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Cuarto Informe Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible 2010

Un informe desde Centroamrica y para Centroamrica

Programa Estado de la Nacin - Regin Apdo. 1174 - 1200, Pavas - Costa Rica www.estadonacion.or.cr

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303.447.28 P964e4 Programa Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (Costa Rica) Cuarto Informe Estado de la Regin Centroamericana en Desarrollo Humano Sostenible: Resumen / PEN. San Jos C.R. 4 ed. : Estado de la Nacin 2011 550 p. : il. Col. ; 28 cm. ISBN 978-9968-806-58-9 1. DESARROLLO HUMANO. 2. DESEMPLEO REGIONAL. 3. CAMBIO CLIMATICO. 4. PANORAMA SOCIAL 5. DESARROLLO ECONOMICO. 6. PANORAMA POLITICO. 7. DEMOCRACIA. 8. INTEGRACIN REGIONAL. 9. EXCLUSION SOCIAL. 10. AMBIENTE. 11. CENTROAMERICA. I.Ttulo..

Primera edicin: Octubre 2011 Diseo y diagramacin: Erick Valdelomar | Insignia | ng Cubierta: Hctor Gamboa G. Litografa e imprenta: LIL S.A.

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Equipo responsable
Cuarto Estado de la Regin (2010) Consejo Consultivo Jorge Arosemena, Nstor Avendao, Angel Cal, Leonor Caldern, Carlos Fernando Chamorro, Jos Alvaro Clix Rodrguez, Luis Fernando Carrera, Arturo Condo, Luis Cosenza Jimnez, Flix Cristi, Ramn Abad Custodio Lpez, Hctor Dada Hirezi, David Escobar Galindo, Alida Espadafora, Alta Suzzane Hooker Blandford, Jaime Incer, Ral Leis (+), Otilia Lux de Cot, Anglica Maytin, Stanley Motta, Filiberto Penados, Sonia Picado, Adriana Prado Castro, Ana Quirs, Reina Rivera Joya, Pablo Rodas, Carlos Santos, Alex Segovia, Ricardo Sol, Carlos Tnnermann, Ana Evelyn Yacir de Lovo. Director del Programa Miguel Gutirrez Saxe. Subdirector del Programa Jorge Vargas Cullell. Coordinadores de investigacin Alberto Mora y Evelyn Villarreal. Equipo tcnico Mariamelia Abelln, Ronald Alfaro, Alvaro Clix, Carlos Castro, Karen Chacn, Amanda Chaves, Fraya Corrales, Steffan Gmez, Jennifer Len, Karla Meneses, Leonardo Merino, Natalia Morales, Isabel Romn, Susan Rodrguez. rea de estadstica Natalia Morales, Diego Fernndez, Antonella Mazzei, Karla Meneses, Dagoberto Murillo, Jos Antonio Rodrguez y Rafael Segura. rea de difusin Guido Barrientos, Tracy Correa, Vera Brenes, Tatiana Lpez y Arlene Mndez. rea administrativa Susan Rodrguez, Karol Arroyo, Arlene Mndez, Jos Jorge Montero, Susan Navarro, Giselle Rojas y Joani Valverde. Seor Ral Leis, distinguido centroamericano, educador de educadores y del pueblo. Desde el Primer Informe Estado de la Regin nos acompa con su patrio consejo y gran compromiso. Hoy lamentamos su temprana partida. Editor Programa Estado de la Nacin. Edicin de texto y correccin Alexandra Steinmetz y Ana Luca Lizano. Actualizacin y depuracin de los textos digitales Karen Chacn, Fraya Corrales, Giselle Rojas y Susan Rodrguez.

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PRESENTACIN PRLOGO AL CUARTO INFORME Un instrumento para el anlisis Un informe de y para la regin El mandato del Estado de la Regin Por qu un informe regional? Una iniciativa que se consolida y se renueva Una estrategia participativa de investigacin y deliberacin La difusin del Informe Limitaciones y comentario final CAPTULO 1 SINOPSIS Valoracin general (2011) La evolucin reciente del desempeo regional Aunque con un ritmo ms lento, se mantuvieron avances en reas clave Centroamrica experiment retrocesos en varios frentes La regin tiene que enfrentar una indita e intensa convergencia de vulnerabilidades y amenazas Prevenir que la intensificacin de la violencia vulnere el orden poltico Asumir la gestin del riesgo para que los efectos del cambio climtico no produzcan desastres a gran escala Prevenir severos efectos sociales ante eventuales alzas en precios internacionales de alimentos y combustibles Aprovechar la ventana de oportunidad que representa el bono demogrfico Prepararse para evitar que la incierta y voltil economa internacional cierre oportunidades de crecimiento Evitar que una nueva era de crnicos dficits pblicos limite polticas de desarrollo Las brechas podran causar una fractura regional Ms y mejores acciones regionales son posibles pese al adverso contexto Sin cambios internos en los pases, la integracin enfrenta lmites Valoraciones de Informes anteriores Valoracin general del Primer Informe Estado de la Regin, 1999 Valoracin general del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, 2003 Valoracin general del Informe Estado de la Regin (2008) Resumen de los captulos del Informe El dilema estratgico de reducir la exclusin social (captulo 10) Propsito Principales innovaciones Investigaciones de base Sntesis del argumento Hallazgos claves Resumen del anlisis

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INDICES

Seccin Panorama regional Captulo 2. Panorama Demogrfico Captulo 3. Panorama Social Captulo 4. Panorama Econmico Captulo 5. Panorama Ambiental Captulo 6. Panorama Poltico Captulo 7. Integracin Regional Seccin Desafos del desarrollo humano sostenible Captulo 8. El desafo de los Estados de y para la democracia Captulo 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico CAPTULO 2 PANORAMA DEMOGRFICO Hallazgos relevantes Valoraciones anteriores Valoracin general Introduccin Una visin de largo plazo Se desacelera el crecimiento de la poblacin Vara concentracin de la poblacin entre y dentro de los pases Disminuye la fecundidad y aumenta la esperanza de vida, pero con crecientes brechas entre los pases Probabilidades de muerte por grupos de edad son mayores para los hombres Tasas de crecimiento por edad confirman distintos ritmos de transicin en los pases Estructura por edad de la poblacin plantea nuevos retos y oportunidades Proporcin de poblacin infanto-juvenil es cada vez menor Estructura por edad evidencia envejecimiento de la poblacin Creciente poblacin en edad de trabajar Cambios en las relaciones de dependencia plantean oportunidades y retos Se intensifican movimientos de la poblacin entre y a lo interno de los pases Crecimiento de poblacin urbana genera fuertes presiones Ms all de las capitales, surgen nuevos centros de concentracin urbana Migraciones intrarregionales se concentran entre Nicaragua y Costa Rica Se intensifican las migraciones de centroamericanos hacia Estados Unidos Migraciones generan contradictorias implicaciones sociales y econmicas Delitos de trata de personas presionan la institucionalidad para la efectiva proteccin de derechos Los grupos rezagados: poblacin rural e indgena Transicin demogrfica en las zonas rurales es ms lenta Persisten altas tasas de mortalidad infantil y fecundidad en las poblaciones indgenas CAPTULO 3 PANORAMA SOCIAL Hallazgos relevantes Valoracin general 2011 Valoraciones anteriores Introduccin Expansin de capacidades Acceso a una vida larga y sana Transicin epidemiolgica en todos los pases Aumenta la esperanza de vida Mortalidad infantil disminuye Alta desnutricin infantil, pero sin datos recientes Prevalece baja cobertura de los servicios de salud Acceso a servicios bsicos: agua y electricidad Acceso a la educacin Incremento sostenido pero insuficiente de las coberturas educativas No asistencia a las aulas aumenta despus de los 11 aos Bajo logro educativo de la poblacin Persisten serios problemas de calidad de la oferta educativa Poco acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin

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Desigualdades sociales y pobreza Mejoras en la todava elevada inequidad en los ingresos Altos niveles y frgiles avances en pobreza Aumentos en la pobreza por efecto de la crisis econmica Otras estimaciones de pobreza tambin reflejan extendidas privaciones Amplias brechas subnacionales en las condiciones de vida de las poblaciones Cierre de brechas de pobreza entre zonas urbanas y rurales Baja cobertura y mal estado de la red vial obstaculizan integracin de territorios rurales Persisten fuertes y mltiples rezagos sociales de indgenas, mujeres, jvenes y personas con discapacidad Sistemticas desventajas de las poblaciones indgenas sin informacin actualizada No hay una firme tendencia a la reduccin de brechas por razones de gnero Jvenes enfrentan mayor pobreza y ms barreras de ingreso al mercado laboral Poblacin con discapacidad ms expuesta a la pobreza Inversin social y polticas de combate a la pobreza No hay evidencias de recortes recientes en el gasto social Importantes innovaciones recientes en la poltica social selectiva Sin evidencias de clientelismo o corrupcin sistemtica en los programas de transferencias condicionadas Impulso a las pensiones no contributivas para adultos mayores pobres CAPTULO 4 PANORAMA ECONMICO Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Oportunidades Desempeo de la regin estrechamente vinculado a la economa internacional Exportaciones, remesas e inversin extranjera directa determinaron el desempeo econmico de la regin Sectores de servicios registran mejores resultados Importaciones con mayor variabilidad durante los ciclos econmicos Exportaciones regulares con mejor desempeo que las de regmenes especiales Exportaciones intrarregionales crecen ms que las extrarregionales Mejor desempeo de las exportaciones amparadas a TLC Turismo experiment fuerte contraccin Contraccin en los flujos de remesas implic riesgos para la estabilidad Flujos de capitales privados responden tambin a ciclos de la economa internacional Transmisin gradual de la crisis al mercado laboral Estabilidad y solvencia Estabilidad y solvencia afectadas ms por factores exgenos que por polticas internas Contraccin econmica erosiona situacin fiscal Gobiernos favorecen el gasto corriente, mientras la inversin pblica se estanca Ingresos tributarios son impactados por los ciclos econmicos; impuesto sobre las ventas es el ms afectado Deuda pblica de la regin ha disminuido, pero el futuro no garantiza esa tendencia APORTE ESPECIAL CAPTULO 4 LA CRISIS ECONMICA INTERNACIONAL: IMPACTOS EN CENTROAMRICA CAPTULO 5 PANORAMA AMBIENTAL Pregunta generadora Hallazgos relevantes Valoracin general Valoracin general 2003 Valoracin general 2008 Introduccin Resultados de la gestin ambiental En riesgo sostenibilidad en el uso de los recursos naturales Bsqueda del desarrollo regional se paga con deuda ecolgica Recursos hdricos: abundancia aparente-escasez relativa Nuevos procesos potencian la degradacin del agua

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Uso agrcola del territorio tiende a reducirse Sobreexplotacin pesquera evidencia uso inadecuado e impulsa alternativas Nuevas ventanas de riesgo y conflictividad: el caso de la minera metlica Agenda de conservacin requiere fortalecimiento Fragilidad en la proteccin formal del territorio Aumenta el nmero de especies en peligro Prdida de bosque se mantiene, aunque a menor ritmo Nuevos escenarios de riesgo con mayor vulnerabilidad Creciente impacto de los desastres hidrometeorolgicos Expansin urbana sin planificacin, otro escenario de riesgo Procesos regionales de gestin ambiental Accin regional en la gestin del patrimonio comn: el caso de las cuencas compartidas Dos reas para la accin comn: ordenamiento territorial y contaminacin Avances conceptuales y rezagos prcticos en la gestin regional del riesgo Vulnerabilidad y exposicin mantienen la construccin social del riesgo Experiencia del huracn Mitch impulsa nuevo abordaje conceptual e institucional Lento paso de la poltica a la accin
CAPTULO 6 PANORAMA POLTICO Hallazgos relevantes Valoraciones anteriores Valoracin general 2011 Introduccin Esquema de anlisis y seguimiento Organizacin del captulo Perspectiva comparada: indicadores internacionales Relaciones cvico-militares Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisin Ejrcitos pequeos y sin desbalance extremo de fuerzas Sistema electoral Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas Ejecutivos no tienen mayora en los Congresos Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos Inclusin ciudadana Ampliacin efectiva del derecho de votar a adultos mayores y personas privadas de libertad Mayor reconocimiento al voto en el extranjero Cuotas de gnero en listas de candidatos a puestos pblicos Estados de derecho Sistemas de administracin de justicia Se intensifican cuestionamientos a la independencia judicial Limitada autonoma de jueces por falta de aplicacin de la carrera judicial Aumento en presupuestos no satisface necesidades mnimas Mayora de los pases sigue con pocos operadores judiciales Casos pendientes se incrementan y retardan la justicia Controles sobre la accin pblica Se ampla la normativa de control, pero persiste la debilidad institucional Dbiles ombudsman sujetos a los vaivenes polticos Poca efectividad de las leyes de acceso a la informacin Participacin ciudadana Sin mayores cambios en la participacin poltica electoral Relativamente bajos y fluctuantes niveles de participacin Estabilidad en sistemas de partidos no predijo riesgos polticos Electores votan por partidos que tienen bases territoriales nacionales Pocas oportunidades de participacin por medio de democracia directa Poco dinamismo en la participacin ciudadana no electoral Bajo activismo social Poca participacin en la gestin local Protestas sociales se concentran en trabajadores y grupos de vecinos

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Un desafo confirmado: la inseguridad amenaza a la estabilidad poltica regional Anexo. Cronologa sinttica de la crisis poltica en Honduras CAPTULO 7 INTEGRACIN REGIONAL Hallazgos relevantes Valoracin general 2011 Valoraciones anteriores Introduccin Conceptos bsicos Qu entendemos por Centroamrica? Qu entendemos por integracin regional? Qu entendemos por institucionalidad regional? Produccin normativa y programtica aumenta las competencias del SICA La reforma institucional avanz poco Crece normativa regional Limitados cambios al Parlamento Centroamericano Mayores competencias en las reas de seguridad y pesca Seguridad ciudadana se expande dentro de la institucionalidad regional Armonizacin de la normativa pesquera y acucola Florecimiento de planes y estrategias crea competencias sin ampliar capacidades No se fortalecen las capacidades institucionales del SICA Sin resolver limitaciones histricas de recursos humanos y financieros Recursos externos financian el proceso de integracin Persisten dificultades en el nombramiento de altos cargos del Sistema Incipientes mecanismos de coordinacin vertical con los pases Nacionalizar las decisiones: tarea pendiente del Comit Ejecutivo Reglamento de la Presidencia pro tempore podra ordenar la gestin Un intento de organizar las capacidades institucionales: el Plan Plurianual Signos de rendicin de cuentas Consejo Fiscalizador Regional detecta debilidades en control interno Se experimenta con la consulta ciudadana en las estrategias y planes Comit Consultivo participa en la consulta del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea Relaciones exteriores: bsqueda de aliados Principales procesos de la integracin centroamericana en el perodo 2007-2010 Se concluye negociacin con la Unin Europea Incorporacin de Panam al Subsistema de Integracin Econmica Unin aduanera progresa lentamente La apuesta en el Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (SIEPAC) Proyecto Mesoamrica: impulso a la infraestructura para la integracin Compra conjunta de medicamentos Anexo 1: Inventario de planes y estrategias de la integracin regional. 2002-2011 CAPTULO 8 EL DESAFO DE LOS ESTADOS DE Y PARA LA DEMOCRACIA Pregunta generadora Hallazgos relevantes Valoracin general Introduccin Perspectiva de anlisis Organizacin del captulo Metodologa y fuentes de informacin Alcances y limitaciones Aparatos institucionales poco propicios para la democracia Mayora de Estados con dbiles aparatos institucionales Predominan los Estados pequeos y simples, salvo en Costa Rica Prevalece asociacin inversa entre tamao del Estado y nivel de desarrollo econmico Intensa renovacin institucional en dcadas recientes Diferencias entre aparatos institucionales se acentuaron hacia el final del siglo XX

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Innovacin institucional con pocas races Democratizacin de regmenes polticos aceler la creacin de instituciones Funciones y estructuras desbordan el esquema republicano clsico Fuerte centralizacin de poder en la estructura institucional Ejecutivos controlan el tesoro pblico Potestad de nombrar jerarcas centralizada en el Ejecutivo Modelos hbridos de representacin en la toma de decisiones pblicas Fuerte presencia de arreglos corporativistas en la administracin pblica Empresarios son actores clave en las intrincadas redes corporativistas Corporativismo en un mbito estratgico: el caso de la Junta Monetaria en Guatemala Debilidad infraestructural de los estados frena democratizacin Sin capacidad para garantizar el financiamiento de la democracia Bajos ingresos y gastos para proveer servicios fundamentales Exitosas resistencias frenan la expansin de la base tributaria Sistemas de administracin de justicia con dbil poder infraestructural Aparatos judiciales endebles y concentrados en ciertos territorios Desbalance en reas de trabajo de la administracin de justicia Sin capacidad para dispensar justicia pronta Mayora de pases con dbiles e inequitativos sistemas pblicos de seguridad social Nota especial: La debilidad infraestructural para enfrentar la violencia homicida en Centroamrica Amenazas a la democracia desde el Estado Esfuerzos estatales para erosionar la independencia judicial Presiones sobre las cortes constitucionales No se acatan sentencias judiciales Actos para restringir mbitos de la legalidad democrtica Bloqueo de la justicia transicional: impunidad en violaciones a los derechos humanos Impedir escrutinio pblico permite un manejo discrecional de recursos estratgicos Impunes amenazas a la libertad de prensa Acoso gubernamental a medios de comunicacin Amenazas directas a la profesin periodstica
CAPTULO 9 EL DESAFO DE ENFRENTAR EL CAMBIO CLIMTICO Hallazgos relevantes Valoracin general Introduccin Evidencias y proyecciones del cambio climtico en la regin Centroamrica y su papel ante el cambio climtico global Comunidad cientfica aporta evidencia sobre transformaciones globales y regionales Bajo aporte relativo a las emisiones mundiales y el efecto invernadero Se proyectan cambios significativos en el clima regional Biodiversidad y ecosistemas muestran vulnerabilidad Patrimonio y recursos naturales podran ser fuertemente afectados Efectos diferenciados sobre la biodiversidad Efectos territoriales esperados: el caso de las zonas costeras Escasos registros regionales para conocer tendencias en el nivel del mar Escenarios de cambio climtico indican vulnerabilidad costera Posibles impactos sociales y econmicos Riesgo, cambio climtico y pobreza: vnculos identificables Creciente impacto e intensidad de los desastres Pobreza y vulnerabilidad, debilidades para enfrentar el cambio climtico Incipientes esquemas de gestin para un riesgo significativo Un debate en desarrollo: cambio climtico y salud pblica Implicaciones esperadas para la agricultura regional Un sector social y econmicamente vulnerable Potenciales efectos sociales y econmicos para la agricultura Otros elementos vulneran la capacidad de adaptacin agrcola Energa y cambio climtico, impacto en dos vas Dilemas globales y regionales en materia de energa, desarrollo y cambio climtico Uso energtico: responsable y vctima del cambio climtico

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Polticas y estrategias regionales ante el cambio climtico Amplio debate pero limitado compromiso a nivel mundial Centroamrica, acciones regionales buscan su norte Un punto de partida: dificultades para un abordaje integrado Acuerdos regionales, primeros pasos ante una enorme tarea Polticas y estrategias nacionales muestran poca concrecin Esfuerzos y desafos especficos en agricultura y energa CAPTULO 10 EL DILEMA ESTRATGICO DE REDUCIR LA EXCLUSIN SOCIAL Introduccin Justificacin Organizacin del captulo Metodologa y fuentes de informacin La exclusin social: retrato de un desastre humano Sntesis conceptual y metodolgica Conceptos bsicos: desigualdad y exclusin social La exclusin social como problema estructural Fuertes diferencias en la prevalencia de la exclusin social Dos patrones de inclusin social Aproximaciones territoriales indirectas a la exclusin social La exclusin como experiencia vital: las historias de dieciocho centroamericanos Ir a la escuela es un lujo Trabajar desde nios en situaciones de riesgo permanente Ciclos generacionales de maternidad y paternidad tempranas y numerosas Muertes evitables, enfermedades curables que se tornan crnicas Estar permanentemente expuesto al desastre Casi nulo acceso a servicios en el hogar Sensacin de impotencia y baja participacin poltica Perspectivas de reduccin de la exclusin social Polticas para la inclusin social Polticas inclusivas en los mercados laborales Polticas inclusivas en los servicios sociales El salto posible hacia una mayor inclusin social Dbiles capacidades instaladas para la inclusin Estimacin del salto realista a la inclusin El costo de un salto parcial, pero realista, a la inclusin Poca voluntad poltica para apoyar el salto a la inclusin Consulta a actores clave: sin acuerdo para combatir la exclusin Lectura analtica: dilema de accin colectiva y dominios reservados Escenario poltico futuro ms probable: deslizamiento hacia estados degradados Condiciones iniciales: la situacin estratgica actual Razones por las cuales la dinmica poltica bloquea un acuerdo Demanda ciudadana moderada para revertir una apremiante situacin social Partidos sin voluntad poltica para actuar Un bajo poder infraestructural del Estado inhibe la accin pblica Poderes fcticos ejercen su veto Baja probabilidad de un acuerdo poltico duradero Bloqueo poltico crea riesgo de deslizamiento hacia un Estado degradado Diferencia entre un Estado degradado y un Estado fallido Razones que hacen probable el surgimiento de un Estado degradado Salidas en falso Un escenario alternativo: el desbloqueo del sistema poltico Mecanismo que desarticulara el bloqueo El camino hacia el acuerdo poltico: formalizacin del escenario Disminuye intensidad del veto de poderes fcticos Aumenta la intensidad de la demanda ciudadana Mejora la voluntad poltica Se fortalece el poder infraestructural del Estado Evitar la instrumentalizacin del acuerdo poltico Anexo 1. Metodologa para medir la exclusin social

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Anexo 2. Perfiles de exclusin: una aproximacin etnogrfica Anexo 3. Metodologa para estimar el salto realista a la inclusin Anexo 4. Simulaciones del costo econmico de disminuir la exclusin Simulacin del costo de aumentar la cobertura del servicio de salud Simulacin del costo de la reinsercin en el sistema educativo Anexo 5. Metodologas para las consultas sociales y el estudio de dominios reservados Primera consulta, 2009 Segunda consulta, 2011 Estudio de dominios reservados Anexo 6. Metodologa para la elaboracin de escenarios polticos COMPENDIO ESTADSTICO Introduccin Metodologa utilizada en la elaboracin del Compendio Problemticas ms frecuentes de la informacin estadstica Carencia de auditoras de calidad de la informacin estadstica Dificultades de comparabilidad en indicadores clave Demorados procesos de solicitud de informacin Poco uso de las tecnologas de informacin y comunicacin Buenas prcticas regionales incentivan mejoras en la produccin de estadsticas nacionales Estadsticas de largo plazo Series anueales segn pas Estadsticas sociales Estadsticas econmicas Estadsticas polticas Estadsicas electorales Estadsticas ambientales Indicadores internacionales Definiciones, fuentes y notas tcnicas

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0.1 0.2 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14 3.15 3.16 3.17 3.18 3.19 3.20 3.21 4.1

Cuarto Informe Estado de la Regin: investigadores principales por captulo Red de investigadores regionales y nacionales sobre pobreza rural Centroamrica: Crecimiento real de los principales sectores econmicos. 2009 Centroamrica: Capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 Estructura del Cuarto Informe Estado de la Regin Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social Probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para reducir la exclusin social en las condiciones polticas imperantes Centroamrica: extensin territorial, poblacin y densidad de poblacin. 2010 Centroamrica: probabilidades de muerte, por grupos de edad. 1970-2010 Amrica Latina: tasas de crecimiento de la poblacin, segn grupos de edad. 1970-2010 y 1970-2025 Centroamrica: primera y segunda rea geogrfica con mayor concentracin de poblacin urbana. 2010 Centroamrica: poblacin nacida en la regin censada en pases distintos al de su nacimiento. Ronda censal de 2000 Centroamrica: ingresos por remesas totales. 2000, 2005 y 2009 Centroamrica: instrumentos internacionales contra la trata de personas suscritos por los pases, segn fecha de ratificacin legislativa Centroamrica: tasa global de fecundidad, segn rea de residencia Centroamrica: tasas de mortalidad infantil y tasas globales de fecundidad, por tipo de poblacin. ltimos censos publicados Centroamrica: tasas de mortalidad por principales enfermedades crnicas y muertes violentas, segn sexo. ltimo trienio disponible 2000-2007 Centroamrica: homicidios de mujeres. 2003-2006 Centroamrica: nios y nias menores de 5 aos que padecen desnutricin crnica. 2008 Centroamrica: cobertura de la seguridad social, regmenes generales. 2005-2008 Centroamrica: disponibilidad de servicios de agua y electricidad en las viviendas. Circa 2000 y 2009 Centroamrica: tasas netas de matrcula en educacin primaria. 1991, 2000, 2005 y 2010 Centroamrica: tasas netas de matrcula en educacin preescolar y secundaria. 2000, 2005 y 2008 Centroamrica: aos de educacin promedio de la poblacin de 18 aos y ms, segn grupos de edad. Circa 2008 Centroamrica: principales razones de no matrcula/asistencia al sistema educativo de las y los adolescentes de 15 a 17 aos. Circa 2008 Amrica Latina: resultados de la medicin de los aprendizajes en Matemtica, Lectura y Ciencias de los estudiantes de tercero y sexto grados de educacin primaria. 2006 Centroamrica: acceso de los hogares a las tecnologas de informacin y comunicacin. Circa 2000 y 2008 Centroamrica: distribucin del ingreso de los hogares Centroamrica: incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos/consumo en los hogares/poblacin. 2000-2010 Centroamrica: incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos en los hogares, por zona. 2000-2009 Centroamrica: analfabetismo e incidencia de la pobreza en poblaciones indgenas y no indgenas Centroamrica: poblacin femenina sin ingresos propios por grupos de edad. 2005, 2007 y 2009 Centroamrica: porcentaje de personas pobres, segn grupo de edad. 2007 y 2009 Centroamrica: gasto pblico social per cpita. 2000 y circa 2008 Centroamrica: gasto pblico en educacin y salud. 2007-2009 Programas de transferencias monetarias condicionadas en Centroamrica Centroamrica: incidencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupcin en programas de transferencias en municipios seleccionados de tres pases. 2010 Centroamrica: crecimiento de las exportaciones. 2000-2009

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4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 6.15 6.16 6.17 6.18 6.19 6.20 6.21 6.22 6.23 6.24 6.25 6.26 7.1 7.2 7.3 7.4

Centroamrica: crecimiento de las exportaciones regulares y de regmenes especiales. 2000-2009 Centroamrica: crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales. 2000-2009 Centroamrica: crecimiento de las exportaciones intrarregionales y extrarregionales. 2000-2009 Centroamrica: composicin porcentual de las exportaciones, por mercados. 2000 y 2009 Centroamrica: crecimiento de las exportaciones amparadas a TLC. 2000-2009 Centroamrica: crecimiento del ingreso de divisas por turismo. 2000-2009 Flujos de IED hacia Amrica Central y las economas emergentes, segn pas. 2000-2007 Centroamrica: crecimiento real del crdito al sector privado. 2004-2009 Centroamrica: indicadores bsicos sobre el mercado de trabajo. 2007-2009 Centroamrica: dficit de la cuenta corriente como porcentaje del PIB. 2000-2009 Centroamrica: variacin interanual del IPC general y de los alimentos. 2000-2010 Centroamrica: dficit fiscal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 2000-2009 Centroamrica: ejemplos de proyectos de saneamiento de aguas, por pas Algunos conflictos relacionados con la extraccin de materiales de cuerpos de agua Centroamrica: superficie agrcola. 2000, 2005 y 2008 Centroamrica: informacin bsica sobre pesca y acuicultura. 1995 y 2009 Centroamrica: volumen de produccin pesquera y acucola. 2000-2007 Centroamrica: conflictos mineros reportados por Ocmal. 2011 Centroamrica: reas protegidas, incluyendo territorio continental y marino-costero. 2011 Centroamrica: nmero y rea de las reservas naturales privadas, por pas. 2009 Centroamrica: rea total y prdida de humedales, por pas. 1980, 1990, 2000 y 2005 Perfil ecolgico de tres nuevos humedales designados como sitios Ramsar en 2010 Centroamrica: nmero de especies de flora y fauna, segn su estado. 2002 y 2010 Centroamrica: situacin de la cobertura forestal, por pas. 2010 Centroamrica: tasas de variacin anual de cobertura boscosa. 1990-2000 y 2000-2010 Algunos esfuerzos en materia de pago por servicios ambientales en Centroamrica Manifestaciones de riesgo intensivo en Centroamrica, por tipo de evento Caractersticas del crecimiento de zonas urbanas en Centroamrica Centroamrica: principales acuerdos multilaterales ambientales suscritos. 2010 Centroamrica: datos bsicos sobre las cuencas compartidas Centroamrica: nmero de empresas certificadas con ISO 14001, por pas. 1998-2009 Centroamrica: evolucin de la democracia, segn los ndices internacionales. 1990-2010 ndice de democracia de Economist Intelligence Unit. 2010 Leyes en materia de defensa aprobadas en Centroamrica. 2003-2006 Centroamrica: indicadores sobre las fuerzas armadas. 2005-2010 Centroamrica: continuidad o cambio en el control del Poder Ejecutivo en las dos ltimas elecciones Centroamrica: escaos legislativos del partido/alianza en el Gobierno Centroamrica: calificacin de autonoma profesional y partidaria de los rganos electorales Evolucin en la proporcionalidad de los sistemas electorales de Centroamrica Centroamrica: principales temas incluidos en las propuestas de reforma electoral. 2008-2010 Centroamrica: regulacin sobre el voto en el extranjero Centroamrica: estructura del gobierno judicial y competencias con respecto al rgimen de carrera de los jueces Centroamrica: presupuesto del Poder Judicial. 2005-2009 Centroamrica: razn entre los casos terminados y los casos ingresados, segn pas y ao, por materia. 2005 y 2009 Centroamrica: nuevas entidades relacionadas con la lucha contra la corrupcin Centroamrica: presupuestos de las entidades fiscalizadoras superiores Centroamrica: presupuesto de las entidades fiscalizadoras por habitante Centroamrica: caractersticas del nombramiento de autoridades de las cortes de cuentas o contraloras Centroamrica: quejas totales recibidas por los ombudsman. 2002-2009 Centroamrica: participacin en elecciones presidenciales, por regin. 1990-2009 Centroamrica: tipologa de los sistemas de partidos. 2009-2010 Centroamrica: consultas populares de alcance nacional. 1983-2010 Centroamrica: modos de participacin ciudadana, por pas y zona. 2010 Centroamrica: Interaccin ciudadana con los gobiernos locales. 2006 y 2010 Acciones colectivas en cuatro pases centroamericanos, segn el actor social que las impulsa. 2008-2009 Actores sociales y estrategias de protesta en cuatro pases centroamericanos. 2008 y 2009 Centroamrica: situaciones de inseguridad y escenarios polticos segn el Informe Estado de la Regin (2008) Centroamrica: creacin de organismos regionales, por rea temtica. 1940-2010 Centroamrica: nmero de reuniones presidenciales y participantes. 1986-2010 Centroamrica: instrumentos jurdicos regionales, por ao de aprobacin, segn tipo. 2000-2009 Centroamrica: tratados, protocolos y convenios aprobados, por rea temtica. 1951-2010

176 177 178 178 179 179 181 182 182 183 184 185 221 223 224 225 226 227 228 229 229 230 231 233 233 235 238 240 241 243 246 261 262 264 265 265 266 267 269 270 271 275 276 278 280 280 281 281 283 285 286 289 290 291 293 294 295 311 313 314 314

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7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 7.14 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 8.11 8.12 8.13 8.14 8.15 8.16 8.17 8.18 8.19 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 9.10 9.11 9.12 9.13 9.14 9.15 9.16 9.17 9.18 9.19 9.20 9.21 9.22 9.23 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

Principales modificaciones planteadas en el Protocolo de Reformas del Parlacen, con respecto al texto de 1986 Centroamrica: resumen de planes y estrategias, segn sector. 2002-2011 Presupuesto de la Secretara General del SICA. 2008-2010 Centroamrica: cooperacin europea, por principales programas y montos, segn perodo. 2002-2013 Reconstruccin parcial de los proyectos de cooperacin del SICA, por monto, segn rea temtica. 2000-2010 Reconstruccin parcial del financiamiento de proyectos de cooperacin de las entidades del SICA, por institucin receptora y fuente, segn tema. 2000-2010 Centroamrica: principales instituciones regionales, por sede y nacionalidad del jerarca. 2010 Auditoras financieras realizadas por el Consejo Fiscalizador Regional. 2008-2010 Costa Rica: temas de inters nacional, segn mbitos en los que la regin es relevante Proyecto Mesoamrica: inversin en proyectos estratgicos, a mayo de 2010 Centroamrica: entidades y presupuestos pblicos. 2009 Centroamrica: instituciones pblicas con antecedentes legales. 2009 Centroamrica: innovacin institucional en cuatro pases despus de 1950 Centroamrica: coeficientes de correlacin por pas, entre indicadores del rgimen poltico y la creacin de entidades pblicas. 1900-2009 Centroamrica: instituciones pblicas, segn su naturaleza jurdica. 2009 Centroamrica: origen del financiamiento de las instituciones pblicas. 2009 ndice de concentracin del poder institucional del Ejecutivo Pases con Estados pequeos y Ejecutivos dominantes. 2009 Centroamrica: presencia de arreglos corporativistas en las mximas instancias de las instituciones. 2009 Centroamrica: presencia de corporativismo en las instancias mximas de las entidades, segn dcada de creacin Guatemala: conformacin de la Junta Monetaria. 2009 Centroamrica: casos ingresados en primera instancia y jueces especializados, segn materia. 2005 y 2009 Centroamrica: efectividad en la resolucin de casos ingresados en primera instancia, segn materia judicial. 2005 y 2009 Centroamrica: balance de los sistemas de salud, segn principios de la seguridad social Centroamrica: desigualdades en la cobertura de pensiones. 2006-2009 Centroamrica: efectividad de las salas o tribunales constitucionales. 2005-2009 Centroamrica: mecanismos de presin del Estado sobre las salas o tribunales constitucionales Nicaragua: fondos ALBA/ALBA Caruna. 2007-2009 Centroamrica: acciones contra periodistas y medios de comunicacin. 2008-2011 Mundo: principales sectores generadores del cambio climtico Calentamiento medio mundial proyectado para la superficie terrestre. 2090-2099 Centroamrica: cambios esperados en variables climticas. 2020, 2050 y 2080 Posibles impactos del cambio climtico sobre los recursos hdricos de Centroamrica Registro de datos del nivel medio del mar en Centroamrica Posibles efectos del cambio climtico en enfermedades transmitidas por insectos Centroamrica: datos bsicos sobre el sector agropecuario en la economa Centroamrica: superficie sembrada de algunos cultivos. 2006 Centroamrica: datos bsicos de los pequeos productores de granos bsicos. 2005-2007 Centroamrica: efectos previsibles del cambio climtico en ecosistemas agrcolas al ao 2050 Centroamrica: estimado inicial del costo acumulado del impacto del cambio climtico en el sector agropecuario, segn escenario Centroamrica: situacin de los patrones ptimos para la productividad agropecuaria en temperatura y precipitacin Centroamrica: posicin de los pases en dos ndices internacionales Centroamrica: capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 Escenarios de evaluacin para la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020 Cronologa bsica de actividades oficiales clave de cambio climtico a nivel internacional Centroamrica: principales entidades relacionadas con el cambio climtico Centroamrica: cronologa bsica de actividades regionales sobre cambio climtico Estrategia Regional de Cambio Climtico: objetivos estratgicos y operacionales Centroamrica: comunicaciones nacionales ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. 2011 Acciones planteadas ante el cambio climtico en documentos nacionales Centroamrica: documentos que sealan responsables y recursos para ejecutar sus propuestas en materia de cambio climtico Centroamrica: condiciones y prioridades para la adaptacin al cambio climtico en agricultura Centroamrica: Hogares en exclusin social, segn pases. 2001, 2005 y 2009 Centroamrica: Ingreso promedio per cpita de los hogares excluidos con respecto al de los hogares incluidos. 2009 Costa Rica y Honduras: Niveles de pobreza de los hogares, segn situacin de exclusin/inclusin social Centroamrica: Hogares en situacin de exclusin social. 2001, 2005 y 2009 Centroamrica: Hogares en exclusin/inclusin social, segn zona. 2001, 2005 y 2009 Perfiles de las personas entrevistadas en situacin de exclusin social Centroamrica: Capacidad de inclusin y salto realista, por pas. Circa 2009

315 317 319 319 320 321 321 323 328 333 349 351 353 355 357 357 359 360 362 362 367 373 374 376 377 380 381 385 388 400 404 405 411 413 421 422 422 422 425 427 428 430 431 432 435 438 439 442 446 447 449 453 463 463 464 464 465 468 477

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NDICES

10.8 10.9 10.10 10.11 10.12 10.13 10.14 10.15 10.16 10.17 10.18 10.19 10.20 10.21 10.22 10.23 10.24

Centroamrica: Simulaciones de superacin de la exclusin social dura, segn zona Centroamrica: Costo fiscal aproximado de un salto a la inclusin social Asuntos sealados como prioritarios en el temario del Informe Estado de la Regin por algunas personalidades consultadas. Agosto de 2009 Sntesis de las respuestas de doce actores clave a acciones propuestas para combatir la exclusin, febrero-abril de 2011 Ejemplos de poderes fcticos en accin Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social Caractersticas de los Estados minimalistas, Estados degradados y Estados fallidos Puntuacin de los pases centroamericanos en el ndice de Estados fallidos y otros ndices relevantes sobre el desarrollo institucional de los Estados. Circa 2010 Salida en falso en el deslizamiento hacia un Estado degradado Ejemplos de amenazas letales, inmediatas e inminentes que pueden debilitar el bloqueo poltico Resumen de las probabilidades de las variables en el modelo dinmico Centroamrica: Simulaciones de superacin del ncleo duro de la exclusin en las zonas urbanas Centroamrica: Simulaciones de superacin del ncleo duro de la exclusin en las zonas rurales Centroamrica: Estimacin de la magnitud del salto realista a la inclusin en el tema de salud Centroamrica: Estimacin del costo total del salto realista a la inclusin en el tema de salud Centroamrica: Estimacin de la magnitud del salto realista a la inclusin en el tema de educacin y del costo implicado Escalas ordinales utilizadas en la elaboracin de escenarios polticos utilizando el software QGeNIe

479 479 480 482 483 485 494 495 497 499 504 512 513 515 516 516 519

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ndice de recuadros
0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 2.1 2.2 2.3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6.1 6. 2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 7.1 7.2 7.3 7.4 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 Qu es Centroamrica? Auspiciadores y red de cooperantes del Cuarto Informe Estado de la Regin Determinantes de la pobreza rural en Centroamrica: desafos y oportunidades para la accin Sobre los usos y resultados del Informe Estado de la Regin (2008) Mdulo El aterrizaje de los nmeros Centroamrica comparte contrastes demogrficos con Amrica Latina La fuga de cerebros Principales acciones regionales en materia migratoria Femicidio en Centroamrica Jvenes que no estudian ni trabajan Dificultades con las fuentes de informacin para medir pobreza en Centroamrica Los ndices de pobreza humana y de pobreza multidimensional del PNUD La integracin social en Centroamrica La metodologa de listas experimentales para el estudio de temas complicados Conflictos mineros e implicaciones ambientales: un caso en Guatemala Estudios y acciones en torno al estado de los anfibios en Panam El pago por servicios ambientales en Centroamrica Consideraciones sobre la medicin del riesgo intensivo y el riesgo extensivo Principales instrumentos regionales para la gestin ambiental y sus objetivos centrales Algunas iniciativas nacionales de manejo de cuencas en Centroamrica Dos ejemplos de certificaciones para la gestin ambiental en Centroamrica Avances conceptuales en la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres del 2010 El ndice de democracia de Economist Intelligence Unit De democracias imperfectas a regmenes hbridos: Honduras y Nicaragua en el ndice de democracia de The Economist La proporcionalidad de los sistemas electorales y el ndice de Rose Cumplimiento de compromisos internacionales de lucha contra la corrupcin Baja confianza ciudadana en las instituciones de control Indicadores para analizar el tipo y la dinmica de los sistemas de partidos Discusiones centroamericanas sobre la idoneidad y pertinencia de los indicadores de sistemas de partidos La difusin de los mecanismos de democracia directa en sistemas polticos representativos Base de datos de acciones colectivas en cuatro pases de Centroamrica Proyectos subregionales Radiografa del proceso de consulta y participacin ciudadana de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (Ecadert) Los empresarios y la responsabilidad social empresarial regional (RSER) Cules son los intereses nacionales de cada pas miembro del SICA en la regin centroamericana? Las novedosas fuentes de informacin del captulo Alcances y lmites de los indicadores del nmero de instituciones y presupuestos pblicos Democratizacin y cambio en el aparato institucional pblico ndice de concentracin de poder institucional en el Ejecutivo Dos modelos de toma de decisiones pblicas: corporativismo y pluralismo Repercusiones regionales de la violencia Importantes diferencias en el acceso ciudadano a la justicia constitucional en Centroamrica El acatamiento de sentencias judiciales (compliance): lnea futura de investigacin 38 40 44 46 47 102 116 117 133 140 145 147 155 159 227 231 234 237 242 244 245 249 261 262 268 279 282 286 287 289 292 309 325 326 328 348 350 354 358 361 377 380 383

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NDICES

8.9 8.10 8.11 8.12 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.10 10.11 10.12

Dominios reservados de la poltica pblica en Centroamrica Hitos relevantes de la cooperacin Nicaragua-Venezuela Cambios recientes en normas atinentes a la libertad de prensa en Centroamrica El Principio 13 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin Escenarios de cambio climtico: consideraciones tcnicas sobre su presentacin Estimaciones sobre el impacto del cambio climtico en ecosistemas de Guatemala Impacto del cambio climtico en la sostenibilidad de la caficultura en Nicaragua Propuestas del CC-SICA en materia de vulnerabilidad, adaptacin y mitigacin Algunos puntos definidos por la ERCC para la implementacin de sus objetivos Cambio climtico y gobernanza del agua Deforestacin evitada: caractersticas de los mecanismos REDD Sistemas agroforestales, seguridad alimentaria y cambio climtico Rainforest Alliance promueve una agricultura amigable con el clima Exclusin social y pobreza Sistemas de salud y crisis internacional Sistemas de pensiones y crisis: respuestas y opciones La capacidad de inclusin social Diferencia entre dominios reservados y oposicin legtima Definicin de acuerdo poltico duradero Interpretacin de los diagramas sobre el escenario para un acuerdo poltico duradero contra la exclusin Es posible una accin pblica eficaz y con rendicin de cuentas en Centroamrica? Estado degradado como posible escenario acenta rasgos ya existentes Baja probabilidad de revoluciones sociales La cooperacin internacional en Centroamrica Otros factores relevantes por considerar en la valoracin de la probabilidad de un acuerdo poltico para combatir la exclusin

384 386 387 388 403 409 429 441 444 445 449 450 451 463 475 476 477 482 484 486 491 495 499 501 505

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ndice de grficos

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 2.11 2.12 2.13 2.14 2.15 2.16 2.17 2.18 2.19 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Centroamrica: Tasa de homicidios por cien mil habitantes. 2000-2010 Centroamrica: Crecimiento promedio del PIB real, por pas. 2000-2010 Centroamrica: Tasa de desempleo abierto. 2007-2009 Centroamrica: Centroamrica: jvenes (de 12 a 24 aos) que no estudian ni trabajan, por pas, segn zona y sexo. Circa 2009 Centroamrica: Nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicos, por dcada. 1940-2010 Centroamrica: ndice de envejecimiento. 1970-2025 Centroamrica: Carga tributaria, segn tipo de impuesto. 2000 y 2009 Centroamrica: magnitud de la exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI Amrica Latina: Tasas de crecimiento de la poblacin. 1950-2020 Amrica Latina: Relacin entre la tasa global de fecundidad y la esperanza de vida al nacer. 2010 Centroamrica: evolucin de las tasas globales de fecundidad y la esperanza de vida al nacer. 1950-2015 Centroamrica: Tasas especficas de fecundidad por edad. 2005-2009 Centroamrica: Distribucin de la poblacin, por sexo y edad. 2000 y 2010 Centroamrica: distribucin de la poblacin, por grupos de edad. 1970-2025 Centroamrica: ndice de envejecimiento. 1970-2025 Centroamrica: Porcentaje de poblacin con edades entre 15 a 64 aos. 1980-2025 Centroamrica: Razn de dependencia. 1970-2025 Centroamrica: Esperanza de vida al nacer y esperanza de vida sana. 2007 Centroamrica: Poblacin total y distribucin por rea de residencia. 1970-2010 Amrica Latina y Centroamrica: Distribucin de la poblacin, por rea de residencia. 1970-2050 Centroamrica: Porcentaje poblacin urbana. 1970-2010 Centroamrica: Razn de urbanismo. 1970-2020 Centroamrica: Primaca de la regin metropolitana principal. 2000, 2005 y 2009 Inmigrantes centroamericanos en Espaa. 2009 Centroamrica: Poblacin entre 15 y 64 aos de edad, por rea de residencia. 2010 Centroamrica: Tasa de mortalidad infantil, segn rea de residencia Centroamrica: estructura de la poblacin indgena y no indgena, por edad y sexo. ltimos censos publicados Centroamrica: Esperanza de vida al nacer. 2000-2010 Centroamrica: Tasas de mortalidad infantil. 2000-2009 Centroamrica: Tasas de asistencia escolar de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos. Circa 2008 Centroamrica: Jvenes de 12 a 24 aos que no estudian ni trabajan, segn zona y sexo Centroamrica: Proporcin de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al ltimo grado de enseanza primaria. 1992 y circa 2008 Costa Rica: supervivencia de los alumnos que ingresaron al primer ao de educacin formal. 2007 Centroamrica: Analfabetismo en personas de 15 aos o ms, segn zona de residencia Centroamrica: Fuerza de trabajo femenina. Circa 2000 y 2009 Centroamrica: Ingreso laboral promedio de las mujeres con respecto al de los hombres. Circa 2002 y 2009 Centroamrica: Composicin del gasto social per cpita promedio. 2000-2008 Crecimiento real de la produccin mundial y de Centroamrica. 2000-2010 Centroamrica y Estados Unidos: Crecimiento de la actividad econmica. 2000-2010 Centroamrica: ndice de apertura comercial. 2000 y 2008 Centroamrica: Producto interno bruto e ingreso nacional disponible. 2004-2010 Centroamrica: Composicin de la balanza de transferencias corrientes netas de la balanza de pagos. 1980-2007 Centroamrica: Crecimiento real de la inversin y la demanda externa. 2004-2007

57 58 58 59 59 63 64 75 102 103 104 105 107 108 109 109 110 110 111 111 112 112 113 115 120 121 122 134 134 139 141 141 142 149 152 153 156 169 170 171 171 172 173

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NDICES

4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13 4.14 4.15 4.16 4.17 4.18 4.19 4.20 4.21 4.22 4.23 4.24 4.25 4.26 4.27 4.28 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 8.11 8.12 8.13 8.14 8.15 8.16 8.17 8.18 8.19 8.20

Centroamrica: Crecimiento real del consumo privado y pblico. 2004-2007 Centroamrica: Crecimiento real del PIB. 2000-2010 Centroamrica: Crecimiento real del consumo, privado y pblico. 2009 Centroamrica: Crecimiento real de los sectores productivos. 2004-2009 Centroamrica: Variacin porcentual de los trminos de intercambio en comparacin con Amrica Latina. 2000-2009 Centroamrica: Participacin porcentual del comercio intrarregional en las importaciones y exportaciones totales. 1960-2009 Centroamrica: Crecimiento del comercio con el TLC-CA. 2003-2008 Centroamrica: Flujo de remesas como porcentaje del PIB. 2000-2009 Centroamrica: Flujos de inversin extranjera directa (IED). 2000-2009 Centroamrica: Variacin de los flujos de IED como porcentaje del PIB. 2008-2009 Centroamrica: Evolucin de la inflacin. 2000-2010 Centroamrica: Tasas de inters pasivas reales a seis meses. 2000-2010 Centroamrica: Dficit fiscal del Gobierno Central como porcentaje del PIB. 2000-2009 Centroamrica: Variacin en los gastos corrientes, de capital e intereses, como porcentaje del PIB. 2004-2009 Centroamrica: Ingresos tributarios como porcentaje del PIB. 1999 y 2009 Centroamrica: Variacin de la recaudacin tributaria con respecto al PIB, por tipo de impuesto. 2000-2009 Centroamrica: Deuda pblica en relacin con el PIB. 2000-2009 Centroamrica: Resultado primario como porcentaje del PIB. 2000 y 2009 Centroamrica: Crecimiento real de la produccin. 2007-2010 Centroamrica: Dficit fiscal del Gobierno Central con respecto al PIB. 2007-2009 Centroamrica: Tasa de desempleo abierto. 2007-2009 Centroamrica: Crecimiento en los salarios reales promedio. 2007-2009 Centroamrica, Estados Unidos y el mundo: huella ecolgica, biocapacidad e IDH. 2007 Centroamrica: Oferta hdrica potencial y capital hdrico per cpita Centroamrica: Uso consuntivo del agua, segn sector. Circa 2005 Centroamrica: Poblacin con acceso a agua potable. 2000 y 2008 Centroamrica: Superficie agrcola como porcentaje de la superficie terrestre. 2008 Centroamrica: Nmero de especies endmicas y especies endmicas amenazadas. 2008 y 2010 Centroamrica: Porcentaje de bosques, segn regmenes de propiedad. 2005 Centroamrica: Nmero de reportes de desastre, por tipo de evento. 1990-2009 Centroamrica: Desproporcionalidad de los sistemas electorales en la conformacin de los Parlamentos. 1990-2010 Centroamrica: Escaos ocupados por mujeres en los Parlamentos Centroamrica: Nmero de jueces totales y nombramientos con base en el mrito Centroamrica: Casos entrados en el Poder Judicial por cada mil habitantes y gasto judicial per cpita. 2005 y 2009 Centroamrica: Habitantes por defensor, segn departamento o provincia. 2009 Centroamrica: Diferencial de la confianza ciudadana en las instituciones de control con respecto a los medios de comunicacin. 2010 Centroamrica: Participacin en elecciones presidenciales. 1990-2010 Centroamrica: ndice de nacionalizacin partidaria (INP) de los dos principales partidos polticos en las ltimas cuatro rondas electorales en cada pas Centroamrica: Participacin en protestas sociales, segn afiliacin a un partido Centroamrica: Entidades pblicas, segn sector de actividad. 2009 Centroamrica y Chile: PIB per cpita y cantidad de instituciones pblicas. 2009 Centroamrica: Vida institucional media de las instituciones pblicas existentes en 2009 Centroamrica y Chile: Configuracin temporal de la institucionalidad pblica existente en 2009 Guatemala: Antigedad de entidades pblicas eliminadas. 1931-2008 Centroamrica: Creacin de entidades pblicas y calificacin del rgimen poltico. 1900-2008 Centroamrica: Tipos de funciones desempeadas por las instituciones pblicas. 2009 Centroamrica: Naturaleza jurdica de las instituciones pblicas, segn fuente de financiamiento. 2009 Centroamrica: ndice de concentracin de poder institucional en el Ejecutivo Centroamrica: modo de nombramiento del mximo jerarca de las instituciones. 2009 Costa Rica: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 Guatemala: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 El Salvador: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 Honduras: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 Nicaragua: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 Panam: Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009 Centroamrica: indicadores agregados del poder infraestructural de los Estados. 2005-2009 Guatemala: reformas fiscales por administracin de gobierno, carga tributaria y resultado fiscal. 1986-2009 Guatemala: recursos de inconstitucionalidad en materia fiscal otorgados e improcedentes segn la Corte de Constitucionalidad. 1988-2009 Centroamrica: nmero de defensores pblicos por departamento o provincia, segn ndice de desarrollo humano (IDH). 2009

173 174 174 175 176 177 179 180 180 181 183 184 185 186 186 187 188 188 192 194 195 198 218 219 219 220 224 232 233 237 268 272 274 276 277 282 285 288 291 350 351 351 352 353 355 356 358 359 360 363 364 364 365 365 366 368 369 369 370

NDICES

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8.21 8.22 8.23 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 9.10 9.11 10.1 10.2 10.3

Centroamrica: Correlaciones significativas (=0,01) entre las tasas de homicidios de los pases. 2000-2010 Centroamrica: trayectoria de tasa de homicidios y el gasto del organismo judicial. 2000-2010 Centroamrica: tasa de homicidios y densidad de policas por habitante. 2007 Mundo: temperatura superficial promedio anual del aire. 1880-2010 Mundo: valores de concentracin de CO2 atmosfrico. 1958-2010 Centroamrica: crecimiento de las emisiones nacionales totales de CO2. 1960-2006 Centroamrica: emisiones anuales de GEI por habitante. 2005 Centroamrica: emisiones de GEI por actividad, brutas y netas. 2000 Centroamrica, Repblica Dominicana y Mxico: proyeccin del rea afectada severamente, segn ao y escenario Centroamrica: estimacin del rea impactada por el cambio climtico en los Sinap. 2070-2099 Centroamrica: nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicos, por dcada. 1940-2010 Amrica Latina: ndice de dficit por desastres y prdida probable en el 2008 Centroamrica: IRR-ICCRR, segn factores impulsores del riesgo. 2010 Centroamrica: participacin de la PEA agrcola en la PEA total. 2009 Centroamrica: Magnitud de la exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI Centroamrica: Medida indirecta de corrupcin en los programas de transferencias condicionadas en tres pases seleccionados Centroamrica: ayuda oficial para el desarrollo. 2002-2009

378 378 378 401 401 402 402 403 407 408 416 420 420 423 465 491 501

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NDICES

ndice de mapas
1.1 1.2 1.3 3.1 3.2 5.1 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 10.1 10.2 Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenario. Centroamrica: Tasas de homicidios a nivel departamental Centroamrica: red vial y pobreza. Circa 2009 Centroamrica: municipios rurales con fuerte concentracin de poblacin pobre. 2010 Centroamrica: red vial y pobreza Centroamrica: reas quemadas. Enero 2000-marzo 2011 Costa Rica: operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia El Salvador: operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Guatemala: operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Panam: operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Costa Rica: oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia El Salvador: oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Guatemala: oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Panam: oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenario. 2070-2100 ndice de severidad climtica proyectada al ao 2050, en los escenarios B2 y A2 Guatemala: probabilidad de cambios en la vegetacin en los escenarios B1 y A2 reas crticas para la biodiversidad terrestre en el escenario A2 al ao 2050 Centroamrica: zonas vulnerables a una elevacin de un metro en el nivel del mar Trayectoria de los ciclones tropicales en Mesoamrica. 1851-2009 reas propensas a sequas e inudaciones en Centroamrica Nicaragua: zonas aptas para la caficultura actualmente y en el ao 2050, segn escenarios de cambio climtico Guatemala: cuencas hidroelctricas y variacin esperada en la precipitacin. 2080 Centroamrica: municipios rurales con bajo y medio-bajo nivel de desarrollo. Circa 2010 Centroamrica: penetracin de la infraestructura vial y nivel de desarrollo humano. Circa 2009 62 65 66 149 150 236 371 371 371 371 372 372 372 372 406 407 410 412 414 417 418 429 433 467 467

NDICES

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ndice de diagramas
0.1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.10 10.11 10.12 10.13 10.14 Proceso de preparacin del Informe Estado de la Regin Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social Conexiones documentadas del captulo sobre exclusin social con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Panorama demogrfico con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Panorama social con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Panorama econmico con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Panorama ambiental con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Panorama poltico con otros captulos Conexiones documentadas del captulo Integracin regional con otros captulos Conexiones documentadas del captulo sobre Estados de y para la democracia con otros captulos Conexiones documentadas del captulo sobre cambio climtico con otros captulos Centroamrica: rutas prototpicas de inclusin social Submodelo sobre demanda ciudadana, tipo de relacin entre variables y su magnitud Submodelo sobre voluntad poltica: tipo de relacin entre variables y su magnitud Submodelo sobre el poder infraestructural del Estado: tipo de relacin entre variables y su magnitud Submodelo sobre poderes fcticos: tipo de relacin entre variables y su magnitud Anlisis integrado: baja probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para combatir la exclusin social Soluciones al problema de accin colectiva en relacin con la exclusin social Escenario de bloqueo poltico Escenario de impacto de amenaza Escenario de desbloqueo Escenario de refuerzo Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social Situaciones de exclusin en las escalas de insercin laboral y ciudadana social Clasificacin prototpica de zonas de inclusin y de exclusin social 4 77 78 79 80 81 83 84 85 87 88 466 487 489 490 492 493 498 502 502 502 502 503 508 509

ndice de figuras
7.1 Tipos de accin regional 310

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NDICES

SIGLAS

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Siglas

A
Aacid ACDI Agencia Andaluza de Cooperacin Internacional al Desarrollo Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional Acenvi Asociacin Centroamericana para la Vivienda Acicafoc Asociacin Coordinadora Indgena y Campesina de Agroforestera Comunitaria Centroamericana Acnur Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados Adapcca Proyecto Apoyo al diseo y aplicacin de polticas comunes centroamericanas (Sieca-UE) ADC Alianza Democrtica Campesina (El Salvador) ADS Asociacin Demogrfica Salvadorea AEA Alianza en Energa y Ambiente con Centroamrica (SICA) AEC Asociacin de Estados del Caribe Aecid Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo AED Asociacin Empresarial para el Desarrollo (Costa Rica) AFH Agenda Forestal Hondurea Agexport Asociacin Guatemalteca de Exportadores AIE Agencia Internacional de Energa AL Alianza Liberal ALAI Agencia Latinoamericana de Informacin ALBA / ALBA-TCP Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica - Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBA-TCP) Albanisa ALBA Petrleos de Nicaragua S.A. ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas AliaRSE AliaRSE para el Desarrollo / Fundacin para la Sostenibilidad y la Equidad (Costa Rica) Alides Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (CCAD-SICA) ALN Alianza Liberal Nicaragense AMI Autopista Mesoamericana de la Informacin (Proyecto Mesoamrica) AMSS rea Metropolitana de San Salvador ANAM Autoridad Nacional del Ambiente (Panam)

Ancon ANDA AP APM APU Arena ARNPG ASDI Asies Asorena

Asvem

Asociacin Nacional para la Conservacin de la Naturaleza (Panam) Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados de El Salvador reas protegidas reas de patrimonio mundial Alianza Pueblo Unido ( Panam) Alianza Republicana Nacionalista (El Salvador) Asociacin de Reservas Naturales Privadas de Guatemala Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (Guatemala) Asociacin de Organizaciones no Gubernamentales de Recursos Naturales y Ambiente Asociacin de Veteranos Militares de El Salvador General Manuel Jos Arce

B
Banguat Bantrab BCCR BCH BCIE BCN BCR BEA Benic Berds BID BIRF BLM Banco de Guatemala Banco de los Trabajadores (Guatemala) Banco Central de Costa Rica Banco Central de Honduras Banco Centroamericano de Integracin Econmica Banco Central de Nicaragua Banco Central de Reserva de El Salvador Oficina de Anlisis Econmico (Estados Unidos, sigla en ingls) Belize National Indigenous Council Sistema de Recursos de Informacin en Biodiversidad y Ambiente de Belice (sigla en ingls) Banco Interamericano de Desarrollo Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento Bowman-Lehoucq-Mahoney (ndice de clasificacin de los tipos de regmenes polticos existentes en Centroamrica a lo largo del siglo XX) Banco Mundial Bertelsmann transformation index

BM BTI

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C
CAC Cacif

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SIGLAS

CDC-EEUU Consejo Agropecuario Centroamericano (SICA) Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Guatemala) Cooperacin Austriaca para el Desarrollo Convencin Americana sobre Derechos Humanos Corporacin Andina de Fomento Climate analysis indicators tool (WRI) Evaluacin Probabilista de Riesgo para Amrica Central (liderado por Cepredenac-SICA, en colaboracin con EIRD-ONU, BID y Banco Mundial; sigla en ingls) Comit Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana Comunidad del Caribe (sigla en ingls) Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica (sigla en ingls) Cooperativa de Ahorro y Crdito Rural (Nicaragua) Partido Centro de Accin Social (Guatemala) Programa Centroamericano de Control de Armas Pequeas y Ligeras (SICA y PNUD) Centro del Agua del Trpico Hmedo para Amrica Latina y el Caribe Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza Cdigo Aduanero Uniforme Centroamericano Banco Central de Belice (sigla en ingls) Corredor Biolgico Mesoamericano Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (sigla en ingls) Consejo Centroamericano de Bosques y reas Protegidas Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SICA) Centro de Cambio Climtico de la Comunidad del Caribe Comit de Cooperacin de Hidrocarburos de Amrica Central (SICA) Corte Centroamericana de Justicia (SICA) Consejo del Comercio de Mercancas (OMC) Comisin Centroamericana Permanente para la Erradicacin de la Produccin, Trfico, Consumo y Uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrpicas y Delitos Conexos (SICA) Centro Centroamericano de Poblacin (UCR) Comit Consultivo del SICA Caja Costarricense de Seguro Social Consejo Centroamericano de Turismo (SICA) Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (SICA) Cambio Democrtico (Panam) Convergencia Democrtica (El Salvador) CDC-El Salvador CD-PNL CEAC CECC Cedaw

CAD CADH CAF CAIT Capra

Capre

CEE Cefemina Ceicom CEJA Cejil CEL CELA Celade Celare CEN Cenat Cenpromype CentraRSE Centroestad Cepal Cepredenac CFE CFR-SICA CGC CGIAR CGR CIAT CICC Cicig CIDE CIDH Cidse CIEN

Caricom Carsi Caruna CASA Casac Cathalac Catie Cauca CBB CBM CBSI CCAB-AP CCAD CCCCC CCHAC CCJ CCM CCP

CCP CC-SICA CCSS CCT CCVAH CD CD

Centros para el Control y la Prevencin de Enfermedades (Estados Unidos) Centro para la Defensa del Consumidor (El Salvador) Coalicin Cambio Democrtico-Partido Nacional Liberal (El Salvador) Consejo de Electrificacin de Amrica Central Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (SICA) Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (sigla en ingls) Comunidad Econmica Europea Centro Feminista de Informacin y Accin Centro de Investigacin sobre Inversin y Comercio Centro de Estudios de Justicia de las Amricas Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (sigla en ingls) Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (El Salvador) Centro de Estudios Latinoamericanos Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (Cepal) Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (Universidad Pedro de Valdivia, Chile) Centros de Educacin y Nutricin (Costa Rica) Centro Nacional de Alta Tecnologa (Conare, Costa Rica) Centro Regional para la Promocin de la Micro y Pequea Empresa en Centroamrica (SICA y Sieca) Centro para la Accin de la Responsabilidad Social Empresarial (Guatemala) Comisin Centroamericana de Estadstica (SICA) Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (SICA) Comisin Federal de Electricidad (Mxico) Consejo Fiscalizador Regional del SICA Contralora General de Cuentas de la Repblica de Guatemala Grupo Consultivo para la Investigacin Agrcola Internacional (sigla en ingls) Contralora General de la Repblica (Costa Rica) Centro Internacional de Agricultura Tropical (CGIAR) Convencin Interamericana contra la Corrupcin Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (Mxico) Comisin Interamericana de Derechos Humanos Cooperacin Internacional para el Desarrollo y la Solidaridad Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (Guatemala)

SIGLAS

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CIER Cigefi CIN Cinai CIPC CIS Cites

Clacds CMC CMCA CMNUCC CNE CNHM CNULD Cocatram Cocesna Cociss Cocit Codicader Comieco Comisca Comitran Comjib Commca Comriedre Comtelca Conabisah Conadeh Conagua Conama Conanp Conap Conare

Comisin Regional de Interconexin Elctrica Centro de Investigaciones Geofsicas (UCR) Comit Intergubernamental de Negociacin Centros Infantiles de Nutricin y Atencin Integral (Costa Rica) Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad Consejo de Integracin Social Centroamericana (Sisca-SICA) Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (sigla en ingls) Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (Incae) Conferencia Mundial sobre el Clima Consejo Monetario Centroamericano Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias (Costa Rica) Comit Nacional de Hidrologa y Meteorologa (Costa Rica) Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin (ONU) Comisin Centroamericana de Transporte Martimo (SICA) Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social Comisin Centroamericana de Ciencia y Tecnologa Consejo del Istmo Centroamericano del Deporte y la Recreacin (Sisca-SICA) Consejo de Ministros de Integracin Econmica (Sieca) Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana (SICA) Consejo Sectorial de Ministerios de Transporte de Centroamrica Conferencia de Ministros de Justicia de los Pases Iberoamericanos Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (SICA) Consejo de Ministros Responsables de la Integracin Econmica y del Desarrollo Regional Comisin Tcnica Regional de Telecomunicaciones Comit Nacional de Bienes y Servicios Ambientales de Honduras Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (Honduras) Comisin Nacional del Agua (Mxico) Comisin Nacional de Medio Ambiente de Panam Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas (Mxico) Consejo Nacional de reas Protegidas (Guatemala) Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica)

Concadeco Condeca Confedelca Conocer Coreca Cosefin Cosep Cosude CPJ CRED CRM CRRH CSC CSE CSP CSR CSS CSU Csuca CTCAP

Consejo Centroamericano de Proteccin al Consumidor (SICA) Consejo de Defensa Centroamericano Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales (Mxico) Consejo Regional de Cooperacin Agrcola Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamrica (SICA) Consejo Superior de la Empresa Privada (Nicaragua) Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin Committee to Protect Journalists Centro para la Investigacin sobre la Epidemiologa de los Desastres Conferencia Regional sobre Migracin Comit Regional de Recursos Hidrulicos (SICA) Comisin de Seguridad de Centroamrica (SICA) Consejo Supremo Electoral (Nicaragua) Center for Systemic Peace Comunidades Solidarias Rurales (El Salvador) Caja de Seguro Social (Panam) Comunidades Solidarias Urbanas (El Salvador) Consejo Superior Universitario Centroamericano Comisin para el Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de Centroamrica y Panam (SICA)

D
Danida DCAF DCG DDI Desinventar DFID DGMA DHS DNI DPLF DPT Dralc DSL DUT Asistencia Danesa para el Desarrollo Internacional Centro para el Control Democrtico de las Fuerzas Armadas-Ginebra (sigla en ingls) Democracia Cristiana Guatemalteca (Guatemala) ndice de dficit por desastre (sigla en ingls) Sistema de inventario de desastres (base de datos de La Red) Departamento para el Desarrollo Internacional (Reino Unido, sigla en ingls) Direccin General de Medio Ambiente del SICA Demographic and Health Surveys Direccin Nacional de Investigacin de Honduras Fundacin para el Debido Proceso Legal (sigla en ingls) Vacuna contra difteria, tos ferina y ttano Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD Laboratorio de Sistemas de Decisin (Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos; sigla en ingls) Documento nico de trnsito

E
Ecadert Ecagirh Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (CAC-SICA) Estrategia Centroamericana para la Gestin Integrada de Recursos Hdricos (SICA)

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ECVAH Educa EG EHPM EIRD

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SIGLAS

El Frente ELN EM-DAT EMIC EMNV EMS Enatrel ENCC Encovi Endesa ENEE Ensmi EOS EPA EPHPM EPR ERAS ERCC ESPH ETEA Etesa

Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH-SICA) Editorial Universitaria Centroamericana Partido Encuentro por Guatemala Encuesta de hogares de propsitos mltiples Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (ONU) Partido Frente por la Democracia (Guatemala) Ejrcito de Liberacin Nacional (Colombia) Emergency events database (CRED) Modelos de sistemas terrestres de complejidad intermedia (sigla en ingls) Encuesta sobre Medicin de Nivel de Vida (INEC, Nicaragua) Sistemas de administracin ambiental (sigla en ingls) Empresa Nacional de Transmisin Elctrica (Nicaragua) Estrategia Nacional de Cambio Climtico (Minaet, Costa Rica) Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (Guatemala) Empresa Nacional de Electricidad S.A. (Espaa) Empresa Nacional de Energa Elctrica (Honduras) Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (INE, Guatemala) Earth Observing System (NASA) Environmental Protection Agency (Estados Unidos) Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples (INE, Honduras) Empresa Propietaria de la Red Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (SICA) Estrategia Regional de Cambio Climtico (CCADSICA) Empresa de Servicios Pblicos de Heredia S.A. (Costa Rica) Escuela Superior Tcnica Empresarial Agrcola (Espaa) Empresa de Transmisin Elctrica S.A. (Panam)

Fespad FIDA Fideg Firms

FISDL Flacso FLAR FMAM FMI FMLN Focal Focard-APS Fonades Fonafifo Foprel Foprideh Freac FRG FSLN FundahRSE Fundaungo Funde Fundecooperacin Fundecor Fundemas Funpadem Fusades

F
FAO FARC Fecaica Fecatrans Fedecatur Fedepricap Felaban Femica Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (sigla en ingls) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Federacin de Cmaras y Asociaciones Industriales de Centroamrica Federacin Centroamericana de Transporte Federacin de Cmaras de Turismo de Centroamrica Federacin de Entidades Privadas de Centroamrica y Panam Federacin Latinoamericana de Bancos Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano

Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (El Salvador) Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fundacin Internacional para el Desafo Econmico Global Fire Information for Resource Management System (Universidad de Maryland, Estados Unidos) Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (El Salvador) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Fondo Latinoamericano de Reservas Fondo para el Medio Ambiente Mundial Fondo Monetario Internacional Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (El Salvador) Fundacin Canadiense para las Amricas Foro Centroamericano y Republica Dominicana de Agua Potable y Saneamiento Fondo Nacional de Desarrollo (Guatemala) Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Costa Rica) Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamrica y la Cuenca del Caribe Federacin de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo de Honduras Foro Regional Energtico para Amrica Central Frente Republicano Guatemalteco (Guatemala) Frente Sandinista de Liberacin Nacional (Nicaragua) Fundacin Hondurea de Responsabilidad Social Empresarial (Honduras) Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (El Salvador) Fundacin Nacional para el Desarrollo (El Salvador) Fundacin de Cooperacin para el Desarrollo Sostenible (Costa Rica) Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central (Costa Rica) Fundacin Empresarial para la Accin Social (El Salvador) Fundacin para la Paz y la Democracia Fundacin Salvadorea para el Desarrollo Econmico y Social

G
GANA GATT GEI GTZ GWP Gran Alianza Nacional (Guatemala) Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (OMC, sigla en ingls) Gases de efecto invernadero Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (sigla en alemn) Global Water Partnership

SIGLAS

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H
HCCPR Hivos Hadley Centre for Climate Prediction and Research (Reino Unido) Instituto Humanitario de Cooperacin para el Desarrollo (sigla en holands)

IFC IFES IFF Ifpri IGSS IHSS IICA IIDH IIEL IIF IISS Ilanud

I
IAF IAIP Iarna ndice de rea foliar Instituto de Acceso a la Informacin Pblica (Honduras) Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Universidad Rafael Landvar, Guatemala) Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Instituto Centroamericano de Documentacin e Investigacin Social Instituto Centroamericano de Investigacin y Tecnologa Industrial Instituto Centroamericano de Administracin Pblica ndice de condiciones y capacidades para la reduccin del riesgo Instituto Costarricense de Electricidad Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales Instituto Costarricense de Enseanza Radiofnica Instituto Centroamericano de Estudios Policiales Instituto Nacional de Conservacin y Desarrollo Forestal, reas Protegidas y Vida Silvestre (Honduras) Interconexin Elctrica Colombia-Panam S.A. Instituto Costarricense de Turismo International Center for Transitional Justice Instituto de Antropologa e Historia (Guatemala) ndice de dficit por desastre Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (sigla en ingls) Instituto de Derecho Ambiental y Desarrollo Sustentable Instituto para el Desarrollo Local de Centroamrica ndice de desarrollo relativo al gnero ndice de desarrollo humano Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (El Salvador) Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales (Universidad Rafael Landvar, Guatemala) Inversin extranjera directa ndice de Estados fallidos Instituto de Estudios Jurdicos de El Salvador Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible

ICAA Icadis Icaiti ICAP ICCRR ICE Icefi ICER Icespo ICF

Ilides Ilpes IMN IMSP INBio Incae Incap Incep IND INDE Indicasat INEC-Costa Rica INEC-Nicaragua INEC-Panam INEE INE-Guatemala INE-Honduras Ineter Infocoop Inguat Inide Inifom INRA

ICP ICT ICTJ Idaeh IDD IDEA Ideads Idelca IDG IDH Idhuca

Idies IED IEF Iejes Iepades

Corporacin Financiera Internacional (sigla en ingls) Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (sigla en ingls) Foro Intergubernamental sobre Bosques (sigla en ingls) Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (sigla en ingls) Instituto Guatemalteco de Seguridad Social Instituto Hondureo de Seguridad Social Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura Instituto Interamericano de Derechos Humanos Instituto Internacional de Estudios Laborales (OIT) Instituto de Finanzas Internacionales (sigla en ingls) International Institute for Strategic Studies Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevencin del Delito y el Tratamiento del Delincuente Instituto Internacional de Liderazgo en Desarrollo Local Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (Cepal) Instituto Meteorolgico Nacional (Costa Rica) Instituto Mesoamericano de Salud Pblica Instituto Nacional de Biodiversidad (Costa Rica) Instituto Centroamericano de Administracin de Empresas Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (SICA) Instituto Centroamericano de Estudios Polticos Ingreso nacional disponible Instituto Nacional de Electrificacin (Guatemala) Instituto de Investigaciones Cientficas y Servicios de Alta Tecnologa (Panam) Instituto Nacional de Estadstica y Censos (Costa Rica) Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (Nicaragua) Instituto Nacional de Estadstica y Censo (Contralora General de la Repblica, Panam) Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (Mxico) Instituto Nacional de Estadstica (Guatemala) Instituto Nacional de Estadstica (Honduras) Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Costa Rica) Instituto Guatemalteco de Turismo Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Nicaragua) Instituto Nicaragense de Fomento Municipal (Nicaragua) Instituto Nicaragense de Reforma Agraria

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SIGLAS

Insivumeh INSS Intal IntegraRSE Ipade IPC IPCC IPF IPG IPH IPM IRR ISA Isdem ISO ISSS Iudop IVA IVU IZA

Instituto Nacional de Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa (Guatemala) Instituto Nicaragense de Seguridad Social Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Caribe Integracin Centroamericana por la Responsabilidad Social Empresarial Instituto para el Desarrollo y la Democracia (Nicaragua) ndice de precios al consumidor Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (sigla en ingls) Panel Intergubernamental sobre Bosques (sigla en ingls) ndice de potenciacin de gnero ndice de pobreza humana ndice de pobreza multidimensional ndice de reduccin de riesgos Interconexin Elctrica S.A. (Colombia) Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal Organizacin Internacional para la Estandarizacin (sigla en ingls) Instituto Salvadoreo del Seguro Social Instituto Universitario de Opinin Pblica de El Salvador Impuesto al valor agregado Instituto de Vivienda y Urbanismo (Panam) Instituto para el Estudio del Trabajo (sigla en alemn)

J
JICA Agencia de Cooperacin Internacional de Japn (sigla en ingls)

L
La Red Lapop Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina. Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (Universidad de Vanderbilt, Estados Unidos, sigla en ingls) Latin American Studies Association Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (Honduras) Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (Orealc-Unesco)

LASA LEOP Llece

Mapped Atmosphere-Plant-Soil System Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (Nicaragua) MARN-El Salvador Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (El Salvador) MARN-Guatemala Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (Guatemala) Marpol Convenio Internacional para prevenir la Contaminacin por los Buques (OMI-ONU) MCCA Mercado Comn Centroamericano MCMAO Modelos de circulacin general atmsfera-ocano MDL Mecanismo de desarrollo limpio MEC Ministerio de Educacin y el Deporte (Brasil) MECD Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes (Nicaragua) Mecovi Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin de las Condiciones de Vida en Amrica Latina y el Caribe (BID, Banco Mundial y Cepal) MEIC Ministerio de Economa, Industria y Comercio (Costa Rica) MEM-Guatemala Ministerio de Energa y Minas (Guatemala) MEM-Nicaragua Ministerio de Energa y Minas (Nicaragua) Mesicic Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (OEA) Micit Ministerio de Ciencia y Tecnologa (Costa Rica) Mideplan Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (Costa Rica) Mific Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Nicaragua) Minaet Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (Costa Rica) Mined Ministerio de Educacin de El Salvador Minsa Ministerio de Salud Minugua Misin de las Naciones Unidas para Guatemala MIP Medicin integrada de la pobreza Mipyme Mico, pequeas y medianas empresas MIVI Ministerio de Vivienda (Panam) ML Movimiento Libertario (Costa Rica) MNRE Ministerio de Recursos Naturales y el Medio Ambiente (Belice, sigla en ingls) Molirena Movimiento Liberal Republicano Nacionalista (Panam) MSPAS Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (Guatemala)

Mapss Marena

N M
NASA MAG MAGA Magfor MAH Ministerio de Agricultura y Ganadera (El Salvador) Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (Guatemala) Ministerio Agropecuario y Forestal (Nicaragua) Marco de Accin de Hyogo (EIRD-ONU) NBI NCHS NIIF Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio (Estados Unidos, sigla en ingls) Necesidades bsicas insatisfechas Centro Nacional de Estadsticas de la Salud (CDC, Estados Unidos; sigla en ingls) Normas internacionales de informacin financiera

SIGLAS

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NOAA

Novib

National Oceanic and Atmospheric Administration of the US Department of Commerce / Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica (Estados Unidos) Agencia Holandesa para la Cooperacin Internacional

Ospesca

Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano (SICA)

P
PA PAC Pacadirh Pacagirh PAFT-CA PAHO Pairca Pamuc PAN-Guatemala PAN-Panam Papca Papica Papric Parca Parlacen PBCC PC/APRE PCCBM PCGIR PCN PDC-El Salvador PDC-Honduras PDDH PEA PEBI Pebit PEP PERCBM Perfor Petronic PIB PIN Pinfor Partido Arnulfista (Panam) Partido Accin Ciudadana (Costa Rica) Plan para el Manejo Integrado de los Recursos Hdricos en Centroamrica Plan Centroamericano para la Gestin Integrada de Recursos Hdricos (SICA) Plan de Accin Forestal Tropical de Centroamrica Pan American Health Organization Programa de Apoyo a la Integracin Regional Centroamericana (SICA) Partido Movimiento de Unidad Costea (Nicaragua) Partido de Avanzada Nacional (Guatemala) Partido Panameista (Panam) Plan de Apoyo a la Pesca en Centroamrica (Ospesca-SICA) Programa de Apoyo al Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Centroamrica Programa de Apoyo Jurdico a Pobladores Rurales Indgenas y Campesinos Plan Ambiental de la Regin Centroamericana (CCAD-SICA) Parlamento Centroamericano Proyecto Bosques y Cambio Climtico en Amrica Central Partido Conservador / Alianza por la Repblica (Nicaragua) Proyecto para la Consolidacin del Corredor Biolgico Mesoamericano (CCAD) Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres Partido de Conciliacin Nacional (El Salvador) Partido Demcrata Cristiano (El Salvador) Partido Demcrata Cristiano (Honduras) Procuradura de Defensa de los Derechos Humanos (Nicaragua) Poblacin econmicamente activa Programa de Educacin Bilinge Intercultural de Nicaragua Programa de Educacin Intercultural Bilinge de Honduras Proyecto Polticas Econmicas y Productividad (Honduras) Programa Estratgico Regional del Corredor Biolgico Mesoamericano (CCAD-SICA) Programa Estratgico Regional para el Manejo de Ecosistemas Forestales (CCAD-SICA y CAC-SICA) Empresa Nicaragense de Petrleos Producto interno bruto Partido Integracin Nacional (Panam) Programa de incentivos forestales (Guatemala)

O
OACDH Ocades OCAM OCDE Ocefs OCHA Ocmal Odeca ODM OEA OET OFDA OIM Oirsa OIT OJ Olade OMC OMI OMS ONG ONU Onudd Onudi Onusida Opalc OPEP OPS Orealc ORIT ORMA Orpalc Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ONU) Observatorio Centroamericano del Desarrollo Social (Sisca-SICA) Comisin Centroamericana de Directores de Migracin (OCAM) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos Organizacin Centroamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (ONU) Observatorio de Conflictos Mineros de Amrica Latina Organizacin de Estados Centroamericanos Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU) Organizacin de Estados Americanos Organizacin para Estudios Tropicales Office of US Foreign Disaster Assistance (Usaid) Organizacin Internacional para las Migraciones Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria Organizacin Internacional del Trabajo Organismo Judicial (Guatemala) Organizacin Latinoamericana de Energa Organizacin Mundial del Comercio Organizacin Martima Internacional (ONU) Organizacin Mundial de la Salud Organizacin no gubernamental Organizacin de Naciones Unidas Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/ SIDA Observatorio Poltico de Amrica Latina y del Caribe Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo Organizacin Panamericana de la Salud Oficina Regional de Educacin de la Unesco para Amrica Latina y el Caribe Organizacin Regional Interamericana de Trabajadores Oficina Regional de la UICN para Mesoamrica Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Pnuma

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PINU PISA PL PLC PLH PLN PLP PM PMA PNERE PNH PNUD Pnuma

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SIGLAS

PP-Guatemala PP-Panam PPA ppm PPME PPP PPT Pracams

Pradic PRAF PRD Premaca Presanca Presisan Prevda PRGIR Priica Prisma Proarca Procomer Prodeca Proder Proesa Projovem Promebio

Partido Innovacin y Unidad (Honduras) Programme for International Student Assessment (OCDE) Partido Liberal (Honduras) Partido Liberal Constitucionalista (Nicaragua) Partido Liberal de Honduras Partido Liberacin Nacional (Costa Rica) Partido Liberal Progresista (Guatemala) Plan Mesoamrica Programa Mundial de Alimentos Programa Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica (Guatemala) Partido Nacional de Honduras (Honduras) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Partido Patriota (Guatemala) Partido Popular (Panam) Paridad en el poder adquisitivo Partes por milln Pases pobres muy endeudados Plan Puebla-Panam Presidencia pro tempore Programa de apoyo a la creacin de un sistema regional de calidad y a la aplicacin de medidas sanitarias y fitosanitarias en Centroamrica (Unin Europea) Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integracin Centroamericana, BID Programa de Asignacin Familiar (Honduras) Partido Revolucionario Democrtico (Panam) Programa de Apoyo al Medio Ambiente en Centroamrica (Danida) Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamrica (SICA) Programa Regional de Sistemas de Informacin en Seguridad Alimentaria y Nutricional (SICA) Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (SICA) Poltica Regional de Gestin Integrada del Riesgo Programa Regional de Investigacin e Innovacin por Cadenas de Valor Agrcola (IICA) Programa Salvadoreo de Investigacin sobre Desarrollo y Medio Ambiente Programa Ambiental Regional para Centroamrica Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica Programa de Desarrollo Energtico Centroamericano Programa de Apoyo a los Derechos Humanos en Centroamrica, Danida Fundacin de Pequeos Empresarios Salvadoreos Programa Jvenes Empresarios (Costa Rica) Programa Estratgico Regional de Monitoreo y Evaluacin de la Biodiversidad (CCAD-SICA)

Promefrut Promype Pronacom Prorural Prosiga PRRAC PRRD PSA PSMSL PTC PU PUN PUSC PYME

Proyecto Mesoamericano de Fruticultura Programa de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa Centroamericana Programa Nacional de Competitividad (Ministerio de Economa de Guatemala) Programa de Desarrollo Rural (Fonades, Guatemala) Programa Centroamericano de Modernizacin de los Sistemas de Gestin Ambiental Programa Regional de Reconstruccin para Amrica Central (Comunidad Europea) Plan Regional de Reduccin de Desastres (Cepredenac-SICA) Pago por servicios ambientales Servicio Permanente para el Nivel Medio del Mar (sigla en ingls) Programas de transferencias condicionadas Partido Unionista (Guatemala) Partido Unin Nacional (Costa Rica) Partido Unidad Social Cristiana (Costa Rica) Pequea y mediana empresa

R
RAAN RAAS RAS Redca+ REDD Redlac Regin Autnoma del Atlntico Norte (Nicaragua) Regin Autnoma del Atlntico Sur (Nicaragua) Red de Agricultura Sostenible Red Centroamericana de Personas con VIH-SIDA Reduccin de emisiones de la deforestacin y la degradacin de bosques Grupo Regional Interagencial de Riesgo, Emergencia y Desastres de Amrica Latina y el Caribe Red de Instituciones de Microfinanzas de Honduras Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (Proyecto Mesoamrica) Reservas monetarias internacionales Rgimen no contributivo de pensiones (CCSS, Costa Rica) Reduccin del riesgo de desastres Responsabilidad social empresarial Responsabilidad social empresarial regional Unidad Regional de Asistencia Tcnica (sigla en ingls)

Redmicroh Resdal Ricam RMI RNC RRD RSE RSER RUTA

S
SAF SAG SAM Sanaa SE-CAC Sistemas agroforestales Sistema de Auditora Gubernamental (Guatemala) Sistema Arrecifal Mesoamericano Servicio Autnomo Nacional de Aguas y Alcantarillados de Honduras Secretara Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano (SICA)

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SE-CCAD SE-CMCA SE-Comisca

SE-Cosefin Sefro Segeplan SELA Semarnat Semtec Senadis Senapan Senara SENG Serna Sesan SG-CECC SGP SG-SICA SIAF SIAL-OIT SIAL-Panam SICA Sicap SICC Sicor Sicta Sieca Siee Siemca Siepac Sigap Sinac

Secretara Ejecutiva de la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SICA) Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana (SICA) Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamrica (SICA) Programa Regional de Seguridad Fronteriza en Amrica Central (SG-SICA y Unin Europea) Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Gobierno de Guatemala) Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Mxico) Secretara de Formacin Media y Tecnolgica (MEC, Brasil) Secretara Nacional de Discapacidad (Panam) Secretaria Nacional de Coordinacin y Seguimiento del Plan Alimentario y Nutricional (Panam) Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamiento (Costa Rica) Servicio de Enlace de las Naciones Unidas con las organizaciones no gubernamentales (ONU) Secretara de Recursos Naturales y Ambiente (Honduras) Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (El Salvador) Secretara General de la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (SICA) Sistema Generalizado de Preferencias de la UE Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana Sistema Integrado de Administracin Financiera (Guatemala) Sistema de Informacin para Amrica Latina de la OIT Sistema de Informacin y Anlisis Laboral (Panam) Sistema de la Integracin Centroamericana Sistema Centroamericano de reas Protegidas Convencin Interamericana contra la Corrupcin Sistema de Informacin sobre Cooperacin Regional (SICA) Sistema de Integracin Centroamericano de Tecnologa Agrcola Secretara de Integracin Econmica Centroamericana Sistema de Informacin Econmica Energtica Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en Centroamrica Sistema de Interconexin Elctrica de los Pases de Amrica Central Sistema Guatemalteco de reas Protegidas Sistema Nacional de reas de Conservacin (Costa Rica)

Sinap Sinia SIP Sipri

Sirpac Sisca Sitca SMIT SMSP SNET SNV Solidaridad SPSU SRES SSB STMM SumaRSE

Sistemas nacionales de reas protegidas Sistema Nacional de Informacin Ambiental (Marena, Nicaragua) Sociedad Interamericana de Prensa Stockholm International Peace Research Institute (Instituto Internacional de Investigacin para la Paz de Estocolmo) Sistema Integrado de Registro Pesquero y Acucola Centroamericano (SICA) Secretara de la Integracin Social Centroamericana (SICA) Secretara de Integracin Turstica Centroamericana (CCT-SICA) Sistema Mesoamericano de Informacin Territorial Sistema Mesoamericano de Salud Pblica Servicio Nacional de Estudios Territoriales (El Salvador) Servicio Holands de Cooperacin Partido Solidaridad (Panam) Sistema de Proteccin Social Universal (El Salvador) Special Report on Emissions Scenarios (IPCC) Servicios sociales bsicos Sistema de Transporte Multimodal Mesoamericano Sumarse a la Responsabilidad Social Empresarial (Panam)

T
TIC TIM TLC TLCAN TLC-CA TM TNC TPA TSC TSE-Costa Rica TSE-Guatemala Tecnologas de la informacin y la comunicacin Procedimiento Mesoamericano de Trnsito Internacional de Mercancas (Proyecto Mesoamrica) Tratado de libre comercio Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica, Estados Unidos y Repblica Dominicana Toneladas mtricas The Nature Conservancy Trade Promotion Autorithy (Autoridad de Promocin Comercial de los Estados Unidos) Tribunal Superior de Cuentas (Honduras) Tribunal Supremo de Elecciones (Costa Rica) Tribunal Supremo Electoral (Guatemala)

U
UAC UCA-El Salvador UCA-Nicaragua UCN UCR UD Unin Aduanera Centroamericana Universidad Centroamericana Jos Simen Caas (El Salvador) Universidad Centroamericana (Nicaragua) Unin del Centro Nacional (Guatemala) Universidad de Costa Rica Unin Democrtica (Guatemala)

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UE UICN UIP UNA UNAH Uncac UNCCC Unctad

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SIGLAS

Undesa UNE UNEP Unesco Unfpa Uniapravi Unicef Unimer UniRSE Univas UNO Unops Unpan UP-EEUU UP-Panam

Unin Europea Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza Unin Interparlamentaria Universidad Nacional (Costa Rica) Universidad Nacional Autnoma de Honduras Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin (sigla en ingls) United Nations Convention on Climate Change United Nations Conference on Trade and Development. (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) United Nations Department of Economic and Social Affairs Unidad Nacional de la Esperanza (Guatemala) United Nations Environment Programme Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (sigla en ingls) Unin Interamericana para la Vivienda Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (sigla en ingls) Unidad de Investigacin y Mercadeo S.A. Unin Nicaragense para la Responsabilidad Social Empresarial Universidad Jos Vasconcelos de Oaxaca Unin Nacional Opositora (Nicaragua) United Nations Office for Projects Services Red de Administracin Pblica de Naciones Unidas Universidad de Pittsburgh (Estados Unidos) Partido Unin Patritica (Panam)

Uraccan URNG USAC Usaid

USITC

USTR

Universidad de las Regiones Autnomas de la Costa del Caribe de Nicaragua Unin Revolucionaria Nacional Guatemalteca Universidad de San Carlos (Guatemala) United States Agency for International Development / Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional United States International Trade Comisin (Comisin de Comercio Internacional de los Estados Unidos) United States Trade Representative (Oficina del Representante de Comercio de los Estados Unidos)

V
VaR VIH Value at risk / valor en riesgo Virus de inmunodeficiencia humana

W
WCPA WCRP WHO WRI WTI WWF World Commission of Protected Areas Programa Mundial de Investigacin sobre el Clima (sigla en ingls) World Health Organization World Resources Institute West Texas Intermediate World Wildlife Fund

Z
ZFE Zona franca de exportacin

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Presentacin

El Cuarto Informe Estado de la Regin es un nuevo aporte de la investigacin acadmica al conocimiento y deliberacin sobre la situacin actual y los desafos del desarrollo humano sostenible en Centroamrica. Su publicacin es el resultado de un esfuerzo colectivo de cerca de dos aos, en el que colaboraron ms de quinientas personas de mltiples y diversos sectores en todo el Istmo. Desde la definicin del enfoque, la elaboracin del temario, la investigacin, el suministro de informacin y la consulta y discusin de los avances, hasta la revisin y lectura crtica de los borradores finales, se aplic una estrategia participativa que contribuy a hacer de esta iniciativa un esfuerzo desde y para Centroamrica. Adems de dotar a las sociedades de un instrumento para (re)conocer su realidad, el Informe busca contribuir al debate pblico y a la formulacin de polticas y acciones regionales, mediante la identificacin y estudio de los desafos y dilemas que actualmente enfrentan Centroamrica y su gente. Por medio de la revisin, sistematizacin y anlisis de informacin e investigaciones sobre el desempeo reciente de la regin, este trabajo ofrece una mirada selectiva sobre un conjunto de temas relevantes para su desarrollo humano sostenible. En una poca de profundos y acelerados cambios, la informacin es una poderosa herramienta para conocer la realidad, analizar alternativas y tomar decisiones. Su anlisis pertinente pro-

vee adems un valioso insumo para facilitar la participacin efectiva de distintos actores sociales en la definicin de rumbos y la construccin de propuestas. El desempeo reciente de Centroamrica muestra un panorama complejo, en el que la erosin de logros sociales, econmicos y polticos convergi con nuevos riesgos. Pese a ello, la regin logr paliar esa situacin y ningn pas, ni el rea en su conjunto, revivi los escenarios de crisis poltica y econmica de los aos ochenta. Aparte de describir esa coyuntura, este Informe plantea que Centroamrica tiene en la integracin regional y la accin conjunta una valiosa alternativa para ampliar sus mrgenes de maniobra y enfrentar con entereza los nuevos y viejos desafos. El Estado de la Regin es una invitacin acadmica para el dilogo social y poltico. El Consejo Nacional de Rectores de las universidades pblicas de Costa Rica (Conare) encuentra en el Informe un valioso espacio para fortalecer sus vnculos e intercambios con el resto de Centroamrica. Para la cooperacin danesa, esta iniciativa podra contribuir como marco de referencia a amplios grupos de actores sociales en su definicin de estrategias de apoyo y proyectos en la regin. Ambas instituciones agradecen el apoyo de los dems auspiciadores y aprovechan la presentacin de este Informe, para instar a organismos e instituciones nacionales, regionales e internacionales,

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a contribuir en la consolidacin del Estado de la Regin como un sistema de seguimiento del desarrollo humano en Centroamrica y una base fundamentada para la bsqueda de acuerdos en favor del bienestar de sus pueblos.

Julio Csar Calvo Alvarado Rector Instituto Tecnolgico de Costa Rica Presidente del Conare

Sandra Len Rectora Universidad Nacional

Yamileth Gonzlez Garca Rectora Universidad de Costa Rica

Luis Guillermo Carpio Malavasi Rector Universidad Estatal a Distancia

Sren Vhtz Embajador de Dinamarca para Centroamrica

PRLOGO

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Prlogo

Un instrumento para el anlisis

Este Cuarto Informe Estado de la Regin abarca los tres aos transcurridos desde la anterior entrega, en 2008. Gracias al apoyo de la Agencia Danesa para el Desarrollo Internacional (Danida) fue posible encadenar los procesos de preparacin y difusin de dos informes consecutivos, lo que dio continuidad a las redes de investigacin y al mismo equipo central encargado de la gestin del proceso. El encadenamiento de dos informes regionales (2008 y 2011) gener importantes ventajas y molde, adems, algunas caractersticas de la presente edicin. La principal es el perodo que se estudia, un tiempo particularmente retador, como se analiza en el captulo 1. Este Informe aparece en momentos en los que corresponde deliberar fundadamente sobre nuestra evolucin como regin. Pese a las difciles circunstancias, es necesario y posible construir escenarios que nos alejen de predicciones catastrficas. A eso dedica su mejor esfuerzo este Cuarto Informe, buscando respuestas novedosas para la interrogante: cules son las condiciones para que, dentro de Centroamrica, se alcancen acuerdos nacionales, inclusivos y tambin duraderos, que permitan fortalecer la capacidad de los Estados para impulsar el desarrollo y, a la vez, optimizar la accin regional conjunta?

En esta cuarta ocasin el documento da continuidad a la tradicin de ser un instrumento desde Centroamrica y para Centroamrica, que analiza y da seguimiento a los principales desafos del desarrollo humano sostenible. Ofrece una mirada profunda sobre un conjunto de temas clave para conocer la evolucin reciente de la regin. No es una fotografa de la realidad, sino una documentacin selectiva de procesos, en la cual se ha precisado y detallado lo que diversos actores sociales, econmicos, polticos e institucionales hicieron en el pasado cercano y la huella que dejaron en el desarrollo del Istmo.
Un informe de y para la regin

El Estado de la Regin es un informe enfocado en las condiciones de vida de los seres humanos que habitan el Istmo, en el que se reconoce su multiculturalidad y su compromiso con lo que aspiran llegar a ser. Es un recuento de nuestra condicin, de nosotros, los habitantes de esta Centroamrica de muchsimos rostros -varios millones de ellos alejados, aunque no ausentes-, rostros jvenes y tambin marcados por el tiempo, masculinos y femeninos, plidos los menos, mestizos y llenos de color la gran mayora. El Informe no puede presentarlos todos y en todas las circunstancias, pero al querer conocer esos rostros, sus esperanzas, quehaceres y dificultades, tiene ante s el reto

de hacerlo con profundo respeto, equilibrio y honestidad. Al realizar esta entrega y sacar cuentas sobre el desempeo regional en materia de desarrollo humano sostenible, el equipo coordinador reconoce los esfuerzos de muchos investigadores y organizaciones para hacer del Informe una herramienta rigurosa y til en manos de la ciudadana. Este es un instrumento de navegacin que ayuda a reconocer realidades, sealar desafos, trazar rutas y construir opciones para Centroamrica. Combina el diagnstico y la articulacin de conocimiento con la deliberacin informada, mediante la incorporacin de mecanismos y prcticas robustas de participacin. Esta participacin informada se da a lo largo de todo el proceso de preparacin del Informe: parte de una identificacin de asuntos relevantes a travs de una consulta amplia, pasa por la constitucin de un Consejo Consultivo, por el desarrollo de numerosas investigaciones a cargo de una vasta red acadmica, cuyos trabajos se presentan en talleres de consulta, y culmina con la validacin de los textos con lectores crticos de diversos sectores (diagrama 0.1).
El mandato del Estado de la Regin

El propsito del Estado de la Regin es contribuir a la promocin del desarrollo humano sostenible mediante el

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PRLOGO

DIAGRAMA o.1

Proceso de preparacin del Informe Estado de la Regin

PROCESO INICIAL DE CONSULTA

ARMADO DE REDES DE INVESTIGACIN

INICIO DEL PROCESO DE INVESTIGACIN

TALLERES DE CONSULTA

SEGUIMIENTO Y FINALIZACIN DE INVESTIGACIONES

ELABORACIN DE CAPTULOS Y PRODUCCIN DE SINOPSIS

EDICIN DE CAPTULOS, DIAGRAMACIN E IMPRESIN

LANZAMIENTO Y DIFUSIN

Definicin de temas y enfoque del Informe Identificacin de redes de investigacin Taller de consulta de la Estrategia de Investigacin y temario con el Consejo Consultivo

Elaboracin de trminos de referencia de acuerdo con el temario Contratacin de investigaciones

Recoleccin de informacin Exploracin bibliogrfica

Revisin de avances de investigacin Talleres de consulta con expertos y fuentes de informacin de la regin Memorias de los talleres

Anlisis e incorporacin de recomendaciones Revisin de informes finales de investigacin

Integracin de investigaciones Preparacin de valoraciones generales Identificacin de desafos y principales conclusiones Consulta de borradores de captulos y Sinopsis con el Consejo Consultivo de especialistas

Edicin y correccin de estilo de captulos Revisin de cifras Diagramacin e impresin del Informe

Presentaciones en los pases Distribucin del Informe dentro y fuera de la regin

SISTEMA DE SEGUIMIENTO DE INDICADORES SOBRE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

RECUADRo 0.1

Qu es Centroamrica?
Cuando en este Informe se hace referencia a Centroamrica, por lo general se estn incluyendo seis pases: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. En los casos en que la informacin disponible lo ha permitido, se ha incorporado adems a Belice. Esta definicin de Centroamrica privilegia el criterio de ubicacin geogrfica de las siete naciones que ocupan esta franja de tierra entre el ocano Pacfico y el mar Caribe, Amrica del Sur y Amrica del Norte. En el Primer Informe Estado de la Regin se dedic todo un captulo al concepto de Centroamrica. Desde una perspectiva cultural, el Istmo pertenece al rea mesoamericana, en la que deberan incluirse varias regiones de Mxico y excluirse por entero el centro y el norte de Costa Rica y Panam. En trminos econmicos, Panam y Belice, y en ocasiones Honduras, no tienen similitud alguna con el resto de la regin. Institucional y polticamente, hay instancias del SICA que estn constituidas tambin por Repblica Dominicana. Adems de estos criterios, en la edicin de 1999 se documentaron algunas visiones sobre lo que significa Centroamrica para sus habitantes: la patria grande (visin moraznica), el vecindario, pero no la casa comn (visin cartaga), los centroamericanos son los del Pacfico (visin caribea). Estas visiones, entre otras, reflejan diversas formas de concebir la regin y tienen implicaciones sobre las acciones que realizan los actores sociales y polticos a lo largo del Istmo. El desafo era entonces (y sigue siendo hoy) el reconocimiento y la tolerancia hacia esa diversidad. Pero el pluralismo no es solo saber que otros tienen estrategias distintas; tambin es necesario convocar a un dilogo productivo, con el fin de encontrar soluciones para que Centroamrica sea, desde horizontes distintos, la casa de todos.

aporte de informacin oportuna, veraz, completa y legtima sobre el desempeo de Centroamrica, y el fortalecimiento de las capacidades de dilogo y negociacin de las organizaciones de la sociedad civil y el Estado. Su preparacin, publicacin y difusin constituyen, a la vez, un proceso social y tcnico al servicio de los intereses, aspiraciones y expectativas de la ciudadana. Por esto no es, ni puede ser, un informe gubernamental, institucional u oficial, pero tampoco antigubernamental. No se especializa en la crtica a la accin pblica, como tampoco representa su defensa. A partir del concepto de desarrollo humano sostenible, esta iniciativa busca ofrecer un sistema de medicin y evaluacin del desempeo regional en este mbito que cuente con amplio respaldo institucional, legitimidad y participacin social. Este Informe da seguimiento a los temas abordados en las ediciones anteriores, incorpora nuevos asuntos e introduce, dando continuidad a la innovacin del Informe de 2008, una seccin de carcter prospectivo y propositivo, titulada Dilemas estratgicos, que en esta ocasin, segn

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el mandato del Consejo Consultivo, se enfoca en los acuerdos polticos necesarios para enfrentar la exclusin social en la regin. En sntesis, el Informe Estado de la Regin se concibe como un instrumento para:
n

reflexionar de manera informada sobre el presente y el futuro de Centroamrica; promover procesos efectivos de peticin y rendicin de cuentas; identificar posibles acciones para ampliar las oportunidades y potenciar las capacidades de la poblacin, y proporcionar las bases tcnicas para un dilogo social y poltico conducente a la promocin del desarrollo humano sostenible en la regin.

Por qu un informe regional?

Uno de los problemas ms serios para la consolidacin de Centroamrica como la regin de paz, libertad, democracia y desarrollo visualizada por el Protocolo de Tegucigalpa y reafirmada por la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides), a mediados de la dcada de los noventa del siglo anterior, es la escasez de sistemas de seguimiento del desempeo de los gobiernos y las sociedades en la atencin de los desafos comunes. Ello afecta la calidad de las decisiones pblicas, en especial las concernientes a la integracin. Dificulta, adems, el dilogo y la participacin en asuntos de inters pblico, pues la falta de informacin alimenta prejuicios que sustituyen a la opinin informada. Finalmente, menoscaba la capacidad de la poblacin para exigir sus derechos y demandar el cumplimiento de los deberes sociales y polticos. En una regin cuyo legado autoritario plantea el reto de una mayor transparencia en la gestin del desarrollo, resulta imperativo expandir las fronteras de informacin y ponerlas al alcance de la ciudadana. Ms transparencia y ms difusin de informacin relevante para el diseo de polticas

de desarrollo contribuir al establecimiento de una institucionalidad ms sensible a las expectativas y urgencias de la poblacin. Con la falta de transparencia pierden muchos, y ganan, si es que ganan, muy pocos. Pierden los grupos sociales excluidos, cuyas necesidades no son atendidas, y pierden los gobiernos, que carecen de instrumentos para medir su desempeo y determinar cmo compensar o modificar los impactos negativos, aun estando dispuestos a ello. Fortalecer la transparencia ayuda a dotar a la poblacin centroamericana de instrumentos tiles para tener una conciencia lcida de su realidad y para actuar sobre ella en la medida de sus posibilidades, oportunidades y aspiraciones. As, un sistema de seguimiento deseable debera construirse a partir de una agenda regional de prioridades, sobre la cual puedan apoyarse procesos de dilogo y concertacin entre los diversos actores sociales y polticos del Istmo. En 1999, en la primera edicin de este Informe, se afirm que el ndice de desarrollo humano, que cada ao publica el PNUD, constituye un avance en la precisin del desarrollo relativo de los pases. Esa opinin se mantiene. Ahora bien, segn se plante en aquella oportunidad, este ndice puede y debe ser complementado con un conjunto de indicadores y anlisis referidos a aspiraciones, expectativas e intereses que las sociedades del Istmo privilegian, para as poder evaluar el desempeo regional, en el marco de los escasos indicadores comparables internacionalmente que se encuentran disponibles. En la actualidad, las sociedades centroamericanas muestran avances significativos en el estudio de sus realidades nacionales. La bibliografa de este Informe es prueba de la creciente produccin de investigaciones de calidad que realizan centros de pensamiento, universidades y autores individuales a lo largo del Istmo. El valor agregado del Estado de la Regin es el anlisis de los temas que atraviesan Centroamrica sin diferenciar fronteras y nacionalidades. Cada uno de los captulos que aqu se incluyen fue concebido para tener

la perspectiva centroamericana de los desafos examinados; se hacen comparaciones pas por pas nicamente cuando ello es necesario para enfatizar algn punto, pero en la mayora de los casos se privilegian los hallazgos y tendencias regionales. Esta decisin tiene el costo de obviar especificidades por pas, pero gana y aporta una interpretacin del conjunto. Como se coment, en esta entrega se estudia el dilema estratgico de los acuerdos polticos necesarios para combatir la exclusin social que enfrenta Centroamrica en la bsqueda de su desarrollo. Su abordaje en el Informe intenta propiciar la discusin y apalancar polticas pblicas y acciones regionales para encarar problemas cuya solucin se considera decisiva, necesaria y urgente en el corto plazo, de modo que en el mediano plazo sea posible alcanzar una situacin distinta y deseable para el Istmo en su conjunto. El anlisis combina una mirada hacia adentro de la regin, centrada en las consecuencias de ciertos cursos de evolucin a lo interno de los pases, con una mirada desde afuera, que sita a Centroamrica dentro del contexto internacional, con el fin de examinar las oportunidades y amenazas que el Istmo tiene ante s. Se detalla un estado de la situacin, se describen probables escenarios futuros de prevalecer ciertas tendencias y se proponen alternativas de accin, como una forma de iluminar los caminos que puede seguir la regin para superar el dilema.
Una iniciativa que se consolida y se renueva

Al igual que en ediciones anteriores, el presente Informe se prepar mediante una estrategia descentralizada de investigacin y acompaamiento asentada en cada una de las naciones centroamericanas. En su produccin, que tom cerca de veinticuatro meses desde el inicio del proceso de consulta del temario hasta la publicacin, se consultaron 127 fuentes de informacin y 760 referencias bibliogrficas, colaboraron cerca de 63 investigadores representativos de distintos enfoques y nacionalidades, y participaron

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casi trescientas personas en las diversas actividades de consulta. Entre el tercer y cuarto informes no hubo, como se mencion, un perodo de inactividad; por lo tanto, no fue necesaria la reconstruccin de las redes y del equipo central. El resultado de esa dinmica es un balance creativo de diferentes puntos de vista, un Informe que no ha sido hecho desde un pas u organismo internacional para la regin, ni es una sumatoria de documentos nacionales preparados en los pases para los pases, tampoco un texto elaborado por un pequeo grupo de expertos con una nica visin. Hace casi diez aos se present el Primer Informe Estado de la Regin, como parte del proyecto Informes de desarrollo humano para la consolidacin democrtica y la paz en Centroamrica, de la Unin Europea y el PNUD, a travs del cual se propici tambin la elaboracin de informes en cada uno de los pases del rea. En el 2003 se public el Segundo Informe, con el respaldo del PNUD y la Embajada Real de los Pases Bajos. La tercera y cuarta entrega han sido producidas con un apoyo principal de la cooperacin danesa, a travs de su Programa Regional de Transparencia y Justica, y un conjunto de auspiciadores que se aliaron a esta iniciativa (recuadro 0.2). La preparacin de este trabajo se llev a cabo en el marco institucional provisto por el Programa Estado de la Nacin/Regin, una iniciativa impulsada en Costa Rica por las universidades estatales (Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Instituto Tecnolgico de Costa Rica y Universidad Estatal a Distancia) reunidas en el Consejo Nacional de Rectores (Conare), en consorcio con la Defensora de los Habitantes de la Repblica. El equipo tcnico del Programa Estado de la Nacin/Regin se localiza en San Jos; est conformado por un grupo multidisciplinario de profesionales calificados y con experiencia en trabajos de investigacin en Centroamrica, el cual tiene entre sus objetivos articular capacidades de toda

RECUADRo 0.2

Auspiciadores y red de cooperantes del Cuarto Informe Estado de la Regin

El Gobierno del Reino de Dinamarca, a travs de su Agencia para el Desarrollo Internacional (Danida), y como parte de su programa Transparencia y justicia, apoyo a la democracia y los derechos humanos en Centroamrica, es el auspiciador principal de esta iniciativa, cuyo objetivo fundamental es continuar el fortalecimiento de la democracia y la participacin ciudadana promovido desde 1999 por los Informes del Estado de la Regin en Centroamrica, brindando a los habitantes de la regin informacin actualizada, pertinente, veraz y objetiva para la promocin del desarrollo humano sostenible. Adicionalmente, el Informe cont con el valioso apoyo de otras instituciones que reconocieron en l un espacio para enriquecer y proyectar su quehacer regional. En total, siete arreglos institucionales permitieron estudiar temas especficos, con la participacin activa de investigadores y centros de pensamiento de todo el Istmo:
n Adems de Danida, la Agencia Espaola

investigacin sobre corrupcin, lo cual fue posible gracias a un aporte econmico adicional del programa Transparencia y Justicia, de Danida. En el mbito de la investigacin, el esfuerzo desplegado en el marco del Informe Estado de la Regin tambin es posible gracias a las contrapartidas que proveen muchas entidades de investigacin, en temas en los que confluyen sus intereses nacionales con la perspectiva regional del Informe. En esta edicin, las iniciativas desarrolladas son las siguientes:
n Investigacin sobre indicadores de justicia: Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (Asies), Fundacin de Estudios para la Aplicacin del Derecho (Fespad), Alianza Ciudadana Pro Justicia y Belicana Corporation. n Creacin de base de datos de institu-

de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid) y el Consejo Nacional de Rectores (Conare), de Costa Rica, auspiciaron la elaboracin del Informe en general.
n La Unidad Regional de Asistencia Tcnica (RUTA), proporcion recursos para realizar investigaciones sobre pobreza rural. n La Organizacin Panamericana de la

ciones pblicas: Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad de Panam, Asies, Fespad e Instituto Dans de Derechos Humanos.
n Investigacin sobre los efectos del cambio climtico en la agricultura y el sector de energa: Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Iarna), de la Universidad Rafael Landvar, Guatemala. n Investigacin de base para el captulo sobre el panorama ambiental de la regin: Florida State University. n El Instituto Centroamericano de

Salud (OPS-OMS) financi y asesor tcnicamente la confeccin y el proceso de consulta del estudio sobre seguridad social y salud.
n La Unin Internacional para la

Conservacin de la Naturaleza (UICN) asign recursos y brind acompaamiento tcnico para la preparacin de estudios y la realizacin de consultas sobre diversos temas en materia ambiental.
n Transparencia Internacional (sede en Berln) particip en la elaboracin de la

Estudios Fiscales (Icefi) adelant datos sobre impuestos y gasto pblico, provenientes de su prxima publicacin, el Informe de Fiscalidad en Centroamrica.
n La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), desde su sede en Mxico, acompa tcnicamente la preparacin de los captulos y facilit informacin relevante y actualizada.

>> CoNTINA

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la regin, as como reflejar en sus arreglos de consulta la multiplicidad de actores sociales y polticos que interactan en ella. Este equipo coordina un amplio conjunto de centros de investigacin y consultores que se encargan de los estudios en los diferentes pases. La estrategia de investigacin y difusin se desarrolla en contacto y consulta permanente con sectores polticos, sociales e institucionales, a fin de lograr el arraigo del Informe en las sociedades del Istmo.
Una estrategia participativa de investigacin y deliberacin

consulta que incluy 74 entrevistas personales y 48 cuestionarios enviados por Internet, y no definido a priori por un pequeo grupo de personas. Este proceso tuvo como objetivo identificar los desafos comunes, es decir, asuntos cuya importancia y existencia trascienden las fronteras polticas y mentales del Istmo.
n Segundo,

el anlisis de la informacin fue regional. Aunque el sealamiento de contrastes entre pases result inevitable, no fue la nica comparacin, ni la ms frecuente.

La estrategia de investigacin se bas en la premisa de que un estudio regional es ms que la sumatoria de informes nacionales. Subyace a este enfoque una nocin distinta de regin, entendida como un entramado de relaciones que enlaza sociedades, economas y sistemas polticos, por encima y por debajo de sus fronteras, por lo que el Informe es ms que una recopilacin comparativa de evoluciones nacionales. En otras palabras, el Informe se propuso generar un valor agregado regional, el cual fue abordado, en la prctica, mediante la combinacin de cuatro medidas:
n

Tercero, la identificacin sistemtica de esfuerzos de integracin regional en cada uno de los temas, o la ausencia de ellos, permiti contrapuntear una ptica puramente nacional. A ello contribuy adems una nocin amplia de integracin, que incorpora el quehacer de mltiples actores. ltimo, se organizaron talleres de discusin de los hallazgos de investigacin en todo el Istmo, con el propsito de recoger reacciones y sugerencias para corregir los primeros borradores. En total se realizaron nueve talleres regionales, en los que participaron cerca de 174 personas de todas las naciones del rea.

n Por

Primero, el temario fue construido regionalmente, por medio de una

El rgano de investigacin participativa por excelencia fue el Consejo Consultivo del Informe, que se constituy antes de iniciar el proceso y estuvo compuesto por 33 destacadas personalidades de la regin. Su funcin fue conducir sustantivamente la iniciativa, por lo que sus intervenciones fueron mltiples y muy activas: seleccion y defini temas y abordajes, particip en los talleres de consulta y valid los resultados de las investigaciones que se plasmaron en los captulos finales. El Informe ha sido una experiencia desarrollada con modestia y precaucin. Se bas en capacidades regionales de investigacin, a menudo en condiciones de escasez de informacin comparable y recursos limitados. Cada tema fue preparado por uno o ms profesionales de reconocido prestigio en el Istmo. Para la elaboracin de varios de los captulos se establecieron acuerdos de colaboracin interinstitucional (recuadro 0.2) y se crearon redes ad hoc. En total, 63 investigadores e investigadoras participaron con ponencias especializadas (cuadro 0.1). Adicionalmente, se realiz un subproyecto de investigacin en conjunto con la Unidad Regional de Asistencia Tcnica (RUTA) para profundizar en la problemtica de la pobreza rural, para lo cual se conform un equipo de veintisiete consultores (recuadro 0.3).

CUADRo 0.1

Cuarto Informe Estado de la Regin: investigadores principales por captulo

Investigador principal

Pas

Tema

Captulo 2. Panorama demogrfico Arodys Robles Costa Rica Danilo Rayoa/ Nicaragua Captulo 3. Panorama social Costa Rica Pablo Saumaa/ Alejandro Urizar Guatemala Melina Campos Costa Rica Captulo 4. Panorama econmico Juan Diego Trejos Costa Rica Costa Rica Julio Rosalesa/ Victor Godnez Mxico

Ritmo en el crecimiento de la poblacin y desfase en las transiciones demogrficas e impactos econmicos Migraciones, grupos rezagados Pobreza, desigualdad y programas de lucha contra la pobreza Programas de transferencias condicionadas y corrupcin Programas de transferencias condicionadas y corrupcin Mercados laborales e impactos sociales de crisis Desempeo econmico, sector externo y fiscalidad durante la crisis Respuestas pblicas ante la crisis

CoNTINA

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PRLOGO

CUADRo 0.1

Cuarto Informe Estado de la Regin: investigadores principales por captulo

Investigador principal Pas Tema

Captulo 5. Panorama ambiental Alex Coles y Mirella Martnez Panam Estado y disponibilidad de los recursos, uso del suelo y contaminacin Allan Lavell Costa Rica Gestin del riesgo y vulnerabilidad a desastres Edmundo Vsquez Guatemala Polticas y capacidades para la conservacin y la gestin ambiental Lily Caballero Honduras Crecimiento del rea metropolitana de Tegucigalpa: una aproximacin Sonia Baires El Salvador Crecimiento del rea metropolitana de San Salvador: una aproximacin Ninette Morales Nicaragua Crecimiento del rea metropolitana de Managua: una aproximacin Marielos Marn El Salvador Crecimiento del rea metropolitana de Ciudad de Guatemala: una aproximacin Marcela Romn Costa Rica Crecimiento del rea metropolitana de San Jos: una aproximacin lvaro Uribe Panam Crecimiento del rea metropolitana de Ciudad de Panam: una aproximacin Costa Rica Panorama ambiental Leonardo Merinoa/ Manuel Guerrero Costa Rica Pago por servicios ambientales Captulo 6. Panorama poltico lvaro Artiga El Salvador Partidos polticos y gestin electoral Costa Rica Democratizacin Steffan Gmeza/ Jaime Lpez El Salvador Lucha contra la corrupcin Claudia Snchez Honduras Poder Judicial y Estado democrtico de derecho en Honduras William Brenes y Juan Carlos Vanegas Costa Rica Sitios centinela sobre corrupcin en programas de transferencias condicionadas (PTC) Claudia Samayoa Guatemala Derechos humanos en Centroamrica Roberto Cajina Nicaragua Relaciones cvico-militares en Centroamrica Unimer El Salvador y Sitios centinela sobre corrupcin en programas de transferencias condicionadas (PTC) Guatemala Captulo 7. Integracin regional Carla Morales Costa Rica Cooperacin internacional Nstor Avendao Nicaragua Cooperacin internacional en Managua Milgian Cardona Guatemala Cooperacin internacional en Guatemala Nicaragua Integracin regional Mauricio Herdociaa/ Costa Rica Integracin regional Luis Guillermo Solsa/ Rolando Sierra Honduras Cooperacin internacional en Honduras Captulo 8. El desafo de consolidar un estado de y para la democracia Costa Rica Institucionalidad pblica en Centroamrica Alonso Ramreza/ Carmen Amalia Barahona Pantoja El Salvador Institucionalidad pblica y administracin de justicia en El Salvador Oscar Morales Velado Orlando Elas Castillo Maria Silvia Guillen El Salvador Administracin de justicia en El Salvador Abraham Atilio Abrego Hasbun Orlando Elas Castillo Shatnam Pea Nancy Henrquez Yesenia Bonilla Luis Linares y Javier Brolo Guatemala Institucionalidad pblica en Guatemala Cynthia Fernndez Guatemala Administracin de Justicia en Guatemala Javier Lpez Honduras Institucionalidad pblica en Honduras Magaly Castillo, Panam Administracin de la justicia en Panam Gina De La Guardia, Aida Jurado y Margarita Arosemena Belquis Senz y Vanessa Campos Panam Institucionalidad pblica en Panam CoNTINA

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CUADRo 0.1

CoNTINUACIN

Cuarto Informe Estado de la Regin: investigadores principales por captulo

Investigador principal Pas Estudio Shaun Finnetty Belice Administracin de la justicia en Belice Ronald Alfaro y Costa Rica Institucionalidad pblica en Costa Rica Alonso Ramrez Kathya Jaentschke y Nicaragua Institucionalidad pblica en Nicaragua Virgilio Noguera Manuel Arauz, Nicaragua Administracin de la justicia en Nicaragua Cristhian Altamirano, Erika Bez, Cristel Castro, Yessenia Aguilar Emilio Solana Costa Rica Estadsticas judiciales para Centroamrica y administracin de justicia en Costa Rica Costa Rica Administracin de justicia Luis Diego Obandoa/ Ricardo Sol Costa Rica Participacin ciudadana Guatemala Estados de y para la democracia Carlos Mendozaa/ Dina Fernndez y Enrique Naveda Guatemala Dominios reservados Roberto Burgos El Salvador Dominios reservados Leonardo Flores Panam Dominios reservados Carlos Salinas Nicaragua Dominios reservados Captulo 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico Lenn Corrales Costa Rica Efectos posibles del cambio climtico para Centroamrica e impactos en las zonas marino-costeras Costa Rica Polticas y estrategias nacionales y regionales de adaptacin y mitigacin frente al cambio climtico Leonardo Merinoa/ Allan Lavell y Chris Lavell Costa Rica Riesgo y vulnerabilidad a los desastres Captulo 10. El dilema estratgico de disminuir la exclusin social y la pobreza, como producto de acuerdos pluralistas y sostenibles Carmelo Mesa Estados Unidos Sistemas de pensiones Costa Rica Exclusin social Jorge Vargas-Cullella/ Juliana Martnez Costa Rica Sistemas de salud Juan Pablo Prez-Sainz, Costa Rica Estructura social, desigualdad y exclusin social en Centroamrica Rafael Segura y Diego Fernndez Claudia Dary Guatemala Perfiles de la exclusin social en Centroamrica Mauricio Herdocia Nicaragua Entrevistas a actores clave Sayda Glvez Honduras Entrevistas a actores clave Dina Fernndez y Enrique Naveda Guatemala Entrevistas a actores clave Nstor Avendao Nicaragua Costos econmicos de un programa antiexclusin Pablo Ramrez Costa Rica Escenarios de exclusin social y Acciones colectivas Compendio Estadstico Diego Fernndez Costa Rica Coordinador Asistentes de estadstica Julio Orellana Guatemala Nelson Raudales Honduras Rubidia Garca El Salvador Danilo Rayo Nicaragua Aida Luz Moreno Panam Kenia Bautista Honduras Melina Campos Costa Rica Asistentes de investigacin Marilyng Montero Costa Rica Karen Chacn Costa Rica Fraya Corrales Costa Rica Noel Cuevas Costa Rica
a/ Preparacin del Informe regional.

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PRLOGO

RECUADRo 0.3

Determinantes de la pobreza rural en Centroamrica: desafos y oportunidades para la accin

En el marco del proceso de elaboracin del Cuarto Informe Estado de la Regin, el Programa Estado de la Nacin, la Unidad Regional de Asistencia Tcnica (RUTA) con el apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA) y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO), llevaron a cabo un proyecto de investigacin tendiente a sentar las bases tcnicas para la formulacin de estrategias productivas y de asistencia social para la superacin de la pobreza en Centroamrica. Esta iniciativa que tuvo su primera fase en 2009, se desarroll durante el segundo semestre de 2010 y el primero de 2011. Adems de valorar la magnitud y la evolucin reciente de la incidencia de la pobreza en la poblacin rural, los estudios realizados se concentraron en identificar y analizar los factores determinantes de esa situacin, tanto estructurales como coyunturales, con el fin de responder las siguientes preguntas de investigacin:
n Cules caractersticas y transforma-

Las investigaciones se centraron en cuatro grandes reas temticas en las que se han identificado factores estructurales y coyunturales que dificultan el logro de mayores avances en la reduccin de la pobreza rural y que, por lo tanto, requieren medidas de poltica y acciones diferenciadas. Los determinantes incluidos son: i) los productivos y ambientales, ii) los asociados a la infraestructura para el desarrollo, iii) los programas de combate a la pobreza, su naturaleza y caractersticas, y iv) las dinmicas poltico-institucionales de las zonas rurales. Adems, se realiz un anlisis de las condiciones de vida de la poblacin rural pobre en general, y de las mujeres en particular. Cabe aclarar que estos no son los nicos factores que inciden en la persistencia de este fenmeno, pero s los ms pertinentes para los fines del proyecto. Para el anlisis de cada tema se identificaron colaboradores nacionales y regionales (cuadro 0.2). En la elaboracin de los estudios participaron directamente veinticinco investigadores, ms seis miembros del equipo tcnico del Programa Estado de la Nacin/Regin, quienes se vincularon a la iniciativa como coordinadores y asistentes de investigacin. Varios miembros del equipo de RUTA participaron en el diseo del proyecto, as como en la revisin de sus productos intermedios y finales. Los informes de avance de los diversos estudios fueron presentados y discutidos en un taller regional realizado el jueves 3 y el viernes 4 de febrero del 2011 en San Jos. La actividad cont con la participacin

de 44 personas de todos los pases centroamericanos, quienes brindaron valiosos comentarios y sugerencias. Los productos de esta iniciativa son: i) un informe final con una sntesis de las investigaciones y una descripcin de la evolucin reciente de Centroamrica y las transformaciones del mundo rural, ii) una sntesis del informe final y un conjunto de propuestas de poltica pblica y accin regional para la superacin de la pobreza y la promocin del desarrollo rural (policy paper), iii) actividades de difusin y discusin del contenido de los documentos con tomadores de decisiones y iv) un sistema de indicadores sobre pobreza rural en Centroamrica, que permitir avanzar en la produccin de informacin y dar seguimiento al tema en futuras ediciones del Informe Estado de la Regin. En el segundo semestre del 2011 y como parte de las actividades de difusin de este Informe FAO, FIDA y RUTA emprendern en forma conjunta un amplio proceso de divulgacin y discusin de las investigaciones con autoridades regionales y nacionales, representantes de la cooperacin internacional y lderes de la sociedad civil, incluyendo organizaciones sociales, academia y empresa privada.

ciones del desarrollo rural reciente explican la persistencia de la pobreza y la exclusin de importantes sectores de la poblacin rural en Centroamrica?
n Cules son los principales factores

que pueden ampliar o estn limitando las oportunidades de la poblacin rural para superar su condicin de pobreza?

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ESTADODELAREGIN

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CUADRo 0.2

Red de investigadores regionales y nacionales sobre pobreza rural

Nombre del investigador(a) Elisa Rodrgueza/ Carlos Pomaredab/ Salma Alonso Byron Contreras Alejandra Mata Ricardo Arias Amy Angel Wiezsman Pat Maritza Obando Rodrigo Briceob/ Rodrigo Briceo Mara Fernanda Torres Kenia Sabonga/ Enrique Maldonado Edwing Ludgardo Molina Keith Cuthbert Carlos Carreraa/ Luis ngel Oviedo Ana Cecilia Escalante Iarna, Universidad Rafael Landvar Lenn Corrales Jos Antonio Rodrguez Steffan Gmez Alonso Ramrez Hugo Chavarra Rger Bonilla Jos Angulo Pas Espaa Costa Rica Panam Guatemala Costa Rica Honduras El Salvador Belice Nicaragua Costa Rica Belice Costa Rica Honduras Guatemala El Salvador Nicaragua Panam Costa Rica Costa Rica Guatemala Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Costa Rica Tema/aporte Exploracin bibliogrfica y de centros de investigacin Panorama productivo y mercados en las zonas rurales de Centroamrica e infraestructura para el desarrollo

Cobertura de los servicios sociales y los programas de combate a la pobreza en Centroamrica

Procesamiento de informacin sobre caractersticas sociodemogrficas de la poblacin rural pobre Incidencia de la pobreza en las mujeres rurales Impacto del cambio climtico en la agricultura Escenarios del cambio climtico para Centroamrica Perfiles de participacin ciudadana en las zonas rurales Dinmicas poltico-institucionales en las zonas rurales Presencia institucional de los Estados en las zonas rurales de Centroamrica Asistente de investigacin Elaboracin de mapas Edicin tcnica del Informe final

a/ Sistematizacin de estadsticas e informacin bibliogrfica. b/ Preparacin del Informe regional.

Debe mencionarse que el acercamiento a la comunidad de expertos se basa en la identificacin de temas de inters comn, en los cuales pueda darse una relacin de colaboracin en doble va. El consultor o el centro de investigacin aporta su conocimiento especializado en el tema as como infraestructura local, mientras que el Estado de la Regin brinda acompaamiento tcnico, un reconocimiento financiero modesto y la posibilidad de desarrollar estudios a nivel comparado en Centroamrica, para su posterior difusin. De tal forma que se promueven relaciones de colaboracin acadmica a mediano plazo en las respectivas temticas, que en algunos casos provienen desde el Primer Informe Estado de la Regin (1999). En el cuadro 0.2 se consignan los

nombres de los investigadores principales que tuvieron a su cargo la elaboracin de insumos para los distintos captulos de este Informe. No obstante, cabe sealar que cada uno de ellos y ellas trabaj con otros colaboradores; en algunos casos se integraron equipos de hasta cinco asistentes alrededor de un investigador para una sola ponencia, en virtud de la complejidad de la tarea emprendida. A estas personas se les reconocen con gratitud sus aportes, lo mismo que a aquellas que proporcionaron informacin valiosa, lectores crticos y editores finales, las cuales se mencionan en la seccin de agradecimientos, al inicio de cada captulo. Adems de promover la consolidacin de las redes regionales, en materia de investigacin los criterios orientadores fueron los siguientes:

Fortalecer el seguimiento de temas cruciales tratados en las ediciones anteriores, mediante la inclusin de una seccin permanente denominada Panorama regional, con seis captulos. Dar la mayor profundidad posible al tratamiento de ciertos temas, segn las indicaciones del Consejo Consultivo (dos captulos sobre desafos regionales). Enriquecer el Compendio Estadstico tomando como referencia prioritaria las fuentes nacionales. En esta edicin se adicion adems un apartado sobre el estado de las fuentes de informacin en Centroamrica. Abordar de manera ms sistemtica el funcionamiento de la integracin centroamericana en reas especficas.

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PRLOGO

n Mostrar las diferencias de enfoque sobre los asuntos tratados, con el propsito de identificar puntos de (des)encuentro entre actores, y no presentar una interpretacin nica. n

el dilema, construir escenarios e identificar posibles cursos de accin. En sntesis, se busc combinar elrigor acadmico, la articulacin de capacidades locales de investigacin, legitimidad social y vigorosos mecanismos de consulta social.

Limitaciones y comentario final

Ilustrar responsablemente, aun cuando no sea posible hacerlo con exhaustividad y consistencia plenas, y abstenerse de hacer valoraciones sobre temas en los que priv la escasez de informacin comparable y pertinente. Apoyarse en indicadores cuantitativos y en la identificacin de prcticas, no en opiniones o juicios de valor. Documentar desafos regionales y no generar propuestas desprovistas de una adecuada fundamentacin tcnica y de legitimidad social y poltica. Seleccionar un nico asunto, particularmente relevante y sealado as por el Consejo Consultivo, para

La difusin del Informe

Una vez impreso el Informe, queda por delante divulgar el trabajo y procurar su uso adecuado para la deliberacin y la toma de decisiones. Con tales propsitos se ha planificado una estrategia de comunicacin y retroalimentacin de varios meses. Esta tarea implicar un despliegue de actividades con diversos pblicos para dar a conocer y analizar los principales hallazgos del Informe, tanto a travs de medios masivos como con grupos y sectores especficos. Estos esfuerzos produjeron resultados muy positivos tras la publicacin del Informe anterior (recuadro 0.4).

Este Informe es un esfuerzo muy consciente de sus limitaciones. La primera de ellas es que el tratamiento de la regin, como unidad, es disparejo en diversas reas, y relativamente escasa, aunque mejorada, la informacin sobre Belice. En segundo lugar, las investigaciones se basan en el procesamiento de fuentes secundarias, es decir, en la compilacin, verificacin y contraste de estadsticas o estudios acadmicos y tcnicos existentes de previo; no fue posible, dadas las restricciones de tiempo y recursos, apoyarse en investigacin primaria en todos los temas, salvo algunas excepciones; en cambio, el reprocesamiento de fuentes s fue muy frecuente. Tercero, no todos los asuntos de inters pudieron ser analizados con la misma profundidad, debido a la escasez o ausencia de informacin. Por estas razones, se puso especial cuidado en consignar todas las fuentes que respaldan las apreciaciones

RECUADRo 0.4

Sobre los usos y resultados del Informe Estado de la Regin (2008)

El Informe Estado de la Regin (2008) cont con una estrategia de divulgacin amplia y diversa de los principales hallazgos en las distintas materias abordadas. La informacin ha sido compartida con ms de 5.000 personas de forma directa y presencial, a las que se suman aquellas que han tenido algn grado de exposicin meditica en el Istmo. La estrategia defini pblicos meta que son claves para el desarrollo centroamericano, como son los tomadores de decisiones, la institucionalidad regional, los medios de comunicacin, la sociedad civil y el sector educativo. A partir de esta identificacin se desarrollaron modalidades de intervencin diferenciadas para atender las necesidades informativas pertinentes. El principal instrumento de difusin fue el Informe mismo. Se imprimieron 6.000 ejemplares, de los cuales 1.740 fueron entregados puerta a puerta a las redes de investigacin y consulta, autoridades gubernamentales y no gubernamentales, institucionalidad regional, cuerpo diplomtico, lderes de la sociedad civil y acadmicos reconocidos en universidades de Estados Unidos y Europa. Se enviaron Informes a las universidades del Istmo y sus respectivas bibliotecas y a algunas de las principales libreras en cada capital centroamericana. Las publicaciones derivadas del Informe de 2008 son las siguientes:
n Dos tipos de presentaciones electrnicas: n 1.000 separatas del captulo 8 (Desafo

regional de la lucha contra la corrupcin).

n 2.500 ejemplares del mdulo educativo

El aterrizaje de los nmeros (recuadro 0.5).

n 2.000 ejemplares del mdulo Un grano

de maz. En cuanto a las actividades para dar a conocer estas publicaciones, la primera modalidad fue la gestin de eventos masivos, que comprendi presentaciones oficiales en cada uno de los pases y la participacin en talleres y conferencias regionales, para un total aproximado de doscientas actividades en el Istmo, con la asistencia de ms de 5.000 personas en los ltimos tres aos. La concrecin de muchos de estos esfuerzos se logr gracias al trabajo conjunto con diversas instituciones. CoNTINA

3.000 discos compactos y 1.000 memorias USB.

n 8.000 sinopsis en espaol. n 6.000 sinopsis en ingls.

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ESTADODELAREGIN

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RECUADRo 0.4

CoNTINUACIN

Sobre los usos y resultados del Informe Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible (2008)
La segunda modalidad consisti en un amplio despliegue en los principales medios de comunicacin del rea. A partir de la elaboracin de una carpeta de prensa y numerosos comunicados, se convocaron conferencias de prensa en forma paralela a las presentaciones en cada pas, a las cuales asistieron 215 medios en total. Se cre adems una sala de prensa en la pgina de Internet del Programa Estado de la Nacin/Regin, donde se colocaron distintos materiales para uso de las y los comunicadores. Se ha participado tambin en programas televisivos y radiofnicos de opinin. Como resultado de esta labor, durante el perodo comprendido entre 2008 y 2010, se contabilizaron ms de doscientas noticias en las que se hizo referencia a los resultados del Informe. Adicionalmente, se produjeron materiales especiales de difusin, como los siguientes:
n n Una edicin especial dedicada al Estado de

la Regin en la revista Estrategia y Negocios (con un tiraje cercano a los 25.000 ejemplares),
n Un vdeo institucional que se encuentra

regional en materia de derechos del consumidor. La tercera lnea de trabajo fue poner el Informe completo y buena parte de sus investigaciones de base en la pgina del Programa Estado de la Nacin/Regin en Internet, en la cual se contabilizaron 62.000 visitas exclusivas para el Estado de la Regin desde el ao 2008. Tambin se han creado enlaces directos al Informe Estado de la Regin en los sitios de organizaciones aliadas, como Canning House de Londres, el portal Recrea de la organizacin Transparencia Internacional y bibliotecas virtuales como la de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) y la plataforma virtual latinoamericana de la Red de Administracin Pblica de Naciones Unidas (Unpan). Adems se hizo un recuento de las citas del Informe en documentos acadmicos y a la fecha se registran 350 referencias.

disponible en la pgina www.estadonacion.or.cr y en el sitio YouTube,

n Microprogramas radiofnicos para distri-

buir en emisoras culturales del Istmo,

n Un compendio de legislacin y estadsticas

sobre derechos de los consumidores en Centroamrica,

n Publicacin de una de las ponencias ela-

boradas para el Informe, sobre el financiamiento de los derechos en Centroamrica, realizada en conjunto con el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi). Publicacin con la Defensora del Consumidor e l alvador obre egislacin d ES s l

RECUADRo 0.5

Mdulo El aterrizaje de los nmeros

El mdulo educativo El aterrizaje de los nmeros fue elaborado entre 2009 y 2010 por el Programa Estado de la Nacin en conjunto con el Ministerio de Educacin Pblica de Costa Rica (MEP), a travs de la Direccin Curricular y la Asesora Nacional de Matemticas del Departamento de Primero y Segundo Ciclos. Este material ofrece una propuesta didctica de las Matemticas para el segundo ciclo de la educacin general bsica costarricense. El mdulo brinda a la o el docente una alternativa para el abordaje de objetivos programticos con datos reales y cercanos, tomados de la realidad centroamericana descrita en el Informe Estado de la Regin (2008), y a la vez permite fortalecer el compromiso de la ciudadana frente a los desafos sociales, econmicos y ambientales que enfrenta el Istmo en la actualidad. Propicia una comprensin bsica de los hallazgos del Informe y un anlisis crtico de los programas de estudio, con el fin de que se constituyan en herramientas de apoyo para la enseanza del currculo y sus temas transversales. Al mismo tiempo, ofrece al estudiantado la oportunidad de interpretar cifras como parte de un contexto, vincular las Matemticas con su entorno, confrontar ideas, formular conjeturas y adquirir valores indispensables para la convivencia ciudadana, el trabajo colaborativo y el respeto a la diversidad.

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PRLOGO

incluidas en el texto. Asimismo, cuando fue necesario se agregaron extensas notas, con el propsito de facilitar una adecuada interpretacin de los datos. La nueva seccin, denominada Estado de las fuentes de informacin en Centroamrica, deja constancia de estas dificultades, detalladas por pas y por tema. Finalmente, la calidad de los informes de investigacin remitidos por los consultores fue dismil: en algunos casos se requirieron trabajos adicionales por parte del equipo tcnico para lograr mnimos de calidad. El equipo tcnico del proyecto regional fue el encargado de coordinar las estrategias de investigacin y acompa-

amiento social en la preparacin del Informe, as como de editar el texto final. Por ello, pese a toda la colaboracin recibida, que se reconoce de manera pormenorizada en las secciones respectivas, los errores en este trabajo son de su entera responsabilidad. Las apreciaciones consignadas en el Informe no necesariamente reflejan los puntos de vista de las instituciones auspiciadoras. Este Informe Estado de la Regin da continuidad a un sistema de seguimiento sobre los desafos del desarrollo humano sostenible y los cursos de evolucin de la integracin regional. No es una fotografa de la realidad, como ya se dijo, sino una documentacin

selectiva de procesos, para contribuir a la identificacin de posibilidades de accin comn. El sustrato del Informe es, como se seal en la primera edicin, que el futuro de Centroamrica, y de las modalidades de su integracin, depende crticamente del respeto a la diversidad, empezando por el reconocimiento de las brechas sociales y la pluralidad social, econmica, poltica y cultural del Istmo. En este sentido, el Informe no solo reafirma esa pluralidad, sino que es, adems, un ejercicio centroamericano de pluralismo, que la actual edicin documenta en tiempos particularmente difciles.

Miguel Gutirrez Saxe Director Programa Estado de la Nacin/Regin

Jorge Vargas Cullell Subdirector Programa Estado de la Nacin/Regin

Evelyn Villarreal Fernndez Coordinadora de investigacin Informe Estado de la Regin (2011)

Alberto Mora Romn Coordinador de investigacin Informe Estado de la Regin (2011)

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PARTE

SINOPSIS Y RESUMEN

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SINOPSIS

CAPTULO 1

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SINOPSIS

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L O

Sinopsis

VALORACIN GENERAL
Al Cuarto Informe Estado de la Regin le corresponde analizar el trienio 2008-2011, un perodo turbulento en el que no se cumplieron las peores previsiones para el Istmo. Pese a los retrocesos en varios frentes y a las adversas e inciertas condiciones del entorno internacional, ningn pas centroamericano, ni el rea en su conjunto, revivi los escenarios de crisis poltica y econmica experimentados en los aos ochenta. Esto es, por s mismo, un importante logro en una regin con una historia cargada de vulnerabilidades e inestabilidad. Sin llegar a esos extremos crticos, desde la fecha de publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), Centroamrica experiment preocupantes retrocesos econmicos, ambientales, sociales y polticos, as como la ampliacin de las brechas socioeconmicas y polticas, especialmente entre las naciones del sur (Costa Rica y Panam) y las del centronorte. Asimismo, el proceso de integracin regional se vio sometido a fuertes presiones debido a las crisis polticas dentro y entre pases, que limitaron aun ms su alcance. Esta evolucin ha provocado una peligrosa convergencia de riesgos de intensidad considerable, que amenazan con desencadenar una fractura en el Istmo, entendida sta como la falta de disposicin generalizada de los Estados a actuar en forma conjunta ante retos comunes. En el trienio destacan hechos que reflejan con claridad la exposicin de Centroamrica a amenazas globales, que se conjugan con vulnerabilidades socialmente construidas a lo largo de dcadas. Al tiempo que arrastra dficits histricos como los altos niveles de exclusin social y desigualdad, el Istmo se ha convertido en el territorio ms violento de Amrica Latina y en una de las zonas ms inseguras del mundo, con actores del crimen organizado cada vez ms fuertes, diversificados y amenazantes; tambin es la regin ms expuesta al impacto del cambio climtico. Por otra parte, las involuciones democrticas ocurridas en Nicaragua y Honduras, y los episodios de crisis en Guatemala cuestionan el supuesto de que la democratizacin electoral lleva de manera inexorable a la democratizacin del Estado y del ejercicio del poder. Por ltimo, la alta sensibilidad de la regin a los shocks econmicos externos consumi esfuerzos e incluso anul varios logros alcanzados en aos previos y, como saldo, ha quedado comprometida la sostenibilidad de las finanzas pblicas. El mal desempeo del perodo 20082010, sin embargo, no revirti del todo el progreso experimentado por Centroamrica en los primeros aos del siglo XXI. Pese a estos tiempos difciles, no fue otra dcada perdida como la de los ochenta del siglo pasado. Aun en medio de fuertes presiones del entorno, se registraron aumentos en la esperanza de vida, continuaron reducindose las tasas de mortalidad infantil y adems se increment la cobertura educativa, aunque desde puntos de partida muy disimiles. No obstante, han quedado al desnudo el ritmo lento y la fragilidad de los avances, as como la vulnerabilidad de amplios grupos sociales. Ante la recesin econmica, la regin exhibi cierta capacidad de respuesta

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SINOPSIS

CAPTULO 1

VALORACIN GENERAL
ante amenazas que presagiaban impactos ms dramticos y, como se ver, todava cuenta con mrgenes de maniobra para la accin nacional y regional en favor del desarrollo humano. Junto a las severas dificultades que enfrenta, Centroamrica ha perdido importancia relativa en el mundo. Cierto es que en 2009 se firm el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, que brinda una oportunidad para afianzar vnculos con esa regin en el futuro. Sin embargo, la crisis econmica en Europa y Estados Unidos ha afectado los flujos de cooperacin, que histricamente han sido claves para la inversin social en los pases menos desarrollados del Istmo. Por otra parte, a diferencia de Sudamrica, la regin no tiene vnculos robustos con el sudeste asitico -la zona de mayor dinamismo econmico del planeta- al no ser productora de commodities de alta cotizacin en los mercados internacionales. Esta situacin compromete ms a los centroamericanos a buscar soluciones propias para neutralizar las amenazas y, a partir de ah, complementar esfuerzos con la ahora ms escasa cooperacin externa. En este sentido, el hecho de que, pese a las circunstancias descritas, la institucionalidad regional siguiera funcionando y exhibiera algunos logros en este trienio es una noticia positiva. Si los Estados se disciplinan, honran sus compromisos y propician una modernizacin de esas instituciones, se podra potenciar la integracin como una valiosa herramienta para atender los desafos regionales. Dentro de este panorama, el Informe destaca la convergencia de tres riesgos estratgicos, a los cuales dedica especial atencin por su importancia para el futuro de Centroamrica. El primer riesgo es institucional: hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, particularmente hostil a la democracia. Son Estados con aparatos institucionales pequeos, redes institucionales precarias, Ejecutivos dominantes, sin contrapesos, esquivos a la transparencia y penetrados por intereses particulares. Esta configuracin converge con una acentuada debilidad infraestructural: una reducida base fiscal, que impide la tutela de derechos humanos bsicos -como el derecho a la vida- y una magra dotacin de recursos y personal, que dificulta la presencia estatal en los territorios de los pases. Estos Estados pequeos y dbiles no solo son incapaces de apalancar la democracia, sino que desde su seno atentan contra ella y limitan la capacidad de anticipacin y de respuesta a los problemas que los acucian (captulo 8). El segundo riesgo es el derivado del cambio climtico. Aun los pronsticos ms optimistas -con contrastes entre subregiones y pases- sealan que el Istmo tendr que convivir con el aumento de las temperaturas y con una mayor frecuencia e intensidad de fenmenos hidrometeorolgicos, situacin que agravar los problemas que ya de por s experimenta la regin. Estas nuevas condiciones, combinadas con la vulnerabilidad social y la ampliacin de la huella ecolgica, se convierten en disparadores del riesgo para la infraestructura, la produccin y la supervivencia misma de las personas y especies, en particular de las que habitan los ecosistemas ms frgiles. Es por ello que la gestin ambiental, principalmente en los mbitos de la adaptacin y la mitigacin, constituye una tarea de primer orden. Si bien hay una mayor deliberacin poltica regional sobre el tema, una posicin comn en el contexto global, as como estrategias, planes y adecuaciones normativas e institucionales, queda mucho camino por recorrer para lograr una efectiva gestin del riesgo (captulos 5 y 9). El tercer riesgo se relaciona con el bloqueo poltico que impide combatir la exclusin social. Este Informe documenta que ms de una tercera parte de las y los centroamericanos vive en exclusin social, es decir, con una insercin laboral precaria y sin acceso a programas sociales. Este problema es ms acentuado en los pases del centro y el norte del Istmo, donde adems se presentan fuertes barreras a la aplicacin de polticas pblicas tendientes a reducirlo. Al interactuar con otras variables como la alta violencia social, la debilidad de las instituciones, la transicin demogrfica y el estilo de desarrollo, estos bloqueos ponen en riesgo la estabilidad futura de la regin (captulo 10). A la convergencia de estos riesgos estratgicos se suma la incertidumbre generada por la cambiante situacin econmica internacional. Las naciones del Istmo, en diversos grados, estn muy abiertas a la economa mundial y son importadoras de petrleo y alimentos bsicos. Durante el perodo de la fuerte expansin global, la regin se vio muy perjudicada por el deterioro de los trminos de intercambio debido al alza, en 2006-2007, de los precios de esos productos, lo que ocasion presiones inflacionarias y afect las balanzas de pagos. La crisis financiera mundial, con epicentro en el 2009, redujo o contrajo el crecimiento econmico como resultado de la disminucin de los flujos de capital, la cada de las exportaciones y el debilitamiento de sectores como el turismo y la construccin. Aunque los efectos fueron diferenciados segn las condiciones particulares de cada pas, ello marc el curso de las polticas econmicas y sociales de los ltimos tres aos. En 2010, pasada la etapa ms crtica, casi todas las naciones del Istmo, salvo Panam, muestran agregados macroeconmicos comprometidos. La lenta y voltil recuperacin a nivel global ha dado lugar a nuevas alzas en el petrleo y los alimentos, que podran recrear el difcil escenario de 2007, con el problema adicional de que, salvo Panam, los pases en los cuales Centroamrica concentra sus intercambios comerciales y financieros estn experimentando serias dificultades (captulo 4). Luego de pasar por un perodo muy difcil entre 2008 y 2010, Centroamrica enfrenta amenazas internas y otras derivadas de su situacin geopoltica, que demandan un golpe de timn. Ms de lo mismo llevar a situaciones aun ms complejas. Hay tiempo, capacidad y visin para hacer algo distinto. Vale destacar que, contrario a otros episodios de crisis econmica internacional, esta vez los gobiernos dispusieron de mayor capacidad de maniobra para paliar ciertos efectos del ciclo recesivo. En lo sustancial, como se dijo, hay mrgenes para la accin poltica nacional y regional.

 CAPTULO 1

SINOPSIS

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VALORACIN GENERAL
A la luz del anlisis que presenta este Informe, un avance sostenido en los niveles de desarrollo humano sostenible requiere una combinacin entre tareas nacionales, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los Estados y la remocin de los bloqueos polticos para combatir los problemas sociales, por una parte, y la habilitacin de mecanismos que favorezcan la accin conjunta entre los pases, por otra. En el plano nacional, acuerdos duraderos e inclusivos ayudaran a dar pasos significativos hacia la reduccin de la exclusin social. En el plano regional, es menester identificar y aprovechar espacios potenciales para la accin colectiva interestatal. Existen al menos tres reas de oportunidad para la articulacin de esfuerzos: la reversin de los climas de inseguridad ciudadana que se expanden en el Istmo, la gestin del riesgo ante el cambio climtico y la construccin de una plataforma comn en infraestructura y logstica que facilite la interconexin regional1.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

EDICIN FINAL lvaro Clix n Honduras

Ramn Custodio n Comisin de Derechos Humanos | Honduras Alvaro Clix n Honduras

Miguel Gutirrez n Costa Rica Ana Quirs n CISAS | Nicaragua Alberto Mora n Costa Rica Nstor Avendao n COPADES | Nicaragua Jorge Vargas-Cullell n Costa Rica Alida Spadafora n ANCON, | Panam Evelyn Villarreal n Costa Rica Claudia Schatan n CEPAL | Mxico REDACCIN DE LA PRIMERA VERSIN lvaro Clix n Honduras Edgar Chamorro n SICA | El Salvador con el apoyo de: Romeo Escobar, SICA | El Salvador Alberto Mora n Costa Rica se recibieron comentarios por escrito de: Jorge Vargas-Cullell n Costa Rica Julie Lennox n CEPAL | Mxico Evelyn Villarreal n Costa Rica Pedro Caldentey n Fondo Espaa - SICA REUNIN DE CONSULTA Se realiz el 17 de junio en San Salvador con la participacin de: Carlos Santos n IDEA | Belice Adriana Prado n Costa Rica Ricardo Sol n Costa Rica Flix J. Cristi n Confederacin de Cooperativas del Caribe y Centroamrica | Costa Rica Hctor Dada Hirezi n Ministro de Economa| El Salvador Ana Evelyn Jacir n OEA | El Salvador Leonor Caldern n UNFPA | Guatemala Otilia Lux de Cot n Guatemala Fernando Carrera n Fundacin Soros | Guatemala REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Natalia Morales ENTREVISTAS PARA DISCUTIR EL bORRADOR Sonia Picado n IDH | Costa Rica Alta Hooker n URACAN - Nicaragua Jaime Incer n Nicaragua Stanley Motta n Inversiones Baha - Panam Anglica Maytin n Fundacin para la Libertidad Ciudadana -| Panam Reina RIvera n Diaconia -| Honduras Thomas Nielsen n Premaca -| Guatemala Federico Hernndez Pimentel n OPS-OMS | Costa Rica

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C A P T U L O

SINOPSIS

La evolucin reciente del desempeo regional

Reportar la evolucin de Centroamrica en el trienio 2008-2011 es una tarea asociada a un compromiso previo, asumido en 2006 con Danida, de dar seguimiento continuo al desempeo del desarrollo humano sostenible mediante la elaboracin de dos informes regionales: uno en 2008 y el otro en 2011. Coincidentemente, para Centroamrica el trienio anterior ha sido un tiempo de crisis en varios frentes. Los fenmenos que afectaron al Istmo durante este breve perodo an no han desplegado todos sus impactos y, a la vez, se advierten sntomas que presagian nuevos episodios de crisis global. Tambin es pertinente mencionar que, con pocas excepciones, la escasez y la falta de actualizacin de la informacin generada por los pases son un obstculo para documentar las coyunturas recientes. Sin perjuicio de lo anterior, en el presente Informe la evidencia permite sealar que en Centroamrica, pese a los malos tiempos, se continuaron registrando avances, pero tambin preocupantes retrocesos que, en general, vinieron a aumentar las brechas en la regin y en los pases. Estas involuciones no fueron episodios aislados, sino que se inscriben en un contexto peligroso, que conjuga mltiples amenazas y vulnerabilidades. La dimensin del riesgo es tal, que podra provocar fracturas regionales; pero ese no es un destino inexorable, ya que,

como lo advierten los distintos captulos del Informe, tal escenario puede ser sorteado si se profundiza la accin conjunta en reas estratgicas y, al mismo tiempo, se fortalece la cohesin al interior de los pases, para lo cual es esencial incrementar las capacidades de los Estados para articular procesos de desarrollo humano incluyente.
Aunque con un ritmo ms lento, se mantuvieron avances en reas clave

Aun en condiciones tan difciles como las que se han vivido en aos recientes, el Informe identifica progresos en reas clave para el desarrollo humano sostenible, aunque ciertamente a ritmos ms lentos y en magnitudes todava insuficientes. Algunos de esos avances son el resultado de reformas y estrategias impulsadas por los Estados en las ltimas dos dcadas. El desempeo de los mercados internos2 y el comercio intrarregional mitigaron el impacto de la crisis internacional de 2008-2009 en las economas centroamericanas. En el 2009 la contraccin del PIB fue menor a la del comercio exterior (importaciones y exportaciones) y en todos los pases, excepto en Honduras, aument la importancia relativa del Istmo como mercado para sus exportaciones con respecto al ao 2000. Los flujos de remesas familiares, aunque se redujeron durante la crisis, tambin contribu-

yeron a que no se produjera una mayor contraccin en el ingreso nacional disponible. Ello result fundamental para evitar un mayor deterioro en los ingresos y el empleo. En los peores momentos del trienio anterior -en medio de la contraccin econmica y con menores ingresos fiscales- todos los Estados incrementaron sus niveles de inversin social e impulsaron medidas para proteger a los sectores ms vulnerables de los impactos de la crisis internacional. Si se toma en conjunto el perodo 2000-2008, la inversin social per cpita creci entre el 40% y el 60% en la mayora de los pases. En mayor o menor medida, la cobertura educativa aument en todos los niveles y en todos los pases. En primaria la cobertura en el 2008 fue cercana o superior al 90% en todos los casos. En estas condiciones, pareciera que la meta establecida en los Objetivos del Milenio en este tema puede ser alcanzada en el 20153. Tambin se observan mejoras en preescolar y secundaria, aunque persisten brechas considerables. Con excepcin de Costa Rica y Panam, en la regin ms del 50% de los nios y nias no asiste a la educacin preescolar. En secundaria la cobertura es mayor, pero en Belice, El Salvador, Guatemala y Nicaragua cuatro de cada diez jvenes todava estn fuera de las aulas. Durante el perodo 2005-2010 el Istmo avanz en la tarea de procurar

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SINOPSIS

CAPTULO 1

una vida larga y sana para su poblacin. La esperanza de vida aument a ms de 70 aos en todos los pases, mientras que la mortalidad infantil y la mortalidad de menores de 5 aos disminuyeron. Estas mejoras resultan insuficientes para superar el rezago histrico y las asimetras a lo interno de la regin -en especial las que afectan a los pueblos indgenas- pero han acortado las distancias en esta materia. En el 2009, las tasas de mortalidad infantil en Guatemala (32 por cada mil nacidos vivos) y en Honduras y Nicaragua (superiores a 20 por cada mil nacidos vivos), fueron ms del doble de la que present Costa Rica (9 por cada mil nacidos vivos). En los ltimos aos todos los Estados han incluido diversas modalidades de transferencias condicionadas en sus programas sociales. Estas intervenciones, que en ningn caso deben verse como sustitutas de las polticas universales, podran aportar un doble beneficio: por una parte, aliviando la situacin de indigencia al incidir de forma inmediata sobre los ingresos de las familias pobres beneficiarias y, por otra, logrando la ruptura a mediano y largo plazo del ciclo de reproduccin intergeneracional de la pobreza, al establecer como condicin para la recepcin de la transferencia el cumplimiento de ciertas responsabilidades ligadas a la generacin de capacidades (por ejemplo, educacin, salud y nutricin). Una investigacin realizada en tres pases para este Informe constat que, en general, los programas estn atendiendo a las familias que realmente lo necesitan y que existe una baja prevalencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupcin en este tipo de iniciativas. Tales son los casos de Avancemos en Costa Rica, la Red de Oportunidades en El Salvador y Mi Familia Progresa en Guatemala4. Aun cuando el mbito poltico fue el ms afectado por los retrocesos, la democracia electoral, con alternancia de partidos y limpieza en el escrutinio de los votos es la regla para el acceso al poder en Centroamrica (con excepcin de las irregularidades presentadas en las elecciones municipales de 2008 en

Nicaragua). Pese al descontento con las instituciones, los ciudadanos no muestran un drstico alejamiento de las elecciones, y los porcentajes de votacin se mantienen relativamente cercanos a los de otras regiones del mundo, excepto en Honduras, que experiment un claro descenso en los ltimos procesos electorales. Modestos avances para mejorar la accesibilidad de las urnas para poblaciones vulnerables y permitir el voto desde el exterior apuntan en la direccin correcta; al mismo tiempo, ya tres pases -Costa Rica, Panam y Honduras- han promulgado normas que prescriben cuotas de representacin femenina en las nminas de candidaturas de los partidos polticos.
Centroamrica experiment retrocesos en varios frentes

En medio de condiciones muy severas, durante el trienio 2008-2010 se produjeron retrocesos en diferentes campos de la realidad centroamericana que afectaron, sobre todo, a los pases con menores logros en desarrollo humano sostenible. No se trat de una cadena de eventos generalizada en toda la regin, ni en todos los mbitos, pero tampoco fueron hechos fortuitos. Las involuciones tuvieron lugar bajo la presin que ejerci la concurrencia de mltiples riesgos. Esto sugiere que la amenaza de nuevos retrocesos, por lo tanto, se mantiene latente. El rgimen poltico ha sido el flanco ms afectado. Los sucesos recientes ponen en entredicho, como ha sido sealado, el optimismo que se tena hasta hace unos aos, en el sentido de que la democratizacin electoral llevara, tarde o temprano, a la democratizacin del Estado. Las mltiples implicaciones del derrocamiento del gobierno en Honduras (2009), la alta penetracin del crimen organizado en el Estado guatemalteco, las serias irregularidades de las elecciones municipales en Nicaragua (2008) y la concentracin de poder desde el Ejecutivo hacia otros rganos, como la Corte Suprema de Justicia, en Nicaragua y Panam (2009-2010) principalmente, advierten sobre la vulnerabilidad de los Estados frente a la presin de fuerzas externas

y la concentracin de poder (vanse los captulos 6 y 8). Estos acontecimientos no se prevean a comienzos de la dcada anterior y vienen, en grado mayor, a complicar el proceso de democratizacin de las sociedades centroamericanas, sobre todo en los tres Estados donde se ha instrumentalizado el ejercicio del poder. Tambin la regin se ha convertido en los ltimos tres aos en el territorio ms violento de Latinoamrica y, por causas distintas a las de un conflicto blico, en una de las zonas ms peligrosas del planeta. En 2009 y 2010, la tasa regional de homicidios por cada 100.000 habitantes se situaba por encima de 40, con aumentos durante la pasada dcada en todos los pases, aunque con una notable concentracin en el llamado Tringulo Norte (Guatemala, El Salvador, Belice y Honduras; grfico 1.1). Asimismo, con preocupacin se advierte que las tasas de homicidios de mujeres siguieron incrementndose entre 2008 y 2010. Como tendencia regional, los homicidios en contra de las mujeres han venido creciendo a una tasa mucho mayor que los de los hombres, sin que los Estados parezcan otorgarle una atencin adecuada al problema5. Con los nuevos lastres de la violencia, los beneficios de haber superado la etapa de los conflictos armados tienden a revertirse, ya que la violencia social (junto a la migracin), est drenando el potencial de las sociedades centroamericanas, sobre todo si se toma en cuenta que las vctimas suelen ser personas jvenes con edades comprendidas entre los 18 y los 34 aos. Al mismo tiempo, la proliferacin de servicios privados de seguridad6 y el trfico ilcito de armas7 son dos externalidades que se han agudizado a raz del aumento de la delincuencia. La respuesta estatal se ha visto superada por la dinmica delictiva, en especial por aquella relacionada con el crimen organizado transnacional ligado a la narcoactividad, como lo ilustra la mayor presencia de crteles y la diversificacin de sus operaciones en Guatemala, Honduras y El Salvador. Las policas pblicas y los organismos de investigacin no solo han sido

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SINOPSIS

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desbordados en su capacidad, sino que adems, en todos los pases, el crimen organizado intenta penetrarlos, algo que tambin est perjudicando a los poderes judiciales. Las intimidaciones contra jueces por parte de actores ilegales estn a la orden del da; entre 2001

y 2009 se registraron cerca de cuatrocientas denuncias de amenazas de este tipo, la mayora de ellas ocurridas en Guatemala, pero tambin en Panam y El Salvador (Obando, 2010). La ineficacia de las medidas adoptadas para revertir los climas de inse-

GRFICo 1.1

centroamrica Tasa de homicidios por cien mil habitantes. 2000-2010

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
2000 2001 2002 2003 Belice Honduras 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Guatemala

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Fuente: Elaboracin propia con datos de los organismos encargados de asuntos policiales y/o judiciales en cada pas.

guridad est acarreando otro efecto negativo sobre los Estados de derecho y la convivencia democrtica: la participacin casi regular de los ejrcitos en las tareas de la seguridad interior. Este fenmeno se observa en Guatemala, Honduras y El Salvador, pese a que no se ha logrado consolidar el control civil sobre las fuerzas armadas y persisten obstculos para garantizar los derechos individuales ante los abusos de autoridad. En este mbito, se advierte una ampliacin de las funciones y presupuestos de las instancias militares. Ms alarmante resulta el notable protagonismo que tuvo el ejrcito en la crisis poltica hondurea, as como los intentos del gobierno de Nicaragua para instrumentalizar polticamente a las fuerzas armadas. En materia econmica, la crisis internacional de 2008-2009 trajo consigo retrocesos que empeoran los ya insuficientes niveles de desarrollo del Istmo. En 2009, la contraccin de sectores dinmicos incidi para que todos los pases registrasen una tasa negativa de crecimiento, excepto Panam y Guatemala (cuadro 1.1 y grfico 1.2). En ese ao, la tasa de crecimiento de Centroamrica fue la ms baja comparada con cualquier otra subregin

CUADRo 1.1

centroamrica Crecimiento real de los principales sectores econmicos. 2009

Belice Agricultura Industria Construccin Comercio y turismo Comercio Turismo Sector financiero Transporte y comunicaciones Electricidad y agua Administracin pblica Servicios prestados a empresas PIB -2,2 6,5 18,7 -6,6 -7,1 -4,5 2,2 -2,7 17,0 4,2 0,0 Costa Rica -2,5 -2,6 -5,0 -5,2 -2,8 -11,3 3,9 3,3 -1,3 4,3 7,1 -1,1 El Salvador -2,2 -3,4 -0,7 -5,2 -4,8 -7,5 -5,3 -3,9 -1,4 1,3 -3,9 -3,5 Guatemala 3,8 -0,9 -11,8 -2,1 3,8 2,8 1,1 12,8 1,0 0,5 Honduras -1,7 -7,1 -9,8 -8,0 -9,5 -1,0 0,4 -4,5 -1,5 7,0 1,9 -1,9 Nicaragua 0,0 -2,7 -4,1 -2,7 -4,3 1,8 2,0 3,3 -0,7 -1,5 Panam -8,6 -0,3 4,6 -2,8 -3,7 2,0 -2,2 8,3 7,1 -4,6 2,4

Fuente: Rosales, 2010, con base en cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

latinoamericana, al situarse en el orden del -0,7%. Cabe destacar que desde hace veinte aos no se presentaba una variacin regional negativa. Para Centroamrica, el deterioro de los trminos de intercambio ha sido un factor presente a lo largo de la ltima dcada, caso contrario al de la mayora de las naciones del sur del continente. Esta circunstancia menoscaba los beneficios del comercio internacional, incluso durante las fases de expansin econmica. Este patrn se explica por el perfil de las exportaciones e importaciones de la regin. Los flujos del exterior, en especial las remesas, han compensado, por la va del ingreso nacional disponible, la desalineacin de la economa centroamericana en los recientes perodos de crecimiento. Esta particularidad contribuy, junto con otras variables, a que en el Istmo los efectos de la crisis no fueran ms dramticos. Tambin hubo retrocesos en el mbito social, en particular incrementos en la pobreza y el desempleo. En los tres pases en los que se cuenta con mediciones peridicas y ms actualizadas (El Salvador, Honduras, Costa Rica y Panam), en 2010 la incidencia de la pobreza registr niveles similares a los reportados a mitad de la dcada, con el agravante de que no ser fcil revertir esta tendencia, pues no se vislumbra, en el corto plazo, una nueva fase expansiva. Panam fue el nico pas donde la pobreza disminuy. Por su parte, la tasa de desempleo mostr un aumento generalizado en 2009 (grfico 1.3) y, tal como sucedi con la pobreza, se ubic por encima del promedio latinoamericano8. La desocupacin sigui impactando ms a las mujeres y, sobre todo, a los jvenes. En 2009 el desempleo femenino fue entre 1,5 y 3,3 puntos porcentuales mayor que el de los hombres en Honduras, Nicaragua, Panam y Costa Rica, mientras que el desempleo de los jvenes de entre 15 y 24 aos alcanz a nivel regional una tasa de 10,4%, el doble de la tasa general. El perfil laboral y educativo de los jvenes centroamericanos presenta fuertes contrastes por pas, sexo y zona de residencia. De especial relevancia es la situacin de los comprendidos

GRFICo 1.2

centroamrica Crecimiento promedio del PIB real, por pas. 2000-2010 (porcentajes)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2000-2003

2004-2007

2008-2010

Fuente: Rosales, 2010, con cifras de los bancos centrales de los pases.

GRFICo 1.3

centroamrica Tasa de desempleo abierto. 2007-2009

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
Belice Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam 2007 2008 Regin 2009

Fuente: Trejos, 2011 y datos de los institutos de estadstica de cada pas.

entre las edades de 12 a 24 aos que no estudian ni trabajan, y que configuran un segmento poblacional afectado crnicamente por la exclusin social. Este es un fenmeno que afecta entre el 40% y el 60% de las mujeres que viven en las reas rurales de Guatemala, Honduras y Nicaragua (grfico 1.4).

En suma, ya fuera por el encarecimiento de los precios o por el deterioro del empleo, las distintas etapas de la crisis desnudaron las falencias del estilo de crecimiento para proteger, en tiempos difciles, la insercin laboral y los ingresos de la poblacin. Se constat una mayor afectacin para los jvenes,

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SINOPSIS

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GRFICo 1.4

centroamrica Jvenes (de 12 a 24 aos) que no estudian ni trabajan, por pas, segn zona y sexo. Circa 2009 a/
80% 60% 40% 20% 0%
Rural Rural Rural Rural Rural Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Urbano Rural

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Mujeres

Hombres

a/ Los datos de Guatemala, Honduras y Nicaragua corresponden a los aos 2006, 2007 y 2005, respectivamente. Para los dems pases, la informacin es del 2009. Fuente: Elaboracin propia a partir de las encuestas de hogares y de niveles de vida de cada pas.

GRFICo 1.5

centroamrica Nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicosa/, por dcada. 1940-2010

25 20 15 10 5 0
1940 Belice 1950 El Salvador 1960 Panam 1970 Costa Rica 1980 Nicaragua 1990 Guatemala 2000 Honduras

a/ Incluye sequa, temperatura extrema, inundacin, movimiento en masa y tormenta, as como los eventos que cumplen uno o ms de los siguientes criterios: i) diez o ms muertes, ii) cien o ms afectados, iii) declaracin de estado de emergencia, iv) llamado por asistencia internacional. Los datos de 2000 a 2010 son proyecciones extrapoladas preliminares. Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con datos de EM-DAT.

las mujeres y los trabajadores que se desempean en actividades de escasa o nula productividad. Otro retroceso es la tendencia a la paralizacin de la integracin centroamericana, motivada por una combinacin de eventos. En primer lugar, pesa la fractura parcial del Sistema como consecuencia del golpe de Estado en Honduras, pero tambin el proceso de integracin se ha visto perjudicado por el conflicto territorial entre Costa Rica y Nicaragua, y por las denuncias sobre irregularidades en el nombramiento de funcionarios de alto nivel en el SICA (vase el captulo 7). Sin dudas estos percances, que obstaculizan aun ms la fluidez de la integracin, son malas noticias en un momento en que la accin regional, en lo que concierne al papel formal del SICA, es necesaria para articular respuestas nacionales ante las vulnerabilidades compartidas por todos los pases. Finalmente, durante los ltimos aos en Centroamrica se ha registrado un incremento significativo de los efectos socioeconmicos provocados por eventos naturales extremos, en especial tormentas, inundaciones y deslizamientos (grfico 1.5). En parte ello se debe a un aumento en la frecuencia e intensidad de tales eventos; sin embargo, una proporcin importante de las secuelas, como ha sido sealado en anteriores ediciones de este Informe, est determinada por la vulnerabilidad de las sociedades y las limitadas capacidades de los Estados para una efectiva gestin del riesgo. Esta vulnerabilidad ha permitido que eventos extremos, e incluso pequeos y medianos, hayan generado crecientes prdidas de vidas humanas y severos daos a la produccin y la infraestructura. En general, los pases del Istmo aparecen como los peor ubicados a nivel latinoamericano por su grado de exposicin y vulnerabilidad ambiental. Y en ese contexto, Honduras y Nicaragua muestran las condiciones de mayor gravedad. Esta circunstancia, incontestable para la regin, obliga a adoptar acciones estatales y regionales desde la perspectiva de la reduccin del riesgo, en lugar de concentrarse, como hasta ahora ha sucedido, en la respuesta humanitaria tras la ocurrencia de los desastres.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

La regin tiene que enfrentar una indita e intensa convergencia de vulnerabilidades y amenazas

A lo largo de todo el siglo XX, Centroamrica vivi al borde del peligro: fue un escenario en el que convergieron mltiples vulnerabilidades y amenazas. En ciertos perodos, esas amenazas y vulnerabilidades explotaron y llevaron a la regin en su conjunto -o a los pases en forma individual- a situaciones traumticas como las crisis econmicas durante la Primera Guerra Mundial, las sangrientas represiones bajo las dictaduras y, probablemente el perodo ms complicado de todos, en los aos ochenta, cuando la crisis econmica coincidi con la intensificacin de las guerras civiles y los conflictos polticos. En la actualidad la regin no est, por lo dicho en secciones anteriores, en el precipicio; ha acumulado capacidades que la vuelven ms resistente al asedio de ciertas presiones. Este hecho es una fortaleza incuestionable, producto de esfuerzos en diferentes mbitos de poltica pblica durante los ltimas dos dcadas. Ahora bien, la magnitud de los rezagos, las dbiles capacidades institucionales y la actual complejidad global relativizan esos logros. El presente Informe identifica el surgimiento de una nueva y peligrosa acumulacin de amenazas, algunas inditas, que se agregan a las vulnerabilidades que Centroamrica arrastra histricamente debido a los dficits en su desarrollo humano sostenible. El inicio de la segunda dcada del siglo XXI es, pues, un momento de particular peligro para el Istmo y las nuevas amenazas superan por mucho las capacidades de reaccin de los Estados considerados de manera individual. Debe tomarse en cuenta que, a diferencia de hace treinta aos, Centroamrica debe enfrentar esta situacin en una relativa soledad, pues la regin, si bien no en todos los temas, ha ido perdiendo importancia global, tanto desde el punto de vista geopoltico como para los flujos de cooperacin internacional. La presencia de escenarios cargados de riesgos ofrece, a su vez, una ventana de oportunidades para que Centroamrica los asuma como desafos

prioritarios en polticas pblicas de mayor aliento, tanto en lo local y nacional, como en lo regional. La magnitud de los problemas desaconseja la aplicacin de meros paliativos, que a la larga solo vienen a acumular los dficits. La regin tiene todava un margen de maniobra para articular respuestas consistentes; falta, empero, que los actores sociales en general y los tomadores de decisiones en particular, establezcan y cumplan acuerdos sensatos en esa direccin.
Prevenir que la intensificacin de la violencia vulnere el orden poltico

Como se mencion, la penetracin del crimen organizado y un aumento desproporcionado de la violencia, con escasos progresos en los mbitos social y econmico, y en contextos de Estados institucionalmente dbiles, configuran una situacin de alto riesgo poltico. Mayores y sostenidos niveles de violencia delictiva asociados a acciones de grupos irregulares y a guerras entre bandas rivales, podran conducir, en el mediano plazo, al escenario que se estudia en el captulo 10, de eventuales deslizamientos hacia Estados cada vez menos funcionales. Las economas ilcitas vinculadas al crimen organizado siguen disponiendo de amplios mrgenes de maniobra, e incluso han ganado una creciente legitimidad social en algunos territorios donde la presencia estatal es escasa, como la zona del Petn en Guatemala y municipios del occidente hondureo fronterizos con aquel pas. Es pertinente subrayar que las actividades delictivas no son la nica fuente de violencia con potencial para desestabilizar el orden poltico. La incapacidad del Estado para canalizar demandas sociales acumuladas, as como otras que se han venido sumando, est presionando hacia el aumento de la conflictividad social. En general, la privacin del goce de derechos econmicos, sociales y culturales de los grupos ms vulnerables se asocia con la ausencia de poder ciudadano en la toma de decisiones que afectan su vida cotidiana, sin que en la regin como conjunto se identifiquen medidas afirmativas contundentes para reducir las asimetras de poder. Buena

parte de la conflictividad social en el Istmo refleja la indefensin de grupos y comunidades en relacin con el uso de los recursos naturales, las condiciones laborales, el desarrollo de obras de infraestructura y la orientacin de las polticas de crecimiento econmico9. Al ser incapaces los partidos y los aparatos institucionales del Estado de agregar y procesar las demandas, los grupos sociales recurren a otras formas de expresin y exigencia de sus peticiones, en tanto que los gobiernos suelen optar por contener la tensin mediante el uso de la fuerza y la violacin de los derechos fundamentales. Esta situacin fue exacerbada por el rgimen de facto que se instaur tras el golpe de Estado en Honduras10, pero se advierte en todos los pases, con especial mencin del caso guatemalteco. El carcter transnacional de las amenazas a la seguridad regional impone la necesidad de acciones colectivas para reducir la vulnerabilidad de los territorios y los aparatos institucionales. El fortalecimiento del sector seguridad y justicia, a partir de un enfoque basado en la garanta de los derechos humanos y la eficiencia operativa, es una tarea nacional ineludible que requiere ser complementada con estrategias regionales. De ah la relevancia de los esfuerzos promovidos desde el SICA en el primer semestre de 2011, pues, de concretarse, ayudaran no solo a obtener recursos para enfrentar la inseguridad sino que podran llegar a contrarrestar la fragmentada respuesta de los Estados y subregiones. Por su parte, la gobernabilidad democrtica de los Estados demanda la reconfiguracin del sistema poltico, mediante un proceso que ample el espectro de oportunidades para la representacin y la participacin de sectores excluidos. Entre otros beneficios, acciones en ese sentido podran neutralizar el uso de respuestas represivas como estrategia de estabilizacin poltica.
Asumir la gestin del riesgo para que los efectos del cambio climtico no produzcan desastres a gran escala

De acuerdo con las proyecciones, Centroamrica es el punto ms vulnerable de todas las regiones tropicales

CAPTULO 1

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del mundo ante los escenarios de cambio climtico. Este fenmeno provocara eventos hidrometereolgicos aun ms extremos, e importantes modificaciones en los patrones de temperatura y precipitacin (mapa 1.1). Si no se emprenden acciones, tanto para disminuir la vulnerabilidad como para aumentar la adaptacin y la sostenibilidad, estarn en riesgo la infraestructura y la vida de las personas, as como la viabilidad de actividades productivas estratgicas para la regin, en especial la agricultura y la generacin de energa. Entre las principales reas de impacto que tendra el cambio climtico, se identifican presiones sobre la seguridad alimentaria, la disponibilidad de agua (incluyendo su potencial uso energtico), alteracin y prdida de biodiversidad en los ecosistemas (con nfasis en los bosques y los recursos marinocosteros), todo ello junto a una mayor propensin a desastres, daos a la salud humana y afectacin de los medios de vida (en particular de los pueblos indgenas y las comunidades rurales). El anlisis de la situacin ambiental en el Istmo da pie para afirmar que el agua es uno de los recursos ms sensibles a la alternacin climtica y a la degradacin ambiental en general, tanto en su disponibilidad, distribucin y calidad, como en su potencial uso como generador de energa. El plazo con que todava cuenta la regin puede ser utilizado para integrar

la gestin del riesgo como eje transversal en las polticas de desarrollo humano. Esto supone un rediseo de las polticas de ordenamiento territorial que redefina y respete los principales usos del suelo, as como la adopcin de un modelo de aprovechamiento de la biodiversidad que establezca un balance entre el resguardo de las formas de vida y los objetivos de produccin, sin dejar de lado la posibilidad de crear un sistema de servicios ambientales ligado a la adaptacin al cambio climtico.
Prevenir severos efectos sociales ante eventuales alzas en precios internacionales de alimentos y combustibles

Las fluctuaciones en los precios internacionales de los combustibles y los alimentos ocasionaron fuertes presiones inflacionarias en todo el Istmo durante los aos 2007 y 2008. Si bien los precios disminuyeron en 2009, a partir de 2010 nuevamente han comenzado a incrementarse. Los riesgos de estas coyunturas para Centroamrica son significativos. La regin tiene una alta dependencia de combustibles importados y ha postergado las inversiones necesarias para aprovechar su alto potencial de generacin de energa renovable con fuentes locales (cuadro 1.2). La volatilidad pone en riesgo el abastecimiento y la competitividad de los pases, a causa de la variabilidad que genera en los costos de produccin.

En el caso de los alimentos, los altos precios golpean con severidad a una poblacin que en su mayora dispone de bajos ingresos, en una regin en donde la incidencia de la desnutricin infantil alcanza hasta el 50% en Guatemala. Las polticas sociales y de fomento productivo no han logrado garantizar la disponibilidad y acceso a los alimentos para la poblacin de menores ingresos. Este riesgo exige esfuerzos que, si bien no modificarn las condiciones exgenas, podrn amortiguar su impacto al interior de los pases. Ello implica potenciar las zonas de vocacin agrcola, fortalecer a los pequeos y medianos productores -con prioridad en aquellos pases donde gran parte de la PEA se desempea en el sector primario-, diversificar los cultivos y aumentar los rendimientos de manera ambientalmente responsable, as como superar los obstculos que encarecen la comercializacin de los alimentos. El Mercado Comn Centroamericano juega en este contexto un rol privilegiado, tal como lo demostr, sobre todo, en el trienio 2008-2010. Al mismo tiempo, la regin dispone de condiciones e incentivos para aplicar polticas activas que permitan aprovechar su potencial de generacin de energas limpias y socialmente sostenibles.
Aprovechar la ventana de oportunidad que representa el bono demogrfico

Centroamrica vive un proceso de transicin demogrfica que culminar

CUADRo 1.2

centroamrica Capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 (MW)

Pases Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Potencial hidroelctrico Total 22.068 5.802 2.165 5.000 5.000 1.760 2.341 Por desarrollar 18.271 4499 1.723 4.360 4.525 1.656 1508 Total 2.928 235 333 1.000 120 1.200 40 Potencial geotrmico Por desarrollar 2.501 69 182 967 120 1.123 40 Recursos elicos Potencial total 2.200 600 400 200 600 400

Fuente: Programa Estado de la Nacin, 2008, con datos de la Cepal.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

MAPA 1.1

Mesoamrica Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenarioa/. 2070-2100

a/ Utilizando un modelo acoplado con veintitrs modelos de circulacin global para los escenarios B2, A1B y A2. Fuente: Corrales, 2010, con datos del Proyecto de Intercomparacin de Modelos Acoplados (fase 3), del WCRP, y el Cuarto Informe de Evaluacin del IPCC. La reduccin de escala fue realizada por la organizacin TNC a una resolucin de 5 km.

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con la configuracin de sociedades envejecidas: pocos nios y jvenes, una fuerza laboral en edades avanzadas y poblaciones inactivas, de 65 aos y ms, en proporciones superiores al 25% de la poblacin total (grfico 1.6). En esas condiciones, ser vital contar con fuerzas laborales altamente productivas, pues relativamente pocos tendrn que cargar a muchos sobre sus espaldas. Ese ser el escenario que dominar la regin en cincuenta aos. Si persisten las condiciones productivas actuales, se corre el riesgo de que surja una situacin imposible de resolver: sociedades con perfiles demogrficos como los de Japn y los pases europeos (que experimentan serios problemas por el envejecimiento), pero con niveles de productividad del mundo subdesarrollado. En este escenario, mantener los niveles de desarrollo humano actuales, por deficientes que sean, ser una tarea muy difcil. Las buenas noticias en este campo deben construirse. En Centroamrica cerca del 40% de la PEA tiene primaria completa o menos como su mximo nivel educativo. Esta es una importante barrera para aprovechar los beneficios de contar con una creciente poblacin

en edad laboral. Adems, los bajos niveles de cobertura de la seguridad social amenazan la atencin de las necesidades bsicas de una poblacin que hoy se encuentra activa en el mercado de trabajo pero que, en una dcada o dos, tendr ms de 65 aos. Por lo anterior, es vital aprovechar las actuales circunstancias de bono demogrfico, una etapa de abundancia de poblacin joven en edad laboral. Cabe mencionar que Guatemala y Honduras, e incluso Nicaragua, debido a su actual distribucin etaria, y a diferencia de otros pases con transiciones ms avanzadas (Costa Rica y Panam), poseen un margen de maniobra ms amplio para beneficiarse de la transicin demogrfica. Esta es, sin duda, una ventana de oportunidad para emprender acciones que potencien las capacidades de la poblacin en sociedades que, como las centroamericanas, presentan en su mayora altos niveles de exclusin social.
Prepararse para evitar que la incierta y voltil economa internacional cierre oportunidades de crecimiento

La reciente crisis global evidenci los riesgos y limitaciones del comercio

GRFICo 1.6

centroamrica ndice de envejecimientoa/. 1970-2025

60 50 40 30 20 10 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

a/ Personas de 65 y ms aos por cada cien personas menores de 15 aos. Fuente: Elaboracin propia con base en Celade-Cepal, 2004 y 2009.

exterior, y de la liberalizacin econmica en general, como nicas apuestas para impulsar el crecimiento de los pases. Ciertamente, los mercados internacionales resultan claves para pequeas economas abiertas como las centroamericanas, pero las estructuras productivas no se ajustan de manera automtica con las polticas de apertura. Salvo en los casos de Costa Rica, Panam y, en mucho menor medida, El Salvador, el Istmo exporta productos agrcolas y manufacturas de bajo contenido tecnolgico y escaso valor agregado. Ello dificulta el logro de mejoras en los trminos de intercambio y, en estas condiciones, la volatilidad de los principales mercados de destino de las exportaciones ha trado severas consecuencias a las naciones con sectores externos de menor desarrollo11. Lograr una insercin ventajosa en la economa internacional requiere disear y poner en marcha estrategias de competitividad que propicien encadenamientos productivos, sociales y fiscales, evolucionando hacia una oferta exportable diversificada y de alto valor agregado que permita ampliar y diversificar los mercados, incluyendo los internos. Los pases del Istmo escasamente podran competir a base de commodities, pues sus excedentes en recursos naturales y materias primas son superados en mucho por naciones como las de Amrica del Sur. Tampoco es sostenible ni justa, en trminos de productividad y potenciales conflictos sociales, una va que siga privilegiando la mera reduccin de los costes salariales y la promocin indiscriminada de incentivos fiscales para atraer la inversin extranjera 12. Desde otra perspectiva, estas limitaciones pueden ser vistas como una oportunidad para que Centroamrica asuma una estrategia de insercin basada en la mayor calificacin de la fuerza de trabajo, mayor intensidad tecnolgica, encadenamiento y complementariedad regional de los distintos sectores productivos, junto con el aprovechamiento racional de sus atributos de biodiversidad y de zona agropecuaria. Si se dieran esos pasos, ya sealados en anteriores

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CAPTULO 1

Informes, los riesgos podran revertirse y la regin, como plataforma, estara en mejor posicin para perfeccionar el mercado intrarregional y aprovechar los mercados externos.
Evitar que una nueva era de crnicos dficits pblicos limite polticas de desarrollo

La contraccin del crecimiento tambin erosion rpidamente las frgiles finanzas pblicas de los pases. Las medidas adoptadas por los gobiernos para mitigar los impactos econmicos y sociales de la crisis, aunadas al deterioro de los ingresos tributarios, gener aumentos en el dficit fiscal. Para enfrentar esta situacin se recurri al endeudamiento interno y externo. La erosin fiscal puso en evidencia las insuficiencias de los procesos de reforma de las finanzas pblicas. Es decir, no solo pes el efecto de la contraccin econmica sino tambin el perfil de la estructura impositiva, tanto en lo que concierne a la evasin y elusin tributarias como a la notable dependencia de la tributacin indirecta, que como se sabe es ms sensible a los shocks externos (grfico 1.7). As, en 2009 los pases experimentaron cadas en los ingresos tributarios que, combinadas con el mantenimiento o aumento del gasto, en todos los casos se tradujeron en saldos fiscales negativos. En perspectiva temporal, los desequilibrios fiscales alcanzaron porcentajes no vistos en la regin desde los aos ochenta (BCIE, 2010). Por otra parte, el aumento de los egresos estatales tendi a concentrarse en el gasto corriente (de carcter permanente), con poco o nulo espacio para la inversin en gastos de capital (excepto en Panam). La mayora de los pases enfrenta ahora el dilema de las trampas fiscales, situacin en la que se incurre cuando se financia el desequilibrio fiscal con nuevo endeudamiento, sin mayores criterios de sostenibilidad13. Dadas las bajas cargas tributarias nacionales -alrededor del 14% para el ao 2009-, los requerimientos de recursos para garantizar la sostenibilidad de los programas y enfrentar la carga financiera de la deuda implican

presiones fiscales adicionales, que ponen en riesgo la estabilidad y los logros sociales alcanzados. Las opciones para reducir este riesgo incluyen una serie de medidas, entre las que destacan aquellas que refieren a la capacidad del Estado para propiciar una reforma fiscal que le permita, gradualmente, obtener mayores ingresos tributarios, elevando el peso de las fuentes directas y propiciando una mayor distribucin y eficiencia en el gasto pblico.
Las brechas podran causar una fractura regional

En los ltimos aos se han profundizado las asimetras entre las naciones centroamericanas y otras nuevas se han asomado. Aparte de las diferencias socioeconmicas, que dividen la regin en al menos dos grupos, tambin se han ampliado las disparidades provocadas por las fracturas en los regmenes polticos y las debilidades en el Estado de derecho en general. Es dable suponer que cuanto ms se pronuncien ciertas asimetras, mayor es la probabilidad de una fractura regional. Se entiende por fractura regional la incapacidad o el desinters de los Estados por desplegar acciones

conjuntas para enfrentar desafos comunes y profundizar los vnculos entre sus sociedades. En la medida en que cada pas afronte desafos distintos con capacidades muy dispares, la tentacin a disgregar las respuestas ser mayor. En tales circunstancias, los Estados prefieren actuar por aparte, o hacerlo en subgrupos que excluyen a las otras naciones. En efecto, si se mira a la regin de cerca, aparecen mltiples indicios de que los pases con mejor desempeo tienden a actuar por separado. En general, en todos parece predominar la desconfianza cuando se trata de articular iniciativas que los ligan a Estados tan o ms dbiles que ellos mismos. En los cuatro pases de mayor tamao territorial, los Estados de derecho han dado muestras de un progresivo deterioro, que en algunos casos incluso pone en riesgo al propio rgimen poltico. En el trienio anterior asomaron grietas de consideracin en el sistema de frenos y contrapesos de tres naciones (captulos 6 y 8). El caso ms alarmante es el de Nicaragua, donde la concentracin de poder en el Ejecutivo se extiende a los otros poderes del Estado, incluyendo a todos los rganos contralores. En Honduras, la alineacin

GRFICo 1.7

centroamrica Carga tributaria, segn tipo de impuesto. 2000 y 2009 (como porcentaje del PIB)
20

15

10

0
2000 2009 2000 2009 2000 2009 2000 2009 2000 2009 2000 2009

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Directos

Indirectos

Otros

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cepal.

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de los poderes Legislativo y Judicial en el golpe de Estado fue evidente, mientras que en Panam el Gobierno actual logr imponerse en la conformacin de la Corte Suprema de Justicia y ejerce una presin permanente por subordinar a los rganos contralores. Estas anomalas se suman a la condicin precaria del sistema de justicia, que el Informe del 2008 mencion en el caso guatemalteco. As, la serie de amenazas y riesgos concretados en el campo institucional viene a configurar una nueva brecha regional entre los pases citados y el resto, lo cual parece poner cuesta arriba la aspiracin de democratizar los Estados de derecho, tras dos dcadas de elecciones competidas, continuidad electoral y alternancia en el acceso al poder. En algunas sociedades del rea la inseguridad ciudadana ha quebrado el pacto bsico de respeto a la vida. La violencia homicida presenta al interior del Istmo una fuerte interaccin, pero la gravedad del problema evidencia marcados contrastes entre pases y subregiones: los cuatro pases del norte14 registran tasas de homicidios mayores de 30 por cada 100.000 habitantes, muy por encima de las que reportan Nicaragua, Costa Rica y Panam (mapa 1.2). Si bien el fenmeno de la inseguridad se ha generalizado, diferencias en la capacidad de respuesta y la escasa complementariedad de los sectores de seguridad y justicia han obstaculizado iniciativas compartidas. El dinamismo econmico, la formalizacin del empleo y la cobertura de la seguridad social siguen acentuando las diferencias entre los dos pases del extremo sur y el resto del Istmo. Se reporta que Costa Rica y Panam no solo tuvieron el mejor desempeo durante el ciclo expansivo (2004-2007), con tasas de crecimiento superiores al promedio latinoamericano, sino que tambin han logrado recuperarse con mayor rapidez de la crisis. En parte, esto se explica tanto por una mayor productividad como por la diversificacin de las exportaciones y los mercados de destino, en el caso de Costa Rica, o bien por el programa de inversin pblica y la consolidacin de un nicho

MAPA 1.2

Mesoamrica Tasas de homicidios a nivel departamentala/. 2010 (por cien mil habitantes)

Menos de 10 Entre 10 y 24,9 Entre 25 y 49,9 Entre 50 y 74,9 Ms de 75

a/ Basado en Banco Mundial, 2011, con base en Cuevas y Demombynes, 2009. Fuente: Alfaro, 2011 con datos de Mendoza, 2011

de servicios altamente competitivo, en el caso de Panam. As, el extremo sur del rea concentra ms del 40% del PIB regional, pese a que solo cuenta con alrededor del 20% de la poblacin centroamericana. De ah su mejor ingreso per cpita que, dicho sea de paso, duplica el de las dems naciones. En cuanto a la seguridad social -una de las brechas ms profundas en el Istmomientras Costa Rica y Panam lograban dar cobertura a aproximadamente ocho de cada diez habitantes en 2008, en El Salvador, Honduras, Nicaragua y Guatemala apenas dos de cada diez gozaban de ese beneficio. Aunque casi todas las naciones estuvieron expuestas a un aumento de la pobreza durante la crisis econmica, la incidencia de este fenmeno sigue concentrada en los tres pases con mayor extensin geogrfica (Guatemala,

Honduras y Nicaragua), donde residen dos de cada tres centroamericanos. En perspectiva comparada, mientras en Latinoamrica un tercio de la poblacin vive en situacin de pobreza, todava uno de cada dos centroamericanos se encuentra en esa condicin, y solo en Costa Rica y Panam el indicador se sita por debajo del promedio latinoamericano. Las disparidades que atraviesan la regin tienen expresin dentro de los propios pases, como lo demuestran las inequidades entre el mundo rural y el urbano (mapa 1.3), entre las diferentes clases y grupos sociales, con mayor perjuicio para las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas y los afrodescendientes, as como las personas que sufren alguna discapacidad. La pobreza condena prcticamente a los pueblos indgenas ms que a cualquier otro grupo;

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CAPTULO 1

en Panam este hecho se acenta, pues nueve de cada diez habitantes rurales indgenas viven en esa condicin, mientras que en Guatemala por cada pobre no indgena hay dos pobres indgenas. Segn el enfoque de la exclusin social (captulo 10), que permite observar las carencias desde un ngulo ms completo que el anlisis tradicional de la pobreza, en Centroamrica predomina una baja capacidad del mercado y del Estado para garantizar a los habitantes una vida digna, ya sea mediante la insercin en el mercado laboral o por el acceso a la educacin y a la seguridad social. En este tema se identifican profundas distancias en la magnitud de la exclusin a lo largo del Istmo. El fenmeno se concentra en los pases del centro y norte: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, donde reside el

80% de la poblacin regional. En estas naciones, en promedio, cerca del 40% de los hogares sufre exclusin social. En una posicin intermedia se encuentra Panam, con una prevalencia cercana al 30% de los hogares, pero con una impresionante brecha entre las reas urbanas y las rurales. Finalmente, en Costa Rica la incidencia de la exclusin es muy inferior, aunque no insignificante, al verificarse que alrededor de uno de cada diez hogares est en esa situacin. La falta de una nutricin adecuada es otro de los problemas que generan enormes brechas en la regin. Aunque Centroamrica ha logrado y mantenido avances en otros indicadores de salud, sigue presentando un dficit crnico en lo que concierne a la desnutricin infantil, especialmente en las zonas rurales. La tasa regional es de 34,9%

del total de nios y nias menores de 5 aos, la ms alta en comparacin con otras subregiones latinoamericanas. Con base en datos de 2008, se estima que mientras en Costa Rica dos de cada cien nios padecen este flagelo, en Guatemala cerca de la mitad de la niez presenta desnutricin crnica. En Panam, Honduras y El Salvador la sufren entre 23 y 31 de cada 100. Nicaragua tambin se encuentra por debajo de la tasa regional -y de los tres pases anteriores- al reportar una incidencia del 19,3%. S se toma en cuenta que la desnutricin afecta ms a los pases ms poblados, donde adems se cuenta con mayor poblacin joven, se complica el desafo regional de aprovechar al mximo el bono demogrfico que la estructura etaria est abriendo para la mayora de las naciones.

MAPA 1.3

centroamrica Red vial y pobreza. Circa 2009

Nota: La informacin corresponde a Honduras 2002, Nicaragua 2005, Guatemala 2006, Panam 2008, El Salvador y Belice 2009, y Costa Rica 2010. Fuente: Bonilla, 2011, con base en mediciones de pobreza de los pases, e informacin de la CCAD-SICA y el Banco Mundial.

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SINOPSIS

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Como es de esperar, las brechas en la exclusin social se corresponden tambin con amplias distancias entre los Estados en su recaudacin tributaria y en la proporcin del gasto social. Como promedio del perodo 2006-2009, al comparar los impuestos por persona 15, se observa que tres naciones -Belice, Costa Rica y Panam- recaudaron entre 679 y 912 dlares. El Salvador se ubic en una situacin intermedia (432 dlares), en tanto que en los pases ms grandes y con mayor pobreza (Guatemala, Honduras y Nicaragua) se percibieron menos de 300 dlares por habitante. Resalta el hecho de que ningn pas del Istmo alcanz el promedio latinoamericano para el mismo perodo (1.181 dlares). Aunque tendi a incrementarse durante la dcada de 2000, el gasto social sigue siendo bajo y con marcados contrastes a nivel regional. Costa Rica present en 2008 el gasto social per cpita ms alto (1.002 dlares), mientras que en las tres naciones con mayor incidencia de pobreza esa cifra no super los 160 dlares. A falta de un gasto social consistente, en la mayora de los pases aumenta la presin para que las personas sufraguen por su cuenta servicios esenciales. Tal es el caso de la salud, rubro en el que solo en Panam y Costa Rica el gasto pblico es mayor que el privado en trminos del PIB, en tanto que en Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador el gasto particular oscila entre el doble y el triple del gasto pblico. En este contexto de grandes asimetras intrarregionales que podran provocar fracturas, el proceso de integracin centroamericana aparece de un modo tendencialmente marginal, afectado tanto por la vulnerabilidad de los pases como por la falta de definicin de prioridades ms ajustadas a las capacidades de la accin regional. Esto se evidencia en las brechas entre discurso, planes y acciones. Grave tambin es la posicin acomodaticia que parece guiar la actuacin de los gobiernos nacionales, en el sentido de que estos suelen optar por una integracin a la carta, segn convenga o no a sus intereses, con escaso compromiso hacia

la regin como conjunto16. Ciertamente en los ltimos tres aos se observan importantes indicios de una accin ms pragmtica por parte del SICA, lo cual es elogiable desde todo punto de vista, pero en este Informe se constata que tales iniciativas no alcanzan para enfrentar los graves desafos comunes, por cuanto sigue siendo imperativo fortalecer las capacidades del Sistema, junto a un mayor compromiso poltico de los pases para honrar los acuerdos regionales. Si se mira a Centroamrica en el contexto latinoamericano, tambin se observan indicios de pocos vnculos y alineamientos con lo que sucede en el resto del subcontinente. En la regin coexisten buena parte de los pases que muestran los peores desempeos latinoamericanos, con dos que se ubican en la cima en ciertos indicadores de desarrollo. A diferencia de Sudamrica -con el caso brasileo, por ejemplo-, las dos naciones centroamericanas con mayor desarrollo son relativamente pequeas y no han mostrado la capacidad ni la disposicin de apalancar el avance del resto. Adems el Istmo presenta una situacin ms compleja y riesgosa que cualquier otra regin latinoamericana: est constituido por naciones que, en general, no tienen una oferta abundante de commodities estratgicos, como petrleo, gas o alimentos (y por ende, carecen de los mrgenes de maniobra econmica con que cuentan los pases sudamericanos), estn atrapadas por la expansin de la violencia social y la geopoltica del narcotrfico y, a la vez, se encuentran enclavadas en una zona altamente expuesta a eventos naturales extremos. El desafo planteado llama a los gobiernos a impulsar y poner en prctica una estrategia que, desde una lgica solidaria y al mismo tiempo pragmtica, se concentre en los principales retos sobre los cuales la integracin, mediante la produccin de bienes pblicos regionales, puede aportar un valor agregado. Estos pueden ser los casos de la gestin ambiental, la logstica para el desarrollo econmico, la seguridad alimentaria y las acciones para enfrentar el clima de inseguridad por medios democrticos.

Ms y mejores acciones regionales son posibles pese al adverso contexto

Los retrocesos polticos del proceso de integracin centroamericana han creado, sin duda, un escenario ms hostil para las acciones conjuntas entre los pases del Istmo. Los conflictos que irrumpieron en los Estados de la regin, tanto internos (Honduras y Nicaragua) como externos (NicaraguaCosta Rica), redujeron sensiblemente el alcance y ritmo de ejecucin de los programas de la institucionalidad de integracin, paralizaron la toma de decisiones en los rganos superiores, marginaron a las instituciones regionales como mediadoras de conflictos y han dificultado nuevos acuerdos en reas de inters comn. Descarta esta situacin la recomendacin del Informe Estado de la Regin (2008), en el sentido de que, frente a los nuevos desafos del entorno internacional, son imperativos nuevos acuerdos regionales para fortalecer acciones conjuntas? La respuesta es negativa: an en circunstancias difciles, la accin regional conjunta es posible y necesaria. El argumento en favor de esta opcin se articula en dos partes. La primera es una constatacin: en el perodo 20072011, cuando imperaron condiciones adversas para la integracin, siguieron desarrollndose esfuerzos conjuntos en reas de inters para todos los pases. En otras palabras, se redujo pero no se anul el margen de maniobra; pese al contexto, la accin centroamericana logr beneficios para todas las naciones del rea. Entre las acciones que cabe destacar estn las siguientes:
n

En mayo de 2010 concluyeron las negociaciones del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea. Los pases centroamericanos y Repblica Dominicana pusieron en marcha y mantuvieron la compra conjunta de medicamentos. En 2011 lograron adquirir bajo esta modalidad quince tipos de medicamentos, lo que implicar un ahorro global de veintids millones de dlares.

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CAPTULO 1

n El Sistema de Interconexin Elctrica,

que comprende tambin algunas reas de Colombia y Mxico, estableci las pautas del mercado de compra y venta de energa, y avanz en la creacin de una empresa de generacin regional y de plantas regionales de generacin17.
n

La Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (Ricam), presenta un avance de ms del 50% de las obras de construccin y modernizacin, equivalentes a ms de 6.600 kilmetros, as como la conclusin de varios puestos fronterizos y puentes internacionales. Simultneamente se vienen modernizando las aduanas y pasos fronterizos, con reducciones de hasta un 75% en el tiempo de trnsito, dentro del Procedimiento Mesoamericano de Trnsito Internacional de Mercancas (TIM)18. En el mbito de la seguridad, se cre la Unidad de Seguridad del SICA, en un esfuerzo asociado a la solicitud de aprobacin o ratificacin, en cada uno de los Congresos del Istmo, del Convenio centroamericano para la proteccin de vctimas, testigos, peritos y dems sujetos que intervienen en la investigacin y en el proceso penal, particularmente en la narcoactividad y delincuencia organizada y la adopcin de medidas ms efectivas para el control de armas pequeas y ligeras por medio del Programa Centroamericano de Control de Armas Pequeas y Ligeras (Casac).

La segunda parte del argumento es que, ms all de los desencuentros entre pases y de las debilidades del Sistema de Integracin, siguen existiendo temas en los que objetivamente es necesaria la cooperacin y en los que, adems, los gobiernos han mostrado la voluntad de actuar en forma conjunta, pese a sus discrepancias en otras arenas. Que esa voluntad no siempre se origine en una visin integracionista no es del todo relevante: una bsqueda pragmtica de soluciones a problemas que ningn Estado tiene la capacidad para enfrentar de manera individual, es tambin un poderoso estmulo para la accin regional conjunta. Entre los mltiples temas susceptibles de accin cooperativa entre los Estados centroamericanos destacan tres asuntos, a saber:
n Las

reconoce fronteras y ante el cual Centroamrica ser una de las regiones ms afectadas.
n

La creacin de una comunidad regional de los alimentos (vase el captulo 10) como una respuesta para enfrentar los ciclos de altos precios internacionales que la regin enfrent en 2007 y sufre nuevamente en 2011. Estos ciclos ponen en riesgo la seguridad alimentaria de millones de hogares, impiden bajar la alta desnutricin en varios pases y presionan las balanzas de pagos y las tasas de inflacin.

respuestas comunes a los crecientes desafos que impone la geopoltica del narco, tal como se describi en el Informe Estado de la Regin (2008). La coordinacin de acciones policiales, el intercambio de informacin de inteligencia y la realizacin de operativos fronterizos conjuntos son asuntos de conveniencia para todos los pases. Tambin lo es la respuesta unvoca, como regin, a la poltica de los Estados Unidos en esta materia, que insiste en un enfoque regional, tanto por medio de la Iniciativa Mrida, como de la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica (Carsi, por su sigla en ingls).

n La Organizacin del Sector Pesquero y

n Las estrategias comunes para la adap-

Acucola del Istmo Centroamericano (Ospesca) aprob nueva normativa para regular el aprovechamiento de los recursos marinos: el reglamento OSP 03-10, para la creacin de un sistema regional de seguimiento y control satelital de las embarcaciones pesqueras; el reglamento OSP 01-09, que instaura un registro pesquero centroamericano y el reglamento OSP 02-09, para el ordenamiento de la pesquera de la langosta en el Caribe, que establece un perodo comn de veda regional.

tacin al cambio climtico. En la cumbre de Copenhague en 2009, las naciones del Istmo elaboraron una posicin conjunta sobre este tema, que dio pie a una convergencia centroamericana durante la reunin de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (COP16) realizada en Cancn en diciembre de 2010. Si bien los pases luego negociaron individualmente con otros interlocutores, hay ciertos fundamentos compartidos para la atencin de un problema que no

Finalmente, debe recordarse que la institucionalidad de la integracin se erige sobre un entramado de relaciones -complejas por cierto- entre organizaciones sociales y empresariales, que ha permitido establecer activos canales de comunicacin transnacional en todos los sectores de la actividad econmica y del quehacer pblico. Las acciones de este entramado, que no requieren el aval de los Estados, evidencian que, aun cuando los gobiernos se han desinteresado o alejado de la integracin regional, las sociedades centroamericanas continan fortaleciendo los vnculos integracionistas. En sntesis, aun sin reformas institucionales en el SICA y, para el caso, sin reformas dentro de los mismos Estados, e incluso en una poca de conflictos y desencuentros entre pases, hay espacio para ms y mejores acciones regionales. Esta afirmacin no es una postura normativa, puesto que se sustenta en el anlisis de las interacciones entre actores que rebasan los parmetros del sistema formal de integracin.
Sin cambios internos en los pases, la integracin enfrenta lmites

La probabilidad de tener procesos e instituciones de integracin significativamente ms robustos y dinmicos se ve afectada por la existencia, en la mayora de los pases, de Estados endebles y asimtricos. El punto no es que haya diferencias de poder y capacidad entre los Estados, pues estas se presentan en cualquier esquema de integracin regional. La comunidad europea es

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un buen ejemplo de ello: baste recordar la distancia que hay entre la fortaleza de Alemania y la crnica debilidad de Grecia. En Centroamrica el problema estratgico de la integracin es otro. Varios de sus Estados, los de los pases ms grandes y poblados, son institucional y econmicamente muy dbiles, incapaces de garantizar la plena vigencia de un Estado democrtico de derecho y de suplir bienes como la seguridad ciudadana, el orden pblico, la educacin o la salud para la mayora de la poblacin. Sin Estados que cumplan con estos mnimos, con sociedades desarticuladas en su interior, saltos cualitativos en la integracin regional no son posibles. En estas condiciones es factible perfeccionar el abordaje conjunto de ciertos temas, pero no lograr cambios fundamentales en el curso y la profundidad de la integracin. Despus de todo, ningn edificio se sostiene si sus bases son endebles: la integracin centroamericana es un segundo piso que descansa sobre los fundamentos de Estados muy frgiles. Dada su importancia en el proceso de integracin, el tema del poder infraestructural de los Estados centroamericanos es motivo de especial nfasis en el presente Informe. Se dedica un captulo a estudiar la estructura de los aparatos institucionales (captulo 8), mientras en otro se examinan los bloqueos polticos que, tpicamente, impiden una accin pblica robusta para atenuar los graves problemas que enfrentan las naciones del centro y el norte del Istmo (captulo 10). Los principales hallazgos pueden sintetizarse as:
n

Hay poderes fcticos que impiden la adopcin de decisiones democrticas sobre temas de inters pblico, y sustraen a sectores de la actividad pblica del escrutinio ciudadano, impidiendo as la transparencia y la rendicin de cuentas. Casos emblemticos, documentados en este Informe, son la imposibilidad de llevar a cabo reformas fiscales en Guatemala y el uso de los fondos de la cooperacin venezolana en Nicaragua. En los pases con menor desarrollo humano, los sistemas polticos bloquean acciones pblicas decisivas para enfrentar problemas sociales acuciantes. Hoy en da, ante el reto de disminuir el alto grado de exclusin, estos sistemas sufren un problema de accin colectiva: ni los ciudadanos demandan, ni los partidos polticos quieren, ni los Estados pueden, ni los poderosos lo permiten.

Los pases con menor desarrollo humano sostenible tienen Estados institucionalmente incipientes (alrededor de cien entidades pblicas, en contraste con ms de 250 en Costa Rica), dominados por un Ejecutivo que controla el presupuesto y los nombramientos de las autoridades y con esquemas corporativos que dan poder de veto a ciertos actores.

Los Estados con baja penetracin en el tejido social y el territorio de sus respectivos pases tienen dbiles capacidades para integrar a sus poblaciones al progreso econmico y social. El resultado son sociedades fracturadas, desarticuladas, en las que una parte sustancial de la poblacin vive en exclusin. Sin cohesin dentro de los pases, con entramados institucionales internos dbiles, la integracin centroamericana, de carcter supranacional, se torna frgil y sujeta a los vaivenes de los gobernantes de turno. Es difcil pedir instituciones regionales robustas cuando sus Estados miembros no las tienen. Instituciones pblicas nacionales ms fuertes y eficientes constituiran una mejor plataforma para la integracin centroamericana. Desde esta perspectiva, el desbloqueo, en varios pases centroamericanos, de reformas fiscales progresivas y cambios institucionales, as como el fortalecimiento de la capacidad de los Estados para impulsar polticas favorables al desarrollo humano, tiene implicaciones regionales. No hay

recetas para lograr estos objetivos, y ciertamente la estatizacin de la economa no es un camino viable ni correcto. Estados ms vigorosos pueden apalancar mercados ms dinmicos y regulados. Antes que prescribir recetas de poltica pblica, este Informe documenta las condiciones polticas que haran viable el desarrollo de Estados que cumplan -al menos- con los mnimos requeridos para promover tanto un mayor crecimiento econmico como un nivel bsico de bienestar social, permitir el establecimiento pleno de la democracia y evitar mayores erosiones en el orden pblico y la seguridad de los habitantes. El Informe plantea la necesidad de alcanzar acuerdos polticos duraderos, que abran paso al aumento en los ingresos pblicos y al fortalecimiento de las capacidades tcnicas y de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, sobre todo en los Estados ms aquejados por la convergencia de amenazas y riesgos comentada en las pginas anteriores. Un acuerdo poltico duradero es una coalicin incluyente y horizontal de actores polticos (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribucin equitativa de los costos y beneficios de las acciones convenidas. Los acuerdos nacionales no sern fciles ni estarn libres de costos. Sin embargo, constituyen una alternativa frente al deterioro poltico e institucional que experimentan varios pases del Istmo. Asimismo, estos acuerdos resultan necesarios para lograr avances en el manejo integrado de bienes pblicos regionales, como el patrimonio natural, la estabilidad y la seguridad. En lugar de la inmovilidad, las acciones aisladas o las falsas salidas, en la actual encrucijada parece ms sensato reforzar los lazos recprocos entre la accin poltica nacional y la regional.

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C A P I T U L O

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Valoraciones resumidas de Informes anteriores

La nueva ronda de integracin regional se basa en la estrategia contenida en la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides), e incluye nuevos pases como Belice y Panam, nuevos temas sociales, ambientales y polticos, y nuevas instituciones. Sin embargo, enfrenta desafos y muestra debilidades importantes: coexisten diversas visiones sobre la regin y el tipo de integracin posible y necesaria, abundan los acuerdos regionales, pero con una capacidad y voluntad para ejecutarlos apenas en construccin y un divorcio entre las agendas gubernamentales y las de diversos grupos sociales y econmicos. Adems, la nueva ronda surge en poca de posguerra, con gobiernos y sociedades obligados a resolver agudos problemas sociales y polticos. Es una integracin presionada no solo por la necesidad de mostrar resultados tangibles, sino por el imperativo de mantener su prioridad frente a los desafos nacionales. Los logros econmicos y polticos son precarios y, en materia de equidad social y sostenibilidad ambiental, negativos para la regin, aunque no necesariamente para todos los pases. Centroamrica est desgarrada por fracturas regionales en su desarrollo humano, tanto entre pases como a lo interno de estos, entre grupos sociales (por razones de gnero, etnia o exclusin) y entre zonas geogrficas que no han terminado de articularse cultural y econmicamente (Atlntico y Pacfico). Al iniciar el siglo XXI, el principal desafo es la consolidacin de Centroamrica como una regin de paz, libertad, democracia y desarrollo. Es el desafo de constituir una comunidad pluralista de seguridad humana, basada en el crecimiento econmico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental y robustos lazos de integracin y cooperacin, en una regin diversa y compleja. En efecto, el Istmo centroamericano comprende siete pases, diez fronteras polticas, y casi 35 millones de habitantes. En una extensin de 533.000 km 2 se asientan sociedades multiculturales y multilinges, que albergan grupos indgenas, afrocaribeos, mestizos y blancos. Es con esta diversidad, y no a pesar de ella, que el desafo de una comunidad pluralista podr, finalmente, honrar la promesa del Nunca ms! de Esquipulas.
Valoracin general del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, (2003)

Valoracin general del Primer Informe Estado de la Regin, (1999)

Por primera vez en treinta aos, la regin experiment, en general, una dcada positiva. En efecto, en 1999 Centroamrica est en una mejor situacin que en 1990, gracias a sus esfuerzos para lograr la estabilidad poltica, social y econmica, y completar las transiciones democrticas. No puede minimizarse la importancia de terminar con dcadas de autoritarismo y conflictos armados, para retomar la senda del crecimiento econmico. Centroamrica ha sido, en aos recientes, la nica regin en el mundo capaz de resolver pacficamente guerras civiles de larga data, mediante una combinacin de acciones regionales y nacionales no derivadas de la intervencin de fuerzas polticas o militares internacionales. Hoy ningn grupo social o poltico justifica la desigualdad social en nombre de la estabilidad poltica y la seguridad nacional. Una parte importante de los avances en la presente dcada se erige sobre la Cumbre de Presidentes de Esquipulas II, que en 1987 estableci un programa para pacificar y democratizar la regin. Aunque tard casi diez aos en completarse, Esquipulas II fue un esfuerzo cuya principal leccin fue demostrar que, en asuntos estratgicos, Centroamrica puede existir como regin. Su visin de paz ayud a las transiciones democrticas en los pases, estimul el comercio regional interrumpido por las guerras y propici el surgimiento de una nueva ronda de integracin regional, como medio para impulsar el desarrollo humano.

Centroamrica ha perdido dinamismo en su ritmo de progreso. Los avances en desarrollo humano no conservaron el empuje logrado un decenio antes, cuando la regin recuper su estabilidad social y poltica y dej atrs los conflictos armados y la recesin. Las mejoras alcanzadas al despuntar el siglo XXI, en esperanza de vida, mortalidad infantil, cobertura educativa y salud, se vieron afectadas por la desaceleracin econmica, la desarticulacin entre el sector productivo y el empleo, cierto deterioro de la equidad, la vulnerabilidad ambiental y social, y un proceso de democratizacin que mantiene sus logros, pero que avanza con lentitud.

