y calidad del aire, lo que configura los primeros elementos claros para una metrpolis sustentable. Financiamiento El financiamiento de este programa incluye recursos tanto pblicos como privados. En el caso del

sector privado, se trata de las inversiones necesarias en la reconversin industrial y de servicios, en las nuevas tecnologas automotrices y en transporte colectivo de superficie. Se contempla en este mbito, la transferencia hacia el transporte colectivo de recursos del fideicomiso ambiental de la ZMVM, financiado con un sobreprecio a las gasolinas. El monto total de estas inversiones asciende a ms de 2,500 millones de dlares. En lo que respecta al sector pblico, el financiamiento proviene de presupuestos ambientales

propiamente dichos, tanto del Departamento del Distrito Federal como del Estado de Mxico y de la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Incluye tambin inversiones de Petrleos Mexicanos para producir combustibles de alta calidad, y del sector elctrico para la rehabilitacin ambiental y/o sustitucin de termoelctricas. Destacan tambin aqu inversiones en sistemas de transporte pblico. En este caso, las inversiones se cuantifican en cerca de 10,000 millones de dlares entre 1996 y el ao

2000, especialmente por mejoramiento de combustibles, extensin del metro y otros sistemas de transporte pblico, y reordenamiento urbano. Cabe sealar que un buen nmero de los rubros de inversin forman parte tambin de presupuestos

de diferentes actividades y sectores, o bien, de esfuerzos generalizados a todo el pas, como es el caso de combustibles, transporte y reordenamiento urbano.

Seguimiento y Coordinacin La coordinacin de las acciones del Programa y el seguimiento de su ejecucin, recaern en un

grupo ejecutivo de trabajo que ser integrado por los miembros de la Comisin Metropolitana para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en el Valle de Mxico. En ltima instancia todos los habitantes de la ZMVM estaremos atentos a participar, a impulsar y a

vigilar el cumplimiento de los proyectos, acciones y medidas que contempla el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de Mxico.

DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL GOBIERNO DEL ESTADO DE MEXICO SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA SECRETARIA DE SALUD

Combustibles y automviles en la Ciudad de Mxico Dr. Javier Garfias y Ayala*

Este artculo analiza el tan trado y llevado problema de los combustibles desde una nueva perspectiva: el de su relacin con los vehculos que lo utilizan y su impacto, como un todo, sobre la calidad del aire que respiramos.

La prensa ha publicado en las ltimas semanas diversas opiniones relacionadas con el problema a mbiental que sufre la ciudad de Mxico. Poco se dice del estado mecnico que guardan los vehculos y mucho sobre la necesidad de mejorar la calidad de la gasolina. El propsito del presente artculo consiste en analizar los combustibles desde una perspectiva integral, considerando en particular los vehculos que los usan y el impacto que ambos, como un todo, tienen en la calidad del aire. La tesis central que sostenemos es que no hay mucho sentido en hablar de un combustible, sin examinar el equipo que lo consume. As, el caso extremo de generacin de contaminantes se presentara con un motor en mal estado mecnico que utilizara un combustible de psima calidad. Pero tambin hay ineficiencia y desperdicio de recursos cuando se cuenta con un excelente combustible, pero la mquina es primitiva o sta se encuentra en deplorable estado mecnico, o bien, cuando el motor tiene tec nologa de punta pero la gasolina no satisface los requerimientos del motor. En 1988 la Subsecretara de Ecologa, ahora INE, reuni a Petrleos Mexicanos y a la Asociacin Mexicana de la Industria Automotriz para armonizar las caractersticas de los motores con la gasolina requerida, y estableci como parmetro ambiental, las emisiones permisibles en los pases ms industrializados. El acuerdo alcanzado hizo que ambos, los fabricantes de vehculos y Petrleos Mexicanos, modernizaran sus productos e instalaciones para satisfacer los compromisos adquiridos. Posteriormente al acuerdo de 1988, se configur a principios de 1993 el Grupo de Poltica de Combustibles, presidido por el Subsecretario de Energa de la entonces SEMIP y se cont con la participacin de representantes de diferentes secretaras de estado, Petrleos Mexicanos y CFE. As, SEDESOL e INE participaron activamente en la elaboracin de una poltica.El objetivo que se persegua era disear una estrategia que al menor costo para el pas permi tiera satisfacer las necesidades de combustibles que en precio y

calidad se requeriran para el ao 2005. El trabajo no se concret slo a estudiar la gasolina, sino que comprendi los combustibles industriales (gas natural, gasleo industrial y combustleo ( y otros combustibles como : el gas licuado de petrleo y el diesel. Del resultado de este trabajo del grupo, se expi dieron a principios de diciembre de 1994 las normas de emisiones de fuentes fijas NOM-085-ECOL-1994, y la norma de calidad de combustibles NOM-086-ECOL-1994. En la norma 085 se definen regiones y zonas cuya calidad del aire no es satis factoria, por ejemplo, los centros de poblacin de Coatzacoalcos- Minatitln, Celaya-Salamanca-Irapuato, Tula-Vito-Apasco, Tampico-Madero-Altamira, Tijuana y Ciudad Jurez, as como las zonas metropolitanas de las ciudades de Mxico, Monterrey y Guadalajara. En dichas regiones y zonas se restringirn notablemente las emisiones de bixido de azufre y partculas provenientes de fuentes fijas a partir de enero de 1998. Asimismo, se reducen las emisiones de xidos de nitrgeno en fuentes fijas de supradichas zonas crticas. Ahora bien, en relacin a la calidad de combustibles, se ratific el acuerdo de 1988, y se definieron adems otras directrices fundamentales que consisten en: 1. Incrementar la eficiencia energtica de los vehculos mediante motores de mayor relacin de compresin, para lo cual es necesario ofertar gasolinas de mayor octano que la Nova. 2. Eliminar el plomo de la gasolina, por su toxicidad. 3. Limitar la presin de vapor y el contenido de aromticos, olefinas y ben ceno, as como exigir un mnimo de oxgeno en la gasolina Magna Sin de las zonas metropolitanas. 4. Extender a todo el pas la oferta de diesel automotriz, el Diesel Sin, con un contenido mximo de 0.05% de azufre, con el objeto de reducir notoriamente la emisin de humo. 5. Eliminar la produccin de combustleo de alto contenido de azufre (4%) de las refineras situadas en el altiplano (Tula y Cadereyta), mediante la insta lacin de una hidrotratadora en la primera y de una coquizadora en la segunda. 6. Incrementar la oferta de gas natural de manera que ste se convierta en el combustible de mayor uso industrial en ciudades y zonas crticas. En las normas se establece la conveniencia de revisar los lmites establecidos cada dos aos. La primera revisin se efectu a principios de ao y se refiere a las nuevas especificaciones de gasolina Magna Sin que la SEMARNAP acord con Petrleos Mexicano s en el seno de la Comisin

