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PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIN PBLICA Omar Guerrero

CONTENIDO
INTRODUCCIN LA ADMINISTRACIN PBLICA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y CIENCIAS SOCIALES ALREDEDOR DE LA POLIS TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO LA PRCTICA ADMINISTRATIVA LA PROFESIN EN CIENCIAS POLTICAS Y ADMINISTRACIN PBLICA LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES FUENTES El autor agradece la autorizacin brindada por el Dr. Hernando Roa Surez, Director Nacional de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, para hacer accesible esta obra a un pblico ms amplio a travs de internet.

INTRODUCCIN
El espritu de trabajo es acercar el estudio de la administracin pblica, a quienes por primera vez tienen noticia de esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos otros que ya son iniciados en el tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha sido preparado como material de enseanza. Tal es el motivo por el cual su temario, obviando el tradicional mtodo de confeccin por captulos, opt por una secuencia a travs de siete lecciones.

La originalidad de esta obra no radica tanto en las materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamblamiento temtico unitario y sinttico. Su finalidad es compendiar los principios esenciales que sustentan el conocimiento de la administracin pblica, como materia de estudio y ejercicio profesional, tal como es visible a travs de su temario. Por este motivo, el ttulo del libro es mucho ms modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos fundamentales y generales que entraan los asuntos relativos a la administracin pblica. Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro Compendio de los Principios de Administracin Pblica:
"Me propongo pues tratar de la administracin como ciencia, en lo respectivo a la teora de los principios productores de las cosas administrativas".

II
Esta obra fue editada por una deferencia enorme que me brind la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, bajo la atinada conduccin del Dr. Hernando Roa Surez, a quien externo mi reconocimiento y afecto.

III
Finalmente deseo extender una explicacin que considero necesaria. No hay mucho lugar en esta obra para referirnos extensamente a los problemas de traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente vertida al espaol como "Poltica"; esta ltima, semntica y conceptualmente corresponde ms bien al vocablo Politics. Una traduccin tal, en la cual Policy se vierte como "poltica", genera no slo notables desarreglos idiomticos y semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En los Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan las palabras Politics, Policy y Police con significados diversos, y las traducciones al espaol de la primera y la tercera no causan problema: Poltica y Polica, no as la segunda, que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente "Poltica" no es la adecuada. Por consiguiente, dejamos las voces Policy y Policies en ingls, en atencin a sus races greco-latinas, propias tambin del espaol, tal como lo explicamos y proponemos en otro lugar.
Omar Guerrero Ciudad Universitaria, verano de 1997

Primera Leccin

LA ADMINISTRACIN PBLICA
1. 2. 3. 4. 5. 6. Definicin de Administracin Pblica El Estado Actividades Funcionales y Actividades Institucionales Lo Administrativo Lo Pblico La Teora de la Administracin Pblica

LA ADMINISTRACIN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sin embargo, debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los lmites de una materia a travs de la identificacin de sus atributos principales. Definir es sencillamente, caracterizar a la materia de estudio. DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados". La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.
"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama administracin del Estado".
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.

La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estadotiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por consiguiente, dicha administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio especfico: la fuerza fsica territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad. Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a producir las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen. Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para producir su perpetuacin y estimular su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la administracin pblica existe solamente en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que atendamos la siguiente exposicin:
"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos".

El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin est fundada en la vida cvica. Toms Hobbes alagaba que los hombres se haban establecido en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici que cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera mucho ms que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada contribuya a su convivencia y bienestar. Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al carcter del hombre como animal poltico, pero ms todava al amor de los hombres a s mismos. Como el Estado se constituy principalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene por

los semejantes, fue la utilidad el incentivo ms poderoso para su unin en la sociedad poltica. El grado de perpetuacin de los estados ha obedecido ms al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente se traba gracias a la coaccin, sino tambin debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda mutua. La administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la administracin pblica y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta: En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder. En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.
"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como constructor".
Dimock, Marshall. "The Meaning of Scope in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 12.