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CAPTULO 1

La Cumbre Presidencial de Esquipulas y, pocos aos despus, la firma del Protocolo de Tegucigalpa, dieron sustento a la promesa de un progreso econmico y social sostenido, que dejara atrs el lastre de guerras civiles y brechas sociales. Esta meta no se ha cumplido enteramente. Pero, adems, no es fcil hacerlo, debido a las condiciones histricas, econmicas y sociales de base. Los progresos en el desarrollo humano, aunque esperanzadores, no son suficientes para vencer el rezago histrico de la regin, pues no siempre estn articulados en una dinmica orientada a la generacin de oportunidades para amplios sectores de la poblacin. Alcanzar objetivos de desarrollo exige la combinacin de un conjunto amplio de iniciativas, econmicas y polticas, tales como el incremento de la cantidad, la calidad y la supervisin del gasto pblico social, la forja de nuevos encadenamientos productivos entre los distintos sectores de la economa, la reduccin de los niveles de desigualdad y el fortalecimiento institucional del Estado de derecho.
Valoracin general del Informe Estado de la Regin (2008)

Centroamrica enfrenta una nueva y ms compleja situacin internacional, sin haber logrado, en aos recientes, avances acelerados en su desarrollo humano y su integracin regional. Los profundos cambios que experimentan las sociedades del Istmo han sido insuficientes para superar los rezagos histricos, y tampoco son la plataforma necesaria para afrontar el nuevo contexto mundial. Este panorama plantea desafos estratgicos que no solo exigirn innovadoras y audaces respuestas regionales y nacionales, sino mejoras significativas en la capacidad colectiva de aplicarlas. Este Informe propone, como opcin, encarar estos desafos en conjunto, redescubrir la regin y la integracin como fortalezas que complementen las acciones que cada Estado,

ineludiblemente, debe acometer para el bienestar de su poblacin. La situacin internacional que afronta el Istmo se caracteriza por una corrosiva geopoltica de seguridad vinculada al narcotrfico, la creciente vulnerabilidad de la insercin econmica internacional de las naciones ms rezagadas del rea y los altos precios internacionales de los hidrocarburos y los alimentos. Ninguno de estos factores se haba manifestado con claridad hasta hace muy poco tiempo. Por su magnitud, ningn pas puede atenderlos por separado; antes bien, se requiere una estrecha y efectiva colaboracin entre ellos para resolver problemas prcticos. Los nuevos desafos se agregan a los rezagos histricos del Istmo, que no ha sido posible remover de manera sustancial debido al limitado desempeo econmico y social de Centroamrica a partir de 1990 y al desaprovechamiento de los aos de moderado crecimiento al inicio del siglo XXI. En trminos generales, este desempeo fue inferior al promedio latinoamericano, un rea que tampoco destac en el plano mundial. Como lo sealaron los dos primeros informes regionales, muy pronto se agot el dinamismo observado luego del advenimiento de la paz en el Istmo. En la actualidad, Centroamrica enfrenta una nueva y ms apremiante situacin internacional con la carga de importantes deficiencias histricas: una mano de obra barata y no calificada, mayoras pobres, una alta poblacin emigrante, un medioambiente degradado y dbiles Estados de derecho. Este escenario reduce las opciones estratgicas para afrontar los nuevos desafos. En cada uno de estos mbitos Centroamrica, como regin, necesita dar pasos firmes. Este Informe reconoce que, desde mltiples perspectivas, la regin no es lo que sola ser. Hoy Centroamrica est ms poblada, es ms urbana, posee economas abiertas al sistema internacional y democracias electorales. Estas transformaciones son notables. Sin embargo, la suma de los cambios

sociales, demogrficos, econmicos y polticos no produce mejoras sensibles en el desarrollo humano, ni convierte al Istmo en un polo dinmico de crecimiento econmico y progreso social. Adems, estos cambios han ampliado las profundas brechas entre los pases y las todava mayores al interior de estos. Los desafos actuales imponen una nueva manera de entender Centroamrica y convivir en ella. En los ltimos veinte aos la regin exhibe logros que dan pie a un cauteloso optimismo. Pese a tremendas dificultades y evidentes debilidades, consigui avanzar en una triple transicin (de la guerra a la paz, de regmenes autoritarios a sistemas polticos democratizados, de economas de guerra a economas abiertas). Si hace dos dcadas la regin pudo iniciar su alejamiento del autoritarismo y el conflicto blico, hoy, con ms conciencia de sus necesidades y potencialidades, puede tambin encarar el dilema que significa impulsar una poca de significativo progreso en desarrollo humano, en las nuevas y ms estrechas condiciones internacionales. Para navegar en estas aguas, Centroamrica cuenta con indudables fortalezas: tiene ventajas de localizacin internacional, alberga un nodo del comercio mundial, posee una rica biodiversidad y un alto potencial de fuentes renovables de energa, cada vez ms valoradas a la luz de los avances en el desarrollo cientfico y los efectos del cambio climtico; adems ha logrado mayor estabilidad poltica y tiene una larga experiencia (no aprovechada plenamente) de integracin regional. Pero estas fortalezas no son fcilmente explotables. Se requerir forjar acuerdos polticos nacionales y regionales, reformar las instituciones de la integracin centroamericana, modernizar los Estados nacionales e implementar polticas pblicas coordinadas que permitan avanzar en acciones regionales, al mismo tiempo que se promueven los intereses de cada pas.

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Resumen de los captulos del Informe

El Cuarto Informe Estado de la Regin se divide en cuatro secciones y diez captulos. La primera seccin se titula Panorama regional, y su fin principal es dar seguimiento a la evolucin reciente de Centroamrica con base en una plataforma de indicadores amplia y actualizada. Comprende seis captulos, que abarcan temas de demografa, equidad social, economa, ambiente, poltica e integracin regional (cuadro 1.3). La segunda seccin, denominada Desafos del desarrollo humano sostenible, profundiza en dos temas de gran importancia regional: la constitucin de Estados de y para la democracia y las acciones para enfrentar el cambio climtico. La tercera seccin, Dilema estratgico, aborda un complejo problema con potencial para amenazar la estabilidad regional: la exclusin social, a la que dedica un captulo. Finalmente, el Informe presenta un Compendio Estadstico, con sus correspondientes definiciones, fuentes y notas tcnicas. Por la importancia del tema, el resumen del Informe contenido en este apartado se inicia con el captulo sobre el dilema estratgico antes mencionado.
El dilema estratgico de reducir la exclusin social (captulo 10) Propsito

CUADRo 1.3

Estructura del Cuarto Informe Estado de la Regin

Seccin Panorama regional Desafos del desarrollo Dilema estratgico Compendio Estadstico Propsito Seguimiento de tendencias Profundizacin en el conocimiento de temas de inters regional Anlisis prospectivo y probables salidas a un problema regional Compilacin y sistematizacin de indicadores comparables Captulos 2. Panorama demogrfico 3. Panorama social 4. Panorama econmico 5. Panorama ambiental 6. Panorama poltico 7. Integracin regional 8. El desafo de los Estados de y para la democracia 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico 10. El dilema estratgico de disminuir la exclusin social Anexo estadstico Definiciones, fuentes y notas tcnicas

que haga posible disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social.

Principales innovaciones
n

Estudiar las condiciones bajo las cuales es probable un acuerdo poltico duradero,

Enfoque que va ms all del estudio de la pobreza: introduce el concepto de exclusin social y el vnculo entre esta condicin y los sistemas polticos.

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CAPTULO 1

Anlisis de la intensidad y los perfiles de la exclusin social, con base en el reprocesamiento de las encuestas de hogares de los pases centroamericanos durante el decenio 2001-2009 y entrevistas etnogrficas. Estimacin de costos de acciones de poltica pblica para combatir la exclusin social. Entrevistas con actores polticos clave, para examinar la viabilidad de polticas para combatir la exclusin. Aplicacin de metodologas de escenarios al estudio de la dinmica de los sistemas polticos, con el propsito de identificar los factores crticos para superar los bloqueos actuales a polticas pblicas para combatir la exclusin.

n Carlos Salinas. 2011. La privatizacin

de la cooperacin venezolana en Nicaragua.

n Jorge

damente la mitad del nivel actual, oscilara entre un 3% y un 4% del PIB en los pases donde el problema es ms grave.
n La persistencia de bloqueos a acciones

Vargas-Cullell y Pablo Ramrez. 2011. Dilema estratgico: planteamiento y verbalizacin de escenarios.

Sntesis del argumento

Investigaciones de base
n

Juan Pablo Prez-Sinz, Rafael Segura y Diego Fernndez. 2010. Sociedades fracturadas: la exclusin social en Centroamrica. Claudia Dary. 2010. Perfiles de la exclusin social en Centroamrica: un enfoque cualitativo. Carmelo Mesa-Lago. 2010. Sistemas de pensiones en Centroamrica: estudio comparativo sobre la capacidad de los sistemas de pensiones en Centroamrica para enfrentar la crisis actual y los posibles efectos en los principios fundamentales de la seguridad social. Juliana Martnez. 2010. Sistemas de atencin mdica en Centroamrica: estudio comparativo sobre su capacidad para enfrentar la crisis actual. Nstor Avendao. 2010. Costo de la inclusin social en Centroamrica. Dina Fernndez y Enrique Naveda. 2011. Truco o trato: mecanismos para la obstaculizacin de la reforma tributaria en Guatemala.

En los pases centroamericanos que experimentan altos niveles de exclusin social, la posibilidad de implementar polticas pblicas tendientes a reducirla enfrenta fuertes bloqueos en los sistemas polticos. Al interactuar con otras variables estratgicas, como la alta violencia social, la debilidad de las instituciones pblicas y el estilo de desarrollo, estos bloqueos ponen en riesgo la estabilidad futura de la regin. En estas condiciones es probable el surgimiento de Estados degradados. Tal desenlace no es inevitable: acuerdos polticos duraderos podran ser un antdoto efectivo y desencadenar cursos alternativos de evolucin.
Hallazgos relevantes
n En Guatemala, El Salvador, Honduras

que busquen disminuir la exclusin social podra erosionar severamente las bases polticas del orden democrtico y contribuir al surgimiento de Estados degradados.
Resumen del anlisis

y Nicaragua, la exclusin social afecta a cerca del 40% de los hogares.

n

Con excepcin de Nicaragua, en la ltima dcada no hay evidencia de que los niveles de exclusin se hayan reducido, pese al crecimiento econmico. En los pases ms afectados por este flagelo, los sistemas de educacin, salud y seguridad social tienen menor capacidad para integrar a las poblaciones excluidas. clave manifiestan poca voluntad poltica para aplicar medidas mnimas tendientes a disminuir la exclusin, como la universalizacin de la educacin primaria, un conjunto de prestaciones bsicas universales de salud y pensiones no contributivas.

n Actores

El costo de acciones para reducir (no erradicar) la exclusin, a aproxima-

Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, alrededor de 3,3 millones de hogares (17,2 millones de personas) en el Istmo subsisten en condiciones pauprrimas, con accesos nulos o precarios a los mercados de trabajo y bajsimos niveles de instruccin pblica. Esta situacin les impide a esas personas -y les impedir a sus hijos- optar por mejores empleos y acceder a la seguridad social, lo que a su vez las condena a vivir con exiguos patrimonios, expuestas a muertes prematuras y a elevados y crnicos riesgos a su integridad. Estos hogares han sido doble y simultneamente abandonados: por el mercado y por el Estado, una situacin que en este Informe se denomina exclusin social. Existen notables diferencias en la prevalencia de la exclusin entre y dentro de las naciones centroamericanas. Es claramente menor en los pases del sur del Istmo, los de mayor desarrollo humano, y muy extendida en los del centro y el norte: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua (el grupo llamado CA4). Panam presenta una situacin dual: la exclusin es baja en sus zonas urbanas, pero muy alta en las rurales. En los pases del CA4, donde reside alrededor del 80% de la poblacin centroamericana, en promedio, cerca de cuatro de cada diez hogares viven en situacin de exclusin social (grfico 1.8). El problema es ms grave en las reas rurales que en las urbanas. Con la excepcin de Nicaragua, que disminuy significativamente la incidencia entre 2001 y 2005, no se lograron avances sustantivos en la reduccin de la exclusin durante la primera dcada del siglo XXI. La imposibilidad de

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contar con una medicin reciente de la exclusin en el caso nicaragense impide saber si ese cambio ha sido duradero o circunstancial. Al analizar el estado de cosas, o situacin estratgica, en los pases con alta prevalencia de la exclusin, se concluye que el balance de oportunidades y restricciones para la puesta en marcha de acciones decididas contra ese flagelo es negativo (cuadro 1.4). Las condiciones econmicas, sociales, institucionales y geopolticas imponen mrgenes de accin estrechos que, en principio, hacen difcil que exista voluntad para cambiar la situacin imperante. Lograr una reduccin significativa y sostenible de los niveles de exclusin social, lo que el captulo llama el salto a la inclusin, no es posible sin una colaboracin entre fuerzas polticas, para dar paso a acciones pblicas que amplen las garantas sociales de la poblacin y fomenten mercados de trabajo ms dinmicos. A esta colaboracin se denomina acuerdo poltico duradero. Dada la situacin estratgica inicial, las probabilidades de un acuerdo poltico duradero19 son muy bajas. Los factores analizados para valorar tal probabilidad fueron las siguientes:
n n n n

GRFICo 1.8

centroamrica Magnitud de la exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI
100% 80% 60% 40% 20% 0%
2001 2009 2001 2009 2001 2006 2001 2007 2001 2005 2001 2009

Costa Rica

Panam

El Salvador

Guatemala Patrn 2. Alta exclusin

Honduras

Nicaragua

Patrn 1. Baja exclusin

Zona de exclusin Inclusin por mercado laboral

Inclusin por ciudadana social Inclusin por mercado laboral y ciudadana social

Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

CUADRo 1.4

Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social

Criterio Estilo de insercin internacional Institucionalidad Tendencias en seguridad ciudadana Situacin Agroexportacin, maquila y emigracin Bajos resultados econmicos Baja probabilidad de insercin internacional ventajosa Dbil poder infraestructural del Estado Alta violencia social y delictiva, intensa inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Estados de derecho y aplicacin de mano dura Muy alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles o incipientes Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura Alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Pases Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua

Demanda ciudadana por la inclusin. Voluntad poltica. Poder infraestructural del Estado. Ejercicio de poderes fcticos.

El captulo describe las razones por las cuales, en los pases ms afectados por la exclusin social, se presenta la siguiente coyuntura: la ciudadana no demanda vigorosamente un acuerdo para atender el problema, los partidos no lo quieren, el Estado no puede impulsarlo y los poderes fcticos lo bloquean (cuadro 1.5). Dado el bloqueo y la prolongacin en el tiempo de un escenario multiamenazas, estas sociedades corren el peligro de caer en situaciones cercanas a lo que este Informe llama Estados degradados. Este es un tipo de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin

a/ El Salvador ha estado intentando consolidar un centro logstico de carcter regional. Fuente: Elaboracin propia a partir de Programa Estado de la Nacin, 2008 y Prez-Sinz et al., 2010.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

bsica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Un Estado degradado est en riesgo crnico de evolucionar hacia una situacin extrema de disolucin, el Estado fallido. Ante un deterioro de las condiciones polticas, una reaccin probable es que las lites procuren articular respuestas para defender sus posiciones de poder. A estas respuestas se les denomina salidas en falso, pues podran alterar el balance de poder poltico y econmico a favor de ciertos actores, pero no modificaran significativamente ninguno de los factores que propician el deslizamiento hacia un escenario de Estados degradados. El captulo plantea que el surgimiento de este tipo de Estados no es un curso de evolucin inexorable, aunque sea el resultado ms probable si no se hace nada distinto para modificar la situacin estratgica que impera en varios pases de la regin. A pesar del estrecho margen de maniobra impuesto por la erosin de las condiciones iniciales, las fuerzas sociales y polticas son quienes moldean, con sus acciones y omisiones, la historia. En ese sentido, se esboza un escenario alternativo, en el cual puede superarse el bloqueo de los sistemas polticos a un esfuerzo de redistribucin social como el implicado en un programa para combatir la exclusin. En ese escenario, un acuerdo poltico duradero tiene una probabilidad no despreciable de ocurrir, debido a la interaccin de los siguientes factores causales:
n

secuencias dramticas para la vida y hacienda de las personas; golpea de manera sistemtica el entorno inmediato de miembros prominentes de las lites; afecta a amplias capas de la poblacin -incluida una buena parte de las lites- y no es resultado de enfrentamientos entre clases sociales, sino de conflictos que cortan verticalmente el tejido social 20. Esta amenaza emergera pese a que se han ensayado salidas en falso para evitar el deslizamiento hacia un Estado degradado. Este tipo de amenaza es superior a las fuerzas y recursos de los partidos polticos y los poderes fcticos individualmente considerados, aun los ms influyentes, lo que impide que estos puedan salvarse solos, sin el concurso de otros sectores de la poblacin. Es una especie de cisne negro, un evento imprevisible con efectos cataclsmicos, cuya semilla ya estaba plantada en la realidad pero que por lo general era ignorada 21. El captulo describe algunas situaciones que tienen el potencial de convertirse en una amenaza letal, inmediata e inminente. No son las buenas razones (humanitarias, consideraciones del desarrollo u otras similares) las que resolvern el bloqueo poltico: no lo han hecho antes, no lo harn ahora. El temor a una amenaza es el que obliga al ajuste de comportamientos polticos. Sin l, los actores no terminan de percibir los riesgos imbricados en la situacin estratgica inicial y las consecuencias del bloqueo poltico a la redistribucin social 22.

En el escenario alternativo de mejora, los actores polticos reciben seales de que los poderes fcticos no bloquearan determinados acuerdos. Adems, como resultado de una situacin crtica, se intensifican las demandas ciudadanas para buscar soluciones. En estas condiciones, un acuerdo poltico duradero tiene una probabilidad intermedia de ocurrir. Los chances de xito (logro del acuerdo) y fracaso son similares. Ello significa que el levantamiento del bloqueo crea mejores condiciones polticas, pero no asegura o garantiza un acuerdo. Lograrlo siempre depender de un factor difcil de estimar: la pericia de los actores polticos, su inteligencia y flexibilidad para aprovechar las oportunidades. Sin embargo, lo importante es que en este escenario alternativo un acuerdo poltico ya no enfrenta barreras estructurales, un cambio sustancial con respecto al escenario que conduce al Estado degradado. En ste la probabilidad era nfima, debido a que la mayora de sus factores causales eran dbiles y el peso inhibidor de los poderes fcticos, muy fuerte. En el escenario alternativo entran en la liza nuevos factores que alteran las probabilidades, por lo que:
n

disminuye la intensidad del veto de los poderes fcticos a la redistribucin social (los poderosos ahora no impiden); mejora la voluntad poltica para actuar sobre la redistribucin (los partidos ahora quieren);

La emergencia de una amenaza letal, inmediata e inminente; El diseo y puesta en marcha de un programa de ayuda externa condicionada; La posibilidad de optar por salidas en falso (o soluciones espurias), en particular el establecimiento de alianzas con actores ilegales.

CUADRo 1.5

Probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para reducir la exclusin social en las condiciones polticas imperantes
Tipo de variable Descripcin Probabilidad de ocurrencia Intermedia Muy baja Muy baja Muy alta

El factor clave para levantar el bloqueo de los sistemas polticos es el surgimiento de una amenaza innegable e imposible de obviar que tiene con-

Primaria Principal

Demanda ciudadana a favor de la exclusin Poder infraestructural del Estado Voluntad poltica para combatir la exclusin Poder de veto de poderes fcticos

Acuerdo poltico para disminuir la exclusin social Muy baja

CAPTULO 1

SINOPSIS

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se robustece la demanda ciudadana (los ciudadanos lo piden) y se fortalece el poder infraestructural del Estado (el Estado puede).

Una sustancial ampliacin del poder infraestructural del Estado es, a su vez, requisito y consecuencia de un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin social. Cmo evitar que ese Estado ms fuerte sea instrumentalizado por una fraccin para reforzar su poder, utilizndolo como fundamento de un rgimen autoritario o hbrido con mayor capacidad para volverse contra la sociedad? Para impedir esta evolucin, la ampliacin del poder infraestructural debe tener seguridades intrnsecas para todos. A diferencia del Leviatn hobbesiano, que establece un orden por encima de cualquier consideracin, esta ampliacin debe ser
DIAGRAMA 1.1

parte de un proceso ms general de construccin de un Estado de y para la democracia (ODonnell, 2010 y captulo 8 de este Informe). Un Estado as tiene los medios para garantizar los acuerdos, abrir paso al escrutinio ciudadano de las acciones pblicas y reforzar la ciudadana social en un marco de libertades y derechos. Fortalecer Estados hostiles a la democracia siembra tempestades. Lo que se necesita es otra cosa: crear las bases materiales para el ejercicio del poder democrtico.
Seccin Panorama regional

interesa analizar la magnitud, orientacin y velocidad de los procesos y las tendencias en un conjunto selecto pero diverso de temas, con base en la recopilacin, reprocesamiento y anlisis de informacin secundaria. Esta seccin se compone de seis captulos, en los que se ofrece un panorama regional sobre la evolucin de Centroamrica durante la ltima dcada en materia demogrfica, social, econmica, poltica, ambiental y de integracin regional.
Captulo 2. Panorama demogrfico

Esta es una nueva seccin del Informe Estado de la Regin, en la cual se documentan los principales cambios ocurridos desde 2008, cuando se public la edicin anterior, en una serie de asuntos relevantes para el desarrollo humano sostenible de la regin. Tiene un enfoque descriptivo y de seguimiento;

Resumen

Cules cambios en el perfil demogrfico de la regin implican nuevos desafos para su desarrollo? Todos los pases centroamericanos viven un proceso de transicin demogrfica caracterizado por un acelerado crecimiento de la poblacin en edad

centroamrica Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin social
INICIO FINAL INICIO FINAL

Eventos de amenaza letal

Demanda ciudadana (por programa de antiexclusin)

Programa de ayuda externa condicionada

Poder infraestructural del Estado

Acuerdo Poltico
Alta posibilidad de optar por soluciones espurias Voluntad poltica (para promover programa antiexclusin social)

Alta posibilidad de alianza con actores ilegales

Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A AL TA BA M UY M UY

OD

CAUSA

INHIBIDOR

REQUERIMIENTO

BA

ER

AL TA

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ESTADODELAREGIN

SINOPSIS

CAPTULO 1

DIAGRAMA 1.2

Conexiones documentadas del captulo sobre exclusin social con otros captulos
IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Estructura por edad evidencia envejecimiento de la poblacin. Crece poblacin en edad de trabajar.
CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Cobertura de la seguridad social es baja. Mejora la cobertura de la educacin. Aumenta la inversin social en todos los pases
CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

Baja cargas tributarias limitan inversin en lo social e infraestructura. Importantes asimetras en el tamao y desempeo de las economas.
CAPITULO 10 EXCLUSIN SOCIAL CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Mayores impactos sociales y econmicos de los desastres. Vulnerabilidad social y econmica exacerba el riesgo ambiental.
CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Los excluidos sociales son tambin personas inhabilitadas para ejercer sus derechos y libertades.

CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

No fue aprobada la propuesta de establecer un Fondo de Cohesin Social planteada en el marco del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea. En el 2008 inici la formulacin de la Agenda Estratgica Social de Centroamrica.
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Asimetras en el tamao y financiamiento de los Estados limitan su capacidad de ejecutar polticas pblicas. Dominios reservados impiden polticas pblicas en temas clave.
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

Centroamrica es la regin ms vulnerable del mundo al cambio climtico. Agricultura y produccin de alimentos seran fuertemente impactados por el cambio climtico

productiva, de tal modo que, en las prximas dcadas, la proporcin de esas personas con respecto a la poblacin inactiva o dependiente ser la ms alta en la historia de la regin. Aprovechar las oportunidades que brinda esta coyuntura trae consigo

grandes retos. Para los pases ms rezagados en la transicin (Guatemala, Honduras y Nicaragua) las tareas ms apremiantes son ampliar la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y saneamiento, as como mejorar la disponibilidad y acceso a los alimen-

tos. Sin embargo, en estas naciones los bajos niveles de inversin pblica dificultan el logro de esos objetivos. En Costa Rica y Panam los desafos consisten en elevar la productividad de una relativamente bien calificada mano de obra y crear suficientes empleos de buena calidad, para lo cual se requieren mayores esfuerzos en materia de fomento productivo e innovacin. Aunque el primer grupo de pases tambin debe mejorar en estas reas, los mrgenes de maniobra son muy distintos. Mientras Guatemala, Honduras y Nicaragua cuentan todava con treinta o cuarenta aos para alcanzar las metas indicadas, en Costa Rica y Panam la ventana de oportunidad se cerrar en la presente dcada. En el largo plazo la transicin genera otro desafo. En las prximas dcadas la fuerza laboral deber tener una alta productividad, para generar los ingresos que requerirn economas en las que cada vez habr menos personas en edad de trabajar y ms personas dependientes de ellas. Pero si la poblacin joven carece de buena salud y de los niveles educativos necesarios, no tendr acceso a buenas oportunidades de empleo y su productividad ser baja. Si adems no cuenta con seguridad social, su porvenir, y probablemente el de sus familias, estarn en riesgo. La baja cobertura de la seguridad social implicar que amplios contingentes de poblacin que hoy se encuentran activos en el mercado de trabajo, enfrentarn a futuro el riesgo de no contar con servicios de salud, ni ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Adems de visibilizar los dficits histricos en su desarrollo, la transicin demogrfica pone a Centroamrica en una encrucijada que provoca fuertes tensiones entre objetivos de corto y largo plazo. Si no se realizan las inversiones necesarias para enfrentar estos retos, ser difcil contener las migraciones y grupos importantes, como los jvenes, las comunidades indgenas, las mujeres, afrodescendientes y la poblacin rural, seguirn postergados. Ello convertira en frustracin lo que hoy constituye una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo del Istmo.

CAPTULO 1

SINOPSIS

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DIAGRAMA 1.3

y para 2020 se espera que llegue al 62%.

n

Conexiones documentadas del captulo Panorama demogrfico con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Rezago en la generacin de capacidades limita el aprovechamiento del bono demogrfico. Persisten brechas tnicas, geogrficas, de gnero y etarias. Varios pases fortalecieron las pensiones no contributivas para adultos mayores pobres.
CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO n

La poblacin mayor de 65 aos es el rango de edad de mayor crecimiento en la regin. En el 2025, en Costa Rica y Panam habr ms de cuarenta personas adultas mayores por cada cien menores de 15 aos. Casi dos terceras partes de la poblacin centroamericana viven en zonas urbanas. Aunque durante el perodo 1970-2010 la cantidad de habitantes en las zonas rurales tambin creci (cerca de un 2% anual), lo hizo a un ritmo mucho menor que el de las zonas urbanas (entre 3% y 4% anual). En el quinquenio 2005-2009, siete de cada cien extranjeros residentes en Estados Unidos eran centroamericanos. Cuarenta de cada cien migrantes centroamericanos en ese pas proceda de El Salvador.

Remesas de los migrantes son fundamentales para la estabilidad econmica de varios pases.
CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Expansin urbana genera crecientes presiones ambientales y nuevos escenarios de riesgo y vulnerabilidad.
CAPITULO 2 PANORAMA DEMOGRfICO CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Nueva legislacin y acciones concretas para reducir exclusiones polticas y barreras que limitan el ejercicio de los derechos civiles y polticos de grupos como los indgenas, las personas discapacitadas, los adultos mayores y los residentes en el exterior.
CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Captulo 3. Panorama social Resumen

Mayor participacin de los grupos vulnerables, como los indgenas, las personas con discapacidad, las mujeres, los jvenes y los afrodescendientes en el mbito regional.
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Capacidades institucionales limitadas no permiten cobertura universal y homognea de los servicios a toda la poblacin. Territorios en disputa con baja presencia del Estado.
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

Poblacin rural y actividades agrcolas altamente vulnerables al cambio climtico. Demanda de agua y externalidades ambientales en aumento como consecuencia del crecimiento de la poblacin.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

La disminucin de la exclusin es necesaria para aprovechar el bono demogrfico.

Hallazgos relevantes
n

cuarenta aos para aprovechar esa oportunidad.

n La poblacin en edad de trabajar (de 15

El ritmo de la transicin demogrfica en los pases es muy distinto. El bono demogrfico acabar para Costa Rica y Panam antes del 2020, mientras Guatemala, Honduras y Nicaragua an tienen treinta o

a 64 aos) aument casi 4 puntos porcentuales durante la ltima dcada. Actualmente, este grupo representa el 59% de la poblacin total del Istmo

En los ltimos aos, cules fueron los principales factores que favorecieron o limitaron la expansin de las capacidades de las y los centroamericanos? En materia de expansin de capacidades humanas, lo ms relevante de la evolucin reciente fueron los avances en las coberturas educativas y la mejora en indicadores clave como la mortalidad infantil y la esperanza de vida, los cuales fueron favorecidos por aumentos en el gasto pblico social per cpita en todos los pases del Istmo. A diferencia de lo ocurrido en otras pocas de crisis, la informacin disponible sugiere que durante la contraccin de los aos 2008-2009 los gobiernos no recortaron la inversin social como medio para equilibrar las finanzas pblicas. Aunque estos son esfuerzos en la direccin correcta, su sostenibilidad en los prximos aos ser crucial para que la regin alcance umbrales superiores de desarrollo social. El logro de mayores avances se vio limitado por los altos niveles de privacin

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SINOPSIS

CAPTULO 1

experimentados por la mayora de las y los centroamericanos. Si bien en varias naciones (no en todas) hubo una modesta reduccin de la desigualdad en la distribucin de los ingresos, las inequidades siguen siendo muy elevadas. Adems, la crisis econmica de 20082009 revirti parcialmente las reducciones de la pobreza alcanzadas en los aos previos, aunque no las anul. Tambin persisten amplias brechas sociales de carcter subnacional en todos los pases, as como los rezagos que afectan a las poblaciones indgenas, las mujeres, los jvenes y las personas con discapacidad. En aos recientes han ocurrido pocos cambios en lo concerniente al diseo y ejecucin de las polticas sociales universales (las dirigidas al conjunto de la poblacin). Los pases que tenan dbiles instituciones sociales e incipientes polticas universales, las siguen teniendo. En esta situacin se encuentran las naciones del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En cambio, a lo largo de la ltima dcada todos los pases han innovado con programas sociales especialmente dirigidos a la poblacin pobre, entre los que destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas y el incremento de las pensiones no contributivas para adultos mayores.
Hallazgos relevantes
n

DIAGRAMA 1.4

Conexiones documentadas del captulo Panorama social con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Disminuye la fecundidad y aumenta la esperanza de vida, pero con brechas entre los pases. Envejecimiento de la poblacin plantea retos a la seguridad social. Pases ms rezagados en la transicin demogrfica tienen tareas ms apremiantes en educacin, salud y nutricin.
CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

Aumento en desempleo en todos los pases; las mujeres y los adultos jvenes son los ms afectados. Programas anticrisis generan incrementos en el dficit fiscal y la deuda pblica. Menores niveles de inflacin favorecen mejoras en los salarios reales. .
CAPITULO 3 PANORAMA SOCIAL CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Pobreza y vulnerabilidad social exacerban riesgos ante las amenazas naturales. Brechas geogrficas limitan el acceso a los recursos naturales.
CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Brechas entre y a lo interno de los pases en el acceso a la administracin de justicia. Acciones colectivas se concentran en demandas por cobertura y calidad de servicios pblicos.
CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Integracin impulsa programas y proyectos en salud, educacin, seguridad alimentaria y vivienda. Compra conjunta de medicamentos.
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

En el 2008, la pobreza por insuficiencia de ingresos/consumo afectaba a un 47% de los centroamericanos y un 18,6% se encontraba en pobreza extrema, 0,5 y 1,1 puntos porcentuales ms que las estimaciones realizadas en el anterior Informe Estado de la Regin (2008) para los aos cercanos al 2006. El 10% de la poblacin ms rica recibe cerca de un 40% de los ingresos totales en Guatemala y Honduras, y alrededor de un 30% en los dems pases del Istmo. Solo Costa Rica y Guatemala muestran un aumento de la brecha con respecto a inicios de la dcada. En el 2008 casi 1,8 millones de nias

Pobreza limita el acceso a la justicia. Dbiles e inequitativos sistemas pblicos de seguridad social. Bajo poder infraestructural de los Estados impide la ejecucin de polticas sociales.
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

Vulnerabilidades ambientales agravan la exclusin social. Seguridad alimentaria es una de las reas ms sensibles al deterioro.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Exclusin social complementa el enfoque de pobreza. Progreso social pasa por lograr un acuerdo poltico duradero.

CAPTULO 1

SINOPSIS

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81

y nios centroamericanos menores de 5 aos (uno de cada tres) padecan desnutricin crnica. En Guatemala la incidencia es de 51,9% (uno de cada dos).
n

DIAGRAMA 1.5

Conexiones documentadas del captulo Panorama econmico con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS

La tasa neta de escolaridad en primaria en Honduras y Nicaragua fue cercana al 90% en el 2008, en el resto de las naciones fue superior al 95%. Pese a que en secundaria la tasa se reduce a menos del 70% en todos los pases, en ambos niveles hay mejoras con respecto a inicios de la dcada. En el perodo 2000-2008 aument la inversin social en toda la regin. El mayor incremento (66,7%) se dio en Nicaragua; este pas y Guatemala son los que menos invierten en materia social: 110 y 119 dlares por persona en el 2008.
CAPITULO 4 PANORAMA ECONMICO

CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

El bono demogrfico generar flujos crecientes de fuerza laboral. Migraciones erosionan las posibilidades de desarrollo a mediano y plazos.
CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Crisis impidi mayor ritmo de progreso social. Menores ingresos fiscales ponen en riesgo la sostenibilidad de las polticas sociales. Jvenes enfrentan mayor pobreza y ms barreras de ingreso al mercado laboral.
CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Desastres provoca crecientes prdidas y limitan el desarrollo de los pases. Crecimiento urbano genera impactos ambientales y socioeconmicos.
CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Captulo 4. Panorama econmico Resumen

Debilidades de los Estados de derecho erosionan seguridad jurdica.

CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Cules son las oportunidades que generaron los mercados interno y externo para potenciar el bienestar de la poblacin centroamericana? La insercin en la economa mundial le permiti a Centroamrica impulsar su crecimiento y ampliar las oportunidades de desarrollo para sus habitantes. En los ltimos aos esa apuesta evidenci su potencial, pero tambin sus limitaciones. Los altos niveles de crecimiento econmico alcanzados en el perodo 2004-2007, en algunos pases los mayores desde la dcada de los sesenta, no lograron traducirse en niveles proporcionales de progreso social y se revirtieron rpidamente, debido a la fuerte contraccin econmica de los aos 2008-2009. Estos resultados confirman la persistente desigualdad que tiende a concentrar las oportunidades productivas y los ingresos en pocos segmentos de poblacin. Una mayor integracin a la economa mundial le permiti a la regin diversificar su base productiva, pero tambin la hizo ms sensible a los ciclos adversos de los mercados internacionales. Las polticas pblicas han evidenciado poco margen de maniobra para mitigar

Integracin impulsa mejoras en infraestructura. Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea se une a la lista de tratados comerciales negociados regionalmente. Unin aduanera progresa lentamente.
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Reforma fiscal es un dominio reservado en el cual los gobiernos de la regin no han podido intervenir. Asociacin inversa entre tamao del Estado y nivel de desarrollo econmico.
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

Agricultura altamente sensible al cambio climtico; azcar, yuca, maz, arroz y trigo son los cultivos ms afectados. Alta dependencia de hidrocarburos contaminantes tiene crecientes efectos econmicos y ambientales.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Exclusin social limita horizontes productivos y de consumo de la regin. Mercados laborales son clave para lograr mayor inclusin social.

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SINOPSIS

CAPTULO 1

los shocks externos y limitadas capacidades endgenas para generar oportunidades basadas en la productividad y la innovacin. Ante la necesidad de mitigar los efectos adversos de la crisis, los gobiernos del rea optaron por aplicar polticas de gasto expansivas. Este hecho, unido a la fuerte cada de los ingresos tributarios ocasionada por la contraccin econmica, hizo que a partir del 2009 comenzaran a resurgir las presiones fiscales. Ello ampli las brechas en este mbito y revirti la tendencia a la baja que venan mostrando los pases en la reduccin del dficit fiscal y la deuda pblica. La estabilidad continu erosionndose en la segunda mitad del 2010, debido a nuevas alzas en los precios internacionales del petrleo y los alimentos, lo que podra implicar una reversin del histrico descenso de los desequilibrios externos y la inflacin registrados en el perodo 2007-2008.
Hallazgos relevantes
n

Las exportaciones intrarregionales registraron un mejor desempeo que las extrarregionales. Durante la ltima dcada las primeras crecieron un 8,5%, frente a 5,3% de las segundas. Este dinamismo fue impulsado principalmente por Guatemala, Honduras y Nicaragua. En el 2009 solo Belice y Nicaragua tenan una carga tributaria superior al 15% del PIB. La crisis dej a Belice, Guatemala y Honduras con una carga tributaria inferior a la registrada diez aos antes.

Captulo 5. Panorama ambiental Resumen

La mayora de las economas centroamericanas se contrajo en el perodo 2008-2009, con excepcin de Panam (2,4%) y Guatemala (0,6%). El Salvador fue el pas ms afectado por la crisis (-3,5%) tanto en extensin como en profundidad. Esta nacin entr en la fase recesiva ms temprano que el resto del Istmo y se mantuvo en esa condicin por ms tiempo. Los factores determinantes del auge econmico durante la primera parte de la dcada fueron tambin los canales de transmisin de la crisis. En los aos 2008-2009 los flujos de capitales privados cayeron 21,4%, las remesas 2,4%, las exportaciones de bienes 1,5% y el turismo no creci (0,3%). ciclo econmico internacional afect ms las importaciones que las exportaciones. En el perodo 20042007 las compras de la regin en el exterior crecieron ms que sus ventas; en el 2009 las primeras cayeron 24,1% y las segundas 11,8%.

n El

Cules fueron los principales cambios en los patrones de uso de los recursos naturales? Mejoraron la sostenibilidad ambiental y las capacidades nacionales para promoverla? En la dcada de 2000, Centroamrica profundiz sus tendencias de uso insostenible de los recursos naturales, al pasar de una relacin positiva entre su huella ecolgica y la capacidad de su territorio, a una brecha negativa o deuda ecolgica. Esto significa que el ritmo actual de uso de esos recursos demanda ms territorio del disponible. Este cambio confirma una notable desvinculacin entre ambiente y desarrollo, y demuestra que el grado de prioridad (creciente) que tiene este tema en los discursos y espacios institucionales y polticos, no se expresa en logros concretos y transformaciones sustanciales en los patrones de explotacin de la naturaleza. Gran parte de la deuda ecolgica deviene de un uso energtico descontrolado, ineficiente y contaminante, y de la apertura, poco planificada y regulada, de nuevas ventanas de riesgo para la integridad natural del territorio: un crecimiento urbano expansivo, un limitado control de las fuentes de contaminacin del agua y de los residuos slidos y lquidos, la afectacin del suelo por actividades agrcolas tecnolgicamente rezagadas, as como la apuesta por actividades de alto impacto ambiental y gran conflictividad social,

como es el caso de la minera (en especial en territorios indgenas). Todo lo anterior amenaza los logros que en las dcadas anteriores marcaron la agenda de conservacin en el Istmo. El rea protegida ha seguido creciendo (aunque a un ritmo mucho ms lento) y se han sumado esfuerzos pblicos y privados con nuevas modalidades y aportes. Pero ello no logra evitar la presin de la actividad humana sobre el patrimonio natural: se mantiene una importante prdida de bosques en la mayora de los pases, se ha perdido una gran cantidad de rea de humedales (uno de los ecosistemas menos protegidos) y aument el nmero de especies en peligro. Centroamrica ha tenido un gran dinamismo en materia de creacin de leyes e instituciones, tanto en el plano nacional como en el regional, pero los resultados de su gestin ambiental muestran que hay poca capacidad para el control efectivo de las actividades, en favor de la sostenibilidad. Un ejemplo de esta situacin se da con la gestin del riesgo. Centroamrica gener una institucionalidad compleja y avanz en el tratamiento conceptual de este tema, pero mantiene niveles de exposicin y vulnerabilidad socialmente construidas iguales o mayores a los de dcadas pasadas, en un contexto de creciente nmero de desastres y, adems, de cambio climtico. Los pases del Istmo tienen desafos comunes, poseen varias cuencas transfronterizas, protegen un patrimonio natural de importancia mundial, exhiben tendencias similares en el uso de los recursos naturales y la energa, y comparten amenazas de diversa ndole. Por eso, la gestin ambiental surge como un espacio claro en que la accin regional no solo es fundamental, sino que puede ayudar a fortalecer (con planificacin, informacin y participacin social) las capacidades para buscar y mantener un desarrollo humano sostenible.
Hallazgos relevantes
n

Centroamrica tiene una huella ecolgica negativa: cada habitante requiere

CAPTULO 1

SINOPSIS

ESTADODELAREGIN

83

un 10% ms del territorio que tiene disponible para satisfacer su consumo.

n Poco

DIAGRAMA 1.6

ms de la cuarta parte del territorio centroamericano corresponde a reas protegidas. Entre 2000 y 2009 se registr un aumento de 368.558 hectreas en esa superficie, un 2,5% del total.

Conexiones documentadas del captulo Panorama ambiental con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Crecimiento de la poblacin urbana genera fuertes presiones.

CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

n En

veinticinco aos, desde 1980 hasta 2005, la regin perdi 248.400 hectreas de humedales, a un ritmo promedio anual de 9.936 hectreas. La prdida acumulada en ese perodo representa un 34,8% del total que exista en 1980. La cantidad de especies en peligro aument un 82% entre 2002 y 2010. Los peces, seguidos por los anfibios, son las especies ms impactadas.

Cobertura de servicios de saneamiento es baja en todos los pases.

CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

CAPTULO 5 PANORAMA AMBIENTAL

Volatilidad en los precios internacionales del petrleo y los alimentos provoca inestabilidad.
CAPITULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

El tema del medioambiente concentra la mayora de los recursos y proyectos regionales.

CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

n Un 35% del territorio centroamericano

La institucionalidad estatal para el medioambiente es de muy reciente creacin y su peso es marginal en el total de instituciones pblicas. Acciones colectivas por conflictos ambientales son significativas y crecientes, en especial por el agua..
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

est dentro de cuencas compartidas.

n

Entre 2005 y 2008 la superficie agrcola de la regin se redujo en 7,4%. De 2005 a 2010 el rea boscosa del Istmo disminuy en 1.246.000 hectreas. El ritmo de esa prdida, sin embargo, ha bajado; entre 1990 y 2000 la tasa era de -1,6%, y en el perodo 2000-2010 fue de -1,2%.

Centroamrica es la zona del mundo ms impactada por el cambio climtico. La agricultura y la energa son sectores seriamente afectados. reas protegidas y biodiversidad sufrirn presiones por el cambio climtico. Variabilidad climtica exacerba condiciones de riesgo de la regin.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Captulo 6. Panorama poltico Resumen

Los mecanismos de preservacin del ambiente por medio de incentivos econmicos pueden ser una fuente de generacin de riqueza en algunas zonas excluidas.

Cul fue la evolucin de la democratizacin en el acceso y ejercicio del poder poltico, y en la convivencia ciudadana? El acceso democrtico al poder poltico tuvo involuciones en el ltimo trienio en dos pases del Istmo. El golpe de Estado en Honduras en 2009 y las denuncias de fraude en las elecciones municipales del 2008 en Nicaragua, evidenciaron que las democracias electorales no han terminado de consolidarse y an existe el riesgo de que se empleen medios no democrticos. El ejercicio democrtico del poder poltico est an muy limitado por un contexto en el que las instituciones

del Estado de derecho siguen siendo frgiles y politizadas. En Guatemala la violencia y la penetracin del crimen organizado provocaron eventos que amenazaron con desestabilizar el sistema poltico. Tambin El Salvador y Panam muestran dficits institucionales, pero estos no han dado paso a situaciones crticas; en estos dos pases -al igual que en los anteriores- uno de los temas prioritarios es la consolidacin de la independencia judicial. Estos episodios ya no pueden ser vistos como productos de transiciones inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y

en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. La ciudadana, por su parte, fue poco activa y present bajos niveles de demanda por aperturas democrticas en el perodo 2008-2010. Las excepciones a esta regla fueron el movimiento de resistencia organizado en Honduras y las acciones colectivas de trabajadores registradas en el 2010 en Panam. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrfico, otros tipos

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SINOPSIS

CAPTULO 1

de crimen organizado y la violencia social y delictiva 23. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho, estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.
Hallazgos relevantes
n

DIAGRAMA 1.7

Conexiones documentadas del captulo Panorama poltico con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Trata de personas se agudiza en la regin.

Entre 2008 y 2010 se realizaron en el Istmo cuatro elecciones nacionales: El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010). Solo en Costa Rica triunf la continuidad poltica. El nuevo Cdigo Electoral de Costa Rica (2009) establece la obligatoriedad de la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres), para la conformacin de las listas de candidatos a puestos de eleccin popular, mediante un sistema de alternancia. En Honduras y Panam la cuota actual es de 30%, aunque en el ltimo de estos pases la representacin femenina en el Congreso sigue estando lejos de cumplir con ese porcentaje. En cuatro de los seis pases del Istmo descendi la participacin electoral. Con excepcin de Nicaragua -donde en 2006 esta participacin cay casi veinte puntos porcentuales con respecto a los comicios previos-, la disminucin fue moderada (entre tres y seis puntos porcentuales). Entre 2005 y 2009, el gasto de defensa de la regin ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares. Este rubro no experiment incrementos significativos en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde el gasto se duplic durante la segunda mitad de la dcada. En los ltimos cinco aos se intensificaron los cuestionamientos pblicos a la independencia del Poder Judicial. Honduras y Nicaragua son los casos ms extremos, por la participacin que tuvieron los rganos judiciales en las crisis polticas recientes en esos pases.
CAPTULO 6 PANORAMA POLTICO

Muertes violentas elevan la tasa de mortalidad y disminuyen la expectativa de vida.

CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Debilidades institucionales impiden tipificar y sancionar los femicidios. Polticas sociales apuestan por los programas de transferencias condicionadas.
CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Conflictos por el uso de los recursos naturales generan movilizacin de la sociedad civil.
CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Creacin del Comit Ejecutivo busca fortalecer la coordinacin entre los gobiernos nacionales y el SICA. Crisis polticas frenaron profundizacin de la integracin
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Poderes Ejecutivos controlan la designacin de jerarcas y los presupuestos de las instituciones pblicas. Debilidad institucional impide a los Estados proveer bienes pblicos bsicos, como la seguridad.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Alta exclusin social pone en riesgo la estabilidad democrtica. Acuerdo poltico duradero para reducir la exclusin desafa las capacidades y voluntades de actores sociales e institucionales.

Captulo 7. Integracin regional Resumen

Cmo ha contribuido la institucionalidad de la integracin regional a enfrentar los desafos del desarrollo humano sostenible de Centroamrica? En el trienio 2008-2010, las capacidades de la institucionalidad de la integracin para apalancar el desarrollo humano sostenible en Centroamrica siguieron siendo bajas y no muy distintas a las descritas por este Informe en 2008. A la falta de disciplina de los pases y a una truncada reforma

institucional, se le han agregado en aos recientes las dificultades surgidas de un contexto poltico an ms complejo, las fuerzas centrpetas originadas por la crisis econmica internacional y un entorno regional severamente afectado por los desastres naturales sufridos en el 2010. Pese a ello, es posible consignar avances que demuestran que la accin regional no solo fue posible, sino que adems contribuy para que las crisis mencionadas no tuvieran efectos ms severos. Centroamrica aument su comercio interno, pudo completar

CAPTULO 1

SINOPSIS

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la negociacin de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea y consigui que Panam iniciara un proceso, gradual pero cierto, de incorporacin al Subsistema de Integracin Econmica. Tambin avanz en la interconexin elctrica, la estrategia regional de seguridad, la posicin ante el cambio climtico y la organizacin del sector pesquero. En forma paulatina, la regin ha logrado cimentar canales de comunicacin transnacional fuertes y dinmicos en diversos sectores de la accin pblica. Estos canales son imprescindibles como plataforma para la accin conjunta y pueden entenderse como uno de los elementos ms importantes para el futuro xito y ulterior desarrollo del SICA. Estos avances, sin embargo, no logran contrapesar los problemas institucionales y polticos que enfrent el SICA durante el perodo 2007-2010. Si bien la renuencia de los Estados a otorgar mayor capacidad infraestructural al Sistema limita la profundizacin del proceso de integracin, tambin los problemas internos de gestin del SICA desestimulan a los pases miembros. La principal respuesta de la Secretara General ha sido una mayor influencia en la conduccin y seguimiento de las actividades y organismos, con lo cual busca aumentar la articulacin, disminuir la redundancia y hacer eficiente la ejecucin presupuestaria. No obstante, esta prctica centralista debe ir acompaada de una sustantiva mejora en la rendicin de cuentas y la transparencia del Sistema, sin que ello genere roces entre las diversas instancias, ni entre sus miembros o con la normativa regional.
Hallazgos relevantes
n

DIAGRAMA 1.8

Conexiones documentadas del captulo Integracin regional con otros captulos

IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Intensas migraciones generan contradictorias implicaciones sociales y econmicas. Acciones regionales buscan mejorar la gestin de las migraciones.
CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Brechas internas y entre los pases dificultan los esfuerzos regionales de integracin. Se fortalecen capacidades institucionales de la Sisca.
CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

Exportaciones a mercados con los que se han suscrito tratados de libre comercio registran mejor desempeo.
CAPTULO 7 INTEGRACIN REGIONAL

El comercio intrarregional creci ms que el comercio con el resto del mundo.

CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

El tema de medioambiente concentra la mayora de los recursos y proyectos regionales.

CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Crisis polticas frenaron profundizacin de la integracin.

CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Importantes asimetras en el tamao y las capacidades institucionales de los Estados.

CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

La regin promueve acciones conjuntas ante el cambio climtico en foros mundiales. Se aprob la Estrategia Regional del Cambio Climtico. Centroamrica cuenta con una institucionalidad fragmentada y desvinculada de la agenda de desarrollo, lo que limita la accin regional.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Acuerdos polticos duraderos entre los pases potenciaran la integracin regional.

Las crisis polticas originadas por el golpe de Estado en Honduras y el conflicto limtrofe entre Costa Rica y Nicaragua han llevado a los rganos polticos del SICA a tener un funcionamiento mnimo. El nmero de reuniones presidenciales disminuy de ocho en el 2008, a tres en el 2010. En el perodo 2007-2010 se aceptaron

cinco nuevos pases observadores del SICA: Alemania, Chile, Argentina, Italia y Japn. La cooperacin europea es por mucho la principal fuente de financiamiento de la integracin regional: aport ms de 500 millones de euros en la primera dcada del siglo XXI.

El mecanismo de nombramiento de los jerarcas de las instituciones regionales sigue siendo un rea crtica de la institucionalidad. Esto qued manifiesto en el reciente conflicto por el nombramiento del actual Secretario de la Sieca.

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n En

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SINOPSIS

CAPTULO 1

2010 Panam anunci su retiro del Parlacen.

En el perodo 2007-2010 se crearon cuatro nuevos rganos adscritos al SICA, todos con sede en San Salvador. Entre ellos destaca la Unidad Regional de Seguridad Democrtica (Comisin de Seguridad Democrtica). Continu la iniciativa de compra conjunta de medicamentos por parte de las naciones centroamericanas. Para el 2011 se proyecta que la adquisicin de quince de estos productos generar un ahorro global de veintids millones de dlares.

Seccin Desafos del desarrollo humano sostenible

En esta seccin del Informe se examina un conjunto pequeo pero relevante de desafos regionales. Un desafo representa un rezago del desarrollo humano sostenible de Centroamrica, que se estudia en profundidad con el fin de conocer mejor sus implicaciones sobre la calidad de vida de la poblacin. A diferencia de la seccin anterior, en este apartado del Informe se analizan exhaustivamente los temas planteados. Ello implic el desarrollo de investigaciones en las cuales se recurri a fuentes de informacin primaria as como la realizacin de nuevas de investigaciones como complemento de lo ya estudiado en cada materia. En este sentido, los captulos 8 y 9 dan un valor agregado a algunos de los asuntos abordados de manera general en la seccin Panorama regional.
Captulo 8. El desafo de los Estados de y para la democracia Resumen

Qu capacidades tienen los Estados centroamericanos para resguardar y promover la democracia? Los Estados son una fuente importante de los problemas de la democracia en Centroamrica. La organizacin y la distribucin de poder dentro los aparatos institucionales no son propicias para el control poltico. Adems, la mayora de los Estados tiene un bajo

poder infraestructural, es decir, pocas capacidades para tutelar eficazmente los derechos ciudadanos. Incluso en aos recientes varios de ellos se han vuelto contra la democracia, procurando distorsionar o recortar los mbitos de aplicacin del orden constitucional. Hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, que es particularmente hostil a la democracia. Se trata de Estados cuyos aparatos institucionales son pequeos y poseen redes institucionales precarias en mbitos clave de su quehacer. En ellos el Ejecutivo es un actor dominante, que controla en forma directa el presupuesto y la direccin de la mayora de las entidades pblicas y, en un contexto de fragilidad institucional, ha sido penetrado en la toma de decisiones por redes corporativistas, aprobadas por ley, que en el balance otorgan ms poder a los sectores empresariales. Esta configuracin de aparato institucional converge, en Centroamrica, con una acentuada debilidad infraestructural: son Estados que, por su reducida base fiscal, no pueden pagar el costo de tutelar los derechos democrticos y tienen una magra dotacin de recursos y personal especializados, con lo cual se les dificulta imponer una presencia institucional a lo largo y ancho del territorio de sus pases. Esta variedad de Estado pequeo y dbil no solo es incapaz de apalancar la democracia, sino que es hostil a ella: de su seno han surgido los actos contra la legalidad democrtica. Entre estos destacan acciones deliberadas y sistemticas del Ejecutivo para cooptar el Poder Judicial y disminuir la independencia de la jurisdiccin constitucional, y la aquiescencia de las autoridades ante la violacin de la Constitucin Poltica. Guatemala, Honduras y Nicaragua se acercan mucho a esta modalidad de Estado hostil a la democracia. El Salvador y Panam tienen sistemas con caractersticas mixtas. Belice, y en particular Costa Rica, son los pases que ms se alejan de este patrn. Cuentan con Estados cuyos aparatos institucionales son, absoluta o relativamente, ms grandes, una representacin ms equitativa de grupos sociales en las instancias pblicas y mayor poder infraes-

tructural. En estas naciones tambin se documentan actos agresivos de la institucionalidad contra el rgimen democrtico, pero no son tan frecuentes y sistemticos y, sobre todo, han sido infructuosos. Estos hallazgos subrayan el papel central que juegan los Estados en la democratizacin de las sociedades. Estados hostiles a la democracia no solo frenan ese proceso, sino que procuran sofocar o, por lo menos, vaciar de contenido las democracias electorales que albergan en su seno. En los prximos aos, el establecimiento de Estados de y para la democracia ser crucial para el futuro poltico del Istmo.
Hallazgos relevantes
n

En Centroamrica existen casi mil instituciones pblicas24 (968). El Estado costarricense rene el 29% de ellas (276), seguido por El Salvador (162); los dems pases oscilan entre 92 (Honduras) y 121 entidades (Guatemala). Los sectores pblicos de los pases del CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua), donde habita el 80% de la poblacin, representan el 34% de los presupuestos pblicos de la regin, un peso combinado menor que el del Estado costarricense (44% de los presupuestos pblicos, 10% de la poblacin). El Ejecutivo (presidente y ministro del ramo) nombra al mximo jerarca en cerca de seis de cada diez instituciones pblicas centroamericanas. Mientras en Amrica Latina el promedio per cpita de pago en impuestos es de casi 1.200 dlares por ao, entre 2005 y 2009 los costarricenses y los beliceos pagaron alrededor de 900 dlares anuales; en Nicaragua, Honduras y Guatemala, el promedio es de menos de 300 dlares. administracin de justicia, los pases del CA4 gastaron entre tres y seis veces menos que el promedio latinoamericano de 195 dlares anuales

n En

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durante el perodo 2005-2009. En el mbito de la salud pblica el rango es similar.

n

DIAGRAMA 1.9

El Salvador y Costa Rica cuentan con los sistemas de administracin de justicia con mayor penetracin territorial del Istmo. Tiene el doble o hasta seis veces ms oficinas y operadores judiciales que Guatemala y Panam.

Conexiones documentadas del captulo sobre Estados de y para la democracia con otros captulos
IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Baja cobertura de la seguridad social y los servicios sociales limita posibilidades de aprovechar la transicin demogrfica.
CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Captulo 9. El desafo de enfrentar el cambio climtico Resumen

Prevalece baja cobertura de los servicios de salud. Importantes brechas en inversin social entre los pases. Baja cobertura y mal estado de la red vial obstaculizan la integracin de los territorios rurales.
CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

Cules son las principales implicaciones sociales, econmicas y ambientales esperadas del cambio climtico para Centroamrica? El cambio climtico pone en evidencia los rezagos en el desarrollo humano de la regin. Las proyecciones indican que habr cambios significativos en la temperatura promedio y los patrones de precipitacin, lo que podra exacerbar los impactos de la cantidad creciente de desastres que afectan al Istmo. Tambin se prevn efectos sobre la seguridad alimentaria, la productividad agrcola, el manejo del agua, las costas, la biodiversidad y los ecosistemas, entre otros. Este fenmeno profundiza las amenazas y vulnerabilidades histricas de Centroamrica, generadas por factores como la degradacin ambiental, la ausencia de ordenamiento territorial, la exposicin y riesgo de desastres para las poblaciones -principalmente las ms pobres-, la ineficiencia energtica y la dependencia de combustibles fsiles, el mal manejo del agua y las debilidades institucionales para la gestin ambiental. El cambio climtico plantea una situacin contradictoria: el Istmo es responsable de menos del 0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero es reconocido como el punto caliente ms prominente de los trpicos; es decir, la zona del mundo potencialmente ms vulnerable a sus impactos. Aunque se trata de una factura en gran parte ajena, la regin tambin ha aportado degradacin ambiental y deforestacin, usos insostenibles de energa y desorden urbano, que no la

Aumenta el dficit fiscal y persisten bajas cargas tributarias.

CAPTULO 8 ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL

Dbiles capacidades institucionales para el ordenamiento territorial y la gestin ambiental generan una brecha entre las polticas y la realidad.
CAPTULO 6 | PANORAMA POLTICO

Desciende la participacin electoral en cuatro de los seis pases del Istmo. Se intensifican los cuestionamientos pblicos sobre la independencia del Poder Judicial.
CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Combate al crimen organizado y el narcotrfico cobra relevancia en la agenda regional. Crisis poltica en Honduras y conflicto Costa Rica-Nicaragua gener impasse en el SICA. Amplia participacin ciudadana en la formulacin de nuevas estrategias y planes regionales.
CAPTULO 9 | CAMBIO CLIMTICO

Acciones de mitigacin y adaptacin estn restringidas por las capacidades institucionales y la falta de voluntad poltica.
CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Dbil poder infraestructural del Estado limita acciones para disminuir la exclusin. En los pases existen diversos actores con capacidad de veto.

eximen de responsabilidad global. Sin descuidar las acciones para disminuir esos aportes, prepararse para mitigar las repercusiones de este fenmeno es el desafo ms apremiante para la dbil institucionalidad y la escasa capacidad de adaptacin de Centroamrica.

Dos sectores que sobresalen, tanto por su importancia econmica y social como por su vulnerabilidad ante el cambio climtico, son agricultura y energa. A mediano y largo plazos se prev afectacin de cultivos como maz, frijol y arroz, fundamentales para la

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SINOPSIS

CAPTULO 1

alimentacin y la economa de muchos pequeos productores en la regin. En energa los retos apuntan en dos sentidos: la necesidad de reducir las emisiones de GEI en un marco de alta dependencia de hidrocarburos, y los problemas que puedan presentarse en la disponibilidad y manejo del agua para la generacin futura de energa elctrica. Centroamrica ha creado espacios de debate y coordinacin, as como un conjunto amplio de polticas y estrategias nacionales y regionales para enfrentar el cambio climtico, pero con dos debilidades centrales: por un lado, el enfoque prevaleciente ha sido el de la mitigacin (mbito en el que existe la posibilidad de acceder a recursos financieros internacionales), mientras que el tema crtico de la adaptacin no ha sido prioritario; por otro lado, la mayora de las polticas ha definido tareas y metas clave, pero no responsabilidades y recursos para su concrecin. El reciente lanzamiento de la Estrategia Regional de Cambio Climtico parece marcar un avance en esa direccin. Por el momento, urge consolidar la generacin de indicadores ambientales, colocar la adaptacin en el centro de los esfuerzos -articulndola con la gestin del riesgo-, fortalecer la gestin de los bosques y zonas protegidas (cruciales para encarar el fenmeno) y construir de manera participativa instrumentos de ordenamiento territorial y de educacin ciudadana.
Hallazgos relevantes
n

DIAGRAMA 1.10

Conexiones documentadas del captulo sobre cambio climtico con otros captulos
IMPlICACIoNES DE loS HAllAzGoS CAPTULO 2 | PANORAMA DEMOGRfICO

Creciente concentracin de la poblacin urbana.

CAPTULO 3 | PANORAMA SOCIAL

Persiste la desnutricin crnica en los pases en que hay mayor poblacin infantil.

CAPTULO 4 | PANORAMA ECONMICO

Inestabilidad en los precios internacionales de los alimentos y los combustibles.

CAPTULO 5 | PANORAMA AMBIENTAL CAPTULO 9 CAMBIO CLIMTICO

Aumenta el riesgo y se agravan los problemas de contaminacin. Recurso hdrico es altamente vulnerable. Matriz energtica contina concentrada en hidrocarburos. Prdida acelerada de humedales incrementa vulnerabilidad a desastres.
CAPTULO 7 | INTEGRACIN REGIONAL

Cambio climtico y energa generan gran dinamismo regional en el subsistema ambiental y en foros internacionales. Organismos vinculados con el ambiente captan importantes flujos de cooperacin internacional.
CAPTULO 8 | ESTADOS DE y PARA LA DEMOCRACIA

Asimetras en la institucionalidad de los pases limitan la gestin del desarrollo.

CAPTULO 10 | EXCLUSIN SOCIAL

Deficiencias en la gestin ambiental albergan amenazas para la vida y los activos de las personas.

Centroamrica produce menos del 0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel global, pero es sealada como el punto caliente ms vulnerable al cambio climtico entre las regiones tropicales del mundo. Guatemala y Honduras son responsables del 76% de las emisiones de GEI en el Istmo, principalmente como resultado de cambios en el uso del suelo y la quema de hidrocarburos y lea. Los cultivos ms sensibles al cambio climtico en Centroamerica son: caa

de azcar, yuca, maz, arroz y trigo (maz, frijol y arroz son sus cultivos ms importantes).
n

El ndice de riesgo climtico (calculado para 176 pases entre 1990 y 2008, con base en fenmenos meteorolgicos extremos) ubica a Honduras y Nicaragua entre las naciones en mayor riesgo (tercera y quinta posicin, respectivamente). no se ha establecido una relacin clara con el cambio climtico,

desde las dcadas de los ochenta y noventa se registra un crecimiento significativo en el nmero e impacto de desastres hidrometeorolgicos en la regin.
n

Una revisin de 65 documentos de poltica y estrategias en los que se definen medidas contra el cambio climtico mostr que solo en siete se identificaron responsabilidades y recursos para su implementacin.

n Aunque

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NOTAS
1 La competitividad de la regin se ve afectada por las deficiencias y altos costos en materia de transportes, energa y telecomunicaciones. Se estima que en Centroamrica los costos logsticos pueden representar hasta el 50% del precio final que paga el consumidor de un producto (siendo el transporte uno de los componentes ms altos), en tanto que el promedio latinoamericano es de aproximadamente un 25%, y el de los pases de la OCDE no supera el 9%. En el caso de la energa, el promedio regional es de dieciocho centavos de dlar por kilovatio/hora, mientras que en Colombia y Mxico se aproxima a seis centavos de dlar. Asimismo, el rezago en todos los pases centroamericanos en el desarrollo de las telecomunicaciones es pronunciado, sobre todo en la conectividad de banda ancha, que se considera esencial para el aumento de la competitividad (Whyte, 2010). 2 El papel del Mercado Comn Centroamericano (MCCA) ha sido potenciado por las medidas de facilitacin del comercio que han venido promoviendo los pases. Un mejor aprovechamiento de este canal comercial implicara avanzar en reas en las que hasta ahora ha existido poca voluntad poltica de parte de los Estados, como son los casos de la integracin aduanera y la bsqueda de una mayor convergencia de los tratados de libre comercio (Granados, 2010). 3 Los impactos de la crisis econmica se convirtieron en una amenaza adicional para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), previstos para el ao 2015. De no mediar otros apoyos, las familias ms pobres que sufren una cada en sus ingresos estn presionadas a gastar menos en salud, nutricin y educacin. Aun as, la meta de reducir a la mitad la pobreza extrema probablemente sea cumplida en todos los pases centroamericanos. Por su parte, la meta de disminuir a la mitad la tasa de mortalidad infantil es poco probable que se alcance, excepto en El Salvador. En cuanto a la universalizacin del acceso a la educacin primaria, de mantenerse la tendencia actual, estara siendo lograda en la regin, salvo en Honduras y Nicaragua (Olinto, 2010). 4 Los programas de transferencias condicionadas (PTC), muy generalizados en Amrica Latina en la ltima dcada y ms recientemente en Centroamrica, representan una innovacin en el diseo y ejecucin de polticas sociales selectivas (junto a las pensiones no contributivas para adultos mayores en situacin de pobreza). Los PTC cumplen una funcin relevante en tanto se les considere como complementarios a las polticas sociales de amplio alcance y si, adems, se les asla de las lgicas clientelistas. Un estudio de Cecchini y Madariaga (2011), que analiza los PTC en Amrica Latina y el Caribe, seala que la asignacin de recursos para estos programas alcanza un promedio regional (en relacin con el PIB de cada pas) de 0,4%. Todos los pases centroamericanos, se ubicaron por debajo de ese promedio. Los PTC no estn exentos de ser absorbidos por la corrupcin, pero al menos en los tres pases indagados para efectos de este Informe, no se encontraron mayores indicios de penetracin significativa de las redes clientelistas y de corrupcin. El estudio que da cuenta de esa situacin fue realizado a finales de 2010 en Guatemala, El Salvador y Costa Rica, combinando la aplicacin de encuestas, grupos focales y entrevistas a profundidad (en las comunidades y con expertos). Vase Brenes y Vanegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b. 5 Existen serias limitaciones de informacin sobre la violencia en contra de las mujeres, tanto en lo que concierne a la cantidad de casos como a su calificacin. Los homicidios son un tipo de violencia extrema que, cuando se cometen en contra de las mujeres a causa de su gnero, se conocen como femicidios. En la regin solo Guatemala, Costa Rica y El Salvador cuentan con instrumentos normativos que contemplan esta figura. En todo caso, el Istmo registr un aumento de los homicidios de mujeres durante la pasada dcada, con un repunte importante en los ltimos tres aos en Guatemala, Honduras y El Salvador. Un factor que dificulta la atencin del problema es la impunidad, ligada a los deficientes desempeos de los rganos de investigacin criminal (Cefemina, 2010). 6 La incapacidad de las policas pblicas incide tambin en la expansin de los servicios privados de seguridad. En toda Centroamrica la cantidad de agentes privados excede el nmero de efectivos policiales pblicos, un fenmeno que se magnifica en Guatemala (6 a 1) y en Honduras (4,88 a 1) (Small Arms Survey-Graduate Institute of International and Development Studies, 2011). Esta tendencia causa mayor preocupacin por el hecho de que los pases cuentan con mecanismos endebles para el registro y supervisin del personal, equipo y armamento de las empresas de seguridad privada. 7 El trfico ilcito de armas es un negocio muy vinculado al canje por drogas. Hasta hace poco se asuma que este intercambio segua preferentemente la ruta norte-sur, mientras que el trfico de drogas iba en sentido contrario, sin embargo, en los ltimos aos se ha evidenciado que la ruta de las armas es ms variada. Indagaciones del Ministerio Pblico de Guatemala encontraron que la mayora de las armas decomisadas recientemente en ese pas proceden de Honduras. En 2009 y 2010, las autoridades mexicanas denunciaron que la mayora de los arsenales incautados por la polica al crimen organizado (sobre todo a los crteles) proviene de los ejrcitos de Centroamrica. Hay varios indicios que hacen razonable pensar que los crteles mexicanos estn utilizando a Centroamrica como una base logstica. La presencia creciente de armas en Centroamrica obedece tanto a los remanentes de los conflictos blicos como al acelerado ritmo de las importaciones legales e ilegales. Se estima que en 2007 en la regin haba alrededor de 4,5 millones de armas ligeras, la mayora circulando en forma ilegal (Banco Mundial, 2011). Ante la expansin del trfico clandestino de armas, los Estados del rea han mostrado escasa capacidad de anticipacin y respuesta. Esta dbil reaccin se debe, en parte, a la ausencia de procedimientos homologados entre los pases y al dbil manejo e intercambio de informacin, tanto a nivel intranacional como intrarregional (Iepades y Flacso, 2006). 8 Para este Informe no se cont con cifras comparativas sobre el impacto de la crisis en el subempleo, que como se sabe es el principal problema de la fuerza de trabajo centroamericana. Empero, es muy probable que este fenmeno se haya expandido entre 2008 y 2010, ya que los Estados concentraron sus esfuerzos en las polticas asistenciales, con muy pocas acciones para la generacin de empleo decente. Asimismo, salvo en el caso panameo, la capacidad del mercado de trabajo para crear puestos de trabajo formal fue minimizada por las condiciones econmicas prevalecientes. 9 En la explotacin minera se refleja claramente la ausencia de poder ciudadano. En Guatemala, desde 2005 y hasta junio de 2011, pueblos indgenas afectados por diversas concesiones han realizado ms de cincuenta consultas comunitarias. En las consultas, la poblacin se ha manifestado en contra de la minera a cielo abierto en sus territorios, al amparo del Convenio 169 de la OIT, sin que las autoridades hayan prestado una atencin oportuna a estas expresiones. Durante los ltimos cinco aos, se ha agudizado la desproteccin jurdica de los pueblos indgenas sobre sus tierras, as como la represin oficial y clandestina en contra de los lderes que se oponen a la actividad minera. La conflictividad generada en ese pas motiv la vista (2010) y posterior elaboracin de un informe (2011) del Relator Especial de las Naciones Unidas, James Anaya, sobre la situacin de los derechos de los pueblos indgenas de Guatemala en relacin con los proyectos extractivos en territorios tradicionales. En el Informe se documentan los impactos en la salud, las fuentes de agua, los bosques y, sobre todo, se hace constar la fuerza desproporcionada aplicada por el Estado ante actos de protesta social. La represin no proviene solo del Estado, sino tambin de grupos privados. Se documentan asesinatos, hostigamientos y ataques a defensores de derechos humanos y lderes comunitarios, en un contexto marcado por la impunidad, en especial cuando las vctimas son indgenas. El informe del Relator Especial, presentado en marzo de 2011, recomienda avanzar urgentemente hacia la discusin y aprobacin de un instrumento jurdico que formalice la consulta a los pueblos indgenas sobre las medidas estatales que les afecten. Tambin sugiere una revisin de las normas ambientales, para permitir la plena participacin de los pueblos indgenas en la elaboracin de los estudios de impacto ambiental y social, y garantizar una mayor capacidad de supervisin por parte de las autoridades competentes, en consulta con las comunidades indgenas. El Relator Especial insta al Estado guatemalteco a realizar una amplia y profunda revisin de las normas y polticas relativas a las tierras indgenas, a fin de articular las leyes internas con las normas internacionales que garantizan los derechos de estos pueblos sobre sus tierras y recursos naturales, incluyendo el carcter colectivo de estos derechos, su dimensin territorial, y el pleno reconocimiento de la tenencia tradicional de la tierra conforme al propio derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres de los pueblos y comunidades indgenas (ONU, 2011). 10 Un informe especial de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos sobre la situacin en Honduras tras el golpe de Estado, seal que en ese pas se cometieron graves violaciones a los derechos humanos de sus habitantes, incluyendo muertes, declaracin arbitraria del estado de excepcin, represin de manifestaciones pblicas a travs de un uso desproporcionado de la fuerza, criminalizacin de la protesta social, detenciones arbitrarias de miles de personas,

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SINOPSIS

CAPTULO 1

tratos crueles, inhumanos y degradantes y malas condiciones de detencin, la militarizacin del territorio, aumento de las situaciones de discriminacin racial, violaciones a los derechos de las mujeres, serias restricciones arbitrarias al derecho a la libertad de expresin y graves vulneraciones a los derechos polticos. La CIDH tambin comprob la ineficacia de los recursos judiciales para proteger los derechos humanos (CIDH, 2009). 11 En pases con economas abiertas -como las centroamericanas- que sufren agudas fluctuaciones de precios en los productos bsicos, se recomienda, adems de la agregacin de valor y la diversificacin de mercados y productos, polticas anticclicas, sobre todo de carcter fiscal, para amortiguar los impactos de los ciclos recesivos (Ocampo, 2011). 12 La inversin extranjera directa (IED) resulta un factor crucial para el desarrollo de las economas centroamericanas, pero debe inscribirse en el marco de polticas ms coherentes de desarrollo. Contrario a lo que prevalece en el Istmo, la atraccin de IED con base en incentivos fiscales requiere medidas focalizadas y temporales. Luego de un perodo determinado, los sectores ms dinmicos que gozan en un primer momento de exenciones y exoneraciones tendran que contribuir con el pago de impuestos. Asimismo, la experiencia del sudeste asitico muestra que los incentivos tributarios deberan estar condicionados a la contribucin de la IED para alcanzar una mayor intensidad tecnolgica y un mayor encadenamiento productivo, o bien, a su presencia en las zonas ms deprimidas (para generar empleo decente). 13 La presin fiscal llev a incrementos considerables de la deuda pblica en trminos del PIB en todos los pases, excepto en Panam, donde se mantuvo un nivel de deuda similar al de 2008. En 2009 el mayor aumento ocurri en El Salvador, con un alza anual equivalente a un 8,3% del PIB, seguido por Nicaragua (5,1%) y Honduras (4,4%). 14 Incluye a los tres del llamado Tringulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador), junto a Belice. 15 Corresponde al promedio de 2006-2009 de los ingresos tributarios por habitante. Se obtiene de multiplicar la carga tributaria de cada pas (tributos/PIB) por el PIB y dividirlo por la poblacin de cada ao. 16 Un ejemplo de esta situacin es la actitud del Estado panameo, que por un lado decide retirarse del Parlacen en 2009 (resquebrajando aun ms la legitimidad de este organismo) y, por otro, decide ingresar al Sieca (incorporacin que, al formalizarse en 2012, le dar mayor fortaleza y perspectivas a la integracin econmica).

17 El hecho de que el sistema de interconexin est en una etapa avanzada de ejecucin facilitar a su vez la puesta en marcha de la Autopista Mesoamericana de la Informacin (AMI), ya que la mayor parte del cableado de fibra ptica fue tendida sobre la red de interconexin elctrica. La AMI ser un factor clave para reducir la acusada brecha digital que exhibe la regin, ya que la infraestructura de telecomunicaciones de banda ancha interconectar zonas urbanas y rurales del rea centroamericana y del resto de pases que integran el Proyecto Mesoamrica. A finales de mayo de 2010 se reportaba una conclusin del 95% de la infraestructura de fibra ptica que va desde Guatemala hasta Panam. 18 La Ricam forma parte de una estrategia ms amplia de transporte: el Sistema de Transporte Multimodal Mesoamericano (STMM), cuyo objetivo es lograr un uso ms eficiente de los distintos medios de transporte (terrestre, ferroviario, martimo, fluvial y areo). Dentro de este sistema se ha privilegiado el Corredor Pacfico, que cruza seis fronteras y siete pases en el litoral pacfico desde Mxico hasta Panam. Para Centroamrica, el desarrollo de este corredor es relevante por ser la ruta ms corta que conecta al Istmo y porque, adems, por esa va circula aproximadamente el 95% del comercio intrarregional (incluyendo parte de Mxico). De igual manera, el STMM privilegiara una estrategia portuaria para Mxico y Centroamrica que incluye la adecuacin del transporte martimo de corta distancia, como una medida para promover el crecimiento del comercio intrarregional (SELA, 2011). 19 Un acuerdo poltico duradero es una coalicin de actores (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribucin de costos y beneficios de las acciones convenidas. Este convenio es explcito, basado en un texto formal acordado entre todos (pacto) aunque puede tener normas, expectativas y objetivos implcitos. La durabilidad es un vector que combina duracin con estabilidad, e implica que el acuerdo poltico tiene una vigencia indisputada, reconocida por los coaligados, a lo largo de un extenso perodo. 20 Castro y Bermeo (2009) sealan que con frecuencia los esfuerzos redistributivos son respuestas a conflictos sociales, pero de carcter multiclasista, lo que evita la polarizacin entre clases. En un contexto completamente distinto, Slater (2010) argumenta que las lites solo atribuyen un carcter inminente a la amenaza cuando los conflictos son de cierto tipo; por ejemplo, en el caso de la emergencia de Estados autoritarios en el sudeste asitico, ello se dio por la convergencia de movimientos de clase y movimientos de base identitaria. Para ambos autores, los conflictos de clase no

son suficientes para configurar una amenaza que incentive la solucin de problemas de accin colectiva. 21 Sobre el concepto de cisne negro, cfr. Taleb, 2007. Es una amenaza de carcter letal que, sin embargo, es inesperada, pues los actores la consideran un curso de accin altamente improbable. Cuando esto ocurre, puede tener consecuencias cataclsmicas para las vidas y haciendas de las personas. El escenario alternativo planteado en este Informe se basa en un argumento tomado y adaptado del propuesto por Slater (2010) para el sudeste asitico: resolver el problema de accin colectiva de las lites para evitar un Estado de la naturaleza hobbesiano. En esa regin del mundo, las lites estuvieron dispuestas a desarrollar el poder infraestructural del Estado a cambio de lograr una provisin de bienes pblicos. En Centroamrica, esa disposicin favorable sera ayudada por el fracaso de respuestas ensayadas en la primera dcada del siglo XXI para contener los problemas de violencia social y delictiva, en particular las polticas de mano dura aplicadas en los pases del llamado Tringulo Norte. No obstante, el escenario alternativo esbozado en este captulo tiene tres variantes con respecto al de Slater: primero, en el Istmo existen democracias electorales; segundo, no hay amplios movimientos sociales y polticos que procuren reemplazar el rgimen poltico y, tercero, la amenaza no corresponde plenamente a la emergencia de un Estado de la naturaleza. 22 La ocurrencia real de un evento cataclsmico es un artificio narrativo que facilita el delineado de un escenario alternativo. Sin embargo, desde la perspectiva de la historia contrafactual ( what if scenario), es posible formular escenarios alternativos mediante la aplicacin de una revisin mnima de la historia, la identificacin y justificacin de una coyuntura pivote que, de resolverse de modo diferente, desencadenara una sucesin distinta de acontecimientos (Tetlock, et al., 2006). 23 El trfico de drogas es el principal factor explicativo de las altas tasas de homicidios en varios pases centroamericanos, as como del aumento de la violencia en toda la regin. Los puntos calientes del trfico de drogas en el Istmo tienden a alcanzar ndices de criminalidad que superan en un 100% los de las zonas que no son consideradas como tales (Banco Mundial, 2011). 24 Se entiende por institucin pblica todo rgano de la administracin pblica que posea personera jurdica. Las fuentes de informacin consultadas en cada pas fueron los archivos electrnicos y fsicos de las leyes y las listas de entidades incluidas en el Presupuesto de la Repblica y en los registros de las contraloras, cortes o tribunales de cuentas. La lista de instituciones pblicas del Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (Incap) se utiliz como fuente complementaria.

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PARTE

II

PANORAMA REGIONAL

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Panorama regional

Esta nueva seccin del Informe tiene como propsito dar seguimiento a las principales tendencias del desarrollo humano sostenible en Centroamrica, con nfasis en el corto, pero agitado, perodo transcurrido desde la publicacin del Tercer Informe (2008). As pues, en esta ocasin se documentan los principales cambios ocurridos durante el trienio 2008-2010. Para una mejor comprensin, los hechos se contextualizan con el resto de la dcada y, en algunos casos, con la tendencia observada durante los ltimos veinte aos. Segn la disponibilidad de informacin, se analiza la magnitud, orientacin y velocidad de los procesos y tendencias en un conjunto selecto pero diverso de temas, con el propsito de obtener un panorama general de la evolucin reciente de la regin en su desarrollo humano sostenible. La seccin se compone de seis captulos cortos, en los cuales se ampla la descripcin de las principales tendencias demogrficas, sociales, econmicas, ambientales, polticas y del proceso de integracin, realizada en el captulo

2 del Informe anterior. Para su elaboracin se recopil informacin secundaria, la mayor parte de ella sistematizada en el Compendio Estadstico que aparece al final de esta publicacin. Adicionalmente, se consultaron informes e investigaciones recientes, y se procesaron bases de datos de censos, encuestas y otros trabajos de campo efectuados en Centroamrica durante la ltima dcada. Como en el resto del Informe, los captulos que conforman este segmento tienen una perspectiva regional, al resaltar caractersticas que son compartidas por varios pases. Hasta donde la informacin disponible lo permiti, se consignaron las principales brechas territoriales, de gnero, de edad y por grupos tnicos. A partir de esta entrega, la seccin Panorama regional adquiere un carcter permanente, y se constituye en marco de referencia general para el anlisis planteado en las dems secciones del Informe.

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Panorama demogrfico

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Una visin de largo plazo Se desacelera el crecimiento de la poblacin Vara concentracin de la poblacin Disminuye la fecundidad y aumenta la esperanza de vida Probabilidades de muerte por grupos de edad son mayores para los hombres Tasas de crecimiento por edad confirman distintos ritmos de transicin en los pases Estructura por edad de la poblacin plantea nuevos retos y oportunidades Proporcin de poblacin infanto-juvenil es cada vez menor Estructura por edad evidencia envejecimiento de la poblacin Creciente poblacin en edad de trabajar Cambios en las relaciones de dependencia plantean oportunidades y retos Se intensifican movimientos de la poblacin entre y a lo interno de los pases Crecimiento de poblacin urbana Ms all de las capitales, surgen nuevos centros de concentracin urbana Migraciones intrarregionales se concentran Se intensifican las migraciones de centroamericanos hacia Estados Unidos Migraciones generan contradictorias implicaciones sociales y econmicas Delitos de trata de personas

PREGUNTA GENERADORA Cules cambios en el perfil demogrfico de la regin implican nuevos desafos para su desarrollo?

Todos los pases centroamericanos viven un proceso de transicin demogrfica caracterizado por un acelerado crecimiento de la poblacin en edad productiva, de tal modo que, en las prximas dcadas, la proporcin de esas personas con respecto a la poblacin inactiva o dependiente ser la ms alta en la historia de la regin. Aprovechar las oportunidades que brinda esta coyuntura trae consigo grandes retos. Para los pases ms rezagados en la transicin (Guatemala, Honduras y Nicaragua) las tareas ms apremiantes son ampliar la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y saneamiento, as como mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos. Sin embargo, en estas naciones los bajos niveles de inversin pblica dificultan el logro de esos objetivos. En Costa Rica y Panam los desafos consisten en elevar la productividad de una relativamente bien calificada mano de obra y crear suficientes empleos de buena calidad, para lo cual se requieren mayores esfuerzos en materia de fomento productivo e innovacin. Aunque el primer grupo de pases tambin debe mejorar en estas reas, los mrgenes de maniobra son muy distintos. Mientras Guatemala, Honduras y Nicaragua cuentan todava con treinta o cuarenta aos para alcanzar las metas indicadas, en Costa Rica y Panam la ventana de oportunidad se cerrar en la presente dcada.

En el largo plazo la transicin genera otro desafo. En las prximas dcadas la fuerza laboral deber tener una alta productividad, para generar los ingresos que requerirn economas en las que cada vez habr menos personas en edad de trabajar y ms personas dependientes de ellas. Pero si la poblacin joven carece de buena salud y de los niveles educativos necesarios, no tendr acceso a buenas oportunidades de empleo y su productividad ser baja. Si adems no cuenta con seguridad social, su porvenir, y probablemente el de sus familias, estarn en riesgo. La baja cobertura de la seguridad social implicar que amplios contingentes de poblacin que hoy se encuentran activos en el mercado de trabajo, enfrentarn a futuro el riesgo de no contar conservicios de salud, ni ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Adems de visibilizar los dficits histricos en su desarrollo, la transicin demogrfica pone a Centroamrica en una encrucijada que provoca fuertes tensiones entre objetivos de corto y largo plazo. Si no se realizan las inversiones necesarias para enfrentar estos retos, ser difcil contener las migraciones y grupos importantes, como los jvenes, las comunidades indgenas, las mujeres y la poblacin rural, seguirn postergados. Ello convertira en frustracin lo que hoy constituye una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo del Istmo.

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HALLAZGOS RELEVANTES
>> En el 2010 Centroamrica tena cerca de 43 millones de habitantes y se proyecta que en los prximos quince aos su poblacin aumente en cerca de once millones de personas. Ese crecimiento se produce a ritmos muy diversos a lo interno de la regin: la lentitud con que lo hace El Salvador (0,7% anual) contrasta con el dinamismo de Guatemala (2,2% anual). >> La densidad de poblacin presenta notables disparidades en Centroamrica: mientras en Belice es de 14 habitantes por kilmetro cuadrado, en El Salvador es de 294 habitantes. >> La esperanza de vida aument en todos los pases en los ltimos sesenta aos, pero con compases distintos. En la dcada del 2000 las diferencias se ensancharon considerablemente: El Salvador, Guatemala y Honduras tienen una esperanza de vida equivalente a la que tena Costa Rica hace treinta aos. >> Guatemala logr disminuir su tasa de fecundidad a cerca de cinco hijos por mujer a inicios del siglo XXI, un nivel que Costa Rica y Panam haban alcanzado a principios de los aos setenta, y El Salvador y Belice en los ochenta. >> En 2010 la mortalidad infantil era cerca de un tercio de la registrada en la dcada de los cincuenta y la mortalidad de menores de 5 aos se redujo cinco o ms veces en casi todos los pases. >> En Costa Rica, Panam y Guatemala los hombres de 15 a 35 aos tienen casi tres veces ms probabilidades de morir que las mujeres en el mismo rango de edad. >> En Guatemala y Honduras las tasas de crecimiento de la poblacin menor de 15 aos son cercanas al 10% anual, muy superiores a las del resto de los pases. >> En el perodo 1970-2010, las tasas de crecimiento de la poblacin de entre 35 y 64 aos en Panam fueron ms del doble de las de Guatemala, Honduras y Nicaragua. >> La poblacin en edad de trabajar (de 15 a 64 aos) aument casi 4 puntos porcentuales en la ltima dcada. Actualmente, este grupo representa el 59% de la poblacin total del Istmo y para 2020 se espera que llegue al 62%. >> La poblacin mayor de 65 aos es la de mayor crecimiento en la regin. En el perodo 1970-2025 se prev que se incremente a un ritmo promedio cercano al 20% quinquenal en todos los pases, excepto en El Salvador y Belice. >> En el 2025, en Costa Rica y Panam habr ms de cuarenta personas adultas mayores por cada cien menores de 15 aos. >> Casi dos terceras partes de la poblacin centroamericana viven en zonas urbanas. Durante el perodo 1970-2010 la cantidad de habitantes de zonas rurales tambin creci (cerca de 2% anual), pero lo hizo a un ritmo mucho menor que la de las zonas urbanas (entre 3% y 4% anual). >> Dada la transicin demogrfica que vive Centroamrica, perder contingentes crecientes de poblacin en edad productiva, como resultado de la emigracin, erosiona sus posibilidades de aprovechar el bono demogrfico para impulsar su desarrollo. >> En el quinquenio 2005-2009, siete de cada cien extranjeros en Estados Unidos eran centroamericanos. Cuarenta de cada cien migrantes centroamericanos en ese pas procedan de El Salvador. >> En el 2009, 35 de cada 100 dlares recibidos en Centroamrica por concepto de remesas familiares provenan de migrantes guatemaltecos. >> La poblacin rural de Centroamrica se encuentra rezagada en la transicin demogrfica con respecto a la poblacin urbana. El porcentaje de personas con edades entre 15 y 64 aos es menor en las zonas rurales, lo que evidencia tasas de fecundidad y estructuras de edad ms jvenes que en las zonas urbanas. >> Para el ao 2008, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos estim la poblacin indgena de Centroamrica en 7,7 millones de personas, un 18% de la poblacin total de la regin. El 73% de ellas reside en Guatemala. >> En la poblacin indgena es notable el rezago de la transicin demogrfica. La esperanza de vida al nacer es menor que la de la poblacin no indgena, pero las altas tasas de fecundidad hacen prever que este grupo seguir creciendo en el futuro.

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VALORACIN GENERAL
Poco ms de cuarenta millones de personas viven hoy en Centroamrica. A pesar de los altos flujos migratorios hacia afuera de la regin, en la ltima dcada la poblacin del Istmo creci casi un 20%. Todos los pases se encuentran en transicin demogrfica, es decir, en el trnsito de ser sociedades relativamente jvenes a sociedades envejecidas, como resultado de incrementos sostenidos en la esperanza de vida y disminuciones en la mortalidad y la fertilidad. En consecuencia, en las prximas dcadas la proporcin de personas en edad productiva con respecto a la poblacin inactiva ser la ms alta en la historia de la regin. Sin embargo, hay marcadas diferencias en el nivel y velocidad de estas transiciones. Para Guatemala, la nacin que est en la fase ms temprana, la ventaja de contar con flujos crecientes de poblacin en edad productiva terminar en el 2050, pero para Costa Rica y Panam, las ms avanzadas, concluir en la presente dcada. Aprovechar las oportunidades que brinda esta coyuntura demogrfica trae consigo grandes retos. En los pases ms rezagados en la transicin (Guatemala, Honduras y Nicaragua) las tareas ms apremiantes son ampliar la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y saneamiento, as como mejorar la disponibilidad y acceso a los alimentos. Ello les permitir reducir la todava alta mortalidad infantil y elevar la calificacin de la fuerza laboral, dos requisitos bsicos para el desarrollo. Sin embargo, en estas naciones los bajos niveles de inversin pblica dificultan alcanzar tales metas. En Costa Rica y Panam los desafos consisten en mejorar la productividad de una relativamente bien calificada mano de obra y crear suficientes empleos de buena calidad, para lo cual se requieren mayores esfuerzos en materia de fomento productivo e innovacin. Aunque el primer grupo de pases tambin debe mejorar en estas reas, dispone de ms tiempo para hacerlo. En el largo plazo, la creciente proporcin de personas mayores de 65 aos y el aumento en la esperanza de vida plantean importantes retos. Amplios contingentes de individuos que hoy se encuentran activos en el mercado de trabajo, enfrentan la amenaza de conformar una poblacin envejecida y con una baja cobertura de la seguridad social, si se mantienen las condiciones que imperan en la actualidad. En las prximas dcadas, la fuerza laboral deber tener una alta productividad, para generar los ingresos que requerirn economas en las que cada vez habr menos personas en edad de trabajar y ms personas dependientes de ellas. Pero si la poblacin joven carece de buena salud y de los niveles educativos necesarios, no tendr acceso a oportunidades de empleo de calidad y su productividad ser baja. Si adems no cuenta con seguridad social, su futuro, y probablemente el de sus familias, estarn en riesgo. Adems de visibilizar los dficits histricos en su desarrollo, la transicin demogrfica pone a Centroamrica en una encrucijada que provoca fuertes tensiones entre objetivos de corto y largo plazo. Si no se realizan las inversiones necesarias para ampliar la cobertura y calidad de los servicios sociales, generar empleo y mejorar la productividad de la fuerza laboral, ser difcil contener las migraciones y grupos importantes, como los jvenes, las comunidades indgenas, las mujeres y la poblacin rural, se mantendrn postergados. En el corto plazo, la migracin trae beneficios econmicos para algunos sectores: mayores flujos de remesas, mano de obra barata y bajas cargas tributarias. Sin embargo, estas son debilidades estratgicas que erosionan las posibilidades de desarrollo de la regin en el largo plazo. Enfrentar estos retos requiere voluntad poltica y la articulacin de esfuerzos entre el Estado, sus instituciones y el sector privado, con la clara conciencia de que no hacerlo convertir en frustracin lo que hoy constituye una valiosa oportunidad para impulsar el desarrollo del Istmo. Centroamrica es hoy mayoritariamente urbana. Durante las ltimas dcadas ha crecido la concentracin de poblacin en estos territorios. Aunque ello ha generado fuertes presiones sociales, econmicas y ambientales, para las cuales las ciudades no estaban preparadas, tambin brinda la posibilidad de ampliar y diversificar la oferta de servicios fundamentales para la calidad de vida urbana: transporte, seguridad, ocio, recreacin y esparcimiento; adems permite optimizar el uso de los recursos para ofrecer servicios de salud, educacin, saneamiento y agua potable a una poblacin ms concentrada. Para un grupo creciente de poblacin, emigrar sigue siendo el camino para huir de la pobreza y la falta de oportunidades. En el corto plazo, las remesas enviadas por los migrantes constituyen un factor esencial para la estabilidad macroeconmica en varios pases de la regin y les han brindado a los hogares una nueva fuente de ingresos para mejorar su situacin. No obstante, dado que la mayor parte de quienes migran est en edad productiva y tiene un nivel educativo mayor al promedio de sus compatriotas, Centroamrica ve disminuidas sus oportunidades de desarrollo futuro. El rezago de la transicin demogrfica en las zonas rurales e indgenas, asociado a altas tasas de fecundidad y mortalidad, evidencia debilidades en la presencia institucional del Estado y sus servicios, as como brechas geogrficas, culturales y polticas que limitan el acceso de estas comunidades a nuevas oportunidades de progreso econmico y social. Esta situacin tambin se manifiesta, con diversa intensidad, en las zonas urbanas y en otros grupos de poblacin, entre ellos los jvenes, quienes estn poco vinculados a las dinmicas econmicas e institucionales de sus pases.

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VALORACIONES ANTERIORES
Valoracin 1999 Durante los ltimos cincuenta aos Centroamrica triplic su poblacin. Casi una tercera parte vive en Guatemala y poco ms de la mitad radica en las zonas rurales. La mitad de la poblacin son mujeres, uno de cada cinco habitantes es indgena, cuatro de cada diez personas son nios o jvenes de 14 aos o menos, y seis de cada cien son adultos mayores (60 aos o ms). Las condiciones de gnero, edad, etnicidad y ubicacin geogrfica constituyen un factor determinante de fracturas regionales. Los indgenas, jvenes, mujeres y la poblacin rural son los grupos ms rezagados. Adems, existe una desarticulacin fsica y cultural de la zona atlntica, la de mayor extensin y riqueza biolgica, con respecto a la zona pacfica, donde reside la mayor parte de la poblacin. Por razones histricas an no superadas, Centroamrica no ha aprovechado su vocacin stmica ni su posicin caribea. Centroamrica se encuentra en una transicin demogrfica moderada. El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Belice, que agrupan al 81% de la poblacin, todava muestran altos ndices de natalidad, mortalidad infantil y crecimiento poblacional. Costa Rica y Panam estn en fases ms avanzadas de esa transicin. En toda la regin, pero especialmente en Costa Rica, El Salvador y Panam, emerge el desafo de la atencin a la vejez, es decir, garantizar la subsistencia y los servicios especializados que requiere esta poblacin. Cuatro de cada diez personas en Centroamrica son menores de 18 aos. Las oportunidades de las que hoy dispongan los nios, nias y adolescentes para su desarrollo personal, marcarn el rumbo de la regin en la primera mitad del siglo XXI. Valoracin 2003 Centroamrica se encuentra en el umbral de una situacin demogrfica que crea nuevas oportunidades econmicas y sociales. Por otra parte, la regin experimenta un fuerte proceso de urbanizacin. En los ltimos treinta aos el nmero de habitantes urbanos pas de 6,5 a 17,5 millones. De mantenerse este ritmo, la poblacin urbana se duplicara aproximadamente cada veinte aos. Estos factores ejercen una fuerte presin en trminos del acceso a servicios y, en general, a las oportunidades de desarrollo humano. Para el adecuado manejo de esta presin es clave la presencia de instituciones y polticas pblicas que, con un marco ms amplio de recursos y un uso ms eficaz de los mismos, aseguren oportunidades de acceso a la educacin, programas sociales y generacin de empleo adecuado. Centroamrica ha sido siempre multicultural. Sin embargo, no es sino hasta los ltimos diez aos que se han iniciado procesos de reconocimiento constitucional y legal de esta condicin. Los progresos son incipientes, y todava insuficientes para compensar las desigualdades sociales y dar respuesta al conjunto de reivindicaciones planteadas por las distintas comunidades y sus organizaciones. Valoracin 2008 La avanzada transicin demogrfica que vive Centroamrica reduce los mrgenes de maniobra para aprovechar la positiva relacin de dependencia que implica el bono demogrfico, sobre todo en aquellos pases que se encuentran en una fase ms adelantada de ese proceso (Costa Rica y Panam). La rigidez de los altos niveles de desigualdad, la segmentacin de los mercados laborales, las modestas mejoras en la productividad de la mano de obra, la insuficiente cobertura y calidad de los servicios de salud y educacin, as como la persistencia de la emigracin, configuran una seria vulnerabilidad estratgica para una regin que necesita progresar rpidamente en su desarrollo humano. La amenaza reside en que, si tal cosa no se logra, estos grupos no tendrn las fortalezas y herramientas necesarias para impulsar el progreso, y podran convertirse en una pesada carga para las siguientes generaciones, que sern menos numerosas. Una vez lograda la pacificacin del rea a mediados de la dcada de los ochenta, la expulsin de poblacin se ha mantenido en niveles relativamente altos e incluso ha crecido en Guatemala, Honduras y Nicaragua. Las migraciones tienen efectos contradictorios sobre el desarrollo humano en Centroamrica. A corto plazo, constituyen una vlvula de escape para una poblacin con inadecuadas oportunidades laborales; asimismo, en varios pases las remesas financian la estabilidad macroeconmica, dinamizan el crecimiento econmico y disminuyen la pobreza y la desigualdad. A largo plazo, sin embargo, las migraciones comprometen el desarrollo humano: en una poca en que el Istmo est llamado a aprovechar los beneficios del bono demogrfico, la regin pierde poblacin en edad productiva y con los mayores niveles de instruccin.

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bORRADOR DEL CAPTULO Danilo rayo n Nicaragua EDICIN FINAL Alberto Mora n Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Insumos sobre los temas de ritmo en el crecimiento de la poblacin y desfase e impactos econmicos de las transiciones demogrficas. Arodys Robles n CCP-UCR | Costa Rica REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Leonor Caldern n Panam Luis Rosero n Costa Rica Natalia Morales n Costa Rica Rafael Segura n Costa Rica AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Carolina Urcuyo y Ana Hidalgo (OIM), Jorge Peraza (CRM) y Milena Grillo (Fundacin Paniamor) aportaron insumos para la elaboracin de recuadros. La informacin estadstica de Celade-Cepal y los microdatos censales disponibles a travs de las herramientas Redatam y PDQ, en los sitios web de los institutos nacionales de estadstica y del Centro Centroamericano de Poblacin de la Universidad de Costa Rica, resultaron fundamentales para la elaboracin de este captulo. ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Fraya Corrales, Karen Chacn, Jos Antonio Rodrguez y Natalia Morales

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Panorama demogrfico

Introduccin

Impulsar el desarrollo humano sostenible supone acciones y polticas pblicas articuladas y con distintos horizontes temporales. Conocer el perfil demogrfico de Centroamrica y su evolucin en el corto, mediano y largo plazos constituye un insumo fundamental para garantizar la pertinencia de esas intervenciones, a la luz de las necesidades de la poblacin. Este captulo busca aportar informacin y anlisis para apreciar en su justa dimensin los principales cambios que se han dado en el perfil demogrfico de la regin durante las ltimas dcadas, y valorar sus implicaciones en trminos de las polticas pblicas. El esfuerzo por brindar un panorama demogrfico de Centroamrica se ve limitado por la escasez de informacin actualizada. Aunque en varios pases se han realizado censos recientes, los anlisis y bases de datos respectivos no estuvieron disponibles al cierre de edicin de este Informe. Adems, en Guatemala y Nicaragua persisten importantes discontinuidades en la aplicacin de encuestas de hogares de calidad de vida. Mejorar la disponibilidad, calidad y acceso a la informacin es un reto impostergable para la regin. Este captulo est organizado en cuatro apartados. El primero ofrece un panorama de largo plazo sobre la situacin demogrfica de la regin. En el

segundo se analizan en profundidad la estructura por edad de la poblacin y las implicaciones econmicas de las relaciones de dependencia que subyacen a ella. El tercero aborda los temas del crecimiento urbano y las migraciones. Por ltimo se explora la situacin de grupos rezagados: poblacin rural, personas con discapacidad y comunidades indgenas.
Una visin de largo plazo

Un acercamiento a las tendencias demogrficas de Centroamrica en el largo plazo permite analizar mejor la velocidad y la magnitud de los cambios que han llevado al proceso de transicin demogrfica que actualmente vive la regin. Al igual que en otras reas del desarrollo humano sostenible, en el Istmo existen importantes asimetras entre y a lo interno de los pases. De las diferencias en indicadores como esperanza de vida, mortalidad infantil y fecundidad, es posible extraer lecciones sobre el resultado de las polticas pblicas implementadas en el pasado e identificar puntos de referencia para el diseo de las intervenciones futuras.
Se desacelera el crecimiento de la poblacin

En el 2010 Centroamrica tena aproximadamente 43 millones de habitantes. Mientras en los ltimos diez aos la poblacin aument en casi siete

millones de personas, en los prximos quince aos el incremento ser cercano a los once millones. El crecimiento asociado a esta estimacin (1,6% anual) se expresa en ritmos muy distintos a lo interno de la regin. La lentitud de El Salvador (0,7% anual) contrasta con el dinamismo de Guatemala (2,2% anual). Alrededor de 1970, las tasas de crecimiento de la poblacin en Centroamrica eran relativamente similares; la ms baja era la de Costa Rica, en virtud del acelerado descenso de su fecundidad en la dcada de los sesenta (grfico 2.1). Sin embargo, se trataba -en general- de tasas elevadas (por encima del 2,5%) si se comparan con las de naciones ms avanzadas en la transicin demogrfica, como Uruguay, Argentina y, en menor medida, Chile (Celade-Cepal, 2009). En este sentido, Centroamrica reproduce en sus pases las asimetras que muestra este proceso en Amrica Latina (recuadro 2.1). A partir de 1975 las tasas de crecimiento de la poblacin de cada uno de los pases centroamericanos empezaron a diferenciarse. En El Salvador disminuyeron en forma acelerada durante esa dcada, en tanto que en el resto de la regin permanecieron en niveles similares o aumentaron, como sucedi en Honduras (3% anual). Esto se debi parcialmente a la reduccin de las altas tasas de mortalidad infantil ocurrida en los aos setenta y parte de los ochenta.

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Durante los ochenta y los noventa los pases volvieron a niveles de crecimiento inferiores al 2,5% anual, y en los casos de Panam y El Salvador por debajo del 2% anual. A partir del ao 2010 solo Honduras y Guatemala han mantenido tasas elevadas (entre 1,5% y 2% anual), mientras que las dems naciones han disminuido su crecimiento. Se espera que ambas tendencias continen en los prximos aos. Es difcil sealar con claridad el peso que tuvieron los cambios en la mortalidad y la fecundidad sobre la tasa de crecimiento en los aos ochenta y noventa, debido a la importancia que tuvo durante ese perodo el fenmeno de la migracin. Esto se observa en la acelerada disminucin de la tasa de crecimiento de El Salvador y Nicaragua en los noventa. Tambin se evidencia en las variaciones que mostr la poblacin total de El Salvador y Honduras durante las ltimas dcadas: mientras en 1970 el primero de estos pases tena cerca de un milln de habitantes ms que el segundo, en el 2010 la situacin era exactamente la contraria.
Vara concentracin de la poblacin entre y dentro de los pases

GRFICo 2.1

amrica latina Tasas de crecimiento de la poblacin. 1950-2020

40%

30%

20%

10%

0% 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Argentina Honduras Chile Nicaragua Costa Rica Panam El Salvador Uruguay Guatemala

Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

RECUADRo 2.1

Centroamrica comparte contrastes demogrficos con Amrica Latina

Los contrastes asociados a la transicin demogrfica1 que vive Centroamrica se expresan tambin en otros pases y regiones de Amrica Latina. Guatemala y Bolivia estn en una etapa temprana de ese proceso, mientras Colombia y Panam se ubican en un nivel intermedio, y Costa Rica y Chile se encuentran en una fase avanzada, muy similar a la de las naciones desarrolladas (CeladeCepal, 2009). Ello se evidencia en indicadores como las tasas de fecundidad y mortalidad infantil y la esperanza de vida al nacer. Guatemala ostenta la mayor tasa global de fecundidad de Amrica Latina, en tanto Costa Rica muestra una de las ms bajas, incluso por debajo del nivel de reemplazo. En este ltimo pas la esperanza de vida al nacer es una de las ms altas de la regin latinoamericana, mientras en El Salvador y Guatemala los valores que registra ese indicador se encuentran entre los ms bajos (grfico 2.2). En lo que respecta al crecimiento, El Salvador tiene la tasa de crecimiento ms reducida -probablemente a causa de sus importantes flujos migratorios- y Guatemala una de las ms elevadas. El ritmo de las transiciones en cada pas est determinado por las diferencias en el acceso a servicios de salud y saneamiento, alimentacin adecuada y otros factores directamente relacionados con los riesgos de muerte de las personas. Las tasas de fecundidad estn asociadas a condiciones sociales distintas, como el nivel de educacin de las mujeres, el acceso a servicios sociales en las reas rurales y el conocimiento y disponibilidad de anticonceptivos modernos. Estas variaciones han ocurrido en los distintos pases de Amrica Latina a lo largo de varias dcadas. En Centroamrica, algunas de ellas se iniciaron hace ya ms de ochenta aos, como es el caso de la reduccin de las tasas de mortalidad en Costa Rica. Los cambios demogrficos ilustran con claridad los logros y desafos de las apuestas econmicas y sociales realizadas por las naciones en procura del bienestar de sus habitantes.
Fuente: Elaboracin propia con datos del Celade, Cepal.

Las diferencias en las tasas de crecimiento implican variaciones en la distribucin de la poblacin a lo interno del Istmo. En el 2010 Guatemala albergaba cerca de una tercera parte de los habitantes de Centroamrica y, de acuerdo con las proyecciones para el perodo 2010-2015, llegar a concentrar algo ms de la mitad, en tanto que Honduras aportar una quinta parte del crecimiento de la poblacin en el rea. En nmeros absolutos ello implica que, mientras Costa Rica, Panam y El Salvador debern hacer frente a un crecimiento de alrededor de 700.000 habitantes cada uno, Guatemala incrementar su poblacin en 1,8 millones de personas y Honduras en casi 800.000. Otra implicacin importante de las tasas de crecimiento tiene que ver con la ocupacin del territorio en cada pas. La densidad de poblacin presenta grandes contrastes en Centroamrica. En un extremo se encuentra Belice, con 14 habitantes por kilmetro cuadrado, y

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

103

GRFICo 2.2

amrica latina Relacin entre la tasa global de fecundidad y la esperanza de vida al nacer. 2010
4,0 3,5 Tasa global de fecundidad Hait 3,0 2,5 2,0 El Salvador Brasil
60 65 70 75

Guatemala

Honduras Nicaragua Panam Costa Rica Cuba

80

Esperanza de vida (aos) Pases centroamericanos

Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

Otros pases latinoamericanos

CUADRo 2.1

centroamrica Extensin territorial, poblacin y densidad de poblacin. 2010

Pas Extensin en km2 Poblacin Densidad de poblacin Densidad ponderadaa/ Razn de densidadb/

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica

22.970 51.100 21.040 108.900 112.100 130.000 75.520 521.630

313.000 4.563.539 6.183.002 14.361.666 7.621.106 5.822.395 3.508.382 42.373.090

14 89 294 132 68 45 46 81

14 173 969 387 120 159 75

1 1 3 1 1 1 1

poblacin apenas alcanza los diez habitantes por kilmetro cuadrado. La densidad de poblacin supone que los habitantes se distribuyen de manera uniforme en el territorio. Para evitar la subestimacin provocada por la existencia de reas muy densamente pobladas y otras de muy escasa poblacin, se calcula la densidad ponderada por el tamao de las localidades. Tal como muestra el cuadro 2.1, la densidad aumenta en todos los pases con excepcin de Belice, donde al parecer el tamao de las localidades no influye en la distribucin de los habitantes. En el caso de El Salvador se debe sobre todo a que la densidad en San Salvador es casi tres veces mayor que la suma de las densidades de la segunda y tercera unidades ms pobladas (razn de densidad). No ocurre lo mismo en aquellas naciones en las que los valores de este indicador son muy cercanos a uno. En estos casos, el cambio en la densidad se debe sobre todo a la presencia de reas escasamente pobladas, como sucede en Nicaragua, Honduras y, en menor medida, Costa Rica y Panam. Esto no quiere decir que no se dan procesos de concentracin urbana, que por cierto son muy importantes en todos los pases, sino que junto a altas concentraciones de poblacin existen reas de alta dispersin. De hecho, la mitad de los habitantes de Centroamrica ocupa un 16% del territorio de la regin y un 5% se encuentra asentado en alrededor de un 20% de esa superficie total.
Disminuye la fecundidad y aumenta la esperanza de vida, pero con crecientes brechas entre los pases

a/ Densidad ponderada por la poblacin: (Pob.(i)*Dens.(i))/ (Pob.(i), donde i se refiere a cada una de las divisiones administrativas. b/ Densidad de la divisin administrativa mayor sobre la densidad de las dos siguientes. Fuente: Estimaciones y proyecciones de poblacin de cada pas.

en el otro El Salvador, con 294 (cuadro 2.1). Las variaciones dentro de los pases son aun ms extremas. En algunas ciudades capitales donde la densidad de poblacin es superior a mil habitantes por kilmetro cuadrado continan el crecimiento y la aglomeracin; tal es el

caso de San Salvador, que tiene cerca de 2.500 habitantes por kilmetro cuadrado. Esta alta densidad se contrapone a la de territorios como El Petn en Guatemala, Darin o algunas comarcas indgenas en Panam, y Gracias a Dios en Honduras, donde la densidad de

Las diferencias en los ritmos de crecimiento analizadas anteriormente tienen su origen en el comportamiento que en las ltimas dcadas han mostrado la mortalidad, la esperanza de vida y la fecundidad, lo cual ha ocasionado desfases en los procesos de transicin demogrfica. En la regin se pueden distinguir dos patrones distintos: por un lado, el de Costa Rica, Panam y El Salvador, y por otro el de Guatemala, Honduras, Nicaragua y, en menor medida, Belice. Hay, sin embargo, una caracterstica comn: casi todos contaban

104

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

con tasas globales de fecundidad muy elevadas (alrededor de siete hijos por mujer) en la dcada de los cincuenta, niveles propios de poblaciones donde no existe control de la natalidad. En el caso de la mortalidad, alrededor de los aos cincuenta los pases se encontraban en situaciones muy diferentes. En esa dcada la esperanza de vida al nacer de El Salvador, Nicaragua, Honduras y Guatemala era inferior a 47 aos, pero en Costa Rica y Panam era cercana a los 60, un valor similar al observado en Cuba y Chile en ese mismo perodo (Celade-Cepal, 2009). En las naciones del primer grupo, en promedio la mortalidad infantil era de aproximadamente 159 defunciones por cada mil nacidos vivos, es decir, solo el 77% de los nacidos vivos sobreviva hasta los 5 aos de edad, y solo un 48% de las personas de 15 aos lograba cumplir los 65. En contraste, en el segundo grupo la mortalidad infantil era de alrededor de 93 por mil nacidos vivos: el 85% de los nacidos vivos sobreviva hasta los 5 aos y el 60% de las personas de 15 aos llegaba a los 60. Estas diferencias revelaban desde entonces condiciones de salud muy distintas en los pases, tanto para la poblacin infantil como para las personas adultas. La esperanza de vida aument en todos los casos a partir de desde la dcada de los cincuenta, pero a ritmos dispares. En el primer lustro de los aos setenta, Panam, Belice y Costa Rica haban alcanzado niveles superiores a los 60 aos, observados tambin en pases sudamericanos como Uruguay, Paraguay y Venezuela. En el mismo perodo, El Salvador, Guatemala y Honduras no haban llegado a los 60 aos y sus niveles de mortalidad se asemejaban a los de Per. No fue sino hasta inicios del siglo XXI que las naciones centroamericanas ms rezagadas lograron una esperanza de vida de 70 aos. Recientemente las diferencias se han ensanchado de modo considerable. En el 2010, El Salvador, Guatemala y Honduras tenan una esperanza de vida equivalente a la de Costa Rica casi veinte aos atrs. Este ltimo pas tiene niveles de esperanza similares a los de Chile, Cuba y Estados Unidos (grfico 2.3).

GRFICoS 2.3

centroamrica Evolucin de las tasas globales de fecundidad y la esperanza de vida al nacer. 1950-2015
BELICE COSTA RICA

Tasa de fecundidad

6 4 2 0
40 50 60 70 80

Tasa de fecundidad

8 6 4 2 0
40 50 60 70 80

Esperanza de vida
EL SALVADOR GUATEMALA

Esperanza de vida

Tasa de fecundidad

6 4 2 0
40 50 60 70 80

Tasa de fecundidad

8 6 4 2 0
40 50 60 70 80

Esperanza de vida
HONDURAS NICARAGUA

Esperanza de vida

Tasa de fecundidad

Tasa de fecundidad

8 6 4 2 0
40 50 60 70 80

8 6 4 2 0
40 50 60 70 80

Esperanza de vida
PANAM

Esperanza de vida

Tasa de fecundidad

8 6 4 2 0
40 50 60 70 80

Esperanza de vida
Fuente: Elaboracin propia con base en Celade-Cepal, 2004 y Cepal, 2009.

Las altas tasas de fecundidad que tuvo la regin en la dcada de los cincuenta (siete hijos por mujer, un exceso de casi cinco hijos sobre la tasa de reemplazo) resultaron en altas tasas de crecimiento en los aos cincuenta y sesenta y, en algunos casos, hasta los ochenta. Pese a ello, la posterior disminucin de la fecundidad fue muy diferente en los pases. Alrededor de 1963 ese indicador comenz a bajar en

Costa Rica y Panam, de modo tal que a principios de los setenta en ambos casos la tasa global de fecundidad era inferior a cinco hijos por mujer. En El Salvador y Belice la reduccin se dio de manera ms lenta y no fue sino hasta el inicio de los aos ochenta que la tasa global alcanz niveles menores a cinco hijos por mujer. Por su parte, Honduras y Nicaragua experimentaron descensos de la fecundidad a partir de la dcada

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

105

de los setenta, pero a un ritmo mucho menor, y solo llegaron a niveles inferiores a cinco hijos por mujer en los aos noventa. Guatemala es claramente un caso que sobresale en la regin, ya que, aunque tuvo una merma gradual entre 1950 y 2000, su tasa de fecundidad permaneca en alrededor de cinco hijos por mujer a inicios del siglo XXI. Solo Costa Rica ha alcanzado niveles por debajo de la tasa de reemplazo. Las mayores tasas de fecundidad por edad corresponden a los grupos de 20 a 24 y de 25 a 29 aos. Centroamrica, junto con algunos pases del Caribe, se caracteriza por un inicio temprano de la actividad sexual y la maternidad; sin embargo, en las ltimas dcadas en todo el Istmo se ha registrado un descenso de la fecundidad de las mujeres menores de 20 aos. Costa Rica y Panam tienen las tasas ms bajas de la regin. La fecundidad despus de los 30 aos de edad descendi con celeridad durante los noventa. En Costa Rica y Panam las tasas correspondientes a las mujeres de 30 a 34 aos representaban cerca de un 40% de las relativas las mujeres de 25 a 29 aos. En Guatemala y Honduras eran aproximadamente la mitad. Estas diferencias implican que en los pases de ms alta fecundidad (Guatemala y Honduras), adems del inicio temprano de la maternidad, una alta proporcin de mujeres sigue teniendo hijos despus de los 30 aos. Por el contrario, en las naciones donde ha bajado la fecundidad la experiencia de las mujeres con respecto a la maternidad se encuentra concentrada en unos pocos aos (grfico 2.4).
Probabilidades de muerte por grupos de edad son mayores para los hombres

GRFICo 2.4

centroamrica Tasas especficas de fecundidad por edad. 2005-2009

175 150 Tasa por mil mujeres 125 100 75 50 25 0
15 20 25 Edad 30 35 40 45

Costa Rica (2009) Honduras (2005-2006)

El Salvador (2008) Nicaragua (2006-2007)

Fuente: Elaboracin propia con base en INE-Honduras, 2006; Inide, 2008; ADS, 2009 y CCP-UCR, 2011.

Los cambios registrados en la mortalidad tambin tienen caractersticas diferentes en los pases. En el perodo 1950-2010 el descenso de la mortalidad infantil (menores de 1 ao) y en la niez (de 1 a 5 aos) fue ms rpido que la reduccin en las otras edades. La mortalidad infantil baj a un tercio de su nivel original y la correspondiente a la niez disminuy cinco o ms veces en

casi toda la regin (cuadro 2.2). Buena parte de este avance se logr gracias a intervenciones promovidas a nivel mundial, tales como la vacunacin, la prevencin de la deshidratacin por diarreas y mejoras en la nutricin, entre otras, que redujeron sustancialmente la incidencia de enfermedades infecto-contagiosas en estos grupos de edad. La mortalidad en la niez tambin disminuy debido a mejoras en el saneamiento bsico, el acceso a agua intradomiciliar y la calidad de la vivienda. En las edades de entre 15 y 35 aos la disminucin en las tasas de mortalidad ha sido ms lenta, en particular para los hombres. En el caso de las mujeres las reducciones de este indicador estn asociadas a menores riesgos vinculados con el embarazo y el parto, en virtud de la adopcin de mtodos de planificacin familiar, el control prenatal y el aumento en el nmero de partos atendidos institucionalmente. En los dos perodos analizados (1970-1975 y 20052010), la diferencia en la probabilidad de muerte entre hombres y mujeres en este rango etario se ampli en varias naciones del Istmo. En Costa Rica, Panam y Guatemala los hombres tienen casi tres veces ms probabilidades

de morir que las mujeres (cuadro 2.2). Lamentablemente no se tiene informacin precisa sobre causas de muerte en todos los pases. Un factor asociado a las diferencias apuntadas es el peso, entre los hombres, de las muertes por causas externas (homicidios, accidentes y otras), sobre todo en edades productivas. En Costa Rica el 65% de las muertes ocurridas a hombres de 15 a 35 aos de edad entre 2004 y 2009 se debieron a accidentes de trnsito, suicidios, homicidios y otros accidentes. En el caso de las mujeres este porcentaje fue de 27%2.
Tasas de crecimiento poblacional por edad confirman distintos ritmos de transicin en los pases

Las diferencias por edad en las tasas de mortalidad y fecundidad determinan el crecimiento futuro de la poblacin y modifican el peso relativo de cada grupo etario en la poblacin total. En Centroamrica se pueden distinguir tres situaciones distintas al analizar los perodos 1970-2010 y 1970-2025. En la primera se ubican Guatemala y Honduras, que tienen tasas de crecimiento de la poblacin menor de 15 aos muy superiores a las del resto de los pases (cuadro 2.3). La segunda situacin es la de El Salvador, donde la

106

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

CUADRo 2.2

centroamrica Probabilidades de muertea/, por grupos de edad. 1970-2010

Pas Hombres Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Mujeres Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 0 a 1 ao 1970-1975 2005-2010 0,067 0,113 0,108 0,112 0,106 0,048 0,054 0,097 0,096 0,094 0,089 0,038 0,011 0,023 0,035 0,031 0,029 0,021 0,009 0,019 0,025 0,023 0,022 0,015 1 a 5 aos 1970-1975 2005-2010 0,017 0,055 0,068 0,071 0,059 0,027 0,018 0,051 0,069 0,065 0,059 0,026 0,002 0,009 0,010 0,013 0,010 0,006 0,001 0,007 0,009 0,012 0,009 0,006 5 a 15 aos 1970-1975 0,009 0,017 0,034 0,030 0,026 0,015 0,006 0,016 0,032 0,026 0,024 0,013 2005-2010 0,002 0,007 0,008 0,009 0,007 0,005 0,002 0,006 0,006 0,008 0,006 0,003 15 a 35 aos 1970-1975 2005-2010 0,039 0,064 0,090 0,095 0,095 0,047 0,022 0,035 0,076 0,075 0,083 0,034 0,026 0,051 0,082 0,043 0,047 0,037 0,009 0,028 0,031 0,029 0,024 0,014 35 a 65 aos 1970-1975 0,217 0,300 0,372 0,369 0,341 0,241 0,162 0,230 0,310 0,308 0,293 0,201 2005-2010

0,144 0,241 0,245 0,213 0,244 0,169 0,083 0,157 0,160 0,151 0,177 0,105

a/ Estimaciones realizadas a partir de las tablas de mortalidad implcitas en las proyecciones de poblacin de cada pas. Fuente: Estimaciones y proyecciones de poblacin del Celade, Cepal.

relacin entre los grupos de edad est altamente influenciada por la migracin; como este fenmeno se da de modo predominante entre personas en edades reproductivas, su salida modifica no solo el crecimiento de esos grupos de edad, sino tambin su aporte al total de nacimientos. En consecuencia, El Salvador tiene la tasa de crecimiento de la poblacin ms baja de la regin. La tercera situacin es la de Costa Rica y Panam, pases en los que el crecimiento de la poblacin de 35 aos y ms es sustancialmente mayor que el de la poblacin ms joven. En el perodo 1970-2010, las tasas de crecimiento del grupo de entre 35 y 64 aos de Panam fueron ms del doble de las de Guatemala, Honduras y Nicaragua (cuadro 2.3). En estas dos naciones la mayor parte del crecimiento no se debe al comportamiento de las tasas de fecundidad, sino a la estructura por edad de la poblacin. Hay una cantidad significativa de personas en edades reproductivas pero, como las tasas de fecundidad estn disminuyendo, el crecimiento demogrfico se est desacelerando.

CUADRo 2.3
amrica latina Tasas de crecimiento de la poblacin, segn grupos de edad. 1970-2010 y 1970-2025
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Argentina Chile Uruguay 0 a 14 aos 1970-2010 1970-2025 0,05 0,04 0,01 0,09 0,08 0,06 0,04 0,04 0,00 0,00 0,05 0,03 0,00 0,10 0,08 0,05 0,04 0,04 0,00 -0,01 15 a 34 aos 1970-2010 1970-2025 0,11 0,11 0,06 0,10 0,12 0,11 0,09 0,06 0,06 0,02 0,13 0,10 0,07 0,14 0,15 0,11 0,10 0,06 0,06 0,02 35 a 64 aos 1970-2010 1970-2025 0,11 0,15 0,08 0,10 0,12 0,11 0,24 0,05 0,10 0,02 0,16 0,18 0,11 0,15 0,17 0,16 0,16 0,08 0,12 0,03 65 y ms 1970-2010 1970-2025 0,09 0,15 0,12 0,14 0,14 0,15 0,13 0,09 0,12 0,06 0,15 0,22 0,16 0,19 0,19 0,21 0,19 0,13 0,17 0,08

Fuente: Proyecciones de poblacin del Celade, Cepal.

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

107

Estructura por edad de la poblacin plantea nuevos retos y oportunidades

La forma en que va cambiando la relacin entre los distintos grupos de edad tiene consecuencias importantes en los ciclos de vida econmica de las personas, en los servicios educativos, sanitarios y de otra ndole que demanda la poblacin, as como en la seguridad social. Las personas pasan por distintas fases en las que varan su ingreso y su consumo, as como sus necesidades de transferencias. Bsicamente se pueden distinguir cuatro perodos. En primer lugar, antes de los 15 aos la mayora de las nias, nios y adolescentes estudia, muy pocos trabajan y casi todos dependen de los ingresos de sus padres. De los 15 a los 34 aos las personas terminan de estudiar, se integran a la fuerza laboral y por lo general empiezan a formar sus propias familias. Entre los 35 y 64 aos el grueso de la poblacin consolida un vnculo ms permanente con el mercado de trabajo y tiene los ingresos ms altos de su vida laboral. Por ltimo, luego de los 65 aos las personas dejan el mercado de trabajo y requieren otras fuentes de ingreso (tales como pensiones, rentas o transferencias del Estado). El tamao relativo del grupo ms joven con respecto a los otros tres tiene implicaciones significativas para la economa. As por ejemplo, si la poblacin menor de 15 aos es mucho mayor que la de 15 a 34 aos -cuyos miembros comienzan a integrase a la fuerza laboral y se encuentran en las etapas iniciales de formacin de la familia- se generar no solo una carga importante para el segundo grupo, sino tambin una fuerte presin por crear nuevos puestos de trabajo. Esta es la situacin de la mayora de los pases de Centroamrica.
Proporcin de poblacin infanto-juvenil es cada vez menor

como bono demogrfico, una situacin en la que la poblacin en edad de trabajar supera a la poblacin dependiente en edad escolar o de retiro. Las personas menores de 15 aos pasaron de representar un 40% de la poblacin total del Istmo en el ao 2000, a tan solo un 35% en el 2010, lo que confirma que en la ltima dcada el nmero de nacimientos descendi (grfico 2.5). Esta reduccin de la poblacin infanto-juvenil ha sido acompaada por un incremento importante en el grupo de 20 a 24 aos, edades en las que las personas se insertan en la fuerza de trabajo. Este grupo continuar creciendo como resultado de la incorporacin de los menores de 15 aos a las edades productivas. Por otro lado, la magnitud relativa de la poblacin en edad de trabajar (15 a 64 aos) aument casi cuatro puntos porcentuales en el ltimo decenio. En la actualidad este grupo representa el 59% de la poblacin total del Istmo y para 2020 se espera que esa participacin ascienda al 62%. Finalmente, el porcentaje de adultos mayores (con edades iguales o superiores a los 65 aos) se increment cerca de un punto
GRFICo 2.5

porcentual, a la vez que la razn de masculinidad en ese grupo disminuy hasta alcanzar un valor de 97 hombres por cada 100 mujeres (producto de la sobremortalidad masculina). Si el contingente de personas jvenes tiene buena salud, adquiere mejor educacin, no migra y se integra a la fuerza de trabajo, impulsar el desarrollo de la regin en el futuro prximo, dado que las cargas de dependientes (menores de 15 aos y mayores de 65) sern an relativamente bajas.
Estructura por edad evidencia envejecimiento de la poblacin

Si se modifica el peso relativo de un grupo de edad, todos los dems cambian. Los grficos 2.6 muestran la distribucin porcentual de los distintos grupos para el perodo 1970-2025 en cada una de las naciones centroamericanas. En todos los casos resulta evidente la cada en el peso relativo de la poblacin menor de 15 aos -particularmente en pases con transiciones ms avanzadas, como Costa Rica- y el aumento en la importancia del grupo de 65 aos y ms.

centroamrica Distribucin de la poblacin, por sexo y edad. 2000 y 2010

80 y ms 75 a 79 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4
15%

Hombres

Mujeres

Tal como se ha reiterado en anteriores ediciones de este Informe y al inicio de este captulo, las naciones centroamericanas se encuentran en diversas fases de un proceso de transicin demogrfica que genera el fenmeno conocido

10%

5%

0%

5%

10%

15%

2000
Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

2010

108

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

GRFICoS 2.6

centroamrica Distribucin de la poblacin, por grupos de edad. 1970-2025

100% 80% 60% 40% 20%

BELICE

100% 80% 60% 40% 20% 0%

COSTA RICA

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

0 a 14
EL SALVADOR

15 a 64

65 y ms

0 a 14

15 a 64

65 y ms

100% 80% 60% 40% 20%

100% 80% 60% 40% 20%

GUATEMALA

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

0 a 14
HONDURAS

15 a 64

65 y ms

0 a 14
NICARAGUA

15 a 64

65 y ms

100% 80% 60% 40% 20%

100% 80% 60% 40% 20% 0%

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

0 a 14

15 a 64

65 y ms

2025

0 a 14

15 a 64

65 y ms

100% 80% 60% 40% 20% 0%

PANAM

2025

0%

2025

0%

0%

2025

0%

En la dcada de los setenta las personas menores de 15 aos representaban entre un 43% y un 48% de la poblacin, dependiendo del pas. Para el ao 2000, ese grupo haba disminuido a aproximadamente un tercio en Costa Rica y Panam. En El Salvador la reduccin fue algo menor, pero tambin significativa, y en los dems pases los cambios fueron pequeos. En 2010 este grupo de edad equivala a un 25% en Costa Rica y se espera que caiga al 21% en el ao 2025. En contraste, en Guatemala estas cifras son de 42% y 34%, respectivamente. Otro de los cambios importantes tiene que ver con el peso relativo de la poblacin de 65 aos y ms. En Costa Rica, Panam y El Salvador la participacin de este grupo est aumentando y en el 2010 represent entre el 6% y el 7% de la poblacin total. En los prximos aos los pases que tendrn un mayor incremento de este grupo de edad sern Costa Rica y Panam, donde aproximadamente una de cada diez personas tendr ms de 65 aos. Tal como se seal anteriormente, la transicin demogrfica implica un envejecimiento de la poblacin. El ndice de envejecimiento expresa el nmero de personas de 65 y ms aos en la poblacin por cada cien personas menores de 15 aos (grfico 2.7). En Centroamrica se observan dos patrones distintos. En Costa Rica, Panam y El Salvador este indicador est aumentando y lo har aun ms rpido en el futuro; en el 2025, por ejemplo, en Costa Rica y Panam habr ms de cuarenta personas de 65 y ms aos por cada cien personas menores de 15 aos. En los dems pases el envejecimiento es mucho menor y en los prximos aos todava habr un fuerte predominio de las personas ms jvenes.
Creciente poblacin en edad de trabajar

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

0 a 14

15 a 64

65 y ms

Fuente: Elaboracin propia con base en Celade-Cepal, 2004 y Cepal, 2009.

El crecimiento de la poblacin en edad de trabajar es el cambio de mayores repercusiones econmicas en los procesos de transicin demogrfica. En la mayora de los pases de Amrica Latina, las altas tasas de fecundidad de los aos cincuenta y sesenta dieron como resultado cohortes3 ms grandes

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

109

GRFICo 2.7

centroamrica ndice de envejecimientoa/. 1970-2025

60 50 40 30 20 10 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

a/ Personas de 65 y ms aos por cada cien persona menores de 15 aos. Fuente: Elaboracin propia con base en Celade-Cepal, 2004 y Cepal, 2009.

GRFICo 2.8

2.8, en Costa Rica la curva muestra dos picos de aumento del peso relativo de la poblacin en edad de trabajar: un primer momento cuando las personas nacidas en los aos cincuenta y principios de los sesenta empezaron a cumplir 15 aos y un segundo momento -todava vigente- cuando los hijos de estas generaciones comenzaron a llegar a esa edad. Una evolucin similar, pero de menor intensidad, ocurri en Panam, que tambin experiment un descenso de la fecundidad a partir de los aos sesenta. Estos dos pases tienen en la actualidad una situacin particular, ya que el peso de su poblacin de 15 a 64 aos se encuentra muy cerca de un mximo histrico. En las dems naciones las cohortes de nacimientos tambin fueron numerosas, pero ello no se ha traducido en incrementos en el peso relativo de las personas en edad de trabajar; dado que en estos casos el descenso de la fecundidad fue menor, an existe una proporcin importante de poblacin menor de 15 aos. En Guatemala la poblacin de 15 a 64 aos apenas est registrando un leve aumento.
Cambios en las relaciones de dependencia plantean oportunidades y retos

centroamrica Porcentaje de poblacin con edades entre 15 y 64 aos. 1980-2025

70% 65% 60% 55% 50%

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

que las de dcadas anteriores, lo que a partir de los setenta gener una cantidad creciente de personas en edad de trabajar, a medida que quienes haban nacido en la poca de alta fecundidad fueron llegando a esta etapa.

En Centroamrica la proporcin de personas en edad de trabajar (15 a 64 aos) ha variado a distintos ritmos, dependiendo de la fase del proceso de transicin demogrfica en que estn los pases. Tal como se observa en el grfico

Otra medida que permite valorar las implicaciones de los cambios en la estructura por edad de la poblacin es la relacin de dependencia demogrfica4. Al analizar la evolucin durante el perodo 1970-2025 (grfico 2.9), se aprecia con claridad que alrededor de los aos setenta esa relacin era muy similar en todos los pases: por cada persona en edad de trabajar haba una persona dependiente. En las dcadas posteriores este indicador decreci en toda la regin, pero con mayor celeridad y hasta alcanzar niveles ms bajos en Costa Rica y Panam. Guatemala, el pas ms rezagado en la transicin demogrfica, no experiment reducciones sino hasta en aos recientes. El aumento de la proporcin de personas de 15 a 64 aos con respecto a la poblacin total y la reduccin de la relacin de dependencia son cambios importantes, pero no garantizan resultados econmicos favorables.

110

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

GRFICo 2.9

centroamrica Razn de dependenciaa/. 1970-2025

110 100 90 80 70 60 50

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

a/ Relacin de las personas dependientes (menores de 15 aos y mayores de 64 aos), por cada cien personas en edades econmicamente productivas (entre 15 y 64 aos de edad). Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

GRFICo 2.10

centroamrica Esperanza de vida al nacer y esperanza de vida sanaa/. 2007 (aos)

80

70

60

50

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Esperanza de vida sana

Esperanza de vida al nacer

a/ La esperanza de vida sana es una estimacin del nmero de aos que se puede vivir con buena salud. Fuente: Elaboracin propia con base en datos de OMS, 2009.

Por un lado, la poblacin en edad de trabajar no equivale a la poblacin inserta en la fuerza de trabajo. Factores como la permanencia de las personas ms jvenes en el sistema educativo, la

participacin de las mujeres en el mercado laboral y la edad de retiro de las y los trabajadores de mayor edad determinan las diferencias entre esos dos grupos. Para obtener rditos econmicos

y sociales de los crecientes flujos de personas en edad de trabajar, adems de contar con adecuadas condiciones de salud y educacin, es necesario que el mercado genere oportunidades laborales suficientes y de buena calidad y remuneracin. En este sentido, se requieren acciones estratgicas, tanto de los Estados como del sector privado, para lograr que la poblacin en edad de trabajar se convierta en poblacin econmicamente activa. Si se parte de la premisa de que entre los 15 y los 64 aos un individuo produce en promedio ms de lo que consume -a diferencia de las personas dependientes- la existencia de un amplio contingente de poblacin en edad de trabajar que se integra a la vida productiva crea condiciones para el mejoramiento de los niveles de desarrollo de los pases. Los excedentes incrementan la capacidad de ahorro e inversin de las economas, y para los sistemas de seguridad social implican flujos crecientes de aportes y la posibilidad de realizar inversiones para mejorar la cobertura y calidad de los servicios. En Centroamrica la cobertura de los servicios de salud y pensiones es muy baja: cerca del 30% a nivel regional y en Nicaragua, Honduras y Guatemala apenas alcanza un el 20% (vanse los captulos 3 y 10). Debido a los ritmos de crecimiento de los distintos grupos de edad, en el largo plazo toda la regin ver aumentar su poblacin adulta mayor, mientras disminuye el grupo de menores de 15 aos. Ello traer consigo modificaciones sustantivas en el volumen y las caractersticas de la demanda por servicios de salud y cuido (Celade-Cepal, 2009). Las necesidades y el perfil de morbilidad de la poblacin adulta mayor sern factores determinantes de esa demanda y de los costos de atencin. Un indicador para analizar y proyectar tales requerimientos es la estimacin de la brecha entre la esperanza de vida al nacer y la esperanza de vida sana. En la mayora de las naciones centroamericanas este indicador5 sugiere que la poblacin se enfermar entre los 60 y los 64 aos y, en promedio, vivir con mala salud durante nueve aos (grfico 2.10). En Costa Rica

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

111

y El Salvador esta brecha es aun mayor: diez y once aos, respectivamente, lo que supone una considerable carga para los sistemas de salud pblica y previsin social en estos pases.
Se intensifican movimientos de la poblacin entre y a lo interno de los pases

GRFICo 2.11

centroamrica Poblacin total y distribucin por rea de residencia. 1970-2010

50 100%

Los patrones de ocupacin del territorio en Centroamrica han ido cambiando a lo largo de la historia. En los ltimos decenios, coyunturas polticas, sociales y econmicas han determinado los movimientos de la poblacin entre y a lo interno de los pases. En los aos setenta y ochenta los conflictos civiles y polticos motivaron procesos de migracin dentro y fuera del Istmo. En las dcadas siguientes las transformaciones econmicas y el rezago social de ciertos grupos configuraron nuevos flujos, algunos de los cuales incluso fueron ms intensos que en perodos previos. Entre los principales estn las migraciones de las zonas rurales a las urbanas, los movimientos de poblacin entre Nicaragua y Costa Rica, y las migraciones extrarregionales, particularmente hacia los Estados Unidos. Conocer las caractersticas y magnitud de esos procesos es clave para garantizar la pertinencia de las polticas pblicas, a la luz de las necesidades y expectativas generadas por esta nueva fisonoma de la regin.
Crecimiento de poblacin urbana genera fuertes presiones

40
Millones de personas

80%

30

60%

20

40%

10

20%

1970

1980

1990

2000

2010

0%

Porcentaje urbano

Porcentaje rural

Poblacin total

Fuente: Elaboracin propia con datos de Celade, Cepal.

GRFICo 2.12

amrica latina y centroamrica Distribucin de la poblacin, por rea de residencia. 1970-2050

100 80 60 40 20 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Entre 1970 y 2010 la poblacin centroamericana pas de 17,7 a 42,5 millones de habitantes. Este aumento fue acompaado por un creciente grado de urbanizacin; a nivel regional el peso de la poblacin urbana aument en 21 puntos porcentuales en ese perodo (grfico 2.11). Aunque la cantidad de pobladores de las zonas rurales tambin creci (cerca de 2% anual), lo hizo a un ritmo mucho menor que en las zonas urbanas (entre 3% y 4% anual). El proceso de concentracin de los habitantes en los centros urbanos es una tendencia mundial. Sin embargo, se manifiesta a distintos ritmos en Amrica Latina y Centroamrica

Amrica Latina - urbana Amrica Latina - rural

Fuente: Elaboracin propia con datos de Celade, Cepal.

Centroamrica - urbana Centroamrica -rural

(grfico 2.12). En 1970, el 56% de la poblacin latinoamericana resida en zonas urbanas, en tanto que el 62% de los centroamericanos habitaba en zonas rurales. No fue sino hasta cuatro dcadas despus (2000) cuando Centroamrica dej de ser mayoritariamente rural.

Pese a que las definiciones de zonas urbanas y rurales varan entre los pases, es posible afirmar que casi dos terceras partes de la poblacin centroamericana se asientan en zonas urbanas. Esto no es una situacin aislada, sino que es parte de un proceso que viven Amrica Latina y el resto del mundo,

112

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PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

debido a la influencia recproca de presiones ambientales, la concentracin de infraestructura, servicios y la oferta laboral y educativa en las reas urbanas, as como la transformacin de las economas (mayor presencia del sector de servicios). La poblacin que habita en zonas urbanas pas de un 44,1% en 1990, a cerca de la mitad en el ao 2000 y el 58,5% en el 2010 (grfico 2.13). Estos niveles de crecimiento han modificado el uso del territorio y generado significativos incrementos en la demanda por infraestructura (habitacional, vial) y servicios (agua, saneamiento, transporte, recoleccin de desechos, salud, educacin). La insuficiente planificacin urbana, junto con debilidades financieras y tcnicas de las entidades con competencias en esta materia, ha resultado en marcos institucionales, regulatorios y de control anquilosados y seriamente limitados para enfrentar las presiones ambientales, sociales y econmicas de los centros urbanos de la regin (las implicaciones de esta situacin para la gestin del riesgo y la sostenibilidad ambiental se analizan en los captulos 5 y 9). Si bien la proporcin de poblacin urbana de Centroamrica aument entre 2005 y 2010, en algunos pases sudamericanos como Argentina, Uruguay y Venezuela los habitantes urbanos representaban ms del 90% en el mismo perodo (CeladeCepal, 2010). A lo interno del Istmo resultan claros el rpido proceso de urbanizacin que experiment Guatemala en el ltimo lustro (un incremento de 7,2 puntos porcentuales en la poblacin urbana) y el leve aumento observado en Nicaragua (1,3 puntos porcentuales). El proceso de urbanizacin de Guatemala no fue siempre rpido como el registrado en los ltimos cinco aos; ocurri entre 1970 y 1995 con lentitud, y fue en el 2005 cuando se produjo un punto de inflexin que dio paso al predominio de la poblacin urbana sobre la rural. Este cambio se haba dado a principios de los ochenta en Panam y Nicaragua, y a finales de esa misma dcada en Costa Rica y El Salvador (grfico 2.14).

GRFICo 2.13

centroamrica Porcentaje de poblacin urbana. 1970-2010

70%

60%

50%

40%

30%

20%

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Costa Rica Honduras

Fuente: Elaboracin propia con datos de Celade-Cepal, 2010.

El Salvador Nicaragua

Guatemala Panam

GRFICo 2.14

centroamrica Razn de urbanismo. 1970-2020

200

150

100

50

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala Razn 1:1

Honduras

Fuente: Elaboracin propia con base en informacin del Celade, Cepal.

Ms all de las capitales, surgen nuevos centros de concentracin urbana

En Centroamrica un alto porcentaje de la poblacin urbana reside en las ciudades principales, o en las reas metropolitanas que estas han formado a su alrededor. Un caso particular es

el de Panam, donde casi la mitad de esa poblacin vive en la regin metropolitana integrada por las ciudades de Panam y Coln. Una situacin parecida se da en Guatemala, donde ms del 50% de los residentes urbanos se asienta en el rea metropolitana de la ciudad capital. De manera contrastante, en el

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

113

GRFICo 2.15

centroamrica Primaca de la regin metropolitana principal. 2000, 2005 y 2009 (porcentaje de poblacin urbana)
100%

80%

60%

40%

20%

0%
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2000

2005

2009

rea metropolitana de Tegucigalpa reside nicamente el 25% de la poblacin urbana, lo que convierte a Honduras en el pas en que la primaca6 ha aumentado con menor fuerza; ello se debe a la importancia que ha cobrado San Pedro Sula como segundo polo de atraccin de los habitantes (grfico 2.15). Si bien es evidente que las capitales albergan la mayor cantidad de poblacin urbana (cuadro 2.4), han emergido nuevos centros de concentracin. En Nicaragua, el municipio de Len aglutina aproximadamente el 5% de los residentes urbanos, pero su importancia es an baja si se compara con el municipio de Managua, donde en el 2010 viva cerca de un tercio de la poblacin urbana del pas. En Honduras, la actividad industrial -encabezada por las empresas de maquila- ha convertido al municipio de San Pedro Sula en el segundo centro urbano del pas, con ms del 15% de esta poblacin.
Migraciones intrarregionales se concentran entre Nicaragua y Costa Rica

Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 1999.

CUADRo 2.4

centroamrica Primera y segunda reas geogrficas con mayor concentracin de poblacin urbana. 2010 (porcentajes)
Pas Municipio, cantn o distrito Porcentaje de poblacin urbana que concentra 13,0 9,6 8,2 7,0 15,2 6,9 23,4 15,5 30,5 4,8 36,3 16,5

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

San Jos Desamparados San Salvador Soyopango Guatemala Mixco Distrito Central Tegucigalpa San Pedro Sula Managua Len Panam San Miguelito

Fuente: Elaboracin propia con base en las estimaciones de poblacin oficiales en cada pas.

La poblacin centroamericana est en constante movimiento. Aunque la mayor parte de los migrantes tiene como destino pases extrarregionales, como Estados Unidos y Espaa, tambin existen importantes flujos migratorios a lo interno del Istmo. El principal flujo intrarregional se origina en Nicaragua y tiene como destino Costa Rica, donde en el ao 2000 residan 226.374 ciudadanos nicaragenses (cuadro 2.5). Otras estimaciones cuantifican esta poblacin en alrededor de 315.000 personas (Chen et al., 2000; Orozco, 2008). Antes de 1990, las comunidades expulsoras de migrantes hacia Costa Rica se ubicaban en su mayora en el Atlntico Sur nicaragense, lo cual sera un indicador de que este fenmeno, adems de estar influido por factores socioeconmicos, estaba siendo determinado por la corta distancia entre los lugares de origen y la frontera, as como por los conflictos blicos ocurridos en esas reas. Esta situacin tambin pudo haber contribuido a la formacin de comunidades transfronterizas, mediante las cuales se propiciara el movimiento de personas

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PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

que, con el pasar de los aos, fueron fortaleciendo complejas redes sociales que hicieron cada vez ms fcil el proceso migratorio y la insercin en la sociedad costarricense (Rayo, 2005). Un estudio realizado en 2009 document la magnitud de la participacin de la mano de obra nicaragense en varios sectores econmicos de Costa Rica (11% en agricultura, 12% en turismo, 17% en construccin y casi 30% en trabajo domstico) y demostr la baja tasa de utilizacin de los servicios de salud de los nicaragenses con respecto a los costarricenses, situacin contraria a la presuncin de que este grupo migratorio genera una carga social insostenible en Costa Rica (Herring y Bonilla, 2009). Un segundo flujo importante de migraciones intrarregionales se produce de Guatemala hacia Belice. En el censo del ao 2000 de este ltimo pas se contabilizaron casi 15.000 guatemaltecos, ms del doble de los salvadoreos y casi el triple de los hondureos censados. Tambin hay un considerable movimiento de hondureos hacia El Salvador: en el ao 2007 su nmero ascendi a 10.387, casi un 49% ms que los nicaragenses (cuadro 2.5). En el caso de Costa Rica, el principal flujo migratorio intrarregional identificado en la ronda censal del 2000 fue el dirigido a Panam. El auge econmico

generado por el sector inmobiliario y financiero, y las obras para la ampliacin del Canal, han convertido a ese pas en un nuevo y atractivo destino para los migrantes centroamericanos.
Se intensifican las migraciones de centroamericanos hacia Estados Unidos

Analizar la migracin internacional se complica por las debilidades en la disponibilidad y calidad de la informacin. Dado que la mayor parte de los flujos entre los pases de origen y destino se realizan de manera irregular, a travs de los llamados puntos ciegos fronterizos, los registros administrativos de ingresos y salidas estn subestimados. Pese a estas dificultades, instrumentos de medicin como los censos y las encuestas permiten una cuantificacin aproximada de la cantidad de migrantes y sus caractersticas. Con excepcin de Costa Rica, que como se dijo recibe flujos considerables de ciudadanos nicaragenses, y El Salvador, que ha empezado a adquirir importancia como receptor de migrantes, los dems pases de la regin son expulsores netos de poblacin, que emigra principalmente hacia naciones desarrolladas como Estados Unidos y Espaa. Estados Unidos contina siendo el principal destino de los centroame-

CUADRo 2.5

centroamrica Poblacin nacida en la regin censada en pases distintos al de su nacimiento. Ronda censal de 2000
Pas donde fueron censados Belice (2000) Costa Rica (2000) El Salvador (2007) Guatemala (2002) Honduras (2001) Panam (2000) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

70 779 265 611 4.565

6.045 8.714 12.484 6.291 1.862

14.693 1.996 7.904 3.274 590

4.961 2.946 10.387 5.491 823

279 226.374 6.958 5.604 5.519 4.883

39 10.270 402 197 283

Fuente: Censos de poblacin publicados de cada pas.

ricanos. Estimaciones de la encuesta American Community Survey, indican que en 2009 aproximadamente 2,9 millones de personas nacidas en el Istmo vivan en ese pas, casi 320.000 ms que las procedentes de Amrica del Sur. De ellos, cerca del 35% ingres a territorio estadounidense despus del ao 2000, lo cual evidencia un incremento en las migraciones en relacin con el perodo 1990-1999. El 52% de los centroamericanos contabilizados en Estados Unidos en el 2009 estaba en edad productiva (entre los 25 y los 44 aos), el 48% estaba casado, solo el 7% contaba con una licenciatura universitaria y el 53% eran hombres (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2009). Un tercio de esa poblacin resida en California y un 12% en Texas. Florida y Nueva York albergan al 11% y al 8% de los centroamericanos, respectivamente (Centro Hispano Pew, 2009). En el perodo 2005-2009, El Salvador y Guatemala fueron los pases de la regin con mayor cantidad de migrantes en los Estados Unidos, 40% y 27%, en cada caso (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2009). Esas migraciones, al igual que las de Nicaragua, tuvieron como catalizador el conflicto armado de los aos ochenta y los problemas econmicos en las dcadas siguientes. En el ao 2000, los migrantes salvadoreos representaron el 2,6% del total de poblacin extranjera en Estados Unidos. Esa proporcin lleg a casi tres de cada cien entre 2000 y 2008, cuando el flujo de migrantes originarios de El Salvador creci un 34%. Cuatro de cada cinco salvadoreos en Estados Unidos estaban en edades productivas, ms de la mitad careca de educacin secundaria, dos tercios residan en California y un 15% en el estado de Texas (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2008). En el caso de Guatemala, se estima que en el ao 2000 vivan en los Estados Unidos 481.000 personas provenientes de ese pas (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2000). Ocho aos despus la cantidad se haba ms que duplicado, hasta alcanzar las

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

115

GRFICo 2.16

amrica latina y centroamrica Inmigrantes centroamericanos en Espaaa/. 2009

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000

a/ Se documentaron 9.760 inmigraciones procedentes de poblacin de nacionalidades centroamericanas en Espaa. Fuente: Elaboracin propia a partir de las estadsticas de variaciones residenciales del Instituto Nacional de Estadstica de Espaa.

986.000 personas. Menos de la mitad de esos migrantes estaban casados, casi el 70% tena edades entre 20 y 39 aos, cuatro de cada diez vivan en California y una quinta parte de ellos estaba en condiciones de pobreza. Las principales causas actuales de la migracin guatemalteca a Estados Unidos son la bsqueda de empleo y el mejoramiento de las condiciones econmicas (Idies y Fundacin Konrad Adenauer Stiftung, 2010). En lo que concierne a Espaa, el Censo de Poblacin y Viviendas realizado en el 2001 registr 6.636 centroamericanos. Sin embargo, en las Estadsticas de Variaciones Residenciales del ao 2009 se report un total de 9.760 ciudadanos del Istmo en ese pas, lo que evidencia un incremento en los flujos, la mayor parte de ellos asentados en Barcelona y Madrid. El 46% de los ciudadanos centroamericanos contabilizados en 2009 eran hondureos y solo un 3,8% proceda de Costa Rica (grfico 2.16).

Migraciones generan contradictorias implicaciones sociales y econmicas

En el corto plazo, las migraciones generan remesas familiares y son una va de escape para personas que enfrentan limitaciones de acceso a las oportunidades de progreso econmico y social en sus naciones de origen. En el largo plazo, estos flujos erosionan el capital humano de los pases, pues la mayora de quienes se van est en edad productiva y tiene un nivel educativo superior al promedio de sus compatriotas. La emigracin le ha brindado a los centroamericanos una alternativa, primero para huir de la guerra y el conflicto poltico, despus para evadir la pobreza y el desempleo. Sin embargo, la intensificacin de este fenmeno durante las ltimas dcadas compromete el futuro de la regin. Dadas las condiciones de transicin demogrfica en que se encuentra Centroamrica, perder

contingentes crecientes de poblacin en edad productiva reduce sus posibilidades de aprovechar el bono demogrfico para impulsar su desarrollo (recuadro 2.2). Tal como se document en el Informe Estado de la Regin (2008), las migraciones, sobre todo las extrarregionales, conllevan serios riesgos para los migrantes y sus familias. Estos tienen que ver con la inseguridad fsica y patrimonial y el debilitamiento de las redes afectivas y de apoyo, aparte de las contingencias directamente relacionadas con el viaje desde Centroamrica hasta los pases de destino. Los crecientes flujos de mujeres y menores no acompaados exacerban tales amenazas. En lo que concierne a las remesas, en la ltima dcada ingresaron a la regin cerca de 23.023 millones de dlares por este concepto. El 88% de ese monto correspondi al dinero remitido por los migrantes salvadoreos, guatemaltecos y hondureos a sus familias. Entre los aos 2005 y 2009, mientras las remesas de los salvadoreos residentes en el exterior crecieron casi un 15%, las enviadas por migrantes de Belice y Honduras, aumentaron un 74% y un 39%, respectivamente (cuadro 2.6). Un estudio realizado en 2007 encontr que el 55% de los receptores de remesas en Centroamrica tena entre 18 y 34 aos por edad, y que el 58% de quienes las reciban eran mujeres. Tambin document que casi tres cuartas partes de ese dinero se destinaba a alimentacin, electricidad y ropa, lo que representa un 15% ms del monto que dedican a esos gastos los receptores de remesas en Mxico (Bendixen & Associates, 2007). Ello coincide con lo sealado en el Informe Estado de la Regin (2008), en el sentido de que las remesas les permiten a las familias enfrentar la pobreza. De acuerdo con Trejos (2011), si los hogares no contaran con este ingreso, la pobreza global aumentara en torno a siete puntos en El Salvador, tres puntos en Panam y no ms de un punto porcentual en Costa Rica. Por la importancia del tema, los derechos de los migrantes, y las migraciones en general, son objeto de creciente

116

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

RECUADRo 2.2

La fuga de cerebros
En la literatura especializada hay un intenso debate acerca de las implicaciones prcticas de la migracin de mano de obra calificada. Para algunos, la economa de mercado supone la libre movilizacin del capital humano; otros consideran que la migracin es desfavorable para los pases en desarrollo, pues los priva de uno de sus recursos ms valiosos y, sobre todo, escasos: poblacin calificada y en edad productiva. Tradicionalmente se ha visto la migracin como la salida de seres humanos de bajo nivel educativo y escasa preparacin, hacia pases de destino que les ofrecen mayores oportunidades de empleo como mano de obra barata y no calificada. Sin embargo, este no es el nico tipo de migracin que existe. La otra cara de la moneda es la migracin de trabajadores con altos niveles educativos, por lo general denominada fuga de cerebros (brain drain en ingls). Un migrante calificado es aquel que posee al menos educacin universitaria (Docquier y Marfouk, 2005). La fuga de capital humano calificado o fuga de cerebros se refiere a la transferencia internacional de recursos humanos, en particular la migracin de individuos con una educacin relativamente alta, de pases en desarrollo a pases desarrollados (Docquier et al., 2007). Entre quienes hacen hincapi en el impacto negativo de la fuga de cerebros, un argumento central es que este fenmeno reduce el nivel promedio de calificacin de la poblacin econmicamente activa en los pases de origen, mientras que las naciones de destino obtienen los beneficios de un recurso humano calificado en cuya formacin no tuvieron que invertir. Por el contrario, desde la ptica de los efectos positivos se menciona que la fuga de cerebros estimula la acumulacin de capital humano y el envo de remesas, as como el crecimiento econmico y la transferencia tecnolgica. Adems se seala que podra tener un impacto positivo en materia de gobernabilidad, al reducir la corrupcin y la discriminacin tnica (para un resumen detallado de estas dos visiones vase Docquier, 2006 y Docquier y Marfouk, 2005). Hay quienes incluso hablan de brain circulation o brain exchange, es decir, circulacin o intercambio de cerebros (Pellegrino, 2001). A nivel mundial, el nmero de inmigrantes calificados en los seis pases de mayor recepcin ha crecido un 6%, el doble del aumento en la tasa total de migrantes. De acuerdo con la Organizacin de las Naciones Unidas, los flujos hacia los pases desarrollados representaron el 53% de la migracin global en 1990 y el 60% en 2000 (Docquier y Marfouk, 2005). En el mismo perodo, el nmero de migrantes altamente calificados pas de 12,4 a 20,4 millones, al tiempo que el de no calificados subi de 18,8 a 21,5 millones (Docquier, 2006). En cuanto a los factores asociados a la fuga de cerebros, los expertos mencionan como elementos clave la inestabilidad poltica, el fraccionamiento interno en los pases de origen, mejores oportunidades laborales y los vnculos coloniales (Docquier et al., 2007). Una estimacin reciente indica que Centroamrica es la segunda regin del continente americano (superada solo por el Caribe) en la que se da una mayor de fuga de cerebros, con una proporcin de migrantes calificados de alrededor del 20% (Docquier, 2006). Se considera que un factor determinante en esta situacin es la proximidad o cercana del Istmo con los pases de destino, en particular los Estados Unidos. Para El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam cerca del 30% de su fuerza laboral con educacin universitaria reside hoy en territorio estadounidense. El porcentaje es menor en pases de mayor ingreso en Latinoamrica, como Brasil, Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela, en los que la cifra ronda el 5% (zden, 2005). Por otra parte, Nicaragua (19%), El Salvador (18%) y Honduras (15%) sobresalen entre las naciones con mayor fuga de personas altamente calificadas con edades superiores a 22 aos (Docquier, 2006). En algunos pases de Europa del Este y Asia se han creado incentivos para traer de vuelta a los migrantes calificados. Diversos estudios de caso evidencian que el retorno de esta poblacin ha tenido impactos positivos en la creacin de nuevas empresas (McCormick y Wahba, 2001) y el desarrollo de sectores como la industria de alta tecnologa en la India y China (Commander et al., 2004; Luo y Wang, 2002). Este tipo de iniciativas podra permitirle a Centroamrica recuperar y beneficiarse del capital humano altamente calificado que en la actualidad vive fuera de la regin.

Fuente: Elaboracin propia con base en la bibliografa citada.

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

ESTADODELAREGIN

117

CUADRo 2.6

centroamrica Ingresos por remesas totales. 2000, 2005 y 2009 (millones de dlares)
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2000 27,8 12,3 1.750,7 563,4 440,6 320,0 2005 46,0 203,8 3.017,1 2.992,8 1.775,8 615,7 123,0 2009 80,0 264,8 3.465,0 3.912,3 2.475,7 768,4 168,0

atencin por parte de la comunidad internacional. En el recuadro 2.3 se sintetizan las principales acciones regionales en este tema.
Delitos de trata de personas presionan la institucionalidad para la efectiva proteccin de derechos

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Consejo Monetario Centroamericano y la Unidad de Migracin y Remesas del Banco Mundial.

Segn el informe Trafficking in persons: global patterns de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Onudd), en el ao 2006 la trata de personas en el mundo era generada por 127 pases, entre los cuales destacaban, en Amrica Latina, Guatemala, Mxico y Repblica Dominicana. Mxico es un importante lugar de destino y trnsito para vctimas de este deli-

RECUADRo 2.3

Principales acciones regionales en materia migratoria

La creacin de la Conferencia Regional sobre Migracin (CRM), en 1996, brind un espacio para la coordinacin de acciones en materia de migraciones. Esta instancia la conforman las siete naciones centroamericanas, Canad, Estados Unidos, Mxico y Repblica Dominicana. Adems participan como observadores otros pases, organizaciones de la sociedad civil y organismos de integracin regional. Las ONG que forman parte de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones han entablado un importante dilogo con los Estados en el entorno de la CRM y asisten como invitadas a las reuniones viceministeriales. El Plan de Accin de la CRM tiene tres ejes: polticas y gestin migratoria, derechos humanos, y migracin y desarrollo. Durante los ltimos aos los principales temas de la agenda de trabajo de la CRM han sido los siguientes:
n

cedimientos para la repatriacin de extranjeros centroamericanos a disposicin de las autoridades migratorias mexicanas.
n

Trata de personas, trfico ilcito de migrantes y proteccin de los derechos humanos de las vctimas. Entre 2009 y 2010 se analiz la legislacin vigente en los pases para identificar fortalezas y vacos. Se ha difundido informacin y brindado capacitacin a diversos sectores, con el propsito de generar acciones de cooperacin internacional en reas como intercambio de informacin, prevencin y control, proteccin de vctimas y procesamiento efectivo de criminales. En marzo del 2009 se realiz la Segunda Reunin de los Comits, Coaliciones y Mesas contra la Trata de Personas en la Regin. Proteccin consular en comunidades fronterizas. En este mbito los esfuerzos se han dirigido a la identificacin de problemas derivados de la concentracin de migrantes en las zonas fronterizas, la proteccin para facilitar su pronto retorno, la atencin de sus condiciones de salud y el desarrollo de campaas e iniciativas de seguridad fronteriza por parte de los Estados.

Proteccin de nacionales en pases extranjeros. Promocin de polticas para la ayuda a emigrantes y creacin de un centro de llamadas para asistir a esta poblacin.

n Atencin de nios, nias y adolescentes

migrantes no acompaados. Las acciones se han concentrado en la definicin de lineamientos para atender y reducir la vulnerabilidad de esta poblacin en los pases miembros de la CRM.
n Trabajadores migratorios temporales. A

Repatriacin digna, ordenada, gil y segura de nacionales centroamericanos por va terrestre. En noviembre de 2009 se ampli la vigencia del Memorndum de Entendimiento suscrito en 2005 por los gobiernos de Mxico, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, as como del Manual de pro-

partir del intercambio de experiencias, los pases miembros de la CRM han buscado generar iniciativas que conduzcan al diseo de programas exitosos para la gestin de estos flujos de poblacin. En el 2011, un taller realizado en Repblica Dominicana abord temas como la migracin laboral Sur-Sur y sus implicaciones para la formulacin de polticas migratorias, inteligencia del mercado laboral, mecanismos de cooperacin internacional y manejo de informacin, entre otros. Los derechos de los migrantes, y las migraciones en general, son objeto de creciente atencin por parte de la comunidad internacional. Diversos organismos CoNTINA

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PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

RECUADRo 2.3

CoNTINUACIN

Principales acciones regionales en materia migratoria

multilaterales han creado comisiones especiales para el abordaje del tema y en el contexto centroamericano los pases han hecho importantes avances. Empero, existen severas deficiencias en la coordinacin de polticas regionales y en las capacidades para ejecutar las decisiones. De ah el impulso que la Comisin Centroamericana de Directores de Migracin (OCAM) ha venido dando a una serie de iniciativas tendientes a superar esas debilidades. Durante el perodo 2008-2011 los principales asuntos que han formado parte de su agenda son:
n

en reas como: inmigracin regional, emigracin extrarregional, mercado laboral intrarregional, acceso a servicios sociales bsicos, migracin irregular y trata de personas, polticas pblicas, turismo, infraestructura, estadsticas y proteccin de datos. Esta iniciativa es apoyada por la Oficina Regional para Centroamrica y Mxico de la OIM.
n Impulso al proceso de integracin y movilidad

Homologacin de visas. Se cre una Comisin de Homologacin de Visas, la cual se ha reunido en diversas ocasiones para definir requisitos comunes y disear un sistema unificado a nivel regional.

Establecimiento de un marco jurdico regional centroamericano para la gestin migratoria en temas como intercambio de informacin, tratamiento de los flujos migratorios intra y extrarregionales, zonas vecinales o transfronterizas, y formacin y capacitacin de recursos humanos especializados en las direcciones de migracin. Definicin de una poltica migratoria integral para facilitar la accin

de personas de cara al Programa Regional de Seguridad Fronteriza en Amrica Central (Sefro) cuyo objetivo es fortalecer la seguridad en las fronteras con apoyo institucional, tcnico y tecnolgico, promoviendo una mayor conectividad y un manejo integrado y compartido de la informacin en los sectores fronterizos. El programa cuenta con la cooperacin de la Unin Europea y fue lanzado en octubre del 2010.
n

El derrocamiento del gobierno hondureo en el 2009 gener un impasse, tanto en la CRM como en la OCAM, e incluso gener que los pases vecinos modificaran los procedimientos de control fronterizo con Honduras. Finalmente, cabe destacar que los Ministerios de Trabajo, con el apoyo de la OIM y el Observatorio Laboral de la OIT, han venido analizando mecanismos jurdicos e institucionales para permitir la libre movilidad de trabajadores centroamericanos.

Cumplimiento de los acuerdos y compromisos del CA-4, especialmente en lo relacionado con la libre circulacin de personas entre Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.

Fuente: CRM, 2010 y SICA, 2011.

to provenientes de Centroamrica y el sur del continente. Datos de la Oficina de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM) revelan que entre junio de 2005 y diciembre de 2007 en esa nacin se detectaron y/o asistieron cincuenta casos. Pese a la creciente divulgacin y sensibilizacin sobre este problema, su incidencia ha aumentado. La inmensa mayora de las vctimas identificadas en Mxico provena de Guatemala, Honduras y El Salvador; se trataba principalmente de mujeres (86%) con edades de entre 10 y 50 aos, con predominio de nias y adolescentes (Onudd, 2006). Pese a que la trata de personas7 est tipificada como una violacin a derechos humanos fundamentales, una forma moderna de esclavitud y una actividad ilcita del crimen organiza-

do a nivel transnacional y nacional, Centroamrica no est suficientemente preparada ni equipada para enfrentar la complejidad de este delito. En 2010, el Departamento de Estado de los Estados Unidos seal que los pases del rea deben fortalecer sus capacidades institucionales para encarar de manera efectiva este fenmeno, tanto en lo que concierne a la prevencin y represin de su ocurrencia, como a la proteccin de las vctimas y testigos. Dada su reciente aparicin en el panorama delictivo del Istmo, ocupa un lugar secundario en las agendas y polticas de seguridad ciudadana de los Estados y de la regin en su conjunto, en comparacin con los esfuerzos que se dedican a la lucha contra el narcotrfico y otras manifestaciones de la

criminalidad transnacional organizada, las cuales son vistas como de mayor peligro para la estabilidad y la gobernabilidad de los pases. En la ltima dcada es posible reconocer avances en el combate a la trata de personas. En todo el Istmo se hicieron reformas a la legislacin penal para incluir este delito. Algunas de ellas han sido integrales (como los nuevos cdigos penales de Panam y Nicaragua, ambos del 2007) y otras parciales (Costa Rica 1999, 2007 y 2009, El Salvador 2003 y 2004, Guatemala 2004 y 2009, y Honduras, 2005). Este fortalecimiento del marco jurdico a nivel nacional responde, entre otras razones, a la ratificacin de una serie de instrumentos internacionales de derechos humanos por parte de los Estados (cuadro 2.7).

CAPTULO 2

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A nivel centroamericano se han suscrito diferentes acuerdos multilaterales y bilaterales que posibilitan el intercambio de informacin y asistencia en materia penal, especficamente en asuntos relacionados con la trata de personas. Entre ellos cabe destacar el Tratado de Asistencia Legal Mutua en Asuntos Penales, adoptado en 1993 y ratificado por todos los pases en el 2000. Hay otros instrumentos de ms reciente aprobacin, cuya ratificacin est pendiente, como por ejemplo el Tratado Centroamericano relativo a la Orden de Detencin y Extradicin Simplificada (firmado en Nicaragua el 2 de diciembre de 2005) y el Convenio centroamericano para la proteccin de vctimas, testigos, peritos y dems sujetos que intervienen en la investigacin y en el proceso penal, particularmente en la narcoactividad y la delincuencia organizada (suscrito en Guatemala el 11 de diciembre de 2007). En el mbito bilateral se reportan acuerdos entre Guatemala y Mxico, y entre El Salvador y Estados Unidos (OIM et al., 2008). En el nivel ms operativo, otro hecho positivo es que en el 2010
CUADRo 2.7

todas las naciones del rea contaban con una plataforma interinstitucional e intersectorial (coaliciones, secretaras o unidades especializadas) con responsabilidades asociadas al combate de este delito y la proteccin de sus vctimas. En contraste con lo anterior, en todos los pases llama la atencin el bajo nmero de denuncias presentadas ante las instancias competentes y el reducido porcentaje de estas que concluye con una sentencia condenatoria. En Costa Rica, un estudio de expedientes judiciales tramitados entre 1998 y 2007 encontr un total de nueve casos vinculados a la trata de personas, en su mayora de mujeres que se presume fueron victimizadas en territorio costarricense e identificadas durante su traslado al extranjero. En Honduras, el Ministerio Pblico dio curso a once causas por este delito durante el 2006 y hasta octubre de 2007. Por su parte, la Direccin General de Investigacin Criminal de ese mismo pas recibi 56 denuncias por delitos asociados a la trata de personas en los ltimos cinco aos, de las cuales solo catorce corresponden a la trata de mujeres con fines

de explotacin sexual. En El Salvador, Nicaragua y Panam, los casos son contabilizados por los rganos policiales, que reportaron 127, 49 y 16 denuncias, respectivamente, en el perodo 20052007. En Guatemala, dada la ausencia de estadsticas oficiales, se hizo un recuento de noticias relacionadas con este fenmeno, que dio como resultado 46 denuncias en medios de comunicacin entre 2005 y 2007 (Hidalgo, 2008). En cuanto a la trata de personas menores de edad con fines sexuales, estudios cualitativos realizados entre 2005 y 2009 (Grillo y Monge, 2006; Grillo, 2010), identificaron y sistematizaron dos grupos de factores de carcter poltico-social que Centroamrica debe atender para enfrentar de manera efectiva este delito, a saber: i) Factores que incrementan la vulnerabilidad de la poblacin:
n

La pobreza y la exclusin que subyacen a la trata de personas como estrategia de supervivencia para las vctimas y sus familias.

centroamrica Instrumentos internacionales contra la trata de personas suscritos por los pases, segn fecha de ratificacin legislativa
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala 12 de agosto de 1982 Honduras 3 de marzo de 1983 Nicaragua 17 de julio de 1980 Panam 26 de junio de 1980

Convencin sobre la Eliminacin 4 de abril de 1986 14 de agosto de 1981 de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (Cedaw, por su sigla en ingls) Convencin de Belem do Par 5 de julio de 1995 13 de noviembre de 1995 Convencin de los Derechos del Nio 21 de agosto de 1990 10 de julio de 1990 Protocolo de la Convencin 9 de abril del 2002 17 de mayo del 2004 de Derechos del Nio relativo a la venta y prostitucin de menores Convencin Interamericana 22 de mayo del 2001 17 de octubre del 2005 sobre Trfico Internacional de Menores Convenio 182 de la OIT 10 de septiembre del 2001 12 de octubre del 2000 Protocolo contra 9 de septiembre del 2003 18 de marzo del 2004 la Trata de Personas
Fuente: OIM et al., 2008.

4 de enero de 1995 6 de junio de 1990 9 de mayo del 2002

4 de julio de 1995 10 de agosto de 1990 8 de mayo del 2002

6 de octubre de 1995 26 de abril de 1995 5 de septiembre de 1990 12 de diciembre de 1990 2 de diciembre del 2004 9 de febrero del 2001

7 de octubre del 2005

18 de agosto del 2004

11 de octubre del 2001 25 de octubre del 2001 6 de noviembre del 2000 31 de octubre del 2000 1 de abril del 2004 12 de octubre del 2004 18 de agosto del 2004

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PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

La alta movilidad de la poblacin en rutas que mayoritariamente se dirigen de sur a norte. El potencial de penetracin y corrupcin institucional que han alcanzado las organizaciones criminales que incurren en este delito, tanto a nivel local como nacional y transnacional.

Transicin demogrfica en las zonas rurales es ms lenta

ii) Factores que incrementan el riesgo de los pases:

n La

persistencia de vacos en la legislacin, falta de polticas de repatriacin e institucionalidad que atiendan a las vctimas.

n La

insuficiencia de recursos humanos debidamente capacitados, as como de otros recursos de tipo tecnolgico, material y financiero.

La fragilidad de las fronteras terrestres y de sus puntos de acceso martimo y areo.

Los grupos rezagados: poblacin rural e indgena

No toda la poblacin centroamericana se encuentra en la misma situacin en trminos demogrficos. A lo interno de los pases existen gradientes y diferencias que evidencian las desventajas de ciertos grupos, los cuales incluyen, pero no se limitan, a sus comunidades rurales e indgenas. Estos grupos enfrentan barreras que limitan sus oportunidades y el desarrollo de sus capacidades. Su rezago en el acceso a servicios como salud y educacin, agua potable y saneamiento, mercado laboral e infraestructura productiva, queda manifiesto en las brechas en su perfil demogrfico con respecto al resto de la poblacin. Ms all de los rezagos en materia demogrfica, las poblaciones rurales e indgenas de Centroamrica continan enfrentando desventajas socioeconmicas que les impiden mejorar sus niveles de desarrollo y calidad de vida. La pobreza, flagelo no superado en la regin, las afecta con mayor crudeza. El anlisis de las brechas socioeconmicas de estos grupos se incluye en el captulo 3 de este Informe.

La poblacin rural de Centroamrica est rezagada en la transicin demogrfica con respecto a la poblacin urbana. Sin excepcin, el porcentaje de habitantes rurales que se encuentran entre los 15 y los 64 aos es menor que el de sus pares urbanos, lo cual evidencia que an tienen altas tasas de fecundidad y que sus estructuras de edad son ms jvenes. La migracin interna e internacional, al igual que mayores tasas de mortalidad, han resultado en una situacin desfavorable para este grupo. Debido a la migracin, que como se indic anteriormente expulsa poblacin en edad productiva y con un nivel educativo superior al promedio en sus lugares de origen, quedan en las zonas rurales personas poco calificadas y una considerable cantidad de menores de 15 aos y adultos mayores. En el 2010, Panam fue el pas con la mayor brecha urbano-rural en la poblacin entre 15 y 64 aos (cerca de 9 puntos porcentuales), mientras que en Costa Rica la diferencia fue de solo de 4,3 puntos porcentuales (grfico 2.17). Una caracterstica comn en el Istmo es el claro predominio de mayores tasas globales de fecundidad en las zonas

rurales con respecto a las urbanas. La brecha ms importante en este indicador se observa en Nicaragua, donde durante el quinquenio 2001-2005 las mujeres rurales tuvieron, en promedio, dos hijos ms que las mujeres urbanas (cuadro 2.8). Asimismo, el nivel de fecundidad registrado en las reas rurales de Nicaragua tiende a alejarse de la tasa de reemplazo (propia de pases y regiones desarrolladas) de dos hijos por mujer. En El Salvador tambin se observa este tipo de diferencias, pero no en magnitudes tan dramticas. En cuanto a la mortalidad infantil, las zonas rurales se encuentran, sin excepcin, en clara desventaja frente a las zonas urbanas (grfico 2.18). Esta situacin se relaciona con la carencia de infraestructura sanitaria adecuada en las reas rurales, lo que resulta en un menor control prenatal y mayor cantidad de partos no asistidos por personal calificado, adems de la extendida incidencia de la desnutricin y el limitado acceso a agua y saneamiento. En Guatemala, en el 2008, la tasa de mortalidad infantil en las zonas rurales fue muy superior a la de las zonas urbanas (once muertes ms por cada mil nacidos). Si bien la brecha entre ambas zonas ha disminuido con respecto a

GRFICo 2.17

centroamrica Poblacin entre 15 y 64 aos de edad, por rea de residencia. 2010 (porcentaje con respecto a la poblacin de cada rea)
80%

60%

40%

20%

0%
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Urbana
Fuente: Elaboracin propia con datos del Celade, Cepal.

Rural

CAPTULO 2

PANORAMADEMOGRFICO

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CUADRo 2.8

centroamrica Tasa global de fecundidad, segn rea de residencia

Pas El Salvador (2003-2008) Guatemala (2008-2009) Honduras (2005-2006) Nicaragua (2006-2007) Rural 3,0 4,2 4,1 3,5 Urbana 2,1 2,9 2,6 2,2

Fuente: Fuente: Elaboracin propia con base en INE-Honduras, 2006; Inide, 2008; ADS, 2009 e MSPAS et al., 2009 y CCP-UCR, 2011.

GRFICo 2.18

centroamrica Tasa de mortalidad infantil, segn rea de residencia

40

30

20

10

0
El Salvador (2008) Guatemala (2008) Honduras (2006) Nicaragua (2001-2006)

Rural
Fuente: Elaboracin propia con base en INE-Honduras, 2006; Inide, 2008; ADS, 2009 e MSPAS et al., 2009.

Urbana

mediciones realizadas en 1987, 1995, 1998 y 2002, an hay mucho por hacer en materia sanitaria y educativa para reducirla.
Persisten altas tasas de mortalidad infantil y fecundidad en las poblaciones indgenas

Centroamrica cuenta con mltiples etnias, culturas e idiomas. En este contexto, uno de los grupos ms nume-

rosos son los pueblos indgenas, que histricamente han estado rezagados en sus transiciones demogrficas y han enfrentado barreras culturales, lingsticas, geogrficas y polticas para acceder a las oportunidades educativas y econmicas, as como a los servicios. En algunas zonas rurales del Istmo las comunidades indgenas constituyen la mayora de la poblacin, pero para ellas la disponibilidad y el acceso a los

servicios educativos y sanitarios estn determinados por la discriminacin y la exclusin. Para el ao 2008, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH, 2010) estim la poblacin indgena de Centroamrica en 7,7 millones de personas, un 18% del total. De ellas, el 73% resida en Guatemala. La transicin demogrfica de esta poblacin es distinta a la de otros grupos no indgenas, tal como se comprueba al comparar la estructura por edad y sexo. En Belice, Guatemala y Panam, por ejemplo, la estructura de edad de los habitantes indgenas -de acuerdo con la informacin de los ltimos censos publicados- sugiere una etapa de transicin demogrfica ms temprana que la observada para los grupos no indgenas (grficos 2.19). Esto significa que las poblaciones indgenas continan registrando niveles altos de mortalidad y fecundidad, por lo que seguirn creciendo en el futuro. El caso ms evidente es el de Panam, donde el porcentaje de nios indgenas de 0 a 4 aos en el 2000 superaba en casi siete puntos al mismo grupo etario en el resto de la poblacin. Congruente con esta situacin, el porcentaje de personas indgenas con edades entre los 15 y los 64 aos era un 12% inferior al de sus pares no indgenas (grficos 2.19). En la poblacin indgena la transicin demogrfica an no ha iniciado: la esperanza de vida al nacer es menor que la de la poblacin no indgena y la alta fecundidad se manifiesta en un ensanchamiento de la base de la pirmide de poblacin, lo que da como resultado una poblacin joven y en aumento. Pese a la falta de informacin actualizada sobre la realidad demogrfica de las poblaciones indgenas del Istmo, los ltimos censos y algunos estudios especficos publicados recientemente aportan datos sobre sus rezagos en materia de mortalidad infantil y fecundidad. En Panam la tasa de mortalidad infantil de estos grupos era tres veces superior a la de los no indgenas en el ao 2000, lo cual significa que entre los indgenas moran 38 nios ms por cada mil nacidos vivos que en el resto de la

122

ESTADODELAREGIN

PANORAMADEMOGRFICO

CAPTULO 2

GRFICoS 2.19

centroamrica Estructura de la poblacin indgena y no indgena, por edad y sexo. ltimos censos publicados
BELICE 2000 Indgenas
75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 10% Hombres 0% 10% Mujeres 20% 75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 10% Hombres 0% 10% Mujeres 20%

No indgenas

Indgenas
75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 10% Hombres 0% 10% Mujeres

GUATEMALA 2002
75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 20% 10%

No indgenas

0%

10% Mujeres

20%

Hombres

PANAM 2000 Indgenas

75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 10% Hombres 0% 10% Mujeres 20% 75 y ms 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 20% 10% Hombres 0% 10% Mujeres 20%

No indgenas

poblacin (cuadro 2.9). La segunda mayor brecha registrada en ese ao correspondi a Costa Rica, donde la tasa de mortalidad infantil de las comunidades indgenas superaba -en casi trece muertes por cada mil nacidos vivos- la de los dems grupos. Las brechas tambin se expresan en las tasas de fecundidad. En Guatemala, en el ao 2002, la tasa global de fecundidad de las mujeres indgenas rebasaba en dos hijos por mujer la estimada para las mujeres no indgenas, y en cuatro hijos por mujer el nivel de reemplazo (cuadro 2.9). Datos de la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi) de ese pas indican que, para el perodo 2004-2008, la tasa global de fecundidad en los grupos indgenas disminuy a 4,5 por mujer, pero sigui siendo mayor que la registrada en los grupos no indgenas (3,1 hijos por mujer; MSPAS et al., 2009). En Nicaragua, un estudio realizado con datos del Censo de Poblacin y Vivienda 2005 evidenci que la tasa global de fecundidad en comunidades indgenas de la Regin Autnoma del Atlntico Norte era de aproximadamente 5,5 hijos por mujer, un valor que superaba en tres hijos la tasa de fecundidad de reemplazo y en dos hijos por mujer la tasa global de fecundidad de la poblacin no afrodescendiente que habita en esa regin (Delgadillo, 2007). La alta fecundidad de las poblaciones indgenas es un factor determinante de la joven estructura de edad y la continuidad del crecimiento de estos grupos en el futuro cercano. Estas diferencias sugieren que si bien no hay un estancamiento en su transicin demogrfica, las comunidades indgenas centroamericanas avanzan con pasos muy lentos hacia niveles de fecundidad y mortalidad similares, en primera instancia, a los de las poblaciones no indgenas y, en segundo lugar, a los promedios de sus pases.

Fuente: Elaboracin propia con datos de los censos de poblacin de cada pas.

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PANORAMADEMOGRFICO

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CUADRo 2.9

centroamrica Tasas de mortalidad infantil y tasas globales de fecundidad, por tipo de poblacin. ltimos censos publicados
Pas Costa Rica (2000) Guatemala (2002) Honduras (2001) Nicaraguaa/ (2005) Panam (2000) Indgena 29,0 50,3 36,9 46,6 54,1 Tasa de mortalidad infantil No indgena 16,5 40,3 29,3 16,2 Diferencia 12,5 10,0 7,6 37,9 Indgena 6,5 5,9 5,5 6,6 Tasa global de fecundidad No indgena 4,1 4,2 2,9 Diferencia

2,4 1,7 3,4

a/ El dato corresponde nicamente a poblaciones indgenas de la Regin Autnoma del Atlntico Norte. Fuente: Censos de poblacin publicados de cada pas.

NOTAS
1 Proceso en el cual los pases pasan de una situacin de altas tasas de mortalidad y fecundidad, a una en la que el descenso de la fecundidad ocurre despus de un descenso paulatino de la mortalidad. 2 Estimaciones a partir de las bases de datos de defunciones, consultadas en http://censos.ccp.ucr.ac.cr. 3 Conjunto de personas nacidas en un perodo determinado. 4 Proporcin de personas en edades dependientes (menores de 15 aos y mayores de 65) por cada cien personas en edad de trabajar (15 a 64 aos). 5 Las estimaciones de la esperanza de vida sana son ms dudosas que las de la esperanza de vida, ya que es difcil asegurar la comparabilidad de las mediciones de la discapacidad entre los distintos pases y mostrar las limitaciones de los datos. Estas estimaciones se han realizado usando categoras y mtodos normalizados para asegurar la comparabilidad entre pases. Por consiguiente, no siempre coinciden con las estimaciones oficiales. 6 Es la proporcin de la poblacin que vive en las ciudades principales de los pases. 7 Segn el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas (Protocolo de Palermo), que complementa la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada, por trata de personas se entiende la captacin, transporte, traslado, acogida o recepcin de personas recurriendo a la amenaza, el uso de la fuerza u otras formas de coaccin, como rapto, fraude, engao, el abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad, o la concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotacin. Esa explotacin incluye, como mnimo, la prostitucin ajena u otras formas de explotacin sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud y las prcticas anlogas a la esclavitud, la servidumbre y la extraccin de rganos. Segn este mismo instrumento, el eventual consentimiento dado por la vctima no tiene valor jurdico en el caso de personas adultas, cuando operen las condiciones de amenaza o coaccin antes descritas, y en ninguna circunstancia cuando se trate de vctimas menores de edad.

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PANORAMADEMOGRFICO

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Panorama Social

INDICE
Hallazgos relevantes Valoraciones anteriores Valoracin general Introduccin Expansin de capacidades Acceso a una vida larga y sana Acceso a servicios bsicos: agua y electricidad Acceso a la educacin Desigualdades sociales y pobreza Mejoras en la todava elevada inequidad en los ingresos Altos niveles y frgiles avances en pobreza Amplias brechas subnacionales en las condiciones de vida de las poblaciones Persisten fuertes y mltiples rezagos sociales de indgenas, mujeres, jvenes y personas con discapacidad Inversin social y polticas de combate a la pobreza No hay evidencias de recortes en el gasto social Importantes innovaciones recientes en la poltica social selectiva

PREGUNTA GENERADORA En los ltimos aos, cules fueron los principales factores que favorecieron o limitaron la expansin de las capacidades de las y los centroamericanos?
En materia de expansin de capacidades humanas, lo ms relevante de la evolucin reciente fueron los avances en las coberturas educativas y la mejora en indicadores clave como la mortalidad infantil y la esperanza de vida, lo cual fue favorecido por aumentos en el gasto pblico social per cpita en todos los pases del Istmo. A diferencia de lo ocurrido en otras pocas de crisis, la informacin disponible sugiere que durante la contraccin de los aos 2008-2009 los gobiernos no recortaron la inversin social como medio para equilibrar las finanzas pblicas. Aunque estos son esfuerzos en la direccin correcta, su sostenibilidad en los prximos aos ser crucial para que la regin alcance umbrales superiores de desarrollo social. El logro de mayores avances se vio limitado por los altos niveles de privacin experimentados por la mayora de las y los centroamericanos. Si bien en varias naciones (no en todas) hubo una modesta reduccin de la desigualdad en la distribucin de los ingresos, las inequidades siguen siendo muy elevadas. Adems, la crisis econmica de 2008-2009 revirti parcialmente las reducciones de la pobreza alcanzadas en los aos previos, aunque no las anul. Tambin persisten amplias brechas sociales de carcter subnacional en todos los pases y los rezagos que afectan a las poblaciones indgenas, las mujeres, los jvenes y las personas con discapacidad. En aos recientes han ocurrido pocos cambios en lo concerniente al diseo y ejecucin de las polticas sociales universales (las dirigidas al conjunto de la poblacin). Los pases que tenan dbiles instituciones sociales e incipientes polticas universales, las siguen teniendo. En esta situacin se encuentran las naciones del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En cambio, a lo largo de la ltima dcada todos los pases han innovado con programas sociales especialmente dirigidos a la poblacin pobre, entre los que destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas y el incremento de las pensiones no contributivas.

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CAPTULO 3

HALLAZGOS RELEVANTES

>> La desigualdad en la distribucin del ingreso en los pases centroamericanos es elevada, aunque en los ltimos aos se han dado reducciones en El Salvador y Panam. >> En la regin persisten importantes desigualdades entre poblaciones por razones de gnero, edad, etnia y lugar de residencia. >> La crisis de 2008 y 2009 aument la pobreza en Centroamrica; esta haba disminuido durante el perodo 2003-2007, como resultado de la expansin econmica. >> Se registra un incremento sostenido en las tasas netas de matrcula en educacin preescolar, primaria y secundaria en todo el Istmo. >> Los indicadores generales de salud, como la tasa de mortalidad infantil y la esperanza de vida al nacer, siguen mejorando. Sin embargo, existen grandes brechas entre y dentro de los pases. >> Una notable expansin de la telefona celular en toda el rea no se corresponde con los escasos avances en el acceso a computadoras e Internet desde el hogar, por lo que la distancia con respecto a las naciones desarrolladas sigue siendo muy amplia. >> Todos los pases experimentaron con nuevas estrategias de poltica pblica para reducir la pobreza, entre las que destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas. >> Una importante proporcin de jvenes centroamericanos no estudia ni trabaja. Las personas en esta situacin son mayoritariamente mujeres (cerca del 80%) y residen en zonas rurales. Los ni ni son un porcentaje alto en Honduras y Guatemala donde representan ms de la mitad de jvenes rurales.

>> Entre las enfermedades crnicas, la isquemia de corazn es la principal causa de muerte en la mayor parte de la regin. En Costa Rica, Nicaragua, El Salvador y Panam, las tasas de mortalidad por este motivo alcanzan niveles de entre 51 y 67 por cada 100.000 habitantes. >> El femicidio como expresin extrema y mortal de la violencia contra las mujeres muestra un crecimiento importante en Centroamrica. Entre 2003 y 2006 los homicidios de mujeres en el Istmo aument 60,7%, la mayor parte de las vctimas son adolescentes y mujeres jvenes de entre 20 y 30 aos. >> En el 2008 casi 1,8 millones de personas menores de 5 aos padecan desnutricin crnica, lo que equivale a uno de cada tres nios y nias de la regin. En Guatemala, el pas con ms alta incidencia, uno de cada dos nios y nias estn en esa situacin. >> La cobertura de los servicios de salud en Centroamrica es muy reducida. En el 2008, ltimo ao para el cual hay informacin comparable, era menos del 25% en todos los pases, las excepciones son Costa Rica (88,8%) y Panam (77,4%). >> El gasto social creci en toda la regin. Al comparar el nivel de gasto social per cpita de 2000 con el del ao ms reciente para el cual se cuenta con informacin (alrededor del 2008), se observa que el incremento oscil entre 19% (Guatemala) y 67% (Nicaragua).

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VALORACIN GENERAL 2011

Las mejoras en los indicadores sociales perdieron ritmo a finales de 2008, pues la mayora de las naciones del Istmo sufri los embates de la crisis econmica internacional. Sin embargo, ello no anul los avances logrados en los aos anteriores por lo que, en general, alrededor del 2010 los indicadores sociales de la regin eran mejores que los registrados diez aos antes. Durante la mayor parte de la dcada, la expansin econmica permiti a los pases incrementar el gasto pblico social, esfuerzo que se acompa con innovaciones en el diseo y ejecucin de polticas y programas sociales. Como se muestra en este captulo, ambos factores consiguieron reducir la incidencia de la pobreza y ampliar el acceso de la poblacin a servicios sociales bsicos. En sntesis, durante el ltimo quinquenio (2006-2010) hubo dos fases: en la primera, que se prolong hasta 2007, la desigualdad y la pobreza se redujeron, de manera consistente con la tendencia previa. En la segunda, los avances se erosionaron. En materia de expansin de capacidades humanas los mayores progresos se han dado en las coberturas educativas

y en indicadores clave de salud, como la mortalidad infantil y la esperanza de vida, aunque no se logr disminuir significativamente los elevados niveles de privacin que experimenta la mayora de las y los centroamericanos. Aun as, son avances en la direccin correcta, cuya sostenibilidad en los prximos aos ser crucial para que la regin alcance niveles superiores de desarrollo social. Hubo indicios de una menor desigualdad en la distribucin de los ingresos en varias naciones del Istmo (no en todas), pero las inequidades en este mbito an son muy elevadas. La recesin econmica de 2008-2009 revirti parcialmente los avances logrados en reducir la pobreza durante los aos previos; sin embargo, como se seal antes, la crisis no los anul. Persisten fuertes brechas sociales de carcter subnacional en todos los pases, y no hay firmes progresos en los rezagos que afectan a las personas indgenas, las mujeres, los jvenes y la poblacin con discapacidad. En resumen, el balance en materia de equidad social es que Centroamrica sigue siendo una regin con elevados y dispares niveles de pobreza y desigualdad, pero estos no son inamovibles.

Hasta el 2008 el gasto pblico social per cpita aument en toda Centroamrica. A diferencia de lo ocurrido en otras pocas de crisis, la escasa informacin disponible sugiere que durante el perodo recesivo de 2008-2009 los gobiernos no recortaron la inversin social como medio para equilibrar las finanzas pblicas. La incertidumbre sobre el vigor y alcance de la recuperacin econmica no permite prever si los niveles actuales de esa inversin sern sostenibles en el futuro. En aos recientes han ocurrido pocos cambios en lo que concierne al diseo y ejecucin de las polticas sociales universales. Los pases que tenan dbiles instituciones sociales e incipientes polticas universales, las siguen teniendo. En esta situacin se encuentran las naciones del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En cambio, a lo largo de la ltima dcada todos los pases han innovado con programas sociales especialmente dirigidos a la poblacin pobre, entre los que destacan los programas de transferencias monetarias condicionadas y el incremento de las pensiones no contributivas.

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VALORACIONES ANTERIORES
Valoracin general 1999 El fin de los conflictos militares, la democratizacin de los regmenes polticos y la modernizacin de las economas no han logrado paliar las histricas inequidades sociales en la regin. A finales del siglo XX la equidad social es un reto pendiente en Centroamrica. La regin est desgarrada por fracturas regionales. Existen mltiples y amplias brechas entre grupos sociales: entre ricos y pobres, entre hombres y mujeres, entre indgenas, afrocaribeos y no indgenas. Estas inequidades han generado una extensa pobreza y han excluido a las mayoras del acceso a servicios sociales y a los beneficios del desarrollo. Millones de centroamericanos no tienen, o tienen un acceso muy precario, a oportunidades para tener un empleo de buena calidad, para acceder a una educacin de calidad o para atender sus necesidades de salud. Estas brechas de equidad son desarticulaciones internas que dificultan los esfuerzos regionales de integracin. Difcil es la tarea de crear una regin integrada, a partir de pases internamente desarticulados. Valoracin general 2003 Centroamrica logr reducir la incidencia de la pobreza; sin embargo, sta an afecta a la mitad de la poblacin centroamericana y en la actualidad hay ms pobres que hace una dcada. Para notar un progreso real en el bienestar de la poblacin, que disminuya en nmeros absolutos la cantidad de personas pobres y de aquellos con insatisfaccin de necesidades bsicas, se necesitan mejoras de mayor magnitud que las logradas hasta ahora. Un obstculo importante lo constituyen la elevada desigualdad y los niveles de inversin social imperantes en la regin. Los pases que abrieron sus economas ms rpidamente son tambin los que muestran un mayor aumento de la desigualdad social. En el Istmo, las brechas dentro de los pases son mayores que las existentes entre ellos. Dentro de este panorama poco halageo, hay progresos nada despreciables en inversin social, cobertura educativa y mejoras en salud ocurridos en los ltimos aos, y que dan base para alimentar esperanzas. Estos logros demandan, a su vez, mayor nivel y calidad en el gasto social y una continua vigilancia que asegure que los recursos lleguen a quienes lo necesitan. Valoracin general 2008 En el ltimo decenio Centroamrica ha progresado en varios frentes sociales, aunque de manera inercial e insuficiente. El nivel de pobreza en el Istmo disminuy cinco puntos porcentuales (promedio regional), hasta alcanzar en el 2007 un mnimo histrico. Adems, mejor la inversin social, se increment la esperanza de vida, se redujo la mortalidad infantil y las coberturas educativas mejoraron en todos los niveles y en la mayora de los pases. Pese a ello, persisten insuficiencias y surgen nuevos retos. Pese a que la desnutricin se redujo, lo hizo de manera lenta y desigual, y sigue afectando a amplios grupos de poblacin, entre ellos los habitantes de las zonas rurales, nios, indgenas y adultos mayores, particularmente en los pases con menores niveles de desarrollo. Adems, Centroamrica enfrenta un proceso de transicin epidemiolgica y demogrfica que en los prximos aos generar nuevas demandas sobre los servicios de salud, en una regin en la que la cobertura es baja y en algunos territorios, inexistente.

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bORRADOR DEL CAPTULO Pablo Sauma n Costa Rica

EDICIN FINAL Jorge Vargas Cullell, Alberto Mora e Isabel Romn n Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Pobreza, desigualdad y programas de lucha contra la pobreza Pablo Sauma n Costa Rica Los riesgos de corrupcin en los clientelismos poltico en los programas de transferencias monetarias con responsibilidad en Centroamrica Alejandro Urizar n Guatemala Programas de transferencias condicionadas y corrupcin en Centroamrica Melina Campos n Costa Rica Situacin de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Centroamrica y Repblica Dominicana. Daysi Cardoza de Mrquez | Presisan y Presanca II n Guatemala Situacin de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Centroamrica y Repblica Dominicana. Daysi Cardoza de Mrquez | Presisan y Presanca II n Guatemala Alcances de la corrupcin y el clientelismo en programas de combate a la pobreza en Centroamrica. Casos de Guatemala y El Salvador. unimer Alcances de la corrupcin y el clientelismo en Centroamarica: el caso del Programa Avancemos en Costa Rica. William Brenes y Juan Carlos vanegas REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Pablo Sauma n Costa Rica Natalia Morales n Costa Rica AGRADECIMIENTOS ESPECIALES A Hugo No Pino y Maynor Cabrera del Icefi (Guatemala), por facilitar informacin de investigaciones no publicadas sobre el tema fiscal y de gasto social. Ana Carcedo (Cefemina) brind valiosa informacin y comentarios para la elaboracin del recuadro sobre femicidios en Centroamrica ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Jos Antonio Rodrguez y Natalia Morales

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Introduccin

Panorama Social

El presente captulo traza el panorama social de Centroamrica. Identifica las tendencias que en materia de equidad e integracin social predominaron en el Istmo durante los ltimos aos, con el fin de valorar la profundidad y orientacin de los cambios ocurridos. Responde las siguientes preguntas: disminuyeron o se ampliaron las desigualdades sociales en la regin durante los ltimos aos?, mejor la capacidad de las polticas pblicas para generar bienestar social? Al igual que los dems componentes de la seccin Panorama Regional, este captulo se ocupa de describir tendencias, no de explicar las causas del curso de evolucin. El punto de partida del texto son los conceptos de capacidades humanas y equidad social. Las capacidades remiten al conjunto de condiciones bsicas que las personas necesitan para desarrollarse y que les permiten tener una vida larga y sana, libre de amenazas a su integridad fsica y patrimonial, en la cual logran adquirir conocimientos y destrezas, as como generar los recursos necesarios para tener una existencia decorosa (ingresos, vivienda). Por su parte, la equidad social refiere a una dotacin similar de oportunidades, de modo que las personas tengan posibilidades semejantes para desplegar sus capacidades. Esta dotacin similar no asegura que todos los individuos

obtengan los mismos resultados a lo largo de sus vidas, pues hay otros factores que intervienen en el proceso (esfuerzo personal, capacidades, procedencia social). Sin embargo, s garantiza que nadie enfrente bloqueos sociales que lo condenen a la pobreza y la vulnerabilidad social. En sntesis, la equidad es el justo tratamiento de las diferencias (DElia y Maingon, 2004). Desde el punto de vista del desarrollo humano, la expansin de las capacidades debe ir acompaada por una mejora en la equidad social. Por ello, la manera en que se distribuyen el ingreso y otros bienes econmicos y sociales, as como la desigualdad de oportunidades por razones de gnero, edad y etnia, son temas que se examinan al valorar el desempeo de los pases (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). El captulo se organiza en tres secciones. La primera describe las tendencias recientes en la generacin de condiciones para que la poblacin expanda sus capacidades, con nfasis en los temas de salud y educacin. La segunda aborda las brechas de equidad en materia de ingreso y otras desigualdades que afectan a los habitantes del Istmo. Por ltimo la tercera seccin analiza los esfuerzos por financiar el desarrollo humano mediante la inversin social y programas sociales de combate a la pobreza. La profundidad y actualidad del panorama social que este captulo

describe se han visto limitadas por los vacos y rezagos de las estadsticas sociales en la regin. Casi no hay datos para el 2010, pocos indicadores comparables estn actualizados al 2009 en todos los pases y, en muchos casos, la informacin disponible es antigua (del ao 2008 o anterior). El presente Informe llama la atencin sobre este punto a los gobiernos y autoridades de organismos nacionales e internacionales, pues la escasez de datos en temas clave del desarrollo humano sostenible limita el conocimiento de la realidad y la calidad de las decisiones orientadas a resolver las difciles condiciones de vida de la mayora de las y los centroamericanos. Para un balance de las debilidades y vacos de las fuentes de informacin, vase la seccin introduccin del Compendio Estadstico de este Informe.
Expansin de capacidades

Esta primera seccin valora los avances de Centroamrica en la ampliacin de las capacidades para que sus habitantes tengan una vida larga y sana (salud y nutricin), mediante un acceso generalizado a conocimientos individual y socialmente valiosos (educacin y tecnologas de la informacin) y a servicios bsicos que le permitan a los hogares tener una mejor calidad de vida.

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El anlisis arroja dos hallazgos principales: por una parte, todos los pases del Istmo exhiben mejoras tendenciales en los indicadores de salud, educacin y cobertura de los servicios bsicos de agua y electricidad. Estos son mbitos que muestran pocas variaciones de corto plazo y que, en general, han tenido progresos en todo el mundo. Por otra parte, en la mayora de los casos los avances no cierran las distancias entre las naciones del rea, pues estas se asocian a diferencias en el financiamiento y la provisin de servicios, y tampoco cambian el hecho de que los pases del centro y norte del Istmo se encuentran entre los ms rezagados de Amrica Latina.
Acceso a una vida larga y sana

Sin embargo, la persistencia de la violencia social, la desnutricin crnica y la insuficiente cobertura de los servicios de salud limitan el ritmo de los avances y la capacidad para revertir los rezagos histricos.
Transicin epidemiolgica en todos los pases

Durante los ltimos aos en toda la regin aument la esperanza de vida y disminuy la mortalidad infantil.

Centroamrica se encuentra en un proceso de transicin epidemiolgica en el que coexisten las enfermedades caractersticas de pases de bajo desarrollo (infecciosas, nutricionales y las vinculadas al embarazo) con las patologas de sociedades ms avanzadas, como los padecimientos crnicos (neoplasias y enfermedades del sistema circulatorio) y las relacionadas con comportamientos sociales, llamadas tambin causas externas, como homicidios, accidentes de trnsito y lesiones derivadas de la violencia (Programa Estado de la Nacin, 2008).

Entre las enfermedades crnicas, la isquemia de corazn es la principal causa de muerte en la mayor parte de la regin. En Costa Rica, Nicaragua, El Salvador y Panam, las tasas de mortalidad por este motivo alcanzan niveles de entre 48 y 67 por cada 100.000 habitantes (cuadro 3.1). En el mismo grupo de enfermedades, las cerebro-vasculares y la diabetes mellitus son la segunda causa de muerte en Centroamrica, aunque con diferencias entre pases y por sexo. En Panam las mujeres fallecen sobre todo por padecimientos cerebro-vasculares, mientras en Guatemala el motivo ms frecuente es la diabetes mellitus. Llama la atencin la alta incidencia de cirrosis y otros trastornos hepticos en la poblacin masculina de Guatemala y Nicaragua. Esta informacin confirma lo sealado en la edicin anterior del Informe Estado de la Regin (2008)

CUADRo 3.1

centroamrica Tasas de mortalidad por principales enfermedades crnicas y muertes violentas, segn sexo. ltimo trienio disponible. 2000-2007 (tasas por 100.000 habitantes)
Enfermedades crnicas Pas y sexo Costa Rica Hombres Mujeres El Salvador Hombres Mujeres Guatemala Hombres Mujeres Nicaragua Hombres Mujeres Panam Hombres Mujeres Cerebro- vasculares 24,0 27,7 24,3 26,6 16,7 15,9 33,7 37,1 57,8 54,3 Isquemia del corazn 67,5 51,7 57,1 51,9 25,4 19,4 60,3 56,5 63,6 48,6 Diabetes mellitus 14,4 19,3 23,6 34,2 23,7 29,1 24,6 35,6 26,4 38,9 Cirrosis y otras enfermedades del hgado 16,0 8,3 18,6 7,5 26,8 10,3 28,9 9,0 11,4 6,7 Neoplasias malignasa/ VIH- SIDA Muertes violentas Accidentes Otro tipo de trnsito de accidentesb/ Homicidios y lesionesc/

8,3 4,1 5,8 5,5 4,2 3,0 4,5 3,8 13,0 6,7

5,1 1,3 14,6 7,5 4,8 3,3 4,3 1,3 27,2 10,6

25,4 5,4 57,4 13,6 4,8 1,6 27,1 5,7 25,7 6,2

20,9 10,7 27,8 7,9 28,5 8,7 33,8 8,6 25,7 9,2

12,6 2,0 115,8 13,3 62,1 6,7 31,3 4,0 22,0 2,3

a/ Trquea, bronquios y pulmn. b/ Excluidos los de trnsito. c/ Lesiones infligidas intencionalmente por otra persona. Fuente: OPS, 2009.

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sobre la prevalencia de enfermedades crnicas relacionadas con estilos de vida y hbitos alimentarios como principales causas de mortalidad. En Centroamrica se pierden ms aos de vida por accidentes de trnsito que por cardiopatas isqumicas. Entre el 75% y el 80% de las defunciones por este motivo corresponden a hombres jvenes (Programa Estado de la Nacin, 2008). Tanto en Costa Rica como en El Salvador los accidentes de trnsito son la segunda causa de mortalidad masculina. En El Salvador -especialmente- y en Guatemala, los homicidios y lesiones infligidas de manera intencional por otra persona son la principal causa de muerte para los hombres, con tasas muy superiores a las de las enfermedades crnicas (cuadro 3.1). Otros tipos de accidentes (distintos a los de trnsito) tienen un peso importante en Guatemala y Nicaragua. Entre las mujeres, una causa de relevancia creciente es el femicidio (recuadro 3.1).
Aumenta la esperanza de vida

RECUADRo 3.1

femicidio en Centroamrica
La violencia contra las mujeres emana de la discriminacin y la subordinacin generadas por relaciones de poder histricamente desiguales entre mujeres y hombres. El femicidio es la expresin extrema y mortal de esa violencia. En Centroamrica, la mayor parte de las vctimas son adolescentes y mujeres jvenes de entre 20 y 30 aos. En El Salvador dos de cada tres vctimas de femicidio en el 2003 tenan entre 16 y 30 aos, y en Guatemala y Honduras alrededor de la mitad estaba en ese rango de edad. No todo homicidio de una mujer es un femicidio, sino aquel en el que es identificable una lgica vinculada a las relaciones desiguales de poder entre gneros. Un desafo para analizar en profundidad este tema es la falta de informacin actualizada y de calidad. Ello est asociado a las debilidades de la investigacin policial y judicial, o su deficiente calidad, lo que en algunos pases impide procesar los casos en el sistema judicial, genera impunidad y hace que muchos femicidios se registren como homicidios casuales vinculados a la delincuencia comn. Evidencia de ello es que, en el ao 2003, en el 37% de los 1.006 homicidios de mujeres analizados (incluida Repblica Dominicana), se careca de la informacin necesaria para identificar si se trataba o no de femicidios. El informe No olvidamos ni aceptamos: femicidio en Centroamrica 2000-2006 (Cefemina, 2010) seala que entre 2003 y 2006 los homicidios de mujeres en el Istmo aumentaron un 60,7% (cuadro 3.2). En El Salvador y Honduras el incremento fue mayor: los femicidios casi se duplicaron, en 88,4% y 82,0%, respectivamente. Si bien Guatemala tuvo el mayor nmero de homicidios en trminos absolutos, El Salvador mostr las tasas ms elevadas a lo largo del perodo de estudio (2000-2006). Este pas registr 12,7 homicidios por cada 100.000 mujeres en el ao 2006, lo que lo llev a sobrepasar la tasa de 10 por 100.000 que la OMS considera como indicador de una epidemia. De acuerdo con el Observatorio Interamericano de Seguridad de la OEA, las tasas de homicidios de mujeres que se alcanzaron en El Salvador y Guatemala en el ao 2006 estn muy por encima de las de la mayora de los pases del continente americano. El homicidio de mujeres no es nuevo, tampoco lo es el femicidio; sin embargo, su escalada s lo es. Ello no parece estar determinado por la situacin de violencia de las naciones del centro y norte del Istmo, donde el problema es ms agudo, sino que es un fenmeno con races propias, pues todas estas sociedades han tenido graves escenarios de violencia e inseguridad antes y despus del ao 2000. En El Salvador, entre 2000 y 2006 los homicidios de hombres aumentaron un 40%, mientras los de mujeres crecieron un 111%. En Guatemala, pas para el que se dispuso de informacin para un perodo ms largo, el panorama es similar: entre 1995 y 2004 los homicidios de hombres se incrementaron en un 68% y los de mujeres en 141%. La situacin ms dramtica se presenta en Honduras, donde en tan solo cinco aos (2003-2007) los homicidios de mujeres aumentaron un 166% y los de los hombres, un 40%. Los compromisos internacionales suscritos por los pases centroamericanos han propiciado la promulgacin de leyes para combatir la discriminacin y la violencia contra las mujeres. No obstante, el femicidio ha estado desdibujado y en algunos ordenamientos jurdicos an existen resabios del pretendido derecho del hombre a disponer de la vida de las mujeres de su familia, por ejemplo, cuando se considera atenuante del delito de homicidio el que el hombre mate a su mujer bajo un estado de emocin violenta. Solo Costa Rica y Guatemala cuentan con leyes penales especficas de violencia contra las mujeres, las cuales fueron aprobadas en aos recientes, 2007 y 2008 respectivamente. Ambas penalizan el femicidio, y son las primeras en el mundo que lo hacen. En noviembre de 2010 se aprob en El Salvador una ley que penaliza el femicidio y que entrar en vigencia en 2012.
Fuente: Cefemina, 2010.

La esperanza de vida es un indicador trazador, pues refleja los efectos combinados de los mltiples factores que inciden sobre las condiciones de vida de las personas. Durante el perodo 2005-2010, todos los pases centroamericanos tuvieron incrementos en la esperanza de vida de sus habitantes (consltese el captulo 2). En promedio, la poblacin del Istmo gan un ao de vida durante la primera dcada del siglo XXI. Nicaragua fue el pas que logr el mayor avance, pues la esperanza de vida de su poblacin aument casi dos aos, y Costa Rica, con menos de un ao de ampliacin, fue el que tuvo el crecimiento ms modesto. Este ltimo resultado es lgico, dado que la poblacin costarricense es la ms longeva del Istmo (y de Amrica Latina): su esperanza de vida es entre seis y ocho aos mayor que la del resto de Centroamrica, con excepcin de Panam, que registra una distancia menor (grfico 3.1). El incremento sostenido en la esperanza de vida plantea el reto de efectuar

134

ESTADODELAREGIN

PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

CUADRo 3.2

GRFICo 3.1

centroamrica Homicidios de mujeres. 2003-2006

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total 2003 46 232 383 111 69 29 870 2004 42 260 497 138 62 24 1.023 2005 57 390 518 171 61 35 1.232 2006 45 437 603 202 71 40 1.398

centroamrica Esperanza de vida al nacer. 2000-2010

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: Cefemina, 2010, con base en registros de la polica y el Poder Judicial de cada pas.

70

75

80

2000-2005

2005-2010

Fuente: Elaboracin propia con base en Cepal, 2009.

en los prximos aos las inversiones necesarias para garantizar a los adultos mayores adecuadas condiciones de vida (pensiones y servicios de salud, por ejemplo). Como se ver ms adelante, en el Istmo se han puesto en marcha programas para brindar pensiones no contributivas a la poblacin adulta mayor en situacin de pobreza, pero en la mayora de los pases los sistemas de seguridad social son dbiles y fragmentados.
Mortalidad infantil disminuye

Al igual que la esperanza de vida, la mortalidad infantil es un indicador trazador, ya que se asocia positiva o negativamente con mltiples factores, entre ellos las condiciones de vida de las madres (pobreza, nutricin, acceso a agua potable y a saneamiento bsico, entre otros) y los efectos del acceso y la calidad de los servicios de salud (controles prenatales, atencin especializada durante el parto, etc.). De ah que el nivel alcanzado por los pases y la velocidad en la reduccin de la tasa de mortalidad infantil sean indicadores relevantes para valorar los progresos en desarrollo humano. En aos recientes, la mortalidad infantil sigui disminuyendo en todos los pases centroamericanos, en lnea con lo observado durante el perodo 2000-2005 (grfico 3.2). No obstante, la velocidad de este progreso es muy

dismil. Durante la primera dcada del presente siglo, las mayores reducciones fueron obtenidas por El Salvador y Nicaragua (ms de doce puntos), seguidos muy de lejos por Honduras y Guatemala (entre seis y ocho puntos). Debido a que todos estos pases tenan, al inicio de la dcada, tasas bastante elevadas de mortalidad infantil (veintiocho o ms muertes por cada mil nacidos vivos), puede decirse que El Salvador y Nicaragua han logrado avances ms rpidos en su desarrollo humano que Guatemala y Honduras. Panam y, especialmente, Costa Rica mostraron las menores variaciones absolutas (entre dos y cuatro puntos). Sin embargo, no puede concluirse que, en este tema, se encuentren estancados. Los ms bajos niveles de mortalidad que ya haban logrado al inicio de la dcada hacen que, en estos pases, el progreso sea ms lento y costoso, pues ulteriores reducciones no dependen de polticas de bajo costo (por ejemplo, universalizar el control prenatal) sino de la atencin de problemas ms complejos (tratamiento de enfermedades congnitas) e, incluso, de cambios en la legislacin. Dos aspectos son relevantes para valorar el desempeo regional. En primer lugar, los promedios nacionales esconden fuertes desigualdades subnacionales. En todos los pases hay zonas o poblaciones (principalmente

GRFICo 3.2

centroamrica Tasas de mortalidad infantil. 2000-2009 (por mil nacidos vivos)

40 30 20 10 0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Costa Rica Honduras

El Salvador Nicaragua

Guatemala Panam

Fuente: Elaboracin propia con datos de Cepalstat.

indgenas) con tasas de mortalidad infantil bastante superiores al promedio nacional. En segundo lugar, la disminucin de la mortalidad infantil requiere mejoras en el acceso y la calidad de los servicios de salud y agua potable, para lo cual se necesitan altas y sostenidas inversiones pblicas.
Alta desnutricin infantil, pero sin datos recientes

La falta de acceso a alimentos (inseguridad alimentaria y nutricional)

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

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sigue siendo un grave problema en Centroamrica. Es un flagelo que afecta a vastos segmentos de poblacin y que se refleja en las altas tasas de desnutricin infantil. Pese a la importancia del tema, que ya fue tratado en la edicin anterior de este Informe, la regin no dispone de datos actualizados para conocer su evolucin reciente. Las ltimas encuestas nacionales de nutricin fueron realizadas durante el primer quinquenio de la dcada del 2000 (Guatemala 2002, Panam 2003, Honduras 2005, Belice, El Salvador y Nicaragua 2006). El nico pas que cuenta con nueva informacin es Costa Rica (2008-2009). Ello limita las posibilidades de dar seguimiento oportuno y disear polticas pblicas para enfrentar la inseguridad alimentaria y nutricional. Dada su importancia como indicador trazador de las condiciones de vida, el presente Informe compila la informacin que se ha publicado desde la edicin anterior sobre el tema de la desnutricin infantil. Cepal (2010b) confirma que en un continente como Amrica Latina, caracterizado por la alta prevalencia de la desnutricin, la situacin de Centroamrica (y de los pases andinos) es particularmente grave. Alrededor del 2004, 7,5 millones de nias y nios latinoamericanos menores de 5 aos (un 13,7% del total) presentaban baja talla para edad (desnutricin crnica), segn el patrn de referencia del Centro Nacional de Estadsticas de la Salud, los Centros para el Control y la Prevencin de Enfermedades y la Organizacin Mundial de la Salud (NCHS/CDC/OMS). La cifra asciende a nueve millones (16,8%) con el nuevo patrn de la OMS. En tanto, cuatro millones de infantes del mismo rango etario (6,2% del total) sufren de bajo peso para su edad (desnutricin global) segn el patrn del NCHS (2,3% segn la OMS). En el caso especfico del Istmo, el Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamrica estim que en el 2008 casi 1,8 millones de personas menores de 5 aos padecan desnutricin crnica, lo que equivale a uno de cada tres nios y nias de la regin (Presanca-SICA, 2010; cuadro 3.3).