Metropolitana para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental en el Valle de Mxico, las cuales entrarn en vigor durante el transcurso del segundo semestre de 1996. A continuacin se muestran los cambios acordados: PROPIEDAD Presin de vapor Reid 1b/pulg2, mximo Aromticos, % volmen, mximo Olefinas, % volmen, mximo Nom-086-ECOL-1994 Nuevo Nivel

8.5

7.8

30

25

15 2

10 1

Benceno, % volmen mximo

Un vehculo en circulacin anterior al ao modelo 1992 puede satisfacer las normas siempre y cuando el motor est en buen estado mecnico, esto es, que no pase aceite, tenga el encendido a tiempo, las bujas estn limpias y la relacin aire-combustible, sea la correcta. En los vehculos 1992 y posteriores que cuentan con convertidor cataltico es esencial que no se use gasolina con plomo, pues de otra manera, el convertidor se envenena y el vehculo contaminar igual que uno desprovisto de convertidor cataltico. Los vehculos nuevos en buen estado emiten por el escape aproximadamente cantidades iguales de HCy NOx, lo cual rendira una relacin HC/NOx de 1. Por otra parte, el IMP ha efectuado mediciones en la atmsfera para determinar la naturaleza y concentracin de los contaminantes y ha observado que la relacin existente entre los hidrocarburos y xidos de nitrgeno es mayor a 20. Estimaciones sobre fugasde gas licuado a la atmsfera, emisiones evaporativas de gasolina, disolventes utilizados con las pinturas y otras emisiones de industria no, explican, ni justifican, las discrepancia tan gran, de lo cual se infiere que los vehculos en mal estado mecnico emiten cantidades apreciables de hidrocarburos por el escape. El IMP ha realizado tambin estudios sobre la determinacin remota de la concentracin de contaminantesemitidos por el escape de los vehculos en marcha. Se efectuaron dos campaas de medicin en la ciudad de Mxico, una en 1991 y otra en 1994. En general, los vehculos que emiten concentraciones mayores de CO, emiten tambin concentraciones elevadas de HC, encontrndose as una correlacin lineal. En las determinaciones remotas, el IMP encontr que la concentracin de CO en el escape disminuy en promedio 4.5% en 1991 a 2.2% en 1994; la concentracin de HC en el escape mistr una reduccin semejante, de 240 ppm en 1991 a 100 ppm en 1994. Estas mediciones muestran que en promedio se ha

logrado una notable reduccin de emisiones, resultado de mejoras, tanto en el parque vehicular, como en los combustibles; falta analizar a detalle la contribucin de cada vehculo a la reduccin de emisiones para dilucidar qu tanto se debe al aumento de vehculos nuevos con convertidor cataltico y qu tanto a mejoras en el estado general de los motores. Por otra parte, todava se hace evidente el psimo estado de una proporcin pequea de vehculos, en virtud de que el IMP manifiesta que tan slo 1.5% de los vehculos contribuyen con cerca del 24% de las emisiones vehiculares de HC. * Asesor de la Presidencia del Instituto Nacional de Ecologa, Av. Revolucin 1425, nivel 33, Col. Tlacopac, C.P.01040, Mxico, D.F. Tel: 624-35-60

Modernizacin de la normatividad ambiental Instituto Nacional de Ecologa*

Este apartado es un captulo del Programa de Medio Ambiente, 1995-2000, en el cual se establecen Metas.

Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus alcances y oportunidades y minimizando costos sociales, disear y promover nuevos mecanismos de regulacin ambiental que amplen los horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad, generar nuevos incentivos para los actores econmicos que orienten decisiones de produccin y consumo hacia la convergencia con objetivos colectivos de proteccin ambiental, promover el cambio tecnolgico con un enfoque preventivo, buscando que la regulacin ambiental induzca procesos productivos ms limpios y competitivos, establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que d seguridad a la inversin y promueva decisiones a largo plazo en favor de la proteccin ambiental, generar incentivos que promuevan de manera permanente la adaptacin tecnolgica y el desarrollo de nuevas opciones productivas, generar una atmsfera de confianza y cooperacin entre la autoridad ambiental y el sector privado, buscando convergencias y estrategias comunes, fundamento y orientaciones bsicas. Fundamento y orientaciones bsicas Transcurrida una etapa inicial de regulaciones uniformes y directas, enfocadas al control individual de descargas y emisiones, resulta estratgicamente imprescindible adoptar nuevos principios de poltica pblica en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalizacin de costos sociales y el manejo de bienes pblicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y racionalidad ecolgica de los agentes productivos. La regulacin tiene costos sociales importantes tanto para el sector privado como para la administracin pblica. Por ello, debe procurarse obtener los mayores beneficios sociales posibles como resultado del ejercicio regulatorio. En este sentido debe buscarse que todo instrumento regulatorio se apegue a criterios de costo y de efectividad, congruentes con modalidades tecnolgicas disponibles o previsibles y con una alta calidad ambiental de los procesos productivos, en el marco de una verdadera tendencia de ajuste microrminos de un bien pblicoecolgico, lo pierde el sector privado a travs de