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

EL ESTADO

Hemos definido a la administracin pblica como la actividad organizadora del Estado en la sociedad. Ahora debemos definir al Estado. El Estado constituye una categora histrica singular y distinta a otras formas de dominacin poltica que le precedieron, desarrollada gracias a su configuracin externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado frente a otros estados, as como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la estructuracin y la trabazn organizativa, as como la composicin social del Estado. El Estado moderno contiene una singularidad histrica configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos a las formas de dominacin que le precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la confluencia de ingredientes polticos, econmicos, sociales y jurdicos. Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentan algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificndolo opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado de Derecho, no constituye un fenmeno histrico concreto, sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuracin individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la ciudadana. Vela tanto por la vida pblica, como por la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del el individuo. El Estado de Derecho se form a partir de que el despotismo ilustrado incorpor al derecho romano para legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue un hecho extraordinariamente significativo, porque "Roma supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos polticos heredados de Grecia", adems de que "qued montado el adjetivo de 'publicus' como calificador de aquel sistema". Toc a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base se construyeron la Administracin Pblica y la Administracin Judicial. Los centros educativos que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en Espaa. Aunque la tradicin imperante estableca que los juristas se desempearan en la organizacin judicial, a principio del siglo XVI ocurri

uno de los cambios ms trascendentales en la cultura poltica occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser reclutados preferentemente para la administracin pblica, en especial para los Consejos, las Cancilleras y las Secretaras. As como el Derecho Romano sirvi de materia prima para la configuracin de los cimientos del Estado moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre el Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en la nocin contractual de arrendamiento de servicios romano, signific una forma nueva de relacin jurdico-privada. El contrato estableci a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepcin de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios. En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial y la organizacin de los tribunales. El reconocimiento y proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la Revolucin puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por los despotismos ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. El Estado moderno est caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la administracin pblica al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por la violacin de los derechos individuales por los actos de la misma. La administracin pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el principio de legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos an perceptibles en el servicio pblico, durante los primeros aos de los regmenes republicanos. La Constitucin poltica est identificada con la idea de constitucin del individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada, de contratacin, de trabajo e industria, de comercio y otras ms. La esencia del orden constitucional as diseado, es que la esfera de libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. Junto a la promocin de tales derechos, el desarrollo y extensin de las constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que adoptaron el principio de la divisin de poderes.
Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de la administracin pblica, partiendo de lo que Karl Schmitt

defini como la mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, adems de la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aqul que interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es aqul que establece la independencia judicial: "El Estado burgus de Derecho se basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organizacin de dominacin que se rigi por leyes. Aqu, no consiste en un mandato de los gobernantes, porque sera igual a la voluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961. pp. 152-153.

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo XIX, su antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha ido dando paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los pases altamente desarrollados, donde las constituciones democrticas han tenido un amplio desenvolvimiento. La mutacin de las caractersticas del Estado moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separacin absoluta entre la esfera pblica y el mbito de los derechos individuales. Bajo esta nocin, el Estado social de Derecho se identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la coadministracin de lo pblico, y la disminucin de los riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar democrticamente no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso econmico. La generalizacin de la Policy social en los estados industrializados, principalmente en pases tales como Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeci a la necesidad de superar las irregularidades sociales que estaban entorpeciendo el crecimiento econmico y estimulaban los conflictos sociales. El corolario de estas transformaciones fue la conversin de los derechos liberales en derechos sociales, definidos principalmente por el derecho a la participacin democrtica en la vida econmica. Luego de varias dcadas de evolucin hacia el presente, a pesar de las fuertes crticas a que se ha sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos al bienestar social es considerado como muy elevado. Inclusive, el desempeo de funciones sociales por el Estado ha sido considerado como una prueba de modernidad, para contrastarlo de

aquellos otros estados cuya vestustez est reflejada por la prominencia de tareas primigenias, tales como la hacienda o la defensa. ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales y actividades institucionales. Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por cuanto que constituye un organismo. Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior. Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas en Policies especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que tienen un carcter esencial, son distintas sustancialmente de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas. El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad de la realizacin de los finesdel Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites que esas necesidades.
"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El cmo son las

tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sntesis llamada administracin".
Dimock, "The Study of Administration". Los Estados Unidos, The American Political Science Review. 1947. p. 31.

LO ADMINISTRATIVO En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del mundo gubernamental. Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos palabras: administracin y pblica. En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms antiguo de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas y el manejo de papeles". Hay que destacar que el concepto mismo de Despacho surgi del propio oficio, ms que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la exigencia de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador. RACES ETIMOLGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIN
La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn; del igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su races: administracin derivada de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma: administrare

significaba entre los romanos la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23.