La desnutricin es muy elevada en Guatemala, donde ms de la mitad de las personas en el rango de edad indicado sufren desnutricin crnica, as como en Panam, Honduras y El Salvador, con alrededor de un 25% en todos los casos. Nicaragua muestra una incidencia menor, de 19,3%, y en Costa Rica es de apenas 2,7% (cuadro 3.3). Cuando se considera la distribucin por pases de los nios y nias con desnutricin crnica, el 62,5% (tres de cada cinco) son guatemaltecos, un 14,6% hondureos, un 10,5% salvadoreos, cerca de un 5% nicaragenses y panameos, y menos de un 1% costarricenses. El Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamrica (Presanca) seala que durante el perodo 1995-2008 la mayora de los pases mostr reducciones en la incidencia de la desnutricin crnica; el avance fue mayor en El Salvador, seguido por Costa Rica y Honduras y algo menor en Nicaragua. En Guatemala, con la mayor prevalencia, se destaca un perodo inicial de mejoramiento, seguido por uno de deterioro. La informacin para Panam exhibe una tendencia al deterioro (PresancaSICA, 2010). La elevada desnutricin infantil en la regin centroamericana se asocia a los reducidos ingresos de la poblacin, que se reflejan en la tambin elevada

incidencia de la pobreza, como se ver ms adelante. No se trata de un problema de disponibilidad de alimentos en los pases, sino que, como seala Cepal (2010b), la distribucin de este suministro en la poblacin es muy desigual, convirtiendo la desigualdad de acceso a los alimentos en una caracterstica propia del hambre que prevalece en la regin. De acuerdo con el mapa de la desnutricin por municipios -publicado en el Informe Estado de la Regin (2008)- y otros datos disponibles para Centroamrica, la prevalencia de desnutricin crnica es considerablemente mayor en las zonas rurales que en las urbanas, patrn similar al observado en el resto de Amrica Latina, aunque vara de manera notable entre los pases. Mientras en Costa Rica por cada nio o nia con desnutricin residente en rea urbana hay 1,3 en la rural, en Panam, Honduras y El Salvador esta relacin se incrementa a 2,1 en el primer caso y a 2,4 en los otros dos pases (Martnez y Fernndez, 2007). En una regin que es importadora neta de alimentos como Centroamrica, uno de los factores que ms limita el acceso por parte de la poblacin pobre es el aumento en los precios internacionales. Segn Cepal (2008), entre los aos 2000 y 2008 los alimentos se encarecieron en promedio un 138%, aunque las mayores alzas se verificaron

CUADRo 3.3

centroamrica Nios y nias menores de 5 aos que padecen desnutricin crnica. 2008
Pas Nios y nias con desnutricin crnicaa/ 1.796.000 10.000 189.000 1.123.000 263.000 132.000 79.000 Porcentaje con respecto al total de nios y nias 34,9 2,7 31,1 51,9 27,1 19,3 22,9

Regin Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

a/ Estimacin de Presanca-SICA, 2010. Fuente: Sauma, 2011, con datos de Presanca, 2010 y estimaciones de poblacin de Celade, 2010.

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ESTADODELAREGIN

PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

entre 2006 y 2007, cuando los precios internacionales crecieron un 23,8%, y entre 2007 y junio de 2008, cuando se incrementaron en 40%. Luego de alcanzar valores mximos en el 2008, algunos productos bsicos como el maz, el arroz y el trigo mostraron reducciones; sin embargo, para finales del 2010 comenzaron una nueva escalada y, al momento de la redaccin de este Informe, se acercaban a los niveles de 2007-2008. Este nuevo aumento elevar el precio de la canasta bsica y, en ausencia de una reactivacin econmica robusta que brinde empleo e incremente los ingresos de los hogares, a corto plazo podra generar mayor pobreza 1.
Prevalece baja cobertura de los servicios de salud

La cobertura de los servicios de salud respecto es muy reducida en Centroamrica, con excepcin de Costa Rica y Panam. En el 2008, ltimo ao para el cual hay informacin comparable, el 88,8% de la poblacin costarricense y el 77,4% de la panamea estaban cubiertos por la seguridad social, en comparacin con menos de un 25% en los dems pases (cuadro 3.4). Cuando se considera la poblacin econmicamente activa (PEA) las brechas son menores, aunque siempre muy amplias (entre treinta y cuarenta puntos

de diferencia). Hasta antes de la crisis econmica de 2008-2009, todas las naciones del Istmo mostraban aumentos en la cobertura de los seguros de salud, con excepcin de Guatemala. No se dispone de datos actualizados que permitan medir los efectos de la crisis: en el caso costarricense, la recesin econmica implic un leve retroceso en la cobertura (Programa Estado de la Nacin, 2010). En todos los pases centroamericanos coexisten los servicios de salud y de pensiones prestados por instituciones pblicas y privadas. Los de mayor cobertura son los brindados por los ministerios o secretaras de Salud y por las instituciones de seguridad social, pero tambin hay otros, generalmente de carcter gremial, como los que atienden al ejrcito o a los maestros. En el caso del sector privado, existen organizaciones que ofrecen servicios de salud, con y sin fines de lucro, y que en todos los pases son reguladas por el sector pblico. De acuerdo con Martnez (2010), en Centroamrica hay tres tipos de sistemas pblicos de atencin mdica:
n

Rica, donde la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) presta los servicios de salud con una cobertura prcticamente universal, mientras que el Ministerio de Salud realiza la funcin rectora.
n

Sistema de atencin dual, en el que dos instituciones pblicas prestan los servicios, con poca o ninguna coordinacin, y ambas formulan, implementan, monitorean y evalan sus propios planes, proyectos y programas. Este es el caso de Panam, donde el Ministerio de Salud y la Caja de Seguro Social (CSS) actan en forma descoordinada. Sistema segmentado, caracterstico de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, que tiene una dbil presencia estatal, programas especficos para gremios y una oferta privada de servicios para la poblacin de altos ingresos. As, en Guatemala el subsistema de seguridad social est a cargo del programa de enfermedad y maternidad del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) y se complementa con los regmenes especiales de las fuerzas armadas y el magisterio. En El Salvador el subsistema de seguridad social est en manos de tres entidades: el

Sistema de atencin unificado, en el cual las instituciones pblicas que participan en los servicios de salud estn integradas. Este es el caso de Costa

CUADRo 3.4

centroamrica Cobertura de la seguridad social, regmenes generales. 2005-2008 (porcentajes)

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2005 87,6 21,5 18,1 16,9 16,4 66,7 Poblacin totala/ 2006 87,5 22,8 17,9 16,9 18,2 70,0 2007 87,6 23,8 17,6 18,7 19,5 74,1 2008 88,8 23,9 17,4 20,5 18,9 77,4 2005 55,0 31,0 21,3 20,5 16,1 61,2 Poblacin econmicamente activab/ 2006 57,7 31,8 20,6 22,3 17,8 65,3 2007 61,0 32,8 20,3 18,7 68,9 2008 64,6 33,1 20,0 21,7 77,3

a/ Incluye a todas las personas aseguradas, de manera directa e indirecta. b/ Incluye solo a las personas activas y contribuyentes aseguradas de manera directa. Si se considera a las personas aseguradas directas no activas, el dato solo vara en Costa Rica, donde aumenta con la presencia de pensionados y asegurados por el Estado. Fuente: Martnez, 2010.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

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Instituto Salvadoreo de Seguridad Social (ISSS), Bienestar Magisterial y la Sanidad Militar. Finalmente, el Instituto Nicaragense de Seguridad Social (INSS) y el Instituto Hondureo de Seguridad Social (IHSS) comparten la prestacin de servicios con los ministerios de Salud de los pases respectivos. Independientemente de la calidad de la atencin mdica que brindan las instituciones de seguridad social en los pases con sistemas segmentados, la mayora de la poblacin no tiene otra opcin que recurrir a los servicios de los ministerios de Salud (por lo general de baja complejidad y reducida cobertura) o a los prestados por organizaciones privadas con y sin fines de lucro.
Acceso a servicios bsicos: agua y electricidad

En la regin persisten importantes dficits en el acceso de la poblacin al agua y la electricidad. An hoy, en el centro y norte del Istmo entre un 18% y un 35% de los hogares (Honduras y Nicaragua, respectivamente) no recibe
CUADRo 3.5

agua por tubera, y entre un 19% y un 26% de los hogares (El Salvador y Guatemala por una parte, y Nicaragua y Honduras por otra) carece de alumbrado elctrico. Esto significa cerca de tres millones de hogares sin estos servicios bsicos (cuadro 3.5). En este mbito la cobertura muestra avances notables con respecto a inicios de la dcada de 2000. Destaca El Salvador con mejoras importantes en el suministro de agua por tubera, que pas del 57,3% de las viviendas en el 2000 al 74,1% en el 2009, y que favoreci principalmente a los hogares rurales. De igual forma en Honduras se increment en diez puntos porcentuales la cobertura de viviendas con alumbrado elctrico. Aunque la disponibilidad nacional de agua potable en los pases del Istmo tiende a ser alta (vara casi desde un 100% en Costa Rica hasta un 64,6% en Guatemala), hay amplias brechas subnacionales. Las reas rurales son las ms desfavorecidas, especialmente en Nicaragua. En El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua tambin hay

grandes diferencias en el acceso al servicio de electricidad. Dentro de las zonas rurales las coberturas tienden a ser aun ms bajas en las reas ms pobres, la mayora de ellas dispersas en el territorio, de difcil acceso y poco pobladas. En Nicaragua solo una cuarta parte de los hogares en pobreza extrema recibe agua potable por tubera (26,5%), los restantes obtienen el lquido de fuentes como pozos pblicos o privados, ros o quebradas, o de otras viviendas (Obando, 2011). Adems de los problemas de salud que puede ocasionar, la falta de acceso a agua potable tiene implicaciones en la utilizacin del tiempo del hogar, sobre todo para las mujeres y los nios, quienes usualmente tienen la responsabilidad de jalar agua para la familia, lo que reduce su tiempo disponible para dedicarse a actividades productivas o educativas (ngel, 2011). Los departamentos y poblaciones rurales que ms carecen de agua mejorada suelen ser los que registran mayores ndices de pobreza y menores niveles de desarrollo humano (Arias, 2011).

centroamrica a/ Disponibilidad de servicios de agua y electricidad en las viviendas. Circa 2000 y 2009 (porcentajes del total de hogares)
Agua por tubera P as y zona Costa Rica Urbano Rural El Salvador Urbano Rural Guatemala Urbano Rural Honduras Urbano Rural Nicaragua Urbano Rural 2000 97,0 99,2 93,7 57,3 73,9 29,6 70,8 89,0 56,8 79,8 91,5 68,8 61,5 83,5 26,4 2009 99,2 99,9 98,3 74,1 83,1 48,3 76,3 90,0 60,6 82,5 93,6 71,8 64,6 89,5 29,7 Alumbrado elctrico 2000 97,6 99,5 94,7 80,1 92,6 59,1 73,1 93,7 57,3 63,5 93,4 35,2 72,4 91,9 41,2 2009 99,4 99,9 98,6 80,8 89,3 64,1 81,8 93,7 68,0 73,9 97,9 50,7 73,9 95,5 43,7 Sistema de eliminacin de excretas 2000 30,9 45,6 9,3 37,3 59,0 0,9 38,2 76,4 8,9 30,7 59,0 4,0 62,9 59,0 70,2 2009 26,2 40,0 5,7 37,5 56,3 1,2 40,3 68,4 7,6 33,0 62,9 4,1 26,4 21,1 33,9

a/ No se dispuso de informacin para Panam. Fuente: Cepal, 2010a.

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

Por ltimo, en todos los pases del Istmo hay un fuerte rezago en el acceso de la poblacin a sistemas de disposicin de excretas que ayuden a la salud de las personas y que no contaminen el ambiente. En Costa Rica, el pas socialmente ms avanzado, se utilizan sobre todo tanques spticos, ya que la cobertura del alcantarillado sanitario es escasa (26%) e incluso disminuy en la ltima dcada (era de 31% en el 2000). En Nicaragua la poblacin que ms carece de sistemas de eliminacin de excretas (alcantarillado pblico o tanque sptico) es la que vive en condiciones de pobreza. En este grupo, apenas el 1,2% tiene inodoro en su vivienda, el 72,5% dispone de una letrina y el 26,3% no posee ningn tipo de servicio sanitario (Celis y Mesalles, 2009; Obando, 2011). En este tema tambin se observan importantes diferencias subnacionales en toda la regin.
Acceso a la educacin

de los seis pases (el dato de Panam no est disponible para ese ao, pero en el 2008 la tasa era del 100%; cuadro 3.6). En Honduras y Nicaragua, las naciones menos desarrolladas del Istmo, este indicador era cercano al 90%. Cuando se comparan las tasas netas de 1991 o 2000 con las de 2005, se aprecia un significativo avance en este tema, que ha ocupado un lugar prioritario en las agendas nacionales de desarrollo. Ese esfuerzo, como se ver ms adelante, ha sido acompaado con mayores recursos pblicos para la educacin. Cerca de un 5% de los nios y nias centroamericanos an permanecen fuera de las escuelas y colegios. Al

igual que en el resto de Amrica Latina, estos pertenecen a los grupos ms postergados: extremadamente pobres, habitantes de zonas rurales dispersas, pueblos indgenas y afrodescendientes. Debe tomarse en cuenta que lograr su inclusin en el sistema educativo requiere importantes inversiones, que muchas veces superan la capacidad econmica de los pases (Cepal, 2010b). En el nivel preescolar las mejoras en la cobertura han sido ms lentas que en primaria y los rezagos, mayores (cuadro 3.7). La tasa neta de escolaridad en preescolar ha aumentado en todo el Istmo, salvo en Honduras; en 2008 alcanz un mximo de 74,4%

CUADRo 3.6

centroamrica Tasas netas de matrcula en educacin primaria. 1991, 2000, 2005 y 2010
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1991 87,6 87,6 69,0 2000 99,7 86,0 84,3 87,6 80,7 95,4 2005 101,3 93,9 93,5 85,9 86,9 100,0 2010 102,8 95,0 95,1 86,1 87,1

El acceso generalizado a una educacin de calidad es caracterstico de los pases de alto desarrollo humano. La educacin provee los conocimientos y destrezas que las personas necesitan para obtener empleos que les permitan vivir una vida digna, reducir el riesgo de caer en la pobreza y ejercer sus derechos de manera ms informada. En los ltimos aos, el acceso a la educacin se ha venido ampliando en toda Centroamrica, especialmente en lo que concierne a la enseanza primaria. Visto en su conjunto, el progreso de la regin es lento cuando se compara con la evolucin reciente de los pases ms exitosos de Amrica Latina; adems, en esta materia persisten notables diferencias dentro y entre las naciones del Istmo.
Incremento sostenido pero insuficiente de las coberturas educativas

Fuente: Cepal, 2010b y ministerios de Educacin de los pases.

CUADRo 3.7

centroamrica Tasas netas de matrcula en educacin preescolar y secundaria. 2000, 2005 y 2008
Educacin preescolar Pas Costa Rica El Salvadora/ Guatemalab/ Honduras Nicaraguaa/ Panamb/ 2000 44,7 39,2 37,5 34,6 26,8 38,0 2005 68,5 49,7 47,0 24,7 39,3 55,3 2010 74,4 50,3 49,0 31,9 55,2 61,5 Educacin secundaria 2000 54,3 43,7 39,1 16,0 34,7 58,5 2005 67,2 54,4 52,3 16,6 42,0 63,8 2010 72,8 56,4 57,3 24,6 45,5 65,21

En Centroamrica siguen aumentando las coberturas de los sistemas educativos, de manera ms pronunciada en la enseanza primaria y mucho menos en los niveles de preescolar y secundaria. En el 2010, la tasa neta de escolaridad en primaria era superior al 95% en cuatro

a/ La ltima observacin corresponde al 2009. b/ La ltima observacin corresponde al 2008. Fuente: Ministerios de Educacin de los pases.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

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en Costa Rica y un mnimo de 31,9% en Honduras, con valores intermedios de entre 49% y 61,5% en las dems naciones. Los incrementos han sido modestos, con excepcin de Costa Rica y Nicaragua, donde fueron cercanos a veintinueve puntos porcentuales entre 2000 y 2008. Para la regin en su conjunto se estima que en el 2010 alrededor de la mitad de los nios y nias con la edad correspondiente estaba siendo atendida en educacin preescolar. La cobertura de la educacin secundaria tambin ha aumentado (cuadro 3.7). Guatemala y Costa Rica mostraron los mayores progresos en el perodo 2000-2010, y Honduras y Panam los menores, aunque los niveles por pases son muy distintos. En el 2010 Costa Rica y Panam tenan tasas netas superiores a 65%; El Salvador y Guatemala, cercanas al 56%. Nicaragua, con 45,5%, y Honduras, con apenas 24,6%, eran los ms atrasados. En los pases de menor desarrollo humano del Istmo, en promedio, uno de cada dos jvenes no est matriculado en la enseanza secundaria. El aumento progresivo de las tasas netas de matrcula se refleja en el incremento de la escolaridad promedio por grupos de edad (cuadro 3.8). Independientemente de las diferencias entre pases, en todos ellos es posible apreciar cmo la educacin promedio es ms alta en la poblacin ms joven. En trminos generales, la poblacin de 18 a 24 aos inici sus estudios en la dcada de los noventa del siglo pasado; la de 25 a 34 aos en los ochenta, la de 35 a 44 en los setenta, la de 45 a 54 en los sesenta, la de 55 a 64 aos en los cincuenta y la de 65 aos y ms en la dcada de los cuarenta o antes. Los mayores incrementos en la educacin promedio se dieron durante los aos cincuenta y sesenta. Las cohortes respectivas mejoraron su nivel educativo en promedio un ao por dcada. En los aos siguientes, el progreso se ralentiz. En las dcadas de los setenta y ochenta los aumentos fueron menores a un ao completo. As, para la regin en su conjunto, la escolaridad promedio de las personas de entre 18 a 24 aos es apenas 0,5 aos mayor que la de quienes tienen entre 25 y 34 aos. A futuro,

cabe esperar una mejora ms rpida en este indicador, en consonancia con los avances recientes en la cobertura educativa.
No asistencia a las aulas aumenta despus de los 11 aos

Las tasas de asistencia/matrcula escolar por edades simples para los nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos varan de modo significativo durante esta poca de la vida. El 85% o
CUADRo 3.8

ms de las y los centroamericanos de 7 a 11 aos asiste a centros educativos. A partir de los 12 aos la tasa disminuye, de manera ms leve entre los 12 y los 13 aos y aceleradamente despus de los 14. La asistencia escolar de los nios y nias de 6 aos es reducida, y ms aun la de quienes tienen 5 aos, acorde con lo expuesto sobre la cobertura de la educacin preescolar (grfico 3.3). De acuerdo con el Icefi (2011), cerca del 40% de las y los jvenes

centroamrica Aos de educacin promedio de la poblacin de 18 aos y ms, segn grupos de edad. Circa 2008
Edad Centroamrica Costa Rica (2008) (2008) 6,4 7,8 7,3 6,7 5,9 4,7 3,1 8,3 9,2 9,1 8,6 8,5 7,6 4,9 El Salvador (2008 6,8 8,9 8,2 7,2 5,8 4,5 2,6 Guatemala Honduras Nicaragua (2006) (2007) (2005) 4,9 6,3 5,8 4,9 3,9 3,1 2,1 5,8 7,5 6,6 5,9 5,2 3,8 2,4 5,9 7,4 6,9 6,1 5,0 3,5 2,1 Panam (2008) 9,5 10,6 10,6 9,9 9,7 8,0 6,0

Total De 18 a 24 aos De 25 a 34 aos De 35 a 44 aos De 45 a 54 aos De 55 a 64 aos De 65 aos y ms

Fuente: Sauma, 2011, a partir de las encuestas de hogares y de condiciones de vida de cada pas.

GRFICo 3.3

centroamrica Tasas de asistencia escolar de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos. Circa 2008
100%

80%

60%

40%

10

11

12

13

14

15

16

17

Edad
Costa Rica (2008) Honduras (2007) El Salvador (2008) Nicaragua (2005) Guatemala (2006) Panam (2008)

Fuente: Sauma, 2011, a partir de las encuestas de hogares y de condiciones de vida de cada pas.

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

centroamericanos de 15 a 19 aos sale del sistema educativo y se inserta en el mercado laboral de manera temprana e informal. Su bajo nivel educativo les impide obtener empleos de alta calidad y remuneracin, lo que implica pocas oportunidades de ascenso social. La evidencia internacional apunta a que la secundaria completa es el nivel educativo mnimo para que una persona pueda integrarse adecuadamente en el mundo del trabajo y tenga menores probabilidades de mantenerse o caer en la pobreza (Cepal, 2010b). De acuerdo con la OIT (2008), las dificultades de insercin laboral de los jvenes se deben a varios factores, entre ellos sus bajos niveles de escolaridad y calificacin, escasas oportunidades de empleo, la falta de redes y servicios de apoyo. Estas falencias generan, a su vez, un crculo perverso que se va retroalimentando y fortaleciendo, constituyndose en un modelo reproductor de pobreza. Si bien la no asistencia escolar se explica fundamentalmente por las necesidades econmicas de los nios, nias y adolescentes y sus familias, conforme aumenta la edad otras justificaciones adquieren relevancia. Ms de un 25% de los adolescentes de 15 a 17 aos de cada uno de los pases seala la falta de inters como el principal motivo por el cual no asiste al colegio (cuadro 3.9). En El Salvador este porcentaje solo asciende a 37,1%, mientras que en

Costa Rica y Honduras es de poco ms de 33%. Solo en Panam, la falta de dinero o el hecho de que estudiar es caro constituyen la razn ms importante de abandono. Otro motivo por el cual los adolescentes de 15 a 17 aos dejan el sistema educativo es el trabajo, pero debe tomarse en cuenta que la insercin laboral responde a una decisin previa, que pudo derivarse tanto de la necesidad de dinero como de la falta de inters. Otras razones son la obligacin de realizar labores domsticas y el embarazo o matrimonio, que afectan principalmente a las mujeres. Adems de estas situaciones est la de los jvenes que no estudian ni trabajan, un grupo relevante que requiere atencin urgente (recuadro 3.2) La falta de inters de los adolescentes en la educacin es un fenmeno con mltiples causas. Unas son propias del sistema educativo -como la falta de pertinencia y relevancia de los planes de estudio2 y la insuficiente formacin de los docentes-, otras se relacionan con los entornos familiar y comunal -el clima educativo del hogar, la existencia de pandillas en la comunidad, el consumo de drogas, entre otras-. Las primeras forman parte de los problemas de calidad de la educacin, que se reflejan en los magros resultados que muestran los sistemas educativos en el Istmo: altas tasas de repitencia, rezago

RECUADRo 3.2

Jvenes que no estudian ni trabajan

Una importante proporcin de jvenes centroamericanos no estudia ni trabaja, es decir, est fuera tanto del sistema educativo como del mercado laboral. En general, las personas en esta situacin tienden a ser mujeres (cerca del 80%) y a residir en zonas rurales. Los ni ni son un contingente especialmente amplio en Honduras y Guatemala donde representan ms de la mitad de jvenes rurales (grfico 3.4). Guatemala destaca por reportar un porcentaje muy alto de jvenes que no estudian ni trabajan en zonas rurales. Las razones de este hecho se desconocen y sern analizadas con ms profundidad en el prximo Informe Estado de la Regin. Aun as, se repite en este pas el patrn de que la mayor proporcin de quienes no estudian ni trabajan son mujeres rurales. Esto podra deberse a la invisibilizacin del trabajo domstico femenino y estar asociado al rol de las mujeres como amas de casa y madres a temprana edad (consltense los perfiles de la exclusin social en el captulo 10 de este Informe).
Fuente: Elaboracin propia a partir de las encuestas de hogares de cada pas

CUADRo 3.9

centroamrica Principales razones de no matrcula/asistencia al sistema educativo de las y los adolescentes de 15 a 17 aos. Circa 2008
Edad Total Falta dinero/es caro No tiene inters Por el trabajo Labores domsticas Embarazo/matrimonio Otras Costa Rica (2008) 100,0 14,5 33,4 9,3 2,8 5,1 34,9 El Salvador (2008) 100,0 21,3 37,1 15,1 7,2 19,3 Guatemala (2006) 100,0 30,6 28,1 19,9 10,7 0,8 9,9 Honduras (2007) 100,0 25,8 33,9 15,3 7,4 3,6 14,0 Nicaragua (2005) 100,0 29,2 27,7 19,0 5,0 3,1 16,0 Panam (2008) 100,0 34,5 26,7 9,4 7,7 4,2 17,5

Fuente: Sauma, 2011, a partir de las encuestas de hogares y de condiciones de vida de cada pas.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

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escolar, un nmero muy elevado de aos promedio para terminar los ciclos educativos (si es que se concluyen). En todo caso, proporciones significativas de jvenes estn fuera de las aulas, pero tampoco participan en los mercados laborales (recuadro 3.2).
Bajo logro educativo de la poblacin

GRFICo 3.4

centroamrica Jvenes de 12 a 24 aos que no estudian ni trabajan, por pas, segn zona y sexo. Circa 2009 a/
80% 60% 40% 20% 0%
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con cuyo logro se comprometieron los pases del mundo, es que en el ao 2015 todos los nios y nias consigan terminar un ciclo completo de la enseanza primaria. Todas las naciones centroamericanas han avanzado hacia ese objetivo, pero a una velocidad que parece insuficiente para su pleno cumplimiento. Entre 1992 y el ao ms reciente para el que se dispone informacin, ms del 75% de los nios y nias que iniciaron la enseanza primaria en Centroamrica la terminaron aos despus, con excepcin de Nicaragua y Guatemala, que estn visiblemente rezagadas en este aspecto (grfico 3.5). Sin embargo, la situacin general es poco satisfactoria. A cuatro aos del plazo comprometido, ningn pas ha alcanzado el 100% y la mayora se encuentra lejos de hacerlo. Las mejores situaciones las presentan Costa Rica y Panam, con logros educativos superiores al 90%, pero su avance es muy lento. En Guatemala solo el 62,6% de los alumnos que ingresan a primaria logra completarla (es decir, menos de dos de cada tres), mientras que en Nicaragua apenas lo hace el 70,8%, en El Salvador el 76,1% y en Honduras el 79,2%. En el indicador bajo anlisis, Guatemala, Nicaragua, El Salvador y Honduras ocupan las cuatro ltimas posiciones entre dieciocho pases latinoamericanos (Cepal, 2010b). Ms que como una consecuencia del menor desarrollo de los pases, esta situacin debe verse como una barrera para su desarrollo futuro, por lo que se deben redoblar esfuerzos para mejorar la calidad, eficiencia y eficacia de los sistemas educativos. En el caso de la educacin secundaria, no hay informacin comparable para todos los pases de la regin. En Costa Rica, entre el sptimo y el noveno

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Mujeres

Hombres

a/ Los datos de Guatemala, Honduras y Nicaragua corresponden a los aos 2006, 2007 y 2005, respectivamente. Para los dems pases, la informacin es del 2009. Fuente: Elaboracin propia a partir de las encuestas de hogares de cada pas

GRFICo 3.5

centroamrica Proporcin de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al ltimo grado de enseanza primaria. 1992 y circa 2008
100

80

60

40

20

0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

1992

2008

Fuente: Cepal, 2010b.

grados hay un fuerte desgranamiento y el porcentaje de estudiantes que asisten y concluyen baja de 88% a 54%. La retencin escolar se reduce notable-

mente luego del noveno ao, de manera que solo cuarenta estudiantes de cada cien (de los que empezaron primaria once aos atrs) logran concluir la

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

secundaria (grfico 3.6). Para las dems naciones cabra esperar un desgranamiento an mayor en secundaria, dados los menores niveles de logro educativo observados en la escuela primaria. Este resultado muestra el retraso de Centroamrica cuando se compara con los pases ms desarrollados, en los cuales, entre los ms jvenes (17 a 20 aos de edad) las tasas de graduacin de secundaria exceden el 70% en ms de dos tercios de los pases de la OCDE y son de al menos 90% en nueve pases (OCDE, 2010a). La mayora de los pases centroamericanos no divulga indicadores sobre eficiencia de la educacin en forma peridica y oportuna. Sin embargo, vale la pena rescatar aqu la estimacin que para 2005 realiz la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (CECC), sobre el nmero de aos que en promedio requirieron los nios y nias para graduarse de primaria, en orden ascendente: Panam 7 aos, Costa Rica 7,7, El Salvador 7,8, Guatemala 9,2 y Nicaragua 9,9. No hay informacin disponible para Honduras (CECC-SICA, 2007).

GRFICo 3.6

costa rica Supervivencia de los alumnos que ingresaron al primer ao de educacin formal. 2007
100% 80% 60% 40% 20% 0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

que podran contribuir al logro de ese objetivo, tales como mejorar la calidad de la formacin docente e implementar programas universales de nutricin en zonas deprimidas, entre otras.
Persisten serios problemas de calidad de la oferta educativa

Grado
Fuente: MEP, 2008.

Una reduccin significativa del tiempo que requieren los nios para completar la primaria implica poner en marcha acciones de poltica pblica tanto dentro como fuera de los centros educativos. No obstante, en las ofertas educativas de los pases no parecen tener prioridad los esfuerzos

En todo el Istmo se han diseado nuevos currculos de primaria y secundaria, se ha mejorado la dotacin de materiales y la infraestructura escolar y se ha invertido ms en la formacin de las y los docentes. Pese a ello, persisten deficiencias en la calidad de la educacin que se reflejan en los resultados de las pruebas estandarizadas, mediante las cuales se evala y compara el rendimiento escolar (Orealc-Unesco, 2008). En la prueba de 2006 participaron cinco pases centroamericanos. Para cuatro de ellos, los estudiantes de tercero y sexto grados de primaria obtuvieron calificaciones por debajo del promedio de Amrica Latina en la medicin de los aprendizajes en Matemticas, Lectura y Ciencias (cuadro 3.10). Costa Rica se ubic en segundo y tercer lugar

CUADRo 3.10

amrica latina Resultados de la medicin de los aprendizajes en Matemtica, Lectura y Ciencias de los estudiantes de tercero y sexto grados de educacin primaria. 2006
Pas Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Promedio Lectura 3 grado Promedio 510,0 503,6 562,0 510,6 562,7 626,9 452,4 496,2 447,0 530,4 469,8 467,2 469,1 474,0 395,4 522,7 500,0 Posicin 7 8 3 6 2 1 14 9 15 4 11 13 12 10 16 5 Lectura 6 grado Promedio Posicin 506,5 520,3 546,1 514,9 563,2 595,9 447,4 484,2 451,5 529,9 472,9 472,1 455,2 476,3 421,5 542,2 500,0 8 6 3 7 2 1 15 9 14 5 11 12 13 10 16 4 Matemtica 3 grado Promedio Posicin 505,4 505,0 529,5 499,4 538,3 647,9 473,1 482,8 457,1 532,1 472,8 463,0 485,6 473,9 395,7 538,5 500,0 6 7 5 8 3 1 12 10 15 4 13 14 9 11 16 2 Matemtica 6 grado Promedio 513,0 499,4 517,3 492,7 549,3 637,5 459,5 471,9 455,8 541,6 457,9 451,6 468,3 490,0 415,6 578,4 500,0 Posicin 6 7 5 8 3 1 12 10 14 4 13 15 11 9 16 2 Ciencias 6 grado Promedio Posicin 488,7 504,3 661,7 479,1 472,5 469,3 464,9 426,3 533,1 500,0 4

3 1 5

6 7 8 9 2

Fuente: Orealc-Unesco, 2008.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

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del subcontinente en esas materias, del total de diecisis naciones que fueron evaluadas. Honduras no particip en las pruebas. Cabe resaltar que, en el plano mundial, los mejores resultados de Amrica Latina (Cuba, Chile, Costa Rica) distan mucho de los conseguidos por los estudiantes de los pases ms desarrollados, como lo refleja el examen realizado por el Programme for International Student Assessment (PISA) en el 2009 (OCDE, 2010b). En esa prueba participaron 64 pases y regiones especficas. Las ocho naciones latinoamericanas que formaron parte del estudio (Chile, Uruguay, Mxico, Colombia, Brasil, Argentina, Panam y Per), obtuvieron calificaciones que las ubicaron en el tercio de pases con menores puntajes. Esto puso en evidencia las enormes brechas que existen entre los aprendizajes de los estudiantes latinoamericanos y los de regiones ms desarrolladas. Por otra parte, a lo interno de los pases latinoamericanos (Centroamrica no es la excepcin) se registran grandes diferencias en los aprendizajes de los estudiantes segn el tipo de centro educativo y la zona de residencia. En el Istmo no hay estudios que muestren adecuadamente esta situacin, pero un anlisis realizado para el caso de Mxico (INEE, 2006) identific una cascada descendente: los logros en capacidad lectora y Matemticas de los alumnos que asisten a escuelas privadas urbanas son superiores a los que consignen los matriculados en centros pblicos urbanos; estos ltimos son mayores a los de instituciones pblicas rurales y estos a su vez son mejores que los obtenidos por los estudiantes de escuelas indgenas. Para Centroamrica cabe esperar resultados similares, habida cuenta de las brechas urbano-rurales y entre poblaciones que muestran diversos indicadores sociales.
Poco acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin

oportunidades y generacin de capacidades de sus habitantes. Con excepcin de la telefona celular, el acceso a las TIC sigue siendo limitado en la regin (cuadro 3.11). En el ao ms reciente para el cual se tiene informacin comparable, ms de la mitad de los hogares centroamericanos tena acceso a telefona celular (con un mximo de 81% en El Salvador). Dado que la difusin de esta tecnologa fue muy rpida a lo largo de la primera dcada del siglo XXI, son previsibles nuevos incrementos en el perodo 2008-2011. La telefona celular muestra aumentos importantes y, particularmente en el caso de Honduras, ha relegado a la telefona fija. Las coberturas de esta ltima son muy bajas, excepto en Costa Rica. La tenencia de computadoras y el acceso a Internet desde el hogar son poco frecuentes en Centroamrica. Costa Rica se encuentra en una situacin relativa mejor que el resto del Istmo, pero definitivamente lejos de los pases ms desarrollados. En el 2008, en 18 de 31 naciones pertenecientes a la OCDE, el 70% o ms de los hogares tena computadora (en 10 de ellos el 80% o ms). Asimismo, en 19 de 31 pases el 60% o ms de los hogares tena acceso a Internet (en 13 de ellos 70% o ms; OCDE, 2011). En Costa
CUADRo 3.11

Rica el 37% de los hogares contaba con computadora y solo el 18% de las viviendas tena acceso a Internet en el 2010; en las zonas rurales el acceso a estas tecnologas bajaba a 10% y 17%, respectivamente (INEC-Costa Rica, 2010). Sin duda, en el perodo 20092010 el acceso a las TIC mejor en toda la regin, aunque debido a la falta de datos comparables no es posible valorar la magnitud de ese avance y determinar si se redujeron las distancias con respecto los pases de la OCDE.
Desigualdades sociales y pobreza

Las desigualdades sociales extremas, y la pobreza asociada a ellas, privan a las personas de posibilidades para desarrollar sus capacidades (Sen, 2009). En esta seccin se da seguimiento a los principales indicadores sobre la evolucin de Centroamrica en estos mbitos, para valorar si ha habido progresos en la reduccin de las desigualdades y la pobreza. Aunque se enfatiza en el anlisis del ingreso de los hogares, se hace un esfuerzo para identificar brechas sociales entre grupos y territorios subnacionales en asuntos como el logro educativo, la infraestructura vial y el acceso al mercado laboral. El captulo no aborda el tema de la exclusin social, que se estudia en profundidad en el captulo 10.

centroamrica Acceso de los hogares a las tecnologas de informacin y comunicacin. Circa 2000 y 2008 (porcentajes)
Pas Acceso a internet 2000 4 1 1 2009 18 6 2a/ 4 2 12 Tienen computadora 2000 14 3 4 2 2009 37 12 11a/ 10b/ 7 17b/ Tienen telfono celular 2000 13 10 10 3 2009 68 81 55a/ 58b/ 62 76 Tienen lnea telefnica fija 2000 58 32 15 16 10 2009 65 37 19a/ 34 18a/ 36

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

En la actual sociedad del conocimiento, el acceso a las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) es un factor clave para el desarrollo de los pases y la ampliacin de

a/ Los datos corresponden al ao 2006. b/ Los datos corresponden al ao 2007. Fuente: Elaboracin propia con datos de Cepalstat.

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

Tres hallazgos destacan entre las principales conclusiones de esta seccin. En primer lugar, hay indicios de una menor desigualdad en la distribucin de los ingresos en varias naciones del Istmo (no en todas), aunque las inequidades siguen siendo muy elevadas. En segundo lugar, la recesin econmica de 2008-2009 revirti parcialmente los avances logrados en la reduccin de la pobreza durante los veinte aos anteriores, pero no los anul. Por ltimo, persisten amplias brechas sociales de carcter subnacional en todos los pases y no hay firmes progresos en los rezagos que afectan a las poblaciones indgenas, las mujeres, los jvenes y la poblacin con discapacidad.
Mejoras en la todava elevada inequidad en los ingresos

La desigualdad en la distribucin

de los ingresos evoluciona con relativa lentitud a lo largo del tiempo, como es usual en la mayora de los indicadores sociales. Por eso en este tema no cabe esperar bruscas modificaciones, salvo cuando ocurren eventos dramticos (por ejemplo, el trnsito de un sistema econmico a otro, o una grave crisis). Dado que los cambios tienden a ser graduales, analizar el nivel de la inequidad y la tendencia al aumento o cierre de las brechas cobra gran importancia en la interpretacin de los indicadores de desigualdad. Con los datos ms recientes estimados por la Cepal, puede afirmarse que a lo largo de la primera dcada del presente siglo prevaleci en Centroamrica una fuerte desigualdad en la distribucin de los ingresos (cuadro 3.12). En un indicador sinttico como el coeficiente de Gini, todos los pases estn cerca o por encima

de 0,500, un lmite internacionalmente aceptado para indicar una muy alta desigualdad. Por lo dems, esta situacin es caracterstica de Amrica Latina, tal como lo han indicado numerosos informes sobre el tema. Hay, sin embargo, novedades. Tres pases de la regin (Panam, El Salvador y Nicaragua) experimentaron importantes reducciones en la desigualdad de los ingresos. En ellos el coeficiente de Gini baj durante la ltima dcada y cay de manera significativa la proporcin del ingreso total que se encuentra concentrada en el 10% ms rico de la poblacin (cuadro 3.12). En Guatemala y Honduras, las naciones ms desiguales del Istmo (y entre las ms inequitativas de Amrica Latina), no se registraron progresos: los ms pobres siguen teniendo una participacin marginal en el ingreso total.

CUADRo 3.12

centroamrica Distribucin del ingreso de los hogaresa/

Participacin en el ingreso total del: Pases y aos 40% ms pobre 14,5 14,6 15,3 14,3 13,4 15,9 16,6 14,2 12,8 11,3 8,9 10,0 12,2 14,4 12,1 13,2 14,4 14,8 30% siguiente 25,6 25,7 25,3 24,3 24,6 26,0 25,2 22,2 21,7 21,7 22,5 23,5 21,5 24,0 23,6 24,8 25,7 25,5 20% anterior al 10% ms rico 29,7 29,3 28,4 28,4 28,7 28,8 26,8 26,8 25,7 27,6 29,3 29,5 25,7 26,2 28,0 28,1 27,8 28,3 10% ms rico 30,2 30,4 31,0 33,0 33,3 29,3 31,4 36,8 39,8 39,4 39,3 37,0 40,7 35,4 36,3 33,8 32,1 31,4 Relacin del ingreso medio per cpita Decil 10 en relacin con deciles 1 a 4 13,7 13,4 12,4 14,8 16,2 13,3 12,0 18,4 22,0 23,6 27,8 23,6 23,6 17,2 20,1 17,7 15,2 15,3 Quintil 5 en relacin con quintiles 1 a 4 17,0 16,1 13,5 16,5 20,2 16,3 13,1 18,7 23,9 26,3 40,9 32,5 27,2 18,6 25,8 22,8 18,8 18,2 Coeficiente de Gini

Costa Rica 2002 2006 2008 2009 El Salvador 2001 2004 2009 Guatemala 2002 2006 Honduras 2002 2006 2007 Nicaragua 2001 2005 Panam 2002 2006 2008 2009

0,488 0,482 0,473 0,501 0,525 0,493 0,478 0,542 0,585 0,588 0,605 0,580 0,579 0,532 0,567 0,540 0,524 0,523

a/ Las estimaciones de la Cepal no necesariamente coinciden con los datos oficiales de los pases. Fuente: Cepal, 2010c.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

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No obstante, la ltima observacin para Guatemala lamentablemente data de 2006. Costa Rica, el pas que por tradicin ha sido el menos desigual del Istmo, mostr un fuerte incremento de la desigualdad entre 2008 y 2009, durante la poca de la crisis.
Altos niveles y frgiles avances en pobreza

Los diferentes indicadores que se utilizan para medir la amplitud y severidad de la pobreza coinciden en sealar una elevada incidencia de este fenmeno en la mayora de las naciones centroamericanas. Es claro que la crisis econmica de 2008-2009 aument la pobreza en casi todos los pases para los cuales hay mediciones recientes, lo que refleja la fragilidad de los avances obtenidos durante el perodo 19902007.
Aumentos en la pobreza por efecto de la crisis econmica3

Entre 1990 y 2003 hubo una importante reduccin de la pobreza por ingreso en Centroamrica, la cual pas de 59,8% a 50,8%. En el caso de la pobreza extrema (aquella en que los ingresos no alcanzan siquiera para la alimentacin) la disminucin fue un tanto ms leve, de 27,3% a 23%. Durante el perodo de expansin econmica (2003-2007) se registraron progresos aun ms rpidos: alrededor del 2006 un 46,5% de las y los centroamericanos estaba en situacin de pobreza general y un 19,7% en pobreza extrema (Programa Estado de la Nacin, 2008). Estos hallazgos deben tomarse con cautela, dada las limitaciones en las fuentes de informacin (recuadro 3.3). Sin embargo, estas no impiden identificar ciertas tendencias a lo largo del tiempo. La evolucin de Centroamrica en este mbito fue similar a la experimentada en Amrica Latina. Cepal (2009) destaca que la incidencia de la pobreza en el subcontinente pas de 48,3% en 1990, a 44% en 2002 y a 33% en 2008. La fuerte disminucin registrada en la dcada del 2000 coincidi con el rpido crecimiento de la produccin y el empleo, la bonanza fiscal y un entorno internacional favorable.

No obstante, la crisis econmica internacional de 2008 y 2009 parece haber revertido parte de estos avances y generado un cambio en la tendencia prevaleciente en Centroamrica (cuadro 3.13). En los aos 2009 y 2010 los pases con informacin disponible mostraban niveles de incidencia de la pobreza superiores a los alcanzados en los aos previos. A menos de que haya una rpida y sostenida recuperacin econmica, poco probable a corto plazo, no deben esperarse reducciones importantes en la pobreza, pues al 2010, con excepcin de Panam, las naciones del rea no haban logrado retomar el dinamismo econmico anterior. Los tres pases con mayor nmero de observaciones (Costa Rica, El Salvador y Honduras) lograron los menores niveles de pobreza general y extrema entre los aos 2006 y 2007, pero en 2008 y 2009 la incidencia volvi a aumentar. En el 2010, en Honduras la pobreza general afectaba al 60% de los hogares, y la pobreza extrema a un 39,1%; en ambos casos se trata de magnitudes similares a las de 2006. En Costa Rica, aunque no se cuentan con una estimacin estrictamente comparable para el 2010, el fuerte incremento que refleja la informacin disponible coloca la incidencia en el mismo nivel registrado en los aos 2004 y 2005. Guatemala, Nicaragua y Panam solo cuentan con estimaciones puntuales para la dcada 2000-2009, por lo que no es posible examinar los probables impactos de la crisis econmica de 2008-2009. Si se contrastan las cifras del primero y el ltimo de los aos de ese perodo, en los tres pases se observa una reduccin cercana a los cuatro puntos porcentuales en la pobreza general; en la pobreza extrema los descensos son de 0,5 puntos porcentuales en Guatemala y Nicaragua, y de 2,2 en Panam. Para el caso panameo existen estimaciones de pobreza medida por ingresos, realizadas por la Cepal a partir de la Encuesta de Hogares. Si bien no son datos oficiales -como los mencionados anteriormente- brindan una mejor idea de la evolucin del fenmeno. La pobreza general pas de afectar a un 36,9%

RECUADRo 3.3

Dificultades con las fuentes de informacin para medir pobreza en Centroamrica

Como se ha sealado en anteriores ediciones de este Informe, no todos los pases centroamericanos cuentan con estimaciones anuales sobre incidencia de la pobreza, que permitan dar un seguimiento adecuado al tema. Los datos disponibles presentan problemas de comparabilidad, ya que en algunas naciones los clculos se realizan considerando los ingresos de los hogares, y en otras ello se hace en funcin del consumo. Asimismo, en algunos pases las cifras oficiales refieren a personas en situacin de pobreza, y en otros a hogares. Las lneas de pobreza tampoco son comparables, aunque se parte de que en cada pas se trabaja con lneas de pobreza correctamente definidas y estimadas.
Fuente: Sauma, 2011.

de la poblacin en 2002, a un 32,9% en 2004 y a un 29% en 2007. Esta tendencia a la reduccin se mantuvo en 2008 (27,7%) y en 2009 (26,4%), lo cual demuestra que los efectos de la crisis econmica internacional sobre este pas fueron relativamente leves. De hecho, la disminucin de la pobreza general que registr Panam entre 2002 y 2009 fue la mayor de todo el Istmo (10,5 puntos porcentuales). Por su parte, la pobreza extrema, pas de 18,6% en 2002 a 11,1% en 2009, es decir, -7,5 puntos porcentuales, un cambio que es tambin muy sustantivo (Cepal, 2010a). Para la regin en su conjunto, las estimaciones para el 2008, o el ao ms cercano a este, indican que la incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos/consumo asciende a 47% (pobreza general) y 18,6% (pobreza extrema). Esto representa un aumento de 0,5 puntos porcentuales en la pobreza general con respecto a la estimacin realizada en el anterior Informe Estado de la Regin (2008) para los aos cercanos al 2006. La pobreza extrema, en cambio, muestra una reduccin de 1,1 puntos porcentuales. Esta situacin

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

difiere de lo sucedido en el resto de Amrica Latina, donde a nivel general se registr un pequeo incremento en la pobreza extrema alrededor del 2008 con respecto a los aos previos (Cepal, 2009). El resultado obtenido por Centroamrica puede estar asociado a la puesta en marcha de algunos programas de transferencias monetarias dirigidos a las familias y personas pobres, a los cuales se har referencia ms adelante. En trminos absolutos, y teniendo en cuenta el crecimiento de la poblacin, el pequeo aumento en la incidencia de la pobreza que se registr entre 2006 y 2008 significa que el nmero de personas pobres en el Istmo pas de 18 a 19 millones. La poblacin de pobres extremos se redujo de poco menos de 8 millones de personas en 2006, a 7,6 millones en 2008. En el ao 2008 la pobreza fue afectada por el aumento en los precios internacionales de algunos alimentos bsicos. Por un lado, ello favoreci a
CUADRo 3.13

los productores agrcolas del sector alimentario, pues se incrementaron sus ingresos y ello los sac o los alej de la pobreza. Por otro lado, tuvo un impacto desfavorable para los consumidores, por el encarecimiento de estos productos. Esto ltimo se refleja en el costo de las canastas bsicas de alimentos que se utilizan para la medicin de la pobreza. Por ejemplo, en El Salvador el costo per cpita de la canasta bsica pas de 38,4 dlares mensuales en 2007 a 44,8 en 2008 en el rea urbana, y de 25,1 dlares a 29,1 en el rea rural4. La misma situacin se dio en los dems pases del Istmo. En Centroamrica no hay grandes diferencias en la incidencia de la pobreza entre hombres y mujeres. Los niveles de pobreza segn sexo son similares a la importancia relativa de cada grupo dentro de la poblacin total. En Costa Rica, en el 2009 el 52,6% de la poblacin en situacin de pobreza general eran mujeres (el 53,5% de las personas en pobreza extrema) y en ese ao ellas

representaron el 50,4% de la poblacin total. En El Salvador, en el mismo ao, el porcentaje de pobreza femenina, general y extrema, fue de 52,8% y las mujeres constituan el 52,7% de la poblacin total. En Panam, en el 2008 (de acuerdo con la Encuesta de Niveles de Vida de ese ao) las mujeres representaban un 48,7% y un 47,7% de la poblacin en pobreza general y extrema, respectivamente, y a la vez conformaban un 49,5% de la poblacin total. En Guatemala (segn la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida de 2006 el 51,5% y el 50,6% de las personas pobres y pobres extremas eran mujeres, y estas constituan el 52,5% de la poblacin total.
Otras estimaciones de pobreza tambin reflejan extendidas privaciones

La pobreza es un fenmeno que tiene mltiples causas y manifestaciones. La insuficiencia de ingreso/ consumo se asocia directamente con

centroamrica Incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos/consumo en los hogares/poblacin. 2000-2010

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Estimaciones por ingreso (porcentaje de hogares) Costa Rica Pobreza general 20,6 20,3 Pobreza extrema 6,1 5,9 El Salvador Pobreza general 38,5 38,8 Pobreza extrema 16,0 16,1 Honduras Pobreza general 63,7 Pobreza extrema 44,2 Estimaciones por consumo (porcentaje de poblacin) Guatemala Pobreza general 56,2 Pobreza extrema 15,7 Nicaragua Pobreza general 45,8 Pobreza extrema 15,1 Panam Pobreza general Pobreza extrema
a/ Cifras preliminares.

20,6 5,7 36,8 15,8 64,8 45,6

18,5 5,1 36,1 14,4 65,3 46,7 36,8 16,6

21,7 5,6 34,6 12,6 64,6 46,2

21,2 5,6 35,2 12,3 63,7 46,0 48,3 17,2

20,2 5,3 30,7 9,6 59,9 40,4 51,0 15,2

16,7 3,3 34,6 10,8 58,2 37,5

17,7 3,5 40,0 12,4 59,2 36,2 32,7 14,4

18,5 4,2 37,8 12,0 58,8 36,4 42,5a/ 14,6a/

21,3 6,0

60,0 39,1

Fuente: Sauma, 2011, con datos de las encuestas de hogares y de condiciones de vida de los pases.

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

147

una de las caractersticas principales de la pobreza, la imposibilidad de satisfacer las necesidades cotidianas bsicas. Existen otras conceptualizaciones de la pobreza que consideran los grados de satisfaccin/insatisfaccin de otras necesidades ms permanentes (como vivienda, salud, educacin). El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam calcul la prevalencia de la pobreza en cuatro pases del Istmo a inicios de la dcada, utilizando el mtodo de necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Adicionalmente, Sauma (2003) estim la pobreza por el mtodo integrado5. En aos recientes, y hasta el 2009, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcul el ndice de pobreza humana (IPH; recuadro 3.4). Al trabajar con estimaciones a nivel nacional, este mtodo arroja resultados diferentes -generalmente menores- a los que se obtendran si la privacin se mide a nivel de hogares. No obstante, el ndice permite aproximar lo sucedido en Centroamrica a lo largo de la primera dcada de este siglo. Para la regin en su conjunto, el IPH pas de un 18,3% de la poblacin en el 2000, a un 14,6% en el 2006, una cada considerable. Si bien las reducciones se dieron en todas las dimensiones del IPH, en algunos pases las carencias siguieron siendo muy elevadas, como la desnutricin infantil en Guatemala y el acceso a fuentes de agua mejorada en varias naciones. A partir del Informe sobre Daollo Humano 2010, el IPH fue sustituido por el ndice de pobreza multidimensional (IPM), que considera las mismas dimensiones (educacin, salud y nivel de vida), pero ampla el nmero de privaciones analizadas (PNUD, 2010). Con respecto a Centroamrica, el informe nicamente incluy estimaciones de pobreza para Honduras, Nicaragua y Guatemala, pues en los dems pases las encuestas disponibles no aportan la informacin requerida. Segn el IPM, la tasa de incidencia de la pobreza -el porcentaje de poblacin que sufre pobreza multidimensional- es de 25,9% en Guatemala, 32,6% en Honduras y 40,7% en Nicaragua6. Cuando estos

RECUADRo 3.4

Los ndices de pobreza humana y de pobreza multidimensional del PNUD

El ndice de pobreza humana (IPH) mide privaciones en tres aspectos bsicos del desarrollo humano: una vida larga y saludable (longevidad), el acceso al conocimiento y un nivel de vida decoroso. En el caso de la longevidad la privacin determinada por la vulnerabilidad a la muerte a una edad relativamente temprana, y se mide por la probabilidad de los recin nacidos de no vivir hasta los 40 aos. En el caso de los conocimientos, la privacin se refleja en la exclusin del mundo de la lectura y las comunicaciones, y se mide por la tasa de analfabetismo de adultos. Por ltimo, la privacin en lo que respecta al nivel de vida se manifiesta en la falta de acceso a servicios bsicos, y se mide por el porcentaje de la poblacin que no utiliza fuentes de abastecimiento de agua potable y el porcentaje de menores de 5 aos de edad con peso insuficiente. El ndice muestra la proporcin de habitantes de un pas que sufre privaciones, y se obtiene como un promedio ponderado de las diferentes variables consideradas. A diferencia del IPH, la medicin del ndice de pobreza multidimensional (IPM) se realiza a partir de microdatos de encuestas de hogares, y la unidad de anlisis es el hogar y sus miembros (las personas se clasifican como pobres o no, dependiendo de la cantidad de privaciones a las que est sometido el hogar del cual forman parte), y no los valores agregados como en el caso del IPH. Adems de la incidencia de la pobreza, el clculo del IPM considera la intensidad o amplitud de esa situacin, expresada como el porcentaje ponderado de las privaciones que sufren las personas. El IPM muestra entonces la proporcin de la poblacin sujeta a pobreza multidimensional (incidencia de la pobreza), ajustada por la intensidad de las privaciones sufridas. El IPM incluye un total de diez variables, para las cuales se definen los respectivos criterios de privacin. En el caso de la educacin son: i) ningn miembro del hogar complet cinco aos de educacin, y ii) por lo menos un nio en edad escolar (hasta el octavo grado) no asiste a la escuela. En salud son: i) al menos un miembro del hogar est desnutrido, y ii) uno o ms nios han muerto. Para nivel de vida son: i) no se tiene electricidad, ii) no se tiene acceso a agua potable, iii) no se tiene acceso a saneamiento adecuado, iv) se usa combustible contaminante (estircol, lea o carbn) para cocinar, v) se tiene una vivienda con piso de tierra, y vi) no se tiene auto, camin o vehculo motorizado similar y se posee solo uno de los siguientes bienes: bicicleta, motocicleta, radio, refrigerador, telfono o televisor.

valores se ajustan por la intensidad de las privaciones, el IPM asume valores de 0,127 en Guatemala, 0,160 en Honduras y 0,211 en Nicaragua. Es importante subrayar que todas las mediciones de la pobreza aproximan la magnitud de ese flagelo, sin que las diferencias en sus resultados signifiquen per se que alguna de ellas es ms precisa que las otras. En cualquier caso, las mediciones reflejan una misma realidad: que la poblacin centroamericana sufre grandes carencias en aspectos bsicos del bienestar,

aunque en los aos previos a la crisis econmica internacional de 2008-2009 se dieron mejoras, esto es, reducciones en los niveles de privacin. Independientemente del mtodo de medicin, las mejoras registradas estn asociadas a mayores niveles de inversin pblica en reas que son determinantes para la ocurrencia o no de privaciones (acceso a la vivienda, construccin de acueductos y dotacin de servicios de saneamiento, as como expansin de la cobertura del sistema educativo y de los servicios de salud,

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

entre otras). Los resultados obtenidos por Centroamrica son consistentes con el aumento en el gasto pblico social que tuvo lugar entre 1990 y 2007 (como se ver ms adelante). Ahora el reto consiste en mantener esa inversin aun cuando la situacin econmica haya cambiado.
Amplias brechas subnacionales en las condiciones de vida de las poblaciones

Cierre de brechas de pobreza entre zonas urbanas y rurales

Desde el Primer Informe Estado de la Regin (1999) se constat la existencia de profundas asimetras subnacionales en todos los pases del Istmo. Aunque esas asimetras son mltiples -por ejemplo, entre los territorios fronterizos y los centrales, entre regiones econmicas entre comunidades indgenas y no indgenas- esta seccin se enfoca en las brechas entre las zonas rurales y urbanas. La comparacin entre ambas constituye un punto de entrada para ilustrar las desigualdades subnacionales en el desarrollo humano de la regin, dada la escasez de estadsticas con ese nivel de desagregacin. En este acpite se confirma que, en promedio, las zonas rurales centroamericanas estn significativamente ms rezagadas que las urbanas en indicadores sociales clave como pobreza, infraestructura y educacin. Sin embargo, para los pases con informacin disponible hay evidencia de que, al menos en el mbito de la pobreza, las distancias se estn cerrando. Adems, existen grandes diferencias entre las mismas zonas rurales en cuanto a sus niveles de desarrollo. En general, hay una asociacin entre el grado de desarrollo humano y la calidad y extensin de la infraestructura vial.

En Centroamrica la pobreza es mayor en las reas rurales. Hacia el 2006, la incidencia de este fenmeno entre la poblacin rural era de 62,6%, frente a 37,4% entre la poblacin urbana; en el caso de la pobreza extrema las cifras eran de 50,8% y 23%, respectivamente (Programa Estado de la Nacin, 2008). Hasta el ao 2008 no se registraban cambios significativos en esta situacin. Aunque el Istmo experimenta una acelerada urbanizacin7, el flagelo de la pobreza rural merece, por su intensidad, especial atencin. Cuando se analiza la evolucin de la pobreza en Costa Rica, El Salvador y Honduras (cuadro 3.14), se observa una disminucin de las brechas territoriales en el perodo 2000-2009. Aunque la pobreza, general y extrema, se redujo tanto en las zonas urbanas como en las rurales, en estas ltimas el descenso es mayor. Aun as, con excepcin de

Costa Rica, las distancias siguen siendo significativas. Lamentablemente no hay informacin similar para Panam, Nicaragua y Guatemala -los dos ltimos, aquejados por una extendida pobreza- que permita conocer si lo visto es o no una tendencia regional. En la regin existen zonas de alta ruralidad que corresponden a los principales polos de rezago de la poblacin (vase las reas sealadas por crculos en el mapa 3.1). Un ejemplo en la zona conformada por el departamento de Gracias a Dios, en Honduras, y el sector ms septentrional de la Regin Autnoma del Atlntico Norte de Nicaragua, reas en las que ms del 75% de la poblacin es rural y donde residen integrantes del grupo tnico misquito a los dos lados de la frontera entre ambos pases. Estimaciones realizadas a partir del Censo de Poblacin y Vivienda 2001 de Honduras revelan que, en promedio, ms del 40% de las viviendas del citado departamento

CUADRo 3.14

centroamrica Incidencia de la pobreza por insuficiencia de ingresos en los hogares, por zona. 2000-2009
2000 Pobreza total Costa Rica Urbana Rural El Salvador Urbana Rural Hondurasa/ Urbana Rural Pobreza extrema Costa Rica Urbana Rural El Salvador Urbana Rural Hondurasa/ Urbana Rural 17,1 25,4 29,8 53,7 4,1 8,8 9,3 27,2 2001 16,9 25,2 31,3 51,6 55,9 71,3 3,9 8,9 10,3 26,1 26,5 61,6 2002 17,3 25,4 29,5 49,2 58,0 71,3 3,5 8,8 10,3 25,0 28,8 61,9 2003 15,4 23,1 30,0 46,2 57,5 72,7 3,3 7,8 9,7 22,1 30,0 62,7 2004 18,9 26,0 29,2 43,7 57,1 71,7 4,0 8,0 8,6 19,3 29,3 62,2 2005 18,7 24,9 30,9 42,5 57,7 69,5 4,5 7,1 9,7 16,9 29,0 62,8 2006 18,3 23,0 27,7 35,8 52,9 66,8 4,3 6,8 8,0 12,2 23,5 56,7 2007 2008 2009 15,7 16,9 18,0 18,3 18,7 19,2 29,8 35,7 33,3 43,8 49,0 46,5 51,0 55,2 52,8 65,2 63,1 64,4 2,6 2,6 3,4 4,2 4,6 5,3 7,9 10,0 9,2 16,3 17,5 17,5 20,4 22,8 20,3 53,9 49,5 52,0

MS INFoRMACIN SoBRE

POBREZA RURAL EN CENTROAMRICA

VASE

a/ Las estimaciones corresponden a mayo. En el ao 2000 no se realizaron estimaciones de la pobreza. Fuente: Encuestas de hogares realizadas por las instituciones de Estadstica de los tres pases.

Programa Estado de la Nacin, 2011, en www.estadonacion.or.cr

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careca de saneamiento bsico y que casi el 75% de la poblacin se encontraba bajo la lnea de pobreza en ese ao. Otros polos importantes de rezago pueden observarse en la zona occidental del Petn, en Guatemala, y en las comarcas Kuna Yala y Ngbe Bugl, en Panam. En esta ltima, por ejemplo, datos del Censo de Poblacin y Vivienda de 2010 indican que, en esa fecha, el analfabetismo en personas mayores de 10 aos era de 30,8% (INEC-Panam, 2010). En Kuna Yala el porcentaje era de 28,3% en el mismo ao. El grupo ms rezagado era el de las mujeres, con tasas de analfabetismo que superaban a las de los hombres en 16 y 18 puntos porcentuales en las comarcas Ngbe Bugl y Kuna Yala, respectivamente. Un mbito en el que tambin pueden apreciarse amplias brechas entre la
MAPA 3.1

poblacin urbana y la rural es el educativo. En Guatemala, en el 2002, cuatro de cada diez residentes del rea rural mayores de 15 aos no saban leer y escribir (grfico 3.7). El porcentaje de analfabetismo rural en ese grupo de edad era ms del doble del reportado para el rea urbana en ese mismo ao. En Panam la asimetra es menor, pero aun as significativa: el analfabetismo en personas mayores de 15 aos de zonas rurales era de 8,1% en 2008, valor que sobrepasaba en ms de seis puntos porcentuales el estimado para zonas urbanas. Es probable que estas diferencias se deban, en parte, a la falta de inversin pblica en la construccin de escuelas en reas rurales y a la desercin temprana de jvenes que se ven obligados a ocuparse en labores agrcolas.

GRFICo 3.7

centroamrica Analfabetismo en personas de 15 aos o ms, segn zona de residencia

Costa Rica (2000) El Salvador (2007) Guatemala (2002) Honduras (2010) Nicaragua (2005) Panam (2008)
0% 10% 20% 30% 40% 50%

Urbano

Rural

Fuente: Rayo, 2011; con datos de los censos de poblacin de cada pas, la Encuesta de Niveles de Vida 2008 de Panam e INE-Honduras, 2010.

centroamrica Municipios rurales con fuerte concentracin de poblacin pobrea/. (proporcin de la poblacin rural con respecto al total de cada municipio)

Baja cobertura y mal estado de la red vial obstaculizan integracin de territorios rurales

a/ La informacin corresponde a Honduras 2002, Nicaragua 2005, Guatemala 2006, Panam 2008, El Salvador y Belice 2009, Costa Rica 2010. Fuente: Bonilla, 2011.

Las bajas coberturas y el mal estado de la red vial aumentan los costos de produccin y limitan la conectividad dentro de los territorios rurales y entre estos y los urbanos. La mayora de los caminos rurales de Centroamrica no llegan hasta las zonas ms pobres y, cuando lo hacen, estn en malas condiciones o solo son transitables en verano. A ello se suma el hecho de que son poco atendidos y sufren un severo abandono por parte las entidades del Gobierno Central y las municipalidades. La situacin se agrava por la gran dispersin de los pueblos rurales de pequea escala, lo que incrementa de manera significativa los costos de construccin y mantenimiento de infraestructura vial, reduciendo a la vez la relacin costo/ beneficio de tales obras. La penetracin de la infraestructura vial es particularmente baja en las reas rurales pobres de Guatemala, Honduras y Nicaragua, sobre todo en el litoral del Caribe (mapa 3.2). En estos territorios las carreteras por lo general estn sin pavimentar y solo son transitables en verano. En Panam, el pas con la infraestructura vial ms

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

desarrollada de todo el Istmo, las provincias con mayor cantidad de municipios rurales tienen hasta el 80% de sus carreteras en revestimiento o tierra (Darin y Veraguas) y este porcentaje llega hasta el 100% en algunas comarcas indgenas, como Kuna Yala y Ngbe Bugl (Alonso, 2011). Como estrategia para la reduccin de la pobreza rural, los gobiernos del Istmo, en conjunto con las principales entidades financieras de la regin, han aumentado la inversin tendiente a mejorar la infraestructura vial de las comunidades rurales aledaas a las vas de comunicacin ms importantes, conscientes de que ello potenciar la competitividad de las actividades ah enclavadas. Por ejemplo, en el 2010 el BID aprob un prstamo de 35 millones de dlares para El Salvador y otro de 15 millones de dlares para Honduras, que tienen como objetivo financiar la rehabilitacin o mejora

de caminos rurales y, de este modo, dinamizar la economa en las zonas involucradas, disminuir los costos de operacin vehicular y los tiempos de transporte, y facilitar el desarrollo productivo y turstico en beneficio de las poblaciones respectivas (Pomareda y Chavarra, 2011). El aprovechamiento de esquemas de financiamiento y construccin de carreteras distintos a la ejecucin directa por parte del Estado (como la concesin) se ha concentrado en las vas nacionales de alto trnsito. En el caso de las carreteras rurales, estos mecanismos no resultan financieramente viables, debido a los plazos de recuperacin de la inversin. En El Salvador, por ejemplo, la distancia promedio entre los hogares de las familias rurales pobres y la carretera pavimentada ms cercana es el doble de la distancia existente entre la carretera y las familias rurales no pobres. Adems, la cobertura de la

red vial en las zonas menos pobres es aproximadamente un 28% mayor que la correspondiente a las zonas ms pobres (Arias, 2011).

MS INFoRMACIN SoBRE

POBREZA RURAL

VASE

Programa Estado de la Nacin, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Persisten fuertes y mltiples rezagos sociales de indgenas, mujeres, jvenes y personas con discapacidad

Durante la primera dcada del siglo XXI en los pases del Istmo no se logr un progreso firme en el cierre de las brechas sociales que afectan a

MAPA 3.2

centroamrica Red vial y pobreza

Fuente: Bonilla, 2011, con base en mediciones de pobreza de los pases, CCAD-SICA y Banco Mundial, 2004.

CAPTULO 3

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las mujeres, los indgenas, los jvenes y las personas con discapacidad. Los avances, que los hay, son puntuales y, con frecuencia, estn ms que compensados por retrocesos o por un estancamiento de las diferencias. Esta valoracin no tiene un carcter definitivo, pues la informacin comparable sobre las poblaciones antes indicadas es escasa y poco sistemtica. Esa escasez refleja el desinters o la incapacidad de los Estados para cumplir con lo ms elemental: saber qu ocurre en temas en los cuales, por lo dems, se han comprometido internacionalmente por medio de tratados y convenciones a eliminar las brechas de equidad.
Sistemticas desventajas de las poblaciones indgenas sin informacin actualizada

Diversos estudios han documentado las precarias condiciones de vida que experimentan las poblaciones indgenas de Centroamrica, sus rezagos en el acceso a servicios de educacin y de salud, as como la falta de proteccin efectiva a sus derechos de propiedad sobre la tierra (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). Es ampliamente reconocido, adems, que esta situacin es la consecuencia de siglos de dominacin, discriminacin y, en algunos casos, persecucin por parte de gobiernos y las lites polticas y econmicas (Yashar, 1998). Pese a esta historia, y a que casi uno de cada seis centroamericanos es indgena, la minora regional ms importante, los datos sobre estas poblaciones son escasos y desactualizados, por lo que no es posible valorar si en la primera dcada del siglo XXI las inequidades que afectan a los indgenas se atenuaron o, por el contrario, se acentuaron. Un ejemplo preocupante del rezago social de las poblaciones indgenas y de la falta de informacin son los datos acerca del logro educativo entre ellas. Se sabe que en todo el Istmo estas comunidades experimentan un mayor analfabetismo, pero la informacin disponible y comparable en algunos casos tiene diez aos o ms de antigedad. Este es el caso de Costa Rica: el Censo del ao 2000 revel que la quinta parte

de los indgenas mayores de 15 aos no saba leer ni escribir, en contraste con menos del 5% entre los no indgenas (cuadro 3.15). En Guatemala, el pas que concentra la mayor poblacin indgena de la regin (cerca del 80%), los datos del 2002 indican que las personas mayores de 15 aos que no saban leer y escribir eran casi la mitad del total de habitantes indgenas. En el ao 2007 se estim que casi un tercio de las y los salvadoreos de origen indgena mayores de 15 aos no saban leer ni escribir, nivel que sobrepasaba en once puntos porcentuales el analfabetismo de la poblacin no indgena de la misma edad. La mayor brecha, sin embargo, fue observada en el ao 2000 en Panam, donde el analfabetismo entre los indgenas del grupo de edad mencionado era casi siete veces superior al de la poblacin no indgena. Las brechas de pobreza forman parte del crculo vicioso en el cual el bajo nivel educativo de esta poblacin disminuye sus probabilidades de tener un empleo bien remunerado. Un caso dramtico es el de Panam, donde casi la totalidad de la poblacin rural ind-

gena encuestada en 2008 (96,3%) viva en condicin de pobreza general. En Guatemala, en 2002 la incidencia de la pobreza entre la poblacin indgena era dos veces mayor que la observada en la poblacin no indgena.
No hay una firme tendencia a la reduccin de brechas por razones de gnero

En los ltimos aos, Centroamrica no mostr una firme tendencia a reducir las diferencias sociales entre hombres y mujeres. En ciertos indicadores laborales tal reduccin s ocurri, pero en otros, como la brecha salarial promedio con respecto a los hombres, las inequidades persistieron. Las buenas noticias son modestas. Durante la primera dcada del siglo XXI, en todos los pases del Istmo aument la participacin laboral de las mujeres (grfico 3.8). Sin embargo, los avances fueron lentos, de entre 1% (Nicaragua) y 5% (Belice y Costa Rica). En consecuencia, el nivel regional de participacin femenina en la fuerza de trabajo era cercano al 40% a la fecha de la medicin ms reciente disponible (2009).

CUADRo 3.15

centroamrica Analfabetismo e incidencia de la pobreza en poblaciones indgenas y no indgenas (porcentajes)

Pas Indgena No indgena

Porcentaje de analfabetismo en personas de 15 aos o msa/ Costa Rica (2000) 20,4 El Salvador (2007) 29,0 Guatemala (2002) 47,7 Honduras (2001) 28,9 Nicaragua (2005) 26,0 Panam (2000) 37,8 Incidencia de la pobreza Guatemala (2006) 74,8 Honduras (2003) 60,4 Nicaragua (2001) 68,4 Panam (2008)b/ 96,3

4,9 18,0 20,4 19,4 20,0 5,5 36,2 34,2 37,5 50,7

a/ Los datos proceden del ltimo censo publicado. b/ Los datos corresponden a los grupos rural indgena y rural no indgena. Fuente: Rayo, 2011; con datos de Celade y Fondo Indgena, 2011; Bastos y Camus, 2004; Encovi 2006 de Guatemala y Encuesta de Niveles de Vida 2008 de Panam.

152

ESTADODELAREGIN

PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

Los datos indican que esta participacin se mantuvo relativamente estable durante el perodo de la crisis econmica internacional (2008-2009). En Costa Rica, El Salvador y Panam, pases con una insercin laboral femenina similar al promedio regional, la incorporacin de las mujeres al mercado laboral fue mayor que la de los hombres en 2009, lo que podra ser indicio del fenmeno del trabajador aadido en tiempos de crisis. Por el contrario, en Nicaragua, la reduccin absoluta que experiment la fuerza de trabajo durante el 2009 se concentr en las mujeres, las cuales se vieron desalentadas para seguir buscando empleo (Trejos, 2011). Un estudio reciente de la Cepal (Montao, 2010) seala que hubo una reduccin significativa de la poblacin femenina sin ingresos propios en las zonas urbanas de Amrica Latina, lo cual es positivo, pues evidencia una mayor independencia econmica. En el perodo 1994-2008 la proporcin de mujeres en esa condicin disminuy de 42,8% a 31,6%. Aunque en Centroamrica tambin se experiment esa tendencia, Panam es el nico pas cuya tasa es similar al promedio latinoamericano (31,8% en el 2009). El resto de la regin est por encima de ese promedio, pues la proporcin de mujeres sin ingresos propios oscila entre 35,2% (El Salvador, 2009) y 41,2% (Guatemala, 2007). En todos los pases, el grupo de mujeres jvenes (de 15 a 24 aos) es el que tiene mayores dificultades en este sentido. Si bien ello podra estar asociado a la maternidad y al aumento en la cantidad de hogares con jefatura femenina, tambin refleja la insuficiencia de mecanismos institucionales y de mercado que permitan a las mujeres combinar la procreacin y el cuido de sus hijos con la generacin de ingresos propios (cuadro 3.16). Menos mujeres sin ingresos propios sugieren una disminucin en la dedicacin exclusiva a las labores domsticas no remuneradas. Pese a ello, en el 2008 poco ms de la mitad (52%) de las mujeres de Amrica Latina y el Caribe trabajaba de esa manera (Cepal, 2010c). En Centroamrica las tareas domsticas y de cuido siguen estando

GRFICo 3.8

centroamrica fuerza de trabajo femenina. Circa 2000 y 2009

45%

40%

35%

30%

2000

2009

2000

2009

2000

2009

2000

2010

2001

2009

2000

2005

2000

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Fuente: Elaboracin propia con datos de los institutos de Estadstica de cada pas.

CUADRo 3.16

centroamrica Poblacin femenina sin ingresos propios por grupos de edad. 2005, 2007 y 2009 (porcentajes)
Grupos de edad Pases y aos Costa Rica 2005 2007 2009 El Salvador 2005 2007 2009 Guatemala 2005 2007 Honduras 2005 2007 Panam 2005 2007 2009 Total 41,3 38,1 37,5 46,3 38,0 35,2 49,1 41,2 44,0 39,9 36,4 34,2 31,8 15 a 24 aos 48,5 40,5 45,5 59,2 55,9 54,7 61,1 51,8 58,1 56,0 49,2 49,3 46,2 25 a 34 aos 35 a 44 aos 39,1 34,3 31,7 41,5 36,4 32,5 47,3 39,4 44,4 38,9 40,0 36,4 34,8 39,5 37,9 34,7 37,4 27,9 27,0 42,9 36,2 38,3 36,0 35,2 30,4 30,0 45 a 59 aos 43,4 41,6 41,3 41,7 33,0 27,7 39,2 34,1 34,2 31,2 30,8 29,3 27,7 60 aos y ms

35,5 36,0 35,2 52,1 35,3 34,4 47,3 36,9 35,0 28,0 27,7 28,5 23,7

Fuente: Sauma, 2011, con datos de la Divisin de Asuntos de Gnero de la Cepal.

2009

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

153

fundamentalmente en manos de las mujeres, quienes las realizan en sus hogares y comunidades en forma no remunerada y sin importar si, adems, tienen o no un empleo remunerado. Es evidente que, a pesar de la creciente participacin femenina en el mercado laboral, la divisin del trabajo entre los gneros ha permanecido inmutable (Commca-SICA, 2010). Aunque en general trabajan ms horas, las mujeres ganan menos que los hombres en puestos de trabajo similares y con condiciones iguales o superiores de calificacin. Durante la primera dcada del presente siglo no existi una tendencia regional a disminuir estas diferencias de ingreso: en Costa Rica no hubo ningn avance, en Nicaragua y Panam las distancias se ampliaron y en El Salvador y Guatemala tendieron a cerrarse (grfico 3.9). Preocupa la situacin de Guatemala debido a que, segn la ltima informacin disponible (2006), el ingreso de las mujeres fue un 34% ms bajo que el de los hombres. En Nicaragua y Costa Rica la brecha es del 20%. El pas con mayor equidad salarial entre gneros es Honduras, donde en 2009 prcticamente haba paridad. Las polticas pblicas son fundamentales para disminuir de manera significativa las diferencias sociales y econmicas entre hombres y mujeres. En este contexto resulta esencial el diseo de estrategias especficas para atender esas diferencias ya que no siempre las polticas universales, son eficaces. De acuerdo con Montao (2010), en Amrica Latina los avances en la ejecucin de polticas sociales no necesariamente han significado una reduccin de las inequidades de gnero y, en algunos casos, pases con niveles de desarrollo medio, como Costa Rica y Chile, muestran tasas muy bajas de participacin laboral femenina, las mayores brechas salariales y una baja presencia de las mujeres en la toma de decisiones8.
Jvenes enfrentan mayor pobreza y ms barreras de ingreso al mercado laboral

GRFICo 3.9

centroamrica Ingreso laboral promedio de las mujeres con respecto al de los hombres. Circa 2002 y 2009
100 90 80 70 60

2002

2009

2001

2009

2002

2006

2002

2007

2001

2005

2002

2009

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Divisin de Asuntos de Gnero de la Cepal.

En Centroamrica el desempleo afecta con mayor intensidad a la fuerza laboral joven. En 2009, en el grupo

de edad de 15 a 24 aos la tasa de desocupacin a nivel regional fue de 10,4%, ms del doble del desempleo total (5,1%). Los pases con mayor desempleo son los que tienen las tasas ms altas de retencin de los jvenes en el sistema educativo (Costa Rica, Panam y El Salvador; Icefi, 2011). La precariedad laboral tambin afecta de manera especial a la poblacin joven. Un estudio realizado por la OIT (2008) encontr que solo uno de cada cuatro jvenes ocupados en 2006 en Centroamrica y Repblica Dominicana tena acceso a la seguridad social en salud y/o pensiones, proporcin que llegaba a menos de uno de cada cinco en Honduras y Nicaragua. Adems, cerca de seis de cada diez jvenes ocupados perciban ingresos inferiores al salario mnimo legal, situacin que en Panam y Repblica Dominicana afectaba a alrededor de siete de cada diez trabajadores. Esta precariedad est altamente asociada a la categora ocupacional, pues seis de cada diez jvenes eran asalariados en microempresas o se desempeaban como trabajadores por cuenta propia, empleados domsticos y familiares auxiliares (tambin conocidos como familiares econmicamente activos no remunerados). En Guatemala y

CUADRo 3.17

centroamrica Porcentaje de personas pobres, segn grupo de edad. 2007 y 2009

Pas Costa Rica (2009) El Salvador (2009) Guatemala (2007) Honduras (2007) Nicaragua (2007) Panam (2009) Total 0 a 14 aos Diferencia 18,9 47,9 54,8 68,9 61,9 25,8 28,2 58,8 65,2 77,3 71,5 37,9 9,3 10,8 10,4 8,4 9,6 12,1

Fuente: Divisin de Desarrollo Social de la Cepal, con la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

Honduras la proporcin se eleva a dos de cada tres jvenes. La menor participacin laboral, unida a la precariedad en los trabajos, podra explicar la mayor incidencia de la pobreza entre la poblacin joven. En los aos 2007 y 2009, el porcentaje de jvenes en esta condicin fue entre 8,4 y 12,1 puntos mayor al promedio general en todos los pases del Istmo (cuadro 3.17).

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ESTADODELAREGIN

PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

En aos recientes, la participacin de los adolescentes en el mercado laboral ha disminuido, en principio una buena noticia (Trejos, 2011). Sin embargo, este grupo sigue teniendo una presencia relativa importante dentro la poblacin econmicamente activa de Nicaragua y El Salvador (cerca del 11%). La crisis econmica internacional no parece haber afectado de modo sustancial la tendencia en la insercin laboral de las y los adolescentes. En el 2009 hubo estancamiento (El Salvador) o una reduccin absoluta (Costa Rica, Nicaragua y Panam) en esta variable. La menor participacin laboral de los ms jvenes obedece a una combinacin de factores de mediano plazo, como la creciente cobertura de la educacin secundaria, con factores coyunturales: el deterioro de las condiciones de trabajo los desincentiva a buscar empleo por primera vez, o los aleja del mercado laboral si han quedado desempleados.
Poblacin con discapacidad ms expuesta a la pobreza

La informacin sobre las personas que viven con alguna discapacidad9 en Centroamrica es heterognea y no est actualizada. Algunas estimaciones sugieren la existencia de 1,6 millones de personas en esta condicin y otras menos conservadoras elevan la cifra a tres millones (Collado, 2007). Instrumentos como las encuestas especiales sobre discapacidad realizadas en algunos pases del Istmo, as como los censos de poblacin, permiten perfilar la situacin de este grupo tradicionalmente rezagado en materia de educacin, pobreza, desempleo y acceso a los servicios pblicos de atencin mdica, vivienda y transporte. En Centroamrica esta poblacin tiende a estar ms expuesta a la pobreza. En Guatemala el 52% de los hogares que incluyen a personas con discapacidad son pobres (INE-Guatemala, 2005). En Honduras, en 2002, el 28,6% de los miembros de este grupo se ubicaba en el quintil de ingreso ms bajo (INE-Honduras, 2002). En Panam, en 2006 se estim que el 17,3% de los hogares con prevalencia de discapacidad tenan una capacidad econmica

muy baja. Esta situacin era ms grave en las reas rurales: el 24% de los hogares en los que vivan personas con discapacidad tenan una capacidad econmica muy baja, casi trece puntos porcentuales menos que lo observado en zonas urbanas (Senadis-Ministerio de la Presidencia de la Repblica de Panam, 2006). En Nicaragua, datos de 2003 indican que el 48% de las personas con esta condicin utilizaba parte o todo su ingreso en la atencin de su discapacidad. En los treinta das anteriores a la encuesta, el 57% haba visto disminuidos sus ingresos debido a su discapacidad, y el 75% pagaba total o parcialmente sus medicinas (INEC-Nicaragua, 2003). De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares 2010, en Costa Rica existen 190.338 personas (4,2% de la poblacin nacional) con al menos una discapacidad. La incidencia de la pobreza es mayor para este grupo (31,5% versus 24%), brecha que tambin se manifiesta en las condiciones de la vivienda, el acceso a activos10 y el nivel educativo. Ello es congruente con la mayor concentracin de esta poblacin en estratos de bajos ingresos: el 42,5% de las personas con discapacidad se ubica en los tres primeros deciles de ingreso (Pacheco, 2011).
Inversin social y polticas de combate a la pobreza

al diseo y ejecucin de las polticas sociales universales (las dirigidas al conjunto de la poblacin). Los pases que tenan dbiles instituciones sociales e incipientes polticas universales, las siguen teniendo. En esta condicin se encuentran las naciones del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). En cambio, a lo largo de la ltima dcada todos los pases han innovado con programas sociales especialmente enfocados a incidir en la reduccin de la pobreza, entre los que destacan las transferencias monetarias condicionadas y las pensiones no contributivas. Desde la publicacin del anterior Informe, en 2008, se han impulsado diversas iniciativas a nivel regional para fortalecer la cooperacin y la coordinacin de acciones entre los pases (recuadro 3.5).
No hay evidencias de recortes recientes en el gasto social

Una inversin social fuerte y sostenida a lo largo del tiempo es una condicin para obtener altos niveles de desarrollo humano. Hasta el ao 2008, el gasto pblico social per cpita aument en todos los pases centroamericanos, en un contexto econmico relativamente favorable. A diferencia de lo ocurrido en otras pocas de crisis, la escasa informacin disponible sugiere que durante la crisis de 2008-2009 los gobiernos no recortaron la inversin social, como medio para equilibrar las finanzas pblicas. La incertidumbre sobre el vigor y alcance de la recuperacin econmica no permite prever si los niveles actuales de inversin social se sostendrn en el futuro. En aos recientes el Istmo registra pocos cambios en lo que concierne

Durante la mayor parte de la primera dcada del siglo XXI, el gasto social creci en toda la regin. Al comparar el nivel de gasto social per cpita de 2000 con el del ao ms reciente para el cual se cuenta con informacin (alrededor del 2008), se observa que el incremento oscil entre 19% y 67% (cuadro 3.18). Nicaragua registra el mayor aumento (66,7% entre 2000 y 2008); le siguen Honduras, Costa Rica, El Salvador y Panam con expansiones cercanas al 40%, y en ltimo lugar se ubica Guatemala, con apenas 19%. En Honduras, Nicaragua y Panam el sector ms favorecido por el aumento de la inversin social fue la educacin (79,2% del incremento total en Honduras, 45,5% en Nicaragua y 33,6% en Panam). En Costa Rica, los sectores de educacin y salud se beneficiaron en forma equitativa de la expansin (35,8% y 32,8%, respectivamente). En Guatemala, vivienda y educacin fueron los ms beneficiados (42,1% y 32,8%, en cada caso), mientras que en El Salvador el 47,7% se destin a seguridad y proteccin social. La expansin del gasto social no vari significativamente las amplias diferencias que en este mbito muestran

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

155

RECUADRo 3.5

La integracin social en Centroamrica

La Secretara de la Integracin Social Centroamericana (Sisca) es el rgano tcnico-administrativo del Subsistema Social del SICA. Su mandato es impulsar la integracin social de la regin, en estrecha coordinacin con los ministros que conforman el Consejo de la Integracin Social Centroamericana (CIS), el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH) y el Consejo del Istmo Centroamericano del Deporte y la Recreacin (Codicader). Adems acta como enlace con las otras secretaras tcnicas que atienden consejos ministeriales del rea social. Desde el 2008, las principales acciones regionales ejecutadas en el marco de la Sisca son:
n Desarrollo e implementacin de ins-

con la que se promueve el enfoque de gestin por resultados. La herramienta est siendo aplicada a los programas Bono 10.000 de Honduras, Red de Oportunidades de Panam y Apoyo Temporal al Ingreso de El Salvador.
n Organizacin de actividades anuales o

tizacin hasta especializaciones tcnicas. Tambin se trabaja en monitoreo y evaluacin de proyectos, manejo de informacin, incidencia poltica y contralora social, entre otras acciones de inclusin social.
n Formulacin de polticas de prevencin

trumentos polticos que contribuyen a armonizar las prioridades y esfuerzos nacionales con las iniciativas regionales en materia social, tales como la Agenda Estratgica Social del SICA y el Fondo Estructural de Cohesin Social, la Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos (ECVAH) y la Agenda de Ordenamiento Territorial del CCVAH, aprobadas a nivel presidencial en 2008, 2009 y 2010, respectivamente. En la actualidad, por instruccin de la Cumbre de Presidentes, se est trabajando en el Plan Regional para la Atencin de la Primera Infancia, en alianza con organismos de cooperacin internacional y fundaciones regionales, y en el Plan Estratgico del Codicader, que promover el deporte como instrumento de poltica social para la prevencin de la violencia.
n Creacin del Observatorio Centroa-

bienales para el dilogo sobre polticas sociales y cooperacin horizontal, entre ellos: el Dilogo Mesoamericano de Polticas Sociales (noviembre de 2009), el Foro de Ordenamiento Territorial Centroamrica y Repblica Dominicana (junio de 2010), la Conferencia Regional sobre Polticas Sociales en Materia de Desarrollo Infantil Temprano (abril de 2010), Modelos de Atencin a la Primera Infancia: Lecciones de Poltica para Centroamrica (diciembre de 2010) y el Dilogo de Alto Nivel sobre Polticas Sociales: hacia la construccin de un instrumento regional de atencin a la primera infancia (abril de 2011). Adems, con el apoyo financiero de la Repblica de Taiwn se cre un fondo para la promocin de la cooperacin horizontal entre los pases centroamericanos en materia social, que facilita la realizacin de pasantas o misiones de intercambio entre representantes de las instituciones que conforman el CIS.
n Diseo de un programa para la presta-

de la violencia juvenil en Belice, Costa Rica, Nicaragua y Panam, y diseo de proyectos para la promocin de ciudades seguras mediante la aplicacin de la prevencin de la violencia a la planificacin urbana, en alianza con ONU Hbitat y el BCIE.
n Ejecucin, con el apoyo de la

Alianza en Energa y Ambiente con Centroamrica, del proyecto Promocin de soluciones energticas sostenibles en el diseo e implementacin de asentamientos humanos centroamericanos, para incluir el criterio de sostenibilidad energtica en los programas de vivienda de inters social. Estas acciones han sido posibles gracias al fortalecimiento institucional de la Sisca y del Subsistema Social del SICA. Tal proceso, a su vez, fue propiciado por varios hechos de trascendental importancia, a saber:
n La firma de un acuerdo mediante el

mericano del Desarrollo Social (Ocades), el cual ha permitido realizar y divulgar al menos diez investigaciones sobre temas como la atencin a la primera infancia, poblaciones mviles, sistemas de proteccin social en el Istmo e impacto de la crisis econmica internacional. Tambin se prepar un compendio de normativas sobre integracin social y desde el 2010 se publica una revista bimestral sobre avances y retos regionales en temas sociales, a la que se suman los boletines que de manera peridica dan a conocer el trabajo del CIS y el CCVAH.
n Diseo de una herramienta de monito-

cin de servicios sociales bsicos (SSB) a poblaciones mviles. Esta iniciativa ha incluido la generacin de conocimiento, la creacin de comisiones binacionales y la promocin de espacios de cooperacin horizontal para avanzar en asuntos como: el desarrollo o fortalecimiento de instrumentos operativos que faciliten la provisin de SSB a trabajadores mviles, especialmente en el rea de salud y proteccin social; el reforzamiento de las instancias encargadas de brindar esos servicios; la concienciacin social sobre los derechos de estas poblaciones, el impulso de polticas nacionales en la materia y la identificacin de problemticas y puntos comunes sobre la movilidad laboral entre los pases de la regin.
n Apoyo a la Red Centroamericana de

cual el Gobierno de El Salvador -pas sede de la Secretara- reconoce el estatus diplomtico de este rgano y le otorga las prerrogativas asociadas, entre otras facilidades para su operacin.
n La ratificacin del Tratado de la

Integracin Social Centroamericana por parte de Belice y el inicio del proceso respectivo en Honduras.
n La conformacin de un equipo tcnico

ms amplio y la realizacin de procesos de planificacin estratgica para la Sisca y el CIS.

n El establecimiento o consolidacin

reo y evaluacin para el fortalecimiento de los programas de proteccin social,

Personas con VIH-SIDA (Redca+) mediante el fortalecimiento de habilidades para la vida y la generacin de capacidades tcnicas y profesionales. Con este objetivo se impulsan actividades de capacitacin de capacitadores en metodologas que promueven la apropiacin de estilos de vida saludables y se otorgan becas para personas que viven con VIH/SIDA, que van desde la alfabe-

de alianzas con gobiernos y organismos internacionales, entre ellos: Gobierno de la Repblica de Taiwn, GIZ, Banco Mundial, BID, Aecid, Unfpa, PNUD, Unicef, Cepal, OIM, ONUHbitat, Aacid, la Alianza en Energa y Ambiente con Centroamrica y UICN.

Fuente: Sisca-SICA, 2011.

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ESTADODELAREGIN

PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

los pases. Costa Rica invierte entre tres y nueve veces ms que las naciones del CA4, en las cuales los bajos niveles de inversin constituyen un serio obstculo para el desarrollo humano y estn asociados a los magros indicadores sociales ya examinados en este captulo. Es probable que la inversin social en Panam sea similar a la costarricense (la cifra indicada en el cuadro 3.18 est subvaluada, por las razones all indicadas), pero la ausencia de datos impide una mejor estimacin. Un indicador de los bajos niveles de gasto pblico en varios pases del Istmo es su comparacin con el gasto social privado. Tngase en cuenta que el gasto pblico se dirige a la mayora de la poblacin centroamericana, mientras que el privado se concentra en el 10% o menos de los habitantes. Se cuenta con informacin para el sector salud. Segn la OPS, en 2007 el gasto privado en salud, como proporcin del PIB, fue el siguiente: Costa Rica 3,2%, El Salvador 4,0%, Guatemala 4,8%, Honduras 2,8%, Nicaragua 4,1% y Panam 2,0% (OPS, 2009). En Costa Rica y Panam, las naciones con los sistemas de seguridad social ms desarrollados, el gasto pblico es sensiblemente ms alto que el privado. En los pases del CA4, el segundo duplica o hasta triplica al primero. La distribucin relativa del gasto pblico social, un indicador de las prioridades estatales, tambin vara significativamente entre los pases. La educacin concentra la mayor parte del gasto, sobre todo en Honduras, con el 64,5%, y en Nicaragua, Panam y Guatemala, con alrededor de un 40% (grfico 3.10). En el caso de Panam, si se considerara la Caja de Seguro Social (CSS), se reducira la importancia relativa del gasto en educacin y aumentara el peso de los rubros de salud y seguridad y proteccin social. En Costa Rica el gasto se distribuye de manera muy equitativa entre educacin, salud y seguridad y proteccin social, en tanto que a vivienda se dedica apenas un 10%. En El Salvador las inversiones en educacin y salud son muy similares. El gasto pblico en vivienda es el menos prioritario en todos los pases, con excepcin de

CUADRo 3.18

centroamrica Gasto pblico social per cpita. 2000 y circa 2008 (dlares del ao 2000 y porcentajes)
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamc/ 2000 703 204 100 108 66 357 Dlares del 2000a/ 2008b/ 1.002 290 119 156 110 491 42,5 42,2 19,0 44,4 66,7 37,5 Porcentaje de variacin

a/ Los datos se refieren al gasto del Gobierno Central, con excepcin de Costa Rica que corresponden al sector pblico total y El Salvador al gobierno general. b/ Para El Salvador y Panam las cifras corresponden al 2007 y para Honduras al 2006. c/ En el caso de Panam, el gasto pblico per cpita sera significativamente mayor si se considerara el resto del sector pblico. Fuente: Sauma, 2011, con datos de Cepalstat.

GRFICo 3.10

centroamrica Composicin del gasto social per cpita promedio. 2000-2008

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Educacina/
a/ Incluye cultura, recreacin y otros. b/ Incluye nutricin y, en algunos casos, saneamiento. c/ Incluye trabajo y asistencia social. d/ Incluye agua, alcantarillado y otros. Fuente: Sauma, 2011, con datos de Cepalstat.

Saludb/

Seguridadc/

Viviendad/

Guatemala, donde esta menor importancia relativa es compartida con los sectores de salud y seguridad y proteccin social (grfico 3.10).

No hay informacin sobre la inversin social pblica consolidada durante la crisis econmica de 2008-2009. Sin embargo, hay datos para dos de los

CAPTULO 3

PANORAMASOCIAL

ESTADODELAREGIN

157

sectores ms importantes, educacin y salud. Sobre esa base es posible afirmar que no hay indicios de recortes significativos de la inversin social, como s ocurri en otros episodios de recesin (cuadro 3.19). Aunque la economa se contrajo en todos los pases -excepto en Panam-, tambin en todos se increment la proporcin del PIB que representan las inversiones en educacin y salud, un hecho que refleja el esfuerzo de los gobiernos por salvaguardar los programas sociales.
Importantes innovaciones en la poltica social selectiva

CUADRo 3.19

centroamrica Gasto pblico en educacin y salud. 2007-2009 (porcentaje del PIB)

Educacin Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2007 6,4 5,2 2,8 2,1 7,1 5,1 3,8 2008 6,5 5,7 2,9 2,0 7,2 5,4 3,9 2009 6,8 6,8 3,6 2,6 5,9 4,0 2007 3,1 5,1 1,7 1,0 2,7 3,8 2,0 Salud 2008 2,9 5,8 1,7 0,9 2,7 3,8 2,2 2009 3,1 6,6 2,0 1,1 4,1 2,4

Durante la ltima dcada los pases centroamericanos introdujeron una importante innovacin en el diseo y ejecucin de las polticas sociales selectivas -aquellas focalizadas en ciertos segmentos de la poblacin-, mediante la puesta en marcha de programas de transferencias monetarias condicionadas y el otorgamiento de pensiones no contributivas a adultos mayores en situaciones de pobreza11. Ambas estrategias reemplazaron a los fondos de inversin social, que fueron la principal lnea de accin de las polticas selectivas durante los aos noventa del siglo pasado. En este tema, la conclusin ms importante del presente del Informe es que las nuevas polticas selectivas son herramientas tiles para atender a poblaciones en condiciones de pobreza y que, hasta el momento, no hay evidencias de que los programas hayan sido penetrados significativamente por redes clientelistas y de corrupcin.
Sin evidencias de clientelismo o corrupcin sistemtica en los programas de transferencias condicionadas

Fuente: Compendio Estadstico, con base en las memorias de los ministerios de Hacienda o Finanzas de los pases.

Luego del xito de los programas Bolsa Escola, de Brasil (que en 2003 pas a ser Bolsa Familia) y Oportunidades, de Mxico, cuyo impactos positivos fueron demostrados por diversas evaluaciones, las transferencias monetarias condicionadas aparecieron como una nueva forma de hacer poltica social en Amrica Latina. En principio estos programas tienen un doble impacto: por una parte, inciden

de manera inmediata sobre los ingresos de las familias pobres beneficiarias, aliviando su situacin; por otra, procuran la ruptura del ciclo de reproduccin intergeneracional de la pobreza, al establecer como condicin para recibir la transferencia el cumplimiento de ciertas responsabilidades o metas en los mbitos de la educacin, la salud y la nutricin, principalmente. Todos los pases centroamericanos han puesto en marcha iniciativas de este tipo, aunque es necesario aclarar que el Programa de Asignacin Familiar de Honduras (PRAF), cuya ejecucin inici en 1990, es antecesor de las experiencias de Brasil y Mxico, que datan de 1995 y 1997, en cada caso (cuadro 3.20). En Costa Rica el programa Avancemos fue creado en 2006, con el objetivo de incentivar la permanencia en el sistema educativo formal, a nivel de enseanza secundaria, de adolescentes miembros de familias en condicin de pobreza (posteriormente el criterio fue ampliado a pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusin social). Consiste en una transferencia monetaria condicionada a la asistencia y aprobacin escolar12. El nmero de beneficiarios ha aumentado con el tiempo, y en 2009 lleg a 150.000. En ese mismo ao su costo total fue de alrededor de 87 millones de dlares

(0,3% del PIB). Aunque la disminucin inmediata de la pobreza por medio de la transferencia no es su objetivo principal 13, una estimacin del impacto del programa considerando la situacin de los hogares con transferencia/sin transferencia muestra que, entre 2007 y 2009, este redujo la pobreza general en cerca de 0,3 puntos porcentuales y la extrema en cerca de 0,2 puntos porcentuales (Programa Estado de la Nacin, 2010). En el Salvador la Red Solidaria surgi en 2005, cuando el Gobierno lanz el Plan Oportunidades, compuesto por varios programas de intervencin social orientados a reducir la pobreza extrema mediante cambios en la economa familiar, el mejoramiento del entorno fsico y el acceso a ms y mejores servicios pblicos. Los componentes del programa fueron: Red Solidaria, Conctate, Joven-Es, Fosalud y Tu-Crdito14. Las transferencias condicionadas se otorgaron dentro del componente Red Solidaria por medio de tres tipos de bonos15, cuyos montos oscilaban entre el 15% y el 18% del salario mnimo rural. Entre 2005 y 2008 estas transferencias beneficiaron a 89.654 familias en 77 de los municipios ms pobres del pas, con una inversin de 22,4 millones de dlares. A partir de junio de 2009,

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PANORAMASOCIAL

CAPTULO 3

CUADRo 3.20

centroamrica Programas de transferencias monetarias condicionadas.

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Programa Inicio Beneficios Transferencia monetaria condicionada familias con poblacin en edad de asistir a la educacin secundaria. Transferencia monetaria condicionada para hogares pobres con nios o mujeres embarazadas. Bono de nutricin, salud y educacin. Transferencia monetaria condicionada. Transferencia monetaria condicionada para hogares pobres con nios y/o mujeres embarazadas. Transferencia monetaria condicionada y bono familiar de alimentos. Corresponsabilidad Asistencia escolar.

Avancemos 2006 Red Solidaria 2005 Mi Familia Progresa 2008 Programa de Asignaciones Familiares 1990 Red de Proteccin Social 2000 Red Oportunidades 2006

Asistencia escolar, chequeos mdicos, vacunas. Capacitacin, gastar dinero en alimentacin. Asistencia escolar, chequeos mdicos, capacitacin. Educacin, salud, en ciertos casos nutricin. Asistencia escolar, chequeos mdicos, vacunas.

Uso de los servicios de educacin y salud.

Fuente: Elaboracin propia con base en Campos, 2011 y Urzar, 2010.

con la llegada del nuevo Gobierno (Funes, 2009-2014), la Red Solidaria pas a llamarse Comunidades Solidarias Rurales (CSR), y adems se cre el programa Comunidades Solidarias Urbanas (CSU), dirigido a familias en asentamientos precarios de 43 municipios urbanos. El Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL) es el organismo ejecutor. No hay informacin sobre el nmero actual de beneficiarios y el costo de las nuevas iniciativas. Las metas del programa CSR para el 2014 son: i) entregar bonos para educacin y salud a 117.900 familias de los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta, ii) lograr que el 80% de los hogares en esos municipios cuente con acceso a agua potable y el 95% con acceso a electricidad, iii) mejorar al menos 20.000 viviendas en los 32 municipios de pobreza extrema severa y iv) beneficiar a 20.000 personas mediante acciones de generacin de ingreso y desarrollo productivo. Un anlisis del programa Red Solidaria (Ifpri y Fusades, 2010) identific impactos positivos en los principales indicadores definidos para la evaluacin16. En 2008 Guatemala cre el programa Mi Familia Progresa, que es coordinado por el Consejo de Cohesin Social

y realiza transferencias monetarias condicionadas a familias en extrema pobreza que tienen nios y nias de hasta 15 aos o madres gestantes. Los beneficiarios reciben dos tipos de bonos mensuales, uno de salud y uno de educacin, por un monto de 150 quetzales (unos 19 dlares) cada uno. Los bonos no son excluyentes entre s, de modo que una familia puede recibir ambos (educacin y salud) o solo el de salud, en caso de que solo tenga nios de 0 a 6 aos o mujeres embarazadas. La ayuda se otorga por familia, independientemente del nmero de nios y nias. Las familias beneficiarias son seleccionadas en los municipios ms pobres del pas y tienen que cumplir con la obligacin de llevar a sus nios y nias a los chequeos mdicos y a las escuelas pblicas de sus comunidades. Entre abril de 2008 y abril de 2010 el programa haba cubierto a 515.900 hogares en 177 municipios de veinte departamentos (439.207 reciban los bonos a inicios del 2010). El costo estimado de esta iniciativa para el 2010 fue cercano a 1.300 millones de quetzales (alrededor de 160 millones de dlares). Honduras tiene, como se dijo, el programa de transferencias condicionadas ms antiguo de Centroamrica. El PRAF fue creado en 1990, para

compensar los efectos del Programa de Reordenamiento Estructural de la Economa. En 1992 el Congreso de la Repblica le dio la categora de entidad permanente. A lo largo del tiempo, su estrategia abandon el nfasis en la compensacin social 17. Hasta el ao 2008 el PRAF contaba con tres modalidades de transferencias monetarias condicionadas: el bono escolar, el bono materno-infantil y el bono nutricional 18. Se debe sealar que la informacin sobre este programa es escueta y difcil de obtener. Una evaluacin realizada por el Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (Ifpri, por su sigla en ingls) comprob algunos resultados positivos del programa, como una reduccin significativa de la desercin escolar entre los beneficiarios (del 7% al 2,4%) y un incremento considerable en el porcentaje de nios y nias con tarjeta de vacunas (entre 4 y 7 puntos porcentuales), as como en el porcentaje que reciba oportunamente su primera dosis contra DPT (entre 7 y 10 puntos porcentuales; Ifpri, 2003). En el 2010 la administracin Lobo (20102014) cre el programa Bono 10.000, que consiste en la entrega de 10.000 lempiras anuales (poco ms de 500 dlares) a hogares en pobreza extrema,

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con la condicin de que cumplan los requisitos de enviar a sus hijos a la escuela y recibir los servicios de atencin en salud y nutricin. A junio de 2010, cerca de 32.000 hogares haban sido beneficiados con este bono, en cuya ejecucin participa el PRAF. En Panam se cre el programa Red de Oportunidades en 2006, con el fin de promover que las familias que se encuentran en situacin de pobreza extrema accedan a los servicios de educacin, salud y nutricin, como una forma de fortalecer sus capacidades y mejorar su calidad de vida 19. La transferencia monetaria consiste en la entrega de 50 balboas mensuales (50 dlares a partir del 2008, pues previamente era de 35 dlares) a las madres de familia, con las siguientes condiciones: i) mantener al da las vacunas de los nios y nias menores de 5 aos, ii) presentarse a las citas de control de embarazo, iii) garantizar la asistencia de los nios y nias a clases, iv) asistir a las reuniones de padres de familia en la escuela, y v) participar en las actividades de capacitacin para el fortalecimiento productivo y la generacin de capital social que ofrecen diversas instituciones. En agosto del 2010 el programa beneficiaba a cerca de 63.000 hogares en todo el pas. Finalmente, en Nicaragua la Red de Proteccin Social fue un programa que se puso en marcha, con un prstamo del BID. Fue diseado en dos etapas, que abarcaran un perodo de cinco aos, iniciando en el 2000 con una fase piloto de tres aos, o Fase I20, que tendra una cobertura de 20.000 hogares y un presupuesto de 11 millones de dlares. Para la Fase II se tena previsto llegar a 16.000 hogares adicionales, con un presupuesto de 22 millones de dlares. Del monto total, el BID financi 29 millones de dlares. Este programa fue el menos desarrollado de la regin y luego de finalizar el apoyo internacional no tuvo continuidad. En otro orden de ideas, a finales de 2010 se realiz un estudio sobre la prevalencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupcin en los programas de transferencias condicionadas en Costa Rica (Avancemos), El Salvador (Red de Oportunidades) y Guatemala (Mi

Familia Progresa). La investigacin utiliz la metodologa de sitios centinela, que permite el anlisis de procesos locales con base en una combinacin de encuestas, grupos focales y entrevistas en profundidad en las comunidades y con expertos. El estudio constat que estos programas tienen una adecuada focalizacin, es decir, que en general las ayudas se estn dando a familias que las necesitan. Aunque hay distorsiones, existe consistencia en el otorgamiento de los beneficios segn niveles socioeconmicos (Campos, 2011). La mayor parte de los hogares que los reciben se encuentra en los rangos ms bajos de ingreso; cuando las familias solicitan la ayuda es ms comn que se les niegue a las

de mayor nivel socioeconmico. Sin embargo, en los tres pases estudiados hay un nmero considerable de personas que requieren este tipo de apoyo y no estn teniendo acceso a l. No se encontraron evidencias de extensas redes de clientelismo y corrupcin en el acceso y la participacin en los programas. En los tres pases analizados, las medidas directas, indirectas y experimentales para cuantificar estos problemas arrojaron niveles de incidencia inferiores a 5%. En este Informe se reportan los resultados de la aplicacin de una metodologa novedosa, la de listas experimentales, diseada para trabajar con temas incmodos. Estos no fueron muy distintos a los obtenidos con las otras medidas (recuadro 3.6).

RECUADRo 3.6

La metodologa de listas experimentales para el estudio de temas complicados

En la investigacin social, la metodologa de listas experimentales se emplea para evitar el sesgo de conveniencia social, un error sistemtico que se da cuando las personas encuestadas temen responder preguntas que les resultan incmodas o inconvenientes por su naturaleza ilegal, religiosa, moral o social. En Centroamrica ha sido aplicada en Nicaragua para el estudio de la compra de votos (Gonzlez-Ocantos et al., 2010). Para el trabajo con esta metodologa se consideran dos grupos: uno experimental y otro de control, cada uno con el 50% de la muestra. Ambos deben responder las mismas preguntas, pero en ciertos temas clave (en el caso del presente Informe, sobre corrupcin, clientelismo y amiguismo en los programas de transferencias condicionadas), cada grupo tiene una batera distinta de posibles respuestas. En la investigacin que aqu se comenta, al grupo experimental se le incluy un tem de respuesta adicional, el cual describa una situacin indeseable referida a clientelismo, amiguismo o corrupcin. Un ejemplo de este tem es: Dijeron que tena que apoyar al gobierno o a un partido a cambio de recibir ayuda. En el otro grupo este tem no se incluy. Las personas encuestadas seleccionaban un nmero de tems, sin mencionar cules se dieron en su hogar. A cada entrevistado se le entregaba una boleta, ya fuera del grupo experimental o del grupo de control. La boleta del primer grupo contena cinco tems y la del segundo cuatro. El encuestador preguntaba: Cuntas de estas situaciones se dieron en su hogar? As las cosas, la prevalencia de los actos indeseables se calculara mediante la sustraccin del promedio del grupo experimental, menos el promedio del grupo de control. Para calcular el porcentaje de hogares donde se present alguna situacin, esa diferencia se multiplic por cien. Luego ese porcentaje fue comparado con los resultados obtenidos. De acuerdo con esta metodologa si se dan prcticas indeseables, el promedio de respuestas del grupo experimental debe ser mayor que el promedio de respuestas del grupo de control. En otras palabras, en presencia de prcticas de corrupcin, clientelismo y amiguismo, la diferencia entre el promedio de respuestas de ambos grupos tendra que ser positiva. Adems, los investigadores realizaron pruebas de significancia estadstica entre las medidas indirectas de control y experimental para cada grupo de anlisis.
Fuente: Campos, 2011, con base en Brenes y Venegas 2010; Gonzlez-Ocantos et al., 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

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La comparacin entre grupos de control y experimentales -ambos con proporciones similares de beneficiarios de los programas de transferencias condicionadas- muestra muy bajos niveles de penetracin de redes de amiguismo, corrupcin y clientelismo en el acceso y disfrute de estos programas, sin que se adviertan diferencias significativas entre pases ni entre grupos (cuadro 3.21).
MS INFoRMACIN SoBRE

CORRUPCIN y CLIENTELISMO
VASE

Unimer, 2010a y 2010b; Brenes y Venegas, 2010 y Campos, 2011 en www.estadonacion.or.cr

no tienen pensin y no pueden trabajar. En aos recientes, los beneficios del RNC se ampliaron de manera considerable: entre mayo de 2006 y enero de 2010 la pensin mnima pas de unos 34 dlares mensuales a alrededor de 140. Adems creci el nmero de beneficiarios, de 73.000 en 2006 a 82.000 en 2009. En ese ltimo ao el costo total del programa fue de aproximadamente 137 millones de dlares, un 0,47% del PIB. Una estimacin del impacto de esta iniciativa, comparando la situacin de los hogares con pensin/sin pensin muestra que, entre 2007 y 2009, el RNC redujo la pobreza general y la extrema en cerca de dos puntos porcentuales en cada caso (Programa Estado de la Nacin, 2010). En El Salvador recientemente se introdujo la pensin bsica universal, como parte del Sistema de Proteccin Social Universal (SPSU), cuyo objetivo central es garantizar a todos los ciudaCUADRo 3.21

danos un piso social bsico que les brinde acceso a servicios bsicos y de salud, nutricin, educacin, seguridad alimentaria, infraestructura comunitaria, generacin de ingreso y proteccin social. La administracin Funes (20092014) cre el programa de pensiones no contributivas, que consiste en la entrega de 50 dlares mensuales a todas las personas de 70 aos cumplidos o ms, de escasos recursos econmicos o que vivan en situacin de abandono, que no reciban otro tipo de pensin (propia o heredada) y que residan en cualquiera de los municipios catalogados en pobreza extrema severa. A finales del 2009 haba 3.657 adultos mayores beneficiarios del programa, residentes en diecisis municipios. La meta para el 2014 es tener una cobertura de 37.000 personas. En Guatemala el Programa de aporte econmico del adulto mayor fue creado por ley en 2006 y est dirigido a todas las personas guatemaltecas

Impulso a las pensiones no contributivas para adultos mayores pobres

centroamrica Incidencia del clientelismo, el amiguismo y la corrupcin en programas de transferencias en municipios seleccionados de tres pases. 2010 (porcentajes)
Grupo de controla/ Distorsiones en el acceso Clientelismo Costa Rica El Salvador Guatemala Corrupcin Costa Rica El Salvador Guatemala Amiguismo Costa Rica El Salvador Guatemala Distorsiones en el disfrute Clientelismo Costa Rica El Salvador Guatemala Corrupcin Costa Rica El Salvador Guatemala 2,5 2,6 1,9 2,2 2,7 1,9 2,1 3,5 2,1 1,8 2,9 1,6 1,2 2,0 1,5 Grupo experimental

Las pensiones no contributivas estn orientadas a una poblacin adulta mayor que, sin este tipo de ayuda, no tendra ingreso alguno para sobrevivir. Esta es una importante herramienta de poltica pblica en una regin como la centroamericana, donde existen altos niveles de pobreza. En la actualidad solo Nicaragua carece de un programa especfico de este tipo, aunque hay grandes diferencias entre pases en la cobertura y beneficios de las pensiones no contributivas, los cuales son mucho ms amplios en Costa Rica que en el resto de la regin. En este mbito, el principal reto para el Istmo es mantener estos programas en contextos de bajo crecimiento econmico y restriccin fiscal. En Costa Rica el programa se denomina rgimen no contributivo de pensiones (RNC) y es administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Est dirigido a personas adultas mayores en situacin de pobreza que no cotizaron para un rgimen de pensiones contributivo, aunque tambin cubre a personas con discapacidad que

2,4 2,7 1,8 2,2 2,6 1,8 2,2 3,6 2,0

1,7 2,9 1,6 1,2 2,0 1,5

a/ La boleta aplicada a este grupo contiene un tem menos en las preguntas consideradas, respecto al grupo experimental. Fuente: Campos, 2011, con datos de Brenes y Venegas, 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

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de origen, de 65 aos de edad y ms, que estn en pobreza extrema, segn lo demuestre un estudio socioeconmico realizado por un trabajador o trabajadora social. El monto del aporte econmico es igual al 40% del salario mnimo establecido para los trabajadores del sector agrcola. El programa es financiado por el Gobierno y ejecutado por el Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Su implementacin ha estado llena de tropiezos, especialmente por el tema presupuestario. La nica informacin oficial obtenida sobre los resultados de esta iniciativa reporta 79.108 beneficiarios al mes de abril de 2009.

En Honduras el programa no contributivo, o bono de la tercera edad, es un poco ms antiguo que en El Salvador. Lo ejecuta el Programa de Asignacin Familiar (PRAF), inici en octubre de 1993 y consiste en un bono mensual de 50 lempiras (cerca de 3 dlares). Beneficia a mujeres y hombres mayores de 60 aos que se encuentran en situacin de extrema pobreza (con ingresos mensuales menores a 400 lempiras y con al menos tres necesidades bsicas insatisfechas). No fue posible obtener informacin actualizada sobre el nmero de beneficiarios, ni el costo del programa.

En Panam el gobierno del presidente Martinelli estableci el programa 100 a los 70, que consiste en la entrega de 100 balboas (100 dlares) mensuales a las personas de 70 y ms aos de edad sin jubilacin ni pensin. La iniciativa est a cargo del Ministerio de Desarrollo Social. En el 2010 se modificaron los criterios de seleccin de beneficiarios, incluyendo la condicin de que la persona est en situacin de pobreza, pobreza extrema, vulnerabilidad o riesgo social. A mediados del 2010 se estimaba que el programa beneficiaba a 83.000 adultos mayores, con un costo mensual de 8,3 millones dlares.

NOTAS
1 Sin embargo, no todos los sectores se veran afectados. El aumento en los precios internacionales de alimentos que se producen en los pases centroamericanos beneficia a los productores locales. 2 La relevancia se refiere a que los planes de estudio consideren las necesidades de desarrollo de las personas y las sociedades, y la pertinencia a que los aprendizajes sean significativos dentro del contexto social y cultural. 3 En el aporte especial del captulo 4 se analiza con mayor detalle este tema. 4 En el 2009 hubo una reduccin en el costo de esa canasta en el rea rural, de 29,1 a 27,9 dlares (en el rea urbana la reduccin fue muy pequea, de 44,8 a 44,3 dlares). 5 El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) o carencias crticas es una medicin alternativa de la pobreza. Consiste bsicamente en definir un conjunto de necesidades bsicas y sus criterios de satisfaccin/ insatisfaccin, e identificar el nmero de hogares con esos tipos de carencias. En el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003) se presentaron estimaciones de la pobreza por este mtodo para aos cercanos al 2000 en cuatro pases (Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Las necesidades bsicas consideradas fueron: vivienda -en dos dimensiones, el estado de la misma y el hacinamiento-, los servicios bsicos de agua potable y saneamiento, y la asistencia escolar. El resultado de esta medicin fue que la mayora de la poblacin del Istmo viva sin tener cubiertas estas necesidades. En otro estudio, Sauma (2003) realiz una estimacin comparable para seis pases de la regin, incluyendo las mismas necesidades bsicas antes mencionadas y utilizando datos del ao 2000 o cercanos. Concluy que el 52,3% de los hogares centroamericanos tena en ese momento al menos una carencia crtica (25% una, 15,5% dos y 11,7% tres o ms). Al igual que con otros indicadores sociales, se observaron notables diferencias entre pases: Nicaragua en un extremo con el 74,3% de los hogares con al menos una carencia, y Costa Rica en el otro, con 14,9%. El mismo autor combin las estimaciones de pobreza por insuficiencia de ingresos con las de carencias crticas, para obtener la denominada medicin integrada de la pobreza (MIP). Segn sta, alrededor del ao 2000 el 66,3% de los hogares centroamericanos se encontraba en situacin de pobreza. Esta poblacin poda clasificarse en tres grupos: un 14,9% con pobreza reciente (solo por insuficiencia de ingresos), un 17,4% con pobreza inercial (solo por NBI) y un 34,9% con pobreza crnica, esto es, que presentaban simultneamente insuficiencia de ingresos y carencias crticas. 6 Los resultados sobre incidencia de la pobreza para estos pases son idnticos a los obtenidos por Alkire y Santos (2010). 7 Segn estimaciones del Celade, la poblacin urbana centroamericana aument de 50,7% en el ao 2000 a 58,6% en el 2010 (Celade-Cepal, 2010). 8 En el 2008, la tasa de participacin econmica femenina era de 45% en Chile y de 50% en Costa Rica, mientras que en Per y Paraguay era de 62% y 57%, respectivamente. El desempleo urbano femenino era de 16% en Costa Rica y de 9,5% en Chile, frente a 3,1% en Guatemala y 3,5% en Mxico. 9 Las personas con discapacidad tienen impedimentos fsicos, mentales o sensoriales y tienen poco acceso a las instituciones sociales (Banco Mundial, 2005). 10 Se refiere al acceso a vivienda, vehculo, electrodomsticos. 11 La reduccin de la pobreza es un objetivo que se logra de manera gradual y en diferentes plazos. La experiencia internacional muestra que es necesaria una combinacin de buen desempeo econmico y ejecucin de programas tpicamente sociales. El buen desempeo econmico alude a elevados y sostenidos niveles de crecimiento de la produccin, del empleo (principalmente de empleos de calidad) y de los ingresos laborales. Los programas sociales refieren a la ejecucin de amplias intervenciones pblicas en educacin, salud, agua potable, vivienda, pensiones. Estos programas pueden ser de carcter universal (dirigidos a toda la poblacin) o selectivos (dirigidos a ciertos segmentos sociales previamente escogidos). Cuando se hace referencia a programas de combate a la pobreza, por lo general -y el presente Informe no es la excepcin-, se consideran aquellos especialmente diseados para atender a la poblacin en situacin de pobreza en el corto plazo, selectivos y con un nfasis asistencial. Estos programas estn dirigidos a familias especficas o comunidades y brindan desde dinero en efectivo o alimentos, pasando por servicios (educacin, salud, etc.), hasta obras de infraestructura, como viviendas o acueductos. 12 En un inicio se previeron otras condicionalidades, pero no se han llegado a implementar. Los montos de la transferencia son crecientes conforme avanza el grado escolar, y se han mantenido invariables desde el arranque del programa (desde aproximadamente treinta dlares mensuales en sptimo grado, hasta noventa dlares en undcimo). 13 El objetivo principal de Avancemos es la reduccin de la pobreza de los jvenes a futuro, previendo que puedan obtener mayores ingresos laborales gracias a su mayor nivel educativo. 14 La Red Solidaria tena tres componentes: i) la red solidaria para las familias, que se encargaba especficamente de la transferencia monetaria condicionada, ii) la red de servicios bsicos, que promova mejoras en ese mbito, y iii) la red de sostenibilidad a la familia, orientada a la promocin y el financiamiento de proyectos productivos y de microcrdito, como herramientas para apoyar a pequeos agricultores. El Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local (FISDL) estuvo a cargo de la ejecucin del programa. La transferencia monetaria corresponda al Bono para la salud y la educacin, que se entregaba a familias de los municipios catalogados en pobreza extrema severa y alta. La condicionalidad consista en la asistencia escolar de los nios y nias en edad de hacerlo (hasta sexto grado), y el control nutricional y de salud de infantes ms pequeos y sus madres. Tambin se exiga la participacin en cursos de capacitacin y en actividades de desarrollo comunitario. 15 El tipo 1, bono de salud, era de quince dlares mensuales para familias con nios menores de 5 aos o mujeres embarazadas. El tipo 2, bono de educacin y salud, era de veinte dlares mensuales para familias con nios menores

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NOTAS

de 5 aos, mujeres embarazadas y nios menores en edad escolar (menores de 15 aos que no hubieran cursado el sexto grado). El tipo 3, bono de educacin, era de quince dlares mensuales, para familias con nios en edad escolar (menores de 15 aos y que no hubieran cursado el sexto grado). 16 Entre los beneficiarios del programa, la tasa de repeticin en primer grado se redujo en 5,3 puntos porcentuales y la matrcula de los nios y nias de entre 7 y 12 aos aument en 4 puntos porcentuales, principalmente porque el programa logr que estos entraran a la escuela en las edades prescritas. El programa contribuy a una reduccin de 4 puntos porcentuales en la prevalencia de diarrea entre los nios y nias menores de 5 aos y a un incremento de 13,1 puntos porcentuales en la proporcin de partos atendidos por personal calificado. 17 El programa ha contado con financiamiento externo en diversas oportunidades, principalmente del BID, y ha sufrido modificaciones en su conceptualizacin. Por ejemplo, en 1998 pas de ser un programa de compensacin social, a uno de promocin del capital humano. 18 El bono escolar inici en 1990 y consiste en la entrega mensual de cincuenta lempiras (cerca de tres dlares) durante diez meses del ao lectivo, a tres nios como mximo por hogar, que estn matriculados en las

escuelas oficiales del pas de primero a cuarto grados (este ltimo a partir de 1998, pues antes era hasta tercero), todo condicionado a la asistencia a la escuela. El bono materno-infantil inici en 1991 y consiste en la entrega mensual de cincuenta lempiras (cerca de tres dlares) durante los doce meses del ao, para beneficiar a la poblacin infantil menor de 5 aos, nias y nios discapacitados hasta la edad de 12 aos y mujeres embarazadas y en perodo de lactancia. Cada familia puede recibir hasta tres bonos. La condicionalidad es la visita regular a los centros de salud. El bono nutricional inici en 1998, y consiste en la transferencia mensual de 55 lempiras (poco ms de tres dlares) durante doce meses, a hogares con nios menores de 5 aos y en riesgo de desnutricin. Se permiten hasta dos bonos por hogar. No fue posible obtener informacin actualizada sobre el nmero de beneficiarios, ni el costo de este programa. 19 La Red de Oportunidades tiene cuatro componentes de intervencin: i) la transferencia monetaria condicionada, ii) la oferta de servicios, iii) el acompaamiento familiar (capacitacin, orientacin y supervisin para asegurar la efectividad del programa), iv) infraestructura territorial (fortalecimiento de la infraestructura bsica, como acueductos, saneamiento, alumbrado, electrificacin y caminos y vas de acceso).

20 Para la fase piloto se seleccionaron al azar veintiuna comarcas de los departamentos de Madriz y Matagalpa. En el 2003 inici la Fase II, prevista para ejecutarse en tres aos (hasta 2006). Entre los beneficios que se otorgaban estaba el bono escolar, de hasta noventa dlares anuales, que se entregaba a las familias que tuvieran al menos un hijo de entre 7 y 13 aos de edad matriculado entre primero y cuarto grados. Tambin exista el bono de seguridad alimentaria, por 207 dlares durante la Fase I. En la Fase II los beneficios en este rubro fueron, por familia: primer ao, 168 dlares; segundo ao, 145 dlares; tercer ao, 126 dlares. Asimismo, el programa inclua bonos para la oferta de servicios, que se entregaban a la escuela para incentivar al maestro y comprar materiales educativos, as como los proveedores de servicios de salud y capacitacin. Las corresponsabilidades de las familias eran: i) asistir cada dos meses a los talleres de educacin en salud, ii) llevar a los nios y nias menores de 5 aos a las citas de salud preventiva, iii) asegurar la matrcula y el 85% de asistencia escolar de los nios y nias de entre 7 y 13 aos de edad que an no terminaban el cuarto grado y iv) entregar a la escuela la transferencia destinada al docente.

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Panorama econmico

INDICE
Hallazgos relevantes Valoraciones anteriores Valoracin general Introduccin Oportunidades Desempeo de la regin estrechamente vinculado a la economa internacional Exportaciones, remesas e inversin extranjera directa determinaron el desempeo econmico de la regin Sectores de servicios registran mejores resultados Importaciones con mayor variabilidad durante los ciclos econmicos Exportaciones regulares con mejor desempeo que las de regmenes especiales Exportaciones intrarregionales crecen ms que las extrarregionales Mejor desempeo de las exportaciones amparadas a TLC Turismo experiment fuerte contraccin Contraccin en los flujos de remesas implic riesgos para la estabilidad Flujos de capitales privados responden tambin a ciclos de la economa internacional Transmisin gradual de la crisis al mercado laboral Estabilidad y solvencia Estabilidad y solvencia afectadas ms por factores exgenos que por polticas internas Contraccin econmica erosiona situacin fiscal Gobiernos favorecen el gasto corriente, mientras la inversin pblica se estanca Ingresos tributarios son impactados por los ciclos econmicos; impuesto sobre las ventas es el ms afectado Deuda pblica de la regin ha disminuido, pero el futuro no garantiza esa tendencia

PREGUNTA GENERADORA Cules son las oportunidades que generaron los mercados interno y externo para potenciar el bienestar de la poblacin centroamericana?
La insercin en la economa mundial le permiti a Centroamrica impulsar su crecimiento y ampliar las oportunidades para sus habitantes. En los ltimos aos esa apuesta evidenci su potencial, pero tambin sus limitaciones. Los altos niveles de crecimiento econmico alcanzados en el perodo 2004-2007, en algunos pases los mayores en seis dcadas, no lograron traducirse en niveles proporcionales de progreso social y se revirtieron rpidamente, debido a la fuerte contraccin econmica de los aos 2008-2009. Estos resultados confirman la persistente desigualdad que tiende a concentrar las oportunidades productivas y los ingresos en pocos segmentos de poblacin. Una mayor integracin a la economa mundial le permiti a la regin diversificar su base productiva, pero tambin la hizo ms sensible a los ciclos adversos de los mercados internacionales. Las polticas pblicas han evidenciado poco margen de maniobra para mitigar los shocks externos y limitadas capacidades endgenas para generar oportunidades basadas en la productividad y la innovacin. Ante la necesidad de mitigar los efectos adversos de la crisis, los gobiernos del rea optaron por aplicar polticas de gasto expansivas. Este hecho, unido a la fuerte cada de los ingresos tributarios ocasionada por la contraccin econmica, hizo que a partir del 2009 comenzaran a resurgir las presiones fiscales. Ello ampli las brechas en este mbito y revirti la tendencia a la baja que venan mostrando los pases en la reduccin del dficit fiscal y la deuda pblica. La estabilidad continu erosionndose en la segunda mitad del 2010, debido a nuevas alzas en los precios internacionales del petrleo y los alimentos, lo que podra implicar un retroceso en el histrico descenso de los desequilibrios externos y la inflacin registrado en el 2009.

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HALLAZGOS RELEVANTES
>> Entre 2004 y 2007 el ritmo de crecimiento de la regin super en cerca del 50% el promedio de la dcada. Sin embargo, la contraccin econmica internacional (2008-2009) hizo que la produccin cayera un 0,5% a nivel regional. >> Las economas centroamericanas se contrajeron en el 2009, con excepcin de Panam (2,4%) y Guatemala (0,6%). En estos dos pases la demanda interna ayud a mitigar la crisis. En Panam las inversiones en el Canal sirvieron como contrapeso. >> La economa de El Salvador fue la ms afectada por la crisis (-3,5%), tanto en extensin como en profundidad. Este pas entr en la fase recesiva ms temprano que las dems naciones y se mantuvo en esa condicin por ms tiempo. >> Los factores determinantes del auge econmico fueron tambin los factores de transmisin de la crisis. En los aos 2008 y 2009 los flujos de capitales privados cayeron un 21,4%, las remesas un 2,4% y las exportaciones de bienes un 1,5%, en tanto que el turismo no creci (tan solo se increment en 0,3%). >> El sector de la construccin fue el que ms se contrajo en el 2009 (7,3%). >> Los servicios privados, particularmente los financieros, el transporte, las comunicaciones y los servicios empresariales, mostraron la mayor tasa de expansin real durante el perodo 2004-2007. Con la crisis este sector sufri una importante desaceleracin, pero registr cifras positivas de crecimiento. >> El 75% de las remesas que reciben los pases centroamericanos se orienta al gasto en bienes y servicios; estos recursos impulsaron el consumo privado, principalmente en El Salvador y Honduras, entre 2004 y 2007. >> En todos los pases, salvo Nicaragua, la demanda del Gobierno mostr una aceleracin importante en el 2009 (alrededor del 6% en Honduras y Costa Rica, y 8,8% en Guatemala), lo que contribuy a mitigar los impactos de la crisis. >> El ciclo econmico internacional afect ms las importaciones que las exportaciones. En el perodo 2004-2007 las compras de la regin en el exterior crecieron ms que sus ventas. En el 2009 las primeras cayeron un 24,1% y las segundas un 11,8%. >> Las exportaciones intrarregionales registraron un mejor desempeo que las extrarregionales durante la ltima dcada. Las primeras crecieron un 8,5% mientras que las segundas lo hicieron en 5,3%. Este dinamismo fue impulsado sobre todo por Guatemala, Honduras y Nicaragua. >> El mayor impacto de la contraccin econmica sobre el mercado de trabajo se produjo en el ao 2009, cuando se observaron ms claramente sus efectos en la ocupacin y el desempleo. >> La tasa de ocupacin se redujo en todos los pases en el 2009, con excepcin de Honduras y la regin en su conjunto. El desempleo se expandi en todo el Istmo, incluso en Honduras. >> La fase recesiva tambin estuvo marcada por la volatilidad en los precios internacionales del petrleo y los alimentos. Las fuertes alzas del 2008 elevaron la inflacin, deterioraron los trminos de intercambio y exacerbaron los desequilibrios de la cuenta corriente, proceso que se revirti en el 2009. >> En el perodo 2004-2007 los desequilibrios fiscales de la regin disminuyeron en una proporcin equivalente al 2,8% del PIB. Con la crisis este resultado se revirti: el dficit fiscal se increment en un 2,8% del PIB en los aos 2008 y 2009. Casi la mitad (49%) del aumento registrado en el 2009 fue generado por un mayor gasto pblico. >> Con excepcin de Belice y Nicaragua, ningn pas del rea tiene una carga tributaria superior al 15% del PIB. Los ingresos tributarios de la regin tuvieron un comportamiento expansivo en el perodo 2004-2007 (1,8% del PIB), para luego contraerse en 2008 y 2009 (1,3% del PIB), especialmente en el ltimo ao. >> La deuda pblica de Centroamrica disminuy un 17,5% del PIB en el perodo 2004-2007, como resultado de una significativa contraccin (15% del PIB) de la deuda pblica externa. Sin embargo, esa tendencia se comenz a revertir a partir de 2009.

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VALORACIN GENERAL
Hace ms de dos dcadas Centroamrica decidi profundizar su insercin en la economa mundial como medio para impulsar su crecimiento y ampliar las oportunidades para su poblacin. Durante los ltimos aos esta apuesta evidenci su potencial, pero tambin sus limitaciones. Los altos niveles de crecimiento econmico alcanzados en el perodo 2004-2007, en algunos pases los mayores desde la dcada de los aos sesenta, no lograron traducirse en niveles proporcionales de progreso social y se revirtieron rpidamente, debido a la fuerte contraccin econmica internacional de los aos 2007-2010. Estos resultados confirman la persistente desigualdad que tiende a concentrar las oportunidades productivas y los ingresos en pocos segmentos de poblacin. Una mayor integracin a la economa mundial le ha permitido a Centroamrica diversificar su base productiva y, de esta forma, ampliar las oportunidades de crecimiento y empleo. Sin embargo, tambin la ha hecho ms sensible a los ciclos adversos de los mercados internacionales. Las polticas pblicas internas han evidenciado poco margen de maniobra para mitigar los shocks externos y limitadas capacidades endgenas para generar oportunidades basadas en la productividad y la innovacin, tal como sucedi en el ciclo econmico 2000-2009. En el ciclo ms reciente de expansin de la economa centroamericana (20042007), el creciente ingreso de capitales privados internacionales, el dinamismo de las exportaciones y el turismo, as como mayores flujos de remesas, propiciaron la ampliacin de las oportunidades para la poblacin, puesto que se aceleraron el crecimiento, la produccin y el empleo. No obstante, la crisis financiera internacional de 2008-2009 erosion esas oportunidades e impact principalmente a los pases con menor ingreso per cpita, debido a su mayor dependencia de las exportaciones de bajo valor agregado y de las remesas. La reduccin de estas ltimas deterior el ingreso disponible para el consumo y la demanda interna, sobre todo en El Salvador y Honduras, situacin a la que tambin contribuy la menor disponibilidad de crdito por la cada en los flujos de capitales financieros. Durante el perodo de bonanza las economas con una base productiva ms amplia y moderna fueron las ms beneficiadas, en particular Costa Rica y Panam. Pese a la mejora en los ingresos tributarios que gener la fase econmica expansiva, ello no se tradujo en una mayor inversin pblica, excepto en Panam, lo que constituye uno de los principales obstculos para la competitividad de la regin. Tal como fue documentado en el Informe Estado de la Regin (2008), niveles significativos de inversin pblica en infraestructura y social (especialmente en educacin y salud) resultaron factores clave para impulsar el desarrollo en varias economas que, como las centroamericanas, son pequeas, abiertas y han puesto en marcha programas de promocin de exportaciones y atraccin de inversin extranjera. La fuerte contraccin que registraron los precios internacionales del petrleo y los alimentos durante el 2009, junto con la menor demanda de bienes importados, hizo que los desequilibrios externos y la inflacin se redujeran a niveles histricos en la regin. En ese ao, si bien la crisis deterior las oportunidades de crecimiento y empleo, los pases del Istmo experimentaron una notable mejora en su estabilidad y en los trminos de intercambio, as como un aumento de sus ingresos. Sin embargo, dado que estos resultados se debieron a factores exgenos y transitorios, ms que a polticas endgenas, su sostenibilidad es dbil. De hecho, a partir de la segunda mitad del 2010 los avances mencionados se comenzaron a revertir, ante el alza en los precios del crudo y los alimentos. El bajo crecimiento previsto para la economa mundial, los riesgos latentes de una fuerte alza en los precios internacionales del petrleo y los alimentos, as como las presiones fiscales antes indicadas, plantean importantes retos para la mayora de los pases de la regin. En la dcada que se inicia, Centroamrica enfrenta la necesidad de desarrollar polticas pblicas que promuevan la competitividad y la innovacin, a partir de una mayor inversin en educacin e infraestructura, a fin de aumentar sus capacidades internas para generar oportunidades de crecimiento y empleo, sin descuidar su estabilidad y solvencia econmicas.

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VALORACIONES ANTERIORES
Valoracin 1999 Despus de varias dcadas, Centroamrica logr retomar la senda del crecimiento econmico, como resultado del cese de los conflictos armados y la aplicacin de estrategias de apertura comercial y modernizacin de los sectores productivos. Esos procesos han impulsado reformas jurdicas e institucionales que han favorecido las inversiones intrarregionales en diversos sectores econmicos, as como el surgimiento de empresas centroamericanas transnacionales y multinacionales. Valoracin 2003 La estabilidad macroeconmica es el principal logro econmico regional. El crecimiento econmico reciente es modesto, desarticulado, voltil en su conjunto y muy diverso en su composicin. Es menor que el ocurrido a inicios de la dcada de los noventa y que el prevaleciente en la poca anterior a las guerras. Est concentrado en las reas ms dinmicas de la economa centroamericana: turismo, zonas francas y otras exportaciones no tradicionales, y tiene encadenamientos dbiles con las actividades productivas que mayor empleo generan en la regin, como las exportaciones tradicionales, la pequea y mediana empresa y el mundo campesino. El estilo de desarrollo hacia afuera, centrado en la apertura comercial, ha generado pocos rditos sociales. Los beneficios que pueda derivar la poblacin del crecimiento econmico dependen de los avances que puedan lograr los pases en la disminucin de la fuerte inequidad imperante en la regin. Valoracin 2008 En el perodo 2003-2007, el crecimiento econmico de los pases y del Istmo fue el mejor desde la dcada de los sesenta y represent la mayor tasa promedio de Centroamrica en el largo plazo. Este perodo coincide con una era de fuerte expansin de la economa de los Estados Unidos. Sin embargo, este crecimiento ha sido, cuando menos, elusivo para la regin en su conjunto. En comparacin con otros pases del mundo, que tambin han experimentado procesos de apertura y promocin de exportaciones, las naciones del Istmo han mostrado menos capacidad para sacarle el jugo al dinamismo exportador y traducirlo en tasas de crecimiento ms altas y sostenidas, como va para mejorar el bienestar social de sus poblaciones. La inflacin y las tasas de inters disminuyeron en relacin con la dcada anterior, y permitieron mejorar significativamente el clima de negocios en toda la regin. Sin embargo, los abruptos incrementos en los precios internacionales del petrleo y los alimentos en los ltimos meses del 2008 han generado fuertes y preocupantes presiones inflacionarias. Aunque las remesas financian la estabilidad, no son una fuente generadora de altos y sostenidos niveles de crecimiento. Los ingresos tributarios aumentaron en todo el Istmo con el auge econmico, pero se encuentran lejos de los niveles requeridos para financiar de manera sostenida el desarrollo.

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bORRADOR DEL CAPTULO Julio Rosales n Costa Rica EDICIN FINAL Alberto Mora n Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Amrica Central: principales rasgos y tendencias del desempeo fiscal en la ltima dcada y Amrica Central: principales rasgos y tendencias del desempeo productivo y del sector externo en la ltima dcada Julio Rosales n Costa Rica REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Nstor Avendao n Nicaragua Miguel Gutirrez n Costa Rica Karla Meneses n Costa Rica Pablo Rodas n Honduras AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Sandra Samuelito de Cepal por el suministro de informacin ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

ASISTENTES DE INVESTIGACIN Amanda Chaves y Karen Chacn, con apoyo de Fraya Corrales y Antonella Mazzei

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Antonella Mazzei y Natalia Morales

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L O

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Introduccin

Oportunidades

Desde la perspectiva del desarrollo humano sostenible, el crecimiento econmico es un factor necesario, pero no suficiente, para crear oportunidades productivas y de progreso social. Este captulo analiza las principales tendencias que caracterizaron el desempeo econmico de Centroamrica durante la ltima dcada (2000-2010), a la luz de las principales dinmicas de los mercados interno e internacional. Esas dinmicas fueron determinadas por factores como los flujos de inversin y comercio, la formacin de recursos humanos y los cambios tecnolgicos y en la productividad, entre otros, los cuales resultaron en la generacin de empleo e ingresos. La estabilidad, condicin indispensable para el crecimiento econmico, se analiza teniendo como umbral de referencia bajos desequilibrios internos (dficit fiscal e inflacin) y externos (cuenta corriente de bienes y servicios y cuenta de capital). Para ofrecer un panorama ms claro del desempeo econmico de la regin y su evolucin durante la crisis internacional, se distinguen dos perodos: el expansivo (2004-2007) y el contractivo (2008-2009). Sin embargo, las tendencias generales y los impactos econmicos y sociales que generaron estos fenmenos se analizan con mayor profundidad en el aporte al final de este captulo.

Una mayor integracin a la economa mundial le ha permitido a Centroamrica diversificar su base productiva y, de esta forma, ampliar las oportunidades de crecimiento y empleo para su poblacin. Sin embargo, tambin la ha expuesto a los ciclos adversos de los mercados internacionales y ha revelado la existencia de polticas pblicas internas con poco margen de maniobra para mitigar los shocks externos, y limitadas capacidades para generar oportunidades alternativas basadas en la productividad y la innovacin.

Desempeo de la regin estrechamente vinculado a la economa internacional

La evolucin de la economa mundial fue un factor determinante del desempeo econmico de Centroamrica en la ltima dcada. El grfico 4.1 evidencia que existe una estrecha relacin entre el comportamiento de la produccin mundial y el de la regin, en especial cuando se observan las tres fases que experimentaron los mercados internacionales durante ese perodo. La primera se ubica en los primeros tres aos de la dcada y se vincula con la crisis de

GRFICo 4.1

Crecimiento real de la produccin mundial y de Centroamrica 2000-2009

8% 6% 4% 2% 0% -2%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Economa mundial
Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de la regin y el FMI.

Centroamrica

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las empresas tecnolgicas (puntocom) y con los atentados terroristas ocurridos en el 2001 en los Estados Unidos de Norteamrica. Durante 2001 y 2002, Centroamrica creci un 2,3% anual, un ritmo muy superior al promedio de Amrica Latina (0,6%) y similar al de la economa mundial (2,6%), pero muy inferior al de las economas emergentes y en desarrollo (4,3%). La segunda fase se enmarca entre 2004 y 2007, y est asociada en buena parte con importantes flujos externos de capitales privados1 que generaron altos niveles de expansin, sobre todo en las economas emergentes, cuyo crecimiento promedio fue del 7,9% anual durante este perodo. Para la regin, el auge result en un desempeo econmico (5,6%) mejor que el de la economa mundial (5,0%) y cercano al promedio de Amrica Latina (5,5%). Finalmente, la tercera fase es de tipo recesivo y est relacionada con la crisis financiera internacional que inici en 2008 y se extendi hasta alrededor de la mitad de 2009, aos en los que el Istmo creci apenas un 1,9%. La economa mundial y Amrica Latina se expandieron a ritmos aun menores: 1,1% y 1,3%, respectivamente. En el 2010 hubo cierta recuperacin, pero los niveles de crecimiento fueron semejantes a los registrados a principios de la dcada. Estas tres fases, y en especial las ltimas dos, se transmitieron a la regin principalmente por la va de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, las remesas y los flujos de capitales privados, tanto de tipo financiero como los relacionados con la inversin extranjera directa (IED). Roache (2007) seala que el ciclo de negocios de Centroamrica es muy dependiente del mercado de los Estados Unidos (grfico 4.2). Esto se refleja en el hecho de que ms del 40% de las exportaciones del Istmo se dirigen a ese mercado. En materia de turismo el peso de los Estados Unidos es cercano a un tercio, en las remesas supera las tres cuartas partes y en lo relativo a la IED la cifra es mayor al 50% en casi todos los pases. El Salvador y Costa Rica son los ms sensibles a los ciclos de la economa estadounidense (mayor

GRFICo 4.2

centroamrica y estados unidos Crecimiento de la actividad econmicaa/. 2000-2010

10% 5% 0% -5% -10% -15%
Ene-05 Ene-00 Ene-01 Ene-02 Ene-06 Jul-04 Jul-05 Ene-03 Jul-00 Jul-01 Ene-04 Jul-06 Ene-07 Jul-02 Jul-07 Ene-08 Jul-03 Ene-09 Jul-09 Ene-10 Jul-08 Jul-10

Centroamrica

Estados Unidos

a/ ndice mensual de actividad econmica en Centroamrica e ndice de produccin industrial en Estados Unidos. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras del Consejo Monetario Centroamericano y del Bureau of Economic Analysis de Estados Unidos.

elasticidad), mientras que Panam y Guatemala son los que muestran la menor dependencia. Como se ver ms adelante, la intensificacin del comercio intrarregional y con terceros mercados (Unin Europea y el resto del mundo) han permitido que la regin mejore sus mrgenes de maniobra para mitigar el impacto de las contracciones en la economa norteamericana. La vinculacin de Centroamrica con los mercados internacionales es consistente con su mayor apertura al exterior. En la ltima dcada la regin despleg una activa poltica comercial, caracterizada por la negociacin y firma de varios tratados de libre comercio (TLC), entre ellos con Mxico2, Repblica Dominicana3, Chile4, Estados Unidos5 y Panam6. Adems, en el 2010 concluyeron las negociaciones de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea. Producto de lo anterior, casi el 81% de las exportaciones de Centroamrica, sin considerar la maquila, se encuentran amparadas a un TLC vigente, en proceso de ratificacin o recin negociado, como es el caso del Acuerdo con la

Unin Europea. Si se toman en cuenta las exportaciones totales, el porcentaje es del 86%. En las importaciones los porcentajes anteriores alcanzan alrededor del 70% y el 73%, respectivamente. El ndice de apertura7 se ha incrementado en los ltimos diez aos en todos los pases, con excepcin de Guatemala. Este crecimiento es mayor cuando se consideran los flujos de IED (grfico 4.3). Si bien el PIB es el indicador ms conocido y utilizado para medir el desempeo de las economas, no es el que mejor refleja la cantidad de recursos con que cuentan los residentes de un pas para gastar o destinar al ahorro (Kacef y Manuelito, 2008). Si se trata de conocer el bienestar de los hogares, el ingreso nacional es una medida ms til para indagar acerca de esa situacin. En Centroamrica, por ejemplo, dos importantes flujos de recursos inciden en las diferencias que se registran entre ambos indicadores: las remesas que se reciben del exterior forman parte del ingreso nacional, pero no del PIB, por lo que la gente dispone de ms recursos

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GRFICo 4.3

centroamrica Indice de apertura comerciala/. 2000 y 2008

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
60 80 100 120 140 160 2000 180 2008

a/ Resultado de la suma de las exportaciones, las importaciones y la inversin extranjera directa respecto al PIB. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de la Cepal.

GRFICo 4.4

centroamrica a/ Producto interno bruto e ingreso nacional disponible. 2004-2010 (millones de dlares)
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 PIB 2010 IND

a/ Solo incluye informacin de Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Fuente: Elaboracin propia con datos del Consejo Monetario Centroamericano.

que los que se producen en el pas; en sentido inverso, los pagos a factores externos (ganancias asociadas a la inversin extranjera directa, o la salida de remesas) forman parte del PIB (son generadas en el pas), pero no pueden ser empleadas por sus habitantes; dado que salen, no cuentan para el consumo nacional. En Costa Rica, el pago a factores externos hace que el ingreso nacional sea inferior al PIB, mientras que en los pases del norte del Istmo el peso de las remesas hace que el ingreso nacional sea superior al PIB. De ah la importancia de analizar la evolucin del ingreso nacional para tener una medida ms precisa del bienestar de la sociedad. Como consecuencia del mayor grado de apertura, desde principios de los aos ochenta la brecha entre el producto interno bruto (PIB) y el ingreso nacional disponible (IND) de Centroamrica se ha venido ensanchando (grfico 4.4). Durante el perodo 2004-2007 la tasa de crecimiento del IND fue similar o superior a la del PIB en Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua, de acuerdo con la informacin disponible. No obstante, existen notables brechas entre los pases. El IND de El Salvador fue 2,4 veces su PIB en el 2010, mientras que en las dems naciones la relacin fue cercana a uno. El comportamiento del IND en Centroamrica coincide con el de otros pases y subregiones de Amrica Latina, pero por razones distintas. En los casos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela el aumento fue provocado por la ganancia en los trminos de intercambio generada por el incremento de los precios internacionales del petrleo, los minerales y el gas, bienes de los cuales son productores. En Mxico el IND se expandi por el efecto combinado del precio del petrleo y el aumento de las remesas provenientes del exterior (Kacef y Manuelito, 2008). En Centroamrica, adems del incremento en el comercio exterior y la inversin extranjera directa, durante el perodo 1980-2009 el crecimiento de las migraciones gener flujos crecientes de remesas familiares, incluso superiores

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CAPTULO 4

al pago de factores del exterior (ganancia/prdida derivada del intercambio comercial y el pago neto de rentas al exterior), proceso que se intensific a partir del ao 2000 (grfico 4.5). Desde entonces el aumento de las remesas compens el deterioro de los trminos de intercambio provocado por el alza en los precios internacionales del petrleo, del cual la regin es importadora neta. Otro factor importante que explica la brecha entre el PIB y el IND es el incremento que tuvo a partir de los aos ochenta el pago por intereses de la deuda externa, pero su importancia disminuy considerablemente desde mediados de los noventa (Kacef y Manuelito, 2008).
Exportaciones, remesas e inversin extranjera directa determinaron el desempeo econmico de la regin

Tal como se indic en la seccin anterior, durante la ltima dcada el desempeo econmico de Centroamrica estuvo estrechamente vinculado a los mercados internacionales y, por ende, a los ciclos econmicos que estos experimentaron a lo largo de ese perodo. La volatilidad en el crecimiento de la regin se ha debido ms a las perturbaciones provenientes del exterior, que a inadecuadas polticas fiscales o monetarias internas. Durante la fase expansiva (20042007), la creacin de oportunidades en la regin provino sobre todo de los crecientes flujos internacionales de capitales privados, as como del importante dinamismo del comercio internacional y las remesas. Estos fueron los principales factores que impulsaron la produccin y favorecieron la generacin de empleo en esos aos. Centroamrica creci a una tasa que casi duplic la expansin (2,9%) registrada en los cuatro aos previos (2000-2003) y super en cerca del 50% el promedio de la dcada. La fase recesiva (2008-2009) estuvo marcada por dos hechos relevantes. El primero tiene que ver con la fuerte alza que experimentaron los precios internacionales del petrleo y los alimentos, ya documentada en el Informe Estado de la Regin (2008)8. Esto impact el nivel de inflacin y los

trminos de intercambio, y exacerb los desequilibrios de la cuenta corriente de la regin. El segundo hecho se relaciona con los efectos que gener la crisis financiera internacional sobre el comercio exterior de bienes y servicios, los flujos de remesas y el movimiento de capitales privados (directos y financieros). Estimaciones recientes revelan una correlacin importante entre el crecimiento de la produccin mundial y los flujos de capitales privados. La fuerte afluencia de estos ltimos durante el perodo 2004-2007 gener una significativa acumulacin de reservas internacionales en las economas emergentes, lo que increment la liquidez y el crdito al sector privado. Como consecuencia, las economas experimentaron una aceleracin de su demanda interna (IIF, 2009). El FMI (2007), en un estudio sobre los diferentes episodios de afluencia de capitales privados a las economas emergentes durante los ltimos veinte aos, seala este factor como el principal impulsor del crecimiento del PIB y la demanda interna. En la fase contractiva, cuando los flujos se revirtieron, la actividad econmica se desaceler y las tasas de crecimiento fueron inferiores a las registradas en los aos previos.

La correlacin descrita se observa claramente en los casos de Costa Rica y Panam. El buen desempeo de las economas de estos pases en el perodo de estudio coincide con una importante afluencia de capitales privados que estimularon la demanda interna (grfico 4.6). Por un lado, los flujos de IED, en especial los inmobiliarios, impulsaron la inversin y dinamizaron la construccin y el comercio. Por otro lado, el mayor ingreso de capitales financieros, relacionados en buena parte con emprstitos del exterior a bancos comerciales locales, propici una fuerte expansin del crdito, el cual creci 15,1% y 13,1%, respectivamente. En casi todos los pases del rea la demanda externa de bienes y servicios fue un factor dinamizador, al crecer por encima de la expansin del PIB. En el caso de los servicios, cabe destacar el surgimiento de nuevas actividades exportadoras, especficamente servicios internacionales como centros de llamadas y centros de oficinas, los cuales ganaron relevancia en Costa Rica, Panam y, en menor medida, en El Salvador. Esto es consistente con la mayor importancia que ha adquirido el sector terciario en la estructura productiva de la regin, tal como fue sealado en la tercera edicin de este Informe.

GRFICo 4.5

centroamrica Composicin de la balanza de transferencias corrientes netas de la balanza de pagos. 1980-2007 (dlares constantes del 2000, como porcentaje del PIB)
14 12 10 8 6 4 2 0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Remesas de emigrantes Otras transferencias privadas Transferencias pblicas

Fuente: Kacef y Manuelito, 2008.

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PANORAMAECONMICO

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GRFICo 4.6

centroamrica Crecimiento real de la inversin y la demanda externa. 2004-2007

20%

15%

10%

5%

0%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Inversin Panam PIB Demanda externa

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

GRFICo 4.7

centroamrica Crecimiento real del consumo privado y pblico. 2004-2007

10% 8% 6% 4% 2% 0% -2%

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam PIB

Consumo privado

Consumo pblico

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

Otro elemento que estimul positivamente las economas de la regin fue el consumo privado. En El Salvador y Honduras este se vio favorecido por el mayor flujo de remesas, originado a su vez por el fuerte crecimiento que registr en estos aos el sector inmobiliario

y de la vivienda en los Estados Unidos, en el cual labora un alto porcentaje de los inmigrantes centroamericanos. Debido a que el 75% de los flujos de remesas que reciben las naciones del rea se orienta al gasto en bienes y servicios (Bendixen & Associates, 2007), el

consumo privado se aceler. Honduras es el nico pas donde el consumo del sector pblico fue un elemento dinamizador; el crecimiento en este rubro (8%) fue muy superior a la tasa de expansin de su PIB (grfico 4.7). Durante la fase recesiva del perodo 2008-2009 la produccin regional destinada a los mercados externos decay. Adems, los menores flujos de remesas deterioraron la demanda interna, al reducir el ingreso disponible para consumo. Esta situacin se agrav por la disminucin en la afluencia de capitales financieros, como resultado de la contraccin del crdito y de la IED. Todo esto se tradujo en menores niveles de produccin y empleo. La intensidad de la contraccin econmica fue distinta en cada pas, dependiendo de su estructura productiva y de la importancia que tienen para sus economas los canales de transmisin de la crisis internacional. El Salvador fue el ms afectado (grfico 4.8); su produccin cay un 3,5% en el 2009, en buena parte debido a un marcado descenso en el consumo privado, el cual, como ya se mencion, tiene un fuerte vnculo con las remesas. La severa cada de la construccin en los Estados Unidos fue un factor determinante de la disminucin en las remesas, pues alrededor de un tercio de los inmigrantes de la regin laboran en ese sector 9. En El Salvador tambin hubo una reduccin significativa en la inversin y la demanda externa, sobre todo en las exportaciones de regmenes especiales. Honduras registr la segunda mayor contraccin en la regin durante el 2009 (cerca del 2%). Su economa tambin muestra una alta dependencia de los flujos de remesas, que representan cerca del 20% de su produccin y que en ese ao sufrieron la mayor cada de la regin (casi 3% del PIB). Adems, la situacin se agrav por el golpe de Estado que experiment ese pas en el 2009, el cual profundiz el descenso en las exportaciones y la inversin. Por el contrario, en Panam y Guatemala la produccin logr mantener algn nivel de crecimiento. En estos pases la demanda interna ayud a mitigar el efecto de la crisis, y el

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

consumo privado registr cifras positivas. Adems, en el caso de Guatemala el consumo del sector pblico tuvo el mayor incremento en la regin. Cabe sealar que en todas las naciones del rea, con excepcin de Nicaragua, la demanda del Gobierno mostr una aceleracin importante durante el 2009 (grfico 4.9). En Panam las inversiones en el Canal tambin sirvieron de contrapeso. En Nicaragua la demanda interna se contrajo y fue ms bien la demanda externa (al igual que en Panam) la que arroj cifras positivas. En este pas las relaciones comerciales con Venezuela han favorecido el desempeo de las ventas externas.
Sectores de servicios registran mejores resultados

GRFICo 4.8

centroamrica Crecimiento real del PIB. 2000-2010

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Durante la fase de expansin econmica (2004-2007), las actividades ms dinmicas en trminos reales fueron las relacionadas con servicios privados, en particular los financieros, el transporte y las comunicaciones. Ello se debi, en buena medida, a la mayor apertura comercial y su efecto en los servicios de transporte transfronterizo, as como a la liberalizacin del mercado de las telecomunicaciones en varias economas y el ingreso de nuevos operadores financieros a la regin. Los servicios empresariales y el sector de electricidad y agua tambin experimentaron un auge importante. Los sectores restantes crecieron a una tasa por debajo del promedio global (grfico 4.10). En el perodo de recesin (20082009) todos los sectores, salvo el pblico, mostraron una significativa desaceleracin o una contraccin, desempeo muy distante del observado en los aos previos. El ms afectado fue el de la construccin, como resultado de la drstica cada de los flujos de inversin vinculados a desarrollos inmobiliarios y la reduccin del crdito. Adems, el descenso que se dio en el consumo interno y la demanda externa gener la acumulacin de inventarios en las empresas, lo cual las llev a posponer la expansin de su capacidad instalada. Otros sectores seriamente perjudicados por la crisis fueron el comercio, el turismo y la industria, en particular

Crecimiento del PIB

Promedio de crecimiento regional de la dcada

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

GRFICo 4.9

centroamrica Crecimiento real del consumo, privado y pblico. 2009

10%

5%

0%

-5%

-10%
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Consumo privado Nicaragua Panam Consumo pblico

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

la maquila. El impacto en el comercio estuvo asociado a la contraccin de las remesas y la fuerte desaceleracin en el crdito al sector privado (Rosales, 2010b).

Para un anlisis detallado sobre el desempeo sectorial por pas, consltese el aporte al final de este captulo.

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

175

Importaciones con mayor variabilidad durante los ciclos econmicos

GRFICo 4.10

El comercio regional de bienes experiment un gran dinamismo en la fase expansiva de la econma mundial (2004-2007), toda vez que en ese perodo se duplic el crecimiento de las exportaciones y las importaciones con respecto al promedio de la dcada. Por el contrario, en la fase contractiva (2008-2009) este indicador sufri una cada muy pronunciada. El impacto de los ciclos econmicos fue mayor en las importaciones. En contraste con las exportaciones, estas crecieron ms en el perdo expansivo y tuvieron una cada mucho mayor en el perodo contractivo. En el 2009, las importaciones disminuyeron en 24,1%, en tanto las exportaciones lo hicieron en 11,8% (Rosales, 2010b). Esta diferencia se explica en buena medida por el descenso en los precios internacionales del petrleo y los alimentos, factor que tambin permiti mejorar los trminos de intercambio (grfico 4.11) luego del marcado deterioro sufrido en los aos previos, cuando Nicaragua y Honduras, por su mayor dependencia del crudo, fueron los ms afectados. La cada en los precios de estos commodities, como se analiza ms adelante, gener una reduccin histrica en la inflacin. Los trminos de intercambio de Centroamrica se comportaron de manera inversa a los de Amrica Latina, en virtud de que economas como las de Brasil, Argentina, Chile y Per, entre otras, cuentan con una importante base productiva de materias primas y metales, en tanto que Mxico y Venezuela son exportadores netos de petrleo. Los ciclos econmicos afectaron de manera muy distinta las exportaciones de los pases. En el perodo 20042007 Nicaragua y Panam tuvieron una notable expansin: 22,1% y 17,6%, respectivamente. No obstante, en la fase recesiva (2008-2009) las ventas externas de Honduras, Belice y Costa Rica fueron las que ms disminuyeron. En el caso de Honduras, a la crisis econmica se sum la crisis poltica generada por el golpe de Estado, que interrumpi el libre trnsito de personas y mercaderas

centroamrica Crecimiento reala/ de los sectores productivos. 2004-2009 (tasa de crecimiento real ponderado de los cinco pases)
Administracin pblica Servicios empresariales Financiero Transporte y comunicaciones Agricultura Electricidad y agua Industria Comercio y turismo Construccin PIB global
-8% -4% 0% 2004-2007 4% 2008-2009 8% 12% 2009

a/ El crecimiento de cada actividad fue ponderado con base en la participacin porcentual de cada pas en la produccin del respectivo sector a nivel regional. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

CUADRo 4.1

centroamrica Crecimiento de las exportaciones. 2000-2009

2001-2002 Centroamrica Belicea/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamb/ 0,4 -5,0 1,0 2,7 5,9 1,9 -4,3 2004-2007 11,3 8,5 11,4 6,4 11,6 11,6 22,1 17,6 2008-2009 -1,5 -3,8 -3,3 -1,1 2,8 -4,8 1,3 9,2 2009 -11,8 -20,5 -9,0 -16,3 -6,5 -21,2 -5,9 6,8 2000-2009 5,6 3,3 4,7 7,7 6,9 12,9 8,6

a/ Cifras disponibles a partir del 2003. b/ Incluye la Zona Libre de Coln. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de la regin y el Consejo Monetario Centroamericano.

por ese pas por 48 horas y provoc inestabilidad e incertidumbre durante el segundo semestre del 200910. Cabe destacar que Panam, a pesar de la crisis, logr que sus exportaciones crecieran (6,8%), aunque a un ritmo menor que el de aos previos (cuadro 4.1).

Exportaciones regulares con mejor desempeo que las de regmenes especiales

El dinamismo de las exportaciones totales entre 2004 y 2007 fue impulsado por las ventas externas de bienes regulares, que crecieron un 14,6%, en

176

ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

GRFICo 4.11

centroamrica Variacin porcentual de los trminos de intercambio en comparacin con Amrica Latina. 2000-2009
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Amrica Latina
-25% -15% -5% 5% 2009 15% 25% 2000-2008

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de la Cepal.

CUADRo 4.2

centroamrica Crecimiento de las exportaciones regulares y de regmenes especiales. 2000-2009

Pases Regmenes especialesa/ Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Regulares Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2001-2002 5,9 -4,8 4,5 22,7 10,8 22,8 -4,7 -5,4 -4,9 -3,3 -8,1 -2,1 -6,6 -2,7 2004-2007 8,5 11,3 -0,9 7,3 8,2 26,2 19,3 14,6 11,6 15,0 15,0 16,9 19,1 7,5 2008-2009 -5,5 -5,5 -8,0 -1,9 -6,1 -5,5 12,0 2,6 0,1 4,2 6,0 -3,0 7,5 -13,3 2009 -12,5 -7,8 -22,9 -4,7 -22,1 -4,3 10,9 -11,1 -10,5 -11,5 -7,5 -20,0 -7,1 -28,3 2000-2009

4,9 3,1 1,7 9,7 4,2 18,2 9,8 6,5 3,9 7,6 7,1 7,4 10,7 0,1

a/ Incluye zonas francas y maquilas. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

contraste con el 8,5% de los regmenes especiales11. Este resultado se explica por la creciente participacin de China en el mercado textil, que ha desplazado la maquila de los pases centroamericanos donde la mano de obra tiene un costo mayor (cuadro 4.2). La crisis se manifest primero en las exportaciones de los regmenes especiales. En el 2008 estas crecieron apenas un 1,5%, en tanto que las regulares lo hicieron en 16,4%. Adems, en el 2009 las primeras cayeron ms que las segundas. En consecuencia, la expansin promedio en el perodo 2008-2009 fue negativa en las exportaciones de regmenes especiales, en contraposicin con las dems ventas externas. Estos resultados son consistentes con la mayor concentracin de las ventas de la maquila y las zonas francas en el mercado de Estados Unidos, cuya economa experiment ms temprano y con mayor intensidad la crisis. Las exportaciones regulares, en cambio, se encuentran ms diversificadas. Las industriales, especialmente las alimentarias, se dirigen a Centroamrica y el Caribe. Las agrcolas, por su parte, tienen a Europa como destino importante, adems del mercado estadounidense. Las exportaciones no tradicionales tuvieron una mayor volatilidad que las tradicionales (caf, banano, azcar) y fueron las ms afectadas durante la crisis. En el perodo 2008-2009 cayeron un 2,4%, en comparacin con un crecimiento del 4,8% en las ventas externas de productos tradicionales (cuadro 4.3). Este resultado contrasta con el comportamiento observado en la crisis de inicios de los noventa, cuando las exportaciones tradicionales fueron las que sufrieron la mayor contraccin (Rosales, 2010b). El dinamismo de las exportaciones tradicionales de la regin provino fundamentalmente de Guatemala, pas que registr una importante expansin de sus ventas externas de banano y azcar, las que tambin crecieron en Honduras y El Salvador. Estos resultados responden en mucho a los elevados precios internacionales que alcanzaron estos productos en 2008 y 2009. Costa Rica y El Salvador perdieron participacin

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

177

CUADRo 4.3

centroamrica Crecimiento de las exportaciones tradicionales y no tradicionales. 2000-2009

2001-2002 Tradicionales No tradicionales No tradicionales sin regmenes especiales Total -14,9 3,1 -1,1 0,4 2004-2007 14,1 10,9 14,8 11,3 2008-2009 4,8 -2,4 1,9 -1,5 2009 -4,4 -12,9 -13,4 -11,8 2000-2009 4,7 5,8 7,3 5,6

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

GRFICo 4.12

centroamrica Participacin porcentual del comercio intrarregional en las importaciones y exportacionesa/ totales. 1960-2009
30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Exportaciones
a/ Las cifras no incluyen maquila. Fuente: Rosales, 2010b, con datos de la Sieca.

Importaciones

en las exportaciones tradicionales de Centroamrica, en contraposicin con Guatemala y Honduras (Rosales, 2010b).
Exportaciones intrarregionales crecen ms que las extrarregionales

Las exportaciones intrarregionales de Centroamrica se dinamizaron luego de superados los conflictos armados y la crisis de inicios de los aos ochenta. Su participacin en las exportaciones

totales aument con rapidez en la dcada de los noventa, se desaceler entre 2000 y 2003, recobr fuerza en el perodo 2004-2008 y finalmente experiment una reduccin en 2009. Cabe destacar que durante la fase de expansin econmica (2004-2007) y en el ao 2008, en todos los pases el comercio intrarregional creci a un ritmo superior al 10%. En 2007 el incremento de las exportaciones intrarregionales fue mayor que el de las destinadas al

resto del mundo en todas las naciones, excepto en Costa Rica y Panam (grfico 4.12). El comercio intrarregional tambin ha sido afectado por los ciclos econmicos de la ltima dcada. En los primeros aos experiment una desaceleracin, sobre todo en el 2002, cuando las importaciones se contrajeron. Luego se observa una senda de expansin que se prolong hasta el 2008 y fue interrumpida de manera abrupta en el 2009, cuando la crisis internacional impact con mayor intensidad a la regin. En este ao, las exportaciones e importaciones intrarregionales cayeron un 18,4% y un 13,6%, respectivamente. Las exportaciones intrarregionales tuvieron un mejor desempeo que las extrarregionales. Durante la dcada las primeras crecieron a una tasa promedio anual del 8,5%, mientras que las segundas lo hicieron en 5,3%. Esta diferencia se debi a que en los aos 2001-2002 las exportaciones extrarregionales tuvieron una fuerte contraccin (cayeron 7,7%), en tanto que las intrarregionales aumentaron en 5,2%. Aunque en los perodos 2004-2007 y 2008-2009 ambas actividades tuvieron un comportamiento similar, en el 2009 las ventas a lo interno de la regin mostraron una cada mayor (cuadro 4.4). Estas ltimas han sido impulsadas principalmente por los pases que registran un menor PIB per cpita, a saber, Guatemala, Honduras y Nicaragua. A nivel de productos, cabe destacar que casi la mitad del comercio intrarregional proviene de la industria alimentaria (45,6% en el 2009). Los otros cuatro productos de mayor importancia son los metalrgicos (16,2%), los plsticos y sus manufacturas (14,1%), papel y cartn (13,3%) y los farmacuticos (10,7%). Esta composicin no ha variado mucho en el ltimo quinquenio, con excepcin de los productos farmacuticos y el grupo de papel y cartn, que hace cinco aos no aparecan entre los diez principales artculos comercializados dentro de la regin (Rosales, 2010b). La integracin de Centroamericana se ha ampliado y profundizado en las

178

ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

CUADRo 4.4

centroamrica Crecimiento de las exportaciones intrarregionales y extrarregionales. 2000-2009

2001-2002 Intrarregionales Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Extrarregionalesa/ Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 5,2 8,0 0,3 12,5 -4,0 9,5 -7,7 -6,4 -8,1 -10,3 -4,0 -10,9 2004-2007 14,2 11,4 12,7 14,6 20,6 18,1 13,6 11,3 17,9 14,6 19,2 19,0 2008-2009 1,9 1,6 4,1 1,3 2,4 2,6 1,8 -2,0 4,3 9,3 1,0 12,7 2009 -18,4 -19,0 -10,3 -15,9 -41,7 -9,7 -5,5 -6,4 -13,7 -0,8 -5,1 -4,7 2000-2009

8,5 7,9 7,6 9,7 9,2 12,3 5,3 3,3 7,7 7,5 10,1 11,3

ese indicador se redujo en 4,1%, como consecuencia de la interrupcin del comercio y ciertas actividades econmicas durante la crisis poltica generada por el golpe de Estado del 2009. Por el contrario, las exportaciones a los mercados que constituyen el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y a la Unin Europea perdieron participacin, no as las dirigidas al resto del mundo, lo que sugiere una mayor diversificacin de mercados (cuadro 4.5).
Mejor desempeo de las exportaciones amparadas a TLC

a/ Las cifras no incluyen maquila, pero s zonas francas. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de la Sieca.

CUADRo 4.5

centroamrica Composicin porcentual de las exportacionesa/, por mercados. 2000 y 2009

Costa Rica 2000 TLCAN Unin Europea MCCA Resto 2009 TLCAN Unin Europea MCCA Resto 51,8 21,6 10,7 16,0 36,1 17,9 13,7 32,3 El Salvador 24,8 11,4 55,3 8,5 21,2 9,2 55,4 14,2 Guatemala 42,8 11,6 30,2 15,4 33,6 6,1 37,4 22,9 Honduras 53,7 14,0 23,5 8,8 50,0 19,1 19,4 11,5 Nicaragua

45,5 22,4 26,1 6,0 36,6 12,8 32,2 18,4

a/ Las cifras no incluyen maquila. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de la Sieca.

ltimas dcadas, incluso ms all de lo comercial (vase captulo 7). Sin embargo, los avances han dependido en buena medida de factores exgenos. La decisin de Estados Unidos y de la Unin Europea, de negociar tratados de libre comercio con los pases en su conjunto, permiti crear y fortalecer muchos de los conglomerados empresariales

que hoy existen en el Istmo, as como revitalizar los rganos gubernamentales responsables del comercio exterior. Al analizar la composicin de las exportaciones por mercados de destino se aprecia que, entre 2000 y 2009, la importancia de las ventas intrarregionales aument en todos los pases, excepto en Honduras, donde

Las exportaciones que la regin dirige a los pases con los cuales ha suscrito tratados de libre comercio (TLC) en aos recientes -Mxico, Repblica Dominicana y Chile-, registran un mejor desempeo que sus ventas externas totales (sin considerar la maquila). En el perodo 2004-2007 las primeras crecieron en promedio un 18,9% para el caso de Mxico, 24,1% para Repblica Dominicana y 79,5% para Chile, en tanto que las exportaciones totales se expandieron en 10,5%. En 2008 y 2009 el crecimiento en estos tres pases fue positivo, especialmente en Chile, mientras que las cifras dejan 3,2%. Los resultados fueron similares para Estados Unidos, Panam y la Unin Europea (cuadro 4.6) pese a que en los dos ltimos casos an no exista un TLC vigente (con excepcin del TLC Costa Rica-Panam, que entr a regir en el 2009). En el caso de Estados Unidos, cabe destacar que los flujos de comercio hacia ese mercado mejoraron luego de la implementacin del Tratado12, el cual comenz a regir en el primer semestre del 2006 en la mayora de las naciones centroamericanas. Las exportaciones de la regin a ese mercado crecieron un 13,4% como promedio anual entre 2006 y 2008, en tanto que en los tres aos previos (2003-2005) la expansin haba sido del 9,1%. Nicaragua obtuvo los mejores resultados, seguida por Costa Rica y El Salvador. Tambin en las importaciones se registr una mejora en todos los pases (grfico 4.13).

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

179

CUADRo 4.6

centroamrica Crecimiento de las exportaciones amparadas a TLCa/. 2000-2009

2001-2002 Exportaciones Mxico Repblica Dominicana Chile Panam Estados Unidos Unin Europea Total Importaciones TLC vigentes Mxico Repblica Dominicana Chile Panam Estados Unidos TLC no vigentes Unin Europea -0,8 33,7 9,7 10,8 -8,0 -16,1 -8,7 3,0 53,6 17,2 6,5 10,4 13,6 2004-2007 18,9 24,1 79,5 14,3 8,1 12,5 10,5 21,5 33,9 38,5 8,0 10,2 10,9 2008-2009 0,9 12,0 41,5 12,7 1,3 4,4 3,2 -5,9 4,6 -17,4 1,2 -2,0 -12,7 2009 -20,7 4,3 -7,6 -5,5 -7,3 -5,5 -7,3 -24,9 -49,5 -42,9 -24,1 -21,4 -23,6 2000-2009

GRFICo 4.13

centroamrica Crecimiento del comercio con el TLC-CAa/ 2003-2008

25%

10,4 18,3 34,6 11,3 2,6 3,6 3,9

20% 15% 10% 5%

9,5 23,6 19,7 5,9 6,4 6,4

EXP IMP

EXP IMP EXP IMP EXP IMP

EXP IMP

EXP IMP

0%

n Ce tro am

s Co ta r ica

El Sa ca

Gu at em

Ho nd

Ni ca g ra

lva do r

as ur

Ri

ua

ala

a/ Se refiere a TLC vigentes, pendientes de ratificacin o recin negociados. Las cifras no incluyen maquila. Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de la Sieca.

2003-2005

2006-2008

EXP: exportaciones. IMP: importaciones. a/ Las cifras no incluyen maquila. Fuente: Rosales, 2010b, con datos de la Sieca.

CUADRo 4.7

centroamrica Crecimiento del ingreso de divisas por turismo. 2000-2009

2001-2002 Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 4,9 -6,0 7,2 8,2 8,0 2,3 5,8 2004-2007 18,0 12,1 7,2 19,1 10,7 12,4 19,4 2008-2009 -5,8 1,9 -18,4 -1,6 6,1 16,8 12,1 2009 -8,0 -9,1 -24,8 -9,6 -1,3 25,2 5,3 2000-2009 10,3 7,2 6,1 12,1 11,7 11,0 14,3

El sector turismo ha cobrado importancia como fuente generadora de divisas en varios pases del Istmo. Panam ha logrado el mayor incremento en el volumen de ingresos por ese concepto, que pasaron de representar el 16% de las divisas totales en el ao 2000, al 24% en el 2009. Por el contrario, en Costa Rica esa participacin disminuy de 42% a 32% en el mismo perodo. Los dems pases mantuvieron o experimentaron incrementos bajos (de alrededor del 1%) en este indicador.
Contraccin en los flujos de remesas implic riesgos para la estabilidad

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

Turismo experiment fuerte contraccin

En la ltima dcada, el ingreso de divisas por concepto de turismo en Centroamrica mostr un comportamiento similar al de las exportaciones de bienes. Esta actividad fue impactada con fuerza por los ciclos econmicos. En

el perodo 2004-2007 tuvo una expansin importante para la regin en general (12,7%) y para Panam, Guatemala y Belice en particular. Durante la fase recesiva, sobre todo en el 2009, El Salvador fue el pas ms afectado (-24,8%), en contraste con Nicaragua y Panam, que registraron cierto crecimiento (cuadro 4.7).

Durante el perodo expansivo de 2004-2007, las remesas del exterior mostraron un importante crecimiento en todos los pases, especialmente en Honduras. Esa situacin vari de manera notable en la fase contractiva de 2008-2009, salvo para Nicaragua y Belice. En el 2009 la mayor contraccin se dio en Costa Rica (-21,7%), pero esa

180

ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

GRFICo 4.14

centroamrica flujo de remesas como porcentaje de PIB. 2000-2009

25%

que se dej recibir fue el ms bajo de la regin, fue tambin el que tuvo el mayor impacto macroeconmico (2,9% del PIB; grfico 4.14).
Flujos de capitales privados responden tambin a ciclos de la economa internacional

20%

15%

10%

5%

0%
2000 2001 Belice Honduras 2002 2003 2004 Costa Rica Nicaragua 2005 2006 2007 2008 2009 Guatemala El Salvador Panam

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases.

GRFICo 4.15

centroamrica flujos de inversin extranjera directa (IED) 2000-2009 (millones de dlares y porcentaje del PIB)
8.000 8%

6.000

6%

4.000

4%

2.000

2%

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 IED en millones de dlares IED como porcentaje del PIB

0%

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales y el Consejo Monetario Centroamericano.

cada no fue relevante dado el bajo peso relativo de las remesas en ese pas (0,9% del PIB en el 2009). En orden descendente las mayores reducciones en los flujos (con respecto al ao 2007)

ocurrieron en El Salvador (-230,3 millones de dlares), Guatemala (-222 millones de dlares) y Honduras (105,1 millones de dlares). Cabe destacar que en este ltimo pas, aunque el monto

En los aos anteriores a la reciente crisis, Centroamrica experiment un importante dinamismo en los flujos de capitales privados (grfico 4.15). Este resultado es consistente con uno de los rasgos distintivos de la expansin que vivi la economa mundial en el perodo 2004-2007: un fuerte aumento en la afluencia de capitales privados hacia las economas emergentes. En el 2007 este indicador alcanz el nivel ms alto de los ltimos treinta aos en la regin (6,2% del PIB)13. En el episodio previo de mayor bonanza (1996), la cifra registrada fue de 5,7%. Los factores que motivaron los flujos de IED a la regin en los primeros aos de la dcada del 2000 fueron muy distintos a los del decenio precedente. En los aos noventa respondieron en gran medida a las privatizaciones de empresas de electricidad y telecomunicaciones que se dieron en varios pases, especialmente en El Salvador y Guatemala (Programa Estado de la Nacin, 2008). En cambio, la extraordinaria afluencia de capitales privados durante los ltimos aos coincidi con una abundante liquidez en la economa mundial (FMI, 2007). Adems, la aplicacin de polticas monetarias laxas, sobre todo en los Estados Unidos, propici el flujo de inversiones privadas hacia Centroamrica, en particular las relacionadas con crditos a bancos comerciales. Ello estuvo asociado a la insercin de la banca internacional en el Istmo, proceso en el que destaca una mayor participacin de capital extranjero en los sistemas financieros de El Salvador y Costa Rica, as como una mayor apertura del sistema bancario de Guatemala. La disponibilidad de liquidez y las facilidades de crdito impulsaron los flujos de capitales inmobiliarios en varias economas. Por ejemplo, Mxico, Panam, Repblica Dominicana y Costa Rica se volvieron

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

181

muy atractivos para inversionistas estadounidenses que buscaban una segunda casa (second home)14. Otro factor asociado al mayor flujo de capitales privados fue la abundancia de los llamados petrodlares, como resultado de los elevados precios que registr el crudo en el perodo bajo estudio. Asimismo, la afluencia de capitales privados, en especial los relacionados con la IED, se benefici con el fortalecimiento de las polticas macroeconmicas en varios mercados emergentes y la aplicacin de reformas para promover el crecimiento econmico (FMI, 2007). Entre 2004 y 2007, el crecimiento de la IED en Centroamrica fue ms de dos veces el registrado en el perodo 2000-2003. Los mayores montos los recibieron Costa Rica y Panam, como resultado del impulso a la industria de zonas francas, los servicios empresariales internacionales, el turismo, el sector inmobiliario y los proyectos de infraestructura (en especial la ampliacin del canal de Panam; cuadro 4.8). En el perodo 2008-2009 la situacin se revirti, y afect mayormente a El Salvador y Honduras, donde los flujos de IED comenzaron a contraerse desde el 2008. Para estos dos pases, el acumulado de esos dos aos arroja una reduccin equivalente al 5,4% y el 4,0% del PIB, en cada caso. Las cifras fueron positivas en Nicaragua, Belice y Panam en el 2008. Pero en el 2009 las entradas de capitales privados fueron desfavorables para todos los pases de la regin, en especial para Belice. En Panam y Costa Rica la cada obedeci sobre todo a la contraccin del sector inmobiliario, el cual haba llegado a contabilizar una participacin importante dentro de la IED total. Este efecto fue mitigado en parte por el ingreso de recursos destinados a inversiones en servicios empresariales internacionales (centros de llamadas y oficinas), empresas mdicas y, en el caso de Costa Rica, la apertura del mercado de las telecomunicaciones (grfico 4.16). La crisis tuvo un fuerte impacto sobre la disponibilidad y acceso a recursos en los mercados internacionales y, consecuentemente, limit la oferta de crdito en la regin. Adems, las entidades financieras comenzaron a mostrar mayor cautela en el otorgamiento de

CUADRo 4.8

centroamrica flujos de IED hacia Amrica Central y las economas emergentes, segn pas. 2000-2007 (millones de dlares)
2000-2003 Centroamrica Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Economas emergentes (1) 2.152 25 526 266 299 341 206 490 149.851 2004-2007 (2) 5.069 126 1.211 659 535 686 290 1.562 333.268 Relacin (2) / (1) 2,4 5,1 2,3 2,5 1,8 2,0 1,4 3,2 2,2

Fuente: Rosales, 2010b, con datos de los bancos centrales de los pases, el Consejo Monetario Centroamericano y el Instituto de Finanzas Internacionales.

GRFICo 4.16

centroamrica Variacin de los flujos de IED como porcentaje del PIB. 2008-2009
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica
-6 -4 -2 0 2 2008 4 2009

Fuente: Rosales, 2010b, con datos de los bancos centrales y el Consejo Monetario Centroamericano.

prstamos, los cuales tambin se vieron afectados por una menor demanda. A partir del 2008 el crecimiento real del crdito al sector privado mostr cifras negativas en todos los pases, excepto en Costa Rica, donde la tasa de expansin se mantuvo positiva pero con una notable desaceleracin, hasta que en el 2009 lleg a niveles cercanos

a cero, aunque no negativos. En las dems naciones los resultados de ese ao siguieron siendo recesivos, particularmente en Nicaragua y El Salvador. En lo que respecta al ciclo expansivo de 2004-2007, destaca el dinamismo que se registr en Costa Rica, Honduras y Nicaragua, no as en El Salvador y Guatemala (cuadro 4.9).

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

CUADRo 4.9

Transmisin gradual de la crisis al mercado laboral

centroamrica Crecimiento real del crdito al sector privado. 2004-2009

2004-2007 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 15,1 3,0 3,7 14,2 17,4 13,1 2008-2009 8,2 -3,0 -0,4 -0,5 -5,1 0,5 2009 1,5 -4,6 -2,4 -0,5 -8,2 -2,6

Fuente: Rosales, 2010b, con datos de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

CUADRo 4.10

centroamrica Indicadores bsicos sobre el mercado de trabajo. 2007-2009

Indicador Costa Rica El Salvador 4,3 2,4 -3,5 56,1 56,6 56,6 52,5 53,3 52,5 6,4 5,9 7,3 100,0 97,4 101,8 Honduras 6,3 4,0 -1,9 53,9 54,2 56,6 52,2 52,5 54,8 3,1 3,0 3,2 100,0 115,0 111,3 Nicaragua 3,1 2,8 -1,5 53,7 53,3 51,8 50,3 50,1 47,6 6,4 6,1 8,2 100,0 89,9 97,3 Panam 12,1 10,1 3,2 58,6 59,8 59,7 54,9 56,5 55,8 6,3 5,5 6,5 100,0 93,1 97,8 Regin

Produccin reala/ 2007 7,9 2008 2,8 2009 -1,1 Tasa neta de participacinb/ 2007 57,0 2008 56,7 2009 56,5 Tasa de ocupacinc/ 2007 54,4 2008 53,9 2009 52,1 Tasa de desempleod/ 2007 4,6 2008 4,9 2009 7,8 Salario reale/ 2007 100,0 2008 103,0 2009 112,4

7,5 4,7 -0,7 55,5 55,7 56,0 52,6 52,9 52,4 5,2 5,0 6,3 100,0 100,6 105,0

a/ Tasa de variacin anual. b/ Fuerza de trabajo como porcentaje de la poblacin en edad activa (12 o ms aos excepto en Nicaragua, donde se contabiliza la poblacin a partir de los 10 aos). c/ Ocupados como porcentaje de la poblacin en edad de trabajar (de 12 o ms aos, excepto en Nicaragua, donde se contabiliza la poblacin a partir de los 10 aos). d/ Desocupados como porcentaje de la fuerza de trabajo. e/ ndice 2007 = 100. Fuente: Trejos, 2011b, con base en las encuestas de hogares e informacin econmica de los pases.

El auge econmico que vivi Centroamrica hasta el 2007 gener altos niveles de participacin con bajas tasas de desempleo. La desaceleracin experimentada a partir del 2008 no produjo mayores cambios en el patrn de insercin laboral, aunque se observan ligeras reducciones en las tasas netas de participacin en Costa Rica y Nicaragua. Tampoco se perciben grandes modificaciones en las tasas de ocupacin: hubo cadas leves en Nicaragua y Costa Rica, y solo en este ltimo pas se dio un aumento pequeo en el desempleo abierto, mientras que en las dems naciones ese indicador ms bien disminuy (Trejos, 2011b, cuadro 4.10). Por el contrario, el aumento de la inflacin s provoc cadas en los salarios reales. Las excepciones fueron Costa Rica, que registr un moderado crecimiento, y Honduras, que mostr un aumento del 15% en el 2008. A nivel de la regin en el perodo 2007-2009 las remuneraciones tendieron a estancarse, lo que pudo generar incrementos en la incidencia de la pobreza, en particular porque las lneas de pobreza varan en funcin de los precios de los alimentos y estos se expandieron por encima de la inflacin media. Dicho de otro modo, si los salarios disminuyeron en trminos reales, se reducen aun ms en trminos de las lneas de pobreza (en el captulo 3 y el aporte de este captulo se analizan estos temas). El mayor impacto en el mercado de trabajo se produjo en el 2009, ao en que se evidenciaron ms claramente los efectos de la contraccin econmica (Trejos, 2011b). La tasa de ocupacin descendi en todos los pases -excepto en Honduras- y para la regin en su conjunto, y el desempleo se expandi en todo el Istmo, incluso en Honduras. El nmero absoluto de ocupados se redujo en Nicaragua y se estanc en Costa Rica, El Salvador y, en menor medida, en Panam. Solo Honduras registr un crecimiento del orden del 8% en la cantidad de ocupados, pero ello fue insuficiente para evitar un aumento en la tasa de desempleo (cuadro 4.10). El 2009 tambin se caracteriz por

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

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una fuerte reversin del proceso inflacionario, que permiti aumentos en los salarios reales. As sucedi en todos los pases, excepto en Honduras, aunque en Nicaragua y Panam el incremento fue insuficiente para recuperar el poder adquisitivo del 2007. El ajuste del mercado de trabajo por el lado del desempleo y no de los salarios reales, salvo en el caso hondureo, pudo aminorar el efecto negativo de la crisis sobre la pobreza, dependiendo de quines fueron los que perdieron su empleo y quines disfrutaron de los aumentos en los salarios reales (Trejos, 2011b).
Estabilidad y solvencia

CUADRo 4.11

centroamrica Dficit de la cuenta corriente como porcentaje del PIB. 2000-2009

Pas 2001-2002 2004-2007 2008 2009 Diferencia 2008-2009 -3,2 -7,5 -5,8 -3,9 -9,8 -10,5 -11,5 2000-2009

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

19,8 4,4 2,0 6,3 4,9 19,1 1,1

8,6 5,0 4,5 4,9 5,8 15,3 5,7

10,1 9,2 7,6 4,5 12,9 24,2 11,6

7,0 1,7 1,8 0,6 3,1 13,7 0,0

13,0 4,9 3,9 4,8 6,0 17,5 4,7

Fuente: Rosales, 2010b, con datos de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

Durante el decenio 2000-2009, la estabilidad y la solvencia econmicas de la regin estuvieron ms determinadas por los ciclos internacionales y la volatilidad de los precios del petrleo y los alimentos, que por las polticas monetarias y fiscales internas de los pases. El ciclo expansivo de 2004-2007 favoreci las oportunidades de crecimiento y empleo en el Istmo, pero el alza en los precios de las materias primas que se dio en ese mismo perodo erosion la estabilidad macroeconmica, al generar presiones inflacionarias y en la balanza de pagos. Por el contrario, en la fase contractiva de 2008-2009, particularmente en el 2009, el deterioro en el crecimiento y el empleo fue acompaado por una mejora en la estabilidad interna (inflacin) y externa (cuenta corriente). La poltica fiscal, por su parte, no capitaliz la bonanza econmica, toda vez que la carga tributaria no sufri cambios estructurales importantes en esos aos. Durante la reciente crisis, el mayor gasto pblico se dedic a rubros de gasto inercial y permanente, lo cual no es consistente con el carcter transitorio de las medidas anticrisis.
Estabilidad y solvencia afectadas ms por factores exgenos que por polticas internas

GRFICo 4.17

centroamrica Evolucin de la inflacin. 2000-2010

20%

15%

10%

5%

0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

-5%
Centroamrica Honduras Costa Rica Nicaragua El Salvador Panam Guatemala

Fuente: Rosales, 2010b, con datos de los bancos centrales y el Consejo Monetario Centroamericano.

En la ltima dcada, la estabilidad externa e interna de Centroamrica estuvo determinada principalmente por los ciclos econmicos internacionales y por el movimiento en los precios del

petrleo y los alimentos. La tendencia alcista en los precios de estos productos durante el ao 2007 y parte del 2008 aument los desequilibrios de la cuenta corriente. El mayor crecimiento econmico que experiment la regin en ese perodo no fue acompaado por una mayor estabilidad externa, sobre todo en el 2008, cuando los desbalances de cuenta corriente, en trminos del PIB, alcanzaron niveles elevados. No obstante, la contraccin econmica hizo que en el 2009 ese dficit se redu-

jera de manera significativa en todos los pases, en particular en Panam, Nicaragua, Honduras y Costa Rica, donde la contraccin represent entre el 7% y el 12% del PIB (cuadro 4.11). La variacin en los precios del crudo y de las materias primas, en la segunda mitad de la dcada, gener una importante volatilidad en la inflacin (grfico 4.17). En el 2009 se revirtieron los resultados de los aos previos. El impacto de la crisis sobre las importaciones de la regin, as como la fuerte

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PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

cada en los precios del petrleo y los alimentos, propiciaron que los desequilibrios en la cuenta corriente y la inflacin se redujeran a niveles histricos, en contraposicin a lo sucedido en el 2008. En este sentido, si bien la crisis reciente deterior las oportunidades debido al menor crecimiento y empleo), trajo consigo una mejora en la estabilidad. En el 2010 volvi a repuntar la inflacin, como consecuencia de nuevos aumentos en los precios internacionales de los commodities, principalmente el petrleo y los alimentos. En el primer caso ello se debi al surgimiento de conflictos polticos en pases productores, lo que ha causado incertidumbre sobre el abastecimiento, y en el caso de los alimentos obedeci a incrementos en la demanda y disminuciones en la produccin (FAO, 2011). Las fuertes variaciones en los precios de los alimentos, junto a la importante participacin porcentual que tienen estos dentro del ndice de precios al consumidor (IPC), fueron determinantes en la tendencia de la inflacin regional (cuadro 4.12). La mejora en la estabilidad externa e interna provino principalmente de factores exgenos y coyunturales, asociados a mercados en los que imperan condiciones de alta volatilidad. En este sentido, desde mediados del 2010 se percibe una tendencia al alza en los precios del petrleo y los alimentos. De hecho, a inicios de 2011 varias materias primas registraron precios superiores a los observados en la segunda mitad del 2008. Con una cuenta de capitales abierta y tipos de cambios poco flexibles, la eventual reversin de estos precios impactar los desequilibrios de cuenta corriente e inflacin de la regin. Es decir, generar un deterioro en su estabilidad externa e interna (Rosales, 2010b). En los ltimos aos la volatilidad de la inflacin afect el comportamiento de las tasas de inters reales, las cuales aumentaron en el perodo 2008-2009, para luego disminuir notablemente en el 2010, como resultado de la fuerte cada en la inflacin del 2009 (grfico 4.18). Pese a que la afluencia de capitales privados (IED y flujos financieros)

CUADRo 4.12

centroamrica Variacin interanual del IPC general y de los alimentos. 2000-2010

2000-2003 Costa Rica IPC general IPC alimentos El Salvador IPC general IPC alimentos Guatemala IPC general IPC alimentos Honduras IPC general IPC alimentos Nicaragua IPC general IPC alimentos Panam IPC general IPC alimentos 10,2 10,3 2,8 2,5 6,5 7,9 8,5 6,1 5,3 1,0 0,2 2004-2007 11,9 15,2 4,8 5,9 8,1 10,9 7,8 8,8 11,3 14,4 2,9 4,7 2008 13,9 21,0 5,5 9,0 9,4 12,4 10,8 16,8 12,7 22,7 6,8 15,4 2009 4,0 1,3 -0,2 -7,7 -0,3 -2,8 3,0 -5,1 6,0 -6,1 1,9 -0,2 2010 5,0 5,8 0,9 2,1 3,8 3,4 5,0 3,8 5,6 5,4 4,2 4,0 2000-2009

10,6 12,4 3,6 3,5 6,8 8,5 7,9 7,1

9,6 2,4 3,5

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

GRFICo 4.18

centroamrica Tasas de inters pasivas reales a seis meses. 2000-2010

15%

10%

5%

0%

-5%
2000 2001 2002 2003 El Salvador 2004 2005 2006 2007 2008 Honduras 2009 2010 Nicaragua Costa Rica Guatemala

Fuente: Rosales, 2010b, con cifras de los bancos centrales de los pases y el Consejo Monetario Centroamericano.

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

ESTADODELAREGIN

185

CUADRo 4.13

GRFICo 4.19

centroamrica Dficit fiscal del Gobierno Central en relacin con el PIB. 2000-2010 (promedio anual)
2000-2003 Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Regin 8,7 3,3 2,9 1,9 4,4 4,4 2,1 2,9 2004-2007 4,1 1,3 0,7 1,6 2,2 0,9 2,0 1,5 2008-2009 0,6 1,6 2,1 2,4 4,3 1,7 0,6 2,0 2000-2009 5,2 2,2 1,9 1,9 3,5 2,5 1,8 2,2

centroamrica Dficit fiscal del Gobierno Central como porcentaje del PIB. 2000-2009
3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%

Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

-0,5%
2000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2004 2009

Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

se redujo de manera significativa durante la crisis, la cada en el dficit de la cuenta corriente fue superior. En consecuencia, en el 2009 la regin experiment un aumento en las reservas monetarias internacionales (RMI). Este hecho, unido a la abrupta diminucin que registraron las importaciones, favoreci el indicador de los meses financiables de importaciones (entre 4 y 5 meses para todos los pases, excepto Honduras, donde la cifra fue de 3,4 meses). El resultado positivo de la crisis es que Centroamrica termin la dcada con una mejora en su estabilidad externa, reflejada en desequilibrios externos histricamente bajos y una posicin financiera internacional ms favorable (Rosales, 2010b).
Contraccin econmica erosiona situacin fiscal

El resurgimiento de las presiones fiscales se comenz a evidenciar con fuerza a partir del 2009. En la mayora de los pases del Istmo los gobiernos aplicaron polticas de gasto expansivas, motivadas por la necesidad de mitigar los efectos adversos de la crisis. Esta situacin y la severa cada que sufrieron los ingresos tributarios producto de la contraccin econmica, ampliaron las brechas fiscales y revirtieron la tendencia a la baja que estas venan mos-

trando en los aos previos, as como la progresiva reduccin que haba tenido la deuda pblica. En los primeros cuatro aos de la pasada dcada (2000-2003), los desequilibrios fiscales de Centroamrica registraron un incremento acumulado de casi un punto (0,7) del PIB; en los siguientes cuatro aos (2004-2007) estos se redujeron en 2,3 puntos. Sin embargo, en 2008 y 2009 este resultado favorable se revirti completamente. En este ltimo perodo, el faltante fiscal de la regin creci en 2,7 puntos del PIB, de los cuales el 90% (2,6 puntos) correspondi al aumento del 2009 (grfico 4.19). Honduras, adems de ser el pas con el mayor dficit fiscal (6% del PIB en el 2009), fue el que tuvo ms deterioro durante los aos 2008 y 2009. No obstante, El Salvador tambin experiment una desmejora importante. Pese a la contraccin econmica, Belice, Panam y Nicaragua lograron reducir sus dficits fiscales en el perodo 2007-2009 (cuadro 4.13). En el perodo 2004-2007 el 64,4% de la merma del dficit se debi principalmente a una mayor recaudacin, generada a su vez, en buena medida, por el dinamismo econmico. Tales fueron los casos de Belice, Honduras, Nicaragua y Panam. El restante 35,4% provino

de la reduccin en los gastos, como sucedi en Costa Rica y Guatemala. El deterioro fiscal de los ltimos dos aos, en particular el ocurrido en el 2009, se explica no solo por el efecto adverso de la contraccin econmica sobre la recaudacin, sino tambin por el mayor gasto pblico. Este ltimo factor explica casi la mitad (49%) del incremento que registr el dficit fiscal de la regin en ese ao. Los resultados por pas revelan que Costa Rica y El Salvador tuvieron los mayores incrementos en los gastos, lo cual explica la mayor parte del deterioro fiscal que sufrieron estos pases en el 2009 (50,4% y 63,1%, respectivamente). Por el contrario, el deterioro en las finanzas pblicas de Belice, Nicaragua y Panam provino principalmente de la contraccin en sus ingresos (84,3%, 73,6% y 75,6%, en cada caso; Rosales, 2010a).
Gobiernos favorecen el gasto corriente, mientras la inversin pblica se estanca

Durante la ltima dcada, los recursos de los gobiernos centrales centroamericanos fueron destinados mayoritariamente a gastos corrientes (sin intereses), toda vez que estos se incrementaron en un 2,2% del PIB entre 2000 y 2009. Por el contrario, la inversin pblica, medida por los gastos de

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

capital, se estanc durante ese perodo. La disminucin en el saldo de la deuda, as como la baja en las tasas de inters, sobre todo en la segunda mitad de la dcada, permiti una reduccin de los gastos por intereses equivalente al 0,5% del PIB (Rosales, 2010a). Estos resultados fueron determinados por lo que sucedi al inicio y al final de la dcada. En el perodo 2004-2007 se present una contraccin de los gastos totales en la regin; tanto los corrientes como los de capital cayeron en magnitudes similares (grfico 4.20). En contraposicin, los gastos de capital y las erogaciones por concepto de intereses de deuda se estancaron en el 2009, mientras los gastos corrientes sin intereses crecieron un 1,2% a nivel regional. A nivel de pases, y con excepcin de Panam, los gastos corrientes sin intereses se expandieron en trminos del PIB durante la crisis (2008-2009). Los mayores incrementos se presentaron en Costa Rica (3 puntos del PIB) y El Salvador (2,1 puntos del PIB). En la mayora de los casos el aumento se dio principalmente en el 2009, salvo en Nicaragua. Un anlisis ms detallado

revela que el rubro de sueldos y salarios fue determinante en el comportamiento de los gastos corrientes sin intereses en ese perodo. En todos los pases, excepto Panam, este factor explica una parte importante del crecimiento que registraron esos gastos, en particular en el 2009, ao en que sobresale la expansin de los recursos destinados a remuneraciones en Costa Rica y Honduras (Rosales, 2010a). En lo que concierne a los gastos de capital, Panam registr el mayor crecimiento entre 2008 y 2009, seguido por Honduras (2,3 y 1,1 puntos del PIB, en cada ao). Por el contrario, en Belice, Costa Rica, Guatemala y Nicaragua este tipo de gastos se redujo. Cabe destacar que en el perodo 2004-2007, y a lo largo de toda la dcada, Panam fue el lder de la regin en materia de inversin pblica, en buena medida por el dinamismo que ha generado la ampliacin del Canal. Por su parte, Costa Rica y El Salvador mostraron cifras positivas, pero bajas e insuficientes si se comparan con las necesidades de infraestructura que enfrentan. En El Salvador el incremento respondi esen-

cialmente al proceso de reconstruccin asociado a los terremotos ocurridos en el 2001, y en Costa Rica el resultado de la dcada estuvo dominado por el 2007 y 2008, cuando sus gastos de capital aumentaron en 1,2 puntos del PIB. En los dems aos la inversin pblica costarricense registr una contraccin de 0,8 puntos del PIB.
Ingresos tributarios son impactados por los ciclos econmicos; impuesto sobre las ventas es el ms afectado

GRFICo 4.20

GRFICo 4.21

centroamrica Variacin en los gastos corrientes, de capital e intereses, como porcentaje del PIB. 2004-2009
1,5% 1,0% 0,5% 0,0% -0,5%

centroamrica Ingresos tributarios como porcentaje del PIB. 1999-2009a/

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2004-2007

2008-2009 Gastos de capital

10%

15%

20% 1999

25% 2009

Gastos corrientes sin intereses Gastos intereses de deuda

a/ En el caso de Belice los aos comparados son 2001 y 2009. Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales y la Cepal. Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales y la Cepal.

Si bien Centroamrica ha realizado algunas mejoras en su gestin tributaria, la mayora de las reformas implementadas durante la ltima dcada han sido parciales, con resultados limitados. Estas han respondido a presiones fiscales del momento, ms que a la intencin de fortalecer los sistemas tributarios desde el punto de vista econmico y de equidad. La evasin sigue siendo un problema comn. Por este motivo, el aumento que registraron los ingresos durante el perodo 2004-2007 obedeci fundamentalmente al ciclo econmico expansivo que se present durante esos aos. Durante la ltima dcada la mayora de los pases centroamericanos, excepto Belice, Guatemala y Honduras, increment sus cargas tributarias. Pese a ello, solo Belice y Nicaragua lograron una carga superior al 15% del PIB. Este es un umbral muy bajo con respecto al promedio de Amrica Latina (18,4% del PIB) y ms aun si se compara con las naciones ms desarrolladas del mundo (OCDE) donde ese indicador alcanza el 36,3% del PIB (grfico 4.21). Al final del 2009, la crisis dej a Guatemala y Honduras con una carga tributaria inferior a la registrada diez aos antes. Los ingresos fiscales de la regin tuvieron un comportamiento expansivo entre 2004 y 2007, para luego contraerse en 2008 y especialmente en 2009. En el primer perodo, Belice y Nicaragua registraron el mayor incremento en su carga tributaria (3,5 y 3,2 puntos en trminos del PIB), mientras que Guatemala experiment el aumento ms modesto (0,4% del PIB). En el segundo perodo (2008-2009) la carga se redujo en todos los pases, con

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

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excepcin de Panam. Las mayores cadas correspondieron a Honduras y Guatemala. El impacto de la crisis fue mayor durante el 2009, cuando Belice y Costa Rica, que haban tenido resultados positivos en el 2008, sufrieron un fuerte descenso. Cuando se analizan los principales componentes de los ingresos tributarios, es posible observar que la crisis afect sobre todo la recaudacin del impuesto sobre las ventas. La mayor contraccin en este rubro se present en Costa Rica y Honduras. La abrupta cada que registraron las importaciones en la regin gener, a su vez, una disminucin en los recursos derivados de los impuestos aduaneros. La informacin para la dcada completa revela que en todos los pases, salvo en Nicaragua, el impuesto sobre la renta fue el que tuvo mayor crecimiento, un resultado importante por cuanto indica que las estructuras tributarias se han vuelto menos dependientes de los impuestos indirectos. En el perodo de expansin econmica (20042007), el incremento en la recaudacin fue impulsado principalmente por el impuesto sobre la renta en El Salvador, Honduras y Panam, mientras que en Costa Rica y Guatemala la mayor contribucin estuvo asociada al impuesto sobre las ventas (grfico 4.22). Pese a ello, los sistemas de toda la regin an se mantienen concentrados en tributos indirectos. No obstante la relevancia que gan en la ltima dcada, el impuesto sobre la renta presenta notables debilidades en su estructura y recaudacin. La contribucin de las personas fsicas es reducida. En el caso de Costa Rica, varios estudios reportan una significativa evasin, sobre todo por parte de los profesionales liberales (Rosales, 2008). En El Salvador y Guatemala, el no pago de ese impuesto alcanza 45,3% y 63,7%, respectivamente (Cepal, 2009). Algo similar sucede con el impuesto al valor agregado (IVA). En Costa Rica los servicios se encuentran exentos y la evasin es considerable. En el caso de El Salvador, diversas fuentes revelan tambin esa misma situacin; un estudio de Funde (2008) la estima

GRFICo 4.22

centroamrica Variacin de la recaudacin tributaria con respecto al PIB, por tipo de impuesto. 2000-2009
2004-2007 2000-2009

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

-1% 0% Resto 1% Ventas 2% Renta 3%

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

-6% -4% -2% Ventas 0% 2% Renta 4% 6%

Resto

Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales y la Cepal.

entre 37,3% y 40% durante el perodo 2004-2007, y adems seala cuatro factores que afectan negativamente la recaudacin en este pas: i) debilidades en la administracin tributaria y aduanera, ii) fallas en las tareas de fiscalizacin y control, iii) vacos en la normativa tributaria y iv) factores asociados a los sujetos pasivos y a una baja cultura tributaria (Funde, 2008). Entre los sectores ms proclives a la evasin se identifican las empresas acogidas a regmenes de incentivos fiscales, las actividades de transporte terrestre, entidades financieras, importadores de vehculos usados, profesionales independientes y comerciantes informales, entre otros (Rosales, 2010a). En Guatemala la situacin no es muy distinta. Segn estimaciones de la Superintendencia de Administracin Tributaria, la evasin en el IVA fue superior al 30% en el ao 2006. Por su parte, el Icefi (2008) encontr que menos del 10% de los delitos tributarios denunciados termina con una sancin; as, a los problemas de evasin se suma el de la impunidad. En materia de renta se han venido realizando esfuerzos para simplificar el impuesto y mejorar los controles administrativos, pero persisten debilidades en la base del

tributo por los esquemas preferenciales; adems existe una fuerte dependencia de los impuestos conocidos como temporales. Aunque en la pasada dcada Panam mostr el mayor dinamismo econmico del Istmo y realiz importantes esfuerzos para mejorar su administracin tributaria, tiene una carga que hasta el 2008 fue la ms baja de la regin. Si bien este pas enfrenta problemas similares a los antes sealados, es el nico que cuenta con una vigorosa fuente de ingresos no tributarios: el Canal. En aos recientes se han puesto en marcha diversas acciones para elevar la carga tributaria. En 2009 se aprob una reforma que, adems de eliminar varias exenciones y aumentar algunos impuestos, incluy por primera vez las actividades de la Zona Libre de Coln como gravables de renta, lo cual contribuy a que en ese ao Panam fuera la nica nacin cuya carga tributaria no se contrajo. Una segunda reforma, que entr a regir a mediados del 2010, increment del 5% al 7% el impuesto al consumo y aument los impuestos a grandes empresas como bancos, aerolneas y compaas de telecomunicaciones. Adems se establecieron tributos a la venta de artculos de lujo como

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PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

automviles, joyas y yates. Con los recursos que se generen se pretende financiar subsidios para energa, vivienda, becas para escolares y una ayuda de cien dlares mensuales a los personas mayores de 70 aos no aseguradas.
Deuda pblica de la regin ha disminuido, pero el futuro no garantiza esa tendencia

GRFICo 4.23

centroamrica Deuda pblica en relacin con el PIB. 2000 y 2009

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

A partir del 2004, la deuda pblica de la regin mostr una tendencia a la baja, que llev a que se redujera en 17,5% del PIB entre ese ao y el 2007, principalmente como resultado de una cada de 15% del PIB en la deuda pblica externa. Sin embargo, esta tendencia comenz a revertirse en el 2009 (grfico 4.23). La tendencia a la baja en la deuda pblica fue resultado de la mejora que experimentaron las finanzas pblicas del Istmo entre 2004 y 2007. Tambin contribuy la reduccin en las tasas de inters, que explica en parte la cada de casi medio punto del PIB en la carga financiera por ese concepto. Otro factor por considerar son las condonaciones de deuda derivadas de la Iniciativa para los pases pobres muy endeudados, impulsada por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial; estas beneficiaron notablemente a Honduras y Nicaragua, que en ese perodo registraron las mayores disminuciones de la deuda pblica en toda el rea. En los casos de Costa Rica y Panam, la reduccin de la deuda fue propiciada por el elevado crecimiento econmico y la baja en las tasas de inters (Rosales, 2010a). El panorama positivo que vena mostrando la regin desde el 2004 cambi de manera abrupta en el 2009. En ese ao la contraccin econmica impact la recaudacin. Este hecho, unido al incremento en el gasto pblico, gener un fuerte deterioro en el resultado primario, con excepcin de Belice y Panam. Adems, la cada que sufri la produccin aument la razn deuda/ PIB. No obstante estos resultados, a lo largo de la dcada se observa un saldo positivo para la mayora de los pases. La deuda pblica como porcentaje del

Total

Externa

Interna

Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales, el Consejo Montetario Centroamericano y la Cepal.

GRFICo 4.24

centroamrica Resultado primario como porcentaje del PIB. 2000 y 2009

250%

200%

150%

100%

50%

0%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2000

2009

Fuente: Rosales, 2010a, con cifras de los bancos centrales, el Consejo Monetario Centroamericano y la Cepal.

PIB se ha reducido notablemente en los ltimos diez aos en Costa Rica, Panam, Honduras y Nicaragua, mientras que Belice y El Salvador ms bien aument (grfico 4.24).

CAPTULO 4

PANORAMAECONMICO

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NOTAS
1 En esta fase no se consider el 2003, debido a que representa un ao de recuperacin, luego de la crisis registrada entre 2001 y 2002. 2 Costa Rica desde 1995 y el resto de pases a partir de 2001. 3 Suscrito por todos los pases en los aos 2001 y 2002. 4 Costa Rica y El Salvador en 2002, Honduras en 2008. Pendiente en Nicaragua y Guatemala. 5 Costa Rica en 2008 y el resto de pases en 2006. 6 Costa Rica en 2009, pendiente en los dems pases. 7 Se obtiene al relacionar las exportaciones e importaciones de bienes y servicios con el PIB. 8 En julio de 2008 la cotizacin del crudo WTI alcanz el histrico precio de 145 dlares por barril, en tanto el precio internacional de los cereales registr en esa fecha un nivel que super el de un ao antes en aproximadamente un 80%. 9 De acuerdo con cifras publicadas en 2007 por Bendixen & Associates, de la proporcin restante un 25% se ocupa en servicios domsticos y poco ms del 20% en restaurantes y hoteles. Los dems se distribuyen en agricultura y textiles (alrededor de un 10%), administrativos, profesionales y estudiantes, entre otros (Bendixen & Associates, 2007). 10 Las implicaciones polticas de ese hecho se analizan en profundidad en el captulo 6 de este Informe. 11 Las exportaciones regulares corresponden a todas aquellas ventas externas que no se relacionan con empresas que se encuentran amparadas a los regmenes de maquila y/o zona franca. Las exportaciones de las empresas que s lo estn se contabilizan en la categora denominada regmenes especiales. 12 Se tom el perodo 2003-2005 como el antes del TLC-CA y el 2006-2008 como el despus del TLC-CA. No se incluy el 2009 para no distorsionar las cifras con los efectos la crisis financiera internacional, pues fue en ese ao que se dio el mayor impacto. 13 En el perodo 2004-2007, los flujos de capitales privados netos a las economas emergentes alcanzaron un promedio anual de 788.000 millones de dlares, casi cuatro veces el promedio registrado en los cuatro aos previos y poco ms de tres veces la cifra de los diez aos anteriores (212.000 y 258.000 millones de dlares anuales, respectivamente). Este dinamismo estuvo relacionado en buena parte con flujos de IED y crditos a bancos comerciales. 14 Normalmente la segunda casa (second home) est asociada a propsitos vacacionales, aunque tambin se utiliza como residencia habitual.