mayores costos y mercados restringidos. La regulacin ambiental debe ofrecer certidumbre a largo plazo para la inversin, abrir nuevos cauces de desarrollo tecnolgico y fomentar nuevos mercados y actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Entre ms temprana sea la regulacin ambiental, mayores posibilidades hay de que se creen y consoliden ventajas competitivas, especialmente si el esquema regulatorio es percibido como un factor permanente de cambio estructural. Quien ms rpido se adapte ganar ventajas en relacin a sus competidores, los cuales eventualmente tendrn que reconocer el liderazgo y adaptarse a las nuevas condiciones. Asumir estos criterios de regulacin ambiental requiere construir una infraestructura institucional donde se concentren, complementen e interacten capacidades de diseo y aplicacin, tanto de instrumentos normativos o de regulacin directa y coactiva, como instrumentos econmicos y de mercado, licencias y permisos, y, la promocin, en su caso, de la auditora ambiental y la autorregulacin concertada y dirigida que ofrezca tambin soluciones cooperativas. En todo caso es necesario evitar la llamada inflacin regulatoria, que consiste en que se van incorporando nuevos elementos a la regulacin existente sin vigilar adecuadamente su congruencia con los instrumentos que les precedieron. Ello conduce a que los sistemas regulatorios se tornen excesivamente complejos y paulatinamente pierdan coherencia interna. Normatividad Como se seal en el captulo de instrumentos, es evidente el avance en materia normativa. Sin embargo, an falta un largo trecho por avanzar y nuevos horizontes que explorar, as como importantes rectificaciones por hacer. Debe buscarse que las normas reflejen un ejercicio de priorizacin y de racionalidad costo/efectividad, evitando que se formulen y expidan como resultado de presiones y demandas puntuales de parte de empresas y ramas de actividad econmica. Este peligro se presenta en la medida en que las empresas ven en ciertas normas un resguardo contra un ejercicio potencialmente arbitrario de inspeccin, al mismo tiempo que les ofrece certidumbre y seguridad de cumplir con la ley. Es evidente que este proceso inhibe una tendencia continua de cambio y de adaptacin tecnolgica, creando circunstancias de complacencia esttica por parte de las empresas y de la autoridad. Por otro lado, de extrapolarse esta tendencia, nos llevara a una situacin difcilmente aceptable en la que prcticamente cada actividad productiva estara sujeta a una norma diferente, altamente costosa y poco efectiva, o difcil e incluso imposible de vigilar. Muchas normas as generadas se caracterizan por ser regulaciones al final del tubo, lo que, adems de slo

promover mecanismos correctivos costosos (controles de contaminacin), difcilmente garantiza que se logren objetivos de calidad ambiental en los sistemas biofsicos que nos interesan. Efectivamente, puede darse el caso de que todos los actores cumplan escrupulosamente con este tipo de normas, y de manera simultnea se deteriore la calidad del ambiente dado el carcter creciente de actividades o procesos que desbordan las capacidades de carga de los sistemas biofsicos. Por ello, es preciso orientar ms el proceso normativo hacia normas de calidad ambiental, y menos hacia normas de desempeo individual y por contaminante en cada uno de los procesos productivos. Este proceso normativo debe ser plenamente racional, incorporando criterios claros de costo/efectividad, y sujetarse a un ordenamiento jerrquico en funcin de las necesidades reales que tiene el pas en materia de proteccin ambiental. Es conveniente introducir las normas con criterios de gradualidad y certidumbre, de manera que los agentes normados se sujeten a metas especficas, induciendo as a que adecuen procesos sin tener que recurrir a controles costosos, que desvan las prioridades de inversin hacia el acatamiento de los lmites impuestos en lugar de hacia mejoras permanentes. Debe sealarse que la abrumadora mayora de las normas generadas hasta ahora aplica a actividades industriales, y que muy poco se ha hecho para ejercer una regulacin efectiva y eficiente en procesos productivos agropecuarios y de utilizacin de recursos naturales que, como todos sabemos, es donde se generan los impactos ambientales de mayor dimensin, por su alcance y su carcter frecuentemente irreversible. Es indispensable plantearse nuevas rutas de normatividad en cuanto a integracin ambiental y cobertura sectorial. Debe explorarse la manera de superar el enfoque normativo que aplica slo contaminante por contaminante para cada uno de los diferentes medios (aire, agua, suelo), para acceder a nuevos sistemas de regulacin que confronten de manera consistente todo el espectro de impactos ambientales generados por las ramas de actividad econmica que merecen una atencin prioritaria. Esto, por otro lado, permitira tomar en consideracin aspectos de productividad, posibilidades de cambio tecnolgico y eficiencia ambiental global, lo que nos acercara a conciliar objetivos de proteccin ambiental con objetivos de competitividad. En este nuevo enfoque habr que privilegiar normas que promuevan el uso de tecnologas limpias, ampliando el concepto de lo que actualmente se conoce como tecnologas de control ambiental, y que tiende a identificarse nicamente, por ejemplo, con sistemas de lavado de gases, plantas de tratamiento de aguas residuales, y confinamiento e incineracin de residuos. Por tanto, el concepto de tecnologa ambiental debe abarcar tambin, entre otras opciones, la utilizacin de insumos menos dainos, la sustitucin de sustancias qumicas peligrosas, una mayor eficiencia

energtica y en el uso del agua, utilizacin de mejores combustibles y reciclaje de residuos o subproductos. Algo que resultar indispensable para complementar el avance en esta direccin ser el desarrollo y generalizacin de nuevos sistemas de contabilidad que incorporen la consideracin de costos y beneficios ambientales dentro de las prcticas empresariales, de tal forma que las empresas comprendan con mayor claridad los costos y los beneficios asociados a su desempeo ambiental. Algunos de estos lineamientos empiezan a incorporarse en la normatividad ambiental mexicana. As, por ejemplo, la NOM-085 que limita emisiones en procesos de combustin, contempla la creacin de burbujas regionales atendiendo a la presencia de SO2 en diferentes regiones del pas, y genera adicionalmente un mercado de derechos de emisin transferibles, incorporando a todas las empresas grandes que tienen procesos de combustin. En el mismo sentido, las 44 normas de agua que existen en la actualidad no atienden a las caractersticas y usos de los cuerpos receptores y en cambio dan enorme importancia a los cortes tecnolgicos de cada actividad. Esto hace que la caracterstica del cuerpo receptor no sea un factor que determine la conveniencia de la localizacin, a pesar de la innegable diferencia de costos que en trminos sociales pueden existir, e impone lmites indiscriminados a cada industria, independientemente de si las descargas degradan o dejan inalterados los sistemas biofsicos. As, se buscar un sistema de normalizacin del agua que, en lugar de fomentar la proliferacin de normas por industria, establezca lmites mximos permisibles dependiendo del uso y de la capacidad de absorcin y dilucin de los cuerpos receptores. Las normas primarias de calidad del aire, emitidas por la Secretara de Salud, ejemplifican asimismo metas claras en materia de calidad en ecosistemas. Existe en este caso un problema de delimitacin de responsabilidades en materia de su cumplimiento, pero es innegable que representan un slido avance. Las autoridades ambientales deben apoyar, a travs de diversos mecanismos, a los estados y municipios para establecer procesos de gestin que lleven a un cumplimiento creciente. En general, puede decirse que la normatividad debe ser pieza bsica de una poltica de regulacin ambiental que debe proponerse: * Reducir costos de transaccin (negociacin, informacin, monitoreo, control y verificacin), para ampliar las posibilidades de gestin ambiental. * Aplicarse gradualmente, cuando as sea conveniente. * Adoptar un enfoque multimedios, para evitar que los impactos ambientales se transfieran de un medio a otro.