La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista que inund a Europa e incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII se plasm en el concepto de Polica. Esta categora sintetiz la esencia de la idea de administracin, entraado de suyo su carcter pblico. En Alemania, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz Polica (Policey) tena dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende bajo el nombre de Polica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los sbditos". Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784. p. XI. Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal como lo explic un pensador: "administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales". La materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial es su naturaleza pblica.

LO PBLICO Los asuntos administrativos del Estado entraan una ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social de las funciones que

realiza. La administracin pblica hunde sus races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo, preada de naturaleza social.
"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como ste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es pues evidente que la administracin no toma su principio en convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad". (...) "Definir pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados y a las cosas".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. p. 14 y 37.

Tal es la razn por la cual el orden jurdico no instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino solamente establece a su organizacin. Debido a que la administracin pblica debe su vida al proceso social, dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en determinada direccin. Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableci desde principios del siglo XIX, los principios de la administracin pblica: 1) Que la administracin naci con la asociacin o comunidad; 2) que la conservacin de sta es el principio de la administracin; 3) que la administracin es el gobierno de la comunidad; 4) que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes de inters general. En sus cometidos, la administracin pblica relaciona a la comunidad con los individuos, adems de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una ndole propiamente pblica. La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen la misma raz etimolgica a histrica: ambas palabras derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego en publicus, de

donde deriv la palabra pblico. As, poltica y pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un significado conceptual comn: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, conjunto. Es muy significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carcter comprensivo y colectivo: Polis y Repblica. Es la palabra pblica la que marca, con precisin inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades de la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administracin pblica".
Dimock, Marshall. "The Meaning and Scope of Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 1.

Por consiguiente, la administracin pblica es ms que una tcnica y direccin eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociacin de voluntades para la solucin de un problema en comn, es la que forja los rudimentos de la administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. "La administracin pblica, desde el principio hasta el final, tiene relacin con los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la actividad gubernamental". LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA La Teora de la Administracin Pblica consiste en el estudio de los aspectos administrativos del Estado. A ella le ataen los principios que explican, de manera general, el ser y el devenir de la administracin pblica. El ser de la administracin pblica consiste en los elementos esenciales que la constituyen; el devenir es su evolucin hasta el presente. La diferenciacin de lo administrativo a partir del concepto de polica, propici que desde 1756 se sentaran las bases para el estudio cientfico de la administracin pblica como una disciplina independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la poltico, lo financiero y lo econmico, dentro del fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una precisin de funciones que se especializaban entre s, pero que permanecan estrechamente relacionadas dentro de la unidad brindada por el Estado.

Por consiguiente, el Estado es la unidad fenomnica y la unidad terica que vincula a la Ciencia de la Administracin Pblica, con otras ciencias polticas que tambin tienen al Estado como objeto de estudio. El momento histrico y terico exacto en el cual se define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado, es fcilmente perceptible en el primer libro escrito sobre Ciencia de la Administracin Pblica. Me refiero a la obra titulada Principios de Ciencia de la Polica (Grundzatze der Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique von Justi, publicada en 1756. En aqul entonces, polica significaba lo que hoy en da entendemos por administracin pblica. Von Justi afirmaba lo siguiente: "La polica es una ciencia tan poco conocida, que yo oso lisonjearme de ser el primero que haya dado de ella un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y que la haya tratado a fondo e independiente de todas las otras ciencias, que tienen alguna relacin con ella. La mayor parte de los errores que se han cometido sobre este punto, provienen de haberse confundido la polica con la poltica [Staatskunst, "arte del Estado"]. Nosotros tenemos infinidad de libros de poltica, en los cuales los principios de esta ciencia se hallan perfectamente bien establecidos, pero por haber mezclado en ellos cantidad de cosas relativas a la polica, no se ha tratado una ni otra de estas ciencias como deba hacerse. En efecto, cada una de ellas tiene sus extensiones y sus limitantes. La poltica tiene por fin la seguridad de la Repblica tanto por fuera como por dentro, y es su principal ocupacin instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos, o intentos de las potencias extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como tambin establecer un buen orden entre los sbditos, conocer los sentimientos que los unos tienen hacia los otros; igualmente que para el gobierno, ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar las medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de la polica es asegurar la felicidad del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre ellos, y aunque respecto de esta ltima se emplea y se ocupa an a procurar la seguridad interior del Estado, sin embargo, en esto no es ms que un instrumento de la poltica, y nota las ofensas que no hieren a la constitucin y al mantenimiento del Estado. "Muchos autores que han escrito sobre la polica, han confundido sus principios con los de hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas. Yo convengo en que estas dos ciencias tienen mucha relacin entre s. La polica es el fundamento y la base de la Ciencia de Hacienda