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PANORAMAECONMICO

CAPTULO 4

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

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C A P I T U L O 4

A P O R T E E S P E C I A L

La crisis econmica internacional: impactos en Centroamrica

la primera se describen la crisis y sus canales de transmisin hacia el Istmo. Aunque se dispuso de informacin solo para Costa Rica, El Salvador, Panam y, en alguna medida, Honduras, en la segunda parte se examina el comportamiento de los mercados laborales, la pobreza, la distribucin de los ingresos y las remesas de los hogares en el perodo recesivo de 2008-2009. En la ltima seccin se presenta una sntesis de las medidas que tomaron los gobiernos para mitigar los impactos econmicos y sociales de esta coyuntura. Dado que algunos de los factores que generaron la crisis persistan al cierre de la edicin de este Informe (junio de 2011), ser en futuras entregas que se podr analizar con mayor claridad y amplitud las implicaciones productivas y sociales de este fenmeno en la regin.
Impactos macroeconmicos diferenciados

Introduccin

Este apartado analiza en profundidad algunos de los efectos econmicos y sociales de la crisis internacional en Centroamrica. Con base en informacin de los bancos centrales, el CMCA, la Sieca y, particularmente, las encuestas de hogares disponibles en los pases para los aos 2007-2009, identifica y analiza las variaciones en el crecimiento, los mercados laborales, la pobreza y la desigualdad. En este sentido, este aporte complementa a los captulos Panorama social y Panorama econmico de este Informe, y busca responder la pregunta cules fueron la severidad y el impacto de la crisis econmica internacional en Centroamrica? Si bien la crisis gener una importante contraccin en el crecimiento econmico y variaciones en los principales indicadores socioeconmicos de los hogares, esos efectos no fueron generalizados, ni prolongados. La relativa holgura fiscal generada por la expansin econmica de los aos previos y la posibilidad de recurrir a endeudamiento (interno y externo), permiti a los gobiernos implementar medidas para mitigar los impactos y propiciar la recuperacin en un perodo relativamente corto. El texto se organiza en tres partes. En

Durante las dos ltimas dcadas el estilo de insercin de los pases centroamericanos en la economa internacional les permiti intensificar su comercio exterior y atraer flujos crecientes de recursos bajo la forma de inversin extranjera directa y remesas. Junto con mayores niveles de crecimiento, ello propici el dinamismo de

ciertos segmentos de las estructuras productivas y un acceso ms amplio y diverso al mercado externo. As como la fase de expansin de la economa internacional mostr las ventajas relativas de la apertura, la crisis del perodo 2008-2009 puso en evidencia sus limitaciones para pequeas economas abiertas como las centroamericanas, que tienen escasa o nula capacidad para influir en las condiciones de la oferta y la demanda globales. Tal como se document en el captulo 4 de este Informe, despus de alcanzar altos niveles de crecimiento durante la fase expansiva de la economa internacional (2004-2007), en los aos 2008 y 2009 la regin enfrent una severa contraccin. Esta coyuntura fue precedida por un fuerte incremento de los precios de los alimentos y el petrleo en el perodo 2006-2007, generado a su vez por el aumento en la demanda de estos commodities en los mercados mundiales, en parte como consecuencia de la notable expansin de las economas de China e India. Los canales de transmisin de estos dos acontecimientos a la regin fueron distintos. En el perodo 2006-2007 se produjeron presiones inflacionarias que pusieron en riesgo el acceso a los alimentos y los servicios bsicos

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APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

de los sectores de bajos ingresos, que en Centroamrica son la mayora. En 2008 y 2009, la fuerte contraccin en la demanda y la inversin externas, as como en las remesas, gener tasas de crecimiento negativas y desempleo en la mayor parte de los pases, en un contexto signado por menores niveles de inflacin, que dieron lugar a una apreciacin de los ingresos reales de la poblacin. En trminos generales, este hecho ejerci cierto efecto mitigador de los principales impactos de la crisis. Tal como fue planteado en el Informe Estado de la Regin (2008), al finalizar la primera dcada del siglo XXI en Centroamrica coexisten dos estilos diferenciados de insercin en la economa internacional y, por ende, apuestas y resultados econmicos y sociales distintos para los pases. El primer estilo combina: i) una insercin de bajo contenido tecnolgico, basada en la agroexportacin y la industria de maquila textil, ii) la expulsin de poblacin y el flujo de remesas, iii) poca capacidad de atraccin de inversin extranjera directa, iv) un volumen bajo o intermedio de exportaciones, con un fuerte peso del mercado regional, y v) magros resultados econmicos y sociales. Los pases que ms se aproximan a esta situacin son los del centro y el norte del Istmo: Guatemala, Honduras y Nicaragua. El Salvador es un caso ms distante pues, aunque comparte la mayora de estas caractersticas, tiene dos diferencias importantes: en primer lugar, ha realizado esfuerzos para constituirse en un centro logstico de transporte, comunicaciones y finanzas para Centroamrica; en segundo lugar, la agroexportacin tiene un peso reducido dentro de su sector externo. El segundo estilo se caracteriza por: i) una insercin internacional basada en un mayor contenido tecnolgico, ya sea para la exportacin de productos no tradicionales, la industria o los servicios, ii) ausencia de altos flujos de migraciones y de remesas, iii) una mayor capacidad de atraccin de inversin extranjera directa y turismo, iv) un alto volumen de exportaciones orientadas a mercados extrarregionales, y v) resultados econmicos y sociales

intermedios. Esta situacin cobija, en Centroamrica, dos apuestas distintas de insercin: la de Panam, que se basa en el establecimiento de un centro logstico (transporte, comunicaciones, finanzas) internacional, y la de Costa Rica, que combina la agroexportacin no tradicional con el desarrollo de un conglomerado industrial de alta tecnologa. El desempeo de este segundo grupo de pases durante el perodo 2007-2010 evidencia una mayor capacidad para aprovechar los ciclos expansivos de la economa internacional y un margen de maniobra ms amplio para enfrentar las contracciones. En la fase expansiva que concluy en 2007, los niveles de crecimiento promedio de Panam (8,8%) y Costa Rica (6,7%) fueron superiores a los de las dems naciones, y en 2010 mostraron una mayor y ms rpida recuperacin. Aunque en 2009, ao en el que se manifest plenamente la contraccin, el PIB de Costa Rica tuvo una importante reduccin, el impacto fue mayor en El Salvador, Honduras y Nicaragua (grfico 4.25). El Salvador
GRFICo 4.25

fue por mucho el pas ms afectado: su economa se contrajo en 3,5%. Solo Panam y Guatemala lograron crecer en el 2009, pero a un ritmo mucho menor que en los aos previos. Los ritmos de crecimiento de los pases confirman que la coyuntura de los aos 2007-2010 no implic para Centroamrica un deterioro dramtico en su desempeo econmico promedio. Los mayores efectos de la crisis se manifestaron en 2009 y, aunque de manera dispar, en 2010 hubo signos de recuperacin en todos ellos. En este sentido, puede decirse que la crisis fue relativamente breve, no generalizada (algunos pases mantuvieron crecimientos positivos) y, como se ver ms adelante, su mayor impacto se concentr en los sectores productivos ms vinculados a los flujos de inversin extranjera directa, las remesas y los mercados internacionales. Tal como se indic en el captulo 4, la construccin y, en menor medida, el comercio, el turismo, el sector financiero y la industria fueron las actividades

centroamrica Crecimiento real de la produccin. 2007-2010

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Promedio
-4% -2% 0% 2% 4% 6% 2007 Fuente: Elaboracin propia con base en Rosales 2010b. 8% 2008 10% 12% 2009 14% 2010

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

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MS INFoRMACIN SoBRE

DESEMPEO ECONMICO EN CENTROAMRICA

VASE

Rosales, 2010b, en www.estadonacion.or.cr

ms impactadas por la crisis. Casi todos estos sectores fueron de los ms dinmicos de la fase expansiva (20042007). En el caso de la construccin, el principal canal de transmisin de la crisis fue la cada en los flujos de inversin y de crdito internacional vinculados a desarrollos inmobiliarios, mientras que en el comercio y el sector financiero fueron el descenso en los envos de remesas y la fuerte desaceleracin del crdito al sector privado. En el turismo el contagio se manifest en la significativa disminucin del nmero de visitantes extranjeros, en especial los provenientes de Estados Unidos. Por ltimo, el factor determinante del desempeo mostrado por la industria fue la acumulacin de inventarios ocasionada por la contraccin de la demanda internacional. El sector pblico fue

el nico que registr un incremento generalizado en todo el Istmo, excepto en Nicaragua, como consecuencia de las polticas expansivas del gasto pblico aplicadas por los gobiernos para mitigar los impactos econmicos y sociales de la crisis. A nivel sectorial, la contraccin se manifest de maneras distintas. En Guatemala y Honduras las mayores reducciones en el 2009 se dieron en la construccin, en Costa Rica y El Salvador en el turismo, en Nicaragua en el sector financiero, en Belice en el comercio y en Panam en la agricultura (cuadro 4.15). Adems, el impacto de la crisis estuvo determinado por el peso relativo de los sectores en las economas, el cual vara mucho entre los pases. El sector construccin, uno de los ms afectados por la coyuntura, representaba en 2009 menos del 5% del PIB en todo el Istmo, excepto en Costa Rica (5,8%) y Panam (8,3%). En contraste, ms de la quinta parte de la produccin en El Salvador, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Guatemala es generada por la industria; su participacin en el PIB oscila entre 20,6% (Guatemala) y 28,0% (El Salvador). El turismo es la principal actividad econmica en Belice, y en 2009 represent el 36,9%

del PIB. Este sector es el segundo ms importante en El Salvador (24,4%), Panam (23,1%) y Costa Rica (19,1%), mientras en Belice y Honduras esa posicin la ocupa el sector financiero, con un peso relativo de 18,0% y 15,4%, respectivamente. En Panam, dadas las caractersticas particulares que en su economa imprimen las operaciones del Canal, la actividad ms importante es la de transporte y comunicaciones, que concentra el 32,2% de su produccin. En el campo de la poltica fiscal, los gobiernos adoptaron medidas de diversa magnitud por el lado del gasto pblico. Esto produjo efectos en general positivos, que evitaron el deterioro de la demanda y el consumo internos, lo que ayud a mitigar los impactos econmicos y sociales de la crisis en el 2009. Costa Rica y El Salvador, en ese orden, registraron los mayores incrementos del gasto pblico como proporcin del PIB (2,76 y 1,92 puntos porcentuales, en cada caso); les siguieron con aumentos comparativamente menores Guatemala (0,63), Panam (0,4), Nicaragua (0,37) y Honduras (0,21). La aplicacin de esta estrategia, en un contexto de fragilidad fiscal como el que predomina en la regin1, erosion casi de inmediato las finanzas pblicas y gener incrementos

CUADRo 4.15

centroamrica Crecimiento real de los principales sectores econmicos 2009

Belice Agricultura Industria Construccin Comercio y turismo Comercio Turismo Sector financiero Transporte y comunicaciones Electricidad y agua Administracin pblica Servicios prestados a empresas PIB -2,2 6,5 18,7 -6,6 -7,1 -4,5 2,2 -2,7 17,0 4,2 0,0 Costa Rica -2,5 -2,6 -5,0 -5,2 -2,8 -11,3 3,9 3,3 -1,3 4,3 7,1 -1,1 El Salvador -2,2 -3,4 -0,7 -5,2 -4,8 -7,5 -5,3 -3,9 -1,4 1,3 -3,9 -3,5 Guatemala 3,8 -0,9 -11,8 -2,1 3,8 2,8 1,1 12,8 1,0 0,5 Honduras -1,7 -7,1 -9,8 -8,0 -9,5 -1,0 0,4 -4,5 -1,5 7,0 1,9 -1,9 Nicaragua 0,0 -2,7 -4,1 -2,7 -4,3 1,8 2,0 3,3 -0,7 -1,5 Panam -8,6 -0,3 4,6 -2,8 -3,7 2,0 -2,2 8,3 7,1 -4,6 2,4

Fuente: Rosales, 2010b, con base en cifras de los bancos centrales de los pases y la Cepal.

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CAPTULO 4

en el dficit fiscal, como se document en el captulo 4. A ello tambin contribuy la disminucin de los ingresos tributarios provocada por la contraccin de la actividad econmica, lo que comprometi la sostenibilidad de los programas de mitigacin de la crisis. En pases ms desarrollados, la capacidad de los Estados para utilizar el gasto pblico como medio para influir en la tendencia general de la economa y restablecer los equilibrios fiscales es mayor; ello se debe al peso relativo del sector pblico, el cual es considerablemente ms alto que el de las naciones centroamericanas. En los pases donde ms aument el gasto (Costa Rica, El Salvador y Guatemala), el incremento efectivo se concentr en una alta proporcin en el gasto corriente. Ello sugiere que su impacto fue relativamente mayor en diversos rubros vinculados al consumo, el cual tiene efectos multiplicadores inmediatos en la demanda interna. En cambio, en los gastos de capital, cuyos efectos se manifiestan a ms largo plazo, el aumento fue bastante menor. Este sesgo es congruente con los objetivos y la naturaleza de la mayora de los programas de mitigacin de la crisis que los gobiernos adoptaron en el primer semestre de 2009. Como resultado de la contraccin de las economas, los ingresos fiscales de todos los gobiernos experimentaron descensos que en varios casos fueron de mayor envergadura que el aumento del gasto. Esa cada fue pronunciada en Honduras (1,78 puntos del PIB), Panam (1,4) y El Salvador (1,28). En Costa Rica y Guatemala la disminucin estuvo muy cerca de un punto porcentual (0,94 y 0,93, en cada caso) y en Nicaragua fue relativamente moderada (0,25). Cabe mencionar que en los pases del llamado CA4 la cooperacin internacional jug un papel decisivo en la mitigacin de los desequilibrios presupuestarios. Sin su concurso, los dficit de los gobiernos centrales habran sido mucho mayores, sobre todo en Nicaragua y Honduras, donde las donaciones ascienden a porciones cercanas, y aun mayores en algunos aos, a dos puntos porcentuales del PIB.

La drstica cada en los ingresos por impuestos indirectos fue el factor que ms incidi en los resultados fiscales de la regin en el 2009, ya que en algunos casos el descenso fue mayor que la reduccin de los ingresos tributarios totales. Ello fue propiciado por la menor recaudacin de los impuestos al consumo y las importaciones. Los dficits pblicos resultantes trastocaron la situacin fiscal de la regin. Los pases donde los gobiernos centrales venan manteniendo supervits (Costa Rica y Panam) dieron un giro pronunciado en sentido contrario, en tanto que en las dems naciones los dficits preexistentes tuvieron incrementos sustanciales, como en los casos de El Salvador y Nicaragua (grfico 4.26). En 2009 los dficits fiscales alcanzaron niveles que no se registraban en el Istmo desde los aos ochenta (BCIE, 2010). Su ampliacin, no contemplada por ninguno de los gobiernos al comienzo del ejercicio, oblig a estos recurrir al endeudamiento, tanto externo como interno, hecho que se evidencia en el incremento de la deuda pblica a

partir del 2009. Ello plantea importantes dilemas para las naciones centroamericanas. En lo inmediato, el desequilibrio fiscal hace necesario identificar nuevas fuentes de financiamiento para sostener los niveles del gasto pblico, cuya reduccin frenara la reactivacin y recuperacin de la actividad econmica. No obstante, recurrir a nuevo endeudamiento aumentar las presiones sobre los dficits y supondr riesgos para el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica, cuya prdida tiene consecuencias econmicas y sociales que los pases de la regin ya experimentaron en el pasado.

MS INFoRMACIN SoBRE

LA SITUACIN fISCAL DE CENTROAMRICA

VASE

Rosales, 2010a, en www.estadonacion.or.cr

GRFICo 4.26

centroamrica Dficit fiscal del Gobierno Central con respecto al PIB. 2007-2009
7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 2007 2008 Panam 2009

Fuente: Rosales, 2010a.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

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La erosin de la situacin fiscal de Centroamrica tambin pone de manifiesto las insuficiencias de los procesos de reforma y consolidacin de las finanzas pblicas que emprendieron casi todos los pases en los aos de crecimiento previos a la crisis econmica. Tales insuficiencias conciernen en particular a la estructura impositiva, que en varios casos est sustentada en forma mayoritaria en los impuestos indirectos -estrechamente ligados al consumo2-, pero tambin a diversos factores relacionados con modos tradicionales y discrecionales de gestin fiscal: la extensin y estructura de los sistemas de transferencias, las reducidas bases tributarias, la no actualizacin de los catastros fiscales, la dbil capacidad de enforcement de las autoridades, entre otras caractersticas de los sistemas tributarios de la regin. Por s misma, esta situacin plantea para cada pas centroamericano, y para la regin en su conjunto, el desafo de fortalecer las capacidades del Estado para generar mayores ingresos tributarios, respetando los principios de equidad horizontal y vertical3. Este es un imperativo complejo de resolver en el corto plazo, pero que reclama acuerdos polticos que propicien, por un lado, tasas impositivas ms altas y, por otro, efectivos mecanismos de control y rendicin de cuentas, para conciliar objetivos de inversin y gasto pblico con logros econmicos y sociales.
Impacto de la crisis sobre la situacin socioeconmica de la poblacin

cias condicionadas, la crisis evidenci que, en el mbito social, Centroamrica dista mucho de haber creado las condiciones necesarias para proteger a su poblacin, en especial a los grupos ms vulnerables, ante contracciones econmicas como la que se configur en los aos 2008 y 2009.
Aument el desempleo

Una de las manifestaciones ms sensibles de la crisis se produjo en los mercados laborales. Tal como se mencion al inicio de este captulo, la desaceleracin econmica provoc incrementos en el desempleo en todos los pases, lo que afect sobre todo a la poblacin urbana, las mujeres y los jvenes. El mayor impacto lo recibi Belice, que registr una tasa de desempleo de 13,1% en el 2009, 4,9 puntos porcentuales ms que el ao anterior. En Nicaragua, Costa Rica y El Salvador aunque los aumentos fueron menores, la desocupacin alcanz niveles significativamente ms altos que los del 2007 (grfico 4.27). La casi inmovilidad de este indicador en Honduras parece evidenciar el efecto del trabajador aadido, resultante

de la estrategia de las familias para enfrentar la crisis, pues la tasa de ocupacin pas de 52,5% en el 2008 a 54,8% en el 2009. Si bien en las dems naciones no se produjo este fenmeno, tampoco se observan evidencias claras del efecto del trabajador desalentado4. Costa Rica fue el pas que en el 2009 experiment el mayor incremento en la cantidad de desocupados (63%) con respecto al 2008, seguido por Nicaragua (33%) y El Salvador (27%). Panam, pese a que su economa no se contrajo, enfrent tambin una importante expansin de desempleados (20%). El impacto ms fuerte tuvo lugar en las zonas urbanas, lo que es congruente con la creciente urbanizacin de los mercados de trabajo. Sin embargo, en Panam, Nicaragua y Honduras la concentracin de desocupados en esas zonas fue mayor al peso relativo de la fuerza laboral urbana, lo que podra estar relacionado con la contraccin econmica de sectores tradicionalmente implantados en esos territorios, como el comercio y los servicios (Trejos, 2011a). Aunque la tasa de desempleo femenina suele ser mayor que la masculina en

GRFICo 4.27

centroamrica Tasa de desempleo abierto. 2007-2009

14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%
Belice Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam 2007 2008 Regin 2009

Aunque la contraccin generada por la crisis econmica internacional provoc cierto deterioro en los mercados laborales, los efectos en la incidencia de la pobreza y la distribucin de los ingresos no fueron dramticos ni generalizados, e incluso algunos pases experimentaron una evolucin relativamente positiva en estos ltimos indicadores. Lo que s est claro es que la poblacin ms afectada fue aquella vinculada con las actividades que tuvieron un mayor deterioro, como la construccin. Pese al incremento en el gasto social y la adopcin de programas de transferen-

Fuente: Trejos, 2011a y datos de los institutos de estadstica de cada pas.

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APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

toda la regin, excepto en El Salvador, el incremento de las mujeres desocupadas fue superior al de los hombres en varios pases. Destaca el caso de El Salvador, donde la cantidad de mujeres desocupadas creci un 39,4% entre 2008 y 2009, en contraste con el 21% del total de desocupados. En Costa Rica y Panam tambin se present esta situacin, pero la brecha fue mucho menor (de entre 3% y 4%). Los jvenes menores de 20 aos y los adultos jvenes (de 20 a 29 aos) fueron los ms afectados por el desempleo y en el 2009 representaron el 61% de los desocupados a nivel regional. Estos grupos suelen ser los ms vulnerables en las coyunturas recesivas, por ser trabajadores nuevos que buscan su primer empleo o por tener una insercin ms reciente y probablemente ms precaria. As, en todos los pases con informacin disponible, el desempleo aument ms entre los adultos jvenes. Solo Panam mostr un patrn diferente; all los adultos plenos (de 30 a 49 aos) fueron los ms perjudicados, aunque en las dems naciones, y en la regin en su conjunto, este grupo de edad fue el segundo ms afectado. Esto evidencia que la crisis golpe tambin de manera significativa a trabajadores con inserciones ms consolidadas y a los hogares con fuerza de trabajo primaria5 (Trejos, 2011a).

Se contrajo el empleo asalariado

Los mercados laborales centroamericanos son altamente informales; en la mayor parte de los pases -excepto en Costa Rica y Panam- ms del 60% de la poblacin est ocupada en ese sector. Aunque durante el perodo 2007-2009 se produjo una disminucin del empleo asalariado, ello implic apenas un leve incremento en la informalidad. En el 2009 la contraccin del empleo asalariado se concentr en El Salvador y Honduras. Los sectores que ms expulsaron poblacin asalariada fueron las empresas privadas, y en Honduras y Panam, el servicio domstico (cuadro 4.16). La disminucin del empleo asalariado no fue mayor debido a que en algunos pases el empleo pblico creci (Costa Rica y Panam) o se mantuvo estable (El Salvador). En Costa Rica ello pudo estar asociado a la reduccin del empleo informal. Honduras se aparta del patrn general, pues mostr una clara contraccin del empleo pblico. En Costa Rica el empleo informal se redujo tanto en 2008 como en 2009; en Panam el aumento de la ocupacin formal durante el 2007 contrarrest la expansin de la informalidad durante 20096. Si bien no se cuenta con estimaciones para Honduras, el crecimiento del empleo independiente y familiar y -a nivel sectorial- en la agricultura y el comercio, sugieren que se produjo una mayor informalizacin.

Mayor insercin laboral de las mujeres y los pobladores rurales

Durante el perodo 2007-2009 aument la insercin de las mujeres y la poblacin rural en el mercado laboral. Esto constituye un cambio en la tendencia histrica hacia la urbanizacin de las economas centroamericanas, y podra evidenciar una estrategia de los hogares para enfrentar la coyuntura de la crisis. Entre los pases para los que se dispuso de informacin, solo Honduras mantuvo algo ms de la mitad de su fuerza de trabajo en el mbito rural; en cambio, en Costa Rica y El Salvador el incremento de la participacin laboral en las zonas rurales fue mayor que en las urbanas. En estas tres naciones y a nivel regional los ocupados rurales crecieron tanto en 2008 como en 2009 (cuadro 4.17). Este aumento de la fuerza de trabajo rural en un perodo recesivo podra obedecer al fenmeno del retorno al campo, a las unidades productivas familiares, cuando las condiciones de los mercados de trabajo urbanos se deterioran (Trejos, 2011a). Al igual que en la dinmica por zona, durante el perodo de la crisis hubo cambios en la incorporacin de las mujeres en el mercado laboral. Entre 2007 y 2009 en Costa Rica, Honduras y Panam el crecimiento de la participacin femenina fue mayor que el registrado por los hombres, lo que podra ser indicio del

CUADRo 4.16

centroamrica Poblacin ocupada, por categora ocupacional y estrato. 2007-2009

Costa Rica Categora ocupacional Independientes Asalariados Familiares Por estrato Formal Informal
Fuente: Trejos, 2011a.

El Salvador

Honduras 2009 Variacina/ 42,4 1,1 46,0 -2,0 11,6 1,0

Nicaragua 2009 39,8 50,5 9,7 35,1 64,9 Variacina/ 2,5 -0,2 -2,3 -0,6 0,6

Panam 2009 Variacina/ 30,0 0,7 64,1 -0,7 5,9 0,0 50,2 0,5 49,8 -0,5

Regin 2009 35,5 56,2 8,3 43,0 57,0 Variacina/ 1,6 -1,6 0,0 -0,5 0,5

2009 Variacina/ 2009 Variacina/ 25,7 0,6 34,2 2,4 72,7 -0,3 56,2 -3,0 1,6 -0,2 9,6 0,5 56,4 1,5 34,9 -2,6 43,6 -1,5 65,1 2,6

a/ Puntos porcentuales de diferencia en el indicador del 2009 respecto al 2007.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

197

fenmeno del trabajador aadido. En El Salvador la participacin masculina fue la que tuvo la mayor expansin, y en Nicaragua el mercado laboral se contrajo para ambos sexos, en particular en 2009. No obstante, como se mencion, las mujeres fueron uno de los grupos ms afectados por el desempleo (expulsin del mercado laboral).
CUADRo 4.17

Mercado laboral se contrajo en los sectores productivos ms afectados por la crisis

De manera consistente con el desempeo econmico, los sectores que a nivel regional tuvieron los descensos ms marcados en el empleo fueron la construccin y la industria. La agricultura y el comercio, por su parte, crearon

centroamrica Tasas de variacin de la poblacin ocupada, por zona y sexo 2008-2009 (porcentajes)
Pas Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam Regin Ao 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 Urbana 2,2 -0,8 10,3 -1,7 6,4 3,2 3,3 -3,9 6,8 0,5 6,0 -0,6 Zona Sexo Hombres 0,6 -0,1 9,1 0,0 2,2 8,4 1,8 -1,9 5,1 0,2 3,6 1,9

Rural 0,8 1,0 3,6 4,8 3,0 12,4 -1,1 -2,6 1,6 2,6 1,7 5,0

Mujeres 3,6 -0,2 6,7 1,0 9,4 7,0 0,8 -5,8 4,8 2,9 5,3 1,2

Fuente: Trejos, 2011a.

nuevos puestos de trabajo entre 2007 y 2009. Sin embargo, la tendencia no fue generalizada en todos los pases, ni se dio durante todo el perodo (cuadro 4.18). En Costa Rica fue donde ms se contrajo el empleo en la construccin: -15,8% de 2008 al 2009. En El Salvador y Nicaragua el impacto tambin fue importante, pero de menor magnitud (alrededor de 11%). En cambio en Honduras y Panam, pese a la crisis, la construccin gener nuevos puestos de trabajo (cuadro 4.18). El sector manufacturero, por su parte, expuls mano de obra en varios pases desde el 2008, y en el 2009 el efecto se extendi a toda la regin, excepto a Panam. Las naciones que ms perdieron empleo en esta actividad fueron El Salvador (10,5%) y Nicaragua (7,7%), como consecuencia del cierre o disminucin de las operaciones de la maquila. La agricultura, por el contrario, gener una ampliacin del empleo en El Salvador y Honduras. En el primero de estos pases el fuerte incremento registrado en el perodo 2007-2009 hizo que aumentara de 17,9% a 22,2% la importancia relativa del sector agrcola en la estructura de la poblacin ocupada. En Honduras el mayor crecimiento del empleo en este mbito se produjo entre 2008 y 2009 (17,1%), y llev a que

CUADRo 4.18

centroamrica Tasas de variacin de la poblacin ocupada, por rama de actividad. 2007-2009 (porcentajes)
Pas Variacin Agricultura y minas -5,2 -4,4 21,7 10,5 0,5 17,1 1,6 -1,5 -0,3 2,2 3,5 7,9 Industria manufacturera -4,8 -2,8 8,6 -10,5 3,5 -3,5 -1,6 -7,7 2,2 2,1 2,3 -5,7 Construccin 0,4 -15,8 -2,1 -11,0 12,7 3,7 8,4 -11,6 11,0 0,9 6,1 -5,9 Servicios bsicos 13,9 -1,9 7,1 -1,0 12,1 -2,1 4,2 -0,3 6,5 6,4 9,4 -0,1 Comercio 0,7 3,8 4,9 -0,1 2,4 13,4 3,0 -4,2 6,9 -2,1 3,4 2,6 Otros servicios 2,0 5,8 3,9 4,1 11,9 -2,2 -1,3 -1,1 5,3 0,3 4,1 1,5

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam Regin

Fuente: Trejos, 2011a.

2007-2008 2008-2009 2007-2008 2008-2009 2007-2008 2008-2009 2007-2008 2008-2009 2007-2008 2008-2009 2007-2008 2008-2009

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ESTADODELAREGIN

APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

la poblacin ocupada en la agricultura ascendiera a 36,9%, el nivel ms alto de la regin. Como parte de un proceso de ajuste a lo interno del mercado laboral, en El Salvador y Panam la agricultura pudo haber absorbido en el 2009 la fuerza de trabajo liberada por los sectores de construccin y servicios, respectivamente. En Costa Rica disminuy el empleo agrcola durante todo el perodo, pero ello podra obedecer a una tendencia de ms largo plazo, dada la baja participacin de este sector en la generacin de empleo. Otra actividad que cre puestos de trabajo fue el comercio, que constituye la principal fuente de empleo en El Salvador y la segunda en las dems naciones. En el 2009 Honduras tuvo la expansin ms significativa de la ocupacin en este sector (13,4%), seguido por Costa Rica (3,8%), mientras que en el resto del rea el nmero de puestos se contrajo. Las dems actividades de servicios mantuvieron su peso relativo en la estructura del empleo, tanto en los pases como a escala regional.

GRFICo 4.28

centroamrica Crecimiento en los salarios reales promedioa/. 2007-2009

20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15%
Costa Rica El Salvador Honduras Nicargua Panam 2007-2008 a/ Ao base 2007 = 100. Fuente: Trejos, 2011a. Regin 2008-2009

Aumenta la pobreza, pero no en todos los pases

MS INFoRMACIN SoBRE

EVOLUCIN DE LOS MERCADOS LABORALES EN CENTROAMRICA

VASE

Trejos, 2011a, en www.estadonacion.or.cr

Mejoran los salarios reales

Tal como se document al inicio de este captulo, en el 2009 se desaceler la inflacin en todo el Istmo. Este indicador alcanz niveles inferiores a los de principios de la dcada y significativamente menores a los de los aos 2007 y 2008. Ello hizo que los salarios reales aumentaran en todos los pases, excepto en Honduras, donde estas remuneraciones ms bien disminuyeron en 2009, en contraste con el fuerte incremento que haban tenido en 2008 (grfico 4.28). Costa Rica destaca por mostrar una tendencia de salarios reales crecientes durante todo el perodo 2007-2009 (Trejos, 2011a).

Despus de registrar incrementos generalizados en el 2008, y pese a la contraccin econmica, en el 2009 la incidencia de la pobreza disminuy en Honduras y Panam. La apreciacin de los salarios reales pudo estar asociada a este resultado, dependiendo de quines fueron los que perdieron su empleo y quines disfrutaron de aumentos en sus ingresos. Adems, en 2009 la cada en los precios internacionales de los commodities gener menores niveles de inflacin que en 2008, lo que se manifest principalmente en el menor costo relativo de la canasta bsica alimentaria, la cual determina la lnea de pobreza en todos los pases del Istmo. En Costa Rica y El Salvador la pobreza aument tanto en la zona rural como en la urbana. No obstante, en ambos pases cerca del 75% del incremento general de este fenmeno se debi al crecimiento observado en las reas urbanas (cuadro 4.19). En Honduras y Panam, por el contrario, la incidencia se redujo en las dos zonas. Aunque en Honduras la medicin de la pobreza en

el 2009 pudo estar afectada por ajustes en el diseo muestral de la encuesta, en todos los pases las zonas urbanas son las que explican mayoritariamente los cambios ocurridos en la incidencia (aumento o disminucin). Durante el perodo 2007-2009, los hogares a cargo de una mujer en Costa Rica y El Salvador tuvieron una incidencia de la pobreza levemente mayor que los encabezados por un hombre. En Panam hubo reducciones en ambos tipos de hogares, pero la mayor parte de la disminucin provino de aquellos con jefatura femenina (64%), mientras que en Honduras la pobreza solo decreci en los hogares con jefatura femenina (Trejos, 2011b). Aunque los ocupados solo explican una pequea porcin del aumento de la pobreza, en Costa Rica este fenmeno se concentr principalmente en la construccin y los servicios. La cada en el porcentaje de poblacin pobre ocupada en agricultura podra obedecer al descenso en la participacin relativa de ese sector en la fuerza laboral total. En los servicios, el mayor aporte al incremento de la pobreza en el perodo

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

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CUADRo 4.19

Leves variaciones en la desigualdad

centroamrica Evolucin de la pobreza, por zona y sexo del jefe de hogar. 2007 y 2009 (porcentajes)
Pobreza Costa Rica 2007 2009 Variacina/ El Salvador 2007 2009 Variacina/ Honduras 2007 2009 Variacina/ Panamb/ 2007 2009 Variacina/ Total 16,7 18,5 1,8 34,6 37,8 3,2 58,2 58,8 0,6 22,7 21,5 -1,2 Extrema 3,3 4,2 0,9 10,8 12,0 1,2 37,5 36,4 -1,1 8,6 8,2 -0,4 Urbana 15,5 17,9 2,4 29,9 33,3 3,4 51,0 52,8 1,8 15,3 13,7 -1,6 Zona Rural 18,6 19,4 0,8 43,8 46,5 2,7 65,2 64,4 -0,8 36,7 36,5 -0,2 Jefatura Masculina 15,1 16,8 1,7 34,4 37,4 3,0 58,8 59,7 0,9 21,9 20,9 -1,0 Femenina

Durante el perodo de la crisis no hubo cambios significativos en los principales indicadores de distribucin de los ingresos en El Salvador y Panam (coeficiente de Gini e ndice de Theil). Costa Rica, adems de presentar un incremento en los indicadores mencionados, mostr una menor participacin de los estratos bajos en el ingreso total (cuadro 4.21).
Las remesas familiares evitaron un aumento mayor de la pobreza

20,6 22,1 1,5 35,0 38,4 3,4 64,1 56,7 -7,4 24,4 22,6 -1,8

a/ Puntos porcentuales de diferencia en el indicador del 2009 respecto al 2007. b/ Pobreza no oficial, estimada a partir de lneas de pobreza propias. Fuente: Trejos, 2011b.

2007-2009 estuvo asociado al empleo en el comercio y los servicios tursticos (cuadro 4.20). Ello es congruente con la mayor relevancia de las zonas urbanas en el aumento de la pobreza y su concentracin entre los asalariados (Trejos, 2011b). El Salvador muestra una situacin opuesta. La pobreza aument fundamentalmente entre los ocupados de la agricultura, quienes explican el 70% del incremento general de la pobreza entre 2007 y 2009. Los otros sectores en los que creci la proporcin de personas pobres son de carcter ms urbano y estn ms ligados a actividades informales (comercio y servicios personales). Honduras exhibe el mismo patrn, pero ampliado. Todo el aumento de la pobreza entre los ocupados se concentr en la agricultura, en tanto que en los otros sectores la incidencia se redujo, en particular en la industria. Ello es consistente tanto con el peso del trabajo independiente y familiar, como con el

aporte de las zonas rurales al aumento de la pobreza. Panam fue el nico pas de la regin en el que la pobreza disminuy en el perodo 2007-2009. La reduccin se concentr en el sector agrcola, hecho que puede explicar la menor incidencia entre los trabajadores independientes. El incremento del empleo agrcola en zonas urbanas, o la expulsin de mano de obra de este sector hacia las ciudades podra haber motivado este comportamiento (Trejos, 2011b).

MS INFoRMACIN SoBRE
IMPACTOS DE LA CRISIS INTERNACIONAL SOBRE LA SITUACIN SOCIOECONMICA DE LOS HOGARES

VASE

Trejos, 2011b, en www.estadonacion.or.cr

En aos recientes las remesas han tenido un papel central en la reduccin de los niveles relativos de pobreza en Centroamrica. Con la crisis su aporte disminuy, pero siguieron siendo un componente de mucho peso en el ingreso familiar de los hogares receptores. Honduras y El Salvador son los mayores receptores de remesas en la regin, hecho que podra estar asociado -y por tanto explicar en parte- el relativamente bajo impacto que tuvo el desempleo en la incidencia de la pobreza en estos pases durante el perodo de la crisis. Para analizar en profundidad este fenmeno solo se dispuso de las encuestas de hogares de El Salvador, donde alrededor de una cuarta parte del total de los hogares (26%) y una quinta parte de los hogares pobres (20%) reciban remesas del exterior en 2007. Esas proporciones se redujeron en los dos aos siguientes, y llegaron a 21% y 16%, respectivamente, en 2009. Esta puede haber sido una de las consecuencias de la crisis en la insercin laboral y los ingresos de los migrantes salvadoreos en los Estados Unidos, principal destino de las migraciones centroamericanas7. En Costa Rica quienes reciben remesas siguen representando una proporcin pequea de los hogares pobres y no pobres, y su nmero disminuy en los aos 20072009. Sin embargo, tanto en este pas como en El Salvador las remesas son un factor que ayuda paliar la pobreza, pues la incidencia en los hogares receptores es menor que en los no receptores (cuadro 4.22). En ausencia de remesas, en el 2009 la pobreza habra aumentado en torno

200 ESTADODELAREGIN

APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

CUADRo 4.20

centroamrica Distribucin de la poblacin pobre, por rama de actividad. 2007 y 2009 (porcentajes)
Pas y rama de actividad Costa Rica Agricultura y minas Industria manufacturera Construccin Servicios bsicos Comercio, restaurantes y hoteles Servicios sociales y personales El Salvador Agricultura y minas Industria manufacturera Construccin Servicios bsicos Comercio, restaurantes y hoteles Servicios sociales y personales Honduras Agricultura y minas Industria manufacturera Construccin Servicios bsicos Comercio, restaurantes y hoteles Servicios sociales y personales Panam Agricultura y minas Industria manufacturera Construccin Servicios bsicos Comercio, restaurantes y hoteles Servicios sociales y personales 2007 100,0 29,8 9,9 7,8 9,1 24,4 18,9 100,0 34,7 16,0 6,6 5,3 23,5 13,9 100,0 36,4 15,8 7,3 5,3 22,7 12,4 100,0 53,7 8,7 5,0 4,5 14,3 13,8 2009 100,0 23,7 9,2 9,2 10,7 26,6 20,5 100,0 38,6 14,2 5,1 5,3 22,7 14,0 100,0 49,9 12,4 6,4 3,9 17,6 9,7 100,0 53,1 8,6 5,0 4,5 15,9 12,9 Variacina/

a seis puntos en El Salvador y menos de un punto porcentual en Costa Rica. El impacto de estos ingresos en los niveles relativos de pobreza va descendiendo con el tiempo en ambos pases, debido a la disminucin en el nmero de hogares receptores y a la posible reduccin en la magnitud de los flujos (Trejos, 2011b).
Emigrar sigue siendo una alternativa para mejorar la situacin socioeconmica

-6,1 -0,7 1,4 1,5 2,2 1,6 4,0 -1,8 -1,5 0,0 -0,8 0,2 13,5 -3,4 -0,9 -1,4 -5,1 -2,7 -0,6 -0,1 0,0 -0,1 1,6 -0,9

a/ Puntos porcentuales de diferencia en el indicador del 2009 respecto al 2007. Fuente: Trejos, 2011b.

La creciente importancia de la migracin como alternativa para enfrentar los problemas socioeconmicos de los hogares es confirmada por los resultados de las encuestas del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (Lapop) para Centroamrica. Durante el perodo 2008-2010 la proporcin de personas que tenan la intencin de emigrar aument en Guatemala y Panam, en Honduras, Nicaragua y Costa Rica disminuy. En el 2010, mientras en El Salvador y Nicaragua cerca de una cuarta parte de la poblacin extern su deseo de trasladarse a vivir o trabajar en otro pas en los prximos tres aos, en Guatemala lo hizo una quinta parte de la poblacin y en Costa Rica, Honduras y Panam menos del 15% de las personas. En Guatemala y Nicaragua la intencin de emigrar fue mayor entre los entrevistados que manifestaron que no les alcanzan sus ingresos para satisfacer sus necesidades y las de su familia; en

CUADRo 4.21

centroamrica Indicadores de la distribucin de los ingresos per cpita de los hogares, por pas. 2007-2009
Costa Rica Indicadores de desigualdad Coeficiente de Gini ndice de Theil Relaciones entre ingresos promedioa/ 10% ms rico / 10% ms pobre 20% ms rico / 20% ms pobre 10% ms rico / 40% ms pobre 20% ms rico / 40% ms pobre 2007 0,484 0,466 29,8 15,0 14,6 10,2 2009 0,501 0,474 32,7 15,9 15,3 10,7 Variacin 0,017 0,008 2,9 0,9 0,7 0,5 2007 0,476 0,401 28,5 13,4 12,2 8,6 El Salvador 2009 Variacin 0,478 0,002 0,440 0,039 25,4 -3,2 12,8 -0,6 11,7 -0,4 8,4 -0,2 2007 0,524 0,520 49,8 21,4 18,0 12,4 Panam 2009 Variacin 0,523 -0,001 0,522 0,002 39,4 -10,4 18,8 -2,6 16,0 -1,9 11,4 -1,1

a/ Las estimaciones se realizaron con los ingresos reportados sin ajustes por subdeclaracin. Fuente: Trejos, 2011b y datos de Cepal.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

201

CUADRo 4.22

centroamrica Efectos de las remesas en la incidencia de la pobreza. 2007-2009

Pas y ao Costa Rica Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Variacina/ El Salvador Ao 2007 Ao 2008 Ao 2009 Variacina/ Hogares con remesas (%) Total 4,1 1,1 1,0 -3,1 26,2 24,5 21,3 -4,9 Pobres 2,3 0,8 0,5 -1,7 20,1 19,2 16,2 -3,9 Total 16,7 17,7 18,5 1,8 34,6 39,9 37,8 3,2 Incidencia de la pobreza No recibe 17,1 17,8 18,6 1,5 37,5 42,7 40,2 2,7 S recibe 9,1 11,9 9,0 -0,1 26,5 31,3 28,6 2,2 Incidencia de la pobreza sin considerar las remesas Total 17,7 17,9 18,8 1,1 42,4 47,2 44,2 1,8 Cambio 1,0 0,2 0,3 7,8 7,3 6,4 Recibe 32,9 31,6 37,7 4,8 56,3 61,1 58,8 2,5 Cambio

23,8 19,7 28,7

29,8 29,8 30,2

a/ Puntos porcentuales de diferencia en el indicador del 2009 respecto al 2007. Fuente: Trejos, 2011b, con base en procesamientos de las encuestas de hogares de los pases.

El Salvador y Costa Rica, en cambio, el inters por migrar no parece depender del nivel socioeconmico. Llama la atencin que en los dems pases la proporcin de personas dispuestas a migrar es mayor entre quienes declaran que los ingresos les alcanzan. En el caso de Honduras, dadas sus condiciones de extendida pobreza, ello podra sugerir que para quienes estn en peor situacin socioeconmica migrar no es una alternativa viable, en tanto que en Panam podra estar asociado a un perfil distinto de las y los migrantes (cuadro 4.23).
Programas y acciones de los gobiernos centroamericanos para mitigar la crisis

Al igual que en un nmero muy significativo de pases de Amrica Latina y de otras regiones, los gobiernos centroamericanos formularon diversos programas para enfrentar la crisis financiera global y tratar de mitigar algunos de sus efectos econmicos y sociales. Las distintas iniciativas se dieron a conocer desde el inicio de 2009 (cuadro 4.24).

A diferencia de lo sucedido en los aos ochenta, la crisis encontr a las economas centroamericanas con cierta holgura fiscal, como resultado de aumentos en la recaudacin y menores niveles de gasto. Ello, junto a la disminucin de las tasas de inters internacionales, permiti a los gobiernos contar con recursos para implementar las medidas propuestas. La alternativa del endeudamiento externo fue favorecida por la apertura y el otorgamiento de crditos por parte de organismos multilaterales, principalmente el BID, el BCIE y el FMI. Los recursos identificados por esta va tuvieron como planes de inversin proyectos de infraestructura vial y generacin de energa elctrica (Costa Rica), sector privado y municipalidades (Guatemala, Honduras) y fomento productivo (Honduras) (Godnez, 2011). Las medidas incorporadas en esos programas cubren un amplio espectro temtico y sectorial en once ejes particulares de intervencin, muchos de los cuales ya formaban parte de los planes nacionales de desarrollo o las propuestas estratgicas de los gobiernos. Aunque en ningn pas se contempl

la totalidad de esos ejes8, en todos se previeron acciones en las reas social (proteccin de grupos vulnerables) y macroeconmica (mbitos monetarios, financiero y fiscal), as como en la de apoyo y fomento a la produccin (con nfasis sectoriales que varan entre un pas y otro). Cabe destacar que todos los programas tuvieron propsitos expresos de apoyo al empleo y a las PYME, salvo el de Panam, en el que tal objetivo qued implcito en otras lneas de accin. Pese a que la mayora de las propuestas incluy algn sealamiento sobre la asignacin del gasto pblico, no se identificaron explcitamente recursos adicionales a los ya presupuestados para su financiamiento. Las principales medidas anticrisis adoptadas por los gobiernos centroamericanos se enfocaron en minimizar los riesgos de inestabilidad en los mercados monetario y financiero, en tratar de proteger a grupos y sectores econmicamente vulnerables y en aminorar el impacto adverso sobre el empleo. Casi todas las iniciativas incluyeron acciones que confirman la voluntad de los gobiernos para ampliar los programas

202

ESTADODELAREGIN

APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

CUADRo 4.23

centroamrica Proporcin de personas que tienen intencin de migrar, segn la capacidad del salario o el ingreso familiar para satisfacer sus necesidades. 2008 y 2010 (porcentajes)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Proporcin de personas que tienen intencin de emigrar 2008 2010 Proporcin de personas a las que no les alcanzan los ingresos para satisfacer sus necesidades y que tienen intencin de emigrar 2008 2010 Proporcin de personas a las que les alcanzan los ingresos para satisfacer sus necesidades y que tienen intencin de emigrar 2008 2010
Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de Lapop.

Nicaragua 33,3 26,7 34,6 29,1 30,6 23,2

Panam

16,6 11,2 17,2 10,4 16,0 11,8

25,4 24,4 25,0 24,0 26,1 25,4

18,5 20,0 21,1 21,4 14,8 17,7

21,6 15,0 18,8 13,2 25,0 17,4

12,9 14,4

8,9 9,5

16,7 19,2

CUADRo 4.24

centroamrica Programas formulados por los gobiernos para mitigar los impactos de la crisis econmica internacional
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Programa Plan Escudo Plan Global Anticrisis Programa Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica Plan Anticrisis Programa de Defensa de la Produccin, el Crecimiento y el Empleo 2009 Programa de Estmulo Financiero Fecha Enero de 2009 Junio de 2009 Enero de 2009 Marzo de 2009 Marzo de 2009 Enero de 2009

Garantizar la liquidez y la estabilidad, prioridades en el sector financiero-monetario

Fuente: Godnez, 2011.

de transferencias condicionadas hacia las familias ms pobres y reforzar algunos mecanismos de seguridad social en los mbitos de la salud y las pensiones no contributivas (Godnez, 2011). Las acciones de mitigacin de la crisis se ejecutaron en un contexto fiscal y monetario cuyo denominador comn fueron la necesidad de preservar la estabilidad monetaria y financiera, y los limitados mrgenes de accin presupuestaria de los gobiernos. Ambos factores estuvieron presentes como teln de fondo en toda la regin, ms all de

las diferencias en los nfasis e instrumentos utilizados por los pases.

MS INFoRMACIN SoBRE

PLANES ANTICRISIS APLICADOS POR LOS GOBIERNOS CENTROAMERICANOS

VASE

Godnez, 2011, en www.estadonacion.or.cr

Dada la naturaleza de la crisis internacional y de su impacto sobre los mercados y flujos de capital, en todos los pases del Istmo se implementaron medidas orientadas a garantizar la liquidez y mitigar la sequa crediticia que empez a proyectarse desde finales de 2007 sobre el sector real de la economa. En algunos casos los dispositivos a favor de la liquidez fueron acompaados por acciones dirigidas a reforzar la regulacin de los sistemas financieros locales. En esta como en las otras reas de intervencin, los programas tuvieron diferencias (de grado o sustanciales) determinadas por las circunstancias econmicas e institucionales propias de cada nacin. En el mbito monetario y financiero, el programa del gobierno de Costa Rica incluy propuestas de fondeo de las instituciones financieras y la reduccin del costo neto del dinero, en tanto que en El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panam y Honduras se incorpor el reforzamiento de las exigencias de liquidez a la banca privada (cuadro 4.25). En el campo monetario y cambiario, en trminos generales los pases enfrentaron con solvencia la fase ms aguda de la crisis internacional.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

203

CUADRo 4.25

centroamrica Medidas propuestas por los gobiernos para mitigar el impacto de la crisis en el mbito monetario-financiero
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Medidas propuestas
n Capitalizacin de bancos estatales. n Financiamiento de entidades financieras con recursos del Banco Central. n Reduccin de las tasas de inters. n Retencin del 3% de los activos bancarios como reserva de liquidez. n Devolucin paulatina de la reserva desde abril de 2009. n Creacin del Comit de Estabilidad Financiera. n Requerimientos de reservas genricas para la cartera crediticia. n Suspensin temporal de colocaciones de certificados a plazo fijo. n Aumento de la liquidez con recursos de caja del Gobierno. n Reduccin del encaje legal para bancos con cartera en actividades productivas. n Provisin de liquidez para apoyar a los productores. n Gestin activa de la tasa de poltica monetaria. n Inyeccin de 30,2 millones de dlares para garantizar la solvencia y la estabilidad

gramas de mitigacin fueran compatibles con la consecucin de objetivos de estabilidad y, a la vez, de contencin de las presiones generadas por la crisis internacional y la recesin interna. El buen desempeo relativo del sector financiero, en un contexto tan complejo como el que vivi la economa de la regin en los ltimos meses de 2008 y durante 2009, tambin puede atribuirse en una medida importante a las reformas regulatorias, prudenciales y de supervisin de las instituciones que operan en este sector, y que fueron implementadas gradualmente en los aos que precedieron a la crisis (recuadro 4.1).
Priorizacin en el gasto, subsidios y aumentos en la inversin pblica

del sistema bancario y proteger los ahorros de la poblacin.

n Provisin de liquidez en moneda nacional. n Provisin de liquidez con prstamos internacionales y fondos del Banco Nacional

de Panam.
n Creacin de un nuevo esquema de financiamiento de exportaciones.

Fuente: Godnez, 2011.

A diferencia de lo que sola ocurrir en el pasado, en presencia de choques externos de similar magnitud, la combinacin de polticas monetarias y financieras preventivas aplicadas oportunamente y de factores exgenos favorables, determin que en 2009 la inflacin tuviera una significativa desaceleracin a escala regional9. Durante ese ao las autoridades monetarias fueron ajustando a la baja la tasa de poltica monetaria, con el propsito de lograr efectos anticclicos como la reduccin de la inflacin; esto gener condiciones propicias para la implementacin de las polticas activas de gasto pblico tendientes a mitigar los impactos sobre la produccin y el empleo. La informacin disponible muestra claramente que las estrategias de poltica monetaria de los bancos centrales se centraron de manera generalizada y expresa en objetivos de inflacin; las autoridades actuaron con prudencia frente a las condiciones

coyunturales, sobre todo en el segundo semestre de 2009, para asegurar que las expectativas de inflacin se ajustaran a la meta de mediano plazo10. Por su parte, la conduccin de las polticas cambiarias en 2009 fue, en general, consistente con los objetivos de poltica monetaria en casi todos los pases. Si bien El Salvador y Panam tienen economas dolarizadas y en la regin existe una variedad de regmenes cambiarios11, la accin de las autoridades se subordin en todos los casos a la meta de inflacin establecida. Las intervenciones, cuando ocurrieron, no solo fueron compatibles con este objetivo, sino que adems permitieron minimizar la volatilidad cambiaria en un perodo particularmente turbulento de la economa internacional (Godnez, 2011). La poltica monetaria tambin facilit que en el mbito financiero las acciones adoptadas como parte de los pro-

En el mbito fiscal todos los pases adoptaron disposiciones que, ms all de las particularidades nacionales, tuvieron elementos en comn, al menos en su definicin inicial (cuadro 4.26). Entre ellas est la intencin declarada de anticipar desembolsos del gasto pblico en sectores y programas considerados estratgicos y de inters pblico y social, as como la asignacin de recursos para subsidiar rubros sensibles del consumo, como energa elctrica y combustibles. En tres casos los programas incluyeron rebajas tributarias destinadas a estimular la inversin productiva (por ejemplo, la depreciacin acelerada de activos en Costa Rica) o proteger el ingreso disponible de los asalariados de menores remuneraciones (Honduras y Panam). Adems, en algunos casos se contempl el congelamiento o la reduccin del gasto corriente que resultaba superfluo o innecesario en el contexto de la crisis (Godnez, 2011).
Fortalecimiento de los programas sociales focalizados

En el rea social las acciones propuestas por los gobiernos fueron similares: todos prescribieron incrementos de recursos o de cobertura (a veces ambas cosas) de programas sociales focalizados, casi siempre operados bajo la modalidad de transferencias directas (cuadro 4.27). En El Salvador estas

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medidas se complementaron con la creacin de nuevos programas sociales para grupos vulnerables, como el mejoramiento de infraestructura en los municipios ms pobres y la instauracin de una pensin bsica universal para adultos mayores no asegurados. En Costa Rica el programa de mitigacin incluy el incremento de las pensiones del rgimen no contributivo y en Panam la subvencin de la energa elctrica para los hogares de bajo consumo, adems del otorgamiento de un bono mensual de cien dlares a las personas mayores de 70 aos que no gozan de seguro de retiro.
Fomento productivo y proteccin de sectores vulnerables

APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

RECUADRo 4.1

El sector financiero centroamericano durante la crisis

Pese a la crisis, los sistemas bancarios de la regin lograron mantener su estabilidad, en buena medida gracias a la implementacin de algunas medidas que permitieron que el deterioro de las carteras crediticias permaneciera dentro de lmites razonables y manejables. Ante la severa contraccin econmica y el aumento del desempleo, en el 2009 la banca centroamericana se concentr en proteger la liquidez y la solvencia de los sistemas financieros. La actividad bancaria (medida por el monto de activos) continu la tendencia decreciente que haba iniciado desde 2008. Esa menor actividad y el entorno econmico se reflejaron en: i) una fuerte contraccin crediticia; ante la disminucin de la capacidad de pago de numerosos deudores bancarios, los bancos limitaron severamente el crdito al sector privado, de modo tal que su crecimiento fue nulo o negativo en la mayor parte de la regin, ii) bajo crecimiento de las captaciones del pblico, en razn de la cada del ingreso disponible, y mayor preferencia por el ahorro en moneda extranjera (en los pases parcialmente dolarizados), como resultado de mayores expectativas de devaluacin, iii) deterioro en la calidad de la cartera crediticia, iv) menor cobertura de las provisiones, v) una baja considerable en la rentabilidad, producto de la menor actividad bancaria y de la necesidad de constituir mayores provisiones, vi) aumento en la liquidez, vii) tendencia a una mayor capitalizacin y a mejorar el indicador de suficiencia patrimonial, como consecuencia de una recomposicin de los activos.

Otros ejes de intervencin, en particular los relacionados con la produccin, la vivienda de inters social y el mercado laboral, contemplan medidas que combinan el fomento productivo con objetivos explcitos de proteccin de sectores tradicionalmente vulnerables,

Fuente: SE-CMCA, 2010a.

CUADRo 4.26

centroamrica Medidas propuestas por los gobiernos para mitigar el impacto de la crisis en el mbito fiscal
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Medidas propuestas
n Subsidios al consumo de combustible en el sector pesquero. n Depreciacin acelerada de activos. n Plan de inversin en infraestructura educativa y carreteras equivalente a un 5% del PIB. n Trmite de un presupuesto extraordinario en octubre de 2009, con ampliacin de los lmites de endeudamiento pblico. n Subsidios generalizados para consumo de energa, combustibles y transportes pblicos (1,8% del PIB). n Restriccin de gastos superfluos. n Programa de combate a la elusin y la evasin fiscales. n Prioridad del gasto en infraestructura fsica y social, con uso intensivo de mano de obra. n Dficit fiscal moderado, de alrededor del 2% del PIB, financiado principalmente con recursos externos obtenidos en condiciones concesionales. n Mejoramiento de la recaudacin tributaria mediante la regulacin de exenciones y la optimizacin del presupuesto de ingresos. n Exencin de impuestos sobre la renta para trabajadores con ingresos anuales inferiores a 7,940 dlares. n Anticipacin del gasto en infraestructura y energa. n Programa de austeridad que supuso una reduccin de 8,2% del presupuesto aprobado para 2009 y de 10% del gasto corriente del Gobierno Central. n Subsidios al combustible para transporte colectivo urbano. n Congelamiento de salarios pblicos y de compras de vehculos, equipo informtico y viajes al exterior. n Sucesivos recortes presupuestarios en 2009, hasta por un 20% del gasto corriente. n Disminucin del impuesto sobre la renta a salarios por debajo de mil dlares mensuales. n Modificacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal para que el dficit pblico pueda llegar a un techo mximo (condicionado) de 2,5% del PIB

Fuente: Godnez, 2011.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

205

por lo que pueden considerarse complementarios de las acciones identificadas en el eje social. Este es el caso de las propuestas enfocadas hacia las PYME y los microempresarios en cuatro de los seis pases del Istmo (incluyendo la exoneracin temporal de impuestos a la importacin de bienes intermedios y de capital de las PYME en Nicaragua; cuadro 4.28). Una intencionalidad similar se observa en los programas diseados para el sector agropecuario en El Salvador, Guatemala y Panam. Aunque las lneas de accin en materia de comercio exterior (en Costa Rica, Nicaragua y Panam), industria (en Costa Rica y Nicaragua) y turismo (Nicaragua) ofrecen algunas medidas de fomento y de apoyo a la produccin, son escasas y con un alcance general y, hasta cierto punto, difuso12 (Godnez, 2011).

Escasos mecanismos de seguimiento y evaluacin de los programas

Los instrumentos de evaluacin de los programas anticrisis son escasos o nulos, y la informacin disponible sobre los recursos financieros asignados a ellos en cada pas es dispersa y parcial, lo que dificulta hacer distinciones ms o menos certeras entre actividades y asignaciones presupuestarias ordinarias y extraordinarias, y los resultados alcanzados en las distintas reas. La falta de dispositivos de coordinacin institucional de las acciones incluidas en cada programa es otro factor que entorpece el seguimiento de los progresos o logros, salvo en el caso de Guatemala (recuadro 4.2). En Costa Rica, durante los primeros meses de 2009 se public un informe de avance del programa en la pgina web de la

Presidencia de la Repblica, pero fue descontinuado debido al cambio de gobierno. En Guatemala se emitieron dos reportes, en mayo y septiembre de 2009, pero no volvieron a actualizarse. El segundo de estos informes resumi as el grado de ejecucin a agosto de 2009: de 83 lneas de accin del programa de mitigacin, 37 (44%) se haban implementado satisfactoriamente, 32 (38%) presentaban avances significativos, 14 (16%) tenan atrasos significativos o estaban totalmente detenidas13. Se cuenta por tanto con informacin parcial sobre los resultados, en especial de los planes de mitigacin de Costa Rica, El Salvador y Guatemala, pero no con balances integrales de las acciones emprendidas, de los recursos presupuestarios ad hoc que fueron reasignados y de sus incrementos (si los hubo) y su ejecucin. Tampoco existen

CUADRo 4.27

centroamrica Medidas propuestas por los gobiernos para mitigar el impacto de la crisis en el mbito social
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Medidas propuestas
n Reasignaciones del presupuesto para gasto social. n Ampliacin del programa Avancemos hasta alcanzar una cobertura de 18.000 becarios. n Incremento del 15% en el monto de las pensiones de rgimen no contributivo. n Proveer alimentos los fines de semana a nios de los Cen-Cinai en los 37 cantones de menor desarrollo. La meta fue dotar al programa con 2,8

millones de dlares.
n Aumento de ayudas del programa Red Solidaria para familias con hijos en educacin primaria. n Instauracin del programa Alianza para la Familia. n Creacin del programa Comunidades Urbanas Solidarias, mediante el cual se repararn y/o construirn 11.000 viviendas y se otorgarn bonos de

educacin.
n Mejoramiento de infraestructura social en al menos cuarenta asentamientos de mayor precariedad de diez municipios (67.000 personas). n Pensin bsica universal para 42.000 personas mayores de 70 aos que no cuentan con seguro. n Ampliacin del programa de alimentacin escolar en reas urbanas: 500.000 estudiantes adicionales del nivel parvulario; se pretende beneficiar

a un total de 1,4 millones de estudiantes, a los que adems se les dotar gratuitamente de dos uniformes, un par de zapatos y un paquete de tiles escolares.
n Incrementar la cobertura del programa Mi Familia Progresa en 200.000 familias, para llegar en 2010 a un total de 458.000. n Ampliacin de programas de merienda escolar, matrcula gratuita en escuelas comunitarias rurales, paquete bsico de salud y bonos educativos. n Aumentar la cantidad de familias beneficiarias de las transferencias sociales, de 150.000 a 220.000 en los municipios ms pobres. n Negociacin de crdito con el Banco Mundial por 1.500 millones de dlares, para ampliar el programa social Oportunidades. n Fortalecimiento de programas sociales como Alimentos para el Pueblo. n Crdito por once millones de dlares para programas de la canasta bsica, subsidios a la produccin de granos bsicos y prestacin de servicios de

salud a personas no aseguradas en las regiones de Chilibre, Las Cumbres y San Miguelito.
n Descuento en la tarifa para los usuarios de bajo consumo de energa. n Bono mensual de cien dlares para las personas mayores de 70 aos que no reciben una pensin.

Fuente: Godnez, 2011.

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APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

CUADRo 4.28

centroamrica Principales medidas propuestas por los gobiernos en materia de fomento productivo, vivienda y mercados laborales
Pas Sector agropecuario y PYME Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua . Panam Vivienda Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
n Reduccin de 2% en la tasa de inters de los crditos hipotecarios para vivienda popular. n Incremento del bono familiar de vivienda. n Condonacin de deudas a 2.100 familias a travs del Banco Hipotecario de la Vivienda. n Construccin y mejoramiento de 25.000 viviendas de inters social. n Construccin de 5.000 viviendas financiadas por el sector bancario. n Implementacin del programa Vivienda, Piso y Techo, para beneficiar a 20.000 familias en los municipios ms pobres. n Creacin del Fondo para Financiamiento de la Vivienda. n Apertura de lneas de crdito temporales por 106 millones de dlares para la construccin de vivienda social. n Construccin de 4.800 viviendas populares financiadas por el BID y el BCIE. n Capital semilla para jvenes emprendedores (Projovem) n Bolsa de cuatrocientos millones de dlares para PYME afectadas por la crisis internacional. n Reduccin en 1% de la tasa de inters para microcrditos en el Infocoop. n Los tres bancos estatales pospusieron por veinticuatro meses las amortizaciones de deudas contradas por las PYME. n Reduccin en treinta das el plazo para el pago a proveedores industriales del sector pblico. n Proyecto para crear un banco estatal de fomento para la produccin y el financiamiento de las PYME. n Creacin del sistema de garantas estatales para facilitar el acceso al crdito bancario. n Contratacin de Mipyme para la confeccin de uniformes escolares para su distribucin gratuita a 1,4 millones de estudiantes. n Creacin de una reserva estratgica de maz y frijol. n Importacin de insumos y fertilizantes para distribuirlos al costo a 450.000 pequeos y medianos productores. n Creacin de un programa de fortalecimiento a las PYME. n Reasignaciones presupuestarias para ampliar los recursos de programas de apoyo al sector agropecuario: Prorural, Agexport, MAGA/FIDA, Pinfor. n Asignacin de recursos no reembolsables del BID a la Red de Instituciones de Microfinanzas de Honduras (Redmicroh) para el otorgamiento

Eje de intervencin

de crditos blandos a Mipyme.

n Tasas de inters preferenciales para las PYME. n Exoneracin temporal de derechos e impuestos a la importacin de materias primas, bienes intermedios y de capital y equipo, para empresas

agropecuarias y Mipyme industriales y pesqueras

n Eliminacin de visas al turismo internacional. n Entre 70.000 y 90.000 crditos para mujeres a travs del programa Usura Cero. n Implementacin del programa Agro Compita, para el otorgamiento de crditos preferenciales.

Mercado laboral Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

n Ampliacin de tres a seis meses en el plazo de cobertura de la seguridad social para los desempleados y sus familias. n Capacitacin para trabajadores afectados por la crisis. n Aumento del 15% en el monto de las pensiones del rgimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social. n Plan de apoyo para la generacin de 100.000 empleos en dieciocho meses. n Plan de empleo temporal para la ejecucin de proyectos de vivienda social, servicios bsicos e infraestructura. n Incremento de 10,6% en el salario del sector agrcola. n Regularizacin legal del trabajo a tiempo parcial. n Monitoreo de la demanda y la oferta laborales. n Formacin profesional mediante programas de transferencias condicionadas con este fin. n Programa para insertar a mil jvenes en el mercado laboral. n Acuerdos con cmaras empresariales para abrir el mercado a los recin egresados del sistema educativo tcnico y superior.

Fuente: Godnez, 2011.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

ESTADODELAREGIN

207

RECUADRo 4.2

guatemala Dispositivos de coordinacin y seguimiento del Plan Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica
La ejecucin del Plan Nacional de Emergencia y Recuperacin Econmica (PNERE) fue coordinada directamente por el Presidente de la Repblica y cont con dos cuerpos colegiados de apoyo: el Comit de Ejecucin, integrado por las principales entidades ejecutoras del Plan, y el Comit de Coyuntura, presidido por el Ministerio de Finanzas Pblicas e integrado por el Banco de Guatemala, la Superintendencia de Bancos, Pronacom, staff poltico de la Presidencia y representantes de la empresa privada, las cooperativas y los sectores sociales. Para institucionalizar el seguimiento del PNERE por parte del Poder Ejecutivo se integr el Comit de Ejecucin del Gabinete Econmico. Asimismo, para paliar la contraccin de la recaudacin fiscal con una mayor movilizacin de recursos externos, se estableci un Grupo Interministerial de Gestin de Prstamos, coordinado por el Director Ejecutivo del PNERE con el apoyo de la Direccin de Crdito Pblico del Ministerio de Finanzas. Finalmente, se instal la Direccin Ejecutiva del Plan, integrada por el Director Ejecutivo, un asistente tcnico de monitoreo y un asistente ejecutivo. Y para supervisar la marcha de los distintos componentes de la iniciativa, se designaron funcionarios, tcnicos y consultores sectoriales de apoyo del Ministerio de Finanzas Pblicas, Segeplan, Pronacom del Ministerio de Economa, Ministerio de Energa y Minas y Prorural, entre otros.

Fuente: PNERE, 2009.

mediciones de los efectos compensatorios de los programas vis--vis los impactos especficos de la crisis en cada eje de intervencin, particularmente en los mbitos de la produccin, el empleo, los ingresos y el consumo de los sectores sociales objetivo de las distintas iniciativas (Godnez, 2011). Estos factores, unidos a la debilidad fiscal y la aparicin de sntomas de cierta recuperacin, diluyeron paulatinamente varias acciones incluidas en los programas de mitigacin, ya sea porque fueron incorporadas en la gestin ordinaria de los gobiernos, o bien porque pasaron a formar parte de estrategias de mayor alcance, como las contenidas en los planes nacionales de desarrollo vigentes en los pases. Tal es el caso de El Salvador, donde las

medidas previstas en el Plan Global Anticrisis, cuya vigencia oficial era de dieciocho meses (junio de 2009-diciembre de 2010), fueron agregadas al Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, de manera que ahora, adems de responder de forma inmediata al impacto de la crisis econmica, contribuirn en el largo plazo () a sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo econmico y social integral, sostenible e inclusivo, mediante una nueva forma de gobernar basada en el dilogo, la consulta y la unidad nacional (Gobierno de El Salvador, 2010). Se estableci as una articulacin con los grandes objetivos estratgicos fijados para el quinquenio. En el mbito econmico, uno de los componentes principales se refiere a la necesidad de redefinir el modo

de insercin internacional de la economa salvadorea y transformar su estructura productiva (Gobierno de El Salvador, 2010), por medio de una serie de acciones y reformas tendientes a lograr mayor especializacin y competitividad internacional. En sntesis, las medidas propuestas por los gobiernos fueron, en general, paliativas, poco novedosas y dejaron las finanzas pblicas de los pases seriamente comprometidas. En ausencia de condiciones que hagan prever altos niveles de crecimiento en el futuro cercano, resulta clave propiciar acuerdos polticos que permitan, por un lado, financiar sanamente los Estados y, por otro, impulsar la inversin y la generacin de empleo.

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APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

NOTAS

1 Se trata de un rasgo estructural por dems conocido y documentado. Una visin actualizada sobre este tema se encuentra en las presentaciones de W. Calvo (SE-CMCA), F. Delgado (FMI), H. N. Pino (Icefi) y H. Mal (CIEN) en el seminario internacional celebrado el 23 y 24 de septiembre de 2010 en Tegucigalpa, con motivo del quincuagsimo aniversario del BCIE. Estas se encuentran disponibles en el sitio web http:// www.bcie.org/spanish/publicaciones/presentaciones.php. 2 Este aspecto es puesto de relieve en Icefi, 2010. 3 La equidad vertical establece que todos los que estn en situaciones distintas pagarn de modos distintos. Asimismo, la equidad horizontal implica que todos los que estn en situaciones similares pagarn impuestos similares. 4 El efecto del trabajador aadido se da cuando el sostn principal de la familia pierde su empleo y otros miembros del hogar se insertan de manera temporal en la poblacin activa, para contrarrestar la disminucin del ingreso familiar. El efecto del trabajador desalentado ocurre cuando una persona no empleada deja de buscar trabajo activamente, debido a que sus expectativas de encontrar ocupacin son pesimistas. 5 La fuerza de trabajo primaria est constituida por las personas en edad de trabajar que tienen a cargo o son jefes de un hogar. 6 En este punto cabe recordar que Costa Rica y Panam son las dos economas de Centroamrica donde se observa la menor gravitacin histrica del sector informal. 7 No se dispuso de informacin para conocer si ello tambin implic una reduccin en el monto promedio de las remesas recibidas por los hogares. No obstante, es probable que haya sido as, habida cuenta de la contraccin en el monto total de estos flujos en los pases.

8 De los once ejes identificados, Costa Rica incluye diez, Nicaragua ocho, Guatemala siete, El Salvador y Honduras seis, y Panam cinco. 9 La inflacin regional se desaceler fuertemente desde mediados de 2008 hasta tocar piso en octubre de 2009. En los ltimos dos meses del ao, la inflacin repunt hasta finalizar diciembre en 3,2% (9,1% en diciembre de 2008), lo que equivale a una contraccin interanual de 5,9 puntos porcentuales (SE-CMCA, 2010b). 10 As lo muestra el anlisis de numerosas instituciones multilaterales y nacionales. Vanse Cepal, 2010b, SE-CMCA, 2010b, FMI, 2010a y 2010b, Banguat, 2009. 11 Segn la Matriz de Medidas de Polticas Macroeconmicas del Consejo Monetario Centroamericano, as definen los bancos centrales sus respectivos regmenes cambiarios: Costa Rica, sistema de banda mvil; El Salvador, tipo de cambio fijo por ley; Guatemala, sistema flexible; Honduras, sistema de bandas; Nicaragua, sistema de minidevaluaciones. En la prctica, los regmenes cambiarios de Costa Rica y Guatemala son relativamente cercanos al de libre flotacin (SE-CMCA, 2010c). 12 No es el caso de la reduccin y exoneracin temporal de aranceles a la importacin de productos alimentarios en Nicaragua, cuya finalidad es garantizar el abasto interno de dichos productos. 13 En El Salvador tambin se rindi un informe general de las acciones emprendidas entre junio de 2009 y febrero de 2010, pero no se reportaron grados de avance o de cumplimiento de metas.

 CAPTULO 4

APORTEESPECIAL

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VERSIN FINAL DEL CAPTULO La redaccin de este captulo fue realizada por Alberto Mora (Costa Rica). Victor Godnez (Mxico) elabor un texto base con la sistematizacin de los insumos.

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Planes anticrisis aplicados por los gobiernos centroamericanos. Vctor Godnez n Mxico. Amrica Central: principales rasgos y tendencias del desempeo productivo y del sector externo en la ltima dcada y Amrica Central: principales rasgos y tendencias del desempeo fiscal en la ltima dcada. Julio Rosales n Costa Rica. Evolucin de los mercados laborales en Centroamrica e Impactos de la crisis internacional sobre la situacin socioeconmica de los hogares. Juan Diego Trejos n Costa Rica REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Helio Fallas n Costa Rica Miguel Gutirrez n Costa Rica Karla Meneses n Costa Rica Jorge Vargas-Cullell. n Costa Rica PROCESAMIENTO DE DATOS Luis ngel Oviedo y Jos Antonio Rodrguez n Costa Rica

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Natalia Morales, Antonella Mazzei y Jos Antonio Rodrguez

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APORTEESPECIAL

CAPTULO 4

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L O

Panorama ambiental

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Resultados de la gestin ambiental En riesgo sostenibilidad en el uso de los recursos naturales Agenda de conservacin requiere fortalecimiento Nuevos escenarios de riesgo con mayor vulnerabilidad Procesos regionales de gestin ambiental Accin regional en la gestin del patrimonio comn: el caso de las cuencas compartidas Dos reas para la accin comn: ordenamiento territorial y contaminacin Avances conceptuales y rezagos prcticos en la gestin regional del riesgo

PREGUNTA GENERADORA Cules fueron los principales cambios en los patrones de uso de los recursos naturales? Mejoraron la sostenibilidad ambiental y las capacidades nacionales para promoverla?
En la primera dcada del siglo XXI, Centroamrica profundiz sus tendencias de uso insostenible de los recursos naturales, al pasar de una relacin positiva entre su huella ecolgica y la capacidad de su territorio, a una brecha negativa o deuda ecolgica. Esto significa que el ritmo actual con que las y los centroamericanos utilizan esos recursos demanda ms territorio del disponible. Este cambio confirma una notable desvinculacin entre ambiente y desarrollo, y demuestra que el grado de prioridad (creciente) que tiene ese tema en los discursos y espacios institucionales y polticos, no se expresa en logros concretos y transformaciones sustanciales en sus patrones de explotacin de la naturaleza. Gran parte de la deuda ecolgica deviene de un uso energtico descontrolado, ineficiente y contaminante, y de la apertura, poco planificada y regulada, de nuevas ventanas de riesgo para la integridad natural del territorio: un crecimiento urbano expansivo, un limitado control de las fuentes de contaminacin del agua y de los residuos slidos y lquidos, la afectacin del suelo por actividades agrcolas tecnolgicamente rezagadas, as como la apuesta por actividades de alto impacto ambiental y gran conflictividad social, como es el caso de la minera (en especial en territorios indgenas). Todo lo anterior amenaza los logros que en las dcadas anteriores marcaron la agenda de conservacin en el Istmo. El rea protegida ha seguido creciendo (aunque a un ritmo mucho ms lento) y se han sumado esfuerzos pblicos y privados con nuevas modalidades y aportes. Pero lo anterior no logra evitar la presin de la actividad humana sobre el patrimonio natural: se mantiene una importante prdida de bosques en la mayora de los pases, se ha perdido una gran cantidad de rea de humedales (uno de los ecosistemas menos protegidos) y aument el nmero de especies en peligro. En este contexto, Centroamrica ha mostrado un gran dinamismo en la creacin de instituciones y legislacin, tanto nacional como regional; pero los resultados de su gestin ambiental evidencian que hay poca capacidad para el control efectivo de las actividades, en favor de la sostenibilidad. Un ejemplo de esta misma situacin se da en la gestin del riesgo. La regin gener una institucionalidad compleja y avanz en el tratamiento conceptual de este tema, pero mantiene niveles de exposicin y vulnerabilidad socialmente construidas iguales o mayores a las de dcadas pasadas, en un entorno de creciente nmero de desastres y, adems, de cambio climtico. Los pases del Istmo tienen desafos comunes, comparten cuencas transfronterizas, protegen un patrimonio natural de importancia mundial, exhiben tendencias similares en varios patrones de uso de los recursos naturales (en especial energticos) y viven amenazas compartidas que deben enfrentar. Por eso, la gestin ambiental surge como un espacio claro en que la accin regional puede ser fundamental, y ayudar a fortalecer (con planificacin, informacin y participacin social) las capacidades para buscar y mantener un desarrollo humano sostenible.

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

HALLAZGOS RELEVANTES
>> Entre 2000 y 2009 se registr un aumento de 368.558 hectreas en la superficie de tierras protegidas en Centroamrica, un 2,5% del total. >> El Istmo cuenta con nueve reas naturales designadas como patrimonio mundial. >> El nmero de humedales Ramsar pas de 37 a 46 entre 2005 y 2010. Sin embargo, la regin perdi 248.400 hectreas de estos ecosistemas en veinticinco aos. >> La cantidad de especies en peligro aument un 82% entre 2002 y 2010; los peces y los anfibios fueron los ms impactados. >> Centroamrica tiene una huella ecolgica negativa: cada habitante requiere un 10% ms del territorio que tiene disponible para satisfacer su consumo. >> Cuanto ms alto es el ndice de desarrollo humano (IDH) de los pases, mayor es su huella ecolgica. Esto denota que el desarrollo no ha incorporado patrones sostenibles de uso del territorio. >> La cobertura del servicio de agua potable pas de 86,7% en 2000 a 91,6% en el 2008; en el rea rural ese porcentaje es menor (80%) y todava cerca de 4,5 millones de personas no tienen acceso a este lquido. >> Un 35% del territorio regional est en cuencas compartidas. Se han delimitado reas protegidas transfronterizas, que representan un 48% de las zonas bajo resguardo en el Istmo. >> El nmero y el impacto de los desastres hidrometeorolgicos han crecido en las ltimas dcadas; la base de datos EM-DAT registr un 100% ms de eventos entre 2000 y 2009, con respecto al perodo 1990-1999. >> En la ltima dcada se pusieron en marcha iniciativas regionales en diversos mbitos de la gestin ambiental: pesca y acuicultura, agenda agroambiental y de salud, poltica agrcola, manejo de ecosistemas forestales, sustentabilidad ambiental, biodiversidad, prevencin y control de contaminacin y cambio climtico, entre otros. >> Entre 2005 y 2008 se registr una disminucin del 7,4% en la superficie agrcola de la regin. >> Se estima que un 14% del territorio centroamericano es utilizado para exploraciones mineras; se reportan al menos veinticinco conflictos en torno a esta actividad. >> Entre 2005 y 2010 el rea boscosa del Istmo se redujo en 1.246.000 hectreas. El ritmo de esa prdida, sin embargo, ha bajado; entre 1990 y 2000 la tasa era de -1,6%, y entre 2000 y 2010 fue de -1,2%.

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VALORACIN GENERAL
Centroamrica es un ejemplo claro -aunque no exclusivo en el mundo- de la desvinculacin entre ambiente y desarrollo. Luego de dos dcadas de gran actividad en la creacin de entidades, la formulacin de estrategias y la promulgacin de leyes, la regin no ha logrado integrar de manera adecuada el ambiente en su agenda poltica y econmica real. En la prctica, el tema se aborda como un conjunto fragmentado de preocupaciones, en espacios aislados y por lo general dbiles, no como una consecuencia de y una fuente para el desarrollo mismo. Esto genera incoherencia entre la amplia discusin por un lado, y las aceleradas transformaciones sociales y econmicas, por otro. Desde la publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), el Istmo muestra avances en la generacin de instrumentos de poltica, tanto nacionales como regionales; sin embargo, mantiene tendencias insostenibles en el uso de los recursos, particularmente en la forma de ocupar y afectar el territorio. Enfrenta, por tanto, el reto de colocar el ambiente como marco de referencia claro y sustantivo en su agenda de desarrollo. Al relacionar estos dos elementos (ambiente y desarrollo) en indicadores especficos (huella ecolgica e ndice de desarrollo humano) se evidencia una deuda integral con ambos: Centroamrica super, en la dcada pasada, la capacidad de su territorio para satisfacer el ritmo de uso de los recursos de su poblacin. Esta deuda ecolgica es menor que en las regiones ms desarrolladas del mundo, pero mayor que el promedio latinoamericano y superior a los valores que registran las naciones menos avanzadas. Pero adems esta huella ecolgica es -al igual que en el resto del mundo- ms alta o ms baja en relacin directa con un mayor o menor ndice de desarrollo humano. Es decir, que las naciones impulsan el mejoramiento de su nivel de vida sin considerar la presin que ejercen sobre la naturaleza. Esto evidencia un desencuentro entre la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas y la sostenibilidad ambiental. En este captulo se analizan algunas manifestaciones de esta situacin. Una de ellas es la necesidad de fortalecer los importantes logros en conservacin. Esta agenda ha sido fuerte en Centroamrica, y ha generado una notable ampliacin de la superficie protegida, con participacin de actores pblicos y privados. Este avance se estanc en los ltimos aos, y aunque es evidente que no puede alcanzar todo el territorio, todava la tarea es grande: varias modalidades de resguardo son parciales, y ciertos ecosistemas estn desprotegidos, en especial los humedales, que han sufrido prdidas significativas. Una segunda derivacin -y quizs la que menos avance muestra- es el uso insostenible de recursos naturales. Se reportan problemas para el acceso equitativo al agua en poblaciones vulnerables, pese a su abundancia en el entorno. Los cambios de uso del suelo, la alta carga de contaminantes por la utilizacin indiscriminada de agroqumicos y el poco tratamiento de aguas residuales, se suman a nuevas presiones por crecientes y poco planificadas zonas urbanas, todo lo cual genera escenarios de agotamiento y degradacin. Paralelamente, la falta de ordenamiento y la ausencia de controles han dado lugar a la sobrepesca, al asentamiento de poblaciones en zonas de riesgo y a la expansin de actividades extractivas de alto impacto ambiental, como la minera metlica o la exploracin petrolera. Otro desencuentro entre los avances formales (institucionales) y la agenda de desarrollo es el creciente impacto de los desastres. Despus del huracn Mitch en 1998, Centroamrica tom en serio el debate sobre la gestin del riesgo, e introdujo importantes cambios conceptuales y formales en sus polticas y estrategias de nivel nacional y regional. Sin embargo, por su nmero e impactos, los eventos hidrometeorolgicos pasaron de explicar no solo la cantidad, sino tambin la mayor parte de los daos derivados de los desastres en la ltima dcada, que casi duplican los de la anterior. La persistencia de la pobreza y la falta de gestin prospectiva en esta materia hacen que la vulnerabilidad actual sea mayor que la existente cuando ocurri el desastre de Mitch, y que los pases registren preocupantes ndices de riesgo y de gestin de riesgo en las mediciones internacionales. Para revertir estos resultados, se han impulsado diversos procesos sociales y polticos. Algunos superan las fronteras nacionales, como los relativos al manejo de cuencas compartidas, que han propiciado espacios de dilogo y coordinacin, no muy tpicos en el rea. En este como en otros casos, hay necesidades compartidas que requieren accin regional, que ya cuentan con un marco comn pero urgen de concrecin, entre ellas el cambio climtico, la bsqueda de la soberana energtica y la reduccin del riesgo de desastres. En suma, la regin ha identificado con claridad sus preocupaciones ambientales y avanza en su debate, pero cuenta con pocas herramientas para asumirlas de manera integrada. Una limitacin clave que se debe mencionar es la informacin. Centroamrica requiere con urgencia consolidar sistemas nacionales y regionales de indicadores ambientales, actuales, pertinentes y sistemticos, que permitan un seguimiento adecuado de los avances y retrocesos en su desempeo, y que sealen caminos concretos para la poltica pblica y para la accin, imprescindible, de la ciudadana. Hace ya casi veinte aos, el Principio X de la declaracin de la Cumbre de Ro plante que la nica forma de manejar los recursos naturales es con la participacin de todos los actores sociales. Cuando se observa el desempeo reciente, la gestin ambiental centroamericana parece haber sido definida sobre la marcha, en respuesta, por un lado, a los requerimientos de la actividad econmica (y no necesariamente del desarrollo humano que debera derivar de ella) y por otro, a las urgencias generadas por situaciones crticas. Como en cualquier urgencia, los planteamientos suelen ser verticales, poco informados y, a menudo, poco participativos. La sostenibilidad futura descansar en la capacidad de los actores para crear instrumentos polticos y tcnicos, socialmente construidos, que vinculen el desarrollo humano con el ambiente.

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VALORACIN ANTERIORES
Valoracin 2003 A inicios del siglo XXI, Centroamrica exhibe la marca de dos huellas que deja el modelo de desarrollo vigente. Una es la huella ecolgica, causada por los efectos acumulados de procesos de deforestacin, erosin del suelo, sedimentacin de ros y persistente contaminacin de aguas subterrneas y superficiales, que se originan en patrones de consumo creciente de recursos naturales y energticos, dinmicas de urbanizacin desordenadas y deficiente manejo de desechos slidos y lquidos. La otra huella es humanitaria y se expresa en las recurrentes prdidas de vidas humanas, bienes pblicos e infraestructura que han dejado los desastres. Este riesgo manifiesto constituye la culminacin de procesos complejos de interaccin entre las sociedades y su entorno fsico. Si bien el discurso sobre la gestin del riesgo y la gestin ambiental se modific con rapidez despus del huracn Mitch, las prcticas y las instituciones lo han hecho ms lentamente. Todo parece indicar que una efectiva gobernabilidad ambiental en Centroamrica depende no solo de la consolidacin de los procesos de integracin formal a nivel regional, sino tambin de un mayor compromiso de los gobiernos y una ciudadana bien informada sobre el estado de sus recursos, los riesgos existentes y las opciones para reducirlos. Valoracin 2008 Centroamrica es una regin con variados ecosistemas, biodiversidad y valiosos bienes y servicios ambientales. Aun as, es evidente la prdida de prioridad poltica de los temas ambientales en las agendas regionales y nacionales. La regin est lejos de armonizar las acciones de conservacin con las dems dimensiones del desarrollo humano sostenible. Persiste una dbil institucionalidad, agravada por la ausencia de un respaldo poltico efectivo, lo cual se traduce en enormes carencias que se reflejan en el estado de los respectivos sistemas nacionales de proteccin. Sin embargo, se han registrado avances en la gestin de reas protegidas, que han permitido fortalecer el marco legal, institucional y poltico para impulsar diferentes procesos de gestin, en una compleja realidad socioambiental. En respuesta a esta situacin, desde la dcada anterior se han puesto en marcha mecanismos de participacin de la sociedad civil en el manejo de estas reas, con modalidades de gestin compartida que en algunos casos han dado importantes frutos. Pese a lo mucho que ha calado el discurso del desarrollo sostenible, es notorio que Centroamrica ha centrado su atencin en otras prioridades, lo que permite prever problemas ms serios en el futuro.

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bORRADOR Y EDICIN FINAL DEL CAPTULO Leonardo Merino, con el apoyo de Karen Chacn n Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES Sostenibilidad ambiental en Centroamrica Alexander Coles y Mirella Martnez n Florida State University, Panam. Riesgo, desastre y gestin del riesgo en Centroamrica, 1999 a 2010 Allan Lavell y Chris Lavell n Flacso-Costa Rica Notas tcnicas sobre crecimiento urbano en Centroamrica

Julin Orozco (UICN-Costa Rica), Claudia Garca (Asociacin de Reservas Naturales Privadas de Guatemala), Arnulfo MedinaFitoria (Biodiversidad Paso Pacfico, Nicaragua), Emilio Fallas (Red Costarricense de Reservas Naturales), Laura Fernndez y Asalia Robolta (Red de Reservas Naturales Privadas de Panam), Graciela Metternitch y Henry Aguilar (Pnuma), Mara Cristina Murillo (Asamblea Legislativa de Costa Rica), Elia Avils (ANAM, Panam) y Rafael vila (Conap, Guatemala). Natalia Morales, Karen Chacn, Amanda Chaves, Antonella Mazzei y Fraya Corrales (Programa Estado de la Nacin/ Regin, Costa Rica) colaboraron en la elaboracin de grficos y cuadros, y en la redaccin y sntesis de secciones de este captulo.

REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Pedro Len n Cenat | Costa Rica

Marielos Arlen Marn n Universidad Centroamericana Jos Simen Caas Sonia Baires n El Salvador Ninette Morales n Nicaragua Elsa Lily Caballero n Honduras lvaro Uribe n Panam CONTRIbUCIONES ESPECFICAS PARA EL TEXTO

Alonso Brenes n oRMA-UICN | Costa Rica Allan Lavell n Flacso | Costa Rica Lenin Corrales n Costa Rica Chris Lavell n Flacso | Costa Rica Alberto Mora y Evelyn Villarreal n Programa Estado de la Nacin/Regin ASISTENTE DE INVESTIGACIN

Eda Soto (Divisin de Ambiente, Departamento de Ambiente, Agua y Energa, Autoridad del Canal de Panam, Panam). Mario Gonzlez y Reinaldo Morales (Ospesca-SICA, El Salvador). Roberto Ibez (Instituto Smithsonian de Investigaciones Tropicales, Panam). Antonella Finis (Florida State University, Panam). Alonso Brenes y la ORMA-UICN en Costa Rica permitieron el aprovechamiento del estudio Perspectivas del deterioro del recurso hdrico en Centroamrica en contextos de cambio: una lectura desde el desarrollo. Manuel Guerrero (Fundecor, Costa Rica) elabor el recuadro sobre pago por servicios ambientales en Centroamrica. Marcela Romn (Costa Rica) aport informacin sobre el crecimiento urbano en Costa Rica. Diego Fernndez (Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica) apoy en el anlisis de la informacin estadstica sobre la huella ecolgica, el ndice de desarrollo humano y otros temas. AGRADECIMIENTOS ESPECIALES

Karen Chacn

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Antonella Mazzei y Natalia Morales

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L O

Panorama ambiental

Introduccin

La gestin ambiental es un desafo central para Centroamrica, debido principalmente a tres aspectos: primero, la regin posee un territorio de pequea extensin que guarda una riqueza natural extraordinaria; segundo, el desarrollo humano, tanto en sus logros como sus rezagos, se ha apoyado en un uso poco responsable y sostenible de los recursos existentes, y tercero, la pobreza y la vulnerabilidad social han derivado en riesgos persistentes ante las amenazas naturales propias de la geografa del Istmo. Por lo anterior, el monitoreo sistemtico y transparente del desempeo ambiental es fundamental para proteger ese patrimonio, hacer sostenible el uso de los recursos y gestionar de manera adecuada el territorio, a fin de reducir los impactos de la actividad humana y mitigar el riesgo al que est expuesta la poblacin. Sin embargo, reportar con informacin oportuna los principales cambios en esta materia es una tarea sumamente compleja. Pese a los esfuerzos por crear entidades regionales especializadas, hay una carencia significativa de indicadores ambientales consistentes, de divulgacin peridica y en muchos casos bsicos para el seguimiento del desempeo ambiental. En general, la informacin disponible es escasa y est desactualizada. Esto obliga a recurrir a estudios aislados, que permiten observar

tendencias en un momento determinado, pero no encuentran continuidad para comparar o evaluar su evolucin posterior. Por ello, muchas fuentes utilizadas en este captulo son de reciente publicacin, pero estn basadas en datos viejos para el nivel regional. Es un desafo clave conformar sistemas nacionales de informacin que generen y actualicen indicadores ambientales de manera permanente, y que estos sean aprovechados por las entidades regionales responsables de la gestin en este mbito. Con esta advertencia, el presente captulo describe el panorama general del desempeo ambiental en Centroamrica. La primera seccin se enfoca en los resultados de la gestin en esta materia: el estado del uso de los recursos naturales, la conservacin del patrimonio ecolgico y la vulnerabilidad e impacto de los desastres. La segunda examina la accin regional en reas como el manejo de cuencas compartidas y la evolucin conceptual e institucional en procesos de gestin del riesgo de alcance centroamericano. No se incluye el tema energtico, ya que el captulo 9, sobre cambio climtico, expone el panorama general de sus tendencias; adems, el Compendio Estadstico contiene indicadores actualizados de ese sector. Del mismo modo, en el captulo 2 se analiza a fondo el tema de la expansin urbana, para el

cual tambin se prepar un conjunto de estudios breves por pas (consltese Uribe et al., 2011, en www.estadonacion.or.cr).
Resultados de la gestin ambiental

Por resultados de la gestin ambiental se entiende la situacin del uso de los recursos naturales, su estado y la sostenibilidad de los patrones de consumo o explotacin. En trminos generales, los datos evidencian un tipo de aprovechamiento que compromete la disponibilidad futura de esos recursos, y una huella ecolgica mayoritariamente negativa, concordante con estilos de desarrollo que han involucrado pocas consideraciones ambientales. Lo anterior tambin genera presiones sobre la importante base de conservacin que ha construido la regin, y reproduce la falta de planificacin del territorio, que ha derivado en riesgo de desastres. En esta seccin se analizan estos resultados a partir de la informacin disponible.
En riesgo sostenibilidad en el uso de los recursos naturales

Centroamrica es una regin de altsima riqueza natural en ecosistemas, biodiversidad y recursos (hdricos, forestales, marinos y otros). Sin embargo, sus patrones de uso del territorio han sido irresponsables e insostenibles.

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No es sino hasta aos recientes que tales comportamientos han sido puestos en discusin y han generado nuevas leyes e instituciones ambientales, a la vez que su anlisis ha comenzado a enmarcarse en el debate mundial sobre el cambio climtico. La actividad productiva acelerada y con rezago tecnolgico, la errnea percepcin de que la disponibilidad de agua no est amenazada, y la existencia de tierras sometidas a la erosin y la contaminacin de manera indiscriminada, as como la dependencia de los hidrocarburos y la lea, han creado un entorno vulnerable, que compromete la capacidad del territorio para satisfacer esos patrones de uso y obliga a repensar la relacin entre las sociedades y los recursos naturales.
Bsqueda del desarrollo regional se paga con deuda ecolgica

Una forma de aproximarse al tema de la sostenibilidad es a travs del ndice de la huella ecolgica 1. Segn el ltimo dato disponible a nivel regional (2007), Centroamrica muestra una deuda ecolgica; esto significa que, con el ritmo prevaleciente de uso de los recursos naturales, cada habitante del Istmo requiere un 10% ms del territorio disponible para satisfacer su

consumo. En 2003 la brecha era positiva (se requera menos del territorio disponible, 84%). El notable cambio se explica, principalmente, por la porcin que corresponde a la huella de carbono (un 30,5% de la huella total), impulsada por las emisiones contaminantes. El ndice vara entre pases: Panam y Nicaragua mantienen an una brecha positiva, mientas el dficit ms grave lo exhibe El Salvador, seguido por Costa Rica y Guatemala (grfico 5.1). La brecha centroamericana es muy superior al promedio de Amrica Latina y el Caribe, que en conjunto mantienen una biocapacidad superior a su huella ecolgica (si el mundo viviera como esa regin, la mitad del planeta sera suficiente para satisfacer el consumo). Tambin es superior al promedio de frica, donde solo 0,9 planetas alcanzaran para cubrir las necesidades de la poblacin. Pero es una brecha pequea comparada con el promedio mundial (se requiere un planeta y medio con los patrones actuales), y mucho menor que la de zonas como Estados Unidos (que necesita ms del doble de su territorio, un 110%), Asia (125% ms) o Europa (60% ms). Se nota una vinculacin compleja entre huella ecolgica y desarrollo

GRFICo 5.1

centroamrica, estados unidos y el mundo Huella ecolgica, biocapacidad e IDH. 2007

8
Hectreas globales per cpita

1,000
ndice de desarrollo humano

humano. Muchos pases que muestran huellas ecolgicas bajas no necesariamente tienen usos ms sostenibles o son ms protectores del ambiente; en varios casos, el indicador evidencia necesidades no atendidas de la poblacin, cuya satisfaccin aumentara esos usos: por ejemplo, alimentos (que implica ms tierras de cultivo), vivienda (que implica ms infraestructura), energa (que implica emisiones) o agua. En el grfico 5.1, la relacin entre este indicador y el ndice de desarrollo humano parece sealar que, desafortunadamente, el desarrollo de algunas regiones del mundo no est avanzando de la mano con esfuerzos y logros reales en la sostenibilidad del uso del territorio. El anlisis de huella ecolgica lleva a distinguir como tema clave para Centroamrica el insostenible uso energtico (expresado -como se dijo- en un alto peso de la huella de carbono): dependiente de fuentes fsiles y lea, altamente ineficiente y con bajo aprovechamiento del potencial de fuentes limpias que posee la regin. Este asunto fue analizado a fondo en el Informe Estado de la Regin (2008), en el cual se concluy que era urgente tomar medidas para garantizar la disponibilidad futura de energa. En la presente entrega el tema es abordado en diversas secciones del Informe2, en particular en el captulo 9, razn por la cual -como se indic en la Introduccin- no es desarrollado en este captulo. Este apartado se centra en el uso de otros recursos naturales y los resultados de su gestin en trminos de calidad, disponibilidad e impactos.
Recursos hdricos: abundancia aparente-escasez relativa

6 4 2 0
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam EEUU Mundo

0,800 0,600 0,400 0,200

Huella ecolgica

Biocapacidad

ndice de desarrollo humano

Fuente: Global Footprint Network y PNUD.

Centroamrica tiene agua en abundancia, en especial por su posicin geogrfica, sus regmenes de precipitacin y la enorme cantidad de ros, lagos y cuerpos diversos que alimentan sus ecosistemas y abastecen a su poblacin. Sin embargo, y pese a importantes avances, la disponibilidad y el acceso al agua para uso humano no son extendidos en todas las regiones y sectores sociales, y el recurso es vulnerable a la contaminacin por mal manejo de

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aguas residuales y poca regulacin de las actividades productivas. Adems, los cambios en el uso de la tierra y las dinmicas de urbanizacin han generado nuevas presiones sobre la disponibilidad y calidad del lquido, en un marco que se torna aun ms complejo ante el cambio climtico. La UICN prepar un diagnstico sobre los recursos hdricos en Centroamrica (Brenes, 2010b), con el propsito de identificar desafos y opciones de poltica pblica de cara al cambio global. Este apartado resume algunos de sus principales hallazgos. El estudio analiza la oferta hdrica potencial, entendida como la cantidad de agua que es (o puede ser) aprovechada en las distintas actividades humanas (CNHM, 2002). Aclara que la mayor parte de la informacin disponible es antigua (incluso de dos o tres dcadas), por lo que se realizaron ajustes con datos de 2009 o promedios estimados, que permiten al menos delinear un panorama general3 (Brenes, 2010b); asimismo, la informacin se combina con el dato de capital hdrico por persona (grfico 5.2), para mostrar que, pese a la alta disponibilidad potencial, hay diferencias significativas con respecto a la disponibilidad por persona; esto es particularmente grave en el caso de El Salvador. Por el lado de la demanda, los usos reales representan porcentajes bajos de la oferta potencial, lo cual denota que los problemas de disponibilidad tienen que ver ms con limitaciones institucionales, sociales y econmicas, que con la cantidad de agua existente en los sistemas naturales. El pas que utiliza un mayor porcentaje de la oferta potencial es El Salvador con un 7,2%, seguido por Guatemala con 4,8%; en Costa Rica la proporcin es de 2,4% y las dems naciones no alcanzan un 1% (Brenes, 2010b, con datos de Banco Mundial, 2009). Aunque estas cifras comprenden la suma de extracciones superficiales y subterrneas, el estudio seala que hay desconocimiento sobre el potencial de los acuferos. El uso del recurso hdrico por sectores muestra un claro predominio de la actividad agropecuaria (grfico 5.3). Los datos se refieren solo al uso

GRFICo 5.2

centroamrica Oferta hdrica potencial y capital hdrico per cpita

240 200
Oferta potencial (km3)

60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Capital per cpita (m3)

160 120 80 40 0 Oferta potencial

Capital hdrico per cpita

Fuente: Brenes, 2010b, con datos de CNHM, 2002; Conagua, 2009 e informacin del Banco Mundial, 2009.

GRFICo 5.3

centroamrica Uso consuntivo del agua, segn sector. Circa 2005

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Agropecuario

Industrial

Domstico

Energa

Fuente: Brenes, 2010b, a partir de Serna y Pnuma, 2005; ANAM, 2009; Marena, 2007; MARN-El Salvador y Pnuma, 2002; MARN-Guatemala et al., 2009 y Minae y Pnuma, 2002.

consuntivo, es decir, no incluyen usos como la generacin hidroelctrica, que en algunos pases es muy significativa (por ejemplo, en Costa Rica representa ms del 70% del agua aprovechada mediante concesiones; Astorga, 2009). Igual sucede con el uso derivado del

funcionamiento de los ecosistemas. Cada pas tiene particularidades internas, sobre todo diferencias territoriales, en actividades como el uso domstico. En Panam, la cifra de cobertura de agua potable (90%) no es igual entre la poblacin urbana y, por ejemplo, las

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poblaciones indgenas, en cuyo caso es de 57% (ANAM, 2009). El 94% del uso del agua en Panam es no consuntivo (generacin hidroelctrica y esclusas), mientras en Guatemala es del 46% (MARN-Guatemala et al., 2009; ANAM, 2009). Aunque algunos pases han generado proyecciones de demanda, es difcil conocer el resultado que tendrn los cambios en la estructura actual de las actividades productivas o, ms aun, la variacin en los patrones y normas conocidos de precipitacin y temperatura en la regin, por efecto del cambio climtico. De acuerdo con el estudio, el acceso es una condicin efectiva del uso del agua que puede valorarse por: cantidad, calidad, costo, sostenibilidad y universalidad. Un acceso de calidad es uno que es disfrutado por toda la poblacin sin importar condiciones sociales, econmicas, territoriales o tnicas (Brenes, 2010b). Centroamrica presenta deficiencias que perjudican este acceso y muestra una situacin que la Cepal denomina abundancia aparenteescasez relativa de los recursos hdricos; las limitaciones tienen que ver principalmente con: i) concentracin de poblacin y actividades productivas inversa a la distribucin espacial de las lluvias, ii) falta de infraestructura de almacenamiento, iii) graves problemas de calidad del recurso, iv) aprovechamiento ineficiente y baja productividad del agua en sus distintos usos (del total de agua extrada para riego solo el 40% llega a su destino final) y v) abusos y despilfarro (Cepal, 2005). En el Istmo se han realizado importantes esfuerzos para aumentar la cobertura de agua potable, la cual pas de 86,7% de la poblacin en el ao 2000, a 91,6% en el 2008. No obstante, se estima que alrededor de 4,5 millones de personas no tienen acceso a este servicio y unos 12,2 millones tampoco disfrutan de saneamiento bsico (Estrategia Regional Agroambiental y de Salud, con datos de la OMS y Unicef). En aos recientes (aunque la informacin no es tan actual como se deseara) se han observado mejoras en la disponibilidad de agua potable en general (grfico 5.4). En reas urbanas

en particular en el 2008 Panam se mantena por encima del 95%, mientras que Costa Rica y Guatemala haban elevado el porcentaje general ms all del 95%, y El Salvador y Nicaragua mostraban un crecimiento de dos y tres puntos porcentuales, respectivamente, desde el 2000. En Honduras la disponibilidad alcanz el 95% en 2008. Pese a estos avances, en algunos pases se notan brechas muy significativas en las reas rurales; por ejemplo, en El Salvador, Honduras y Nicaragua, las diferencias de acceso entre zonas urbanas y rurales son de dieciocho puntos porcentuales en los dos primeros casos, y de treinta puntos en el tercero. Los logros en la cobertura de agua potable no se correlacionan con la situacin en materia de tratamiento y saneamiento de aguas, ni con el manejo de residuos lquidos. En la dcada del 2000, tanto los residuos lquidos domsticos como los industriales constituan un serio problema, ya que la mayor parte de la poblacin urbana no estaba conectada a redes de alcantarillado sanitario, tanques spticos o algn sistema de tratamiento. Por el lado del saneamiento, segn datos de Cepal en 2008 la poblacin con acceso se man-

tena en niveles de 52% en Nicaragua, 69% en Panam, 71% en Honduras y en ms de 80% en Guatemala, El Salvador, Belice y Costa Rica; el porcentaje ms alto (95%) corresponda a este ltimo pas (Cepal, 2010). En el mismo ao, un anlisis de 18.800 sistemas de provisin en Guatemala detect que la mitad tena deficiencias de cloracin y un 25% presentaba contaminacin bacteriolgica; en Honduras, en el 90% de los sistemas se reportaba intermitencia en el servicio, y en distintos barrios de Managua el servicio no era inocuo ni regular (MARN-Guatemala et al., 2009; Serna y Pnuma, 2005; Brenes, 2010a). El cuadro 5.1 muestra algunos esfuerzos en el abastecimiento, saneamiento y reduccin de la contaminacin del recurso hdrico. Un estudio de Hernndez et al. (2009) identific problemas asociados a las polticas y la administracin del recurso hdrico. Uno de ellos es el amplio nmero de organismos encargados del tema en los pases, lo cual genera una visin sectorial, ms que nacional o regional, sin un claro rgano rector. Esto ha ocasionado conflictos de inters (y entrabamiento de la gestin), uso inadecuado o ineficiente del agua,

GRFICo 5.4

centroamrica Poblacin con acceso a agua potable. 2000 y 2008 (porcentajes)

100% 95% 90% 85% 80% 75%

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

2000
Fuente: Cepal.

2008

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CUADRo 5.1

centroamrica Ejemplos de proyectos de saneamiento de aguas, por pas

Pas Nombre del proyecto Costo (dlares) 500.000 205.250 14.789.000 Financiamiento Ao

Belice

n Diseo detallado del alcantarillado, tratamiento y elimi-

nacin de aguas residuales de la pennsula de Placencia n Agua potable y procesamiento de aguas servidas
n Proyecto de manejo de residuos slidos

Banco Interamericano de Desarrollo-AquaFund (ORC) Banco Interamericano de DesarrolloCooperacin Tcnica de Japn Banco Interamericano de Desarrollo y Ministerio de Recursos Naturales Banco Interamericano de DesarrolloCooperacin Tcnica y Fondo Espaol de Cooperacin para Agua y Saneamiento en Amrica Latina y el Caribe Bancrdito Aporte estatal Banco Interamericano de Desarrollo-Instituto Costarricense de Acueductos y AlcantarilladosBanco de Cooperacin Japonesa Banco Interamericano de Desarrollo -Fondo Espaol-Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales y Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados Banco Interamericano de Desarrollo y Gobierno de Espaa Gobierno de Guatemala Gobierno de Guatemala

2010 2000 2008

Costa Rica

n Programa de agua potable y saneamiento para el nivel

1.680.406

2008

subnacional

n Obras de alcantarillado en el cantn central de la provincia

24.000.000 30.000.000 350.000.000

2010 2010 2009

de Cartago n Construccin de una red de 500 kilmetros de alcantarillado sanitario en la provincia de Heredia n Construccin de una planta de tratamiento de aguas negras

El Salvador

n Obras para mejorar servicios de agua y saneamiento

44.000.000

2010

Guatemala

n Obras para mejorar servicios de agua y saneamiento n Plan de recuperacin de la cuenca del lago Atitln n Proyecto de construccin del colector de aguas

100.000.000 5.600.000 4.380.000

2010 2010 2010

servidas y drenaje sanitario en la ciudad de Antigua Panam

n Ampliacin y mejoramiento de la calidad de los

40.000.000

Banco Interamericano de Desarrollo

2010

servicios de abastecimiento de agua y los sistemas de alcantarillado n Proyecto de saneamiento de la Ciudad y Baha de Panam n Mejora en la planta potabilizadora de Santiago, provincia de Veraguas n Diseo y construccin de diez obras integrales de agua y saneamiento

120.000.000 18.000.000 2.300.000

Banco de Desarrollo de Amrica Latina-Ministerio de Salud Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales Contractors/Elecom

2010 2010 2010

Fuente: Coles y Martnez, 2011, con base en informacin del BID y fuentes de prensa.

degradacin y reduccin de la disponibilidad. En la ltima dcada se reportan cambios en las polticas hdricas, como la creacin de autoridades de cuencas en Guatemala y Costa Rica, y comisiones de cuencas para la gestin integrada del recurso hdrico en Honduras, Nicaragua y Panam. Este ltimo pas ha invertido en la cobertura de riego en

zonas rurales, aunque los agricultores carecen de medios para conectarse a las redes de distribucin; en Nicaragua hay sectores urbanos excluidos que no tienen acceso al agua potable, por los costos o la falta de infraestructura, y en El Salvador, en las comunidades donde la empresa estatal no tiene cobertura, los vecinos tienen que pagar hasta un

1000% ms por el agua distribuida mediante camiones cisterna (Brenes, 2010a y 2010b; CDC, 2008).
Nuevos procesos potencian la degradacin del agua

Considerando la riqueza hdrica centroamericana y las debilidades y brechas que se observan en su

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

distribucin, es fundamental identificar los posibles frentes de degradacin. Segn Brenes (2010b), hay procesos naturales (como la oxidacin o degradaciones bioqumicas) y otros derivados de las actividades humanas, exacerbados adems por el cambio climtico, como se analiza en el captulo 9 de este Informe. La degradacin puede ser fsica o qumica, y presentar distintos grados de visibilidad. En este apartado se comentan algunos escenarios de riesgo y potenciales disparadores de degradacin del recurso hdrico, los cuales son abordados con mayor profundidad en el citado estudio de la UICN (Brenes, 2010b). El primero de estos riesgos tiene que ver con la transformacin del entorno, es decir, la modificacin de las caractersticas de los sistemas o sus componentes, que tiene efectos negativos en las dinmicas de generacin y transporte del agua. No son impactos directos, sino ms bien sobre las condiciones estructurales de los sistemas, como grandes obras de movimiento de tierra que afecten la morfologa de una cuenca y ocasionen represamientos en los cauces o cambios en la cobertura vegetal (Brenes, 2010b). El segundo riesgo se relaciona con la deforestacin, que en Centroamrica responde a diversos propsitos (actividades agrcolas, silvicultura, trfico de maderas exticas o generacin de energa). Los usos de las zonas deforestadas determinan la intensidad y gravedad de las alteraciones de los ecosistemas. Por ejemplo, segn el tamao de una cuenca, cambios de cobertura boscosa pueden tener efectos, visibles o no, en parmetros como recarga de aguas subterrneas, salinidad y presencia de plaguicidas, patgenos o metales pesados (FAO, 2007a; Brenes, 2010b). Con la prdida de foresta y sotobosque aumentan los niveles de escorrenta, lo que potencia el arrastre de sedimentos hacia los cuerpos de agua. Por este motivo, cada ao Guatemala pierde alrededor de 149 millones de toneladas de suelo cultivable (Ramrez, 2010). Adems, los incrementos drsticos en el aporte de sedimentos generan impactos en los ciclos reproductivos de los peces, lo que a su vez afecta a las

comunidades que dependen de la pesca. Asimismo, la prdida de bosque eleva los niveles de evaporacin en las cuencas y les hace perder su capacidad para retener agua. Por ltimo, al aumentar la escorrenta superficial, y en ausencia de sotobosque, el suelo disminuye su capacidad para filtrar agua, lo que incide directamente en los procesos de recarga acufera (Brenes, 2010b). Tambin hay amenazas derivadas de la alteracin de cauces, que genera desbalances importantes en los ecosistemas e incrementa los riesgos de inundaciones, disminucin de rendimientos agrcolas en las partes bajas de las cuencas y desecacin de cauces. La alteracin de los flujos tambin repercute en los ecosistemas marino-costeros, la morfologa litoral y las dinmicas de las playas (Cepal y CCAD-SICA, 2002). Este tipo de intervencin se debe a actividades vinculadas a la extraccin de material rocoso de los cauces, sea con fines contingentes o correctivos de condiciones de riesgo de desastre, para obtener materiales de construccin, para canalizar y desviar cursos, para alimentar redes de riego y consumo humano, o para construir represas hidroelctricas. Este tipo de prcticas tiende a ocasionar conflictos en las comunidades (Brenes, 2010b); el cuadro 5.2 identifica algunas cuencas que reflejan esta situacin. La canalizacin y la desviacin de cauces tambin configuran un proceso de degradacin. Un estudio de Garca y Jimnez (2006) mostr cmo ese tipo de obras tuvo un impacto directo en las cuencas hondureas. En Costa Rica se estima que las desviaciones para alimentar plantaciones de pia han alterado la calidad del agua y la salud de los ecosistemas y la poblacin (Acua, 2006). En Guatemala se han presentado denuncias contra el sector azucarero, acusado por las comunidades e investigado por las autoridades de haber desviado los ros Coyolate y Madre Vieja, sin autorizacin (Lpez, 2010). La intervencin para construir represas hidroelctricas es otra fuente de alteracin, y genera conflictos entre la necesidad de cambiar la matriz energtica de la regin (altamente dependiente de

energa fsil y biomasa) y la preocupacin por sus impactos sobre el medio y las comunidades. Otro escenario de riesgo es la expansin de los espacios urbanos, tema que se analiza ms adelante en este captulo. En materia de recurso hdrico este fenmeno se expresa, en primera instancia, en aumentos en el consumo. Los sistemas proveedores de agua tienen capacidades mximas de extraccin, las cuales, una vez superadas, disminuyen la oferta y desencadenan procesos que terminan degradando el sistema completo. En este marco, la falta de planificacin constituye una amenaza para la disponibilidad futura del recurso hdrico, en un contexto en el que habr ms personas, ms actividades y nuevas modalidades y patrones culturales en cuanto al uso de agua. Dada la oferta potencial de este recurso en el Istmo, los desafos asociados al crecimiento de la poblacin tienen que ver con una planificacin y una gobernanza adecuadas (Brenes, 2010b). Una amenaza adicional para el recurso hdrico proviene de la intensificacin de actividades productivas. Centroamrica ha desestimulado la produccin de alimentos y granos bsicos y apoyado el cultivo de productos de exportacin como frutas, hortalizas, caa de azcar y plantas ornamentales. Paralelamente a su impacto en empleo, la agroindustria se ha constituido en uno de los principales usuarios de agua. Tambin el crecimiento del turismo en los ltimos aos ha presionado el consumo de este y otros recursos. En Costa Rica, la sobreexplotacin derivada de la actividad turstica ha provocado una disminucin del volumen de mantos y la intrusin salina en acuferos, as como una reduccin del caudal ecolgico de las aguas superficiales (Honey et al., 2010). Los productos residuales de actividades productivas y domsticas aportan a la degradacin, al contaminar fuentes o devolver a los sistemas naturales agua sin tratamiento. En la agricultura los contaminantes se desplazan superficialmente o se infiltran en el suelo, hasta llegar a las estructuras pedolgicas e incluso a los niveles freticos; y pueden ser transportados cientos

CAPTULO 5

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CUADRo 5.2

centroamrica Algunos conflictos relacionados con la extraccin de materiales de cuerpos de agua

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panam Panam Ro Ro Lagarto (Puntarenas) Ro Jiboa (La Paz) Ro San Francisco (Panajachel) Ro Texiguat (Choluteca) Ro Chico (Chiriqu) Ro Pacora (Panam) Descripcin del conflicto La Sala Constitucional retir el permiso de extraccin a la empresa Servicios Mecnicos de Miramar S.A., por daos como alteracin en captaciones de pozos, represamiento, uso de maquinaria no autorizada, instalacin de un quebrador en una zona de proteccin y lagunas de sedimentacin poco efectivas. Se present una denuncia contra empresas nacionales que realizaban actividades de extraccin en las mrgenes del ro, sin permiso ni control. Organizaciones vecinales sealan violaciones a ordenanzas municipales y normativa nacional. Se presentaron denuncias por efectos perniciosos en cambios de las corrientes, afectaciones en la forma del cauce e impunidad poltica de las agrupaciones de areneros que realizan las explotaciones. Existe poco control sobre los procesos, formales e informales, de extraccin de material. Se identifican aumentos en las velocidades de arrastre, desbordes y cambios de flujo. Dos empresas estn en un conflicto legal. Petroterminal de Panam S.A. demand a Bagatrac S.A., por daos causados al oleoducto que pasa por debajo del cauce, el que, segn Petroterminal, est siendo afectado por los trabajos de extraccin de Bagatrac. Se denuncian daos en las riberas del ro por la extraccin de material, empresas que operan con maquinaria pesada en el cauce sin el debido permiso, y daos a la planta potabilizadora.

Fuente: Brenes, 2010b a partir de Jordan, 2004; Martnez, 2004; Bonilla, 2005; Sala Constitucional de Costa Rica, 2008; Eschenbach, 2010 y Catie, 2008.

de kilmetros en forma de sedimentos y cargas qumicas, hasta alcanzar los ecosistemas marino-costeros (Ongley, 1997). Las precarias condiciones sociales y los mayores costos de produccin, en especial de los insumos agropecuarios, obligan a los pequeos productores a seguir utilizando fertilizantes y pesticidas de alto impacto, los cuales son ms baratos o se obtienen en el mercado negro, tal como se ha documentado en la zona fronteriza entre Honduras y Nicaragua (Brenes, 2006 y 2010b). Segn Brenes (2010b), la industria es el principal emisor de contaminantes localizados o puntuales (sobre espacios delimitados), producto de actividades que depositan sus desechos lquidos directamente en los cuerpos de agua, mediante caeras de descarga, tuberas, acequias, conductos, fisuras discretas o material rodante. En Guatemala se estima que cerca de ochenta instalaciones industriales descargan sus desechos en afluentes del lago Amatitln (Mutz, 2004). En

Honduras, monitoreos realizados en el ro Choluteca muestran altos niveles de contaminacin, al igual que en los ros Chamelecn y Blanco y el lago Yojoa, donde se ha detectado la presencia de metales pesados provenientes de la actividad minera (Serna y Pnuma, 2005). En El Salvador, MARN-El Salvador y Pnuma (2007) sealan que el 90% de las industrias de San Salvador vierten sustancias altamente txicas sin ningn tipo de tratamiento. Las actividades domsticas, por su lado, generan desechos y usos inadecuados del agua. En Costa Rica el incremento en la red de alcantarillado sanitario ha sido lento, lo que, a la par del crecimiento acelerado y poco planificado de los centros urbanos, est consolidando un problema de salud pblica que alcanza niveles preocupantes (Brenes, 2010b). En el rea metropolitana de San Salvador, una medicin del contenido de coliformes fecales encontr que ms del 90% de las aguas superficiales est contaminado (Alcalda Municipal de San Salvador, 2007).

Por ltimo, cabe indicar que en la regin hay indicios de sobreuso de un recurso prcticamente desconocido: las aguas subterrneas. Los acuferos (sobre todo de tipo volcnico) son utilizados para satisfacer una significativa franja del uso, en particular para consumo humano. Ciudades como Guatemala, Tegucigalpa, San Salvador, Managua y la Gran rea Metropolitana de San Jos dependen de las aguas subterrneas para su funcionamiento (Losilla et al., 2001). Pese a su importancia, es muy poco lo que se conoce sobre estos sistemas, por lo que se requieren esfuerzos que permitan obtener criterios claros para su adecuada gestin (Brenes, 2010b).
Uso agrcola del territorio tiende a reducirse

Teniendo en cuenta que la informacin regional tiene notorias debilidades de registro y antigedad, se estima que Centroamrica posee cerca de 18,3 millones de hectreas de tierras

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agrcolas, alrededor de un 36% de su territorio, con diferencias importantes en su peso relativo por pas (grfico 5.5). La mayor parte de esa superficie est ocupada an con modalidades agrcolas de alto impacto ambiental, tanto por tecnologas primarias para cultivos de subsistencia, como por nuevas actividades agroexportadoras, de alto valor agregado, pero con patrones insostenibles de uso de agroqumicos y escasa regulacin sobre sus efectos. Esta situacin cobra particular relevancia en el contexto del cambio climtico, razn por la cual el posible impacto de ese fenmeno sobre el sector agrcola es analizado en el captulo 9 de este Informe. En la dcada anterior se registr una importante reduccin de la superficie agrcola, con notables diferencias entre los aos 2000-2005 y 2005-2008. En todo el perodo, solo Costa Rica (con -2,17%) y Guatemala (-5,53%) tuvieron una disminucin, mientras los otros pases mostraron expansin o, en el caso de Panam, estabilidad (cuadro 5.3). Sin embargo, en el cuatrienio 2005-2008 varias naciones perdieron superficie agrcola; solo en Honduras y Costa Rica se report un incremento y Belice y Panam se mantuvieron estables. Se han sealado tres razones para explicar esta reduccin del rea agrcola: i) cada de la rentabilidad, en especial

PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

para agricultores de granos bsicos y otros productos, que antes tenan mejores condiciones en los mercados nacionales y que han visto aumentar el costo de sus insumos, ii) mayor competencia en la produccin, debido al ingreso

de multinacionales agrcolas y el desarrollo de actividades industriales en zonas tradicionalmente campesinas (desplazamiento y cambio de empleo) y iii) cambios en la legislacin, que estimulan las actividades de proteccin

GRFICo 5.5

centroamrica Superficie agrcolaa/ como porcentaje de la superficie terrestre. 2008

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Cultivos permanentes

Tierras arables

Superficie agrcola

a/ Incluye las cifras de tierras arables y cultivos permanentes, ms los datos referidos a terrenos utilizados permanentemente (cinco aos o ms) para forrajes herbceos, ya sean cultivados o silvestres (praderas o tierras de pastoreo silvestres). Fuente: Elaboracin propia con datos de la FAO.

CUADRo 5.3

centroamrica Superficie agrcola. 2000, 2005 y 2008 (miles de hectreas)

Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Regin
Fuente: FAO.

2000 149 1.840 1.500 4.465 2.935 5.094 2.230 18.213

2005 152 1.795 1.632 4.562 3.150 5.300 2.230 18.821

2008 152 1.800 1.552 4.218 3.184 5.146 2.230 18.282

Cambio porcentual 2000-2005 2,0 -2,4 8,8 2,2 7,3 4,0 0,0 3,3

Cambio porcentual 2005-2008 0,0 0,3 -4,9 -7,5 1,1 -2,9 0,0 -2,9

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CUADRo 5.4

centroamrica Informacin bsica sobre pesca y acuicultura. 1995 y 2009

Rubros Pesca artesanala/ Nmero de pescadores artesanales Nmero de embarcaciones artesanales Produccin artesanal (anual en toneladas mtricas) Valor de la produccin (anual en dlares) Industria Nmero de embarcaciones Industriales Volumen de la produccin Valor de la produccin Acuicultura Hectreas de cultivo Volumen de la produccin (anual en toneladas mtricas) Valor de la produccin (anual en dlares) Totales Volumen de la produccin global (toneladas mtricas) Valor de la produccin global (dlares) 1995 92.876 38.743 162.659 179.400.000 985 158.129 281.400.000 28.275 27.582 171.600.000 348.370 632.400.000 2009 140.920 62.513 179.893 620.630.850b/ 1.020 239.367c/ 478.734.000 65.000c/ 110.994 445.000.000d/ 530.254 1.544.364.850 Variacin 1995-2009 (%)

51,7 61,4 10,6 245,9 3,6 51,4 70,1 129,9 302,4 159,3 52,2 144,2

a/ Los valores de 1995 no incluyen a Belice. En el 2009 se incluye a Honduras con datos de 1995. b/ De acuerdo con la Encuesta Estructural de la Pesca Artesanal y la Acuicultura en Centroamrica-2009, el precio por kilogramo es de 3,45 dlares. c/ La estimacin incluye a Honduras con datos de 1995. d/ Cifra de la FAO. Fuente: Ospesca-SICA, 2010.

y conservacin (por ejemplo el pago de servicios ambientales, reas protegidas privadas, turismo ecolgico, entre otros). Se notan cambios significativos en las tierras de tradicional vocacin agrcola, como las reas de produccin de cacao, caf, banano, flores y rboles frutales (Pnuma, 2010b). Estos son cultivos muy ligados a mercados externos, y son parte de una economa formal que opera de manera distinta a las economas locales de pequea escala, muchas de las cuales funcionan con contratos informales de compra y venta, lo que lo hace ms vulnerables a la inestabilidad del mercado (Coles y Martnez, 2011). En trminos de impacto, el uso del territorio agrcola se ha caracterizado por una alta carga de agroqumicos en varios de sus principales cultivos, lo que afecta el suelo y genera emisiones de gases de efecto invernadero. En Costa Rica, el rea de agricultura orgnica, por ejemplo, abarca menos del 2% de la superficie agrcola total (Programa Estado de la Nacin, 2010), pese a la existencia de incentivos legales

y de mercado. La informacin regional sobre intensidad y consumo de agroqumicos no est actualizada ms all de 2008 y ya fue analizada en ediciones anteriores de este Informe.
Sobreexplotacin pesquera evidencia uso inadecuado e impulsa alternativas

En marzo de 2010 concluy el proceso de elaboracin del Plan de Apoyo a la Pesca en Centroamrica (Papca), que haba iniciado en abril de 2008. El propsito de esta iniciativa es establecer un sistema regional comn para aumentar la participacin integrada de los pases en el uso adecuado y sostenible de los recursos de la pesca y los productos de la acuicultura, mediante el diseo de medidas que faciliten el ordenamiento pesquero. Sus resultados ofrecen un panorama regional sobre las tendencias en esta materia (cuadro 5.4), que se comentan en este apartado y que tambin son objeto de anlisis en el captulo 7. Los datos disponibles4 indican que Panam, Costa Rica y El Salvador

son los pases con mayor captura pesquera y que existen grandes diferencias segn la vertiente: en el Pacfico hay una pesca ms productiva que en la costa caribea. En el Pacfico se obtiene sobre todo camarn, tiburones, especies de aguas someras y estuarinas (pargos, corvinas, meros, lisas, escmbridos, arenques y moluscos). En el Atlntico, la pesca se centra en langosta, camarn y otras especies de importancia local. Los principales intereses son: en Costa Rica, Belice y El Salvador, atn, pesca de escama y cultivos de tilapia y camarn; en Guatemala, atn, cultivos de camarn y tilapia, pesca continental, pesca de escama y captura de camarn; en Panam, anchoveta, arenque, camarn, pesca de escama, atn y cultivo de camarn; en Nicaragua, cultivo de camarn y pesca de escama, de camarn y de langosta, y en Honduras, el cultivo de camarn y tilapia, la pesca de langosta, camarn, pesca de escama y caracol. Aunque no con tonelajes significativos, tambin se extrae pepino

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

de mar, conchas, moluscos y langostilla (Ospesca-SICA, 2010). Se estima que en la regin existen 141 empresas industriales de pesca, que cuentan con alrededor de 1.044 embarcaciones, mientras que para la pesca artesanal se calculan 36.800 embarcaciones. Se reporta un crecimiento constante de la produccin, que pas de 154.716 toneladas mtricas en 1990, a 554.679 en 2004. Este aumento refleja un cambio en los pesos relativos de la captura y el cultivo (principalmente acuicultura): la captura (marina y continental) baj de 355.514 toneladas mtricas en 2000 a 322.271 en 2007, en tanto que la produccin pesquera y acucola subi de 393.245 a 702.413 toneladas mtricas en el mismo perodo (Ospesca-SICA, 2010). Segn el Papca, la acuicultura est tomando fuerza en el Istmo. Los mercados de tilapia, camarn y otros productos acucolas han ganado terreno como alternativa a la pesquera tradicional, afectada negativamente por su propia presin sobre el recurso. De hecho, entre 2000 y 2007 la pesca continental sufri una reduccin significativa, de 10.501 a 5.460 toneladas mtricas, como resultado de la sobreexplotacin derivada, a su vez, del incremento en la demanda, problemas de contaminacin y usos inadecuados del agua. Las debilidades en cuanto al control sobre los cupos de captura, la capacitacin para la gestin sostenible y
CUADRo 5.5

la diversificacin de mtodos de pesca, son las causas directas de esta disminucin de las capturas (cuadro 5.5). La creciente importancia de la acuicultura se refleja, por ejemplo, en el hecho de que representa el 91% de la produccin de Honduras. Belice depende de los cultivos de camarn y peces para acuario como principales actividades en este mbito. En Costa Rica un 32,4% de la produccin pesquera corresponde a la acuicultura de camarn y tilapia. En Panam ha crecido con rapidez el cultivo de coiba. Asimismo, el camarn toma fuerza en toda la regin, posiblemente por la sobreexplotacin de su pesquera; su cultivo aument de 25.435 a 71.134 toneladas mtricas entre 2000 y 2007 (OspescaSICA, 2010). Panam es el pas con ms produccin pesquera de Centroamrica, con un 60%; sin embargo, representa el 30% del valor regional total (esta diferencia se debe a que el arenque y la anchoveta, dos de sus principales productos, tienen un bajo valor comercial). Entre 2000 y 2007 Belice, Honduras y Nicaragua duplicaron el valor de su produccin, por el alza en el precio de la cola de langosta. En el mismo perodo, El Salvador increment sus exportaciones de atn en un 58%. La pesca de atn y otros peces pelgicos puede ser exitosa con cierta tecnologa, mientras que la pesquera intensiva

puede llevar a la sobrepesca y a un estado de peligro para esas especies. Por su parte, la pesca de camarn de arrastre conlleva un alto volumen de pesca incidental; segn el Papca, un aproximado del 80% de estas capturas se descarta o desaprovecha, y genera un impacto negativo en la vida ocenica. La sobrepesca de camarn, langosta y tiburn mediante mtodos y artes de pesca inadecuados, as como su extraccin en perodos de veda, hacen que estas especies escaseen cada vez ms y llama a la elaboracin y cumplimiento de polticas para su uso sostenible. La ausencia de controles sobre los cupos de captura y sobre el acceso al recurso, el uso de mtodos dainos, poco efectivos y nada selectivos, la debilidad normativa e institucional y la falta de recursos financieros para la administracin, regulacin y control, afectan al sector pesquero en su conjunto. Muchos de estos problemas han llevado a impulsar esfuerzos regionales dirigidos al ordenamiento de esta actividad, los cuales se analizan en el captulo 7 de este Informe.
Nuevas ventanas de riesgo y conflictividad: el caso de la minera metlica

centroamrica Volumen de produccin pesquera y acucola. 2000-2007 (toneladas mtricas)

Pesca marina Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2000 620,7 44.907,8 6.757,0 31.902,0 5.343,8 8.576,7 246.904,2 2007 635,7 27.122,2 35.681,0 15.227,4 2.520,2 11.075,0 224.548,8 2000 3.637,3 9.500,0 260,0 3.963,0 13.602,4 5.422,0 1.347,0 Acuicultura 2007 2.637,4 25.299,0 3.729,7 16.400,0 43.187,0 11.431,1 8.309,0

Fuente: Ospesca-SICA, 2010.

Aunque la actividad minera tiene dcadas de existir en la regin, la organizacin Oxfam Amrica (2008) plantea que entre 1998 y 2008 se dio un perodo de apogeo de la inversin en este campo, estimulado por los altos precios de los metales en el mercado mundial. El Centro de Investigacin sobre Inversin y Comercio (Ceicom) estima que en la actualidad el 14% del territorio centroamericano (sin contar a Costa Rica) est siendo utilizado para exploraciones mineras (Nolasco, 2011). Las empresas suelen establecerse en zonas rurales pobres, donde generan expectativas de empleo, y en la mayora de los casos cuentan con el apoyo inicial de las autoridades polticas nacionales. Usualmente operan con cnones muy bajos, que se traducen en una escasa retribucin financiera para los Estados. Se ha sealado que esta es una actividad que pone en riesgo los recursos naturales, compite con las comunidades

CAPTULO 5

PANORAMAAMBIENTAL

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por el uso del agua, provoca contaminacin en aguas superficiales y acuferos y altera la cultura local (Oxfam Amrica, 2008). Adems ejerce presin sobre el patrimonio natural. En Costa Rica, por ejemplo, hay estudios que indican que los potenciales yacimientos de minera metlica se traslapan en un 90% con reas protegidas, corredores biolgicos o territorios indgenas (Programa Estado de la Nacin, 2010). Oxfam y el Observatorio de Conflictos Mineros de Amrica Latina (Ocmal) advierten que algunos proyectos han causado problemas de salud y daos al ambiente y al tejido social, y que han carecido de consulta o aprobacin de las comunidades aledaas, en especial indgenas. En Centroamrica este tipo de situaciones ha ocasionado numerosos conflictos (cuadro 5.6). En aos recientes, la conflictividad en torno a este tema ha ido en aumento. En Costa Rica se dio un proceso de varios aos, que inici con la concesin del proyecto Crucitas para la explotacin de oro a cielo abierto en el norte del pas. El impacto ambiental y vicios en el otorgamiento de los permisos respectivos hicieron que el Tribunal Contencioso Administrativo condenara al Estado y a la empresa concesionaria (Industrias Infinito S.A.) al pago de la reparacin por los daos; se derog un decreto ejecutivo que declaraba la actividad de inters nacional, y se cancelaron los permisos para la explotacin. Posteriormente, en 2011, la Asamblea Legislativa aprob una prohibicin de esta actividad en el pas, mediante una reforma al Cdigo de Minera. En Guatemala tambin se han vivido intensos conflictos sociales (locales y nacionales) en torno a la operacin de empresas mineras en territorios habitados por comunidades indgenas (recuadro 5.1). En respuesta a estas preocupaciones, el Congreso Mundial para la Conservacin (Barcelona, 2008) aprob la Resolucin 4.090, que urge a los gobiernos centroamericanos a cancelar los proyectos mineros con comprobados impactos negativos sobre el ambiente, y tomar las medidas preventivas necesarias para que, en el futuro, el

CUADRo 5.6

centroamrica Conflictos mineros reportados por Ocmal. 2011

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total Conflicto 3 2 4 3 3 5 20 Proyectos 3 2 4 2 3 5 19 Empresas 4 3 7 4 6 7 31 Comunidades afectadas 3 4 4 2 7 5 25

Fuente: Ocmal, 2011. Fuente: Observatorio de Conflictos Mineros en Amrica Latina.

RECUADRo 5.1

Conflictos mineros e implicaciones ambientales: un caso en Guatemala

Ubicada en San Miguel de Ixtahuacn, al norte de Guatemala, Marlin I es una operacin minera de mediana dimensin que funciona desde 2008, propiedad de la compaa Montana Exploradora. Cada ao produce un promedio de 250.000 onzas de oro y 3,5 millones de onzas de plata. Desde 2004, la poblacin vecina plante su oposicin al proyecto, por los riesgos ambientales involucrados, en una zona agrcola sin tradicin minera y que se localiza a una altitud de 2.000 metros, donde existen importantes fuentes de agua. Desde ese momento y hasta la fecha se han realizado consultas ciudadanas, que han dado como resultado un alto rechazo popular a la actividad minera: seis en San Marcos y catorce en Huehuetenango. Un estudio de la Universidad de Michigan (Basu y Hu, 2010) encontr sustancias txicas en la sangre y la orina de los habitantes de reas vecinas a la mina: residuos de mercurio, cobre, arsnico, zinc y plomo, que pueden causar problemas de salud. Los investigadores tambin detectaron diferencias en la calidad del agua tomada en quebradas mina abajo, comparadas con muestras de un sitio en la parte superior. Asimismo, una investigacin de Van de Wauw et al. (2010) hall niveles de arsnico superiores a los estndares de la OMS para agua potable, en varios pozos de San Miguel Ixtahuacn. Los autores concluyeron que, debido a la sobreextraccin de agua de pozo para la operacin de la mina, la concentracin de arsnico, propia de fuentes geotrmicas, se elev hasta en un 400% entre 2006 y 2009. Segn Oxfam Amrica (2008) adems hay sobreuso de agua: la empresa consume ms de 250.000 litros por hora, mientras que una familia campesina utiliza aproximadamente 30 litros al da; es decir, la mina usa por hora lo que un hogar consumira en veintitrs aos (Cidse y ALAI, 2009). La Asociacin Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas, as como el Comit de Unidad Campesina han denunciado otros impactos, como la prdida de cultivos, daos a viviendas por la maquinaria y enfermedades de la piel en las personas. En mayo de 2010, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) solicit al Gobierno de Guatemala la suspensin de la explotacin minera en el departamento de San Marcos, donde opera la mina Marlin I, con el fin de resguardar la vida e integridad de los habitantes de los municipios afectados. Esta es una de las cinco medidas cautelares que la CIDH otorg a dieciocho comunidades mayas de los municipios de San Miguel Ixtahuacn y Sipacapa. Por su parte, la OEA pidi descontaminar las fuentes de agua de las comunidades perjudicadas, asegurar el acceso al lquido para consumo humano e implementar medidas para prevenir la contaminacin ambiental. Diversas entidades han sealado que el Gobierno guatemalteco incumple las medidas cautelares dictadas por la CIDH (Cejil, 2010).

Fuente: Coles y Martnez, 2011.

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otorgamiento de permisos no incluya la explotacin de metales a cielo abierto. Adicionalmente, pide que se lleven a cabo estrictas evaluaciones ambientales estratgicas y se apliquen otros instrumentos relevantes, en particular tratndose del Corredor Biolgico Mesoamericano. Tambin solicita al Secretariado de la UICN y a sus comisiones que apoyen a las ONG y a las comunidades indgenas para que se asegure la efectiva realizacin de consultas previas, de conformidad con el Convenio 169 de la OIT. Segn Oxfam Amrica (2008), para que la minera sea viable o aporte al desarrollo, ineludiblemente debe cumplir cinco requisitos: i) la participacin activa de una ciudadana informada y con poder de decisin sobre los proyectos mineros, ii) la prohibicin de tecnologas que daen el ambiente, iii) la existencia de instituciones gubernamentales fuertes, con capacidad para monitorear y reglamentar la industria minera, iv) polticas pblicas que garanticen que los ingresos de la minera se canalicen hacia la erradicacin de la pobreza y v) transparencia con respecto a los ingresos que el Estado obtiene de la actividad minera.
Agenda de conservacin requiere fortalecimiento

y los recursos naturales, amenazas a la biodiversidad y fragilidad en el resguardo de los bosques, como se comenta en este apartado.
Fragilidad en la proteccin formal del territorio

Centroamrica cuenta con 813 reas protegidas, con una extensin de alrededor de 17.199.470 hectreas (cuadro 5.7), un poco ms de la cuarta parte del territorio (26,09%), y con un crecimiento aproximado de 368.558 hectreas en el rea terrestre con respecto al 2000. No obstante, el Informe Estado de la Regin (2008) seal que las modalidades predominantes en varios pases no son exclusivamente de conservacin, sino que incluyen formas de uso sostenible de los recursos naturales. La mayora de la superficie protegida (un 44% en el ao 2007) corresponde a la categora VI de la UICN, que implica el permiso de utilizacin de bienes y servicios. En Panam, Costa Rica y El Salvador la mayor parte del rea protegida est sujeta a proteccin absoluta, en tanto en Guatemala, Honduras, Nicaragua y Belice predominan las modalidades con intervencin o uso sostenible de recursos.

La proteccin formal del territorio continental y marino cumple una funcin esencial en la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, y favorece el resguardo de bienes y servicios ambientales. En el marco de la enorme riqueza natural que posee Centroamrica, la creacin de sistemas de proteccin territorial mostr un crecimiento significativo en dcadas anteriores, pero top con un lmite por la falta de recursos financieros e institucionales y la prdida de prioridad poltica, tal como se analiz en un captulo especfico sobre reas protegidas en el Informe Estado de la Regin (2008). En los ltimos aos, las zonas de conservacin han seguido expandindose, aunque ms lentamente, y han encontrado nuevos esquemas de gestin. Sin embargo, enfrentan dificultades derivadas de la creciente presin por la tierra

CUADRo 5.7

centroamrica reas protegidas, incluyendo territorio continental y marino-costero. 2011

Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total rea total (hectreas) 1.052.983 2.826.000 17.000 3.516.854 3.999.196 2.208.957 3.578.480 17.199.470 Cantidad de reas 104 170 77 250 91 72 49 813

Fuente: Elaboracin propia con datos de Sinac-Minaet, 2011; ICF, 2011; ANAM et al., 2010; Iarna, 2009; Sinia-Marena, 2010; Berds, 2011 y MNRE, 2010.

En su edicin anterior, este Informe tambin advirti sobre problemas de fragmentacin y tamao en las reas protegidas, pues la informacin disponible en ese momento indicaba que cerca del 83% de ellas tena extensiones menores a 156.000 hectreas. No existe informacin para actualizar lo publicado en 2008. El Salvador, Costa Rica y Belice son los que tienen mayor fragmentacin: las reas menores a 15.000 hectreas representan el 24,0%, el 21,1% y el 18,8% de la superficie protegida total, respectivamente. El tamao de las reas y su grado de aislamiento cobran relevancia a la luz del cambio climtico, ya que en territorios grandes e intactos se incrementan las posibilidades de que los sistemas naturales se adapten y soporten las variaciones esperadas. Parte de la riqueza natural de la regin est distribuida en las nueve zonas designadas por la ONU como reas de patrimonio mundial (APM). En 2010 Centroamrica contaba con ms de tres millones de hectreas de APM, la mayora de ellas (84,7%) terrestres. Panam concentra ms de la mitad (56,1%) del total, y Costa Rica representa ms de la mitad del rea marina total con esta designacin. Estas reas estn continuamente amenazadas por intereses locales, nacionales e internacionales relacionados con la explotacin de los recursos, la tala ilegal del bosque, la extraccin y apropiacin ilcita de fauna, las prcticas de roza y quema y la minera. En muchos casos, la posibilidad de realizar intervenciones para evitar daos ambientales es entorpecida por los exiguos marcos jurdicos para el monitoreo y regulacin del uso de recursos naturales, y por la dbil presencia de las instituciones encargadas de velar por su integridad (Coles y Martnez, 2011). Como complemento de los esfuerzos pblicos, se registran iniciativas de conservacin conjuntas y del mbito privado. En el Informe anterior se report la existencia de 196 reas protegidas bajo esquemas de gestin compartida en el ao 2006 (McCarthy et al., 2006). Adems hay reservas privadas que combinan la proteccin con la

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generacin de ingresos, a partir de actividades como el ecoturismo y el agroturismo, y trabajan con organizaciones privadas y no gubernamentales. Estas reservas estn organizadas en redes nacionales (cuadro 5.8) y estas a su vez en una red mesoamericana, que se estableci como plataforma para apoyar, entre otros aspectos, la estrategia de integracin derivada del Corredor Biolgico Mesoamericano. Algunos ecosistemas sobresalen como altamente sensibles y desprotegidos, y esto se ha sealado para el caso particular de los humedales. El 8% de los manglares (uno de los principales tipos de humedales) existentes en el planeta se encuentran en Centroamrica (Semarnat et al., 2008). Este ecosistema se destaca por su gran productividad en materia orgnica; sus races albergan y proveen alimentacin a las formas larvales de numerosas especies de peces, a mamferos e invertebrados, y sus partes areas son refugio de aves e insectos; muchas especies que lo habitan estn en peligro de extincin (Martnez, 2011). Como reas de transicin terrestreacutica, los humedales sirven como espacio para regular los flujos de agua en perodos crticos y actan como filtros para reducir la accin de contaminantes; poseen la capacidad de absorber agua durante las tormentas y

liberarla lentamente, en sincrona con la capacidad de acarreo existente. Gracias a su presencia -en su estado natural y protegido- no se tornan en desastres todos los riesgos asociados a los peridicos aumentos en el volumen hdrico (precipitaciones y mareas). Adems han motivado investigacin cientfica relacionada con bioprospeccin, como el proyecto del Centro de Descubrimiento de Drogas de Indicasat-AIP, en Panam, para el estudio de los manglares y sus hongos endfitos, en busca de compuestos qumicos con potencial para la biomedicina (Martnez, 2011).

Pese al potencial y los mltiples servicios ambientales que brindan los humedales, su prdida y desproteccin en Centroamrica son preocupantes (cuadro 5.9). De acuerdo con la FAO (2007b), en el perodo 1980-2005 el Istmo perdi 248.400 hectreas de este ecosistema (34,8% del rea total), las cuales eran en su mayora de tipo costero y no estaban protegidas. Solo en la dcada 1980-1990, el rea disminuy en 140.800 hectreas (56,6% del rea total perdida en esos veinticinco aos). Honduras es el pas que registra el mayor descenso de superficie (55,9% de la que tena en 1980).

CUADRo 5.8

centroamrica Nmero y rea de las reservas naturales privadas, por pas. 2009

Pas

Nmero

rea total (hectreas) 135.000 81.429 8.123 53.207 45.320 7.467 40.000

Porcentaje del territorio nacional 5,9 1,6 0,4 0,5 0,4 0,1 0,5

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

29 199 30 131 40 50 35

Fuente: Red Mesoamericana de Conservacin Privada y Corrales, 2011.

CUADRo 5.9

centroamrica rea total y prdida de humedales, por pas. 1980, 1990, 2000 y 2005 (hectreas)
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Regin 1980 78.500 63.400 46.700 18.600 152.500 103.400 250.000 713.100 1990 78.500 53.400 35.300 17.400 118.400 79.300 190.000 572.300 rea total 2000 76.500 41.800 28.500 17.500 78.700 65.000 174.400 482.400 2005 76.000 41.000 28.000 17.500 67.200 65.000 170.000 464.700 2.500 22.400 18.700 1.100 85.300 38.400 80.000 248.400 3,2 35,3 40,0 5,9 55,9 37,1 32,0 34,8 rea total perdida 1980-2005 Porcentaje de rea perdida

Fuente: Coles y Martnez, 2011, con base en FAO, 2007b.

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

Durante el perodo 2005-2011, el nmero de humedales declarados de importancia internacional por la Convencin Ramsar aument de 37 a 46 en Centroamrica, para un total de 2.192.727 hectreas, un 4,2% de su extensin territorial. Costa Rica posee una cuarta parte de los sitios (12), seguida por Nicaragua (8) y Guatemala (7). Guatemala y Costa Rica albergan el 55,1% del total de la superficie regional en esta modalidad (Ramsar, 2011). En el 2010 se designaron tres nuevos sitios Ramsar: el humedal Maquenque en Costa Rica (59.692 hectreas), la laguna de Olomega en El Salvador (7.557 hectreas) y el humedal DamaniGuariviara en la comarca Ngbe Bugl, en Panam (24.098 hectreas). Los tres son reas de gran riqueza y proveedoras de importantes servicios ambientales (cuadro 5.10). Pese a este incremento en el nmero y rea de sistemas protegidos bajo la Convencin Ramsar, los humedales an no protegidos estn siendo crecientemente amenazados por actividades inmobiliarias y tursticas, as como por la expansin urbana (Coles y Martnez, 2011).
CUADRo 5.10

Aumenta el nmero de especies en peligro

Un objetivo central de los esfuerzos de conservacin es la proteccin de la rica biodiversidad centroamericana, reconocida internacionalmente y que reporta al menos doscientos tipos de ecosistemas, veintids zonas de vida y entre 7% y 10% del total de especies conocidas del planeta (CCAD-SICA y CAC-SICA, 2008). Sin embargo, de acuerdo con la Lista Roja de la UICN (2011), el estado de esa biodiversidad es desalentador (cuadro 5.11). Durante el perodo 2002-2010, el nmero de especies amenazadas se increment en 82%, hasta alcanzar 1.325 (593 de flora y 732 de fauna). El Salvador y Guatemala tienen el mayor aumento (116%). En flora, estos dos pases reportan un 13% y un 8% ms de especies en esa condicin, mientras que en fauna los incrementos ocurren en toda la regin (en Honduras, Guatemala y El Salvador ascienden a 417%, 384%, y 378%, respectivamente; en Nicaragua, Costa Rica y Panam a 262%, 222% y 170%, en cada caso). En 2010, Centroamrica perdi siete especies de fauna y una de flora. El grupo

taxonmico ms amenazado es el de los peces, seguido por el de los anfibios. Los mamferos muestran resultados dismiles: Guatemala registr nueve especies en peligro adicionales entre 2002 y 2010; sin embargo, Honduras y Panam tuvieron una reduccin de tres especies. Los datos no indican si esa baja se debe a la recuperacin de las poblaciones o a su extincin. En el 2010, una evaluacin realizada por el Programa Estratgico Regional de Monitoreo y Evaluacin de la Biodiversidad (Promebio), de la CCAD, encontr que el remanente de biodiversidad actual es del orden del 48%, y que se encuentra concentrado principalmente en la regin boscosa del Caribe. La prdida del 52% de la biodiversidad original es atribuida a factores de origen humano, como cambios en el uso del suelo (34%), carreteras que atraviesan reas naturales (9%), fragmentacin de ecosistemas y el cambio climtico (6% y 2,5%, respectivamente). Las actividades agropecuarias se identifican como las de mayor presin. Los ecosistemas ms vulnerables son los de menor tamao, debido a que carecen

Perfil ecolgico de tres nuevos humedales designados como sitios Ramsar en 2010
Sitio Laguna de Olomega, El Salvador Designacin: 02 de febrero Flora Mangle dulce (Bravaisia integrrima) Fauna Pato real (Cairina moschata), ibis oscuro (Plegadis falcinellus), Caracolero (Aramus guarauna), rana arbrea (Plectrohyla guatemalensis), porrn menor (Aythya affinis), y pato media luna (Anas discors), entre otras. Tortugas (carey), manat antillano ( Trichechus manatus), monos aulladores (Aloutta palliata), tortuga cabezona (Caretta caretta) y tortuga verde o cahuama (Chelonia mydas). Funciones asociadas Control de crecidas, depuracin de aguas, reposicin de aguas subterrneas. Amenazas Contaminacin del agua, deforestacin, ganadera, sobrepesca y presencia de especies exticas invasoras, como el jacinto de agua (Eichornia crassipes). Deforestacin, prcticas agrcolas inadecuadas, caza de subsistencia, explotacin excesiva de los recursos marinos, minera y contaminacin de su zona de captacin.

Humedales DamaniGuariviara Panam Designacin: 09 de marzo

Playas, vegetacin costera de transicin, lagunas, pantano de ciperceas, bosque inundable, bosque aluvial, manglares.

Medios de sustento a la comunidad indgena ngbe bugl, elevado potencial etnoturstico y ecoturstico.

Humedal de Maquenque, Costa Rica Designacin: 12 de octubre

Complejo lagunar y ecosistemas palustres.

Lapa verde (Ara ambigua), manat ( Trichechus manatus), jaguar (Panthera onca) y pez gaspar (Atractosteus tropicus).

Importante para el funcionamiento de las cuencas aledaas.

Actividades forestales y ganaderas.

Fuente: Coles y Martnez, 2011, con datos de Ramsar, 2010a y 2010b y ANAM, 2004.

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PANORAMAAMBIENTAL

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CUADRo 5.11

centroamrica Nmero de especies de flora y fauna, segn su estadoa/. 2002 y 2010

Pas En peligro crtico 2002 8 4 4 4 1 3 6 2 4 47 43 4 6 3 3 23 20 3 2010 9 1 8 34 4 30 8 1 7 44 5 39 84 42 42 15 3 12 54 19 35 En peligro 2002 52 33 19 7 5 2 45 28 17 46 38 8 24 16 8 83 69 14 2010 28 11 17 82 33 49 18 6 12 79 29 50 76 38 38 36 16 20 109 71 38 Vulnerable 2002 95 73 22 21 17 4 57 47 10 39 27 12 30 20 10 136 103 33 2010 52 18 34 140 74 66 43 19 24 110 49 61 74 30 44 64 20 44 166 104 62

Belice Flora Fauna Costa Rica Flora Fauna El Salvador Flora Fauna Guatemala Flora Fauna Honduras Flora Fauna Nicaragua Flora Fauna Panam Flora Fauna

a/ En los grupos de reptiles, peces y plantas an existen muchas especies que no han sido valoradas por la Lista Roja de la UICN, por lo que su estado se desconoce. Por tanto, los nmeros deben ser interpretados como nmero de especies que se conocen como amenazadas dentro de los distintos grupos taxonmicos que han sido evaluados a la fecha. Fuente: UICN, 2011.

de conectividad, lo que causa fragmentacin y prdida de especies (Escuela Agrcola Panamericana y PromebioCCAD-SICA, 2010). Dentro de las reas protegidas se estima una prdida del 27% de biodiversidad, sobre todo por efecto del uso de suelo (13%), la construccin de infraestructura (6%) y la fragmentacin ocasionada por carreteras y caminos que atraviesan o bordean esas reas (5%). Los pases con mayor interconectividad entre sus zonas protegidas son los que conservan mayores porcentajes de su biodiversidad original: Panam y Nicaragua con 84% cada uno, Honduras con 74% y Costa Rica con 71%, mientras que Guatemala y El Salvador registran proporciones de 61% y 36%, respectivamente. El informe Perspectivas del Medio Ambiente: Amrica Latina y el Caribe (GEO ALC 3), del Pnuma (2010b), utiliz los anfibios como indicador, dada su sensibilidad. Panam y Costa Rica ocupan los lugares octavo y noveno entre las naciones con mayor biodiversidad de anfibios en Amrica Latina y el Caribe, lo cual torna graves las diversas presiones que amenazan estas especies (recuadro 5.2). Una particularidad de la regin es su alto nivel de endemismo. Segn

RECUADRo 5.2

Estudios y acciones en torno al estado de los anfibios en Panam

En Panam se conocen 199 especies de anfibios, entre las que se encuentran ceclidos, salamandras y anuros (Jaramillo et al., 2010). Una estimacin del ndice de vulnerabilidad ambiental determin que, entre las especies nativas, 60 se ubican en la categora de baja vulnerabilidad, 67 en la categora mediana y 66 en la categora alta; sin embargo, este ndice no contempla las amenazas por especies introducidas o enfermedades emergentes. El declive de poblaciones de anfibios es un fenmeno alarmante. Entre las principales amenazas se cuentan la modificacin de su hbitat, incluyendo deforestacin y contaminacin del agua, y el hongo Batrachochytrium dendrobatidis, el cual infecta la piel y causa una enfermedad llamada quitridiomicosis, que interrumpe la osmorregulacin cutnea, lo que a su vez ocasiona un desbalance electroltico y la muerte del animal (Voyles et al., 2009). El mejor caso documentado sobre el efecto de este hongo patgeno ocurri en el Parque Nacional General de Divisin Omar Torrijos Herrera, al norte de El Cop, donde se encontr que el 70% de 67 especies presentes fue infectado durante el brote epizotico de 2004; se encontraron 38 especies muertas (Lips et al., 2006). Los resultados de un anlisis gentico indican que, adicionalmente, la abundancia en las otras nueve especies ha disminuido entre 85% y 99% en el sitio (Crawford et al., 2010). Existe poco conocimiento sobre el efecto ecolgico que la desaparicin y declive de los anfibios tiene sobre otros organismos en los ecosistemas acuticos y terrestres. Los estudios que se han realizado sugieren efectos de larga duracin (Whiles et al., 2006). Ante este panorama, se decidi crear el Centro de Conservacin de Anfibios de El Valle, en el Valle de Antn, que se concentra en mantener y reproducir especies amenazadas del oeste de Panam en un programa de conservacin ex situ. Esta iniciativa dio inicio en 2009 y cuenta con el apoyo de varias entidades de Estados Unidos, Mxico y Panam. Adems, en 2009 la Autoridad Nacional del Ambiente emiti la resolucin AG-0467, que dicta disposiciones para la elaboracin e implementacin de un plan de accin nacional para la conservacin de los anfibios de Panam.
Fuente: Ibez, 2011.

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

la UICN (2011), entre 2008 y 2010 se increment el nmero de especies endmicas, tanto las conocidas como las que se encuentran en peligro (grfico 5.6). Los pases con mayor cantidad de especies endmicas identificadas son Panam (72), Costa Rica (70), Guatemala (52) y Honduras (50). Y los pases con ms especies endmicas amenazadas en 2010 son Honduras (43), Guatemala (34), Costa Rica (34) y Panam (26) (Coles y Martnez, 2011). A nivel de grupos taxonmicos, ha aumentado el nmero de especies endmicas conocidas de anfibios, pero estos tambin muestran altos porcentajes de amenaza, y constituyen el grupo con mayor endemismo en la regin (169 especies conocidas y 115 amenazadas). En el caso de los mamferos, de las 27 especies endmicas, 8 estn en peligro. No se identificaron nuevas aves endmicas en este perodo, pero s se document que las 16 especies conocidas estn amenazadas. Solo en Panam se ha documentado una especie endmica de coral arrecifal y solo Costa Rica muestra tres especies endmicas de conferas, una de ellas amenazada. El Pnuma (2010a) ha reconocido los esfuerzos que el Istmo ha dirigido a rescatar o reducir la prdida de su biodiversidad, as como la importancia de las polticas regionales acordadas en el marco del SICA. Asimismo, ha planteado que el fortalecimiento de la administracin de las reas protegidas y la puesta en marcha de las polticas dictadas para su proteccin y conservacin (a nivel local, nacional y regional) son necesidades urgentes. La regin cuenta con instrumentos como el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, la Estrategia Regional para la Conservacin y el Uso Sostenible de la Biodiversidad en Mesoamrica y el Corredor Biolgico Mesoamericano, para mencionar solo algunos.
Prdida de bosque se mantiene, aunque a menor ritmo

GRFICo 5.6

centroamrica Nmero de especies endmicas y especies endmicas amenazadas. 2008 y 2010

80 60 40 20 0
2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010 2008 2010

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Total de especies endmicas

Total de especies endmicas amenazadas

Fuente: Coles y Martnez, 2011, con datos de la UICN y de Vi et al., 2009.

Como regin tropical, rica en ecosistemas y biodiversidad, Centroamrica tiene en su cobertura boscosa uno de sus principales desafos de conservacin, y uno de sus mayores descuidos

en dcadas pasadas. Con excepcin de Costa Rica, el proceso de prdida de bosques se mantiene. En 2010 esta superficie se estimaba en 19.499.000 hectreas, equivalentes al 39% del territorio regional (cuadro 5.12); el 23% corresponda a bosques primarios y el 12% a otras tierras boscosas. Belice tena el porcentaje ms alto de cobertura (61%) y El Salvador el ms bajo (14%) (Mongabay, 2011). Entre 2005 y 2010 el rea boscosa se redujo en 1.246.000 hectreas; todos los pases -salvo Costa Rica- siguieron esta tendencia, aunque en general la tasa de prdida ha ido decreciendo, no obstante la presin que ejercen el desarrollo de actividades extractivas, la expansin agrcola y ganadera, la tala ilegal y otros usos. Segn la FAO (2011), desde 1990 Centroamrica presenta tasas de cambio anual en la superficie de bosques superiores al resto de Latinoamrica y al promedio mundial, aunque la cifra de la dcada 1990-2000 (-1,56%) fue un poco mayor que la de 2000-2010 (-1,19%). Costa Rica fue el nico pas que logr recuperar bosque en este perodo, con una diferencia positiva de 0,9% en la ltima dcada. Otras naciones, pese a mantener tasas

negativas, consiguieron reducirlas, como Honduras (de -2,4% a -2,1%) y Panam (-1,2 a -0,4%). En los dems casos la tasa de prdida aument (cuadro 5.13). El 23% de los bosques de la regin son primarios, y se localizan mayoritariamente en Guatemala (44%), Belice (43%) y Nicaragua (38%); en Panam no se reporta ningn porcentaje de bosque primario (Mongabay, 2011). El 74% del bosque no primario se ha regenerado de manera natural, caracterstica en la que Panam s muestra el valor ms alto, seguido por El Salvador y Honduras. Tan solo un 4% del bosque se clasifica como plantado, sin que los datos disponibles precisen los tipos de reforestacin. En siembra de bosque, Guatemala registra 72.000 hectreas en el perodo 2005-2010 y Costa Rica 19.000 hectreas. Por su parte, la tenencia de la tierra en bosques descansa sobre todo en regmenes privados, un desafo claro para los esfuerzos de proteccin5. En efecto, el 51% de las reas boscosas corresponde a regmenes de propiedad privada y un 48% a propiedad pblica, el 1% restante se encuentra en otras modalidades de propiedad. Los regmenes pblicos son

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PANORAMAAMBIENTAL

ESTADODELAREGIN

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CUADRo 5.12

centroamrica Situacin de la cobertura forestal, por pas. 2010 (hectreas)

Categora Superficie total Superficie forestal total Cobertura forestal (%) Cobertura de bosque primario Bosque primario (%) Otras tierras boscosas Otras tierras boscosas(%)
a/ Valor muy pequeo. Fuente: Mongabay, 2011, con datos de la FAO.

Belice 2.281.000 1.393.000 61 599.000 43 113.000 5

Costa Rica 5.106.000 2.605.000 51 623.000 24 12.000 v.p.a/

El Salvador 2.072.000 287.000 14 5.000 2 204.000 10

Guatemala 10.843.000 3.657.000 34 1.619.000 44 1.672.000 15

Honduras 11.189.000 5.192.000 46 457.000 9 1.475.000 13

Nicaragua 12.140.000 3.114.000 26 1.179.000 38 2.219.000 18

Panam 7.443.000 3.251.000 44 0 0 821.000 11

Regin 51.074.000 19.499.000 39 4.482.000 23 6.516.000 12

CUADRo 5.13

centroamrica Tasas de variacin anual de cobertura boscosa 1990-2000 y 2000-2010 (kilmetros cuadrados)
Pas Cambio en km2 Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total
Fuente: FAO, 2011.

1990-2000 Cambio porcentual -0,6 -0,8 -1,3 -1,2 -2,4 -1,7 -1,2 -1,6 Cambio en km2 -100 230 -50 -550 -1.200 -700 -120 -2.480

2000-2010 Cambio porcentual -0,7 0,9 -1,4 -1,4 -2,1 -2,0 -0,4 -1,2

-100 -190 -50 -540 -1.740 -700 -420 -3.740

GRFICo 5.7

centroamrica Porcentaje de bosques, segn regmenes de propiedad. 2005

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Propiedad pblica
Fuente: Mongabay, 2011, con datos de la FAO.

Propiedad privada

Otro

mayoritarios en Panam y Honduras, y los privados en Nicaragua, El Salvador, Costa Rica y Guatemala (grfico 5.7). En este tema, una iniciativa que ha tomado fuerza en algunos pases es el pago por servicios ambientales, una forma particular de abordar el valor social y econmico de los beneficios que se obtienen al proteger o recuperar el bosque, o bien de generar actividades ms sostenibles que otras. Estos instrumentos estn enfocados precisamente en propietarios de bosque del mbito privado (recuadro 5.3). Junto a las diversas presiones asociadas a actividades productivas que amenazan los bosques (y que se comentan en diversas secciones de este captulo), los incendios forestales han tenido un marcado impacto sobre este patrimonio. Segn Martnez y Rodrguez (2008), cada ao en Centroamrica y Mxico ocurren en promedio 21.000 incendios, que afectan unas 677.000 hectreas. Un 43% de los incendios se relaciona con actividades agropecuarias (limpieza de terrenos, quema de pastizales para promover el surgimiento de rebrotes); otro 42% es provocado por fumadores, fogatas, quemas de basureros y fuegos intencionales por litigios, por cazadores o para facilitar el cambio de uso del suelo; las causas naturales (los rayos) varan entre 3% y 12% segn el pas. Las actividades forestales y otras causas, incluidas las desconocidas, cubren el porcentaje restante. En 1998, el peor ao en la historia en esta materia, hubo

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

RECUADRo 5.3

El pago por servicios ambientales en Centroamrica

Los bosques tropicales cubren cerca del 15% de la superficie del planeta y contienen alrededor del 25% del carbono de la bisfera terrestre. Sin embargo, su degradacin y deforestacin conllevan el aumento de las emisiones contaminantes y la prdida de ecosistemas y biodiversidad. Por estas razones se han creado instrumentos dirigidos a los propietarios de bosque, con alternativas como el pago por servicios ambientales (PSA), el mecanismo de desarrollo limpio (MDL) y los mecanismos de reduccin de emisiones de la deforestacin y la degradacin de bosques (REDD), entre otros; el objetivo es detener o minimizar modificaciones en el uso del suelo, a cambio de un reconocimiento por los servicios ambientales que brinda ese bosque o su reforestacin. En Centroamrica el PSA inici principalmente en Costa Rica, en 1992, con una primera experiencia en un rea boscosa de importancia hdrica, llevada a cabo por la Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central (Fundecor); luego el esquema se consolid, al insertarse en el marco institucional que provey la creacin del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo). En la actualidad existen esfuerzos de este tipo a lo largo de toda la regin (cuadro 5.14). El PSA fue ideado como un reconocimiento financiero del Estado a los propietarios de bosques y plantaciones forestales, por los servicios ambientales que estos brindan, y que inciden directamente en la proteccin de la naturaleza. Hay diferentes esquemas de PSA: los acuerdos privados entre proveedores y usuarios de los servicios, los acuerdos entre los propietarios privados y el Estado, y mercados emergentes internacionales a los que acuden potenciales proveedores y demandantes de los servicios ambientales (las transacciones se rigen por la oferta y la demanda). En Centroamrica la ejecucin de iniciativas de PSA involucra a entidades que varan segn el pas, sin que en todos los casos exista un marco claro de regulacin. Tambin se han ideado sistemas alternativos, como los incentivos forestales o la inclusin del sector forestal en los mecanismos REDD y MDL, ya que ambos contribuyen a la conservacin, el manejo sostenible de los bosques y el mejoramiento de la captacin de carbono (vase el captulo 9 de este Informe). Estas iniciativas han encontrado cierta oposicin por parte de algunas organizaciones, las cuales plantean que el PSA tiene un carcter mercantil (se habla de mercantilizacin de la funcin ecolgica de los recursos naturales). Adems se debate la lgica de la compensacin, pues se considera que no es razonable pagar por no hacer nada (Usaid y AED, 2005). Por lo pronto, el PSA reporta impactos en la disminucin de la tala ilegal, en evitar la conversin de bosques en zonas agrcolas y ganaderas, y en la conservacin y recuperacin de cobertura forestal (FAO, 2004). Centroamrica tendra potencial para posicionar una gran rea bajo algn sistema de PSA o REDD; sin embargo, el marco normativo en esta materia no es claro. La mayora de los programas planteados son estudios de valoracin de los servicios ambientales, y no llegan a ejecutarse. No se ha logrado consolidar ni incluir la totalidad de las reas deseables en iniciativas de reforestacin o proteccin, debido al costo de oportunidad de otros usos del suelo, que resultan ms rentables y de ms rpido retorno. Adems, se ha sealado que el Istmo es pequeo ante las fuentes de financiamiento, y que tiene problemas en lo que concierne a la propiedad de la tierra, por la falta de titulacin y la dificultad para determinar quines son los dueos, especialmente de terrenos en disputa. Esto es muy comn en varios pases de la regin (E6: Castro, 2011).
Fuente: Guerrero, 2011.

42.286 incendios en Centroamrica, con el resultado de 1.480.010 hectreas devastadas, a las que se sumaron 1.057.000 hectreas que fueron sometidas a quemas agropecuarias. El programa Firms (Fire Information for Resource Management System), de la Universidad de Maryland, registra la frecuencia de incendios forestales y no forestales7 y reporta que 2005 y 2009 fueron los aos de ms frecuencia en el perodo 2005-2010. El mapa 5.1 representa la sumatoria mensual del rea quemada en la ltima dcada. El mapa muestra que gran parte del territorio de Centroamrica es altamente vulnerable a estos incidentes. Las reas con mayor vulnerabilidad son: el Petn y el sur de las regiones suroccidente y central de Guatemala; el

litoral del Pacfico en Nicaragua y una franja que se extiende hacia Honduras, con rumbo sur-norte a travs de las regiones sur, Lempa y Valle de Lean; en Panam, a lo largo del litoral y las zonas aledaas de la vertiente pacfica, en especial el llamado arco seco. El Salvador muestra ms variacin anual que sus vecinos y Costa Rica registra menor actividad relativa; en este pas la mayor afectacin se da en la seccin oeste del litoral del Pacfico.
Nuevos escenarios de riesgo con mayor vulnerabilidad

Centroamrica se ha caracterizado por combinar las amenazas naturales propias de su geografa, con una recurrente construccin social del riesgo. Durante la primera dcada del 2000,

la regin experiment un considerable aumento en la cantidad e impacto de desastres de origen hidrometeorolgico, en especial tormentas, inundaciones y deslizamientos. El incremento fue tan marcado que puede compararse, en trminos de prdidas y daos, con la magnitud del huracn Mitch en 1998 (con la excepcin del nmero de muertes). Esto ha llevado a los expertos a indicar que, dadas la persistencia de las condiciones de pobreza y la ausencia de ordenamiento territorial, hoy en da un evento como Mitch encontrara a la regin en un estado de mayor vulnerabilidad que el que exista en aquel momento. En este apartado se analizan las tendencias en materia de desastres en la ltima dcada y se incluye una breve resea sobre el tema del crecimiento

CAPTULO 5

PANORAMAAMBIENTAL

ESTADODELAREGIN

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CUADRo 5.14

Algunos esfuerzos en materia de pago por servicios ambientales en Centroamrica

Pas Costa Rica Costa Rica, Nicaragua y Colombia Guatemala Nicaragua, Honduras y El Salvador Nicaragua Honduras Panam Entidad o proyecto PSA, institucionalizado en Fonafifo Ecomercados KfW Bankengruppe Convenio con la Empresa Hidroelctrica Platanar CNFL Convenio FMAM-Banco Mundial Convenio ESPH y Fonafifo Convenio Energa Global S.A. y Fundecor PSA Solidario Proyecto regional con Catie y Fonafifo

Proyecto Municipalidad de San Jos Petn Proyecto Guatecarbn Programa para el servicio ambiental de secuestro de carbono en la Reserva de la Biosfera Sierra de las Minas Deforestacin evitada del Parque Nacional Sierra del Lacandn Pagos por servicios hidrolgicos al nivel municipal

Microcuenca Paso Los Caballos Valoracin econmica del recurso hdrico Estudio sobre manejo sostenible de los recursos naturales

Fuente: Guerrero, 2011.

urbano. Dos grandes vertientes de esta temtica se abordan en otras secciones del presente Informe: en el apartado Procesos regionales de gestin ambiental de este captulo se estudia la evolucin institucional, y en el captulo 9, la relacin entre la gestin del riesgo y el desafo del cambio climtico.
Creciente impacto de los desastres hidrometeorolgicos

El anlisis regional de los desastres -con informacin de dos bases de datos8- seala un crecimiento en la ocurrencia de tormentas, inundaciones y deslizamientos9 en la ltima dcada (grfico 5.8). La base EM-DAT registra 60 desastres hidrometeorolgicos para el perodo 1990-1999, y 121 para 2000-2009, un 100% ms. DesInventar

reporta un patrn similar, a escalas territoriales de mayor resolucin y con un acelerado incremento de las inundaciones y los deslizamientos. Aunque entre ambos decenios se observa poco cambio en el total acumulado de personas afectadas y en los costos econmicos, desde los aos sesenta s es evidente un aumento absoluto en estos rubros. Probablemente, la estabilidad de algunas variables entre las dos ltimas dcadas se explica por la influencia desmedida de los impactos del huracn Mitch en 1998 (es decir, que en ausencia de un evento como ese, el aumento de reportes para la dcada posterior es ms notorio). Por otra parte, mientras en la tendencia mundial el nmero de desastres asociados con tormentas ha crecido de modo lineal, la tendencia en

Centroamrica es mucho ms drstica. La informacin sugiere tres posibles motivos para ello: i) incremento en la exposicin de la poblacin, ii) mayor nivel de construccin social de vulnerabilidad, y iii) aumento en la cantidad de tormentas y eventos hidrometeorolgicos dainos, debido a la variabilidad del clima y los efectos del cambio climtico. Los datos de EM-DAT y DesInventar muestran el incremento en la exposicin y la vulnerabilidad a los desastres que ha experimentado la regin en la ltima dcada. Todava no se puede establecer con claridad la relacin entre esta tendencia en el riesgo extensivo (gran cantidad de eventos de mediana y pequea intensidad) y el aumento real en el riesgo de vivir otro desastre intensivo (un solo evento con muy altos impactos) como Mitch en el futuro (recuadro 5.4). El balance entre tipos de amenaza tambin se ha modificado. Los eventos hidrometeorolgicos han pasado a explicar las mayores prdidas de los desastres. Los terremotos y erupciones volcnicas dan cuenta de muy pocos eventos que llegan a causar desastres (uno cada ao y uno cada tres aos, respectivamente). En cambio, en eventos registrados en EM-DAT los principales disparadores de desastres son originados por fenmenos hidrometeorolgicos, en especial las inundaciones (siete por ao) y las tormentas (cinco por ao); en ambos casos las cifras casi duplican las reportadas para 1999 (Lavell y Lavell, 2010). Existe evidencia acumulada de que la amenaza fsica no es el elemento que ms determina el nivel de daos sufridos, ni es la variable ms importante para explicar la configuracin del riesgo de desastre y sus manifestaciones en Centroamrica. El anlisis ms bien debe enfocarse en el aumento de la exposicin y la vulnerabilidad de los grupos sociales afectados por estas amenazas. Los posibles incrementos en la cantidad de eventos fsicos no explican el aumento de casi 100% en los daos y prdidas registrados entre las dos ltimas dcadas. Los datos indican que, aun sin considerar la variable del cambio climtico, la regin muestra

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PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

MAPA 5.1

centroamrica reas quemadasa/. Enero 2000-marzo 2011

a/ Representa la sumatoria mensual del rea quemada entre enero de 2000 y marzo de 2011. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del programa MODIS Burned Area, de la Universidad de Maryland.

tendencias preocupantes en el nmero de desastres. Esto ha llevado a advertir que, hoy en da, la fragilidad territorial en muchos lugares es tan alta, que procesos normales de temporada de lluvia y tormenta comenzarn a generar ms daos y prdidas en forma extensiva (Lavell y Lavell, 2010). Esto ya sucedi con los impactos del huracn Stan en 2005, particularmente en el norte del Istmo, y sobre todo en Guatemala, as como en las intensas lluvias de noviem-

bre del 2010 en Costa Rica, donde veintiocho personas murieron por deslizamientos. Identificar la afectacin por sectores o zonas geogrficas es difcil, por limitaciones en las bases de datos. Por ejemplo, EM-DAT reporta para pases completos, no para lugares especficos, y la informacin a nivel subnacional y local es escasa. Hecha esta consideracin, se concluye que no es posible identificar de manera precisa la pro-

babilidad de que ocurra un desastre intensivo; sin embargo, s se puede afirmar que, de acuerdo con los registros, tal posibilidad es mayor en El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua. En trminos de daos y prdidas, el cuadro 5.15 muestra cifras relativas a manifestaciones de riesgo intensivo en los ltimos cuatro quinquenios. La destruccin causada por Mitch en la dcada previa todava se destaca por su magnitud, pero los eventos de 2001

CAPTULO 5

PANORAMAAMBIENTAL

ESTADODELAREGIN

237

GRFICo 5.8

centroamrica Nmero de reportes de desastrea/, por tipo de evento. 1990-2009

600 500 400 300 200 100 0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

y 2005 tambin ocasionaron grandes prdidas de vidas humanas, aunque con daos menores en el nmero de damnificados y casas destruidas.
Expansin urbana sin planificacin, otro escenario de riesgo

Inundacin

Deslizamiento

Incendio

a/ Incluye los reportes con diez o ms afectados, y para los pases con informacin disponible: Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panam. Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con informacin de la base de datos DesInventar.

En las ltimas dcadas el uso urbano ha cambiado significativamente, tanto en trminos de la distribucin de la poblacin como de la dotacin de la infraestructura que sustenta su expansin. Esto ha generado nuevos escenarios de riesgo, derivados de la relacin entre asentamiento, planificacin territorial, vulnerabilidad social y amenazas naturales. En todo el Istmo la composicin de las poblaciones urbanas y rurales se transform. En los aos sesenta el 62% de la poblacin viva en zonas rurales, pero en dcadas recientes los habitantes de zonas urbanas se convirtieron en mayora, de pasar de un 44,1% en 1990 al 58,5% en 2010; esto no solo en las ciudades capitales, sino tambin en nuevas reas de crecimiento urbano.

RECUADRo 5.4

Consideraciones sobre la medicin del riesgo intensivo y el riesgo extensivo

Los trminos riesgo intensivo y riesgo extensivo son relativamente nuevos en el mbito de la gestin del riesgo de desastres. Fueron introducidos por la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (EIRD), en su Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres 2009. All se defini, de manera preliminar, que los desastres intensivos son los que ocasionan 50 o ms muertos y/o 500 o ms familias damnificadas, en tanto que los desastres extensivos son aquellos que provocan menos de 50 muertos y/o menos de 500 damnificados10. En su uso ms general, estos conceptos se relacionan con la idea de que muchos eventos pequeos y medianos (extensivos) son de tanta o mayor consideracin e impacto que los eventos grandes (intensivos), que ocurren con mucha menor frecuencia. Como estos conceptos estn en proceso de definicin, en el anlisis que se resume en este captulo, Lavell y Lavell (2010) utilizan diversos parmetros para inferir el riesgo intensivo y extensivo, que complementan los propuestos por la EIRD, a saber: el nmero de damnificados, el nmero de eventos y el nmero anual de afectados. El nmero de damnificados se usa como aproximacin para medir el riesgo intensivo, pues cuando se presentan prdidas significativas de viviendas, casi siempre se trata de eventos de gran magnitud. En cambio, los datos sobre el nmero total de eventos y de personas afectadas permiten observar el carcter extensivo del riesgo. En muchos casos es difcil separar ambos conceptos; por ejemplo, los deslizamientos suelen causar pocas muertes por evento (por lo que podran verse como extensivos), pero si se agrupan diversos episodios causados por un mismo evento hidrometeorolgico (o una temporada especialmente lluviosa) se pueden considerar como una sola manifestacin de riesgo intensivo. Para mayor detalle tcnico, consltese Lavell y Lavell, 2010.

Fuente: Lavell y Lavell, 2010.

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

CUADRo 5.15

Manifestaciones de riesgo intensivo en Centroamrica, por tipo de eventoa/

1990-1994b/ Muertesc/ Lluvias Inundacin Epidemia Sismo Deslizamiento Casas destruidasd/ Lluvias Inundacin Vendaval Sismo Deslizamiento Poblacin afectadae/ Lluvias Inundacin Vendaval Deslizamiento Avenida torrencial Incendio 10 58 792 78 96 364 2.982 1.381 6.854 139 3.713 25.518 18.529 925 0 3.058 1995-1999 200 483 81 3 303 1.726 13.345 160 93 754 673.747 262.358 3.167 541.160 15.001 253.316 2000-2004 8 47 51 1.235 797 53 1.282 76 138.583 1942 4704 197.256 2139 348.542 9.735 931 2005-2009

423 230 56 26 388 10.653 2.601 388 1.869 809 164.600 377.872 58.499 230.804 659.946 3.731

a/ Los valores corresponden al nmero total de eventos registrados en los aos respectivos, y algunos de los reportes probablemente pueden representar ms de un evento durante el perodo. b/ Los registros sobre poblacin afectada mejoraron a partir de 1997. Por ende, los datos del perodo 1990-1997 son menos precisos. c/ Cincuenta muertes es el umbral para un evento de riesgo intensivo manifiesto, segn la definicin de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres. En los aos que superan las cincuenta muertes, los daos son principalmente causados por solo uno o unos pocos eventos, indicacin de posible evento de riesgo intensivo. d/ Quinientas casas destruidas es el umbral para un evento de riesgo intensivo manifiesto, segn la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres. En los aos que superan las quinientas casas destruidas, los daos son principalmente causados por solo uno o unos pocos eventos, indicacin de posible evento de riesgo intensivo. e/ En los aos con alto nmero de afectados, los daos son principalmente causados por solo uno o unos pocos eventos, indicacin de posible evento de riesgo intensivo. Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con informacin de DesInventar.

y de riesgo, especialmente desde la ptica del cambio climtico. El cuadro 5.16 resume algunos hallazgos de ese trabajo. En Centroamrica los patrones de crecimiento urbano aumentan la vulnerabilidad ambiental, ya que ejercen presin sobre los recursos naturales (agua, suelo y energa, principalmente) y afectan la disponibilidad de los mismos por la construccin de infraestructura y otras actividades; adems incrementan la generacin de residuos slidos y lquidos, as como la emisin de contaminantes al aire y el agua. A todo ello se suma una menor capacidad de adaptacin al cambio climtico. En el mbito de la gestin del riesgo, los patrones son preocupantes desde el punto de vista de las amenazas naturales y la vulnerabilidad social que las torna en desastres. La tendencia es similar en casi todos los pases: las ciudades existentes hace ya varias dcadas no necesariamente concentraron ms a la poblacin, sino que se expandieron en forma horizontal, lo que en muchos casos signific la ocupacin de laderas y zonas de pendiente, tanto por sectores afectados por la pobreza, como por otros grupos sociales que siguieron la misma direccin. Adems de la exposicin al riesgo que implica la ubicacin de tales asentamientos, esta situacin agrega presiones sobre la tierra y cambios de uso del suelo, que a su vez amenazan coberturas naturales, zonas de recarga acufera y actividades agrcolas.
Procesos regionales de gestin ambiental

Estas tendencias se analizan en detalle en el captulo 2 de este Informe. Como se sabe, el crecimiento urbano no solo conlleva problemas de tipo socioeconmico, relacionados con la dotacin de servicios bsicos como agua, saneamiento, educacin, salud y otros; tambin tiene efectos sobre el uso del territorio, pues implica expansin de la infraestructura -a menudo en competencia con otros usos-, genera mayores emisiones contaminantes derivadas del uso energtico (para el transporte o la electricidad) y no se acompaa de adecuados criterios de gestin del riesgo, todo lo cual aumenta la

vulnerabilidad de las concentraciones de poblacin (en especial las ms pobres en las periferias de las ciudades), entre otras implicaciones. Estos temas se tratan desde diversas perspectivas en este Informe: en el captulo 2 a la luz de su significado demogrfico y en el captulo 9 en trminos de la vulnerabilidad ante el cambio climtico. Sobre esto ltimo, se recomienda la revisin de un conjunto de notas tcnicas11 para cada pas, que se elaboraron para este proceso de investigacin y que identifican las caractersticas del crecimiento urbano y sus implicaciones en materia ambiental

En su edicin anterior, este Informe plante que la accin regional puede ser una va para atender los desafos comunes, aprovechar las ventajas y asumir los retos del contexto internacional, no sustituyendo las responsabilidades de cada Estado, sino reforzndolas. En materia ambiental, esta tarea cobra una relevancia enorme, no solo por la existencia de un patrimonio natural comn, sino tambin por las caractersticas propias de una regin pequea y de limitados recursos y capacidades para la gestin, que comparte retos complejos en cuanto al uso de los recursos y

CUADRo 5.16

CAPTULO 5

Caractersticas del crecimiento de zonas urbanas en Centroamrica

Tendencias Marco normativo

Principal zona metropolitana

Costa Rica
n La GAM es producto de la conurbacin de cuatro ciudades (San Jos, Alajuela, n El marco jurdico vigente para la planificacin del territorio est disperso y n La legislacin promueve urbanizaciones, no ciudades. n Al menos 45 leyes, reglamentos y decretos contienen disposiciones en materia

La Gran rea Metropolitana (GAM) tiene una extensin de 3.250 km2 repartidos en 31 cantones. Alberga cerca del 60% de la poblacin nacional. Heredia y Cartago) y numerosos pueblos que tradicionalmente se dedicaron a actividades agrcolas y poco a poco se han ido convirtiendo en zonas residenciales, comerciales e industriales. n La regin crece en todas direcciones y con baja densidad, pero fundamentalmente cerca de reas ya urbanizadas y a lo largo de caminos y carreteras. La expansin amenaza acuferos clave. n La industria se distribuye en el eje de la carretera Interamericana, en la parte central de la GAM. n Hay concentracin de proyectos de vivienda de inters social en pocos distritos. n Est en marcha un proyecto de repoblamiento del rea metropolitana de San Jos, que privilegia la construccin vertical para familias de ingreso medio alto y alto. carece de concordancia jurisprudencial.

de planificacin y control del uso del suelo; 32 de ellos incluyen aspectos directamente relacionados con el tema de desarrollo urbano. n La Ley de Planificacin Urbana (1968), la Ley de Construcciones (1949 y su reglamento de 1983), y la Ley Orgnica del Ambiente (1995) son los principales instrumentos. n La GAM existe por decreto ejecutivo 13583 (1982). Por Ley 8342 (1982) se ratific un Convenio Marco de Cooperacin con la Unin Europea, para elaborar el nuevo Plan de Planificacin Regional y Urbana en la GAM. El Plan fue concluido en 2010 pero no ha sido aprobado.

El Salvador
n En el 2007 el rea Metropolitana de San Salvador (AMSS) conservaba en 2007

PANORAMAAMBIENTAL

San Salvador y su rea Metropolitana albergan el 29,6% de la poblacin total del pas y el 42% de la poblacin urbana. la primaca demogrfica con respecto a las otras tres ciudades ms grandes del pas. n El modelo de expansin urbana horizontal, a lo largo de la carretera Panamericana y de las nuevas conexiones perifricas hacia el resto del pas, combina usos del suelo no siempre compatibles: desarrollos habitacionales, centros comerciales y de servicios, zonas francas y plantas industriales o de bodegaje de empresas nacionales.

n Los usos del suelo y su planificacin estn regulados por la Ley de Urbanismo

y Construccin (1955), el Cdigo Municipal (1987) y la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del AMSS (1993). n Recientemente, el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (2004) incluy una propuesta de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, la cual ha sido discutida, pero no aprobada por la Asamblea Legislativa.

Guatemala
n El rea Metropolitana de la Ciudad de Guatemala rebasa los lmites jurisdiccio-

rea Metropolitana de la Ciudad de Guatemala, principalmente en el Departamento de Guatemala y en la llamada Regin I. Tiene una extensin de 2.192 km2, 2,01% de la superficie total y un 21,6% de la poblacin del pas.

nales del municipio que la alberga. n Se ha dado un amplio proceso de conurbacin y desplazamientos de poblacin entre municipios del mismo departamento. n El uso del suelo ha cambiado de rstico o agropecuario, a urbano. n El crecimiento de los centros urbanos ha generado una estructura asimtrica y desequilibrada.

n La planificacin y gestin urbanas estn reguladas principalmente por la

Constitucin Poltica, el Cdigo Civil, el Cdigo Municipal, y la Ley Preliminar de Urbanismo. n No existe ninguna reglamentacin vinculada con la gestin del suelo. n Hay discrepancias y traslape de competencias de las instituciones encargadas de ejecutar la normativa.

Honduras
n Fenmeno de conurbacin. n Tegucigalpa es la ciudad de mayor crecimiento poblacional desde 1950. n Las debilidades de planificacin generan dficit habitacional, de servicios n En la ltima dcada se han aprobado: la Ley de Ordenamiento Territorial y

ESTADODELAREGIN

El Distrito Central de Tegucigalpa est conformado por las ciudades de Tegucigalpa y Comayagela.

pblicos y de equipamiento urbano.

otras leyes con implicaciones en el uso del territorio, como la Ley de Agua y Saneamiento, la Ley de la Propiedad, la Ley del Sistema Nacional de Gestin de Riesgos y los planes denominados Visin de Pas 2010-2038 y Plan de Nacin 2010-2022.

239

CoNTINA

CUADRo 5.16

CoNTINUACIN

Caractersticas del crecimiento de zonas urbanas en Centroamrica

Tendencias Marco normativo

Principal zona metropolitana

Nicaragua
n Los procesos de expansin urbana por desarrollos inmobiliarios privados han

240 ESTADODELAREGIN

La ciudad capital, Managua, tiene una poblacin urbana estimada en un milln de personas (en 2010). Concentra el 24,6% de la poblacin del pas, y su extensin es de 273 km2. acentuado la ocupacin de las zonas medias y altas de la Cuenca Sur, especialmente en zonas de proteccin de los recursos hdricos de Managua y los municipios circunvecinos y sobre reas de proteccin de la recarga del acufero.

n Entre 2000 y 2010 se promulgaron leyes en materia de gestin del riesgo

ambiental, manejo y preservacin del recurso hdrico y ordenamiento del territorio. n En 2001 se formul y oficializ la Poltica de Ordenamiento Territorial, que enfatiza en el ordenamiento para el desarrollo de las actividades productivas y de los asentamientos humanos, la gestin adecuada y la preservacin de los recursos naturales y fsicos, la planificacin, la delimitacin de las reas de vulnerabilidad y la prevencin de riesgos ambientales.

Panam
n Desde 1960 el crecimiento de la poblacin ocurre en la periferia urbana. n Los nuevos proyectos habitacionales del sector privado han reducido gradualn La Ley 78, de 1941, establece un reglamento de urbanizacin. n En 1944 se cre la primera agencia con competencias de planificacin, el

PANORAMAAMBIENTAL

El rea Metropolitana de Panam es un conjunto de reas urbanizadas en los distritos de La Chorrera, Arraijn, San Miguelito y Panam cuya poblacin asciende a 1.522.157 habitantes. mente su escala y no constituyen conjuntos urbanos, sino urbanizaciones cada vez ms pequeas; esto ha dado lugar a una fragmentacin espacial que dificulta el acceso a los servicios y los desplazamientos en la ciudad. n El casco central y las periferias se estn convirtiendo en ciudades paralelas, caracterizadas por la mayor o menor fuerza de sus normas y reglamentos de urbanizacin.

Banco de Urbanizacin y Rehabilitacin, el cual fue sustituido por el Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU) en 1958. En 1973 se cre el Ministerio de Vivienda (MIVI). n Tras la firma de los Tratados del Canal (1977) se elaboraron los planes general y regional para el rea del Canal en 1996 y, en seguida, los planes metropolitanos para las ciudades terminales del Canal, Panam y Coln, en 1997. n Desde el ao 2006 rige la Ley 6 de Ordenamiento Territorial.

Fuente: Elaboracin propia con base en Caballero, 2011; Uribe, 2011; Baires, 2011; Morales, 2011; Marn, 2011 y Romn, 2011.

CAPTULO 5

CAPTULO 5

PANORAMAAMBIENTAL

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muestra una altsima vulnerabilidad a los impactos del entorno fsico. Pese a la evidente importancia de esta accin conjunta, se nota una gran distancia entre la prioridad que se otorga al tema en los discursos y espacios formales, y la concrecin de las metas planteadas en polticas y, sobre todo, en logros medibles que mejoren la sostenibilidad. En la dcada de los noventa se dieron importantes avances en la integracin regional en temas ambientales. Se cre gran parte de la institucionalidad que hoy existe, se pusieron en marcha entidades como la CCAD y el Cepredenac, y se suscribieron convenios de gran relevancia. El SICA y las instituciones de integracin han generado acuerdos y polticas que apuntan al trabajo conjunto e intersectorial entre y dentro de los pases. Estos se han involucrado en mltiples acuerdos multilaterales (cuadro 5.17), que han fortalecido la gestin de los recursos y ayudado a reducir algunas presiones, como es el caso del convenio Cites, sobre la comercia-

lizacin ilegal de especies en peligro, la convencin Ramsar, enfocada en la proteccin de humedales, y el Protocolo de Montreal, sobre gases que agotan la capa de ozono. No obstante, es necesario fortalecer la institucionalidad y la labor intersectorial para hacer efectivos estos instrumentos. Adems urge establecer un sistema regional de indicadores que permitan medir el impacto y la efectividad de estos esfuerzos. La conversin de los acuerdos multilaterales en instrumentos nacionales de poltica encuentra problemas en varios campos y no siempre existen resultados palpables. La CCAD sugiere que, pese a los avances, an estn lejos las metas de la agenda regional planteadas en la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides), y recomienda que se fortalezca la institucionalidad (pblica, privada y de ONG), en los niveles local, nacional y regional (Proarca y UICN, 2005). No obstante lo anterior, debe reconocerse como una fortaleza la existencia de un conjunto

de instrumentos regionales relevantes, impulsados en gran parte por las entidades de integracin y aprobados por los pases signatarios. El recuadro 5.5 resume los principales ejemplos reportados por el SICA (2011). En los siguientes apartados se analizan algunos procesos de gestin ambiental, esto es, acciones pblicas y privadas que representan esfuerzos e interacciones entre actores sociales, dinmicas territoriales, factores sociales y econmicos, manejo y administracin, conflicto y participacin; estas dimensiones se conjugan para producir los resultados que se comentaron en la seccin anterior. En Centroamrica, las limitaciones propias de su institucionalidad, as como la falta de recursos y, en muchos casos, de voluntad y prioridad polticas, han hecho necesaria la participacin de instancias de coordinacin interinstitucional en la esfera pblica, y del sector privado y la sociedad civil en diversos espacios de la gestin ambiental. Algunas iniciativas reportan

CUADRo 5.17

centroamrica Principales acuerdos multilaterales ambientales suscritosa/. 2010

Acuerdo Convencin Ramsar Convenio sobre la Proteccin del Patrimonio Mundial Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres Convencin sobre la Conservacin de Especies Migratorias de Animales Silvestres Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la Capa de Ozono de la Convencin de Viena Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin Convenio sobre la Diversidad Biolgica Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin en los pases afectados por sequa grave o desertificacin, en particular en frica Protocolo de Kioto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Qumicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgnicos Persistentes
a/ No se incluyen algunos acuerdos que los pases han firmado pero estn pendientes de ratificacin interna. Fuente: Cepal, 2010.

Pases suscriptores Todos Todos Todos Costa Rica, Honduras y Panam Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam Todos Todos Todos Todos Todos Todos Todos Belice, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Panam Todos Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam

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impactos positivos, ya sea en la recuperacin o en la prevencin de daos a los ambientes naturales. Falta, sin embargo, mucho por hacer en cuanto al desarrollo de mecanismos para el monitoreo, evaluacin y medicin de resultados. En esta seccin se recogen dos ejemplos en ese sentido: los avances relacionados con el manejo de las cuencas hidrogrficas compartidas, y la evolucin institucional en materia de gestin del riesgo de desastres.
Accin regional en la gestin del patrimonio comn: el caso de las cuencas compartidas

PANORAMAAMBIENTAL

CAPTULO 5

RECUADRo 5.5

Principales instrumentos regionales para la gestin ambiental y sus objetivos centrales

Plan Ambiental de la Regin Centroamericana, 2010-2014: tiene por objetivo propiciar un desarrollo sostenible, mediante el fortalecimiento de la relacin, cooperacin e integracin de las naciones del Istmo para la gestin ambiental. Sus reas temticas son: prevencin y control de la contaminacin, conservacin y uso sostenible del patrimonio natural y fortalecimiento institucional. Poltica de Integracin de la Pesca y la Acuicultura del Istmo Centroamericano, 2005-2014: su objetivo es promover la sostenibilidad en el uso de los recursos acuticos y en la produccin acucola, a travs de esfuerzos regionales e intersectoriales. Estrategia Regional Agroambiental y de Salud de Centroamrica, 2009-2024: con su elaboracin se busca impulsar una plataforma de coordinacin y planificacin entre actores pblicos y privados de los sectores de agricultura, ambiente y salud, que propicie la armonizacin de polticas y la implementacin de agendas compartidas. Poltica Agrcola Centroamericana, 2008-2017: su finalidad es promover una agricultura integrada y competitiva, tomando como eje transversal la gestin ambiental de los recursos. Estrategia Forestal Centroamericana, 2003-2006: plante la necesidad de retomar la agenda poltica en este mbito, aumentar la cobertura forestal de la regin, restaurar los bosques degradados, fortalecer el Sistema Centroamericano de reas Protegidas e impulsar al sector forestal hacia una mayor competitividad y proyeccin. Programa Estratgico Regional para el Manejo de los Ecosistemas Forestales: es un instrumento de planificacin estratgica de la poltica regional y de la Estrategia Forestal Centroamericana. Promueve la implementacin de acciones para contribuir a la reduccin de la pobreza en las comunidades que rodean o viven en los bosques. Su objetivo es mejorar la gestin de los ecosistemas forestales de la regin. Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental, 2008: busca fortalecer y diversificar la cooperacin regional en materia ambiental, en el contexto socioeconmico y poltico de Mesoamrica, adems de rescatar y dar continuidad a importantes experiencias de cooperacin en este mbito. Estrategia Regional de Biodiversidad: es la estrategia marco de tres instrumentos: el Programa Estratgico Regional de Monitoreo y Evaluacin de la Biodiversidad, el Programa Estratgico Regional de Trabajo en reas Protegidas y el Programa Estratgico Regional para la Conectividad. Algunas otras herramientas que buscan la integracin regional en materia ambiental son el Marco regulatorio tipo sobre organismos vivos modificados para uso agropecuario y el Programa Estratgico Regional del Corredor Biolgico Mesoamericano (PERCBM).
Fuente: Coles y Martnez, 2011, con base en SICA, 2011 y otras fuentes.

La gestin de reas protegidas y del patrimonio natural es un rea en la que se han establecido importantes relaciones entre diversos actores interesados en la sostenibilidad y la proteccin ambiental. Las iniciativas que se han puesto en marcha sobrepasan las fronteras nacionales y han generado actividades de discusin, nuevas entidades y estrategias comunes entre los pases de la regin y con otras naciones como Repblica Dominicana, Colombia y Mxico. En este sentido sobresale el trabajo en torno a las veinticinco cuencas compartidas (llamadas tambin internacionales o transfronterizas) que existen en Centroamrica, y que cumplen una funcin clave en el abastecimiento de agua. Se estima que el Istmo posee cerca de 281.593,7 kilmetros cuadrados en cuencas compartidas, alrededor de un 35% de su territorio. Como se observa en el cuadro 5.18, las ms grandes son las de los ros Usumacinta y San Juan; los pases con ms superficie en cuencas compartidas son Guatemala y Honduras. Cabe anotar que no se cuenta con informacin suficiente para conocer las tasas de extraccin, los tipos de uso y descarga, la extensin y el porcentaje de poblacin que habita en estos espacios. Adems, las acciones dirigidas a su manejo son incipientes y requieren consolidarse con apoyo institucional y participacin local y nacional. La mayora de estas cuencas son binacionales, algunas compartidas en partes similares y otras con ms territorio en un pas, como las de

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CUADRo 5.18

centroamrica Datos bsicos sobre las cuencas compartidasa/

Cuenca Usumacinta-Grijalva Hondo Coatn Achute Suchiate Candelaria Sarstn Belice Moho Temash Paz Lempa Motagua Chamelecn Goascorn Coco o Segovia Wangki Choluteca Negro- Guasaule San Juan El Naranjo Conventillos Changuinola Sixaola Corredores-Colorado Chiriqu Jurado Pases Guatemala, Mxico y Belice Guatemala, Belice y Mxico Mxico y Guatemala Guatemala y Mxico Guatemala y Mxico Guatemala y Belice Belice y Guatemala Belice y Guatemala Belice y Guatemala Guatemala y El Salvador El Salvador, Honduras y Guatemala Guatemala y Honduras Honduras y Guatemala Honduras y El Salvador Nicaragua y Honduras Honduras y Nicaragua Nicaragua y Honduras Nicaragua y Costa Rica Costa Rica y Nicaragua Costa Rica y Nicaragua Panam y Costa Rica Costa Rica y Panam Costa Rica y Panam Costa Rica y Panam Panam y Colombia rea (Km2) 106.000,0 14.600,0 1.283,9 1,499,5 12.800,0 2.009,5 12.153,9 911,9 476,4 2.647,0 18.234,7 15.963,8 5.154,9 2.745,3 24.866,6 8.132,6 2.371,2 42.000/42.200 50,6 17,5 3.387,8 2.839,6/2.848,3 1.281,8 N.d. 234,3/1.047 Porcentaje de la cuenca en cada pas 62,2% en Mxico y 37,7% en Guatemala 58% en Mxico, 42% en Guatemalab/ 61,1% en Mxico, 28,5% en Guatemala, 10,3% en Belice 86,2% en Mxico, 13,7% en Guatemala 68,7% en Guatemala y 31,2% en Mxico 76% en Guatemala, 24% en Mxico 88,2% en Mxico, 11,7% en Guatemala 85% en Mxico, 15% en Guatemala 0,5% en Belice, 99,5% en Guatemala 60% en Belice, 40% en Guatemala 29% en Belice, 71% en Guatemala 85,5% en Belice, 14,5% en Guatemala 64,4% en Guatemala, 35,5% en El Salvador 33% en El Salvador y 67% en Guatemala 52,5% en El Salvador, 32,0% en Honduras, 15,5% en Guatemala 80% en Guatemala, 20% en Honduras 29% en Guatemala, 71% en Honduras 47% en Honduras, 53% en El Salvador 21% en Honduras, 79% en Nicaragua 96% en Honduras, 4% en Nicaragua 73% en Honduras, 27% en Nicaragua 72,0% en Nicaragua y 27,9% en Costa Rica 5% en Costa Rica, 95% en Nicaragua 70% en Costa Rica, 30% en Nicaragua 98% en Costa Rica, 2% en Panam 81,4% en Costa Rica y 18,4% en Panam, 81% en Costa Rica, 19% en Panam 90% en Costa Rica, 10% en Panam N.d. 76,4% en Colombia, 23,6% en Panam

a/ Cuando se consignan datos distintos del rea o del porcentaje del rea por pas para un mismo caso, se trata de diferencias entre las dos fuentes utilizadas en la elaboracin del cuadro, y se registran ambas. b/ Belice incluye un porcentaje muy pequeo de la cuenca Usumacinta y no posee fuentes superficiales de agua, por lo cual no se incluye aqu el dato. Fuente: Coles y Martnez, 2011, con datos de Pnuma et al., 2007 y Hernndez et al., 2009.

Corredores-Colorado, Sixaola, CoatnAchute, Sarstn, Choluteca, El Naranjo y Conventillos. Existen tambin tres cuencas transnacionales: UsumacintaGrijalva, Lempa y Hondo. Las implicaciones polticas, socioeconmicas y ambientales de esta distribucin pueden variar y tener consecuencias en el nivel de compromiso y colaboracin entre pases en la gestin, segn la interdependencia o dependencia del recurso (Hernndez et al., 2009). Los expertos sugieren que las naciones que tienen ms territorio en cuencas compartidas deben dirigir ms esfuerzos a su

gestin, sobre todo si sus centros urbanos dependen de sus acuferos y aguas fluviales, como sucede en Belmopn, San Salvador, Tegucigalpa y Managua. Estas cuencas poseen una gran riqueza cultural, hdrica y biolgica y es por ello que en varias de ellas se han delimitado reas protegidas: entre Belice y Guatemala, Guatemala y Mxico, Honduras y Nicaragua, Costa Rica y Nicaragua y Costa Rica y Panam. Estas reas concentran un 48% de las zonas bajo proteccin del Istmo (Hernndez et al., 2009). Sin embargo, estn amenazadas por la contaminacin,

la falta de tratamiento de aguas residuales, la deforestacin, la erosin y la sedimentacin en las desembocaduras en bahas y estuarios, como resultado de la expansin agrcola. El crecimiento urbano y la construccin de represas hidroelctricas han generado conflictos sociales. La minera y la extraccin de petrleo en la cuenca del Usumacinta han causado severos impactos ambientales, como el flujo de contaminantes y deforestacin (Pnuma et al., 2007). Tambin existe preocupacin por los posibles efectos de eventos climticos extremos, como sucedi con el

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huracn Mitch, que ocasion problemas en Nicaragua y Honduras por el cambio del cauce del ro Negro, adems de inundaciones y sequas. Estas cuencas poseen acuferos de origen volcnico, sobre todo en sus partes altas, y son estos los que abastecen a los principales centros urbanos y la agricultura (el 75% de la poblacin, especialmente urbana, depende de este tipo de fuentes). En trminos de los procesos de gestin, la mayora de los problemas en cuencas compartidas responden a la ausencia o debilidad de las instituciones locales, nacionales e internacionales. Existen limitaciones en las polticas y herramientas dirigidas al manejo y uso del recurso hdrico; la continuidad de los trabajos se ve afectada por una alta rotacin de personal y conflictos interinstitucionales, adems de que se privilegian las consideraciones econmicas sobre las ambientales y se carece de medios para el cumplimiento de las polticas existentes (Hernndez et al., 2009). Los estudios realizados en este mbito instan a avanzar en la consolidacin de marcos legales que faciliten la cooperacin y la coordinacin entre pases para la conservacin y el manejo sostenible de las cuencas transnacionales. Pnuma et al. (2007) recomiendan establecer o consolidar instituciones nacionales dirigidas al manejo de cuencas para la proteccin de la calidad y cantidad del agua. Se reconoce que esta situacin institucional vara entre pases. En el plano local, aunque se carezca de entidades especficas dedicadas a este tema, se cuenta con experiencias exitosas a nivel nacional que se podran emular (recuadro 5.6). Tambin existen esfuerzos entre pases para el manejo de estos espacios, especialmente entre Mxico y Guatemala. Algunos ejemplos son las cuencas de los ros Usumacinta/ Grijalva, Candelaria, Suchiate, Coatn, Hondo, Lempa y Sixaola. El desarrollo de instituciones dirigidas al manejo de cuencas, que incluyan el tema de la gestin compartida, ha sido sugerido por el Pnuma, Flacso y otras entidades. Varias de las iniciativas mencionadas en el recuadro 5.6 han surgido de esas propuestas, y de la necesidad de atender

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CAPTULO 5

los conflictos entre pases por el uso de los recursos y la conservacin de los ecosistemas dentro de las cuencas. Cabe mencionar en este sentido la creacin de dos reservas de la biosfera, el Plan Trifinio para la cuenca del ro Lempa, y proyectos binacionales como el plan de manejo de la cuenca del ro San Juan, entre Nicaragua y Costa Rica, y el del ro Sixaola, entre Panam y Costa Rica.
Dos reas para la accin comn: ordenamiento territorial y contaminacin

RECUADRo 5.6

Algunas iniciativas nacionales de manejo de cuencas en Centroamrica

En todo el Istmo existen ejemplos de experiencias positivas en el manejo de cuencas nacionales, que dan un importante punto de partida para estimular el trabajo en cuencas compartidas. Guatemala tiene instituciones especficas para las cuencas que desembocan en los lagos Amatitln, Atitln e Izabal. Panam posee la Ley de rgimen administrativo especial para el manejo, proteccin y conservacin de las cuencas hidrogrficas, que gener el Plan de ordenamiento ambiental territorial de las cuencas hidrogrficas y estableci los comits de cuencas hidrogrficas. En Costa Rica se debate un proyecto de ley que propone establecer organismos de cuenca y los consejos de unidad hidrogrfica, y ya existen comisiones especficas, como la que da seguimiento al manejo de la cuenca alta del ro Reventazn. Nicaragua cuenta con un Consejo Nacional de Recursos Hdricos, la Autoridad Nacional del Agua, el Registro Pblico Nacional de Derechos de Agua, organismos regionales de cuencas y comits de cuencas. Honduras tiene marcos institucionales que impulsan estrategias de descentralizacin para la gestin de cuencas, aun por consolidarse. A nivel regional en 1999 se elabor el Plan de accin para el manejo integrado de los recursos hdricos del Istmo centroamericano. Por su parte, la iniciativa del Corredor Biolgico Mesoamericano, desarrollada por la CCAD, tambin apoya la coordinacin de acciones locales y regionales que han tenido impactos positivos en las cuencas de los ros San Juan, Sixaola, Coco, Goascorn, Negro, Lempa, Motagua y Usumacinta/ Grijalva.

Son muchos los desafos ambientales que ameritan accin regional. Entre ellos, la gestin hdrica -tanto nacional como transfronteriza-, la transformacin de la matriz energtica y la adaptacin al cambio climtico son reas clave que se han analizado a fondo en esta y la anterior edicin de este Informe. Como complemento, este apartado menciona otros dos campos de suma importancia, que han generado algunas iniciativas conjuntas: el ordenamiento territorial y la reduccin de la contaminacin ambiental. En el primer tema, el uso inapropiado del territorio ha sido persistente en la regin, y ha tenido importantes consecuencias para las poblaciones y sobre los recursos naturales. El crecimiento urbano sin planificacin aumenta la vulnerabilidad a esos impactos y se suma al crecimiento poblacional y la migraciones internas, los cuales terminan produciendo ciudades desordenadas y con altos niveles de riesgo. Esta situacin ha generado debates sobre la urgencia de un ordenamiento territorial, que han transcurrido a ritmos muy distintos entre los pases y, en general, han obtenido pocos logros significativos. En el plano regional se han realizado diagnsticos y recomendaciones para ir construyendo una agenda comn; por ejemplo, Berti y Ferrufino (2009) hacen hincapi en dos puntos: primero, la necesidad de reconocer la complejidad del tema territorial, justamente por su dimensin sistmica y no sectorial; y segundo, la importancia de la idea de dominio de parte de la sociedad que lo habita, con las subsiguientes

Fuente: Coles y Martnez, 2011, con base en Hernndez et al., 2009.

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consecuencias institucionales y de escala de aplicacin de ese dominio. Tambin se cuenta con la Agenda de Ordenamiento Territorial elaborada por el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos12 (CCVAH). Esta fue planteada para el perodo 2010-2015, consultada con distintos sectores y aprobada por los presidentes del SICA en julio de 2010. Segn la Secretara de la Integracin Social Centroamericana (Sisca), esta agenda deber contribuir, desde la perspectiva del desarrollo urbano y la construccin de asentamientos humanos sostenibles, a estimular los procesos de ordenamiento territorial, en los pases miembros y fomentar la cooperacin regional en este tema, facilitando el intercambio de experiencias y la construccin de propuestas que favorezcan la integracin regional y la cooperacin intersectorial, en materia de ordenamiento territorial. Aspira tambin a sumarse a los esfuerzos afrontados desde otros organismos del SICA, para construir una visin compartida de ordenamiento territorial en Centroamrica (SICA, 2011). Ferrufino (2010) seala cinco obstculos para el ordenamiento territorial regional: la ausencia de un marco conceptual uniforme, la fragilidad institucional y de los marcos legales, la insuficiente participacin de los gobiernos locales (poca coordinacin con gobierno central), la existencia de profundos cambios territoriales que requieren nuevos modelos de ordenamiento territorial (posiblemente debido a presiones econmicas y sociales de este milenio) y el descalce entre inversin pblica y poltica territorial. Tendencias derivadas del crecimiento urbano, la minera, la migracin internacional, el turismo en gran escala y grandes proyectos de infraestructura tambin pueden limitar la consolidacin de polticas y normativa en esta materia. Otro problema es la dbil colaboracin en el ordenamiento territorial transfronterizo o regional, que fragmenta el ya de por s pequeo territorio centroamericano, adems de desvirtuar la visin sistmica y de conectividad que se ha estado promoviendo, por ejemplo, a travs del

Corredor Biolgico Mesoamericano y ante el reto del manejo compartido de los recursos hdricos. En cuanto al tema de la contaminacin, Centroamrica muestra prdida de la calidad del agua, tanto continental como marina, mal manejo de residuos, emisiones contaminantes -concentradas principalmente en centros urbanos-, contaminacin por sustancias qumicas, entre muchos otros problemas que evidencian un deficiente control ambiental, y un limitado compromiso
RECUADRo 5.7

de la sociedad para promover cambios culturales y modificar los patrones de mayor impacto. Existen algunas iniciativas, por lo general aisladas o carentes de incentivos sistemticos, que se impulsan desde el sector privado, a partir de certificaciones internacionales (recuadro 5.7). Los pases centroamericanos son signatarios de convenios y protocolos que implican compromisos de reducir la contaminacin, e implementar polticas y mecanismos para cumplirlos. Entre

Dos ejemplos de certificaciones para la gestin ambiental en Centroamrica

En el mbito empresarial existe una importante cantidad de certificaciones relacionadas con la mejora de los procesos productivos y la reduccin de impactos ambientales. Entre ellas destacan las otorgadas por la International Organization for Standardization (ISO). La certificacin ISO 14001 consiste en la estandarizacin de sistemas de administracin ambiental o planes de proteccin ambiental (EMS o environmental management systems) y es reconocida como un estndar internacional no obligatorio. Requiere que las empresas identifiquen y controlen los impactos ambientales de sus actividades, ya sean de produccin o de servicios, mejoren constantemente su desempeo en este campo e implementen abordajes sistemticos para establecer objetivos y metas ambientales, alcanzarlos y demostrar esos logros. Deben asumir un compromiso con la reduccin de desperdicios, la contaminacin y otros, y cumplir con las reglamentaciones ambientales existentes en sus pases. Desde hace cerca de una dcada se observa un incremento de esta certificacin en Centroamrica (cuadro 5.19). Hasta el 2009, 164 empresas de la regin estaban certificadas con ISO 14001, lo que representaba un 3,4% del total reportado para Latinoamrica y el Caribe en ese ao. Costa Rica registra la mayor cantidad, seguida por Honduras, Guatemala, El Salvador y Panam. Cabe mencionar que, como norma, las empresas deben cubrir los costos del proceso y de las consultoras necesarias para elaborar y poner en prctica el EMS. Adems, las firmas que asumen compromisos muy ambiciosos reciben la misma certificacin que aquellas que cumplen con esfuerzos mnimos que llenan los estndares requeridos. Por supuesto, este esfuerzo genera beneficios a los participantes, tanto en reduccin de costos y eficiencia, como en imagen. Otro campo importante es el de las certificaciones agrcolas. Existe una gran cantidad de sellos nacionales e internacionales que certifican prcticas en la agricultura o la actividad pecuaria, especialmente en cuanto a produccin orgnica. A manera de ejemplo, a mayo de 2011 el sello Rainforest Alliance Certified abarcaba 127.562 hectreas agrcolas, en 362 fincas de toda Centroamrica. En el captulo 9 de este Informe se reporta tambin el avance en normas relacionadas con el Mdulo Clima de la Red de Agricultura Sostenible de la misma organizacin.