* Combinar enfoques preventivos de reduccin de contaminantes y residuos en la fuente y enfoques de control al final de procesos. * Ofrecer certidumbre, favorecer decisiones a largo plazo, esclarecer el horizonte de planeacin de las empresas y minimizar la discrecionalidad. * Tomar en cuenta diferentes escenarios de mercado y minimizar la creacin de rentas injustas, impidiendo la creacin de barreras innecesarias al comercio y condiciones que inhiban la competencia. * Establecer un equilibrio entre la integracin de un conjunto claro y estable de normas y la posibilidad de responder de manera flexible a condiciones cambiantes; balance entre las reglas sustantivas a nivel de leyes y reglamentos y la regulacin a nivel administrativo. * Constituirse en instrumento de fomento al desarrollo e innovacin tecnolgica tendiente a lograr el desarrollo de actividades productivas limpias y sustentables. La normatividad ambiental ha de asumir explcitamente el propsito de favorecer la ampliacin y profundizacin del mercado para las tecnologas ambientales, lo cual promete constituirse en un nuevo y dinmico sector de la economa capaz de generar muchos empleos e incluso divisas. Este sector se va integrando con diferentes actividades manufactureras y de servicios que incluyen servicios analticos y de laboratorio, manejo de residuos slidos y peligrosos, servicios de remediacin de sitios contaminados, consultora e ingeniera ambiental, productos qumicos y equipo de tratamiento de aguas, instrumentacin, equipo de control de contaminacin atmosfrica, tecnologas y procesos de prevencin, recuperacin de materiales y recursos, y servicios y equipos de diversificacin y eficiencia energtica. Instrumentos econmicos En el mundo est cobrando creciente importancia la idea de modificar la poltica fiscal, de manera que una parte importante de la recaudacin provenga no de los impuestos directos al trabajo y al capital, que son resultado de procesos productivos que generan bienestar, sino de impuestos que tengan un claro sentido de correccin de externalidades. La lgica detrs de ello es contundente, ya que por una parte se internalizan costos ambientales y por otro se generan incentivos a actividades productivas, bajo un nuevo patrn de precios relativos. Promover esta reforma fiscal ambiental debe ser una tarea bsica de la autoridad y de la sociedad. Por ello es necesaria una coordinacin creciente entre la SEMARNAP y la Secretara de Hacienda, que debe concretarse en un grupo de trabajo conjunto que vaya delineando perspectivas,

procedimientos y prioridades y haciendo que la poltica hacendaria coadyuve con la ambiental. Debe aclararse enfticamente que no se trata de aumentar la carga fiscal a travs de este tipo de instrumentos, sino de sustituir, en la medida de lo posible, para no erosionar la recaudacin fiscal, impuestos y derechos existentes sobre bienes sociales, tales como el ahorro, la inversin y la produccin, por gravmenes sobre externalidades negativas, manteniendo as constante la carga fiscal y cumpliendo con el principio de que quien contamina paga, es decir, internalizando costos ambientales. Una reforma de esta magnitud requiere de un cuidadoso anlisis de los efectos distributivos que se pueden generar, as como vigilar que cada nuevo impuesto o derecho (o las modificaciones que con finalidad ambiental se les introduzcan a los existentes) puedan efectivamente inducir cambios en el sistema de precios y en conductas. De manera prioritaria es necesario impulsar una poltica a largo plazo en materia de precios de combustibles (especialmente gasolinas), que tienda a internalizar costos ambientales, contemplando diferencias entre regiones y constituya un instrumento que contribuya a una serie de objetivos, entre los que destacan los siguientes: * Mejorar el ambiente a travs de reducir el consumo de combustibles, por sus mltiples impactos negativos sobre la atmsfera y los ecosistemas * Enviar a los agentes econmicos una seal de largo plazo que indique que el consumo de combustible ser ms costoso, para que incorporen sto como un dato de planeacin a futuro * Desarrollar infraestructura y fuentes alternativas de energa que inhiban el uso de combustibles fsiles * Cumplir con las normas de calidad del aire en zonas urbanas * Modificar los patrones de funcionamiento urbano y la estructura territorial espacial de las ciudades * Contribuir a la disminucin de la generacin de gases invernadero * Introducir nuevas tecnologas automotrices de creciente eficiencia energtica y ambiental Esta poltica de internalizacin de costos ambientales en el precio de los combustibles ayudara a mejorar la eficiencia que presentan los procesos de combustin en nuestro pas en relacin a otras regiones del mundo, y a abatir la considerable generacin de CO2 que proporcionalmente produce Mxico.