[Cameralwissenschaft o Finanzwissenschaft;] y a ella le toca ver hasta que punto pueda aumentarla sin vejacin del pblico; ms no impide esto, que estas dos ciencias tengan cada una sus lmites. La polica trabaja a conservar y a aumentar las rentas del Estado por la sabidura de sus reglamentos; y el que est encargado de la hacienda se ocupa de descubrir medios para emplearlas del modo ms ventajoso, para poder en tiempo de necesidad, o en la oportuna ocasin, subvenir a los gastos que est obligado a hacer. "Hay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede ponerse a M. Zinke, Consejero del Tribunal de Hacienda. El que estableci en el principio de su obra algunos principios fundamentales de la economa, de los cuales deduce los de la polica, despus examina algunas circunstancias particulares de la primera, luego relativamente a la polica; de manera que independientemente de infinidad de repeticiones en que cae, no trata de polica conforme deba hacerlo, porque esta ciencia se extiende ms que la economa, sin contar que omite una gran cantidad de artculos de polica importantsimos, de los que no trata sino muy de paso". La diversidad de materias representadas por la polica, la poltica, la economa y la hacienda, conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal. El Estado era, y es, la unidad que delnea el objeto de estudio de la Ciencia de la Administracin Pblica. La administracin pblica, en contraste a otras disciplinas tales como la Sociologa o la Economa, no cuenta con la posibilidad idiomtica de ligar su sustantivo con una adjetivacin referente al conocimiento. Por ejemplo, Sociologa est compuesta por Socios -referente a la sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que Economa est integrada por Eco -Oikos- y noma -nomos, conocimiento-. Es usual, por consiguiente, referirse a Ciencia de la Administracin. Sin embargo, ese trmino no es universalmente utilizado, aunque as se emplea en Espaa y Alemania: Ciencia de la Administracin, atendiendo que esta disciplina se refiere a la administracin por antonomasia: la administracin pblica. -Dicho sea de paso, habida cuenta que an no naca la administracin privada como una disciplina independiente, lo que ocurre en 1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no exista confusin alguna al respecto-. En Italia se agrega "pblica", de modo que all se llama Ciencia de la Administracin Pblica. En Francia se refieren a Ciencia Administrativa.

Como derivado de las culturas administrativas de esos pases, en otras naciones se utilizan indistintamente y de manera intercambiable las nociones referidas. Hay que hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde los profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la Administracin Pblica. En Mxico se est usando ms frecuentemente el trmino Ciencia de la Administracin Pblica, aunque se utilizan tambin alternativamente las otras categorizaciones. La Teora de la Administracin Pblica se refiere a la Ciencia de la Administracin Pblica, y pone el acento en los principios que sustentan el conocimiento administrativo, el conocimiento en s y el uso social que tiene. Por consiguiente, debemos desechar toda interpretacin de la Ciencia de la Administracin como una disciplina solamente destinada a tratar temas instrumentales y de escasa monta, tales como la racionalizacin de ingresos o los procesos administrativos inherentes al manejo de los expedientes, tal como lo hacen quienes se cien a las actividades institucionales antes referidas. Del mismo modo, tampoco es conveniente restringir el estudio de la administracin pblica a las aportaciones tericas del un slo pas, por ms atraccin o admiracin que inspire. Tal como lo ha explicado el catedrtico espaol Mariano Baena del Alczar, "a pesar de que existen meritorios estudios aislados, el pensamiento organizativo norteamericano apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni simpata". Antiguamente, la Ciencia de la Administracin Pblica estaba asimilada a nociones diferentes a su especificidad y con frecuencia se le consideraba poli, multi, pan o trans-diciplinaria. Vista de tal modo, la administracin pblica apareca como un campo de estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto, secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se liber del vasallaje a que la oblig el derecho durante la primera mitad del siglo XX, especialmente el derecho constitucional y el administrativo. Una de las caractersticas sobresalientes de la Ciencia de la Administracin Pblica, ha consistido en un proceso de construccin de su objeto de conocimiento a partir de una larga pugna por conservar su identidad y definicin. Pocas ciencias sociales han estado tan ocupadas por esta labor continua de construccin perenne de su saber, y no resulta siempre explicable para otros colegas porqu estamos empeados en rescatar y resaltar continuamente nuestro pasado. "Por todo ello parece relativamente arriesgado y difcil emprender un intento cientfico prximo