Fuente: Coles y Martnez, 2011 y Rainforest Alliance, 2011.

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CUADRo 5.19

centroamrica Nmero de empresas certificadas con ISO 14001, por pas. 1998-2009
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1998 0 1 0 1 0 0 0 1999 0 7 0 1 0 0 0 2000 0 20 0 2 2 0 0 2001 2 14 0 2 2 0 1 2002 2 38 0 1 2 0 1 2003 2 38 0 1 6 0 2 2004 0 52 3 3 5 1 2 2005 1 50 4 7 4 2 4 2006 2 55 4 7 7 3 5 2007 1 101 8 15 18 2 31 2008 6 73 6 18 17 4 10 2009 4 90 12 15 25 5 13

Fuente: Cepal, 2010.

estos se encuentran: el Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono (1985), el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono de la Convencin de Viena (1987), el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin (1989), la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (1992), el Protocolo de Kioto de la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (1997), el Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos qumicos peligrosos objeto de comercio internacional (1998), el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgnicos persistentes (2001) y el Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica (2000). En el sector martimo, la regin es signataria del Convenio Internacional para prevenir la Contaminacin por los Buques, conocido como Marpol, el cual tiene como objetivo establecer normas para evitar las descargas de sustancias contaminantes, ya sea accidentales o producto de la operacin de los buques. Entr en vigor en 1983 y ha tenido una serie de enmiendas dirigidas a reducir la contaminacin por hidrocarburos, sustancias lquidas nocivas transportadas

a granel, sustancias perjudiciales transportadas por mar en paquetes, contenedores, bultos y otros, aguas sucias y basuras de los navos. Adems fija lmites mundiales a los contenidos y emisiones de azufre, xido nitroso y sustancias agotadoras de la capa de ozono que se generan en los buques. A nivel regional, la Comisin Centroamericana de Transporte Martimo -a travs de la Estrategia Martima Portuaria Regional- trabaja en coordinacin con otras instituciones para implementar y dar cumplimiento a acuerdos como el Marpol y el Convenio de cooperacin, preparacin y lucha contra la contaminacin por hidrocarburos, entre otros. Tambin dedica esfuerzos a la conservacin de las reas costeras y a lograr la adhesin de los pases del Istmo al Convenio sobre la prevencin de la contaminacin del mar por vertimiento de desechos y otras materias. Por su parte, la CCAD ha venido desarrollando el Programa Regional de Prevencin y Control de la Contaminacin 2005-2010. Este apunta a mejorar la gestin en materia de emisiones, vertidos y desechos, fomentar la produccin ms limpia sin perjudicar las actividades econmicas, y procurar el cumplimiento de los compromisos ambientales internacionales (CCADSICA, 2005). La aplicacin de los protocolos de Viena y Montreal ha dado algunos resultados positivos, como una

significativa reduccin de las emisiones de gases que agotan la capa de ozono (Coles y Martnez, 2011). No es fcil medir el xito de estas polticas y herramientas, excepto en casos especficos, ni tampoco reportar todas las existentes. Por eso cabe reiterar la urgente necesidad de generar indicadores para medir la gestin ambiental en la regin. Adems falta dirigir mayores esfuerzos a una educacin ambiental efectiva, enfocada en distintos sectores, con incentivos y alternativas viables para la participacin de la ciudadana en la reduccin de la contaminacin, y que haga nfasis en el costo social, econmico y ambiental de los patrones actuales. Para esto se requiere fortalecer la investigacin, la captura de datos y la sistematizacin de la informacin.
Avances conceptuales y rezagos prcticos en la gestin regional del riesgo

Desde la perspectiva de la accin regional, en la ltima dcada se observan avances en los marcos conceptuales sobre el tema del riesgo, en torno al cual hoy se cuenta con mayor informacin y con entidades consolidadas en el mbito de la integracin. Esta evolucin se plasma en la aprobacin -por parte de los miembros del SICA en junio de 2010- de la Poltica Centroamericana de Gestin Integral del Riesgo. A nivel institucional, se han dado esfuerzos

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importantes para establecer esquemas integrados de trabajo entre entidades como Prevda, ERAS y Presanca, por ejemplo. Paralelamente, la preocupacin por el cambio climtico tambin ha generado accin regional, como se analiza en el captulo 9. Buena parte de los progresos en este mbito se debe a iniciativas de sectores econmicos y sociales ligados al SICA, pero a lo interno de los pases los organismos nacionales encargados de la gestin del riesgo muestran en general poca ascendencia o poder de convocatoria para coordinar y fijar rumbos (Lavell y Lavell, 2010). En esta seccin se relaciona la gestin del riesgo con los procesos de gestin ambiental, en el marco de la accin regional.
Vulnerabilidad y exposicin mantienen la construccin social del riesgo

El tema de la gestin del riesgo ha cobrado auge en Centroamrica desde que el huracn Mitch marc, a finales de los aos noventa, un punto de inflexin en la comprensin sobre el alto costo humano y econmico de la vulnerabilidad. Desde entonces, el discurso y el marco conceptual cambiaron progresivamente hacia una visin enfocada en el desarrollo y en la reduccin del riesgo, en contraposicin al nfasis en la respuesta humanitaria. Pese a ello, esta segunda visin sigue dominando en la prctica; los esquemas de gestin prospectiva y correctiva son mltiples pero dispersos, y ms de tipo piloto que programticos y normativos, financiados en muchos casos con fondos externos, pero sin legislacin ni alcance nacional. Indicadores internacionales generados para el conjunto de la regin evidencian los altos niveles de riesgo existentes, sobre todo en Nicaragua, Guatemala y Honduras, as como el carcter incipiente de los esquemas de gestin (Lavell y Lavell, 2010). Por su relevancia, este tema se trata en diversas secciones de este Informe13. Es ya conocido que Centroamrica es una regin de alto riesgo de desastres, producto no solo de las amenazas fsicas que rene en su territorio, sino por los niveles de exposicin y vulnerabilidad de su poblacin, sustentados en la

pobreza, la marginacin y la exclusin social. Esto ha generado una paulatina construccin social del riesgo, que se hizo particularmente evidente en octubre de 1998 con el impacto del huracn Mitch en todo el Istmo, que provoc 20.000 vctimas y una significativa destruccin de la infraestructura productiva. A esto se suma la tendencia al aumento en algunas de estas amenazas, en especial las hidrometeorolgicas, como se coment en el primer apartado de este captulo. La vulnerabilidad asociada a la precariedad de muchos medios de vida rural, genera que la regin no solo sea afectada por eventos de gran magnitud como Mitch, sino tambin por muchos pequeos y medianos desastres recurrentes, que dificultan la ruptura del crculo vicioso de la pobreza (EIRDONU, 2009). Este escenario se agrava por la aparicin de nuevos entornos de riesgo, que responden a amenazas tanto fsicas como sociales y econmicas de reciente configuracin, entre ellas: i) degradacin de los ecosistemas costeros y deforestacin de cuencas y riberas de ros, ii) migracin campo-ciudad y ubicacin de poblacin en terrenos inaptos y sujetos a amenazas, iii) cambio de uso del suelo, de la agricultura de subsistencia a la agricultura comercial de exportacin, iv) informalidad en la construccin de vivienda y sus sistemas de soporte infraestructural, adems de la no aplicacin de normas constructivas, v) falta de control sobre la ubicacin de infraestructura y actividades productivas, entre otros (Lavell y Lavell, 2010; Wisner et al., 2004; Lavell, 1993). Para los expertos, los procesos y fuentes de vulnerabilidad histricos han seguido consolidndose o amplindose; por ende tambin lo ha hecho la construccin social del riesgo. Los anlisis realizados en el marco de los encuentros Mitch+5 y Mitch+10 apuntan en ese sentido (vase Mansilla, 2008; Redlac, 2008 y Cardona, 2009). Como se report en el primero de estos encuentros: desde Mitch, se han realizado ingentes e importantes esfuerzos para mejorar la gestin del riesgo en Centroamrica en diferentes reas, suscribindose

convenios y compromisos que vinculan la temtica de reduccin de vulnerabilidades y desastres, articulada con temas y problemticas ambientales, de cambio climtico, recursos hdricos, seguridad alimentaria, productivos, econmicos, financieros y sociales. Sin embargo, se reconoce que los esfuerzos de reduccin de vulnerabilidades y riesgos no contrarrestan los procesos de acumulacin de los mismos, ni a nivel regional, ni nacional (PNUD y CepredenacSICA, 2004). En suma, se mantienen condiciones sociales y econmicas que generan vulnerabilidad, y se enfrentan nuevos escenarios, entre ellos el cambio climtico y la expansin urbana desordenada.
Experiencia del huracn Mitch impulsa nuevo abordaje conceptual e institucional

Tras el impacto del huracn Mitch, en la regin comenzaron a desarrollarse ideas y prcticas sobre riesgo y desastre, en el marco de un llamado a la reconstruccin con transformacin posimpacto, que evidenci la aceptacin tcita de que existe una relacin entre desastre y vulnerabilidad social, degradacin ambiental y condiciones inadecuadas de gobernanza. Adems se confirm la importancia de orientar la lnea de accin regional en ese sentido, para lo cual se elev el estatus del Cepredenac, en conjunto con diversos organismos regionales. De esta forma, comenzaron a surgir esfuerzos de coordinacin y propuestas importantes de alcance centroamericano, que se resumen a continuacin. En 1999, un ao despus de Mitch, se adopt el Marco estratgico para la reduccin de la vulnerabilidad y los desastres en Centroamrica y se estableci el Quinquenio centroamericano para la reduccin de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres, para el perodo 2000-2004. La primera de estas iniciativas tuvo como propsitos coordinar, armonizar y facilitar el trabajo de las diferentes instancias y sectores, para coadyuvar en el desarrollo sostenible mediante la reduccin de las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y ambientales, as como el

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impacto de los desastres. Estos objetivos se plasmaron en un plan de accin (el primer Plan Regional de Reduccin de Desastres 2000-2004), que conjug la prevencin y la mitigacin con la preparacin y manejo de las emergencias (Lavell y Lavell, 2010). Este primer Plan Regional, a diferencia de otros documentos oficiales, no profundiza en nociones y conceptos sobre riesgo y desastre, sino que descansa en el objetivo general de reducir las vulnerabilidades econmicas, sociales, ambientales e institucionales en el marco del desarrollo sostenible. Sus objetivos regionales se enfocan en la creacin de una plataforma de coordinacin regional y mecanismos regionales de gestin de riesgos y desastres incorporados en los planes y estrategias especializadas de SICA. Constituy un plan de trabajo bsico en las reas de fortalecimiento institucional, informacin e investigacin, sistemas de alerta temprana, estrategias sectoriales de reduccin del riesgo, capacidades en gestin local del riesgo y asistencia mutua en casos de desastre. Incluy una seccin sobre estrategias sectoriales para el SICA y consideraciones sobre planes nacionales de reduccin. En 2001, a travs del SICA, los pases presentaron la Estrategia de transformacin y modernizacin de Centroamrica en el siglo XXI, que incorpor la reduccin de vulnerabilidades como un eje estratgico del desarrollo, pero que present la gestin del riesgo como un sector ms, en vez de considerarlo un elemento sustantivo en el logro de la competitividad regional y la eficacia econmica y social de los planteamientos sobre el desarrollo (Lavell y Lavell, 2010). En 2003 se suscribi en Belice un nuevo convenio constitutivo del Cepredenac, para incluir la visin estratgica acordada en la Declaracin de Guatemala II, e incidir de manera efectiva en la incorporacin de la gestin de riesgos y la reduccin de vulnerabilidades en las polticas de desarrollo (el proceso del nuevo convenio termin en 2007, con su aprobacin en los Congresos de los pases). Tambin en 2003 se realiz el foro Mitch+5, que entre sus principales

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recomendaciones propuso actualizar el Marco estratgico para la reduccin de vulnerabilidades y desastres, adoptar las polticas, estrategias y mecanismos necesarios para que la incorporacin del anlisis y la gestin del riesgo sean realmente requisitos indispensables en la planificacin de todas las actividades pblicas y privadas del desarrollo local, nacional y regional, entre otros. En este foro, un conjunto de ms de 45 organismos de la sociedad civil14, conformado como Foro Regional para la Gestin del Riesgo en Centroamrica, plante sus propias propuestas, que incluyen: i) monitoreo de la actuacin de los gobiernos y de la marcha de los procesos de desarrollo, ii) acompaamiento de iniciativas gubernamentales de reduccin y apoyo a la gestin del riesgo, iii) compromiso con el uso adecuado de los recursos financieros, iv) para agencias de cooperacin y organismos financieros, se recomienda trascender la visin de proyecto y asumir una visin de proceso y v) fortalecer la cooperacin Sur-Sur entre organismos nacionales y asumir el compromiso con el desarrollo de las mayoras. Con los resultados del Foro, el Cepredenac se aboc a la elaboracin de un segundo plan regional, para el perodo 2006-2015. En ese momento, el contexto internacional estaba influenciado por los acuerdos del Marco de Accin de Hyogo, firmado por 168 pases en ocasin de la Conferencia Mundial sobre Desastres organizada por las Naciones Unidas en 2005, y por las Metas del Milenio, adoptadas en la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Sudfrica en 2001. En ambos casos, la relacin desarrollo-riesgo est implcita y explcita, y esto, junto a otros factores, se reflej en la formulacin conceptual del plan, cuyo objetivo se expresa en trminos de la reduccin del riesgo de desastres, como parte integral del proceso de desarrollo sostenible y seguro de la sociedad centroamericana (Lavell y Lavell, 2010). En el foro Mitch+10, celebrado en 2009 (con un ao de retraso), se logr un mayor anlisis del contexto y el desarrollo de los enfoques del

riesgo. Su declaratoria final se anticip a la formulacin de la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR), aprobada en 2010 por los presidentes de la regin (recuadro 5.8), al incorporar los avances conceptuales en cuanto a gestin de riesgo en Latinoamrica y las consideraciones plateadas en el Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres 2009, de la EIRD. Desde el nivel sectorial la regin tambin ha planteado esfuerzos de coordinacin. En los ltimos diez aos, los sectores de agricultura, educacin, salud, agua, ambiente, infraestructura vial, telecomunicaciones y puertos han asumido el reto de ampliar sus consideraciones en torno al riesgo y su gestin, formulando en mayor o menor medida declaraciones de poltica o estrategias especficas y consonantes con el llamado hecho en el Marco estratgico para la reduccin de vulnerabilidad y en los planes regionales de reduccin de desastres de Cepredenac. Algunos ejemplos son la Poltica Agrcola Centroamericana 2008-2017, la Estrategia Agroambiental y de Salud 2009-2024 y otros instrumentos que enfatizan en la coordinacin intersectorial, como los planes ambientales regionales para Centroamrica 2005 y 2010, la Estrategia y el Plan Centroamericano de Gestin Integrada de los Recursos Hdricos, la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial Sostenible y la Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos, entre otras iniciativas (Lavell y Lavell, 2010).
Lento paso de la poltica a la accin

Pese a los avances que ha logrado, Centroamrica en el abordaje conceptual y el enfoque regional de la gestin del riesgo, a nivel de los pases existen lagunas significativas, marcadas por la inaccin y la dificultad para trasladar las directrices regionales al plano nacional. Una consulta a exdirigentes de instituciones regionales arroja que probablemente menos de la mitad de lo establecido en ese nivel se convierte en accin en el mbito nacional; pero

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RECUADRo 5.8

Avances conceptuales en la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres del 2010
Aprobada en el 2010 por los presidentes de la regin, la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR) enfatiza, entre otros aspectos, en la necesidad de utilizar los conceptos de riesgo intensivo y extensivo, para diferenciar el continuo de desastres que va desde los ms catastrficos -de menos frecuencia- hasta los medianos y pequeos -de reincidencia continua y bajos impactos absolutos-. Tambin separa las nociones de gestin correctiva y prospectiva, refirindose en el primer caso al riesgo existente y en el segundo al riesgo por construirse. Asimismo, distingue entre el mbito de la causalidad y el del impacto, reconociendo las diferencias regionales que ya se haban identificado en el Plan de Accin del SICA. Por ltimo, plantea la importancia de ver la gestin del riesgo como un eje transversal de las acciones sectoriales y territoriales del desarrollo, y no como un sector ms, e insiste en la conveniencia de aplicar controles que evalen las inversiones pblicas a la luz del riesgo. La PCGIR representa una afirmacin de los nuevos desarrollos conceptuales en torno a la gestin del riesgo y pone nfasis en dos preocupaciones fundamentales: el tema del cambio climtico y la adaptacin, y el tema de la estructura institucional. Plantea como objetivo fundamental dotar a la regin centroamericana de un marco orientador en materia de gestin integral del riesgo de desastres, que facilite el vnculo entre las decisiones de poltica con sus correspondientes mecanismos e instrumentos de aplicacin, entrelazando la gestin del riesgo con la gestin econmica, la gestin de la cohesin social y la gestin ambiental, desde un enfoque integral (multisectorial y territorial), de respeto y garanta de los derechos humanos, y considerando la multiculturalidad y la equidad de gnero (Cepredenac-SICA, 2010). Paralelamente, define entre sus objetivos especficos promover la implementacin de la gestin integral del riesgo de desastres en los pases y en la estructura funcional e institucional del SICA, y disear los procesos de desarrollo en condiciones de seguridad integral, asumiendo los enfoques de gestin del riesgo y entendiendo el territorio como unidad de desarrollo. Al considerar el tema de la adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo, la PCGIR establece una premisa de avanzada, al manifestar que en el marco del SubSistema Ambiental del SICA, Cepredenac, CCAD y CRRH coordinarn la aplicacin y articulacin de los instrumentos de poltica y estrategia comunes, a saber: la Estrategia Regional de Cambio Climtico; el Plan Ambiental Centroamericano (Parca); la agenda regional del agua, que incluye el Convenio del Agua, la Estrategia (Ecagirh) y su plan (Pacagirh); el Plan Regional de Reduccin de Desastres (PRRD). El Consejo de Ministros de la CCAD, en coordinacin con el Consejo de Representantes del Cepredenac, dictarn las medidas para alinear en la escala nacional, las polticas, estrategias y planes de gestin de riesgo y de gestin ambiental (Cepredenac-SICA, 2010). La elaboracin y aprobacin de la PCGIR marca un ciclo de cambios y avances conceptuales en la forma de abordar la temtica, al incluir en el debate los desafos de la integracin sinrgica entre grandes reas como la adaptacin al cambio climtico y la gestin del riesgo y al plantear la necesidad de un reordenamiento y una mayor coordinacin institucional a favor de esquemas integrales. Por supuesto, la utilidad de estos logros en el enfoque terico debe analizarse en funcin de su puesta en prctica, un mbito en el que afloran las debilidades y la situacin suele ser muy distinta.

Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con base en la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres.

incluso esto es difcil de sustentar, debido a la falta de mecanismos reales de comprobacin y monitoreo de avances (Lavell y Lavell, 2010). Sera complicado realizar un anlisis as por pas, por lo que aqu se comentan algunos planteamientos sobre la puesta en prctica de lo acordado en el contexto del SICA y sus entidades especializadas, partiendo de las prioridades del Marco de Accin de Hyogo. En cuanto a la institucionalidad, en Centroamrica es fundamental llevar

a cabo el proceso de modernizacin y actualizacin propuesto en el nuevo convenio constitutivo de Cepredenac, con un enfoque multisectorial, interinstitucional, multidisciplinario y descentralizado de la gestin del riesgo. Ello demanda la coordinacin y el funcionamiento sistmico de las entidades pblicas y privadas, y las organizaciones de la sociedad civil. A lo largo de la ltima dcada se realizaron diversos intentos en este sentido; tal vez el ms ambicioso fue el programa de fortaleci-

miento de la institucionalidad acordado entre el SICA y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), que incluy: i) la propuesta de un sistema de indicadores de vulnerabilidad en la regin, ii) la promocin de estudios y normas sobre el riesgo urbano, iii) la consideracin del tema del riesgo de desastres e inversiones y iv) la promocin de capacitacin de profesionales del sector pblico y la academia en temas de gestin del riesgo.

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A lo interno de los pases se han efectuado reformas de los marcos institucionales, con una tendencia a favorecer la reduccin del riesgo en el marco del desarrollo. En Nicaragua se dise un sistema interinstitucional y descentralizado que se legaliz a principios del 2000. Esta iniciativa introdujo una variante de gran relevancia al cambiar el concepto de defensa civil por una nocin de sistema en la prevencin y reduccin del riesgo. Posteriormente ese enfoque fue desarrollado e incluido en nuevas legislaciones promulgadas entre 2005 y 2006 en Panam y Costa Rica; un proceso similar se encuentra en marcha en Honduras. El Salvador innov su institucionalidad en 2003, creando dentro del Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente el Servicio Nacional de Estudios Territoriales, que rene los sistemas nacionales de observacin de las amenazas fsicas y anlisis de riesgo y, vulnerabilidad. Tanto en Nicaragua como en El Salvador, en los ltimos aos han perdido fuerza el avance y la consolidacin de estos mecanismos; la capacidad de convocatoria de los organismos de gestin del riesgo frente a las instituciones sectoriales y del desarrollo sigue siendo baja en casi todos los pases del Istmo (Lavell y Lavell, 2010). Las nuevas leyes e instituciones ponen la reduccin del riesgo en un lugar central, pero la prctica an muestra que el rea de preocupacin principal es la respuesta humanitaria. Solo tres pases han elaborado las llamadas plataformas nacionales de reduccin de desastres planteadas por la EIRD desde 2006. En lo que s se ha avanzado es en la creacin de redes sociales, bajo el nombre de mesas nacionales o de coordinacin de la gestin del riesgo, que renen a organismos de desarrollo y distintos sectores, y que han sido importantes para lograr cambios legislativos en El Salvador y Honduras (Lavell y Lavell, 2010). Otro parmetro para medir los avances es el relacionado con el anlisis y comunicacin del riesgo, que apunta a la capacidad de conocer, entender y estimar la magnitud de sus factores causales. A mediados de la dcada de

2000, tanto el Banco Mundial como Cosude impulsaron la produccin de mapas de amenazas fsicas en varios municipios de Honduras y Nicaragua. Tambin diversas ONG, en el marco de la Iniciativa Centroamericana de Mitigacin, incorporaron iniciativas de anlisis de vulnerabilidades y amenazas a nivel local, sobre todo en los llamados pases Mitch. Por su parte, la difusin del sistema de registro DesInventar (creado por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina en 1997, y recientemente ampliado a Panam, Costa Rica, El Salvador y Guatemala, con apoyo de la EIRD) ofrece un insumo clave para el examen de la incidencia de desastres, en especial los pequeos y medianos. Junto a otras iniciativas, uno de los ms sofisticados mtodos promovidos es el Capra (Central American Probabilistic Risk Assessment, o Evaluacin Probabilista de Riesgo para Amrica Central). Iniciado en 200715, se est implementando en todos los pases con excepcin de Panam, que pronto entrar en el proceso. Capra consiste en mdulos de anlisis sobre amenazas, exposicin y vulnerabilidad fsica, para obtener mediciones del riesgo en forma probabilista o para escenarios especficos. En materia de produccin de informacin cientfica y tcnica, funcionarios de entidades relacionadas con el tema sealan que prevalece una falta de dilogo entre productores de informacin y usuarios de la misma. Los entes cientficos y tcnicos se quejan de falta de financiamiento y apoyo poltico. No obstante, no crean mecanismos, ni canales de divulgacin de sus resultados, ni atienden de manera precisa necesidades del desarrollo y sus actores, puesto que continan documentando amenazas. Al respecto, prevalece una persistente debilidad en la identificacin, caracterizacin y formulacin de acciones de atencin a vulnerabilidades (general y particular; sectorial y territorial) (E: Smith, 2010). Un esfuerzo positivo es el Foro Climtico Regional, que ha logrado reunir a la comunidad meteorolgica y los usuarios de informacin sobre el

clima, haciendo accesibles de forma abierta los pronsticos climticos. Sin lugar a dudas, de las prioridades del Marco de Accin de Hyogo (MAH), los factores subyacentes al riesgo representan el tema ms novedoso y el que ms inters ha suscitado. Los resultados del monitoreo del MAH lo reportan como el de menor avance en los pases en general. Aunque lejos de ser prctica comn, la ltima dcada ha visto importantes experiencias con proyectos e iniciativas que buscan influir de manera directa en la construccin social de riesgo, muchos an en fase piloto. Entre los principales ejemplos destaca el Proyecto de Prevencin de Desastres del Bajo Lempa 16. Una ltima dimensin consiste en la incorporacin de la gestin del riesgo como eje transversal en la planificacin y la inversin pblicas. Desde 2006, tanto Costa Rica a travs del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, como Guatemala, por medio de la Secretara General de Planificacin, y de forma ms discontinua en Panam, con el Ministerio de Economa y Finanzas, se han hecho importantes avances en este sentido. Otro esfuerzo relevante fue el Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (Prevda) 20062010, ejecutado por CRRH, CCAD y Cepredenac. Se ha sealado que el intento de correlacionar e impulsar polticas intersectoriales desde lo regional hasta lo local era novedoso, pero Prevda enfrent problemas en la coordinacin de los organismos promotores del proyecto por parte del SICA. Es en los niveles locales, en las cuencas piloto, que se reconoce mayor xito en la gestin y mayores logros, tanto sustantivos como organizativos (E: Arenas, 2010, citado por Lavell y Lavell, 2010). El concepto de la gestin del riesgo como elemento transversal de las polticas pblicas ha llevado a considerar la creacin de unidades de gestin del riesgo en distintos espacios institucionales, incluyendo los ministerios o secretaras sectoriales. En la dcada de 2000 se realizaron experiencias en algunos ministerios de Educacin de la regin, que luego fueron emuladas

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en los ministerios de Agricultura de Guatemala y Costa Rica. Aunque se debate su pertinencia como estrategia de promocin y accin en el tema, al menos permite entender la naturaleza ms amplia de la gestin del riesgo en el marco multisectorial de la agenda de desarrollo.

NOTAS
1 Por huella ecolgica se entiende la concebida por Wackernagel y Rees (1996) y que consiste en la medida de cunta tierra, agua y recursos naturales por persona, ciudad, pas o la humanidad entera, se requieren para producir los recursos que consume. Este dato se contrapone a la biocapacidad, es decir, el territorio disponible por persona para satisfacer ese consumo, y la combinacin de ambos genera una cifra de deuda o crdito ecolgico. 2 La actualizacin de los indicadores de uso, intensidad energtica, importacin de hidrocarburos, flota vehicular y otros analizados en el 2008, se puede consultar en el Compendio Estadstico de esta edicin; los temas de emisiones contaminantes, matriz energtica y potencial de fuentes limpias se analizan en el captulo 9 y, por ltimo, el tema de los esfuerzos regionales (en especial del Siepac) se expone en el captulo 7. 3 Segn Brenes (2010b), debe tomarse en cuenta que la oferta hdrica no es uniforme en todo el territorio, ni durante todo el ao. En el caso de El Salvador, por ejemplo, el 84% de la oferta hdrica estn disponible durante la estacin lluviosa (MARN-El Salvador y Pnuma, 2007) y en Nicaragua, el 93% se encuentra en la vertiente del Caribe, pese a que en la del Pacfico vive la mayor cantidad de habitantes (Cepal, 2009). 4 La informacin sobre este tema est bastante desactualizada, y algunos pases no reportan datos estadsticos regulares desde hace varios aos; por ejemplo, en Costa Rica no se cuenta con informacin pesquera desde el 2006. En este apartado se aprovechan cifras publicadas en el 2010, pero que, como se observa, en la mayora de los casos datan de 2007 y 2008. 5 En 2008 se cre el Programa Estratgico Regional para el Manejo de Ecosistemas Forestales (Perfor), que impulsa programas nacionales en el tema e involucra esas diversas formas de propiedad y manejo de los bosques. El Perfor reconoce que a nivel de pas debe fortalecerse la participacin de nuevos actores, y una ms confiable y mejor sistematizacin de la informacin forestal (CCAD-SICA y CAC-SICA, 2008). 6 Las referencias que aparecen precedidas de la letra E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales, y se pueden consultar en la bibliografa de este captulo. 7 Los incendios son detectados y registrados por espectrmetros Modis (moderate resolution imaging spectroradiometer), instalados a bordo de los satlites EOS Aqua y Terra de la NASA -que pasan sobre la zona ecuatorial dos veces cada veinticuatro horas aproximadamente a las 10:30 am y 10:30 pm. Utilizando un algoritmo, basado en las caractersticas de deteccin de la banda trmica del sensor, se define el centro de un pixel de un kilmetro (aproximado) como lugar donde se encuentra, al menos, un incendio activo. 8 Se utilizan dos fuentes de datos: las bases EM-DAT y DesInventar. EM-DAT permite la comparacin entre Centroamrica y otras regiones del mundo, pero registra una cantidad limitada de eventos, con las siguientes caractersticas: i) diez o ms muertes, ii) cien o ms afectados, iii) declaracin de estado de emergencia, iv) llamada por asistencia internacional. DesInventar permite comparaciones a nivel nacional y subnacional, pero la informacin est limitada, al momento de elaborarse este Informe, a cuatro de los siete pases (Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panam). Esta base de datos incluye cualquier evento con alguna prdida registrada. Por los alcances de las consideraciones tcnicas con que se registran y analizan estos eventos, as como para conocer un inventario completo de los mismos, se recomienda revisar el documento base de este apartado (Lavell y Lavell, 2010). 9 Al analizar esta informacin es importante considerar algunas advertencias tcnicas realizadas por los expertos. En primer lugar, la base EM-DAT presenta algunas limitaciones, como no capturar los eventos que no cumplen con sus requerimientos, pocos registros sobre deslizamientos y la insuficiencia de los datos para hacer comparaciones. En segundo lugar, solo un 1% o 2% de los desastres es intensivo; por tanto, la suma total de desastres por ao se puede utilizar como aproximacin del nivel de riesgo extensivo. Y por ltimo, deben tomarse con cuidado las comparaciones con otras regiones del mundo para algunos tipos de eventos cuya medicin es compleja. Para un mayor detalle tcnico sobre las consideraciones metodolgicas para la lectura de estos datos, consltese Lavell y Lavell, 2010. 10 En la actualidad se buscan otras metodologas estadsticamente ms robustas para definir y justificar este umbral. Se plantea utilizar la base de datos DesInventar con distintos criterios estadsticos, a saber: i) fatality classes, donde se segregan los eventos en trminos de percentiles, buscando el punto donde las prdidas empiezan a aproximar una pendiente de 0 en la curva de riesgo excedente, ii) bootstrapping, donde se genera un alto nmero de muestras escogidas en forma aleatoria entre los datos para aproximar el umbral, y iii) uso del modelo VaR (value at risk , valor en riesgo) para determinar el punto en cual los desastres pasan de ser extensivos a intensivos (Lavell y Lavell, 2010). 11 Estas se pueden consultar en Uribe et al., 2011, en el sitio www.estadonacion.or.cr. 12 Esta iniciativa fue impulsada por el CCVAH, la Secretara de Integracin Social Centroamericana (Sisca) y la Estrategia Centroamericana de Vivienda y Asentamientos Humanos (Ecvah), con apoyo de la GTZ. 13 Los principales resultados relacionados con el impacto de los desastres se analizan en la primera seccin de este captulo, y lo relativo a la accin regional institucional en la ltima seccin. Algunos de los ndices de riesgo y de gestin de riesgo se incluyen en el captulo 9 de este Informe. Para mayor informacin sobre el tema en conjunto, la evolucin institucional y sus instrumentos, consltese Lavell y Lavell, 2010. 14 Asociados en redes nacionales como la Asociacin de Organismos no Gubernamentales de Honduras; Convergencia Ciudadana para la Gestin del Riesgo, de Guatemala; la Mesa de Gestin de Riesgos de Nicaragua y la Mesa Permanente para la Gestin de Riesgos de El Salvador. 15 Es impulsado por el Cepredenac y la EIRD con financiamiento del BID y el Banco Mundial, y ejecutado por diversas entidades acadmicas como la Universidad de Los Andes, la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y la Universidad Politcnica de Catalunya. 16 Promovido por el BID y el Ministerio de Recursos Naturales y Ambiente de El Salvador entre 2001 y 2005 (informes de este proceso pueden consultarse en el sitio desenredando.org/ estudios).

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Panorama poltico

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Esquema de anlisis y seguimiento Organizacin del captulo Perspectiva comparada: indicadores internacionales Relaciones cvico-militares Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisin Ejrcitos pequeos y sin desbalance extremo de fuerzas Sistema electoral Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas Ejecutivos no tienen mayora en los Congresos Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos Inclusin ciudadana Ampliacin efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad Mayor reconocimiento al voto en el extranjero Cuotas de gnero en listas de candidatos a puestos pblicos Estados de derecho Sistemas de administracin de justicia Controles sobre la accin pblica Participacin ciudadana Sin mayores cambios en la participacin poltica electoral Pocas oportunidades de participacin por medio de democracia directa Poco dinamismo en la participacin ciudadana no electoral Un desafo confirmado: la inseguridad amenaza la estabilidad poltica regional Anexo. Cronologa sinttica de la crisis poltica en Honduras

PREGUNTA GENERADORA Cul fue la evolucin de la democratizacin en el acceso y ejercicio del poder poltico, y en la convivencia ciudadana?
El acceso democrtico al poder poltico tuvo involuciones en el ltimo trienio en el Istmo. El golpe de Estado en Honduras en 2009 y las denuncias de fraude en las elecciones municipales del 2008 en Nicaragua evidenciaron que las democracias electorales no han terminado de armarse y an existe el riesgo de que se empleen medios no democrticos. El ejercicio democrtico del poder poltico est an muy limitado por un contexto en el que las instituciones del Estado de derecho siguen siendo frgiles y politizadas. En Guatemala la violencia y la penetracin del crimen organizado provocaron eventos que amenazaron con desestabilizar el sistema poltico. Tambin El Salvador y Panam muestran dficits institucionales, pero estos no han dado paso a situaciones crticas; en estos dos pases -al igual que en los anteriores- uno de los temas prioritarios es la consolidacin de la independencia judicial. Estos episodios ya no pueden ser vistos como productos de transiciones inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. La ciudadana, por su parte, fue poco activa y present bajos niveles de demanda por aperturas democrticas en el perodo 20082010. Las excepciones a esta regla fueron el movimiento de resistencia organizado en Honduras y las acciones colectivas de trabajadores registradas en el 2010 en Panam. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrfico, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho, estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

HALLAZGOS RELEVANTES

>> Segn los indicadores de evolucin poltica de Freedom House y Polity IV, tres pases de la regin tienen la clasificacin de parcialmente libres desde el 2000. En diez aos ninguno de ellos dio el salto a pas libre. >> Segn el ndice de democracia de The Economist Intelligence Unit, en el 2010 en Centroamrica haba una democracia completa (Costa Rica), tres democracias incompletas (El Salvador, Guatemala y Panam) y dos regmenes hbridos (Honduras y Nicaragua). >> Entre 2005 y 2009, el gasto de defensa global de la regin ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares (menos del 1% de la produccin en ese perodo) y no experiment incrementos significativos en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde se duplic durante la segunda mitad de la dcada. >> Entre 2008 y 2010 se celebraron en el Istmo cuatro elecciones nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposicin poltica derrot al partido gobernante. Solo en Costa Rica triunf la continuidad. Para el 2011 estn programados los comicios de Guatemala y Nicaragua. >> Dos de los procesos electorales recientes fueron objeto de cuestionamientos. En Honduras se puso en duda la legitimidad de la eleccin presidencial de 2009, que se realiz bajo un estado de excepcin. En Nicaragua se denunci un fraude en los comicios municipales de 2008, cuyos resultados desagregados oficiales an se desconocen. >> Hubo un descenso en la participacin electoral en cuatro de los seis pases del Istmo. Con excepcin de Nicaragua -donde esta participacin cay casi veinte puntos porcentuales en 2006 con respecto a los comicios previos-, la disminucin fue moderada (entre tres y seis puntos porcentuales). >> El nuevo Cdigo Electoral de Costa Rica (2009) hace obligatoria la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres, con un sistema de alternancia), en la conformacin de las nminas de candidatos a puestos de eleccin popular. En Honduras y Panam la cuota actual es de un 30%, aunque en este ltimo pas la representacin femenina en el Congreso sigue estando lejos de cumplir con ese porcentaje.

>> En los ltimos cinco aos se intensificaron los cuestionamientos pblicos a la independencia del Poder Judicial. Honduras y Nicaragua son los casos ms extremos, por la participacin que tuvieron los rganos judiciales en las crisis polticas de estos pases. >> En el 2009, las diferencias entre pases en cuanto al gasto judicial aumentaron a ms del triple con respecto al 2007. Costa Rica gast siete veces ms que Honduras y Nicaragua, cuyo gasto no sobrepas los once dlares per cpita. >> Durante los ltimos treinta aos en el Istmo se realizaron ocho ejercicios de democracia directa de alcance nacional. Todos fueron consultas populares del tipo referndum, vinculantes y de arriba hacia abajo (ya sea mandatorias o facultativas). El promedio de participacin fue de 44%, pero con grandes diferencias entre pases. >> Todas las naciones del rea han aprobado legislacin y mecanismos de seguimiento de los acuerdos internacionales contra la corrupcin; adems han creado entidades fiscalizadoras para coadyuvar en esta lucha. En la prctica, sin embargo, estas iniciativas enfrentan limitaciones de recursos y el desafo de remontar una baja confianza ciudadana en las instituciones de control. >> En todos los pases existen leyes de acceso a la informacin pblica (excepto en Costa Rica). No obstante, su efectividad es cuestionada, en particular por la pobre calidad de la informacin que sistematizan las instituciones. >> La proporcin de personas que, adems de votar una vez cada ciertos aos, realiza otras actividades en su comunidad o ante las instituciones vara entre el 15% (Costa Rica) y cerca del 35% (El Salvador y Guatemala). >> Los ciudadanos inactivos, que escogen no ejercer sus derechos, son alrededor del 15% en cada pas, excepto en Costa Rica, donde la proporcin asciende a un tercio de la poblacin.

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VALORACIN GENERAL 2011

En el ltimo trienio ocurrieron involuciones de la democracia en tres pases del Istmo. En Honduras, una crisis poltica dentro del partido gobernante tuvo serias consecuencias institucionales, que trascendieron el plano nacional y llegaron a los mbitos regional e internacional, debido al derrocamiento del presidente Zelaya en junio de 2009, crisis que solo hasta muy recientemente parece solucionarse a raz de un acuerdo poltico auspiciado por los presidentes de Colombia y Venezuela (Cartagena, junio de 2011). En Nicaragua se registraron serias irregularidades en las elecciones municipales del 2008 y una subordinacin de los poderes del Estado al partido gobernante que ha afectado el sistema de pesos y contrapesos indispensable en una democracia. Por su parte, Guatemala sigui experimentando significativos problemas de penetracin de actores ilegales en su institucionalidad y eventos que amenazaron con desestabilizar su sistema poltico. Estas involuciones (aunque no los episodios particulares) son entendibles a la luz de las tendencias de la democratizacin ya sealadas en anteriores ediciones del Informe Estado de la Regin. En las democracias del Istmo surgidas en los ltimos aos (excepto Belice), las instituciones del Estado de derecho siguen frgiles y politizadas, y

las democracias electorales no han terminado de armarse. Hoy en da, los dficits democrticos ya no pueden verse como productos de transiciones inacabadas hacia la democracia. Esas transiciones ya concluyeron, y en Honduras, Guatemala y Nicaragua sus resultados son sistemas hbridos, que combinan rasgos democrticos y autoritarios. En contraste, El Salvador avanza trabajosamente en la construccin de un sistema democrtico, y cuenta entre sus logros una alternancia pacfica del poder en condiciones de alta polarizacin y una mejora gradual de sus instituciones de administracin de justicia. Sin embargo, cabe mencionar que al momento de editarse el presente Informe (junio de 2011), se agrav en ese pas el enfrentamiento que desde el 2010 vienen protagonizando los tres poderes del Estado, ya que el Ejecutivo y el Legislativo han ignorado y actuado en contra de algunas resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Ms recientemente el conflicto se ha expresado en la imposicin de trabas al control de legalidad que ejerce la Sala, en respuesta a sentencias que perjudican intereses polticos y econmicos muy influyentes en el pas1. En Panam, los dficits institucionales no han dado paso a los graves episodios registrados en otros pases, pero tampoco han faltado los cuestionamientos, sobre todo por la falta de

garantas de independencia de su sistema de justicia. Finalmente, la democracia ms antigua sin interrupciones de la regin, Costa Rica, no experiment graves problemas polticos. Este escenario de retrocesos y complicaciones tiene como contraparte, en general, una ciudadana poco activa y bajos niveles de demanda por aperturas democrticas. El movimiento de resistencia organizado en Honduras tras el derrocamiento del presidente Zelaya, y el alto nmero de acciones colectivas registradas en el 2010 en Panam (especialmente de grupos de trabajadores), son las excepciones a esta regla. La participacin de las personas en los asuntos pblicos, medida a travs de varias aproximaciones, es muy escasa y parece concentrarse mayoritariamente en personas de un nivel educativo alto e involucradas en partidos, es decir, aquellas que ya de por s tienen un vnculo con la esfera pblica. Todas las democracias del Istmo enfrentan los retos derivados de la geopoltica del narcotrfico, otros tipos de crimen organizado y la violencia social y delictiva. En los pases con las instituciones ms dbiles del Estado de derecho estos desafos han impactado su estabilidad poltica y generan incertidumbre sobre su evolucin futura.

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VALORACIONES ANTERIORES
Valoracin general 1999 Hoy en da, por fin, la democracia es un compromiso regional, suscrito primero en Esquipulas y luego en la Alianza para el Desarrollo Sostenible (Alides), y una garanta constitucional en todos los pases (...) Los gobernantes son electos por la ciudadana; las fuerzas armadas, all donde existen, estn subordinadas al poder civil; las violaciones a los derechos humanos no son, como en el pasado reciente de varios pases, poltica de Estado, y se experimenta con nuevas formas de control poltico e institucional, dbiles en muchos casos, sobre el poder estatal... Sin embargo, aunque estos logros son incuestionables, persisten en la regin innumerables problemas que motivan un debate sobre el tipo de regmenes polticos surgidos luego de la pacificacin. Son democracias disminuidas o democracias a secas? Las y los centroamericanos enfrentan un gran desafo, el de enraizar la democracia para que, a diferencia de los intentos de la dcada de los cuarenta, la apertura resulte en algo ms que una primavera democrtica. Ciertamente, el horror de los conflictos militares es un acicate contra el autoritarismo, pero no una vacuna. Valoracin general 2003 El impulso democratizador de Centroamrica ha perdido dinamismo. En la mayora de los regmenes polticos (sistema electoral y de libertades polticas) no hay nuevos y significativos avances en relacin con los logros obtenidos en los ltimos aos del siglo XX. En algunos casos hasta se produjeron retrocesos parciales. No obstante, este es el mbito de mayor progreso. El ejercicio democrtico del poder poltico es el rea ms problemtica. La rendicin de cuentas y los sistemas de administracin de justicia de Centroamrica operan con una exigua base presupuestaria y sujetos a los embates de otros poderes del Estado y actores de la sociedad, pese a una notable actualizacin de los marcos constitucionales y jurdicos. La poca informacin comparable sugiere la persistencia de problemas de acceso a la justicia, al derecho a la debida defensa y al goce de una justicia pronta y cumplida. Por otra parte, el reconocimiento y la proteccin del derecho de peticin y rendicin de cuentas es una asignatura en gran medida pendiente. A esta compleja situacin se agrega la evidencia de algn grado de tolerancia ciudadana hacia actos de corrupcin. Las democracias centroamericanas son poco eficientes en la tarea de impulsar el desarrollo en la regin para evitar las tentaciones de una vuelta al pasado o la emergencia de manos duras. Casi todas -especialmente las del norte del rea- enfrentan una alta violencia social, cuya magnitud es una cortapisa para el ejercicio de las libertades ciudadanas. Adems, hay un descontento ciudadano generalizado. El Informe reconoce las dificultades que enfrentan las nuevas democracias. En pocos aos han tenido que desmontar el legado de los autoritarismos, articular Estados de derecho y lograr el trnsito de la guerra a la paz. La articulacin de Estados democrticos de derecho requiere compromisos y esfuerzos cuya complejidad es bastante mayor que la de organizar peridicamente elecciones libres y limpias. Valoracin general 2008 La democratizacin de los regmenes polticos sigue siendo el mayor logro de las ltimas dcadas en Centroamrica. Con excepcin de Nicaragua, en los pases del Istmo no se observan defectos en el diseo institucional de los sistemas electorales que generen ventajas indebidas en favor de partidos polticos y gobiernos. Los niveles de participacin ciudadana son similares a los del resto de Amrica Latina y, en trminos generales, no propician cuestionamientos a la legitimidad de los resultados electorales. En resumen, los sistemas polticos de la regin son democracias electorales. Sin embargo, la democratizacin de los regmenes es una tarea inconclusa en la mayor parte del Istmo. Nicaragua contina siendo una preocupacin: las reformas electorales del 2000 introdujeron barreras competitivas a fuerzas polticas emergentes que persisten hasta el da de hoy. Desde el punto de vista funcional, en varios se detect una falta de regulaciones y transparencia en el financiamiento poltico y una escasa independencia poltica de las autoridades electorales. Finalmente, existe un incompleto proceso de inclusin ciudadana, que provoca exclusiones polticas en varios pases. Estos factores muestran poca evolucin con respecto a lo sealado en el Informe de 2003. Salvo en dos casos (Guatemala y Nicaragua), la conformacin y la dinmica de los sistemas de partidos polticos no crean amenazas a la estabilidad. La tendencia regional es a la combinacin de Ejecutivos relativamente dbiles -desde el punto de vista de sus competencias constitucionales- con gobiernos divididos y sistemas multipartidistas moderados y no polarizados. Las debilidades de los Estados democrticos de derecho siguen constituyendo una significativa amenaza para la estabilidad democrtica. Las barreras para el acceso ciudadano a la justicia se agravan con la falta de transparencia y rendicin de cuentas en varios poderes judiciales. A su vez, estos problemas estn asociados a la falta de independencia externa e interna de los sistemas de administracin de justicia, y a sntomas preocupantes de corrupcin judicial. Con pocos matices, las conclusiones del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003) se mantienen, lo cual subraya la lentitud de los avances en el tema. No hay un clima ciudadano favorable a una ruptura del sistema democrtico. La principal amenaza es un cierto y mayoritario apoyo al advenimiento de un lder milagroso, que recorte libertades y garantas democrticas con tal de resolver problemas del pas. La informacin disponible sugiere, sin embargo, que esta demanda es difusa. En el mbito de la convivencia ciudadana, la principal amenaza proviene de la compleja situacin de inseguridad que enfrenta Centroamrica. Este hecho constituye un riesgo para la estabilidad democrtica en algunos pases del Istmo, con implicaciones para la dinmica regional. Por su importancia estratgica, este tema se analiz en profundidad en el captulo 12 del Informe.

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COORDINACIN DEL CAPTULO Evelyn Villarreal n Costa Rica bORRADOR lvaro Clix n Honduras Steffan Gmez n Costa Rica Jorge Vargas n Costa Rica Evelyn Villarreal n Costa Rica EDICIN FINAL Jorge Vargas Cullell y Evelyn Villarreal n Costa Rica

REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Jorge Vargas Cullell n Costa Rica Fabrice Lehoucq n Estados Unidos Ronald Alfaro n Costa Rica Anbal Prez-Lian n Argentina Jefrey Staton n Universidad Emory | Estados Unidos Adriana Prado n Consejo Consultivo-Costa Rica Alex Segovia n Consejo Consultivo-El Salvador lvaro Artiga n Investigador-El Salvador AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Daniel Zovatto (IDEA Internacional) por adelantar material de su prximo libro sobre financiamiento de partidos polticos en Amrica Latina; a Ronald Alfaro por los insumos provenientes de su tesis de maestra Nacionalizacin de los partidos polticos en Centroamrica (Universidad de Columbia, Nueva York). TALLERES DE CONSULTA Se realiz el 9 de noviembre de 2010 en Guatemala, con la participacin de lvaro Artiga Roberto Cajina Vernica Chapetn Ramn Custodio Dina Fernndez Marco Gandsegui Ricardo Gmez Steffan Gmez Ana Evelyn Jacir Walter Lacayo Luis Linares Ernesto Lpez Otilia Lux Carlos Mendoza Edgar Mendoza Enrique Naveda Hugo No Pino Pablo Rodas Carlos Salinas Claudia Samayoa Ricardo Sol Pamela Spiegelr Constantino Urcuyo n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n El Salvador Nicaragua Guatemala Honduras Guatemala Panam Guatemala Costa Rica El Salvador Nicaragua Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Guatemala Honduras Nicaragua Guatemala Costa Rica Guatemala Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Nota tcnica para la actualizacin de la investigacin sobre relaciones cvico militares 2007-2010 Roberto Cajina n Nicaragua Acciones colectivas en Centroamrica Pablo Ramrez n Costa Rica Democratizacin en el acceso al poder lvaro Artiga n El Salvador Informe de situacin de los derechos humanos, con nfasis en los civiles y polticos, en la regin centroamericana Claudia Samayoa n Guatemala Participacin ciudadana en polticas pblicas Ricardo Sol n El Salvador | Costa Rica Institucionalidad pblica en Centroamrica, Institucionalidad pblica en Costa Rica, Institucionalidad pblica en belice Alonso Ramrez n Costa Rica Institucionalidad pblica en Guatemala Luis Linares y Javier Brolo n Asies | Guatemala Institucionalidad pblica en El Salvador Orlando Elas, Oscar Morales y Carmen Barahona n Fespad | El Salvador Institucionalidad pblica en Honduras Javier David lpez n Danish Human Rights Institute n Honduras Institucionalidad pblica en Nicaragua Kathya Jaentschke y Virgilio Noguera n Nicaragua Institucionalidad pblica en Panam Belquis Senz y Vanessa Campos n Centro de Investigacin Jurdica n Universidad de Panam | Panam Los poderes judiciales en Centroamrica y su papel en la consolidacin del Estado democrtico de derecho Luis Diego Obando con el apoyo tcnico de Diego Fernndez y Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en belice Shaun Finnetty n Belicana Consulting and Development limited, Belice Administracin de justicia en Costa Rica Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en El Salvador Orlando Daz, Mara Silvia Guilln, Abraham Abrego, Carmen Amalia Barahona, Oscar Morales, Shatnam Pea, Nancy Henrquez, Yesenia Bonilla n Fespad, El Salvador Administracin de justicia en Guatemala Cynthia Sulema Fernndez n Asies, Guatemala Administracin de justicia en Honduras Claudia Snchez n Honduras Administracin de justicia en Nicaragua, Manuel Arauz n UCA, Nicaragua Administracin de justicia en Panam Magaly Castillo, Gina De La Guardia Aida Jurado y Margarita Arosemena n Alianza Ciudadana Pro Justicia, Panam

ASISTENTES DE INVESTIGACIN Mariamelia Abelln, Karen Chacn, Fraya Corrales, Noel Cuevas n Costa Rica Cristhian Altamirano Torres, Erika Bez Laguna, Cristel Castro Sacasa, Yessenia Aguilar Quionez n Universidad Centroamericana | Nicaragua ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Antonella Mazzei y Natalia Morales

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L O

Panorama poltico

Introduccin

Este captulo analiza las tendencias y eventos polticos ms relevantes ocurridos en Centroamrica desde la publicacin del ltimo Informe Estado de la Regin, en 2008. Como punto de partida, intenta responder las siguientes preguntas: en aos recientes avanz la democratizacin de los sistemas polticos en el Istmo?, cules son los puntos fuertes, las debilidades y las amenazas que enfrenta la democratizacin? Con tal propsito, estudia la orientacin y la velocidad de los procesos polticos, documentando las valoraciones con la ms amplia batera de indicadores disponibles. Caracterizar la evolucin reciente de la democratizacin en Centroamrica es altamente relevante. Aunque el Istmo alberga la democracia ms estable y antigua de Amrica Latina, la mayora de los pases iniciaron la transicin poltica hacia regmenes democrticos en los ltimos treinta aos: tres de ellos (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) lo hicieron a partir de guerras civiles; Panam, luego de una invasin militar y Belice logr su independencia apenas en 1980. Cun arraigada est la democracia en una regin que, histricamente, fue hostil a ella? Al efectuar ese balance, el captulo utiliza un concepto de democracia que va ms all de la democracia electoral y considera tambin el Estado demo-

crtico de derecho, en sintona con el enfoque desarrollado en ediciones anteriores del Informe Estado de la Regin. Sin embargo, como se ver ms adelante, en esta ocasin se refin el planteamiento conceptual y la medicin de las tendencias polticas. El anlisis que se presenta en este captulo sirve de plataforma para los estudios que, con ms profundidad, se realizan en los captulos 8 y 10 del Informe. No se ahonda aqu en las causas o los efectos de las tendencias polticas identificadas. El propsito es ms modesto: caracterizar la orientacin y los ritmos de la democratizacin. Por otra parte, el enfoque de esta caracterizacin es comparativo: siempre que es posible, se procura colocar las tendencias detectadas dentro del contexto internacional.
Esquema de anlisis y seguimiento

Como en anteriores ediciones del Estado de la Regin, el presente Informe examina el panorama poltico de Centroamrica con base en dos conceptos distintos, pero relacionados: democracia y democratizacin. Se parte de una nocin amplia, de democracia, que va ms all del terreno puramente electoral e incluye, adems de las libertades polticas, los controles sobre el ejercicio del poder que ostentan las autoridades pblicas y la participacin ciudadana en los asuntos de inters

pblico. Por otro lado, se entiende por democratizacin el proceso mediante el cual la organizacin democrtica de las relaciones de poder se disemina en una sociedad, afectando los diversos mbitos de la vida social. El estudio de la democratizacin implica examinar trayectorias histricas: el nfasis est en el cambio, en cmo una sociedad va de un punto A a un punto B. Para efectos de seguimiento, el perodo de anlisis va desde la publicacin del anterior Informe, en octubre de 2008, hasta el ao 2010. Pese a la concentracin en este trienio, se incluyen algunos hechos relevantes sucedidos en el primer semestre del 2011, especialmente cuando estos modificaron algunas de las afirmaciones realizadas en las investigaciones. Con el fin de valorar el progreso en la democratizacin de los sistemas polticos de Centroamrica, el captulo da seguimiento a cuatro componentes o dimensiones de la democracia:
n

El sistema electoral, que establece las reglas y procedimientos mediante los cuales se elige a las personas que tendrn la autoridad legal para gobernar y se especifican los modos en que estas son peridicamente sustituidas. En una democracia, estas regulaciones se basan en reglas constitucionales que definen la extensin y los lmites de ese poder delegado.

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La inclusin ciudadana. En esta dimensin interesa determinar quines han sido habilitados como ciudadanos y, en tal condicin, disfrutan los derechos de tener voz en asuntos de inters pblico, de elegir a las autoridades polticas y de ser electos en puestos de gobierno; asimismo, es relevante conocer el portafolio de derechos implicados en el estatus de ciudadana. El Estado democrtico de derecho, es decir, las normas e instituciones que regulan el ejercicio del poder conferido a las autoridades pblicas. Ellas aseguran que los gobiernos elegidos democrticamente gobiernen democrticamente, mediante una cuidadosa estipulacin de los usos legtimos e ilegtimos del poder y las sanciones por transgredir las reglas establecidas. La mayora de estas reglas se aplica en perodos no electorales, pues su utilizacin requiere que la autoridad pblica haya sido previamente escogida (ODonnell 2004, 2007 y 2010).

y ofrecen una visin panormica de las tendencias y hechos relevantes a partir de los indicadores disponibles. La sptima y ltima seccin aborda un desafo inesperado para las democracias de la regin, que est condicionando profundamente su dinmica poltica: la inseguridad ciudadana como amenaza al orden poltico. Esta seccin sintetiza y actualiza el anlisis realizado en el captulo 12 del Informe Estado de la Regin (2008).
Perspectiva comparada: indicadores internacionales

n La participacin ciudadana, entendida

como los modos en que las personas intervienen en la vida pblica y ejercen sus derechos frente a gobernantes y otros gobernados. Ellas deciden si hacen uso o no de sus derechos y libertades, e incluso si los emplean con fines contrarios a la democracia. La participacin ciudadana ocurre en mbitos electorales y no electorales.
organizacin del captulo

El captulo se divide en siete secciones y un anexo, adems de esta introduccin. La primera utiliza los principales ndices internacionales sobre democracia para examinar la evolucin reciente de Centroamrica con una perspectiva comparada. La segunda examina el cumplimiento de una premisa bsica de la democracia: la subordinacin del poder militar al civil. Los siguientes cuatro apostados tratan cada una de las dimensiones de la democracia antes descritas -sistema electoral, inclusin ciudadana, Estado de derecho y participacin ciudadana-,

Desde la publicacin del ltimo Estado de la Regin, en 2008, los indicadores internacionales ms empleados para medir la evolucin poltica en el mundo muestran un estancamiento o un deterioro, segn el caso, de la democracia en Centroamrica. El ms conocido de ellos, Freedom House, registr leves retrocesos en Guatemala, Honduras y Nicaragua, aunque ninguno de magnitud suficiente para modificar su clasificacin como pases parcialmente libres. Belice, Costa Rica, El Salvador y Panam son catalogados como pases libres y no variaron sus puntuaciones. De acuerdo con esta fuente de informacin, no hubo grandes cambios durante la dcada recin pasada: ninguno de los pases que en el ao 2000 fueron clasificados como parcialmente libres dieron el salto a pas libre diez aos despus (cuadro 6.1). Una tendencia similar, pero ms optimista, es reportada por Polity IV; segn esta fuente, los avances polticos se ralentizaron en el mismo perodo, aunque varias naciones se acercaron al puntaje mximo (democracia madura y coherente, segn la denominacin de Polity) de Costa Rica. Por su parte, el ndice de transformacin (Bertelsmann transformation index, BTI), ms concretamente el subndice de estado (status index), aporta cuatro mediciones realizadas entre 2003 y 2010. En ellas tampoco se observan cambios significativos: El Salvador y Guatemala tuvieron un leve aumento en su clasificacin, Honduras y Nicaragua desmejoraron, y Costa Rica y Panam

se mantuvieron estables. Este ndice considera que la democracia y el mercado estn intrnsecamente ligados, por lo que el status index incorpora ambos temas en variables como: i) estado, ii) participacin poltica, iii) Estado de derecho, iv) estabilidad institucional, v) integracin poltica y social, vi) tipo de cambio, vii) organizacin del mercado, viii) leyes de propiedad privada, y ix) desempeo econmico, entre otros. El ndice de la democracia de Economist Intelligence Unit es una medida ms refinada sobre la evolucin de la democracia en el mundo. Est basado en un concepto amplio, que no se circunscribe a la democracia electoral, sino que incluye el funcionamiento de un Estado democrtico de derecho (un punto de vista que el Informe Estado de la Regin ha suscrito desde su primera edicin); distingue cuatro tipos de sistemas polticos vinculados a los puntajes del ndice y sus componentes y, adems, se alimenta de fuentes de informacin numerosas diversas (recuadro 6.1). Mientras que, segn Freedom House y el Center for Systemic Peace (CSP), nada pas en el Istmo durante los ltimos aos, o nada muy significativo, The Economist s logra asociar cambios en el puntaje que los pases obtienen en su ndice con algunos eventos polticos de gran calado que conmovieron a la regin en aos recientes. La primera vez que se calcul este ndice, en el 2006, el puntaje promedio de Centroamrica fue de 6,60 puntos en una escala de 1 a 10. Los sistemas polticos del Istmo fueron clasificados de la siguiente manera: una democracia plena (Costa Rica), cuatro democracias imperfectas (El Salvador, Guatemala, Honduras y Panam) y slo un rgimen hbrido (Nicaragua). En la siguiente medicin, de 2008, el nico cambio fue la reclasificacin de Nicaragua como democracia imperfecta. En 2010, a raz de la crisis poltica en Honduras y los acontecimientos en Nicaragua (irregularidades en los comicios locales de 2008), estos dos pases fueron tipificados como regmenes hbridos (recuadro 6.2). En consecuencia, el promedio de la regin en el ndice disminuy

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CUADRo 6.1

centroamrica Evolucin de la democracia, segn los ndices internacionales. 1990-2010

ndice Freedom Housea/ Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Polity IVb/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Bertelsmann status indexc/ Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1990 Libre Libre P. libre P. libre Libre P. libre P. libre 10 6 3 6 6 8 2003 8,9 6,7 5,4 6,0 5,4 2000 Libre (+) Libre (-) Libre (++) P. libre (=) P. libre (--) P. libre (=) Libre (++) 10 7 8 7 8 9 2006 8,7 7,0 5,3 6,0 5,9 7,1 2005 Libre (-) Libre (+) Libre (=) P. libre (-) P. libre (=) P. libre (=) Libre (=) 10 7 8 7 8 9 2008 8,7 7,0 5,4 6,1 6,1 7,4 2008 Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (+) P. libre (=) P. libre (-) Libre (=) 10 7 8 7 9 9 2010 8,9 7,1 5,6 5,9 5,6 7,5 2009 Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (-) P. libre (-) P. libre (-) Libre (=) 10 8 8 7 9 9 2010

Libre (=) Libre (=) Libre (=) P. libre (=) P. libre (=) P. libre (=) Libre (=)

a/ Freedom House clasifica los pases en tres categoras: libres, parcialmente libres y no libres. (+): mejora en la puntuacin, (++): mejora en la puntuacin que provoca un cambio en la clasificacin del sistema poltico, (-): desmejora en la puntuacin, (--): desmejora en la puntuacin que provoca un cambio en la clasificacin del sistema poltico, (=): puntuacin sin cambios. b/ ndice de democracia de Polity IV. Vara en una escala de 0 a 10, donde 10 se refiere a una democracia madura e internamente coherente. c/ El ndice de estado es uno de los dos subndices que componen el ndice de transformacin de Bertelsmann (BTI). Vara en una escala de 0 a 10, donde 10 es cumplimiento pleno de todas las variables evaluadas. Fuentes: Freedom House, 2011; CSP, 2011 y Bertelsmann Stiftung, 2010.

RECUADRo 6.1

El ndice de democracia de Economist Intelligence Unit

El ndice de democracia de Economist Intelligence Unit distingue cuatro tipos de regmenes polticos, segn el puntaje que los sistemas polticos obtengan: democracias plenas, democracias imperfectas, regmenes hbridos y regmenes autoritarios. Esta clasificacin se basa en una perspectiva no dicotmica (democracia / no democracia) para analizar de manera comparada la evolucin poltica de los pases. En Centroamrica estn presentes tres de estos tipos de regmenes polticos, a saber. Democracias plenas: naciones en las que las libertades polticas y civiles no solo son respetadas, sino tambin protegidas por una cultura poltica que lleva al florecimiento de la democracia. Los medios de comunicacin son independientes y diversos, el funcionamiento del gobierno es satisfactorio, hay un sistema efectivo de pesos y contrapesos polticos, el Poder Judicial es independiente y sus decisiones son aplicadas. Hay problemas en el funcionamiento de la democracia, pero son acotados. Democracias imperfectas: pases que tienen elecciones libres y limpias, aun cuando puede haber problemas (como por ejemplo, transgresiones a la libertad de prensa). Los derechos civiles y polticos son respetados. Sin embargo, hay debilidades significativas en otros componentes de la democracia, incluyendo dificultades en la gobernanza, una cultura poltica democrtica dbil y bajos niveles de participacin. Regmenes hbridos: sistemas polticos que presentan irregularidades sustanciales en las elecciones, lo que impide calificarlas de enteramente libres y limpias. Son comunes las presiones del gobierno sobre los partidos de oposicin. Adems, existen serias debilidades en el funcionamiento del gobierno y la participacin poltica. La corrupcin tiende a estar muy extendida y el Estado de derecho es dbil. Son frecuentes las presiones sobre la prensa y el sistema judicial carece de independencia.
Fuente: Elaboracin propia a Economist Intelligence Unit, 2010. partir de

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ligeramente (a 6,53). Cabe agregar que, en Amrica Latina, adems de estos pases. Bolivia fue tambin reclasificada como rgimen hbrido (vase la cronologa de la crisis poltica hondurea que se presenta en el anexo de este captulo). Al igual que los dems ndices internacionales, el elaborado por The Economist tiene limitaciones importantes2; sin embargo, su principal fortaleza es que permite captar los tonos grises, que son de gran utilidad a la hora de analizar procesos de democratizacin.
Relaciones cvico-militares

orden pblico, una funcin tpicamente policial. Con todo, no hay indicios de una carrera armamentista en la regin, ni los desbalances de fuerzas militares, que los hay, son extremos. Los ejrcitos de hoy en da se encuentran muy reduRECUADRo 6.2

cidos en comparacin con lo que solan ser en la segunda mitad del siglo XX, cuando, por ejemplo, las fuerzas armadas guatemaltecas controlaron el pas hasta mediados de los ochenta y an en 1993 apoyaron al presidente Jorge Serrano Elas para que suspendiera la

De democracias imperfectas a regmenes hbridos: Honduras y Nicaragua en el ndice de democracia de The Economist
Honduras La razn ms importante para degradar a Honduras a la categora de rgimen poltico hbrido fue el golpe de Estado de junio de 2009, que derrib al gobierno de Manuel Zelaya luego de una crisis constitucional. Ello llev a un deterioro significativo del puntaje en el ndice de proceso electoral, que ahora se encuentra entre los ms bajos de Amrica Latina, solo por delante de Cuba, Venezuela y Hait. Aunque las elecciones fueron subsecuentemente celebradas en noviembre de 2009 y el resultado no fue disputado [por ninguno de los actores en competencia], la escena poltica ha estado muy afectada por protestas laborales y la emergencia de un movimiento de resistencia afn a Zelaya, el cual, aunque no violento, podra radicalizarse. Nicaragua Aunque la Constitucin Poltica prohbe la reeleccin consecutiva, el presidente Daniel Ortega utiliz su influencia poltica para presionar a la Suprema Corte a fin de eliminar dicha prohibicin. Un debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos en el Estado ha dado lugar al incremento de tensiones polticas. Las elecciones municipales del 2008 estuvieron repletas de acusaciones de fraude y se reportaron irregularidades en las elecciones locales en la Regin Atlntica que se llevaron a cabo a inicios de 2010.

Desde una perspectiva democrtica, el control civil sobre el poder militar sigue siendo dbil en Centroamrica y, ah donde no lo es, hay sntomas de interferencias polticas en la conduccin y operacin del ejrcito. A pesar de tener las atribuciones legales, los Parlamentos carecen de capacidad para ejercer ese control. En consecuencia, las relaciones cvico-militares se concentran entre el Poder Ejecutivo y los altos mandos castrenses, con poca supervisin. En dos pases, Honduras y Nicaragua, se observan involuciones en esta materia. A esta compleja situacin se agregan las nuevas funciones asignadas a los ejrcitos en la guerra contra el narco, la poltica subregional de los Estados Unidos que prev una intervencin ms activa de las fuerzas armadas en el mantenimiento del

Fuente: Economist Intelligence Unit, 20103.

CUADRo 6.2

ndice de democracia de Economist Intelligence Unit. 2010

Regin frica subsahariana Amrica Latina Asia y Australasia Centroamrica El Caribe Europa del Este Europa del Oeste Medio Oriente y frica del Norte Norteamrica Total Pases 44 13 28 6 5 28 21 20 2 167 Democracias plenas 1 1 4 1 0 1 16 0 2 26 Democracias imperfectas 8 9 10 3 3 15 4 1 0 53 Regmenes hbridos 10 3 7 2 1 6 1 3 0 33 Regmenes autoritarios 25 0 7 0 1 6 0 16 0 55

Fuente: Elaboracin propia con base en Economist Intelligence Unit, 2010.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

263

Constitucin y clausurara el Congreso (Proyecto Estado de la Regin, 1999; Ruhl, 1998 y 2005). Esta seccin analiza las relaciones cvico-militares en Centroamrica durante los ltimos aos. Su propsito es valorar cunto se ha avanzado en la subordinacin de las fuerzas armadas al poder civil, una premisa bsica para la democracia. Se organiza en dos acpites, inspirados en el marco analtico propuesto por Ruhl (2005) para Guatemala. En el primero se examina la subordinacin de los militares al control de los poderes civiles y su sujecin a la jurisdiccin y las leyes civiles. En el segundo se exploran las prerrogativas de autonoma que tienen los ejrcitos para su funcionamiento, poniendo especial atencin en las tendencias recientes en el gasto, el nmero efectivos y la asignacin de nuevas funciones, para determinar si hay indicios de una carrera armamentista. El estudio se centra en los cuatro pases de la regin que cuentan con fuerzas armadas (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Cabe recordar que Costa Rica y Panam constituyen el nico espacio binacional del mundo en el que no existen ejrcitos.

MS INFoRMACIN SoBRE

fUERZAS ARMADAS

VASE

Cajina, 2010, en www.estadonacion.or.cr

Control civil formal, pero con escasas capacidades de supervisin

Las escasas capacidades polticas y tcnicas del poder civil para hacer ejercer un control efectivo sobre las fuerzas armadas, diagnosticadas en 2003 por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, no mejoraron significativamente en aos recientes. En los pases que tienen ejrcito, el Poder Ejecutivo sigue monopolizando la gestin de la parte civil en las relaciones cvico-

militares, con casi nulos contrapesos de parte del Poder Legislativo. Los Parlamentos centroamericanos poseen las competencias legales para legislar en los temas de defensa nacional, organizacin, autonoma y presupuestos de las fuerzas armadas e ingreso de tropas extranjeras, entre otros, as como para fiscalizar las actividades en estos mbitos. Todos cuentan con una comisin permanente de Defensa4. Sin embargo, no hay evidencia documental y emprica sobre el ejercicio de esa facultad fiscalizadora, o de definiciones conceptuales, polticas y operativas que de manera explcita estipulen la participacin del Poder Legislativo en la formulacin de las polticas de seguridad y defensa nacional, y en la conduccin poltica de la defensa. Por ejemplo, en las atribuciones constitucionales o en las normativas internas de los rganos legislativos de la regin no existen indicios de articulacin entre las comisiones legislativas de Defensa, Relaciones Exteriores, Presupuesto y Seguridad Pblica, con el fin de abordar la complejidad del sector defensa y ejercer influencia sobre el Poder Ejecutivo (Born et al., 2003). Adems, los Parlamentos aprueban el presupuesto de defensa como parte del presupuesto general de cada pas, proceso en el que sus comisiones de Defensa no tienen participacin directa y decisiva, ya que esa atribucin est reservada a una comisin especfica. Otro ejemplo es que todos los proyectos de ley referidos al mbito de la defensa en Centroamrica han sido presentados al Congreso por el Poder Ejecutivo, o por los mismos militares a travs de este (cuadro 6.3). Casi veinte aos despus de la firma de los acuerdos de paz en Guatemala (1996) y en El Salvador (1992), muy pocos de los antiguos jefes militares, tantas veces sealados por abusos cometidos durante la guerra, han sido juzgados. En Guatemala, luego de un proceso de doce aos, en el 2002 se conden a un coronel por el asesinato de la defensora de los derechos humanos Myrna Mack; otros casos de alto perfil, entre ellos el asesinato del arzobispo Gerardi, an esperan

(Robles, 2006). En El Salvador, pese a que la Comisin de la Verdad document 22.000 denuncias de violaciones a los derechos humanos, de las cuales el 60% se atribua a las fuerzas armadas, la Ley de Amnista de 1996 impidi sentar las responsabilidades y resarcir a las vctimas. La derogatoria de esta ley, solicitada por activistas de derechos humanos que la catalogan como contraria a la Constitucin, es uno de los dominios reservados5 existentes en este pas, donde la accin gubernamental es vetada por grupos de poder fctico, en este caso la Asociacin de Veteranos Militares (Burgos, 2011). En sntesis, las relaciones cvico-militares en Centroamrica se circunscriben a las relaciones entre el Ejecutivo y las fuerzas armadas, con poca participacin y fiscalizacin de otros poderes del Estado. En este contexto de falta de transparencia, los ejrcitos mantienen una alta independencia legal y funcional, cuyo alcance real es difcil de medir. En aos recientes en dos pases han ocurrido eventos que resultan preocupantes desde el punto de vista de las relaciones cvico-militares en una democracia. Por una parte, en Honduras, el 28 de junio de 2009 el ejrcito allan la residencia del presidente Zelaya y lo expatri a Costa Rica, en medio de una aguda crisis entre los poderes del Estado (vase el anexo de este captulo). Por otra parte, en 2010, a instancia del Ejecutivo la Asamblea Legislativa de Nicaragua aprob un conjunto de leyes que otorga al Presidente amplios controles sobre las fuerzas armadas, que podran afectar el perfil profesional y no partidista del ejrcito.
Ejrcitos pequeos y sin desbalance extremo de fuerzas

El anlisis comparativo de los presupuestos militares en Centroamrica revela que el gasto de defensa global entre 2005 y 2009 ascendi a poco ms de 2.000 millones de dlares. Es un gasto relativamente bajo, menos del 1% de la produccin en ese perodo, y no experiment incrementos importantes en los ltimos aos, salvo en Honduras, donde se duplic durante la segunda

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRo 6.3

Leyes en materia de defensa aprobadas en Centroamrica. 2003-2006

Pas El Salvador Guatemalaa/ Honduras Nicaragua Ao 2005 2008 2005 2005 2006 2007 2010 Leyes No se ha aprobado legislacin en este perodo. Ley de desclasificacin de informacin sobre asuntos militares, diplomticos y de seguridad nacional. Ley de la Direccin General de Inteligencia Civil. Ley de rgimen de clases pasivas para discapacitados del Estado en el orden militar. Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad. Ley de personal para los miembros de las Fuerzas Armadas. Ley Orgnica de Tribunales Militares. Ley de adicin a la Ley 523, Ley Orgnica de Tribunales Militares. Cdigo Penal Militar. Reforma a la Ley 290, de organizacin, competencia y procedimientos del Poder Ejecutivo. Cdigo de Procesamiento Penal Militar. Ley de Seguridad Nacional. Ley de Defensa Nacional. Ley de Rgimen Jurdico de Fronteras.

a/ En Guatemala se han presentado importantes propuestas pero no han sido aprobadas como legislacin. En el 2003 la propuesta n 2794, denominada Cdigo Militar, incluye: i) Ley Penal Militar, ii) Ley de competencia de los juzgados y tribunales militares y remisin del proceso penal militar a las disposiciones del Cdigo Procesal Militar, iii) Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Justicia Militar y iv) Ley Penitenciaria Militar. El 21 de septiembre de 2005, la iniciativa pas a primer debate, pero a junio del 2011 no haba sido aprobada. La Propuesta de Reformas a la Ley Constitutiva del Ejrcito (n 3539) ingres a la Comisin de la Defensa Nacional el 21 de septiembre del 2006, y obtuvo un dictamen favorable el 26 de septiembre del 2006. Finalmente, la iniciativa de ley n 3530, Aporte financiero para la sobrevivencia del Instituto de Previsin Militar, dispone aprobar un aporte extraordinario de 770 millones de quetzales, durante doce aos consecutivos, para garantizar la solvencia financiera del Instituto de Previsin Militar. Fuente: Cajina, 2010. Actualizacin con base en Castro y Bermeo, 2009; Fundacin Myrna Mack, 2007 y Resdal, 2008.

mitad de la dcada (cuadro 6.4). Cabe mencionar que en Guatemala, Honduras y Nicaragua el gasto en defensa es superior al gasto judicial. Los presupuestos militares muestran deferencias entre los pases: los dos que dedican ms recursos a la defensa, Guatemala y El Salvador, ms que triplican el gasto de Nicaragua. El gasto per cpita es relativamente similar en las naciones del denominado Tringulo Norte y, de nuevo, es bastante menor en Nicaragua. Sin embargo, dado el reducido tamao de la economa de este ltimo pas, ese menor gasto militar representa un mayor esfuerzo econmico. En trminos generales, es evidente que se trata de establecimientos militares chicos y ms o menos equiparables en trminos de la cantidad de efectivos. Mientras Guatemala y El Salvador se sitan en el rango de los 15.000 efectivos, Honduras y Nicaragua registran alrededor de 12.000. A manera de comparacin, en 1985 estos pases tenan ms de 40.000 efectivos, excepto Honduras, que contabilizaba

17.600 (Bentez, 1986). Las diferencias en materia de gasto no puede explicarse por el tipo de equipos que poseen los ejrcitos, ya que ninguno de ellos tiene armamento sofisticado ni tecnologa de punta, que son costosos y no estn al alcance de sus economas. Una posible razn para las disparidades entre los presupuestos estriba en el rubro de servicios personales (salarios, prestaciones sociales y conexos) que se lleva la mayor parte, usualmente ms del 50%, de los recursos asignados. Por ltimo cabe sealar que, en los ltimos aos, las funciones de las fuerzas armadas de los pases centroamericanas han sido profundamente afectadas por la poltica subregional de los Estados Unidos para combatir el narcotrfico, la que ha sido planteada en trminos de guerra contra las drogas. Distintos programas regionales, que se analizan en detalle en el captulo 7, como la Iniciativa Mrida, la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica y la ms reciente Iniciativa de Seguridad de la Cuenca del Caribe (Carsi y CBSI, respectiva-

mente, por sus siglas en ingls) promueven la subregionalizacin de la guerra contra las drogas y, en consecuencia, militarizar a las policas y policializar a los ejrcitos.
Sistema electoral

Aunque en el perodo bajo anlisis no se interrumpi la actividad electoral en la regin, en trminos de comicios democrticos hubo involuciones en al menos dos pases (Honduras y Nicaragua). En cambio, en El Salvador la democracia electoral super sin problemas el umbral de la alternancia en el poder. Por otra parte, persistieron la politizacin de las autoridades electorales, ya reportada en el Informe Estado de la Regin (2008), y la falta de controles sobre el financiamiento a los partidos polticos, una fuente de inequidad y de riesgo de penetracin de actores ilegales en la poltica electoral. Esta seccin analiza la evolucin reciente de los sistemas electorales en Centroamrica. Su propsito es examinar si las reglas bajo las cuales se celebran los comicios, y las instituciones

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

265

CUADRo 6.4

centroamrica Indicadores sobre las fuerzas armadas. 2005-2010

Rubros Gasto en defensa total (2005-2009) (millones de dlares) Gasto en defensa en relacin con el PIB (2005-2009) Gasto en defensa per cpita (2009) (dlares) Gasto en defensa en relacin con el gasto en justicia (2006-2009) Efectivos militares totales Efectivos en el ejrcito (%) Efectivos en la fuerza naval (%) Efectivos en la fuerza area (%) Militares por 10.000 habitantes (2010) Militares por 10 km2 (2010) El Salvadora/ 637,0 0,6 16,0 0,7 15.500 89 5 6 21 7.366 Guatemala 783,0 0,4 14,0 1,1 15.212 88 6 6 11 1.276 Hondurasb/ 447,6 0,7 12,0 1,6 12.000 69 12 19 31 1.066 Nicaraguac/ 212,6 0,7 7,0 1,5 12.000 83 7 10 36 896

a/ Las cifras de El Salvador no incluyen los gastos del Gobierno en el Fondo de Pensiones de la Fuerza Armada y el Centro Farmacutico de la Fuerza Armada. Si estos se incluyeran, el gasto total para 2007 aumentara a 205,7 millones de dlares. b/ Las cifras de Honduras no incluyen importaciones de armas ni pensiones militares. c/ Las cifras de Nicaragua incluyen asistencia militar de Estados Unidos y Taiwn. Fuente: Cajina, 2010 y Solana, 2010 en lo que concierne a gasto judicial.

a cargo de su gestin, son capaces de reflejar de manera limpia y libre la voluntad popular. Se divide en cuatro acpites. El primero valora si en las rondas de elecciones nacionales y locales del perodo 2008-2010 hubo posibilidades reales de alternancia en el poder, en un ambiente de libertad y neutralidad institucional. El segundo acpite examina si hubo avances en la despolitizacin de los tribunales electorales. El tercer apartado se centra en el tema de la proporcionalidad de las reglas electorales, es decir, su mayor o menor capacidad de traducir la distribucin del voto popular en cuotas de poder poltico relativamente similares. Finalmente, el cuarto acpite, evala las reformas electorales aprobadas y los controles sobre el financiamiento poltico.
Alternancia del poder, pero con elecciones cuestionadas

CUADRo 6.5

centroamrica Continuidad o cambio en el control del Poder Ejecutivo en las dos ltimas elecciones
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Partido/alianza ganadora/ (ao electoral previo) PLN (2006) Arena (2004) UNE (2007) PL (2005) FSLN (2006) Patria Nuevab/ (2004) Partido/alianza ganador (ltimo ao electoral) PLN (2010) FMLN (2009) PNH (2009) Alianza por el Cambioc/ (2009) Alternancia

No S S S

S S S S

a/ Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. b/ Coalicin del PRD y el PP. c/ Coalicin de Molirena, PAN, CD y UP. Fuente: Artiga, 2010.

En el perodo transcurrido desde la publicacin del Informe Estado de la Regin (2008), en el Istmo hubo cuatro elecciones nacionales -El Salvador (2009), Honduras (2009), Panam (2009) y Costa Rica (2010)-, en tres de las cuales la oposicin poltica derrot al partido gobernante. Solo en Costa

Rica, la democracia ms antigua, triunf la continuidad (cuadro 6.5). En todos los pases menos El Salvador, donde el resultado fue muy reido, los ganadores obtuvieron una amplia mayora de los sufragios, situacin que revirti la tendencia de estrechos mrgenes de victoria observada en los comicios realizados durante la primera parte de la dcada (Programa Estado

de la Nacin, 2008). Una caracterstica fundamental de la democracia es que, peridicamente, los gobernantes pueden ser relevados del ejercicio del poder por decisin de la ciudadana (Przeworski, 2010). Un sistema electoral democrtico es aquel en el cual hay posibilidad real de que, mediante un proceso limpio y libre, ocurra una alternancia en el poder.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

El caso de El Salvador es llamativo, pues la alternancia se dio despus de veinte aos de gobierno del partido Alianza Republicana Nacionalista (Arena). Adems, signific un profundo cambio en el Ejecutivo, al pasar del partido ms a la derecha (Arena) al partido ms a la izquierda del espectro ideolgico (FMLN). A pesar de dudas previas sobre la limpieza de las elecciones y la polarizacin de la campaa poltica, los comicios transcurrieron de manera ordenada y sin evidencias de fraude. Arena acept su derrota la misma noche en que se dieron a conocer los resultados preliminares. En Panam la alternancia tambin ocurri sin mayores complicaciones: Ricardo Martinelli, de la Alianza por el Cambio, gan con el 60% de los votos vlidos. En ambos pases -as como en Costa Rica- las elecciones fueron libres y limpias y transcurrieron en un ambiente de normalidad. En contraste con lo anterior, en la ronda electoral 2008-2010 hubo dos elecciones que tuvieron problemas de legitimidad y de transparencia. El primer caso fueron los comicios generales de 2009 en Honduras, realizados durante la aguda crisis poltica que desat el derrocamiento del presidente Zelaya, el 28 de junio de ese ao. Estos se efectuaron en un ambiente de intensa polarizacin social, militarizacin y escasa observacin internacional. Sin embargo, el cuestionamiento trascendi las elecciones mismas, pues lo que estuvo en entredicho fue la legitimidad del rgimen poltico: no se cuestion cul de los candidatos presidenciales haba triunfado, sino la legalidad y legitimidad del proceso y el nivel real de participacin electoral. El abstencionismo fue del 50%, el ms alto de la historia reciente del pas, como se detallar ms adelante. El segundo caso problemtico fueron las elecciones municipales de 2008 en Nicaragua. Ese proceso tambin se llev a cabo con escasa observacin internacional, y an a la fecha no se conoce la declaratoria desagregada de resultados. Tanto dentro como fuera de Nicaragua estos comicios dieron lugar mltiples crticas por fraude y manipulacin de los resultados6. Cabe recordar que ya en su edicin anterior

(2008) este Informe haba consignado la existencia de denuncias por irregularidades en el escrutinio de votos en las elecciones presidenciales de Honduras en 2005 y de Nicaragua en 2006 (Programa Estado de la Nacin, 2008; cuadro 7.4). Para el 2011 estn previstas las elecciones presidenciales en Nicaragua y Guatemala, ambas marcadas por el sello de la reeleccin. En Nicaragua el presidente Ortega se presenta como candidato, luego de que una resolucin de la Corte Suprema declarara inaplicable la prohibicin de la reeleccin sucesiva; en Guatemala la esposa (hoy ex esposa) del presidente Colom, anunci su candidatura despus de optar por el divorcio, accin que corresponde a la nueva modalidad de reeleccin conyugal que fuera inaugurada por el matrimonio Kirchner en Argentina (Zovatto, 2011). Estos procesos electorales sern claves para determinar si existe el grado de madurez democrtica e institucional requerido para canalizar las tensiones polticas que se han vivido en ambos pases durante los ltimos aos.
Ejecutivos no tienen mayora en los Congresos

En Centroamrica predominan los gobiernos divididos: quien controla el

CUADRo 6.6

Poder Ejecutivo no tiene mayora parlamentaria. Solo en dos pases sucede lo contrario: en Honduras, donde el amplio triunfo del Partido Nacional en las elecciones presidenciales del 2009 arrastr la votacin legislativa, y en Panam, donde el presidente Martinelli logr mayora gracias a una coalicin de partidos (cuadro 6.6). En Costa Rica, el holgado triunfo en los comicios presidenciales no le alcanz al Partido Liberacin Nacional para apalancar el voto legislativo. El Salvador fue el pas donde las elecciones de diputados fueron ms competidas y, en la actualidad, el Presidente obtiene apoyos legislativos de mayoras que cambian segn el tema en cuestin; esta configuracin de fuerzas fue favorecida por la divisin del partido Arena7. En Guatemala y Nicaragua, los Ejecutivos tienen minoras parlamentarias y est por verse si los comicios de finales de 2011 cambiarn ese escenario. Esta divisin plantea desafos a la gobernabilidad democrtica, pues hace ms laboriosa la formacin de mayoras polticas que respalden las prioridades de los gobiernos. Por otra parte, sin embargo, son un contrapeso indispensable en democracias imperfectas o regmenes hbridos, donde los Ejecutivos tienden a arrogarse poderes especiales y las libertades no estn plenamente garantizadas.

centroamrica Escaos legislativos del partido/alianza en el Gobierno (ltima eleccin en cada pas)
Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Partido/alianza en el Gobiernoa/ Total de escaos legislativos 24 de 57 35 de 84 51 de 158 71 de 128 38 de 92 42 de 71c/ Porcentaje 42,1 41,7 32,3 55,5 41,3 59,2

PLN (2010) FMLN (2009) UNE (2007) PNH (2009) FSLN (2006) Alianza por el Cambiob/ (2009)

a/ Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. b/ Coalicin de Molirena, PAN, CD y UP. c/ El CD, partido del actual Presidente, obtuvo catorce escaos. Fuente: Elaboracin propia con base en los resultados oficiales de cada eleccin.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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En los pases donde el Ejecutivo ha estado en minora en el Congreso, se nota un declive en el porcentaje de legislacin aprobada por iniciativa del Ejecutivo. En Costa Rica, en 2007, este indicador fue de un 34,7% del total de leyes promulgadas, y de 27% en el 2009. En El Salvador disminuy de 62% a 42% entre 2006 y 2008. Tambin llaman la atencin las diferencias entre pases en cuanto a la produccin de leyes; en el quinquenio 2005-2009 el promedio para Costa Rica fue de 73 leyes aprobadas al ao, cercano a Panam, con 68, mientras que en Nicaragua fue de 39 y en El Salvador de apenas 10 (vase el Compendio Estadstico, seccin de indicadores polticos).
Persiste influencia partidaria sobre las instituciones electorales

En el perodo bajo anlisis no hubo cambios en el grado de independencia real de los rganos electorales de la regin. Las entidades que tenan plena independencia frente a los poderes del Estado y los partidos polticos la siguen teniendo, y las que carecan de ella continan sujetas a la influencia poltica de actores interesados. En Costa Rica las autoridades electorales no son escogidas por la Asamblea Legislativa, sino por las y los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de salvaguardar la independencia del Tribunal Supremo de Elecciones. En los dems pases estas autoridades son nombradas por los Parlamentos, bajo lineamientos partidistas (Artiga, 2008). En principio la representatividad de los partidos en el rgano electoral no debera ser un problema per se, pero dadas las condiciones de debilidad institucional y los conflictos entre poderes que no pocas veces se suscitan en estos pases, este tipo de designaciones limita la capacidad de maniobra de ese tribunal para actuar como rbitro ante un eventual conflicto electoral. En la mayora de los casos, ello ha llevado a una distribucin partidaria de cuotas de poder en el mximo rgano electoral. En el caso de Honduras la participacin de los partidos se redujo a tan solo tres de ellos, los dos tradicionales y uno escogido por estos ltimos

entre los tres minoritarios. Solo en Nicaragua, por el momento, la designacin partidaria ha dado paso a un firme control poltico del oficialismo sobre el Tribunal Electoral. De acuerdo con el Barmetro de las Amricas, en la mayora de las naciones centroamericanas la confianza ciudadana en el rgano electoral es baja, con promedios que oscilan entre el 38% y el 51%, con excepcin de Costa Rica, donde el grado de confianza es mayor (Artiga, 2010). Rosas (2010) utiliz datos del Latinobarmetro para demostrar que cuanto mayor sea la percepcin de la autonoma de estas instituciones, mayor es la confianza en el proceso electoral. Para realizar estas pruebas calcul un ndice de autonoma de cada ente electoral, que incluye dos calificaciones: la independencia profesional8 y la independencia partidaria. En la tabla resultante, los pases del Istmo se ubican entre las mejores y las peores posiciones; en este ltimo caso, las dos mediciones existentes muestran una tendencia hacia el empeoramiento de las condiciones observadas (cuadro 6.7).

Desproporcionalidad moderada en los sistemas electorales

Los sistemas electorales de Centroamrica pueden dividirse en dos grupos, segn sea su capacidad de reflejar el resultado obtenido en las urnas en una distribucin similar de escaos o curules en sus respectivos Congresos. En el primer grupo estn los pases en los que esa distribucin responde bastante bien a la voluntad expresada por los votantes; es decir, a la hora de repartir cuotas polticas los sistemas son bastante proporcionales. Estos son los casos de Nicaragua, El Salvador, Honduras y Costa Rica, que en las elecciones celebradas en las ltimas dcadas puntan consistentemente por encima de 90 (en una escala de 100) en el ndice de proporcionalidad de Rose (recuadro 6.3). El segundo grupo comprende a los pases cuyos sistemas electorales son marcadamente desproporcionales: la distribucin de los escaos o curules en el Parlamento se aleja, de manera significativa, de los resultados obtenidos en las urnas. En estas circunstancias, algunos partidos terminan siendo

CUADRo 6.7

centroamrica Calificacin de autonoma profesional y partidaria de los rganos electorales

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Autonoma partidariaa/ 3 2 2 2 2 2 1998 Autonoma profesionalb/ 9,0 4,9 2,3 2,6 3,0 5,5 Autonoma partidaria 3 1 2 2 2 2 2006 Autonoma profesional 9,0 2,4 1,3 3,0 1,8 5,5

a/ La escala va de 1 a 3, donde 3 es la mxima autonoma para aquellas autoridades nombradas por rganos no partidarios y con base en un concurso pblico de mritos. b/ La escala va de 1 a 10, donde 10 es la mxima autonoma, es decir cumple con todos los factores evaluados para el nombramiento del personal. Fuente: Elaboracin propia con base en Rosas, 2010.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

favorecidos con cuotas polticas bastante ms elevadas que la proporcin de votos que recibieron, y otros resultan perjudicados al experimentar la situacin inversa. En Centroamrica, Panam y Guatemala tienen los sistemas ms desproporcionales. En estos dos pases las reglas electorales son la principal causa de la mayor desproporcionalidad. En Panam predominan los circuitos uninominales, es decir, distritos electorales que solo eligen un congresista (el ganador lo gana todo, aunque haya triunfado por un solo voto). En Guatemala hay diez circunscripciones pequeas (con tres o menos escaos) y sus resultados se combinan con el uso de la frmula DHondt, que entre las denominadas frmulas proporcionales es la ms desproporcional. No hay evidencias de que, en Centroamrica, la desproporcionalidad en las elecciones legislativas est asociada a una distorsin del voto popular debido a irregularidades electorales (fraudes). En este tema no existe una clara tendencia regional a lo largo del tiempo. En Honduras, Nicaragua y Costa Rica la proporcionalidad de los sistemas electorales disminuy en el perodo 1990-2010, pero el cambio fue leve y no alter significativamente la situacin. En El Salvador y Honduras la mejora fue notable. Guatemala, por el contrario, exhibe la peor combinacin: un sistema desproporcional que evolucion hacia una mayor desproporcionalidad (cuadro 6.8). Puestos en contexto, los resultados que obtiene la regin son moderados si se comparan con los de otros pases que tienen modalidades distintas de organizacin electoral, como los sistemas de mayora (Belice, Estados Unidos) o el sistema segmentado (Mxico)9.
Estabilidad de reglas electorales y pocos controles sobre el financiamiento de los partidos

RECUADRo 6.3

La proporcionalidad de los sistemas electorales y el ndice de Rose

Todos los sistemas electorales tienen efectos desproporcionales (grfico 6.1). Debido a que la distribucin de la poblacin no es homognea en el territorio, es prcticamente imposible garantizar que todo voto pese igual a la hora de elegir representantes polticos. Esta situacin, por supuesto, refuerza la necesidad de generar reformas electorales que armonicen los cambios polticos y sociodemogrficos de los pases, con las reglas utilizadas para la transformacin de los votos en escaos. Para medir la proporcionalidad se utiliza el ndice de Rose, el cual se calcula mediante la frmula: IR = 100 - 1/2 |Vi - Si|, donde Vi y Si son los porcentajes de votos y escaos del i-simo partido. En trminos ms sencillos, el ndice de proporcionalidad se calcula sumando la diferencia entre el porcentaje de curules de cada partido y el porcentaje de sus votos, para luego dividir entre dos y restar cien. Solo se considera a los partidos que obtuvieron escaos. De acuerdo con Mackie y Rose (1991), en los sistemas de representacin proporcional el ndice vara entre 79% (Espaa) y 100% (Malta). En los sistemas de mayora relativa (sistemas de pluralidad), el ndice de Rose se ubica entre 79% (Reino Unido) y 94% (Congreso de los Estados Unidos). Estos resultados indican que, en promedio, los sistemas de representacin proporcional muestran mejores niveles de proporcionalidad.

Fuente: Elaboracin propia con base en Artiga, 2010; ONeal, 1993; Mackie y Rose, 1991 y Gunther, 1989.

GRFICo 6.1

centroamrica Desproporcionalidad de los sistemas electorales en la conformacin de los Parlamentos. 1990-2010

100 95 90 85 80

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala Promedio

Hondurasa/

En los ltimos cinco aos en Centroamrica se mantuvo la tendencia observada desde principios de la dcada de los noventa: por una parte, demandas ciudadanas a favor de una reforma electoral amplia y profunda,

a/ La informacin sobre las elecciones presidenciales de 2009 en Honduras no estuvo disponible cuando se prepar este estudio. Fuente: Artiga, 2010.

2010

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CUADRo 6.8

centroamrica Evolucin en la proporcionalidad de los sistemas electorales (elecciones legislativas del perodo 1990-2010)
Nivel Sistemas ms proporcionalesb/ Sistemas ms desproporcionalesd/ Tendenciaa/ Aumenta la proporcionalidad El Salvador Panam Disminuye la proporcionalidad Costa Rica Hondurasc/ Nicaragua Guatemala

a/ La tendencia tiene dos comportamientos: aumenta (en la eleccin ms reciente, la proporcionalidad del sistema electoral supera en ms de tres puntos porcentuales la registrada en la primera eleccin del perodo) o disminuye (en la eleccin` ms reciente, la proporcionalidad es tres puntos porcentuales inferior a la registrada en la primera eleccin del perodo). b/ Sistemas ms proporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es inferior al promedio centroamericano (92 en una escala de 100). c/ Los resultados de las elecciones de 2009 en Honduras no estaban disponibles. d/ Sistemas ms desproporcionales: en todas las elecciones la desproporcionalidad es superior al promedio centroamericano. Fuente: Elaboracin propia a partir de Artiga, 2010.

por lo general impulsada por actores de la sociedad civil y fuerzas polticas relativamente minoritarias, y por el otro, la aprobacin, por parte de los Congresos, de cambios ms acotados que los demandados. En ninguno de los pases del Istmo se modificaron aspectos vitales de un sistema electoral, como el sistema de eleccin presidencial y legislativo, las frmulas de asignacin de escaos parlamentarios, el tamao de las circunscripciones o la duracin del mandato presidencial, entre otros. Solo en Costa Rica 2009 se promulg un nuevo Cdigo Electoral. Una excepcin es el caso de Nicaragua: en octubre de 2010 una resolucin de la Corte Suprema de Justicia declar inaplicable el artculo 147 de la Constitucin Poltica, que prohiba la reeleccin presidencial consecutiva. La Corte se bas en un razonamiento similar al aplicado por la Sala Constitucional de Costa Rica en el 2003, para declarar inconstitucional la prohibicin de la reeleccin presidencial, de 1969, y reinstaurar el statu quo ante (la reeleccin con ocho aos de espera). Segn este argumento,

la prohibicin total de la reeleccin viola el derecho de ser elegido de todos los habitantes, y por tanto es inconstitucional. La modificacin de la normativa electoral de Nicaragua, a travs de una instancia judicial, gener polmica, debido a que los magistrados que en ese momento conformaron la Corte Suprema son abiertamente afines al partido gobernante, el Frente Sandinista. Con este cambio, se abri el camino para que el presidente actual aspire a un nuevo mandato presidencial en los comicios de 2011. En El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panam las reformas estaban en pleno debate al momento de redactarse este Informe, pues no haba acuerdo en los puntos estratgicos o sensibles (cuadro 6.9). En Honduras, la propuesta de reforma que se encuentra actualmente en el Congreso fue elaborada por el Tribunal Supremo Electoral y presentada a la ciudadana mediante un proceso de socializacin y consulta que se realiz durante el 2010 y principios del 2011. Un aspecto crtico de la reforma electoral es el financiamiento de los partidos polticos, un tema en el que hay

pocos avances y situaciones dispares. Costa Rica realiz reformas profundas (2009), luego de las irregularidades detectadas en el financiamiento de los dos principales partidos en las elecciones generales de 2002. Estas reformas se orientaron a robustecer los controles del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) sobre el financiamiento (pblico y privado), la introduccin de algunos criterios de equidad en la distribucin del subsidio pblico, la posibilidad de emplearlo para gastos de organizacin y capacitacin partidaria y, por ltimo, el financiamiento poltico en elecciones municipales. En 2006 Panam aprob cambios en las condiciones de acceso al financiamiento y los criterios de distribucin. En este pas, los partidos polticos que quieran tener derecho a financiamiento pblico deben superar el umbral del 4% de los votos vlidos emitidos, y para el caso de las candidaturas independientes, deben ganar el puesto por el que compiten. Por contraste destaca la situacin de El Salvador, donde existe un sistema muy permisivo, sin ningn tipo de controles, y no ha sido posible avanzar en la legislacin del financiamiento poltico. En el medio de estos dos extremos estn los dems pases del Istmo, ninguno de los cuales registra cambios significativos en las reglas del financiamiento poltico durante los ltimos cinco aos. Este panorama se agrava por los crecientes cuestionamientos que se han presentado, en todo el Istmo, en torno a la penetracin del crimen organizado, concretamente el lavado de dinero, en las finanzas de los partidos. Este tema an no ha sido objeto de las pesquisas necesarias, ni en los pases ni a nivel regional. Las mayores debilidades de la regin se dan en el tema del financiamiento privado y los controles sobre el origen y los montos de las contribuciones. Con excepcin de El Salvador, todos los pases tienen prohibiciones segn el origen de los recursos. En Guatemala se establecen lmites al monto de los aportes privados que un partido poltico puede recibir. Nuevamente, las diferencias entre pases son palpables. El caso extremo es el de El Salvador,

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CAPTULO 6

CUADRo 6.9

centroamrica Principales temas incluidos en las propuestas de reforma electoral. 2008-2010

Pas El Salvador Guatemala Honduras Panam Ao 2010 2008-2010 2008 2009 2010-2011 2006 Propuestas de reforma Se declaran inconstitucionales la lista cerrada y bloqueada para elegir diputados y el requisito de afiliacin partidista para postularse como candidato a diputado. Los puntos de reforma versan sobre: voto en el exterior, voto residencial, regulacin de las campaas, control sobre el financiamiento de los partidos, rediseo de las circunscripciones electorales, participacin ciudadana en los organismos electorales, ley de partidos. Desde junio de 2008 una comisin mixta del Congreso y el Tribunal Electoral trabaja en la formulacin de una reforma. Algunos temas que sobresalen son: sanciones econmicas a los partidos por campaa anticipada y la creacin del Instituto Cvico Poltico Electoral. Se plantean reformas en las siguientes reas: organismos electorales, Censo Nacional Electoral, sufragio para quienes cumplan 18 aos entre el cierre del registro y el da de las votaciones, reformas a la modalidad del voto en el exterior, financiamiento de partidos y campaas, corporaciones municipales, elecciones primarias, candidaturas, encuestas y sondeos, regulacin de la campaa, convocatoria, papeletas, organizacin del proceso eleccionario, escrutinio. Se discute la convocatoria a una Asamblea Constituyente. Proceso de consulta del proyecto de Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (LEOP). Los temas discutidos incluyen: voto en el exterior, as como en hospitales, asilos y crceles, derecho al sufragio de quienes renunciaron a la nacionalidad panamea o adquirieron otra, voto de los miembros de organismos electorales, depuracin del padrn electoral, impedimentos para optar a cargos de eleccin popular, seleccin de dirigentes y candidatos partidistas, financiamiento pblico para los partidos, topes en los gastos de campaa y donaciones privadas, regulacin del tiempo de propaganda, candidaturas independientes para diputados, asignacin de escaos legislativos, revocatoria de mandato, nmero de diputados, rediseo de circuitos electorales.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Artiga, 2010.

donde las contribuciones incluso pueden ser annimas. El caso ms restrictivo es el de Costa Rica, donde el nuevo Cdigo Electoral prohbe cualquier tipo de contribucin privada, excepto las provenientes de personas fsicas, en cuyo caso pueden realizarse sin lmite de monto. As las cosas, en la actualidad las naciones centroamericanas (sin incluir Belice) mantienen un esquema mixto, que permite a los partidos polticos obtener ingresos del Estado, a travs del financiamiento pblico, y adems recibir donaciones y contribuciones de tipo privado. Costa Rica, El Salvador, Honduras y Panam otorgan financiamiento previo y posterior a los partidos. Con la reforma del 2009, en Costa Rica se reinstaur la posibilidad de pagar por adelantado la denominada deuda poltica.

La legislacin normalmente prev sanciones de tipo pecuniario, penal o administrativo, que se aplican al partido, el candidato o los donantes, segn sea la transgresin. En Centroamrica, solo El Salvador no cuenta con estos instrumentos. En los otros cinco pases la ms comn es la sancin pecuniaria a los partidos polticos. Solo Costa Rica, Nicaragua y Panam aplican esta medida a los candidatos, y nicamente Nicaragua lo hace con los donantes. En cuanto a las sanciones penales, que constituyen el mecanismo ms fuerte para castigar actuaciones ilcitas, solo en Costa Rica y Nicaragua recaen sobre los candidatos y los donantes. En Guatemala, si bien las reformas de 2004 establecen este tipo de sanciones, el marco legal carece de definiciones claras que permitan su puesta en prctica.

Inclusin ciudadana

Esta seccin estudia el avance de la inclusin ciudadana en Centroamrica. Su propsito es documentar si en los ltimos aos se han removido barreras legales y prcticas para el ejercicio de los derechos polticos de las personas. En esta oportunidad el anlisis se centra en la efectiva universalizacin del derecho al voto y en la puesta en marcha de acciones afirmativas para el logro de resultados ms equitativos en el ejercicio del derecho a ser electo en cargos pblicos. La seccin se organiza en tres acpites. El primero estudia la remocin de barreras al voto de poblaciones especiales. El segundo analiza la remocin de barreras al voto de los ciudadanos en el extranjero, un tema importante habida cuenta de que cerca del 10% de

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la poblacin del Istmo emigr en las ltimas dcadas, y dio lugar a lo que puede llamarse ausentismo electoral10. Finalmente, el tercer acpite documenta la aplicacin de las cuotas de gnero en las listas de candidatos a puestos pblicos. La principal conclusin de este apartado es que, en materia de inclusin ciudadana, los pases centroamericanos han tenido importantes progresos en los ltimos aos, aunque no todas las decisiones adoptadas han sido ejecutadas.
Ampliacin efectiva del derecho a votar de adultos mayores y personas privadas de libertad

Los casos tpicos son los de las mujeres, los indgenas y los jvenes. En este contexto, en los ltimos aos no se registran medidas afirmativas hacia los indgenas ni hacia los jvenes, pero al menos en tres pases (Costa Rica, Honduras y Panam) se han promulgado disposiciones para establecer cuotas de participacin femenina en las nminas de candidatos de los partidos polticos. Algunas de estas regulaciones datan de la segunda mitad de los aos noventa, pero en general se han venido ampliando en la ltima dcada.
Mayor reconocimiento al voto en el extranjero

Sin embargo, solo Honduras y Panam (2009) han puesto en prctica el voto en el extranjero. Aunque los niveles de inscripcin y de votacin de los ciudadanos residentes en el exterior se consideran bajos11, es importante que se comiencen a sentar las bases para la ampliacin de este derecho, sobre todo si se toma en cuenta la dinmica migratoria de la regin y cunto contribuyen las remesas a equilibrar las finanzas de los pases.
Cuotas de gnero en listas de candidatos a puestos pblicos

Durante los ltimos aos, las naciones de Istmo han avanzado en la aprobacin de reformas y acciones polticas concretas para reducir las exclusiones polticas y las barreras que dificultan a grupos como los indgenas, las personas discapacitadas, los adultos mayores y los residentes en el exterior, ejercer libremente sus derechos civiles y polticos. El Informe Estado de la Regin (2008) daba cuenta de los problemas que subsistan entonces -y se mantienen an- en las facilidades para la participacin electoral de grupos poblacionales excluidos. En este sentido, en los procesos de 2009 y 2010 se destaca que Costa Rica, Panam, y en menor medida El Salvador, pusieron en prctica medidas puntuales que, conforme se vayan generalizando, favorecern la inclusin ciudadana y el ejercicio del derecho al sufragio. En Costa Rica, por ejemplo, se instalaron 35 juntas receptoras de votos en hogares de ancianos para las elecciones de 2010. En El Salvador, en 2009, se construyeron rampas para facilitar el acceso a los centros de votacin de personas con problemas motrices. Otra medida que sobresale, tanto en Costa Rica como en Panam, es la colocacin de mesas electorales en centros penitenciarios, e incluso en hospitales en el caso panameo (Artiga, 2010). De la mano con lo anterior, la regin tambin ha realizado esfuerzos por ampliar y mejorar las condiciones para el ejercicio de los derechos polticos y el acceso al poder para poblaciones que, por diversas razones, se mantienen subrepresentadas polticamente.

El reconocimiento del derecho a votar de ciudadanos que viven en el extranjero ha ampliado los derechos polticos en el Istmo. Actualmente Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panam reconocen ese derecho en su legislacin (cuadro 6.10), pero carecen de capacidades institucionales para garantizarlo con una cobertura adecuada en los pases de concentracin de migrantes centroamericanos. En el caso nicaragense, la ley autoriza el voto desde el extranjero tanto para las elecciones presidenciales como para las parlamentarias. En Costa Rica el nuevo Cdigo Electoral faculta a los residentes en el exterior a participar adems en las consultas populares de orden nacional.

Costa Rica es el pas ms avanzado en el reconocimiento de cuotas femeninas en las nminas de candidatos a puestos pblicos. A partir de 2009 el Cdigo Electoral establece la obligatoriedad de la paridad de gnero (50% hombres y 50% mujeres). Esto se aplica no solo en las listas de candidaturas, sino tambin en las precandidaturas y rganos directivos de los partidos, bajo el sistema de alternancia, de tal forma que si un hombre encabeza la lista, el segundo lugar debe ser ocupado por una mujer, el tercero por un hombre y as sucesivamente. La misma lgica rige si el primer lugar es asignado a una mujer. En los casos de Honduras y Panam la cuota actual es de un 30%, aunque en el ltimo de estos pases la representacin femenina en el Congreso sigue estando

CUADRo 6.10

centroamrica Regulacin sobre el voto en el extranjero

Pas Voto en el extranjero No S No No S S S mbito de aplicacin Elecciones presidenciales y consultas populares de alcance nacional Elecciones presidenciales Elecciones presidenciales y parlamentarias Elecciones presidenciales Aplicacin del mecanismo No No No No S (desde 2001) No S (desde 2009)

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: Elaboracin propia con base en legislacin electoral y declaratorias de resultados electorales en cada pas.

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lejos de cumplir con ese porcentaje (grfico 6.2). El avance en materia de la accin afirmativa hacia las mujeres va a paso muy lento en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, pese a que existe el debate e incluso hay propuestas e inters para incrementar la presencia femenina en los rganos de representacin popular, tanto a nivel nacional como municipal. De cualquier manera, se rescata que partidos como el FMLN (El Salvador), la UNE (Guatemala) y el FSLN (Nicaragua) han establecido algn tipo de mecanismo de cuotas para ampliar la participacin de las mujeres.
Estados de derecho

La debilidad de los Estados de derecho constituye el principal rezago en la democratizacin de los sistemas polticos en Centroamrica. Esto reitera los hallazgos reportados en Informes anteriores, pero adems, en el perodo transcurrido desde el ltimo Informe Estado de la Regin (2008), entre los pases con los sistemas ms frgiles solo en El Salvador es posible documentar avances significativos. No obstante, la sostenibilidad de esos progresos se encuentra amenazada por el conflicto

que se registra desde julio de 2010 entre la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo salvadoreos, por un lado, y la Sala Constitucional, por el otro; tal situacin, como ya se coment en la Valoracin general de este captulo, se agrav en junio de 2011. En Honduras y Nicaragua, por diversas circunstancias, ms bien hubo retrocesos en la independencia judicial. En Guatemala fue necesaria la intervencin de la Organizacin de Naciones Unidas para crear un rgano que lleve a cabo las labores propias de una fiscala y ayude a combatir la impunidad, la Comisin Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig). Algunos expertos han sugerido que se ample la cobertura de esta entidad a otros pases de la regin, o bien la instalacin de entes similares en El Salvador y Honduras. Por otra parte, no hay indicios de fortalecimiento de las cortes de cuentas y los ombudsman, o defensores de los ciudadanos, en ninguna de las naciones del Istmo. En materia de capacidades institucionales del Estado de derecho, hay evidencia de que las distancias entre Costa Rica y el resto de la regin, excepto El Salvador, se ampliaron de manera considerable. Esta seccin examina el avance de

Centroamrica en el desarrollo de robustas instituciones del Estado de derecho, una caracterstica fundamental de una democracia representativa. Se divide en dos acpites. El primero, que estudia los sistemas de administracin de justicia, enfatiza en temas como la independencia judicial, el acceso a los servicios de justicia, el gasto judicial como indicador de las capacidades institucionales y el desempeo de los sistemas en la provisin de una justicia pronta. El segundo se centra en las agencias especializadas en el control de la accin pblica, como las contraloras o cortes de cuentas y los ombudsman, as como en los marcos normativos para garantizar la transparencia de la gestin pblica.
Sistemas de administracin de justicia

GRFICo 6.2

centroamrica Escaos ocupados por mujeres en los Parlamentos

40%

Despus de casi dos dcadas en las que en la regin se han venido promulgando marcos normativos relacionados con los poderes judiciales12, claramente se observa la ineficacia de tales instrumentos para fortalecer la independencia judicial frente a presiones externas, provenientes tanto del sistema poltico como de actores privados organizados. Las reformas en este mbito continan desarrollndose con un alto componente de cooperacin internacional 13. Distintos esfuerzos procuran mejorar el funcionamiento administrativo de la justicia, pero no han logrado modificar el actual modelo judicial, marcado por la influencia de la poltica en los nombramientos de jerarcas y la limitada disponibilidad de recursos.
Se intensifican cuestionamientos a la independencia judicial

30%

20%

10%

0%
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Fuente: Artiga, 2010, con datos de la Unin Interparlamentaria, 2011.

Durante los ltimos cinco aos, la independencia de los poderes judiciales de la regin ha sido cuestionada de manera creciente, tanto por sectores polticos y sociedades civiles nacionales, como por de organizaciones internacionales, pblicas y privadas. Los sistemas de Honduras y Nicaragua fueron los ms criticados en el perodo de anlisis de este Informe: el primero por el papel que jug durante la crisis poltico-institucional del 2009 y el

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segundo por haber anulado la limitacin constitucional para la reeleccin presidencial, evidenciando as el control que ejerce el partido en el gobierno (FSLN) sobre el Poder Judicial. La actitud deferente de la Corte hondurea ante los acontecimientos ocurridos durante y despus del derrocamiento del presidente Zelaya queda manifiesta varias de sus decisiones: la negativa a revisar la validez de las actuaciones del Congreso (por ejemplo, el rechazo de recursos de inconstitucionalidad contra el decreto emitido por ese rgano acerca del relevo de Zelaya); el pronunciamiento a favor de la sustitucin presidencial y la negativa a investigar la expulsin del Mandatario del territorio hondureo; la declaratoria de inocencia para los militares que abusaron de su autoridad al expulsar al Presidente y la persecucin y destitucin de funcionarios judiciales que se manifestaron en contra de la sustitucin. La suma de estos hechos puso en entredicho la ya de por s frgil independencia del sistema judicial frente a otros poderes, como el Legislativo y las fuerzas armadas14. Dos aos ms tarde, en 2011, en el marco de la negociacin y acuerdo poltico para el regreso de Zelaya a Honduras, el Poder Judicial elimin los procesos abiertos contra el Expresidente. Diversos organismos internacionales se han pronunciado sobre estas actuaciones. La OACDH-ONU (2010), la CIDH (2010), expertos de la ONU y organizaciones no gubernamentales de carcter global como Human Rights Watch, Amnista Internacional y la Fundacin para el Debido Proceso, entre otros, expresaron su preocupacin y condena por el comportamiento del Poder Judicial hondureo durante la crisis poltica. Independientemente de la perspectiva que se asuma, lo cierto es que esta coyuntura dio lugar a un revs en la legitimidad del Poder Judicial como rbitro y garante de la supremaca de la ley. En el caso nicaragense, los cuestionamientos a la independencia del Poder Judicial ya haban sido reportados como graves en anteriores Informes, en virtud del reconocido control partidario sobre

los magistrados (Programa Estado de la Nacin, 2008)15. El agravamiento de esta situacin en los ltimos dos aos ha sido uno de los factores de la inestabilidad poltica del pas. Despus de que el Congreso no logr un acuerdo para nombrar nuevos magistrados para reemplazar a aquellos a quienes se les haba vencido su perodo (la necesidad de contar con un 60% de los votos de los diputados obliga a realizar negociaciones polticas), un decreto presidencial ampli el mandato de dos magistrados de la Corte Suprema afines al partido del Gobierno. Ello gener gran descontento en la oposicin y en organizaciones de la sociedad civil. Como parte de las reacciones, en agosto de 2010 los siete magistrados afines al Partido Liberal (de oposicin) se ausentaron de las sesiones para evitar el qurum, pero fueron rpidamente reemplazados por jueces suplentes, por decisin de la Presidenta interina de la Corte. Esto se tradujo en un absoluto control del mximo rgano judicial por parte de magistrados de orientacin sandinista (Salinas, 2010). En ese contexto, a finales de septiembre de 2010 la Corte Suprema decidi anular la norma constitucional que prohbe la reeleccin de un Presidente de la Repblica por ms de dos perodos (Arvalo, 2010). El fallo ratific una disposicin previa, de octubre de 2009, que gener fuertes crticas y dio lugar a un pronunciamiento del Congreso en el cual se acord rechazar, desconocer y declarar la nulidad absoluta de la ilegal seudo sentencia (El Universal, 2009). Desde entonces, el pas vive una crisis de institucionalidad en la que la independencia del Poder Judicial no se vislumbra como viable. Nicaragua y Honduras son los casos extremos de la falta de independencia judicial en Centroamrica, pero no los nicos. En los sistemas de administracin de justicia de Guatemala y Panam los cuestionamientos se produjeron por la designacin de magistrados de la Corte Suprema. En Guatemala la ltima eleccin, de octubre de 2009, se realiz utilizando un nuevo sistema en el que interviene una Comisin de Postulacin; se nombr a trece magis-

trados, en un proceso que fue fuertemente impugnado, tanto por grupos de la sociedad civil como por la propia Cicig, debido a una alegada falta de mrito e idoneidad de las personas electas y supuestos vnculos con grupos del narcotrfico. Los cuestionamientos generaron la anulacin de tres de los nombramientos. Sin embargo, persisten las crticas por la permanencia del resto de magistrados y la falta de transparencia en la sustitucin de las personas removidas. En Panam el Presidente de la Repblica tiene amplia injerencia en el sistema de administracin de justicia, pues entre sus potestades est la de nombrar a la cpula judicial y otros cargos, como el Contralor General, el ombudsman y el Procurador General de la Nacin (el Congreso se limita a aprobar o rechazar a las personas designadas por el Consejo de Gabinete). En 2010, la Corte Suprema destituy a la Procuradora General, por el delito de abuso de autoridad; ello provoc fuertes reacciones de partidos de oposicin y organizaciones civiles nacionales e internacionales. Se acus al Ejecutivo de desplegar acciones judiciales contra funcionarios que adversaron proyectos legislativos impulsados por el Gobierno. El caso fue presentado ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos y fue el detonante para que organizaciones como la Fundacin para el Debido Proceso, Alianza Pro Justicia y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil, por su sigla en ingls), se pronunciaran en contra de la fuerte injerencia del Poder Ejecutivo en los rganos de la administracin de justicia panamea. Aunque en menor medida, Costa Rica y El Salvador no estn exentos de crtica en torno a los nombramientos de magistrados y la influencia de los polticos en los fallos del rgano judicial. La existencia de dos bloques antagnicos en las Asambleas Legislativas de ambos pases propicia la distribucin de cuotas partidarias, con miras a obtener la mayora calificada que se requiere para la designacin de magistrados. En Costa Rica desde 2005 se han planteado reiteradas denuncias por influencias

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polticas en le eleccin de un juez para la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Este tipo de disputas ha causado que los puestos vacantes tarden ms de un ao en ser llenados, aunque en el nterin se cuenta con magistrados suplentes, la inestabilidad del cargo puede afectar la independencia de sus decisiones. Destaca la independencia que ha mostrado la Sala Constitucional de El Salvador, especialmente a partir de 2010, con la promulgacin de algunos fallos pese al descontento del propio Gobierno, las instituciones pblicas, miembros del partido oficialista y medios de comunicacin (por ejemplo, permitir las candidaturas independientes o no partidarias a diputados, o limitar el uso de las partidas secretas de la Casa Presidencial16). Las autoridades pblicas han realizado acciones que contraran las sentencias de la Sala e intentan remover a los jueces que las impulsaron; cuatro de los cinco magistrados constitucionalistas tienen demandas de antejuicio.
Limitada autonoma de jueces por falta de aplicacin de la carrera judicial

hechos en forma directa por el presidente de la Corte. En la mayora de los pases para los cuales hay datos, los nombramientos de jueces por mrito representan la mitad o menos del total (grfico 6.3). En Nicaragua solo se ha realizado una convocatoria utilizando el sistema de concurso (cuatro jueces de Familia nombrados en fechas recientes), tras la aprobacin, en junio de 2008, del reglamento que permiti la implementacin de la ley respectiva (Arauz, 2010). Panam resalta como el caso ms extremo de injerencia de la jerarqua jurisdiccional en la carrera judicial. Segn la Constitucin Poltica (artculo 206), los jueces y magistrados del nivel inmediatamente superior al cargo en concurso seleccionan, nombran y, si es del caso, destituyen a los titulares de los cargos inferiores (Castillo, et al., 2010; cuadro 6.11). El desempeo de los jueces tambin es influenciado por actores externos al Poder Judicial que amenazan su seguridad personal y, con ello, la autonoma de la labor jurisdiccional. Los datos obtenidos dan cuenta de doce funcionarios judiciales asesinados, once de ellos en Guatemala y uno en El Salvador.
GRFICo 6.3

En Guatemala se reportaron tres asesinatos de jueces en el 2002 -el ao ms violento- y a partir de entonces se registra por lo menos uno de estos homicidios cada ao, con excepcin del 2006. Asimismo, entre 2001 y 2009 a nivel regional se presentaron 365 denuncias de amenazas contra jueces, provenientes de actores ilegales (narcotrfico, maras, etc.). De ellas, 331 se dieron en Guatemala, 21 en Panam y 13 en El Salvador. Sin embargo, estas cifras podran ser mucho mayores, puesto que solo en Guatemala se cuenta con informacin del ao 2001 en adelante (en Panam los datos se recopilan a partir del 2006 y en El Salvador desde el 2004).
Aumento en presupuestos no satisface necesidades mnimas

En los ltimos diez aos solo en tres pases se cumpli de manera consistente con el mnimo constitucional en el presupuesto asignado al Poder Judicial17 (cuadro 6.12). En Nicaragua, Guatemala y Honduras los incumplimientos se prolongaron por cinco aos en el primer caso, y por tres aos en los otros dos. Ello agrava la falta de independencia del Poder Judicial para

La promulgacin de leyes de carrera judicial en todos los pases de la regin se puede definir como un avance para consolidar la autonoma de los jueces en trminos formales. Cuando hay carrera judicial, los nombramientos, promociones, traslados o sanciones de estos funcionarios estn basados en el mrito. No obstante, la verticalidad del sistema y la intervencin de las jerarquas judiciales en los procesos plantean obstculos considerables a la verdadera efectividad de los regmenes de carrera judicial. Esta situacin no vari en los ltimos cinco aos. En Guatemala, coincidentemente, en los perodos previos a las ltimas dos tomas de posesin de las nuevas magistraturas se elev en ms del 50% con respecto a otros aos el nmero de jueces destituidos y nombrados (Fernndez, 2010). En Honduras, de acuerdo con la ley, los jueces deben elegirse mediante oposicin; sin embargo, siempre han existido nombramientos

centroamrica Nmero de jueces totales y nombramientos con base en el mrito

1.500 1.250 1.000 750 500 250 0
Costa Ricaa/ Guatemala Panam Nicaragua

Jueces totales

Nombramiento por mrito

a/ En el caso de Costa Rica debe tenerse en cuenta que la informacin corresponde a la cantidad de nombramientos de jueces que hizo el Poder Judicial entre 2005 y 2009 en las diferentes materias. Las cifras incluyen los ascensos. Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales.

CUADRo 6.11

CAPTULO 6

centroamrica

Estructura del gobierno judicial y competencias con respecto al rgimen de carrera de los jueces
Mandato frente a jueces Interno Mixto Interno Interno Interno Mixto Interno Interno Mixto Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Mixto Interno Composicina/ Designacinb/ Cupular Plural Plural Cupular Cupular Plural Cupular Plural Plural Cupular Cupular Cupular Plural Cupular Plural Cupular Cupular Cupular Plural Cupular

Pas

rganos del gobierno judicial

PANORAMAPOLTICO

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Corte Suprema Consejo Superior (rgano subordinado de la Corte Suprema) Consejo de la Judicatura Tribunal de Inspeccin Judicial (rgano dependiente del Consejo Superior) Corte Suprema Consejo Nacional de la Judicatura Corte Suprema Consejo de la Carrera Judicial Comisiones de Postulacin Unidad de Capacitacin Institucional Juntas de Disciplina Judicial Corte Suprema Consejo de la Carrera Judicial (depende de la Corte Suprema) Direccin de Administracin del Personal Comisin de Seleccin de Personal Inspectora de Tribunales Corte Suprema Consejo de Administracin y de la Carrera Judicial Tribunales Examinadores Superior jerrquico inmediato del juez

Nombra, asciende y traslada jueces (categoras 4 y 5: superiores y de casacin) y ejerce potestad disciplinaria sobre sus propios miembros. Nombra jueces (categoras 1 a 3) y ejerce potestad disciplinaria sobre ellos (conoce apelaciones presentadas ante el Tribunal de Inspeccin). Convoca concursos, designa tribunal examinador y define ternas de jueces elegibles. Vigila el buen cumplimiento de deberes de los jueces y ejerce potestad sancionadora (incluso destitucin). Nombra, asciende, traslada y sanciona jueces (incluso destituciones). Propone ternas para el ingreso a la judicatura. Nombra, asciende, traslada y destituye jueces. Convoca y administra los concursos para nombrar jueces. Elaboran listas de candidatos a magistrados de la Corte de Apelaciones. Evala candidatos a jueces. Sancionan jueces, pero no destituyen. Nombra, asciende, traslada y sanciona jueces (incluso destituciones). Auxilia directamente a la Corte en la aplicacin de la Ley de Carrera. Efecta los concursos para determinar los candidatos a jueces. Coadyuva con la Direccin de Administracin para escoger candidatos a jueces. Investiga actuaciones de jueces y remite sus conclusiones a la Corte Suprema. Nombra, asciende, traslada, sanciona y destituye jueces. Convoca concursos de eleccin y sanciona jueces. Evalan candidatos a jueces. Selecciona, nombra, destituye y ejerce jurisdiccin disciplinaria sobre los jueces.

a/ Composicin: i) interno: los miembros son funcionarios del Poder Judicial; ii) mixto: los miembros son de varias entidades, incluyendo al Poder Judicial. b/ Designacin: i) cupular: un superior jerrquico efecta el nombramiento; ii) plural: los miembros son designados por diversas entidades dentro o fuera del Poder Judicial.

ESTADODELAREGIN

Fuente: Elaborado con base en las leyes de carrera judicial de Guatemala, Nicaragua y Honduras. En el caso de Panam se utiliz el libro primero del Cdigo Judicial. En El Salvador se consult adems la Ley del Consejo Nacional de Judicatura, y en Costa Rica la Ley Orgnica del Poder Judicial.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

determinar su propia capacidad financiera. Sobresalen las diferencias entre lo solicitado por el sistema de administracin de justicia y lo finalmente otorgado por el Poder Legislativo. En Guatemala, el presupuesto per cpita aprobado entre 2005 y 2009 fue poco ms de la mitad del monto requerido. En Nicaragua hay inconsistencias ao tras ao; del 2002 al 2005 la dotacin de recursos asignada por la Asamblea Nacional fue casi la mitad de lo solicitado; entre 2006 y 2008 ms bien se autoriz una cantidad levemente mayor a la propuesta, y en 2009 otra vez el monto otorgado fue menor (Arauz, 2010)18. En el perodo 2005-2009, en toda Centroamrica se registraron incrementos cercanos al 30% o 40% en el gasto judicial per cpita. No obstante, la brecha entre los pases que ms y menos gastan es cada vez mayor. En el 2005, los valores reportados por Costa Rica y El Salvador (los ms altos de la regin: 43 y 20 dlares per cpita, respectivamente) ms que duplicaban los de Guatemala, Nicaragua y Honduras (los ms bajos: 8,4, 7,2 y 7,3 dlares per cpita, en cada caso). Para el 2009 estas diferencias aumentaron a ms del triple. El gasto de Costa Rica super ms de siete veces las erogaciones de Honduras y Nicaragua, que no sobrepasaron los 11 dlares por persona (grfico 6.4). En general, los sistemas judiciales centroamericanos muestran una asociacin positiva entre el gasto judicial y la demanda por sus servicios (casos entrados). Los sistemas con bajo gasto tienen tambin una relativa baja demanda; Costa Rica, por su parte, tiene ms altos niveles de gasto y demanda.
Mayora de los pases sigue con pocos operadores judiciales

CUADRo 6.12

centroamrica Presupuesto del Poder Judicial. 2005-2009 (cifras en dlares per cpita)
Presupuesto Belice Costa Rica Guatemala Nicaragua Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado Solicitado Aprobado 2005 7,1 7,1 43,0 42,9 12,2 6,4 12,1 7,7 2006 45,5 45,5 12,7 6,9 7,8 9,4 2007 54,9 52,6 12,6 6,7 8,4 10,3 2008 63,9 64,0 16,3 9,2 10,2 10,7 2009 11,0 11,0 84,8 81,2 15,6 9,5 11,4 10,9

Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales de cada pas, cifras de poblacin de los institutos de estadstica de cada pas y tipos de cambio de la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano.

GRFICo 6.4

centroamrica Casos entrados en el Poder Judicial por cada mil habitantes y gasto judicial per cpita. 2005 y 2009
200 100

150
Casos entrados

75

100

50

50

25

0
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaraguaa/ Panamb/

0 Casos entrados 2009 Gasto per cpita 2005 Gasto per cpita 2009

Casos entrados 2005

a/ En Nicaragua los casos entrados solamente incluyen los de primera instancia en las materias civil, Laboral, Familia y Penal. b/ No incluye el gasto de la Defensa Pblica (6,5% del total anual). Fuente: Elaboracin propia con informacin de los poderes judiciales de cada pas, cifras de poblacin de los institutos de estadstica de cada pas y tipos de cambio de la Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano.

El acceso ciudadano a los sistemas de justicia sigue siendo muy dispar en Centroamrica. Existen significativas brechas entre y dentro de los pases que no disminuyen a lo largo del tiempo. Un indicador del acceso ciudadano es la cantidad de habitantes por tribunal. Con poco ms de 13.000, El Salvador es el pas con la mejor condicin, seguido de cerca por Costa Rica y Panam. En contraste, Guatemala sobrepasa

los 20.000 habitantes por tribunal, lo que refleja carencias importantes en la cobertura territorial de las oficinas jurisdiccionales. Un segundo indicador de acceso ciudadano es la relacin de habitantes por juez. La mayora de pases oscila

entre 11.000 (El Salvador) y 14.000 (Nicaragua). Costa Rica se aparta del resto de la regin, pues tiene menos de 5.000 habitantes por juez. Nuevamente Guatemala muestra la peor situacin, con una tasa cercana a 16.000. Al igual que con los tribunales y

Gasto per cpita (dlares)

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

277

jueces, el acceso a la defensa pblica presenta notables disparidades en la regin; destacan las diferencias entre Costa Rica (13.500 habitantes por defensor) y las dems naciones, as como las brechas entre los departamentos y provincias de un mismo pas (grfico 6.5)19. No obstante, en este tema cabe reconocer que ha habido mejoras con respecto a lo reportado por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam a inicios de la dcada del 2000, especialmente en Nicaragua. En 2003, en Nicaragua haba casi 900.000 habitantes por defensor pblico. Esta situacin reflejaba el hecho de que, en la regin, este pas haba sido el ltimo en crear un sistema de defensa pblica (1998) que, adems, contaba con pocos medios y capacidades (inici con doce defensores y solo una oficina en la capital). En sus primeros aos de funcionamiento, sin embargo, logr constituir un equipo de 179 defensores, una cifra similar a la de Guatemala y que le permiti superar a Panam en

cuanto a cobertura de defensores. Pese a esta mejora, la relacin de habitantes por defensor pblico sigue siendo discreta: en 2009 haba uno por cada 32.000 personas. La ampliacin de las defensas pblicas en Guatemala y Panam ha sido poco dinmica. En Guatemala haba un defensor por poco ms de 47.000 habitantes en el 2005, relacin que cambi a uno por cada 32.000 personas en el 2009. En Panam el crecimiento fue menor; entre 2005 y 2009 se pas de 51.000 a casi 43.000 habitantes por defensor, lo que ubica a esta nacin como la ms atrasada del Istmo en esta materia. Finalmente, sorprende la evolucin de El Salvador, un pas que ha reportado importantes mejoras en otros indicadores judiciales bsicos, pero que se ha mantenido estancado en cuanto al acceso ciudadano al sistema de defensores pblicos (alrededor de 26.500 defensores por habitante a lo largo del perodo 2004-2009).

Casos pendientes se incrementan y retardan la justicia

GRFICo 6.5

centroamrica Habitantes por defensor, segn departamento o provinciaa/. 2009

200.000 180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 Departamento o circuito judicial
a/ La lnea punteada representa el promedio de los cinco pases. Se eliminaron los puntos extremos: para Guatemala los departamentos de Huehuetenango y Totonicapn, con 362.000 y 448.000 habitantes por defensor respectivamente, y para Nicaragua los departamentos de Jinotega y Matagalpa, con 385.000 y 513.000. b/ El Salvador no incluye los departamentos de: Cabaas, Cuscatln, La Libertad, La Paz y Morazn por falta de informacin. c/ Nicaragua no incluye los departamentos de Nueva Segovia, Madriz, Carazo y Chontales por falta de informacin. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Poder Judicial de cada pas.
Costa Rica El Salvador b/ Guatemala Nicaragua c/ Panam

En la mayora de los sistemas judiciales de Centroamrica los despachos resuelven menos casos de los que ingresan cada ao. Esto provoca importantes retrasos y, con ello, el incumplimiento del principio de justicia pronta que todos estos sistemas estn obligados a dispensar. En general, cuanto ms bajo es el gasto judicial per cpita, mayor es la acumulacin de expedientes (excepto en Panam). En El Salvador, Panam y Costa Rica los sistemas de administracin de justicia resuelven cada ao un volumen de casos cercano al 90% de los ingresados. En este aspecto estn muy por encima del promedio regional. Belice se encuentra en una posicin intermedia (77%), similar al promedio regional. Con una proporcin de alrededor del 50% estn Honduras (58%), Nicaragua (52%)20 y Guatemala (50%). Esta situacin genera una carga procesal inconveniente en los despachos judiciales y altas tasas de mora judicial (casos no resueltos) (cuadro 6.13). Las materias jurisdiccionales con ms volumen de trabajo son la Penal, la Civil y la de Familia. Los juicios penales son el principal rubro en Costa Rica (42%), Panam (51%) y, en menor medida, Guatemala (18%). Los juicios civiles superan a las dems materias en Nicaragua (47%), El Salvador (19%) y un tanto menos en Honduras (9,5%). En todos los pases, la materia laboral es la que menos casos atiende, un hallazgo que amerita mayor investigacin para determinar si refleja problemas de acceso a la justicia por parte de los trabajadores. En un sistema de administracin de justicia, los ciudadanos tienen derecho a apelar las sentencias de los jueces, para lo cual existe una secuencia jerrquica de diversas instancias judiciales. Por falta de informacin no puede valorarse aqu el desempeo de cada una de las instancias procesales en toda Centroamrica. En los cinco pases donde hay datos (Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panam) se sabe que solo el 3% de los casos ingresados a la primera instancia fueron

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRo 6.13

centroamrica Razn entre los casos terminados y los casos ingresados, segn pas y ao, por materia. 2005 y 2009
Pas Ao Penal Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaraguaa/ Panam 2005 2009 2005 2008 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 112,0 98,6 61,6 64,9 65,0 72,5 55,9 32,0 69,4 77,3 71,7 104,2 Civil 63,2 37,5 148,1 199,3 20,9 20,6 94,5 29,4 35,9 20,0 105,4 103,7 Materia Laboral 108,5 113,4 188,3 141,8 69,3 47,9 87,6 52,5 30,6 30,5 111,5 96,7 Familia 97,8 96,6 52,0 78,8 16,2 16,2 39,6 36,0 46,4 49,5 86,7 102,9

nombramientos de sus jerarcas se realizan con criterios partidistas- y no gozan de una alta confianza ciudadana.
Se ampla la normativa de control, pero persiste la debilidad institucional

a/La contabilizacin de los casos ingresados y terminados en Nicaragua utiliza una metodologa distinta; los casos penales corresponden a los del Cdigo Procesal Penal. Fuente: Base de datos de administracin de justicia del Informe Estado de la Regin.

luego conocidos por un tribunal superior. No hay una tendencia definida en relacin con la eficiencia de estos tribunales: en Belice, y sobre todo en Guatemala, funcionan peor que los juzgados de primera instancia, pese al poco volumen de trabajo. En cambio, en Costa Rica, Honduras y Panam tienen desempeos claramente mejores (Obando, 2010). Finalmente, para este Informe se procur obtener datos sobre la duracin promedio de los asuntos por materia jurisdiccional, lo que solo fue posible para el caso de Costa Rica. Este resultado es un indicador de las asimetras regionales en la produccin y disponibilidad de la informacin judicial. Si los sistemas de justicia carecen de estadsticas que documenten el quehacer de sus instancias, se torna muy difcil identificar acciones para mejorar el acceso ciudadano a la justicia. Uno de los desafos ms importantes en Centroamrica es invertir en sistemas de seguimiento y registro del desempeo judicial, que ofrezcan la informacin necesaria para el anlisis objetivo y propositivo en este mbito.

MS INFoRMACIN SoBRE

EVOLUCIN DE LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN CENTROAMRICA

VASE

Obando, 2010, y la base de datos en lnea sobre ese tema en www.estadonacion.or.cr

Controles sobre la accin pblica

En los anteriores Informes Estado de la Regin (1999, 2003 y 2008), los controles institucionales para fiscalizar la legalidad y la rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos fueron sealados como una debilidad de la democratizacin en Centroamrica. Con los datos disponibles, el presente Informe sostiene que, pese a los avances en los marcos legales, las instituciones de control (cortes de cuentas o contraloras, ombudsman y otros mecanismos de fiscalizacin) siguen presentando serios problemas: carecen de recursos humanos y financieros adecuados, estn politizadas -pues los

En el perodo 2007-2010 se efectuaron reformas legales y se abrieron oficinas relacionadas con la lucha contra la corrupcin en todos los pases del Istmo. Paralelamente, se establecieron mecanismos de seguimiento y evaluacin de los compromisos internacionales adquiridos por los pases para la transparencia y la rendicin de cuentas en el uso de los recursos pblicos (recuadro 6.4). En Honduras se reform la Carta Magna para elevar a rango constitucional las normas relacionadas con el Tribunal Superior de Cuentas, el Ministerio Pblico y la Fiscala General. En Panam se instituy el Tribunal de Cuentas, como una entidad independiente que reemplaz a la Direccin de Responsabilidad Patrimonial de la Contralora General de la Repblica. En Nicaragua se dict un nuevo reglamento para la Procuradura General de la Repblica, que reorganiza algunas de sus dependencias. En Guatemala se cre el Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluacin, un rgano del Ministerio de Finanzas. En El Salvador fue conformada la Secretara de Asuntos Estratgicos, oficina presidencial a la que compete la modernizacin del Estado, la descentralizacin y la transparencia, y se aprob la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, que entrar en vigencia en 2012 (cuadro 6.14). En la legislacin que fiscaliza la funcin pblica, las reformas se han dirigido a mejorar las regulaciones sobre el servicio civil y a establecer pautas de conducta para los servidores pblicos. En El Salvador, en ocasin del cambio de gobierno, en 2009, se dictaron medidas para garantizar la estabilidad laboral de los empleados estatales. En Honduras y Nicaragua, en 2007 y 2008 respectivamente, se aprobaron cdigos de tica y directrices aplicables a instituciones especficas de los niveles nacional y municipal. En todos los pases

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

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RECUADRo 6.4

Cumplimiento de compromisos internacionales de lucha contra la corrupcin

En la ltima dcada todos los pases centroamericanos han adquirido compromisos de lucha contra la corrupcin derivados de acuerdos y convenciones internacionales. Estos instrumentos tienen mecanismos de implementacin y seguimiento. As por ejemplo, el cumplimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin ha sido sometido, desde 2002, a dos rondas de evaluacin a cargo del Comit de Expertos21. Sus informes indican que las naciones miembros han atendido de manera general las recomendaciones, lo cual significa que han avanzado en el desarrollo del marco jurdico requerido para cumplir con las disposiciones de la Convencin. Este es un cambio notable con respecto a la situacin prevaleciente en los aos noventa, cuando no se daba seguimiento al tema (OEA, 2011b). Los expertos sealan desafos importantes, especialmente en el plano normativo, que los Estados suscriptores de la Convencin deben atender. Pese a los avances, los pases an no cuentan con indicadores que permitan valorar de modo sistemtico la implementacin de este instrumento. Con excepcin de Guatemala y Costa Rica22, todas las naciones del Istmo cuentan con planes de accin para atender las recomendaciones formuladas por el Comit de Expertos. La formulacin de estos planes es un acuerdo voluntario entre cada Estado y la Secretara General de la OEA. Nicaragua fue el primer pas de Centroamrica que adopt un plan accin, en 2006; dos aos despus lo hicieron Honduras y El Salvador, en tanto que Panam lo tiene desde 2009. Grupos de la sociedad civil, muchos de ellos coordinados por la organizacin Transparencia Internacional, han participado de forma activa en el seguimiento a esta Convencin. El mecanismo diseado por el Comit de Expertos contempla que, en cada ronda de evaluacin, estos grupos pueden presentar informes alternativos a los de los gobiernos, adems de tener acceso a audiencias para exponer sus puntos de vista. Un segundo compromiso internacional en este mbito es la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Uno de sus aportes ha sido la introduccin de la figura del enriquecimiento injustificado, que llena un vaco legal importante. La ONU promueve que aquellos Estados que no tengan esa figura, la desarrollen en su propia legislacin. En 2009, los pases firmantes de la Convencin adoptaron un mecanismo para dar seguimiento a sus disposiciones. Este es ms limitado que el de la Convencin Interamericana, pues no contempla, por ejemplo, la participacin directa de la sociedad civil mediante acciones como, la presentacin de informes alternativos. Sin embargo, el contenido de la Convencin de las Naciones Unidas es mucho ms amplio y, por tanto, permitir evaluar aspectos que hasta ahora no han estado sujetos a revisin. An no se cuenta con informes sobre el grado de avance en su cumplimiento. Otro instrumento de importancia para los pases del rea es la Declaracin de Guatemala por una Regin Libre de Corrupcin, suscrita por los presidentes centroamericanos en 2006. En 2008 algunas organizaciones de la sociedad civil y oficinas pblicas, convocadas por Transparencia Internacional, evaluaron el estado de su cumplimiento. Una de las conclusiones fue que se han logrado avances legislativos en casi todos los pases, aunque persisten vacos importantes y el mayor reto sigue siendo la implementacin de la normativa existente.

Fuente: OEA, 2011a; Onudd, 2011 y Transparencia Internacional, 2008.

del Istmo hubo modificaciones relacionadas con normas tributarias, para evitar prcticas como el contrabando, la evasin y la elusin fiscal, el lavado de dinero y el financiamiento ilegal de los partidos polticos, as como cambios en la legislacin penal para precisar los tipos delictivos, incluyendo los asociados a la corrupcin, y fortalecer los sistemas y protocolos de proteccin de testigos. La ampliacin de la normativa legal relacionada con el control de los recursos pblicos no ha sido acompaada por un fortalecimiento de las capacidades

de las instituciones responsables de garantizar la legalidad, la transparencia y la rendicin de cuentas sobre su uso. Aunque existen mltiples entidades con competencias en esta materia (tribunales, procuraduras del Estado, contraloras de servicios, ombudsman, entre otros), las cortes de cuentas (o contraloras) son la pieza clave. Un indicador bsico de la capacidad efectiva de las cortes de cuentas es su dotacin de recursos presupuestarios (pocos recursos restringen, o incluso impiden, el cumplimiento de las funciones de control asignadas). En la mayora de

los pases de Centroamrica esta asignacin es muy baja y, cuando crece, lo hace muy lentamente. En el Istmo destaca el presupuesto asignado a la Contralora General de Panam, muy superior al de los dems entes fiscalizadores (cuadro 6.15). Ello se debe en parte a que esta entidad tiene atribuciones adicionales, como llevar la contabilidad del Estado y el sistema de estadsticas nacionales, que son funciones atpicas en este tipo de instituciones. Le siguen los presupuestos de la Contralora de Guatemala, la Corte de Cuentas de El Salvador

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRo 6.14

centroamrica Nuevas entidades relacionadas con la lucha contra la corrupcin

Pas El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Entidad Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica Instituto de Acceso a la Informacin Pblica Viceministerio de Transparencia Fiscal y Evaluacin Comisin de Acceso a la Informacin Pblica de la Procuradura de Derechos Humanos Instituto de Acceso a la Informacin Pblica Direccin de Contrataciones Municipales del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Comisin Nacional de Acceso a la Informacin Pblica Tribunal de Cuentas Oficina de tica Judicial del Poder Judicial Competencia Su objetivo es generar condiciones favorables para la gobernabilidad democrtica, la modernizacin del Estado, la transparencia de su gestin y los procesos de descentralizacin y desarrollo local. Cuenta con una Subsecretara de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin (decreto ejecutivo 1/2009). Funcionar como entidad autnoma cuando entre en vigencia la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin, en 2012. Es un rgano especializado en la promocin de la transparencia fiscal y financiera (acuerdo gubernativo 198/2008). Apoya al Procurador de Derechos Humanos en su carcter de autoridad reguladora; evala los informes de cumplimiento de los sujetos obligados (acuerdo interno de 2009, con base en el decreto 57/2008). Es el ente garante de la aplicacin de la Ley de Acceso a la informacin Pblica (decretos 170/2006 y 81/2007). Coordina la aplicacin de la Ley de Contrataciones Municipales (Ley 622/2007). Es la principal instancia de coordinacin, integrada por representantes de los rganos del Estado, para la aplicacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica (Ley 621/2007). A travs de un proceso de carcter patrimonial, resuelve el resarcimiento al Estado por las irregularidades cometidas por servidores pblicos y privados que funjan como empleados o agentes de manejo (Ley 67/2008). Recibe denuncias y consultas relacionadas con la aplicacin del Cdigo de tica Judicial (acuerdo 1088/2009 de la Corte Suprema de Justicia

Fuente: OEA, 2011b y sitios web institucionales de las entidades mencionadas.

y la Contralora de Costa Rica, que varan entre 24 y 36 millones de dlares (en 2009). Bastante ms abajo estn los presupuestos de las contraloras de Honduras y Nicaragua, cercanos a los diez millones de dlares por ao. Una medida ms precisa de la capacidad institucional de las cortes de cuentas o contraloras es la relacin entre su presupuesto y el nmero de habitantes de cada pas, es decir, la cantidad de dlares por persona que cada ao se gasta en fiscalizacin (cuadro 6.16). Este indicador confirma la fuerte inversin de Panam (15 dlares per cpita en 2009), a gran distancia de Costa Rica y El Salvador (poco ms de 5 dlares). Los dems pases tienen niveles muy inferiores, de entre 1,3 (Honduras) y 2,5 dlares per cpita (Guatemala).

CUADRo 6.15

centroamrica Presupuestosa/ de las entidades fiscalizadoras superiores (miles de dlares)

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Entidad Contralora General de la Repblica Corte de Cuentas de la Repblica Contralora General de Cuentas Tribunal Superior de Cuentas Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica 2007 22.793,8 25.181,0 26.086,1 10.241,9 8.560,5 44.183,0 2008 22.294,7 27.543,0 35.070,7 10.341,2 7.225,6 49.647,0 2009 24.828,3 31.570,0 35.584,5 12.825,5 8.010,2 51.600,0

a/ Cifras estimadas con el tipo de cambio al 31 de diciembre de cada ao. Fuente: Memorias de labores de cada institucin.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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A las magras asignaciones presupuestarias para las cortes de cuentas se agrega, en la mayor parte del Istmo, la falta de independencia de estas instituciones con respecto a los partidos polticos. El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003) document este problema y seal el establecimiento de contraloras colegiadas como medio para repartir la influencia de los partidos en los mximos cargos de estas instituciones (Honduras, Nicaragua y El Salvador). En los ltimos aos ha habido

enfrentamientos polticos alrededor de la designacin de estas autoridades en Honduras, Nicaragua, El Salvador (2011) y Panam (2010) (cuadro 6.17). Finalmente, los rganos responsables de ejercer controles sobre la accin pblica gozan de niveles intermedios o bajos de confianza ciudadana. En una escala de 0 a 100, donde 0 indica una falta absoluta de confianza ciudadana y 100 una confianza plena, las cortes de cuentas, procuraduras del Estado y cortes supremas de justicia de Centroamrica tienden a ubicarse

en el rango de 40 a 50 puntos, muy por debajo de los medios de comunicacin colectiva, entes que desde la sociedad civil ejercen un escrutinio sobre las actuaciones de las instituciones pblicas (recuadro 6.5)
Dbiles ombudsman sujetos a los vaivenes polticos

CUADRo 6.16

centroamrica Presupuesto de las entidades fiscalizadoras por habitante (dlares)

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 2007 5,1 4,1 2,0 1,1 1,5 13,2 2008 4,9 4,5 2,6 1,1 1,3 14,6 2009 5,4 5,1 2,5 1,3 1,4 14,9

Fuente: Elaboracin propia a partir de las memorias de labores de cada institucin y datos sobre poblacin de la Cepal.

En anteriores ediciones de este Informe se consign la creacin de defensoras o procuraduras para defender a persona humana (ombudsman) en todos los pases del rea. Los ombudsman fiscalizan las acciones de las instituciones pblicas con el fin de garantizar que no violen los derechos de las personas. Sus pronunciamientos carecen de fuerza legal y estn sustentados en la tesis de la magistratura de influencia, esto es, la capacidad de lograr sus objetivos mediante la persuasin. Son, en sntesis, un mecanismo de control horizontal y vertical sobre el Estado, una interfaz directa entre la institucionalidad pblica y la ciudadana. Pegram (2011) analiz la institucionalizacin de los ombudsman en Centroamrica tomando en cuenta cuatro factores: diseo formal, relaciones polticas, metas de impacto y acceso para el ciudadano. Encontr que las leyes que los regulan no les garantizan

CUADRo 6.17

centroamrica Caractersticas del nombramiento de autoridades de las cortes de cuentas o contraloras

Costa Rica Requisitos tcnicos y experiencia previa en la materia Proceso de competencia abierta Mecanismo de calificacin de atestados Informacin transparente y masiva sobre el proceso Eleccin por mayora calificada Participacin de la sociedad civil Perodo presidencial coincidente Posibilidad de reeleccin Cuestionamientos por partidismo en la ltima eleccinb/ No S S No S No No S No El Salvador S S S S No No No S S Guatemala S S S S No Sa/ No No S Honduras S S S No S No No No S Nicaragua No No No S S No No S S Panam No No S No No No S No S

a/ Se trata de la participacin de los rectores de las universidades (artculo 233 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala). b/ Va Internet, se consultaron los peridicos publicados en las fechas cercanas al nombramiento del contralor o los magistrados de la corte de cuentas en cada pas. Fuente: Elaboracin propia con base en leyes orgnicas y constituciones de cada pas.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

un presupuesto estable ni su autonoma operativa, lo que los hace vulnerables a presiones. El ombudsman de Panam, por ejemplo, sufri un recorte del 20% de sus recursos en 2003. En Nicaragua, que tiene el ombudsman ms pobre en la regin, el presupuesto se redujo un 50% en 2001. El ente respectivo en Honduras contaba en 2008 con apenas 1,46 millones de dlares (25 centavos de dlar per cpita, muy por debajo de los 80 centavos por persona que Costa Rica destina a este propsito). A partir de julio del 2009, a raz de la actuacin de esta entidad en la crisis poltica de ese pas, se cancelaron los flujos de cooperacin internacional que reciba, lo que restringi aun ms su magra dotacin presupuestaria. Pese a estas condiciones, la institucin reporta haber cumplido sus planes operativos anuales. La manera en que se nombran las autoridades superiores de los ombudsman provee oportunidades para que actores polticos intenten capturar la entidad, en detrimento de la credibilidad institucional. No es casual, pues, que los conflictos en torno a la designacin del defensor se hayan hecho ms frecuentes en el Istmo. En Costa Rica (2005 y 2009) se han dado severos retrasos en el nombramiento de este jerarca. Por otra parte, la eleccin legislativa de defensores que han sido o son polticos destacados (Nicaragua en 2004 y Costa Rica en 2009), y otros hasta acusados por corrupcin (El Salvador en 1998) ha daado la reputacin de estas instituciones de control. En entregas previas el Informe Estado de la Regin seal el potencial de los ombudsman como promotores de la lucha contra la corrupcin y el fortalecimiento de la transparencia, pese a no tener poderes coercitivos. Las oficinas en Costa Rica y Panam han coordinando redes interinstitucionales de transparencia. En Nicaragua y Guatemala, las procuraduras han sido designadas como los mecanismos legales para la implementacin de la Ley de Acceso a Informacin Pblica. En Centroamrica hay grandes diferencias en el acceso de las personas a los ombudsman. En general, este indicador no se ampli en la dcada recin

RECUADRo 6.5

Baja confianza ciudadana en las instituciones de control

En todos los pases de Centroamrica, los medios de comunicacin colectiva son las entidades en las que ms confan los ciudadanos: en una escala de 0 a 100, donde 100 indica plena confianza, puntuaron alrededor de 60-65 en la medicin del Barmetro de las Amricas. Si ello se toma como parmetro de comparacin, en la actualidad las instituciones de control legal, administrativo y poltico gozan de mucho menor confianza ciudadana, con promedios cercanos a 40 (grfico 6.6). De todas las instituciones de control, los ombudsman son los que han mantenido los mayores niveles de confianza. Sin embargo, en este tema hay cambios importantes. El Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam, publicado en 2003, report el alto prestigio del que disfrutaban algunos ombudsman (Costa Rica, Honduras y Guatemala), frente a otros rganos que se vieron envueltos en crisis de confianza (El Salvador y Nicaragua). En trminos generales, esta situacin positiva se mantiene en El Salvador, Guatemala y Panam, pero en Costa Rica y Honduras la confianza disminuy. Entre 2004 y 2010 la Defensora de los Habitantes de Costa Rica perdi cerca de quince puntos porcentuales en este indicador. En el caso hondureo, la actuacin en el golpe de Estado comprometi la confianza pblica en el ombudsman, que en dos aos descendi ms de veinticinco puntos porcentuales. En Nicaragua no hay datos anteriores, pero el porcentaje de confianza expresado en 2010 es de los ms bajos de la regin y se encuentra en el centro de las luchas de poder electoral.

Fuente: Elaboracin propia con datos de Lapop.

GRFICo 6.6

centroamrica Diferencial de la confianza ciudadana en las instituciones de control con respecto a los medios de comunicacina/. 2010
10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Corte Suprema de Justicia Procuradura General

Ombudsman Corte de Cuentas

a/ Para los casos de Panam y El Salvador, el diferencial de confianza de la Procuradura General corresponde a la medicin de 2008 (las preguntas respectivas no se incluyeron en la medicin del 2010). Fuente: Rodrguez, 2011 con datos de Lapop.

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PANORAMAPOLTICO

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pasada (cuadro 6.18). Costa Rica tiene la entidad ms accesible al pblico: cada ao recibi cerca de cincuenta quejas por cada 10.000 habitantes en el perodo 2000-2009, pero el volumen ha decrecido sensiblemente en los ltimos aos. El ombudsman nicaragense, en cambio, tuvo un promedio de cuatro quejas por cada 10.000 habitantes durante el mismo lapso23.
Poca efectividad de las leyes de acceso a la informacin

Un amplio acceso ciudadano a la informacin sobre asuntos de inters pblico es un mecanismo efectivo para fiscalizar las actuaciones de las instituciones pblicas. Si ese acceso est garantizado por una ley, las personas pueden exigir el cumplimiento de su derecho a la informacin ante intentos por negarla. Desde este punto de vista, en la mayora de los pases centroamericanos las leyes estn a la altura de la tendencia latinoamericana en cuanto al desarrollo de los conceptos, garantas procedimentales, recursos, excepciones y sanciones en esta materia (Mendel, 2009). En estas leyes se exige a las entidades pblicas guiarse por los principios de transparencia, publicidad y gratuidad. Se obliga a cada rgano

(con excepcin de la ley panamea) a constituir una unidad de informacin dedicada a administrar y organizar la informacin y facilitar a las personas el acceso a ella. Por ejemplo, las leyes de Honduras y Nicaragua crean entes interinstitucionales encargados de coordinar los sistemas de acceso a la informacin en cada pas24. Sin embargo, hay rezagos importantes. Costa Rica carece de una legislacin especfica sobre el acceso a la informacin y la materia se encuentra regulada por principios constitucionales generales (Constitucin Poltica, artculo 29), leyes conexas (Ley General de Administracin Pblica) y, sobre todo, por la jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En Guatemala sobresale el amplio rgimen de secretismo en el manejo de documentacin referida a asuntos de inters pblico. En Honduras no es obligatorio proveer informacin existente antes de la entrada en vigencia de una ley, adems de que se mantienen los secretos de informacin establecidos en leyes previas y no se prevn sanciones penales (solo administrativas) para los funcionarios que contravengan gravemente las disposiciones en esta materia.

En Nicaragua el principal problema es que, cuando se niega el acceso a la informacin, opera un sistema centralizado de apelacin interna: la misma institucin a la que se dirige el reclamo es la que resuelve la denuncia, en lugar de que lo haga una entidad administrativa independiente. En Panam la ley es muy limitada: otorga alto rango de secretismo al manejo de la informacin y no considera la apelacin en caso de que esta sea denegada (Mendel, 2009). Aun con estas limitaciones, el avance en el diseo jurdico institucional ha sido ms rpido que los progresos en la aplicacin efectiva de los nuevos instrumentos. A la fecha no existen mediciones o indicadores que permitan hacer un anlisis comparativo sobre la vigencia del derecho de acceso a la informacin en todos los pases del Istmo. Sin embargo, se cuenta con algunos estudios nacionales e internacionales que evalan la aplicacin especfica de ciertas normas. Los resultados indican que los logros son hasta ahora exiguos y aislados. En Guatemala, Nicaragua, Honduras y Panam, todos pases que cuentan con leyes de acceso a la informacin, varias organizaciones de la sociedad civil, e incluso estatales25, han reali-

CUADRo 6.18

centroamrica Quejas totales recibidas por los ombudsman. 2002-2009

Pas e indicador Costa Rica Total Por diez mil habitantes Guatemala Total Por diez mil habitantes Honduras Total Por diez mil habitantes Nicaragua Total Por diez mil habitantes 2002 23.024 56,3 23.299 19,8 9.273 14,3 1.877 3,6 2003 24.079 57,8 36.908 30,5 9.374 14,2 2.423 4,6 2004 25.812 60,8 35.677 28,8 11.500 17,0 1.936 3,6 2005 24.901 57,6 25.361 20,0 9.061 13,1 2.425 4,4 2006 19.934 45,3 24.020 18,5 9.390 13,4 1.535 2,8 2007 14.397 32,8 25.301 18,9 9.906 1.827 3,3 2008 17.539 39,4 24.005 17,5 9535 2009

19.878 44,1 25.853 18,4 10.601 13,5

Fuente: Elaboracin propia con base en Pegram, 2011 y los informes de labores de los ombudsman.

284 ESTADODELAREGIN
zado investigaciones que muestran el poco desarrollo prctico de ese derecho26. Algunos de estos esfuerzos han generado sistemas de indicadores para analizar el cumplimiento de las obligaciones legales. Entre estas iniciativas sobresale la de la ONG guatemalteca Accin Ciudadana, que construy un sistema de indicadores para evaluar el alcance y aplicacin de la ley y efectu mediciones para los aos 2006 y 200827. Tambin es importante destacar el monitoreo realizado por los captulos centroamericanos de la Alianza Regional por la Libertad de Expresin e Informacin28. En trminos generales, esta instancia seala la persistencia de una cultura de secretismo, frecuentes incumplimientos de los plazos para entregar la informacin solicitada, discrecionalidad y discriminacin de los funcionarios a la hora de atender las peticiones ciudadanas y, sobre todo, severas limitaciones en cuanto a la disponibilidad y calidad de los archivos pblicos. Otros estudios de alcance mundial, como el Open Budget Index y el E-goverment Readiness Index, dan cuenta de severos rezagos en cuanto a la disponibilidad de informacin presupuestaria y el funcionamiento de mecanismos de gobierno electrnico en la mayora de los pases centroamericanos. La disponibilidad de informacin presupuestaria es evaluada por el ndice de presupuesto abierto, que cada dos aos publica el International Budget Partnership. Este ndice examina la existencia de documentos bsicos sobre la formulacin, aprobacin, ejecucin y liquidacin de los presupuestos nacionales, y las facilidades de acceso a ellos (Lpez, 2010). Entre 2008 y 2010 las naciones centroamericanas evaluadas se ubicaron en las categoras intermedias y bajas. En la medicin ms reciente, los cinco pases (no se incluye a Belice ni a Panam) registraron un promedio de 36 puntos, lo que los coloca por debajo del promedio de los 94 pases considerados en el estudio de 2010 (42 puntos)29. El E-Government Survey 30 es una encuesta bienal de la Organizacin de

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

Naciones Unidas que mide el alcance y calidad de los servicios en lnea, la conectividad de las telecomunicaciones y las capacidades humanas especializadas en esta rea. En ella todos los pases del Istmo aparecen en el tercio intermedio. Al comparar los datos ms recientes se observa un ligero retroceso en el promedio regional: mientras en el informe de 2008 se situ levemente por encima del promedio mundial (182 pases considerados), en el de 2010 fue un tanto inferior al promedio de las 190 naciones consideradas, incluyendo las del Caribe y Amrica del Sur. Un problema de ndole ms estructural es el estado de las fuentes de informacin pblica. Exceptuando a los bancos centrales y a entidades como los institutos nacionales de estadstica, que han construido sistemas de informacin confiables, accesibles y de divulgacin peridica, persisten debilidades en la recoleccin, agregacin, organizacin y sistematizacin general de los archivos pblicos. Estas debilidades dificultan el respaldo documental de las decisiones y resultados del desempeo de los entes pblicos (Rayo, 2011). El dficit de informacin oportuna y veraz no solo perjudica las posibilidades de fortalecer el papel del Estado en la direccin de los asuntos pblicos, sino que a la vez menoscaba los cimientos de una ciudadana informada, condicin necesaria para una participacin efectiva. Si la propia elaboracin de informes como el Estado de la Regin ha puesto de manifiesto los obstculos que enfrentan los especialistas para acceder a informacin expedita, fidedigna y susceptible de comparacin a nivel regional, cabe preguntarse cunto ms difcil puede ser esta bsqueda para la poblacin en general.

Participacin ciudadana

Esta seccin analiza la participacin ciudadana en los sistemas polticos centroamericanos. Su propsito es documentar el grado y los modos en que los ciudadanos ejercen sus derechos polticos. Se organiza en tres acpites. El primero estudia la participacin electoral, dando seguimiento a los anlisis de anteriores Informes Estado de la Regin. El segundo aborda un tema novedoso: la participacin ciudadana mediante mecanismos de democracia directa. Por ltimo, se examinan los modos de participacin ciudadana en tiempos no electorales, a partir de informacin de una base de datos que registra las protestas ciudadanas en varios pases de la regin. Tres son los principales hallazgos de esta seccin. Por una parte, en la ltima ronda de elecciones nacionales la participacin ciudadana disminuy en la mayora de los pases del Istmo; en trminos comparativos, esta evolucin sita a Centroamrica como una de las regiones con menor participacin electoral en el mundo. Por otra parte, y en contraste con Amrica Latina, la democracia directa es una prctica poco frecuente en Centroamrica. Finalmente, durante el perodo bajo anlisis (20082010) no hubo cambios en los modos de participacin ciudadana en los asuntos pblicos. Los niveles de conflictividad social, pese a la crisis econmica, se mantuvieron relativamente bajos.
Sin mayores cambios en la participacin poltica electoral

MS INFoRMACIN SoBRE

PARTICIPACIN CUIDADANA EN CENTROAMRICA

VASE

En este Informe, el anlisis de la participacin electoral se centra en el voto de los ciudadanos y en los sistemas de partidos resultantes de la voluntad expresada en las urnas. Un hallazgo importante es que, en el perodo 20082010, los indicadores polticos usualmente empleados en estos temas no lograron anticipar las involuciones de la democracia ocurridos en Honduras y Nicaragua, ni la pacfica alternancia del poder en El Salvador.
Relativamente bajos y fluctuantes niveles de participacin

Sol, 2010, en www.estadonacion.or.cr

En la ltima ronda de elecciones presidenciales hubo un descenso en

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

285

la participacin ciudadana en cuatro de los seis pases del Istmo. La disminucin fue moderada en El Salvador, Honduras y Panam -entre tres y seis puntos porcentuales- y muy alta en Nicaragua, donde en 2006 cay casi veinte puntos porcentuales con respecto a los comicios previos. En Costa Rica y Guatemala, en cambio, la participacin aument (grfico 6.7). Desde una perspectiva de mediano plazo, en la regin predominan grandes fluctuaciones en la participacin electoral, con excepcin de Panam, donde esta ha sido alta y estable desde la dcada de los noventa (alrededor del 75%). Los dems pases han experimentado variaciones de hasta quince puntos porcentuales en los niveles de votacin. No hay una clara tendencia en la direccin de estos cambios: mientras en Costa Rica, Honduras y Nicaragua la participacin descendi significativamente, en El Salvador y Guatemala, las naciones que en los aos noventa tenan los menores niveles de participacin, se registr un alza. El rango de participacin en los ltimos comicios oscil entre 60% y 74%, con excepcin de Honduras (50%), cuya eleccin presidencial de 2009 se realiz en el contexto de la aguda crisis poltico-institucional ya comentada en secciones previas. En comparacin con otras regiones del mundo, de manera persistente Centroamrica muestra bajos niveles de participacin electoral (cuadro 6.19). Durante la primera dcada del siglo XXI solo Europa del Este registr un promedio inferior (60,1% frente a 62,0% de los centroamericanos). Los niveles de participacin en el Istmo tambin son inferiores a los de otras regiones que, como Centroamrica, adoptaron regmenes democrticos despus de 1978, durante la denominada tercera ola democrtica mundial. No se conocen las razones de este comportamiento. Una hiptesis que cabra investigar es la incidencia de la migracin y el limitado uso del voto en el exterior. Dado que Centroamrica expulsa poblacin en edades productivas (al menos 2,9 millones de centroamericanos residen en Estados Unidos, de los cuales la mitad tiene entre 25 y 44 aos

GRFICo 6.7

centroamrica Participacin en elecciones presidenciales. 1990-2010 (porcentaje con respecto al total de votantes inscritos)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%
1990 1994 1998 2002 2006 2010 1994 1999 2004 2009 1999a/ 2003 2007 1993 1997 2001 2005 2009 1990 1996 2001 2006 Nicaragua 1994 1999 2004 2009 Panam

Costa Rica

EL Salvador

Guatemala

Honduras

a/ En primera vuelta. Fuente: Elaboracin propia con base en resultados oficiales y Artiga, 2010.

CUADRo 6.19

centroamrica Participacin en elecciones presidenciales, por regin. 1990-2009 (porcentajes)

Participacin electoral Regin 1990-2009 64,6 66,7 77,2 70,7 62,7 1990-1999 69,3 67,0 80,1 71,4 63,1 2000-2009 60,1 66,3 75,6 69,8 62,0

Europa del Este frica subsahariana Asia Amrica Latina Centroamrica

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos Voter Turnout, de IDEA Internacional.

de edad), una parte del abstencionismo podra deberse al ausentismo, es decir, la ausencia del voto de quienes viven fuera de la regin.
Estabilidad en sistemas de partidos no predijo riesgos polticos

Uno de los resultados ms importantes de la participacin ciudadana es la conformacin del sistema de partidos polticos, es decir, la manera en que se distribuye el poder entre los partidos

polticos de un pas y la interaccin que se da entre ellos a partir de esa distribucin. El principal hallazgo de este Informe es que, en la ltima ronda de elecciones nacionales, las decisiones de las y los ciudadanos no implicaron mayores cambios en las caractersticas de los sistemas de partidos polticos de Centroamrica. Los principales indicadores comnmente empleados para analizar la evolucin de los sistemas de partidos

286

ESTADODELAREGIN

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

RECUADRo 6.6

Indicadores para analizar el tipo y la dinmica de los sistemas de partidos

En este Informe se utilizan tres variables para analizar los sistemas de partidos en Centroamrica. La primera es la fluidez partidaria, es decir, la aparicin y desaparicin de partidos representados en el Poder Legislativo cada vez que se conforma un nuevo Congreso. La fluidez se calcul con la frmula: fp = 1/2 (ea + ed), donde ea es el porcentaje de escaos que obtienen los partidos que aparecen por primera vez en el Parlamento (o, por lo menos, que en la eleccin anterior no obtuvieron escaos, pero s en la presente eleccin) y ed es el porcentaje de escaos de los partidos que desaparecen (o, por lo menos, que en esta eleccin no obtuvieron escaos). La segunda variable determina el formato del sistema de partidos, el peso relativo que tienen los partidos, medido por su apoyo electoral. Para ello se utiliza un indicador denominado nmero efectivo de partidos polticos, en este caso parlamentarios (Laakso y Taagepera, 1979). Para calcularlo se utiliz la frmula Np = 1 / ( Si2), donde Si es el porcentaje de escaos que obtuvo cada partido. La literatura distingue entre sistemas bipartidistas y multipartidistas (con tres partidos o ms). De acuerdo con la hiptesis de Duverger (1963), el bipartidismo es ms comn en sistemas electorales de tipo mayoritario y el multipartidismo en sistemas de representacin proporcional. No obstante, estudios recientes muestran que esto no siempre es cierto (Taagepera y Grofman, 1985 y Moser, 1999, entre otros). Los datos comparados indican que el nmero efectivo de partidos puede variar entre 1,00, como sucedi en Grenada en 1999, Lesoto en 1993 y San Vicente y las Granadinas en 1989, y 9,32, como ocurri en Brasil en 2006 (Gallagher, 2010). Finalmente, la tercera variable empleada para analizar el sistema de partidos es su polarizacin, la mayor o menor cercana ideolgica entre los partidos. Ello se mide con base en dos indicadores: la dispersin ideolgica y la distancia ideolgica. El indicador de dispersin ideolgica corresponde a la desviacin tpica de las ubicaciones de los parlamentarios sobre una escala de 1 a 5, donde 1 es extrema izquierda y 5 es extrema derecha. Por su parte, la distancia ideolgica es la medida en que dos grupos cualesquiera -en este caso parlamentarios- difieren en su autoubicacin, o en la ubicacin que le asignan a sus partidos. En una escala de 1 a 10, la distancia ideolgica se calcula dividiendo la diferencia entre las ubicaciones medias de los grupos parlamentarios considerados, por el rango de la escala (9).
Fuente: Elaboracin propia con base en Artiga, 2010; Gallagher, 2010; Moser, 1999; Taagepera y Grofman, 1985 y Laakso y Taagepera, 1979.

polticos se mostraron estables (recuadro 6.6). En general, las naciones que tenan sistemas polarizados, fragmentados y fluidos los siguen teniendo; lo mismo ocurre con aquellas que tenan sistemas bipartidistas y estables (cuadro 6.20). El nico cambio importante ocurri en Panam, que en los ltimos aos evolucion hacia un sistema multipartidista moderado con una oferta electoral fluida; con anterioridad este pas exhiba, al igual que Costa Rica, una oferta partidaria estructurada. Como indica Artiga (2010), el cambio se debe a la desaparicin del Partido Solidaridad en las elecciones de 2009 y la introduccin de un sistema de libre postulacin. De esta manera, como resultado de las ltimas elecciones nacionales en Centroamrica:
n

CUADRo 6.20

centroamrica Tipologa de los sistemas de partidos. 2009-2010

Variablesa/ Oferta estructurada Oferta fluida Bipartidismo Moderado Honduras Polarizado Nicaragua Multipartidismo Moderado Costa Rica Guatemala Panam Polarizado El Salvador

a/ Las definiciones de las variables pueden consultarse en el recuadro 6.6. Fuente: Artiga, 2010.

n Nicaragua

tiene un bipartidismo polarizado y fluido.

El Salvador tiene un multipartidismo polarizado y estructurado. Panam y Guatemala tienen los sistemas de partidos ms inestables: multipartidistas, moderadamente polarizados y fluidos.

Honduras tiene un bipartidismo estructurado, moderadamente polarizado.

Costa Rica tiene un multipartidismo moderado y estructurado.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

287

RECUADRo 6.7

Discusiones centroamericanas sobre la idoneidad y pertinencia de los indicadores de sistemas de partidos

En el perodo 2007-2009 tres pases centroamericanos -Honduras, Nicaragua y Guatemala- experimentaron crisis polticas de distinta naturaleza y amplitud, que comprometieron la estabilidad de sus sistemas polticos. En diversas actividades de discusin entre acadmicos y personalidades polticas de la regin, estos episodios motivaron dos interrogantes: cunto contribuyeron los sistemas electorales y de partidos polticos a originar estas crisis?, por qu los indicadores convencionales para estudiar los sistemas de partidos no lograron prever los problemas? En la discusin destacaron dos temas. El primero de ellos es la desnaturalizacin de las funciones de los partidos polticos, un proceso no captado por los indicadores. Las funciones tradicionales de agregar y canalizar los intereses y demandas ciudadanas, y organizar la competicin poltica, han sido sustituidas por la tendencia a convertir los partidos, en el mejor de los casos, en maquinarias electorales y, en el peor, en meros instrumentos de negocios de grupos especficos. En este contexto, las agrupaciones polticas no tienen conexin con la ciudadana, no le rinden cuentas y tienen muchas limitaciones para incorporar las demandas de los nuevos movimientos sociales y las tecnologas de la comunicacin. Si hoy en da los partidos no son mecanismos eficaces de representacin social, ni de competencia electoral, y no son capaces de gobernar, entonces, qu son? Esta pregunta, que debe responderse mediante investigaciones especficas, no puede ser contestada haciendo uso de los indicadores convencionales de las Ciencias Polticas. En segundo lugar se seal que los indicadores convencionales solo muestran una parte del panorama del sistema de partidos: permiten crear taxonomas, pero estas son insuficientes para explicar la situacin poltica. El sistema de partidos hace una contribucin a la estabilidad poltica si aumenta la representatividad y la eficacia en la toma de decisiones. Estos dos atributos no estn siendo medidos por los indicadores convencionales. Tampoco captan de manera correcta la satisfaccin de las personas con los partidos, su implicacin e identificacin con estas organizaciones. Las inferencias tericas usualmente asociadas a los valores de los indicadores no aluden a estos temas. En principio un sistema de partidos estructurado fortalece la democracia, pero, si se torna muy fuerte, ms bien puede reducir el espacio de la accin poltica, como sucede en Mxico. Por ltimo, los datos sobre la participacin electoral tampoco logran generar predicciones: son fluctuantes y no se relacionan con episodios de crisis. En sntesis, los indicadores disponibles no dan cuenta de la manera en que la ciudadana se relaciona con su sistema de partidos polticos, ni explican qu clase de organizaciones son, en la prctica, los partidos.

Fuente: Taller de consulta, 2010; Artiga, 2011; Cerezo, 2011 y Villarreal, 2011.

MS INFoRMACIN SoBRE

EVOLUCIN DE LOS SISTEMAS DE PARTIDOS EN CENTROAMRICA

VASE

Artiga, 2010, en www.estadonacion.or.cr A la luz de los acontecimientos recientes, la interpretacin de estos indicadores arroja resultados paradjicos. De acuerdo con las teoras de partidos, un sistema bipartidista, estructurado y moderado es una garanta para la estabilidad poltica. Honduras es el nico pas de la regin en el que est presente esta modalidad y, sin embargo, experiment la seversi-

ma crisis poltico-institucional del 2009. Por otra parte, se supone que los sistemas multipartidistas polarizados estn asociados a importantes riesgos para la estabilidad poltica. El Salvador, pese a tener este tipo de sistema, logr una alternancia tranquila en una eleccin intensamente disputada. Estos desenlaces provocaron discusiones en actividades de consulta realizadas durante la preparacin de este Informe, acerca de la idoneidad y pertinencia de los indicadores convencionales para estudiar la dinmica poltica en Centroamrica (recuadro 6.7).
Electores votan por partidos que tienen bases territoriales nacionales

Los partidos que cuentan con un apoyo electoral ms distribuido en el territorio nacional son, segn la teo-

ra, ms capaces de representar a los ciudadanos y de poner en marcha un espectro amplio de polticas, que los partidos cuyo apoyo electoral est focalizado solo en ciertos sitios. Un reciente estudio elaborado por Alfaro (2010)31 encontr que los partidos en Honduras, El Salvador y Costa Rica tienden a alcanzar un alto nivel de nacionalizacin (apoyo distribuido en el territorio). En contraste, los partidos panameos y los guatemaltecos muestran las mayores diferencias de apoyo entre departamentos o provincias (grfico 6.8). Los factores que explican las diferencias en la nacionalizacin de los partidos son de tres tipos: intrapartidarios, sociopolticos e institucionales. En Centroamrica predominan los predictores intrapartidarios: la edad del partido y su ubicacin ideolgica. Cuanto

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

GRFICo 6.8

centroamrica ndice de nacionalizacin partidaria (INP) de los dos principales partidos polticos en las ltimas cuatro rondas electorales en cada pas
1.00 0.95 0.90 0.85 0.80

II III IV Costa Rica

II III IV El Salvador

II III IV Guatemala

II III IV Honduras

II III IV Nicaragua

II III IV Panam

PP mayor nacionalizacina/

PP segunda nacionalizacinb/

a/ Partidos polticos de mayor nacionalizacin: Costa Rica: PLN (cuatro elecciones), El Salvador: Arena (cuatro elecciones), Guatemala: PAN, FRG y UNE (dos ltimas elecciones), Honduras: PNH, PLH, PNH y PLH, Nicaragua: FSLN (cuatro elecciones), Panam: PRD (cuatro elecciones). b/ Partidos polticos de segunda nacionalizacin: Costa Rica: PUSC (dos primeras elecciones), PAC y ML, El Salvador: FMLN (cuatro elecciones), Guatemala: FRG, PAN y GANA (dos ltimas elecciones), Honduras: PLH, PNH, PLH y PNH, Nicaragua: PLC (cuatro elecciones), Panam: PP (cuatro elecciones). Los nombres completos de las agrupaciones polticas pueden consultarse en la seccin Siglas y acrnimos de este Informe. Fuente: Elaboracin propia con base en Alfaro 2010, con datos de los tribunales electorales de cada pas.

ms antiguo es un partido, mayor es su nivel de nacionalizacin, excepto en ciertas agrupaciones de Guatemala y Panam. En el caso guatemalteco se constat el peso negativo de la fragmentacin tnica sobre los patrones geogrficos de apoyo partidario. La importancia de la ideologa para predecir el grado de nacionalizacin de los partidos est asociada a la historia poltica. En democracias jvenes, como la mayora de las centroamericanas, la penetracin territorial de los partidos est fuertemente influenciada por el legado de los conflictos de las dcadas pasadas. En pases con secuelas de enfrentamientos armados, o serias tensiones sociales, las agrupaciones polticas buscan asegurar el respaldo de la poblacin en las reas donde tuvieron mayor soporte en los tiempos de beli-

gerancia. Se esperara que la madurez partidaria abra paso a una bsqueda de apoyo ms uniforme en todo el pas (Alfaro, 2010).
Pocas oportunidades de participacin por medio de democracia directa

La ola de reformas polticas de reconocimiento y uso de mecanismos de democracia directa observada en Amrica Latina no ha entrado de lleno en Centroamrica (recuadro 6.8). Diecisis de los dieciocho pases latinoamericanos continentales han introducido modificaciones en sus ordenamientos jurdicos para reconocer o regular los mecanismos de democracia directa de alcance nacional. De estos, cinco no los han utilizado todava, entre ellos tres naciones

centroamericanas: El Salvador, Honduras y Nicaragua (Zovatto, 2008)32. Durante los ltimos treinta aos se realizaron en el Istmo ocho ejercicios de democracia directa de alcance nacional (cuadro 6.21). Todos fueron consultas populares del tipo referndum, vinculantes (sus decisiones tienen fuerza de ley) y de arriba hacia abajo, convocadas por los gobiernos. Panam es, por mucho, el pas que ms ha empleado este mecanismo (en cuatro ocasiones); en Guatemala se efectuaron dos consultas, en Costa Rica una y la ms reciente en Belice. Cinco de ellas fueron aprobadas y tres rechazadas; una se llev a cabo en la dcada de los ochenta (bajo un rgimen autoritario), cuatro en los aos noventa y tres en la primera dcada del siglo XXI. El promedio de votacin para las ocho consultas fue de 44,1%, pero hay grandes diferencias entre los pases y segn el tema. La actividad con mayor participacin fue la convocada para la reforma constitucional promulgada en Panam en abril de 1983 (66,7%), y la menos concurrida fue la que someti a aprobacin la reforma constitucional en Guatemala en enero de 1994 (15,9%). La mayor o menor participacin ciudadana en las consultas populares parece estar asociada positivamente con los niveles de participacin electoral de los pases donde se efectan. La experiencia centroamericana con consultas populares en el plano local no est mucho ms desarrollada. En todos los pases del Istmo la legislacin electoral tiene contemplados mecanismos de democracia directa a nivel municipal33. Sin embargo, su empleo no es frecuente. Al menos en tres pases, Honduras, Costa Rica y, recientemente El Salvador, se han realizado consultas locales vinculantes, pero su convocatoria es espordica y la participacin baja. En sntesis, Centroamrica muestra una aplicacin modesta de los mecanismos de democracia directa. Aunque los reconoce en el marco jurdico, los utiliza poco. Este escaso uso no se puede achacar en forma exclusiva al carcter incipiente de los diseos normativos e institucionales que regulan

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PANORAMAPOLTICO

ESTADODELAREGIN

289

RECUADRo 6.8

La difusin de los mecanismos de democracia directa en sistemas polticos representativos

En el ltimo tercio del siglo XX, en todas las regiones del mundo se expandi el reconocimiento y uso de los mecanismos de democracia directa (Altman, 2011). En regmenes democrticos, estos han sido concebidos como instrumentos que podran ayudar a cerrar la brecha entre los rganos representativos y la poblacin en general, ya que, en principio, amplan las oportunidades que tienen los ciudadanos para participar en las decisiones pblicas. Los mecanismos de democracia directa conforman un diverso espectro que incluye figuras como referendos, plebiscitos, revocatorias de mandato e iniciativas de ley popular, mediante las cuales los ciudadanos deciden u opinan sobre determinados asuntos a travs de votaciones universales y secretas 34. Estos mecanismos pueden ser: i) obligatorios o facultativos, segn estn prescritos taxativamente o no en la ley, ii) vinculantes o consultivos, segn la aceptacin de los resultados sea obligatoria o no, iii) proactivos o reactivos, segn si proponen un cambio o se plantean para rechazar una accin determinada, iv) de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, segn si son invocados por los gobiernos o por los ciudadanos (Altman, 2011). Hay un intenso debate sobre la conveniencia de reconocer y utilizar los instrumentos de democracia directa. Sus crticos sealan que no resuelven los problemas de representatividad, e incluso de legitimidad, que experimentan algunos sistemas polticos. Sin embargo, la discusin no debera centrarse en la importancia o no de contar con estos mecanismos (Kaufmann, 2008), sus modalidades o la frecuencia de su uso. Resulta ms til analizar cmo articularlos y contrapesarlos con las instancias tradicionales de participacin poltica, precisando y afinando los arreglos institucionales que favorecen una complementacin entre las dimensiones representativa y participativa de la democracia. No existe evidencia robusta de que los mecanismos de democracia directa debiliten la institucionalidad poltica democrtica (Altman, 2011). Lo que se podra advertir es que, en una sociedad con una institucionalidad precaria, es ms probable que su uso tenga como propsito la manipulacin poltica y el reforzamiento de posiciones autoritarias, en lugar de la adecuada participacin de la ciudadana en el ejercicio del poder.

CUADRo 6.21

centroamrica Consultas popularesa/ de alcance nacional. 1983-2010

Pas Belice Costa Rica Guatemala Panam Fecha Febrero de 2008 Octubre de 2007 Enero de 1994 Mayo de 1999 Abril de 1983 Noviembre de 1992 Octubre de 1998 Octubre de 2006 Tema Permitir que el Senado sea electo mediante voto popular. Ingreso del pas al Tratado de Libre Comercio entre Repblica Dominicana, Centroamrica y Estados Unidos de Amrica. Reforma constitucional. Reformas constitucionales para implementar acuerdos de paz y otras reformas. Reforma constitucional. Reforma constitucional. Reforma constitucional. Reeleccin inmediata del Presidente y otras reformas. Propuesta de la Autoridad del Canal de Panam, sobre la construccin del tercer juego de esclusas en el Canal. Resultadob/ Aprobada Aprobada Aprobada Rechazada Aprobada Rechazada Rechazada Aprobada Participacin (%) 46,6 59,2 15,9 18,6 66,7 40,0 63,0 43,3

a/ Los resultados de todas las consultas tuvieron un carcter vinculante. b/ Aprobado: gana la posicin del Gobierno; rechazado: pierde la posicin del Gobierno. Fuente: Elaboracin propia con base en Zovatto, 2008. Los datos de Costa Rica fueron tomados de Breuer, 2011 y los de Belice del sitio http://www.elections.gov.bz/modules/wfdownloads/singlefile.php?cid=86&lid=214.

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ESTADODELAREGIN

PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

estas figuras, ya que, adems de este factor, concurren otros como las estrategias que emplean las fuerzas sociales para influenciar la gestin de los asuntos de inters pblico y la actitud de las lites partidarias (Breuer, 2011).
Poco dinamismo en la participacin ciudadana no electoral

sustanciales y, en general, Centroamrica no se distingue significativamente del resto de Amrica Latina.

Bajo activismo social

La participacin de las y los ciudadanos en los asuntos de inters pblico dinamiza la vida democrtica durante los perodos no electorales. A travs de ella las personas ejercen sus derechos polticos para, de manera individual u organizada, tratar de influenciar la gestin de los asuntos pblicos. En este acpite se documentan los grados y modos de participacin ciudadana no electoral en Centroamrica. El anlisis se basa en dos fuentes de informacin: por una parte, las rondas de encuestas nacionales del Barmetro de las Amricas, de la Universidad de Vanderbilt (2006 y 2010) y, por otra, la base de datos de acciones colectivas (protestas sociales) elaborada para este Informe. La principal conclusin es que, durante una poca de crisis econmica, no se registraron altos niveles de participacin ciudadana no electoral en los planos nacional y local. Las diferencias entre pases, aunque existen, no son

En Centroamrica un segmento importante, pero minoritario, de la poblacin est compuesto por ciudadanos inactivos. Son personas que han escogido no ejercer sus derechos, pues no votan ni participan en asuntos de su comunidad y tampoco procuran influir en la gestin pblica, sea peticionando o protestando. Los porcentajes varan segn el pas: en El Salvador y Panam, alrededor del 15% de las y los ciudadanos son inactivos, proporcin que en Costa Rica aumenta a una tercera parte de la poblacin (cuadro 6.22). El grupo ms grande es el de las personas que solo realizan un tipo de accin: votan, peticionan o asisten a reuniones de grupos organizados, pero no combinan actividades (participacin unidimensional). La mayora se limita a votar en las elecciones nacionales. Alrededor del 40% de los ciudadanos pertenece a esta categora, sin mayores diferencias entre pases. En sntesis, ms de la mitad de los centroamericanos no hace nada o hace apenas el mnimo (votar). No hay disparidades sistemticas entre pobladores rurales

y urbanos, por lo que la percepcin de que los habitantes del campo son ms participativos parece errnea. Finalmente, la proporcin de personas que adems de votar realizan otras actividades en su comunidad o ante las instituciones (participacin multidimensional) vara entre el 15% y el 16% en Costa Rica, y cerca del 35% en El Salvador y Guatemala. Diversos estudios indican que el relativo bajo activismo social de las y los centroamericanos no es muy distinto al registrado en otras partes de Amrica Latina (PNUD, 2004; Vargas-Cullell, 2005). Adicionalmente, este Informe encuentra que no hay relacin entre los niveles y modos de participacin ciudadana y el desarrollo democrtico de los pases.
Poca participacin en la gestin local

Un mbito en el que cabra esperar mayores niveles de participacin ciudadana es el de la gestin municipal. En teora, la mayor proximidad de los gobiernos locales con los problemas de las comunidades estimulara a las personas a intervenir en su manejo. Sin embargo, la participacin ciudadana en este espacio tiende a ser baja en Centroamrica, sin grandes cambios recientes. Las mayoras no tienen

CUADRo 6.22

centroamrica Modos de participacin ciudadana, por pas y zona. 2010

Modos de participacin No vota ni participa en nada Participacin unidimensional Solo vota Solo asiste a reuniones Solo asiste a protestas Participacin multidimensional Vota y asiste a reuniones Protesta y asiste a reuniones Vota y protesta Vota, protesta y asiste a reuniones Total Costa Rica 32,4 38,1 7,9 1,2 16,2 0,5 1,6 2,1 100,0 El Salvador 13,7 36,8 6,6 0,1 38,5 0,2 1,2 2,8 100,0 Guatemala 16,6 27,4 12,9 0,7 34,5 1,1 1,6 5,2 100,0 Honduras 23,2 33,4 13,4 1,3 23,4 1,1 1,8 2,4 100,0 Nicaragua 20,0 33,0 7,9 1,7 29,4 1,2 2,9 4,0 100,0 Panam 13,6 54,8 3,6 0,8 23,2 0,3 2,2 1,6 100,0

Fuente: Rodrguez, 2011 con base en Lapop.

CAPTULO 6

PANORAMAPOLTICO

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contacto alguno con su municipalidad: no realizan gestiones, peticionan o participan en reuniones convocadas por el gobierno local. En general, la proporcin de ciudadanos desenganchados de la gestin local en el 2010 vara entre el 52% y el 88% (cuadro 6.23). Si a esto se suman las personas que se limitan a efectuar trmites, puede concluirse que en promedio ocho de cada diez centroamericanos no tienen contacto, o tienen uno mnimo, con el gobierno local. El resto (17,2%) peticiona o asiste a reuniones, un indicio de una activa pero minoritaria participacin.
Protestas sociales se concentran en trabajadores y grupos de vecinos

Cules factores ayudan a predecir la participacin de las personas en protestas sociales? Un anlisis basado en informacin de seis pases (sin incluir Belice) concluye que no hay elementos comunes a toda la regin35. En trminos generales, las personas con ms inters en la poltica y con afiliacin partidaria tienden a protestar ms (grfico 6.9). El inters en la poltica es un factor de peso en cuatro de las seis naciones y la afiliaGRFICo 6.9

cin en cinco36. Otras variables polticas tienden a no tener ningn efecto o, a lo sumo, son importantes solo en un pas37. Las variables sociodemogrficas (edad, sexo, educacin o nivel de riqueza de las personas) no son buenos predictores. El nivel educativo es el nico que tiene alguna relevancia regional, pues predice la participacin en protestas sociales en las naciones del sur del Istmo (Nicaragua, Costa Rica y Panam).

centroamrica Participacin en protestas sociales, segn afiliacin a un partido (promedio de participacin)

CRI

En Centroamrica, solo una pequea minora de ciudadanos se organiza para protestar ante el estado de cosas imperante en sus lugares de trabajo y residencia. De acuerdo con los datos informacin del Barmetro de las Amricas 2010, de la Universidad de Vanderbilt, entre el 4% y el 10% de la poblacin particip en alguna protesta organizada en el curso del ao previo al estudio. En El Salvador y Panam esta participacin rond el 4%, en Costa Rica y Honduras fue cercana al 6% y en Guatemala y Nicaragua ascendi a 9% y 10%, respectivamente.

No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado No afiliado Afiliado
0 5 10 15 20 25 30 35

PAN

NIC

HON

GUA

ELS

Promedio
Fuente: Rodrguez, 2011, con base en Lapop.

95% intervalo de confianza

CUADRo 6.23

centroamrica Interaccin ciudadana con los gobiernos locales. 2006 y 2010 (porcentajes)
Modo de interaccin con la municipalidad No tramita ni participa en nada Solo tramita Solo peticiona Solo asiste a reuniones Tramita y asiste a reuniones Tramita y peticiona Asiste a reuniones y peticiona Tramita, asiste a reuniones y peticiona Total de casos Costa Ricaa/ 2010 76,5 9,9 4,8 3,7 0,9 1,8 1,2 1,2 1.459 El Salvador 2006 2010 53,4 25,9 2,8 4,2 4,4 5,4 1,1 2,9 1.487 51,8 25,9 4,4 4,6 3,3 4,7 2,8 2,6 1.497 Guatemala 2006 2010 62,6 20,6 3,0 3,0 1,7 6,6 0,7 1,9 1.354 55,5 18,4 6,1 6,0 4,2 4,3 2,0 3,6 1.478 Honduras 2006 2010 60,8 12,5 4,8 9,2 3,9 3,4 1,8 3,7 1.467 79,6 8,2 2,3 4,9 0,7 1,0 2,2 1,1 1.481 Nicaragua 2010 2010 59,5 19,5 4,0 5,0 3,0 5,1 1,3 2,7 1.382 60,8 18,1 5,1 3,9 2,3 4,0 2,5 3,1 1.492 Panama/ 2010 88,0 3,9 3,8 2,9 0,1 0,7 0,3 0,3 1.494

a/ En el 2006 algunas de estas preguntas no se hicieron en Costa Rica ni en Panam. Fuente: Rodrguez, 2011 con base en Lapop.

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CAPTULO 6

Las protestas sociales son, por lo general, actividades organizadas que renen a un grupo de personas que buscan resolver problemas comunes. Desde este punto de vista, quines son los que protestan en Centroamrica?, por qu protestan? Para avanzar en el conocimiento de este tema, poco investigado en la regin, se construy una base de datos que registra la informacin publicada por un conjunto de peridicos en cuatro pases del Istmo, acerca de las acciones colectivas (recuadro 6.9). Aunque no es posible hacer un anlisis de tendencia -la informacin est circunscrita a dos aos (2008 y 2009)-, s se identifican varias caractersticas de la protesta social durante la poca de la crisis econmica.

RECUADRo 6.9

Base de datos de acciones colectivas en cuatro pases de Centroamrica

Uno de los insumos elaborados para el Cuarto Informe Estado de la Regin es una base de datos de acciones colectivas, en la cual se registran las demandas que generan tensiones entre la ciudadana, el Estado y otros grupos sociales. Esta informacin permite estudiar y dar seguimiento al papel que juegan las organizaciones sociales en la bsqueda de mejores condiciones de vida para la poblacin y examinar su participacin en la convivencia democrtica. En la base se registran y codifican eventos en los cuales una colectividad o grupo expresa una demanda ante alguna entidad pblica o privada. Esto es lo que se denomina accin colectiva, y es la unidad de anlisis de la base de datos. La accin colectiva es una categora amplia, que permite analizar las intervenciones formales e informales de los movimientos sociales y de otros grupos organizados en la vida pblica. El registro de las acciones colectivas se hace a partir de la revisin de medios de prensa escrita. De cada nota periodstica se extrae la informacin necesaria para documentar las catorce variables comprendidas en el manual de codificacin de la base de datos. Algunas de las variables ms importantes son: i) el tipo de actor que realiza la demanda, ii) el tipo de accin mediante el cual la hace pblica, iii) el tipo de demanda, iv) la entidad ante la que se dirige la demanda, v) la cobertura territorial de la demanda (local, regional, nacional, internacional). Los datos recabados para este Informe constituyen una primera exploracin sobre el tema de la movilizacin social en Centroamrica. La indagacin se hizo para Guatemala, Panam, El Salvador y Costa Rica; se presenta informacin correspondiente a los aos 2008 y 2009. Los medios de comunicacin consultados fueron: Diario Co Latino y La Prensa Grfica (El Salvador), Siglo XXI y El Peridico (Guatemala), La Nacin, La Extra y Semanario Universidad (Costa Rica), La Prensa y El Panam Amrica (Panam).

DESCARGUE EN LNEA LA BASE DE DAToS

ACCIONES COLECTIVAS
CoNSULTE

Ramrez,2011 www.estadonacion.or.cr

En los pases centroamericanos donde fue posible realizar la investigacin, los medios de prensa reportaron 4.421 protestas sociales durante los aos de la crisis econmica (2008-2009), un promedio de seis diarias. Las movilizaciones de trabajadores, relacionadas con sus condiciones laborales, y las de vecinos, ligadas a reivindicaciones comunales, fueron las ms numerosas. Entre las dos representaron poco ms de dos terceras partes del total (cuadro 6.24). Los productores y los empresarios tambin hicieron sentir su voz, y en menor medida lo hicieron los nuevos actores sociales (ambientalistas, grupos a favor de la equidad de gnero, activistas de derechos humanos, entre otros). Hay diferencias entre pases: en Costa Rica y Panam la protesta tiene un tinte ms laboral, en contraste con Guatemala, donde predominan las acciones de base comunal.

Fuente: Ramrez, 2011.

Las estrategias de protesta variaron segn el actor social y el pas. Los paros y las huelgas son un arma empleada exclusivamente por los trabajadores, aunque con poca frecuencia. Este sector utiliza las declaraciones pblicas (a favor o en contra de ciertas iniciativas) como el principal medio para manifestar sus posiciones (cuadro 6.25). En cambio, los grupos de vecinos son resolutivos: usan los bloqueos, marchas y mitines para plantear sus reivindicaciones. En la mayora de los pases, los empresarios privilegian las declaraciones pblicas y las reuniones con autoridades, excepto en El Salvador, donde tambin recurren al bloqueo (en este caso, los empresarios del transporte).

Un desafo confirmado: la inseguridad amenaza la estabilidad poltica regional

El Informe Estado de la Regin (2008) calific de alta la probabilidad de que la violencia social y delictiva pusiera en peligro el orden poltico democrtico en Centroamrica, en caso de que persistiera, en los aos subsiguientes, la configuracin de serias amenazas a la seguridad ciudadana diagnosticada en esa ocasin (captulo 12). Informes posteriores del PNUD (2009) y, ms recientemente, el Banco Mundial (2010) confirmaron y, en algunos temas, profundizaron el conocimiento acerca de la gravedad del problema de inseguridad regional.

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PANORAMAPOLTICO

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CUADRo 6.24

Acciones colectivas en cuatro pases centroamericanos, segn el actor social que las impulsa. 2008-2009
Tipo de actor social Total de protestas por pasa/ Distribucin porcentual Trabajadores, desempleados, extrabajadores, sector informal Vecinos, grupos ciudadanos, grupos pro vivienda Productores, empresarios y profesionales Nuevos actores socialesb/ Estudiantes y jvenes Otros (religiosos, privados de libertad) Costa Rica 702 100,0 41,3 25,8 15,1 6,7 9,7 1,4 El Salvador 364 100,0 30,4 34,7 18,4 9,0 3,3 4,1 Guatemala 1296 100,0 15,1 39,6 27,2 11,8 2,7 3,6 Panam 2.058 100,0 37,1 35,3 10,4 9,5 5,7 2,0 Total 4.420 100,0 34,0 34,0 14,9 9,1 5,4 2,6,

a/ Los totales de acciones colectivas por pas no deben tomarse como indicador del nivel de conflictividad, pues dependen de su registro por parte de los medios de comunicacin, que pueden tener diferentes polticas de informacin. b/ Se refiere a grupos ambientalistas, indgenas, defensores de la equidad de gnero, activistas de derechos humanos, grupos de usuarios y movimientos a favor de la paz. Fuente: Elaboracin porpia con base en Ramrez, 2011.

En el trienio transcurrido desde entonces, los fundamentos de lo que en 2008 se denomin el dilema regional de la inseguridad persisten. La regin en su conjunto sigue implicada en la geopoltica del narcotrfico y an se distinguen las tres situaciones estratgicas de (in)seguridad que aquel Informe plante, una que corresponde al Tringulo Norte y otras para el centro y el sur del Istmo (cuadro 6.26). Los indicadores tradicionales de violencia social y delictiva no mejoraron (captulo 8). En los ltimos aos ocurrieron eventos que confirman las repercusiones polticas de una violencia delictiva alta y persistente en Estados con dbiles instituciones pblicas (este tema se retoma en los captulos 8 y 10 de este Informe). Ninguno de los hechos que a continuacin se enumeran (no son un listado exhaustivo) provoc rupturas en el orden pblico de algn pas, pero son serios avisos, anticipos, de situaciones polticamente graves para la democracia:
n

parte de fuerzas irregulares ligadas al narcotrfico (norte de Honduras, 2010; El Petn en Guatemala, 2011). Penetracin de actores ilegales en los ms altos estamentos del Poder Judicial (lista de magistrados electos en la Corte Suprema de Justicia de Guatemala, segn denuncia de la Cicig). Uso del ejrcito para labores de patrullaje en las calles, en respuesta a eventos de extrema inseguridad (El Salvador, 2010).

de acuerdo que en las elecciones generales de noviembre de 2009 se instale una cuarta urna para decidir sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente que apruebe una nueva Constitucin Poltica? 25 de marzo de 2009: La Fiscala General denuncia la ilegalidad del decreto PCM-005-2009. 8 de mayo de 2009: La Fiscala General inicia un proceso judicial contra el citado decreto en el Juzgado de Letras de lo Contencioso Administrativo. 20 de mayo de 2009: La Procuradura General firma la solicitud del proceso judicial contra el decreto PCM-005-2009. 27 de mayo de 2009: El Juzgado de Letras de lo Contencioso Administrativo ordena suspender la consulta promovida por el Poder Ejecutivo. 16 de junio de 2009: La Corte de Apelaciones rechaza un recurso de amparo interpuesto por

Anexo. Cronologa sinttica de la crisis poltica en Honduras

22 de noviembre de 2008: El presidente Zelaya propone realizar una consulta junto con las elecciones generales del 2009. Para ello se instalara una cuarta urna en los recintos electorales (adems de las tres destinadas a los votos para presidente, diputados y muncipes). 23 de marzo de 2009: Se emite el decreto ejecutivo PCM-0052009, para realizar, a ms tardar el 28 de junio de 2009, una consulta popular con la siguiente pregunta: Est usted

Un asesinato desencadena presiones y turbulencias que amenazan la estabilidad poltica de un pas (caso Rosenberg en Guatemala, 2008-2009). Masacres de civiles inocentes por

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

CUADRo 6.25

centroamrica Actores sociales y estrategias de protesta en cuatro pases centroamericanos. 2008 y 2009
Tipo de accin Pas y actor Costa Rica Distribucin porcentual Trabajadores Vecinos Estudiantesb/ Empresarios El Salvador Distribucin porcentual Grupos de ciudadanos Trabajadores Empresarios Vecinos SIc/ Guatemala Distribucin porcentual Grupos de ciudadanos Vecinos Productores agropecuarios Trabajadores Empresarios Panam Distribucin porcentual Trabajadores Vecinos Grupos de ciudadanos Total de la regin Declaracin pblica 145 66,9 17,2 3,4 12,4 298 43,3 35,9 13,1 7,7 46 34,8 15,2 13,0 15,2 21,7 202 43,6 20,3 36,1 691 Reunin con autoridades 35 88,6 11,4 20 100,0 19 26,3 10,5 26,3 36,8 63 68,3 31,7 137 Marcha Mitn o concentracin 21 71,4 28,6 69 39,1 37,7 23,2 4 100,0 13 100,0 107 37 59,5 40,5 91 40,7 36,3 23,1 16 62,5 37,5 203 24,6 49,3 26,1 347 Paro y huelga 25 100,0 22 100,0 55,6 51 100,0 98 Bloqueo Otrosa/ Total Absolutos Porcentajes

46 84,8 15,2 36 44,4 61 27,9 23,0 37,7 11,5 336 42,6 57,4 479

4 100,0 3 100,0 10 100,0 17

313 168 92 27 26 536 193 188 75 60 20 149 43 36 31 19 20 878 375 354 149 1.876

100,0 53,7 29,4 8,6 8,3 100,0 36,0 35,1 14,0 11,2 3,7 100,0 28,9 24,2 20,8 12,8 13,4 100,0 42,7 40,3 17,0

a/ Otros: asambleas y denuncias ante organizaciones nacionales e internacionales. b/ Estudiantes de educacin primaria y secundaria. c/ SI: Sin informacin; no fue posible identificar a los actores que realizaron las acciones. Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez, 2011.

el Presidente Zelaya contra la orden del Juzgado. 24 de junio de 2009: Renuncia el Ministro de Defensa, por desacuerdo con el Presidente. Zelaya destituye al Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas por rehusarse a distribuir el material electoral para la consulta del 28 de junio.

25 de junio de 2009: La Corte Suprema de Justicia ordena la restitucin del Jefe del Estado Mayor. El presidente Zelaya se presenta a una base militar con un grupo de ciudadanos y ordena que le entreguen el material de la consulta. 26 de junio de 2009: EL Poder Ejecutivo anula el decreto PCM-005-2009 y emite el decreto PCM-020-

2009, en el que ordena realizar una Encuesta de Opinin Pblica sobre la Convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente, con la pregunta: Est de acuerdo que en las elecciones generales del 2009 se instale una cuarta urna en la cual el pueblo decida la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente?

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PANORAMAPOLTICO

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CUADRo 6.26

centroamrica Situaciones de inseguridad y escenarios polticos segn el Informe Estado de la Regin (2008)
Situacin estratgica Primera Segunda Tercera Situacin prototpica Alta violencia social y delictiva, intensa inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Estados de derecho y aplicacin de mano dura. Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura. Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, robusto Estado de derecho y nula aplicacin de mano dura. Pases que se aproximan Guatemala, Honduras y El Salvadora/ Nicaragua yPanama/

Factor analizado Muy alta probabilidad de amenazas severas al orden democrtico.

Alta probabilidad de amenazas severas al orden democrtico.

Costa Rica

Baja probabilidad (pero no despreciable) de amenazas severas al orden democrtico.

a/ Son los casos que muestran al menos una diferencia importante con los otros que han sido agrupados en la misma categora. Fuente: Programa Estado de la Nacin, 2008.

26 de junio de 2009: La Corte Suprema, a pedido del Ministerio Pblico, aprueba que se acuse al presidente Zelaya como autor responsable de los delitos de traicin a la patria, abuso de autoridad y usurpacin de funciones en perjuicio del Estado hondureo. Dicta orden de captura y allanamiento contra el Mandatario (orden emitida el 30 de junio). Esta decisin detiene la consulta programada. 28 de junio de 2009: Las fuerzas armadas allanan la residencia presidencial en horas prohibidas por el ordenamiento jurdico, detienen al Presidente y lo trasladan a Costa Rica. La expatriacin no est tipificada en las leyes hondureas. El Congreso Nacional de Honduras admite una supuesta dimisin del Presidente. Desde Costa Rica, ste desmiente tal renuncia y hace un llamado a la desobediencia civil. Posteriormente el Congreso resuelve por unanimidad la destitucin del Zelaya, por violar la Constitucin y el ordenamiento jurdico. Designa para sucederlo al presidente legis-

lativo, Roberto Micheletti, con el mandato de que permanezca en el cargo hasta la terminacin del perodo de Zelaya, en enero de 2010. Micheletti decreta toque de queda y limita las transmisiones de los medios de comunicacin locales e internacionales. 28 de junio de 2009: Los pases del llamado CA4 (Guatemala, El Salvador y Nicaragua) anuncian la suspensin del comercio con Honduras por 48 horas. 29 de junio de 2009: Inician manifestaciones masivas a favor y en contra del golpe, que se prolongan durante los meses siguientes. Hay enfrentamientos que provocan heridos, arrestados y varios muertos. 30 de junio de 2009: Se celebran reuniones extraordinarias del SICA, el ALBA-TCP y el Grupo de Ro. Suspensin de Honduras en el SICA y el Grupo de Ro. 30 de junio de 2009: La Asamblea General de la ONU aprueba por unanimidad una resolucin que pide el restablecimiento de Zelaya como presidente.

4 de julio de 2009: Suspensin de Honduras de la OEA. 5 de julio de 2009: Zelaya intenta, sin xito, regresar a Honduras por va area. Choques entre manifestantes y autoridades provocan al menos un muerto y varios heridos. 20 de julio de 2009: Suspensin de ayuda de la Unin Europea al nuevo Gobierno hondureo. 25 de julio de 2009: Nuevamente Zelaya intenta regresar a Honduras, esta vez por va terrestre. Un fuerte dispositivo militar lo impide. 28 de julio de 2009: El Gobierno de los Estados Unidos suspende visas a las autoridades del nuevo Gobierno y anuncia que no reconoce a la nueva Administracin. 29 de julio de 2009: En la XI Cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla (presidentes de Mesoamrica, Panam, Colombia y Repblica Dominicana) se califica el reemplazo de Zelaya como golpe de

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

Estado y se demanda su restitucin. 21 de septiembre de 2009: Zelaya aparece en la Embajada de Brasil en Honduras, bajo la proteccin del Gobierno de ese pas. 29 de noviembre de 2009: Celebracin de elecciones generales. Resulta ganador Porfirio Lobo, con escasa observacin internacional y el ms alto abstencionismo desde 1980. 13 de enero de 2010: El Congreso nombra a Micheletti diputado vitalicio, un cargo que no existe en la Constitucin.

26 de enero de 2010: El Congreso aprueba amnista para eventuales delitos polticos de Zelaya y de quienes lo desplazaron del poder. 27 de enero de 2010: Lobo asume la Presidencia de la Repblica y firma un salvoconducto para que Zelaya abandone el pas hacia Repblica Dominicana, en calidad de husped distinguido. 4 de mayo de 2010: Se establece la Comisin de la Verdad y Reconciliacin promovida desde la OEA. Semanas despus, organizaciones de la sociedad civil crean una Comisin de Verdad, como instancia alternativa para investigar la situacin de los derechos humanos durante y despus del golpe.

9 de abril de 2011: El presidente Lobo se rene en Cartagena con los presidentes de Colombia, Juan Manuel Santos, y Venezuela, Hugo Chvez, quienes actan como mediadores. 22 de mayo de 2011: En la ciudad de Cartagena, Lobo y Zelaya firman un acuerdo para poner fin a la crisis. Horas despus cuatro presidentes centroamericanos se renen en Managua, apoyan el acuerdo y reintegran a Honduras en el SICA. Nicaragua reconoce a Lobo. 28 de mayo de 2011: Zelaya regresa al pas.
Fuentes: Herdocia, 2010; Cajina, 2010; CIDH, 2009 y 2010; Corte Suprema de Justicia de Honduras, 2009.