El bajo precio que se paga por los combustibles fsiles, incluso en relacin a la mayora de los pases latinoamericanos, ha llevado a desestimular la incorporacin de mejoras tecnolgicas de uso comn en los diferentes procesos de combustin, con el consecuente despilfarro de recursos y una mayor contaminacin. Un ejemplo muy claro es el de la relacin del precio de la gasolina con la eleccin de automviles, ya que en muchos pases el rendimiento de combustible es un factor determinante de la competitividad de diferentes modelos y marcas, en tanto en nuestro pas es un factor secundario. Una poltica de internalizacin de costos ambientales, en el caso de la gasolina, alcanzara una ptima dimensin si se destinara al mejoramiento de los sistemas de transporte urbano, fomentando un transporte pblico ms limpio y generando alternativas al uso del vehculo privado, y en los dems combustibles busca hacer competitivas, por el menor costo de operacin, a tecnologas ms eficientes que las que actualmente rigen en el mercado. Adicionalmente, es necesario reformar y eliminar subsidios al gas LP, buscando internalizar su costo ambiental, o al menos evitar parte del subsidio financiero que representa un precio nico en todo el territorio, sin incorporar costos de transporte. Por otra parte, es necesario reformar y aplicar el derecho de descarga de aguas residuales, de manera que se ajuste a la cantidad adicional de contaminantes que se descargan, pudiendo ser cero slo en el caso en que la descarga sea de calidad equivalente al agua ingresada al proceso. Por otra parte, hay un amplio campo de derechos ambientales que debe considerarse. En l se incluyen derechos de uso de infraestructura urbana, derechos de uso de parques naturales y reas naturales protegidas y de aprovechamiento de la flora y fauna silvestre, cargos por contaminacin atmosfrica y generacin de residuos y derechos sobre servicios municipales. Muchos de estos derechos existen, pero sus montos no reflejan el costo marginal social de la contraprestacin, por lo que ser necesario ajustarlos. En lo que respecta a los estmulos fiscales, tales como la depreciacin acelerada a inversiones ambientales, requieren ser revisados, ya que en la actualidad son prcticamente inoperantes. Es deseable emplear incentivos fiscales slo en aquellos casos en que se estn internalizando externalidades positivas, de manera que las acciones favorables hacia el ambiente que no son debidamente reconocidas por el mercado se fomenten. Una parte importante de la reforma fiscal ambiental es la deduccin de impuestos para acciones que tengan como objeto

promover inversiones en el capital ecolgico de la nacin, especialmente en lo que se refiere a las reas naturales protegidas. Como se sabe los presupuestos fiscales para las ANP son extraordinariamente limitados y en la mayor parte inexistentes. La gran proporcin del financiamiento para los programas de manejo y administracin de las mismas se obtienen de financiamiento externo, donaciones internacionales y de aportaciones privadas domsticas. Estas inversiones sustituyen a los recursos gubernamentales y estn dirigidas a financiar bienes pblicos estratgicos. En este sentido es fundamental que no se obstaculice la canalizacin de recursos privados hacia estas inversiones prioritarias para los intereses pblicos, siendo necesario promover la deducibilidad fiscal de estas aportaciones a los fideicomisos o entidades civiles que se hagan cargo del manejo de las reas naturales protegidas. Muchos de los instrumentos tradicionales de poltica fiscal pueden convertirse paulatinamente en instrumentos de poltica ambiental en la medida en que incorporen los costos ambientales generados por actividades especficas. Como ya se dijo, no se trata slo de crear nuevos impuestos, sino de una sustitucin de los mismos, mantener la recaudacin modificando la base gravable. As, los costos sociales ocasionados por externalidades negativas, que en ausencia de mecanismos fiscales correctivos son enfrentados no solo por quien los genera sino por la sociedad en conjunto, seran asumidos por quienes los ocasionan, lo que definitivamente contribuira a un crecimiento econmico ms limpio y sustentable. En teora, si logrsemos generar a travs de la regulacin y la poltica fiscal un sistema de precios que incorporara adecuadamente los costos sociales y ambientales implcitos en todas las actividades, el mercado se constituira en un mecanismo social que garantizara la sustentabilidad del crecimiento. Sin embargo, existen dificultades para que tal sistema sea generado, entre otras razones, por carencia de informacin y de sistemas de valuacin econmica de bienes y servicios ambientales, y, la ausencia de una tasa de descuento inter-generacional. Si a esto aadimos la existencia de imperfecciones y la carencia de mercados para muchos bienes pblicos ambientales, as como otras fallas institucionales, el problema alcanza una dimensin enorme. Sin embargo, es posible remover obstculos analticos de manera gradual. En la medida en que tengamos una idea aproximada del valor del capital ecolgico de nuestro pas podremos hacer una valoracin adecuada de la sustentabilidad del crecimiento, de los costos ambientales que ello significa y de cmo afectar los precios relativos y algunos precios especficos para garantizar que el funcionamiento del mercado no introduzca sesgos que inhiban la sustentabilidad. Por ello, necesitamos avanzar en la direccin de valuar los bienes pblicos y servicios ambientales, as como de corregir imperfecciones que dan pie a externalidades.

Otros pases han avanzado en la valuacin de bienes y servicios ambientales y en la correccin de externalidades a travs de tcnicas de contabilidad social y de tcnicas microeconmicas, lo que en la prctica ha permitido aproximar, con todas las limitaciones mencionadas anteriormente, el grado de deterioro ambiental que conllevan las actividades productivas e introducir algunas medidas correctivas. En Mxico es necesario aprovechar el trabajo realizado hasta la fecha por el INEGI, y apresurar el paso en este sentido, tanto a travs de la valuacin econmica a escala de la sociedad en su conjunto como en el plano de la valuacin microeconmica. Para ello debe desarrollarse un sistema de indicadores ambientales, as como un trabajo de valuacin en ANP que permitan incorporar un sistema de cuentas ambientales satlite al sistema de cuentas nacionales. Lo anterior permitir un diseo ms apropiado del sistema de regulacin. Otro gnero de instrumentos econmicos que debe explotarse es, sin duda, la creacin de mercados, que tienen la virtud de determinar precios de bienes pblicos. Para ello se requiere establecer un sistema de derechos de propiedad, definir la capacidad de carga de los ecosistemas y establecer reglas de operacin transparentes. Un ejemplo de este tipo es el mercado de derechos de emisin transferibles que se establece en la norma para emisiones a la atmsfera de SO2 en procesos de combustin en aquellas zonas que son consideradas crticas (NOM 085), y que deber entrar en vigor en 1998. Esto generar un mercado de derechos comerciables de emisin que permitir a los diferentes agentes optar por medidas de proteccin ambiental adicionales o por comprar derechos de emisin de acuerdo a su curva individual de costos marginales, de manera que el ajuste se logre al mnimo costo para la sociedad y que se internalicen los costos ambientales asociados a los procesos de combustin. Debe trabajarse asimismo en la creacin de una burbuja de NOx, y posteriormente en un mercado regional de NOx de derechos de emisin para este contaminante, que constituye un precursor importante del ozono. La creacin de mercados de derechos tambin existe como una fuerte tendencia en el plano de los problemas ambientales globales. El compromiso internacional de disminuir la generacin de gases invernadero, ha desarrollado un incipiente mercado de captura de emisiones, a travs de la Instrumentacin Conjunta de reduccin de gases invernadero. Mxico debe promover y aprovechar este mecanismo que podr reflejarse en transferencias financieras a las zonas rurales y en nuevas oportunidades de empleo, ingresos y capitalizacin. En el plano de fortalecer la normatividad, es posible generar mecanismos microeconmicos que den incentivos para su cumplimiento. Entre ellos cabe sealar a sistemas de depsito reembolso y sobreprecios en actividades donde el acopio de residuos representa un problema, tales como los aceites y