a las corrientes europeas, que, dando un salto cronolgico de casi siglo y medio, enlace con la tradicin de los iniciadores de los estudios administrativos en Espaa. Estos, salvo excepciones que no se encuentran entre las ms meritorias, no escribieron estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin del Estado". Es el Estado, pues, el centro de gravitacin a partir del cual se desarrolla la Teora de la Administracin Pblica. Se trata de retomar el hilo que se rompi hace ms ciento cincuenta aos y continuar estudiando el objeto de anlisis perdido: el Estado. Es regresar para continuar reconstruyendo una tradicin abandonada, para conservar a la Ciencia de la Administracin donde debe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel captulo extraviado de las ciencias sociales, el Cameralismo, y evitar que se nos pierda del todo el de la Ciencia de la Administracin del siglo XIX.
"El Cameralismo es virtualmente el captulo perdido de la historia de las ciencias sociales".
Small, Albion. The Cameralists: the Pioners of German Social Polity. New York, The University of Chicago Press. 1909. p. 7.

La Ciencia de la Administracin no entraa una disciplina en el sentido convencional del trmino, principalmente porque en su seno no existe un condicionamiento mutuo entre el objeto y el mtodo, que es caracterstico a las dems ciencias. Incluso, con mucha frecuencia se invocan los instrumentos epistemolgicos tan grandemente desarrollados por disciplinas hermanas como la Sociologa o la Ciencia Poltica. Slo ms recientemente, las Ciencias de Policy estn contribuyendo ms estrechamente con la Ciencia de la Administracin al desarrollo de metodologas especializadas, principalmente en materia de implementacin y evaluacin. El cultivo terico de la administracin pblica ha estado ms ocupado en la edificacin constante de su objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su propia metodologa: "el fin perseguido por esta llamada Ciencia de la Administracin es el conocimiento de las administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus relaciones con el poder y la sociedad". En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin metodolgica de construir una ciencia convencional, pues en nuestro caso existe un predominio del objeto sobre el mtodo: "es el objeto el que dota de unidad cientfica a la materia": el Estado. Esto no quiere decir, sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de la Administracin soslaye

los asuntos de la alta teora, sino que hace ms necesario precisar las condiciones de conocimiento a partir del objeto, no del mtodo. La Ciencia de la Administracin, principalmente desde la perspectiva europea continental, encuadra a las administraciones pblicas dentro su contexto histrico, poltico y social, y est lejos de la contemplacin de estas administraciones como una organizacin ms cuya nica finalidad sea la eficacia inmediata, "ignorando la diferencia abismal que media entre el poder pblico y las organizaciones privadas". En Gran Bretaa y los Estados Unidos, empero, de antiguo y ahora, existen tendencias orientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones y asimilarse de una manera ms estrecha y comprmentida con las apreciaciones transatlnticas. La Ciencia de la Administracin, tanto en lo referente a la organizacin como a los medios de accin de la administracin pblica, est integrada con principios de naturaleza universal, tales como los que constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX, Carlos Juan Bonnin haba advertido que por cuanto a la ndole de la sociedad, no se debe perder de vista que la naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las naturales, solamente procede con base en las leyes de creacin y conservacin sociales. De aqu se deduce que los mtodos de organizacin administrativa que no proceden de las leyes de la naturaleza poltica, constituyen un mal.27
"La Ciencia de la Administracin es, en efecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo que interesa el orden social".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos Palacios. 1834. pp. 35-36.

La Ciencia de la Administracin, como ciencia que estudia el espacio pblico y las relaciones entre ste y el espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de investigacin es la administracin pblica.