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NOTAS
1 El 2 de junio del 2011 la Asamblea Legislativa salvadorea aprob el decreto 743, que establece la necesidad de unanimidad para las sentencias de inconstitucionalidad emitidas por la Sala Constitucional. El Presidente de la Repblica sancion el decreto y este se public en el diario oficial. Sin embargo, la Sala Constitucional podra no aplicar esta disposicin si la considera contraria a sus competencias constitucionales. Desde la fecha indicada, se han producido manifestaciones en la capital en contra del decreto. Por lo reciente de este hecho, no fue posible incorporarlo en el anlisis de la seccin de administracin de justicia de este captulo. 2 Por ejemplo, desde el punto de vista conceptual, las variables utilizadas para examinar la cultura poltica, aunque relevantes, no estn claramente articuladas al concepto de democracia. Adems, las fuentes de informacin disponibles no en todos los casos son robustas. 3 Ms detalles sobre la metodologa del ndice de democracia pueden consultarse en http://graphics.eiu. com/PDF/Democracy_Index_2010_web.pdf. The Economist Intelligence Unit. 4 No obstante, en todos los pases se establecen salvedades de secretos de Estado para asuntos relacionados con actividades diplomticas o militares. 5 El concepto de reserved domains es una adaptacin del trmino utilizado por Valenzuela (1990), para referirse a los acuerdos tomados durante las transiciones a la democracia, que dejaban sin modificaciones ciertas reas de los regmenes autoritarios anteriores. De manera similar, Garretn (1994) llama enclaves autoritarios a ciertos ncleos temticos que no fueron afectados por las transiciones a la democracia, por ejemplo las restricciones institucionales presentes en la Constitucin y otras normativas, la permanencia de ncleos autoritarios en el ejrcito y la sancin de las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo el rgimen militar. 6 Vase Grupo Cvico tica y Transparencia, 2009 e Ipade, 2009. Segn las revelaciones de Wikileaks: Funcionarios del Gobierno y de la direccin del Consejo Supremo Electoral (CSE) nos han admitido en privado que hubo fraude, seala un despacho secreto enviado a Washington por el embajador en Managua, Robert Callahan, el 25 de febrero de 2009. Los sandinistas cometieron un fraude en al menos 40 de los 146 municipios en juego en los comicios del 9 de noviembre de 2008 (Ordaz, 2008; Salinas, 2010; Navarrete, 2011). 7 Hay que tomar en cuenta que las elecciones de diputados y las elecciones presidenciales se llevaron a cabo el mismo ao, pero con dos meses de diferencia: las primeras en enero y las segundas en marzo. 8 Este ndice se construy con base en el ndice de autonoma de las superintendencias (Moreno et al., 2003) y considera factores como el nmero de polticos que participan en la designacin de la autoridad, y del equipo de trabajo, nmero de aos para los que son nombrados, participacin de la Corte Suprema y la sociedad civil en los nombramientos del staff, monitoreo, etc. Por su parte, el ndice de independencia partidaria califica si los magistrados o mximas autoridades de los rganos son nombrados directamente por los partidos o por otro medio de votacin, o una combinacin de los anteriores (Rosas, 2010). 9 Tomando como referencia la base de datos de Gallagher (2010), que utiliza el ndice de Gallagher calculado a partir de mnimos cuadrados, se observa que para el perodo 20012009 Costa Rica, Nicaragua y Honduras muestran ndices de desproporcionalidad menores a 6,5, en tanto Belice, que utiliza un sistema de mayora, registra para la misma dcada un ndice promedio de 22,9. 10 Para los efectos de este captulo, se entiende por ausentismo la ausencia, en las urnas, de ciudadanos centroamericanos residentes en el extranjero, situacin distinta a la nocin tradicional de abstencionismo, que alude a la no participacin electoral de los ciudadanos habilitados para ello. 11 De acuerdo con el Tribunal Electoral, en las elecciones panameas de 2009 el padrn habilit a 1.706 electores residentes en el extranjero, de los cuales el 31% (530 votantes) ejerci el sufragio. En el mismo ao en Honduras, de un total de 40.649 ciudadanos habilitados en el exterior solo vot un 18%. 12 Las constituciones centroamericanas contienen normas especficas relativas a la independencia del Poder Judicial: la subordinacin judicial a los intereses del Ejecutivo por medio del nombramiento directo de los magistrados ha sido superada de manera formal, la escasez endmica de recursos econmicos no es una amenaza del mismo peso que antes (Popkin, 2000; Psara, 2005), y en algunos pases se han creado mecanismos formales para una participacin ms activa de la sociedad civil en la eleccin de magistrados. 13 En el sitito www.estadonacion.or.cr se pueden consultar los informes nacionales preparados para este Informe y obtener mayores detalles sobre los proyectos de mejora de la administracin de justicia. Adicionalmente, la ponencia de Morales (2010), sobre cooperacin internacional, brinda una idea de cunto se ha invertido en este rubro. 14 Vanse valoraciones en este sentido en Snchez, 2010, Orellana, 2004 y Custodio, 2004. 15 El pacto o acuerdo poltico que se llev a cabo entre el Partido Liberal Constitucionalista (PLC) y el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) se bas, entre otras cosas, en disminuir del 45% al 35% el porcentaje necesario para lograr un triunfo electoral y obtener el control poltico de las instituciones del Estado, para luego distribuirlo entre ambos partidos. Segn Transparencia Internacional, esto contribuy a crear un clima de desconfianza con respecto a la independencia del Poder Judicial. Sobre la falta de independencia del Poder Judicial en Nicaragua, vase el libro editado por Close y Mart (2009). 16 La Sala declar ilegal la transferencia de fondos remanentes de los ministerios a la Casa Presidencial. 17 En Guatemala del 2% sobre el presupuesto de ingresos ordinarios del Gobierno, en Honduras de un 3% sobre el presupuesto de ingresos netos y en Nicaragua de un 4% sobre el presupuesto general de la Repblica. En el caso de Panam, el presupuesto en conjunto del Poder Judicial y el Ministerio Pblico no debe ser inferior al 2% de los ingresos corrientes del Gobierno Central. El Salvador y Costa Rica establecen un monto del 6% para el Poder Judicial sobre los ingresos corrientes del presupuesto del Estado y sobre los ingresos ordinarios del Gobierno Central, respectivamente (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). 18 Matriz de presupuestos aprobados y ejecutados entre el 2000 y 2009. Informacin obtenida de la Secretara General Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua. 19 La informacin para este apartado se obtuvo del Departamento de Estadstica y la Unidad de Informacin Pblica del Instituto de la Defensa Pblica Penal en el caso de Guatemala, de la Oficina de Planificacin y la Unidad de Estadsticas de la Procuradura General de la Repblica en El Salvador, de la Administracin de la Defensa Pblica en Costa Rica y de las estadsticas del Centro de Estadsticas Judiciales en Panam. 20 La comparacin entre ingresos (nuevas denuncias presentadas ante el sistema de administracin de justicia) y egresos (resoluciones emitidas) no debe tomarse como una medida de efectividad judicial. Ingresos y egresos son universos de casos diferentes. Las cifras comentadas solo incluyen los casos de primera instancia de las materias Civil, Laboral, de Familia y Penal del Cdigo Procesal Penal. 21 El Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (Mesicic) funciona como una instancia de la OEA. El Comit de Expertos es el rgano que hace la revisin de los informes por pas y est integrado por representantes designados por los respectivos gobiernos. 22 El plan de accin de Costa Rica se encontraba en etapa de borrador en el momento de editarse el presente Informe, segn la informacin brindada por el Mesicic. 23 Cabe sealar que, adems de la atencin de denuncias, estas organizaciones de defensa desarrollan actividades como campaas de educacin, cabildeo legislativo, estudios especiales sobre problemas nacionales o comunales e intermediacin en conflictos, cuyo alcance es predominantemente local. 24 En Honduras se cre el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica, por mandato de los artculos 8 y 11 de la Ley de Acceso a la Informacin. En Nicaragua, una ley homnima dispuso, en su artculo 14, el establecimiento de la Comisin Nacional de Acceso a la Informacin Pblica. 25 Fundacin Violeta Barrios de Chamorro (Nicaragua), Fundacin Democracia sin Fronteras y C-Libre (Honduras) y Fundacin para la Libertad Ciudadana (Panam). 26 Por ejemplo, el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica (IAIP) de Honduras elabor en 2010 el Informe de instituciones obligadas en el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, en el que evala a 73 entidades pblicas (secretaras de Estado, organismos funcionales descentralizados, organismos desconcentrados, rganos contralores, Poder Judicial y Poder Legislativo) con respecto a la publicacin y divulgacin de la denominada informacin de oficio, el cumplimiento de los lineamientos para uniformar los portales de transparencia y las condiciones de funcionamiento de las unidades de informacin pblica. El informe revela que el 66% de las entidades dispone de una oficina de informacin pblica, aunque menos de la mitad presenta condiciones adecuadas de infraestructura fsica para cumplir con sus funciones. Una de las reas de mayor incumplimiento corresponde a la informacin de oficio relacionada con la planeacin y rendicin de cuentas y finanzas (planificacin, uso y destino de los fondos pblicos). En informes posteriores el IAIP pretende evaluar tambin a las municipalidades y a las ONG que administren o reciben fondos pblicos.

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PANORAMAPOLTICO

CAPTULO 6

27 Basndose en su sistema de indicadores, esta ONG reporta que en Guatemala, en el ao 2008, de cada diez solicitudes de informacin presentadas a instituciones pblicas solo tres obtuvieron una respuesta satisfactoria. Las categoras de presupuesto y servicio civil fueron las menos abiertas a brindar informacin adecuada. Adems se observ una marcada discrecionalidad para decidir a quin se da o no acceso a la informacin, aspecto en el cual los solicitantes individuales reciben mucho menos atencin que los institucionales. Asimismo, y contrario a lo que se podra suponer, la comparacin entre los aos 2006 y 2008 revel que los niveles de acceso a la informacin pblica disminuyeron significativamente (Accin Ciudadana, 2008). 28 La Alianza Regional para la Libertad de Expresin e Informacin es una coalicin constituida en 2005 por organizaciones de la sociedad civil de Centroamrica, Mxico y Repblica Dominicana. Se dedica a defender y promover la libertad de expresin y el acceso a la informacin pblica en la regin. 29 Tanto en el informe de 2008 como en el de 2010 se report que ningn pas de la regin proporcionaba al pblico informacin extensiva o significativa (lo que les habra dado una calificacin superior a 60 puntos). En el informe de 2010 se menciona que Guatemala y Costa Rica entregaban alguna informacin (entre 40 y 60 puntos), El Salvador y Nicaragua daban informacin mnima (entre 20 y 40 puntos), mientras que en Honduras la informacin presupuestaria era escasa (menos de 20 puntos).

30 El ndice de E-Government Readiness comenz a medirse en 2006. Incluye tres criterios de evaluacin: sitio en Internet, infraestructura y capital humano. La metodologa completa puede consultarse en http://www2.unpan.org/egovkb/global_ reports/10report.htm 31 El estudio comprendi todos los pases del Istmo, excepto Belice, y analiz 31 elecciones parlamentarias, 89 distritos electorales y 19 partidos polticos durante el perodo 1980-2010. Por otra parte, solo consider los partidos que obtuvieron al menos el 10% del total de votos emitidos en cualquiera de las 31 elecciones realizadas. 32 En El Salvador (2000), Costa Rica (2002), Honduras (2004 y 2011) y Panam (2006) se realizaron algunas inclusiones en el texto constitucional. Nicaragua lo hizo un poco antes, en 1995 (Zovatto, 2008). 33 En el caso de Nicaragua no se encontraron disposiciones en su Cdigo Municipal, pero s en la Ley de Participacin Ciudadana promulgada en 2003. 34 Debido a la inacabada discusin conceptual sobre la diferencia entre el referndum y el plebiscito, algunos autores, como Zovatto (2008), han optado por agrupar los dos trminos bajo la categora de consulta popular, que junto a la revocatoria de mandato y las iniciativas legislativas populares constituyen los tres subgrupos de la familia de instrumentos de participacin directa que la literatura especializada suele reconocer.

35 Se efectu un anlisis de regresin logstica binaria en el que la participacin en protestas sociales (S=1, No=0) fue la variable dependiente. Se examinaron variables sociodemogrficas y de actitudes polticas como posibles correlatos. Para cada pas se corri un anlisis por separado. Los factores significativos son aquellos cuya P>t fue menor a 0,05, un criterio restrictivo para evitar los efectos del tamao grande de la muestra. 36 El inters en la poltica no fue significativo en Honduras y Panam; la afiliacin partidaria no fue significativa en Panam. 37 Entre las variables polticas que, desde un punto de vista regional, no predicen la participacin en protestas se encuentran: i) apoyar el sistema poltico, ii) preferir la democracia, iii) haber votado en las elecciones nacionales, iv) haber votado por el presidente actual y v) la mayor o menor aprobacin de la gestin gubernamental.

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L O

Integracin regional

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Valoraciones anteriores Introduccin Conceptos bsicos Qu entendemos por Centroamrica? Qu entendemos por integracin regional? Qu entendemos por institucionalidad regional? Produccin normativa y programtica aumenta las competencias del SICA La reforma institucional avanz poco Crece normativa regional Limitados cambios al Parlamento Centroamericano Mayores competencias en las reas de seguridad y pesca Florecimiento de planes y estrategias crea competencias sin ampliar capacidades No se fortalecen las capacidades institucionales del SICA Sin resolver limitaciones histricas de recursos humanos y financieros Incipientes mecanismos de coordinacin vertical con los pases Signos de rendicin de cuentas Relaciones exteriores: bsqueda de aliados Principales procesos de la integracin centroamericana en el perodo 2007-2010 Se concluye negociacin con la Unin Europea Incorporacin de Panam al Subsistema de Integracin Econmica Unin aduanera progresa lentamente La apuesta en el Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (Siepac) Proyecto Mesoamrica: impulso a la infraestructura para la integracin Compra conjunta de medicamentos Anexo 1: Inventario parcial de planes y estrategias de la integracin regional. 2002-2011

PREGUNTA GENERADORA Cmo ha contribuido la institucionalidad de integracin regional a enfrentar los desafos del desarrollo humano de Centroamrica?
En el trienio 2007-2010, las capacidades de la institucionalidad de la integracin para apalancar el desarrollo humano en Centroamrica siguieron siendo bajas y no muy distintas a las descritas por este Informe en 2008. A la falta de disciplina de los pases y a una truncada reforma institucional, se le agregan en aos recientes las dificultades surgidas de un contexto poltico aun ms complejo, las fuerzas centrpetas originadas por la crisis econmica internacional y un entorno regional severamente afectado por los desastres naturales sufridos en el 2010. Pese a ello, es posible consignar avances que demuestran que la accin regional no solo fue posible, sino que adems contribuy para que las crisis mencionadas no tuvieran efectos ms severos. Centroamrica aument su comercio interno, pudo completar la negociacin de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea y consigui que Panam iniciara un proceso, gradual pero cierto, de incorporacin al Subsistema de Integracin Econmica. Tambin avanz en la interconexin elctrica, la estrategia regional de seguridad, la posicin ante el cambio climtico y la organizacin del sector pesquero. En forma paultina, la regin ha logrado cimentar canales de comunicacin transnacional fuertes y dinmicos en diversos sectores de la accin pblica. Estos canales son imprescindibles como plataforma para la accin conjunta y pueden entenderse como uno de los elementos ms importantes para el futuro xito y ulterior desarrollo del SICA. Estos avances, sin embargo, no logran contrapesar los problemas institucionales y polticos que enfrent el SICA durante el perodo 2007-2010. Si bien la renuencia de los Estados a otorgar mayor capacidad infraestructural al Sistema limita la profundizacin del proceso de integracin, tambin los problemas internos de gestin del SICA desestimulan a los pases miembros. La principal respuesta de la Secretara General ha sido una mayor influencia en la conduccin y seguimiento de las actividades y organismos, con lo cual busca aumentar la articulacin, disminunuir la redundancia y hacer eficiente la ejecucin presupuestaria. No obstante, esta prctica centralista debe ir acompaada de una sustantiva mejora en la rendicin de cuentas y la transparencia del Sistema, sin que ello genere roces entre las diversas instancias, ni entre sus miembros o con la normativa regional.

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HALLAZGOS RELEVANTES
>> En el perodo 2007-2010 se aceptaron cinco nuevos pases observadores del SICA: Alemania, Chile, Argentina, Italia y Japn. >> En 2007 se cre la Unidad de Seguridad Democrtica, con el objetivo de dar seguimiento a los acuerdos de la Comisin de Seguridad de Centroamrica. >> En el perodo 2007-2010 se crearon cuatro nuevos rganos adscritos al SICA, todos ellos con sede en San Salvador. >>En 2008 se design a la Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador como Secretara Tcnica del Consejo Fiscalizador Regional del SICA. Desde entonces se han realizado doce auditoras financieras, en El Salvador, Honduras y Guatemala. >> En febrero de 2008, en la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, se suscribi el Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras Instancias Polticas, que entr en vigencia en septiembre de 2010. >> El Plan Plurianual, que en principio debera orientar las acciones del SICA entre 2008 y 2011, no fue conocido ni aprobado en la Reunin de Presidentes. >> Las crisis polticas originadas por el golpe de Estado en Honduras y el conflicto limtrofe entre Costa Rica y Nicaragua han reducido al mnimo el funcionamiento de los rganos polticos del SICA El nmero de reuniones presidenciales disminuy de ocho en el 2008, a tres en el 2010. >> En el 2009, la Secretara General del SICA present un informe de avance de la propuesta para la modernizacin y reforma del Sistema, pero no ha sido conocido en la Reunin de Presidentes. El proyecto no es considerado sistemticamente en la agenda regional. >> En marzo de 2009 el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores aprob el documento por medio del cual se regula el funcionamiento de la Presidencia pro tempore del SICA, se delimitan sus atribuciones y se precisan sus mecanismos de coordinacin con el resto del Sistema. >> En 2010 Panam anunci su retiro del Parlacen. La Corte Centroamericana de Justicia resolvi que el respectivo tratado no puede ser denunciado unilateralmente, debido a que no contempla la renuncia. Pese a ello, el Gobierno panameo ha reiterado su decisin. >> El proceso de unin aduanera haba acumulado 52 rondas de negociacin a diciembre del 2009. A partir de 2010 se acord trabajar con planes semestrales y metas puntuales. En mayo de 2010 culminaron las negociaciones del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea. >> En junio de 2010 se present la hoja de ruta para la incorporacin de Panam al Subsistema de la Integracin Econmica Centroamericana. >> En julio de 2010 los presidentes del Istmo acordaron relanzar el proceso de integracin regional con base en cinco pilares: i) seguridad democrtica, ii) prevencin y mitigacin de los desastres naturales y los efectos del cambio climtico, iii) integracin social, iv) integracin econmica, y v) fortalecimiento de la institucionalidad regional. >> El Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (Siepac) cre la Empresa Propietaria de la Red (EPR). La nueva entidad est integrada por instituciones de seis pases del rea y tres socios extrarregionales, y est autorizada por el Tratado Marco del Mercado Elctrico de Amrica Central para desarrollar, disear, financiar, construir y mantener un primer sistema de transmisin regional que interconectar los sistemas elctricos de las naciones centroamericanas. >> Continu la iniciativa de compra conjunta de medicamentos por parte de los pases centroamericanos. Para el 2011, se proyecta que la adquisicin de quince de estos productos generar un ahorro global de veintids millones de dlares. >> Durante su visita a San Salvador en marzo del 2011, el presidente estadounidense Barack Obama anunci la decisin de su Gobierno de aportar hasta 200 millones de dlares adicionales, en el marco de un esfuerzo de mayor coordinacin entre Centroamrica, Mxico y Colombia en materia de seguridad. >> La ltima compilacin de normativa realizada por la Secretara General del SICA presenta un listado de 190 instrumentos regionales. De estos, veintitrs fueron aprobados en la dcada pasada, y entre ellos doce corresponden al perodo 2007-2010. >> En los ltimos dos aos la Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano (Ospesca) aprob los tres reglamentos relacionados con la Poltica de Integracin de Pesca y Acuicultura del Istmo Centroamericano. >> Pese a que no existe una lista oficial, en las investigaciones realizadas para este Informe se logr identificar al menos veintitrs planes o estrategias regionales vigentes en el SICA, casi todas elaboradas con amplia consulta ciudadana. >>La cooperacin europea es por mucho la principal fuente de financiamiento del SICA; aport ms de quinientos millones de euros en la primera dcada del siglo XXI. >> El mecanismo de nombramiento de los jerarcas de las instituciones regionales contina siendo un rea crtica de la institucionalidad, tal como demostr el conflicto entre pases por la remocin y nombramiento del actual Secretario de la Sieca.

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VALORACIN GENERAL 2011

En el ao 2011, las capacidades de la institucionalidad de la integracin para apalancar el desarrollo humano en Centroamrica mediante acciones regionales siguen siendo bajas y no muy distintas a las descritas por este Informe en 2008. Hay una fuerte inercia del pasado y las reformas emprendidas en aos recientes no han logrado cambios sustantivos en la eficacia de la integracin. El Informe Estado de la Regin (2008) ya mencionaba la falta de disciplina de los pases y la truncada reforma institucional como factores explicativos del poco peso del SICA en el desarrollo del Istmo, factores que el presente Informe contina sealando como graves limitaciones. A esto se agregan, en esta ocasin, las dificultades surgidas de un entorno poltico aun ms complejo y las fuerzas centrpetas originadas por la crisis econmica internacional, que golpearon significativamente el quehacer de las instituciones de integracin. Si en lo institucional los cambios son apenas perceptibles, en lo poltico el proceso de integracin ha experimentado graves retrocesos en el ltimo trienio. A las dificultades histricas que tradicionalmente han impedido una accin colectiva eficaz (como por ejemplo la falta de voluntad de los pases para otorgar a las instituciones regionales capacidad supranacional), se sumaron otras que se pensaban ya superadas en la regin. El golpe de Estado al Ejecutivo que se produjo en Honduras en el ao 2009 (analizado en los captulos 6 y 8 de este Informe) y la crisis poltica y diplomtica que le sigui, no se presentaban en el Istmo desde finales de la dcada de 1970. Lesivo en el plano domstico, el golpe tuvo profundas repercusiones regionales que dislocaron al SICA. En efecto, tras el rompimiento del orden constitucional, Honduras fue aislada del Sistema. Esta condicin solo se restituy de manera parcial meses despus de la toma de posesin del nuevo mandatario, e incluso entonces -como sucede todava- con la objecin de Nicaragua en todo lo que se refiere a decisiones en materia de poltica regional. Adicionalmente, la institucionalidad de la integracin regional sufri tres embates inesperados. En primer lugar, en octubre de 2010 se produjo un serio incidente entre Costa Rica y Nicaragua, en la cuenca inferior del ro San Juan. Por fortuna, el contencioso se ha mantenido en los cauces del Derecho Internacional y hoy se dilucida en la Corte Internacional de Justicia, en La Haya, donde tardar varios aos en resolverse; entre tanto, rige un conjunto de medidas cautelares dictadas por la misma instancia en procura de aliviar la tensin entre los dos pases. Sin embargo, el impacto sobre el SICA fue inmediato: no solo puso en evidencia que no es reconocido como componedor, facilitador o mediador en situaciones de crisis (ni siquiera las instituciones regionales con capacidad tcnica y jurdica en la materia, como la Corte Centroamericana de Justicia, fueron consideradas interlocutoras vlidas por las partes); tambin lo oblig a lidiar con un segundo conflicto poltico que ha producido extrema crispacin entre dos de sus Estados miembros1. En segundo lugar, y en el mismo mes de octubre de 2010, el Gobierno de Panam puso trmino a su presencia en el Parlamento Centroamericano. Por s mismo este hecho debilit al Parlacen, pero adems desat una crisis de competencias: aunque la decisin fue rechazada por la Corte Centroamericana de Justicia, no ha sido revocada por el gobierno panameo. En tercer lugar, emergi un conflicto entre gobiernos por la remocin y nombramiento del Secretario de la Sieca, que ha enfrentado, en esta ocasin, a Costa Rica con los cuatro pases del centro y norte de Centroamrica. Estos eventos se desencadenaron en un entorno regional severamente afectado por desastres sufridos en el 2010 (erupciones volcnicas y fuertes temporales), los ms fuertes experimentados en Centroamrica durante la ltima dcada. Hubo centenares de muertos y miles de millones de dlares en prdidas materiales, sobre todo en Guatemala, Costa Rica y Panam. Por otra parte, la crisis poltica de la integracin regional ocurri en momentos en que todas las economas del Istmo enfrentaban el impacto negativo de la contraccin de su principal mercado externo, el de los Estados Unidos y, por ende, cadas en las exportaciones y en los flujos de remesas y de turismo hacia la regin. Al tiempo que este contexto generaba nuevas demandas sobre la integracin, provoc que los gobiernos nacionales se abocaran a atender sus agendas domsticas, descuidando aun ms sus compromisos regionales. Pese a las adversas circunstancias, tanto internas como externas, la integracin regional no colaps, un hecho digno de subrayar. Centroamrica pudo avanzar y completar la negociacin de un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea y, en ese marco, lograr que Panam iniciara un proceso, gradual pero cierto, de incorporacin al Subsistema de Integracin Econmica y su respectiva normativa e institucionalidad, una aspiracin de larga data para el resto del Sistema. Tambin se han producido desarollos positivos en el avance del Siepac y en el despliegue del Proyecto Mesoamrica. Asimismo, en materia de seguridad regional, la Secretara General del SICA ha estado muy activa perfilando una nueva etapa que tendr uno de sus hitos ms importantes a mediados del ao 2011, durante la conferencia internacional de cooperantes en este mbito2. El tema de cambio climtico igualmente ha generado un gran dinamismo regional en el subsistema ambiental y en foros internacionales (como se ver en el captulo 9). No obstante lo anterior, es vlido preguntarse si estos logros puntuales son suficientes para evitar que la integracin contine paralizada por la coyuntura e incapaz de ofrecer en una respuesta eficaz ante a los grandes desafos del Istmo. Este Informe encuentra que, en efecto, estos avances no logran contrapesar los problemas institucionales y polticos que enfrent el SICA durante el perodo 2007-2010. Hay que tener presente que la institucionalidad del SICA no fue diseada para -ni est en capacidad de- producir polticas regionales tangibles que no cuenten con el aval de los Estados. Su misin y principal responsabilidad es motivar, promover, coordinar y hacer converger esas polticas en un marco regional armnico y articulado, pero la ejecucin corresponde a los Estados nacionales. En forma

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VALORACIN GENERAL 2011

gradual, Centroamrica ha logrado sedimentar canales de comunicacin transnacional fuertes y dinmicos en diversos sectores de la accin pblica. Estos canales son imprescindibles como plataforma para la accin regional conjunta y podran entenderse como uno de los elementos ms importantes para el futuro xito y ulterior desarrollo del SICA. Aun as, sera equivocado pensar que los problemas que afectan a la institucionalidad regional pueden resolverse solo con mayor voluntad poltica. Si bien la renuencia de los Estados a otorgar capacidad supranacional a las entidades del Sistema limita la profundizacin del proceso de integracin, tambin los problemas internos de gestin del SICA desestimulan a los Estados. Sobre este punto

se han realizado mltiples sealamientos acerca de las debilidades normativas, administrativas y gerenciales que afectan a las instituciones y rganos de conduccin del Sistema, as como la evidente duplicacin de funciones de algunos de estos, la inadecuada planificacin, la carencia de trabajo intersectorial y la opacidad de sus procedimientos. En los ltimos aos, la principal respuesta a la dispersin y duplicacin de esfuerzos institucionales ha sido el reforzamiento de las potestades y capacidades de la Secetara General del SICA. Esta ha adquirido mayor influencia en la conduccin y seguimiento de los programas y sus presupuestos, as como en la coordinacin de las secretaras especializadas. La ventaja de esta orientacin es que permite una mayor articulacin

de las diversas instancias tcnicas y administrativas, lo que podra redundar en una gestin ms eficiente del conjunto institucional. Tambin podra bajar costos, al disminuir la redundancia burocrtica y mejorar la ejecucin presupuestaria. No obstante, si ese reforzamiento condujera a prcticas centralistas y, particularmente, si ello ocurriera sin que se mejore de manera sustantiva la rendicin de cuentas, podran surgir roces con la normativa del Sistema que afectaran la autonoma de sus cuerpos especializados. Esos entes, dicho sea de paso, cuentan con potestades estatutarias que les confieren amplios mrgenes de autonoma relativa con respecto a la propia Secretara General.

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VALORACIONES ANTERIORES

Valoracin general 1999 La Cumbre de Presidentes de Esquipulas II, celebrada en 1987 y en la cual se aprob el Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en Centroamrica, fue el punto de arranque de los esfuerzos institucionales de integracin regional de finales del siglo XX. Esquipulas II contribuy decisivamente a la normalizacin de las relaciones econmicas y polticas en el rea, al hacer posible su gradual pacificacin, facilitar su estabilizacin poltica y la transicin democrtica de los pases gobernados, hasta entonces, por regmenes autoritarios. La reactivacin de los esfuerzos institucionales de fines de los ochenta rpidamente dio paso a una nueva etapa de integracin en los aos noventa. Primero, la creacin del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) en 1991 implic una reforma de la institucionalidad heredada de la dcada de los sesenta. Segundo, la suscripcin de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides) por los gobiernos del rea, en 1994, estableci una agenda de largo plazo para la integracin regional. Tercero, una significativa ampliacin de la normativa centroamericana (tratados y acuerdos) expandi las actividades de las instituciones de integracin hacia mbitos tradicionalmente considerados propios de cada pas, tales como los asuntos ambientales, la seguridad democrtica y la equidad social. Cuarto, en la actualidad nuevos actores gubernamentales y no gubernamentales participan en lo que antes era un espacio reservado a los gobiernos. Por una parte, Panam, Belice y Repblica Dominicana se convierten en socios activos del esquema de integracin; por otra, las instituciones regionales abren mecanismos de consulta con las organizaciones de la sociedad civil. Una corriente cotidiana, no tan visible, se agrega a los procesos institucionalizados. Durante la presente dcada se ha generado un creciente comercio intrarregional de bienes y servicios, mediante inversiones y exportaciones, que ha permitido un acercamiento a los niveles prevalecientes en la dcada de los setenta.

Los empresarios contribuyen significativamente a moldear los procesos econmicos de carcter regional. Los avances y esfuerzos empresariales de integracin centroamericana obedecen, y han obedecido, ms a decisiones adoptadas por empresas especficas, que a esfuerzos originados por las organizaciones del sector privado o por acciones de los gobiernos. En los noventa, estas decisiones microeconmicas fueron dinmicas y crecientes, y su principal efecto ha sido enlazar, en la prctica, a las economas de la regin. Se trata, por su naturaleza, de una actividad dispersa e individual, que no depende de los avances en el marco jurdico e institucional regional, aunque se encuentra profundamente influida por l. Como los empresarios, la sociedad civil regional ha contribuido de mltiples maneras a la nueva etapa de integracin. Primero, sus organizaciones han logrado crecientes espacios de interlocucin con los gobiernos y las instituciones de integracin, creando nuevos mecanismos de participacin social y de influencia sobre las agendas integracionistas. Segundo, canalizan importantes recursos financieros, tcnicos y humanos de la cooperacin internacional, para el fortalecimiento de otras entidades de la sociedad civil y la promocin de programas de desarrollo locales, con participacin de las comunidades. Tercero, son medios relevantes para el intercambio de experiencias e informacin en un amplio conjunto de temas. El Primer Informe Estado de la Regin no se limita a documentar los esfuerzos institucionales en pro de la integracin, sino que ilumina las iniciativas que otros actores sociales llevan adelante, a fin de sugerir los mbitos distintivos y los avances de sus esfuerzos integracionistas. La visin que emerge es decididamente constructivista: una pluralidad de actores desarrollan esfuerzos que dan lugar a procesos caracterizados por la diversidad, la superposicin, la falta de sincrona y hasta la contradiccin entre agendas polticas y sociales. La suma de estos esfuerzos, sin embargo, no implica un proceso pautado, o concertado, ni necesariamente un fortalecimiento de la dinmica integracionista, pues algunos de ellos se cancelan entre s. La culpa no es de la diversidad de agendas, sino de la diversidad generada, no por el dilogo, sino por

los monlogos que se dan en el mismo espacio. Esto entraa riesgos para las sociedades centroamericanas, el principal de ellos una eventual desilusin con la presente etapa de integracin. Reforzar una integracin capaz de impulsar el desarrollo humano sostenible es, para el Primer Informe, un desafo regional. Valoracin general 2003 El momento actual de Centroamrica es tiempo crucial de negociacin econmica internacional, cargado de oportunidades y tambin de amenazas. El cambio de siglo ha encontrado a Centroamrica elaborando propuestas de integracin econmica, con una orientacin ms acorde con las nuevas estrategias de desarrollo asumidas por los pases y, adems, con fuertes incentivos y tensiones derivadas de las negociaciones de convenios internacionales, acuerdos y planes, as como de la entrada en vigencia de nuevos tratados. Oportunidades y amenazas se hacen presentes en un marco de decisiones complejas y aceleradas, que pone en tensin a las instituciones de la integracin, a los mecanismos ad hoc creados para enfrentar esos procesos y a los Estados y sociedades. Nunca como en esta poca se han superpuesto y acumulado las negociaciones y acuerdos entre naciones del rea, junto con la incorporacin de nuevos pases a la construccin de una zona de libre comercio en la regin, negociaciones bilaterales con terceros pases, procesos conjuntos de negociacin con otros, en una acelerada dinmica de regionalismo abierto. Pero, quizs, nunca como ahora se enfrentan decisiones tan estratgicas para el futuro de los pases y pueblos, sin certezas generalizadas y surgidas de la experiencia anterior, ni recetas para lo que sigue. Hoy las preguntas sobre la apertura, la concentracin de la riqueza, la aceleracin del desarrollo humano y la inclusin, el futuro del agro, el fortalecimiento de las instituciones y la capacidad reguladora de los Estados, y tantas otras, recuperan relevancia. El Primer Informe Estado de la Regin seal de manera sucinta algunos

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VALORACIONES ANTERIORES

esfuerzos institucionales en pro de la integracin regional, pero se centr en iluminar los esfuerzos que otros actores sociales realizan para integrarse, entre ellos las migraciones. Este enfoque, y el consiguiente sealamiento de desafos, correspondieron al momento en que ms pases y ms temas se disputaban la atencin de la integracin, revitalizada por los logros de salidas polticas negociadas y el restablecimiento del comercio intrarregional. Adicionalmente, la participacin de la sociedad en las decisiones, as como una mayor exigencia con respecto al cumplimiento de los numerosos acuerdos de integracin, fueron sealados en forma consistente. A su vez, este Segundo Informe se centra en la descripcin y anlisis de la integracin centroamericana, considerando sus importantes y vastas dimensiones institucionales en la primera parte, y describiendo sus aspectos econmicos, con nfasis en la poltica comercial, en la segunda. Al abordar la institucionalidad y la poltica comercial se toma en cuenta el cambio de estilo de desarrollo, reflejado en la adopcin de un nuevo paradigma de la integracin, que se dio a partir de la dcada de 1980 y que se ha ido modificando gradualmente a partir de entonces. Ello ha tenido manifestaciones en el mbito de los compromisos polticos, las reformas institucionales y los cambios en los instrumentos de poltica que comparte la regin en su conjunto. Del anlisis de estos acontecimientos se desprenden dos conclusiones fundamentales. En primer lugar, ha cobrado mayor relevancia el tema de la integracin econmica entre los pases centroamericanos, se han agregado nuevos temas, como la solucin de controversias, y se ha ampliado la cobertura de este esquema, por ejemplo, a los servicios. De esta forma se ha modernizado lo que puede calificarse como una zona de libre comercio altamente desarrollada, que tendra posibilidades de convertirse en una unin aduanera en la medida en que, en el futuro, se avanzara hacia un arancel externo efectivamente comn. En segundo trmino, las perspectivas de contar

con un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados Unidos se han convertido en el factor que ms ha dinamizado la accin conjunta de los gobiernos en los ltimos tiempos. Ello ha condicionado la naturaleza de la integracin, que corresponde en buena medida a lo que podra calificarse como un proceso de regionalismo abierto que incluye a Centroamrica, la Repblica Dominicana y los Estados Unidos, y en el que la velocidad con que se avanza depende del ritmo establecido por el gobierno norteamericano. Todo apunta a que ese TLC ser uno de los principales determinantes de la insercin externa de cada pas centroamericano y de la regin en su conjunto en el futuro. Valoracin general 2008 El Informe del 2008 dio seguimiento a la dinmica del sistema de integracin desde el punto de vista institucional. Se sealaron cuatro grandes deficiencias del SICA. En primer lugar, varios factores derivados de su misma arquitectura institucional dificultan el funcionamiento apropiado del sistema regional. Algunos de ellos son resultado de vacos que quedaron en el diseo inicial de ese marco, otros se originan en la cultura gerencial y poltica de los actores del SICA y otros en la ausencia de normativa secundaria que desarrolle lo establecido en los tratados y el Protocolo de Tegucigalpa. Un vaco importante en el diseo institucional es la ausencia de los mecanismos efectivos de coordinacin vertical (entre el Sistema y los gobiernos nacionales) y horizontal (entre las mismas entidades del Sistema). Entre las mismas instituciones del SICA tampoco se establecieron enlaces horizontales apropiados, por ejemplo, para la articulacin de la agenda. No se concibi una instancia que se ocupara de la conduccin de las reuniones de los rganos intergubernamentales. Estos vacos impactan los vnculos entre la Reunin de Presidentes y otras instancias del SICA, como el Parlacen o el Comit Consultivo, que no tienen una interlocucin directa con los rganos de conduccin poltica del Sistema, ni una participacin en la conformacin de la agenda regional. La coordinacin interinstitucional se le encomend a la recin creada Secretara General.

Sin embargo, sta contaba (y sigue contando) con limitados recursos y capacidad institucional, y no puede afectar la autonoma funcional de las instituciones, segn lo establecido en el Protocolo de Tegucigalpa. En segundo lugar, se seal como limitacin la escasa seguridad jurdica que tiene el proceso de integracin regional, agravado por una profusin de acuerdos presidenciales sin capacidad de ejecucin o seguimiento. En el perodo 2000-2007 se realizaron 51 cumbres presidenciales, en promedio siete por ao y 35 reuniones que los mandatarios sostuvieron con terceros pases. Muchas de las decisiones de los mandatarios no tienen un destinatario claramente identificable (25 del total); adems, la mayora de los mandatos -alrededor del 85- no tiene plazo de ejecucin (Torres et al., 2006; Taller de Expertos, 2008). En ningn caso los acuerdos han sido acompaados de consideraciones acerca de las implicaciones financieras de su ejecucin. La Comisin ad hoc para el Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional, creada en 2004 por la Reunin de Presidentes para continuar tratando el tema de la reforma institucional, identific un problema de desorden del marco jurdico y falta de sistematizacin de la normativa regional. Contribuyen a esta situacin varios elementos:
n La falta de universalidad en la vigen-

cia de los instrumentos jurdicos y los regmenes (prcticamente solo el Protocolo de Tegucigalpa tiene vigencia universal).
n Una cultura de los pases miembros de

escaso cumplimiento de los acuerdos regionales o la actuacin contrario sensu de lo acordado, lo que debilita la juridicidad del sistema (Caldentey, 2004).
n La falta de mecanismos para desarro-

llar los procedimientos formales que regulan la adopcin y puesta en marcha de las decisiones de integracin.

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Uno de los problemas principales es la inexistencia de un rgano -al estilo de las procuraduras o tribunales constitucionales en el nivel nacional- que cuide la consistencia jurdica de las decisiones y mandatos. Tampoco existe un sistema de codificacin numrica de las decisiones que permita su identificacin y seguimiento segn rgano, fecha, tipo de decisin o acuerdo y cantidad de decisiones adoptadas3. En tercer lugar, otra limitacin seanada al Sistema de la Integracin Centroamericana fue su falta de rendicin de cuentas y transparencia. Al momento de redactarse el Informe del 2008 (junio) no se haba creado una instancia de fiscalizacin de la institucionalidad regional de carcter poltico, legal y administrativo, ms all de las memorias e informes peridicos (Proyecto Estado de la ReginPNUD, 2003). Tampoco se contaba con espacios para la rendicin de cuentas por parte de los rganos polticos, ni exista un solo documento consolidado sobre lo actuado por la totalidad del Sistema cada ao, que permitiera valorar su desempeo con informacin primaria. No existe una prctica de presupuestacin nica del Sistema; cada institucin y organismo cuenta con su propio presupuesto y sus particulares mecanismos para la gestin de recursos de la cooperacin internacional. Tampoco se dispone de mecanismos para el financiamiento automtico de las instituciones, ni de normativa respecto de la obligatoriedad de las instituciones de rendir cuentas a los pases miembros.

Pese a que ello fue estipulado en el Protocolo de Tegucigalpa, en el SICA no se ha establecido un sistema de carrera administrativa que proporcione conocimiento estable a la institucionalidad y mayor calidad a los procesos burocrticos (BID y Cepal, 1997; Taller de Expertos, 2008). Una de las crticas centrales con respecto al manejo de los recursos humanos en la integracin se refiere a la forma en que se elige a las autoridades de las principales instituciones del Sistema (Secretario General, Secretario de Integracin Econmica, para citar las ms relevantes). Para estos nombramientos no se realiza un proceso tcnico y abierto, sino una negociacin directa entre los presidentes, sin que se conozca la manera en que se valoran los mritos de las y los candidatos (Taller de Expertos, 2008; Caldentey, 2004). Finalmente, se hizo un llamado de atencin debido a que el proceso de reforma del SICA no haba logrado cambios en la institucionalidad, aunque se inici en 1994, solo tres aos despus de la entrada en vigor del Protocolo de Tegucigalpa. Los esfuerzos por diagnosticar y proponer programas de reforma son muy significativos, desde el estudio La integracin centroamericana y la institucionalidad regional (BID y Cepal, 1997), hasta la Comisin ad hoc para el Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional surgida de la Cumbre Extraordinaria del 26 de febrero de 2004 y la XXIV Reunin Ordinaria de Presidentes, del 29 de junio de 2004. En varias cumbres posteriores se adoptaron reformas puntuales, la mayora producto del trabajo de la citada comisin ad hoc.

Destacan en este sentido, por la cantidad de acuerdos tomados, la XXV Cumbre Ordinaria, de diciembre de 2004, la declaracin Hacia el fortalecimiento de la institucionalidad regional, emitida en la XXIX Cumbre Ordinaria, y la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del SICA sobre la Institucionalidad Regional, del 20 de febrero de 2008. En todo este proceso destacan dos cambios institucionales importantes. El primero fue la constitucin del Comit Ejecutivo, diseado como el principal mecanismo de enlace entre los gobiernos y el SICA, y contemplado en el Protocolo de Tegucigalpa como un rgano de control poltico de los gobiernos sobre la estructura regional de la integracin y sobre la conduccin misma del proceso, aunque tambin se le asignaron atribuciones de coadyuvancia en la formulacin programtica del Sistema y en el desarrollo institucional. El segundo cambio fue la creacin del Organismo Superior de Control Regional del SICA, tambin contemplado desde 1991 en el Protocolo de Tegucigalpa. Los cambios puntuales que se han adoptado, aunque necesarios y pertinentes, son insuficientes, pues no atacan aspectos tan trascendentales de la problemtica institucional como para producir el salto cualitativo que la regin requiere en la coyuntura actual.

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COORDINACIN DEL CAPTULO Evelyn Villarreal n Costa Rica

ACTUALIzACIN DE CIFRAS Diego Fernndez

EDICIN FINAL Luis Guillermo Sols nCosta Rica Jorge Vargas-Cullell n Costa Rica Evelyn Villarreal n Costa Rica ASISTENTES DE INVESTIGACIN Christian Escorcia, Ricardo Antonio de Len, Jusmeiry Jiscell Lumbi, Valeria Salazar, Marilyng Montero y Karen Chacn.

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr TALLER DE CONSULTA La evolucin de la institucionalidad regional 2007-2010 Mauricio Herdocia n Nicaragua Cooperacin internacional en Managua Nstor Avendao n Nicaragua Cooperacin internacional en Guatemala Milgian Cardona n Guatemala Cooperacin internacional en Costa Rica Carla Morales n Costa Rica Cooperacin internacional en Honduras Rolando Sierra n Honduras REVISIN Y COMENTARIOS Pedro Caldentey n Fondo SICA-Espaa Mauricio Herdocia n Nicaragua Adriana Prado n Embajada de Costa Rica en El Salvador Ricardo Sol n Consejo Consultivo-Costa Rica Olivier Dabne n oPAl C-Francia Elaine White n Proyecto Mesoamrica-Costa Rica. lvaro Altamirano Nstor Avendao Ral Bolaos lvaro Clix Milgian Cardona Haydee Castillo Gloria Argentina Canales Lidia Fromm Alejandro Gmez Patricia Gmez Orlando Guerrero Miguel Gutirrez Mauricio Herdocia Ricardo de Len Borge Jusmeiry Lumbi Pablo Mandeville Carla Morales Camilo Pacheco Mauricio Pealba Nolan Quirs Valeria Salazar Rolando Sierra Jos Luis Souza Ernesto Torres Myriam Vsquez Evelyn Villarreal n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n Nicaragua Nicaragua Guatemala Honduras Guatemala Nicaragua Honduras Honduras Nicaragua Nicaragua Nicaragua Costa Rica Nicaragua Nicaragua Nicaragua Nicaragua Costa Rica Nicaragua Nicaragua Costa Rica Nicaragua Honduras Panam El Salvador Nicaragua Costa Rica Se realiz el 8 de septiembre de 2010 en Managua, Nicaragua, con la participacin de

AGRADECIMIENTOS ESPECIALES A Juan Daniel Alemn (El Salvador) y Erich Vlchez (El Salvador) por las entrevistas concedidas, a dgar Chamorro (El Salvador) por su aporte sobre el presupuesto de la SG-SICA y los proyectos de cooperacin con la Unin Europea, a Elaine White (Costa Rica) por la informacin sobre el Proyecto Mesoamrica, y a Gilma Ascencio (El Salvador) por los datos sobre las auditoras realizadas por el Consejo Fiscalizador Regional. A las personas que completaron entrevistas por Internet: Alejandro Aruz (Guatemala), Eduardo Bolaos (Nicaragua), Haydee Castillo (Nicaragua), Matthas Dietrich (Nicaragua), Patricia Durn (Guatemala), Alejandro Gmez, Ana Heizel Escrich (El Salvador), Yolanda Mayorga de Gavidia (Guatemala), Carlos Eduardo Molina (Costa Rica), Mara Eugenia Paniagua (Costa Rica), Claudia Pineda (Nicaragua), Mimi Prado (Costa Rica), Eva Sacasa (Nicaragua), Luis Guillermo Sols (Costa Rica), Jos Torres (Costa Rica) y Elaine White (Costa Rica).

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Antonella Mazzei y Natalia Morales

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L O

Integracin regional

Introduccin

El presente captulo responde la siguiente pregunta general: cmo ha contribuido la institucionalidad de integracin regional a enfrentar los desafos del desarrollo humano de Centroamrica? El anlisis de esa contribucin se enfoca en las instituciones interestatales de integracin regional (que se definen ms adelante), incluyendo no solo la burocracia tcnica y administrativa del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), sino tambin las instancias intergubernamentales que dan orientacin y contenido poltico y programtico a este proceso. Se concentra en los rganos superiores del Sistema encargados de su conduccin poltica (Reunin de Presidentes, Consejo de Ministros, Parlacen, Corte Centroamericana de Justicia), en la Secretara General del SICA como entidad coordinadora y en aquellos rganos que, por su peso e influencia, impactan decisivamente en las polticas de integracin (BCIE, Sieca, por ejemplo). Esta aproximacin procura un balance entre dos enfoques extremos que se presentan cuando se analiza la institucionalidad regional en Centroamrica: el pragmatismo minimalista intergubernamental y el normativismo maximalista comunitario. En la corriente pragmtica se utiliza como parmetro de evaluacin el marco institucional y jurdico del SICA,

tal como fue diseado en el Protocolo de Tegucigalpa, de 1991, y se formulan dos preguntas: funciona la institucionalidad tal como fue diseada? y es este el esquema institucional que se necesita y se debe tener para el proceso centroamericano de integracin? En la corriente normativa, el principal parmetro de medicin lo constituye el marco comunitario de la Unin Europea en su expresin actual. Por lo tanto, los cambios en las instituciones se valoran de acuerdo con una pregunta bsica: se acerca o se aleja Centroamrica del modelo europeo? (White, 2007; Caldentey, 2004; Herdocia, 2010; BID y Cepal, 1997). Este Informe se ubica a medio camino entre ambos enfoques. Se ha optado por una visin que se podra denominar de realismo con visin integracionista, valga decir, una perspectiva que valora positivamente la integracin como aspiracin histrica de Centroamrica y como herramienta til de insercin competitiva en el entorno internacional, pero que al mismo tiempo reconoce las limitaciones institucionales y polticas del modelo y, por ende, no lo sobredimensiona, ni como esquema ni en las expectativas sobre sus resultados. No se pretende hacer un repaso exhaustivo de toda la accin regional. Esto corresponde a cada uno de los captulos del Informe, en los que se incorporan secciones especficas sobre

la accin regional en los temas respectivos (cambio climtico, crisis, democracia, exclusin social). Tampoco se pretende hacer un recuento pormenorizado de las labores de la institucionalidad. El captulo ms bien propone una lectura poltica de su evolucin y sus principales aportes en el ltimo trienio. El anlisis estar enfocado en tres reas de esa institucionalidad: competencias, capacidades y acciones recientes. Se reconoce en este captulo que las acciones de integracin regional (de manera gradual, pero creciente) tambin se originan en el plano no estatal, valga decir, en los espacios privados que se han consolidado cada vez ms como resultado de la democratizacin y la globalizacin. Potentes consorcios y conglomerados financieros, aeronuticos, de construccin de infraestructura y de otros servicios se han convertido en fuentes de integracin no institucional desde hace varias dcadas. En suma, la integracin regional hoy se construye desde diversos mbitos, pblicos y privados, que se benefician recprocamente a partir de sinergias que trascienden las fronteras nacionales. Habiendo reconocido ese concepto amplio de integracin, estos temas no sern abordados en este captulo, en el cual, como ya se dijo, la atencin est centrada en la institucionalidad regional.

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La informacin y los datos proporcionados en el estudio de Herdocia (2010) constituyen el insumo bsico para el anlisis de desempeo en las reas mencionadas en los ltimos tres aos (2007 a 2010). Los hallazgos agregados se emplearn para responder la pregunta principal que gua esta evaluacin, a partir de dos supuestos: i) que las competencias, capacidades y acciones concretas, as como el grado de inclusin ciudadana en la gestin de las instituciones de integracin son dimensiones del poder infraestructural4 (Mann, 1984) de esas instituciones, ii) que el poder infraestructural de la institucionalidad est directa y positivamente relacionado con su capacidad para desempear sus funciones y atender su mandato (que aqu se denomina contribucin para enfrentar desafos regionales); en otras palabras, que los cambios en el poder infraestructural permiten inferir cambios en la contribucin al desarrollo humano. De esta manera, en primera instancia el captulo idendifica y valora los cambios observados en el poder infraestructural de institucionalidad superior de la integracin regional. Posteriormente, examina si esos cambios implican una variacin en el diagnstico presentado en la edicin anterior de este Informe (2008). Tal variacin puede ser resultado de un cambio de tendencia, de la suma de elementos nuevos o de una mayor precisin en la identificacin de problemas. Se desea analizar los principales factores que influyen en el comportamiento del Sistema y que producen los cambios o las continuidades detectadas. No se pretende probar causalidad, pero s detectar condicionantes clave del desempeo observado a lo largo del trienio. Algunos factores estn presentes por inercia, como la dbil o escasa incidencia de los mecanismos de coordinacin vertical entre el SICA y los gobiernos nacionales. Otros se derivan de situaciones imprevistas que tienen un impacto significativo en el proceso de integracin, como por ejemplo el golpe de Estado en Honduras. En definitiva, se responde la siguiente pregunta: cules son los factores que

impactan, positiva o negativamente, la capacidad del Sistema de Integracin para contribuir al desarrollo humano?
Conceptos bsicos Qu entendemos por Centroamrica?

Al analizar la integracin de Centroamrica es inevitable preguntarse de cul Centroamrica se habla, pues a lo largo de la historia, y aun en el presente, hay distintas denominaciones de los contornos de esta regin. Este tema, que fue planteado ya en el Primer Informe Estado de la Regin, fue posteriormente discutido por el costarricense Decimocuarto Informe Estado de la Nacin (Programa Estado de la Nacin, 2008). El ncleo central de la regin est constituido por lo que podra denominarse la Centroamrica histrica: las cinco repblicas que conformaron la Capitana General de Guatemala hasta 1821 (el llamado grupo CA 5). En esta Centroamrica histrica no participaban Panam y Belice y, en la prctica, tampoco estaban incorporados vastos territorios del litoral caribeo del Istmo (donde la mayora de los Estados nacionales tenan poca presencia institucional). Sin embargo, a lo largo del tiempo, la regin se ha ampliado y, consecuentemente, ha establecido configuraciones diversas y hasta superpuestas que, al interactuar, han redefinido la geopoltica centroamericana de manera dramtica. En los aos noventa, el fin de los conflictos militares y las transiciones polticas que les sucedieron, revivieron el proceso de integracin regional bajo el nombre de Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). La refundacin del SICA facilit, adems, la ampliacin de las definiciones sobre Centroamrica, que se concibi a partir de entonces como un proyecto histrico que necesariamente comprenda todo el Istmo, incluyendo a Belice y Panam. Se form as el grupo CA 7, bajo el marco institucional del SICA, como un espacio de interlocucin poltica de alcance stmico y como una propuesta de regionalizacin de cara a la globali-

zacin y a la formacin de grandes bloques comerciales. Este concepto ampliado tambin comprende a la Repblica Dominicana, pas que se vena asociando a Centroamrica de modo intermitente desde 1996, y que junto con ella configur el llamado SICA-8 para la negociacin del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. La Repblica Dominicana participa en algunos de los acuerdos regionales y, en ese tanto tiene estatus de miembro asociado del Sistema, posicin reconocida mediante un acuerdo de asociacin. As pues, la zona SICA no constituye un bloque nico de integracin. En ella coexisten simultneamente varias alineaciones internas que hacen ms compleja la construccin regional, a saber:
n El CA 7 tiene dos subbloques: uno con-

formado por Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua, que son miembros de todos los rganos y tratados del Sistema de Integracin, y otro compuesto por Costa Rica, Panam y Belice, que escogen en cules regmenes, instituciones o procesos desean participar, de acuerdo con sus intereses y tradiciones polticas.
n

El CA 4, constituido por las naciones del centro y norte de la regin -Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras- ha acelerado su proceso de integracin aduanera y migratoria. Adicionalmente estos pases desarrollan otras acciones bi y trinacionales (recuadro 7.1). El conjunto CA 5 es el ncleo del proceso de integracin econmica; lo conforman Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, que tienen una larga tradicin de bsqueda de un proyecto regional integrado. A este grupo se ha sumado preliminarmente Panam, pero su ingreso definitivo no se producir hasta que ratifique el Tratado General de Integracin Econmica Centroamericano, lo cual es previsible en el mediano plazo.

Una ltima concepcin de Centroamrica ampliada es aquella

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RECUADRo 7.1

Proyectos subregionales
Adems de los esfuerzos regionales, los gobiernos centroamericanos han propiciado espacios de cooperacin subregional, con el fin de atender las necesidades y las diferencias de desarrollo que se presentan en territorios o poblaciones compartidos por dos o ms pases. As por ejemplo, en el 2009 Costa Rica y Panam firmaron un acuerdo de asociacin denominado CA 2, que incluye instrumentos de dilogo poltico, social, comercial y de cooperacin. Este acuerdo es administrado por un Consejo de Asociacin integrado por los cancilleres de ambas naciones y cuenta con mesas de trabajo binacionales en temas de seguridad y comercio. El Plan Trifinio, que integran Guatemala, El Salvador y Honduras, es otra muestra de los esfuerzos de cooperacin horizontal y desarrollo integral en las fronteras de los tres pases. En esta zona se llevan a cabo programas y proyectos en los mbitos de salud, educacin, seguridad alimentaria, vivienda y energa, que han contribuido de manera decisiva a mejorar la calidad de vida de las comunidades. Tambin existe con el Plan para el Desarrollo Sostenible del Golfo de Fonseca, creado en el marco de la implementacin de la Declaracin de Managua, Golfo de Fonseca: una zona de paz, desarrollo sostenible y seguridad, suscrita en octubre de 2007 por El Salvador, Nicaragua y Honduras. En el Plan se incluyen temas como proteccin del ambiente y las especies marinas, costeras y terrestres; fomento del turismo sostenible, comunitario y social; desarrollo econmico y social de la zona; fortalecimiento de las municipalidades en los tres pases; desarrollo de infraestructura y servicios portuarios; defensa y seguridad. En una primera fase se efectuaron reuniones tcnicas a nivel trinacional y se prepar un ambicioso plan de trabajo. Sin embargo, la iniciativa no ha avanzado pese a la fuerza del planteamiento original y la reunin sostenida por los presidentes de Honduras y Nicaragua en abril de 2010, en la cual firmaron un documento relativo a la reactivacin de las comisiones creadas por la Declaracin de Managua.
Fuente: Herdocia, 2010.

que incluye el entorno inmediato de la regin, es decir, a los pases vecinos. La nocin de Mesoamrica ha dejado de ser un concepto histrico y antropolgico, para convertirse en uno geopoltico que agrupa a las naciones del norte de Amrica Latina, las cuales comparten un conjunto de especificades, entre ellas su relacin estructural con el Norte y similares patrones de desarrollo, que las diferencian con respecto a los dems pases de Latinoamrica (E5: White, 2011; BCIE, 2010). En el caso de la frontera norte, desde 1991 se cuenta con el Proceso de Dilogo y Concertacin Tuxtla, que rene a las siete naciones centroamericanas y Mxico. En el marco de este proceso, en marzo de 2001, mediante la Declaracin Conjunta de los Ministros de Relaciones Exteriores

de la Regin Mesoamericana, realizada en Mxico, se cre un mecanismo de ejecucin de proyectos denominado Plan Puebla-Panam (PPP), que inicialmente inclua nueve municipios del sur de Mxico (Campeche, Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn) y a los pases centroamericanos. Colombia particip en el PPP en calidad de observador desde noviembre de 2004 y se incorpor como miembro pleno en junio de 2006. La reestructuracin del PPP, el Proyecto Mesoamrica (PM), instituido formalmente en el 2009 como uno de los cuatro pilares de Tuxtla y como un eje de accin concreta dedicado a la gestin de proyectos de importancia estratgica para la regin mesoamericana, como se ver ms adelante. En la actualidad agrupa a diez pases (Belice, Colombia,

Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Mxico, Panam y Repblica Dominicana), con una poblacin aproximada de 212 millones de habitantes y 3,65 millones de kilmetros cuadrados de extensin territorial. La idea tambin se ha adoptado en el diseo y puesta en ejecucin de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica, la cual suma a Mxico y Colombia como socios preferenciales de Centroamrica en la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo. Esta nocin adems refleja un claro entendimiento de la geopoltica de la seguridad, mencionada en el Informe Estado de la Regin (2008) y favorecida por los Estados Unidos (como se constant durante la visita del presidente Barack Obama a El Salvador en marzo de 2011), como la mejor alternativa en la lucha contra el narcotrfico y otras formas de crimen organizado en el rea. Curiosamente, y con la excepcin de Repblica Dominicana, la extensin del concepto no ha llegado an a las naciones caribeas con las que Centroamrica tiene fronteras, aunque no terrestres. Las relaciones con el Caricom o la Asociacin de Estados del Caribe (AEC) son an tmidas, a pesar de que Belice, miembro pleno del SICA, tambin es miembro de estas asociaciones caribeas y podra constituirse en una potencial puerta de entrada a esta rea geogrfica, lo que permitira aprovechar aun ms la participacin de Centroamrica en el acuerdo creador de la AEC y el Plan Conjunto Caricom-CA. La existencia (en simultneo) de diversas maneras de definir Centroamrica es un factor que complica las acciones emprendidas por las instituciones de la integracin regional. Para distintas iniciativas hay unos socios que entran y otros que salen, y esta es una restriccin que, de partida, incrementa las dificultades de gestin, coordinacin y suma de voluntades polticas.
Qu entendemos por integracin regional?

En Centroamrica con frecuencia se usan distintos conceptos como sinnimos de integracin regional. Esta tendencia, que quiz tenga poca

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consecuencia prctica, no es sin embargo correcta, porque puede generar confusiones e incluso desorientaciones significativas en los diversos mbitos de la gestin regional. El Informe del 2008 aport una distincin, que ser utilizada nuevamente y reforzada en este captulo. Existe una aspiracin de larga data en las relaciones intrarregionales, en el sentido de que Centroamrica funcione como una regin integrada. Esta nocin obliga a efectuar dos distinciones. La primera es entre los trminos regin y regin integrada, que evocan realidades diferentes, pese a que a menudo se las equipara. Qu es regin? Aunque Centroamrica tiene un proyecto poltico de integracin, las mltiples asimetras que recorren el Istmo lo fragmentan, a la vez que obstaculizan su funcionamiento poltico y econmico como regin integrada (Proyecto Estado de la Regin, 1999). A ello se agrega el hecho de que los pases siguen sin resolver problemas de accin colectiva para enfrentar desafos comunes, que tpicamente podran ser atendidos, entre otras estrategias, por un vigoroso proceso de integracin. An est pendiente un acuerdo poltico

sobre el contenido y alcances de la integracin centroamericana y, por tanto, sobre las caractersticas y atribuciones de la estructura regional subsecuente (Programa Estado de la Nacin, 2008; White, 2007). La segunda distincin es entre accin regional e integracin regional. Accin regional es cualquier emprendimiento supranacional realizado por dos o ms actores estatales o no estatales, bajo los marcos jurdicos y con los fines que convengan. La integracin, por otra parte, es un subtipo de accin regional que especficamente se caracteriza por ser concertada entre Estados nacionales, los cuales acuerdan la creacin de un marco jurdico e institucional comn como plataforma para lograr ciertos fines. La accin regional se expresa en arreglos interinstitucionales que pueden estar dentro o al margen del SICA. De los que se encuentran fuera de esa institucionalidad se pueden mencionar, por ejemplo, los rganos centroamericanos que agrupan a los presidentes de las Cortes Supremas, o a los presidentes de los Parlamentos. Otras formas de coordinacin regional se evidencian en los acuerdos gubernamentales mul-

tilaterales o territoriales (mancomunidades de municipios fronterizos) o sectoriales, entre otros. La accin regional, adems, no solo es realizada por actores estatales. Hay un proceso de regionalizacin desarrollado por actores no estatales que operan independientemente de los esfuerzos oficiales de integracin. Este proceso comprende realidades distintas, pues incluye actividades econmicas o articulaciones sociales en las que participa una multitud de organizaciones de la ms diversa naturaleza. El surgimiento de grandes grupos empresariales regionales, dedicados a la banca, comercio, servicios, actividades de economa social (cooperativas y otros emprendimientos de similar carcter), transporte areo y hotelera, ya sea de manera autnoma o en asocio con capital globalizado, ha sido definido por algunos autores como una integracin real (Segovia, 2005). Estos grupos han generado dinmicas de operacin regional ms vertiginosas que las acciones estatales y, por lo general, han vinculado a los principales centros urbanos del Istmo. Un ejemplo concreto es el papel que ha jugado la Asociacin Centroamericana de Abogados por la

FIGURA 7.1

Tipos de accin regional

Plataformas institucionales y jurdicas comunes Integracin regional (ms complejidad) Regmenes especiales

Coordinacin poltica Accin regional Gestin transnacional Accin conjunta (menos complejidad)

Coordinacin de actividades

Cooperacin tcnica

Fuente: Elaboracin propia a partir de White, 2007; E: White, 2011 y Programa Estado de la Nacin, 2008.

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Integracin en la gestin del Tratado para la Creacin e Implementacin de la Hipoteca Centroamericana (E: Prado, 2011). Otros actores tambin impulsan acciones regionales: sindicatos, organizaciones ambientalistas, artsticas y culturales, grupos tnicos, organizaciones de mujeres, campesinos y otros. Su trabajo regional se ha convertido en un instrumento que busca aumentar su impacto en los escenarios locales. Parte de esta importante expresin social tiene una representacin institucionalizada en el Comit Consultivo del SICA.
Qu entendemos por institucionalidad regional?

funcionales tanto entre rganos como entre niveles, y que definen el carcter de la relacin de estos con los Estados nacin que componen el SICA8.
Produccin normativa y programtica aumenta las competencias del SICA

que sobresale el Plan Plurianual 20082011. Pese a su importancia, y tambin por motivo de la crisis ya mencionada, ese instrumento no ha sido aprobado an por los presidentes centroamericanos.
La reforma institucional avanz poco

Por institucionalidad regional se entiende el marco institucional y jurdico del Sistema de la Integracin Centroamericana y Repblica Dominicana (SICA)6, creado por los Estados nacionales socios, y conformado por un engranaje de instituciones y rganos, tanto polticos como burocrticos, destinados a dar un marco de gobernanza al proceso de integracin regional7. Tambin es parte del Sistema el conjunto de normas que dan sustento jurdico a sus actuaciones, regulan los procesos de toma de decisiones y de actuacin de instituciones y rganos; que establecen (o deberan establecer) las relaciones

En el perodo 2007-2010, la institucionalidad regional sufri pocas modificaciones en su arquitectura organizacional, pero sigui creciendo el nmero de competencias que le son asignadas. Recurdese que en la primera ronda de integracin regional (durante las dcadas de los cincuenta y los setenta del siglo pasado), los pases crearon ms de la mitad de la institucionalidad que hoy existe y un variado marco normativo. En la dcada de los noventa tambin se dio un aumento significativo de instituciones. Pero este mpetu inicial se detuvo especialmente a partir del 2005 (cuadro 7.1), cuando se registran los mnimos histricos de innovacin institucional desde mediados del siglo XX. Las instituciones del SICA aprovecharon la coyuntura de crisis poltica, que impidi el normal funcionamiento de muchas de ellas, para avanzar en tareas de planificacin. Esto explica la proliferacin de planes y estrategias sectoriales que las entidades formularon en el perodo 2008-2010, entre los

La institucionalidad regional ha vivido varios procesos de reforma, pero hasta el momento los cambios no han logrado modificar significativamente el marco de funcionamiento del SICA. La primera ronda de reformas se dio a partir de una serie de estudios realizados por el BID y la Cepal (1997) a mediados de los aos noventa, y culmin el 12 de julio de 1997 con la Declaracin de Panam II y los Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalizacin de la Institucionalidad Regional; en ambos documentos se puso un fuerte nfasis en la centralizacin de las secretaras en una sola sede, proceso que termin con el traslado de algunas de ellas a San Salvador. Una segunda ola de reformas, basada en los trabajos de la Comisin ad hoc para el Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Regional, deriv en una propuesta de reformas al Parlamento Centroamericano y a la Corte Centroamericana de Justicia, de las cuales solo se complet el Protocolo

CUADRo 7.1

centroamrica Creacin de organismos regionales, por rea temtica. 1940-2010

rea temtica 1940-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2010 Total Instituciones creadas 2 9 5 4 4 10 7 41 Porcentaje 4,9 22,0 12,2 9,8 9,8 24,4 17,1 100,0 Porcentaje acumulado 4,9 26,8 39,0 48,8 58,5 82,9 100,0 Economa 3 3 2 1 2 4 15 Asuntos sociales 2 4 2 4 2 14 Poltica 2 1 1 3 7 Ambiente

1 2 1 1 5

Fuente: Elaboracin propia con datos de Fernndez, 1965; BID y Cepal, 1997 y SICA, 2009b.

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de reformas al tratado constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras instancias polticas, de febrero del 2008. Los cambios ocurridos durante el perodo 2008-2010 no pueden ser calificados como una ola de reforma institucional, porque sus alcances han sido acotados. La creacin de instituciones regionales no fue tan intensa como en los aos noventa, aunque no ces del todo (cuadro 7.1). Se establecieron cuatro nuevos rganos adscritos al SICA; dos de ellos son convenios para dotar de secretaras tcnicas a reuniones de ministros ya existentes, y los otros dos tienen funciones novedosas, como la fiscalizacin de las finanzas regionales y la defensa del consumidor. Todas estas instancias tienen sus sedes en San Salvador, y son las siguientes:
n

Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana, SE-Comisca (2007). Consejo Fiscalizador Regional, CFR (2007). Consejo Centroamericano de Proteccin al Consumidor, Concadeco (2007). Secretara Ejecutiva del Consejo de Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamrica, SE-Cosefin (2009).

En los ltimos aos el esfuerzo de integracin regional se ha centrado en mejorar la operatividad del Sistema, actualizarlo, poner en funcionamiento ciertos rganos, como el Comit Ejecutivo y el Consejo Fiscalizador Regional, y definir la cuestin relativa a la rotacin de sedes y cargos, como se ver ms adelante. Con ello se detuvo una tendencia a la expansin horizontal del SICA, que generaba nuevas demandas sobre la institucionalidad y mayores presiones sobre su presupuesto. Sin embargo, los cambios organizativos adoptados todava no aseguran una operacin ms articulada del Sistema. En la XXXIV Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los

Pases Miembros del SICA, realizada en Managua el 15 de enero de 2009, los presidentes decidieron instruir al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para que, con el apoyo de la SG-SICA y en coordinacin con todos los rganos, organismos e instituciones del Sistema presenten, en un plazo de seis meses, una propuesta que contemple las acciones y reformas necesarias para garantizar la revisin y modernizacin del SICA, asegurando los principios de proporcionalidad, rotacin y equidad en la participacin de los Estados Miembros en las sedes y cargos de los rganos, organismos e instituciones del Sistema. En mayo de 2009, la SG-SICA present un informe de avances de la propuesta solicitada por los mandatarios. Sin embargo, debido a la irregularidad con que se han realizado las reuniones ordinarias y extraordinarias de jefes de Estado y de Gobierno, la ausencia de algunos de los pases miembros y los mltiples sobresaltos polticos vividos por la regin en los ltimos aos, el documento no ha tenido una consideracin sostenida en la agenda regional. El intento ms reciente para impulsar la modernizacin del SICA tuvo lugar en julio de 2010 en San Salvador, durante la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno. Los mandatarios (sin la presencia de Nicaragua) relanzaron el proceso de integracin regional con base en cinco pilares: i) seguridad democrtica, ii) prevencin y mitigacin de los desastres naturales y los efectos del cambio climtico, iii) integracin social, iv) integracin econmica, y v) fortalecimiento de la institucionalidad regional. Tambin se aprob un plan de accin para poner en marcha este relanzamiento, cuyo aporte ms importante es la definicin de lineamientos concretos para estas cinco prioridades. La ejecucin del plan conlleva el reto de coordinar y armonizar sus acciones con las diferentes estrategias programticas regionales, as como canalizar esfuerzos y recursos hacia las cinco reas de trabajo mencionadas. A casi un ao de estas decisiones, no hay evidencia de que se haya logrado la reformulacin propuesta. El funcionamiento de la institucio-

nalidad regional se redujo al mnimo despus de la crisis poltica generada por el golpe de Estado en Honduras, en junio del 2009. Los representantes de ese pas estuvieron ausentes en determinados rganos del sistema, particularmente en las reuniones de presidentes. A este hecho se sum la crisis financiera internacional, que concentr la atencin de los gobiernos en sus dinmicas internas. Prueba de ello es el descenso en el nmero de las cumbres presidenciales, que constituyen el rgano superior del Sistema. Durante el perodo 2004-2008 cada ao se celebraron ocho o ms reuniones; esa cifra cay a seis en 2009 y a solo tres en 2010. En esos aos tambin se redujo el nmero de declaraciones conjuntas que expresan acuerdos presidenciales (cuadro 7.2) y aun ms la aprobacin de instrumentos jurdicos. Esta situacin impidi que el SICA contribuyera de manera significativa en la atencin de las crisis polticas que se produjeron en el Istmo en 2009 y 2010. Pese a la relativa paralizacin de su principal rgano decisorio, la institucionalidad sigui produciendo normativa y tambin aprovech este perodo para realizar labores internas, concentrndose en el ordenamiento y sistematizacin de los mandatos recibidos, as como en la planificacin del trabajo regional (vase el apartado sobre estrategias regionales, ms adelante).
Crece normativa regional

No obstante la ralentizacin de los cambios institucionales, vista en su conjunto, la primera dcada del siglo XXI da continuidad al decenio anterior en cuanto al nmero de convenios, tratados, protocolos y acuerdos de asociacin aprobados. La ltima compilacin realizada por la Secretara General del SICA presenta un listado de 190 instrumentos vigentes en el ordenamiento regional (SICA, 2010), incluyendo todo tipo de textos legales, desde cartas de entendimiento hasta los documentos de ms alta jerarqua, como tratados y protocolos. De estos ltimos, en la dcada de 2000 se aprob un total de veintitrs instrumentos, de los cuales doce corresponden al perodo de este

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CUADRo 7.2

centroamrica Nmero de reuniones presidenciales y participantes. 1986-2010

Ao 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Reuniones presidencialesa/ 1 1 1 3 3 2 2 1 4 2 1 2 4 5 3 5 13 6 10 15 11 8 9 6 3 Declaracionesb/ 1 1 1 5 4 3 11 2 10 9 3 6 4 2 3 3 13 5 9 11 11 7 11 6 4 Instrumentos jurdicosc/ 1 2 1 4 5 4 4 4 4 1 0 0 0 7 5 8 10 2 10 6 3 2 Participantes 5 5 5 5 6d/ 6 6 6 8e/ 7 7 8f/ 8g/

En cuanto a los tratados, vistos como la norma de mayor rango regional, se han promulgado nicamente cuatro en los ltimos diez aos, entre los cuales hay uno que an no entra en vigencia:
n

Tratado sobre Inversin y Comercio de Servicios entre las Repblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (2002). Tratado Centroamericano relativo a la Orden de Detencin y Extradicin Simplificada (2005). Tratado sobre Sistemas de Pagos y de Liquidacin de Valores de Centroamrica y Repblica Dominicana (2006). Tratado para la Creacin e Implementacin de la Hipoteca Centroamericana entre las Repblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana (2007, no vigente).

6 8 8 8h/ 8h/ 8 8 8 8

a/ La informacin consignada corresponde a reuniones presidenciales ordinarias y extraordinarias, cumbres y reuniones con mandatarios de otros pases. Se excluyen reuniones del CA 4, bilaterales, cumbres de las Amricas o Iberoamericanas. Las cifras de este cuadro no coinciden las del cuadro 7.3 porque aqu no se incluyen los instrumentos jurdicos que no han sido conocidos por la Reunin de Presidentes. b/ El trmino declaraciones se refiere a acuerdos, agendas, planes, y otros documentos en los que se declaran intenciones. c/ Instrumentos jurdicos: documentos que tienen un carcter obligatorio y son vinculantes para los firmantes, tales como protocolos, resoluciones y convenios. d/ En algunas reuniones particip Panam. e/ En algunas reuniones participaron Belice y Estados Unidos. f/ En algunas reuniones participaron Belice, Repblica Dominicana y Estados Unidos. g/ En algunas reuniones participaron Belice y Mxico. h/ En algunas reuniones particip Mxico. Fuente: Elaboracin propia con datos de Proyecto Estado de la Regin, 1999 y SICA, 2011b.

Informe (2007 a 2010); tres de ellos no estn vigentes porque no han cumplido el requisito de ser ratificados por al menos tres pases (el Convenio Centroamericano para la Proteccin de Vctimas, el Tratado para la Creacin e Implementacin de la Hipoteca Centroamericana y el Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del

Parlamento Centroamericano y otras Instancias Polticas). Tal como sucedi en el caso de las cumbres presidenciales, en 2009 hubo un importante descenso en la aprobacin de nueva normativa, un indicador que refuerza la tesis acerca de una disminucin en el ritmo de funcionamiento de la institucionalidad regional (cuadro 7.3).

La mayor cantidad de instrumentos jurdicos aprobados corresponde al rea poltica, lo que es consistente con la creacin de un nmero importante de instrumentos como acuerdos, acuerdos marco, convenios o memorandos, que se utilizan para establecer relaciones de cooperacin entre dos entidades, algunas veces a lo interno del Sistema y otras con organizaciones acadmicas o regionales y con pases amigos (cuadro 7.4). En la ltima dcada se incorporaron China, Espaa, Mxico, Brasil, Chile, Alemania y Argentina (en orden cronolgico de incorporacin) como observadores del SICA. Cabe mencionar la aprobacin de reglamentos que ordenan el funcionamiento de instancias del SICA, tales como el Comit Ejecutivo, la Comisin de Seguridad de Centroamrica, el Consejo Centroamericano de Turismo, la Presidencia pro tempore y el nombramiento de titulares de los rganos del SICA, con los cuales se instaura un marco normativo interno ms propenso a la rendicin de cuentas.

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CUADRo 7.3

centroamrica Instrumentos jurdicos regionales, por ao de aprobacin, segn tipo. 2000-2009

Tipo de instrumentos Acuerdo Acuerdo de Asociacin Acuerdo marco Convenio Enmienda o protocolo Estatuto Memorandum Reglamento Resolucin Tratado Otros Total 2000 4 1 2 1 8 2001 1 1 1 3 2002 2 1 2 1 1 7 2003 1 1 1 2 2 1 1 9 2004 2 3 1 4 1 11 2005 2 1 1 1 2 5 1 1 14 2006 4 2 1 1 8 2007 1 1 2 1 1 2 1 9 2008 7 1 4 1 1 1 2 17 2009 1 2 1 2 3 9 Total 20 1 11 13 7 1 15 17 3 4 3 95

Fuente: Elaboracin propia con datos de SICA, 2010.

CUADRo 7.4

centroamrica Tratados, protocolos y convenios aprobados, por rea temticaa/ 1951-2010

rea temtica Dcada 1951-1960b/ 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000c/ 2001-2010d/ Total Economa 6 12 1 4 13 6 42 Asuntos sociales 3 1 3 7 Poltica 1 5 1 12 11 30 Ambiente 1 3 2 6 Total 7 20 1 6 29 22 85

conflicto entre Costa Rica y Nicaraguasus resoluciones no han sido acatadas o siquiera solicitadas por las partes.
Limitados cambios al Parlamento Centroamericano

a/ Solo se contabilizan tratados, convenios, protocolos, acuerdos de asociacin y enmiendas a protocolos. b/ Para la dcada la informacin se tom de Fernndez, 1965. c/ La actualizacin 1996-1998 se tom de SICA, 1999. d/ La actualizacin 2001-2010 se tom de SICA, 2010. Fuente: Elaboracin propia con base en Proyecto Estado de la Regin, 1999 y SICA, 2010.

En la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) se aprob un procedimiento especial abreviado para conflictos econmicos, se estableci una sala especial para conocer de los mismos y se elabor un plan de trabajo para los

prximos cinco aos. Aunque positivos, estos avances no necesariamente han aumentado el peso de la Corte en las disputas regionales, en algunas de las cuales -como la de Panam, a propsito de su retiro del Parlacen, o el reciente

El Parlamento Centroamericano (Parlacen) fue creado antes que el SICA, en 1986, y por tanto su normativa no contempla muchos de los principios y desarrollos institucionales que se plasmaron en instrumentos posteriores. En diversos documentos de replanteamiento, modificacin, modernizacin o fortalecimiento de la institucionalidad centroamericana, se ha planteado la necesidad de una reforma profunda del Parlacen. El 20 de febrero de 2008, en Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, se suscribi el Protocolo de Reformas al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y otras Instancias Polticas. El quinto depsito necesario para su puesta en vigencia se realiz en agosto de 2010 y el instrumento entr a regir un mes despus. El Protocolo revalora las funciones del Parlacen, al permitirle proponer temas a los rganos e instituciones del Sistema, participar en reuniones del Consejo de Ministros y sus comisiones sectoriales,

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CUADRo 7.5

centroamrica Principales modificaciones planteadas en el Protocolo de Reformas del Parlacen, con respecto al texto de 1986
Asunto Naturaleza Original rgano de planteamiento, anlisis y recomendacin sobre asuntos polticos, econmicos, sociales y culturales de inters comn. Reforma rgano regional y permanente de representacin poltica y democrtica del Sistema de la Integracin Centroamericana, que tiene como objetivo fundamental la realizacin de la integracin de Centroamrica, para consolidarla como regin de paz, libertad, democracia y desarrollo. Veinticinco funciones. Las nuevas son, entre otras: proponer legislacin a las comisiones de ministros, propiciar la participacin de los pueblos en la integracin, conocer de los nombramientos de direcciones del SICA y juramentar a las personas nombradas, solicitar informacin a la Reunin de Presidentes y los dems rganos del SICA sobre el proceso de integracin, participar en las reuniones de presidentes y vicepresidentes (a cargo del presidente del Parlamento) y enviar recomendaciones a las mismas, promover la cooperacin interparlamentaria, emitir opinin sobre nuevos instrumentos jurdicos, atender denuncias o consultas sobre el desarrollo de la integracin, conocer y dar seguimiento al presupuesto del SICA. El Parlacen reglamentar el procedimiento para el levantamiento y suspensin de las inmunidades y los privilegios de sus diputados. Podr actuar en tal sentido a solicitud de las autoridades competentes del pas del cual el diputado es nacional. En caso de flagrante delito, proceder de oficio, y de manera inmediata, al levantamiento de las inmunidades y privilegios.

Atribuciones

Nueve funciones.

Inmunidades

No se contempla el levantamiento de inmunidades.

Fuente: Protocolo de Reformas al Parlacen, en SICA, 2010.

aprobar su propio presupuesto, conocer el presupuesto del SICA y su ejecucin, as como formular recomendaciones al respecto (cuadro 7.5). Sin embargo esta propuesta, al no modificar la forma de eleccin ni el nmero de diputados, ha generado crticas sobre su limitado alcance reformador. En el perodo 2009-2010, el Parlacen enfrent nuevos problemas que agudizaron su falta de credibilidad ante la regin. En 2009, el Gobierno de Panam manifest su intencin de retirarse del Parlamento y su Asamblea Legislativa aprob una ley segn la cual el pas sera parte de ese rgano hasta el 24 de noviembre de 2010. Los diputados panameos en el Parlacen pertenecientes a partidos de oposicin (doce de veinte) se han negado a acatar esta disposicin, pese a que el Gobierno incluso les ha ordenado desalojar la sede que ocupan en Ciudad de Panam (PAdigital-Grupo Epasa, 2011). Ante esta situacin, el Parlacen

envi a la CCJ una consulta referida a la posibilidad de que un Estado denuncie el Tratado Constitutivo. La Corte resolvi que esto no puede hacerse unilateralmente, debido a que el instrumento no contempla la renuncia (expediente 6-14-08-2009). No obstante, el Gobierno de Panam ha reiterado su decisin y contina actuando en consecuencia.
Mayores competencias en las reas de seguridad y pesca

bleci un ordenamiento para la captura de langosta en el Caribe de la regin. En este acpite se documentan estos avances.
Seguridad ciudadana se expande dentro de la institucionalidad regional

En una poca de escasa innovacin institucional, destacan dos reas en las que se reportan avances institucionales y jurdicos. En materia de seguridad ciudadana se cre una unidad dedicada exclusivamente al tema, Costa Rica regres a la Comisin de Seguridad de Centroamrica y se aprob el reglamento interno de esa instancia. En el sector pesquero se cre el Sistema Integrado de Registro Pesquero y Acucola Centroamericano y se esta-

En el perodo 2007-2010, la alta incidencia del crimen violento y la inseguridad en Centroamrica, as como el incremento de las acciones de la delincuencia organizada, motivaron una ampliacin del rea de trabajo de la institucionalidad regional relacionada con la temtica de seguridad ciudadana. La Unidad de Seguridad Democrtica fue creada por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores en el marco de la XXXI Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Guatemala el 12 de diciembre de 2007, con el objetivo de dar seguimiento a los acuerdos de la Comisin de Seguridad de Centroamrica, as como a otras disposiciones en la materia,

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CAPTULO 7

fortaleciendo as las capacidades de la Secretara General del SICA en este mbito. En la siguiente Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno se aprob un plan de accin con costos estimados, cuyo monto asciende a los 900 millones de dlares (SG-SICA, 2009). Este plan ha servido de base para realizar un trabajo de revisin y actualizacin de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica, que ha incluido la consulta con cada pas para conocer sus prioridades9. La Estrategia fue presentada formalmente a la comunidad internacional en la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamrica, celebrada en junio del 2011 en Guatemala. Otras actividades regionales que ha organizado la Comisin de Seguridad de Centroamrica son, entre otras, la Conferencia Ministerial sobre Trfico Ilcito de Drogas, Delincuencia Organizada Transnacional y Terrorismo como Desafos para la Seguridad y el Desarrollo en Centroamrica (junio de 2009), la Primera Conferencia Centroamericana para una Cultura de la Legalidad (octubre de 2009), la Reunin Regional del Sector Privado y Prevencin de la Violencia (julio de 2010), la Feria de Conocimiento: Compromiso Centroamrica (octubre de 2010) y la Reunin Regional de la Sociedad Civil y Seguridad Democrtica (noviembre de 2010). En junio de 2008 Estados Unidos aprob la denominada Iniciativa Mrida, para combatir el narcotrfico y el crimen organizado por medio de cooperacin militar, tcnica y financiera dirigida a Mxico y Centroamrica. A la regin le corresponder la suma de 65 millones de dlares en el primer ao, cantidad que posteriormente aumentar hasta alcanzar un total de 110 millones de dlares. No obstante, los presidentes del Istmo plantearon una solicitud al Gobierno de los Estados Unidos de Amrica para incrementar los recursos de cooperacin que destina a esta materia (Declaracin de Guanacaste, 2009). Adems, han manifestado su apoyo a la Iniciativa de Seguridad Regional para Centroamrica (Carsi,

por su sigla en ingls), que impulsa el Departamento de Estado de ese mismo pas (Declaracin de Panam, 2010). Durante su visita a San Salvador en marzo del 2011, el presidente estadounidense Barack Obama anunci la decisin de su Gobierno de aportar hasta doscientos millones de dlares adicionales para la lucha contra el narcotrfico y el crimen organizado, en el marco de un esfuerzo de mayor coordinacin entre Centroamrica, Mxico y Colombia. Si bien se trata de un monto bajo, tanto en comparacin con las expectativas de los gobiernos del rea como con respecto a la magnitud del problema, seala un cambio de los Estados Unidos, frente a su anterior posicin de relativo abandono de la regin. Otro avance fue el anuncio hecho por Costa Rica en abril de 2010, sobre su intencin de reincorporarse a la Comisin de Seguridad de Centromrica, decisin que fue refrendada por los presidentes del rea en la Reunin Extraordinaria del SICA del 20 de julio del mismo ao. Fue en ese encuentro que los mandatarios realizaron el proceso de integracin y, adems, dieron la pauta para impulsar un movimiento contra la violencia y la criminalidad que azotan la regin. Entre otras iniciativas para abordar el tema de la seguridad, se prev la elaboracin de un programa centroamericano de juventud que ayude a la prevencin de la violencia, la solicitud de aprobacin o ratificacin, en cada uno de los congresos, del Convenio centroamericano para la proteccin de vctimas, testigos, peritos y dems sujetos que intervienen en la investigacin y en el proceso penal, particularmente en la narcoactividad y delincuencia organizada y el fortalecimiento del Programa Centroamericano de Control de Armas Pequeas y Ligeras (Casac). En cuanto a la ratificacin de nuevos instrumentos de seguridad regional, no se reportan avances desde el 2007. Pese a su importancia y la novedad de sus contenidos, hasta el momento solo algunos pases de la regin han ratificado el Tratado centroamericano relativo a la orden de detencin y extra-

dicin simplificada y el convenio sobre proteccin de vctimas y testigos antes mencionado.

Armonizacin de la normativa pesquera y acucola

La Unidad de Pesca y Acuicultura, que funciona en la Secretara General del SICA, ha trabajado en la armonizacin de la normativa regional que rige la materia de su competencia. En 2005, la Organizacin del Sector Pesquero y Acucola del Istmo Centroamericano (Ospesca) aprob la Poltica de integracin de pesca y acuicultura de los pases del istmo centroamericano. A partir de entonces se pusieron en marcha esfuerzos en diversos mbitos, que condujeron a la formulacin y adopcin de los siguientes instrumentos:
n

Reglamento OSP-01-09, del Sistema Integrado de Registro Pesquero y Acucola Centroamericano (Sirpac). Aprobado el 21 de mayo de 2009. Su finalidad es fortalecer las bases de informacin que faciliten el ordenamiento de la pesca y la acuicultura regionales. Incluye una directriz para que las instituciones del sector alimenten el sistema cada mes. Reglamento OSP 02-09, para el ordenamiento regional de la pesquera de la langosta del Caribe (Panulirus argus). Aprobado el 21 de mayo de 2009. Con este instrumento por primera vez en la historia los pases se pusieron de acuerdo en la veda o suspensin de la pesca de langosta, en el perodo comprendido entre el 1 de marzo y el 30 de junio de cada ao. Tambin se prohbe el buceo autnomo por dos aos. Sin embargo, esta norma no prev sanciones por incumplimiento. Reglamento OSP 03-10, para la creacin e implementacin gradual de un sistema regional de seguimiento y control satelital de embarcaciones pesqueras de los Estados del istmo centroamericano. Aprobado el 15 de diciembre de 2009. Su objetivo principal es asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros y

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prevenir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. En la XIII Reunin del Comit de Direccin de SICA/Ospesca, del 29 de junio de 2010, se aprob el proyecto de Cdigo de tica de la Pesca y la Acuicultura Centroamericanas. Esta iniciativa aspira a convertirse en breve en el cuarto instrumento comunitario en esta materia. Actualmente se avanza en un reglamento fitosanitario para la pesca y la acuicultura en conjunto con el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (Oirsa) y el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC).
Florecimiento de planes y estrategias crea competencias sin ampliar capacidades

La planificacin institucional mejor con la aprobacin de numerosos planes y estrategias en diferentes sectores financiados por la cooperacin internacional. Sin embargo, es claro que esos instrumentos no tienen la misma prioridad para las agencias de cooperacin que para los gobiernos, ni tampoco aluden a mbitos de la realidad regional cuya atencin debera ser del mayor inters para el conjunto de Estados que forman parte del SICA. Esto resulta particularmente evidente en la concentracin de recursos en reas como
CUADRo 7.6

la seguridad regional y el ambiente, en detrimento de otras gran relevancia estratgica, como podran ser los asuntos sociales. La falta de planificacin estratgica del SICA fue una crtica realizada en las anteriores ediciones del Informe Estado de la Regin. En este perodo de estudio (2008-2010) la elaboracin de planes de accin y estrategias sectoriales concentr la mayor actividad de las instituciones del Sistema. Aunque no existe una lista oficial, en las investigaciones efectuadas para este Informe se identificaron al menos veintitrs documentos, de los cuales catorce se aprobaron en los ltimos tres aos y ocho corresponden a temas de medioambiente (cuadro 7.6 y anexo 1). La revisin de estos textos, aunada a una consulta directa con las instituciones encargadas, revel varias caractersticas comunes. En primer lugar, carecen de antecedentes normativos y referencias con las polticas nacionales. No se realizaron estudios que relacionaran los mandatos de las estrategias con el Derecho comunitario centroamericano, ni con los marcos legales y de poltica pblica de los pases, de tal forma que se pudiera contar con una base slida para sustentar la nueva normativa y con una garanta a priori de que podran ser aplicados sin reir con el ordenamiento jurdico, o tener

centroamrica Resumen de planes y estrategias, segn sector. 2002-2011

Sector Aduanas Ambiente Institucionalidad regional Actividades productivas Seguridad Servicios Asuntos sociales Total 2002-2007 1 3 1 5 2008 2 1 1 4 2009 2 1 1 1 3 8 2010 3 2 5 2011 1 1 Total 1 8 1 5 1 2 5 23

Fuente: Elaboracin propia a partir de los documentos de cada estrategia.

que pasar por complicados procesos legislativos. En segundo lugar los documentos, en su mayora, desaprovechan la experiencia anterior. No cuentan con referencias que procuren construir sobre lo que ya se ha realizado en la regin y en los pases, a menudo en temas que se vienen trabajando desde los aos noventa. Con ello se pierde la acumulacin de conocimiento y experiencias necesarias para lograr el mejor resultado de los planes. En tercer lugar, por lo general los textos no tienen un enfoque intersectorial que permita articular los planes de diversas instituciones. Muy pocos de ellos mencionan las relaciones que tendrn con otras estrategias o planes ya existentes en otras entidades del Sistema. Estos documentos estn, pues, concebidos como piezas relativamente aisladas de un rompecabezas. Aunque muchas estrategias requieren la participacin de varios organismos de los subsistemas, no garantizan la articulacin sectorial horizontal (a lo interno del SICA) y tampoco a nivel vertical con los pases, que ya de por s, a lo interno, tienen serios problemas para la coordinacin entre sus instituciones. En cuarto lugar, si bien las estrategias regionales suelen incluir un apartado sobre la forma de ejecucin y los responsables, a las instancias nacionales no se les ha capacitado o brindado recursos para dar seguimiento o ejecutar esos mandatos. Finalmente, hay grandes dificultades para dar seguimiento a la implementacin de las estrategias, debido a que las respectivas secretaras tcnicas no cuentan con informacin sistematizada que les permita conocer el avance y mucho menos los impactos de las acciones asociadas a ellas. Tambin existe el problema de que, en algunos casos, los textos han sido redactados de una forma ms bien discursiva, y resulta difcil extraer de ellos objetivos concretos, acciones y resultados esperados. En opinin de algunos funcionarios, en ocasiones hay documentos de planificacin que no se pueden considerar como tales, y es necesario someterlos a un proceso de clasificacin para distinguir entre sus objetivos especficos y las

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declaraciones de principios o aspiraciones. Debe sealarse que la cooperacin internacional jug un papel muy importante como promotor de estos instrumentos, financiando su elaboracin y los procesos de consulta que se realizaron por varios aos, con una destacada participacin de representantes de la sociedad civil, acadmicos y funcionarios nacionales, como se ver ms adelante.
No se fortalecen las capacidades institucionales del SICA

Fiscalizador Regional y las consultas ciudadanas efectuadas en el proceso de elaboracin de estrategias y planes. Aunque esta apertura es un signo de cambio en la direccin correcta, an es temprano para una adecuada valoracin de sus resultados, en particular por las dificultades de acceso oportuno y completo a los informes de labores de las instituciones del Sistema 10.
Sin resolver limitaciones histricas de recursos humanos y financieros

La creacin de capacidades institucionales no tuvo dinamismo que s mostr la produccin de nuevas normas y documentos estratgicos, con lo cual la aplicacin de estos ltimos enfrenta importantes obstculos. Durante los ltimos tres aos, el poder infraestructural del SICA sigi siendo limitado. En este apartado se presenta, en primer lugar, una valoracin parcial -debido a la escasez de informacin- de las capacidades financieras y de recursos humanos de la institucionalidad regional. El principal hallazgo es que no tienen la robustez y sostenibilidad necesarias para desplegar las acciones que demanda el marco de competencias mencionado. En segundo lugar, se analiza la coordinacin entre el SICA y los Estados (vertical) como uno de los mayores desafos pendientes, tal como se seal en el Informe Estado de la Regin (2008). El reglamento para el Comit Ejecutivo y el reglamento para la Presidencia pro tempore son dos mecanismos que se han creado precisamente con el propsito de fortalecer la coordinacin entre el Sistema y sus Estados miembros. El Plan Plurianual tambin es un instrumento que puede mejorar la gestin hacia los pases, y a la vez contribuir con la rendicin de cuentas sobre la base de su agenda. Empero, estos nuevos rganos no han escapado de la parlisis generada por la crisis poltica, ante la cual su eficacia tambin ha sido limitada. En tercer lugar, el apartado examina algunas acciones puntuales que el SICA ha realizado para mejorar la rendicin de cuentas; entre ellas destacan la puesta en funcionamiento del Consejo

Los aportes de los pases miembros del SICA no cubren siquiera los gastos operativos de las instituciones regionales. Tampoco son cancelados con puntualidad ni fiscalizados en su ejecucin por parte de los Estados o de la ciudadana. La informacin sobre recursos humanos en el SICA es quiz la menos disponible, por la inexistencia de planillas institucionales y mucho menos del Sistema como un todo. Cuestionamientos en torno a las formas de nombramiento de los jerarcas, la representatividad por pas y el poco progreso en la creacin de la carrera de funcionario regional evidencian serias limitaciones en este campo.
Recursos externos financian el proceso de integracin

En el mbito financiero y de recursos humanos, no es posible tener una visin de conjunto sobre la evolucin de la institucionalidad regional. Los datos obtenidos para este Informe son incompletos y se refieren a partes del presupuesto de la Secretara General (SG-SICA), as como a algunos de los proyectos del portafolio de iniciativas financiadas por la cooperacin internacional. Adicionalmente, no existe una lnea base de comparacin, pues se carece de registros sistemticos e informes peridicos pblicos, a lo cual se unen la lentitud y renuencia con que las instituciones atienden las solicitudes de este tipo de informacin. La SG-SICA dise el Sistema de Informacin sobre Cooperacin Regional (Sicor) con el objetivo de contar con una base de datos sobre los fondos ingresados al Sistema. Sin embar-

go, hasta la fecha el Sicor no est siendo actualizado sistemticamente y no es de acceso pblico. Cuando funcione como ha sido programado, ser una herramienta muy valiosa para la gestin y transparencia del SICA. Esta opacidad no solo es responsabilidad de la burocracia regional, que pareciera no haberse sensibilizado a la necesidad de desarrollar una cultura de transparencia con respecto a los recursos que administra. Tambin es imputable a los Estados miembros y las agencias cooperantes, porque rara vez demandan la aplicacin de prcticas en ese sentido. Como ya se mencion, los recursos propios de los Estados miembros tan solo cubren una parte nfima del gasto operativo del Sistema. Especialmente despus de la crisis poltica generada por el golpe de Estado en Honduras, la institucionalidad entr en una situacin de alta vulnerabilidad financiera que debi ser atendida, una vez ms, con fondos externos (en su mayora provenientes de la cooperacin internacional). El grueso de la actividad programtica del Sistema es financiado por las agencias de cooperacin internacional. En el caso de la Secretara General, las cuotas de los pases no logran sufragar siquiera el presupuesto operativo de este centro neurlgico para la integracin (cuadro 7.7). Adems, al 31 de diciembre de 2010, los Estados miembros de la SG-SICA adeudaban un total de 1.274.289 dlares por este concepto (E: Chamorro, 2011). Segn el presupuesto publicado en la pgina web de la CCAD, actualizado al ao 2006, este organismo ejecut 1.017.848 dlares por este concepto, de los cuales el 75% fue aportado por la cooperacin internacional (CCAD-SICA, 2006). Frente a una contribucin de los Estados miembros a la SG-SICA de cerca de dos millones de dlares anuales, solo un programa de cooperacin como el Pairca II cuenta con un presupuesto de ms de veinte millones de dlares para ejecutar en un plazo de tres aos. La cooperacin europea es por mucho la principal fuente de recursos del SICA. En el perodo 20022013 ha programado aportes por ms

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de quinientos millones de euros, casi la mitad de ellos destinados a actividades de reconstruccin por desastres naturales ocurridos en la regin (cuadro 7.8). Esta dependencia del financiamiento externo no es una situacin nueva pero,

luego de tantos aos, ratifica la debilidad de las instituciones de integracin y la falta de compromiso real de la mayora de los pases para sostenerlas. Desde la perspectiva del SICA como institucin, constituye una prctica

CUADRo 7.7

Presupuesto de la Secretara General del SICA. 2008-2010 (dlares constantes)

2008 Gastos Crecimiento anual gastos Ingresos Crecimiento anual ingresos Monto promedio depositado por pas Dficit 2.248.859 1.971.714 246.464 277.145 2009 2.221.518 -1,2 1.971.714 0,0 246.464 249.804 2010 2.515.500 13,2 1.912.104 -3,0 239.013 603.396

Fuente: Elaboracin propia con base en E: Chamorro, 2011.

inconveniente, ya que, por un lado, la distrae de sus competencias principales y la obliga a concentrarse en labores de gestin de fondos y ejecucin de proyectos micro que no le corresponden; por otro lado, dada la relacin de dependencia comentada, podra ocasionar la prdida de autonoma del Sistema frente a los donantes. Sin embargo, desde el punto de vista de las naciones centroamericanas, en especial aquellas catalogadas como de renta media, la gestin de fondos de cooperacin por medio de la institucionalidad del SICA puede ser una forma de captar recursos para la ejecucin de proyectos y, a la vez, consolidar al SICA como una entidad de segundo piso, que impulse y coordine acciones de alcance regional directamente relacionadas con las polticas y necesidades de los pases, segn sus particularidades. El reto apunta a garantizar una base financiera regional para la operacin cotidiana del SICA, que le permita a

CUADRo 7.8

centroamrica Centroamrica: cooperacin europea, por principales programas y montos, segn perodo. 2002-2013
Perodo 2002-2006 2007-2013 Otros Total Principales programas Programa de apoyo a la integracin regional de Centroamrica 15 Programa de unin aduanera centroamericana 8 Programa de consolidacin de la unin aduanera centroamericana 7 Programa de apoyo al diseo de aplicacin de polticas comunes centroamericanas 10 Programa regional de reduccin de la vulnerabilidad y degradacin ambiental 20 Programa de desarrollo transfronterizo Honduras-El Salvador 30 Subtotal 90 Fortalecimiento del sistema institucional para la integracin regional 15 Consolidacin de la unin aduanera y armonizacin de polticas comunes conexas 67,5 Fortalecimiento del buen gobierno regional y aspectos de seguridad 12,5 Subtotal 95 Programa regional de reconstruccin para Amrica Central (PRRAC) 250 Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Presanca I) 12 Presanca II 13 Programa Regional de Sistemas de Informacin en Seguridad Alimentaria y Nutricional (Presisan) 5 Programa de desarrollo local en zonas fronterizas 40 Programa regional de investigacin e innovacin 5 Alianza en Energa y Ambiente (en co-financiacin con Finlandia y Austria) 1,5 Proyecto de fortalecimiento de las capacidades locales para adaptacin al cambio climtico en el Golfo de Fonseca 1,3 Subtotal 327,8 512,8 16,7 8,9 7,8 11,1 22,2 33,3 100,0 15,8 71,1 13,2 100,0 76,3 3,7 4,0 1,5 12,2 1,5 0,5 0,4 100,0 Monto por programa (millones de Euros) Porcentaje en cada perodo

Fuente: Elaboracin propia con base en Sica, 2011 a.

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este contar con las capacidades institucionales requeridas para gestionar el tipo de cooperacin internacional que le conviene a la integracin y a la comunidad centroamericana. Los recursos de fuentes internacionales no se han distribuido de manera equilibrada, pues, como se observa en los cuadros 7.9 y 7.10, sus principales beneficiarios han sido la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), la Alianza en Energa y Ambiente con Centroamrica (AEA) y el Comit Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH), seguidos por la Coordinacin Educativa y Cultural Centroamericana (CECC). Esto sera una seal positiva si indicara que esas entidades han logrado articular mejor sus planes de trabajo y posicionarse estratgicamente frente a los donantes. Sin demeritar esas razones, empero, cabe apuntar que este desequilibrio tambin podra reflejar las prioridades de las agencias de cooperacin, ms que de la regin y sus instituciones, algo que es menester sealar como un rasgo poco alentador del aparato regional.
Persisten dificultades en el nombramiento de altos cargos del Sistema

El mecanismo de designacin de sus jerarcas contina siendo un rea crtica de la institucionalidad regional. Hay
CUADRo 7.9

pases miembros del SICA que no estn representados en sedes ni en altos cargos (cuadro 7.11), aunque se debe tener en cuenta que no todos ellos pertenecen a todas las instancias de la integracin. A ello se agregan los problemas que se han presentado recientemente en los procesos de designacin en rganos regionales, y que han trascendido a los medios de comunicacin; algunos se deben a la imposibilidad de concertar las reuniones de las comisiones sectoriales de ministros y otros a la falta de consenso o a cuestionamientos sobre el procedimiento. Durante muchos aos, la designacin de autoridades se realiz siguiendo un criterio de rotacin nacional estricta, independientemente de las condiciones y aptitudes de las y los candidatos para el ejercicio del cargo correspondiente. Con el mismo criterio se afincaron las sedes de las instituciones del Sistema, factor que dispers por el Istmo los principales rganos y agencias. A mediados de los aos noventa, las y los mandatarios del rea consideraron llegado el momento de intentar nuevas prcticas. En cuanto a los jerarcas institucionales, resolvieron iniciar procesos de seleccin ms tcnicos, incluso contemplando la posibilidad de utilizar los servicios de empresas especializadas en reclutamiento de personal. Y en lo relativo a las sedes, durante

la Reunin de Panam II (1997), se hizo un llamado a la centralizacin de las diversas instituciones en una sede comn, que estara ubicada en San Salvador. Ambas decisiones, se han aplicado con altibajos y hoy ms bien coexisten los dos sistemas, algo que, antes que facilitar, complica las relaciones polticas en la regin (cuadro 7.11). Tal ha sido el caso la Sieca. Desde hace ya varios aos en esta entidad se adopt un procedimiento externo para la seleccin de su titular, pero este no fue seguido en la ltima eleccin, en 2010. Ello provoc una crisis institucional que todava mantiene a la Secretara en un impasse 11. El problema se manifiesta especialmente cuando se trata de los rganos ms visibles del SICA, como la Secretara General o la Sieca, pero situaciones de este tipo se presentan en otras entidades regionales. En el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (Incap) era tradicin que el director o directora fuera designado por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), hasta el 2008, cuando los ministros de Salud decidieron asumir esa potestad, pero aun as permitieron que la OPS nombrara un director ad interim para el perodo de transicin, y esa persona todava se encuentra en funciones. En el Instituto Centroamericano de Administracin

Reconstruccin parciala/ de los proyectos de cooperacin del SICA, por monto, segn rea temtica. 2000-2010
Tema Menos de 250.000 dlares 24 4 3 3 34 De 251.000 a De 500.000 a un 500.000 dlares milln de dlares 9 5 1 0 15 3 1 1 5 Ms de un milln de dlares 13 10 2 4 2 31

Sin datos 4 3 1 7 15

Total 50 25 7 15 3 100

Medioambiente Asuntos econmicos Turismo Asuntos socialesb/ Fortalecimiento institucional Total

a/ Segn listado publicado en la pgina web del SICA. Se trata de una reconstruccin parcial, pues no todos los proyectos brindan informacin sobre su monto. Tampoco es posible constatar su ejecucin. b/ La categora asuntos sociales incluye proyectos en educacin, salud y cultura. Fuente: Elaboracin propia con base en SICA, 2011a.

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CUADRo 7.10

Reconstruccin parcial del financiamiento de proyectos de cooperacin de las entidades del SICA, por institucin receptora y fuente, segn tema. 2000-2010
Tema Ambiente Economa Educacin Salud Asuntos sociales y culturales Fortalecimiento institucional Turismo Total Institucina/ Total AEA CCAD CRRH Otras Total Sieca Ospesca Otras Total CECC CRRH Sisca Total Total CCT Agencia Organismo de cooperacin Multilateral 7 3 4 1 1 4 4 3 4 19 8 6 2 10 5 2 3 1 1 2 1 2 24 Fuente de financiamiento Organismo internacional 11 6 3 2 1 1 1 13 Organismo Regional 0 0 1 1 1 1 1 3 Total

Pas 22 10 1 9 2 9 1 3 5 3 3 1 1 36

NIb/ 2 1 1 3 3 5 50 11 16 12 11 25 6 5 14 9 8 1 2 4 3 7 100

a/ Los nombres completos de las instituciones pueden ser consultados en la seccin Siglas y acrnimos, al inicio de este Informe. b/ NI: no hay informacin. Fuente: Elaboracin propia con base en SICA, 2011a.

CUADRo 7.11

centroamrica Principales instituciones regionales, por sede y nacionalidad del jerarca. 2010
Organismoa/ SG-SICA Sieca Sisca SE-CCAD SG-CECC BCIE Ospesca CCJ Parlacen Sitca SE-CAC CRRH Sede El Salvador Guatemala El Salvador El Salvador Costa Rica Honduras El Salvador Nicaragua Guatemala El Salvador Costa Rica Costa Rica Nacionalidad del jerarca Guatemalteco Salvadoreo Salvadorea Costarricenseb/ Costarricense Hondureo Salvadoreo Rotativo Rotativo Salvadorea Costarricense Costarricense

a/ Los nombres completos de las instituciones pueden ser consultados en la seccin Siglas y acrnimos, al inicio de este Informe. b/ Nombrado como coordinador interino, est pendiente el nombramiento del Secretario Ejecutivo. Fuente: Herdocia, 2010.

Pblica (ICAP) la plaza de director se encuentra vacante desde diciembre de 2010, fecha en que el encargado termin una gestin de casi veinte aos, con el estatus de interino, aunque su titularidad siempre fue incuestionable. La CCAD se mantiene sin jerarca desde hace dos aos, a pese a que tiene un director a.i. El recurso a las decisiones polticas de los rganos superiores del SICA, siendo como es potestad del Consejo de Ministros en la rama respecitva, constituye un elemento perturbador de los procesos de eleccin interna por medios ms tcnicos. En el 2008 el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de los pases aprob el Reglamento relativo a la eleccin de los titulares de los rganos, secretaras e instituciones del Sistema de la Integracin Centroamericana. Este instrumento establece los principios de equilibrio geogrfico, rotacin, oportunidad y proporcionalidad en la eleccin de los cargos, reglamenta la

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presentacin de candidaturas por medio de concursos pblicos y define que los criterios de seleccin deben basarse en un mecanismo de consenso acordado entre los pases; este ltimo, sin embargo, an no se ha implementado. El Estatuto del Servicio Civil Centroamericano, o del Funcionario Centroamericano fue una propuesta planteada desde la evaluacin que realizaron el BID y la Cepal, en 1997. Ha sido objeto de actividades de difusin y anlisis, as como de consultoras (Pairca I)12, pero an no funciona. Por ahora, cada organismo tiene sus propias normas para el manejo de los recursos humanos (por ejemplo desde 1993 existe un Reglamento Interno de Servicios y Prestaciones Laborales para la Secretara General del SICA). Las capacidades institucionales del Sistema se vern fortalecidas cuando, de manera generalizada, los nombramientos se efecten con base en mritos y exista una normativa de servicio civil de funcionarios regionales que defina escalafones, pagos por zonajes y mecanismos de reclutamiento, para disminuir los sesgos por pas y las inequidades salariales.
Incipientes mecanismos de coordinacin vertical con los pases

Una de las principales restricciones que enfrenta el Sistema de Integracin para llevar a cabo sus tareas es la debilidad de la gestin de las iniciativas que, una vez aprobadas por las mximas autoridades, quedan bajo responsabilidad de las instituciones nacionales de los Estados socios. Durante el perodo 2008-2011 no se registraron avances en esta materia, aunque a continuacin se sealan tres mecanismos que, de llegar a consolidarse, tiene el potencial para mejorar esta coordinacin vertical: el Comit Ejecutivo del SICA, la Presidencia pro tempore y el Plan Plurianual.
Nacionalizar las decisiones: tarea pendiente del Comit Ejecutivo

en 1991, como un rgano permanente cuya principal funcin es la de servir como correa de transmisin (de doble va) entre los Estados y el Sistema, para garantizar el efectivo seguimiento de los mandatos regionales en el plano nacional. Inicialmente sus competencias las asumi el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, pero este primer intento no produjo los resultados esperados, dada las obligaciones y absorbentes tareas que, en forma paralela, deban atender sus miembros en las respectivas Cancilleras. El 11 de diciembre de 2007 se aprob el Reglamento del Comit Ejecutivo y se procedi a su reinstalacin, de acuerdo con lo estipulado en el Protocolo de Tegucigalpa. Poco despus, a diecisiete aos de su creacin, celebr su primera reunin, el 13 de febrero de 2008, en San Jos13. En marzo del 2011, el Comit Ejecutivo estableci una instancia denominada Comisin de Seguimiento, con el objetivo de poner en prctica los lineamientos de este rgano. La Comisin est integrada por los embajadores designados por los pases en El Salvador. Sus tareas comprenden redactar documentos, preparar trminos de referencia y solicitar a todas las instituciones del Sistema informes sobre sus proyectos, acciones, resultados, manejo presupuestario y programas de cooperacin (E: Prado, 2011). Aunque positiva, esta y otras medidas similares todava no son ni suficiente ni rpidamente acatadas por las estructuras burocrticas regionales, que siguen mirando al Comit Ejecutivo como un rgano anejo, de poco peso poltico. Mientras este tipo de situaciones no se revierta, el vnculo entre lo regional y lo nacional seguir siendo uno de los eslabones ms dbiles del SICA.
Reglamento de la Presidencia pro tempore podra ordenar la gestin

con la institucionalidad regional. En l se seala que el papel de la PPT es servir de articulacin entre los gobiernos y los rganos e instituciones del Sistema, para el desarrollo continuado de la Agenda de la Integracin Regional. Los pases miembros se turnan en el desempeo de este cargo, segn un orden de rotacin establecido y por perodos de seis meses. La adopcin de este Reglamento es de suma importancia para la coordinacin entre la PPT y las secretaras del SICA, para evitar la dispersin de esfuerzos y generar un instrumento de conduccin que lleve a cabo su labor en armona con las funciones de la SG-SICA. Algunos sectores promueven una PPT que asuma la vocera poltica del Sistema, y una Secretara General fuerte, que desarrolle las actividades administrativas y tcnicas preparatorias de la toma de decisiones en los distintos rganos. Ello pone de manifiesto la necesidad de delimitar con precisin las competencias e interacciones entre la PPT y la SG-SICA.
Un intento de organizar las capacidades institucionales: el Plan Plurianual

El Comit Ejecutivo es el encargado de asegurar la vinculacin entre el SICA y las instituciones nacionales. Naci con el Protocolo de Tegucigalpa,

El 25 de marzo de 2009, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores adopt el documento por medio del cual se regula el funcionamiento de la Presidencia pro tempore (PPT) del SICA, se delimitan sus atribuciones y se precisan las formas de coordinacin

Una de las principales innovaciones en cuanto a la reforma institucional fue la elaboracin del Plan Plurianual, que en principio deba orientar las acciones del SICA del 2009 al 2011 y proveer una lnea de trabajo de mediano plazo, por primera vez en la historia reciente de la SG-SICA. En octubre de 2008, en la Reunin Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases Miembros del SICA, realizada en Honduras, los presidentes aprobaron los lineamientos que sustentaran la planificacin a travs de una programacin que abarcara varios aos y varias presidencias pro tempore. Asimismo, solicitaron que, a partir de enero de 2009, el Consejo de Ministros y sus diversos sectores incorporaran sus planes respectivos en el Plan Plurianual. La propuesta del Plan Plurianual del Sistema de la Integracin Centroamericana (2009-2011) identific once reas temticas prioritarias: i) integracin social, ii) profundizacin

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de la integracin centroamericana, iii) insercin de Centroamrica en la economa internacional, iv) cooperacin internacional, v) seguridad democrtica, vi) desarrollo sostenible, vii) integracin y desarrollo energtico, viii) educacin, ix) cultura, x) gnero y xi) poltica de fortalecimiento institucional de la integracin regional. Cuando se compara esta amplitud de acciones con las capacidades institucionales del Sistema, se torna especialmente complejo establecer un orden de prioridades generales. Adems se plantea el reto de coordinar el trabajo a nivel intersectorial, pues de otro modo se estara ante una suma de temas o acciones sin carcter orgnico, ni elementos de evaluacin plurinstitucionales. Pese al impulso inicial, a marzo de 2011 el Plan Plurianual an no haba sido aprobado por los presidentes, debido a la crisis poltica suscitada tras el golpe de Estado en Honduras. Como una respuesta contingente, el documento fue modificado para ampliar su perodo de cobertura hasta el ao 2013, y se espera que sea conocido en una prxima Cumbre de Presidentes. No obstante, muchos de sus lineamientos cuentan con el respaldo de los diferentes comits sectoriales de ministros, y en la prctica estn siendo utilizados como orientadores de las iniciativas

de cooperacin regional (por ejemplo, el Fondo Espaa-SICA 2010-2013; E: Caldentey, 2011). Sin embargo, aun si el Plan es finalmente aprobado, lo cierto es que la mayor parte de su perodo de vigencia transcurri sin que el documento que ordena las prioridades del Sistema fuera revisado por el rgano presidencial.
Signos de rendicin de cuentas

El control financiero que ejerce el Consejo Fiscalizador Regional y la apertura a la participacin de la sociedad civil en la definicin de planes, son dos actividades que encaminan al SICA por la senda correcta de la apertura, la transparencia y la rendicin de cuentas, que no existan como tales hasta hace poco. El alcance de ambas es an limitado, en la primera porque todava no cubre una proporcin significativa de instituciones regionales, ni a todos los pases; en la segunda porque la consulta ciudadana se encuentra en una etapa de experimentacin, lejos de institucionalizarse, en especial para las fases de ejecucin y evaluacin de las estrategias.
Consejo Fiscalizador Regional detecta debilidades en control interno

En el artculo 33 del Protocolo de Tegucigalpa, de 1991, se estableci una

norma relativa a la auditoria y fiscalizacin financiera de los rganos e instituciones del Sistema de la Integracin Centroamericana. El 11 de diciembre de 2007, en la Ciudad de Guatemala, se puso en funcionamiento el Acuerdo de Creacin del Organismo Superior de Control del SICA, como un ente autnomo, sistmico, independiente y tcnico, ubicado orgnicamente al ms alto nivel. Su misin es asesorar a la Reunin de Presidentes en materia de control y auditora, y tiene la potestad de dictar las polticas, normas y procedimientos de control y fiscalizacin del Sistema. En ese sentido, el propsito esencial del Consejo Fiscalizador Regional (CFR) es garantizar que los recursos invertidos para desarrollar proyectos y programas en los pases que conforman el SICA, sean utilizados de manera correcta y transparente. El 12 de marzo de 2008, las entidades fiscalizadoras superiores de los pases miembros del SICA designaron por unanimidad a la Corte de Cuentas de la Repblica de El Salvador, para desempear la funcin de Secretara Tcnica del CFR. Desde entonces por este medio se han realizado doce auditoras financieras, todas ellas en entidades regionales ubicadas en los pases del llamado Tringulo Norte (cuadro 7.12). De los informes publicados por el

CUADRo 7.12

Auditoras financieras realizadas por el Consejo fiscalizador Regional. 2008-2010

Entidad auditada Perodo Estado Unidad de enlace que coordin la auditora Guatemala El Salvador El Salvador Honduras Guatemala El Salvador Honduras El Salvador El Salvador El Salvador Guatemala Nicaragua

Parlamento Centroamericano (Parlacen) Secretara General del SICA (SG-SICA) Centro Regional para la Promocin de la Micro y Pequea Empresa en Centroamrica (Cenpromype) Corporacin Centroamericana de Servicios de Navegacin Area (Cocesna) Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) Secretara de Integracin Turstica Centroamericana (Sitca) Comisin Tcnica Regional de Telecomunicaciones (Comtelca) Secretara General del SICA (SG-SICA) Secretara de la Integracin Social Centroamericana (Sisca) Consejo de Ministras de la Mujer de Centroamrica (Commca) Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) Comisin Centroamericana de Transporte Martimo (Cocatram)

2008 2008 2008 2008 2008 2008-2009 2008-2009 2009 2008-2009 2008-2009 2008-2009 2008-2009

Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Revisin de informe Revisin de informe Revisin de informe Revisin de informe Revisin de informe

Fuente: Elaboracin propia con base en CFR-SICA, 2009a, 2010b y 2011.

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CFR se pueden extraer hallazgos relacionados en su mayora con la debilidad de los controles internos de las instituciones. En el caso de la SG-SICA, la auditora de 2009 concluy que an se encuentra en proceso de implementar normas internacionales de informacin financiera (NIIF), adoptadas por El Salvador; en consecuencia, las prcticas contables adoptadas por la SG-SICA y las divulgaciones de los estados financieros no estn conforme a los requerimientos exigidos en dichas normas. El informe hace un recuento detallado de deficiencias en el sistema de control interno, que incluye la falta de un presupuesto extraordinario con los fondos de cooperacin, bajas ejecuciones en proyectos de cooperacin, carencia de procedimientos para controlar las cuentas bancarias, y la no aprobacin, por parte del Consejo de Ministros, del plan de trabajo y el presupuesto de la Secretara, entre otros (CFR-SICA, 2009b). En el caso de Comtelca, el CFR encontr que la institucin no elabor un manual de procedimientos para el uso y manejo de sus inversiones; los encargados de administrar y manejar los fondos no rindieron caucin; se registr una sola firma para la autorizacin de cheques; se emitieron y pagaron cheques a nombre de empleados de la institucin por la compra de bienes y servicios a proveedores; no se ejercen controles sobre la asistencia del personal y se mantienen saldos de cuentas por pagar con ms de dos aos de antigedad (CFR-SICA, 2010a). En otro caso publicado en la prensa, el CFR determin que, en Honduras, Cocesna permiti la importacin de vehculos exonerados que luego se inscribieron como automviles particulares de altos funcionarios de la entidad (El Heraldo, 2010). Una falla importante que contina limitando la rendicin de cuentas es la ausencia de memorias institucionales sistemticas y peridicas, que sirvan de base para la evaluacin de las actividades. Segn el artculo 29 del Tratado Constitutivo del Parlacen, todas las instituciones centroamericanas deben rendir ante este rgano un informe anual de labores. No obstante, ese mandato

no se ha cumplido, empezando por el propio Parlamento, a pesar de que tiene veinticuatro aos de existencia.
Se experimenta con la consulta ciudadana en las estrategias y planes

El empleo de mtodos de consulta ciudadana durante la fase de elaboracin de estrategias y planes institucionales puede ampliar las capacidades de las instituciones para ejecutarlos. Ello por cuanto, en principio, estas consultas contribuyen a generar propuestas ms alineadas con las sensibilidades y necesidades de los pases y grupos sociales, y otorgan mayor legitimidad a la accin posterior. Para la institucionalidad regional la consulta tiene un valor agregado especial, ya que ayuda a disminuir la natural distancia entre las entidades supranacionales y la poblacin. No obstante, la consulta previa puede tener efectos negativos para estas entidades cuando estas, por diversas razones, no pueden ejecutar las acciones previstas. En tal caso, se habran creado expectativas que luego no son cumplidas. Durante el perodo bajo anlisis, la institucionalidad de integracin experiment con mtodos de consulta ciudadana, que fueron utilizados con distintos niveles de intensidad en la formulacin de las estrategias regionales. Estas experiencias se consignan como experimento por constituir una prctica que no se ha institucionalizado; no hay certeza de su continuidad y, adems, para muchas entidades signific la primera incursin en consultas de este tipo, incluso empleando medios virtuales. El Parlacen, por ejemplo, en conjunto con los Congresos nacionales y sectores de la sociedad civil promueve desde el 2008 el lanzamiento del proceso Esquipulas, bajo el nombre Esquipulas III o Esquipulas de los Pueblos. La idea es que las carencias sociales en Centroamrica requieren un nuevo gesto, igual en magnitud, voluntad poltica y profundidad que el de 1987, para enfrentar los desafos del desarrollo sostenible. En ese sentido, si el proceso de Esquipulas II fue una puerta a la paz y la democracia, habra

quedado pendiente la fase dedicada al desarrollo sostenible. La formulacin de la propuesta implic consultas ciudadanas en los pases miembros del SICA, por medio de los captulos nacionales del Comit Consultivo, los cuales recogieron aportes y planteamientos que luego fueron llevados a los presidentes. En total, 838 personas participaron en ocho talleres nacionales realizados en 2008 y 2009 (FES y Parlacen, 2010). La Unidad de RUTA-Banco Mundial sistematiz el proceso de consulta que se aplic en las tres estrategias relacionadas con el sector rural y agrcola. La Poltica Agrcola Centroamericana 2008-2017, por ejemplo, tuvo dos rondas de consulta, cada una con ocho talleres nacionales y un foro virtual; se contabiliza la participacin de ms quinientas personas, provenientes de ms de 180 organizaciones pblicas y privadas (RUTA, 2007). Se cuenta tambin con la experiencia de la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), en la cual el CAC, la CCAD y el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (Comisca) unieron esfuerzos para trabajar de manera coordinada y, adems, crear una plataforma que permita integrar a mltiples actores de la regin en este impulso innovador. Veintids instituciones contribuyeron a la formulacin de la ERAS. Posteriormente, en Belice, se llev a cabo el lanzamiento de la propuesta, as como un taller de consulta sobre su planificacin a escala nacional, con personas vinculadas a los sectores de agricultura, recursos naturales y salud, entre ellas funcionarios pblicos, empresarios, representantes de ONG, academia y sociedad civil, quienes tuvieron la oportunidad de conocer y reaccionar a los antecedentes, estructura y lgica de implementacin (ejes, lneas y medidas) de la Estrategia (Rodrguez y Acua, 2010). Este mismo documento de sistematizacin recoge algunas enseanzas que dejaron los procesos de consulta, especialmente referidos a la calidad de la participacin ciudadana. Entre otras limitaciones se apuntan: i) inadecuada metodologa de seleccin para la

CAPTULO 7

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RECUADRo 7.2

Radiografa del proceso de consulta y participacin ciudadana de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (Ecadert)
Nmero de reuniones: se efectuaron veintisis consultas nacionales, regionales y territoriales, entre ellas siete talleres de anlisis de resultados, discusin y validacin crtica. Adems se realizaron 45 entrevistas, videoconferencias, consultas en red y foros virtuales, y se construy un portal de territorios centroamericanos para generar informacin pblica. Lugares: Belmopn, Ciudad de Guatemala, Managua, San Jos, Santiago de Veraguas, San Marcos de Ocotepeque, Santa Tecla, Tegucigalpa, San Salvador, Darin, Divisa, Veraguas, Quetzaltenango, Ciudad de Belice. Total de participantes: 1.200 personas. Organizaciones que coordinaron: CAC, RUTA, IICA, Fundacin ETEA para el Desarrollo y la Cooperacin, FAO, CC-SICA. Proceso de convocatoria: a cargo de los ministerios de Agricultura de los pases, el IICA, RUTA y otras instancias de cooperacin. Grupos meta de la consulta: academia, sector pblico, sector privado, organizaciones de pequeos productores, juventud, pueblos indgenas, afrodescendientes, actores polticos, grupos de gnero. mbito: la Estrategia incluye a los siete pases centroamericanos y Repblica Dominicana, y su horizonte temporal abarca dos dcadas, del 2010 al 2030. El proceso de consulta se llev a cabo durante el mes de julio y a finales de septiembre de 2009. Metodologa: se realiz una consulta abierta, basada en preguntas motivadoras que se presentaron en diversas actividades, tales como pneles, trabajo en grupos, discusiones en plenario, videoconferencias, foros electrnicos, encuentros y talleres regionales. La modalidad utilizada en las consultas nacionales y territoriales fue presencial, en talleres de un da (en algunos casos de medio da). Divulgacin: la informacin sobre este proceso, y sobre la propuesta resultante, fue difundida a las personas vinculadas con el tema a travs de sitios electrnicos, documentacin impresa, exposiciones presenciales y medios de comunicacin. Resultados: se generaron veinticuatro informes de consulta y un informe especfico con la colaboracin de los organismos de apoyo (IICA, RUTA y SE-CAC). Se elabor una propuesta preliminar, la cual, despus de ser revisada y consultada con grupos de expertos, fue aprobada por el CAC el 12 marzo de 2010 y por los jefes de Estado en reunin celebrada el 29 y 30 de junio de 2010 en Ciudad de Panam.

Comit Consultivo participa en la consulta del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea

El Comit Consultivo (CC-SICA) encuentra su fundamento legal en el artculo 12 del Protocolo de Tegucigalpa, que lo define como uno de los rganos del Sistema de la Integracin Centroamericana. Fue establecido formalmente en 1996, luego de que dieciocho organizaciones de la sociedad civil firmaran el acta y los estatutos constitutivos, en respuesta a la convocatoria para que tales efectos hiciera el entonces Secretario General del SICA. Las anteriores ediciones de este Informe han dado cuenta de la dinmica del Comit desde su creacin. En unas ocasiones se document su fortalecimiento y en otras se sealaron sus debilidades para incidir efectivamente en la institucionalidad regional.

MS INFoRMACIN SoBRE EL

AVANCE DEL CC-SICA

VASE

Sol, 2010, en www.estadonacion.or.cr Durante el perodo 2007-2010, la sociedad civil regionalmente organizada experiment una maduracin significativa. Por una parte, desarroll su capacidad consultiva frente a las negociaciones del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea, y promovi que se incluyeran en l los temas relativos al desarrollo sostenible. Al mismo tiempo, logr fortalecer la capacidad de las organizaciones sociales de la regin, en particular de los grupos vulnerables, como los indgenas, las personas con discapacidad, las mujeres, los jvenes y los afrodescendientes. En contraposicin, debe anotarse que todava las propuestas de la sociedad civil centroamericana no llegan a sus destinatarios gubernamentales con la fluidez necesaria, ni son tomadas en cuenta por estos con el debido rigor.

Fuente: Elaboracin propia con base en Rodrguez y Acua, 2010.

convocatoria, ii) sobrerrepresentacin de funcionarios pblicos y tcnicos, iii) poca representacin de personas de los territorios, iv) las consultas en su mayora estuvieron concentradas en las ciudades, lo cual dificult el desplazamiento de los habitantes de zonas rurales, v) muy pocas consultas en los territorios, vi) como resultado de

experiencias previas, temor a participar y legitimar procesos que luego no fructifican en pro del desarrollo rural y de la poblacin, vii) no todos los participantes representaban los intereses de comunidades, o de las organizaciones de los sectores involucrados (Rodrguez y Acua, 2010).

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CAPTULO 7

La consulta al Comit no es an una prctica de la institucionalidad y las condiciones de acceso a l no son las adecuadas. Persiste una tensin entre algunos sectores empresariales, acadmicos y sociales representados en esta instancia, que todava no termina de resolverse, en tanto que algunos actores importantes an no estn incorporados formalmente. A ello deben sumarse las carencias presupuestarias que erosionan su efectividad. Como parte de la dinmica de consulta alrededor del Acuerdo de Asociacin, el Comit Consultivo llev a cabo las siguientes actividades:
n

RECUADRo 7.3

Los empresarios y la responsabilidad social empresarial regional (RSER)

Centroamrica tiene, junto a una integracin formal, una integracin que realizan directamente otros actores (Proyecto Estado de la Regin, 1999; Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). En este sentido, tanto en el plano nacional como en el regional, varios sectores empresariales han venido agrupndose en torno a la idea de la responsabilidad social empresarial (RSE), como un medio para promover una mayor competitividad, con rditos sociales, ambientales y laborales. Hacer visible este esfuerzo y conectarlo con la plataforma institucional puede ser una oportunidad para mejorar los grados de cohesin social en el Istmo. Existen en la regin diversos grupos que han aglutinado a empresas privadas y pblicas conscientes de su responsabilidad social. Cuentan con una red integrada por Nicaragua, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Guatemala y Panam, a travs de organizaciones como la IntegraRSE, de Panam, UniRSE, de Nicaragua, AliaRSE y Asociacin Empresarial para el Desarrollo (AED), de Costa Rica, CentraRSE, de Guatemala, Fundacin Empresarial para la Accin Social (Fundemas), de El Salvador y FundahRSE, de Honduras. A partir de 2009 esta red ha desarrollado los Indicadores centroamericanos de responsabilidad social empresarial, con el fin de compartir mediciones comparables del rendimiento empresarial y su grado de responsabilidad social. Sera de gran utilidad para el proceso de integracin que el SICA conozca y analice los esfuerzos que se realizan regionalmente, para estudiar la forma de potenciar esas energas positivas y obtener beneficios mutuos.
Fuente: Herdocia, 2010.

Taller para la identificacin y validacin de plataforma programtica de la Sociedad Civil centroamericana, para la negociacin del Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea, Tegucigalpa, 3 y 4 de marzo de 2007. Segundo Foro de Dilogo de la Sociedad Civil Centroamrica-Unin Europea: Perspectivas hacia un Acuerdo de Asociacin, Tegucigalpa, 5 y 6 de marzo de 2007. Asamblea Plenaria Extraordinaria del CC-SICA aprob el Marco referencial para la consulta a la sociedad civil en el proceso de negociacin del Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica, Managua, 30 y 31 de agosto de 2007.

n La

Primer Foro Regional de Consulta a la Sociedad Civil sobre el Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica, Ciudad de Guatemala, 4 y 5 de noviembre de 2008. Foro Regional de Consulta a la Sociedad Civil sobre el Acuerdo de Asociacin entre la Unin Europea y Centroamrica, Tegucigalpa, 19 y 20 de febrero de 2009.

n Segundo

Foros nacionales de consulta en cada pas. Debe aclararse -aunque el tema no

sea objeto de estudio en este captuloque la participacin ciudadana en la integracin va ms all del mbito del Comit Consultivo; se complementa y enriquece a partir de una vasta experiencia acumulada por la sociedad civil y los gobiernos locales. Esto ha permitido importantes intercambios de servicios bsicos en las zonas fronterizas, hermanamientos de ciudades, mancomunidades binacionales y movimientos sociales regionales de mujeres, poblaciones indgenas, afrodescendientes y sectores ambientalistas, entre otros. Estos movimientos paralelos de integracin, fuera del plano formal, se estn expresando tambin en diversos centros acadmicos, profesionales y de reflexin e investigacin. Tal como sucede en el sector empresarial (recuadro 7.3), algunos de ellos no necesariamente tienen una poltica de acercamiento a las instituciones de integracin, ni estn conscientes de

que realizan integracin. Numerosas organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil se han hecho ms visibles ante la regin, tanto en el mbito del SICA como a lo interno de sus pases miembros. Estas organizaciones se han dedicado al estudio y debate de casos de ndole social, econmica, ambiental, poltica o de seguridad, y han producido informes acadmicos con recomendaciones para la accin regional.
Relaciones exteriores: bsqueda de aliados

Cada vez ms el SICA se presenta a la comunidad internacional como un interlocutor vlido en Centroamrica, en especial por las actividades de vinculacin y de gestin de fondos desarrolladas por la SG-SICA. En el perodo 2007-2010 los pases amigos canalizaron una significativa cantidad de recursos de cooperacin por medio de fondos

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regionales administrados por este organismo y, a su vez, el Sistema acept cinco nuevos pases observadores. De acuerdo con el artculo 17 del Protocolo de Tegucigalpa, en el cual se establece que es competencia del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores del SICA decidir sobre la admisin de pases observadores en el Sistema, en los ltimos aos se han aceptado los siguientes observadores regionales y extrarregionales:
n

de seguridad, mediante el Plan de Apoyo a la Estrategia de Seguridad Centroamericana. Muchos de los documentos contabilizados en el cuadro 7.3 se refieren a convenios, acuerdos o memorandos de entendimiento suscritos por la SG-SICA con organismos regionales o multinacionales, que denotan su inters en expandir su red de aliados, tanto dentro como fuera de Centroamrica. Entre ellos cabe citar:
n

Alemania y Chile: XXXII Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, en junio de 2008. Argentina e Italia: XXXIII Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, en diciembre de 2008. Japn: XXXIV Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA, junio de 2009.

Convenio Marco de Cooperacin entre el Sistema de la Integracin Centroamericana y la Universidad Jos Vasconcelos de Oaxaca (Univas). Convenio Marco entre el Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (Celare) y la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana. Convenio Marco de Cooperacin Institucional, entre el Instituto para el Desarrollo Local de Centroamrica (Idelca) y la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana.

El 29 de junio de 2010 se llev a cabo la III Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA y la Repblica de Corea, en la cual se inst a reactivar el Fondo de Cooperacin Corea-SICA para la implementacin de proyectos de apoyo a la integracin regional y la promocin de las inversiones de Corea en Centroamrica. El pas invitado, por su parte, solicit ser admitido como observador extrarregional en el SICA y adems ofreci asistencia en el campo de la seguridad pblica, por medio de un programa de entrenamiento. Los jefes de Estado y de gobierno del SICA se reunieron tambin con Silvio Berlusconi, primer ministro de la Repblica Italiana, en su calidad de representante de este pas observador extrarregional. La cita tuvo lugar en Panam el 30 de junio de 2010, y en ella se cre el Foro de Dilogo y Cooperacin SICA-Repblica Italiana, con el fin de tener un mecanismo anual de consultas de alto nivel en el cual se aborden temas de poltica exterior, seguridad, cooperacin tcnica, cientfica y tecnolgica, relaciones econmicas, culturales, inversiones y otros de inters comn. El Primer Ministro italiano ofreci asistencia en materia

pra de bienes en conjunto, demuestra que los pases centroamericanos han podido actuar unidos, a veces dentro y a veces a pesar de la institucionalidad regional. En estas reas concretas se identifican buenas prcticas que podran contribuir a superar las adversas circunstancias generadas por el entorno internacional, las debilidades del SICA y las propias crisis polticas de la regin. No es casual que los seis procesos que se analizan a continuacin conciernan a aspectos centrados en la integracin econmica, pues esa es el rea en la que -como se ha sealado en Informes anteriores- se expresa ms intensamente la interdependencia regional (recuadro 7.4). Habra que agregar a estas dinmicas los temas de seguridad y pesca, antes abordados, y otros dos asuntos cruciales que son tratados en captulos especficos de este Informe: el cambio climtico (captulo 9) y el papel que jug el mercado regional centroamericano como amortiguador de los efectos de la crisis econmica internacional (aporte de captulo 4).
Se concluye negociacin con la Unin Europea

n Memorndum de Entendimiento entre

la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana y la Fundacin Valenciaport.

n Memorndum de Entendimiento entre

la Secretara General del Sistema de la Integracin Centroamericana y la Agencia Andaluza de Cooperacin Internacional al Desarrollo (Aacid), para la aprobacin del Programa Operativo de Cooperacin.
Principales procesos de la integracin centroamericana en el perodo 2007-2010

El proceso para la firma de un Acuerdo de Asociacin entre Centroamrica y la Unin Europea inici en 2007 y se extendi hasta 2010, perodo en el cual se efectuaron ocho rondas de negociacin en torno a tres reas complementarias: dilogo poltico, cooperacin y establecimiento de una zona de libre comercio entre ambas regiones.

MS INFoRMACIN SoBRE

En este apartado se hace un recuento -no exhaustivo- de las principales lneas de accin en materia de integracin regional impulsadas por los Estados en el perodo de estudio que abarca el presente Informe. Desde la negociacin regin-regin del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, hasta gestiones puntuales para la com-

ACUERDO DE ASOCIACIN CON LA UNIN EUROPEA y LA EVOLUCIN DE LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL

VASE

Herdocia, 2010, en www.estadonacion.or.cr

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CAPTULO 7

RECUADRo 7.4

Cules son los intereses nacionales de cada pas miembro del SICA en la regin centroamericana?
El Decimocuarto Informe Estado de la Nacin de Costa Rica, present un anlisis realizado a partir de los hallazgos del Informe Estado de la Regin (2008), con el inters de explorar la visin costarricense acerca del Istmo y el proceso de integracin regional. El punto de partida fueron las siguientes preguntas: cules son las opciones de poltica exterior que Costa Rica puede desarrollar hacia Centroamrica?, qu papel juega la Centroamrica de hoy dentro de la perspectiva estratgica de Costa Rica?, cules pueden ser los ndulos temticos que vinculen a Costa Rica con la regin?, qu mrgenes posibles y previsibles de accin tiene el pas para acometer sus intereses nacionales en la regin?, qu cursos de accin trazar? El detalle de los resultados de ese anlisis puede ser consultado en el Decimocuarto Informe. En este espacio lo que interesa es dar cuenta de la metodologa exploratoria utilizada, que junto con las preguntas anteriores bien puede ser adaptada para replicar el ejercicio en otras naciones y ampliar la frontera de estudio sobre el proceso de integracin regional. La metodologa parte del concepto de inters nacional 14 como una herramienta de anlisis para resaltar la importancia que tienen las relaciones entre Centroamrica y Costa Rica, no solo para el futuro del pas sino para el de la regin en su conjunto. Por su naturaleza, este concepto permite conectar las polticas pblicas (en el mbito de las relaciones externas) con una reflexin de carcter estratgico sobre las oportunidades y amenazas que enfrenta cada nacin. La definicin del inters nacional depende de la importancia estratgica que tenga la regin para el pas analizado. En el caso de Costa Rica se definieron cinco mbitos de inters nacional en Centroamrica (cuadro 7.13). En cada uno de ellos, y de acuerdo con la informacin de base proporcionada por el Informe Estado de la Regin, se procedi a esbozar un plan de accin defensivo y uno ofensivo. En el primero se trata de enfrentar las amenazas que generan los rezagos en el desarrollo nacional. En el segundo se procura mejorar la posicin internacional de pas y potenciar su ubicacin geogrfica estratgica. Finalmente, la metodologa incluye un anlisis sobre los mecanismos con que cuenta el pas para alcanzar sus intereses. La visin realista sobre la posicin relativa del pas en cada mbito, contribuye a seleccionar el plan de accin ms plausible.

Fuente: Elaboracin propia con base en Programa Estado de la Nacin, 2009.

CUADRo 7.13

Costa Rica: temas de inters nacional, segn mbitos en los que la regin es relevante
mbito Centroamrica como espacio econmico primigenio Centroamrica como plataforma para relacionarse comercialmente con el mundo Centroamrica como suplidor de mano de obra y alimentos Centroamrica como entorno inmediato de seguridad Centroamrica como socio para el manejo del territorio comn
Fuente: Elaboracin propia con base en Programa Estado de la Nacin, 2009.

Inters nacional en el tema Promover la prosperidad econmica de la regin y fortalecer la seguridad jurdica del intercambio comercial. Construir proyectos de accin regional especficos que desarrollen el potencial de la ubicacin geogrfica de Centroamrica como centro logstico y comercial internacional. Buscar una convergencia regional en los indicadores de nutricin, salud y educacin de la poblacin, y, en especial, de la poblacin joven, para eliminar las asimetras intrarregionales. Tener un vecindario estable, del cual no deriven amenazas tradicionales o nuevas a la seguridad costarricense y con mtodos no violentos para tramitar el conflicto. Buscar una convergencia de los instrumentos institucionales y jurdicos para mejorar la capacidad regional de manejar el territorio comn con criterio de sostenibilidad y prevencin de desastres.

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El desarrollo de las negociaciones con la Unin Europea mostr que, pese a las diferencias que surgieron, Centroamrica tiene capacidad para negociar desde una posicin conjunta con voceras rotativas. Cierto es que los pases no lograron establecer una estrategia de negociacin regional previa. Un ejercicio de este tipo habra facilitado la obtencin de mayores ventajas en la articulacin de los tres pilares del acuerdo. Ms aun, tal entendimiento previo habra reforzado la idea original -que la fragmentacin malogr- de establecer una verdadera asociacin estratgica entre dos regiones pioneras en sus respectivos procesos integradores. Pero tambin es cierto que la contraparte mantuvo una posicin rgida en todos los pilares de negociacin, que no facilit los acuerdos. En especial en el tema de cooperacin regional, la Unin Europea se adhiri a lo que ya estaba definido en su estrategia 2009-2013, con escasos mrgenes de maniobra para las propuestas nuevas de los pases. Hay que subrayar que, aunque se haca hincapi en la naturaleza integral del acuerdo y la existencia de los tres pilares que deban interactuar de manera equilibrada, el nfasis de las negociaciones termin colocndose en la suscripcin de un acuerdo de libre comercio. Esto debilit el abordaje de temas torales para la consolidacin de la integracin, como lo es el de las asimetras subregionales, pues Centroamrica no cuenta con socios internos que puedan asumir el costo de promover la cohesin social al interior y entre los pases, como fue el caso de Francia y Alemania en la Unin Europea. En ese sentido, por ejemplo, la propuesta nicaragense de crear un fondo comn capitalizado por Europa no pudo concretarse, entre otras razones, por la oposicin de otras naciones del SICA, que objetaban sus alcances. La incorporacin del fondo en el Acuerdo se logr, y solo parcialmente, despus de la sptima ronda de negociaciones. El Fondo Comn de Crdito Econmico Financiero Unin EuropeaCentroamrica (Fondo E-CA) fue pro-

puesto por Nicaragua para contribuir a la reduccin de las asimetras existentes entre las dos regiones, a nivel de la regin centroamericana y a nivel nacional, as como para fortalecer las inversiones de desarrollo en Centroamrica. Se planteaba una cifra mnima de 22.000 millones de euros y una cifra mxima de 60.000 millones de euros: una parte que aportara el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE), otra (la mayor) que financiara la Unin Europea y una que provendra de para los propios Estados del SICA. La iniciativa tuvo la oposicin de algunos Gobiernos de la regin y de la Unin Europea, pues se consider que su monto era excesivo y que, debido a los altos niveles de endeudamiento, sera altamente riesgoso para la sanidad de las economas del rea. En abril de 2010, representantes de los bancos centrales redujeron el fondo a un estimado de 5.200 millones de dlares. El documento final del Acuerdo de Asociacin establece as la creacin de un mecanismo econmico y financiero constituido de modo conjunto por el Banco Europeo de Inversiones, el ya existente Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) y el BCIE. En general, las negociaciones fueron azarosas y no siempre contaron con el apoyo desde la regin. Retrasadas cerca de ocho meses debido al golpe de Estado en Honduras, fueron reiteradamente confrontadas por muchas organizaciones de la sociedad civil y del propio Comit Consultivo del SICA. Para esas fuerzas sociales, el proceso no estaba enfatizando lo suficiente en los pilares poltico y de cooperacin y, en la prctica, no apuntaba ms que a la suscripcin de un acuerdo de libre comercio, dejando de lado el mandato original del Parlamento Europeo, de contemplar a plenitud la asimetra entre las dos regiones. Asimismo, la sociedad civil critic la forma en que se negoci el Fondo E-CA, que finalmente cerr sin un acuerdo completo. Tampoco se acogi la propuesta del Comit Consultivo en el sentido de establecer un Fondo de Cohesin Social. El Acuerdo de Asociacin tambin deba fortalecer la constitucin

de contrapartes birregionales. En este sentido, se ha criticado la ausencia de una contraparte judicial para la Corte Centroamericana de Justicia, pues a la Corte de Luxemburgo no se le asign ese papel. Tambin se ha deplorado que se permitiera que la contraparte del Parlamento Europeo sea un Parlacen integrado tanto por diputados centroamericanos electos por el voto popular, como por diputados provenientes de Asambleas Nacionales. No obstante lo anterior, el Acuerdo significa el inicio de una etapa de relaciones entre Centroamrica y Europa que abre oportunidades inditas para el Istmo. Por ejemplo, en el mbito comercial se vuelve vinculante el Sistema Generalizado de Preferencias Plus, que ahora se ve expandido a nuevos productos. Tambin se ratifica el factor democrtico como elemento cohesionador de la relacin birregional, y a todo ello se suma un pilar de cooperacin que es una base para importantes proyectos de desarrollo e integracin en el rea. La culminacin de las negociaciones en mayo de 2010, y la entrada en vigencia del Acuerdo en un plazo no menor de dos aos, supondr en principio un incremento de 2.600 millones de euros anuales en las exportaciones de Centroamrica a la Unin Europea, y de 2.400 millones de euros en sentido inverso. Igualmente supone el aumento de cuotas para ciertos productos esenciales -aunque no en la medida deseada por Centroamrica- y establece un rgimen de desgravacin diferenciado, aunque tampoco en la dimensin requerida. Independientemente de las crticas al proceso negociador, se trata de un acuerdo pionero, el primero de este tipo que se negocia entre y de regin a regin, entre grupos de pases integrados bajo un mismo objetivo y con instituciones que, guardando las distancias, tienen similitudes y premisas comunes de accin regional. El Acuerdo est concebido como una herramienta de desarrollo que consolida el proceso iniciado en 1984 (el denominado Dilogo de San Jos), que garantiza la continuidad del apoyo europeo a la regin en forma privilegiada.

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CAPTULO 7

Asimismo, las negociaciones con la Unin Europea propiciaron que Panam ingresara como miembro pleno del Acuerdo de Asociacin. Esto cre condiciones favorables para que se acelerase el proceso de ingreso de ese pas, por medio de una hoja de ruta ya determinada, al Subsistema de Integracin Econmica.
Incorporacin de Panam al Subsistema de Integracin Econmica

En marzo de 2010, Panam se incorpor en forma plena como parte del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea. Este hecho marc un cambio importante puesto que, antes de esa fecha, el pas solo participaba como observador del proceso. Posteriormente, en la XXV Reunin Ordinaria de Presidentes del SICA, realizada el 29 de junio de 2010 en Ciudad de Panam, se present la hoja de ruta para la incorporacin de Panam al Subsistema de Integracin Econmica Centroamericana, de acuerdo con lo estipulado en el Protocolo de Guatemala. Ese proceso tendr que culminar a ms tardar el 31 de diciembre de 2011, segn lo establecido en la resolucin 249-2010 del Consejo de Ministros de Integracin Econmica (Comieco) y en la Declaracin Conjunta del Comieco y el Ministro de Comercio e Industrias de Panam. De este modo se logra avanzar en una direccin hacia la que se dirigieron importantes esfuerzos durante dcadas. En este sentido, se puede afirmar que el Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea fue un factor determinante para la aceleracin de ese proceso.
Unin aduanera progresa lentamente

En el perodo 2007-2010 los avances de la unin aduanera se concentraron en la elaboracin de una serie de reglamentos e instrumentos para facilitar el comercio intrarregional y solucionar las disputas entre pases. El bienio 20082009 fue de poco dinamismo, pues el rea econmica tambin vivi la parlisis derivada de los sucesos polticos; sin embargo, en los ltimos aos se ha reto-

mado un ritmo constante de negociaciones con un carcter ms pragmtico y de corto plazo, que tiende a sustituir la aspiracin mxima de la unificacin arancelaria, tributaria y de administracin aduanera en Centroamrica, por una meta ms factible de facilitacin de la movilidad de bienes. Estos cambios de rumbo no han estado exentos de debates, entre quienes abogan por el libre comercio unilateral con todas las naciones del mundo, y aquellos que promueven reas geogrficas de proteccin y consolidacin del espacio econmico regional. La aspiracin de la unin aduanera en Centroamrica est presente desde el inicio del proceso de integracin en los aos cincuenta (Sieca, 2011; Prez, 2010a y 2010b; Cceres, 2010). Las ediciones anteriores del Informe Estado de la Regin han dado cuenta de los intentos ms recientes por alcanzar esa meta (captulo 4 del Segundo Informe y captulo 13 del Informe del 2008). Las rondas de negociacin que se estn llevando a cabo desde entonces son guiadas por el Marco General para la Negociacin de la Unin Aduanera en Centroamrica, aprobado en 2004, y cuyo objetivo es alcanzar de manera gradual y progresiva la Unin Aduanera. En el 2007, los presidentes aprobaron el Convenio Marco para el Establecimiento de la Unin Aduanera Centroamericana, con el fin de actualizar el marco del 2004 y concretar esta etapa del proceso de integracin. A febrero del 2011, este instrumento haba sido depositado por El Salvador y Honduras, aprobado por el Congreso guatemalteco y estaba pendiente en los dems pases. No obstante, la firma de este convenio permiti cumplir el requisito planteado por la Unin Europea, de tener firmada la unin aduanera centroamericana para proceder a la negociacin del Acuerdo de Asociacin entre las dos regiones (Caldentey, 2010). El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por su sigla en ingls) (artculo XXIV) define la unin aduanera como la sustitucin de dos o ms territorios aduaneros por uno solo, de manera que los derechos de aduana y dems reglamentaciones

comerciales restrictivas sean eliminados para lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios. Segn el Convenio Marco, en Centroamrica la unin aduanera busca:
n

Promocin de la libre circulacin de bienes y facilitacin del comercio. Convergencia normativa (modernizacin y armonizacin de normativa regional, arancel externo comn, tratados de libre comercio). Desarrollo institucional (establecimiento de la institucionalidad para la consolidacin del proceso).

No obstante, las negociaciones de los ltimos aos han estado concentradas en metas ms realistas y prcticas, como la armonizacin de algunas reas y la libre movilidad de bienes. A diciembre del 2009 se haban realizado 52 rondas de negociacin. A partir del 2010 se cambi la forma de trabajo, que ahora se basa en planes semestrales. En el 2010 se efectuaron cinco rondas y a abril del 2011 se haba llevado a cabo una. Se acord un plan de accin de enero a julio de 2011, en el cual se establecen cuatro rondas de negociacin, una reunin de ministros para el 30 de junio y el establecimiento de un nuevo plan para el segundo semestre del 2011. Algunos de los temas novedosos agendados para los prximos encuentros son la incorporacin de Panam al mecanismo, como resultado del proceso de negociacin del Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea, y retomar la discusin en torno al Tratado sobre Inversin y Comercio de Servicios (Comex, 2010). En estas negociaciones intervienen cuatro grupos principales: los directores de comercio o integracin de los ministerios de Economa, el Grupo Tcnico Arancelario, el Grupo Tcnico de Registros15 y el sector privado de cada pas, mediante el mecanismo de cuarto adjunto. Adicionalmente, el grupo de directores conforma el Comit de Poltica Arancelaria y el Grupo de Revisin, Anlisis y Solucin de Barreras no Arancelarias. Este ltimo

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tiene como actividad prioritaria la resolucin de conflictos comerciales entre pases, en las sucesivas rondas. En su seno se discuten y resuelven denuncias que presentan las delegaciones nacionales, cada vez que consideran que alguno de sus pares ha aplicado de forma errnea o ha violado algn acuerdo suscrito de previo en este proceso. Por ejemplo, al finalizar la tercera ronda de negociaciones del ao 2010, se haban resuelto 44 disputas relacionadas con barreras al comercio (transportes, trmites o cobros; Comex, 2010)16. Algunas debilidades que se le han sealado a esta metodologa de trabajo son que no tiene un horizonte definido hacia el cual se avanza, que privilegia el corto plazo, sin que exista claridad sobre la permanencia de las metas de administracin aduanera comn, armonizacin arancelaria y tributaria sealadas en el Convenio Marco, y que carece de indicadores de cumplimiento y etapas a mediano plazo (BCIE, 2010). Este proceso ha contado con el apoyo sistemtico de la cooperacin internacional desde su relanzamiento en el 2002. Para la Unin Europea, la unin aduanera es el principal rubro de financiamiento en Centroamrica: por medio de su proyecto Apoyo al diseo y aplicacin de polticas comunes centroamericanas (Adapcca) y el nuevo Programa de apoyo a la creacin de un sistema regional de calidad y a la aplicacin de medidas sanitarias y fitosanitarias en Centroamrica (Pracams), planific en su estrategia regional un aporte de 47 millones de euros para el perodo 2007-2013 (Comisin Europea, 2007). Entre los obstculos que continan postergando la unin aduanera se pueden sealar la dificultad de armonizar los aranceles, debido a la dispersin de acuerdos de libre comercio y tarifas preferenciales que tienen las naciones del Istmo con otros pases o regiones del mundo, el temor de los gobiernos de perder sus ingresos por concepto de aranceles intrarregionales, la debilidad estructural y la falta de competencias de la institucionalidad centroamericana para administrar un proyecto de esta magnitud, las brechas de desa-

rrollo institucional y normativo entre los pases, que generan desconfianza con respecto a una institucionalidad y polticas comunes, y sectores productivos que luchan por mantener cuotas de proteccionismo en ciertas reas sensibles. Finalmente, se debe indicar que este proceso, que como se dijo ha sido financiado en una buena parte por la cooperacin internacional, requiere un mayor compromiso de los Estados para su sostenibilidad.
La apuesta en el Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (Siepac)

En noviembre de 2007 los ministros de Energa de la regin aprobaron la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020, la cual tiene como objetivo fundamental asegurar el abastecimiento energtico en calidad, cantidad y diversidad de fuentes, as como incrementar en un 11% la participacin de las fuentes renovables en la generacin elctrica. El seguimiento a los avances de la Estrategia se realiza por medio de las reuniones de ministros de Energa. La produccin de biocombustibles bajo normas tcnicas y criterios de sostenibilidad social y ambiental ya est en marcha. Tambin se est trabajando en la sistematizacin de la Matriz de acciones para la integracin y desarrollo energtico de Centroamrica. De igual manera, se avanza en la elaboracin de reglamentos tcnicos centroamericanos que ayuden a obtener mayor eficiencia energtica, por ejemplo en el tema de los biocombustibles. En el mbito del Siepac se cre la Empresa Propietaria de la Red (EPR), bajo un esquema de vanguardia a nivel mundial que integra las compaas elctricas de seis pases y tres socios extrarregionales17. El Tratado Marco del Mercado Elctrico Regional autoriz a la EPR a desarrollar, disear, financiar, construir y mantener un primer sistema de transmisin que interconectar los sistemas elctricos de los seis pases de la regin. El Siepac representa una visin compartida cuyos beneficios alcanzarn a Centroamrica, Mxico y Colombia. La

inversin total en el proyecto asciende a 494 millones de dlares y ha sido cubierta por los seis pases del rea que participan y los tres socios extrarregionales (Endesa de Espaa, ISA de Colombia y CFE de Mxico) con financiamiento del BID, BCIE, Bancomext y CAF (Proyecto Mesoamrica, 2010). La lnea de interconexin del Siepac est construida en un 92%. Durante los ltimos cinco aos (hasta agosto de 2010) se adquirieron 7.237 servidumbres, equivalentes al 98,4% de la red, en seis pases, y a partir de octubre de 2010 se comenz a energizar el primer tramo entre Costa Rica y Panam. Adicionalmente, se estableci la interconexin elctrica Mxico-Guatemala (inaugurada en octubre de 2009), que requiri una inversin de 56 millones de dlares y que entre septiembre de 2009 y junio de 2010 registr un total de 192.412 MWh de energa exportada desde Mxico hasta Guatemala. Tambin se trabaja en la interconexin Panam-Colombia, cuyos estudios de factibilidad han demandado recursos de cooperacin tcnica por alrededor de 2,3 millones de dlares, financiados por el BID. Se constituy la empresa Interconexin Elctrica ColombiaPanam S.A. (ICP), responsable de viabilizar, construir y operar la lnea.
Proyecto Mesoamrica: impulso a la infraestructura para la integracin

El Proyecto Mesoamrica vincula a diez pases: los siete de Centroamrica, Mxico, Colombia y Repblica Dominicana. En este espacio se coordinan, impulsan y desarrollan emprendimientos de carcter estratgico, tendientes a proveer a la regin de infraestructura para la integracin. Adems del impulso a la interconexin elctrica, otros proyectos en la cartera del Proyecto son:
n Sistema

de Transporte Multimodal Mesoamericano. Su objetivo es lograr un uso ms eficiente de los distintos medios de transporte (terrestre, ferroviario, martimo, fluvial y areo). En materia de transporte terrestre, uno de los proyectos emblemticos es la Red Internacional de

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Carreteras Mesoamericanas (Ricam), que consiste en la rehabilitacin de 13.132 kilmetros de carreteras para mejorar la red vial de Mxico, Centroamrica y Colombia.
n

Centroamrica y Colombia) en cuatro reas especficas: procedimientos aduaneros, instalaciones portuarias, legislacin y normativa sobre transporte martimo.
n

de Espaa y las fundaciones Bill & Melinda Gates y Carlos Slim. Este esfuerzo constituye una experiencia de asociacin pblico-privada a nivel regional para abordar retos compartidos.
Compra conjunta de medicamentos

Corredor Pacfico de la Ricam. Consiste en modernizar 3.244 kilmetros de carreteras que cruzan seis fronteras y siete pases en el litoral pacfico, desde Mxico hasta Panam. Este corredor constituye la ruta ms corta para conectar ambos extremos y a travs del cual circula el 95% del comercio intrarregional. Procedimiento Mesoamericano de Trnsito Internacional de Mercancas. Tiene la finalidad de aplicar sistemas informticos y procedimientos estandarizados en los puertos fronterizos, para optimizar los trmites migratorios, aduaneros y cuarentenarios, los cuales se integrarn en el Documento nico de Trnsito (DUT). Pruebas piloto realizadas en el paso fronterizo entre El Salvador y Honduras (El Amatillo), as como en la frontera entre Guatemala y El Salvador (Pedro de Alvarado-La Hachadura), entre julio y agosto de 2008, dieron como resultado la reduccin del tiempo promedio de cruce de mercancas, de ms de una hora a menos de ocho minutos. En el 2011 el procedimiento se ampliar al resto de fronteras terrestres del Corredor Pacfico de la Ricam y se utilizar en las operaciones martimas y areas que se efectan en Centroamrica, Colombia y Repblica Dominicana. Transporte Martimo de Corta Distancia. Busca generar alternativas de transporte comercial martimo que favorezcan el crecimiento del comercio intrarregional. En el 2011 se pondr en marcha una estrategia de poltica portuaria regional (Mxico,

Autopista Mesoamericana de la Informacin. Es una infraestructura de telecomunicaciones que interconectar a Centroamrica (primera etapa) y a esta ltima con Mxico y Colombia (segunda etapa). Se complementar la interconexin existente por medio de cables submarinos, con lo cual se alcanzar una alta conectividad de banda ancha entre los pases, particularmente con servicios convergentes y de banda ancha (fibra ptica), capaces de transportar todo tipo de informacin (datos, voz, vdeo). La red troncal de fibra ptica iniciar parcialmente sus operaciones en 2011. de las exportaciones de PYME. A la fecha se han desarrollado dos ruedas de negocios denominadas LAC Flavors (octubre de 2009 en Cancn y junio de 2010 en Cartagena de Indias). En ambos casos participaron entre ochenta y noventa pequeas y medianas empresas, que generaron negocios valorados en alrededor de nueve millones de dlares en cada ronda. Sistema Mesoamericano de Salud Pblica (SMSP) e Instituto Mesoamericano de Salud Pblica (IMSP). A travs de estos proyectos se impulsa la cooperacin regional para dar respuesta a los retos comunes en materia de salud pblica. En el 2011 se aprobarn los lineamientos para la participacin de los pases en la Iniciativa Salud Mesoamericana 2015, en el marco del SMSP, iniciando con ello la ejecucin de recursos del orden de 150 millones de dlares, financiados por el Gobierno

n Promocin

Un logro importante dentro del proceso de integracin es la compra conjunta de medicamentos que los pases centroamericanos y Repblica Dominicana han implementado en los mercados internacionales. Gracias a ello obtienen como principal beneficio la reduccin de costos, ya que se negocia a escala y se eliminan comisiones. Los principales productos mdicos que se han comprado son los que se utilizan para el tratamiento de la hepatitis B, el cncer, la diabetes y diversas enfermedades infantiles. A la fecha se ha concretado la adquisicin conjunta de quince medicamentos, en un proceso de cuatro etapas que representar un ahorro global de veintids millones de dlares, segn el Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica (Comisca). Estos avances se han logrado bajo el marco normativo del Protocolo centroamericano de control de calidad y adquisicin de medicamentos, aprobado en agosto de 2006. Otros beneficios generados por la aplicacin de este instrumento son:
n

Asistencia tcnica y financiera en el proceso de negociacin conjunta de precios y compra de medicamentos. Avances en la elaboracin de un protocolo regional para el control de calidad de los medicamentos. Talleres regionales de capacitacin. Hasta el momento se han realizado dos de estas actividades: en noviembre de 2009 en San Salvador y en junio de 2010, en Ciudad de Panam.

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CUADRo 7.14

Proyecto Mesoamrica: inversin en proyectos estratgicos, a mayo de 2010 (millones de dlares)

Proyectos estratgicos Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central (Siepac) Interconexin elctrica Mxico-Guatemala Interconexin elctrica Panam-Colombia Sistema de Transporte Multimodal Mesoamericano Ricam Corredor Pacfico de la Ricam Transporte Martimo de Corta Distancia Autopista Mesoamericana de la Informacin Procedimiento Mesoamericano de Trnsito Internacional de Mercancas Promocin de las exportaciones de PYME Sistema Mesoamericano de Salud Pblica (SMSP) e Instituto Mesoamericano de Salud Pblica (IMSP) Otros Biocombustibles Promefrut Sistema Mesoamericano de Informacin Territorial (SMIT) Generacin elctrica Total
a/ Registra el financiamiento aportado por la banca multilateral a cada uno de los proyectos. Fuente: Direccin Ejecutiva del Proyecto Mesoamrica, con informacin de BID, BCIE, CAF y UE-Siepac.

Montos invertidosa/ 500,5 37,6 2,6 1,6 2.167,4 3,3 1,0 0,8 2,9 0,4 150,0 223,9 1,8 0,8 0,8 220,5 3.092,0

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ANEXo 1

Inventario parcial de planes y estrategias de la integracin regional. 2002-2011

Ao de creacin Documentacin accesiblea/ S NI S S S S Si S S NI Unin Europea Aecid-Fondo Espaa y Unin Europea NI FAO/PNUD, Italia y Estados Unidos NI NIb/ NI 41.8297 dlares NI Financiamiento Monto destinado Ente encargado

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Nombre del plan o proyecto

2007 NI 2002 2002 2003 2004 2006 2006 2008

Secretario General Sieca Secretario General Sieca FAO CCT

NI CCAD 0,8 millones de dlares Secretario General Sieca CCAD Cepredenac Sisca 0,6 millones de dlares NI NI 4,4 millones de dlares 0,4 millones de euros NI NI NI NI NI NI NI 25,3 millones de euros Ospesca SE-CAC Sitca CECC CECC Sieca Comisca, CCAD, CAC Cocatram CCVAH CCAD Cepredenac CAC Incap-Presanca

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Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020 Estrategia de Seguridad de Centroamrica Estrategia Forestal Centroamericana Estrategia Regional de Promocin y Mercadeo Tursticos Estrategia Regional para la Conservacin y Uso Sostenible de la Biodiversidad en Mesoamrica Acuerdo para la Unin Aduanera Estrategia Centroamericana para la Gestin Integrada de los Recursos Hdricos Plan Regional de Reduccin de Desastres Agenda Estratgica Social de Centroamrica Poltica de Integracin de Pesca y Acuicultura en el Istmo Centroamericano Poltica Agrcola Centroamericana 2008-2017 Plan Estratgico de Desarrollo Turstico Sostenible Agenda Regional de Educacin 2009-2011 Agenda Regional de Cultura 2009-2010 Plan Plurianual del Sistema de Integracin Centroamericana 2009-2011 Estrategia Regional Agroambiental y de Salud Estrategia Martima Portuaria Centroamericana Estrategia Regional de Vivienda y Asentamientos Humanos Propuesta de Estrategia sobre Cambio Climtico y el Parca 2010-2014 Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgos de Desastres Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional NI NI NI NI Gobierno de Taiwn, Aecid, BID, BM, BCIE, UE, ASDI 2,3 millones de dlares Taiwn Taiwn Aecid, por medio del Fondo Espaa SICA Aecid, Gobierno de Holanda No tiene No especifica NI NI GTZ, UICN, ONU-Habitat, Uniapravi, Acenvi NI NI IICA, Aecid, RUTA Unin Europea, Aecid, PNUD, Gobierno de Finlandia 2008 2008 2009 2009 2009 2009 2008 2009 2009 2010 2010 2010 2011 S S S S S S S NI NI NI S S S

a/ Se dice que la documentacin es accesible cuando el documento est en lnea en un portal de Internet y est disponible para consulta pblica. b/ NI: no hay informacin en los documentos consultados.

Fuente: Documentos de cada estrategia en los casos disponibles.

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NOTAS
1 El 18 de octubre 2010 Nicaragua inici el dragado del ro San Juan. Sus actividades provocaron que Costa Rica denunciara lo que a su juicio es una invasin de fuerzas militares nicaragenses y dao ambiental en su territorio. En noviembre del 2010 se pronunci el Consejo Permanente de la OEA y Costa Rica acudi a la Corte Internacional de Justicia. En marzo de 2011 esta ltima dict medidas provisionales para ambas partes, con el objetivo de no agravar o extender el conflicto. 2 Este captulo fue editado en los primeros meses del 2011, por lo que no recoge informacin sobre los trabajos preparativos para esa conferencia. 3 Sobre este particular, un estudio realizado en el marco del Programa de Apoyo a la Integracin Regional Centroamericana (Pairca), plante un conjunto de propuestas para ser aplicadas a los productos de la Reunin de Presidentes. Esas recomendaciones no han sido discutidas en el nivel oficial de los pases. 4 Mann define el poder infraestructural de un Estado como su capacidad para penetrar y coordinar de manera centralizada las actividades de la sociedad civil e implementar logsticamente las decisiones polticas en el territorio de su jurisdiccin (Mann, 1984). Lo contrapone al poder desptico, esto es, el poder del Estado que no requiere ni utiliza el recurso de la negociacin institucionalizada con grupos de la sociedad civil para ejecutar sus acciones. 5 Las referencias que aparecen antecedidas por la letra E corresponden a entrevistas o comunicaciones personales realizadas durante el proceso de elaboracin de este Informe. La informacin respectiva se presenta en la seccin Entrevistas, de la bibliografa de este captulo. 6 La inclusin de Repblica Dominicana como miembro asociado del SICA ha presentado problemas semnticos en cuanto a la denominacin de los distintos rganos de la integracin, por cuanto, si se utiliza el adjetivo centroamericano se estara excluyendo a este pas caribeo. En las comunicaciones oficiales del SICA se ha optado por hablar de miembros del SICA, cuando se hace referencia a las naciones que integran el Sistema. Para efectos de este Informe, al citar los rganos centroamericanos se sobreentender, cuando corresponda, la participacin de Repblica Dominicana. 7 Todos los rganos e instituciones deben haber sido creados formalmente por un instrumento o decisin con validez jurdica. 8 Son elementos distintivos de los procesos de integracin formal: la condicin vinculante de los compromisos, la bsqueda de la convergencia hacia estndares acordados y, por ende, la ampliacin de los espacios (fsicos, econmicos, de formulacin de polticas, entre otros), as como la existencia de una estructura jurdico-institucional para la toma de decisiones y la ejecucin de lo pactado que muestre un nivel aceptable de fortaleza. Tradicionalmente, esta condicin de fortaleza se meda solo en trminos del grado de supranacionalidad o intergubernamentalidad que tuviera el esquema institucional, entendiendo que el primero es el que en mayor medida representa el avance en la integracin. Pero existen otros elementos -quizs tanto o ms relevantes- que definen el nivel de fortaleza del marco jurdico institucional. Por ejemplo, tambin deben valorarse las capacidades institucionales y polticas a lo interno de los pases para articular y ejecutar, dentro de la poltica pblica, los compromisos de la integracin, la formalidad, previsibilidad y no discrecionalidad en el proceso de toma de decisiones en el plano regional, y la correcta asignacin de recursos financieros, jurdicos e institucionales que los Estados pongan a disposicin del esfuerzo integrador (vase White, 2007). 9 El 3 de septiembre de 2010, en la ciudad de Antigua Guatemala, se celebr la Reunin Intersectorial de Ministros de Relaciones Exteriores, Ministros de Seguridad Pblica/Gobernacin, Ministros de Defensa, Fiscales Generales y Jefes/as y Directores/as de Policas, de pases del SICA en la cual, teniendo como base las circunstancias anteriores, los Ministros decidieron adecuar la Estrategia de Seguridad y solicitaron que la Secretara General convoque, coordine y consolide el aporte de los pases del SICA a la revisin y actualizacin de ese instrumento, para lo cual se cre un grupo de trabajo ad hoc y se aprob la propuesta metodolgica que se utilizar en ese proceso (CSC-SICA, 2011). 10 La mayor parte de la informacin consignada en este captulo es producto de bsquedas en una veintena de sitios web, publicaciones y comunicados de prensa. Es, por tanto, parcial e insuficiente para una valoracin ms detallada del amplio quehacer del SICA. 11 El Gobierno de Costa Rica mantiene un recurso de reposicin contra el nombramiento y se abstiene de pagar su cuota a la Sieca, aun despus de casi dos meses del nombramiento del actual Secretario. El recurso debe ser conocido por el Comieco en su prxima sesin (Comex, 2010). Segn este Gobierno, presuntas presiones polticas llevaron a la renuncia de la titular (de nacionalidad salvadorea) y su sustitucin, en ausencia de todos los ministros de Relaciones Exteriores y sin apego a los procedimientos acordados. 12 Consultora Asistencia tcnica local para la elaboracin de un anteproyecto de Estatuto Legal del Funcionario Centroamericano. Puede consultarse en www.sica.int/pairca1/ cct_pairca/cct_c. 13 Est integrado por un representante de cada uno de los Estados miembros, nombrados por sus respectivos presidentes, a travs de los ministros de Relaciones Exteriores. Es presidido por el representante del Estado sede de la ltima Reunin Ordinaria de Presidentes. 14 El captulo 6 del Decimocuarto Informe Estado de la Nacin, recuadro 6.1, define lo que se entiende por inters regional y menciona las limitaciones y debates acadmicos a los que ha estado sometido el concepto. 15 A su vez, este grupo tiene a su cargo los subgrupos de medidas de normalizacin, de medicamentos y productos afines, de insumos agropecuarios y de medidas sanitarias y fitosanitarias. 16 Este mecanismo de solucin de denuncias pretende evitar que los problemas que se presentan entre los pases lleguen al Mecanismo de Solucin de Controversias, que implica un proceso ms largo y complicado. 17 La EPR est integrada por el Instituto Nacional de Electrificacin (INDE) de Guatemala, la Comisin Ejecutiva Hidroelctrica del Ro Lempa (CEL) de El Salvador, la Empresa Nacional de Energa Elctrica (ENEE) de Honduras, la Empresa Nacional de Transmisin Elctrica (Enatrel) de Nicaragua, el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) de Costa Rica, la Empresa de Transmisin Elctrica S.A. (Etesa) de Panam, Interconexin Elctrica S.A. (ISA) de Colombia, la Empresa Nacional de Electricidad S.A. (Endesa) de Espaa y la Comisin Federal de Electricidad (CFE) de Mxico.

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III

P A

R T

Desafos del desarrollo humano sostenible

En esta seccin se analiza un conjunto pequeo pero relevante de desafos cuya atencin es crucial para mejorar los niveles de desarrollo humano en Centroamrica. Un desafo representa un rezago del desarrollo humano, y se estudia en profundidad con el fin de precisar sus implicaciones sobre la calidad de vida de la poblacin. Se convierte en un desafo regional cuando se presenta en tres o ms pases del Istmo. Por la naturaleza del abordaje, este segmento se basa en investigaciones que utilizaron fuentes primarias de informacin, as como en estudios complementarios realizados para profundizar en las distintas materias. Para una comprensin ms completa de cada desafo, los temas fueron tratados desde diversos ngulos, incluyendo la dimensin legal e institucional. Adems se hacen comparaciones con estndares internacionales, para valorar el desempeo regional desde una perspectiva comparada. Se hace referencia a los captulos del apartado Panorama regional en aquellos aspectos en los que resulta necesario contextualizar el anlisis o fundamentar rasgos de la evolucin reciente del Istmo, lo cual confiere un valor agregado a esa seccin. En cada uno de los desafos se busca ahondar en el conocimiento de las razones que explican la situacin y sus implicaciones para el desarrollo humano, as

como en las principales acciones de poltica pblica ejecutadas en los mbitos nacional y regional para enfrentarla. El anlisis en profundidad de temas que se consideran desafos se viene efectuando desde la publicacin del Primer Informe Estado de la Regin (1999). Aunque los asuntos planteados en anteriores ediciones en su mayora no han sido resueltos y, como destaca este Cuarto Informe, persiste una acumulacin de rezagos, la mayor parte de ellos se ha transformado y adquirido dimensiones o magnitudes distintas. Tal es el caso de los desafos expuestos en el Tercer Informe: expulsin de la poblacin (migraciones), necesidad de ampliar las opciones laborales de los habitantes, garantas para el derecho a la alimentacin y a la salud, promocin de la estabilidad democrtica, lucha contra la corrupcin, fortalecimiento de los gobiernos locales, proteccin del patrimonio natural y requerimientos energticos para impulsar el desarrollo regional. Incluso los rezagos sealados en los dos primeros Informes siguen vigentes. Asuntos como la disponibilidad y calidad del agua, las oportunidades para la niez y la adolescencia, junto a desafos ms

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generales como la equidad social, el desarrollo econmico, la accin regional, la gestin ambiental y la multiculturalidad, continan pendientes en la agenda centroamericana. A diferencia de los tres Informes precedentes, en este se incluye un conjunto ms reducido de temas, a fin de abordarlos con mayor profundidad. La escogencia ms acotada no implica que esos asuntos sean los nicos que afronta la regin. La seleccin tiene que ver, entre otras razones, con los sealamientos recibidos en el proceso de consulta para la formulacin del temario del Informe, as como con la dinmica de la coyuntura regional.

En esta ocasin el Informe aborda dos reas temticas. La primera es el desafo de consolidar Estados de y para la democracia, y su anlisis se centra en las capacidades de los Estados centroamericanos para resguardar y promover los sistemas democrticos. La segunda es el desafo de la gestin del riesgo ante el cambio climtico; se busca identificar los sectores y territorios ms vulnerables a ese fenmeno, y sealar las principales implicaciones sociales, econmicas y ambientales que estos sufriran, de concretarse las proyecciones en esta materia.

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L O

El desafo de los Estados de y para la democracia

NDICE
Pregunta generadora Hallazgos relevantes Valoracin general Introduccin Perspectiva de anlisis Organizacin del captulo Metodologa y fuentes de informacin Alcances y limitaciones Aparatos institucionales poco propicios para la democracia Mayora de Estados con dbiles aparatos institucionales Intensa renovacin institucional en dcadas recientes Funciones y estructuras desbordan el esquema republicano clsico Fuerte centralizacin de poder en la estructura institucional Modelos hbridos de representacin en la toma de decisiones pblicas Debilidad infraestructural de los Estados frena democratizacin Sin capacidad para garantizar el financiamiento de la democracia Sistemas de administracin de justicia con dbil poder infraestructural Mayora de pases con dbiles e inequitativos sistemas pblicos de seguridad social Nota especial: La debilidad infraestructural para enfrentar la violencia homicida en Centroamrica Amenazas a la democracia desde el Estado Esfuerzos estatales para erosionar la independencia judicial Actos para restringir mbitos de la legalidad democrtica Impunes amenazas a la libertad de prensa

PREGUNTA GENERADORA Qu capacidades tienen los Estados centroamericanos para resguardar y promover la democracia?
El tipo de Estado presente en la mayora de los pases del Istmo no corresponde a estructuras propicias para la democracia. La modalidad de organizacin, la distribucin de poderes y el alcance territorial de los aparatos estatales, entre otros factores examinados aqu, hacen que los Estados se constituyan en frenos para el acceso y el ejercicio democrtico del poder poltico. Aun ms, el Estado no solo perjudica la democracia por su forma de organizacin y por su debilidad institucional, sino que adems tiene enquistadas prcticas que transgreden directamente las reglas de la democracia. Hay un tipo de Estado, presente en varios pases de la regin, que es particularmente hostil a la democracia. Se trata de Estados cuyos aparatos institucionales son pequeos y poseen redes institucionales precarias en mbitos clave de su quehacer. En ellos el Ejecutivo es un actor dominante, que controla en forma directa el presupuesto y la direccin de la mayora de las entidades pblicas y, en un contexto de fragilidad institucional, ha sido penetrado en la toma de decisiones por redes corporativistas, aprobadas por ley, que en el balance otorgan ms poder a los sectores empresariales. Esta configuracin de aparato institucional converge, en Centroamrica, con una acentuada debilidad infraestructural: son Estados que, por su reducida base fiscal, no pueden pagar el costo de tutelar los derechos democrticos y tienen una magra dotacin de recursos y personal especializados, con lo cual se les dificulta imponer una presencia institucional a lo largo y ancho del territorio de sus pases. Esta variedad de Estado pequeo y dbil no solo es incapaz de apalancar la democracia, sino que es hostil a ella: de su seno han surgido los actos contra la legalidad democrtica. Entre estos destacan acciones deliberadas y sistemticas del Ejecutivo para cooptar el Poder Judicial y disminuir la independencia de la jurisdiccin constitucional, y la aquiescencia de las autoridades ante la violacin de la Constitucin Poltica. Guatemala, Honduras y Nicaragua se acercan mucho a esta modalidad de Estado hostil a la democracia. El Salvador y Panam tienen sistemas con caractersticas mixtas. Belice, y en particular Costa Rica, son los pases que ms se alejan de este patrn. Cuentan con Estados cuyos aparatos institucionales son, absoluta o relativamente, ms grandes, una representacin ms equitativa de grupos sociales en las instancias pblicas y mayor poder infraestructural. En estas naciones tambin se documentan actos agresivos de la institucionalidad contra el rgimen democrtico, pero no son tan frecuentes y sistemticos y, sobre todo, han sido infructuosos. Estos hallazgos subrayan el papel central que juegan los Estados en la democratizacin de las sociedades. Estados hostiles a la democracia no solo frenan ese proceso, sino que procuran sofocar o, por lo menos, vaciar de contenido las democracias electorales que albergan en su seno. En los prximos aos, el establecimiento de Estados de y para la democracia ser crucial para el futuro poltico del Istmo.

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DESAFODELOSESTADOSDEYPARALADEMOCRACIA

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HALLAZGOS RELEVANTES
>> En Centroamrica existen casi mil instituciones pblicas (968). El Estado costarricense rene el 29% de ellas (276), seguido por El Salvador (162); en los dems pases el nmero oscila entre 92 (Honduras) y 121 entidades (Guatemala). >> Los aparatos estales de los pases del llamado CA4 (Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua), donde habita el 80% de la poblacin, representan el 34% de los presupuestos pblicos de la regin, un peso combinado menor que el del Estado costarricense (44% del presupuesto pblico, 10% de la poblacin). >> La institucionalidad pblica existente en el Istmo es relativamente nueva. Poco menos de la mitad de sus entidades fueron creadas en los ltimos veinte aos, y solo un 33% tiene antecedentes legales de instituciones previas. >> Los Poderes Ejecutivos ms dominantes dentro de sus respectivos aparatos institucionales son los de Honduras y Belice. Estos pases obtienen puntuaciones de 74,5 y 64,1, respectivamente, en el ndice de concentracin de poder institucional del Ejecutivo. Las naciones restantes estn cercanas al promedio regional (53,3 puntos); Costa Rica tiene Poder Ejecutivo menos dominante. >> El Ejecutivo (presidente y ministro del ramo) nombra al mximo jerarca en cerca de seis de cada diez instituciones pblicas centroamericanas. >> Los grupos sociales tienen puestos directivos asegurados por ley en aproximadamente cuatro de cada diez entidades pblicas del Istmo. >> Todos los pases registran episodios de tensin entre el Poder Ejecutivo y las salas de lo constitucional, desde manifestaciones en contra de sus sentencias, hasta el extremo de la supresin de esas instancias. >> Mientras en Amrica Latina el promedio per cpita de pago en impuestos es de casi 1.200 dlares por ao, entre 2005 y 2009 los costarricenses y los beliceos pagaron casi 900 dlares anuales; en Nicaragua, Honduras y Guatemala, el promedio es de menos de 300 dlares. >> En administracin de justicia, los pases del CA4 gastaron entre tres y seis veces menos que el promedio latinoamericano de 195 dlares anuales durante el perodo 2005-2009. En el mbito de la salud pblica el rango es similar. >>El Salvador y Costa Rica cuentan con los sistemas de administracin de justicia con mayor penetracin territorial del Istmo. Tiene el doble o hasta seis veces ms oficinas y operadores judiciales que Guatemala y Panam.

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DESAFODELOSESTADOSDEYPARALADEMOCRACIA

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VALORACIN GENERAL
Los Estados son una fuente importante de los problemas de la democracia en Centroamrica. La organizacin y la distribucin de poder dentro los aparatos institucionales no son propicias para el control poltico. Adems, la mayora de los Estados tiene un bajo poder infraestructural, es decir, pocas capacidades para tutelar eficazmente los derechos ciudadanos y, en aos recientes, varios de ellos se han vuelto contra la democracia, procurando distorsionar o restringir los mbitos de aplicacin del orden constitucional. Hay un tipo de Estado, presente en varias naciones del Istmo, que es particularmente hostil a la democracia. Se trata de Estados cuyos aparatos institucionales son pequeos y poseen redes precarias en mbitos clave del quehacer estatal; en ellos el Ejecutivo es un actor dominante, que controla en forma directa el presupuesto y la direccin de la mayora de las entidades pblicas. Adems, en este contexto de fragilidad institucional, el Estrado ha sido penetrado en la toma de decisiones por redes corporativistas, aprobadas por ley, que en el balance otorgan ms poder a los sectores empresariales. Esta configuracin converge, en Centroamrica, con una acentuada debilidad infraestructural: por su reducida base fiscal, estos Estados no pueden pagar el costo de tutelar los derechos democrticos y tienen una magra dotacin de recursos y personal especializado, lo cual les dificulta imponer una presencia institucional a lo largo y ancho del territorio del pas. Esta variedad de Estado pequeo y dbil no solo es incapaz de apalancar la democracia, sino que es hostil a ella: de su seno han surgido actos contra la legalidad democrtica garantizada constitucionalmente. En tal sentido destacan las acciones deliberadas y sistemticas del Ejecutivo para cooptar el Poder Judicial y restringir la independencia de la jurisdiccin constitucional, as como la aquiescencia de las autoridades ante la violacin de la Carta Magna. Guatemala, Honduras y Nicaragua se acercan mucho a este modelo de Estado hostil a la democracia. El Salvador y Panam tienen Estados con caractersticas mixtas. Belice1, y en particular Costa Rica, son los pases que ms se alejan de este patrn. Sus Estados cuentan con aparatos institucionales que son, absoluta o relativamente, ms grandes; hay una representacin ms equitativa de grupos sociales en las instancias pblicas y mayor poder infraestructural. En estas naciones tambin se documentan actos agresivos del Estado contra el rgimen democrtico, pero no son tan frecuentes y sistemticos y, sobre todo, han sido infructuosos. Estos hallazgos subrayan el papel central que juegan los Estados en la democratizacin de las sociedades. Estados hostiles a la democracia no solo frenan ese proceso sino que vacan de contenido las democracias electorales que contienen en su seno. En los prximos aos, el establecimiento de Estados de y para la democracia ser crucial para el futuro poltico del Istmo.

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VERSIN FINAL DEL CAPTULO La redaccin de este captulo fue realizada por Jorge Vargas Cullell con el apoyo de Evelyn Villareal (Costa Rica). Carlos Mendoza (Guatemala) elabor un texto inicial y adems sistematiz la informacin de las ponencias, y Ronald Alfaro (Costa Rica) elabor mapas y sintetiz insumos.

REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADOSRES DE CAPTULO Jorge Vargas Cullell n Costa Rica Fabrice Lehoucq n Estados Unidos Ronald Alfaro Redondo n Costa Rica Anbal Prez-Lian n Argentina Jefrey Staton n Universidad Emory, Estados Unidos lvaro Clix n Consejo Consultivo.

INSUMOS Truco o trato: Mecanismos para la obstaculizacin de las reformas tributarias en Guatemala, 1985-2010 Dina Fernndez y Enrique Naveda n Guatemala Negociacin o imposicin: el Poder de la Iglesia en Panam Leonardo Flores n Panam La derogatoria de la ley de amnista general para la consolidacin de la paz sus alcances y limitaciones en la sociedad salvadorea Roberto Burgos n El Salvador Privatizacin de la cooperacin venezolana en Nicaragua Carlos Salinas n Nicaragua Sistemas de pensiones en Centroamrica, estudio comparativo sobre la capacidad de los sistemas de pensiones en Centroamrica para enfrentar la crisis actual y los posibles efectos en los principios fundamentales de la seguridad social Carmelo Mesa-Lago n Estados Unidos Sistemas de atencin mdica en Centroamrica, estudio comparativa sobre su capacidad para enfrentar la crisis Juliana Martnez n Costa Rica Institucionalidad pblica en Centroamrica Institucionalidad pblica en Costa Rica Institucionalidad pblica en belice Alonso Ramrez n Costa Rica Institucionalidad pblica en Guatemala Luis Linares y Javier Brolo n Asies | Guatemala Institucionalidad pblica en El Salvador Orlando Elas, Oscar Morales y Carmen Barahona n Fespad | El Salvador Institucionalidad pblica en Honduras Javier David Lpez n Danish Human Rights Institute | Honduras Institucionalidad pblica en Nicaragua Kathya Jaentschke y Virgilio Noguera n Nicaragua Institucionalidad pblica en Panam Belquis Sez y Vanessa Campos n Centro de Investigacin Jurdica n Universidad de Panam | Panam Los poderes judiciales en Centroamrica y su papel en la consolidacin del Estado democrtico de derecho Luis Diego Obando con el apoyo tcnico de Evelyn Villarreal, Diego Fernndez y Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en belice Shaun Finnetty n Belicana Consulting and Development limited | Belice Administracin de usticia en Costa Rica Emilio Solana n Costa Rica Administracin de justicia en El Salvador Orlando Daz, Mara Silvia Guilln, Abraham Abrego, Carmen Amalia Barahona, Oscar Morales, Shatnam Pea, Nancy Henrquez, Yesenia Bonilla n Fespad | El Salvador Administracin de justicia en Guatemala Cynthia Sulema Fernndez n Asies | Guatemala Administracin de justicia en Honduras Claudia Snchez n Honduras Administracin de justicia en Nicaragua Manuel Arauz n UCA | Nicaragua Administracin de justicia en Panam Magaly Castillo, Gina De La Guardia, Aida Jurado y Margarita Arosemena n Alianza Ciudadana Pro Justicia | Panam

AGRADECIMIENTOS ESPECIALES Hugo No Pino y Maynor Cabrera del Icefi (Guatemala) por adelantarnos material de su prximo Informe de Fiscalidad en Centroamrica, incluyendo la ponencia preparada por Carlos Mendoza titulada Dinmicas polticas de las reformas fiscales.

TALLERES DE CONSULTA Se realizaron en Guatemala y Managua, el 25 de febrero de 2010 y el 26 de mayo de 2010, con la asistencia de: Ada Vergara n Panam Alejandro Balsells n Guatemala Amelie Yoc n Guatemala Ayda Jurado n Panam Cairo Manuel Lpez n Nicaragua Camilla Tiraboschi n El Salvador Carla Sequeira n Nicaragua Carmen Barahona n El Salvador Carolina Roca n Guatemala Elas Muoz n Costa Rica Erick Tejada n Panam Ericka Gonzalez n Panam Erwin Solrzano n Guatemala Francisco Lazo n El Salvador Gustavo Palmieri n Guatemala Javier Brolo n Guatemala Javier Castro n Honduras Jorge Yllescas n Honduras Jos Monsanto n Guatemala Karin de Maldonado n Guatemala Kathya Jaentschke n Nicaragua Lena White n Costa Rica Luis Diego Obando n Costa Rica Luis linares n Guatemala Marcelo Marquelli n El Salvador Norma Benavides n Honduras Omar Garca n Nicaragua Roco Aguilar n Costa Rica Roger Fotoria n Nicaragua Rosenda Sarmiento n Panam Sidney Blanco n El Salvador Sonia Arbelaez n Panam Vanessa Campos n Panam ASISTENTES DE INVESTIGACIN Karen Chacn, Fraya Corrales, Noel Cuevas n Costa Rica Cristhian Altamirano Torres, Erika Bez Laguna, Cristel Castro Sacasa, Yessenia Aguilar Quionez | Universidad Centroamericana n Nicaragua REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Natalia Morales y Diego Fernndez.

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L O

El desafo de los Estados de y para la democracia

Introduccin

Este captulo examina el avance en el establecimiento de Estados democrticos en Centroamrica, es decir, si en el Istmo la organizacin y funcionamiento de los Estados garantiza el ejercicio democrtico del poder poltico. El foco del anlisis son las estructuras o aparatos institucionales pblicos, un aspecto clave para arrojar luz sobre la organizacin del poder y sobre las capacidades de los Estados para llevar a cabo las tareas que sus constituciones polticas les asignan. Los aparatos institucionales son la herramienta que tienen los Estados para lograr sus fines. Cuando se examinan los atributos de una herramienta -si est en buena o mala condicin, si es fuerte o adecuada- es posible anticipar muchas de las ventajas y problemas que surgirn al usarla. Esta es precisamente la perspectiva del captulo: que una buena parte de las dificultades que atraviesa la democracia en el Istmo surgen de la organizacin y las capacidades de sus aparatos pblicos. No solo hay resistencias a la democratizacin por parte de diversos grupos sociales, sino que varios Estados la frenan y, en ocasiones, la agreden. Un Estado frena la democratizacin cuando la organizacin de su aparato institucional no propicia el equilibrio de poderes y el escrutinio sobre la funcin pblica; tambin cuando sus

capacidades institucionales son insuficientes para cumplir con la tutela de los derechos ciudadanos constitucionalmente reconocidos. En estos casos, un Estado no atenta de manera abierta contra la democracia, pero la obstaculiza pues, en la prctica, no resguarda el control ciudadano sobre el poder y el libre ejercicio de los derechos. Adems hay ocasiones en que el Estado no solo entorpece, sino que se vuelve contra el rgimen democrtico. En estos casos las autoridades pblicas vulneran en forma explcita la legalidad democrtica establecida por la Constitucin Poltica. En las dos ltimas dcadas las relaciones entre Estado y democracia en Centroamrica han sido poco estudiadas. Por lo general se asume que los frenos a la democratizacin son exgenos, que el Estado es una herramienta ms o menos neutra en manos de los gobernantes o, a lo sumo, que no es un vigoroso agente democratizador debido a una dotacin insuficiente de recursos o competencias que le impide hacer ms. Es indudable que hay oposicin externa y que los Estados carecen de capacidades. Sin embargo, esta es solo una parte de la historia. La otra parte, la que este captulo investiga, es si en Centroamrica pueden documentarse obstculos y agresiones a la democracia surgidos del seno de los mismos Estados, esos que, se supone, son su principal resguardo, pero que nacieron antes

que la democracia y tienen un andamiaje institucional que, en mucho, es predemocrtico (incluso antidemocrtico). El estudio de los aparatos institucionales pblicos, su estructura, funciones, distribucin interna de poder, su cobertura territorial, el grado de penetracin en la toma de decisiones pblicas, legalmente autorizada o no, por parte de actores sociales, entre otros, busca llamar la atencin ciudadana sobre uno de los principales desafos de la democratizacin en Centroamrica: la democratizacin de sus propios Estados.
Perspectiva de anlisis

El estudio sobre el carcter democrtico de los Estados centroamericanos se realiza a partir de dos conceptos: el principal es el de Estado democrtico propuesto por Guillermo ODonnell (2007 y 2010); el otro, ms operativo, es el de poder infraestructural del Estado, acuado por Mann (1984). El primero establece los parmetros para valorar la democratizacin de los aparatos institucionales y, en particular, para identificar lo que aqu se denomina las resistencias internas a la democratizacin, las amenazas surgidas del seno mismo del Estado. El segundo permite examinar las capacidades instaladas de esos aparatos para apalancar la democracia, si pueden o no (y en qu medida) cumplir con su obligacin de garantizar los derechos ciudadanos.

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El concepto de Estado democrtico se sustenta en una distincin importante: la diferencia entre rgimen poltico y Estado. Un rgimen poltico comprende las instituciones y procesos que norman el acceso al poder poltico, quines y cmo pueden llegar a gobernar una sociedad. Por su parte, el Estado es un concepto ms amplio, pues incluye todas las instituciones y relaciones sociales que reclaman el monopolio en la autorizacin legtima para el uso de la coercin fsica sobre un territorio (ODonnell, 2010). Todo Estado contiene en su seno a un rgimen poltico. Sin embargo, es un error lgico y poltico calificar a la totalidad del Estado por su sistema de seleccin de gobernantes: una parte nunca puede calificar al todo. Un Estado es ms comprensivo que un rgimen, pues su mbito va ms all de la regulacin del acceso al poder. Todo Estado requiere generar un bien pblico primordial, orden y previsibilidad en las relaciones sociales, y proteger los intereses comunes por encima de los particulares, funciones ms complejas y a la vez ms cotidianas que la seleccin peridica de autoridades. As, un Estado rene la organizacin material y simblica que los gobernantes, cualquiera que sea el mtodo mediante el cual llegaron a esa posicin, necesitan ejercer su poder sobre la poblacin y sobre el territorio que dicen controlar. La historia registra muchos tipos de Estado. En este Informe interesa una variedad particular, el Estado democrtico. Aunque todo Estado democrtico contiene un rgimen democrtico (un sistema en el cual los gobernantes son electos mediante elecciones limpias, libres, competitivas y decisivas), no se reduce a eso. Tiene otras caractersticas que aseguran que, una vez llegados al poder, los gobernantes gobiernen democrticamente. Un Estado democrtico es, ante todo, un Estado de y para la democracia. Es un Estado de la democracia porque reconoce los derechos ciudadanos y tiene resguardos para que los gobernantes se sujeten a las leyes o, dicho en sentido ms general, para asegurar que nadie est por encima de la ley.

Es un Estado que domestica al poder poltico, por medio de un cuidadoso entramado de reglas e instituciones que impiden que alguien acumule tanto poder como para someter a los dems, despreciando sus derechos y libertades. Por otra parte, es un Estado para la democracia porque, adems de reconocer esos derechos y libertades, tiene que garantizarlos, es decir, tener la capacidad y no solo la intencin de acuerparlos, defenderlos, promoverlos y ampliarlos, aun en el caso del incmodo derecho ciudadano a fiscalizar las actuaciones de sus gobernantes. Para garantizar la democracia un Estado democrtico necesita poder. Poder significa aqu capacidad para lograr los fines deseados. No se trata simplemente de estar facultado para algo, sino de tener la solvencia para hacerlo. Esta capacidad para penetrar y coordinar de manera centralizada las actividades de la sociedad e implementar logsticamente las decisiones polticas en el territorio de su jurisdiccin es lo que Mann llama poder infraestructural del Estado (Mann, 1984). El poder infraestructural remite al anlisis de las instituciones pblicas, de su dotacin de recursos financieros y tcnicos, y de la manera en que estos se despliegan en el territorio a fin de garantizar, en la prctica, el ejercicio de derechos y libertades constitucionales. Ntese, y aqu de nuevo es relevante la distincin entre rgimen y Estado, que el poder infraestructural del Estado se requiere y se pone a prueba todo el tiempo, no solo cuando se celebran procesos electorales. Por medio de este concepto, en el presente captulo se valoran las capacidades instaladas de los aparatos institucionales en el Istmo en ciertos mbitos de actividad. Finalmente, cabe resaltar que el poder infraestructural de un Estado no tiene que ser desptico, aunque puede serlo2: incluso un Estado autoritario requiere ciertas capacidades para imponerse sobre la poblacin. Sin embargo, en el caso de un Estado democrtico, su poder infraestructural refiere a la mayor o menor capacidad de cumplir con sus obligaciones constitutivas de ser un Estado de y para la democracia.

organizacin del captulo

El presente captulo se organiza en cuatro secciones, incluida esta Introduccin. En el segundo apartado se estudia qu tipo de herramienta son los Estados centroamericanos: su estructura, funciones y distribucin de poder dentro de los aparatos institucionales. La principal conclusin es que, en la mayora de los pases del Istmo, ciertos rasgos de esos aparatos son amenazas potenciales para la democracia. El tercer acpite analiza las condiciones en que se encuentran los Estados de la regin para impulsar la democracia en dos reas de actividad pblica: los sistemas judiciales y los sistemas de salud y seguridad, ambos relevantes para el ejercicio de derechos civiles y sociales consagrados en todas las constituciones polticas. Un anlisis conjunto y comparado de indicadores institucionales e indicadores de situacin ilustra las precarias capacidades de varios Estados para apalancar la democracia en estos mbitos. La cuarta y ltima seccin estudia las amenazas a la democracia surgidas en aos recientes del seno de los mismos Estados. Examina actos contrarios a la vigencia de normas democrticas, en la toma de decisiones pblicas por parte de poderosos actores institucionales. En varios pases centroamericanos hay muestras evidentes de hostilidad al orden democrtico por parte de autoridades pblicas.
Metodologa y fuentes de informacin

Este captulo aporta informacin novedosa para el anlisis de los Estados centroamericanos. La mayor parte de los datos proviene de fuentes inditas, que fueron exploradas con el fin de complementar los indicadores convencionalmente empleados para valorar las capacidades pblicas. En general, estos indicadores se enfocan en el ingreso y el gasto pblicos (Cepal, 2008, 2009 y 2010), as como en las competencias formales de las instituciones (Lora, 2007). Brindan informacin que da una idea global de la morfologa institucional y la dotacin de recursos pblicos,

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pero dice muy poco sobre la aptitud de los aparatos institucionales desde la perspectiva del Estado democrtico delineada en el acpite anterior. Cualquiera que haya ocupado cargos de representacin poltica o de gerencia pblica puede atestiguar que la falta de informacin sobre los aparatos institucionales es un grave problema. La manera como un Estado se organiza es fundamental para entender su capacidad para hacer poltica pblica. Sin esos datos, los tomadores de decisiones, y la ciudadana en general, carecen de coordenadas vitales para su accin. Este vaco es, precisamente, el que este captulo procura subsanar por medio de las siguientes fuentes de informacin, reconociendo que an falta mucho camino por recorrer:
n

Asimismo, el captulo utiliza anlisis y datos de varias investigaciones realizadas expresamente para este Informe. Los trabajos, que tambin pueden ser descargados del sitio www.estadonacion.or.cr, son los siguientes:
n

Sistemas de salud pblica (MartnezFranzoni, 2010). Sistemas de seguridad social (MesaLago, 2010). Sistemas de administracin de justicia (Obando, 2010). Dominios reservados (Fernndez y Naveda, 2010; Flores, 2011; Salinas, 2010). Instituciones pblicas (Ramrez et al., 2010).

colectiva y filtros de intereses), la dinmica de pesos y contrapesos dentro de los aparatos institucionales o los mecanismos de exaccin y redistribucin de recursos que todo Estado aplica. Estos temas demandaran largas, costosas y complejas investigaciones que exceden el marco de recursos disponibles. Aun as, el Informe aporta anlisis y datos tiles e inditos para el estudio de la democratizacin de los Estados. Pese a su riqueza, las principales fuentes de informacin del captulo -la base de datos de entidades pblicas y la compilacin de estadsticas judiciales- no pudieron llenar los vacos en ciertos temas. En el caso de la base de datos deben tomarse en cuenta tres limitaciones:
n

La base de datos de entidades pblicas en Centroamrica, que contiene un inventario exhaustivo de las instituciones que componen los Estados en el Istmo (recuadro 8.1). Adicionalmente, y gracias a la colaboracin del Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad Catlica de Chile, se tiene informacin comparable sobre este pas, que es utilizada de manera selectiva a lo largo del captulo.

Alcances y limitaciones

n Una compilacin exhaustiva de las esta-

dsticas judiciales en Centroamrica, que logr reunir un amplio acervo de indicadores de desempeo de los sistemas judiciales, a partir de un proceso de revisin y homologacin de las fuentes originales (recuadro 8.1).

DESCARGUE EN LNEA LAS BASES DE DAToS

ENTIDADES PBLICAS EN CENTROAMRICA COMPILACIN DE ESTADSTICAS JUDICIALES CENTROAMERICANAS

CoNSULTE

www.estadonacion.or.cr

Aunque este captulo abre nuevas avenidas para la investigacin en y sobre Centroamrica, no tiene un alcance acadmico. No elabora teoras o hiptesis sobre la evolucin de los Estados en el Istmo, o sobre la relacin entre Estados, democratizacin y desarrollo humano. La puerta queda abierta para este tipo de iniciativas y el Programa Estado de la Nacin/Regin espera que el texto genere estudios y reflexiones que amplen la frontera del conocimiento en estos temas. El objetivo del captulo es ms limitado: valorar el grado en que los Estados existentes en Centroamrica son Estados de y para la democracia. Ms que buscar causas, describe y analiza situaciones. El anlisis se enfoca en los aparatos institucionales pblicos, los cuales, como qued dicho en la Introduccin, constituyen una dimensin clave para el estudio de los Estados. Sin embargo, este no es el nico mbito que debe indagarse para tener un panorama ms completo sobre la medida en que los Estados del Istmo son de y para la democracia. El captulo no aborda asuntos relevantes para tal cometido, como la legitimidad de los Estados (en la terminologa de ODonnell (2010), si funcionan como focos de identidad

Se trata de una primera versin. Aunque se efectuaron revisiones sucesivas para lograr la mayor exhaustividad posible, no puede descartarse que algunas entidades pblicas hayan sido omitidas. En aos venideros se continuar trabajando en el perfeccionamiento de esta herramienta. informacin reunida no sirve para analizar la evolucin histrica de los Estados. Su propsito es examinar las races de los aparatos institucionales contemporneos (Ramrez et al., 2010). No obstante, las y los estudiosos de la historia encontrarn valiosas pistas mediante la consulta de los listados de entidades eliminadas, disponibles para cuatro pases, y las variables relacionadas con los antecedentes legales de las instituciones actuales.

n La

Los datos sobre presupuestos pblicos son dispersos y difciles de localizar para aproximadamente el 40% de las entidades pblicas. Se pudo reunir la informacin para un ao (2009), pero no se logr el propsito inicial de elaborar series temporales en esta materia.

La compilacin de estadsticas judiciales es probablemente la ms amplia existente sobre Centroamrica. Sin

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RECUADRo 8.1

Las novedosas fuentes de informacin del captulo

Base de datos de instituciones pblicas Antecedentes: pese al debate poltico, acadmico y tcnico que se ha desarrollado en torno al tamao y las funciones del Estado, en Centroamrica no existen estudios empricos sobre su organizacin institucional. En 2005, el Programa Estado de la Nacin construy una base de datos sobre las entidades pblicas en Costa Rica y elabor su respectivo manual. En el 2010 este ltimo fue adaptado para la regin y se conform una red de investigadores para realizar el inventario de instituciones pblicas de cada pas. Unidad de medida: toda entidad pblica creada durante el perodo 1985-2009, y existente al ao 2009, independientemente de si fue derogada o no. Por entidad pblica se entiende todo rgano de la administracin pblica que posea personera jurdica. Perodo: contiene instituciones vigentes en el perodo de conteo realizado entre agosto de 2009 y junio de 2010. Fuentes de informacin: en cada pas se utilizaron los archivos electrnicos y fsicos de las leyes y las listas de entidades incluidas en el Presupuesto de la Repblica y las contraloras, cortes o tribunales de cuentas. Una fuente complementaria fue la lista de instituciones pblicas del Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam (Incap). Principales variables:
n Bsicas: nombre de la institucin, sigla n Antecedentes: perodo histrico en que

Principales variables:
n Autonoma de los jueces: operadores

se cre, clasificacin por perodo segn ndices de democracia, antecedentes institucionales.

n Presupuestos: clasificacin de finan-

ciamiento segn monto, financiamiento para los ltimos cuatro aos.

n Autoridades: junta directiva, modo de

de justicia, apoyo profesional y administrativo, capacitacin, normativa sobre independencia de jueces, carrera judicial, seleccin de jueces, consejos administrativos o de judicatura, capacidad de organizacin de jueces, intromisin de superiores jerrquicos.
n Independencia externa del organismo

seleccin de junta directiva, detalles de seleccin de junta directiva, nmero de miembros, nombramientos directos por parte del Poder Ejecutivo, corporativismo, nombramiento del jerarca institucional (representante legal).
n Funciones: facultades de fiscalizacin o

judicial: autogobierno judicial, asignacin presupuestaria, seleccin de magistrados, intromisiones de otros poderes del Estado, intromisiones de otros actores, confianza ciudadana (encuestas de opinin).
n Desempeo institucional: volumen de

supervisin pblica, facultades de regulacin de mercado o fijacin de precios, prestacin de servicios, definicin de poltica pblica. Base de datos de estadsticas judiciales Antecedentes: para las tres primeras ediciones del Informe Estado de la Regin se elaboraron indicadores judiciales agregados sobre el desempeo de los sistemas de justicia. Para la presente entrega esos indicadores fueron desagregados, a fin de ilustrar de manera ms precisa la distribucin de recursos y tareas en cada pas, y superar as el nivel de indicadores promedio nacionales. Una red de investigadores trabaj durante el 2009 y parte del 2010 en la recoleccin de ms de cien indicadores sobre administracin de justicia. Unidad de medida: datos cuantitativos para distintas variables y adems indicadores de iure (preguntas de s o no sobre existencia de normativa). Perodo: la dcada 2000-2010 en la medida de lo posible. Adicionalmente se incluy 1995 o algn ao cercano para tener una lnea base contra la cual hacer anlisis de ms largo plazo. Fuentes de informacin: departamentos de Estadstica, archivos y secretaras de los poderes judiciales de los pases.

casos, circulante o pendiente, tipo de terminacin, mora judicial, justicia constitucional, innovaciones procesales, resolucin alternativa de conflictos.
n Rendicin de cuentas y transparencia:

sistemas de informacin de estadsticas judiciales, autoridad disciplinaria (inspeccin judicial, etc.), tica jurdica y evaluacin de desempeo.
n Acceso ciudadano: cobertura geogrfi-

ca, presencia territorial del ministerio o fiscala pblica y defensa pblica, oficinas de atencin a las vctimas, percepcin de acceso a la justicia, justicia para grupos excluidos, requisitos econmicos, nmero de abogados.

MS INFoRMACIN SoBRE

o acrnimo, pgina web.

n Creacin: ao, norma que la cre, admi-

MANUALES DE ELABORACIN BASES DE DATOS INTERPRETACIN REGIONAL

VASE

nistracin gubernamental en la que se fund, presidente, partido poltico que lo propuso.

n Normativa: tipo de norma, norma vigen-

te, naturaleza jurdica segn la norma, rganos adscritos, personera jurdica.

Ramrez et al., 2010 y Obando, et. al., 2010 en www.estadonacion.or.cr

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embargo, no cubre todos los temas planteados en un inicio (Obando, 2010). Pese al trabajo directo con las fuentes, muchos sistemas de justicia carecen de datos elementales sobre la distribucin territorial de su personal y recursos presupuestarios e, incluso, para una serie de aos no desagregan la informacin sobre la demanda atendida en las distintas materias por los despachos judiciales.
Aparatos institucionales poco propicios para la democracia

Esta seccin analiza en detalle los aparatos institucionales de los Estados centroamericanos. Examina la estructura, funciones y distribucin de poder dentro de ellos para arribar a conclusiones sobre la democratizacin de las estructuras pblicas y sobre el poder infraestructural de los Estados para apalancar la democracia. En la mayora de las naciones del Istmo los aparatos institucionales son pequeos, con una arquitectura simple y poco peso presupuestario, dbiles redes en mbitos clave de la vida social, una marcada concentracin de poder en el Ejecutivo y una fuerte penetracin -legalmente sancionada- de un solo grupo, los empresarios, en la toma de decisiones pblicas. Este tipo de estructuracin genera fragilidades y
CUADRo 8.1

amenazas para el funcionamiento de Estados de y para la democracia. Las principales fragilidades residen en el escaso vigor del poder infraestructural de estos aparatos tan pequeos. Las principales amenazas son el peso excesivo del Poder Ejecutivo y la probabilidad de veto a decisiones pblicas debido a la injerencia de poderosos actores en las mximas instancias de administracin, en un contexto de endebles instituciones pblicas. Guatemala y Honduras son los pases cuyos Estados ms se aproximan a esta configuracin; Nicaragua, Panam y El Salvador muestran algunos rasgos en ese sentido, aunque con distintas intensidades. Costa Rica destaca como caso contrastante. Su aparato institucional es complejo, representa una parte sustancial del presupuesto pblico regional, posee densas redes sectoriales y amplios segmentos de la institucionalidad estn sustrados del control directo de los poderes del Estado. Aunque tambin muestra una fuerte presencia de arreglos corporativistas en la administracin pblica, las redes parecen ser ms equilibradas, gracias a la participacin de otros sectores, adems de los empresarios. Este tipo de estructuracin del Estado no amenaza la democracia, pero plantea evidentes riesgos de disfuncionalidad en la gestin pblica.

Las conclusiones de esta seccin son convergentes con los hallazgos de anteriores ediciones de este Informe y de instituciones como la Cepal y el BID, acerca de la debilidad de la mayora de los Estados centroamericanos.
Mayora de Estados con dbiles aparatos institucionales

Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, los siete Estados centroamericanos estaban compuestos por casi mil instituciones pblicas (968). Son Estados cuyos aparatos institucionales tienen muy distintos tamaos y dotaciones de recursos (cuadro 8.1). A menor desarrollo econmico, menor tamao del aparato institucional, excepto en el caso de Panam, que tiene el nivel econmico ms alto del Istmo y un aparato institucional pequeo.
Predominan los Estados pequeos y simples, salvo en Costa Rica

centroamrica Entidades y presupuestos pblicos. 2009

Pas Cantidad de instituciones Porcentaje de instituciones Porcentaje de instituciones con presupuesto conocido 56,9 52,2 58,0 67,8 53,3 55,8 65,8 58,0 Porcentaje del total presupuestado en la regin 2,9 43,8 13,0 10,7 6,5 2,9 18,9 100,0

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica

102 276 162 121 92 104 111 968

10,5 28,5 16,7 12,5 9,5 10,7 11,5 100,0

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos de entidades pblicas en Centroamrica.

Un primer indicador del tamao de un Estado es el nmero de instituciones que lo componen. En principio, sectores pblicos con ms instituciones son ms grandes (y podra agregarse, complejos, pues implican redes institucionales ms extensas y con mayor densidad de interacciones). Segn este indicador, el Estado costarricense es el ms grande de la regin (276 instituciones), seguido por El Salvador (162); los dems pases tienen Estados de tamaos muy similares, que oscilan entre 92 (Honduras) y 121 entidades (Guatemala). En trminos relativos, el Estado costarricense rene el 29% de las instituciones pblicas centroamericanas, un peso casi tres veces mayor que el de los Estados de Belice, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Un segundo indicador del tamao de un Estado son los presupuestos pblicos. De nuevo se observa una relacin: a mayor presupuesto, mayor tamao del Estado (y, en principio, ms capacidad para la accin pblica). Desafortunadamente, solo fue posible localizar el presupuesto del 60% de las entidades pblicas, con un mnimo de 52% en Costa Rica y un mximo de 68% en Guatemala (cuadro 8.1).

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Muchas entidades no tienen una partida presupuestaria especfica y son alimentadas por transferencias de recursos difciles de ubicar como tales. Aun con las distorsiones que la falta de informacin puede introducir, el Estado costarricense se confirma como el ms grande de Centroamrica; en 2009 sus instituciones representaron el 44% del total de los presupuestos pblicos de la regin. En este indicador, los Estados beliceo y nicaragense tienen tamaos muy pequeos (y similares), situacin que probablemente cambiara de contarse con los datos de todos los sectores pblicos. Los Estados de El Salvador y Guatemala equivalen a cerca de una cuarta parte del costarricense (13% y 11% del presupuesto regional, respectivamente) y el Estado panameo a la mitad (recuadro 8.2). Un tercer indicador del tamao de los Estados son los sectores institucionales existentes, segn los distintos servicios que brindan los aparatos pblicos. En principio, sectores con ms entidades denotaran aparatos institucionales ms densos, los que a su vez reflejaran una mayor voluntad del sistema poltico de atender problemas y regular o fomentar actividades especficas. Cuando los Estados centroamericanos se analizan desde esta perspectiva, surgen constataciones importantes. En ciertos sectores, los Estados no son muy distintos entre s, independientemente del tamao general de sus aparatos institucionales. Estos son los casos de los servicios de gobierno y pblicos y los servicios de defensa nacional, orden pblico y seguridad, en los que el tamao de los sectores, medido por el nmero de entidades que los componen, es muy semejante entre los pases (grfico 8.1). Las diferencias emergen cuando se analizan otras actividades. Ah puede apreciarse la densidad de los sectores institucionales de Costa Rica. En ese pas, el sector de servicios econmicos (118 instituciones) es entre dos y cuatro veces mayor que en el resto del rea; en los servicios ambientales la situacin es similar, aunque la poblacin de instituciones es mucho menor, un hecho que adems muestra lo reciente del desarrollo institucional en ese tema,

RECUADRo 8.2

Alcances y lmites de los indicadores del nmero de instituciones y presupuestos pblicos

En este Informe se utiliza la cantidad de instituciones y los presupuestos pblicos como medidas del tamao de los Estados. Se trata de indicadores generales, que dan una primera idea sobre este tema. Sin embargo, no son medidas precisas. Por s mismo, un nmero mayor de instituciones pblicas no necesariamente implica un Estado ms grande, pues pueden estarse comparando entidades con estructuras y capacidades muy distintas. As, un Estado puede tener pocas pero muy robustas instituciones y otro, por el contrario, puede mostrar una mirada de entidades de poca monta y descoordinadas entre s. El examen de los presupuestos pblicos permitira, en principio, corregir la distorsin que el simple conteo de instituciones puede introducir. En Centroamrica, sin embargo, no fue posible localizar los presupuestos de todos los entes pblicos, lo que impidi crear una medida que combinara la cantidad de instituciones con sus recursos. Adems, aun cuando se dispusiera de esta informacin, tampoco se tendra una medida exacta del tamao de los Estados, ya que estos pueden tener otros medios de financiamiento de sus obras, como es el caso del Estado panameo, que ha recurrido extensamente a la concesin de obra pblica. Pese a estas limitaciones, los indicadores comentados son sumamente tiles. La creacin de entidades y la asignacin de recursos pblicos no son eventos triviales: reflejan la voluntad de atender problemas y las prioridades que el sistema poltico asigna a los desafos surgidos de la dinmica econmica, social y poltica de los pases.