lubricantes usados, llantas, pilas y otros elementos ambientalmente problemticos. Este tipo de mecanismos complementarios a las normas deben inducir cambios en conductas que facilitan el acopio y reciclaje adecuados de los residuos y generar recursos para desarrollar infraestructura ambiental. Estos mecanismos no requieren forzosamente de normas para establecerse. Pueden ser implantados en mercados existentes a travs de acuerdos consensados entre los agentes involucrados o a travs de actos de autoridad. Adems de los sistemas de depsito reembolso hay otros instrumentos disponibles, que pueden ser tiles en el manejo de residuos peligrosos, tales como las fianzas y seguros, que internalizan el riesgo potencial y lo cobran slo en el caso en que se concrete. Deben ampliarse y precisarse sistemas de seguros y fianzas en el transporte de residuos peligrosos, as como en otras diferentes fases de manejo de los mismos. Autorregulacin No en todos los casos resulta eficiente y an factible imponer de manera coactiva desde la autoridad ambiental condicionantes tcnicas y de procesos a las actividades productivas. En muchas ocasiones resulta mucho ms conveniente, tanto desde el punto de vista pblico como privado, construir de manera concertada sistemas de autorregulacin, que cumplan con una serie de objetivos, entre los que destacan: * Superar la normatividad oficial o cubrir vacos normativos * Fomentar un enfoque de calidad ambiental total a los procesos productivos * Promover la corresponsabilidad y la iniciativa del sector privado en el cumplimiento de objetivos sociales ambientales * Cumplir con metas sociales adicionales de proteccin ambiental de una manera costo/efectiva * Descentralizar compromisos y funciones de gestin ambiental * Promover la imagen corporativa de empresas o de ramas industriales que asuman iniciativas ambientales Los mecanismos de autorregulacin van a requerir instrumentos de concertacin en los cuales se formalicen los compromisos entre el sector privado y el gobierno, as como de sistemas de verificacin y de comunicacin social. La autorregulacin tiene tres componentes principales, que son las auditoras ambientales, las normas voluntarias y los procesos de certificacin.

Normas voluntarias La normatividad voluntaria consiste en acuerdos entre empresas y la autoridad ambiental para llevar las exigencias ambientales ms all de lo que plantean las normas oficiales, o bien para llenar vacos normativos. Se debe trabajar activamente con el sector privado para concretar acuerdos de normatividad voluntaria en algunas ramas industriales particularmente problemticas. De manera paralela debe estimularse y participar con el sector privado una nueva generacin de normas voluntarias definidas por la International Standarization Office (ISO), que incorporan la gestin ambiental dentro de las normas de calidad total de las empresas. Estas normas, que van adquiriendo una importancia creciente en el contexto internacional, plantean patrones de conducta tecnolgicos y administrativos orientados a la prevencin de la contaminacin y la minimizacin de residuos, as como a la sustitucin de insumos. Es sumamente importante promoverlas y buscar que un nmero creciente de empresas se sujeten a ellas, ya que son ms costo/efectivas que la regulacin unilateral por parte de la autoridad. Su promocin por parte del sector privado obedece a al menos dos razones. Por una parte, la prevencin de la contaminacin resulta, en el mediano plazo, mucho ms rentable que su control o, incluso, que eludir la regulacin existente, ya que da pie a procesos ms eficientes y menos costosos. Por otra, existe una creciente presin internacional para su adopcin, y tienden a convertirse en un requisito para la participacin en muchos mercados, tanto de bienes intermedios como de consumo final. La autoridad ambiental promover decididamente toda iniciativa de normas voluntarias que signifique un beneficio ambiental. Certificacin de productos y procesos La certificacin de productos es otra iniciativa de autorregulacin que obedece a exigencias del mercado internacional y, crecientemente, de demandas domsticas. A travs de ella se busca diferenciar productos, de manera que se premie aquellos que se manufacturan con tecnologas de mayor calidad ambiental o menos impactantes del medio ambiente. En el mundo hay cada vez ms ejemplos de estos mecanismos de certificacin, algunos de carcter oficial y otros voluntarios o privados, siendo necesario tomar iniciativas nacionales, que reciban reconocimiento internacional creciente. Para ello es necesario que el proceso de certificacin se enmarque en un proceso absolutamente transparente, con participacin de amplios sectores de la sociedad.

A pesar de las virtudes de los mecanismos de autorregulacin, es necesario evitar es que los procesos de normatividad voluntaria y de certificacin ambiental de productos creen costos innecesarios o se conviertan en barreras que limiten la competencia y generen distorsiones en los mercados, ya que ello puede, potencialmente, provocar mayores problemas que beneficios. En este sentido es necesario buscar que los esquemas de autorregulacin y de certificacin no sean onerosos, que no sean excluyentes de otros productores y que no creen barreras injustificadas al comercio interno e internacional. La proteccin ambiental no debe ser una excusa para prcticas comerciales desleales. Auditoras Esta accin se fundamenta en la participacin voluntaria empresarial, para la prevencin y control de la contaminacin industrial. Enfocada en un inicio a la industria ms grande y de mayor riesgo en el pas, as como a la industria paraestatal, la estrategia se har extensiva a todas las industrias en general, particularmente a aquellas que participan en los flujos comerciales que se operan en el marco de tratados de libre comercio, as como a las que dedican su produccin parcial o total a la exportacin hacia cualquier pas. Se buscar fortalecer las auditoras ambientales como instrumento voluntario de prevencin y control de la contaminacin industrial, a travs de convenios con las empresas y buscando que sus efectos se difundan a lo largo de toda la estructura productiva. Adicionalmente, se instrumentar un programa de autoverificacin de las empresas por medio de un procedimiento de auditoras por declaracin, que implica la presentacin de una declaracin del estado ambiental de sus instalaciones y procesos, ante la autoridad ambiental, a travs de una empresa previamente acreditada. De acuerdo con este programa, se vigilar con apego a la ley, a todas las empresas que se incorporen al mismo, evalundolas en forma aleatoria para establecer su veracidad. Como contraparte a las sanciones, se establecer un programa de estmulos y reconocimientos con el fin de promover en forma equitativa la observancia de las leyes, reglamentos, normas y programas ambientales. Regulacin directa Es necesario que la emisin de las licencias y autorizaciones, a travs de las reformas reglamentarias necesarias, se constituyan en un instrumento consolidado de gestin y documentacin ambiental y se vinculen, en materia industrial, con emisiones a la atmsfera, materiales, residuos