GRFICo 8.1

centroamrica Entidades pblicas, segn sector de actividada/. 2009

300 250 200 150 100 50 0
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Servicios econmicos Servicios sociales Servicios de gobierno y pblicos generales Servicios de defensa nacional, orden pblico y seguridad Servicios ambientales
a/ La clasificacin sectorial de las instituciones es la del Fondo Monetario Internacional. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de entidades pblicas en Centroamrica.

CAPTULO 8

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pues en el Istmo casi todas las entidades ambientales fueron creadas en los ltimos treinta aos. En los servicios sociales los contrastes entre Costa Rica y las dems naciones del Istmo son igualmente marcados, con excepcin de El Salvador (grfico 8.1).
Prevalece asociacin inversa entre tamao del Estado y nivel de desarrollo econmico

GRFICo 8.2

centroamrica y chile PIB per cpita y cantidad de instituciones pblicas. 2009

12.000 10.000
Dlares corrientes

Chile

8.000 6.000 4.000 2.000 0

0 50

Panam

Como se mencion, en Centroamrica prevalece una relacin directa entre el tamao del Estado y el desarrollo econmico. La mayora de las naciones con Estados pequeos tienen un nivel de desarrollo econmico bajo (grfico 8.2). Honduras, Guatemala y Nicaragua, con un PIB per cpita inferior a 3.000 dlares, poseen sectores pblicos con menos de 120 entidades. En El Salvador, un mayor tamao del Estado est asociado a un PIB per cpita un tanto superior. En Costa Rica, un desarrollo econmico significativamente ms alto est vinculado a un amplio aparato institucional pblico. Un pas extrarregional, Chile, para el cual se tiene informacin comparable, tambin muestra una asociacin positiva entre ambos factores. Sin embargo, esta relacin no siempre es cierta: Panam es una clara excepcin. El pas del Istmo con el PIB per cpita ms alto (ms de 7.000 dlares) y mayor dinamismo econmico en las dcadas recientes (vase el captulo 4), tiene un Estado pequeo3. Finalmente, los pases centroamericanos ms poblados tienen los Estados ms pequeos. Los sectores pblicos de las naciones del llamado CA4 (Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua), donde habita el 80% de la poblacin, representan el 34% de los presupuestos pblicos de la regin, un peso combinado menor que el del Estado costarricense (44% de los presupuestos pblicos y 10% de la poblacin).
Intensa renovacin institucional en dcadas recientes

Costa Rica

Belice Honduras Guatemala Nicaragua

100

El Salvador

150 Instituciones pblicas

200

250

300

Fuente: Elaboracin propia a partir de los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial (para PIB per cpita), la base de datos de entidades pblicas en Centroamrica y Campos y Sez, 2010 (para el dato de instituciones pblicas en Chile).

GRFICo 8.3

centroamrica Vida institucional media de las instituciones pblicas existentes. 2009 (porcentajes)

100% 80% 60% 40% 20% 0%

Belice (102) Costa Rica (276) El Salvador (162) Guatemala (96) Honduras (93) Nicaragua (106) Panam (111)

Pas (total de instituciones)

Menos de 20 aos 100 a 188 aos a/

a/ Fecha de la independencia.

20 a 39 aos 189 aos y ms

40 a 59 aos No disponible

60 a 99 aos

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

Los aparatos institucionales de los Estados centroamericanos son jvenes. Esta situacin refleja el intenso proceso de creacin e innovacin ocurrido a partir de la segunda mitad del siglo

XX, y corrobora lo reportado por Lora y colegas en el volumen editado sobre reforma del Estado en Amrica Latina a mediados de la dcada de 2000 (Lora, 2007).

Poco menos de la mitad de las instituciones pblicas existentes en el Istmo en el 2009 fueron creadas en los ltimos veinte aos (grfico 8.3). Si se adopta una perspectiva temporal ms

352

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CAPTULO 8

amplia, cuatro dcadas, se tiene que dos terceras partes de esas entidades son de reciente fundacin. La imagen de los Estados del Istmo como aparatos inmviles, atrapados todava por el liberalismo econmico decimonnico, no es cierta. Hay grandes diferencias entre los pases. Nicaragua tiene el aparato institucional ms joven, pues el 61% de las entidades pblicas existentes fue establecido luego de 1989 (el 83% en los ltimos cuarenta aos). Esta situacin refleja los episodios de ruptura poltica que vivi esa nacin en aquel perodo: el triunfo (1979) y la cada (1990) de una revolucin. Guatemala posee el Estado menos reformado de todos: apenas un 25% de sus instituciones se fund recientemente (comparado con un promedio regional de 42%) y menos de la mitad en los ltimos cuarenta aos (44% versus 66% regional). El resto de los pases se acerca a la situacin promedio del Istmo.
Diferencias entre aparatos institucionales se acentuaron hacia el final del siglo XX

GRFICo 8.4

centroamrica y chile Configuracin temporal de la institucionalidad pblica existente en 2009 (entidades acumuladas por ao)
300 250 200 150 100 50 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

300 250 200 150 100 50 0

Chile Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de instituciones pblicas de Centroamrica.

CUADRo 8.2

centroamrica Instituciones pblicas con antecedentes legales. 2009

Pas Antecedentes legales Porcentaje con antecedentes Sin informacin Total de instituciones

Los Estados centroamericanos son, como ha sido visto, hijos de las postrimeras del siglo XX, una situacin que el Istmo comparte con Chile (grfico 8.4). Esta retrospectiva descubre otra caracterstica: hasta fines de los aos sesenta las diferencias en el tamao de los aparatos institucionales no eran muy acentuadas (adems, el Estado salvadoreo era el ms grande). Fue a partir de esa poca que Costa Rica emprendi en un vigoroso proceso de desarrollo institucional, histricamente coincidente con el de Chile, que dio como resultado las importantes diferencias que hoy se registran en este tema4.
Innovacin institucional con pocas races

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica

Sa/ 84 180 119 86 43 62 50 624

No 18 96 42 35 49 42 59 341 17,6 34,8 25,9 28,9 53,3 40,4 53,2 35,2 1 2 3 102 276 162 121 92 104 111 968

a/ La ley de creacin de la entidad expresamente deroga una ley anterior, elimina la institucin preexistente y la sustituye por una nueva. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas de Centroamrica.

Los Estados centroamericanos son jvenes tambin en otro sentido. La mayor parte de las entidades creadas en las ltimas dcadas carece de antecedentes legales (cuadro 8.2). Por antecedentes legales se entiende la existencia de una institucin previa con funciones y competencias similares, que la ley

expresamente elimin y sustituy por la nueva. Si la mayora de las entidades en operacin al 2009 tuviera antecedentes, ello indicara una evolucin orgnica del Estado, con races que se hunden en la historia nacional. Por el contrario, una baja proporcin de entidades con antecedentes evidenciara una amplia

dinmica de innovacin institucional. Este es el caso en la mayora de los pases del Istmo y en la regin en su conjunto. Solo un 35% de las instituciones pblicas existentes en Centroamrica en 2009 tena antecedentes legales. El pas de mayor innovacin institucional

CAPTULO 8

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ESTADODELAREGIN

353

CUADRo 8.3

centroamrica Innovacin institucional en cuatro pases despus de 1950

Instituciones eliminadas Instituciones eliminadas con fecha acreditada de origena/ Instituciones eliminadas sin fecha acreditada de origenb/ Total de instituciones eliminadas Total de instituciones existentes en 2009 Instituciones eliminadas en relacin con las existentes en el 2009 (%) Belice 4 1 5 102 4 Costa Rica 48 0 48 276 17 El Salvador 19 1 20 161 12 Guatemala 41 12 53 121 34 Total 112 16 128 670 17

a/ Fecha acreditada de origen: se pudo localizar el acto jurdico de creacin de la institucin con una fecha cierta. b/ Sin fecha acreditada de origen: no se pudo localizar el acto jurdico de creacin de la institucin. Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez et al., 2010.

fue Belice (con apenas un 17% de entidades con antecedentes), una situacin lgica habida cuenta de que no fue sino hasta 1981 que inici su vida independiente. Despus de Belice, Guatemala, Costa Rica y El Salvador tienen los aparatos pblicos ms innovadores. En el otro extremo se encuentran Panam y Honduras, donde ms de la mitad de las entidades pblicas tiene antecedentes legales, aunque aun en esos casos la amplitud de la innovacin institucional es evidente. La innovacin institucional implica tanto la creacin de novo de entidades, como la supresin de las antiguas. Solo fue posible obtener informacin sobre este ltimo particular para cuatro pases, los cuales presentan situaciones muy distintas (cuadro 8.3). En Belice este proceso ciertamente implic la construccin de un nuevo Estado postcolonial, pero no la liquidacin del anterior: se eliminaron solo cinco entidades previas (5% del nuevo aparato institucional). En Costa Rica y El Salvador, la innovacin implic una reforma ms amplia: se suprimieron 48 entidades en el primer pas y 20 en el segundo, la mayora de las cuales eran relativamente jvenes (cuarenta aos o menos). Sin embargo, la proporcin de entes eliminados es pequea en contraste con el aparato institucional que se construy posteriormente. Una mirada ms en profundidad sobre el caso guatemalteco muestra que, en efecto, la mayora de las

GRFICo 8.5

guatemala Antigedad de entidades pblicas eliminadasa/. 1931-2008 (muestra de 26 de 41 instituciones)

1931

1934

1937

1940

1943

1946

1949

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Aos de vida institucional

a/ Desaparecieron 64 entidades, pero solo en 41 casos se cuenta con las fechas precisas de creacin y eliminacin. El promedio de vida fue de 26 aos, sin incluir cuatro entidades que superaron los 100. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de instituciones pblicas de Centroamrica.

instituciones eliminadas eran relativamente jvenes (la ms antigua tena poco ms de setenta aos). Una buena parte de ellas eran empresas de servicios pblicos o segmentos de instituciones (direcciones) que tenan personera jurdica para realizar funciones de fomento productivo, tpicas del estilo desarrollista que imper en el Istmo durante la segunda mitad del siglo XX. Tres ejemplos son la Direccin

de Poltica Industrial, la Direccin General de Servicios Agrcolas y la Direccin General de Servicios Pecuarios (grfico 8.5).
Democratizacin de regmenes polticos aceler la creacin de instituciones

En toda Centroamrica la democracia aceler la creacin de instituciones. Tanto si la democratizacin ocurri

2003

354

ESTADODELAREGIN

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CAPTULO 8

temprano, como en Costa Rica, o tarde, hacia finales del siglo XX como en la mayora de los pases, la democracia est asociada a una ampliacin del tamao de los aparatos pblicos. Ello sugiere, al menos en el Istmo, una inclinacin hacia Estados ms complejos cuando el sistema es democrtico, que en perodos cuando prevalecen regmenes autocrticos (recuadro 8.3). Un anlisis de correlacin entre el total de entidades creadas anualmente en cada pas y el puntaje modificado en el ndice BLM en el ao respectivo, permite afirmar que la variacin en ambos indicadores s est correlacionada y que tal asociacin no es fruto del azar. Cuando se examina esta correlacin para todos los pases en su conjun-

to (tomando la regin como unidad), la asociacin es estadsticamente significativa en todos los componentes del ndice BLM modificado, ms fuerte en el indicador del grado de competencia electoral (0,42), y menor en el caso del indicador sobre supremaca del poder civil (0,14), todos con un nivel de significancia de 0,01. La asociacin positiva entre democracia e innovacin institucional tambin se observa cuando se examina cada uno de los pases por separado (grficos 8.6). Es ms alta en Guatemala (0,48) y ms dbil en Honduras (0,24), donde tambin es un tanto menos significativa (Niv. Sig. 0,02). En las dems naciones los coeficientes son ms parecidos al de Guatemala que al de Honduras, lo que

seala que, en general, la intensidad de la asociacin entre democracia y creacin institucional en Centroamrica es moderada. La correlacin entre democracia e innovacin institucional se sostiene cuando se utilizan otros indicadores para calificar el rgimen poltico. Al usar Polity IV se observa una correlacin de 0,36 (estadsticamente significativa para un alfa de 0,01) entre el indicador Polity2 y el nmero de entidades de la administracin pblica creadas en cada ao. Es decir, a mayor puntaje en Polity2, mayor cantidad de entidades pblicas creadas. Cuando se emplean las dos dimensiones tericas propuestas por Robert Dahl para describir la poliarqua (oposicin efectiva

RECUADRo 8.3

Democratizacin y cambio en el aparato institucional pblico

Por democratizacin se entiende la difusin de los principios de organizacin del poder democrtico en una sociedad. En este Informe se estudia la relacin entre democratizacin y el cambio en el aparato institucional de los Estados centroamericanos, examinando si la democratizacin de los regmenes polticos estuvo asociada a los procesos de innovacin institucional descritos. La creacin de entidades pblicas a lo largo del tiempo se emplea como variable dependiente y el tipo de rgimen poltico, como variable independiente o explicativa. Cabe indicar que esta no es la nica manera de analizar la relacin entre Estados y democracia. Otra, relevante desde la perspectiva del desarrollo humano, consiste en indagar cmo el Estado favorece o imposibilita la expansin de derechos de las personas, ms all de aquellos polticos, exigidos por un rgimen democrtico. Esta dimensin se explora ms adelante en este captulo y, adems en los captulos 6 y 10. Para medir la democracia se utilizan tres indicadores usualmente empleados para clasificar los sistemas polticos:
n La clasificacin de los tipos de

Centroamrica a lo largo del siglo XX de Bowman et al. (2005), o ndice BLM. En cada uno de los pases del Istmo, excepto Panam y Belice, y para cada ao de ese siglo, los autores determinaron el tipo de sistema existente a partir del puntaje que obtuvieron en cinco dimensiones: i) existencia de libertades polticas, ii) elecciones competitivas, iii) participacin ciudadana inclusiva, iv) supremaca civil sobre las fuerzas armadas y v) soberana nacional del Estado. Para cada ao y dimensin, los autores aplicaron una escala de tres categoras (0, 0,5 y 1), que corresponden a los tipos de autocracia, semidemocracia y democracia, respectivamente. Utilizando la teora de conjuntos difusos, el puntaje del pas lo da la dimensin con menor puntaje (se supone que todas son condiciones necesarias para la democracia). Para obtener una mayor sensibilidad en el anlisis estadstico, en este Informe los puntajes se agregan de otra manera: se suman con el fin de obtener una escala de cinco categoras (rango 0-5). A la suma se le denomina puntaje modificado en el ndice BLM.
n A diferencia de la anterior, la clasificacin

sino como parte de un continuum que va desde la monarqua hereditaria hasta la democracia consolidada o plenamente institucionalizada. En este Informe se utiliza la variable Polity2 de esta clasificacin. Polity2 resta los puntajes que un pas obtiene cada ao en dos variables: autoc (que mide el grado de existencia de una autocracia) y democ (que mide el grado de existencia de una democracia). La variable resultante tiene un rango que va de -10 a 10, lo que arroja puntajes para los aos de transicin, o interregno entre regmenes polticos.
n La clasificacin de Coppedge et al.

(2008) agrupa los sistemas polticos de acuerdo con las dos dimensiones de la democracia (poliarqua) definidas por Robert Dahl. En una base de datos se registran las variaciones de los sistemas en dos dimensiones: permitir el funcionamiento de una oposicin efectiva (contestation) y permitir una participacin ciudadana inclusiva (inclusiveness) desde 1950 hasta 2000.

regmenes polticos existentes en

de Polity IV considera a los regmenes polticos no como categoras discretas,

Fuente: Elaboracin propia con base en Mendoza, 2011b.

CAPTULO 8

DESAFODELOSESTADOSDEYPARALADEMOCRACIA

ESTADODELAREGIN

355

GRFICoS 8.6

centroamrica Creacin de entidades pblicas y calificacin del rgimen polticoa/ 1900-2008

20 COSTA RICA , CORR. 0,37, Niv.Sig. 0,000 5 4 3 10 2 5 1 0
1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

20

EL SALVADOR , CORR. 0,42, Niv.Sig. 0,000

5 4 3

15

15

y participacin ciudadana), estimadas por Coppedge et al. (2008) con base en otros indicadores, se obtiene que la oposicin efectiva tiene una asociacin moderada (0,42), estadsticamente significativa, mientras que la dimensin de participacin ciudadana muestra una correlacin dbil (0,14), significativa para un alfa de 0,02 (cuadro 8.4).
Funciones y estructuras desbordan el esquema republicano clsico

10 2 5 1 0 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

20 15 10

GUATEMALA , CORR. 0,48, Niv.Sig. 0,000

5 4 3

20 15 10

HONDURAS , CORR. 0,23, Niv.Sig. 0,018

5 4 3 2

2 5 0 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 1 0 5 0 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

1 0

20 15 10

NICARAGUA , CORR. 0,46, Niv.Sig. 0,000

5 4 3 2

50 40 30 20 10 0

CENTROAMRICA , CORR. 0,42, Niv.Sig. 0,000

25 20 15 10 5 0

5 0 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

1 0

a/ La calificacin global de la regin es una sumatoria ponderada de acuerdo con la poblacin de cada pas. La calificacin mxima por pas es 5 y la conjunta para la regin es 25. El eje de la izquierda indica el nmero de entidades creadas y el eje de la derecha es la calificacin sobre el rgimen, donde 1 es autocracia y 5 democracia plena. Fuente: Elaboracin propia con base en Ramrez et al., 2010, base de datos sobre entidades pblicas de Centroamrica y base de datos de Bowman et al., 2005.

En los Estados modernos, el aparato institucional pblico no se circunscribe a las instituciones y funciones clsicas del esquema republicano (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Los Estados no se limitan a proveer el bien pblico tradicional (orden pblico), sino que desarrollan mltiples y diversas intervenciones en los distintos mbitos de la vida social. Consecuentemente, su estructura institucional se ha vuelto ms compleja: hoy los gobernantes presiden aparatos institucionales ms intrincados que pocas dcadas atrs. Por una parte, el Poder Ejecutivo, que comprende las entidades a cargo del presidente de la Repblica y sus ministros, ha experimentado un desarrollo institucional significativo. Adems de los ministerios o secretaras, una variedad de instituciones y agencias especializadas, con responsabilidades en la gestin pblica, dependen del gabinete y la Presidencia. Por otra parte, al margen de los poderes del Estado, en la mayora de los pases se ha establecido una red de entes descentralizados y empresas pblicas, con grados sustanti-

CUADRo 8.4

centroamrica Coeficientes de correlacin por pas, entre indicadores del rgimen poltico y la creacin de entidades pblicas. 1900-2009
Indicador Polity2 SumaBLM Contest Inclusiv Costa Rica
a/ 0,37*** 0,45*** 0,30**

El Salvador 0,41*** 0,42*** 0,34** 0,05

1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Guatemala 0,47*** 0,48*** 0,34** 0,11

Honduras 0,12 0,24** 0,21 0,10

Nicaragua 0,62*** 0,45*** 0,57*** -0,08

Panam 0,30*** 0,21 -0,08

Centroamrica 0,36*** 0,42*** 0,41*** 0,14**

a/ Costa Rica no muestra coeficiente de correlacin con la calificacin de Polity2 porque esta ltima casi no vara en el tiempo. ** p<0,05 *** p<0,01 Fuente: Base de datos de instituciones pblicas de Centroamrica, Polity IV, Bowman et al., 2005 y Coppedge et al., 2008.

356

ESTADODELAREGIN

DESAFODELOSESTADOSDEYPARALADEMOCRACIA

CAPTULO 8

vos de independencia. Estas entidades tienen a cargo funciones y actividades especializadas de produccin de bienes y servicios, y cuentan con protecciones constitucionales o legales frente a los vaivenes de la poltica electoral. La autonoma de estas instituciones con respecto a los poderes clsicos del Estado, asociada a la presencia de actores tecnocrticos con capacidad propia de accin, ha llegado a plantearse en trminos de un nuevo poder (Ackerman, 2000). En todo el Istmo los aparatos institucionales reflejan estas tendencias propias de los Estados modernos. Las entidades pblicas no solo se ocupan de definir polticas y establecer prioridades y lineamientos para la accin. Casi la mitad tiene este tipo de competencias (49%), con variaciones relativamente pequeas entre pases salvo en el caso de Panam, donde muy pocas instituciones tienen estas potestades definidas en sus leyes constitutivas (grfico 8.7). La gran mayora de los entes pblicos, por lo general ms all del 70%, presta servicios a la poblacin, lo cual denota una organizacin bastante desconcentrada, sobre todo en Costa Rica, que posee el aparato institucional ms extenso (destaca, como excepcin, el Estado hondureo, en el que menos de un tercio de las instituciones presta servicios). La regulacin de mercados privados y la fiscalizacin de otras instituciones pblicas (accountability horizontal) son nuevas e importantes funciones en todos los Estados centroamericanos. En la mayora de los pases las entidades que se dedican a regular mercados y fijar precios representan cerca de un tercio del total. Sobresalen Belice, con 45%, y El Salvador y Panam, con menos del 25% (grfico 8.7). Todos los Estados muestran un notable desarrollo de su sector descentralizado (empresas pblicas e instituciones autnomas). Hoy en da, este sector es tan o ms complejo que el aparato institucional ligado a los poderes republicanos clsicos. Destacan El Salvador, Panam y Nicaragua como los pases con el mayor tamao relativo de su sector descentralizado. En las dems naciones este sector representa entre el 20% y el 35% del

GRFICo 8.7

centroamrica Tipos de funciones desempeadas por las instituciones pblicas. 2009

100%

80%

60%

40%

20%

0%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fiscalizacin a/ Prestacin de servicios

c/

Regulacin de mercados b/ Definicin de polticas d/

a/ Fiscalizacin: la entidad cuenta con potestades de fiscalizacin o supervisin de otras entidades pblicas. b/ Regulacin de mercados: la entidad cuenta con potestades de regulacin de mercado o fija precios de mercado. c/ Prestacin de servicios pblicos: la entidad presta servicios pblicos a entes privados o al pblico en general. d/ Definicin de polticas pblicas: la entidad cuenta con potestades para, como mnimo, plantear polticas pblicas en el mbito de su competencia. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas de Centroamrica.

aparato institucional (cuadro 8.5). Costa Rica tiene dos particularidades: posee el Gobierno Central institucionalmente ms complejo (149 entidades) y una buena parte de su sector descentralizado est compuesto por empresas pblicas y entidades pblicas no estatales5, lo que denota una amplia y directa intervencin del Estado en la actividad econmica. En resumen, la innovacin institucional durante las ltimas dcadas llev a la conformacin de aparatos estatales que van claramente ms all de los poderes republicanos clsicos. Todos ellos realizan una multiplicidad de funciones y poseen una diversidad de sectores que implican la existencia; en el seno mismo del Estado, de actores con distintos grados de autonoma con respecto a los poderes clsicos.
Fuerte centralizacin de poder en la estructura institucional

de los aparatos institucionales. Controla el tesoro pblico6, del cual depende la mayora los rganos estatales y tiene potestades legales sobre el gobierno de las entidades. A tal punto llega su dominio, que pocas instituciones escapan a su control directo, lo que expone a buena parte de la administracin pblica a los vaivenes de la poltica partidaria, con pocos resguardos para las funciones tcnicas especializadas. Destaca, por su situacin contrastante, el Estado costarricense, donde el Ejecutivo debe lidiar con un aparato institucional en el cual vastos segmentos tienen amplios mrgenes de independencia.
Ejecutivos controlan el tesoro pblico

En la mayor parte del Istmo el Ejecutivo es un actor dominante dentro

Aproximadamente la mitad de las instituciones pblicas centroamericanas se financia con cargo al Presupuesto Nacional, lo que da al presidente de la Repblica y a su ministro de Finanzas o Hacienda una fuerte capacidad para influir sobre el conjunto del aparato estatal7

CAPTULO 8

DESAFODELOSESTADOSDEYPARALADEMOCRACIA

ESTADODELAREGIN

357

CUADRo 8.5

centroamrica Instituciones pblicas, segn su naturaleza jurdica. 2009 (porcentajes)

Naturaleza jurdica Poderes clsicosa/ 51,0 54,0 38,3 46,3 59,8 42,3 27,9 450 Instituciones autonmasb/ 35,3 19,9 57,4 35,5 32,6 43,3 44,1 352 Empresas pblicasc/ 6,9 9,4 4,3 1,7 7,6 10,6 11,7 74 Otrosd/ Total de instituciones 102 276 162 121 92 104 111 968

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica

6,9 16,7 0,0 16,5 0,0 3,8 13,5 92

a/ Poderes clsicos: Legislativo, Judicial y Ejecutivo, incluyendo ministerios y rganos desconcentrados adscritos a ministerios. Integra tambin a las entidades independientes y los programas institucionales. b/ Instituciones autnomas: entidades descentralizadas, autnomas y semiautnomas, rganos desconcentrados adscritos a entidades descentralizadas. Cuentan con personalidad jurdica propia y asignaciones legales de recursos; tienen la facultad de administrarse a s mismas, pero son propiedad del Estado, el cual las crea y las controla. No se incluyen en esta categora los entes pblicos organizados como empresas. c/ Empresas pblicas: empresas pblicas, sociedades pblicas de economa mixta, sociedades privadas de economa mixta. d/ Otros: colegios profesionales, comits para la administracin de centros locales. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas de Centroamrica.

(cuadro 8.6). Este promedio regional encubre, empero, dos situaciones muy distintas. En Belice, El Salvador y Guatemala, la mayora de las entidades sufraga sus gastos con cargo a ese presupuesto; en estos pases el Ejecutivo es dominante y puede apretar a una institucin, pues esta depende por completo del tesoro pblico. Otra es la situacin en Panam, Nicaragua y Costa Rica, donde alrededor de una tercera parte de las entidades depende en forma exclusiva del Presupuesto Nacional. El Poder Ejecutivo tambin tiene medios de influencia cuando las instituciones dependen parcialmente del Presupuesto Nacional, es decir, cuando tienen un financiamiento mixto de ingresos propios y transferencias del Gobierno Central. En todos los pases del Istmo, excepto Costa Rica, la proporcin de instituciones pblicas financiadas de manera total o parcial con el Presupuesto Nacional es cercana al 70% o ms (por encima del 80% sin considerar a Guatemala). En esas condiciones, el Ejecutivo tiene una poderosa palanca para convertirse en el actor dominante dentro del aparato institucional.

CUADRo 8.6

centroamrica Centroamrica: origen del financiamiento de las instituciones pblicas. 2009

Tipo de financiamiento/pas Belice Costa Rica 95 52 127 30 8 3 16 70 2 2 276 34,4 18,8 46,7 El Salvador 124 10 28 13 10 5 0 162 76,5 6,2 17,3 Guatemala 90 29 16 13 2 2 121 74,4 0,0 25,6 Honduras 63 29 0 0 92 68,5 31,5 0,0 Nicaragua 36 52 8 1 1 1 5 8 1 7 104 34,6 50,0 15,4 Panam 40 57 8 8 6 5 1 111 36,0 51,4 12,6 Total general 507 226 213 48 31 4 26 104 22 14 8 968 52,4 23,3 24,3

Cargo al Presupuesto Nacionala/ 59 Mixtob/ 26 Ingresos descentralizadosc/ 13 Fondos creados por ley 4 Impuestos, multas o cargas pecuniarias o de trmite 6 Ingresos de ndole municipal Prstamos, donaciones y subvenciones pblicas y privadas Servicios brindados o utilidades obtenidas 3 Otros 4 Otro tipo de financiamiento 4 Sin informacin Total general 102 Porcentaje del Presupuesto Nacional 57,8 Porcentaje de ingresos mixtos 25,5 Porcentaje de ingresos descentralizados 16,7

a/ El presupuesto de la institucin es un rubro del Presupuesto Nacional, financiado con los ingresos recaudados centralmente por el Ministerio de Finanzas o Hacienda. b/ El presupuesto de la institucin se financia por dos fuentes: ingresos propios e ingresos provenientes del Presupuesto Nacional. c/ El presupuesto de la institucin se financia enteramente con ingresos propios previstos por las leyes correspondientes. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas de Centroamrica.

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CAPTULO 8

El origen del financiamiento da una buena pero insuficiente pista sobre la distribucin de poder dentro del aparato institucional. Aun cuando una entidad dependa enteramente del Presupuesto Nacional, la Constitucin Poltica puede establecer protecciones especiales que salvaguarden su independencia, como es el caso, por ejemplo, de los otros poderes del Estado. En Centroamrica, como era de esperar, la gran mayora de las instituciones de los poderes clsicos se financia a travs del presupuesto pblico (grfico 8.8). Pero adems la mayor parte de las instituciones descentralizadas, aquellas que jurdicamente tienen capacidad de autogobierno, dependen tambin de manera total o parcial de ese presupuesto. No debe suponerse, entonces, que en todos los pases la independencia de iure de una institucin (la capacidad legal de autogobernarse) implica su independencia financiera, es decir, una dotacin propia de fuentes de ingreso distintas al Presupuesto Nacional. Ambas dimensiones (independencia de iure e independencia material) se combinaron para obtener el ndice de concentracin del poder institucional en el Ejecutivo (recuadro 8.4).

GRFICo 8.8

centroamrica Naturaleza jurdica de las instituciones pblicas, segn fuente de financiamiento. 2009 (porcentajes)
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
Gobierno Central Sector descentralizado Empresas pblicas Poderes y otros

Presupuesto Nacional a/

Mixto b/

Ingresos descentralizados c/

Otros d/

a/ El presupuesto de la institucin es un rubro del Presupuesto Nacional, financiado con los ingresos recaudados centralmente por el Ministerio de Finanzas o Hacienda. b/ El presupuesto de la institucin se financia por dos fuentes: ingresos propios e ingresos provenientes del Presupuesto Nacional. c/ El presupuesto de la institucin se financia enteramente con ingresos propios previstos por las leyes correspondientes. d/ Para efectos de reflejar mejor la independencia de los poderes, estos se incluyen dentro de la categora Otros. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

RECUADRo 8.4

ndice de concentracin de poder institucional en el Ejecutivo

El ndice de concentracin del poder institucional en el Ejecutivo combina dos variables de la base de datos de entidades pblicas en Centroamrica: la naturaleza jurdica y la fuente de ingresos. La naturaleza jurdica clasifica a las instituciones segn su mayor o menor capacidad para autogobernarse. En un extremo estn aquellas que jurdicamente son parte del Gobierno Central y dependen en forma directa del Ejecutivo; en el otro, las entidades descentralizadas, las empresas pblicas y otras, que tienen personera jurdica propia y estn facultadas para autoadministrarse. La fuente de financiamiento clasifica a las instituciones segn su mayor o menor independencia frente al presupuesto del Gobierno Central, que est bajo el control directo del presidente y de su ministro de Finanzas o Hacienda. En un extremo estn las entidades que dependen enteramente del presupuesto central y en el otro, las que tienen fuentes de ingreso propias (creadas por ley u obtenidas mediante la prestacin de servicios). Ambas variables pueden medirse empleando una escala ordinal, en la que los puntajes ms altos reflejan una mayor dependencia de la entidad con respecto al Poder Ejecutivo o, dicho a la inversa, ms poder institucional del Ejecutivo sobre la entidad (cuadro 8.7). El resultado luego se estandariza en una escala de 0 a 100 para mejor comprensin. Un puntaje de cero (0) indicara que todas las instituciones pblicas de un Estado tienen el mximo grado de independencia con respecto al Ejecutivo, es decir, que ste carece de poder institucional sobre la entidad. Cien (100) indicara que todas las instituciones pblicas de un Estado estn firmemente bajo el poder del Ejecutivo, el cual tiene potestades legales para administrarlo y provee la totalidad de los recursos presupuestarios. El algoritmo se define de la siguiente manera: ICPIE= [(inst=1 inst=n (NJ*FF)-INST]/ (INST*PMAX))*100 donde: NJ: puntaje de la entidad en la escala ordinal sobre la naturaleza jurdica del ente; FF: puntaje de la entidad; INST: cantidad de instituciones en el Estado X; PMAX: puntaje mximo combinado en las escalas NJ y FF. Los trminos INST y PMAX son necesarios para estandarizar el puntaje en una escala de 0 a 100.

CAPTULO 8

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CUADRo 8.7

centroamrica ndice de concentracin del poder institucional del Ejecutivo

Escala de las fuentes de financiamiento del enteb/ Escala de la naturaleza jurdica del entea/ Gobierno Central (10) Sector descentralizado (5) Empresas pblicas (5) Otros (1) Presupuesto Nacional (10) 100 50 50 10 Mixto (7) 70 35 35 7 Ingresos descentralizados (1) 10 5 5 1 Otros (1) 10 5 5 1

a/ Escala de la naturaleza jurdica: Gobierno Central (10 puntos): las entidades que pertenecen a esta categora no tienen rganos de autogobierno y dependen enteramente del Ejecutivo. Sector descentralizado y empresas pblicas (5 puntos): las entidades tienen rganos de autogobierno jurdicamente responsables por su desempeo, pero el Ejecutivo tiene potestades y controles sobre ellas. Otros (1): corporaciones y otras entidades pblicas con rganos de autogobierno y controles muy laxos o inexistentes por parte del Ejecutivo. b/ Escala de las fuentes de financiamiento: Presupuesto Nacional (10): los recursos de la entidad provienen enteramente del presupuesto de la Repblica. Mixto (7): una proporcin variable del presupuesto del ente, menor a 100% y mayor a 0%, es financiada a travs del presupuesto de la Repblica; la entidad tambin tiene rentas propias. Ingresos descentralizados y otros (1): las entidades tienen sus propias fuentes de financiamiento (usualmente impuestos, cobro de tasas y servicios, etc.). Fuente: Elaboracin propia con procesamientos de Vargas Cullel, 2011.

GRFICo 8.9

centroamrica ndice de concentracin de poder institucional en el Ejecutivo (puntaje en una escala de 0 a 100)
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Este ndice capta la gradacin que hay desde una situacin en la que una entidad no tiene independencia legal ni material y est firmemente bajo el control del Ejecutivo, hasta otra en que las entidades tienen plena independencia legal y material, pues la Constitucin Poltica y las leyes respectivas las dotan de rganos propios de autogobierno y fuentes de financiamiento. El resultado se expresa en una escala de 0 a 100, donde 100 indica que ninguna entidad pblica tiene independencia de iure ni material, y 0 que todas tienen ambas. La mayora de los pases se acerca al promedio regional (53,3 puntos). Los pases con los Ejecutivos ms dominantes son, por mucho, Honduras (74,5 puntos) y Belice (64,1). En estos casos, la estructura de los aparatos institucionales hace que estos sean sumamente vulnerables a los vaivenes de la poltica electoral (grfico 8.9). Costa Rica es el pas que ms bajo punta en el ndice de concentracin de poder institucional del Ejecutivo (42,7 en una escala de 0 a 100). Ello refleja el hecho de que buena parte de su aparato pblico tiene proteccin legal e independencia material frente a la poltica partidista. En este caso, el problema no es tanto la presencia de un actor dominante, como en el resto de la regin, sino lo contrario: la presencia de mltiples y poderosos actores institucionales con capacidad de veto, que complican la gestin pblica (Gutirrez-Saxe y Straface, 2009). En sntesis, cuando se analizan de manera combinada las distintas dimensiones del Estado vistas hasta ahora, en Centroamrica pueden identificarse dos prototipos de aparatos institucionales:
n

Panam Centroamrica
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Nota: Consltese el recuadro 8.4 para una explicacin sobre el clculo del ndice. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica. n

Estados pequeos, con una arquitectura relativamente simple, dbiles redes institucionales en los sectores econmicos, sociales y ambientales y con Ejecutivos dominantes dentro del aparato institucional. Honduras y Guatemala se acercan a este prototipo (cuadro 8.8). Estados grandes, complejos, con densas redes institucionales en sectores

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CAPTULO 8

clave y Ejecutivos que no son dominantes dentro del aparato institucional. Solo Costa Rica se aproxima a esta situacin. Los dems pases muestran situaciones un poco ms heterogneas, aunque tienden a acercarse ms al primer prototipo que al segundo.
Potestad de nombrar jerarcas centralizada en el Ejecutivo

CUADRo 8.8

honduras y guatemala Pases con Estados pequeos y Ejecutivos dominantes. 2009 (porcentajes)
Fuente de ingresos Pas y sector Honduras Gobierno Central Sector descentralizado Empresas pblicas Otros Total Guatemala Gobierno Central Sector descentralizado Total Presupuesto Nacionala/ 28 36 4 68 45 24 69 Ingresos Mixtob/ descentralizadosc/ Otros 16 15 31 10 18 2 30 2 2

Total

Un indicador adicional sobre la distribucin de poder dentro del aparato institucional de los Estados es la potestad de nombrar a los mximos jerarcas de los entes pblicos; quien nombra puede remover, tiene influencia sobre el nombrado. En Centroamrica, el Poder Ejecutivo (presidente y ministro del ramo) nombra al mximo jerarca en cerca de siete de cada diez instituciones (64%; grfico 8.10). El Poder Legislativo tiene un mbito muy restringido (3,6% de total), aunque este corresponde a unas pocas entidades que usualmente son claves para el balance de poderes en el sistema poltico, como la Corte Suprema de Justicia, las cortes de cuentas o contraloras y otros rganos de control (Ministerio Pblico). Sorprendentemente, una alta proporcin de instituciones tiene otros modos de designacin de sus mximos jerarcas, fuera del control de los poderes del Estado: seleccin interna, eleccin popular, nombramiento por otras instituciones (31,9% de las entidades pblicas del Istmo; grfico 8.10). En Belice, Honduras, El Salvador y Nicaragua, la prevalencia del Ejecutivo como responsable del nombramiento de autoridades institucionales es muy elevada (70% o ms). Si se atan cabos, Honduras es el pas con el Ejecutivo ms dominante del rea: la mayora de sus instituciones depende jurdica y financieramente de l y, adems, este Poder nombra a cerca de tres cuartas partes de los jerarcas. Llaman la atencin los casos de Guatemala y Panam, que en otros mbitos tienen un Ejecutivo dominante, mas no en este. En Costa Rica el Ejecutivo tiene potestades ms acotadas (nombra a

28 48 18 6 100 61 39 100

a/ El presupuesto de la institucin es un rubro del Presupuesto Nacional, financiado con los ingresos recaudados centralmente por el Ministerio de Finanzas o Hacienda. b/ El presupuesto de la institucin se financia por dos fuentes: ingresos propios e ingresos provenientes del Presupuesto Nacional. c/ El presupuesto de la institucin se financia enteramente con ingresos propios previstos por las leyes correspondientes. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

GRFICo 8.10

centroamrica Modo de nombramiento del mximo jerarca de las instituciones. 2009 (porcentajes)
100% 80% 60% 40% 20% 0%
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Ejecutivo a/

Seleccin interna b/

Legislativo c/

Otro medio d/

Sin informacin

a/ Ejecutivo: incluye nombramiento directo del Ejecutivo o del ministro de ramo, nombramiento por el Ejecutivo con candidatos del Legislativo y nombramiento del Ejecutivo con candidatos presentados por entes estatales y no estatales. b/ Seleccin interna: el jerarca es seleccionado por votacin de instancias internas del ente que dirigir. c/ Legislativo: incluye nombramiento directo del Legislativo, nombramiento del Legislativo con candidatos de entes estatales y no estatales y nombramiento del Legislativo con candidatos del Ejecutivo. d/ Otro medio: incluye conformaciones mixtas con delegados de entes pblicos y privados, como grupos de empresarios, universidades o cooperativas, que eligen a sus representantes en las juntas directivas de las entidades. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

CAPTULO 8

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menos de la mitad de los jerarcas institucionales), lo que refuerza la tesis de que en el aparato institucional de ese Estado el presidente de la Repblica es un actor influyente, pero no dominante.
Modelos hbridos de representacin en la toma de decisiones pblicas

Si bien el Poder Ejecutivo es el actor dominante en la mayora de los Estados centroamericanos, no est solo. Aun en pases altamente centralistas, como

Honduras, Guatemala o El Salvador, hay una fuerte presencia de grupos sociales y gremiales, garantizada por ley, en las instancias de toma de decisiones pblicas. Como se ha visto, en la mayor parte de las instituciones el Ejecutivo nombra al principal jerarca, pero con mucha frecuencia estos grupos tienen asientos en las juntas directivas. Esta situacin no solo les da poder en la definicin de polticas pblicas, sino que torna ms complejas e institucio-

nalizadas las relaciones entre las lites econmicas, sociales y polticas. Esta presencia social obedece a una visin corporativista en la gestin de los asuntos pblicos. En Centroamrica el corporativismo coexiste, de un modo no exento de tensiones, con las potestades de los gobernantes para conducir los Estados. Ambos son modelos de representacin en la toma de decisiones pblicas que, en el Istmo, anteceden a la democratizacin de los Estados (recuadro 8.5).

RECUADRo 8.5

Dos modelos de toma de decisiones pblicas: corporativismo y pluralismo

El corporativismo es un modelo de representacin que se caracteriza por incluir grupos de inters seleccionados en la definicin de polticas pblicas. Responde a una idea organicista y funcionalista de la sociedad segn la cual cada sector tiene su lugar y cumple con una funcin indispensable, a semejanza del cuerpo humano. Bajo este modelo, el Estado se limita a coordinar y conciliar intereses y, a cambio, recibe garantas para la gobernabilidad (lo cual es posible solo si las organizaciones participantes ejercen un control centralizado sobre sus integrantes y gozan de una amplia representatividad). As, en las instituciones deben estar representados los diversos sectores sociales, especialmente aquellos con mayor inters en el resultado de las polticas pblicas a cargo de la entidad. Para ello es necesario que estos sectores tengan asiento en los rganos de decisin. En su versin ms extrema, los entes sujetos a este modelo operan por medio del consenso (cualquier actor puede vetar una decisin). No obstante, en el corporativismo la regla de la mayora tambin puede ser aplicada. En el pluralismo, los partidos polticos son considerados como los legtimos representantes de la ciudadana. Compiten entre s en procesos electorales y el triunfador tiene derecho a conducir el Estado como gobernante. Desde el Parlamento, o por medio de la opinin pblica, los opositores pueden ejercer el escrutinio de las acciones pblicas. Lo fundamental es que quien gana tiene el derecho a llenar el aparato pblico con sus correligionarios: tiene el poder de decisin. Los dos modelos pueden coexistir dentro de un Estado democrtico y as sucede en los Estados centroamericanos. Varias decisiones de poltica econmica (salarios mnimos, precios tope para productos y servicios esenciales, por ejemplo) y monetaria8 (tipo de cambio y tasas de inters) se rigen por un modelo corporativista promulgado (o al menos tolerado) por las autoridades electas. Esta mezcla de modelos de representacin crea tensiones. Por una parte, a veces lo que las autoridades electas ofrecieron no se puede implementar debido al bloqueo legal de grupos opositores dentro del mismo Estado. Por otra parte, en una democracia la legitimidad que otorga el voto es limitada, pues esa misma legalidad garantiza los derechos adquiridos previamente por los ciudadanos, as como ciertos derechos que las minoras pueden ejercer aunque no triunfen en las votaciones. Ambos modelos tienen desventajas. El pluralismo reconoce un hecho cierto: los diversos grupos de inters tratarn de influenciar la poltica pblica y sus resultados, en beneficio propio. No obstante, se asume que los inevitables conflictos resultantes se resolvern por medio de la negociacin poltica democrtica, dando por sentado que todos los grupos tienen similar influencia sobre la toma de decisiones, gracias a las garantas existentes para el ejercicio efectivo de sus derechos polticos -libertad de expresin, por ejemplo- y a la existencia de un sistema de justicia imparcial, apegado al Derecho. Sin embargo, como el mercado distribuye la riqueza de manera asimtrica, hay grupos con suficiente capacidad econmica para inclinar la balanza de las negociaciones polticas (o las decisiones judiciales), lo cual puede sesgar el modelo pluralista a favor de los ms poderosos. El corporativismo procura rebalancear las asimetras de poder estipulando por ley la presencia social en la toma de decisiones pblicas. Al hacerlo, sin embargo, crea nuevos desbalances y puede otorgar poder e influencia desproporcionadas a minoras poco representativas. Adems, puede crear condiciones objetivas para que los gobernantes democrticamente electos vean vetado su programa de gobierno, pese a un mandato ciudadano mayoritario, y que su capacidad para orientar la gestin pblica sea desarticulada por mltiples bloqueos internos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Mendoza, 2011b.

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CAPTULO 8

En este acpite se examina la prevalencia de arreglos corporativistas dentro de la estructura institucional de los Estados centroamericanos. Las principales conclusiones son tres: primero, el corporativismo se encuentra muy extendido en el Istmo, independientemente del tamao del Estado y del desarrollo democrtico del pas. Segundo, y en razn de lo anterior, en todas las naciones hay intrincadas redes de influencia de los grupos sociales, pues algunos tienen asientos en las juntas directivas de varias entidades pblicas. Por ltimo, los empresarios parecen tener las redes de influencia ms extensas, lo que en ocasiones les da un poder decisivo para moldear las decisiones en mbitos estratgicos de la vida econmica. En Costa Rica las redes del corporativismo son socialmente ms balanceadas que en los dems pases, y tambin ms complejas, pues se diseminan sobre un aparato institucional ms amplio y descentralizado.
Fuerte presencia de arreglos corporativistas en la administracin pblica

CUADRo 8.9

centroamrica Presencia de arreglos corporativistas en las mximas instancias de las instituciones. 2009
Corporativismo en mxima instancia Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Centroamrica No aplica 38 83 82 46 35 47 27 358 No 29 64 18 19 20 31 35 216 S 35 129 62 56 37 26 49 394 Porcentaje Total s de instituciones 34,3 46,7 38,3 46,3 40,2 25,0 44,1 40,5 102 276 162 121 92 104 111 968

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

CUADRo 8.10

centroamrica Presencia de corporativismo en las instancias mximas de las entidades, segn dcada de creacin
Presencia de corporativismo Perodo Antes de 1950 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 Sin informacin Total general Entidades 36 30 40 46 37 114 89 392 Porcentaje 20,1 44,1 51,3 42,2 32,5 46,7 51,4 40,5 Total general 179 68 78 109 114 244 173 3 968

En los Estados centroamericanos hay una extendida presencia de arreglos corporativistas en las mximas instancias de gobierno de las instituciones pblicas (juntas directivas u rganos homlogos). Los grupos sociales tienen puestos directivos asegurados por ley en aproximadamente cuatro de cada diez entidades (cuadro 8.9). Las excepciones son Nicaragua y Belice, donde el corporativismo es mucho menos frecuente. Los arreglos corporativistas en la toma de decisiones pblicas anteceden a la democratizacin de los sistemas polticos centroamericanos. En Costa Rica se encuentran presentes desde antes de 1950, cuando la mitad de las instituciones que haban sido creadas -y que existen an hoy- tena este modelo. En los dems pases el corporativismo ya era empleado antes de 1980, aunque era una frmula muy poco frecuente (cuadro 8.10). En todos los pases la utilizacin de este modelo se generaliz durante la segunda mitad del siglo XX. Entre el

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos sobre entidades pblicas en Centroamrica.

30% y el 50% de las instituciones creadas en ese perodo tiene presencia de grupos sociales en sus mximos rganos de gobierno. Es interesante notar, empero, que su uso decay durante las dcadas de los setenta y ochenta, cuando la regin vivi tres guerras civiles. En las naciones afectadas la aplicacin de frmulas corporativistas cay significativamente.

Empresarios son actores clave en las intrincadas redes corporativistas

El corporativismo en las instituciones pblicas puede estudiarse desde una perspectiva distinta y complementaria. Una cosa es identificar la incidencia de este modelo, cuntas y cules son las entidades que lo utilizan, y otra cosa, indagar acerca de la penetracin de sectores sociales en la toma de

CAPTULO 8

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decisiones pblicas. Cuando se adopta este ltimo enfoque, el anlisis se centra en las redes corporativistas de los sectores sociales y no tanto en las instituciones vistas por separado. Se entiende por red corporativista al conjunto de entidades pblicas donde un sector social tiene legalmente garantizados asientos en las mximas instancias de decisin. En todos los Estados centroamericanos las redes corporativistas son complejas. La de Costa Rica es por mucho la ms intrincada, debido al tamao de su aparato institucional, y la de Nicaragua la menos desarrollada. Este hallazgo invita a cuestionar la comnmente aceptada divisin entre gobierno y sociedad civil. Adems, puede indicar una erosin de la influencia del debate poltico en las Asambleas Legislativas (representantes electos a travs de los partidos polticos) sobre la gestin pblica. Muchas decisiones estn en manos de grupos organizados que no compiten en la arena electoral (Mendoza, 2011b). Las fuertes asimetras en la densidad de las redes corporativistas son un segundo hallazgo importante. En todos los pases, los empresarios constituyen, por amplia ventaja, el grupo con mayor penetracin, por lo general en instituciones de los mbitos econmico y financiero. Adems, frecuentemente son el nico sector representado. En contraste, la presencia de las mujeres, los grupos ambientalistas y las comunidades indgenas es mnima. Entre estos extremos se encuentra el entramado corporativista de los sindicatos y los gremios profesionales, que tienden a ubicarse en una situacin intermedia. Estas asimetras sugieren que, en Centroamrica, el corporativismo asegura una posicin ventajosa a los empresarios en la toma de decisiones pblicas. El anlisis de los pases por separado permite precisar este hallazgo. Como ha sido dicho, el Estado costarricense tiene las redes corporativistas ms intrincadas de todo el Istmo y tambin all los empresarios tienen la red ms densa (grfico 8.11). Estn presentes en la direccin de 49 instituciones pbli-

GRFICo 8.11

costa rica Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009

ONG

Otros

Mujeres

Profesionales

Empresarios Estudiantes

Sindicatos

Cooperativas

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

cas (cerca del 20% del total), tanto de naturaleza econmica, como financiera y social; duplican o triplican la densidad de los otros sectores. Las menos desarrolladas son las de los grupos de mujeres y los ambientalistas. Pese a estas asimetras, el aparato institucional de Costa Rica posee los arreglos corporativistas ms balanceados de la regin: los sindicatos, las cooperativas, los gremios profesionales y las ONG tienen redes relativamente extensas, que abarcan entre nueve y veinte instituciones. Por otra parte, en la mayora de las entidades los empresarios no son el nico sector representado: comparten asientos con sindicatos y, en menor medida, con cooperativas y otros grupos (organizaciones campesinas y microempresariales, por ejemplo). Las redes corporativistas en Guatemala son significativamente menos densas que las de Costa Rica (grfico 8.12). En ellas, los empresarios ocupan un lugar central, con participacin estipulada por ley en las mximas instancias del sistema financiero, como la Junta Monetaria (vase ms adelante), y tambin en una amplia variedad

de entidades; en casi la mitad de las instituciones (nueve de diecinueve) son el nico sector representado. Los gremios profesionales tienen una red bastante extensa; estn presentes en once instituciones, en la mayora de las cuales son los nicos con asiento directivo. Una importante novedad es el relativo desarrollo de la red corporativista de las organizaciones indgenas, presente en cinco instituciones. Cooperativistas, ambientalistas, estudiantes y mujeres tienen poca o nula penetracin. Probablemente no hay un aparato institucional en el Istmo donde los empresarios tengan ms redes corporativistas que en el Estado salvadoreo (grfico 8.13). Tienen representacin en al menos 34 entidades pblicas. El segundo lugar lo ocupan los gremios profesionales, con una participacin a todas luces ms extensa que la de los sindicatos y las ONG. En este sentido, el corporativismo salvadoreo parece tener un marcado sesgo tecnocrticoempresarial. El entramado corporativista en la institucionalidad pblica de Honduras es claramente menos desarrollado que

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CAPTULO 8

GRFICo 8.12

guatemala Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009
Profesionales Sindicatos

Otros Cooperativas

Empresarios Estudiantes Ambientalistas Indgenas

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

GRFICo 8.13

el salvador Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009
Indgenas

ONG

Otros

Sindicatos

Cooperativas Estudiantes

Empresarios Profesionales

Ambientalistas

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

el de El Salvador (grfico 8.14). Ambos comparten el particular predominio de las redes empresariales, que en caso hondureo estn presentes en el sistema financiero, los fondos pblicos de inversin y la seguridad social (en total, veinte entidades). Sin embargo, hay una diferencia sustancial: en trminos proporcionales el Estado hondureo brinda ms espacios a los sindicatos, los cuales participan en nueve instituciones, incluido un banco (Bantrab) donde son el nico sector representado. Los grupos ambientalistas no tienen penetracin alguna, las mujeres e indgenas una presencia marginal y los estudiantes, como en el resto de Centroamrica, tienen asiento en las instancias de los gobiernos universitarios. Nicaragua posee la red corporativista menos densa del Istmo. Pese a ello, reproduce varios rasgos ya vistos en los dems casos. Los empresarios tienen la mayor penetracin institucional, concentrada en trece entidades a cargo de funciones econmicas como la promocin de la competencia, el turismo y la ciencia y la tecnologa; en cinco de estas instituciones son el nico sector representado. Las organizaciones de microempresarios tienen asiento en entidades relacionadas con la actividad de microcrditos y con el desarrollo rural. Los sindicatos estn insertos en siete instituciones, en la mayora de las cuales comparten representacin con otros grupos sociales. Por su parte, los indgenas, las mujeres, los ambientalistas y los cooperativistas tienen poca o nula presencia institucional en la toma de decisiones. A diferencia de la mayora de los pases, los gremios de profesionales tienen poca representacin (grfico 8.15). En Panam las redes corporativistas son ms extensas que en Nicaragua, pese a que el tamao del aparato pblico es similar en ambos pases (grfico 8.16). Al igual que en el resto del rea, los empresarios participan en ms juntas directivas que cualquier otro sector (doce entidades). En cinco de ellas son el nico actor social representado. Hay un fuerte contraste con los trabajadores, presentes en seis instituciones (en dos son el nico actor representado) y,

CAPTULO 8

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ESTADODELAREGIN

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GRFICo 8.14

honduras Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009
Ambientalistas Estudiantes

especialmente, con grupos como las mujeres, los ambientalistas y los estudiantes, que casi no tienen presencia en el aparato institucional. Una caracterstica particular del Estado panameo es su apertura a la participacin de otros grupos (microempresarios, ciudadanos, consumidores).
Corporativismo en un mbito estratgico: el caso de la Junta Monetaria en Guatemala

Profesionales Otros Cooperativas Indgenas

Mujeres Sindicatos

Empresarios

ONG

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

GRFICo 8.15

nicaragua Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009
Ambientalistas

Otros

Estudiantes

Indgenas

Empresarios

Sindicatos

Profesionales ONG

Cooperativas

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

La Junta Monetaria es la mxima autoridad en la definicin de polticas monetarias, cambiarias y crediticias de Guatemala. Tiene la potestad de determinar los precios ms importantes de la economa, como el tipo de cambio y las tasas de inters, as como de establecer los requisitos de entrada de actores al mercado financiero y, por ende, aprobar o improbar el ingreso de nuevos competidores. En ella prevalece un modelo corporativista adoptado a mediados del siglo XX, durante el corto perodo democrtico de 1944-1954. La banca privada y el sector empresarial organizado de Guatemala, claramente vinculados entre s por medio del Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), tienen una amplia cuota de poder en la toma de decisiones en la Junta Monetaria, dada la composicin de representantes sectoriales y pblicos de esta instancia. De acuerdo con la ley, dos de sus ocho puestos deben ser ocupados por representantes de los grupos privados mencionados (cuadro 8.11). Se excluyeron as delegados de otros sectores vinculados al tema, como los usuarios de los servicios financieros o los trabajadores. Adems, como los sectores empresariales tienen influencia en la toma de decisiones de las carteras ministeriales ah representadas (en muchos casos participan en el nombramiento de sus jerarcas, quienes han pertenecido o

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CAPTULO 8

GRFICo 8.16

panam Red de sectores representados en las juntas directivas de las entidades pblicas. 2009
Mujeres

Otros Ambientalistas

ONG

Profesionales

Cooperativas Sindicatos

Estudiantes

Empresarios

Indgenas

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos sobre institucionalidad pblica de Centroamrica. Software: ORA (CASOS Center@CMU).

continan perteneciendo a esos sectores), por lo general logran que sus posiciones reciban el apoyo mayoritario de este rgano. La cuota de influencia puede verse disminuida en perodos presidenciales en los que los ministros nombrados o el presidente del Banco Central (Banco de Guatemala, Banguat), no son tan sensibles a los sectores financieros. No obstante, al analizar las decisiones tomadas por esta autoridad, la coincidencia entre representantes privados y pblicos es la regla9. A favor del sector empresarial tambin abonan los mecanismos informales de influencia de sus representantes sobre los otros miembros de la Junta; esto se debe a la antigedad de los delegados empresariales y su consecuente especializacin en los temas que all se abordan (Mendoza, 2010 y 2011b).

El esquema corporativista de la Junta Monetaria guatemalteca contrasta con la independencia poltica y de sectores interesados que se ha pretendido lograr por medio de reformas institucionales en Mxico (1993) y Colombia (1991) en casos similares. En estos pases se ha procurado que las juntas directivas de este tipo de instituciones sean independientes de la influencia de grupos sociales, y que tengan un corte altamente tecnocrtico (modelos independientes de toma de decisiones). Cabe resaltar que, en Centroamrica, El Salvador tiene un esquema muy parecido al guatemalteco10.
Debilidad infraestructural de los Estados frena democratizacin

Esta seccin analiza el poder infraestructural de los Estados en Centroamrica. Se enfoca en tres

capacidades institucionales bsicas que cualquier Estado democrtico debe tener: una dotacin de recursos suficiente para poder operar conforme a las funciones que le han sido encomendadas, una adecuada penetracin en el territorio y en el tejido social para proveer orden legal y, por tanto, previsibilidad en las relaciones sociales y, finalmente, la capacidad para garantizar los derechos que le han sido constitucionalmente reconocidos a la poblacin. Los datos y anlisis aqu presentados profundizan en el funcionamiento de algunos sectores institucionales especficos, como complemento de los hallazgos expuestos en la seccin anterior. Un Estado de y para la democracia requiere, por tanto, un amplio poder infraestructural (ODonnell, 2007 y 2010). Reconocer y tutelar efectivamente los derechos ciudadanos en el territorio de un pas implica una robusta dotacin de recursos financieros y humanos, distribuida de manera tal que ningn grupo social o regin enfrente barreras para el ejercicio de sus derechos. Las instituciones a cargo de los controles polticos, legales y administrativos sobre la accin pblica necesitan personal especializado y presupuestos suficientes para desempear su labor. As ocurre en las democracias ms avanzadas, que tienen bases tributarias superiores al 30% del PIB y vigorosos Estados de bienestar (Wilenski, 2002; Hall y Soskice, 2001; Evans, 1995; Esping-Andersen, 1990). Por el contrario, un poder infraestructural endeble perjudica a la democracia, porque el Estado es incapaz de fungir como garante de los derechos ciudadanos: en estas circunstancias, los derechos constitucionalmente reconocidos son letra muerta, a falta de una institucionalidad que los sostenga. As, en vez de servir como palanca para la democratizacin de una sociedad, un Estado dbil la frena. La principal conclusin de este apartado es que la mayora de los Estados centroamericanos poseen un dbil poder infraestructural: tienen bases tributarias mnimas, una baja penetracin social y territorial de sus sistemas de justicia y una endeble institucionalidad

CAPTULO 8

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ESTADODELAREGIN

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CUADRo 8.11

guatemala Conformacin de la Junta Monetaria. 2009

Composicin Representantes empresariales directos Representante de bancos privados nacionales Representantes del Sector Pblico influenciados o provenientes de los sectores de empresarios representados Otros Puesto formal Representante del Cacif

Representante del Banguat Ministro de Finanzas Ministro de Economa Ministro de Agricultura Representante del Congreso Representante de la Universidad de San Carlos

Fuente: Mendoza, 2010, 2011a y 2011b, y Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

de bienestar social. Guatemala, Honduras y Nicaragua son los que ms se ajustan a este perfil. El Salvador y, sobre todo, Panam, no calzan plenamente, pues exhiben mayor poder infraestructural en algunos mbitos. Costa Rica se aparta con claridad de este diagnstico. Cabe indicar que los Estados que tienen aparatos institucionales pequeos y con especial concentracin de poder en el Ejecutivo, segn fue visto en la seccin anterior, son tambin los Estados con mayor debilidad en su poder infraestructural. La seccin se organiza en tres acpites y una nota especial. El primer acpite estudia la capacidad de los Estados para sufragar el costo de una democracia. El segundo aborda el tema del poder infraestructural de los sistemas de justicia. El tercero sintetiza los hallazgos de dos investigaciones ms amplias sobre los sistemas de seguridad social en el Istmo. La nota especial trata sobre la imposibilidad que muestran varios Estados del Istmo para garantizar el derecho a la vida y el orden pblico en sus territorios.
Sin capacidad para garantizar el financiamiento de la democracia

violaciones y, en caso de que estas ocurran, sancionar a los transgresores. Esto es cierto incluso en el caso de las libertades negativas, como los derechos a la vida y la propiedad privada, mediante los cuales se garantiza que las personas estn libres de amenazas a su vida o su patrimonio. Sin un Estado que reconozca y proteja estos derechos, que posea tribunales, policas, funcionarios administrativos, registros pblicos, etc., se anula en la prctica la vigencia de estos derechos (Holmes y Sunstein, 1999; Vargas-Cullell, 2009). En Centroamrica, la mayora de los Estados no paga los costos mnimos de la democracia.
Bajos ingresos y gastos para proveer servicios fundamentales

La democracia tiene un costo. Reconocer y tutelar un derecho implica tener instituciones dotadas de recursos y personal capaces de prevenir

La relacin entre recursos econmicos y poder infraestructural no es automtica; no siempre es cierto que a ms recursos, mayor capacidad institucional. Sin embargo, en el Istmo el problema es otro: se tributa muy poco, y sin dinero los Estados no pueden pagar el funcionamiento de su aparato institucional ni, mucho menos, fortalecerlo. En efecto, varios indicadores agregados confirman que la recaudacin fiscal en Centroamrica es significativamente baja para los estndares internacionales. En la dcada de 2000, la carga tributaria promedio fue de entre 9% y 16%

del PIB, segn el pas, mientras que en las naciones desarrolladas fue de ms del 30% (Icefi, 2011; Lora, 2007). Aunque en los ltimos veinte aos se han producido aumentos discretos en estos porcentajes, ningn Gobierno de la regin ha tenido xito en lograr una reforma sustancial en materia de impuestos, que le permita atender de manera ms adecuada sus funciones11. Ningn pas del Istmo alcanza el promedio latinoamericano -que no es en absoluto una buena referencia internacional-. El latinoamericano promedio pag casi 1.200 dlares por ao en impuestos entre 2005 y 2009. Los costarricenses y los beliceos fueron los centroamericanos que ms se acercaron a este nivel, con cerca de 900 dlares anuales. Los casos ms extremos fueron Nicaragua, Honduras y Guatemala, donde se tribut menos de 300 dlares anuales en el perodo indicado (Panam y El Salvador se ubicaron en una posicin intermedia) (grfico 8.17). Estados sin recursos son Estados que carecen de la capacidad para invertir en la provisin de servicios esenciales para la democracia. Solo el Estado costarricense invierte ms que el promedio latinoamericano en sus sistemas de administracin de justicia y salud pblica (grfico 8.17)12. En justicia, los pases del CA4 (donde vive el 80% de la poblacin del Istmo) gastaron entre tres y seis veces menos que el promedio latinoamericano de 195 dlares anuales durante el perodo 2005-2009. En el mbito de la salud pblica el rango es similar: entre tres y ocho veces menos que lo destinado por los Estados latinoamericanos a estos servicios (195 dlares). En resumen, los aparatos institucionales simples, pequeos, dominados por el Ejecutivo y penetrados por actores econmicos poderosos, vistos en la seccin anterior, comparten la caracterstica de tener bajas cargas tributarias (entre las menores del continente) -que limitan la accin pblica-, bajos niveles de gasto social -que impiden abatir ms rpidamente los rezagos sociales- y bajos niveles de gasto judicial. Esta situacin constituye una barrera absoluta para la consolidacin de las

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CAPTULO 8

instituciones del Estado democrtico de derecho, pues denota una debilidad infraestructural que no permite sostener el andamiaje bsico de una democracia. Junto a las dificultades polticas para aprobar nuevos impuestos, los gobiernos de la regin han tenido que enfrentar los efectos de la liberalizacin del comercio, la privatizacin de la mayora de sus empresas de servicios pblicos y una reduccin de la ayuda internacional. Los persistentes dficits financieros estn en la raz de la debilidad institucional, pues con los recursos disponibles los Estados no son capaces de realizar sus funciones mnimas como plataformas de habilitacin ciudadana. Por ltimo, cabe resaltar que en Centroamrica la adecuada administracin de los recursos por parte de la institucionalidad pblica, la eficiencia del gasto, la transparencia y la probidad son temas que suelen acompaar el debate sobre los impuestos. Estos son desafos pendientes en la regin, que este Informe ha sealado en sus ediciones anteriores, en particular por las deficiencias en la rendicin de cuentas. No obstante, supeditar el aumento de ingresos fiscales a la solucin de todos
GRFICo 8.17

estos problemas significara prolongar indefinidamente la debilidad del poder infraestructural de los Estados.
Exitosas resistencias frenan la expansin de la base tributaria

Por qu la mayora de los Estados centroamericanos no logra una tributacin mnima para apalancar la democracia? Las razones pueden ser distintas en cada pas, pero un anlisis en profundidad del caso guatemalteco brinda importantes elementos de juicio para esbozar una respuesta. Guatemala (al igual que Nicaragua) registra la menor carga tributaria per cpita y los niveles de inversin en salud y justicia ms bajos de la regin. En lo fundamental, su Estado no logra obtener dotaciones mnimas de recursos para operar debido a las fuertes resistencias de poderosos actores econmicos que, como se analiz en la seccin anterior, tienen una robusta red corporativista inserta en el aparato institucional (Fernndez y Naveda, 2010; Mendoza, 2011a). Aunque Guatemala parece ser un ejemplo extremo de bloqueo empresarial, no es el nico caso en que se pueden documentar estas resisten-

centroamrica Indicadores agregados del poder infraestructural de los Estados 2005-2009 (porcentajes con respecto al promedio de Amrica Latinaa/ )
200 177 Promedio AL (100= US$1.181 pc) Promedio AL (100= US$ 305 pc) 114 100 87 75 57 50 37 25 21 16 81 63 33 19 35 18 30 13 Promedio AL (100= US$ 195 pc)

150

71

22 20

0
Tributos Gasto social en educacin Gasto social en salud

Belice

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panam

Nota: pc = per cpita. a/ El promedio per cpita para Amrica Latina se calcul multiplicando la carga tributaria por el PIB de cada ao y diviendo el resultado entre la poblacin total. Fuente: Elaboracin propia con datos del Compendio Estadstico de este Informe y de Cepalstast.

cias: en Costa Rica han sido exitosas en impedir reformas fiscales en aos recientes. En ambos pases, esta oposicin tambin ha sido apoyada por otros sectores (sindicatos, centros de pensamiento, etc.). En Guatemala se ha estudiado en detalle cmo el sector privado organizado se ha opuesto sistemticamente a cualquier reforma tributaria, en especial si esta busca aumentar las tasas impositivas o crear nuevos impuestos para cubrir las deficitarias cuentas del Estado (Fuentes y Cabrera, 2005; Icefi, 2007a, 2007b y 2011; Palencia, 2002). Durante el perodo 1986-2009 cinco administraciones de gobierno efectuaron diecisiete intentos de reformar la fiscalidad. Todos terminaron en fracasos -los cambios finalmente logrados son marginales-, pues los ajustes sustantivos han sido bloqueados en el Parlamento o, cuando ste ha emitido una ley, entorpecidos mediante acciones ante el Poder Judicial (grfico 8.18). Desde 1997 el Estado guatemalteco muestra un crnico desajuste de sus finanzas. Las cmaras empresariales o compaas especficas han logrado frenar total o parcialmente las reformas fiscales, tanto a travs del dilogo (la persuasin) como por medio del enfrentamiento directo con el gobierno de turno. Ello ha ocurrido incluso durante administraciones en las que el partido gobernante ha tenido claros vnculos con el sector privado, y en las que algunos de sus cuadros tcnicos o polticos han participado en puestos clave del gabinete. En ocasiones la estrategia incluye campaas de propaganda para influir en la opinin pblica, mientras en forma simultnea se acude a la Corte de Constitucionalidad. Por ejemplo, en el ao 2001 se tramit un total de 41 recursos en materia fiscal; tres de cada cuatro fueron interpuestos por el sector empresarial. El alto nmero de recursos presentados puede entenderse como una va que utilizan los recurrentes para aumentar sus probabilidades de xito, motivada adems por la facilidad con que se realiza este trmite (Fernndez y Naveda, 2010). Sin embargo, la Corte de Constitucionalidad no falla invariablemente a favor de quienes interponen

CAPTULO 8

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369

GRFICo 8.18

guatemala Reformas fiscales por administracin de gobierno, carga tributaria y resultado fiscal. 1986-2009
14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Cerezo

Serrano

De Len

Arz

Portillo

Berger

Colom

tendientes a frenar las reformas fiscales decretadas por el Legislativo: 19881989, 1994 y 2003-2004. En todos los casos se trat de acciones en contra de iniciativas gubernamentales que buscaban incrementar la carga tributaria. Aunque a partir de 1994 el Estado ha logrado aumentar la recaudacin de manera modesta, la imposibilidad de ejecutar ciertas reformas, unida a las crecientes demandas por expandir el gasto que se observan desde 1996, ha afectado el resultado fiscal.

MS INFoRMACIN SoBRE

RESISTENCIAS EMPRESARIALES A LA REfORMA fISCAL

VASE

Reforma fiscal

Carga tributaria/PIB

Resultado fiscal/PIB

Fuente: Mendoza, 2011b, a partir de la base de datos de Icefi, 2011, para el Segundo Informe Centroamericano de Poltica Fiscal.

Fernndez y Naveda, 2011, en www.estadonacion.or.cr

GRFICo 8.19

guatemala Recursos de inconstitucionalidad en materia fiscal otorgados e improcedentes segn la Corte de Constitucionalidad. 1988-2009
25 20 15 10 5 0 5 10 15 20
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Sistemas de administracin de justicia con dbil poder infraestructural

Otorgado

No procede

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos del Icefi, 2011, para el Segundo Informe Centroamericano de Poltica Fiscal.

los recursos (grfico 8.19). Algunos tributos han sido invalidados y otros aprobados, aunque a veces solo de manera parcial. Durante el perodo 1988-2009 la diferencia entre el nmero

de recursos otorgados (48%) y los declarados como improcedentes (52%) fue insignificante. En cinco aos, sin embargo, s hay una clara diferencia a favor de los recursos

En esta seccin se analizan dos factores que evidencian un dbil poder infraestructural de la mayora de los poderes judiciales en Centroamrica para proveer una justicia pronta, cumplida e igual para todos: la baja penetracin territorial de los sistemas de administracin de justicia y la manera desbalanceada en que se distribuyen sus recursos entre las distintas materias judiciales. Este apartado profundiza, sin reiterarlo, el anlisis que se efecta en el captulo 6 del Informe, donde se presentan datos agregados sobre el bajo gasto judicial y los escasos operadores de justicia. Asimismo, permite precisar conclusiones de anteriores ediciones del Estado de la Regin, con respecto a la persistencia de barreras para el efectivo acceso ciudadano a la justicia y el desigual desarrollo que se observa en los sistemas de defensa pblica del Istmo (Proyecto Estado de la ReginPNUD, 2003)13.

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CAPTULO 8

Aparatos judiciales endebles y concentrados en ciertos territorios

Un indicador bsico del poder infraestructural de la institucionalidad de justicia es su cobertura geogrfica: que en la mayora de los territorios de un pas haya suficientes despachos y operadores judiciales, de manera que la ubicacin de los servicios no sea una barrera para que los habitantes tengan acceso a la instituciones que administran justicia, es decir, posibilidad real de llevar a su conocimiento cualquier situacin en la que sientan violados sus derechos (IIDH, 2006)14. La base datos de indicadores judiciales construida para este Informe permiti determinar el nmero de oficinas y operadores judiciales por provincia, al menos para cuatro pases que cuentan con esta informacin desagregada. Los datos confirman dos situaciones que evidencian la debilidad del poder infraestructural de los Estados centroamericanos en este mbito:
n

una baja presencia de instalaciones y operadores de justicia en buena parte de los departamentos o provincias que conforman los pases; una menor penetracin institucional de los sistemas de justicia en los territorios con menor desarrollo humano.

es satisfactorio con respecto a estndares internacionales. No obstante, en El Salvador y Costa Rica cada provincia cuenta con cerca de cinco defensores pblicos por cada 100.000 habitantes. En Guatemala y Panam este promedio departamental oscila entre uno y dos defensores. Vista en conjunto, la situacin es la siguiente: en 42 de los 51 departamentos o provincias que componen los cuatro pases para los cuales hay informacin disponible (82%), el nmero de despachos judiciales es menor que los respectivos promedios nacionales. En el caso de los jueces y fiscales esta situacin ocurre en 32 departamentos o provincias (63%), y en el de los defensores pblicos, en 26 departamentos o provincias (51%). Si se utilizara un criterio ms estricto, por ejemplo, el promedio nacional del pas cuyo sistema de administracin de justicia tiene el mejor indicador de penetracin territorial, las proporciones anteriores aumentaran significativamente. Ello confirma que vastos territorios y poblaciones del Istmo tienen una baja dotacin de servicios judiciales. Por otra parte, en una regin como Centroamrica, donde cerca de la mitad

de la poblacin vive en condiciones de pobreza, pagar un abogado y el proceso de seguimiento de una causa judicial (visitas, llamadas, etc.) es un lujo para la mayora. Para esta poblacin, los sistemas de defensa pblica son indispensables a la hora de garantizar el derecho al debido proceso. Por ello la baja presencia territorial de defensores pblicos es un dato muy relevante. Sugiere que los pobres son, adems, pobres legales (ODonnell, 1998). Esto es cierto no solo cuando se analizan personas, sino tambin territorios: las zonas con menor desarrollo humano tienden a tener menos defensores pblicos. La asociacin entre ndice de desarrollo humano y presencia de defensores es robusta (coeficiente de correlacin de 0,77), aunque no siempre cierta: destacan como excepciones, con respecto a la situacin prevaleciente en cada pas, los departamentos de Chiquimula en Guatemala y Limn en Costa Rica (grfico 8.20).
Desbalance en reas de trabajo de la administracin de justicia

La debilidad infraestructural de la mayora de los sistemas de administracin de justicia del Istmo no es

GRFICo 8.20

Los sistemas de administracin de justicia de El Salvador y Costa Rica son los que tienen mayor penetracin territorial (mapas 8.1 a 8.8). Poseen el doble o hasta seis veces la cantidad de oficinas y operadores (jueces, fiscales y defensores pblicos) que Guatemala y Panam. El dato de Cartago, la provincia con menor presencia de jueces en Costa Rica (14,5 por cada 100.000 habitantes), es similar al del mejor departamento de Panam (Los Santos, con 14,3 jueces) e incluso superior al del mejor departamento de Guatemala (Sacatepquez, 11,4 jueces). Las brechas ms extremas se observan en la cantidad de defensores pblicos, quienes cumplen la funcin trascendental de representar a las personas que no pueden costear un abogado privado. En ningn pas este indicador

centroamrica Nmero de defensores pblicos por departamento o provincia, segn ndice de desarrollo humano (IDH). 2009
0,90 0,85 0,80 0,75
Puntaje en el IDH

0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 0,40

0 2 4 Defensores pblicos 6 8 10

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de indicadores judiciales y el Compendio Estadstico de este Informe.

CAPTULO 8

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ESTADODELAREGIN

371

MAPA 8.1

MAPA 8.2

costa rica Operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

el salvador Operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

MAPA 8.3

MAPA 8.4

guatemala Operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

panam Operadores judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de indicadores judiciales.

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CAPTULO 8

MAPA 8.5

MAPA 8.6

costa rica Oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

el salvador Oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

MAPA 8.7

MAPA 8.8

guatemala Oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

panam Oficinas judiciales por 100.000 habitantes, segn departamento o provincia

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de indicadores judiciales.

CAPTULO 8

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373

la misma en todos los servicios. En Centroamrica los aparatos judiciales concentran sus recursos y acciones en las materias penal y civil, en detrimento de otras reas. Cabe indicar que en estas materias se conocen asuntos que, por lo general, interesan ms a actores (fsicos o jurdicos) de mayor poder econmico y a los cuales el funcionamiento del Poder Judicial tendera a privilegiar en la distribucin de sus escasos recursos. En cambio la justicia laboral, de gran importancia para los trabajadores, tiene un peso marginal dentro de los sistemas de justicia. Para analizar la desigualdad de poder infraestructural dentro de los servicios judiciales se utilizan dos indicadores: la proporcin de casos atendidos por materia jurisdiccional con respecto al total de casos ingresados y la proporcin de jueces asignados a cada materia. Con respecto al primer indicador, la materia penal es claramente la ms importante en Costa Rica, El Salvador y Panam, donde concentra un tercio o ms del total de casos atendidos por el Poder Judicial (cuadro 8.12). Solo en Nicaragua los despachos civiles de primera instancia atienden ms casos. En el extremo de la distribucin desigual se encuentra Guatemala, que destina el 54% sus escasos jueces a

la materia penal, un porcentaje que no guarda relacin con el peso que tienen los casos en este mbito dentro del volumen de trabajo del sistema (menos del 20%). En cambio, tan solo un 1% de los jueces atiende el 15% que representan los casos de la materia de familia. Costa Rica tiene un tercio de jueces dedicado a la materia penal, una proporcin menor pero no tan distinta al volumen de casos en esa rea (42% del total en 2009). La carga de trabajo de los jueces asignados a las materias civil y de familia es mucho mayor: generalmente los casos duplican o triplican la proporcin de jueces. En Panam y Nicaragua la materia menos atendida es la de familia, la cual recibe una cantidad de casos similar a la civil (alrededor de 20%), pero cuenta con menos de la mitad de jueces en Panam y un 1% en Nicaragua (cuadro 8.12).
Sin capacidad para dispensar justicia pronta

La mayora de los sistemas de administracin de justicia en Centroamrica tiene serios problemas para cumplir con un precepto bsico del Estado democrtico de derecho: la justicia pronta. Para analizar este tema se mide la efectividad judicial en los tribunales de primera instancia, los cuales atienden cerca

del 95% de los casos en toda la regin. Este indicador compara el volumen anual de casos ingresados y resueltos. Un valor mayor a 100% indica que se resuelven ms casos de los que ingresan, por lo que el sistema disminuye la mora judicial (acumulacin de casos antiguos sin sentencia). Si el resultado es menor a 100%, implica que cada ao se acumulan casos no resueltos, por lo que se ampla la mora judicial. Si el valor es de 66% o menos la situacin es grave, pues sugiere que uno de cada tres expedientes ingresados se acumula sin resolverse. Cabe sealar que este indicador no evala si la justicia est o no sesgada a favor de sectores de la poblacin, o si tiene la capacidad para reparar los daos que han sufrido las personas. Como se dijo, en la mayora de los pases y materias los sistemas judiciales tienen serias dificultades para dispensar una justicia pronta, y no se aprecian avances significativos durante los ltimos aos (cuadro 8.13). Panam tiene la administracin de justicia que ms consistentemente exhibe los mejores indicadores: por lo general su efectividad est cerca del 100%. El sistema legal de Costa Rica, el pas que ms casos atiende en la regin, muestra una situacin favorable en tres de las cuatro

CUADRo 8.12

centroamrica Casos ingresados en primera instancia y jueces especializados, segn materia. 2005 y 2009 (porcentajes del total de casos ingresados y del total de jueces especializados)
Materia Penal Civil Familia Laboral Casos Jueces Casos Jueces Casos Jueces Casos Jueces Costa Rica 2005 34,8 27,0 13,5 8,5 4,4 2,6 3,5 6,1 2009 42,3 34,1 20,5 8,3 3,8 2,4 3,8 6,0 El Salvador 2005 2009a/ 32,8 17,0 10,1 5,9 14,7 4,4 4,5 1,2 25,4 17,9 11,5 5,7 16,5 4,3 5,2 1,4 Guatemala 2005 18,2 56,1 4,4 3,4 14,2 1,6 1,8 6,6 2009 18,7 54,0 3,8 3,4 14,6 1,1 2,0 5,1 Honduras 2005 7,2 16,2 9,4 4,7 8,1 1,9 2,2 1,7 2009 4,9 19,2 9,5 4,1 7,6 3,1 2,6 1,9 Nicaragua 2005 34,9 8,1 48,9 14,5 13,0 0,0 3,2 1,0 2009 31,0 8,8 47,6 14,8 19,5 1,0 1,9 1,2 Panam 2005 44,0 24,4 24,6 26,4 22,2 9,5 2,4 12,4 2009 51,5 24,8 20,8 25,7 20,4 10,9 2,3 10,9

a/ En El Salvador la cifra de jueces para 2009 corresponde a 2008. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de indicadores judiciales.

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CAPTULO 8

materias analizadas (penal, familia y laboral), pero un severo problema en la materia civil. En el 2009 Guatemala y Honduras tienen los problemas ms serios de efectividad judicial15. En ninguna de las materias sus tasas superan el 70% y por lo general tienen valores cercanos o inferiores al 50%. Esto indica que cada ao su mora judicial se incrementa aceleradamente, pues menos de la mitad de los casos que ingresan se resuelve. El Salvador est en una situacin intermedia: tiene buenos resultados en algunas materias (civil 16 y laboral) y muy malos en los temas penal y familiar. La inestabilidad de los resultados en varios pases y materias -por ejemplo, fuertes cadas en el desempeo de la materia civil en Costa Rica y Honduras entre 2005 y 2009; importante aumento de la efectividad penal en Panamsugiere la necesidad de analizar series temporales ms amplias. La informacin disponible indica, no obstante, que las variaciones anuales no cambian de manera sustancial los hallazgos antes mencionados (consltese el Compendio Estadstico de este Informe). Por otra

parte, si la efectividad se examina por materia judicial, la sede de familia es la que presenta el promedio ms bajo a nivel regional, con un acumulado de 55% (prcticamente por cada caso que sale ingresan dos ms). Le siguen en orden ascendente la materia civil con un 62%, la penal con 73% y la laboral con 89% de efectividad, esta ltima con el mejor desempeo en la resolucin de casos. Finalmente, en toda Centroamrica prevalece la asociacin entre baja efectividad y baja demanda de los servicios judiciales. Si se toma Costa Rica como punto de referencia, los dems pases tienden a tener un menor desempeo, tanto en trminos de efectividad como en el volumen de casos atendidos. Las excepciones de esta tendencia son la mayor efectividad del sistema salvadoreo en las materias civil y penal, aunque atiende un volumen de casos comparativamente bajo (alrededor de una quinta parte de la carga de trabajo en Costa Rica) y el alto volumen de casos ingresados en la materia familiar en Guatemala, que se asocia con una bajsima efectividad judicial (cuadro 8.13).

Mayora de pases con dbiles e inequitativos sistemas pblicos de seguridad social

Las constituciones centroamericanas reconocen el derecho de los ciudadanos a la salud y la obligacin de los Estados de velar por su cumplimiento. El logro de un acceso (cuasi) universal de la poblacin a servicios de salud de buena calidad es un mecanismo para dotar la inclusin ciudadana, dotar a las personas de condiciones mnimas de inclusin ciudadana. Sin embargo, la mayora de los Estados carece de sistemas institucionales de salud capaces de alcanzar ese objetivo. Los sistemas de salud de la regin tienen un poder infraestructural muy diverso. Lamentablemente, los pases ms aquejados por la exclusin social poseen los modelos ms endebles, inequitativos y con menor capacidad para una rpida ampliacin de sus reducidas coberturas (cuadro 8.14). Tres situaciones ilustran la realidad del Istmo en este mbito:
n

La primera situacin comprende los sistemas institucionales pblicos que

CUADRo 8.13

centroamrica Efectividad en la resolucin de casos ingresados en primera instancia, segn materia judicial. 2005 y 2009
Materia Costa Rica 2005 112 63 108 98 65 52 74 91 2009 99 37 113 97 100 100 100 100 El Salvador 2005 2009a/ 62 148 188 52 21 19 26 83 65 199 142 79 20 21 22 94 Guatemala 2005 65 21 69 16 25 12 28 215 2009 72 21 48 16 34 14 40 296 Honduras 2005 56 95 88 40 2 6 7 26 2009 32 29 52 36 2 8 11 33 Nicaraguab/ 2005 69 36 31 46 9 27 10 39 2009 77 20 31 50 12 38 8 85 Panam 2005 72 105 111 87 16 19 10 91 2009

Efectividadc/ Penal Civil Laboral Familia Carga de trabajod/ Penal Civil Laboral Familia

104 104 97 103 22 18 11 97

a/ La cifra de El Salvador para 2009 corresponde a 2008. b/ Los datos de Nicaragua solo incluyen los casos de primera instancia de las materias civil, laboral, familia y penal del Cdigo Procesal Penal. La metodologa utilizada nicamente reporta los casos terminados que entraron en un mismo ao. c/ Proporcin de casos resueltos por ao con respecto al nmero de casos ingresados en ese mismo ao. d/ Proporcin de casos entrados por materia con respecto al total de casos entrados en el ao. Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de indicadores judiciales.

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muestran una gran debilidad infraestructural, pues son segmentados, de baja cobertura incluso entre la poblacin asalariada, y no garantizan un paquete mnimo de prestaciones. Los sistemas pblicos invierten menos que lo reportado como gasto privado en salud, a pesar de que atienden a una gran mayora de la poblacin. En estas circunstancias, el Estado propicia una profunda inequidad social y bloquea la inclusin ciudadana. En este grupo se encuentran Guatemala, Honduras, Nicaragua y, con algn camino adelantado en materia de legislacin, El Salvador.
n

La segunda situacin corresponde a los sistemas institucionales pblicos que muestran un poder infraestructural intermedio. Son sistemas duales, que logran una relativamente alta cobertura y garantizan un paquete bsico de prestaciones de salud a la poblacin. El Estado es el principal inversionista en salud pblica. En este grupo se encuentran Panam y, en alguna medida, Belice. La tercera situacin es la del sistema unificado costarricense, que ha sido capaz de dotar a las personas de un acceso (cuasi) universal a la salud. Aqu el poder infraestructural del Estado es ciertamente mayor que en los otros pases del Istmo, pues garantiza un paquete de prestaciones de salud a la poblacin, la inversin pblica supera varias veces la privada y hay una reducida brecha de aseguramiento entre los sectores ms ricos y los ms pobres.

Otro componente esencial de la seguridad social es la existencia de un amplio sistema de pensiones, que garantice a las y los ciudadanos un mnimo de condiciones de vida dignas durante su vejez, una vez concluida su participacin en el mercado laboral. La intervencin pblica en este mbito es particularmente relevante en sociedades como las centroamericanas, donde proporciones considerables de la poblacin no tienen los recursos para acceder a esquemas privados de pensiones. Nuevamente, el principal hallazgo es que los pases cuyos Estados tienen un dbil poder infraestructural, son tambin los que tienen los sistemas de pensiones ms incipientes, excluyentes e inequitativos (cuadro 8.15). De acuerdo con Mesa-Lago (2010), El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua forman parte del grupo de naciones latinoamericanas que muestran el menor desarrollo en este mbito. Estos pases, adems de presentar los ms altos niveles de exclusin social, poseen las menores coberturas de pensiones, tienen los sectores informales de la economa ms amplios y no otorgan pensiones asistenciales a la poblacin pobre (El Salvador introdujo un bono de vejez en 2009).

MS INFoRMACIN SoBRE

SISTEMAS DE PENSIONES

VASE

Mesa-Lago, 2010, en www.estadonacion.or.cr

MS INFoRMACIN SoBRE

Nota especial: La debilidad infraestructural para enfrentar la violencia homicida en Centroamrica

SISTEMAS DE SALUD EN CENTROAMRICA

VASE

Martnez-Franzoni, 2010, en www.estadonacion.or.cr

En los ltimos once aos (2000-2010) en Centroamrica han sido asesinadas ms de 145.000 personas, lo que equivale a una tasa anual promedio de 34 homicidios por cada 100.000 habitantes. Esto sita a la regin entre las zonas ms violentas del planeta, solo por

debajo del sur de frica. Adems es un indicador evidente de que a los Estados del Istmo se les hace muy difcil garantizar orden y previsibilidad en las relaciones sociales en algo tan bsico como el derecho a la vida. Sin esta capacidad mnima, es improbable que puedan apalancar la democracia. La tasa de violencia homicida regional en la ltima dcada ha mostrado una clara tendencia hacia el deterioro. En el ao 2000 hubo un total de casi 9.500 homicidios en los siete pases del rea, lo que cual se tradujo en una tasa de 27 por 100.000 habitantes17. Hasta el 2004 este indicador se mantuvo estable, mientras en el sur de frica se superaban los 30 homicidios por cada 100.000 habitantes (Geneva Declaration Secretariat, 2008). En 2007, sin embargo, Centroamrica registr una tasa conjunta de 35 por 100.00018 y para 2010 el total de homicidios ya casi duplicaba la cifra del 2000: se alcanz una tasa de 43 por 100.000 en el 201019. Asimismo, las tendencias de la violencia homicida en cada pas tienden a repercutir en el resto del Istmo, lo que subraya la estrecha vinculacin que existe entre las naciones de esta pequea regin (recuadro 8.6). El poder infraestructural de los sistemas de administracin de justicia es insuficiente para enfrentar con xito la creciente violencia homicida. Para similares niveles de ejecucin presupuestaria 20, ajustada por la poblacin, se observan distintas tasas de homicidios (grfico 8.22). Honduras, Guatemala, Belice y Nicaragua tienen gastos similares en el sector justicia -unos 9.500 dlares por cada mil habitantes en 2009-, pero la violencia homicida es relativamente baja en Nicaragua (14 homicidios por 100.000 habitantes), en contraste con el caos que vivi Honduras durante el mismo ao (71 por 100.000). El Salvador, que tiene niveles del gasto judicial muy superiores al resto del Istmo, con excepcin de Costa Rica, registra altas tasas de homicidios, lo cual contradice la tesis de que el aumento en el presupuesto del Poder Judicial de manera automtica disminuye la violencia. De hecho, en Costa Rica,

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CUADRo 8.14

centroamrica

Balance de los sistemas de salud, segn principios de la seguridad social

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Amplitud/cobertura Con seguridad Toda o parte social (solo poblacin o salud pblica asalariada) Alta Toda (70%-no conocido) Brecha sociala/ Sindicatos Muy alta Toda (89%-no conocido) Baja (24%-40%) Parte No S Alto -90% S S Muy alto -99% Gobierno Baja y seguridad social Gobierno Alta y sector privado Sector privado Alta Sector privado Alta [No]c/

Paquete bsico S

Suficiencia de las prestaciones Servicios de Acceso efectivo alto costo a servicios y complejidad (partos) S Muy alto -96%

Gasto Subsistema que ms invierte Gobierno

Solidaridad y equidad social La salud pblica establece copagosb/ por servicios S

En vas de eliminacin Sindicatos S

Tipo de sistema (criterio de evaluacin) Unificado (alta) Unificado (alta) Baja (segmentado) Baja (segmentado) Baja (segmentado) Muy baja (17%-27%) Muy baja (1960%?)d/ Muy baja (1960%?)d/ Alta (77%-35%) Parte Toda No S S S Bajo -74% Alto -90% Parte Parte Limitado Limitado S S Muy bajo -41% Bajo -67% Sector privado Intermedia S (33%) Gobierno Alta S

Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

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Baja (segmentado) Dual (media)

a/ Brecha entre el aseguramiento del quintil ms pobre y el del quintil ms rico. b/ Se denomina copagos a los aportes econmicos extra que realiza el sistema para cubrir el costo de ciertos servicios. c/ En Costa Rica, aunque legalmente no existen los copagos, en los hechos los hay de dos tipos. Uno es el que tiene lugar para la compra de medicamentos que no estn disponibles en la Caja Costarricense de Seguro Social, o para la realizacin de exmenes de distinta ndole que acorten los tiempos de espera. El segundo es el pago ilegal por saltarse la fila, sobre todo en materia de intervenciones quirrgicas (Martnez-Franzoni y Mesa-Lago, 2003). d/ Las cifras que aparecen entre signos de interrogacin corresponden a datos que se consideran cuestionables. Fuente: Martnez-Franzoni, 2010.

CAPTULO 8

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CUADRo 8.15

Desigualdades en la cobertura de pensiones. 2006-2009 (porcentajes)

Pasa/ Costa Rica 2006 2007 2008 2009 El Salvador 2006 2007 2008 Hondurasb/ 2007 2007 Panam 2006 2007 2008 2009 Total 62,6 65,0 66,6 66,4 32,7 32,9 33,5 20,8 21,0 44,8 47,4 48,8 49,1 Primer quintil 46,0 47,0 50,0 47,8 12,2 6,4 5,6 1,3 0,9 9,2 10,0 12,3 12,8 Quinto quintil

77,8 80,5 81,0 82,3 57,6 62,2 66,1 39,2 38,9 70,1 72,3 70,6 72,5

a/ No se incluyeron las encuestas de Belice, Guatemala y Nicaragua, ya que las variables consideradas en ellas no son comparables con las procesadas para 2000-2006 por Rofman et al., 2008. b/ Encuestas efectuadas en mayo y septiembre de 2007. Fuente: Mesa-Lago, 2010, con base en encuestas de hogares, 2006-2009.

donde se observa el mayor esfuerzo en materia de asignacin de recursos, se nota tambin un deterioro en el indicador de violencia. Sin embargo, visto como tendencia, con las observaciones disponibles (N=56) s se constata que hay una relacin inversa entre el gasto en el organismo judicial y el nivel de la violencia homicida (el logaritmo de su tasa), significativa estadsticamente (=0,01). La correlacin entre las dos variables es -0,43. Si se considera la trayectoria seguida por la tasa de homicidios en cada pas (durante el perodo 2000-2010) en relacin con el nmero de jueces y magistrados por cada 100.000 habitantes, las conclusiones son similares. Costa Rica sigue siendo el pas menos violento de la regin. Aunque su mejora constante en el nmero de jueces sugiere una mayor capacidad del Estado para resolver conflictos por la va legal o mediante la conciliacin entre las partes21, no ha logrado frenar el deterioro de la violencia homicida. Belice, El Salvador y Honduras tienen mayor disponibilidad de jueces que Nicaragua

RECUADRo 8.6

Repercusiones regionales de la violencia

El crimen organizado y diversos tipos de actividades delictivas parecen traspasar con facilidad las fronteras nacionales. Lo que ocurre en un pas afecta a los vecinos, y ello se observa con claridad en las tasas de violencia homicida. Por medio de correlaciones estadsticamente significativas entre parejas de pases (para alfas de 0,01 y 0,05) se pueden constatar comportamientos similares en las tasas de homicidios. Estas similitudes no se pueden interpretar como relaciones de causalidad, pero s indican que lo que pasa en una nacin repercute en la otra, aunque no tengan frontera comn, a travs de algn mecanismo an por explorar (grfico 8.21). Guatemala aparece como el punto central de la violencia homicida en la regin, con repercusiones en los niveles observados en Nicaragua y Costa Rica, y en una relacin de afectacin mutua con El Salvador. Belice, en contraste, est fuera de la red (parece que la variacin en sus niveles de violencia homicida no tiene nada que ver con lo que sucede en el resto de la regin, por razones que se desconocen). Panam y Costa Rica se afectan entre s. El Salvador tambin parece incidir sobre Nicaragua. Sorprendentemente, a pesar de su ubicacin geogrfica y sus altos niveles de violencia, Honduras no se correlaciona con El Salvador ni con Guatemala, sino con Panam. Podra especularse, por ejemplo, que hay alguna ruta del narcotrfico que pasa por va martima por el Caribe, conectando a ambas naciones y, por supuesto, que esa actividad ilcita est vinculada con la violencia. Otra explicacin puede ser que las redes interconectadas de crimen organizado se desplazan cuando la persecucin recrudece en algn pas. Si se relaja un poco el nivel de significancia estadstica, aparecen ms correlaciones y Costa Rica gana protagonismo, pues se asocia ya no con dos, sino con cinco pases. Ntese que la relacin se hace solo con el indicador de tasa de homicidios, que es una de las manifestaciones del crimen organizado; por tanto, la falta de correlacin entre las naciones del llamado CA4 (Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua) no implica que no se dan relaciones en otros tipos de delitos, como el robo de autos. En resumen, aunque la informacin disponible no permite determinar la direccin de los vnculos, s advierte sobre la interrelacin del fenmeno de la violencia homicida entre los pases de la regin. Esto era de esperarse, dado que las organizaciones criminales son transnacionales y el flujo de sus actividades ilcitas, como se dijo, traspasa sin dificultad las fronteras.
Fuente: Mendoza, 2011b.

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CAPTULO 8

GRFICo 8.21

centroamrica Correlaciones significativas (=0,01) entre las tasas de homicidios de los pases. 2000-2010
NIC CR

ES

GUA

PAN

HON
Correlaciones

0,90 y + 0,85 - 0,90 BZ 0,80 - 0,85

Belice Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1 0,55 0,45 0,55 0,44 0,41 0,53

Costa Rica El Salvador 1 0,7 0,80* 0,66 0,68 0,92* 1 0,83* 0,33 0,84* 0,62

Guatemala 1 0,23 0,91* 0,63

Honduras 1 0,04 0,85*

Nicaragua 1 0,50

Panam

Nota: Con un alfa de 0,01 (bastante exigente) y once observaciones (2000-2010) para cada uno de los siete pases, aparecen seis vnculos estadsticamente significativos (el color de cada lnea indica la magnitud de la correlacin, que aparece en la tabla con un asterisco). Fuente: Mendoza, 2011b.

GRFICo 8.22

centroamrica Trayectoria de la tasa de homicidios y el gasto del organismo judicial. 2000-2010

80 70
Homicidios por cien mil habitantes

y Panam, pero estos ltimos muestran indicadores ms favorables de violencia homicida. En Guatemala, un tmido aumento en la dotacin de jueces no se ha traducido en un descenso en la tasa de homicidios. Algo parecido se observa en Honduras. Por ltimo, la cantidad de efectivos policiales no parece ser un factor importante para enfrentar la violencia homicida. Honduras y Guatemala tienen las menores tasas de agentes policiales por cada mil habitantes y se encuentran entre los pases que padecen ms homicidios. No obstante, una mayor dotacin de policas no necesariamente se traduce en menos violencia, pues El Salvador tiene un cuerpo policial similar al de Costa Rica y sus tasas de homicidios son muy distintas. En el 2007, Panam era el pas con mayor presencia policial, ajustada por el tamao de la poblacin, pero sus niveles de violencia eran semejantes a los de Nicaragua y superiores a los de Costa Rica (grfico 8.23)22. Adems cabe sealar que su situacin empeor en el 2009, cuando la tasa alcanz 24 homicidios por 100.000 habitantes. Los tres pases ms extensos de la regin son tambin los que reportan menores tasas de agentes de polica por cada mil habitantes; sin embargo, en Nicaragua la tasa de homicidios

GRFICo 8.23

60 50 40 30 20 10 0
0 10 20 30 40 50 Dlares por habitante 60 70 80

centroamrica Tasa de homicidios y densidad de policas por habitante. 2007

60
Homicidios (por cien mil habitantes)

El Salvador Honduras Guatemala Belice

40

20

Nicaragua Costa Rica

Panam

Belice Honduras

Costa Rica Nicaragua

El Salvador Panam

Guatemala

0
0 1 2 3 4 5 6 Policas (por mil habitantes)

Nota: El gasto habitante corresponde al presupuesto ejecutado en el organismo judicial de cada pas, expresado en dlares corrientes. En el eje Y se utiliza el logaritmo (Log) de la tasa de homicidios. Fuente: Base de datos de indicadores judiciales, excepto para el presupuesto judicial de El Salvador, en cuyo caso la informacin proviene del Ministerio de Hacienda (estados presupuestarios y financieros del Gobierno Central); para el perodo 2004-2008 se tomaron datos de lavanguardiaelsalvador.worldpress. com y para 2009-2010 se consult el sitio www.transparenciafiscal.gob.sv.

Fuente: Elaboracin propia con base en Mendoza, 2011a.

CAPTULO 8

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es mucho menor. En sntesis, no hay ninguna correlacin estadsticamente significativa entre los indicadores de presencia policial y el logaritmo de la tasa de homicidios para la serie de tiempo disponible. Si bien los indicadores de poder infraestructural del sistema de justicia no tienen relacin clara con las tendencias de la violencia homicida en Centroamrica, la densidad poblacional s muestra una correlacin significativa. En todos los pases del Istmo existe una significativa correlacin entre las tasas de homicidios y la densidad poblacional (Corr. 0,46, Niv.Sig. 0,000, N=77). Ello sugiere que, a mayor interaccin entre individuos o grupos de personas, mayores son las probabilidades de que se susciten conflictos que luego tienen un desenlace fatal 23. Sin embargo, no se encontr una asociacin entre factores como la pobreza y los bajos niveles de educacin, por un lado, y la violencia homicida, por otro. Asimismo, la sostenida mejora en los componentes del ndice de desarrollo humano que experimentaron todas las naciones en la ltima dcada no necesariamente se ha traducido en menos violencia. En general, el anlisis aqu presentado refuerza y precisa las conclusiones del captulo 12 del Informe Estado de la Regin (2008), acerca del dilema de la inseguridad ciudadana en Centroamrica. Ah se indic que: i) la pobreza no es un factor asociado a los altos niveles de violencia delictiva (pero s la desigualdad social), ii) la respuesta puramente penal y policial a la problemtica de la inseguridad es insuficiente y iii) el Istmo comparte factores de inseguridad que afectan a todos los pases, aunque con intensidades diferentes.
Amenazas a la democracia desde el Estado

procuran restringir derechos, evitar el control democrtico (presionando o cooptando la independencia de poderes) e impedir el escrutinio ciudadano de los asuntos pblicos. Mientras la debilidad del poder infraestructural del Estado es un freno para la democratizacin, el que el Estado se vuelva contra la democracia es un acto de agresin abierta que procura revertirla. Cuando la agresin tiene xito lesiona al rgimen democrtico, lo desplaza y distorsiona, anula sus avances e incluso puede provocar el establecimiento de un sistema semidemocrtico o hbrido (Levitsky y Way, 2010). Esta seccin documenta los actos de agresin del Estado a la democracia registrados en diversos pases del Istmo en los ltimos aos. En todos se identifican situaciones en las que autoridades pblicas han vulnerado algn extremo del orden democrtico, con el fin de evadir controles o cooptar los poderes del Estado. Sin embargo, solo algunos de estos actos han tenido la magnitud y el xito suficientes para provocar reversiones democrticas. Ah donde lo han logrado, han convergido con una debilidad del poder infraestructural del Estado correspondiente. As, los sistemas infraestructuralmente ms dbiles son, adems, los que ms conspiran contra la democracia. Honduras, Guatemala y Nicaragua son casos representativos. La seccin se organiza en tres acpites. En el primero se analizan las presiones sobre los poderes judiciales para debilitar su independencia y su capacidad para asegurar la eficacia de la ley. En el segundo se examinan recortes del orden pblico democrtico, alentados o tolerados por el Estado. Finalmente, en el tercer acpite se estudian los intentos desde el Estado por restringir una libertad democrtica bsica: la libertad de prensa.
Esfuerzos estatales para erosionar la independencia judicial

Centroamrica esa independencia es particularmente importante, debido a la fuerte concentracin de poder en los Ejecutivos dentro del aparato institucional, tal como se vio en la primera seccin de este captulo. Recurdese que un Poder Judicial fuerte da garantas bsicas para evitar los abusos de las autoridades y burocracias que, por su naturaleza, siempre buscarn ms poder y menos frenos, sobre todo en ambientes tan propicios como los detectados en este captulo. Los actos que se examinan en este acpite son el asedio a las salas o tribunales de constitucionalidad, rganos clave para la defensa de la institucionalidad democrtica, y el rechazo abierto, las dilaciones o la elusin en el acatamiento de las sentencias de los jueces, un requisito sine qua non para el imperio de la ley. Pese a la importancia cardinal de ambos temas, el tratamiento que aqu se les da tiene un carcter provisional, debido a la falta de informacin sistemtica.
Presiones sobre las cortes constitucionales

La debilidad del poder infraestructural de los Estados vista en las secciones precedentes no es la nica manera en que estos perjudican la democracia. Existen otras amenazas, ms letales, como cuando el Estado mismo subvierte el orden democrtico. En estos casos las autoridades y los funcionarios

En este acpite se analizan acciones desplegadas desde el seno de los Estados para erosionar la independencia judicial, una condicin indispensable para la democracia. En

Uno de los principales objetivos de la creacin de salas o tribunales constitucionales es garantizar la exigibilidad de derechos ciudadanos y preservar el diseo democrtico de los Estados, tutelando el balance y la independencia entre poderes24. Estas instancias se han convertido en el principal y ms efectivo mecanismo de control horizontal: son guardianes de la Constitucin (ODonnell, 1998)25, sus resoluciones son de acatamiento obligatorio y funcionan, adems, como puente entre las demandas de la ciudadana por sus derechos y el Estado (recuadro 8.7). Aunque en algunos pases han tenido ms xito que en otros, debe reconocerse que estos espacios gozan de un grado de autonoma con respecto a los otros poderes que no era posible imaginar hace algunas dcadas (Ros-Figueroa y Staton, 2008; Ros-Figueroa, 2009; Gauri y Brinks, 2008). En Centroamrica, sin embargo, estas instancias han sido constantemente asediadas por los otros poderes del Estado. Las acciones han incluido

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CAPTULO 8

RECUADRo 8.7

Importantes diferencias en el acceso ciudadano a la justicia constitucional en Centroamrica

Dentro de la administracin de justicia, la innovacin durante los aos noventa fue el desarrollo de la jurisdiccin constitucional, que en Centroamrica se ha configurado bajo tres sistemas. El primero la entiende como un organismo interno del Poder Judicial (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Honduras), el segundo la concibe como una entidad independiente (Guatemala) y el tercero la mantiene como una funcin de la Corte Plena (Panam). En Honduras, cuando no existe unanimidad en las votaciones de la Sala sobre algn asunto, se remite el caso al pleno de la Corte Suprema; en cambio, en los dems pases la Sala es el tribunal mximo en materia constitucional (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). Estas modalidades pueden concurrir con sistemas concentrados o difusos de interpretacin constitucional. En un sistema concentrado, como el de Costa Rica, solo la Sala Constitucional tiene potestad para interpretar la Carta Magna, abocando cualquier divergencia que se planteare en una corte inferior. Por el contrario, en un sistema difuso o mixto, como el que se presenta en el resto del rea, los tribunales de las diferentes instancias que conforman el Poder Judicial tienen la potestad mencionada (Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). En Centroamrica hay diferencias de hasta veinte veces entre el nmero de casos que atienden estos rganos. La Sala Constitucional de Costa Rica es la ms recurrida, tanto en trminos absolutos como con respecto a la poblacin; el Tribunal Constitucional de Guatemala es el que menos casos tramita (cuadro 8.16). Cabe agregar que solo en Costa Rica se reconoce la jurisdiccin constitucional como una instancia nica, que no tiene una instancia superior y tampoco requiere que los asuntos sometidos a su conocimiento hayan pasado por instancias previas. En general, las salas o tribunales constitucionales de la regin tienen un buen desempeo en el trmite de asuntos: cada ao, la mayora de estos rganos resuelve un volumen de casos igual o mayor que el ingresado, lo que les ha permitido disminuir la mora. Entre 2005 y 2009, Honduras fue el pas que mostr el mayor avance, pasando de poco ms de 50% a un 170% de efectividad (casos resueltos/casos ingresados). El Salvador y Costa Rica tuvieron un comportamiento estable cercano o superior al 100%, al igual que Panam. Comparada con la situacin de otros despachos jurisdiccionales, la materia constitucional es la que exhibe el mejor desempeo en todo el Istmo, salvo en Nicaragua.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Obando, 2010 e informes nacionales.

CUADRo 8.16

centroamrica Efectividad de las salas o tribunales constitucionales. 2005-2009

Pas Ao Total de casos ingresados 16.574 18.852 968 1.363 1.419 1.390 681 1.060 1.388 1.124 Casos ingresados por cien mil habitantes 383,1 418,1 14,1 22,2 19,7 17,6 12,4 18,5 43,0 32,6 Efectividada/

Costa Rica El Salvadorb/ Honduras Nicaraguac/ Panam

2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009

98,2 97,6 117,4 116,7 52,5 170,9 5,7 20,2 104,5 94,6

a/ Efectividad: nmero de casos ingresados entre casos resueltos cada ao, por cien. b/ Para El Salvador el dato de 2009 corresponde a 2008. c/ Para Nicaragua las observaciones corresponden a 2004 y 2008, respectivamente. Fuente: Elaboracin propia con informacin del Poder Judicial de cada pas.

desde formas sutiles como manifestaciones pblicas en contra de sus sentencias, hasta intervenciones extremas como la cooptacin de los rganos por medio del nombramiento de partidarios leales al Gobierno, o arreglos entre fuerzas polticas para controlar la jurisdiccin constitucional (cuadro 8.17). Un recuento no exhaustivo de hechos acaecidos durante la ltima dcada arroja que en todos los pases ha habido acaecidos episodios de tensin, incluso en Costa Rica, que tiene la institucionalidad del Estado de derecho ms robusta del Istmo. Empero, no todos los casos tienen la misma gravedad. En Panam y Nicaragua el Ejecutivo, por s o en alianza con el Legislativo, ha logrado imponer nombramientos partidistas de los jueces constitucionales, un hecho que atenta contra la independencia de los poderes del Estado (Obando, 2010). En Guatemala y Honduras se ha instrumentalizado al rgano constitucional para validar procedimientos antidemocrticos, como la inscripcin

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CUADRo 8.17

centroamrica Mecanismos de presin del Estado sobre las salas o tribunales constitucionales
Mecanismo Objetivo buscado Casos representativosa/ 2000 Costa Ricab/: eliminacin de la potestad de sancin poltica de las comisiones de investigacin legislativa.

Manifestaciones pbicas durante los procesos o Influenciar en beneficio propio o deslegien contra de resoluciones judiciales timar una sentencia especfica, utilizando medios de comunicacin y poder que no poseen los ciudadanos Nombramiento partidista de magistrados Controlar las votaciones a lo interno de la Sala, con criterios partidistas y no jurdicos

2009 Panamc/: en el nombramiento de dos magistrados, el Presidente aplic de manera parcial la reglamentacin existente. 2010 Nicaraguad/: los magistrados del Tribunal Constitucional son miembros del partido de gobierno y su perodo fue extendido por decreto presidencial. 2003 Hondurase/: el Poder Legislativo quiso adjudicarse la prerrogativa de interpretar la Constitucin. Costa Rica: se han presentado cerca de veinticinco proyectos de ley para modificar la jurisdiccin constitucional, muchos para delimitar sus alcances, como reaccin a alguna intervencin especfica; ninguno ha sido aprobado hasta la fecha. 2011 El Salvador f/: reforma para obligar al voto consensuado de la Sala en algunos casos calificados. 2011 Costa Ricag/: el sistema de seguimiento de sentencias de la Sala Constitucional (nico en el Istmo) indica que el 60% de los fallos no se cumple en el plazo estipulado. 2003 Guatemalah/: inscripcin de la candidatura de un militar exgolpista, en contra de la normativa y jurisprudencia vigentes. Honduras: validacin del estado de sitioi/. 1993 Guatemalaj/: decreto presidencial que disolvi la Corte de Constitucionalidad, entre otras instituciones.

Reformas legales a la jurisdiccin constitucional

Limitar el alcance y la autonoma de estos tribunales

Incumplimiento generalizado de resoluciones

Vaciar de sentido la funcin de control, pues las resoluciones no tienen efectos prcticos

Instrumentalizacin del rgano constitucional Teir de legalidad situaciones de dudoso para validar situaciones antidemocrticas carcter democrtico y guardar la apariencia de legalidad Cierre de los tribunales constitucionales

a/ En ausencia de una investigacin sistemtica, estos casos se han tomado de reportes incluidos en las ponencias de los consultores nacionales que participaron en la elaboracin del presente Informe. En Costa Rica se incluyen las ponencias preparadas para el Informe Estado de la Nacin. En El Salvador y Nicaragua se agreg informacin sobre las ms recientes crisis institucionales, que por razones de plazos no se pudo incorporar en los estudios de los consultores antes mencionados. b/ En la sentencia 1954-57, la Sala Constitucional dispuso que estas comisiones no pueden juzgar ni imponer penas a persona alguna, funcin propia del Poder Judicial, pues de lo contrario se constituiran en Tribunales Especiales. En la Asamblea Legislativa se levantaron violentas voces de rechazo, no solo a la sentencia, sino tambin al papel del rgano constitucional. c/ El Gobierno del perodo 2004-2009 dict el primer decreto presidencial de autorregulacin, por el cual se reglamenta la seleccin de magistrados, con la participacin de grupos de la sociedad civil organizada. Para la seleccin de los dos ltimos magistrados, el Poder Ejecutivo actual opt por designar a una persona que no concurri a la convocatoria previa. d/ Un decreto presidencial del 29 de enero de 2010 extendi el plazo en el ejercicio de sus funciones a magistrados del Poder Judicial y el Tribunal Electoral, as como al Procurador de los Derechos Humanos, en total veinticinco funcionarios que haban finalizado su perodo y a quienes se identifica con el partido de gobierno. Esta extensin rige hasta que los diputados acuerden los nuevos nombramientos. e/ En 2003, el Poder Legislativo aprob y ratific una reforma para adjudicarse la facultad de interpretar la Constitucin, medida que la Sala declar inconstitucional. El Congreso ejerci presiones que llegaron al punto de amenazar a los magistrados con la destitucin; no obstante, la Corte mantuvo firme el fallo. El Congreso, que tiene el deber constitucional de publicar las sentencias, pretendi juzgar el fallo en cuestin declarando que invada su competencia y adujo que por esa razn se abstena de publicarlo; sin embargo las sentencias de este tipo son de ejecucin inmediata y de efectos generales, por lo que su eficacia no depende de la publicacin. f/ El 2 de junio de 2011 el Congreso aprob el decreto 743, que obliga al voto unnime de la Sala Constitucional para aprobar sentencias en materia de constitucionalidad. El Presidente vet y envi a publicar esta nueva ley al da siguiente. g/ El sistema de seguimiento de sentencias de la Sala Constitucional comenz a operar en octubre de 2009. h/ El fallo dictado el 14 de julio de 2003, en el expediente 1089-2003, declar con lugar el recurso de amparo presentado por Efran Ros Montt y se orden al Tribunal Supremo Electoral (TSE) inscribirlo como candidato presidencial por el partido poltico que en esa poca era el de gobierno. Esta sentencia revirti los criterios sostenidos por el Tribunal Superior Electoral, la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad que anteriormente haban declarado la improcedencia de la inscripcin, por inconstitucional. El nuevo fallo se emiti conforme a un procedimiento de sorteo para elegir magistrados suplentes que deban integrar el Tribunal, carente de transparencia. i/ El 30 de junio, el Gobierno aprob el decreto ejecutivo 011-2009, ratificado por el Congreso el 2 de julio, mediante el cual se estableci el toque de queda por un plazo de 72 horas, a partir del 30 de junio y aplicable entre las 10 pm y las 5 am. A pesar de que este plazo venci el 3 de julio, el toque de queda se mantuvo por ms de un mes, sin ningn tipo de base legal. De acuerdo con el texto del decreto, se suspendieron las siguientes garantas: i) libertad personal (artculo 69 de la Constitucin Nacional), ii) posibilidad de detencin e incomunicacin por ms de 24 horas (artculo 71), iii) libertad de asociacin y de reunin (artculo 78) y iv) derecho de libre circulacin (artculo 81). El decreto fue impugnado por medio de diversos recursos de inconstitucionalidad, pero ninguno fue resuelto. j/ El 25 de mayo de 1993, el presidente Jorge Serrano Elas firm un decreto-ley denominado Normas Temporales de Gobierno, por medio del cual suspendi varias normas de la Constitucin Poltica, orden la disolucin del Congreso de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, y destituy al Procurador General de la Nacin y al Procurador de los Derechos Humanos. Ese mismo da, la Corte de Constitucionalidad dict un fallo histrico que declar la inconstitucionalidad de las Normas Temporales y el Congreso eligi a un nuevo Presidente de la Repblica para completar el mandato de Serrano. Fuente: Elaboracin propia con base en Solano, 2009; Snchez, 2010; Programa Estado de la Nacin, 2010; Fernndez, 2010 y CIDH, 2010.

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de la candidatura de un militar exgolpista en el primer pas o la justificacin de un golpe de Estado, en el segundo (Fernndez, 2010). Tambin hay intentos por estrechar las prerrogativas o dificultar la toma de decisiones de estos tribunales; el caso ms ilustrativo es la reforma constitucional aprobada en 2011 en El Salvador, que obliga a los jueces al voto consensuado en ciertos temas. En Honduras y Costa Rica los esfuerzos por recortar facultades del rgano constitucional han surgido del Poder Legislativo, pero no han fructificado (cuadro 8.17). Una manera de erosionar la jurisdiccin constitucional es el incumplimiento generalizado de las resoluciones de sus jueces. La informacin al respecto solo est disponible para Costa Rica, pues en 2009 la Sala Constitucional de ese pas estableci un sistema de seguimiento de sentencias26. Los resultados para el 2010 indican que sesenta de cada cien fallos no son cumplidos (la justicia no restaura en la prctica el derecho violentado, pese a haberse pronunciado en favor del recurrente), con importantes diferencias dentro del sector pblico y entre ste y el sector privado, y segn la materia en cuestin (Programa Estado de la Nacin, 2010). Anlisis ms recientes sugieren una mejora en el cumplimiento de las sentencias constitucionales. Es importante poner el asedio del Estado a los rganos constitucionales en el contexto de la judicializacin de la poltica, o politizacin de la judicatura 27. Por una parte, las y los ciudadanos acuden a los tribunales en busca de remedios a problemas no resueltos por la administracin pblica o por empresas privadas, incluyendo asuntos de alto perfil pblico. En este sentido, los rganos constitucionales han tenido que pronunciarse sobre temas de fuerte contenido poltico y profundas implicaciones econmicas y sociales, tales como la reeleccin presidencial, las listas abiertas para las candidaturas a diputados, inscripciones de candidatos y partidos, impuestos, el matrimonio entre personas del mismo sexo, la actividad minera, etc. (MartnezBarahona, 2009 y 2010). Su actuacin

en estos casos no es percibida, por polticos y ciudadanos, como la de un rbitro imparcial que impone estrictamente lo que establece la ley, sino como la de un actor poltico que tiene intereses y posiciones, y que puede estar sujeto al juego del poder (Nohlen, 2010). En el perodo 2008-2009 la base de datos de acciones colectivas (captulo 6) registr 167 manifestaciones ciudadanas relacionadas con casos atendidos por el Poder Judicial en cuatro pases de la regin (Ramrez, 2010).
No se acatan sentencias judiciales

No acatar las sentencias judiciales es una manera activa de erosionar el control de legalidad que los sistemas de administracin de justicia ejercen en una democracia. La desobediencia de un fallo puede tener mltiples manifestaciones: desde un desacato abierto, hasta dilaciones en su ejecucin. En cualquier caso, si es una prctica extendida, las resoluciones de los jueces se quedan en el papel. Es probable que solo se cumplan los fallos en los que el poder de una de las partes interesadas es lo suficientemente grande como para imponer la decisin a los dems. Sin embargo, cuando esto ocurre es claro que no prevalece el imperio de la ley, una condicin necesaria en una democracia, sino el poder del ms fuerte. En Centroamrica no hay informacin sistemtica sobre este tema (recuadro 8.8), con excepcin de la que provee el sistema de seguimiento del rgano constitucional costarricense mencionado en prrafos anteriores28. Dada su importancia, este Informe aplic un abordaje cualitativo para tener una aproximacin preliminar a esta temtica, por medio de entrevistas a profundidad con operadores del sistema de administracin de justicia en tres pases del Istmo (El Salvador, Guatemala y Costa Rica). Interesa aqu determinar si las decisiones del Poder Judicial son acatadas por los dems poderes, es decir, si las resoluciones de los jueces tienen la capacidad de cambiar las cosas en la vida real. Los elementos de juicio obtenidos dan pistas muy relevantes acerca de la existencia de serios problemas en este mbito, aunque no

puede inferirse que sean representativos de la situacin imperante. En Guatemala se realizaron entrevistas con expertos en las materias penal, laboral y contencioso-administrativa. Segn ellos, es en esta ltima materia, junto con la laboral, donde se presentan los mayores problemas de ejecucin de sentencias. Las partes condenadas sencillamente no cumplen con los dictados de los jueces y estos carecen de mecanismos para enterarse del incumplimiento y remediarlo, salvo en los casos que los recurrentes presentan una denuncia ante los mismos jueces por la no aplicacin de los fallos. Estos problemas merecen especial atencin, pues la materia contencioso-administrativa conoce acerca de irregularidades o violaciones a las normas y procedimientos legales en los procesos administrativos pblicos. La situacin descrita significa, en concreto, que la administracin pblica no atiende las resoluciones judiciales (Fernndez, 2010). En El Salvador, uno de los entrevistados especialistas en la materia contencioso-administrativa seal que el Estado salvadoreo es un Estado dbil, que no tiene las suficientes herramientas como para hacer cumplir las resoluciones. Entonces, aun que yo haya perdido o ganado en el papel un caso, el Estado a duras penas cumple con eso que dice la Constitucin de juzgar, ya que hacer ejecutar lo juzgado se hace muy complicado. En ese pas se mencion que hubo una corriente mayoritaria segn la cual el Estado tena que dejar hacer y dejar pasar. Cualquier intento de regulacin era visto como una invasin abusiva del Estado, y ello potenci una reduccin de las capacidades de ste para hacer cumplir sus propias decisiones, incluyendo las resoluciones del sistema judicial (Fespad, 2010b). Cabe insertar aqu una nota sobre la falta de acatamiento de sentencias en la materia laboral. Este es un tema particularmente sensible para la clase trabajadora, pues el Derecho en este mbito debiera ser una garanta para hacer valer sus derechos en un contexto de mercados laborales precarios y sociedades muy inequitativas. En Guatemala, dos jueces de trabajo de

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primera instancia y un litigante especialista coincidieron en que existe una tardanza generalizada para dispensar justicia en esta materia. Los mayores problemas son: i) una ley laboral obsoleta y sin medios coercitivos, ii) irresponsabilidad de los notificadores (que no realizan sus tareas diligentemente), iii) uso abusivo del recurso de amparo, iv) las sentencias de papel que no cuentan con medidas precautorias, v) errores de datos en las liquidaciones de trabajo, vi) mala fe de las partes litigantes y vii) corrupcin (desaparicin de empresas de maquila, cambio de denominacin social de las entidades, etc.) (Fernndez, 2010)29.
Actos para restringir mbitos de la legalidad democrtica

RECUADRo 8.8

El acatamiento de sentencias judiciales (compliance): lnea futura de investigacin

Para que un Poder Judicial sea capaz de hacer cumplir la ley necesita tanto autonoma frente a otros poderes del Estado, como efectividad, es decir, que sus fallos sean ejecutados (Ros-Figueroa y Staton, 2008). En diversas entrevistas y en el taller de consulta sobre el tema judicial realizado durante la preparacin de este Informe, los participantes sealaron que el acatamiento efectivo de las resoluciones es una de las reas ms importantes pero ms desconocidas de los sistemas de administracin de justicia en Centroamrica. En otras latitudes se han utilizado encuestas de opinin y entrevistas a usuarios para determinar la suerte que corren las sentencias judiciales. Estas son estrategias tiles pero secundarias, lo mismo que la realizacin de grupos focales con operadores y usuarios de los sistemas de justicia. Lo medular debera ser el desarrollo de sistemas de monitoreo o auditora de nuevos casos ingresados, que generen registros administrativos y, con ello, indicadores y series temporales acerca del desempeo institucional. Con ello se podra delinear un patrn del nmero de resoluciones acatadas, los tiempos de cumplimiento y las materias y temas con los mejores y peores indicadores.

Un segundo tipo de agresin por medio del cual un Estado amenaza la democracia son los esfuerzos para restringir los mbitos de aplicacin de la legalidad democrtica. En principio, los derechos humanos, civiles y polticos deben aplicarse erga omnes, es decir, tienen alcance universal, y la nica manera de limitarlos es hacindolos pasar por el filtro de una revisin de constitucionalidad escrupulosamente argumentada. Esta situacin no es la que prevalece en varios pases del Istmo. Aunque el presente Informe no realiza una investigacin exhaustiva en este mbito, s explora dos temas especialmente relevantes. El primero es la imposibilidad de aplicar la justicia transicional para sancionar a los culpables de violaciones masivas de los derechos humanos, ocurridas durante los conflictos militares que asolaron la regin en las dcadas de los setenta y ochenta, debido a la oposicin de las fuerzas armadas (un ente pblico) y la aquiescencia de los gobiernos civiles. Estos son los casos de El Salvador y Guatemala. El segundo tema es la capacidad de un gobierno para bloquear, con xito, el escrutinio pblico sobre el manejo de fondos por parte de personeros allegados a las ms altas autoridades gubernamentales, mientras se utilizan recursos superiores al 5% del PIB para financiar operaciones econmicas

y programas sociales. Este es el caso de Nicaragua con la cooperacin que recibe de Venezuela. Los temas y pases aqu analizados sirven como casos ilustrativos, cuya dinmica puede o est siendo utilizada en otros pases del rea y en otros mbitos donde tampoco se aplican los principios democrticos. Esos espacios constituyen lo que la literatura especializada llama dominios reservados (recuadro 8.9).
Bloqueo de la justicia transicional: impunidad en violaciones a los derechos humanos

Una obligacin fundamental de un Estado democrtico es la tutela efectiva de los derechos humanos, en particular cuando estos han sido violados de manera sistemtica por agentes del Estado. Desde la democratizacin de los regmenes polticos del Istmo, en los aos ochenta y noventa del siglo pasado, no hay evidencias de este tipo de delitos por parte de los Estados. Sin embargo, varios de ellos se han rehusado juzgar, mediante el uso de la justicia transicional30, las masivas violaciones cometidas mayoritariamente por las fuerzas armadas -o por fuerzas paramilitares

organizadas por los ejrcitos- durante la poca de las guerras civiles. Hace tres aos, el Informe Estado de la Regin (2008) document la impunidad en el esclarecimiento de matanzas y desapariciones forzadas, denunciada de modo constante en los informes de observadores de derechos humanos. Ciertamente se establecieron comisiones de la verdad en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Sin embargo, en ningn pas los responsables de estos delitos fueron castigados (Programa Estado de la Nacin, 2008). En el 2011 se mantiene esa valoracin. La imposibilidad de efectuar reparaciones por violaciones masivas de los derechos humanos se explica sobre todo por la oposicin de un actor clave, las fuerzas armadas, y la aquiescencia de las autoridades civiles. Como es sabido, en el Istmo las fuerzas armadas han tenido y siguen teniendo un importante peso en la vida poltica, y hasta econmica, de los pases (excepto en Costa Rica y Panam). Histricamente, los ejrcitos nacionales, como instituciones estatales, y los militares, como agentes de las mismas, han jugado un papel sobresaliente en la conformacin de los Estados centroamericanos31.

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RECUADRo 8.9

Dominios reservados de la poltica pblica en Centroamrica

En la institucionalidad estatal existen algunos espacios reservados de en los que los representantes electos por la ciudadana no tienen injerencia para tomar las decisiones de poltica pblica que les asignan la Constitucin Poltica y las leyes. Esta restriccin opera en ciertos mbitos que tradicionalmente han sido dominios reservados 32 o temas tab en la regin o en los pases, en torno a los cuales ningn gobierno ha podido lograr una reforma sustantiva, debido a la oposicin de sectores muy influyentes. Por dominio reservado se entiende un rea temtica de inters pblico que cumple con las siguientes condiciones:
n Est presente por un perodo largo n En todos los intentos esa voluntad pol-

tica ha sido bloqueada, ya sea por una disposicin constitucional que sustrajo del mbito de decisin de los representantes electos el tema en cuestin, o por la imposicin de fuerzas que impidieron la adopcin de alguna decisin pblica.
n Entre los actores que bloquean puede

el uso e importacin de armas de fuego y empresas de seguridad privadas, xi) controles sobre los recursos que reciben las iglesias, xii) financiamiento de los partidos polticos y reforma electoral, xiii) igualdad de gnero, xiv) polticas migratorias y xv) uso y control de la cooperacin internacional (Rosada, 2010). A partir de esta base, para el presente Informe se realizaron pequeas investigaciones de corte periodstico para los temas de: i) reforma fiscal en Guatemala (Frnandez y Naveda, 2010), ii) educacin sexual y reproductiva en Panam (Flores, 2011), iii) cooperacin internacional en Nicaragua (Salinas, 2010) y iv) justicia transicional en El Salvador (Burgos, 2011). Estos trabajos pueden ser consultados en la pgina www.estadonacion.or.cr. El tema de los dominios reservados se analiza nuevamente en el captulo 10 de esta publicacin.

haber representantes electos y grupos no electos que, indistintamente, realizan amenazas crebles al gobierno o a la estabilidad poltica, en caso de que se siga adelante con las iniciativas. Rosada (2010), realiz una primera aproximacin de este tema por medio de una consulta a un grupo reducido de acadmicos. Tomando como punto de partida la definicin anterior, estos propusieron una veintena de mbitos vetados en sus respectivos pases, entre los cuales se mencionan polticas pblicas o leyes relacionadas con los siguientes temas: i) educacin sexual y reproductiva, ii) autonoma y territorios indgenas, iii) reforma agraria o propiedad de la tierra, iv) catastro y ordenamiento territorial, v) reforma tributaria, vi) mecanismos de participacin ciudadana vinculantes, vii) regulacin y utilizacin del agua, viii) justicia transicional y sanciones por violaciones a derechos, ix) transparencia del gasto militar, x) regulaciones para

e ininterrumpido como un asunto relevante en la agenda de debate nacional.

n Existe voluntad poltica de los repre-

sentantes electos para controlarla o modificarla, a fin de implementar su programa de gobierno.

n Esta voluntad poltica se ha expresado

en reiteradas ocasiones, en gobiernos de distintos partidos, mediante propuestas de cambios constitucionales o legales.

Fuente: Elaboracin propia con base en Rosada, 2010.

Asimismo, las reformas a las relaciones cvico-militares han sido parciales y estn inconclusas (Cajina, 2010; vase captulo 6). Se analizan aqu los casos de El Salvador y Guatemala, sin obviar que tambin existen procesos de juzgamiento y reparacin en Nicaragua y Honduras. Un caso ilustrativo de las dificultades para impartir una justicia transicional es El Salvador. Luego de doce aos de guerra interna (1980-1992), el conflicto se solucion mediante un acuerdo entre el Gobierno y la guerrilla. Las acciones posteriores fueron contradictorias. Por un lado, se estableci una

Comisin de la Verdad para determinar lo que haba ocurrido y sealar responsables. Por otro lado, en 1993 la Asamblea Legislativa aprob una Ley de Amnista que dej en la impunidad los crmenes de guerra. Aunque se ha discutido pblicamente la conveniencia de derogar esta ley y, de esta manera, procesar por la va penal a quienes cometieron delitos de lesa humanidad, pocos se atreven a proponer la modificacin del statu quo, pues se considera que este provee un equilibrio muy delicado que, en ltima instancia, favorece la paz. En defensa de la Ley de Amnista

han surgido grupos de presin como la Asociacin de Veteranos Militares de El Salvador, creada en el 2003, que aglutina a unos 12.000 miembros retirados de las fuerzas armadas que participaron en el conflicto. Adems de su poder de convocatoria y movilizacin, este grupo cuenta con una importante red de alianzas que incluye diputados, lderes polticos y religiosos, medios de comunicacin social y militares activos. El actual Gobierno no ha impulsado la derogacin de la amnista, pese a que representa a las fuerzas polticas antiguamente encuadradas dentro de la insurgencia.

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En el ao 2000 la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia resolvi la no aplicabilidad de la amnista en los casos de graves violaciones a los derechos humanos y, adems, en los casos ocurridos en el mismo perodo presidencial durante el cual se aprob la medida, por la prohibicin constitucional de las auto-amnistas. En Guatemala se han iniciado procesos judiciales que pretenden imputar responsabilidades penales a los autores intelectuales y materiales de las violaciones cometidas durante el conflicto armado. Estos casos se encuentran prcticamente sin posibilidad de resolucin debido al clima de impunidad imperante, que en algunos casos ha generado sentencias controversiales, como la emitida por la Corte de Constitucionalidad en ocasin del proceso iniciado en Espaa, por los hechos ocurridos en 1980 en la Embajada de ese pas en Guatemala33 (Robles, 2002; Fernndez, 2010).
Impedir escrutinio pblico permite un manejo discrecional de recursos estratgicos

CUADRo 8.18

nicaragua fondos ALBA/ALBA Caruna. 2007-2009 (millones de dlares)

Ao 2007 2008 2009 Total Fondo ALBA 33,8 147,2 117,0 298,0 ALBA Caruna 35,5 146,0 119,0 300,5 Total 69,3 293,0 236,0 598,5

Fuente: Salinas, 2010 con informacin del Banco Central de Nicaragua.

El manejo de la cooperacin venezolana en Nicaragua es un mbito completo de la gestin pblica que permanece ajeno al juego democrtico en ese pas. Este caso ejemplifica cmo el poder concentrado en manos del Ejecutivo, en un contexto de dbiles controles horizontales, logra apartar del escrutinio pblico fondos empleados por personeros ligados al partido gobernante para financiar programas de inters pblico. La cooperacin venezolana se basa en la importacin de petrleo al amparo del Acuerdo Energtico del ALBA (recuadro 8.10). Ese acuerdo establece que el 50% de la factura petrolera nicaragense se pagar en un perodo de noventa das con un inters de 2% anual, y el 50% restante ser pagado en veintitrs aos, ms dos aos de gracia, con la misma tasa de inters. De este segundo 50%, una empresa privada nicaragense-venezolana denominada Albanisa asume la mitad, que servir para financiar obras de infraestructura, proyectos sociales y otros en la Repblica de Nicaragua, mientras que

el 25% restante ser asumido por la Repblica de Nicaragua (acta de constitucin de Albanisa, registrada como protocolo nmero 012 y escritura nmero 021). En 2008 Albanisa manej 457 millones de dlares de la ayuda petrolera venezolana, lo que representa alrededor del 7% del PIB nicaragense en ese ao. De ese total, 146 millones fueron canalizados por una empresa satlite de la red, la Cooperativa de Ahorro y Crdito Rural (Caruna) (cuadro 8.18). Excluyendo la inversin extranjera directa, en el trienio 2007-2009 la cooperacin venezolana ascendi a 765 millones de dlares, equivalentes al 48% de la deuda privada externa34, el 23% de la asistencia internacional para Nicaragua y el 4,3% del PIB promedio anual; la cifra es levemente superior al promedio anual del dficit fiscal, de 4,1% del PIB en el mismo perodo. Cerca del 40% de la cooperacin venezolana corresponde a donaciones, el 30% a prstamos y el 30% restante a inversin extranjera directa (Avendao, citado por Salinas, 2010). Desde su creacin como una sociedad mixta en 2007, Albanisa ha desarrollado una red de sociedades annimas que han adquirido desde plantas para almacenar combustible hasta hoteles y fincas ganaderas35. Adems ha financiado programas de inters social a travs de Caruna36. Se desconoce cmo estn constituidas muchas de las empresas ligadas a Albanisa y, por lo tanto, no se

han podido comprobar sus vnculos con funcionarios pblicos. La informacin sobre ellas se maneja de modo hermtico (Enrquez, citado por Salinas, 2010). La cooperacin venezolana se ha convertido en un importante tema de debate pblico en Nicaragua, dados el hermetismo del Poder Ejecutivo con respecto al uso de los fondos y el poco inters de fiscalizacin mostrado por entidades como la Contralora General de la Repblica y la Corte Suprema de Justicia. Desde 2007 el Gobierno se ha negado a incluir dentro del Presupuesto General de la Repblica los ingresos provenientes de Venezuela, pese a la exigencia de diputados opositores en la Asamblea Nacional, encargada de aprobar ese Presupuesto. Por lo tanto, el Gobierno ha administrado los fondos de la ayuda venezolana como un presupuesto paralelo, sin fiscalizacin pblica. Un punto de controversia legal, con graves implicaciones para el futuro, es si el componente de prstamos de la ayuda venezolana es o no deuda pblica. Segn informes del Banco Central de Nicaragua, en el primer semestre de 2010 el pas no recibi donaciones de Venezuela: la cooperacin se limit a prstamos37. La tesis del Gobierno es que estos no constituyen deuda pblica, y la Asamblea Legislativa aprob una resolucin en ese sentido. Sin embargo, la interpretacin legal no est clara. En julio de 2007 la Contralora anunci el inicio de una auditora en

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RECUADRo 8.10

Hitos relevantes de la cooperacin Nicaragua-Venezuela

El 11 de enero de 2007, un da despus de haber asumido el Gobierno de Nicaragua, el presidente Daniel Ortega firm la adhesin del pas a la llamada Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), ms recientemente su nombre cambi por Tratado de Comercio de los Pueblos (ALBATCP). Este es un esquema comercial y de integracin regional propuesto por Venezuela como alternativa al rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), que impulsaba Estados Unidos. Fue conformada en un inicio por Cuba y Venezuela, pero ms tarde se unieron Ecuador, Bolivia y Honduras. Este ltimo pas se retir tras el golpe de Estado de 2009. El 27 de marzo de 2007, el Plenario de la Asamblea Nacional aprob el Decreto de Adhesin de Nicaragua a la ALBA y el Convenio marco de cooperacin entre el Gobierno de la Repblica de Nicaragua y el Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela para la aplicacin de la Alternativa Bolivariana para las Amricas. El acuerdo crea mecanismos de financiamiento ad hoc en las reas de cooperacin acordadas por ambos pases, pero tambin deja establecido que, cuando Nicaragua sea el pas beneficiario, el Convenio contempla que se tenga muy presente que de dicho financiamiento se realice en trminos concesionales. Para garantizar la transparencia en el uso de los recursos, el documento establece que se deben crear mecanismos de verificacin en la utilizacin de los fondos. El 13 de julio del 2007, en Caracas, se fund ALBA Petrleos de Nicaragua S.A. (Albanisa) como empresa mixta. Esta es una corporacin mercantil que maneja el 85% de la importacin de petrleo proveniente de Venezuela. Adems ha incursionado en la generacin de energa y la distribucin de carburantes, por medio de la empresa estatal Petronic. Tambin cuenta con su propio banco, su gestora de inversiones y su agencia exportadora. Es una operacin de privatizacin no declarada de los recursos pblicos, que no pasa por ninguna licitacin o control gubernamental, pese a que Petronic es socia de Albanisa y tiene el 49% de sus acciones. El 3 de noviembre de 2009, el Plenario de la Asamblea Nacional aprob la resolucin 06-2009, sobre el no reconocimiento como deuda pblica de los recursos financieros provenientes del Acuerdo de Cooperacin entre el Gobierno de la Repblica de Nicaragua y el Gobierno de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Fuente: Salinas, 2010.

Albanisa, amparada en que toda sociedad en la que el Estado tenga acciones es susceptible de este control. El gerente general de Albanisa aclar en los medios de comunicacin que la empresa solo puede ser auditada en el 49% de las acciones que son propiedad del Estado nicaragense, a travs de la estatal Petronic. Hasta finales del 2010 se desconoca el avance de este proceso. En 2010 el FMI exigi que el Informe de Cooperacin del Banco Central incluyera informacin sobre el uso, por sector econmico, de los flujos de cooperacin relacionados con Venezuela. Adems solicit que, a partir de octubre de 2010, las autoridades proporcionen al staff del FMI datos (mensuales) sobre los depsitos bancarios asociados con estos flujos. Estas exigencias abren la posibilidad de transparentar una ayuda que es manejada de forma discrecional y hermtica por el Gobierno.

Impunes amenazas a la libertad de prensa

La libertad de expresin es un derecho bsico en una democracia. Cualquier persona o entidad puede expresar sus opiniones libremente, aunque con frecuencia se discute la aplicabilidad de este principio en los medios de comunicacin (Proyecto Estado de la Nacin, 2001; Sunstein, 1995). Como toda libertad, no es ilimitada. Sus fronteras han sido delimitadas con las figuras de injurias, calumnias y perjuicios en los cdigos penales de los pases, y tambin con leyes especficas para el funcionamiento de los medios de comunicacin. El debate ha cobrado particular relevancia en esta poca de avances vertiginosos de las tecnologas de la informacin y la comunicacin, que centran la preocupacin en lograr el balance adecuado entre la informacin privada y personal, por un lado, y la pblica, por otro.

Una opinin pblica independiente y, en particular, una pluralidad de medios independientes, son contrapesos efectivos al ejercicio del poder poltico. El periodismo investigativo y la denuncia meditica son herramientas que (bien utilizadas) promueven la rendicin de cuentas y una cultura de transparencia e informacin (Waisbord, 2002; Peruzzotti y Smulovitz, 2003; Thompson, 2000). Por ello cuando se intenta delimitar, restringir o amenazar la libertad de expresin, se pone en peligro el aporte que los medios pueden hacer a la democratizacin de los pases. Esto es aun ms grave cuando esas limitaciones son promovidas desde el Estado, como una forma de ejercer control sobre la informacin pblica y el seguimiento de los funcionarios y autoridades. Tambin se agrede a la democracia cuando el Estado deja impunes las violaciones a la libertad de prensa.

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En este acpite final del captulo se presentan algunos casos que ilustran esta situacin. Si bien no describen una tendencia generalizada y sistemtica de censura a los medios de comunicacin, s resultan preocupantes. Por una parte, tienen por s solos un fuerte impacto demostrativo hacia futuro; por otra parte, se suman a los problemas de transparencia y rendicin de cuentas que exhiben varios Estados centroamericanos.
Acoso gubernamental a medios de comunicacin

RECUADRo 8.11

Cambios recientes en normas atinentes a la libertad de prensa en Centroamrica

En Costa Rica, una sentencia de la Sala Tercera (penal) de la Corte Suprema de Justicia, del 18 de diciembre de 2009, consider derogado el artculo 7 de la Ley de Imprenta, que establece la pena de arresto por delitos contra el honor. Al fallar un recurso de casacin presentado por un periodista de un medio local -condenado en primera instancia a cincuenta das de arresto por los delitos de injurias y calumnias-, los magistrados resolvieron que la pena de arresto prevista en la Ley de Imprenta, de 1902, haba sido derogada desde 1971, con la promulgacin del Cdigo Penal vigente, que no contempla la prisin, pero s la sancin de das multa y la inscripcin en el registro delincuencial. En Panam, el nuevo Cdigo Penal, que entr en vigencia en mayo de 2008, mantiene los delitos de calumnias e injurias; sin embargo, el artculo 192 elimin la responsabilidad penal cuando el presunto afectado es un funcionario pblico. En varios pases del Istmo, los tribunales o salas de lo constitucional han normado la libertad de prensa y el derecho de acceso a la informacin, ms all de la legislacin aprobada por los Congresos. En El Salvador, en septiembre de 2010 una decisin de la Sala de lo Constitucional declar inconstitucional un artculo del Cdigo Penal y, de esta manera elimin la impunidad que exista para los propietarios de los medios de comunicacin. En esta sentencia destac la importancia de la libertad de expresin, pero tambin seal que la obligacin de probar un delito contra el honor no recae en el periodista, sino en la persona que hace la acusacin. Existen vacos importantes y adecuaciones que los pases deben realizar para cumplir con las obligaciones jurdicas internacionales. En Costa Rica, por ejemplo, se ha intentado infructuosamente sustituir la principal legislacin para el ejercicio del periodismo, que es la citada Ley de Imprenta. Uno de los preceptos ms cuestionados de esta normativa es que establece el principio de corresponsabilidad del director del medio, en todas las demandas penales que reciban los periodistas a su cargo. En la regin otros vacos legales generalizados son: los parmetros para la divulgacin de publicidad oficial (en Amrica Latina solo Per cuenta con una norma en este sentido), la proteccin de las fuentes de informacin (whistleblowers), la regulacin de las frecuencias radioelctricas y la no criminalizacin de la injuria o calumnia contra un funcionario pblico (Botero, 2011).
Fuente: Elaboracin propia con base en Botero, 2011 y SIP, 2011b.

En los ltimos aos, las principales amenazas a la libertad de prensa en Centroamrica no surgen de la aprobacin de leyes restrictivas, sino de actos expresos contra medios y periodistas. En efecto, ningn pas del Istmo aprob legislacin relacionada especficamente con la libertad de expresin, aunque dos de ellos (Panam y Costa Rica) efectuaron cambios en materias afines, como las figuras penales de desacato, injurias y calumnias (recuadro 8.11). En varias naciones del rea se han dado hechos que, a la luz del Principio 13 de la Declaracin de Principios sobre la Libertad de Expresin, constituyen violaciones a la libertad de prensa (recuadro 8.12). Eventos extremos como el cierre de medios o el asesinato de periodistas se presentaron nicamente despus del golpe de Estado en Honduras, en 2009. Sin embargo hubo ataques, la mayora de ellos discretos, y en algunos casos incluso se pretendi justificarlos al amparo de la normativa existente. La carencia de marcos legales claros y actualizados en los pases dio paso a presiones desde el Estado, tales como cancelacin de frecuencias (Teleunsa, canal 8 Honduras), retencin de materias primas en aduanas (El Nuevo Diario, Nicaragua), cancelacin o disminucin sustantiva de la pauta publicitaria de las instituciones estatales y persecucin judicial de directores de medios o periodistas de alto perfil, como sucedi en Panam, donde dos comunicadores fueron condenados e inhabilitados del ejercicio profesional por cometer el delito de injuria (en 2010 fueron indultados por el Gobierno).

Un fenmeno novedoso registrado durante los ltimos aos en dos pases del Istmo es la cooptacin de medios de comunicacin por parte del Gobierno. En Nicaragua, familiares o allegados del Presidente de la Repblica han adquirido empresas o establecido medios. En el 2009 compraron el canal 838, dirigido hoy por uno de los hijos de la pareja presidencial y cuyo apoderado es un asesor cercano al Mandatario. A mediados de 2011 se abri un nuevo canal de televisin, llamado canal 13 Viva Nicaragua, tambin privado y

dirigido por los hijos del Presidente. Un movimiento similar se ha realizado en varias estaciones de radio. La propiedad de estos medios no se puede vincular legalmente al Presidente o su esposa, pero la opacidad alrededor de las transacciones ha sido la tnica. En Panam, los compradores del peridico Panam-Amrica parecen estar relacionados con altas autoridades del Gobierno actual aunque, nuevamente, la informacin disponible sobre la operacin es incompleta.

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CAPTULO 8

RECUADRo 8.12

Amenazas directas a la profesin periodstica

El Principio 13 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin

El Principio 13 de la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, aprobada en el ao 2000 por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, dice: La utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisin, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicacin social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresin.
Fuente: CIDH, 2000.

Entre los aos 2008 y 2010 se reportaron 25 periodistas asesinados en Centroamrica, 44 atentados directos de diversa ndole y 20 amenazas contra medios de comunicacin (cuadro 8.19). No se ha probado que en todos los casos las muertes se hayan debido al ejercicio de la profesin periodstica y, adems, no puede decirse que todos estos actos han surgido del seno de los Estados. Sin embargo, lo cierto es que los Estados han fallado sistemticamente en la investigacin, persecucin y sancin de los responsables de estos delitos, y que esa falla ha propiciado la impunidad.
CUADRo 8.19

En la mayora de los asesinatos no ha habido reparacin para los familiares de las vctimas. Adems, las medidas cautelares para los periodistas amenazados no son efectivas. Aun ms preocupante es que en varios pases se han presentado denuncias de intimidacin por parte del Gobierno, hacia medios de comunicacin que no estn de acuerdo con su lnea poltica (SIP, 2011a; CPJ, 2011; Reporteros sin Fronteras, 2008).

centroamrica Acciones contra periodistas y medios de comunicacina/. 2008-2011

Pas Asesinatos de periodistas Asesinatos confirmados por el ejercicio de la profesin 1 0 4 0 0 5 Amenazas contra periodistas Amenazas contra medios

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total

2 7 16 0 0 25

0 11 12 12 9 44

0 0 10 8 2 20

a/ Segn lo reportado en las fuentes hasta junio de 2011. Fuente: Elaboracin propia con base en los recuentos realizados en los informes del Committee to Protect Journalists, la Sociedad Interamericana de Prensa y la organizacin Reporteros sin Fronteras.

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NOTAS
1 En el futuro se tendr que explorar con mayor profundidad el caso de Belice, pues su sistema poltico es el nico parlamentario en el Istmo, debido a su tradicin britnica. 2 Segn Mann (1984), el poder desptico del Estado sobre la sociedad es aquel que no requiere ni utiliza el recurso de la negociacin institucionalizada con grupos de la sociedad civil para ejecutar sus acciones. 3 Cabe recordar que hasta 1999 la principal actividad econmica de Panam, la operacin del Canal, era administrada por los Estados Unidos de Amrica. 4 Para referencias histricas sobre el proceso de formacin de los Estados en Centroamrica, vanse, entre otros: Pinto, 2006; Crdova y Bentez, 1998; Prez-Brignoli, 1985; Taracena y Piel, 1995; Torres-Rivas, 1975, 1981 y 2007. 5 Desde 1980 en Costa Rica ha habido una tendencia a establecer entidades que funcionan sin ajustarse a un conjunto de normas del Derecho Pblico. Se trata sobre todo de colegios profesionales y entidades destinadas al fomento y organizacin de actividades productivas especficas, como las corporaciones arrocera, ganadera y hortcola nacional, el Instituto del Caf y la Oficina Nacional Forestal. 6 La expresin tesoro pblico se refiere al presupuesto y los recursos disponibles que se controlan por medio de los presupuestos generales de la nacin. No alude a alguna institucin en particular. 7 El poder del Ejecutivo podra depender de su capacidad de negociacin con el Legislativo, el cual finalmente aprueba los presupuestos, impuestos y prstamos. No obstante, en la prctica, los Parlamentos suscriben (con pequeas modificaciones) la propuesta enviada por el Ejecutivo. 8 Para comprender mejor las implicaciones de una autoridad monetaria capturada por los sectores que deberan ser los sujetos de su regulacin, consltese Mendoza, 2010. 9 Las decisiones tomadas por la Junta Monetaria brindan un proxy de la coincidencia entre los representantes de los sectores pblico y privado, en ausencia de las actas de sus deliberaciones y votaciones, puesto que no son pblicas. 10 La autoridad monetaria de El Salvador, sin embargo, se at las manos al decretar la dolarizacin de su economa en 2001. Vase el artculo 10 de la Ley Orgnica del Banco Central de Reserva de El Salvador (decreto 746 del 12 de abril de 1991), disponible en http://www.bcr.gob. sv/?cat=1058&lang=es. 11 Parece una contradiccin que, por un lado, las cifras fiscales de las ltimas dos dcadas para cinco pases centroamericanos indiquen que los ingresos fiscales tienden a incrementarse levemente en democracia y, por otro lado, se constate que el mismo rgimen dificulta la aprobacin de nuevos impuestos. La legitimidad del rgimen democrtico podra explicar una mayor anuencia a pagar los impuestos previamente aprobados, pero tanto la inclusin como la competencia poltica (las dos dimensiones de la poliarqua de Dahl) dificultan la creacin de nuevos tributos. As, los gobiernos autocrticos tienen ms facilidad para aprobar impuestos, pero tienen problemas para cobrarlos; en cambio, los gobiernos democrticos tienen la legitimidad para recolectarlos, pero carecen del incentivo para aprobarlos. Esta es una relacin que merece mayor estudio (Mendoza, 2011a). 12 El hecho de que el Estado costarricense recauda menos tributos que el promedio latinoamericano, pero invierte ms en justicia y salud, se debe a que la mayor parte de los ingresos pblicos no son impuestos destinados al Gobierno Central, sino tasas o precios por la prestacin de servicios que se utilizan para cubrir los seguros de salud y las pensiones. 13 Para ms informacin sobre reformas judiciales en Centroamrica, vase Carrillo, 2001; Domingo, 1999; Jarqun y Carrillo, 1998 y Macaulay, 2003. 14 El PNUD define el concepto de acceso a la justicia de manera amplia como el derecho de las personas, sin distincin de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideologa poltica o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdicas (PNUD, 2005). 15 El anlisis incluye los casos presentados ante los juzgados de Paz de lo Civil y los juzgados de Letras Especializados de las materias civil, civil no contenciosa e inquilinato. No se incluyen los casos de los juzgados de Letras Mixtos de todas las materias, debido a que no se cuenta con datos desagregados por materia. 16 Incluye los casos civiles, mercantiles, de menor cuanta y de inquilinato. 17 Ese mismo ao la tasa mundial, ajustada por edad, fue de casi 9 por 100.000 (Krug et al., 2002). En el caso de Centroamrica no es posible estandarizar por edades, pues los datos no se encuentran disponibles por rango de edad de las vctimas para todos los pases (Krug et al., 2002). 18 No se dispone del dato para Belice en 2007, pero una simple interpolacin entre los aos 2006 y 2008 sugiere un conteo de 98 homicidios, lo cual dara una tasa nacional de aproximadamente 33 por 100.000. Debido al poco peso relativo de este pas en trminos de poblacin, al calcular la tasa regional, sta no vara con la inclusin, o no, de ese dato. 19 Cabe anotar que esta tasa fue levemente inferior (en un punto) a la registrada en 2009, gracias a modestos descensos en Costa Rica y Nicaragua, y a una importante reduccin en Guatemala y El Salvador, aunque aument de modo sustancial en Honduras y Belice, mientras que en Panam no hubo una variacin significativa. 20 Se utiliza como variable indicativa del poder infraestructural la ejecucin presupuestaria del sistema de justicia, esto es, lo que en efecto se ejecut (gast) en cada pas, ajustado por la respectiva poblacin (por cada mil habitantes, en dlares corrientes de los Estados Unidos). 21 De hecho, para las observaciones disponibles (N=64) la correlacin entre las variables es estadsticamente significativa (alfa 0,01) y del signo esperado (-0,35). La tasa de jueces por cada 100.000 habitantes de Costa Rica (21 en el 2009) es superior al promedio de la Unin Europea (11). Es probable que sea necesario sobrepasar cierta tasa de jueces para bajar sustancialmente la tasa de homicidios, pero esta es una pregunta emprica que requerira informacin internacional. 22 Un tema que no se trata en este Informe es el de los servicios privados de seguridad. Si estos se toman en cuenta, la relacin entre violencia homicida y el total de efectivos dedicados a seguridad (pblicos y privados) tampoco muestra un panorama claro que vincule la cantidad de efectivos con la violencia homicida. Guatemala y Honduras tienen altos niveles de violencia homicida y muchos efectivos: el primero cuenta con 120.000 agentes privados frente a 19.900 policas, es decir, por cada seis agentes privados, hay un polica, la mayor desproporcin de los setenta pases analizados en el informe Small Arms Survey 2011: States of Security ; en Honduras hay 60.000 agentes privados y 12.300 policas (una proporcin de 4,88 a 1). Sin embargo, El Salvador tiene niveles similares de violencia pero muchos menos efectivos: 21.140 agentes privados y 16.730 policas (1,26 a 1). Nicaragua, con 19.700 agentes privados y 9.200 policas (2,14 a 1) y Panam, con 30.000 agentes privados y 12.250 policas (1,97 a 1) tienen un nmero de efectivos no muy distintos al salvadoreo, pero mucho menos violencia. Costa Rica, con 19.550 agentes privados y 12.100 policas (1,61 a 1), tiene la menor violencia homicida. 23 Esto se ha sealado tambin en el anlisis sobre violencia en las grandes ciudades del planeta, donde podra haber cierta interaccin entre la desigualdad y el nmero de habitantes por kilmetro cuadrado. Recurdese que, como animales sociales, los seres humanos tienen un instinto de territorialidad acompaado de agresividad. No se trata, sin embargo, de causalidad, sino simplemente de una correlacin entre variables. Es decir, la mayor densidad poblacional no causa violencia; posiblemente interacta con otras variables, como la capacidad de convivencia o las destrezas sociales con que cuentan las personas para la interaccin en contextos urbanos. En la base de datos de indicadores de violencia homicida a nivel subnacional (N=93), la correlacin entre el logaritmo de la tasa de homicidios y la densidad poblacional es de 0,20 y solo es significativa para un alfa de 0,1. Tampoco se observa correlacin significativa entre violencia homicida y el ndice de desarrollo humano (que mide ingreso, educacin y salud), lo que refuerza la idea de que la pobreza no est correlacionada con la violencia homicida. 24 La creacin de salas o tribunales constitucionales en el Istmo se inscribe dentro del ms amplio proceso de reforma judicial que se llev a cabo en toda Latinoamrica, bajo el impulso democratizador de los regmenes polticos ocurrido en el ltimo cuarto del siglo XX. Una vasta literatura sobre este tema se ha desarrollado en las dos ltimas dcadas; algunas valiosas compilaciones se pueden encontrar en Celaep, 2010; Sieder et al., 2005; Navia y Ros, 2005; Gauri y Brinks, 2008 y Couso et al., 2010. 25 El control horizontal se refiere a la fiscalizacin entre agencias del Estado, en contraposicin al control vertical, que alude a la supervisin desde la ciudadana hacia el Estado (ODonnell, 1998). Para una revisin crtica de este concepto vase Dodson y Jackson (2003). 26 A partir de octubre de 2009 se puso en marcha un sistema de seguimiento de sentencias. Una vez que se notifica un fallo de los jueces constitucionales a todas las partes, el Centro de Jurisprudencia Constitucional de la Sala Cuarta indaga si la sentencia se ha cumplido en todos sus extremos y, de no ser as, la situacin y motivos del incumplimiento. Tambin investiga la satisfaccin de las personas con la actuacin de la Sala y la respuesta de la institucin que debe remediar la transgresin del derecho (Programa Estado de la Nacin, 2010). 27 No hay una nica definicin de este fenmeno, al que algunos tambin denominan activismo judicial, o constitucionalizacin de la poltica. En trminos generales puede decirse que se trata del traslado del escenario de la toma de decisiones del mbito poltico (por ejemplo de la Asambleas Legislativas) a los tribunales de justicia, usualmente a la sala de lo constitucional, hecho que ocurre ante la imposibilidad de llegar a consensos polticos en los otros poderes (Domingo, 2004; Sieder et al., 2005; Navia y Ros, 2005; Wilson, 2005). El trabajo

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ms completo y reciente sobre el activismo constitucional en varios pases del mundo es el de Gauri y Brinks (2008) y para Latinoamrica el de Couso et al. (2010). 28 En los tres pases donde se realizaron entrevistas para elaborar esta seccin (Costa Rica, El Salvador y Guatemala) las personas consultadas sealaron que los rganos judiciales no cuentan con sistemas de informacin y seguimiento de la ejecucin de las sentencias. Hay algunas excepciones en materia penal, pero no se sabe cunto de lo resuelto se ha aplicado realmente. 29 Adems de la renuencia de los administrados a acatar las sentencias, la pobre capacidad institucional de los sistemas de administracin de justicia est en la raz de muchos de estos problemas. Las personas entrevistadas argumentan que en Guatemala los juzgados estn saturados de trabajo. La falta de autonoma tambin contribuye: los jueces declaran que tienen temor de resolver con prontitud ante la amenaza de denuncias ante la Junta de Disciplina Judicial o el inicio de antejuicios. A ello se agrega una deficiente gestin de los litigantes, especialmente de las partes de los trabajadores, quienes carecen de recursos para pagar un buen abogado privado y acuden a los bufetes populares o realizan el seguimiento por s mismos. En este ltimo caso, los procesos de ejecucin de sentencia no siguen su trmite porque el costo del transporte, o de cierta documentacin, es ms oneroso de lo que los querellantes estn percibiendo por su juicio, sobre todo si no tienen empleo. La poblacin ms afectada es la que trabaja en las maquiladoras en los municipios de Villa Nueva, Amatitln y Mixco, todos del departamento de Guatemala. Estos problemas se presentan a pesar de que en el proceso ordinario laboral el impulso es de oficio, el diseo es corto y existe la posibilidad de que sea el mismo juez quien ejecute (Fernndez, 2010). 30 Amplia literatura sobre justicia transicional puede ser consultada en los diversos trabajos del Transitional Justice Database Project, en sites.google.com/site/transitionaljusticedatabase. Adems en Sikkink y Booth, 2007; DPLF, 2010; Idhuca, 2002; Brett, 2009; Nez et al., 2008; Martn, 2010 y Robles, 2002.

31 Despus de la independencia, las nuevas repblicas diriman sus diferencias por medio de las armas, por lo que la historia regional en el siglo XIX se caracteriz por conflictos entre Estados o, ms bien, entre sus caudillos militares. La constante competencia poltica por esta va le otorg protagonismo a las fuerzas armadas en la conformacin de los nuevos Estados nacionales. Especialmente relevante fue el papel de los ejrcitos a partir de su institucionalizacin, con la ola de reformas liberales de finales del siglo XIX. Adems ganaron presencia con las clsicas dictaduras militares y algunas guerras interestatales, como la llamada Guerra del Totoposte (Guatemala contra El Salvador y Mxico, 1903) y la Campaa Nacional (entre Guatemala y El Salvador, 1906). La ltima de este tipo fue la Guerra del Ftbol entre El Salvador y Honduras (1969), ya en el contexto de la Guerra Fra. Sin embargo, en la configuracin actual de las fuerzas armadas sobresalen los recientes conflictos internos entre las guerrillas izquierdistas y los gobiernos derechistas, en El Salvador y Guatemala, y su reverso ideolgico en Nicaragua. En total, contando la participacin en las dos guerras mundiales, los Estados centroamericanos han estado en conflictos militares interestatales por arriba del promedio mundial de 18,5 aos de guerra entre 1800 y 1945, y de 1,4 guerras por generacin (Burgos, 2011). 32 El concepto de reserved domains se adapta de una propuesta realizada por Valenzuela (1990) para referirse a los acuerdos tomados durante las transiciones a la democracia, que dejan sin modificaciones ciertas reas de los regmenes autoritarios anteriores. De manera similar, Manuel Garretn llama enclaves autoritarios a ciertos ncleos temticos que no fueron afectados por las transiciones a la democracia, por ejemplo las restricciones institucionales presentes en la Constitucin y otras normativas, la preservacin de ncleos autoritarios en el ejrcito y las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo un rgimen militar (Garretn, 1994).

Guatemala, el 31 de diciembre de 1980, y orden la detencin provisional de un grupo de personas (quienes luego presentaran el recurso de amparo mencionado) por los delitos de terrorismo, homicidio y secuestro. El fallo de la Corte otorg un amparo a varios de los acusados (dos civiles y cinco militares, entre ellos el general Jos Efran Ros Mont) y suspendi las indagatorias que se estaban realizando a peticin de la justicia espaola. 34 Con el objetivo de monitorear y mejorar la transparencia de la cooperacin canalizada directamente al sector privado, en abril de 2010 el Banco Central de Nicaragua public por primera vez el registro de la deuda privada externa junto con la deuda pblica externa correspondiente al perodo 2007-2009, en el cual se especifica la principal fuente de cooperacin SurSur que existe en la actualidad en ese pas (Avendao, 2010). 35 En un reportaje publicado por el diario La Prensa el 28 de agosto de 2010 se afirmaba que las empresas ligadas al partido de Gobierno acaparan reas que incluyen laboratorios, distribucin de medicinas, construccin, petrleo, vigilancia privada y medios de comunicacin. 36 Caruna naci en 1993 con un capital semilla de 3.000 dlares. Fue creada por el FSLN como una cooperativa financiera que apoyara principalmente a pequeos productores. De 2006 a 2008 el capital de la empresa se agigant. Un reportaje del diario La Prensa, document que en ese perodo Caruna triplic sus ingresos hasta alcanzar 26,8 millones de dlares. La cooperativa hace prstamos a comerciantes y mujeres, y entrega financiamiento a productores (Nez et al., 2008). 37 El informe del Banco Central reporta que en el primer semestre de 2010 entraron al pas 351 millones de dlares de la cooperacin venezolana. De ellos, 333 millones corresponden a prstamos y 18 millones se muestran como inversiones. El informe seala que estos fondos ingresaron en el marco del Acuerdo de Cooperacin Energtica Petrocaribe, y como prstamos para el sector privado. 38 Es una de las transacciones vinculadas a Albanisa (Salinas, 2010). En un principio esto fue confirmado por el dueo del medio y el gerente de Albanisa, quienes luego se retractaron de sus declaraciones. En la sociedad Albanisa, el 51% del capital es venezolano y el 49% del Estado nicaragense, por lo cual tcnicamente es un canal privado. No obstante, se ha mencionado que esta adquisicin violenta la Ley de Telecomunicaciones y Correos y el Cdigo de Comercio General, que prohbe que extranjeros posean ms del 50% de las acciones de un medio de comunicacin en Nicaragua.

33 Vase la sentencia dictada por la Corte de Constitucionalidad (expediente 3380-2007) dictada dentro del proceso de amparo contra un fallo del Tribunal Quinto de Sentencia Penal, Narcoatividad y Delitos contra el Ambiente. Esta ltima instancia conoci el caso del incendio de la Embajada de Espaa en

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PARTE

II

DESAFOS DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIbLE

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CAMBIOCLIMTICO

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L O

El desafo de enfrentar el cambio climtico

INDICE
Hallazgos relevantes Valoracin general Introduccin Evidencias y proyecciones del cambio climtico en la regin Centroamrica y su papel ante el cambio climtico global Se proyectan cambios significativos en el clima regional Biodiversidad y ecosistemas muestran vulnerabilidad Efectos territoriales esperados: el caso de las zonas costeras Posibles impactos sociales y econmicos Riesgo, cambio climtico y pobreza: vnculos identificables Implicaciones esperadas para la agricultura regional Energa y cambio climtico, impacto en dos vas Polticas y estrategias regionales ante el cambio climtico Amplio debate pero limitado compromiso a nivel mundial Centroamrica, acciones regionales buscan su norte Esfuerzos y desafos especficos en agricultura y energa

PREGUNTA GENERADORA Cules son las principales implicaciones sociales, econmicas y ambientales esperadas del cambio climtico para Centroamrica?
El cambio climtico pone en evidencia los rezagos en el desarrollo humano de la regin. Las proyecciones indican que habr cambios significativos en la temperatura promedio y los patrones de precipitacin, lo que podra exacerbar los impactos de la cantidad creciente de desastres que afectan al Istmo. Tambin se prevn efectos sobre la seguridad alimentaria, la productividad agrcola, el manejo del agua, las costas, la biodiversidad y los ecosistemas, entre otros. Este fenmeno profundiza las amenazas y vulnerabilidades histricas de Centroamrica, generadas por factores como la degradacin ambiental, la ausencia de ordenamiento territorial, la exposicin y riesgo de desastres para las poblaciones -principalmente las ms pobres-, la ineficiencia energtica y la dependencia de combustibles fsiles, el mal manejo del agua y las debilidades institucionales para la gestin ambiental. El cambio climtico plantea una situacin contradictoria: el Istmo es responsable de menos del 0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero es reconocido como el punto caliente ms prominente de los trpicos; es decir, la zona del mundo potencialmente ms vulnerable a sus impactos. Aunque se trata de una factura en gran parte ajena, la regin tambin ha aportado degradacin ambiental y deforestacin, usos insostenibles de energa y desorden urbano, que no la eximen de responsabilidad global. Sin descuidar las acciones para disminuir esos aportes, prepararse para mitigar las repercusiones de este fenmeno es el desafo ms apremiante para la dbil institucionalidad y la escasa capacidad de adaptacin de Centroamrica. Dos sectores que sobresalen, tanto por su importancia econmica y social como por su vulnerabilidad ante el cambio climtico, son agricultura y energa. A mediano y largo plazos se prev afectacin de cultivos como maz, frijol y arroz, fundamentales para la alimentacin y la economa de muchos pequeos productores en la regin. En energa los retos apuntan en dos sentidos: la necesidad de reducir las emisiones de GEI en un marco de alta dependencia de hidrocarburos, y los problemas que puedan presentarse en la disponibilidad y manejo del agua para la generacin futura de energa elctrica. Centroamrica ha creado espacios de debate y coordinacin, as como un conjunto amplio de polticas y estrategias nacionales y regionales para enfrentar el cambio climtico, pero con dos debilidades centrales: por un lado, el enfoque prevaleciente ha sido el de la mitigacin (mbito en el que existe la posibilidad de acceder a recursos financieros internacionales), mientras que el tema crtico de la adaptacin no ha sido prioritario; por otro lado, la mayora de las polticas ha definido tareas y metas clave, pero no responsabilidades y recursos para su concrecin. El reciente lanzamiento de la Estrategia Regional de Cambio Climtico parece marcar un avance en esa direccin. Por el momento, urge consolidar la generacin de indicadores ambientales, colocar la adaptacin en el centro de los esfuerzos -articulndola con la gestin del riesgo-, fortalecer la gestin de los bosques y zonas protegidas (cruciales para encarar el fenmeno) y construir de manera participativa instrumentos de ordenamiento territorial y de educacin ciudadana.

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HALLAZGOS RELEVANTES
>> Centroamrica produce menos del 0,5% de las emisiones de gases de efecto invernadero del planeta. >> El cambio de uso del suelo genera el 74% de las emisiones de gases de efecto invernadero de la regin. >> Guatemala y Honduras son responsables del 76% de las emisiones en la regin, principalmente como resultado de cambios en el uso del suelo y la quema de hidrocarburos y lea. >> Centroamrica es sealada como el punto caliente ms vulnerable al cambio climtico entre las regiones tropicales del mundo. >> De acuerdo con las proyecciones, el calentamiento global estara asociado a aumentos o reducciones de la precipitacin en diversas zonas y estaciones en Centroamrica, con los consecuentes problemas para la gestin de los recursos hdricos. >> El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico seala que en el futuro los huracanes sern ms intensos en toda la regin, con vientos de mayores velocidades mximas y precipitaciones ms abundantes. >> Estudios realizados en Costa Rica y Panam reportan descensos en poblaciones de anfibios y reptiles, as como un menor crecimiento de especies forestales, debido a cambios en las variables de temperatura y precipitacin en los bosques. >> En los escenarios ms pesimistas de cambio climtico, se espera que para el ao 2050 casi un milln de kilmetros cuadrados del territorio mesoamericano (Mxico, Centroamrica y Repblica Dominicana) habr sido afectado en cuanto a las condiciones que hoy sustentan la biodiversidad y los ecosistemas. >> Bajo el supuesto de que el nivel del mar habr aumentado un metro a fines del siglo XXI, se estima que todas las costas de Centroamrica, tanto del Pacfico como del Caribe, seran afectadas, con impactos particularmente severos en las ciudades y puertos ubicados en esas zonas. >> Escenarios proyectados al ao 2050 muestran una significativa reduccin en el rea disponible para la produccin de caf en Nicaragua. >> Diversos estudios identifican a Centroamrica entre las regiones del mundo con mayores problemas de seguridad alimentaria ante el cambio climtico. >> Los cultivos ms sensibles al cambio climtico son caa de azcar, yuca, maz, arroz y trigo (maz, frijol y arroz son los cultivos ms importantes en Centroamrica). >> La regin tiene cerca de dos millones de pequeos productores de granos bsicos, con una alta concentracin en agricultura de subsistencia y cultivos vulnerables al cambio climtico. >> El ndice de riesgo climtico (calculado para 176 pases entre 1990 y 2008, con base en fenmenos meteorolgicos extremos) ubica a Honduras y Nicaragua entre las naciones en mayor riesgo (tercera y quinta posicin, respectivamente). >> Aunque no se ha establecido una relacin clara con el cambio climtico, desde las dcadas de los ochenta y noventa se registra un notable crecimiento en el nmero y la magnitud de los daos y prdidas asociados a los desastres de origen hidrometeorolgico en la regin. >> Entre 65 documentos de polticas y estrategias de alcance nacional elaborados en todos los pases, en los cuales se definen medidas ante el cambio climtico, solo en siete se identificaron responsabilidades y recursos para su implementacin.

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VALORACIN GENERAL
El desafo del cambio climtico pone a Centroamrica de cara a todas sus debilidades en desarrollo humano sostenible, pues la reta a enfrentar con profundos rezagos un proceso que magnifica las amenazas que ya han golpeado persistentemente a la regin. La intensidad y gravedad de los riesgos esperados sacan a la luz las deudas en materia de ordenamiento del territorio, gestin del riesgo, deterioro ambiental, articulacin institucional, seguridad alimentaria y, sobre todo, vulnerabilidad social derivada de la pobreza y la desigualdad, que requieren planificacin y compromiso con el desarrollo. Afrontar estos retos bajo el marco del cambio climtico solo puede generar efectos positivos, y abre una oportunidad para ordenar la casa en reas urgentes. Sin embargo, la accin regional en estos mbitos se muestra similar a otros esfuerzos por el desarrollo: se da con retraso, sin claridad ni informacin suficiente, dependiendo de recursos externos y con medidas aisladas, fragmentadas y no siempre sostenibles. Hoy en da el cambio climtico es una certeza para la comunidad cientfica, y se atribuye, por una parte, a una alteracin de la composicin de la atmsfera derivada -directa e indirectamente- de la actividad humana y, por otra, a los ciclos naturales de cambio en el planeta. Sus principales manifestaciones se relacionan con la variacin de los promedios o normas de temperatura, precipitacin y otras variables climticas y el aumento en el nmero o la intensidad de los eventos (tanto extremos como potencialmente dainos en diversas magnitudes), con el consecuente incremento del riesgo de desastres. La medicin de sus alcances se apoya en metodologas y proyecciones complejas, que arrojan resultados con distintos grados de certidumbre. Adems, en ocasiones se le imputan a este fenmeno los efectos de otras condiciones preexistentes de amenaza y vulnerabilidad, lo que genera confusin y exime a los actores polticos y econmicos de su rol en la forma en que los eventos climticos golpean a la poblacin. Sin embargo, slida informacin cientfica aporta elementos suficientes para entender la gravedad de la situacin, y la necesidad de impulsar acciones en dos dimensiones: la mitigacin -centrada en la reduccin y fijacin de emisiones de gases de efecto invernadero- y la adaptacin en respuesta al estmulo climtico o a sus efectos. La evidencia internacional muestra que, por su conformacin fsica y sus niveles de vulnerabilidad, Centroamrica se constituye en el punto caliente ms prominente de las zonas tropicales del planeta frente al cambio climtico, es decir, un rea con alta probabilidad de ser la ms impactada por los efectos del fenmeno. Como en otros aspectos de la realidad mundial, esta amenaza se levanta sobre el Istmo para cobrar una factura mayoritariamente ajena: la regin es responsable de menos del 0,5% de las emisiones que contribuyen al efecto invernadero. En trminos globales, aunque los mayores aportes de gases contaminantes provienen de las economas desarrolladas, las regiones que reciben los mayores impactos son las ms pobres. Esta situacin ha sido reconocida en el marco de las negociaciones internacionales, en las que se ha adoptado el principio de responsabilidades comunes, pero diferenciadas. Lo anterior no exime a los pases de su responsabilidad particular ante este proceso, que tambin es producto de cambios en el uso del suelo, deforestacin, concentraciones urbanas y otros desequilibrios en los cuales Centroamrica ha sido prolfica; sin importar la escala en que se manifiestan, tambin son frentes abiertos que deben ser atendidos. Los estudios del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC, por su sigla en ingls) y diversos anlisis locales plantean que Centroamrica podra sufrir cambios significativos en sus condiciones climticas. Segn los escenarios pesimistas de emisiones futuras, se estima que la temperatura regional promedio aumentara hasta cerca de 4,2 grados para finales del siglo XXI, y que los patrones de precipitacin (con importantes diferencias entre los pases) podran mostrar reducciones e incrementos significativos segn la zona y el perodo. Esto podra exacerbar la tendencia creciente en el nmero de desastres por fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos y la intensidad de eventos extremos como los huracanes. Histricamente esta es una regin con poca experiencia en la planificacin del territorio y dbil gestin de los riesgos. Un ejemplo drstico fue el huracn Mitch en 1998, responsable de 20.000 vctimas muertas o desaparecidas y una severa destruccin de infraestructura. Pese a la activacin de esfuerzos regionales tras esa experiencia, algunos expertos consideran que la persistencia de la pobreza y la fragilidad de la gestin hacen que hoy Centroamrica tenga similares o mayores condiciones de vulnerabilidad que en aquel momento. En su dimensin ms general, los estudios sealan que el cambio climtico puede ocasionar graves impactos en la regin, como el aumento de la inseguridad alimentaria, problemas para el manejo y disponibilidad del agua, merma de la actividad turstica, prdida de recursos e integridad territorial marino-costeras, destruccin o empobrecimiento de la biodiversidad y los ecosistemas, mayor riesgo de desastres y para la salud humana, dependencia energtica, afectacin en los medios de vida y la cultura de los pueblos indgenas, entre otros. A nivel natural, en el escenario ms pesimista se proyecta que se veran afectados los ecosistemas de ms de un milln de kilmetros cuadrados en Mxico, Centroamrica y Repblica Dominicana. En este sentido, las reas protegidas, que cubren cerca de una cuarta parte del territorio centroamericano, as como los bosques, pueden jugar un rol decisivo tanto en la mitigacin como en la adaptacin, por sus efectos en la fijacin del suelo, el control de inundaciones y la proteccin de fuentes de agua entre muchos otros. Adems, el cambio climtico tendra serias implicaciones sociales y econmicas en reas clave. En la agricultura, los estudios prevn afectacin a mediano y largo plazo en cultivos sobre los que descansa gran parte de la seguridad alimentaria y la economa de muchos pequeos productores; esto se dara adems en un marco de grandes debilidades para la adaptacin, la capacitacin y la transformacin tecnolgica. En el sector

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VALORACIN GENERAL
energtico tambin se presentan desafos: la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero en una regin que depende de fuentes contaminantes y muestra impactantes cambios de uso y degradacin de tierras, a los que se suman los riesgos de disponibilidad y manejo del agua para su aprovechamiento en la generacin de energa limpia. La matriz energtica centroamericana ha estado marcada por la dependencia de hidrocarburos, tanto para el transporte como para la produccin de electricidad en varios pases, por lo que es urgente una poltica que privilegie el desarrollo de energas renovables bajas en emisiones. Ante este panorama, la regin es prolfera en declaraciones, polticas y estrategias; sin embargo, en ellas se sealan tareas que en su mayora carecen de definicin en cuanto a responsables y recursos, y pocas se han traducido en acciones concretas y sostenibles. Adems, las primeras iniciativas en este campo se han centrado en la reduccin de emisiones, motivadas por la disponibilidad de recursos internacionales para apoyar los esfuerzos que realicen los pases en desarrollo. En cambio, el trabajo de adaptacin, clave para que Centroamrica se ajuste al embate del cambio climtico, apenas comienza. La reciente aprobacin de la Estrategia Regional de Cambio Climtico podra significar un avance en ese sentido, que habr que analizar conforme progrese su implementacin. El informe The economics of climate change: the Stern review seal que las medidas para reducir las emisiones alcanzaran un costo del 1% del PIB mundial anual, pero que, de no hacerse nada, los daos a la economa global podran llegar a niveles entre el 5% y el 20%. En Centroamrica este reto es mayor y requiere acciones conectadas con la agenda de desarrollo. Desde una perspectiva prctica y realista, y sin descuidar la mitigacin, es necesario colocar la meta de la adaptacin en el centro de los esfuerzos, articulndola en una relacin sinrgica con la poltica de gestin del riesgo. En consecuencia, urge crear y consolidar sistemas de informacin sobre las actividades productivas, de proteccin ambiental y de prevencin de riesgos -principalmente a partir de instrumentos de ordenamiento territorial- y, en forma paralela, desplegar campaas de divulgacin educativa dirigidas a la poblacin. Tambin se requieren mecanismos de manejo y planificacin para la disponibilidad futura de agua. En mitigacin es crucial reforzar la proteccin y reducir la degradacin de tierras, as como encaminarse a la soberana energtica y a un mayor acceso a tecnologas que permitan un uso eficiente y limpio de los recursos. Y por ltimo, es imperativo poner en marcha una reorganizacin institucional que garantice sinergia entre gestin del riesgo, adaptacin y gestin ambiental. Son tareas complejas, pero que refieren a deudas histricas y que se han integrado en el gran tema del cambio climtico, dndole una dimensin indita a la necesidad de relanzar el desarrollo humano sostenible, con participacin e integracin de todos los actores sociales.

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COORDINACIN Y EDICIN DEL CAPTULO Leonardo Merino

Thomas Nielsen n premaca Juventino Glvez, Juan Carlos Mndez y Rodolfo Veliz n Guatemala Lenin Corrales n Costa Rica Allan Lavell n Flacso, Costa Rica Evelyn Villarreal n Programa Estado de la Nacin/Regin | Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES EN www.estadonacion.or.cr Impactos sociales y econmicos del cambio climtico con nfasis en los sectores de energa y agricultura Juventino Glvez, Juan Carlos Mndez y Rodolfo Veliz n Iarna, Universidad Rafael landvar n Guatemala Efectos del cambio climtico para Centroamrica Lenn Corrales n Costa Rica Riesgo, desastre y gestin del riesgo en Centroamrica, 1999 a 2010 Allan Lavell y Chris Lavell n Flacso | Costa Rica Polticas y estrategias nacionales y regionales de adaptacin y mitigacin frente al cambio climtico Leonardo Merino n Programa Estado de la Nacin/Regin | Costa Rica CONTRIbUCIONES ESPECFICAS PARA EL TEXTO Gianluca Gondolini n Rainforest Alliance | Costa Rica Carlos Rivas n CCAD, SICA | El Salvador Patricia Ramrez y Paola Bermdez n CRRH, SICA | El Salvador Emil Cherrington n Cathalac | Panam Gernimo Perez y Juan Carlos Rosito n Iarna, Universidad Rafael landvar | Guatemala Lenin Corrales n Costa Rica reelabor y prepar varios mapas para diversas secciones. Steffan Gmez, Amanda Chaves y Karen Chacn n Programa Estado de la Nacin/Regin | Costa Rica colaboraron en la redaccin, sntesis y edicin de secciones especficas del captulo. REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Agradecemos a Pedro Len n Cenat | Costa Rica Jorge Arosamena n Panam Pascal Girot n UICN | Mesoamrica Julie Lennox n Cepal | Mxico Jaime Incer n Nicaragua Alida Spadafora n Ancon, Panam Leda Muoz n Fundacin omar Dengo y Programa Estado de la Nacin | Costa Rica

AGRADECIMIENTOS ESPECIALES A Hubert Mndez, Pascal Girot y el equipo de UICN, as como a PremacaDanida, por el apoyo material para el desarrollo de la investigacin para este captulo. A Mirza Castro (Programa del Cambio Climtico-Serna, Honduras) y Suyen Gabriela Prez (Direccin de Cambio ClimticoMarena, Nicaragua) por sus aportes para el anlisis de polticas y estrategias. A Natalia Morales, Diego Fernndez, Antonella Mazzei, Rafael Segura y Karla Meneses (Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica) por su apoyo en la bsqueda, elaboracin, procesamiento y preparacin de material estadstico. TALLER DE CONSULTA se realiz el 11 de noviembre del 2010 en Ciudad de Panam, con la participacin de Viviana Alba Sonia Baires Alonso Brenes Lily Caballero Jaime Arturo Carrera Luis Fernando Carrera Luis Castaeda Alexander Coles Lenin Corrales Roberto Dilger Juventino Glvez Allan Lavell Jos Emilio Mrquez Mirella Martnez Juan Carlos Mndez Leonardo Merino Antonio Mijail Prez Ottoniel Monterroso Alberto Mora Ninette Morales Camilo Montoya Carlos Isacc Prez Marian Prez Carlos Rivas Alma Quilo Alberto Salas Alida Spadafora Lorena Suyapa Noel Trejos Alvaro Uribe Jorge Vargas-Cullell Julie lennox n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n n Panam El Salvador Costa Rica Honduras Guatemala Guatemala Panam Panam Costa Rica Costa Rica Guatemala Costa Rica El Salvador Panam Guatemala Costa Rica Nicaragua Guatemala Costa Rica Nicaragua Panam El Salvador Costa Rica El Salvador Guatemala Costa Rica Panam Honduras Panam Panam Costa Rica Mxico

ASISTENTES DE INVESTIGACIN Amanda Chaves y Karen Chacn, con apoyo de Fraya Corrales y Antonella Mazzei

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Jos Antonio Rodrguez y Natalia Morales

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L O

El desafo de enfrentar el cambio climtico

Introduccin

Segn se define en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el proceso que analiza este captulo consiste en un cambio de clima atribuido directa o indirectamente a la actividad humana, que altera la composicin de la atmsfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante perodos de tiempo comparables. Es decir, junto a los ciclos propios de la naturaleza, la actividad humana ha llegado a generar una transformacin del equilibrio natural del planeta; aunque este muestra cambios de clima en el transcurso de largos perodos, el ritmo impuesto por la variable humana implica que el calentamiento global se dara ms rpidamente de lo que se ha experimentado en los ltimos 10.000 aos (Campos, 2001). El presente captulo analiza las potenciales repercusiones de este proceso en Centroamrica y los desafos que implica enfrentarlo y mitigarlo desde las perspectivas ambiental, social, econmica e institucional. Para ello se recopil y analiz parte de la informacin cientfica producida en el Istmo, con el fin de apoyar los esfuerzos por conocer y entender este fenmeno y sus posibles efectos en trminos del riesgo, las amenazas fsicas y la vulnerabilidad que lo constituyen, y las condiciones institucionales existentes, as como promover

la consecuente accin poltica -pblica y privada- que demanda este reto. El captulo est conformado por tres secciones principales. En la primera se hace un recuento de las evidencias cientficas y las proyecciones sobre el posible impacto del cambio climtico en Centroamrica. La segunda explora, con apoyo en diversos esfuerzos de investigacin, los efectos esperados a nivel social y econmico, con nfasis en dos sectores clave: agricultura y energa. Adems plantea algunos vnculos entre cambio climtico y gestin del riesgo de desastre, sobre todo en lo que concierne a la vulnerabilidad social ante los eventos climticos. Por ltimo, se presenta un anlisis sobre las caractersticas y alcances generales de las polticas y estrategias regionales que se han formulado ante este desafo. No es posible incluir en este captulo todos los temas sobre los cuales se han sealado vnculos con el cambio climtico, en algunos casos por falta de informacin y en otros porque se refieren a campos muy especficos o de incipiente tratamiento (por ejemplo, el posible impacto en las zonas urbanas).
Evidencias y proyecciones del cambio climtico en la regin

El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico 1 (IPCC, por su sigla en ingls), principal actor cientfico en la materia, seala a Centroamrica

como el punto caliente ms vulnerable de las regiones tropicales del mundo. Se trata de un rea altamente sensible, tanto a los cambios en los patrones de temperatura y precipitacin actuales, como a los posibles aumentos en intensidad y recurrencia de eventos meteorolgicos e hidrometeorolgicos extremos que se derivan o son potenciados por el cambio climtico. Los hallazgos de la comunidad cientfica sobre este fenmeno son variados y divergentes. Sin embargo, los estudios que recoge este captulo coinciden en sealar un conjunto de impactos potenciales para la regin, a saber: debilitamiento de la seguridad alimentaria y riesgo de hambrunas, aumento del estrs hdrico y problemas de disponibilidad de agua, alteracin de los recursos marino-costeros, impactos en la biodiversidad y los ecosistemas, amenazas para la salud humana, daos a la infraestructura, mayor vulnerabilidad y riesgo de desastres, dependencia de energas contaminantes, afectacin de los medios de vida y la cultura de los pueblos indgenas, entre otros. La evidencia muestra la necesidad de generar conocimiento y construir capacidades de adaptacin, ante un fenmeno que podra afectar significativamente territorios, ecosistemas, actividades econmicas y poblaciones ya de por s vulnerables. Existe consenso en cuanto a las manifestaciones del cambio climtico

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derivadas de la actividad humana. Por supuesto, se observan diferencias de criterio sobre sus alcances, segn las metodologas y supuestos utilizados en distintos estudios; hay ciertos grados de incertidumbre o hallazgos que pueden confundirse con otros fenmenos ya existentes (de amenazas naturales y situaciones de vulnerabilidad social propias de la realidad centroamericana). Las proyecciones temporales tambin estn marcadas por la incertidumbre, pero se sabe que conforme avanza el tiempo, la probabilidad de impactos mayores aumenta. Hay elementos suficientes para visualizar el cambio climtico y sus posibles efectos. Esta primera seccin recorre parte de esa diversidad de informacin cientfica para la regin.
Centroamrica y su papel ante el cambio climtico global

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de posibles impactos futuros, sino que en l ya se han observado variaciones que pueden derivarse del fenmeno. Este apartado presenta los alcances, manifestaciones y posibles efectos del cambio climtico a nivel global y regional, con base en el ltimo reporte del IPCC y en algunos datos regionales, y con nfasis en los efectos sobre la naturaleza y el territorio.
Comunidad cientfica aporta evidencia sobre transformaciones globales y regionales

Diversos estudios sealan que el istmo centroamericano no juega un papel decisivo en la generacin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que contribuyen a la ocurrencia del cambio climtico a escala mundial, pero s est significativamente expuesto a sus efectos. Como punto geogrfico poblado por sociedades de alta vulnerabilidad, no solo muestra escenarios

Nuevas y crecientes evidencias muestran que las fuentes del cambio climtico son diversas y complejas, y estn significativamente relacionadas con los patrones actuales de desarrollo (cuadro 9.1). Sus efectos apuntan a que, durante el presente siglo, el planeta sufrir variaciones importantes en los patrones de precipitacin y de temperaturas, el nivel de los ocanos y la ocurrencia de fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos, lo cual afectar el equilibrio climtico para los ecosistemas, las actividades humanas y la seguridad de la poblacin. Segn el Cuarto Informe de Evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, las pruebas

reunidas hasta ahora muestran tendencias al aumento de la temperatura promedio mundial y de las concentraciones de carbono (CO2) atmosfrico (grficos 9.1 y 9.2), la elevacin del nivel del mar, la reduccin de la masa glaciar, las capas de hielo y el hielo marino flotante de los glaciares de altas montaas, y el descongelamiento del permafrost2 tanto al norte de las altas latitudes, como en el sur (Chile y Argentina) (IPCC, 2007). Estos datos refuerzan la idea de que, junto a los procesos climticos naturales del planeta, hay una relacin clara entre la produccin de GEI por la actividad humana y el calentamiento global. De mantenerse estas tendencias, es probable que se den impactos diversos sobre los ecosistemas mundiales: prdida de hbitats, cambios en la vegetacin y en la qumica ocenica, vulnerabilidad a incendios forestales, plagas, expansin de especies invasoras y cambios en la productividad agrcola, entre otros (NASA, 2010; NOAA, 2010; Serreze, 2010). En Centroamrica, un anlisis de ndices de cambio climtico para el perodo 1961-2003 (Aguilar et al., 2005) puso de manifiesto una tendencia general al calentamiento en la regin, con mayores extremos clidos y un aumento

CUADRo 9.1

mundo Principales sectores generadores del cambio climtico

Sector Transporte Generacin de electricidad Forestal Industrial Residuos slidos Agropecuario Aguas residuales Turismo
Fuente: IMN.

Impacto Aporta cerca del 13,1% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a nivel mundial. Sus principales fuentes son la flota vehicular y el uso de combustibles fsiles, que generan dixido de carbono y otros GEI. Produce aproximadamente un 25,9% del total de emisiones de GEI alrededor del mundo. Los bosques tienen capacidad de absorber y almacenar carbono durante largos perodos. La deforestacin, los incendios y la transformacin de reas de bosque en cultivos u otros usos, los convierte en fuentes emisoras de GEI, cerca de un 17,4% del total mundial. Las actividades industriales con intenso consumo energtico, como la manufactura de hierro y acero, metales no ferrosos, productos qumicos y fertilizantes, el refinado de petrleo y la produccin de cemento, pulpa y papel, representan la mayor parte del consumo de ese sector en la mayora de los pases. Generan cerca del 19,4% de las emisiones mundiales de GEI. Segn el IPCC, aproximadamente el 2,8% de las emisiones de GEI proviene de los rellenos sanitarios y la incineracin de residuos slidos. Es uno de los principales emisores de GEI como metano, xido nitroso y, en menor escala, carbono. Estos se liberan debido a prcticas de manejo, tanto en cultivos como en ganadera. Sus emisiones de GEI se originan en fuentes domsticas, comerciales e industriales, especficamente en tanques spticos y letrinas, as como en descargas no controladas. Contribuye en la emisin de GEI por el transporte (areo y terrestre) y el alojamiento de turistas. Se estima que representa cerca de un 5% de las emisiones mundiales de GEI; el transporte areo es responsable de un 40% de ese total.

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GRFICo 9.1

mundo Temperatura superficial promedio anual del airea/. 1880-2010 (anomala de temperatura en grados centgrados)
0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 -0,2 -0,4 -0,6 1880 1900 1920 1940 1960 Promedio anual a/ Con un perodo base de 1951-1980. Fuente: NASA, 2010. 1980 2000

Promedio cada cinco aos

GRFICo 9.2

mundo Valores de concentracin de CO2 atmosfrico. 1960-2010 (partes por milln)

400 380 360 340 320

entre 1984 y 2000, bajaron de manera constante las tasas anuales de crecimiento en el dimetro de seis especies de rboles en el bosque tropical lluvioso de la estacin La Selva, en ese mismo pas; esto fue correlacionado negativamente con la temperatura mnima diaria, as como con el incremento de las temperaturas nocturnas y sus efectos en la fotosntesis. Un hallazgo similar obtuvieron Feeley et al. (2007) para todas las especies forestales presentes en una parcela de cincuenta hectreas en la isla Barro Colorado, en Panam: las tasas de crecimiento haban disminuido de modo significativo durante dos dcadas, independientemente de su tamao inicial o nivel de organizacin (especie, comunidad o sitio). Se determin que este hecho tena una correlacin negativa con la media anual de temperaturas mnimas diarias, y una correlacin positiva con la precipitacin anual y el nmero de das sin lluvia.
Bajo aporte relativo a las emisiones mundiales y el efecto invernadero

1960

1964

1968

1972

1976

1980

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2010

Fuente: Observatorio Mauna Loa en Hawaii, Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica de Estados Unidos.

de la temperatura mnima. El promedio de temperatura anual se elev en alrededor de 1C desde 1900, y los das y noches clidas se incrementaron en un 2,5% y un 1,7% por dcada, mientras que las noches y das fros disminuyeron en 2,2% y 2,4%, respectivamente. Los extremos de temperatura registran aumentos de entre 0,2C y 0,3C por dcada. Con respecto a la precipitacin, se encontr gran variabilidad entre los espacios geogrficos, pero los ndices muestran que, aunque no haya incrementos importantes en la cantidad de lluvias, s se observa una intensificacin de las mismas. Es decir, en la

regin ahora llueve con ms intensidad en perodos ms cortos. Otros estudios reportan variaciones en la diversidad y los ecosistemas centroamericanos, que pueden guardar relacin con el cambio climtico. Pounds et al. (1999) plantearon que el aumento en la temperatura del aire, seguido de un calentamiento de los ocanos, estaba asociado a cambios en la poblacin de cincuenta especies de anuros (ranas y sapos), incluyendo la desaparicin del sapo dorado (Bufo periglenes) en 1987 en el bosque nuboso de Monteverde, en Costa Rica. Por su parte, Clark et al. (2003) observaron que,

Centroamrica tiene una limitada participacin en el efecto invernadero; se estima que produce menos del 0,5% de las emisiones de GEI del planeta (IPCC, 2007; Cepal, 2009). Pese a ello, por sus efectos externos e internos en los mbitos econmico, social y ambiental, el panorama de las emisiones regionales es creciente y preocupante, debido, entre otros aspectos, a una alta dependencia de los hidrocarburos y la lea, un uso poco eficiente de la energa, y la deforestacin y degradacin del suelo. Las emisiones totales en el ao 2005 (ltimo dato disponible) fueron de 235,7 millones de toneladas de CO2 equivalente3. Las naciones que ms aportan son Guatemala (45%) y Honduras (31%); el resto presenta valores menores al 7%. Todos los pases muestran un acelerado crecimiento de sus emisiones totales de carbono a partir de los aos noventa; Belice, Costa Rica y Honduras son los de mayor incremento (grfico 9.3). El valor ms alto corresponde a Belice, cuyas emisiones totales se multiplicaron cerca de dieciocho veces en el perodo 1960-2006.

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GRFICo 9.3

centroamrica Crecimiento de las emisiones nacionales totales de CO2. 1960-2006 (porcentajes)

1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0
1960 1965 Belice Honduras 1970 1975 1980 1985 1990 El Salvador Panam 1995 2000 2005 Guatemala Costa Rica Nicaragua

Fuente: Corrales, 2010, con datos de CAIT-WRI, 2010.

GRFICo 9.4

mundo Emisiones anuales de GEI por habitante. 2005 (toneladas de CO2 equivalente por habitante)
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Promedio mundial 0 2 4 6 8 10

que cabe una breve mencin al tema de las emisiones generadas por cada uno de ellos. Los GEI emitidos por las actividades agrcolas son inferiores a los ocasionados por el cambio en el uso del suelo. Segn los inventarios nacionales -en su mayora con datos que tienen ms de quince aos de antigedad-, la agricultura aporta un 12% de las emisiones brutas (grfico 9.5), la energa representa un 11% y -por encima de ambas- el cambio de uso del suelo significa el 74%. La limitada capacidad de modernizacin tecnolgica y gestin en los sectores agrcola y energtico, la dependencia de fuentes contaminantes (pese al enorme potencial de fuentes limpias sin aprovechar) y las presiones sobre el uso de los recursos hacen pensar que, sin medidas prontas, las emisiones derivadas de estos tres factores podran aumentar. Esto tambin es clave en el caso del transporte. En la regin, este sector carece de alternativas y polticas claras para su ordenamiento y la reduccin de sus impactos. En el ao 2000 (ltimo dato disponible) este rubro signific entre un 5% y un 19%, dependiendo de si se consideran o no los cambios en el uso del suelo (Cepal et al., 2010).
Se proyectan cambios significativos en el clima regional

Nota: Incluye cambio en el uso de la tierra, consumo de bunkers y los gases dixido de carbono, metano, xido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre. Fuente: Corrales, 2010, con datos de CAIT-WRI, 2010.

Por su parte, las emisiones per cpita de CO2 (sin considerar el cambio de uso del suelo) crecieron en todos los pases entre 1980 y 2006. En el 2005 los valores ms altos correspondieron a Belice, pero al tomar en cuenta todas las emisiones anuales de GEI por habitante (incluyendo el cambio en el uso de la tierra, el consumo de bunkers, disel, carbn mineral, GLP y otros gases) Honduras y Guatemala registran los valores ms elevados (grfico 9.4). Cabe

mencionar que, aunque todos los pases han realizado inventarios de emisiones, los datos estn bastante desactualizados y los aos de referencia rondan en la mayora de los casos entre 1990 y 1996. Esto sugiere que el conocimiento sobre las emisiones reales es limitado y que se requiere un esfuerzo para conocer la situacin reciente. Este captulo analiza el posible impacto del cambio climtico en los sectores de energa y agricultura, por lo

Dada la alta susceptibilidad de la regin al cambio climtico, resulta clave contar con informacin que describa con claridad los posibles impactos de ese fenmeno. En la actualidad el conocimiento se basa en escenarios que proyectan el comportamiento del clima en diferentes modelos de crecimiento econmico y de la poblacin, y bajo el supuesto de que se adoptarn nuevas tecnologas. Se prevn concentraciones de emisiones de CO2 en el aire, con las consecuentes variaciones en la temperatura promedio y los patrones de precipitacin. En virtud de la diversidad de metodologas y enfoques que sustentan estos hallazgos, se recomienda tener en cuenta las precisiones tcnicas incluidas en forma de notas y los documentos citados a lo largo de este captulo, as como las consideraciones generales sealadas en el recuadro 9.1.

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

403

GRFICo 9.5

centroamrica Emisiones de GEI por actividad, brutas y netas. 2000 (miles de toneladas de CO2 equivalente)
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

Energa

Procesos industriales

Agricultura

Desechos

Cambio de uso de tierra

Emisiones netasa/

a/ Es la diferencia entre las emisiones totales y la absorcin de carbono generada por otros cambios de uso del suelo. Fuente: Cepal et al., 2010, con base en los inventarios nacionales del 2000.

Las proyecciones sealan que, tanto para los escenarios ms optimistas como para los ms pesimistas, el planeta mantendr una tendencia al calentamiento en su superficie para finales del siglo XXI. Al analizar los valores de cambio promedio de la temperatura para el perodo 2090-2099, con respecto a 19801999, se prevn aumentos de entre 1,8C y 4,0C (cuadro 9.2). Esta tendencia se identifica tambin para Amrica Latina. Segn diferentes modelos, para finales de siglo se proyecta un calentamiento del orden de 1C a 4C para el escenario B2, y de 2C a 5C para el escenario A2 (Conde y Saldaa, 2007). En este marco, Centroamrica sobresale como el punto caliente ms prominente de los trpicos del mundo, como se deriva del anlisis de un ndice de cambio climtico regional (Giorgi, 2006). Este se calcula para veintisis

RECUADRo 9.1

Escenarios de cambio climtico: consideraciones tcnicas sobre su presentacin

Los anlisis de escenarios que se exponen en este captulo tienen un carcter tcnico que puede dificultar su lectura. Con el objetivo de simplificar y no reiterar en cada segmento todos los detalles metodolgicos, fundamentales para interpretar de manera correcta los resultados, este recuadro presenta algunos elementos clave que se encontrarn a lo largo del texto, pues para analizar escenarios de cambio climtico se requiere conocer el origen y contenido de la informacin. Esta ltima incluye tres tipos de datos: los escenarios de emisiones, el modelo de circulacin global del clima que se utiliza y los aos de referencia actual y futura. Los escenarios de emisiones son un componente central de cualquier evaluacin del cambio climtico. El IPCC identifica cuarenta, en cuatro lneas evolutivas: A1, A2, B1 y B2. Dos de esos escenarios se centran en el posible comportamiento en un contexto de priorizacin de la riqueza material y dos hacen hincapi en la sostenibilidad y la equidad. Adicionalmente, dos escenarios enfatizan en la globalizacin y dos en la regionalizacin (IPCC, 2001): La lnea evolutiva A1 describe un futuro de crecimiento econmico muy rpido, en el que la poblacin mundial alcanza su mximo cerca del ao 2050 y disminuye posteriormente. Existen tres grupos que siguen direcciones alternativas del cambio tecnolgico en la produccin energtica: A1FI, caracterizado por un uso intensivo de energa fsil (ms alto), A1T, que opta por el uso de fuentes de energa no fsiles (medio) y A1B, en el que se observa un equilibrio de todas las fuentes de energa (el ms bajo). La lnea evolutiva A2 describe un mundo heterogneo. La poblacin aumenta en forma continua y el desarrollo econmico se da bsicamente a nivel de regiones. El crecimiento econmico per cpita est ms fragmentado y tiene un ritmo ms lento. La lnea evolutiva B1 describe un mundo en el que la poblacin alcanza su mximo a mediados del siglo XXI y disminuye posteriormente, como en el grupo A1, pero con rpidos cambios en las estructuras econmicas. Se avanza hacia una economa de servicios e informacin, la reduccin intensiva en el uso de materiales y la introduccin de tecnologas limpias y eficientes en el empleo de los recursos. La lnea evolutiva B2 describe un mundo en el que el nfasis en la sostenibilidad econmica, social y ambiental se da a nivel local. El aumento de la poblacin mundial est en una tasa ms baja que en el grupo A2 y existen niveles intermedios de desarrollo econmico. El escenario est orientado hacia la proteccin del medioambiente y se centra en los mbitos local y regional. Una gran parte de los estudios usan tres escenarios base4, que a menudo se presentan segn el nivel de estabilizacin de CO2 (medido en partes por milln, o ppm): B1 (crecimiento con bajas emisiones a un nivel de estabilizacin del CO2 de 550 ppm), A1B (crecimiento moderado de emisiones a un nivel de estabilizacin de CO2 de 720 ppm) y A2, escenario en el que no hay estabilizacin de CO2 en la atmsfera (Serreze, 2010). Como referencia, el nivel actual en el mundo (a marzo del 2011) es de 392 ppm. El otro componente de la informacin sobre el cambio climtico se refiere a los modelos de circulacin global. Estos son complejos modelos numricos que representan los procesos fsicos del CoNTINA

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CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

RECUADRo 9.1

CoNTINUACIN

Escenarios de cambio climtico: consideraciones tcnicas sobre su presentacin

sistema climtico en la atmsfera, el ocano, las reas de aguas congeladas y la superficie terrestre. Estos son actualmente la nica herramienta fiable para simular las respuestas del sistema climtico a la creciente concentracin de GEI. Para la preparacin del ltimo informe del IPCC se dispuso de veintitrs de estos modelos, con un perodo de referencia del clima actual correspondiente a 1961-1990 y proyecciones al perodo 2070-2100. Para conocer sus detalles se recomienda consultar los documentos tcnicos del IPCC. Tambin se toma en cuenta a cul publicacin del IPCC pertenece la informacin o los modelos de base. Esa entidad ha producido cuatro evaluaciones, y los datos utilizados en la mayora de estudios recientes provienen del Cuarto Informe de Evaluacin del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (conocido como AR4). Por ltimo, a lo largo de este captulo se
Fuente: Corrales, 2010.

habla reiteradamente de dos desafos asociados al cambio climtico: mitigacin y adaptacin. Por mitigacin se entiende la intervencin humana encaminada a reducir las fuentes o potenciar los sumideros de gases de efecto invernadero, y se llama adaptacin al ajuste de los sistemas humanos o naturales en respuesta a un estmulo climtico o a sus efectos actuales o esperados.

CUADRo 9.2

Calentamiento medio mundial proyectado para la superficie terrestre. 2090-2099 (C en relacin con la base de 1980-1999a/)
Cambio de temperatura Caso Concentraciones durante el ao constante 2000b/ Escenario B1 Escenario A1T Escenario B2 Escenario A1B Escenario A2 Escenario A1F1 Mejor clculo 0,6 1,8 2,4 2,4 2,8 3,4 4,0 Margen probable 0,3 0,9 1,1 2,9 1,4 3,8 1,4 3,8 1,7 4,4 2,0 5,4 2,4 6,4

a/ Estos clculos se realizan a partir de una jerarqua de modelos que abarca un modelo sencillo de clima, varios modelos de sistemas terrestres de complejidad intermedia (EMIC, por su sigla en ingls) y una gran cantidad de modelos de circulacin general atmsfera-ocano (MCMAO). b/ La composicin constante para el ao 2000 se deriva solamente de MCMAO. Fuente: IPCC, 2007.

regiones y se basa en los cambios en la precipitacin promedio, la temperatura superficial y la variabilidad interanual de ambas, utilizando veinte modelos de circulacin global y tres escenarios (A1B, B1 y A2), y buscando las reas ms sensibles al fenmeno. Adems de identificar a Centroamrica como el punto ms susceptible, las simulaciones estiman un pronunciado decrecimiento de la precipitacin y un aumento en su variabilidad, lo que generara condiciones ms secas en el futuro (Rauscher et al., 2008; Giorgi, 2006; Neelin et al., 2006; Aguilar et al., 2005).

Varias instituciones centroamericanas han realizado esfuerzos para desarrollar escenarios, tanto a nivel regional como local. En general, estas proyecciones han permitido visualizar que la regin -de mantenerse las tendencias actuales y segn diversos escenarios- presentar cambios significativos en la temperatura promedio y en los patrones de precipitacin, con efectos diferenciados segn la poca y la zona analizada (Anderson et al., 2008; CRRH-SICA y Cigefi-UCR, 2006; Cepal et al., 2010). En cuanto a la temperatura, estudios del SICA reportan que, dependiendo

del escenario de emisin de GEI utilizado, las proyecciones de aumento oscilan entre 0,3C para 2010 y 3,4C para 2100. Los cambios difieren segn la estacionalidad, y su magnitud es ligeramente mayor en el sector sur (Panam y sur de Costa Rica) que en el norte (desde Belice hasta el norte de Costa Rica), en particular despus del 2050. En cuanto a la precipitacin, el rea norte muestra una tendencia de reduccin para la mayor parte del ao hasta el 2050. Para el 2100 esta tendencia cambia, y en los escenarios A2 y B2 habra incrementos (en promedio menores al 10%) entre octubre y diciembre. Los otros meses tendran menor precipitacin que en la actualidad, y los meses ms crticos presentaran disminuciones de entre un 5,5% en el 2020, hasta un 20% en el 2100. Para el rea sur, la tendencia es que durante siete meses del ao habra ms precipitaciones que en la actualidad, y seran menores entre mayo y septiembre (CRRH-SICA y CigefiUCR, 2006).

MS INFoRMACIN SoBRE

EfECTOS DEL CAMBIO CLIMTICO PARA CENTROAMRICA

VASE

Corrales, 2010, en www.estadonacion.or.cr

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CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

405

Estas tendencias pueden ser crticas para actividades productivas como la agricultura, pues se modificaran los patrones tpicos de lluvias abundantes a lo largo de la cuenca del Pacfico en algunos meses. Los efectos seran ms graves durante los perodos de El Nio, ya que aumentara aun ms el dficit de lluvia que normalmente produce el fenmeno. Entre octubre y abril, las precipitaciones podran tener incrementos mensuales de hasta un 10% en 2020 y un 40% en el 2100. Esto tiene tres implicaciones principales: i) a lo largo de la vertiente del Pacfico de Costa Rica y Panam, las condiciones seran ms lluviosas durante todos los meses del ao, ii) habra una disminucin de la estacionalidad, entre la estacin seca y la lluviosa, iii) la presencia de ms lluvias a lo largo del ao modificara el clima en ambos pases (CRRH-SICA y Cigefi-UCR, 2006). Los modelos del IPCC coinciden con las simulaciones locales al indicar un aumento generalizado de la temperatura en Centroamrica, una variabilidad positiva y negativa en la precipitacin, y adems una variacin entre la poca seca y la lluviosa. El cuadro 9.3 muestra los rangos de cambio en estos indicadores, segn estimaciones de varios modelos de circulacin global y cuatro de los principales escenarios de emisiones, para las dos pocas del ao (Magrin et al., 2007). Segn Rauscher et al. (2008), el calentamiento global podra provocar un cambio en la estacionalidad de la precipitacin en Centroamrica, lo que tendra serias implicaciones para la gestin de los recursos hdricos en el futuro. Este mismo estudio encontr que la precipitacin se reducira hasta en un 25% (con los mayores cambios en junio y julio), sobre todo en el sur de Guatemala, El Salvador, Honduras y el oeste de Nicaragua. Asimismo, en escenarios desarrollados recientemente en el marco del proyecto La economa de cambio climtico en Centroamrica, se estimaron cambios de temperatura y precipitacin al ao 2100, usando cuatro modelos climticos en cada caso. En un escenario de emisiones inferior a la tendencia actual (escenario B2), la temperatura

CUADRo 9.3

Centroamrica: cambios esperados en variables climticasa/. 2020, 2050 y 2080

Indicador Temperatura (C) Precipitacin (%) Estacin Seca Hmeda Seca Hmeda 2020 +0,4 a +1,1 +0,5 a +1,7 -7 a +7 -10 a +4 2050 +1,0 a +3,0 +1,0 a +4,0 -12 a +5 -15 a +3 2080 +1,0 a +5,0 +1,3 a +6,6 -20 a +8 -30 a +5

a/ Segn las estimaciones de siete modelos de circulacin global y los cuatro principales escenarios para el anlisis del cambio climtico. Fuente: Magrin et al., 2007.

se incrementara de 2,2C a 2,7C, con variaciones por pas y un promedio regional de 2,5C con respecto al promedio de 1980-2000. En el escenario A2, que mantiene la tendencia actual de emisiones crecientes, la temperatura podra aumentar entre 3,6C y 4,7C, con variaciones por pas y un promedio regional de 4,2C. La trayectoria esperada de los niveles de precipitacin es ms incierta. En el escenario B2 disminuira 3% en Panam, 7% en Guatemala, entre 10% y 13% en Costa Rica, Belice, El Salvador y Honduras, y 17% en Nicaragua. Para el Istmo en su conjunto la reduccin promedio sera de 11%. El escenario A2 sugiere una disminucin de 18% en Panam, 35% en Nicaragua y entre 27% y 32% en Costa Rica, Belice, El Salvador, Guatemala y Honduras, con un promedio regional de 28% (Cepal et al., 2010). Otro grupo de investigadores realiz proyecciones para Mesoamrica utilizando escenarios diseados por el Programa Mundial de Investigacin sobre el Clima (WCRP, por su sigla en ingls)5. Se encontr que para el perodo 2070-2100, en todos los escenarios, la temperatura aumentara en un rango de 2,5C (promedio del escenario B1) a ms de 3,5C en la parte noroeste (escenario A2). La precipitacin se incrementara o reducira dependiendo de la ubicacin y el escenario; las anomalas promedio indican que, en general, la diminucin de las lluvias sera del orden de 4% a ms del 20% en las zonas secas (mapa 9.1).