y actividades peligrosas y descargas de aguas residuales. Este sistema consolidado de licenciamiento ambiental debe optimizar los recursos institucionales y de informacin, reducir costos, carga administrativa y burocracia, a la vez que debe hacer transparentes los procedimientos de expedicin por medio de un sistema de ventanilla nica, que tienda, en la medida que esto vaya resultando eficiente y factible, a organizar de manera unificada los trmites con todos los usuarios de los servicios gubernamentales de regulacin ambiental, como son: autorizaciones en materia de impacto ambiental; autorizacin de estudios de riesgo; autorizacin de programas de prevencin de accidentes; manifiestos de generacin de residuos peligrosos; autorizaciones para el manejo de residuos peligrosos; reportes semestrales de residuos peligrosos enviados a reciclaje, tratamiento o confinamiento; manifiesto para casos de derrame de residuos peligrosos por accidente; autorizaciones para importacin y exportacin de materiales o residuos peligrosos; reportes de generacin de bifenilos policlorados; licencias de funcionamiento e inventarios de emisiones industriales, cdulas de operacin anual; copias de licencias expedidas en los estados y permisos para efectuar simulacros. As, manteniendo los procedimientos tcnicos ms estrictos, la unificacin del proceso de regulacin directa a travs de una ventanilla nica debe tender a facilitar el contacto de los promoventes con la autoridad ambiental, servir de insumo para un sistema de informacin y coordinar el proceso de licenciamiento y autorizaciones de manera que los promoventes tengan absoluta certidumbre de su proceso de licenciamiento. No menos importante es el hecho de que el mecanismo de ventanilla nica minimiza la discrecionalidad y agiliza los tiempos de respuesta. Evaluacin de impacto ambiental El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental debe implicar una capacidad prctica para hacer compatibles objetivos de desarrollo econmico y social con criterios ambientales, y ofrece la oportunidad de tomar decisiones correctas haciendo un uso socialmente ptimo de los recursos econmicos y ecolgicos de la sociedad. Esto puede facilitarse cuando exista un ordenamiento ecolgico del territorio, donde la evaluacin de impacto ambiental se convierte en un instrumento de segundo piso, que aporta en un nivel ms fino, criterios especficos de mitigacin de impactos a proyectos que en principio estaran permitidos por el ordenamiento ecolgico territorial. Para aprovechar todo el potencial de la evaluacin de impacto ambiental es necesario: * Definir con claridad sus mbitos de aplicacin * Acordar las metodologas de anlisis adecuadas

* Llevar a cabo la evaluacin de impacto ambiental de manera preventiva a nivel de anteproyecto * Establecer sistemas de seguimiento y autoevaluacin * Promover la existencia de un cuerpo colegiado de consultores y especialistas de alto prestigio * Prever mecanismos tcnicos y jurdicos para la resolucin de controversias * Prever mecanismos adecuados de participacin y consulta pblica * Hacer eficiente el procedimiento para evitar rezagos que obstaculicen la inversin privada y pblica * Establecer correspondencia con el ordenamiento ecolgico del territorio * Establecer sistemas de evaluacin y seguimiento de condicionantes en materia de impacto ambiental * Explorar y disear mecanismos formales para la aplicacin de medidas compensatorias ante impactos ambientales inevitables Es necesario reducir la discrecionalidad, y el burocratismo en la evaluacin de impacto ambiental, logrando mayor eficiencia en el ejercicio de poltica al permitir una regulacin ms profunda y equilibrada con los distintos instrumentos disponibles como son la normatividad, el ordenamiento ecolgico, las licencias de funcionamiento y cdulas de operacin, y los planes de desarrollo urbano. Destaca tambin el requisito de asignar con mayor eficacia los recursos administrativos, humanos y tcnicos con los que cuenta la autoridad ambiental para cumplir sus funciones, atendiendo a consideraciones de prioridad, riesgo y estrategias de largo plazo, al igual que de ampliar la base industrial objeto de regulacin al establecer mecanismos que faciliten la incorporacin de todas las actividades y proyectos de competencia federal al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Programa de proteccin ambiental y competitividad industrial La industria juega y seguir jugando un papel toral en el desarrollo econmico de Mxico. De ella dependen empleos, ingresos y la recuperacin de un indispensable dinamismo econmico, as como el aumento de los niveles de bienestar, que estn estrechamente asociados a preferencias sociales en favor de la sustentabilidad, y la generacin de nuevas oportunidades y horizontes de financiamiento para la proteccin ambiental.

La experiencia ha demostrado que el cuidado del medio en la industria no est reida con la competitividad, definida como la habilidad para vender o competir con otros productores nacionales o extranjeros. Evidencia sistemtica generada en los ltimos aos, nos confirma que empresas y ramas industriales sujetas a estrictas regulaciones ambientales logran un desempeo sobresaliente en mercados internacionales. A nivel de pases, es muy claro que naciones con una estricta poltica ambiental no slo mantienen sino que amplan su capacidad de competir y de ampliar sus mercados. Los pases que permiten una externalizacin indiscriminada de costos ambientales, en realidad, estn subsidiando a los consumidores, tal vez, de naciones ricas, a expensas de su propia poblacin, recursos naturales y economa. La poltica ambiental debe edificarse a partir de nuevos principios, en donde la regulacin ecolgica entre en sinerga con un desarrollo industrial competitivo. Industriales y autoridades ambientales deben dejar de verse unos a otros como adversarios en un juego de suma cero, donde lo que uno cosecha para sus propios fines otro lo pierde. Ahora sabemos que la regulacin ambiental puede y debe ser un eficaz impulsor de la posicin competitiva de la industria, a travs de nuevos esquemas de cooperacin, entre el gobierno y las empresas. En lugar de imponer obstculos en la senda del desarrollo industrial, la nueva poltica ambiental para la industria debe ofrecer incentivos a las empresas para innovar de manera permanente en sus tecnologas y procesos en favor de la proteccin ambiental. En otros pases esta asociacin de medios y fines entre la promocin del desarrollo industrial y la proteccin del medio ha dado como resultado poderosos crculos virtuosos. Mxico debe proceder, en este sentido, a travs de marcos regulatorios concertados a largo plazo, autorregulacin, simplificacin administrativa, apoyo a la reconversin tecnolgica, descentralizacin y estmulos fiscales. Estas acciones deben darse como resultado de un proceso de consulta con la participacin de los industriales agremiados, sobre el principio de que, cuando las decisiones y las responsabilidades se comparten, los actores sociales pueden zanjar diferencias, encontrar consensos e identificar soluciones innovadoras, en una atmsfera de confianza y de respeto mutuo, ingredientes indispensables para el desarrollo sustentable. Proyectos y acciones prioritarias * Proyecto y/o accin Nuevo sistema normativo para aguas residuales * Desarrollo de la normatividad de emisiones a la atmsfera a partir de burbujas para SOx y NOx * Desarrollo de instrumentos econmicos en materia de contaminacin atmosfrica y de residuos

* Promocin de una reforma fiscal ecolgica * Promocin de normas voluntarias * Desarrollo del sistema de auditoras ambientales con enfeconmico. Es necesario plantearse la regulacin ecolgica como una herramienta importante en la modernizacin de los sectores fundamentales de la actividad econmica, especialmente de aquellos que hacen un uso intensivo de bienes y servicios ambientales, reconociendo que el ejercicio regulatorio puede traducirse no slo en los beneficios pblicos, sino en ventajas privadas que tengan un impacto favorable en la competitividad. Esto ltimo se puede lograr a partir de un uso ms eficiente de materiales e insumos, un mejor control de procesos; una mayor creatividad en el diseo organizacional; minimizacin de riesgos y de primas de seguros; reduccin de costos de disposicin y manejo de efluentes, residuos y emisiones; incremento en la productividad; identificacin y aprovechamiento de mercados para materiales secundarios; eficiencia energtica; mejor mantenimiento de equipos y recuperacin de desechos. Puede decirse que la regulacin ambiental no es un juego de suma cero, en donde lo que la sociedad gana en tsis en las industrias exportadoras * Desarrollo de sistemas de certificacin ambiental * Consolidacin multimedios de los sistemas de regulacin directa * Sistema de ventanilla nica para regulacin directa * Reestructuracin de prestadores de servicios en EIA * Finalizacin del rezago en EIA * Revisin metodolgica y sistema de seguimiento de condicionantes y de aplicacin de medidas compensatorias en EIA * Programa de Proteccin Ambiental y Competitividad Industrial Metas * Incrementar la eficiencia del sistema regulatorio ambiental, ampliando sus alcances y oportunidades y minimizando costos sociales * Disear y promover nuevos mecanismos de regulacin ambiental que amplen los horizontes de gestin gubernamental y de participacin de la sociedad * Generar nuevos incentivos para los actores econmicos que orienten decisiones de produccin y consumo hacia la convergencia con objetivos colectivos de proteccin ambiental * Promover el cambio tecnolgico con un enfoque preventivo, buscando que la regulacin ambiental induzca procesos productivos ms limpios y competitivos

* Establecer un horizonte de certidumbre y de reglas claras que d seguridad a la inversin y promueva decisiones a largo plazo en favor de la proteccin ambiental * Generar incentivos que promuevan de manera permanente la adaptacin tecnolgica y el desarrollo de nuevas opciones productivas * Generar una atmsfera de confianza y cooperacin entre la autoridad ambiental y el sector privado, buscando convergencias y estrategias comunes * Fundamento y orientaciones bsicas Transcurrida una etapa inicial de regulaciones uniformes y directas, enfocadas al control individual de descargas y emisiones, resulta estratgicamente imprescindible adoptar nuevos principios de poltica pblica en materia ambiental, donde prevalezcan la eficiencia, la internalizacin de costos sociales y el manejo de bienes pblicos ambientales, dentro de un marco de incentivos congruente con la competitividad y racionalidad ecolgica de los agentes productivos. La regulacin tiene costos sociales importantes tanto para el sector privado como para la administracin pblica. Por ello, debe procurarse obtener los mayores beneficios sociales posibles como resultado del ejercicio regulatorio. En este sentido debe buscarse que todo instrumento regulatorio se apegue a criterios de costo y de efectividad, congruentes con modalidades tecnolgicas disponibles o previsibles y con una alta calidad ambiental de los procesos productivos, en el marco de una verdadera tendencia de ajuste microeconmico. Es necesario plantearse la regulacin ecolgica como una herramienta importante en la modernizacin de los sectores fundamentales de la actividad econmica, especialmente de aquellos que hacen un uso intensivo de bienes y servicios ambientales, reconociendo que el ejercicio regulatorio puede traducirse no slo en los beneficios pblicos, sino en ventajas privadas que tengan un impacto favorable en la competitividad. Esto ltimo se puede lograr a partir de un uso ms eficiente de materiales e insumos, un mejor control de procesos; una mayor creatividad en el diseo organizacional; minimizacin de riesgos y de primas de seguros; reduccin de costos de disposicin y manejo de efluentes, residuos y emisiones; incremento en la productividad; identificacin y aprovechamiento de mercados para materiales secundarios; eficiencia energtica; mejor mantenimiento de equipos y recuperacin de desechos. Puede decirse que la regulacin ambiental no es un juego de suma cero, en donde lo que la sociedad gana en tsis en las industrias exportadoras. * Instituto Naiconal de Ecologa, Av. Revolucin 1425 Col. Tlacopac, Deleg., Alvaro Obregn,

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