Las estimaciones de cambio en los patrones climticos han generado la necesidad de conocer sus implicaciones territoriales para la regin. Un acercamiento a esos efectos esperados se realiz con un modelo de prediccin llamado ndice de severidad climtica (Cathalac et al., 2008). Este utiliza el criterio de zona de confort del clima, entendiendo por ello un rango dentro de cuyos lmites, los cambios climticos no afectaran el comportamiento de los ecosistemas. Se trabaj con horizontes de prediccin al 2020 y al 2050, para Centroamrica, Repblica Dominicana y Mxico. Para presentar los resultados de ese ejercicio se emplearon seis categoras, que representan la distancia en que el nivel de severidad afecta la zona de confort, del ms leve al ms severo. El estudio concluy que las tres categoras de mayor severidad generaran impactos serios en los ecosistemas. En los resultados se observa que en el escenario B2 al 2020 (es decir, el ms optimista y de menor plazo), el rea afectada severamente alcanzara los 50.000 kilmetros cuadrados. En cambio, en el escenario pesimista A2 y con un horizonte al ao 2050, el impacto abarcara casi un milln de kilmetros cuadrados (grfico 9.6). Para otros escenarios (B2 al 2050) se perciben zonas severamente afectadas en la parte este de Panam hacia el Darin, y luego la regin misquita de Nicaragua. Al agregar la categora de cambios significativos aparece una

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CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

MAPA 9.1

centroamrica Rangos esperados de anomalas en temperatura y precipitacin, segn escenarioa/. 2070-2100

a/ Utilizando un modelo acoplado con veintitrs modelos de circulacin global para los escenarios B2, A1B y A2. Fuente: Corrales, 2010, con datos del Proyecto de Intercomparacin de Modelos Acoplados (fase 3), del WCRP, y el Cuarto Informe de Evaluacin del IPCC. La reduccin de escala fue realizada por la organizacin TNC a una resolucin de 5 km.

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

407

GRFICo 9.6

MAPAS 9.2

centroamrica, repblica dominicana y mxico Proyeccin del rea afectada severamente, segn ao y escenario (kilmetros cuadrados)
1.000.000

ndice de severidad climtica proyectada al ao 2050, en los escenarios B2 y A2 escenario b2

ndice de severidad del cambio climtico

800.000 600.000 400.000 200.000 0

Baja severidad Acercndose a cambios significativos Algunos cambios significativos durante el ao Casi en los lmites de la zona de confort Fuera de la zona de confort Lejos de la zona de confort

rea aproximada de tierra en cada categora (1000 km2)

2020 B2

2020 A2

2050 B2

2050 A2

Fuente: Elaboracin propia con datos de Cathalac et al., 2008.

importante afectacin a lo largo de esa misma zona y hacia el norte (mapas 9.2). Las reas afectadas severamente que se reportan son 190.000 km2 y un total de 555.000 km 2 ms al aadir esta tercera categora6. En el escenario A2 se observa la mayor magnitud de afectacin territorial. Primero se visualizan zonas en la costa atlntica de Panam y Costa Rica con impactos medidos en la categora lejos de la zona de confort, y luego prcticamente todo el territorio centroamericano muestra afectaciones severas o cambios significativos.
Biodiversidad y ecosistemas muestran vulnerabilidad

escenario a2

ndice de severidad del cambio climtico

Baja severidad Acercndose a cambios significativos Algunos cambios significativos durante el ao Casi en los lmites de la zona de confort Fuera de la zona de confort Lejos de la zona de confort

rea aproximada de tierra en cada categora (1000 km2)

Centroamrica tiene an poco conocimiento del probable impacto del cambio climtico sobre sus ecosistemas y recursos naturales, entre otros motivos por una limitada disponibilidad de profesionales especializados, sobre todo en reas relacionadas con los ocanos y el clima (CRRH-SICA y Cigefi-UCR, 2006). No obstante, se han iniciado importantes esfuerzos de investigacin, que han identificado riesgos significativos para algunos ecosistemas e incluso zonas protegidas; en tal sentido sobresale

Fuente: Cathalac et al., 2008.

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la vulnerabilidad de las zonas costeras, los bosques nubosos de tierras altas y su biodiversidad y, muy particularmente, el agua. En esta seccin se reportan algunos datos sobre el posible efecto del fenmeno en los ecosistemas y la biodiversidad regionales.
Patrimonio y recursos naturales podran ser fuertemente afectados

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

Diversos trabajos han sealado la posibilidad de transformaciones significativas en las condiciones de algunos ecosistemas centroamericanos. Un aporte reciente fue realizado por Imbach et al. (2010a), en lo concerniente a la modificacin de la escorrenta superficial y los tipos de vegetacin, por accin del cambio climtico7. Para el perodo 2070-2100, y con diferentes grados de incertidumbre, la investigacin estima que los bosques que hoy se conocen estarn sometidos a algn tipo de variacin: el ndice de rea foliar podra disminuir en un espacio de entre el 77% y el 89% de la superficie boscosa, en tanto que solo aumentara en un 2% de esa superficie. Algunos cambios podran presentarse como transiciones entre los bosques tropicales lluviosos y los bosques estacionales, con un incremento en la densidad de formas no leosas (por ejemplo, arbustos y pastos) y una reduccin en la densidad de rboles. Algunos escenarios muestran que las formas leosas o rboles, que hoy son dominantes podran cambiar a arbustos o gramneas; esta tendencia es ms pronunciada en los escenarios de emisiones altas, pero solo se dara en menos del 2% del territorio; en la mayora de la regin seguiran predominando las formas de vida de rboles (Imbach et al., 2010a). En el estudio antes citado de Anderson et al. (2008) se plantea que para las dcadas de 2050 y 2080, casi una cuarta parte de los bosques latifoliados estaran en zonas de impactos severos, en tanto que las sabanas y los manglares se ubicaran en zonas sensibles. Se encontr una tendencia a la disminucin de la severidad de los impactos conforme se asciende en altura, probablemente porque los ecosistemas de mayor altitud estn ms adaptados a mayores rangos

de temperatura; sin embargo, factores como la posible llegada de nuevas especies de pisos inferiores los ponen en riesgo. Los bosques latifoliados y la agricultura constituyen el rea mayoritaria de cambios severos, mientras los bosques mixtos y las zonas urbanas estn en los lmites probables de cambio. Un ecosistema que sobresale como altamente sensible es el de los bosques nubosos, situados en las tierras altas, debido a su abundante biodiversidad y a su papel crucial en el ciclo hidrolgico. Estos bosques se caracterizan por una inmersin persistente en las nubes, lo que constituye una fuente de humedad durante la estacin seca. Los cambios en la temperatura y la precipitacin podran alterar la cobertura de nubes y, con ello, afectar de manera grave su vegetacin (Lawton et al., 2001; Karmalkar et al., 2008). Un estudio centrado en Costa Rica muestra que, en las elevaciones altas, el calentamiento se amplificara y la distribucin de la temperatura futura quedara fuera del rango de la distribucin actual (con diferencias entre el Caribe y el Pacfico). Los resultados indican que habra cambios significativos en la cantidad de precipitacin y su variabilidad, y un incremento en la altura a la cual se forman las nubes en el lado del Pacfico; este patrn podra repetirse en las dems elevaciones altas de Centroamrica (Karmalkar et al., 2008). En este tema cabe considerar la hiptesis planteada por Lawton et al. (2001), en el sentido que -ms all de la temperatura superficial del mar-, al deforestar las tierras bajas aumentan los procesos de conveccin8 , es decir, las nubes se forman a un altura superior; esto evita que choquen con las montaas y disminuye el efecto de lluvia horizontal caracterstico en los bosques nubosos, lo que a su vez provocara la fragmentacin o la posible desaparicin de parte de estos ecosistemas en el futuro. Por eso, junto al tema del cambio climtico, la supervivencia de los bosques nubosos depende tambin del uso del suelo en las tierras bajas. Algunos autores han hecho estimaciones para la regin segn las zonas de vida de Holdridge9, ya que este sistema es un descriptor de las condiciones requeridas para el desarrollo o el

mantenimiento de los grandes ecosistemas naturales. Por ejemplo, Mendoza et al. (2001) evaluaron el impacto del cambio climtico en los ecosistemas naturales de Nicaragua, por medio de un anlisis de sensibilidad a diferentes escenarios10 y con proyeccin al 2100. El ejercicio encontr que habra una tendencia muy marcada al incremento de zonas muy secas y que los ecosistemas tendran que adaptarse a condiciones climticas muy distintas a las actuales. Por lo tanto, es probable que la composicin especfica de los bosques de Nicaragua sea afectada en forma sustancial en el futuro. Tambin en Guatemala se ha empleado este sistema para realizar estimaciones a nivel nacional (recuadro 9.2). Este mismo modelo (Mapss) fue utilizado por Imbach et al. (2010b) para estudiar los ecosistemas que se ubican dentro de los sistemas nacionales de reas protegidas (Sinap) en Centroamrica. El modelo simul la interaccin entre suelo, vegetacin y atmsfera, para determinar la vegetacin potencial de un sitio11. Se determin que los ecosistemas presentes en los Sinap sufriran variaciones en los patrones de precipitacin y temperatura; los pases con mayores reas afectadas seran Belice, Guatemala y Honduras, en todos los escenarios (grfico 9.7).
GRFICo 9.7

centroamrica Estimacin del rea impactada por el cambio climtico en los Sinap. 2070-2099 (porcentajes del rea total)
100% 80% 60% 40% 20% 0%
nd ur as e ica la ua ra g Ni ca aR Be ma Co st Gu a Ho Pa n te am lic

Emisiones de escenario B1 Emisiones de escenario A2

Fuente: Imbach et al., 2010b.

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CAMBIOCLIMTICO

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RECUADRo 9.2

Estimaciones sobre el impacto del cambio climtico en ecosistemas de Guatemala

Un estudio realizado en Guatemala12 (Usaid, 2010) evalu el cambio futuro de las zonas de vida en el sistema nacional de reas protegidas, en la propuesta de corredores biolgicos13 y en los vacos de conservacin14. El principal cambio observado (para el perodo 2070-2100 y con base en el perodo 1960-1990) fue la variacin de los rangos de biotemperatura o piso altitudinal; se encontr que el rea que sufrira un cambio probable oscilara entre un 13% y un 69% de la superficie total actual del sistema, dependiendo del escenario de emisiones. En los corredores propuestos, la superficie donde podran ocurrir cambios vara del 13% al 25% segn el escenario de emisin y en los vacos de conservacin propuestos la variacin ira del 17% al 35% de la superficie total. Esto sugiere cambios en el gradiente de temperatura actual, lo que significa una modificacin y la probable desaparicin futura de sistemas de montaa. Por otra parte, los cambios en los ecosistemas forestales fueron simulados empleando el modelo Mapss15 (Imbach et al., 2010b). El rea probable de cambio en la vegetacin se muestra en los mapas 9.3, en color rojo, para los dos escenarios de emisiones analizados; esas reas corresponden a niveles de probabilidad mayores al 66%. En color blanco se presentan las zonas en las que hay incertidumbre sobre el futuro, con base en el estudio efectuado. Las reas de cambio probable varan de 65,7% a 81,7% de la superficie total del pas, lo que implica que la mayor parte de la vegetacin estara sometida a modificaciones significativas. En fecha reciente (2011), tambin el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Iarna) realiz un estudio sobre las implicaciones del cambio climtico en los ecosistemas de Guatemala. Este seala que, para la regin del norte de Mesoamrica, los principales efectos negativos estaran relacionados con el aumento de la temperatura, lo cual generara mayores demandas de agua de la vegetacin (por evapotranspiracin) y una drstica disminucin de la disponibilidad hdrica, debido a sequas y patrones irregulares de precipitacin. Es altamente probable que esos cambios en las condiciones bioclimticas sean ms rpidos que la capacidad de los ecosistemas para adaptarse. El estudio apunta que las regiones con niveles crticos de cambio en Guatemala, en el corto y mediano plazos (2020 y 2050) seran los cinturones este-oeste en el centro de Petn (Arco de la Libertad), la franja transversal del norte y los valles de las cuencas Motagua y Cuilco y Selegua, as como los sistemas montaosos. Se prev que las condiciones bioclimticas del territorio guatemalteco habrn cambiado en ms del 50% para el 2050, y en ms del 90% para el 2080. Entre los principales impactos especficos en los ecosistemas y la biodiversidad se espera la expansin de bosques secos y muy secos, que hoy cubren cerca del 20% del pas, y que para los aos 2050 y 2080 podran incrementar su extensin a 40% y ms del 65%, en casa caso. Adems existiran condiciones para el surgimiento y expansin de la zona de vida de monte espinoso (zona rida). En forma paralela se observara la contraccin de la cobertura territorial de los bosques hmedos, muy hmedos y pluviales; en la actualidad estos cubren cerca del 80% del territorio, extensin que disminuira a 60% y menos del 35% para los aos 2050 y 2080, respectivamente. Esto implica una reduccin considerable de los ecosistemas excedentarios de agua. Todo lo anterior, unido al deterioro actual de la cobertura de los ecosistemas naturales y las altas tasas de deforestacin, provoca desde ya una progresiva y acelerada erosin gentica y la simplificacin de los ecosistemas, acompaadas de altas tasas de mortalidad y extinciones masivas, sobre todo de especies endmicas y de distribucin restringida, as como de los ecosistemas de bosque nuboso y bosque latifoliado de tierras bajas. En tal sentido, los efectos del cambio climtico y la degradacin del medio natural en Guatemala pueden significar, en el mediano plazo (2050-2080), la prdida del 50%, o mucho ms, de la diversidad gentica con la que actualmente cuenta el pas. En este contexto, el estudio seala que es fundamental dirigir los esfuerzos de las polticas pblicas, institucionales y sociales a la adaptacin local al cambio climtico abrupto. Las acciones de poltica nacionales y la formacin de capacidades locales son ms importantes que las contribuciones de la cooperacin internacional por s mismas, las cuales, usualmente, estn enfocadas hacia la mitigacin (Iarna, 2011).

Fuente: Corrales, 2010; Usaid, 2010; Iarna, 2011.

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CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

MAPAS 9.3

guatemala Probabilidad de cambios en la vegetacin en los escenarios B1 y A2 (perodo 2070-2100 en relacin con la base 1960-1990)

Fuente: Usaid, 2010.

Segn lo que suceda, tanto dentro de zonas protegidas como en la totalidad del territorio marino y continental, los impactos esperados del cambio climtico sobre la naturaleza tendran a su vez efectos sobre el uso humano de los recursos que dependen del equilibrio ecosistmico. Un ejemplo claro, y adems clave para el futuro, es el agua. Su estado est relacionado con las implicaciones ms generales de este fenmeno, tanto por temperatura como por precipitacin. Un estudio de la Cepal estima que, debido al cambio climtico, la demanda de agua de la regin podra crecer un 12% por arriba del escenario tendencial hacia 2050 y un 19% en 2100. Adems de la presin que ejercern la expansin urbana y el crecimiento econmico, el aumento de la temperatura y la variacin de los niveles de precipitacin impactaran la demanda y el suministro del lquido. Se espera que la presin sobre los recursos hdricos sea mayor en Guatemala, Honduras y Nicaragua (Cepal y DFID, 2009). El Comit Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH, organismo tcnico intergubernamental del SICA) realiz una compilacin de estudios por pas sobre este tema. De su revisin se concluye que, durante la ltima dcada, Centroamrica ha optado por disear e implementar medidas de mitigacin,

sobre todo en los mbitos de la conservacin y el uso sostenible del agua (CRRH-SICA, 2011). Aunque la investigacin en este campo todava es limitada, ya se han podido identificar posibles repercusiones de los cambios en el ciclo hidrolgico y el aumento de los eventos extremos y el nivel del mar, sobre la calidad, disponibilidad y condiciones de los recursos hdricos. Se prevn serios impactos sobre la infraestructura productiva, la disponibilidad de agua y energa para la poblacin, la salud pblica, la produccin agrcola, el turismo y el riesgo de desastre (cuadro 9.4). Segn Cepal et al. (2010), la regin es privilegiada en disponibilidad de agua, pero su distribucin entre pases, regiones y en las vertientes del Pacfico y del Atlntico es muy desigual, con grandes variaciones intra e interanuales. Esta situacin, relacionada con la precipitacin, genera alternativamente inundaciones y perodos de sequa severa. Con el aumento de la poblacin, la demanda de agua podra crecer casi 300% al ao 2050 y ms de 1600% al 2100 en un escenario tendencial sin medidas de ahorro y sin cambio climtico. Con cambio climtico, la demanda podra aumentar 20% ms que en este escenario base en B2 y 24% ms en A2. La disponibilidad total del agua renovable podr bajar 35% con B2 en relacin

con la disponibilidad actual y 63% con A2 a 2100. En estos escenarios, El Salvador sera el ms afectado, seguido por Honduras y Nicaragua. En una regin que ya tiene problemas de disponibilidad y calidad de agua para uso humano, las amenazas, tanto de sequas como de mayor precipitacin, imponen el desafo de lograr capacidad de manejo del recurso, para su planificacin adecuada en ambos escenarios. Segn el IPCC, el acelerado crecimiento urbano, mayor pobreza y menor inversin en el suministro de agua contribuirn, entre otros problemas, a un faltante del lquido en muchas ciudades, un elevado porcentaje de la poblacin sin acceso a servicios de sanidad, ausencia de plantas de tratamiento de aguas y sistemas de drenaje urbano, y alta contaminacin de aguas subterrneas. Se esperan tambin serias dificultades para el abastecimiento de agua para uso humano en las planicies, el valle de Motagua y la costa pacfica de Guatemala; en El Salvador; en el Valle Central y la costa pacfica de Costa Rica; en las regiones intermontanas del norte, centro y oeste de Honduras, y en la pennsula de Azuero en Panam. La reduccin en la disponibilidad de agua adems afectar la capacidad de generacin de energa hidroelctrica en Belice, Honduras, Costa Rica y Panam (CRRH-SICA, 2011).

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CUADRo 9.4

Posibles impactos del cambio climtico sobre los recursos hdricos de Centroamrica
Cambio esperado Alteraciones en el ciclo hidrolgico Implicaciones generales Cambios en la intensidad, volumen, duracin y variabilidad de la precipitacin. Implicaciones especficas Efectos sobre el rgimen de escorrenta; mayores problemas por sequas e inundaciones. Impactos negativos en la infraestructura vial, hidroelctrica, de riego y de acueductos y alcantarillado. Erosin y arrastre de sedimentos, lo que afectara la regulacin y encarecera el aprovechamiento del recurso. Implicaciones para el abasto de agua potable: n Agotamiento de reservas y oferta. n Aumento de costos de aprovechamiento. n Mayores racionamientos. Impactos en las obras de infraestructura de generacin y transmisin de energa elctrica: n Disminucin de capacidad hidroelctrica y aumento en generacin trmica. n Mayor riesgo productivo por incertidumbre sobre la disponibilidad de energa y agua potable. n Incremento del uso de tecnologas contaminantes. n Impacto de posibles racionamientos sobre sectores econmicos clave. Aumento en la contaminacin por reduccin de los flujos base, con implicaciones estticas, de salud pblica y en los ecosistemas acuticos. Incremento del consumo de lea y de la deforestacin. Fuegos naturales o inducidos por temperatura y sequa, prdida de bosques. Mayor incidencia de enfermedades de origen hdrico. Tensiones sociales por escasez de agua. Mayor humedad por mayor precipitacin en estacin lluviosa: n Aumento de enfermedades patgenas en agricultura. n Disminucin de la produccin y mayores costos agrcolas. Mayor frecuencia de deslizamientos y avalanchas, con las consecuentes prdidas de vidas humanas e infraestructura. Usos restrictivos del agua potable, menor produccin agropecuaria y racionamiento hdrico y elctrico: n Mayor costo de la vida. n Incremento en el dficit de produccin alimentaria bsica e impactos nutricionales en la poblacin vulnerable. Deslizamientos, erosin y sedimentacin, sequas: n Deterioro de infraestructura bsica de apoyo. n Mayor riesgo de deslizamientos por riesgo ssmico. Cambios en la lnea de costa, con efectos sobre el desarrollo de infraestructura turstica. Cambios en la abundancia de poblaciones y en la biodiversidad de ecosistemas costeros, con especial severidad en reas de manglares y estuarios. Estancamiento de aguas costeras: n Efectos sobre los costos y deterioro de infraestructura. n Riesgos de enfermedades vectoriales. Aumento en nivel fretico, lo que generara mayor vulnerabilidad ssmica en zonas propensas a licuefaccin. Trastornos en abastecimiento de agua potable, con el consecuente impacto en el sector turismo.

Disminucin de caudales en la estacin seca, junto a un amento en la temperatura y mayores niveles de sedimentacin.

Cambios en la cantidad y calidad del agua.

Aumento en eventos atmosfricos extremos

Incrementos potenciales en el nmero y severidad de las tormentas tropicales. Cambios en el comportamiento fluvial en las planicies costeras y en el nivel base en las desembocaduras de los ros.

Alteraciones en el nivel del mar

Salinizacin de mantos acuferos costeros.

Fuente: Campos, 2001.

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CAPTULO 9

Efectos diferenciados sobre la biodiversidad

Tambin se han realizado algunas investigaciones en torno al vnculo entre el cambio climtico y el estado actual o futuro de especies. Uno de los grupos ms estudiados en la regin es el de los anfibios, como en el ya mencionado caso de Whitfield et al. (2007), que reportaron el declive de las poblaciones de anfibios y reptiles en los bosques de la estacin La Selva, en Costa Rica. En ese mismo pas, estudios realizados por Pounds et al. (1999) encontraron cambios en la demografa de anfibios, reptiles y aves de la zona de Monteverde, asociados a cambios en el clima local. Adems, Pounds et al. (2007) argumentan que la disminucin en las poblaciones de anfibios en tierras altas est asociada a

los ataques del hongo Batrachochytrium dendrobatidis, favorecidos aparentemente por un aumento en la temperatura mnima. Hoy en da quedan pocas dudas de que las poblaciones de anfibios en la regin estn decreciendo, y de que hay un vnculo estrecho entre esa situacin y el calentamiento global (Corrales, 2010; Lips et al., 2003; Corn, 2005; Pounds, 2001; Pounds et al., 2007; Anchukaitis y Evans, 2010). En cuanto al futuro, Deliso (2008) seala que los cambios de clima reportados en Monteverde podran tener consecuencias sobre las distribuciones espaciales y temporales de las especies de colibres y plantas. El citado anlisis de Anderson et al. (2008) se bas en la riqueza de especies de anfibios, anfibios endmicos, aves y mamferos, e identific hbitats crticos16.

Se gener un mapa del escenario A2 para el ao 2050, que muestra las reas en las cuales el cambio climtico se proyecta como una amenaza a la biodiversidad terrestre, en relacin con el ndice de severidad climtica (mapa 9.4). Las zonas extremadamente crticas se encuentran en Costa Rica y Panam; no obstante, todos los pases presentan zonas con reas crticas y muy crticas. Otro aporte en este sentido se realiz en Costa Rica, a partir de los escenarios elaborados por el Instituto Meteorolgico Nacional (con la lnea base 1961-1990 y escenarios al 2030). Bajo un conjunto de supuestos, se analizaron las variaciones esperadas en la distribucin potencial de diecisis especies, con base en tres variables: precipitacin anual, temperatura mnima y

MAPA 9.4

mesoamrica reas crticas para la biodiversidad terrestrea/ en el escenario A2 al ao 2050

a/ A partir de la riqueza de especies y el ndice de severidad climtica, con el modelo de circulacin global HADCM3. Fuente: Anderson et al., 2008.

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temperatura mxima; se determin que todas las especies sufriran algn tipo de impacto (diferenciado) en la prdida o ganancia de hbitat con respecto al escenario base (INBio, 2009). Por otra parte, en el marco del proyecto La economa del cambio climtico en Centroamrica el Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (Catie) realiz un escenario del cambio tendencial en el uso de la tierra. Utilizando un ndice de biodiversidad potencial, que incluye las variables de temperatura y precipitacin, encontr que ante ese escenario, sin cambio climtico se podra perder un 13% de este ndice al final del siglo, y con los escenarios B2 y A2, la prdida aumentara a 33% y 58%, respectivamente (Cepal et al., 2010).
Efectos territoriales esperados: el caso de las zonas costeras

Escasos registros regionales para conocer tendencias en el nivel del mar

Un tema que ha generado preocupacin, por sus posibles vnculos futuros con el cambio climtico, es el aumento en el nivel del mar, y la consecuente intensificacin del estrs de muchas zonas costeras, en especial aquellas en las que hay presencia de actividades humanas (Feenstra et al., 1998). Esto no solo ocurrira a nivel global, sino con particularidades en los mbitos regional y local, ya que las variaciones ocenicas son afectadas por diversos factores: temperatura superficial, salinidad, vientos, circulacin ocenica y la variabilidad climtica regional en perodos cortos, como los fenmenos de El Nio y La Nia (IPCC, 2007). A lo anterior se suman la elevacin de masas terrestres conocida como ajuste isosttico glacial 17 y los hundimientos naturales o inducidos por el ser humano en escalas locales. Por tanto, el aumento relativo en el nivel del mar es a la vez una respuesta al cambio climtico y a otros factores que varan de un lugar a otro (Nicholls, 2010). En Centroamrica an es poca la informacin con que se cuenta para el anlisis de este tema. Este apartado presenta algunos datos que denotan una importante vulnerabilidad de las costas y reiteran la importancia de profundizar en su conocimiento.

A nivel mundial, uno de los factores responsables del aumento en el nivel del mar en los ltimos decenios es la expansin trmica del ocano, la cual, de acuerdo con diversos modelos climticos, seguir contribuyendo a este fenmeno en los prximos cien aos. Segn el IPCC, el nivel del mar en el mundo se elev a un ritmo medio anual de 1,8 (1,3 a 2,3) milmetros entre 1961 y 2003. Si en 2100 el forzamiento radiactivo se estabilizara en los niveles del escenario A1B (720 ppm), la expansin trmica por s sola provocara un aumento de 0,3 a 0,8 metros en el nivel del mar en 2300 (con respecto al perodo 1980-1999) (IPCC, 2007). Otros autores estiman que ese incremento alcanzara entre 0,5 y 1,4 metros, en relacin con 1990 (Rahmstorf, 2007). Por su parte, Richardson et al. (2009) reportan que el nivel del mar est cambiando cerca del extremo superior del comportamiento proyectado. Durante ms de un siglo, las mediciones internacionales con maregrafos instalados en los estuarios o zonas costeras han sido utilizadas
CUADRo 9.5

para el monitoreo del nivel del mar o los niveles de los estuarios, as como para las operaciones de navegacin y puertos, y la prediccin de modelos de mareas e inundaciones. Estos sistemas han estado a cargo de autoridades portuarias y servicios martimos nacionales. Desde 1933, el Servicio Permanente para el Nivel Medio del Mar (PSMSL, por su sigla en ingls), uno de los ms antiguos servicios de carcter cientfico, ha sido responsable de la recopilacin, anlisis, interpretacin y publicacin de los datos del nivel del mar de la red mundial de maregrafos (Blewitt et al., 2010). No obstante, en Centroamrica existe poca informacin local; el sistema de monitoreo mundial no tiene registros de la regin desde 1998, excepto en el caso de la estacin Balboa, en Panam. Dado que, segn expertos, para que un anlisis en este campo tenga significancia estadstica se requieren series de datos mayores a 60 o 70 aos (Mitchum et al., 2010), solamente las estaciones panameas de Cristbal y Balboa aportaran referencias suficientes para estudiar el tema (cuadro 9.5).

centroamrica Registro de datos del nivel medio del mara/

Pas Estacin Perodo de registro 1960-1969 1963-1975 1964-1983 1955-1968 1948-1968 1948-1968 1962-1991 1941-1966 1957-1994 1948-1968 1991-1996 1909-1980 1951-1968 1983-1998 1908-2003 1949-1968 1991-1995 Aos de registro 9 12 19 13 20 20 29 25 37 20 5 71 17 15 95 19 4 Litoral

Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Panam

Puerto San Jos San Jos II Santo Toms de Castilla Puerto Castilla Puerto Corts La Unin Acajutla Puntarenas Quepos Puerto Limn Coco Solo Cristbal Puerto Armuelles Puerto Armuelles B Balboa Naos Island Naos Island 2

Pacfico Pacfico Caribe Caribe Caribe Pacfico Pacfico Pacfico Pacfico Caribe Caribe Caribe Pacfico Pacfico Pacfico Pacfico Pacfico

a/ En estaciones mareogrficas. Fuente: Corrales, 2010, con datos tomados del PSMSL.

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CAPTULO 9

Existen, por tanto, pocos estudios sobre el nivel del mar en Centroamrica, y menos aun en el plano local. Gutirrez y Chacn (2009) analizaron el caso de Puntarenas, en Costa Rica, para los aos 1940-1980; observaron un aumento y determinaron que, para la zona tropical interamericana, la tendencia generalizada es que el mar se est elevando de 1 a 5 milmetros por ao. En la estacin Balboa, en la salida al Pacfico del Canal de Panam, con registros acumulados a lo largo de 95 aos, se reporta que la tendencia ascendente ha sido sostenida, a un ritmo de 1,8 milmetros por ao, pese a algunas oscilaciones derivadas de los fenmenos de El Nio y La Nia (Arauz, 2003). Por el contrario, otras estaciones informan sobre descensos en el nivel medio del mar; en el caso de puerto Armuelles, por ejemplo, los datos indiMAPA 9.5

can que se ha producido una reduccin de 6 centmetros durante el perodo 1982-2001. Y en el caso de la estacin Cristbal, veintin aos de registros continuos revelan una tendencia de incremento a razn de 1,4 milmetros al ao, aproximadamente. Los estudios advierten que estos resultados no son suficientes para concluir que el nivel del mar est elevndose o que la tierra se est hundiendo (Arauz, 2003); en trminos generales, la falta de datos dificulta el anlisis del tema a nivel regional y la realizacin de proyecciones.
Escenarios de cambio climtico indican vulnerabilidad costera

Dada la falta de informacin, pocos pases (incluso de Amrica Latina y el Caribe) han abordado el tema de los impactos del aumento del nivel del mar en las comunicaciones nacionales

entregadas a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. En Centroamrica se han realizado esfuerzos puntuales. En un estudio de 2008, Pnuma et al. construyeron escenarios en los que se incluy el aumento en el nivel del mar, con base en un modelo de elevacin digital de 90 metros. Los resultados se muestran en el mapa 9.5, en el cual, en color rojo, se observan las zonas costeras que seran afectadas si, a causa del cambio climtico, el nivel del mar se elevara un metro, con los consecuentes problemas para las poblaciones locales y sobre todo, para las islas pequeas que son especialmente vulnerables. En el mbito nacional, El Salvador realiz estudios para estimar la afectacin de las tierras productivas agrcolas situadas en zonas costeras, y determin que estas podran experimentar una

centroamrica Zonas vulnerables a una elevacin de un metro en el nivel del mar

Fuente: Pnuma et al., 2008.

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reduccin del 10% al 27,6%, para un intervalo de 13 a 110 centmetros de elevacin del nivel del mar (Majano et al., 2000). Tambin Costa Rica ha reportado proyecciones de los posibles efectos sobre la ciudad de Puntarenas, ante un aumento de 30 a 100 centmetros en el nivel del mar (Minae e IMN, 2000). Adems, en ese mismo pas Drews y Fonseca (2009) analizaron el caso de Playa Grande, en el Parque Nacional Las Baulas, un sitio importante para la anidacin de la tortuga baula en el Pacfico Oriental. Partiendo del supuesto de un metro de elevacin para fines de siglo, la playa experimentara un retroceso de aproximadamente 50 metros tierra adentro y se inundaran algunos terrenos adyacentes al manglar actual. El futuro de esta rea protegida depende de su capacidad de retroceder ante el aumento del nivel del mar y mantener condiciones ecolgicas idneas para la anidacin de la tortuga baula, por lo cual se requiere que la infraestructura existente y futura no obstaculice ese proceso, y que la zona de amortiguamiento garantice la aplicacin de medidas de mitigacin ambiental18 (Drews y Fonseca, 2009).
Posibles impactos sociales y econmicos

Un fenmeno de dimensiones globales como el cambio climtico no solo tendra efectos en los sistemas naturales analizados en la seccin precedente, sino tambin en las condiciones de vida de la poblacin, a travs de su impacto en actividades productivas, el uso del territorio y el aprovechamiento sostenible de recursos como el agua, la energa y las tierras cultivables, cruciales para el desarrollo de los pases ms rezagados y vulnerables. En The economics of climate change: the Stern review se seala que las medidas para reducir las emisiones que generan el cambio climtico podran alcanzar un costo del 1% del PIB mundial anual, pero los daos a la economa global, de no ejecutarse tales acciones, alcanzaran niveles de entre el 5% y el 20% de ese mismo indicador (Stern, 2007). En Centroamrica, sumado al impacto recurrente que ya reciben sus

sociedades, el cambio climtico profundizara las amenazas existentes, que se convierten en desastres por la alta vulnerabilidad social y los dbiles esquemas de gestin. Desde hace dcadas, los embates tanto de la naturaleza como del desequilibrio ambiental generado por la accin humana, han golpeado profundamente la infraestructura productiva, deteriorado las condiciones y medios de vida -en particular de los sectores ms pobres- y cobrado la vida de gran cantidad de personas. En una regin con limitada gestin de riesgos y poca planificacin del uso del territorio, el cambio climtico podra llevar este panorama a una intensidad y gravedad aun mayores que las ya vividas. En este sentido, la Estrategia Regional de Cambio Climtico reconoce que los dficit permanentes como la seguridad alimentaria, la disponibilidad del agua y los desplazamientos de poblacin por la vulnerabilidad ya estn siendo agudizados por la creciente variabilidad climtica asociada al cambio climtico. Los factores de riesgo asociados a la inestabilidad social estn manifestndose con fuerza; tal es el caso de la falta de acceso a agua, migraciones forzadas, prdidas de cosechas y hambrunas (CCAD-SICA, 2010). Por otra parte, en lo que concierne a los Objetivos del Milenio, se ha sealado que la meta de garantizar la sostenibilidad ambiental se complica por el hecho de que, a nivel global, el cambio climtico alterar la calidad y la productividad de los recursos naturales y ecosistemas, reducir la biodiversidad y acentuar la degradacin ambiental. En cuanto al objetivo de erradicar la pobreza extrema y el hambre, se prev que el fenmeno afectar los modos de vida de la poblacin ms pobre, a raz de las mayores dificultades de acceso a los recursos naturales, en especial el agua, y las alteraciones en la seguridad alimentaria por la baja en la productividad agrcola de subsistencia, sobre todo de granos bsicos. Adems, habra tensin social por el uso de los recursos, ingobernabilidad rural y migraciones masivas en busca de refugio y mejores condiciones de vida (Samaniego, 2009).

Analizar de manera precisa y amplia los posibles efectos sociales y econmicos del cambio climtico no es tarea sencilla, debido a limitaciones de informacin sectorial y territorial para profundizar en algunos temas fundamentales. Teniendo en cuenta esa dificultad, esta seccin presenta un acercamiento exploratorio a dos reas: los vnculos entre cambio climtico y gestin del riesgo, con nfasis en la construccin social del riesgo y la vulnerabilidad, y las eventuales repercusiones sociales y econmicas de este fenmeno, particularmente en dos sectores clave para las economas y sociedades centroamericanas: agricultura y energa.
Riesgo, cambio climtico y pobreza: vnculos identificables

Histricamente Centroamrica ha destacado por sus altos niveles de riesgo de desastres, como resultado de la interaccin entre una amplia gama de amenazas fsicas (geolgicas, geomorfolgicas, meteorolgicas e hidrometeorolgicas), los grados de exposicin de la sociedad (por su reducido territorio y la consecuente densidad de poblacin, produccin e infraestructura) y la gran vulnerabilidad de sus habitantes y sus medios de vida (relacionada con la pobreza, la exclusin social y sus efectos en la llamada construccin social del riesgo). Los ndices elaborados por distintas agencias y organismos coinciden en sealar la existencia de altos niveles de riesgo y el carcter incipiente de los esquemas de gestin (Lavell y Lavell, 2010). Las caractersticas e impactos de los desastres derivados de lo anterior se analizan en el captulo 5 de este Informe. Sin embargo, este apartado explora algunos vnculos -en proceso de debate- entre cambio climtico y gestin del riesgo, y las condiciones que generan el frgil marco en que se da esa relacin.
Creciente impacto e intensidad de los desastres

Si bien la relacin entre el cambio climtico y las tendencias actuales en materia de desastres an es objeto de estudio, es claro que ya de por s esas tendencias entraan un alto costo

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CAPTULO 9

para la regin. Como se analiza en el captulo 5, en las ltimas dcadas Centroamrica ha experimentado un aumento en el nmero e impacto de los desastres asociados a eventos meteorolgicos e hidrometeorolgicos, especialmente por tormentas, inundaciones y deslizamientos. En los registros sobre el tema tienen un peso desmedido las cifras relativas al huracn Mitch de 1998; sin embargo, el incremento de eventos extensivos19 de pequea y mediana magnitud en la dcada posterior fue tan significativo, que gener prdidas y daos similares a los reportados para ese caso en particular (Lavell y Lavell, 2010). En la primera dcada del presente siglo, los eventos meteorolgicos e hidrometeorolgicos siguieron siendo el mayor componente en el nmero de desastres en la regin, pero adems pasaron a ser la fuente dominante de la cantidad y magnitud de prdidas producidas. Segn el registro de la base de datos EM-DAT (emergency events database, del CRID), existente desde 1988, los principales disparadores de desastres son las inundaciones (siete por ao) y las tormentas (cinco por ao), cuya ocurrencia casi duplic la cantidad registrada en los aos noventa (grfico 9.8). A nivel mundial, el nmero de desastres asociados a tormentas se ha incrementado linealmente en las ltimas dcadas, pero en Centroamrica esa tendencia es ms drstica. Aun sin la variable de cambio climtico, las tendencias regionales son preocupantes, y si se conjugan con los procesos sociales y las proyecciones sobre dicho fenmeno, se visualiza un panorama alarmante en cuanto a inundaciones y deslizamientos (Lavell y Lavell, 2010). Tambin existen motivos de preocupacin en lo concerniente a eventos extremos. El clima centroamericano es moldeado por diversas manifestaciones atmosfricas: las ondas provenientes del este, los frentes fros y la intrusin de masas de aire fro, las oscilaciones de la zona de convergencia intertropical, el trnsito de ciclones tropicales en el ocano Atlntico y el mar Caribe, y los sistemas ciclnicos que viajan paralelos al istmo en el ocano Pacfico.

GRFICo 9.8

centroamrica Nmero de desastres meteorolgicos e hidrometeorolgicos, por dcada. 1940-2010

25 20 15 10 5 0
1940 Belice 1950 El Salvador Panam 1960 1970 Costa Rica 1980 Nicaragua 1990 Guatemala 2000 Honduras

Nota: Incluye sequa, temperatura extrema, inundacin, movimiento en masa y tormenta, as como los eventos que cumplen uno o ms de los siguientes criterios: i) diez o ms muertes, ii) cien o ms afectados, iii) declaracin de estado de emergencia, iv) llamado por asistencia internacional. Los datos de 2000 a 2010 son proyecciones extrapoladas preliminares. Fuente: Lavell y Lavell, 2010, con datos de EM-DAT.

Cuando estas condiciones se acoplan con otras de distinta escala temporal y espacial, surgen eventos extremos como fuertes lluvias, inundaciones, deslizamientos y sequas (Corrales, 2010). Uno de los disparadores de eventos extremos son los ciclones tropicales. Centroamrica est localizada en una zona de gran actividad ciclnica, que afecta la mayora de su superficie y que anualmente ejerce accin directa o indirecta sobre sus dos costas (mapa 9.6). El IPCC (2007) seala que, sobre la base de una gama de modelos, es probable que los ciclones tropicales futuros sean ms intensos, con vientos de mayor velocidad mxima y precipitaciones ms intensas, asociadas a los aumentos que se estn registrando en la temperatura superficial de los mares tropicales. El aparente aumento en la proporcin de tormentas muy intensas desde 1970 en algunas regiones, es mayor que el simulado en los modelos para ese perodo; por ello, se puede esperar que en el futuro se incremente la frecuencia de fenmenos extremos, as como la cantidad e intensidad de huracanes en

la cuenca del Caribe (Emanuel, 1987; IPCC, 2007). Asimismo, en los ltimos 35 aos ha aumentado la intensidad de los ciclones en las categora 4 y 5 en el Pacfico Norte, el ocano ndico y el Pacfico sudoccidental (Webster et al., 2005), aunque no as su nmero; de ah que Trenberth (2005) plantee que la interrogante para los cientficos no es si estos fenmenos sern ms frecuentes o cul ser su trayectoria, sino ms bien cmo estn cambiando sus caractersticas. Todava es difcil asignar al cambio climtico un peso especfico en relacin con la incidencia de desastres asociados a fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos, aunque se han sealado algunos vnculos significativos; por ejemplo, el anlisis de EM-DAT muestra una tendencia elevada en el nmero de tormentas en Centroamrica y el Caribe en comparacin con el resto del mundo. Esa similitud entre estas regiones, en contraste con otras, coincide con su ubicacin en una misma zona de afectacin por tormentas, identificada a su vez como una de las ms altamente expuestas a los efectos del cambio climtico.

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MAPA 9.6

mesoamrica Trayectoria de los ciclones tropicales. 1851-2009

Fuente: Corrales, 2010, con datos de la Administracin Nacional Ocenica y Atmosfrica de Estados Unidos.

Esto plantea un desafo de investigacin, pues tentativamente los resultados indican que el cambio climtico podra ser una causa de variaciones similares en estas dos regiones (Lavell y Lavell, 2010).

MS INFoRMACIN SoBRE

GESTIN DEL RIESGO y DESASTRES

VASE

Lavell y Lavell, 2010, en www.estadonacion.or.cr

Existen limitaciones en las bases de datos disponibles (como EM-DAT o DesInventar) para identificar las zonas especficas ms afectadas por los desastres en la regin. Aunque los pases muestran nmeros similares en la cantidad de eventos meteorolgicos e hidrometeorolgicos, hay patrones independientes para aquellos que histricamente registran las cifras ms altas y ms bajas en este rubro. Esto es consistente con la perspectiva del riesgo extensivo, el cual, por manifestarse en muchos pequeos eventos, tiende a tener una variabilidad menor que el riesgo intensivo20. En el caso de este ltimo, expresado en el nmero

de personas afectadas y casas destruidas en ciertos aos, hay un nivel de varianza mayor que en la manifestacin extensiva del riesgo. Por ello, entre las naciones con ms altos niveles de prdidas segn la base DesInventar (El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua) es relativamente aleatorio cul de ellas sufrir el prximo evento de tamao suficiente para detonar un desastre intensivo (Lavell y Lavell, 2010). Un tema en el cual s se han identificado zonas geogrficas vulnerables es el de la propensin a sequas e inundaciones, que amenazan amplias franjas de territorio, sobre todo cercanas a las costas (mapa 9.7).

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CAPTULO 9

MAPA 9.7

centroamrica reas propensas a sequas e inudaciones

Fuente: UICN, 2000.

Pobreza y vulnerabilidad, debilidades para enfrentar el cambio climtico

Como se ha venido mencionando, la amenaza del cambio climtico surge en un contexto regional de alta vulnerabilidad y construccin social de riesgos. Estos factores estn asociados a persistentes ndices de pobreza, la precariedad de muchos medios de vida rural, la inadecuada institucionalidad para enfrentar el riesgo de desastres y bajos niveles de aseguramiento (tanto en la esfera pblica como en la privada y en la sociedad civil), lo cual dificulta el financiamiento de la rehabilitacin y reconstruccin posimpacto (Lavell y Lavell, 2010). El Informe de Evaluacin Global sobre la Reduccin del Riesgo de Desastres, elaborado en el marco de la Estrategia Internacional para la Reduccin de

Desastres (EIRD-ONU, 2009) trat el tema de riesgo y pobreza bajo un clima cambiante, y constat que los pequeos y medianos desastres recurrentes erosionan continuamente los medios de vida -rurales en particular-, lo que dificulta la ruptura del crculo vicioso de la pobreza para muchas comunidades. Dada la tendencia de aumento en el nmero de eventos meteorolgicos e hidrometeorolgicos, resulta preocupante el posible impacto del cambio climtico ante un panorama de mayor magnitud no solo de los eventos extremos, sino de los pequeos y medianos desastres recurrentes. Una demostracin fehaciente de las condiciones de riesgo en la regin fue el impacto del huracn Mitch en 1998. Aunque antes Centroamrica haba sufrido mltiples eventos dainos, los

desastres asociados no llegan a compararse con este caso, que fue considerado como el desastre del siglo en la regin (Lavell, 2000). Esto es as no solo por la cantidad de personas muertas y desaparecidas (estimadas en cerca de 20.000), sino por las enormes prdidas y daos sufridos, tanto en los sectores pobres como en otros ms aventajados. El huracn motiv una negociacin poltica regional para la bsqueda de apoyo internacional a los esfuerzos de reconstruccin y, en particular, revel de manera contundente la forma en que la pobreza y la degradacin ambiental, los cambios del uso de suelo y la urbanizacin espontnea -entre otros aspectos- se conjugan para aumentar la capacidad de destruccin de eventos fsicos como Mitch (Lavell, 2000). La situacin favoreci la puesta en marcha de un

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importante conjunto de iniciativas institucionales de alcance nacional y regional, as como la conformacin de redes y equipos de trabajo (como se analiza en el captulo 5 de este Informe). En los aos posteriores a Mitch, el discurso y las polticas en torno al riesgo de desastres han empezado a relacionarse con el tema de la adaptacin al cambio climtico. La creciente demanda por un acercamiento entre ambos conceptos, y sus prcticas, ha generado nuevos insumos para la discusin y la bsqueda de sinergia entre ellos. Esto qued manifiesto en la Conferencia de las Partes de la CMNUCC celebrada en Bali en 2007, y ms recientemente en un estudio del IPCC y la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres (an en proceso), que comienza a establecer las bases para vincular la gestin del riesgo con la adaptacin al cambio climtico, desde la perspectiva del desastre por eventos extremos. Pese a que se han logrado avances significativos en determinados mbitos de la reduccin, prevencin y previsin del riesgo, Lavell y Lavell (2010) plantean que en la actualidad la regin tiene niveles de riesgo de desastre iguales, si no superiores o muy superiores, a los que existan antes de Mitch. Esto se debe a la persistencia de procesos sociales y econmicos como la ubicacin de viviendas en pendientes y zonas de inundacin, la degradacin ambiental rural y urbana, las malas prcticas constructivas y la falta de controles sobre la construccin, especialmente entre la poblacin excluida e informal, as como procesos de especializacin productiva y cambio de uso del suelo en el campo. Adems, han surgido nuevas amenazas socionaturales, como la degradacin de ecosistemas costeros y la deforestacin de cuencas y riberas de ros, as como la migracin campo-ciudad (Lavell, 1993; Lavell y Lavell, 2010; Wisner et al., 2004; Mansilla, 2008). Otro entorno de riesgo tiene que ver con el crecimiento de ciertos tipos de infraestructura, como la derivada del desarrollo turstico en zonas como Guanacaste en Costa Rica, Ciudad de Panam, Bocas del Toro y Chiriqu, San

Juan del Sur en Nicaragua, la costa norte de Honduras y las Islas de la Baha, entre otras. Todas estas reas tienen importantes niveles de riesgo por su ubicacin y condiciones de amenaza natural. Algo similar ocurre en las ciudades; por ejemplo, desde los aos noventa la zona metropolitana del Valle de Sula se ha venido densificando con actividades de maquila y mayor nmero de personas expuestas a huracanes, inundaciones y, despus del 2009, a terremotos, por la activacin de las fallas del Caribe frente a la costa hondurea (Caballeros, 2008). El riesgo urbano tambin se asocia con deficiencias en los sistemas de drenaje de las ciudades, un desafo clave ante los posibles cambios en los patrones de precipitacin. En Centroamrica las ciudades intermedias estn en rpida expansin, bajo menores condiciones de gobernanza y adherencia a normas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, y estn seriamente amenazadas por inundaciones y deslizamientos, como resultado del crecimiento hacia laderas y zonas inseguras. Tambin se han sealado riesgos de sequa por mal manejo del agua en reas como el denominado Arco Seco en las provincias centrales de Panam y algunas zonas de Honduras y Nicaragua; al mismo tiempo, se ha alertado sobre el riesgo de inundacin, y la consecuente afectacin de la actividad turstica, en las localidades hondureas de La Ceiba, Comayagua, Siguatepeque y Santa Rosa de Copn (Lavell y Lavell, 2010). En el debate en torno al cambio climtico, es fundamental tomar en cuenta el papel de la exposicin y la vulnerabilidad al riesgo, que son factores socialmente construidos, antes de responsabilizar al fenmeno por el aumento en el nmero y la intensidad de los desastres, exonerando de su injerencia a la sociedad y los actores polticos. Debe entenderse que el cambio climtico se suma al entorno de riesgo derivado de las condiciones antes mencionadas, y que la urgencia de tomar medidas consiste en que, si la capacidad de respuesta en la regin ha sido dbil, la escala a la que este fenmeno podra llevar las amenazas podra impactar de una forma indita a sus sociedades.

Incipientes esquemas de gestin para un riesgo significativo

El marco institucional para la gestin del riesgo est necesariamente ligado a los esfuerzos para enfrentar el cambio climtico. Para analizar la situacin regional en este campo, se han identificado diversos ndices e indicadores (tanto de riesgo como de gestin de riesgo) elaborados por distintas entidades, y que coinciden en sealar debilidades y desafos en los esquemas de los cuales depende afrontar los significativos niveles de riesgo en algunos pases. Por ejemplo, un esquema desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales (IDEA) de la Universidad Nacional de Colombia, con fondos del BID, representa un aporte con amplia cobertura espacial sobre el tema del riesgo y su gestin. En dieciocho pases de Amrica Latina esta iniciativa recab datos cuantitativos y cualitativos del perodo 1990-2007, la mayora de ellos comparables. Esta informacin, avalada por bases de datos nacionales e internacionales, sirvi como insumo para la realizacin de diversos procedimientos de clculo y condujo a la produccin y actualizacin de datos en torno a cuatro ndices: el de dficit por desastre, el de desastres locales, el de vulnerabilidad prevaleciente y el de gestin del riesgo. El ndice de dficit por desastre (IDD) mide la prdida posible (en millones de dlares) en caso de que ocurra un evento fsico del tamao mximo esperado, y sus implicaciones en la disponibilidad de recursos econmicos para hacer frente al dao sufrido21. El rango va de 0,1 hacia arriba; los pases que obtienen ms de 1,0 tienen dficit, y esto cambia de forma ascendente a medida que sube el nivel del indicador. El grfico 9.9 ilustra el ndice y la mxima prdida probable para el ao 2008, frente a eventos mximos esperados, con un perodo de retorno de cien aos. Los resultados muestran que, con excepcin de Costa Rica, los pases de la regin se sitan entre la mitad peor ubicada de las dieciocho naciones incluidas en el anlisis, con Honduras en la posicin de mayor desventaja.

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CAPTULO 9

GRFICo 9.9

amrica latina ndice de dficit por desastres y prdida probable en el 2008 (con un perodo de retorno de cien aos)
8 6
ndice

20.000 15.000 10.000 5.000 0

Nicaragua Guatemala Colombia Bolivia Chile El Salvador Repblica Dominicana Trinidad y Tobago Costa Rica Argentina Honduras Barbados Ecuador Panam Jamaica Mxico Belice Per
Millones de dlares

4 2 0

IDD, 2008
Fuente: Cardona, et al., 2009.

Prdida probable mxima

GRFICo 9.10

centroamrica IRR-ICCRRa/, segn factores impulsores del riesgo. 2010

8 7 6 5 4 3 2 1 0
Costa Rica Panam El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Medioambiente y recursos naturales Ordenamiento territorial Puntaje nacional

Condiciones socioeconmicas Gobernabilidad

a/ ndice nacional de condiciones y capacidades para la reduccin del riesgo. Fuente: Proyecto IRR-ICCRR; Lavell et al., 2010.

Otro esfuerzo por establecer un ndice de condiciones y capacidades para la reduccin del riesgo (fundamentales tanto para los efectos esperados del cambio climtico como para el marco general de amenazas presentes en la regin), ha sido promovido por la Fundacin DARA Internacional, de

Madrid, con fondos de la Aecid. Su objetivo es desarrollar una metodologa, tanto cuantitativa como cualitativa, que se aplicar a manera de prueba en los pases centroamericanos. El resultado puede constituirse en una lnea base para futuros anlisis de avances y retrocesos. Por condiciones y capacidades se

entiende un conjunto de elementos que -de acuerdo con el concepto y la teora del riesgo de desastre y su gestin que se utilice- deben existir para promover exitosamente la gestin y la reduccin del riesgo (Lavell et al., 2010). El ndice nacional fue calculado usando indicadores proxy para los cuatro impulsores del riesgo identificados por la EIRD-ONU (2009): degradacin ambiental, ordenamiento territorial, condiciones socioeconmicas y medios de vida y gobernabilidad. Se trata de 38 indicadores seleccionados de bases de datos construidas y avaladas internacionalmente, y medidos de 1 a 9. Segn los resultados (grfico 9.10), Centroamrica es una de las zonas ms propensas a desastres en el mundo. Las condiciones de riesgo forjadas a lo largo de dcadas se evidencian con regularidad ante eventos diversos, particularmente de naturaleza hidrometeorolgica y geolgica. Adems, nuevos procesos de construccin del riesgo se hacen palpables con cambios en patrones de asentamiento, produccin, uso del territorio y degradacin ambiental. En sntesis, el tema de la gestin del riesgo ha cobrado auge desde la catstrofe provocada por el huracn Mitch. Sin embargo, aunque el discurso ha cambiado, en la prctica sigue dominando la priorizacin de la respuesta humanitaria, por encima del concepto de reduccin del riesgo en el marco de la planificacin del desarrollo. El debate centrado en este enfoque es clave para acercar el tema a la agenda de cambio climtico, dadas las vinculaciones ya sealadas entre cualquier amenaza fsica y el contexto de vulnerabilidad y exposicin socialmente construidas. En tal sentido, resulta alentador que los gobiernos de la regin hayan reconocido la necesidad de integrar y generar sinergias entre la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico (Lavell y Lavell, 2010).
Un debate en desarrollo: cambio climtico y salud pblica

Entre los riesgos asociados al cambio climtico se ha sealado la reaparicin y propagacin de enfermedades tropicales. Aunque no se desarrolla

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ampliamente en este captulo, el tema ha motivado un amplio debate que cabe reportar. Ya la OMS ha atribuido la muerte de miles de personas al ao, a la tendencia al calentamiento y las variaciones en la precipitacin debidas al cambio climtico generado por la accin humana en los ltimos treinta aos (Patz et al., 2005). Muchas enfermedades humanas son vinculadas a la fluctuacin del clima. No obstante, existe incertidumbre en cuanto a que su expansin o reaparicin se deba a ese fenmeno, tanto por la carencia de datos de alta calidad y largo plazo, como por la incidencia de

factores socioeconmicos y las variaciones en la inmunidad y la resistencia a medicamentos. Adems, las proyecciones de cambio climtico provienen de modelos de gran escala, que no consideran aspectos importantes de la ecologa de la enfermedad, como la influencia de la topografa, los cuerpos de agua, las costas y los accidentes geogrficos (Patz et al., 2005). Mientras algunos estudios le imputan al cambio climtico un rango muy amplio de desastres medioambientales y de salud pblica, otros plantean que tendr efectos sobre las enfermedades transmitidas por insectos, pero con consecuencias especficas inciertas

(Shetty, 2009). Como un aporte al conocimiento del tema, el cuadro 9.6 muestra un panorama bsico del estado de la informacin, segn lo registrado en investigaciones reportadas por el IPCC. La idea general de que este fenmeno propiciara la malaria y otras enfermedades ha sido convincente: dado que la malaria es endmica en las zonas clidas del planeta, si hay un calentamiento global su incidencia aumentara. En la comunidad cientfica, sin embargo, se ha sealado que la epidemiologa de la enfermedad es extremadamente compleja, y sus factores ms determinantes

CUADRo 9.6

Posibles efectos del cambio climtico en enfermedades transmitidas por insectos

Factor climtico Aumento de la temperatura Efectos potenciales sobre el vector
n Reduccin de la supervivencia de algunas especies de mosquitos. n Cambio en la susceptibilidad a algunos patgenos. n Aumento de la poblacin en crecimiento. n Disminucin en la duracin de las etapas larvales. n Aumento en la tasa de alimentacin para combatir la deshidratacin (por lo tanto, mayor contacto del vector con los humanos). n Distribucin estacional y espacial extendida.

Efectos potenciales sobre el patgeno n Incubacin ms rpida en el vector. n Ampliacin de la temporada de transmisin. n Distribucin extendida.

Disminucin de las lluvias

n Incremento de la reproduccin de los mosquitos en los n Sin efectos. contenedores, debido a un mayor almacenamiento de agua. n Mayor concentracin de vectores que se reproducen en los lechos de los ros secos. n Reduccin de depredadores naturales de los vectores. n Reduccin -o eliminacin- de vectores como los caracoles acuticos, por sequa. n Ms sitios de reproduccin e incremento en el tamao n Poca evidencia de efectos directos. de la poblacin de vectores. n Aumento de la supervivencia del vector, debido al incremento de la humedad. n Ms ecosistemas potenciales para vectores aguas abajo de las inundaciones. n Las lluvias fuertes pueden sincronizarse con los vectores que buscan hospederos y favorecer la transmisin de virus. n Los sitios de reproduccin son arrastrados por las fuertes lluvias. n Destruccin del hbitat por las inundaciones. n Mayor abundancia de mosquitos que se cran en aguas salobres. n Sin efectos.

Incremento de las lluvias

Aumento en el nivel del mar

Fuente: IPCC.

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CAPTULO 9

son la ecologa y el comportamiento, tanto de los humanos como de los mosquitos. Su ocurrencia ms bien puede ser impulsada por dinmicas econmicas, ecolgicas y sociales: crecimiento poblacional y desplazamiento, deforestacin, irrigacin, deterioro de la infraestructura de salud, resistencia a medicamentos, guerra y disturbios civiles y, como principal detonante, la pobreza (Reiter, 2009). En suma, existe un debate en proceso y el posible impacto del cambio climtico en este mbito constituye un importante desafo de investigacin.
Implicaciones esperadas para la agricultura regional

Un sector social y econmicamente vulnerable

El debilitamiento o prdida de productividad en la agricultura es uno de los posibles efectos del cambio climtico que con ms claridad tendra implicaciones econmicas y sociales, dado el papel que juega esta actividad en la supervivencia de la poblacin rural, la dinmica de diversos sectores de consumo y exportacin, y en la seguridad alimentaria. Histricamente, la agricultura ha sido una actividad primaria de alto riesgo ante las condiciones del clima, la volatilidad de precios y la incertidumbre de los mercados. Estas condiciones por lo general se derivan de factores externos cuya gestin requiere esfuerzos amplios y de mltiples actores. A nivel mundial, se ha invertido en desarrollar tecnologas para controlar ese tipo de variables -como el clima y las respuestas naturales de los cultivos-, as como para generar formas de mercado que reduzcan los riesgos econmicos. Sin embargo, este no parece ser el caso para la mayor parte de la agricultura centroamericana, dado que tales esfuerzos requieren una capacidad de respuesta que el sector y el Estado no suelen tener. Con algunas limitaciones en cuanto a la informacin disponible, y con el aporte de diversas investigaciones regionales, este apartado explora el posible impacto econmico y social del cambio climtico sobre el sector agrcola, y el marco en el cual se enfrentan los desafos derivados.

En Centroamrica, la agricultura est relacionada con una parte importante de la vida y la supervivencia rurales. Es un pilar de las economas regionales (con alguna tendencia a cambiar, pero de manera diferenciada entre los pases) y uno de los principales usos del territorio. Como sucede en muchas naciones en vas de desarrollo, solo ciertos sectores agrcolas han logrado algn nivel de evolucin en materia tecnolgica, ambiental y productiva, mientras una amplia proporcin de la actividad se mantiene en fases muy primarias, lo que genera altos grados de rezago social y econmico en la sociedad, especialmente la rural. Un breve repaso sobre algunos datos bsicos permite valorar el peso econmico y social de esta actividad 22 (cuadro 9.7). En las economas centroamericanas, el sector primario represent un 12% de la estructura del PIB promedio entre 1990 y 2009, frente a un 26% del sector secundario y 63% del terciario. Presenta un comportamiento variado por pas: en Nicaragua ocupa el lugar ms importante, con un 18% del PIB en 2009; en Guatemala y Honduras registra valores intermedios, y cifras bajas en El Salvador, Costa Rica y Panam. La agricultura, aport el 20% de las

exportaciones regionales en 2007, y un rubro importante en el ingreso de divisas, solamente superado, en el caso de Costa Rica, por el turismo y los componentes electrnicos, y en El Salvador, Honduras y Guatemala, por las remesas familiares enviadas desde Estados Unidos. El valor de las exportaciones promedio del sector fue de 5.502 millones de dlares en el 2009; caf, banano y azcar fueron los principales productos colocados en el exterior. La relevancia social de la agricultura se percibe tambin en el empleo. La participacin de la poblacin econmicamente activa (PEA) agrcola en la PEA total es mayor a la mitad en el caso de Guatemala, supera el 40% en Honduras y el 30% en El Salvador y Belice (grfico 9.11). El sector tiene un alto componente de mano de obra que puede ser muy vulnerable a los posibles cambios en la productividad, principalmente porque, en promedio, la regin concentra el 42% de la pobreza en el rea rural y muestra elevados ndices de desigualdad social. El jornal agrcola promedio fue de 4,75 dlares en el 2006, con variaciones entre pases pero siempre en niveles muy bajos, desde 2 dlares en Nicaragua hasta 8,8 en Costa Rica (Cepal, 2008). El tema de la pobreza se analiza con detalle en los captulos 2 y 3 de este Informe.

CUADRo 9.7

centroamrica Datos bsicos sobre el sector agropecuario en la economa

Pas Porcentaje del PIB agropecuarioa/ en el PIB total Promedio 1990-2009 Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
a/ Incluye pesca. Fuente: Cepal.

Exportaciones agropecuarias 2007 (millones de dlares) 2009 12,0 7,0 10,0 14,0 13,0 18,0 5,0

14,0 9,0 11,0 14,0 14,0 18,0 7,0

1.981,1 285,3 1.763,6 996,0 552,5 764,0

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CAMBIOCLIMTICO

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GRFICo 9.11

CUADRo 9.8

centroamrica Participacin de la PEA agrcola en la PEA total. 2009

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

centroamrica Superficie sembrada de algunos cultivos. 2006 (miles de hectreas)

Pas Granos bsicosa/ Cultivos tradicionales de exportacinb/ 69,2 421,7 841,1 456,1 687,3 186,3 2.661,7 197,1 215,0 479,1 332,6 172,8 66,7 1.463,2 Cultivos no tradicionalesc/ 173,5 31,6 308,9 140,6 84,1 47,2 786,0 Cultivos industrialesd/ 4,2 2,6 12,6 7,8 4,0 3,8 35,0

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Total

Fuente: Cepal.

a/ Incluye arroz, frijol, maz, sorgo y trigo. b/ Incluye banano, caf y caa de azcar. c/ Incluye frutas, hortalizas, legumbres, races y tubrculos y plantas oleaginosas. d/ Incluye algodn, cacao y tabaco. Fuente: Cepal.

El impacto del cambio climtico sobre este sector depender de diversos aspectos, entre ellos la modernizacin tecnolgica, inherente a los procesos de transformacin de la agricultura, sobre todo la de exportacin. El costo de este avance normalmente es asumido como un bien pblico en los pases desarrollados, una enorme diferencia con el medio centroamericano, que no le ha otorgado la misma prioridad. Esto implica que, para enfrentar el cambio climtico, no solo se deben proyectar las prdidas posibles en produccin y productividad, en especial en la agricultura de subsistencia, sino que tambin deber contemplarse el costo que conlleva la transformacin hacia una menor vulnerabilidad, mediante las prcticas de adaptacin (Iarna, 2010). En el ao 2006, la mayor parte del rea de cultivos de Centroamrica 23 estaba sembrada con granos bsicos (cuadro 9.8), principalmente para consumo interno. El porcentaje dedicado a este fin vara de modo significativo entre pases: en Nicaragua asciende al 73%; luego se encuentran El Salvador y Panam con 62% y 60%, respectivamente, mientras que en Costa Rica la proporcin es de un 15% (FAO, 2010). Buena parte de estos cultivos (principalmente de subsistencia en el caso de los granos bsicos) est en manos de pequeos y medianos productores, lo mismo que una alta proporcin de los cultivos no tradicionales. En 2007 la

CUADRo 9.9

centroamrica Datos bsicos de los pequeos productores de granos bsicos. 2005-2007a/ (porcentajes)
Pas Pequeos productores respecto a la poblacin total 0,8 11,8 42,5 30,5 31,0 17,5 Porcentaje de crecimiento (1987-2005/2007) -83,0 20,0 94,0 2,0 89,0 38,0

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

a/ Los datos de Nicaragua y Honduras son del ao 2005; los de Guatemala, El Salvador y Panam del 2006 y los de Costa Rica del 2007. Fuente: Baumeister, 2010.

regin tena poco ms de dos millones de pequeos productores de granos bsicos, la mayora de ellos en el contexto rural y con importantes diferencias entre pases: en Costa Rica esta actividad solo abarcaba un 0,8% de la poblacin rural total, pero en el resto del Istmo representaba cerca del 60% y en Guatemala, que registr el valor ms alto, el 42,5%. En el perodo 1987-2007, en Guatemala y Nicaragua se duplic el nmero total de estos productores, mientras que en Costa Rica decreci significativamente (cuadro 9.9).

Potenciales efectos sociales y econmicos para la agricultura

La agricultura es una actividad productiva altamente dependiente del entorno natural y las condiciones del clima, y requiere conocimiento y planificacin para el aprovechamiento adecuado de esas condiciones. Por tanto, proyectar el impacto del cambio climtico involucra relacionar a la vez los posibles efectos sobre los ecosistemas y los patrones climticos, con la capacidad de adaptacin y las circunstancias propias de la agricultura regional, en

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especial en el marco rural. Por esta sensibilidad a los factores mencionados, pero sobre todo por la realidad social que lo enmarca y el entorno socioeconmico e institucional que lo caracteriza, el sector podra sufrir severos golpes en su productividad, lo que a su vez afectara a buena parte de la poblacin centroamericana. Existen esfuerzos -an exploratoriospara conocer cmo incidira el cambio climtico en las reas agrcolas y la productividad de los cultivos, a fin de determinar la magnitud de sus impactos sociales y econmicos en el sector. Muchos de los estudios todava no permiten analizar los efectos a nivel desagregado (por cultivos y territorios). Si bien se han realizado estimaciones de los daos y prdidas ocasionadas por eventos extremos, a partir de la experiencia ya registrada, la generacin de proyecciones ms detalladas apenas inicia. Con esta advertencia, el presente apartado recoge los resultados de algunas investigaciones, para aportar una visin preliminar de las posibles repercusiones del fenmeno en la regin y para colaborar en la identificacin de desafos de adaptacin y mitigacin en la agricultura.

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res problemas de seguridad alimentaria, tomando en cuenta sus similitudes en trminos de dieta, sistemas agrcolas y proporcin de poblacin desnutrida, a partir de estimaciones de la FAO. Tres de esas regiones se encuentran en Amrica Latina, y Centroamrica y el Caribe conforman una de ellas. Jimnez (2010a) describe algunas posibles consecuencias del fenmeno sobre la agricultura que tendran efectos en la seguridad alimentaria, a saber:
n

n n

MS INFoRMACIN SoBRE

Cambios en la adaptabilidad de la tierra para diferentes tipos de cultivos y pasturas. Cambios en la salud y productividad de los bosques. Cambios en la distribucin, productividad y composicin comunitaria de los recursos marinos. Prdida de la biodiversidad y deterioro del funcionamiento de los ecosistemas en los hbitats naturales. Cambios en la distribucin de agua de buena calidad para los cultivos, el ganado y la produccin pesquera continental. Prdida de tierras arables debido a la creciente aridez y la salinidad asociada; disminucin del agua subterrnea y aumento del nivel del mar. Cambios en el acceso a los medios de subsistencia.

IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMTICO EN AGRICULTURA y ENERGA

VASE

Iarna, 2010, en www.estadonacion.or.cr En trminos globales, se estima que para el ao 2080 la produccin agropecuaria mundial sufrira una cada del 16% como resultado del cambio climtico; de ese total un 25% corresponder a prdidas en los pases en vas de desarrollo y solo un 6% a los pases desarrollados (Stern, 2007). Paralelamente, se seala que los cambios en las condiciones climticas tendran un impacto sobre la seguridad alimentaria y nutricional. Lobell et al. (2008) identificaron las doce regiones del mundo con mayo-

Otros efectos esperados tienen relacin con las transformaciones en algunos ecosistemas. Un acercamiento al tema (Iarna, 2010) se realiz a partir de las regiones de humedad segn el sistema de clasificacin de zonas de vida de Holdridge, para las cuales se establecieron vnculos con cultivos especficos, los factores de cambio proyectados, los posibles impactos sobre los ecosistemas y algunas alternativas para adaptar la produccin. El cuadro 9.10 resume ese anlisis y denota que las variaciones derivadas del fenmeno climtico (en especial en los patrones de temperatura y precipitacin, as como en los eventos extremos) afectaran estas zonas de vida y obligaran a realizar importantes esfuerzos de adaptacin tecnolgica y planificacin. Estudios recientes coordinados por la Cepal, los ministerios de Ambiente y

Finanzas, la CCAD y la Sieca han relacionado las variaciones del clima con el rendimiento de los principales cultivos de la regin, desde dos enfoques complementarios: el de la funcin de produccin (que a partir de series histricas establece el rendimiento ptimo para temperatura y precipitacin) y el de renta de la tierra (que vincula los ingresos agrcolas con las variables del clima y determina el cambio en la renta de la tierra a partir de los cambios unitarios en el clima). En ambos casos, los impactos econmicos se calculan con proyecciones basadas en los escenarios del IPCC. A continuacin se presentan de manera sucinta los resultados de algunos de esos trabajos. Un conjunto de anlisis realizados por Cepal et al. (2010), para cada pas de Centroamrica, estim funciones de produccin agropecuaria midiendo el costo del impacto de un aumento en la temperatura y cambios de la precipitacin, asumiendo que existe un valor mximo de rendimiento/produccin asociado a niveles ptimos de las variables climticas, de tal modo que una modificacin que se aleja de este nivel ptimo implica una disminucin en rendimiento/produccin24. Utilizando los escenarios B2 y A225 se obtuvieron estimados iniciales del costo acumulado del impacto del cambio climtico al ao 2100. Los resultados sugieren efectos negativos para la produccin agropecuaria en su conjunto (cuadro 9.11). Segn los clculos a nivel agregado para la regin, y que no incluyen el efecto de medidas de adaptacin, con el escenario A2 a 2100 el ndice agropecuario arrojara una reduccin de aproximadamente 9%, siendo particularmente afectado el ndice pecuario con una cada de 13%. La produccin de maz tendera a crecer en el corto plazo, con rendimientos ligeramente mayores a 2 toneladas por hectrea, pero luego decrecera, hasta llegar posiblemente a 1,4 toneladas por hectrea cerca de 2100. El rendimiento promedio de frijol podr declinar de ms de 0,7 a menos de 0,1 toneladas por hectrea en el ao 2100. La produccin de arroz tender a caer, del promedio histrico de 3,5 toneladas por hectrea a entre 2 y 1 toneladas por hectrea (Cepal et al., 2010).

CUADRo 9.10

CAPTULO 9

centroamrica

Efectos previsibles del cambio climtico en ecosistemas agrcolas al ao 2050a/

Regin de humedadb/
n Reduccin de zonas de vida y tendencia de n

Cultivos y ecosistemas agrcolas Sistemas agroforestales.

Factores de cambio climtico

Impactos previsiblesc/ Alternativas

Hmedo, muy hmedo en pisos basales (hasta 1.000 msnm). Representatividadd/: 70,1%.
n Aumento abrupto de temperaturas altas y medias. n Alta variabilidad interanual y estacional de la precipitacin, disminucin de das de lluvia. n Aumento de sequas, aridez incendios, inundaciones, tormentas. n Aumento de concentraciones de CO 2 atmosfrico, aumento de respiracin de los osistemas (estrs), reduccin de biotemperatura.

Caa de azcar, banano, pltano, ganadera bovina de carne, palma africana, hule, cacao, cardamomo, maz, frijol, ajonjol, arroz, huertos familiares con frutas tropicales, yuca, papaya. transformacin hacia humedad seca. n Alta erosin gentica y simplificacin de la estructura y composicin florstica. n Aumento de tasas de mortalidad, de espacios abiertos dentro del bosque e incremento de especies tolerantes a la luz; disminucin de especies tolerantes a la sombra. n Incremento en emisiones netas de CO y prdida 2 de carbono del suelo por disminucin de biomasa. n Aumento de incendios, plagas y enfermedades. n Mejores o iguales condiciones: ganadera, palma, hule, caa. n Condiciones crticas: banano, cacao, arroz, cardamomo, yuca, frijol y maz.

n Infraestructura para captacin

y almacenamiento de agua. n Sistemas de riego. n Infraestructura para disminuir los efectos de mayores caudales instantneos. n Seguridad alimentaria. n Gestin del riesgo financiero. n Revalorizacin de sistemas tradicionales de cultivo. n Gestin del riesgo. n Prcticas de manejo y conservacin de suelos. n Manejo integrado de plagas.

CAMBIOCLIMTICO

Hmedo y muy hmedo en pisos altitudinales arriba de 1.000 msnm. Representatividad: 15,2%.

Caf, ganadera de leche, maz, frijol, papa, repollo, zanahoria, cebolla, calabazas, remolacha, lechuga, esprrago, arveja china, ejote francs, flores, plantas ornamentales, aguacate, frutales deciduos, manzana, durazno, pera, ciruela.

n Aumento abrupto de temperaturas altas y medias. n Alta variabilidad interanual y estacional de la precipitacin, disminucin de das de lluvia. n Aumento de sequas, aridez incendios, inundaciones, tormentas. n Aumento de concentraciones de CO 2 atmosfrico, aumento de respiracin de los ecosistemas (estrs).

n Sistemas agroforestales. n Infraestructura para captacin y almacenamiento de agua. n Infraestructura para disminuir los efectos de mayores caudales instantneos. n Sistemas de riego. n Seguridad alimentaria. n Gestin del riesgo financiero. n Revalorizacin de sistemas tradicionales de cultivo. n Gestin del riesgo. n Prcticas de manejo y conservacin de suelos. n Ordenamiento territorial y proteccin de cuencas altas. n Investigacin.

n Posibilidad de que esta regin de humedad ocupe rangos altitudinales superiores. n Las especies que conforman esta regin tienen altos niveles de persistencia y tolerancia a sequas (conferas y encinos) podrn seguir ocupando sus nichos actuales o migrar a altitudes superiores. n La regin de humedad que mejor conserva composicin, estructura y funcionalidad. n Aumento de incendios, plagas y enfermedades. n Aumento de productividad primaria neta. n Especies de importancia econmica (pino) y su manejo pueden verse beneficiados. n Mayor capacidad de resiliencia en la mayora de los cultivos. n La variacin en horas de fro afectar los frutales deciduos.

ESTADODELAREGIN

CoNTINA

425

426

CUADRo 9.10

CoNTINUACIN

centroamrica

Efectos previsibles del cambio climtico en ecosistemas agrcolas al ao 2050a/

Factores de cambio climtico Impactos previsiblesc/
n Reduccin significativa. n Disminucin de nubosidad y entradas de lluvia, n Sistemas agroforestales.

ESTADODELAREGIN

Regin de humedadb/ Alternativas

Cultivos y ecosistemas agrcolas

Humedad pluvial. Representatividad: 4,0%.

Caf, cacao, cardamomo, ganado de n Aumento de temperaturas medias, leche, plantas ornamentales, arroz. mximas (factor crtico), estacionalidad y variabilidad interanual. n Alta variabilidad interanual y estacional de la precipitacin. n Manifestacin de una estacin seca bien definida y en estacin lluviosa aumento drstico de la intensidad diaria. n Sequas, aumento en altitud de la nube y la nubosidad, incendios y tormentas. n Aumento de concentraciones de CO 2 atmosfrico, aumento de respiracin de los ecosistemas (estrs).

CAMBIOCLIMTICO

n Infraestructura para captacin as como aumento de evapotranspiracin y y almacenamiento de agua. disminucin de la humedad relativa. n Infraestructura para disminuir los efectos de n Cambios drsticos del balance y dficit hdrico mayores caudales instantneos. estacional. n Seguridad alimentaria. n Disminucin crtica de la capacidad de captacin y n Revalorizacin de sistemas tradicionales regulacin hidrolgica de los ecosistemas actuales. de cultivo. n Aumento de disponibilidad de nutrientes en el suelo. n Gestin del riesgo. n Se mantienen o mejoran las condiciones agronmicas n Prcticas de manejo y conservacin de suelos. para la mayora de los cultivos. n Ordenamiento territorial y proteccin de cuencas altas. n Manejo forestal sostenible (sistemas agrosilvopastoriles). n Investigacin. n

Expansin territorial y conversin de seco a muy seco.

Semillas mejoradas.
n Sistemas silvopastoriles. n Infraestructura para captacin y almacenamiento de agua. n Sistemas de riego. n Seguridad alimentaria. n Revalorizacin de sistemas tradicionales de cultivo. n Gestin del riesgo. n Prcticas de manejo y conservacin de suelos. n Manejo integrado de plagas. n Investigacin.

Seco y muy seco. Representatividad: 8,2%.

n Aumento abrupto de temperaturas medias y extremas, especialmente las mximas diarias. n Alta variabilidad interanual y estacional de la precipitacin, disminucin de das de lluvia. n Aumento de sequas, aridez, incendios, inundaciones. n Aumento de concentraciones de CO 2 atmosfrico, aumento de respiracin de los ecosistemas (estrs). n Reduccin de biotemperatura.

Ganadera bovina extensiva, caa, maz, sorgo, arroz, tabaco, man, achiote, rboles frutales, tomate, cebolla, chile, pepino, meln, sanda.

n Mayor variabilidad climtica (largos perodos de sequa n Mejores razas de ganado.

y aumento de la aridez, mayor escasez de agua en estacin seca y disminucin de das de lluvia en tacin lluviosa). n Prdida de carbono del suelo y consecuente prdida de fertilidad natural. n La ganadera podr permanecer. n Donde se ample el rea seca los cultivos representativos tendrn mayor potencial, pero al pasar a muy seco habr inhabilitacin para algunos.

a/ El escenario utilizado es el A2 y el modelo de circulacin global HADCM3. b/ Segn las regiones de humedad de la clasificacin de zonas de vida de Holdridge. c/ Los ms probables para los escenarios al ao 2050 en los ecosistemas y cultivos analizados. d/ Representatividad aproximada en ocupacin del territorio en Centroamrica.

CAPTULO 9

Fuente: Iarna, 2010.

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

427

CUADRo 9.11

centroamrica Estimado inicial del costo acumulado del impacto del cambio climtico en el sector agropecuario, segn escenario (porcentajes del PIB de 2008 a valor presente neto)
Tasa de descuento Ao 0,5% Escenario B2 2020 2030 2050 2070 2100 Escenario A2 2020 2030 2050 2070 2100
Fuente: Cepal et al., 2010.

2,0% 0,3 1,8 3,3 5,2 6,7 1,7 2,9 4,1 5,6 8,7

4,0% 0,2 1,3 2,2 2,8 3,2 1,6 2,4 3,1 3,6 4,3

8,0% 0,1 0,8 1,0 1,1 1,1 1,4 1,8 2,0 2,1 2,1

0,3 2,2 4,7 8,9 13,7 1,8 3,5 5,4 8,5 18,5

Por otro lado la Cepal analiz los cambios en la renta y los rendimientos de la tierra, y obtuvo estimaciones preocupantes sobre el posible efecto de la variabilidad climtica en los ingresos econmicos, sobre todo de los pequeos productores26. Algunos de estos hallazgos se resumen a continuacin (cabe anotar que en el anlisis se usaron las variables identificadas como ms significativas en cada caso, y que no necesariamente son las mismas en cada pas). Para Honduras se proyect que, con un incremento de un grado centgrado, las ganancias mensuales promedio de los agricultores se reduciran en un rango de 1,72 a 2,50 dlares, y con un aumento de dos grados centgrados la prdida sera del 9%. Segn estratos, para el 20% de los productores de menos ingresos, la cada podra representar hasta el 57% de sus entradas anuales, en tanto que para el 20% de los agricultores de mayores ingresos solo representara un 1% (Ordaz et al., 2010c). En el caso de Guatemala, un incremento en un grado centgrado generara una prdida de 6 dlares en los ingresos mensuales de los agricultores. En el largo plazo y bajo distintos escenarios y plazos, esto significara reducciones en el nivel de ingresos

de entre 7% y 67%. Para los hogares ms pobres ligados a esta actividad la prdida ascendera a un 10% anual. En El Salvador, el aumento en un grado centgrado disminuira en un 2% las ganancias de los productores del estrato ms pobre. En Nicaragua y Costa Rica el estudio estim que un incremento de un grado centgrado provocara cadas del 8% y 3% en el nivel de ingresos anuales de los productores ms pobres, respectivamente (Ramrez et al., 2009; y 2010b; Mora et al., 2010a). Los estudios de la Cepal tambin exploraron los posibles impactos del cambio climtico en la productividad de los principales cultivos de la regin. Para ello se consider que existen temperaturas ptimas para la produccin agrcola, que no necesariamente se han presentado todava. En el caso del maz, por no haberse alcanzado an la temperatura mxima ptima, en los primeros aos se esperaran aumentos en la produccin, pero luego se daran prdidas considerables. Con el arroz pasara algo similar, aunque estaran ms prximas las temperaturas ptimas, por lo que las prdidas se observaran antes. Y en el cultivo del frijol ya estas temperaturas se han alcanzado, por lo que se estima que en la actualidad su rendimiento

est generando prdidas. Al igual que en el caso de las funciones agregadas, para estos cultivos se calcularon las prdidas del 2010 en relacin con el PIB del 2007 (bajo el escenario A2). Estas corresponden a un 1,57% para el maz, 2,04% para el arroz y 4,41% para el frijol. Es importante considerar que este anlisis regional genera proyecciones a una escala muy general, pero en realidad existen variaciones significativas a nivel de pases. Tomando en cuenta el estado actual de la temperatura y la precipitacin (en cuanto a los niveles ptimos que maximizan los rendimientos en la funcin de la produccin agropecuaria agregada) se observan impactos diversos segn cultivos y pases. Aunque algunos son positivos en el corto plazo, mayoritariamente se espera que a lo largo del siglo se d una afectacin importante en la productividad y las ganancias del sector. Algunas de estas tendencias se presentan en el cuadro 9.12. Otros aportes especficos han analizado el posible impacto del cambio climtico sobre la productividad agrcola a nivel de pas, utilizando diversos modelos de simulacin de cultivos y escenarios. Por ejemplo, un estudio sobre el comportamiento del rea apta para el cultivo de caf en Nicaragua determin que, a futuro, se esperara una reduccin significativa de esta actividad, por las variaciones derivadas de este fenmeno (recuadro 9.3). En suma, puede afirmarse que, segn numerosos estudios, Centroamrica ya est siendo impactada por cambios en el clima local, y que las proyecciones no son alentadoras. Es evidente que buena parte de los productores agropecuarios es vulnerable a estas variaciones, sobre todo si se mantienen las debilidades institucionales, socioeconmicas, de asistencia tcnica y de capacidades para la adaptacin que hoy existen. Por otro lado, es difcil, con la informacin actual, medir las repercusiones econmicas y sociales en una escala prctica, que gue el diseo de programas de asistencia; por ello se recomiendan investigaciones ms detalladas, que identifiquen zonas geogrficas y tipologas de productores que requerirn apoyo.

428 ESTADODELAREGIN

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

CUADRo 9.12

centroamrica Situacin de los patrones ptimos para la productividad agropecuaria en temperatura y precipitacin
Pas Belice Temperatura En 2005 y 2006 la temperatura rebas el nivel ptimo para los principales cultivos, por lo que ya se podran estar experimentando prdidas. Para el 2005 la temperatura promedio anual ya habra rebasado el nivel ptimo; por lo tanto, ya se estaran sufriendo prdidas en la funcin de produccin agropecuaria, por ejemplo en maz, frijol y caf. An no se ha alcanzado el nivel ptimo de temperatura, por lo que se podra observar un ligero aumento en la produccin general en el corto plazo, que luego decaera y causara prdidas. En maz, frijol y caf el nivel ptimo se rebas en 2006. Para 2005 ya se haba alcanzado el nivel ptimo para el mximo rendimiento promedio en la funcin de produccin agregada; por lo tanto, cualquier aumento tendr impactos negativos. En el cultivo de frijol est por alcanzarse la temperatura ptima, por lo que pronto habra prdidas en los rendimientos. En caf se observarn mayores en rendimientos, pero luego se iniciar una cada. En el maz ya se registran prdidas por este motivo. En 2005 no se haba alcanzado el nivel ptimo para el rendimiento mximo de la funcin de produccin agropecuaria, por lo que se podran esperar algunos incrementos, que caeran dramticamente en el mediano plazo. Ya se habra rebasado el nivel ptimo, por lo que en la actualidad podran estar ocurriendo efectos negativos en los cultivos analizados, como maz, arroz y banano. Precipitacin El nivel ptimo fue rebasado tambin entre 2005 y 2006, por lo que ya podra haber prdidas por esta causa.

Costa Rica

An no se habra alcanzado el nivel ptimo; sin embargo, se presumen prdidas debido a que los pronsticos son hacia la baja y el nivel ptimo de lluvias ya se rebas en cultivos especficos como maz, frijol y caf.

El Salvador

Los modelos hacen pronsticos de menor precipitacin en el corto y mediano plazo, por lo que podran darse impactos negativos de forma inmediata en algunos cultivos, como el maz.

Guatemala

Todava hay margen para incrementar rendimientos, conforme aumente la precipitacin.

Honduras

Para casi todos los cultivos se esperan mayores rendimientos, mientras la precipitacin aumente en los primeros aos, pero a mediano y largo plazos, cuando esta disminuya, los rendimientos tendern a bajar.

Nicaragua

Ya se habra rebasado el nivel ptimo, por lo que podran estar dndose prdidas en la produccin, especialmente de maz y caf. No se ha rebasado el nivel ptimo, aunque s en los casos del maz y el arroz, y se observaran mejores rendimientos si, como se ha previsto, las lluvias se redujeran.

Panam

Fuente: Cepal et al., 2010.

Paralelamente, el tema particular de la ganadera, que no se analiza a fondo en este captulo, es un reto de investigacin. Segn la FAO, a nivel mundial esta actividad representa el 18% de las emisiones de GEI (Steinfeld et al., 2006). Por tanto, el sector pecuario es a la vez emisor de GEI y vctima del cambio climtico. Se ha sealado que el conocimiento sobre el posible efecto en la produccin ganadera todava es incompleto y que la adecuada preparacin -incluida la investigacin- evitara o reducira prdidas y permitira aprovechar oportunidades (Jimnez, 2010a).

Otros elementos vulneran la capacidad de adaptacin agrcola

Aunque el tema de las polticas y estrategias en materia de adaptacin al cambio climtico se analizan en la ltima seccin de este captulo, es importante esbozar aqu algunos elementos generales relacionados con la capacidad del sector agrcola para enfrentar el fenmeno, y que tienen que ver con la adopcin de las medidas necesarias y la reduccin de los riesgos asociados. Dos aspectos importantes en este sentido son la gestin del riesgo (analizada en el captulo 5 de este Informe)

y la capacidad de dar sostenibilidad econmica a los esfuerzos nacionales. El primero es clave para enfrentar la vulnerabilidad presente y futura a los eventos climticos en la regin. El ndice de riesgo climtico, calculado para 176 pases entre 1990 y 2008 con base en fenmenos meteorolgicos extremos, ubica dos pases centroamericanos en posiciones de alto riesgo: Honduras en la tercera y Nicaragua en la quinta. Esta situacin es preocupante por la vulnerabilidad ya existente a estos eventos, que ya han generado enormes prdidas: en Honduras han sido del

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

429

RECUADRo 9.3

Impacto del cambio climtico en la sostenibilidad de la caficultura en Nicaragua

Un estudio publicado en 2009 estim los posibles impactos del cambio climtico sobre los terrenos aptos para el cultivo del caf en Nicaragua. Las reas productoras actualmente son Nueva Segovia, Jinotega, Madriz, Estel, Matagalpa, Boaco y pequeas regiones de Masaya, Carazo y Managua, donde una proporcin de entre el 50% y el 80% de la superficie corresponde a zonas aptas para el cultivo. Hay otras reas en los mismos departamentos y en los departamentos del Atlntico Norte, Chinandega, Len y Chontales, pero con menores grados de aptitud para el cultivo (del 30% al 50%). Escenarios de cambio climtico hacia el ao 2050 muestran una importante disminucin del rea disponible para la produccin (mapa 9.8), la cual se mover hacia arriba del gradiente altitudinal y ocasionar la prdida de los zonas de menor altitud. En el 2050 las reas con una aptitud alta para el caf (50% a 60%) estarn en el sur de Jinotega y el norte de Matagalpa. Las tierras con una aptitud de entre 30% y 50% estarn en Nueva Segovia en la frontera con Honduras, en Madriz, Atlntico Norte, y Boaco. Las mayores prdidas (40% a 60%) se darn en los departamentos de Nueva Segovia, Jinotega, Matagalpa, Boaco, y en la frontera de Carazo, Masaya y Managua. Las reas menos afectadas (20% a 40%) se encuentran en Estel y Madriz. Actualmente la zona ptima de produccin de caf est en una elevacin de entre 800 y 1.400 msnm; para el ao 2050 se proyecta que esta zona se ubique entre 1.200 y 1.600 msnm. Las reas productoras de caf que ms sufrirn son las que hoy se encuentran entre 500 y 1.500 msnm.

Fuente: Laderach et al., 2011.

MAPA 9.8

nicaragua Zonas aptas para la caficulturaa/ actualmente y en el ao 2050, segn escenarios de cambio climtico

Actual

2050

a/ Se trata del coeficiente de variacin para zonas aptas para el cultivo de Coffea arabica. Fuente: Laderach et al., 2011.

430 ESTADODELAREGIN
3,37% del PIB como promedio anual, en Nicaragua del 2,03%, en Guatemala del 0,33%, en El Salvador de 0,38%, en Costa Rica de 0,25% y en Panam de 0,02% (Icefi, con datos de Harmeling, 2009). Lo anterior se agrava por la debilidad econmica; por ejemplo, el ndice de competitividad global ubica a las naciones del rea en puestos muy bajos; la de mejor posicin es Panam, seguida por Costa Rica y El Salvador. El cuadro 9.13 presenta los dos ndices mencionados. Para un anlisis sobre el panorama econmico regional, consltese el captulo 4 de este Informe. Dado que la variabilidad climtica tiene siempre un alto impacto sobre el sector agrcola, todos los pases del Istmo requieren inversin pblica para atender las tareas de adaptacin. Ello demanda recursos que generalmente no estn disponibles o son insuficientes, por lo que tambin surge la necesidad de disear esquemas de participacin privada y de cooperacin internacional. Datos del 2006 muestran a Guatemala, Panam, Nicaragua y Honduras con las mayores proporciones de gasto en el sector agrcola con respecto al gasto total de gobierno, aunque siempre se trata de porcentajes bajos: 2,8%, 2,8%, 2,5% y 1,7%, respectivamente (Cepal, 2008). En el caso panameo, la asignacin es ms alta de lo esperado, en virtud de la importancia relativa del sector. Es difcil analizar informacin sobre la calidad de este gasto, aunque se puede notar que en pocos casos se trata de recursos orientados a mejorar la produccin agropecuaria 27 (Iarna,
CUADRo 9.13

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

2010). En cuanto al crdito agrcola, el pas que presenta la cifra ms baja es El Salvador, con un 3% del total del crdito asignado a nivel nacional, mientras que Honduras, Guatemala y Nicaragua muestran proporciones mayores al 5%. Como se ve, existen indicios de que tanto en las esferas pblicas como entre los mismos agricultores, las mayores debilidades se dan en aquellos pases donde los niveles de pobreza y la concentracin de la agricultura de subsistencia son ms altos, y donde ser ms difcil implementar medidas de adaptacin, por la escasez de recursos y capacidades (Iarna, 2010). Esta discusin se retoma en las secciones finales de este captulo.
Energa y cambio climtico, impacto en dos vas

ha sido poco investigado. Esta seccin recoge algunos aportes para el conocimiento del tema.
Dilemas globales y regionales en materia de energa, desarrollo y cambio climtico

Centroamrica tiene importantes limitaciones para contar con la energa que requiere su desarrollo y, a la vez, reducir el impacto social, econmico y ambiental de sus patrones de uso del recurso. Este sector es estratgico para las naciones y por dcadas ha descansado en una utilizacin irresponsable y de serias repercusiones. En cuanto al cambio climtico, es al mismo tiempo un generador del problema (el principal emisor de GEI a nivel global) y un sector potencialmente vulnerable a sus efectos, sobre todo en lo que concierne a la disponibilidad de fuentes limpias. Aunque existe mucha informacin sobre el rol del consumo energtico en las emisiones contaminantes, el impacto econmico y social de este fenmeno

centroamrica Posicin de los pases en dos ndices internacionales

Pas Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam ndice de competitividad global 2009 59 63 91 90 101 56 ndice de riesgo climtico 2008 61 37 24 3 5 101

Fuente: Icefi, con base en Harmeling, 2009.

Al analizar la situacin de la energa en Centroamrica, el Informe Estado de la Regin (2008) evidenci, en trminos generales, una regin con una dependencia significativa de las fuentes fsiles importadas, un extendido uso de lea, y un consumo energtico alto, creciente y poco eficiente. Los esfuerzos por diversificar la matriz energtica son incipientes y limitados, pese al alto potencial de generacin con fuentes limpias -al menos en materia elctricaan sin desarrollar (cuadro 9.14). En 2008, un 44% de la energa consumida en el Istmo correspondi a derivados del petrleo, un 43% a biomasa (principalmente lea), un 12% a electricidad y un 1% a otras fuentes. Los sectores domstico y de transporte figuran como los de mayor peso, aunque esto vara de manera significativa entre pases. En la produccin de electricidad, la utilizacin de fuentes limpias era del 91% en 1990, pero baj al 63% en 2008 (Programa Estado de la Nacin, 2008; Cepal, 2009). En la literatura reciente, la relacin ms analizada entre energa y cambio climtico tiene que ver con la emisin de GEI y el requerimiento de una reconversin hacia fuentes limpias y nuevas tecnologas que mejoren la eficiencia. A nivel mundial, esta reconversin est siendo gradual y lenta, con grandes intereses econmicos en juego (Iarna, 2010). Se pueden identificar tres vertientes para enfocar el posible impacto del cambio climtico en el sector energtico, y sus implicaciones sociales y econmicas. En lo que concierne a las fuentes primarias, se sabe que el ciclo hidrolgico sera alterado por la mayor evaporacin del agua, lo que ocasionara cambios en los patrones de lluvia, pero al mismo tiempo una intensificacin de las sequas. Adems se esperaran incrementos en los eventos extremos. Dependiendo de su posicin geogrfica,

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

431

CUADRo 9.14

centroamrica Capacidad potencial estimada para generacin elctrica. 2004 (MW)

Pases Centroamrica Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Potencial hidroelctrico Total 22.068 5.802 2.165 5.000 5.000 1.760 2.341 Por desarrollar 18.271 4.499 1.723 4.360 4.525 1.656 1.508 Total 2.928 235 333 1.000 120 1.200 40 Potencial geotrmico Por desarrollar 2.501 69 182 967 120 1.123 40 Recursos elicos Potencial total 2.200 600 400 200 600 400

Fuente: Programa Estado de la Nacin, 2008, con datos de la Cepal.

entre las zonas de mayor riesgo se sealan los sistemas insulares y los istmos, como Centroamrica. Aunque se reconoce cierta incertidumbre en algunos modelos climticos, se prev que la variabilidad extrema podra afectar la planificacin en la produccin de energa hidroelctrica. En cuanto a las zonas forestales -como se analiz anteriormente- se vislumbra su retroceso hacia el interior de los continentes, en busca de cotas ms altas, y su sustitucin por ecosistemas degenerados por la desertificacin y la sequa. El calentamiento esperado podra exceder la capacidad de migracin y adaptacin de comunidades naturales, lo que resultara en un deterioro de los ecosistemas, algunos de los cuales hoy proveen medios de vida a las poblaciones circundantes. Este no es un fenmeno nuevo para las comunidades rurales de Centroamrica, pues el avance de la frontera agrcola ya ha mostrado impactos serios y cambios abruptos en el uso del suelo. La escasez de lea, principal fuente energtica de estos grupos, afectara la calidad de vida si antes no se consolidan alternativas eficientes, sostenibles y accesibles. Por ltimo, los combustibles fsiles se queman casi exclusivamente para producir energa y representan el 75% de la energa total mundial, entre petrleo, carbn y gas natural. El 68% de las emisiones de carbono (CO2) en la produccin de electricidad y calor proviene del carbn, el 27% del gas y el 5% del

petrleo (Stern, 2007). Por tanto, es evidente que se trata de un mbito central para la definicin de polticas de reconversin. Es sabido que la respuesta razonable ante el cambio climtico es la reduccin drstica de emisiones, adoptando nuevas tecnologas y haciendo ms eficientes las actuales, y en esto el sector energtico es clave, dado que su comportamiento ha sido irresponsable en trminos de su impacto ambiental. Se ha calculado que la estabilizacin de la concentracin de CO2 en la atmsfera requiere que las emisiones actuales de origen energtico se reduzcan, como mnimo, en un 25% para el ao 2050 (Stern, 2007). Esta meta exigira una revisin de las polticas econmicas, energticas y de transporte del mundo desarrollado. Adems, se sabe que la demanda energtica de los pases en vas de desarrollo (cerca del 80% de la poblacin mundial) tendra un crecimiento del orden del 4% o 5% anual. Esto lanza el reto de lograr menos emisiones sin descuidar las necesidades de esta poblacin, muy lejanas a los niveles de consumo de los pases desarrollados. Una tarea clave en esta direccin es aprovechar el potencial de fuentes limpias con que cuenta la regin, mencionado anteriormente y sealado en diversos estudios (Cepal y SICA, 2007). Una de las alternativas que se han propuesto es incrementar el uso de biocombustibles. El tema fue abordado con entusiasmo en la regin, sobre todo debido a los altos precios del petrleo.

Los estudios preliminares identificaron la caa de azcar y la palma africana como las principales fuentes para la produccin de bioetanol y biodisel. Las previsiones eran que agregar un 10% de bioetanol en las gasolinas y un 5% de biodisel, requerira la expansin de estos cultivos. Diversas acciones se pusieron en marcha a nivel nacional para desarrollar este campo. Sin embargo, posteriormente surgi un intenso debate. A nivel mundial la demanda de biocombustibles aument los precios de algunos alimentos bsicos, lo que a su vez provoc, en parte, la crisis alimentaria de 2007 y 2008 y gener preocupacin entre los polticos, en la ONU y en la comunidad cientfica, sobre los posibles impactos negativos de esta iniciativa para la proteccin ambiental y la seguridad alimentaria, entre otros aspectos (vase Programa Estado de la Nacin, 2008). Tambin se sealaron debilidades en el supuesto impacto positivo. Por ejemplo, un artculo de la revista Science plante que, segn un clculo a treinta aos plazo, el potencial de secuestro de carbono por la restauracin de bosques sera mayor que las emisiones evitadas por el uso de biocombustibles lquidos (Righelato y Spracklen, 2007). Estas consideraciones bajaron el mpetu inicial en torno al tema, que se ha reactivado recientemente por la presentacin de nuevas fuentes y tecnologas, menos relacionadas con cultivos alimentarios.

432

ESTADODELAREGIN

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

Uso energtico: responsable y vctima del cambio climtico

Como se mencion, el sector energtico es una fuente clave del cambio climtico y, a la vez, un posible afectado. En la primera dimensin, ante la necesidad de modificar los patrones actuales y la generacin de emisiones, Cepal y SICA (2007) evaluaron los posibles resultados que tendra la ejecucin de la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020 (analizada a fondo en el Informe Estado de la Regin (2008). Para ello se seleccionaron seis escenarios (cuadro 9.15) y se combinaron los tres planes de electrificacin del Consejo de Electrificacin de Amrica Central (CEAC), considerando diferentes grados de participacin de las fuentes renovables y de las medidas de uso racional de la energa. La evaluacin midi seis parmetros proyectados al ao 2020: consumo total de combustibles, consumo total de energa, participacin de fuentes renovables en la produccin de electricidad, participacin de fuentes renovables en la oferta primaria de energa, nivel de emisiones de GEI en el ao 2020 e inversiones requeridas en el perodo 2007-2020. Se emple el ao 2005 como referencia para comparar los escenarios. Las estimaciones de cambio entre 2005 y 2020, en cuanto al consumo total de combustibles en el escenario ideal (VI), muestran un aumento de tan solo 25%, en contraste con 85% en el escenario tendencial. El consumo total

de energa en el escenario VI crece un 41%, en tanto que el escenario tendencial lo hace en 51%. La participacin de fuentes limpias en la produccin de electricidad (61% en 2005) solo es posible superarla si se ejecutan los escenarios III y VI. En los otros escenarios esta participacin decrece. Con respecto a las emisiones de GEI, en el escenario tendencial tendran un incremento de 48 megatoneladas de CO2 entre 2005 y 2020, y en el escenario ideal solo de 20 megatoneladas de CO2. La incorporacin de centrales hidroelctricas en el escenario III tendra un impacto intermedio (aumenta 36 megatoneladas), mientras que el escenario que incluye medidas de ahorro solo reducira 7 megatoneladas de CO2 con respecto al escenario tendencial. Por otro lado, la aplicacin del programa de biocombustibles tendra un impacto mnimo, con una reduccin de solo 1,6 megatoneladas de CO2 con respecto al escenario tendencial. El estudio incluye una comparacin de costos y beneficios. En estos se identifica que la inversin mnima requerida (escenario tendencial) es de 13.000 millones de dlares (90% en construccin de centrales hidroelctricas), pero que una inversin adicional de 5.000 millones de dlares en diversos rubros tendra un enorme impacto a nivel regional. Paralelamente, junto a una importante lista de beneficios28, el escenario ideal significara una reduccin de la importacin de carbn,

CUADRo 9.15

Escenarios de evaluacin para la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020

Escenario Condiciones consideradas I II III IV V VI Escenario tendencial. Plan Elctrico I, hidroelectricidad hasta 75 MW Plan Elctrico II, hidroelectricidad hasta 150 MW Plan Elctrico III, hidroelectricidad libre Plan Elctrico I + medidas de uso racional de energa (9.000 GWh) Plan Elctrico I + biocombustibles + cogeneracin Escenario ideal. Plan Elctrico III + medidas de uso racional de energa + biocombustibles + cogeneracin + cocinas mejoradas + medidas de transporte

Fuente: Cepal y SICA, 2007.

derivados del petrleo y gas natural, con una baja de 28 megatoneladas de GEI, ms otros contaminantes primarios y secundarios (Cepal y SICA, 2007). La segunda dimensin es quizs la de ms peso para una regin que tiene una altsima vulnerabilidad a los posibles efectos del cambio climtico. Sin duda, el principal foco de atencin es la produccin energtica a partir de fuentes primarias, como la fuerza hidrulica y la biomasa. En ambos casos se carece de suficiente informacin especfica, lo cual dificulta conocer los impactos directos a nivel econmico y social que se podran esperar. Se puede inferir, como se apunt, que las marcadas variaciones en el rgimen de lluvias podran afectar la planificacin adecuada de la generacin hidroelctrica, especialmente en centrales pequeas, lo que reforzara la dependencia de fuentes contaminantes y caras. El Iarna (2010) realiz en Guatemala un ejercicio preliminar, tendiente a estimar posibles impactos en la produccin de hidroelectricidad. Para ello se utilizaron los escenarios A2 y B2 en relacin con las anomalas en precipitacin, proyectando los plazos 2020, 2050 y 2080. Esta podra ser una lnea de trabajo para analizar posibles efectos de esa variabilidad sobre la generacin hidroelctrica. En este ejercicio se identificaron las centrales hidroelctricas y sus cuencas hidrogrficas, y se sealaron puntos que indican el nivel de variacin en precipitacin que se tendra en ellas. Del ensayo se puede inferir que, hacia el ao 2020, el fenmeno podra beneficiar la produccin elctrica por una mayor presencia de lluvias, y por tanto de agua, pero hacia el 2050 en varias cuencas se experimentaran mermas que oscilaran entre el 5% y el 20%, y para el 2080 este rango podra ampliarse a niveles de entre 20% y 35% (mapas 9.9). Estudios similares podran efectuarse con base en informacin disponible. En El Salvador, la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones posee mapas de la ubicacin de las centrales actuales y las proyectadas, que podran usarse para

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MAPAS 9.9

guatemala Cuencas hidroelctricas y variacin esperada en la precipitacina/. 2080

a/ Segn los escenarios A2 y B2 y el modelo de circulacin global HCCPR HADCM3. Fuente: Iarna, 2010.

evaluaciones de este tipo. Panam y Costa Rica tambin cuentan con informacin y es de esperar que cruces semejantes puedan realizarse en todos los pases, como insumo para la planificacin de futuras plantas hidroelctricas y disear medidas de adaptacin y mitigacin. Un acercamiento interesante realizado por la Cepal estim que el cambio climtico provocara una reduccin de entre 10% y 20% en la escorrenta en Centroamrica; para el caso de Nicaragua calcul que el descenso en la generacin hidroelctrica podra estar en un rango de 12% (utilizando un escenario optimista de cambio climtico), hasta un 60% en el escenario ms pesimista, para el ao 2100 (Cepal, 2009).

Dadas las tendencias mostradas, de una mayor precipitacin en el corto plazo (2020) y una cada ms o menos drstica a mediano y largo plazos (2050 y 2080), se puede esperar un escenario de encarecimiento e incertidumbre en la produccin hidroelctrica, que se sumara a la ya conocida dependencia de fuentes fsiles y los altos precios del petrleo. Esto abre espacios para alternativas urgentes de sustitucin, eficiencia y sostenibilidad de las fuentes limpias. Por ejemplo, el Iarna (2009a) plantea la hiptesis de que buena parte de la poblacin que haba dejado de utilizar lea como energtico, en los ltimos cuatro aos, ha recurrido nuevamente a su uso, hecho que se explicara por el

aumento de los precios del petrleo y sus derivados, la caresta de alimentos y el incremento, en general, de la pobreza en el mbito rural y en la periferia urbana. No se cuenta con informacin actual y precisa sobre la dependencia de la lea como fuente energtica en la regin. Segn datos de la Cepal, en 2007 este recurso representaba un 41,1% del consumo total. Muchas poblaciones rurales de Guatemala, Honduras y Nicaragua estaran en riesgo de ver mermada esa fuente, sin que est disponible un sustituto adecuado, sostenible y accesible para ellas. Los elevados ndices de pobreza podran incluso agudizarse en funcin de lo anterior, lo que aumentara

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la vulnerabilidad a los efectos del cambio climtico. La desertificacin, por ejemplo, ya ha hecho que el enrarecimiento de los bosques presionados por la extraccin de lea est acelerando el proceso de pauperizacin, que en algunas reas del corredor seco centroamericano en los pases antes citados gener situaciones de hambruna en 2008 y 2009 (Iarna, 2009a). Se estima que cerca de 3,5 millones de hogares en la regin estaran en alto riesgo por estas razones (Cepal, 2009).
Polticas y estrategias regionales ante el cambio climtico

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En el mundo en general, y en Centroamrica en particular, el cambio climtico ha motivado, como pocos asuntos de ndole ambiental, una gran cantidad de debates, discursos, encuentros acadmicos y polticos y publicaciones en los ltimos aos. El aporte de evidencias cientficas, a partir sobre todo de los documentos del IPCC, as como la apropiacin del tema por una significativa parte de la comunidad internacional, han generado, de manera dispersa y con escalas y objetivos muy dismiles, un conjunto de polticas, estrategias e iniciativas a lo largo del planeta. En la regin se ha presentado tambin una amplia gama de estrategias, en un inicio centradas en la mitigacin, y con desarrollo incipiente en cuanto a la adaptacin y las medidas para reducir los riesgos asociados al proceso. La transformacin de estas preocupaciones en acciones concretas es, en realidad, limitada. Esta seccin presenta una caracterizacin preliminar de estas polticas y estrategias, as como su relacin con los retos sealados a lo largo del captulo.
Amplio debate pero limitado compromiso a nivel mundial

Por sus dimensiones y mltiples relaciones con el desarrollo, el tema del cambio climtico se ha insertado profundamente en el debate internacional. Esta insercin ha sido, por supuesto, diferenciada. Hay alarmas enviadas por la comunidad cientfica, se han activado esfuerzos y acciones de la sociedad civil, y se ha dado un uso

-a veces indiscriminado- del discurso por algunos sectores de la economa y la poltica. Un vistazo general permite observar la evolucin del debate y la presencia de este tema en el marco global. En 1979, la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima celebrada en Ginebra consider por primera vez a nivel global el cambio climtico como una amenaza real, y exhort a los gobiernos a prever y evitar los posibles efectos en el clima provocados por el ser humano. Al ao siguiente se estableci el Programa Mundial sobre el Clima, que ofreca un marco de referencia para la cooperacin internacional en investigacin, y una plataforma para el anlisis de las cuestiones climticas en el debate del momento (agotamiento del ozono y calentamiento global). En la dcada siguiente, la presencia del tema en los foros pblicos fue en aumento, y los gobiernos plantearon ms acciones de diagnstico y estudio. En 1988, la Asamblea General de la ONU aprob la resolucin 43-53, que peda la proteccin del clima para las generaciones actuales y futuras de la humanidad. A la luz de estas discusiones surgi el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC, por su sigla en ingls), creado por la Organizacin Meteorolgica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. El IPCC es un grupo amplio de cientficos que trabaja para informar a la ciudadana y proveer a los actores polticos datos y anlisis lo ms objetivos posible sobre este fenmeno. Su papel es cientfico, pero no prescriptivo. Entre las funciones del IPCC se encuentra la de evaluar la informacin cientfica y socioeconmica disponible sobre el cambio climtico y su impacto, as como las opciones de mitigacin y adaptacin. Para ello, revisa y resume el estado del conocimiento en el tema, y prepara informes de evaluacin que se publican aproximadamente cada cinco aos. Estos informes han llegado a ser documentos de amplia consulta para las autoridades polticas y los expertos a nivel mundial. El primero se public en 1990 y sent las bases cientficas en este

campo (y llev a la Asamblea General de la ONU a elaborar la Convencin Marco sobre el Cambio Climtico). El segundo se present en 1995 y proporcion material para que esa Convencin iniciara el proceso que llev a la firma del Protocolo de Kioto, en 1998. Desde entonces se ha realizado una gran cantidad de actividades internacionales en este mbito (cuadro 9.16). En 1992 se realiz la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra) en Ro de Janeiro (conocida como la Cumbre de Ro). En ella se aprob la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC), que entr en vigor en 1994 y que tiene como objetivo principal reducir y estabilizar las emisiones de GEI, en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten de manera natural al cambio climtico. Tambin pide el establecimiento de inventarios precisos y peridicamente actualizados de las emisiones de GEI de los pases industrializados. Adems esboza las grandes reas temticas en la materia: agricultura, industria, energa, recursos naturales y actividades que afectan los litorales marinos. En el marco de la CMNUCC en 1997 se aprob el Protocolo de Kioto, un acuerdo que pretende reducir las emisiones de seis gases que causan el calentamiento global: dixido de carbono, metano, xido nitroso, los hidrofluorocarbonos, los perfluorocarbonos y el hexafluoruro de azufre. El parmetro establecido pretende que las emisiones disminuyan al menos en un 5% entre 2008 y 2012, con respecto a las de 1990. Es la primera meta con ese grado de especificidad que se plantea en los acuerdos internacionales sobre el tema, aunque deja en manos de los gobiernos nacionales encontrar los mecanismos necesarios para su concrecin. El acuerdo adquiri carcter obligatorio luego de ser ratificado por los pases industrializados, responsables de cerca del 55% de las emisiones globales de CO2. Para las naciones en desarrollo no se estableci una obligacin de reducir emisiones, pero se les solicit dar

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CUADRo 9.16

Cronologa bsica de actividades oficiales clave sobre cambio climtico a nivel internacional

Ao 1979 1980 1988 1990 1991 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1998 1999 2000 2001 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Actividad Primera Conferencia Mundial sobre el Clima (CMC). Establecimiento del Programa Mundial sobre el Clima. Creacin del Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico (IPCC). El IPCC y la Segunda CMC piden un tratado mundial sobre el cambio climtico. Primera reunin del Comit Intergubernamental de Negociacin (CIN). Primer Informe del IPCC. Cumbre para la Tierra, en Ro de Janeiro. Se abre a la firma la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (CMNUCC). Entra en vigor la CMNUCC. I Conferencia sobre Cambio Climtico (Berln). II Conferencia sobre Cambio Climtico (Ginebra). III Conferencia sobre Cambio Climtico (Kioto) - Protocolo de Kioto Se abre a la firma el Protocolo de Kioto. IV Conferencia sobre Cambio Climtico (Buenos Aires). V Conferencia sobre Cambio Climtico (Bonn). VI Conferencia sobre Cambio Climtico (La Haya). VII Conferencia sobre Cambio Climtico (Bonn). VII Conferencia sobre Cambio Climtico (Marrakech, Marruecos) - Acuerdos de Marrakech. VIII Conferencia sobre Cambio Climtico (Nueva Delhi). IX Conferencia sobre Cambio Climtico (Miln). X Conferencia sobre Cambio Climtico (Buenos Aires). Entra en vigor el Protocolo de Kioto, con fecha de 16 de febrero. XI Conferencia sobre Cambio Climtico. Primera Reunin de las Partes del Protocolo de Kioto (Montreal). XII Conferencia sobre Cambio Climtico (Nairobi). XIII Conferencia sobre Cambio Climtico (Bali) - Hoja de Ruta y Plan de Accin de Bali. XIV Conferencia sobre Cambio Climtico (Poznan). XV Conferencia sobre Cambio Climtico (Copenhague). XVI Conferencia sobre Cambio Climtico (Cancn).

Fuente: Agencia Latinoamericana de Informacin (ALAI).

muestras de avance en algunas reas, como la industrial. Estados Unidos firm el acuerdo pero no lo ratific, y en el ao 2001 se retir. Cabe recordar que ese pas es el segundo mayor emisor de GEI del planeta (18% del total, superado solo por China, con 19%); con el 4% de la poblacin mundial, es responsable de cerca del 25% del consumo de energa fsil. El Protocolo de Kioto entr en vigor en el 2005 y sus disposiciones no solo obligan a los pases industrializados a reducir sus emisiones de GEI, sino que plantean mecanismos para favorecer el desarrollo sostenible en los pases en desarrollo, alentando la inversin en proyectos que contribuyan a ese mismo propsito. Uno de estos es conocido como el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y en un primer momento

su aprovechamiento se constituy en uno de los principales objetivos de las polticas ambientales en algunas naciones centroamericanas, sobre todo en materia de energas limpias y reduccin de emisiones, entre otros. Despus de varios encuentros anuales y acuerdos parciales (Acuerdos de Marrakech en 2001, Programa de Trabajo de Nairobi en 2006, Plan de Accin de Bali en 2007), en 2009 se celebr la XV Conferencia sobre Cambio Climtico en Copenhague. En esa ocasin se pretenda establecer un acuerdo jurdicamente vinculante en todo el mundo, que se aplicara a partir del 2012, para garantizar el descenso de las emisiones globales de CO2 en al menos un 50% para el ao 2050, con respecto a 1990. As, las naciones industrializadas deberan reducir sus

emisiones de GEI entre un 25% y un 40% en el 2020, y entre el 80% y el 95% para 2050. Sin embargo, no se logr un pacto especfico en esa oportunidad. Los pases desarrollados se resistieron a la imposicin de recortes sustantivos y a las metas obligatorias con respecto a los GEI. Al final solo se consigui firmar el Acuerdo de Copenhague, en el cual Estados Unidos y las economas emergentes ofrecen intentar que el aumento de temperatura sea menor a dos grados, pero sin precisar cmo lo harn. Aunque existen lecturas dismiles sobre sus alcances, la XVI Conferencia, realizada en Cancn en el 2010, no parece haber logrado una diferencia de peso, y lleg a su fin con la aprobacin -por mayora, no por consenso- de los Acuerdos de Cancn, un conjunto de

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iniciativas y proyectos para crear instituciones. Se elabor un cuadro cronolgico de revisin, con el fin de asegurar que las acciones sean las adecuadas para que el aumento de temperatura en el planeta se mantenga por debajo de dos grados. Se pospuso para el 2011 la definicin del segundo perodo de compromisos de reduccin de emisiones en el marco del Protocolo de Kioto y se deleg en el Banco Mundial el control de un Fondo Verde para el Clima. Los pases industrializados se comprometieron a disear planes y estrategias de desarrollo bajo en carbono, mientras que las naciones en desarrollo trabajarn en monitorear las acciones de mitigacin de los primeros. Tambin se aprob la canalizacin de 30.000 millones de dlares en financiamiento de arranque rpido, provenientes de los pases desarrollados, para apoyar la accin en los pases en desarrollo. Adems las partes establecieron un Comit Ejecutivo de Tecnologa, as como el Centro y la Red de Tecnologa Climtica. La prxima Conferencia de las Partes se celebrar en diciembre de 2011 en Sudfrica. Es importante sealar que existe un amplio conjunto de actores internacionales que no solamente han participado en el mbito de las entidades oficiales, sino tambin en actividades dirigidas a la sociedad civil o el sector acadmico, y que han planteado visiones crticas en el abordaje del cambio climtico. Entre muchos ejemplos, un caso interesante fue la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climtico y los Derechos de la Madre Tierra, realizada en Bolivia en 2010, con la participacin de grupos indgenas, campesinos, movimientos sociales, cientficos, acadmicos y delegaciones oficiales. Su declaracin final propone limitar el incremento de la temperatura media global a un mximo de 1C, y que los pases desarrollados reduzcan en al menos un 50% sus emisiones de GEI entre 2013 y 2017; adems sugiere la creacin de un fondo de adaptacin para enfrentar el cambio climtico y la modificacin del sistema de financiamiento, que deber ser administrado por la Conferencia de las Partes de la CMNUCC (SENG-ONU, 2010).

Centroamrica, acciones regionales buscan su norte

Ante el panorama mostrado por la informacin cientfica, los gobiernos y actores sociales y polticos han lanzado diferentes iniciativas relacionadas directa e indirectamente con el cambio climtico. Hasta fecha muy reciente, el tema tena gran presencia en el discurso poltico, pero poca concrecin en cuanto a responsabilidades y recursos para implementar medidas especficas. Las acciones ms claras han surgido desde el enfoque de la mitigacin, mientras que en el mbito de la adaptacin por mucho tiempo los esfuerzos fueron aislados e incipientes. Este apartado desarrolla una caracterizacin general de los instrumentos adoptados en los contextos regional y nacional, as como algunas consideraciones especficas en torno a los sectores de agricultura y energa, analizados en este captulo.
Un punto de partida: dificultades para un abordaje integrado

En Centroamrica, el desafo de enfrentar el cambio climtico evidencia una caracterstica comn a gran cantidad de retos regionales: se trata de un fenmeno multidimensional, con efectos diferenciados sobre sectores, instituciones y territorios diversos, que rebasa las fronteras tanto de los pases como de las actividades econmicas, los ecosistemas y los usos especficos de la tierra. Para naciones con poca experiencia en la definicin de polticas territoriales o intersectoriales, la fragmentacin del marco institucional que gestiona recursos, zonas o actividades, y las condiciones persistentes de pobreza y desigualdad, complican el diseo de una estrategia amplia y clara para la mitigacin y la adaptacin, explcitamente integrada con las polticas de desarrollo. En trminos generales, y con diferentes grados de avance, tanto en el mbito regional como en el nacional, las naciones centroamericanas han incorporado el tema del cambio climtico en sus agendas, especficamente en dos reas: por un lado, la generacin (lenta) de informacin cientfica a partir de la producida a nivel internacional y la

realizacin de diagnsticos exploratorios, y por otro lado, la construccin de espacios institucionales para la definicin de polticas y estrategias. La regin ha hecho un esfuerzo, tardo en algunos casos, para recoger informacin de base, y muestra capacidades limitadas para elaborar informes y propuestas de poltica, tanto en los gobiernos como en entidades pblicas y privadas de investigacin Una observacin inicial permite identificar una dbil relacin entre los hallazgos de las investigaciones y los enfoques adoptados en las primeras polticas y estrategias formalizadas en la regin. Estas ltimas se centran en la mitigacin, los mercados de carbono y la posibilidad de aprovechamiento econmico de estos, ms que en la adaptacin. Es indudable que el primer conjunto de temas tiene gran importancia para Centroamrica, tanto por la responsabilidad global que implican los patrones de uso de recursos como la energa y la contaminacin asociada, como por la necesidad de reducir el deterioro ambiental. Sin embargo, tambin es claro que la altsima vulnerabilidad del Istmo al cambio climtico hace de la adaptacin el gran tema clave para minimizar los riesgos para la naturaleza y la poblacin. En este campo, las estrategias siguen siendo aisladas e incipientes. Segn estudios realizados por el Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Iarna), de Guatemala, la viabilidad de lograr acciones integrales para enfrentar el cambio climtico en diversos sectores (como los analizados en este captulo) pasa por cuatro niveles de interaccin: i) las bases tcnico-cientficas para la gestin, ii) las polticas y estrategias pblicas explcitas, iii) el respaldo social y del sector privado que se logre y iv) la estructura institucional, el liderazgo efectivo y los recursos financieros que se asignen (Iarna, 2009b). En el primer caso, el retraso o la limitacin de los estudios especficos, sobre todo de carcter territorial, han sido sealados por los expertos como una barrera. Paralelamente, las polticas y estrategias ms generales en muchos

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casos carecen de previsiones en cuanto a acciones concretas, definicin de responsabilidades, recursos, indicadores de seguimiento y mecanismos claros para lograr sus metas. El Iarna ha advertido que, por la magnitud de la problemtica del cambio climtico, su abordaje se quedara corto si se plantea desde lo sectorial. Por tanto, en un anlisis para el caso de Guatemala seala la necesidad de actuar integralmente y propone un modelo basado en un enfoque sistmico socioecolgico. El supuesto bsico es que los subsistemas econmico, social e institucional son causa directa o indirecta del deterioro del subsistema natural, por ejemplo, porque la produccin con tecnologas contaminantes y/o extractivas impacta lo que acontece en la naturaleza. As sucede con las emisiones de GEI, una problemtica que tendra efectos crecientes mientras los procesos de negociacin avanzan con lentitud, por lo que se carecer -al menos en el corto plazo- de acciones contundentes que las reduzcan a nivel global. Los flujos de apoyo econmico hacia los pases ms pobres y vulnerables, para impulsar medidas de mitigacin y adaptacin, probablemente sern limitados o parciales, por lo que en forma paralela se requieren acuerdos nacionales para el financiamiento de iniciativas en este campo (Iarna, 2009b). Para enfrentar el desafo de la integracin en torno al cambio climtico, Centroamrica cuenta con una institucionalidad fragmentada y, en gran medida, desvinculada de la agenda de desarrollo. En el mbito poltico hay importantes limitaciones, algunas de ellas sustantivas. En primer lugar, aunque se ha creado un conjunto de organismos relacionados con acuerdos, polticas y estrategias de modo explcito, la tarea pendiente para la regin es analizar, con visin propositiva y prospectiva, cules entidades deben ser parte de este conglomerado, y que no necesariamente estn teniendo un papel o recin estn incorporando el tema en sus agendas. Esto refiere, sobre todo, a las entidades estatales de planificacin o elaboracin de polticas de desarrollo.

Un primer esfuerzo de compilacin sobre la institucionalidad regional enfocada al cambio climtico fue realizado por la Cepal (2009), que identific entidades pblicas y privadas, adems de algunas instancias de carcter regional y otras menos estructuradas, para construir un vistazo general del marco de organizaciones explcitamente relacionadas con el fenmeno (cuadro 9.17). Dado que el enfoque de este captulo es regional, no es posible rescatar en l, y sin estudios nacionales ms especficos, todas las iniciativas que desarrollan comunidades, organizaciones de la sociedad civil y actores locales, formales e informales. Este es un desafo de investigacin importante para futuros estudios. El abordaje del tema en la agenda poltica se ha caracterizado por un relativo aislamiento de las entidades relacionadas con el desarrollo, incluso de las encargadas de la gestin del riesgo. Se trata sobre todo de instancias de tipo econmico y ambiental que estn llamadas a atender sectores identificados como sensibles, para lo cual deben generar informacin, precisar vulnerabilidades y proponer acciones para la mitigacin y adaptacin al cambio dinmico. Algunas se dedican al monitoreo, otras a la formacin de polticas y otras a la elaboracin de diagnsticos. En el nivel regional, aunque no se ha articulado de manera sustantiva el tema del cambio climtico con el debate sobre el desarrollo, los rganos de integracin y coordinacin han logrado vincularlo de modo general con las agendas ambientales y econmicas de ciertos sectores, y se ha dado una mayor coordinacin con las entidades de gestin del riesgo. Sobre esto ltimo, es importante recordar la importancia que tiene en la regin la gestin del riesgo, de cara al desafo del cambio climtico. El huracn Mitch marc un hito en los planteamientos tericos y las prcticas sobre riesgo y desastre, y puso en evidencia la relacin entre los desastres y los problemas del desarrollo: la vulnerabilidad social, la degradacin ambiental y condiciones de gobernanza inadecuadas. En respuesta a una demanda por aumentar la gestin del riesgo como

prctica proactiva, se elev el estatus del Cepredenac y otros organismos regionales vinculados al tema, y se confirm la importancia del anlisis y la accin con perspectiva regional, que anteriormente existan pero sin llegar al mismo nivel de aceptacin y desarrollo entre los pases e instituciones (Lavell y Lavell, 2010). El anlisis de las polticas, estrategias y enfoques regionales formulados en el marco del SICA, muestra que el riesgo de desastre y su gestin han evolucionado en su abordaje y concrecin programtica en los documentos oficiales. En el primer caso ello se refleja en los Planes Regionales de Reduccin de Desastres (PRRD) de 2000-2004 y 2006-2015 y en la Poltica Regional de Gestin Integrada del Riesgo (PRGIR), del 2010. En el segundo caso destacan la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides) de 1994, el Marco estratgico para la reduccin de vulnerabilidades y desastres naturales en Centroamrica, de 1999, el Marco estratgico para la transformacin y modernizacin de Centroamrica en el siglo XXI de 2001 y los Lineamientos y la Estrategia Regional de Cambio Climtico, de 2008 y 2010. Paralelamente, la CCD elabor sucesivos Planes Ambientales de la Regin Centroamericana para 2000-2005 y 2006-2010, se formul la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), para los recursos hdricos y la agricultura, y se han presentado planteamientos de distintos entes regionales sectoriales, como el CAC, Comitran y Siepac (Lavell y Lavell, 2010). Esta evolucin refleja un cambio en el discurso, en favor de una visin desde el desarrollo y desde la perspectiva de la reduccin del riesgo, a diferencia del enfoque centrado en la respuesta humanitaria. No obstante, en la prctica el segundo sigue dominando sobre la primera. Los esquemas de reduccin de riesgos por va de la gestin prospectiva y correctiva son mltiples pero dispersos, y ms de tipo piloto que programticos y normativos, financiados o apoyados en muchos casos con fondos internacionales, pero no generalizados

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centroamrica Principales entidades relacionadas con el cambio climtico

Pas Regin Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam Entidad Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Centro del Agua del Trpico Hmedo para Amrica Latina y el Caribe (Cathalac). Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (Catie). Organizacin para Estudios Tropicales (OET). Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD, del SICA). Comit Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH, del SICA). Centro de Coordinacin para la Prevencin de los Desastres Naturales en Amrica Central (Cepredenac, del SICA). Consejo de Electrificacin de Amrica Central (CEAC). Comit de Cooperacin de Hidrocarburos de Amrica Central (CCHAC, del SICA). Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible (Alides, de la CCAD-SICA). Programa Regional de Reduccin de la Vulnerabilidad y Degradacin Ambiental (Prevda, del SICA). Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica y Repblica Dominicana (Comisca, del SICA). Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC, del SICA). Consejo de Ministros de Integracin Econmica (Comieco, de la Sieca). Ministry of Natural Resources and the Environment / Ministerio de Recursos Naturales y el Medio Ambiente (MNREI). National Meteorological Service / Servicio Meteorolgico Nacional. Caribbean Community Climate Change Centre / Centro de Cambio Climtico de la Comunidad del Caribe (CCCCC). Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ministerio de Ambiente, Energa y Telecomunicaciones (Minaet). Instituto Meteorolgico Nacional (IMN, Programa de Cambio Climtico). Estrategia Nacional de Cambio Climtico (ENCC, iniciativa del Minaet). Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias (CNE). Observatorio del Cambio Climtico (del Cenat-Conare). Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenamiento (Senara). Centro de Investigaciones Geofsicas (Cigefi, de la UCR). Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET). Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG). Universidad Centroamericana (UCA, Departamento de Economa). Universidad de El Salvador (Consejo de Investigaciones Cientficas). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-El Salvador (PNUD, Programa Medio Ambiente y Desarrollo). Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN). Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin (MAGA, Unidad de Planificacin Geogrfica y Gestin del Riesgo). Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (MSPAS, Departamento de Regulacin de los Programas de la Salud y Ambiente). Instituto Nacional de Sismologa, Vulcanologa, Meteorologa e Hidrologa (Insivumeh). Universidad del Valle de Guatemala (Centro de Estudios Ambientales). Instituto de Agricultura, Recursos Naturales y Ambiente (Iarna, de la Universidad Rafael Landvar). Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO)-Guatemala. Secretara de Recursos Naturales y Ambiente (Serna). Servicio Meteorolgico Nacional. Empresa Nacional de Energa Elctrica (ENEE). Proyecto Gauree 2. Comit Nacional de Bienes y Servicios Ambientales de Honduras (Conabisah). Agenda Forestal Hondurea (AFH). Convencin de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificacin (CNULD). Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales (Marena). Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (Mific, Unidad de Gestin Ambiental). Ministerio Agropecuario y Forestal (Magfor). Ministerio de Energa y Minas (MEM, Unidad de Gestin Ambiental). Ministerio de Salud (Direccin General de Vigilancia de la Salud Pblica, Unidad de Gestin Ambiental). Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales (Ineter). Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM). Mecanismo Mundial de la CNULD. Ministerio de Salud (Minsa; Direccin del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario). Autoridad del Canal de Panam (Departamento de Ambiente, Agua y Energa). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-Panam.

Fuente: Cepal, 2009 y otras fuentes.

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y legislados a nivel nacional. En el mbito organizacional e institucional se han hecho esfuerzos importantes para establecer esquemas ms integrados, como en los casos de Prevda, ERAS y Presanca (Lavell y Lavell, 2010). Buena parte del avance se debe a iniciativas de los sectores econmicos y sociales ligados al SICA. Esto incluye al CAC, la CCAD, la Femica y el Consejo Centroamericano de Ministros de Vivienda y Asentamientos Humanos. Existe la nocin de que los organismos nacionales encargados de la gestin del riesgo, en general, muestran poca ascendencia o poder de convocatoria para sealar rumbos y coordinar con otros sectores. Fortalecer este aspecto ser clave para impulsar las acciones de adaptacin al cambio climtico y complementar las iniciativas en reas como la planificacin de la inversin pblica, el ordenamiento territorial, la transferencia del riesgo, la gestin
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ambiental de cuencas hidrogrficas y la creacin de ms mecanismos para conocer los grados de riesgo en el territorio (Lavell y Lavell, 2010).
Acuerdos regionales, primeros pasos ante una enorme tarea

Las preocupaciones sobre el cambio climtico a nivel global y el reconocimiento de la vulnerabilidad centroamericana, motivaron actividades oficiales y compromisos -limitados en sus alcances iniciales pero de creciente complejidad- en los espacios regionales. Estas actividades generaron principios bsicos sobre los requerimientos del rea en este campo, permitieron construir posiciones conjuntas para la participacin en las cumbres internacionales y propiciaron la elaboracin, entre otras iniciativas, de una estrategia regional. Un vistazo a las principales actividades oficiales realizadas en la regin (cuadro 9.18) permite identificar carac-

tersticas bsicas de la evolucin del tema. En los aos noventa, obviamente, la preocupacin era incipiente y la informacin disponible, imprecisa; se emitieron declaraciones sobre la necesidad de proteger el sistema climtico y reducir las amenazas al desarrollo econmico regional. Paralelamente, se suscribieron acuerdos dirigidos a negociar y lograr la incorporacin y participacin de Centroamrica en los espacios internacionales que empezaban a conformarse. A finales de la dcada, la aprobacin del Protocolo de Kioto y su ratificacin en la regin estableci un punto de partida centrado en la disminucin de emisiones contaminantes y en mecanismos (tcnicos y financieros) para alcanzar esa meta. En los primeros aos de la dcada del 2000 se impuls la generacin de diagnsticos que sobre la vulnerabilidad regional ante el cambio climtico, en el entendido que su conocimiento es vital

centroamrica Cronologa bsica de actividades regionales sobre cambio climtico

Ao 1993 1997 1999 2000 2002 2007 2008 Actividad Convenio Centroamericano sobre Cambios Climticos (Guatemala) XXII Reunin Ordinaria de la CCAD (El Salvador) XX Reunin Ordinaria de Presidentes Centroamericanos, Repblica Dominicana y Belice (Guatemala) Foro Regional Pronsticos Climticos y sus Aplicaciones: Hacia el Nuevo Siglo (Belice) Declaracin de San Jos (Costa Rica) XXII Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y Gobierno de Centroamrica (Costa Rica) XXX Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del SICA (Belice) Consejo de Ministros de la CCAD (Guatemala) XXXI Reunin Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los Pases del SICA (Guatemala) Declaracin de los Presidentes de las comisiones de Ambiente y Recursos Naturales de las Asambleas Legislativas de Centroamrica (Guatemala) Enfoque principal Se establece el objetivo de proteger el sistema climtico, para asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir el desarrollo econmico Instruir a la Secretara Ejecutiva para fortalecer la presencia de la regin, como bloque, en foros internacionales. Impulsar la ratificacin del Protocolo de Kioto, promover un mercado de fijacin de carbono y asumir medidas de reduccin de emisiones de GEI. Se dispuso que el CRRH promueva la produccin y diseminacin de pronsticos climticos regionales. Se reiter que la Cumbre de Johanesburgo constituy una oportunidad para poner en prctica la Agenda 21 y para que la comunidad internacional estableciera sistemas de alerta temprana para la prevencin y mitigacin de desastres y los efectos adversos del cambio climtico Se adopt el marco estratgico de acciones para proteger a la poblacin ms vulnerable y asegurar la disponibilidad de alimentos en la regin ante el cambio climtico. Se acord realizar una cumbre presidencial sobre cambio climtico y medioambiente en el 2008. Se dispuso elaborar una propuesta de estrategias regionales ante el cambio climtico. Preparacin para la Cumbre sobre Cambio Climtico de San Pedro Sula. Se encomend a las instituciones responsables la elaboracin de una propuesta de estrategia regional en esta materia. Compromiso de impulsar para profundizar la poltica y la legislacin en materia de cambio climtico.

CoNTINA

440 ESTADODELAREGIN

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

CUADRo 9.18

CoNTINUACIN

centroamrica Cronologa bsica de actividades regionales sobre cambio climtico

Ao 2009 2010 . Actividad Enfoque principal

Presentacin de los Lineamientos de la Estrategia Regional de Se declar que, tomando en cuenta la modesta contribucin de Centroamrica a Cambio Climtico al Consejos de Ministros de Ambiente, las emisiones de GEI a la atmsfera y su vulnerabilidad a los efectos esperados Agricultura y Salud (Panam) del cambio climtico, las prioridades para la regin son la adaptacin y la reduccin de la vulnerabilidad a ese fenmeno. Declaracin de San Pedro de Sula, aprobada por los Jefes de Estado Se instruy a las instituciones para que, de acuerdo con los Lineamientos, y de Gobierno del SICA (Honduras) formulen y coordinen la puesta en marcha de una estrategia regional ante el cambio climtico. Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamrica Se declar que la adaptacin al cambio climtico requiere aumentar los recursos y la Cuenca del Caribe (Foprel; Guatemala) financieros de los Estados para la valoracin de vulnerabilidades y la identificacin de estrategias de respuesta, as como su integracin en los planes nacionales y sectoriales de desarrollo. Declaracin Conjunta sobre Cambio Climtico de los Presidentes Compromiso de encaminar acciones para profundizar la poltica y la legislacin de los Organismos de Justicia de Centroamrica en materia de ambiente, recursos naturales y cambio climtico, e impulsar su cumplimiento. Declaracin de Antigua de los Presidentes y Presidenta Se reconoci que el cambio climtico requiere una inmediata respuesta a nivel de las comisiones legislativas de Ambiente y Recursos Naturales internacional y regional, pero que esta responsabilidad debe ser diferenciada, de Centroamrica sobre Cambio Climtico (Guatemala) considerando el volumen total de las emisiones de GEI de Centroamrica en relacin con los volmenes globales. Declaracin del CC-SICA sobre Cambio Climtico (Costa Rica) Se dieron a conocer las posiciones sectoriales (indgena, laboral, empresarial, ambiental, entre otras) para definir y consensuar la posicin regional del CC-SICA para la XV Conferencia de las Partes que se celebrara en Copenhague en 2009. Primera Reunin Tcnica sobre Cambio Climtico SICA-Caricom Se reafirm la voluntad de estrechar los lazos de cooperacin y fortalecer los esfuerzos (Nicaragua) para elaborar una agenda comn que permita a los pases de ambas regiones afrontar en forma efectiva los embates del cambio climtico. Segundo Encuentro Regional de Vicepresidentes. Carta de Se acord exigir a los pases desarrollados que, en la XV Conferencia de las Partes, Intenciones de Trabajo sobre Ambiente y Cambio Climtico asumieran compromisos legalmente vinculantes con metas medibles de reduccin (Guatemala) de sus emisiones, a fin de evitar perturbaciones del sistema climtico global. Tercer Encuentro Regional de Vicepresidentes. Declaracin Especial Se expres el inters en la bsqueda de soluciones efectivas para la mitigacin, Conjunta sobre Cambio Climtico (Repblica Dominicana) y principalmente, para la urgente adaptacin ante los efectos del cambio climtico en las naciones. Declaracin Poltica de Managua sobre Cambio Climtico (Nicaragua) Se reafirm el compromiso de contribuir, en la XV Conferencia de las Partes, a que se adopten medidas ms ambiciosas en el marco del Protocolo de Kioto. XXXI Foro del Clima de Amrica Central (El Salvador) Se revis y analiz la informacin cientfica disponible, los registros histricos y los anlisis estadsticos aportados por cada uno de los servicios meteorolgicos de la regin. Declaracin Centroamrica debe unirse frente al Cambio Climtico, Se manifest que los pases industrializados son los que ms aportan a las emisiones Parlacen (Nicaragua) de GEI y que ninguno de ellos ha cumplido con la obligacin de reducirlas. Cumbre de Presidentes del SICA (Panam) Se acord reafirmar los mandatos sobre cambio climtico a las instituciones nacionales y regionales

Fuente: Merino, 2010.

para la toma de medidas que permitan, entre otras cosas, garantizar la seguridad alimentaria. Del 2007 en adelante se asumieron compromisos ms especficos a nivel poltico, se propuso realizar una cumbre especializada sobre el tema y se iniciaron consultas para elaborar una estrategia centroamericana. Esto fue acompaado por una declaracin de intenciones (en 2008) para encaminar esfuerzos y promover legislacin y acciones en cada pas, y establecer lineamientos para las tareas de la adaptacin. Se reconoci que era necesario

aumentar los recursos financieros de los Estados para la valoracin de vulnerabilidades y el diseo de estrategias de respuesta. Tambin se dispuso que el cambio climtico se incorporara en las polticas y planes nacionales y sectoriales de desarrollo, aunque esto no se ha concretado en forma significativa. Cabe notar que desde 1994 los pases centroamericanos han participado y dado seguimiento a los procesos multilaterales de negociacin, ya que son parte de acuerdos y compromisos como el Protocolo de Kioto (1997), los Acuerdos

de Marrakech (2001), el Programa de Trabajo de Nairobi (2006) y el Plan de Accin de Bali (2007) (CCAD-SICA, 2010), adems de que todos han ratificado su adhesin a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. A partir del 2009, la mayor disponibilidad de recursos ha hecho que el enfoque regional se dirija en parte a los instrumentos generadores de fondos, relacionados con la reduccin o compensacin de emisiones de GEI, como el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y, ms recientemente, los

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

441

mecanismos REDD, que se analizan ms adelante. Si bien este enfoque no es el desafo ms grande a nivel regional (la adaptacin), tambin es cierto que los mecanismos mencionados han sido una ventana de oportunidad para obtener financiamiento y reforzar las iniciativas de conservacin y proteccin de bosques, as como para la transformacin de las matrices energticas. El tema del cambio climtico no solo ha estado presente en polticas relativas a este fenmeno, sino que ha sido mencionado, al menos como discurso, en otros acuerdos regionales. Por ejemplo, la Estrategia Mesoamericana de Sustentabilidad Ambiental, del 2008, lo incluye entre sus grandes lneas de accin. De igual modo, las comisiones legislativas de Ambiente y Recursos Naturales emitieron en ese mismo ao la Declaracin de Antigua, que plantea la preparacin para la implementacin de acciones concretas dirigidas hacia la mitigacin del cambio climtico, en particular, en actividades forestales dentro de los lineamientos del Mecanismo de Desarrollo Limpio bajo el Protocolo de Kioto. Tambin algunos convenios y acuerdos han generado iniciativas de tipo acadmico; por ejemplo, se puso en marcha el Proyecto Bosques y Cambio Climtico en Amrica Central (PBCC), financiado mediante un acuerdo de asociacin entre la FAO y el Gobierno de los Pases Bajos, en coordinacin con la CCAD. Sus productos han sido supervisados por los respectivos puntos focales y comits tcnicos nacionales, y han generado documentacin de base en torno al tema de bosques y cambio climtico en la regin.

El establecimiento de un marco de objetivos de poltica regional sobre cambio climtico se concret en la Declaracin del CC-SICA del 2009, en la cual se prepar la posicin centroamericana para la Conferencia de las Partes de Copenhague, que se celebr a finales de ese ao. Este documento del Consejo Consultivo plantea un conjunto de propuestas, algunas de alcance global y otras especficas para la regin (recuadro 9.4), que combinan manifestaciones muy abstractas en algunos casos, con algunos requerimientos clave para efectos de mitigacin y adaptacin, tales como la modificacin de las matrices energticas, la proteccin de bosques,

el ordenamiento territorial y la gestin del riesgo, entre otros. En materia de financiamiento, bsicamente se seala la necesidad de acceder a fuentes externas, sin mucha claridad sobre las posibilidades de dar sustento regional a los esfuerzos apuntados. S se recomienda incorporar en los presupuestos nacionales acciones relacionadas con la transferencia de tecnologa y el mejoramiento de capacidades tcnicas. A partir de estos enfoques y principios, en el 2010 Centroamrica oficializ su Estrategia Regional de Cambio Climtico (ERCC), aprobada por el Consejo de Ministros de la CCAD, en cumplimiento del mandato de la Cumbre

RECUADRo 9.4

Propuestas del CC-SICA en materia de vulnerabilidad, adaptacin y mitigacin

n Transformar la matriz energtica de los n Fortalecer la gestin pblica local con

pases, de las fuentes mviles y fijas, en otra orientada a un sistema de produccin ms limpia y acelerando la introduccin de las fuentes de energa renovables y su uso ms eficiente, lo cual contribuya en la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero.
n Establecer un sistema de movilidad de

un mecanismo de ordenamiento territorial y planificacin estratgica, que incluya, entre otros, la gestin integral del riesgo, el agua y el medio ambiente.
n Desarrollar

transporte integral, el cual sea sostenible, equitativo, ambientalmente justo, brinde seguridad a los usuarios y contribuya a mitigar el cambio climtico.
n Promover

un sistema de seguridad territorial para el uso y manejo de los ecosistemas, integrando y respetando el conocimiento, el rescate y aplicacin de tecnologas tradicionales y ancestrales de los pueblos indgenas, afrodescendientes y campesinos.

n Garantizar la participacin de las muje-

un sistema de economa social, cuyo resultado permita la generacin de empleo pleno y digno, facilitando a su vez la formacin de sociedades bajas en carbono.

n Crear un sistema de pago por servicios

res en las estrategias de cambio climtico, como sujetos y actoras proactivas de los procesos econmicos, sociales, polticos y ambientales que se emprendan, en torno a la reduccin de la vulnerabilidad, en la adaptacin y la mitigacin del cambio climtico.
n Fortalecer el desarrollo de los cultivos

MS INFoRMACIN SoBRE

POLTICAS y ESTRATEGIAS ANTE EL CAMBIO CLIMTICO

VASE

ambientales que incentive la proteccin de las reas silvestres bajo conservacin, asegurando conjuntamente la reduccin de gases de efecto invernadero, la proteccin del ciclo hidrolgico, la biodiversidad y la proteccin de los ecosistemas.

agroforestales y agrcolas, vitales para la provisin de alimentos, generacin de empleo y prestacin de servicios ambientales, que a su vez contribuyen en la mitigacin del cambio climtico y los servicios ambientales.
Fuente: Declaracin del CC-SICA, San Jos, noviembre de 2009.

Merino, 2010, en www.estadonacion.or.cr

442 ESTADODELAREGIN
de Presidentes y Jefes de Estado celebrada ese mismo ao en San Salvador. El documento se basa en el objetivo de contribuir a prevenir y reducir los impactos negativos del cambio climtico, mediante el aumento de la capacidad de adaptacin, a fin de reducir la vulnerabilidad humana, social, ecolgica y econmica, crear las capacidades para incidir y contribuir a la reduccin de las amenazas climticas y adems contribuir voluntariamente a la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero segn lo permitan las circunstancias nacionales. La ERCC tiene la virtud de dar un paso importante hacia el posicionamiento del enfoque de la adaptacin como el tema clave para Centroamrica, y contempla acciones de los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, segn un conjunto de reas programticas estratgicas (cuadro 9.19). De estas se
CUADRo 9.19

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

derivan medidas especficas, con base en un conjunto de principios centrales:

n

Responsabilidad compartida, pero diferenciada, tanto en el mbito nacional como en el internacional. Justicia ambiental y compensacin por deuda ecolgica. Contribucin al logro de los Objetivos del Milenio. Transversalidad, intersectorialidad e interculturalidad; uno de los principales ejes transversales es la equidad e igualdad de gnero. Coherencia de polticas de gobernabilidad y solidaridad, equidad, igualdad de gnero y justicia social.

Reconocimiento de que las poblaciones ms vulnerables de la regin incluyen las comunidades indgenas, las poblaciones afrodescendientes, las mujeres rurales y urbanas, los nios, las personas adultas mayores y las familias en condicin de pobreza (CCAD-SICA, 2010).

Contrario a otros instrumentos regionales, la ERCC plantea al menos un esquema bsico para dar seguimiento a la implementacin y cumplimiento de sus objetivos (recuadro 9.5). Tambin menciona los mecanismos de financiamiento, aunque no asigna recursos especficos, sino que seala algunas fuentes existentes e instruye a diversas entidades regionales para que comiencen a gestionar recursos, sobre todo para la creacin de un Fondo Regional de Adaptacin.

Estrategia Regional de Cambio Climtico: objetivos estratgicos y operacionales

Objetivo estratgico Objetivo operacional

rea estratgica 1: Vulnerabilidad y adaptacin a la variabilidad y cambio climticos, y gestin del riesgo Reducir la vulnerabilidad y promover la adaptacin de la poblacin y los sectores socioeconmicos al cambio y la variabilidad del clima. Aumentar las capacidades de la regin para disear e implementar polticas, programas y medidas para la adaptacin y resiliencia de la poblacin y los sectores socioeconmicos al cambio y la variabilidad del clima. Generar investigaciones, sistemas y redes de comunicacin, para implementar una gestin integrada del riesgo que mejore la previsin y la preparacin frente a eventos climticos extremos, de acuerdo con los mandatos emanados de la PCGIR y los lineamientos establecidos en el PRRD.

1.1. Impulsar las capacidades de la institucionalidad regional para reducir la vulnerabilidad de la poblacin frente a los impactos de los eventos extremos, con miras al desarrollo sostenible de la regin en congruencia con la Poltica Centroamericana de Gestin Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR) y el Plan Regional de Reduccin de Desastres (PRRD). 1.2. Reducir la vulnerabilidad de la agricultura a la variabilidad y los cambios del clima, incorporando la adaptacin en las polticas regionales relevantes. 1.3. La sociedad reconoce la importancia de los ecosistemas forestales y la biodiversidad para la adaptacin al cambio climtico.

Fortalecer la implementacin de la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud, con nfasis en su rea programtica dirigida al cambio climtico, la variabilidad climtica en la agricultura y el manejo sostenible de tierras. Reducir la vulnerabilidad de los ecosistemas forestales y la biodiversidad por medio de polticas, incentivos y generacin de conocimiento cientfico acerca de ellos. Fortalecer la implementacin de la Estrategia Regional de Gestin Integrada de Recursos Hdricos a nivel regional, en el futuro inmediato. Mejorar el nivel de conocimiento tcnico-cientfico de la relacin entre el clima, su variabilidad y sus cambios, y la salud pblica en la regin. Desarrollar una agenda de investigacin/accin sobre cambio y variabilidad del clima, su relacin con los ecosistemas y recursos costero-marinos, e integrar sus resultados en las polticas costero-marinas de la regin.

1.4. Reducir la vulnerabilidad al cambio y la variabilidad del clima de los recursos hdricos y la infraestructura asociada a ellos. . 1.5. Reducir la vulnerabilidad del sector de salud pblica a la variabilidad y el cambio climticos. 1.6. Fortalecer las capacidades institucionales y humanas de la regin para generar conocimiento sobre la relacin entre el cambio climtico y los ecosistemas costero-marinos y su gestin sustentable.

CoNTINA

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

443

CUADRo 9.19

CoNTINUACIN

Estrategia Regional de Cambio Climtico: objetivos estratgicos y operacionales

Objetivo estratgico 1.7. Promover la adaptacin necesaria para minimizar el riesgo derivado del cambio climtico y contribuir a la mitigacin de sus efectos, incidiendo en sectores y actores que se entrelazan con la actividad turstica, propiciando una mayor competitividad del multidestino turstico centroamericano. 1.8. Fortalecer los sistemas tradicionales indgenas y de comunidades locales enfocados a las prcticas para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico, propiciando la activa participacin de sus poblaciones. 1.9. Promover el blindaje de la infraestructura pblica estratgica para el desarrollo social y econmico de los pases del SICA, ante el cambio climtico. rea estratgica 2: Mitigacin Fortalecer el marco normativo legal e institucional, y crear un entorno que viabilice las acciones nacionales adecuadas de mitigacin en los pases del SICA a la reduccin de emisiones de GEI. rea estratgica 3: Fortalecimiento de capacidades institucionales Aumentar y mejorar la capacidad para enfrentar los retos del cambio y la variabilidad del clima. rea estratgica 4: Educacin, concienciacin, comunicacin y participacin ciudadana Involucrar a la sociedad civil por medio de la educacin y socializacin, para que participen en la toma de decisiones en torno al cambio climtico. Establecer acuerdos cooperativos con las entidades pertinentes, para desarrollar programas y acciones de educacin y concienciacin sobre cambio climtico dirigidos a la ciudadana, y facilitar la participacin de esta en las acciones de adaptacin, mitigacin e incidencia poltica. Aumentar las capacidades institucionales y humanas en la regin para un mejor entendimiento del clima y las amenazas climticas. Aumentar las capacidades institucionales y humanas en la regin para un mejor entendimiento del clima y las amenazas climticas. Objetivo operacional Reducir la vulnerabilidad del sector turismo y promover su adaptacin al cambio climtico.

Fortalecer la implementacin de los conocimientos y prcticas tradicionales y ancestrales, en los planes, programas y proyectos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Fortalecer e incorporar los criterios de gestin de riesgos y adaptacin al cambio climtico en los procesos de planificacin, diseo, supervisin y ejecucin de la obra pblica.

rea estratgica 5: Transferencia de tecnologas Conformar el sistema de generacin y transferencia de tecnologas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Desarrollar centros regionales de innovacin tecnolgica en mitigacin y adaptacin al cambio climtico.

rea estratgica 6: Negociaciones y gestin internacional Mejorar la efectividad de la participacin de los pases del SICA en las negociaciones internacionales sobre cambio climtico. Aumentar la movilizacin de recursos y decisiones polticas en favor de los pases que integran el SICA .

Fuente: CCAD-SICA, 2010.

444 ESTADODELAREGIN

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

RECUADRo 9.5

Algunos puntos definidos por la ERCC para la implementacin de sus objetivos

La implementacin de la Estrategia Regional de Cambio Climtico (ERCC) supone un marco de actuacin amplio, que incluye algunas medidas de carcter inmediato. La elaboracin del Plan de Accin de la ERCC es el siguiente paso concreto para su puesta en marcha, y en l se definirn las tareas en trminos de corto, mediano y largo plazos, sus indicadores y mecanismos de monitoreo y verificacin, as como las responsabilidades directas asociadas a cada una de las acciones. En trminos operativos, para su aplicacin y cumplimiento la ERCC cuenta con el respaldo de la Secretara General del SICA, las secretaras sectoriales, las autoridades nacionales ambientales y las entidades regionales y nacionales relevantes. La institucionalidad regional ya cuenta con mecanismos y espacios de trabajo para la implementacin de la ERCC, tales como el subsistema ambiental del SICA, conformado por el Comit Regional de Recursos Hidrulicos (CRRH), el Cepredenac y la CCAD; el Comit Tcnico de Cambio Climtico, los comits tcnicos de la ERAS, los comits tcnicos de la CCAD, convenios intersecretariales y el Comit Consultivo del SICA (CC-SICA). Adems, considerando la transversalidad del cambio climtico la ERCC propone la conformacin de un panel regional de expertos en la ciencia del clima y un comit consultivo de la ERCC, conformado por miembros de los comits tcnicos de la CCAD, de la sociedad civil regional representada por el CC-SICA y delegados de entidades tcnicas regionales. Esta institucionalidad permitir el desarrollo de un proceso de planificacin y evaluacin anual, tomando en cuenta las distintas reas programticas de la Estrategia. Para garantizar la adecuada coordinacin y articulacin de esfuerzos se proponen las siguientes acciones al interior del SICA:
n Optimizar iniciativas regionales que se

secretaras del SICA, integrndoles elementos de las reas programticas de la ERCC.

n Revisar las iniciativas regionales y nacio-

n Implementacin

de la Poltica Centroamericana de Gestin Integral del Riesgo de Desastres (PCGIR).

n Reduccin de amenazas y vulnerabili-

nales que los gobiernos indiquen que estn en trmite ante diferentes agencias de financiamiento, para incorporar en ellas elementos conducentes a la gestin del riesgo y la adaptacin al cambio climtico, en lnea con las reas programticas de la ERCC.
n Instruir a las secretaras sectoriales para

dades en las reas marino-costeras de la regin.

n Valoracin

econmica del cambio climtico en Centroamrica. Sistema

n Gestin

sostenible del Arrecifal Mesoamericano.

que incluyan el tema del cambio climtico en sus sistemas de planificacin anual y reporten los avances en los informes correspondientes.
n Desarrollar el diseo del Panel Regional

n Diseo de la Estrategia de Seguridad

Regional y Cambio Climtico.

n Construccin

de Expertos sobre Cambio Climtico.

n Instruir

de una Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial con enfoque de riesgo y adaptacin al cambio climtico.

al Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE) para que gestione financiamiento para implementar proyectos de adaptacin y mitigacin, segn las reas programticas de la ERCC. El BCIE incluir en sus planes anuales la inversin correspondiente y divulgar los avances sobre el tema en sus informes anuales.

n Implementacin

de la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS).

n Promocin de la sostenibilidad energ-

tica regional.
n Atencin a la seguridad alimentaria y

desarrollo de la Agenda de Salud de Centroamrica.

n Reduccin

n Producir informes anuales de los avances

en la implementacin de la ERCC.
n Conjuntamente con las autoridades nacio-

de emisiones de GEI por deforestacin y degradacin de bosques a nivel regional.

nales en materia ambiental, se propone realizar un inventario de iniciativas que podran contribuir a la ERCC en los planos local, nacional y regional, pero que no se desarrollan bajo la gestin directa del SICA. Se ha identificado un conjunto de acciones que apuntan a la consecucin de varios objetivos de la ERCC, a partir de esfuerzos de entidades regionales, nacionales, organizaciones sociales y el sector privado. Algunas de ellas se mencionan a continuacin:
n Monitoreo regional del clima. n Fortalecimiento de la gestin sostenible

n Promocin

de acciones de adaptacin en comunidades indgenas de la regin.

n Registro de emisiones y transferencia

de contaminantes a nivel regional.

n

Desarrollo de capacidades regionales para la adaptacin al cambio climtico.

encuentran en marcha en las diferentes

del Corredor Biolgico Mesoamericano.

Fuente: CCAD-SICA, 2010.

CAPTULO 9

CAMBIOCLIMTICO

ESTADODELAREGIN

445

Es importante resaltar que, al igual que en el resto del mundo, no solo en el plano oficial o intergubernamental se han planteado propuestas con visin regional. Tambin se han abierto espacios en la sociedad civil con participacin de las denominadas Mesas Nacionales de Cambio Climtico, grupos indgenas, organizaciones civiles, agencias de cooperacin, grupos ambientalistas, de mujeres y otros actores sociales. En varios de esos foros se ha instado a incluir en las posiciones oficiales sealamientos crticos sobre la dbil respuesta de los pases desarrollados ante el cambio climtico, ya que se niegan a comprometerse con una reduccin sustantiva de sus emisiones, con el argumento de los aportes econmicos que realizan para que otros pases (menos responsables del fenmeno) hagan esa tarea. Otros esfuerzos han combinado aportes oficiales y otros actores. Por ejemplo el SICA, en conjunto con el Comit Regional de Recursos Hidrulicos, la UICN y la organizacin Global Water

Partnership de Centroamrica, present el Marco regional de adaptacin al cambio climtico para los recursos hdricos en Centroamrica, y en similar direccin la UICN dio a conocer un proyecto sobre cambio climtico y gobernanza del agua, en cuya elaboracin particip una importante cantidad de actores29 (recuadro 9.6). Tambin se ha generado produccin acadmica con perspectiva regional. Ejemplo de ello son los estudios de la Cepal (comentados en este captulo) sobre agricultura y economa del cambio climtico, y los documentos de los proyectos Bosques y Cambio Climtico en Amrica Central de la FAO y la CCAD, y Fomento de las capacidades para la adaptacin al cambio climtico en Centroamrica, Mxico y Cuba, de Cathalac y otras organizaciones. Adems, se han producido diagnsticos en torno al posible impacto del fenmeno sobre los recursos hdricos (realizados, entre otros, por el CRRH).

Polticas y estrategias nacionales muestran poca concrecin

En la mayora de los pases centroamericanos se han establecido formalmente polticas para enfrentar el cambio climtico y se han aprobado instrumentos de alcance nacional, territorial (para casos particulares) y sectorial (segn sectores econmicos, recursos naturales especficos o mbitos de gestin institucional). En esos instrumentos se han detallado propuestas y medidas concretas para encarar el fenmeno. En ellas hay presencia de enfoques de mitigacin y de adaptacin, aunque en la prctica los primeros han tenido prioridad. En la mayora de los casos, esta claridad de tareas no siempre se corresponde con la necesaria dotacin de recursos para su puesta en marcha. Entre los desafos que encara Centroamrica, la generacin de informacin se ha mencionado como una tarea clave. Todos los pases del rea han ratificado su adhesin a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre

RECUADRo 9.6

Cambio climtico y gobernanza del agua

En 2010 la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza (UICN) present el proyecto Cambio climtico y gobernanza del agua. Como su nombre sugiere, la iniciativa est basada en el concepto de gobernanza del agua, utilizado por la citada organizacin para impulsar la gestin de este recurso con un enfoque sistmico que garantice su sustentabilidad. La idea es promover el desarrollo de capacidades nacionales a partir de este concepto, para la reforma y el avance en la adaptacin al cambio climtico. El proyecto plantea la necesidad de reforzar las estructuras de gobernanza, con el objetivo de incrementar la capacidad de gestin del agua a travs del empoderamiento de diversos actores, y prev una revisin institucional y social de las prcticas en este mbito, a la luz de los nuevos retos que impone la adaptacin al cambio climtico. Para alcanzar estos objetivos, se promover el fortalecimiento e integracin de los diferentes marcos de gobernanza (legal y poltico) a nivel nacional y regional. Se crearn cinco sitios piloto en la regin mesoamericana (en las cuencas de los ros Coatn/Cahoacn, Lempa, Sixaola y Paz), en los cuales se pondrn a prueba diferentes medidas, tales como: restauracin y mantenimiento de acuferos y reas de recarga, cosecha de agua de lluvia, gestin sustentable del suelo, reforestacin y campaas de concienciacin, entre otras. Los objetivos buscados son: aumentar la resiliencia de los ecosistemas al cambio climtico, mejorar la capacidad para la formulacin e implementacin de leyes, polticas pblicas y planes regulatorios, y realizar intervenciones in situ en un contexto poltico ms amplio, especficamente del Sistema de la Integracin Centroamericana. Los principales componentes del proyecto son la generacin de una base de conocimiento para apoyar la toma de decisiones, la construccin del discurso y el desarrollo de polticas, as como el mejoramiento de la poltica y el ambiente institucional en los sitios piloto. El resultado previsto ser el mejoramiento de las capacidades para desarrollar planes nacionales, estrategias y polticas de adaptacin al cambio climtico. Adicionalmente, se espera que informacin clave para la toma de decisiones sea compilada, distribuida y compartida como insumo de dilogos constructivos. Las lecciones principales sern sintetizadas y recopiladas en una metodologa especfica, con miras a facilitar su rplica y escalamiento en la regin, as como en otras similares donde la UICN est presente.
Fuente: UICN, 2011.

446 ESTADODELAREGIN
Cambio Climtico y todos presentaron sus primeras comunicaciones nacionales hace cerca de una dcada (cuadro 9.20). Costa Rica produjo una segunda comunicacin y varios pases estn elaborndola. Es importante notar que los aos de referencia de los datos, especialmente de los inventarios de emisiones de GEI, son bastante antiguos en la mayora de los casos; esto sugiere que el conocimiento en materia de emisiones reales no es slido. Aunque quizs no abarca toda la amplia produccin reciente, para este captulo se llev a cabo una revisin de 120 documentos de nivel nacional de todos los pases, que incluyen polticas, estrategias, planes oficiales y diagnsticos independientes para enfrentar el cambio climtico. En 65 de ellos se plantean medidas concretas para tal fin. Se puede percibir, como se ha venido mencionando, un importante nfasis en la adaptacin, pese a que han predominado las acciones para la mitigacin. En la mayora de los instrumentos analizados, los lineamientos estn acompaados de declaraciones de intenciones del tipo promover, desarrollar, mejorar, fomentar, fortalecer, entre otras. Se trata, adems, de una extensa gama de tareas que se relacionan con gran cantidad de desafos regionales en mltiples mbitos. En ese sentido, resulta complicado identificar las metas ms inmediatas y posibles en el marco centroamericano. Llama la atencin que el tema de la vulnerabilidad social, presente en el discurso de casi todas las polticas y estrategias, no se menciona reiterada y claramente entre las metas ms especficas. Las principales acciones promovidas (cuadro 9.21) se enfocan en cinco grandes metas, a saber:
n

CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

CUADRo 9.20

centroamrica Comunicaciones nacionales ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico. 2011
Pas Comunicaciones Ao de presentacin Ao de referencia de los datos 1994 1990-1996 2005 1994 1990 1995 1994 1994

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Primera Primera Segunda Primera Primera Primera Primera Primera

2002 2000 2009 2000 2002 2000 2001 2001

Fuente: CMNUCC, 2010.

como de afectacin sobre actividades productivas, seguridad alimentaria, infraestructura y servicios bsicos para la poblacin).
n

Manejar integralmente ecosistemas y recursos naturales que permitan garantizar la disponibilidad y calidad de su aprovechamiento (sobre todo en energa, agua y alimentos) y la supervivencia de la biodiversidad y los ecosistemas. Adaptar la actividad productiva para asimilar los eventuales efectos del cambio climtico sin afectar la productividad, la seguridad alimentaria, la inversin y el desarrollo. Fortalecer el marco institucional y normativo para permitir el abordaje integrado y sinrgico del tema.

Reducir las emisiones de GEI en sus fuentes y aumentar la capacidad de fijacin de carbono mediante la proteccin y recuperacin de la cobertura forestal y los sumideros de carbono. Planificar y ordenar del uso del territorio de manera sostenible y con enfoque en la identificacin y prevencin de riesgos (tanto de desastres

Los lineamientos y propuestas que se observan en el cuadro 9.21 reflejan grandes similitudes entre los pases. Sin embargo, la concrecin de la mayora de las acciones es exigua. Entre los 65 documentos que establecen medidas concretas, solo en siete casos se definen responsabilidades especficas y recursos dirigidos a su cumplimiento o puesta en marcha (cuadro 9.22). Esta es una de las grandes debilidades de una regin que, como se ha mencionado, muestra una institucionalidad fragmen-

tada, dificultades para la comunicacin y el trabajo interinstitucionales, y reducidas capacidades tcnicas y financieras para afrontar los retos que impone un fenmeno de tanta complejidad e impacto sobre muchos aspectos del desarrollo social y econmico. En algunos campos, Centroamrica ha implementado herramientas ms especficas para mitigar el cambio climtico; como se coment, ello se debe en gran parte a la existencia de recursos aportados por los pases desarrollados. Por ejemplo, los incentivos para la fijacin de carbono y la reduccin de emisiones de GEI han ido evolucionando de la idea inicial de mercados de carbono (sobre todo con el Mecanismo de Desarrollo Limpio o MDL), a otros esquemas de mitigacin, como los que se centran en el concepto de deforestacin evitada, en especial los llamados mecanismos REDD (reduccin de emisiones de la deforestacin y la degradacin de bosques), enfocados en los pases en desarrollo (recuadro 9.7), o propuestas de carbono-neutralidad como la que se ha planteado en Costa Rica para el 2021. A febrero de 2010 existan en la regin 68 proyectos que participaban en el MDL, un nmero significativo si se tiene en cuenta que los costos de transaccin por proyecto son altos. En 2008 se estim que el efecto de este tipo de iniciativas haba sido una reduccin de 2.738.319 toneladas

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CAMBIOCLIMTICO

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CUADRo 9.21

centroamrica Acciones planteadas ante el cambio climtico en documentos nacionalesa/

rea temtica Ecosistemas y biodiversidad Lineamientos generales y medidas propuestas
n Rehabilitacin de reas degradadas, reforestacin y recuperacin de bosques.

nfasis

Zonas marino-costeras

Agricultura y seguridad alimentaria

Salud humana

Gestin del riesgo

Energa y emisiones de GEI

Mitigacin y adaptacin n Prcticas de control de incendios y plagas forestales. Adaptacin n Incentivos para la conservacin y manejo sostenible de bosque; restriccin de la explotacin Mitigacin maderera en bosques primarios. y adaptacin n Incorporacin de un enfoque ecosistmico en la planificacin y ordenamiento del territorio. Adaptacin n Ampliacin de acciones de conservacin de la biodiversidad y los ecosistemas; Mitigacin fortalecimiento de propuestas de corredores biolgicos. y adaptacin n Programas de manejo regional y nacional de especies amenazadas o de inters. Adaptacin n Incorporacin de la conservacin de la biodiversidad en las estrategias de adaptacin de otros sectores. Adaptacin n Programas de manejo de zonas costeras y de proteccin de playas e infraestructura costera. Adaptacin n Conservacin y restauracin de ecosistemas costeros, manglares, humedales y otros. Adaptacin n Sostenibilidad socioeconmica de las poblaciones costeras. Adaptacin n Construccin y mejoramiento de diques costeros. Adaptacin n Minimizacin del estrs sobre los ecosistemas que sustentan la pesquera y la acuicultura. Adaptacin n Promocin de modalidades de semillas y cultivos ms tolerantes al cambio climtico. Adaptacin n Cambio tecnolgico y mejores prcticas y sistemas agrcolas. Mitigacin y adaptacin n Reduccin del uso de agroqumicos y la emisin de GEI como el metano. Mitigacin n Tecnologas de control de suelos y manejo de especies de rboles que ayudan a los cultivos Adaptacin resistir eventos extremos. n Eliminacin de la prctica de quemas en terrenos agrcolas. Mitigacin n Sistemas agroforestales y silvopastoriles; ecosistemas agrcolas. Mitigacin y adaptacin n Aumento de la productividad agrcola actual en cuanto a capital humano y fsico. Adaptacin n Seguros agrcolas e instrumentos de mercado de riesgos. Adaptacin n Sustitucin de la actividad ganadera en zonas de aptitud forestal. Mitigacin n Acciones para la seguridad alimentaria; reduccin de dficits nutricionales en la poblacin. Adaptacin n Adaptacin en tecnologa, planificacin y apoyo para la produccin de granos bsicos. Adaptacin n Sistemas de pronstico de cosecha y de vigilancia alimentaria y nutricional. Adaptacin n Adecuado suministro de agua potable a la poblacin y saneamiento. Adaptacin n Ordenamiento territorial y de los asentamientos humanos; regulacin del uso de la tierra. Adaptacin n Prevencin y control de enfermedades vectoriales. Adaptacin n Campaas de inmunizacin. Adaptacin n Control de escorrentas y desbordamientos en sistemas fluviales. Adaptacin n Normas y cdigos de diseo y construccin de infraestructura adaptados al cambio climtico. Adaptacin n Fortalecimiento institucional en prevencin y gestin prospectiva; incorporacin de las variables Adaptacin de prevencin y evaluacin de riesgos en los proyectos de inversin pblica. n Manejo sostenible de la tierra y ordenamiento territorial con visin de gestin del riesgo. Adaptacin n Reubicacin de poblaciones en riesgo. Adaptacin n Preparacin de planes de reconstruccin post desastre. Adaptacin n Fortalecimiento de la organizacin local para la gestin de riesgos. Adaptacin n Implementacin de sistemas de alerta temprana. Adaptacin n Reducir las emisiones de GEI provenientes del cambio de uso del suelo y el consumo energtico. Mitigacin n Transformacin de la matriz energtica hacia fuentes limpias (hdrica, elica, geotrmica). Mitigacin n Gestin adecuada del recurso hdrico para generacin elctrica. Adaptacin n Fortalecimiento de la infraestructura de transmisin y distribucin ante eventos extremos. Adaptacin n Sistemas y redes alternativas de transporte de personas y mercancas. Mitigacin n Aprovechamiento energtico del gas metano generado en rellenos sanitarios y vertederos. Mitigacin n Erradicacin de sustancias florurocarbonadas en refrigeracin, promocin de equipos eficientes. Mitigacin n Alternativas al uso de lea, como biodigestores, gas y otros; equipos ahorradores de lea. Mitigacin n Programas de ahorro de energa a nivel domstico y mejoramiento de la eficiencia Mitigacin a partir de equipos y tecnologas, uso de energa solar; tecnologas limpias en transporte.

CoNTINA

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CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

CUADRo 9.21

CoNTINUACIN

centroamrica Acciones planteadas ante el cambio climtico en documentos nacionalesa/

rea temtica Energa y emisiones de GEI Lineamientos generales y medidas propuestas
n Proteccin y gestin de recursos forestales para el secuestro de carbono; implementacin

Mitigacin Mitigacin Mitigacin Mitigacin y adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Mitigacin y adaptacin Mitigacin Adaptacin Adaptacin Mitigacin Mitigacin y adaptacin Adaptacin Mitigacin y adaptacin Mitigacin Mitigacin y adaptacin

Recursos hdricos

Investigacin, capacitacin y educacin

Marco institucional y normativo

Infraestructura

de mercados de carbono, venta de certificados de carbono y pago por servicios ambientales. n Bsqueda de la carbono-neutralidad en el mediano plazo, a travs de: reduccin de emisiones por fuente, captura y almacenamiento de carbono y desarrollo de un mercado de carbono efectivo. n Cobro del servicio ambiental de mitigacin de GEI a instituciones pblicas y empresas privadas. n Cooperacin energtica regional. n Desarrollo de una gestin integrada de los recursos hdricos. n Proteccin, manejo y uso sostenible de cuencas hidrogrficas. n Prcticas de conservacin de suelos y reduccin de la contaminacin y erosin sobre aguas. n Recuperacin y proteccin de bosques y zonas de produccin y recarga hdrica. n Aprovechamiento sostenible del agua en actividades productivas y en los sistemas de riego. n Acciones de cosecha de agua. n Pago de servicios ambientales para proteccin hdrica. n Manejo de la demanda de agua por medio de tarifas adecuadas y cobro del saneamiento; cnones hdricos para proteccin. n Elaboracin y divulgacin de estudios nacionales, locales y sectoriales; anlisis de escenarios de lnea base y proyecciones futuras de emisiones y efectos esperados; monitoreo climtico y meteorolgico y mapas de vulnerabilidad; monitoreo del nivel del mar. n Inventarios nacionales de emisiones; sistemas de monitoreo y captura de GEI. n Investigacin sobre especies y ecosistemas vulnerables al cambio climtico. n Participacin comunitaria en la elaboracin de programas de adaptacin. n Capacitacin para la formulacin, gestin, evaluacin, verificacin y monitoreo de proyectos de fijacin de carbono y el clculo de emisiones. n Campaas de sensibilizacin de la ciudadana y los tomadores de decisiones; material educativo; creacin de centros de informacin sobre cambio climtico. n Balances hdricos y conocimiento de la disponibilidad, calidad y vulnerabilidad del agua. n Coordinacin interinstitucional articulada e implementacin conjunta. n Inclusin de actores pblicos y privados para la implementacin de proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio. n Identificacin de fuentes de financiamiento para mitigacin y adaptacin; gestin de fondos no reembolsables provenientes de la cooperacin internacional; gestin de proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio; promocin y bsqueda de socios para mecanismos de reduccin de emisiones de la deforestacin y la degradacin de bosques (REDD). n Creacin de comisiones, oficinas nacionales y puntos focales de cambio climtico. n Fortalecimiento de capacidades para el cumplimiento de la legislacin ambiental y los compromisos internacionales. n Leyes y ordenanzas para el control del uso del agua. n Articulacin de posiciones nacionales y regionales para las negociaciones multilaterales. n Fortalecimiento de los sistemas tradicionales indgenas y de las comunidades locales enfocados en prcticas de adaptacin y mitigacin. n Normas y cdigos de diseo y construccin; inversin pblica y privada en infraestructura adaptada al cambio climtico. n Incorporacin de la variable de reduccin del riesgo en programas de vivienda. n Construccin de obras civiles en zonas vulnerables: diques de contencin, canales y otros. n Reparacin y mejoramiento continuo de la infraestructura vial, de alcantarillado pluvial y de servicio de agua potable.

Mitigacin y adaptacin Mitigacin y adaptacin Adaptacin Mitigacin y adaptacin Mitigacin y adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin Adaptacin

a/ Este cuadro recoge una visin analtica del tipo de medidas que se han planteado en el conjunto de los pases; algunas son particulares de cada uno y otras sintetizan diversas variantes. No se presentan todos los niveles de desagregacin y detalle que indican los documentos analizados, sino que se pretende su identificacin de manera general. Fuente: Merino, 2010.

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CUADRo 9.22

centroamrica Documentos que sealan responsables y recursos para ejecutar sus propuestas en materia de cambio climtico
Pas Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Documento National capacity self-assessment for global environmental management Estrategia de adaptacin del sistema hdrico al cambio climtico en la zona noroccidental de la Gran rea Metropolitana Evaluacin de medidas para la adaptacin del sistema hdrico al cambio climtico Creacin de capacidades nacionales para la aplicacin de la CMNUCC. Poltica y plan de accin de convivencia con la sequa en El Salvador Poltica Nacional de Cambio Climtico Estrategia nacional ambiental y del cambio climtico: plan de accin 2010-2015

mtricas de CO2 (SNV y PNUDHonduras, 2010; Garca et al., 2008).

Esfuerzos y desafos especficos en agricultura y energa

Fuente: Merino, 2010.

RECUADRo 9.7

Deforestacin evitada: caractersticas de los mecanismos REDD

Los mecanismos de reduccin de emisiones de la deforestacin y la degradacin de bosques (REDD) estn dirigidos a las naciones en desarrollo y tienen como fin crear un esquema de polticas pblicas basado en incentivos financieros para la mitigacin de las emisiones provenientes de la deforestacin y la degradacin forestal. La idea principal consiste en que los pases que pueden reducir sus emisiones de GEI por la deforestacin (ms all de las derivadas de los patrones de uso energtico) deben ser compensados financieramente por proteger y regenerar sus reas boscosas. Con base en tal esquema, las iniciativas de REDD pueden crear oportunidades de acceso a recursos para sectores de pobreza rural en los pases en desarrollo. El tema de la deforestacin y la degradacin es prioritario, debido a que alrededor del 20% de las emisiones mundiales de GEI se dan por este motivo (y en Centroamrica la mayora, como se analiza en este captulo). En la Conferencia de Cambio Climtico de Montreal, en 2005, Papa Nueva Guinea y Costa Rica, con el apoyo de otros ocho Estados, propusieron el desarrollo de este tipo de mecanismo. El planteamiento fue bien recibido, por lo que se estableci una comisin para explorar las opciones de un esquema REDD. La utilidad de esta iniciativa tambin fue reconocida en la Conferencia de Copenhague, en 2009, y al final de ese encuentro seis pases (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Japn, Australia y Noruega) se comprometieron a destinar alrededor de 3.500 millones de dlares en los siguientes tres aos para implementarla. Los bosques tienen una importancia crucial para el almacenamiento de carbono y, por tanto, para los esfuerzos por mitigar el cambio climtico. En Centroamrica, las oportunidades para reducir las emisiones por deforestacin evitada se encuentran principalmente en reas protegidas y territorios indgenas, que albergan buena parte de estos ecosistemas; por ello, se requiere claridad en cuanto a los mecanismos de acceso a fondos, as como el desarrollo de procesos de consentimiento libre, previo e informado de las poblaciones involucradas. En este sentido, es fundamental que los pueblos indgenas que participen en la proteccin de esta riqueza no solo sean reconocidos, sino que adems disfruten de los beneficios econmicos que se deriven de ella.
Fuente: Elaboracin propia con datos de UN-REDD.

Para los sectores especficos que han sido analizados en este captulo, es claro que la regin enfrenta retos importantes que deben ser considerados en sus estrategias para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Este fenmeno evidencia la necesidad de atender el problema de cambio de uso del suelo y los frentes de deforestacin que, en algunos pases, coinciden con zonas agrcolas ocupadas por poblacin sumamente vulnerable. Asimismo, las prcticas de adaptacin que facilitaran el aprovechamiento de fuentes sustentables de energa, se traslapan con las medidas tendientes a reducir las emisiones de GEI que provienen de la deforestacin y la degradacin de los bosques. Algunas de estas especificidades de los sectores agrcola y energtico se comentan en este apartado. En el sector agrcola, las medidas que se han propuesto tocan tanto la mitigacin (por la necesidad de reducir emisiones de GEI) como la adaptacin (por los posibles efectos del cambio climtico en las condiciones requeridas por los cultivos). El Iarna (2010) realiz una recopilacin de algunas consideraciones que la comunidad cientfica ha planteado para este sector. A nivel mundial, se ha reportado que aproximadamente el 70% de las emisiones de GEI provenientes de la agricultura son resultado del uso de fertilizantes y de la fermentacin entrica (descomposicin de las heces) en las ganaderas (Stern, 2007). Los resultados de los inventarios en Centroamrica no aportan suficiente informacin para corroborar las tendencias regionales. Adems de participar con emisiones directas, la agricultura juega un papel indirecto a travs del cambio de uso del suelo, la mayor fuente de emisiones en el Istmo. Por eso, la mitigacin implica duplicar esfuerzos en los pases que muestran altas tasas de deforestacin (Iarna, 2010). Segn un concepto planteado por la FAO (2010), se requiere una agricultura inteligente en relacin con el clima30.

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Asegura esta organizacin que las medidas inteligentes son conocidas, pero imponen un reto doble, puesto que quienes deben implementarlas no solo son vulnerables al cambio climtico, sino tambin en su seguridad alimentaria y en la comercializacin de sus productos. Aumentar la productividad, reducir perdidas poscosecha y mejorar los canales de comercializacin son grandes desafos en el mbito de los pequeos productores de subsistencia; el cambio climtico agrava su situacin y debera poner en alerta a las autoridades vinculadas con el desarrollo agrcola. Lograr una agricultura que integre estos elementos requiere interacciones y transformaciones en mltiples frentes. A nivel institucional, es importante la coordinacin entre entidades, para lograr armonizacin y consistencia en polticas relacionadas con agricultura, seguridad alimentaria y cambio climtico; el fortalecimiento tcnico y financiero es clave para proveer la asistencia necesaria a los pequeos productores de granos bsicos, que hoy resultan ser los ms vulnerables en el contexto descrito. A nivel social, debern mejorar las capacidades asociativas, para establecer mecanismos solidarios de intervencin pblico-privadas en materia de seguridad alimentaria, y llevar adelante acciones de adaptacin basadas en programas de apoyo a los pequeos productores agrcolas (Iarna, 2010). A nivel natural, se requiere la adopcin de esquemas de gestin ecosistmica y de manejo del paisaje, para romper el ciclo de degradacin de la materia orgnica del suelo, que conlleva el agotamiento de la fertilidad natural de los suelos, una menor productividad agrcola y de la biomasa, y un incremento en las emisiones de GEI. Las consecuencias inmediatas para los agricultores son la inseguridad alimentaria, la desnutricin y el hambre (Trumper et al., 2009). Un esfuerzo interesante en este sentido es el de los sistemas agroforestales, que pueden facilitar esquemas ms integrados de manejo del suelo (recuadro 9.8). Un reto paralelo es contener los frentes de deforestacin

RECUADRo 9.8

Sistemas agroforestales, seguridad alimentaria y cambio climtico

Los sistemas agroforestales (SAF) son un conjunto de tecnologas de manejo de suelo, agua, nutrientes y cultivos agrcolas forestales, que bajo un enfoque integrado proporcionan una serie de beneficios ambientales, productivos y socioeconmicos. En Centroamrica se aplican exitosamente desde hace varios aos, y han contribuido de manera significativa a mejorar la seguridad alimentaria de la poblacin. Diversos estudios desarrollados por la FAO en conjunto con el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) han demostrado el impacto positivo que estos sistemas han tenido en la regin, ya que se ha mejorado la fertilidad del suelo, reducido el grado de erosin y disminuido los costos de produccin, al restringir o eliminar la cantidad de fertilizantes y qumicos utilizados. Los sistemas agroforestales son considerados un factor de reduccin del riesgo y la vulnerabilidad para las familias de las zonas rurales, ya que aseguran una produccin sostenible de granos bsicos como el maz y el frijol en situaciones climticas adversas (exceso o escasez de agua). Los SAF ayudan a mejorar de modo simultneo los medios de vida y la seguridad alimentaria de la poblacin rural ms vulnerable, lo que permite enfrentar mejor el desafo de la adaptacin al cambio climtico. Estos sistemas son relativamente fciles de disear y aplicar; adems, una de sus caractersticas es la diversidad de bienes que se pueden obtener de su implementacin, como los productos pecuarios y forestales para la venta o el uso en las fincas. Los SAF se muestran como una alternativa importante, ya que la pobreza en Centroamrica es un fenmeno predominantemente rural y se calcula que un 37% de la prdida de productividad agrcola se debe a la degradacin de los suelos (los SAF son econmicamente muy rentables en comparacin con los sistemas tradicionales). Mucha de la actividad agropecuaria y forestal de la regin se lleva a cabo en las montaas y laderas, siendo estas zonas las que registran las tasas ms elevadas de pobreza extrema. Es por ello que un alto porcentaje de estos sistemas se implementa en las laderas, con muy buenos resultados. Si ms familias adoptaran estos sistemas de produccin, aumentaran sus posibilidades de producir alimentos en forma sostenible y en menor superficie, lo que mejorara su nivel de vida. Es muy probable que los SAF se conviertan en un factor de desarrollo social y econmico para los pobladores rurales, mediante su vinculacin con los diversos mecanismos de mitigacin que se han creado como respuesta al desafo del cambio climtico. Cuanto mayor sea el nmero de sistemas agroforestales en marcha, mejor ser el potencial de participar en el mercado de venta de carbono, lo que incentivara a la familia campesina a extender mucho ms esta prctica. Los SAF son una herramienta validada y primordial para un amplio grupo de agricultores rurales y productores de granos bsicos, ya que a travs de ellos logran estabilizar la disponibilidad familiar de granos, al tiempo que se adaptan al cambio climtico y mejoran el medioambiente de sus comunidades.
Fuente: FAO, 2010

y el avance de la frontera agrcola, lo cual demanda informacin geogrfica que identifique y permita concentrar acciones en esos puntos. Esto tendra un enorme impacto en trminos de mitigacin y adaptacin, sobre todo si se considera que buena parte de las poblaciones ms vulnerables se ubica en esas zonas (Iarna, 2010).

Otros esfuerzos regionales buscan el montaje de estrategias agrcolas orientadas a transformar las prcticas productivas de cara a la adaptacin. Un ejemplo es el aporte de la organizacin Rainforest Alliance y la Red de Agricultura Sostenible, a travs del lanzamiento del Mdulo de Clima, una iniciativa de alcance global (recuadro 9.9).

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RECUADRo 9.9

Rainforest Alliance promueve una agricultura amigable con el clima

Durante varios aos, la organizacin Rainforest Alliance ha certificado fincas agrcolas mediante el otorgamiento de sellos enfocados en la agricultura sostenible y, recientemente, en prcticas amigables con el clima, que tienen un impacto positivo en trminos de mitigacin y adaptacin. Entre ellas se incluyen las acciones que los agricultores estn realizando en sus fincas para reducir emisiones, fijar carbono y mejorar la capacidad adaptativa de sus agro-ecosistemas, con el objetivo de hacer frente a un clima cambiante y sostener sus propios medios de vida. Bajo este marco, Rainforest Alliance y la Red de Agricultura Sostenible han desarrollado la herramienta denominada Mdulo de Clima, cuyo propsito es concienciar y orientar a los productores sobre la importancia de utilizar prcticas amigables con el clima, fomentando esfuerzos de mitigacin del cambio climtico y promoviendo medidas de adaptacin para asegurar la sostenibilidad de la produccin agrcola en el largo plazo. Con la implementacin del Mdulo, que es una accin adicional a los requisitos que ya existen para obtener los sellos que otorga Rainforest Alliance, se espera diferenciar el impacto de prcticas agrcolas de productos certificados en cuanto a la reduccin de la huella de carbono. Para demostrar la aplicabilidad de este instrumento se realizaron varios proyectos piloto alrededor del mundo. Dos de ellos se efectuaron en Centroamrica, uno en Guatemala y otro en El Salvador. En Guatemala la meta del proyecto fue desarrollar un protocolo para validar las prcticas amigables con el clima en sistemas de produccin de caf bajo sombra. Esto se hizo a travs de una metodologa que permite evaluar cmo la certificacin contribuye a mitigar el impacto del sector cafetalero en el cambio climtico. Se midi el almacenamiento de carbono en fincas seleccionadas y se analizaron las contribuciones de las buenas prcticas agrcolas a la reduccin de emisiones y el aumento o mantenimiento del carbono en los sistemas agroforestales. El proyecto se realiz en varias regiones de Guatemala: Santa Rosa, Jalapa (zona oriental conocida como Fraijanes) y la costa sur occidental del pas, en el departamento de San Marcos. Tambin se efectuaron talleres de capacitacin para agricultores y auditores, con el fin de evaluar la viabilidad de implementacin del mdulo en fincas de diferentes tamaos y condiciones, as como para crear conciencia sobre el cambio climtico. Cada agricultor puede adoptar voluntariamente estas prcticas, con el beneficio de proporcionar un valor agregado a su caf y comercializarlo como amigable con el clima. En El Salvador el proyecto se desarroll en las fincas proveedoras del Grupo Jasal, exportador de caf para la firma Caribou Coffee, de Estados Unidos. El trabajo se enfoc en el manejo de los gases de efecto invernadero y la planificacin para la mitigacin y adaptacin al cambio climtico en fincas de caf certificadas por Rainforest Alliance. Al realizar el diagnstico del Mdulo de Clima se comprob que este es aplicable y factible de implementar en fincas salvadoreas, pues estas ya cumplen parcialmente con algunos criterios, en especial los referentes a prcticas agrcolas, tales como: i) siembra de rboles de sombra, ii) uso de abonos orgnicos, iii) recoleccin de datos de variabilidad climtica, como la pluviosidad y la temperatura, iv) eficiente aplicacin de fertilizantes, v) manejo y conservacin de suelos, entre otros. Tambin se determin que las fincas certificadas mostraron una mayor cantidad de carbono retenido, en comparacin con las fincas no certificadas. Esta diferencia pudo deberse a que estas ltimas han sido manejadas de forma ms intensiva, por lo que tienen pocos rboles de sombra.
Fuente: Rainforest Alliance.

Tambin hay procesos que no ataen exclusivamente al sector agrcola, pero lo incluyen de manera importante. Uno de ellos es el impulsado por el Cathalac, el PNUD y el FMAM, que estableci prioridades de accin con diversos grupos de actores sociales. Estos coincidieron en que el manejo integrado de los recursos hdricos es central, e identificaron otras tareas como la mejora de la productividad de los suelos, la disminucin de los impactos de las sequas y la reduccin del alto uso de plaguicidas, el excesivo laboreo y la sobreexplotacin de suelos y acuferos. Tambin plantearon la necesidad de fortalecer el marco legal e institucional de los municipios, desarrollar procesos de comunicacin y sensibilizacin en torno al cambio, implementar campaas de educacin ambiental con nfasis en adaptacin y reforzar las capacidades locales y de las organizaciones de base (Cathalac et al., 2008). Tambin se identifican barreras que dificultan la implementacin de este tipo de estrategias en la regin; entre ellas cabe citar: i) baja prioridad poltica, ii) desconocimiento de la problemtica por parte de los tomadores de decisiones, iii) falta de visin e integralidad en los programas globales y regionales, iv) ausencia de polticas sobre el tema, v) marcos jurdicos difusos (en los pases que los tienen), vi) escasa coordinacin interinstitucional, y vii) poca participacin de la iniciativa privada. Estas barreras se traducen en inadecuadas polticas de asignacin de recursos para la atencin del cambio climtico (Cathalac et al., 2008). En 2008, cuando el SICA y la CCAD oficializaron los Lineamientos de la Estrategia Regional de Cambio Climtico, se instruy al Consejo de Ministros de Agricultura para que, con el apoyo de las autoridades de ambiente regionales y nacionales, reforzaran las iniciativas para evaluar la vulnerabilidad de los sistemas de produccin agropecuaria ante los impactos del cambio climtico, y desarrollaran programas para enfrentar ese fenmeno31. Asimismo, se les solicit que contribuyeran con la gestin de los ecosistemas forestales.

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Por su parte, el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) ha procurado posicionar el tema en la discusin y la accin regional agrcola; por ejemplo, pidi al Sistema de Integracin Centroamericano de Tecnologa Agrcola (Sicta) que incorpore en su agenda de trabajo la generacin y difusin de tecnologas adecuadas para la reduccin del riesgo de desastres provocados por alteraciones climticas, y que adems incluya entre sus prioridades de investigacin e innovacin, la vulnerabilidad y la adaptacin y mitigacin del cambio climtico, entre otros aspectos. No obstante, el conocimiento acerca de la manera en que este fenmeno afectar la produccin agrcola, y sobre cmo enfrentar ese impacto, an es incompleto e insuficiente. Por eso la adecuada preparacin con distintos horizontes temporales -incluidas la tecnologa y la innovacin- evitar o reducir prdidas y permitir aprovechar oportunidades. De ah la importancia de que el cambio climtico y la gestin ambiental figuren como temas transversales en las polticas y estrategias regionales del sector, as como en las agendas de los organismos que lo apoyan (Jimnez, 2010b). Paralelamente, desde el 2008 existe la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS 2009-2024), la cual consta de cinco componentes: i) manejo sostenible de tierras, ii) cambio climtico y variabilidad climtica, iii) biodiversidad, iv) negocios agroambientales y v) espacios y estilos de vida saludables. Por su parte, el CAC present la Poltica Agrcola Centroamericana 2008-2017, que apunta hacia el logro de una agricultura competitiva e integrada para un mundo global. En ella se incluye la gestin ambiental como eje transversal y reconoce oficialmente la ERAS como el mecanismo para su implementacin. Este eje tiene un objetico especifico en materia de cambio climtico: fortalecer la capacidad regional para adaptarse a la variabilidad y el cambio climtico, considerando la vulnerabilidad de los distintos territorios, con el fin de minimizar los impactos sobre la salud humana, la agricultura y la biodiversidad, e identificar y aprovechar oportunidades econmicas derivadas

de la mitigacin de GEI, de manera que contribuyan al desarrollo sostenible del Istmo. Aunque la ERAS define instancias de coordinacin regional, solo de modo general seala los responsables y no plantea con claridad los recursos para su implementacin. As pues, se han generado espacios de coordinacin y planificacin de tipo general, y se han planteado un conjunto de principios sobre las medidas de adaptacin y mitigacin que deberan aplicarse en el mbito regional. Pero a nivel nacional, las acciones en marcha responden en gran parte a iniciativas aisladas de entidades pblicas o privadas, ms que a un esfuerzo dirigido por polticas pblicas consistentes. Es probable que sea temprano para esperar programas vigorosos, pues la generacin de informacin sobre los posibles impactos del cambio climtico en la agricultura regional es, como se ha visto, incipiente. Cathalac et al. (2008) efectuaron talleres de consulta a nivel regional, con el fin de delinear un panorama de cmo se aprecia desde el punto de vista tcnico el escenario actual en trminos de fortalezas, debilidades y prioridades de adaptacin en los diferentes pases (cuadro 9.23). Los resultados muestran que, en trminos generales, existe una importante participacin de diversos actores (tanto del sector pblico como del privado); adems se cuenta con marcos normativos especficos en materia ambiental, y con (limitados) recursos financieros destinados a este rubro. Entre las debilidades sobresalen los problemas de infraestructura, una deficiente aplicacin de la normativa ambiental y el manejo inadecuado de los recursos naturales. Segn la ERCC, algunos de los mecanismos financieros implementados recientemente contribuyen a la preparacin del sector agrcola para hacer frente a riesgos climticos. Varios pases han puesto en marcha, con resultados parciales, sistemas de manejo de riesgos ante eventos climticos extremos que podran ocasionar prdidas en la agricultura. Sin embargo, estos sistemas de seguros agrcolas no han alcanzado una cobertura adecuada y ameritan un anlisis crtico para deter-

minar las restricciones para lograr la participacin de una poblacin importante de productores y una cobertura mayor (CCAD-SICA, 2010). En este sentido, con respaldo del BID se inici la construccin de una base de datos climticos de Centroamrica, que desde el 2007 pretende servir de apoyo a los seguros agropecuarios (Jimnez, 2007). Pese a este y otros esfuerzos, hasta el momento los mecanismos financieros existentes en el marco de la CMNUCC no han permitido que los pases de la regin obtengan recursos suficientes para fortalecer y expandir sus actividades y acciones de adaptacin, y mucho menos hay respuestas para enfrentar los impactos de desastres asociados a la variabilidad climtica (CCAD-SICA, 2010). A diferencia del sector agrcola, para el sector energtico la mitigacin resulta ms relevante. Como se analiz anteriormente, en este mbito las medidas de adaptacin se circunscriben a reducir los impactos de lo que suceder con la produccin de energa hidrulica, y lo que acontezca con el uso de biomasa, en particular la lea. Sobre este ltimo tema la regin an no se ha planteado estrategias ni tareas sustantivas (Iarna, 2010). Es importante resaltar que, mientras en el sector agrcola las decisiones pblicas tienen poco impacto en las acciones privadas, en el sector elctrico, por ejemplo, los actores institucionales tienen mayor peso. La ERCC instruye a las autoridades e instituciones del campo energtico para que pongan en prctica la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020, desarrollando polticas coherentes que permitan un uso ms eficiente de los recursos domsticos e importados, y una mayor participacin de fuentes renovables en las matrices energticas nacionales. Este sector es clave entre los objetivos estratgicos de la ERCC. En el rea estratgica 2 de ese instrumento se plantea como objetivo operacional impulsar programas de energa renovable, eficiencia energtica, ahorro de energa y transporte sostenible. En sus lneas de accin, incluye entre otras medidas: apoyar la implementacin de

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CUADRo 9.23

centroamrica Condiciones y prioridades para la adaptacin al cambio climtico en agriculturaa/

Pas Costa Rica Fortalezas
n Desarrollo socioeconmico. n Liderazgo del IMN y la CNE. n Amplia legislacin. n Experiencia en proteccin y conservacin ambientales. n Iniciativas privadas para el ahorro de agua. n Creacin de capacidades. n Educacin ambiental formal e informal. n Cultura ecolgica. n Sector forestal consolidado. n Organizacin local.

Debilidades
n Poca preparacin ante desastres. n Problemas o daos en infraestructura

Prioridades
n Mejor manejo de la fertilizacin nitrogenada. n Promocin de la agricultura orgnica.

vial, pluvial y de distribucin del agua. n Escasa participacin de municipalidades. n Contaminacin de fuentes de agua. n Desarticulada gestin del agua. n Mal manejo de residuos slidos y lquidos. n Falta de informacin para diagnsticos. n Problemas de financiamiento y adjudicacin de obras.

El Salvador

n Aceptacin de la estrategia de adaptacin. n Conocimiento y conciencia local

n Escasez de recursos para adaptacin local. n Uso limitado de tecnologa agropecuaria

n Establecimiento de un programa de

Guatemala

frente a inundaciones y sequas. sobre la vulnerabilidad climtica. n Inadecuada definicin de las polticas n Anuencia a futuras alianzas entre los nacionales de desarrollo. actores locales y las municipalidades. n Inoperancia de los mecanismos financieros n Programas locales de incidencia. de la CMNUCC (FMAM). n Compromiso e inters por parte de las n Pocas capacidades en investigacin organizaciones y pobladores locales. cientfica y desarrollo tecnolgico. n Amplia normativa ambiental. n Debilidad de los sistemas de observacin del clima y carencia de expertos. n Manejo inadecuado de los recursos hdricos. n Descentralizacin del Estado. n Malas prcticas agrcolas. n Organizacin de base comunitaria. n Frgil atencin local de emergencias. n Capacitacin en gestin del riesgo. n Falta de esfuerzos en prevencin, n Desarrollo de capacidades en vulnerabilidad concentracin en la respuesta. y adaptacin. n Experiencias locales exitosas en adaptacin n Escasez de fondos para la adaptacin. n Migracin a reas urbano-marginales. a sequas e inundaciones. n Ausencia de una estrategia nacional n Sistemas de alerta temprana. n Incidencia local de ONG y entidades sin fines sobre conservacin de recursos naturales. n Dbil promocin y divulgacin sobre cambio de lucro. n Cooperacin internacional para rehabilitacin climtico y restauracin de infraestructura. n Proyectos de seguridad alimentaria. n Capacidades administrativas en la ejecucin de macroproyectos.
n Apropiacin de la estrategia por parte de las n Inexistencia de recursos para la

microfinanzas para el fomento de actividades agropecuarias de alto valor agregado. n Diversificacin de la base productiva. n Transformacin para agregar valor a las materias primas agropecuarias. n Intensificacin y tecnificacin de la actividad agropecuaria para enfrentar el cambio climtico.

n Prcticas de conservacin de suelos y de agua. n Establecimiento de plantaciones y sistemas agroforestales. n Mejoramiento de la infraestructura social y productiva. n Capacitacin y fortalecimiento organizacional. n Educacin para servicios de apoyo a la produccin. n Aprovechamiento de condiciones climticas y fsicas en el establecimiento de sistemas productivos.

Honduras

n Investigacin y desarrollo de productos

autoridades locales y los lderes comunitarios.

n Inters de organismos financieros en

apoyar la implementacin de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico. n Participacin de gobiernos y organizaciones locales.

implementacin de la Estrategia Nacional de Cambio Climtico. n Poca voluntad poltica. n Cambios en las autoridades de gobierno y las prioridades nacionales. n Ausencia de inversin para la sistematizacin de informacin meteorolgica y la generacin de escenarios climticos. n Inestabilidad laboral y escaso recurso humano capacitado.

agrcolas sostenibles.
n Conservacin y proteccin del suelo

en laderas y montaas. n Estmulo al cooperativismo. n Extensin del seguro agropecuario a pequeos y medianos productores. n Consolidacin de bancos de semillas para investigacin en adaptacin.

CoNTINA

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CAMBIOCLIMTICO

CAPTULO 9

CUADRo 9.23

CoNTINUACIN

Centroamrica: condiciones y prioridades para la adaptacin al cambio climtico en agriculturaa/

Pas Nicaragua Fortalezas
n Participacin de actores en la identificacin y priorizacin de medidas de adaptacin. n Seleccin de territorios prioritarios para el Plan Nacional de Desarrollo Rural Productivo. n Programas estratgicos nacionales en materia de cuencas. n Amplio nmero de expertos y organizaciones que trabajan en zonas bajo estudio. n Responsabilidad social de la empresa privada en zonas donde hay proyectos en marcha.

Debilidades
n Incongruencia entre las medidas de adaptacin y los planes de negocio de los grandes productores privados. n Mal manejo de los conflictos por el agua por parte de los gobiernos municipales. n Medidas de adaptacin inequitativas entre grandes y pequeos productores. n Deficiente aplicacin de las leyes ambientales de adaptacin.

Prioridades
n Plan de ordenamiento municipal. n Buenas prcticas agrcolas. n Desarrollo de capacidades de manejo de las fincas. n Diversificacin e intensificacin de la actividad agrcola y silvcola. n Canales de comercializacin que apoyen al productor. n Reactivacin y fortalecimiento de la infraestructura productiva.

Panam

n Limitaciones financieras para la implementacin de las medidas. n Falta de una estrategia para definir la las medidas de adaptacin. transferencia de tecnologa adecuada. n Identificacin de nuevos proyectos. n Priorizacin de las medidas de adaptacin por n Costo-efectividad en el uso del recurso. n Usos del suelo y del agua. parte de los actores clave. n Carencia de una institucionalidad de n Definicin de estrategias de adaptacin. la informacin hidrometeorolgica. n Falta de armona entre los intereses ambientales y la poltica agropecuaria. n Compromiso gubernamental. n Capacidad instalada para la identificacin de

n Utilizacin de caa de azcar, sorgo forrajero y otros pastos para consumo. n Uso de semillas mejoradas. n Empleo de secadores de plstico tipo tnel, con energa solar. n Siembra de pastos que permitan la preservacin para henificacin y ensilado.

a/ Informacin aportada por un grupo de tcnicos consultados en talleres regionales por Cathalac, PNUD y FMAM. El cuadro resume el texto del cuadro original.

Fuente: Cathalac et al., 2008.

la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020 y promover la participacin de proyectos de energa renovable y reduccin de emisiones en el sector transporte. A la fecha no hay una evaluacin formal de los logros de la Estrategia Energtica Sustentable Centroamericana 2020; sin embargo, un informe de la Cepal (2009) sobre fuentes renovables de energa seala algunas tendencias que, en alguna medida, contribuyen a la mitigacin. Por ejemplo, la participacin de la energa renovable en la generacin elctrica pas de 59% a 63% entre 2007 y 2008. En trminos de eficiencia energtica, en 2008 la regin registr prdidas del 16% y no mostr mejoras sustan-

tivas con respecto al 2006. Lograr el 12% planteado en la Estrategia ser un esfuerzo enorme para Guatemala, Honduras y Nicaragua, que mantienen niveles altos de prdidas, de 17,1%, 23,5% y 27,3%, respectivamente. No hay datos confiables para evaluar el descenso del consumo de lea para coccin de alimentos, pero se asume que, luego de las crisis de precios del petrleo, estas cifras podran haberse deteriorado. La meta de disminuir en un 10% este consumo mediante el uso de cocinas eficientes parece difcil no solo de cumplir, sino tambin de medir. Por su parte, las emisiones de GEI por quema de combustibles fsiles (principalmente en los sectores de transporte e

industria), mostraron un ligero aumento entre 2006 y 2008, direccin contraria a la meta de 20% de reduccin planteada por la Estrategia para el ao 2020 (Iarna, 2010). En este sentido, el sector transporte tambin requiere acciones sustantivas. Se han reportado algunos esfuerzos de alcance regional para explorar oportunidades de reduccin de emisiones contaminantes y mejorar la eficiencia de la flota de transporte de carga y de pasajeros. En el 2010 se realiz una reunin entre ministros de Ambiente y de Transportes, en conjunto con la Federacin Centroamericana de Transporte (Fecatrans), cuyos resultados podrn ser evaluados ms adelante.

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CAMBIOCLIMTICO

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NOTAS
1 Al ser conocido principalmente por su sigla en ingls, el IPCC aparece en documentos oficiales y acadmicos con diferentes denominaciones (Grupo Intergubernamental de Expertos, Panel Intergubernamental de Expertos y Panel Intergubernamental sobre Cambio Climtico). Su aparicin en estas formas tan solo obedece a diferentes traducciones de la misma organizacin. 2 Se denomina permafrost a las capas permanentemente cubiertas de hielo que se encuentran en la superficie del suelo en zonas fras del planeta. 3 Estas cifras fueron estimadas a partir del informe publicado en 2006 por el World Resources Institute (WRI). Los datos son del ao 2005, con la excepcin de Nicaragua, en cuyo caso se us la informacin provista por el Marena y correspondiente al ao 2000. El trmino CO2 equivalente indica una medida que se utiliza para estandarizar las cantidades de otros GEI con una misma unidad. 4 Estas proyecciones no toman en cuenta la retroalimentacin del ciclo de carbono, que podra eventualmente contribuir a elevar las concentraciones de GEI en la atmsfera, produciendo ms calentamiento. Una de estas retroalimentaciones proviene la acidificacin de los ocanos, lo cual conduce a una reduccin en sus capacidades de absorber las emisiones antropognicas. Otro fenmeno que podra aportar gases adicionales es la liberacin del carbono capturado en los suelos del rtico y subrtico, producido gracias a la accin microbiana del suelo a partir del deshielo del permafrost. Esto ltimo es un buen ejemplo de retroalimentacin biolgica en el clima (Serreze, 2010). 5 Los escenarios se realizaron a una escala de 2,5 minutos de resolucin (cinco kilmetros) y tres grupos de forzamiento radiactivo de los SRES-IPCC, B1, A1B y A2 con 48, 52 y 36 modelos, respectivamente. 6 Esta ltima cifra debe ser tomada con reserva, pues en ella quedan incluidas buena parte del territorio de la pennsula de Yucatn en Mxico y algunas reas en el norte de ese pas y la Repblica Dominicana. 7 El estudio fue realizado empleando tres escenarios: B1, A1B y A2, con 48, 52 y 36 escenarios para el al perodo 2070-2100, y una resolucin de aproximadamente cinco kilmetros. 8 La conveccin es una de las tres formas de transferencia de calor. Se produce por intermedio de un fluido (aire, agua) que transporta el calor entre zonas con diferentes temperaturas. Los fluidos, al calentarse, aumentan de volumen: de este modo su densidad disminuye, lo que los hace ascender y desplazar el fluido que se encuentra en la parte superior y que est a menor temperatura. 9 Una zona de vida es un grupo de asociaciones vegetales dentro de una divisin natural del clima, las cuales, tomando en cuenta las asociaciones edficas, climticas y/o atmosfricas y las etapas de sucesin, tienen una fisonoma similar en cualquier parte del mundo. Son unidades naturales de bioclima, con lmites de biotemperatura y precipitacin tomados como valores promedio multianuales (Holdridge, 1978). 10 IPCC IS92a, IS92d e IS92c. 11 El modelo fue calibrado y validado con datos del ndice de rea foliar (IAF), derivados de sensores remotos y promedios de caudales de estaciones hidromtricas distribuidas en la regin. El anlisis de los escenarios de cambio climtico, impacto en los ecosistemas e incertidumbre, se bas en 136 climatologas (2070-2099) simuladas por 23 modelos generales de circulacin, bajo tres escenarios de emisiones de GEI. 12 Esta evaluacin utiliza tres grupos de forzamiento radiactivo SRES-IPCC, B1, A1B y A2, con 48, 52 y 36 escenarios, respectivamente, para el perodo 2070-2100, para un total de 136 simulaciones de clima futuro y utilizando 23 modelos de circulacin global. 13 Un corredor biolgico tiene como finalidad primordial posibilitar el flujo gentico entre poblaciones aisladas, para as conservar la biodiversidad. Por lo general los corredores son diseados en los espacios que quedan entre las reas protegidas. 14 Metodologa utilizada por la Biologa de la Conservacin para estimar la representatividad de la biodiversidad en un sistema nacional de reas protegidas e identificar aquella que no se encuentra protegida bajo ese sistema. 15 Mapss (Mapped Atmosphere-Plant-Soil System) es un modelo biogeogrfico que simula el tipo de vegetacin potencial y el rea foliar presente en un sitio, teniendo en cuenta las limitaciones climticas. Se considera la vegetacin leosa y herbcea, as como la competencia por agua y luz. Adems de describir biogeogrficamente la vegetacin (arbustiva, leosa, de hoja ancha o aciculada, perenne o caducifolia), Mapss estima el balance hdrico. Se ha utilizado para las predicciones de los patrones de distribucin de la vegetacin, la humedad del suelo, los patrones de escurrimiento y sus cambios en relacin con escenarios de cambio climtico. 16 Para ello se combin la distribucin de riqueza de especies con el ndice de severidad al cambio climtico. Este ltimo se calcul utilizando como lnea base el clima del perodo 19611990, y los escenarios futuros 2011-2040 (2020), 2041-2060 (2050), 2061-2090 (2080), de un nico modelo de circulacin global, el HadCM3, y el forzamiento radiactivo A2. 17 Es la elevacin de masas terrestres que fueron presionadas por el enorme peso de los casquetes glaciares durante la ltima glaciacin, mediante un proceso conocido como depresin isosttica. 18 En la actualidad la Comisin Especial Permanente de Ambiente de la Asamblea Legislativa estudia un proyecto de ley que pretende rectificar los lmites del parque, con lo cual su ancho actual se reducira a una franja de cincuenta metros. Esto implicara que a fin de siglo todo el Parque quedara sumergido. La playa se situara dentro de un refugio de vida silvestre, y las tortugas y sus nidos competiran directamente por espacio con viviendas y otros tipos de infraestructura. 19 Estos eventos son los relacionados con el concepto de riesgo extensivo, que refiere a la exposicin de poblaciones dispersas a condiciones reiteradas o persistentes de impactos de baja o mediana intensidad. 20 A diferencia del riesgo extensivo, el riesgo intensivo refiere a condiciones de concentracin de poblacin o infraestructura que favorecen altos impactos como resultado de un bajo nmero de eventos, o incluso de uno solo. 21 Los fondos disponibles son internos y externos, es decir, incluyen acceso a deuda internacional, opciones de reasignacin presupuestaria interna, seguros y nuevos impuestos, entre otros. 22 En algunos pases existe informacin especfica sobre el sector agrcola, mientras en otros se combinan los datos de los sectores pecuario y de pesca. De ah que en el texto se especifique, en cada caso, de qu tipo de informacin se trata. 23 En esta seccin, en virtud de la disponibilidad de informacin, se entiende por regin centroamericana Honduras, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam. Cuando se incluye Belice se hace la aclaracin respectiva. 24 Con este enfoque se analizan los costos de los ndices de produccin agrcola con precios del ao 2000, con referencia a los escenarios B2 y A2, con el promedio de los modelos ECHAM5, GDFL2.0 y HADCM3/HADGEM de cultivos y de cereales en forma agregada, relacionando el ndice de productividad con la precipitacin acumulada (mayo a octubre) y la temperatura mxima anual (1961-2007) (Cepal et al., 2010). 25 Para las anomalas climticas se us el modelo Miroc de alta resolucin, un instrumento para la investigacin interdisciplinaria sobre clima que se actualiz por ltima vez el 15 de mayo de 2002. Es un modelo de circulacin general acoplado, desarrollado por el Centro para la Investigacin del Sistema Climtico de la Universidad de Tokio. Paralelamente, para la parte economtrica se us el modelo Ricardiano, con el cual se explora de qu manera los cambios futuros en el clima pueden afectar la renta de la tierra por hectrea de los hogares rurales. 26 Los impactos de la precipitacin sobre los ingresos anuales de los agricultores parecen tener mayor importancia cuando se trata de eventos extremos que resultan en inundaciones y anegamiento de cultivos. Por lo tanto, aqu se centra la atencin en los cambios esperados en las temperaturas promedio. 27 Existen estudios sobre la calidad del gasto pblico, como los realizados por RUTA y el Banco Mundial en Guatemala en 2008. 28 Para un resumen ms completo de estos beneficios y costos con base en Cepal y SICA (2007), consltese Iarna, 2010. 29 Los socios del proyecto son: el Comit Consultivo, la CCAD, el CRRH y el Cepredenac, todos pertenecientes al SICA; la Comisin Trinacional del Plan Trifino, el Proyecto Binacional Sixaola (FMAM-BID), el Minaet y el IMN de Costa Rica, la Vicepresidencia de la Repblica del El Salvador, la ANAM de Panam y la Reserva de la Bisfera del Volcn Tacan, en la frontera entre Mxico y Guatemala. 30 La agricultura clima inteligente es aquella que logra incrementos sustentables en la productividad, es resiliente a los cambios de clima (adaptacin), reduce o elimina las emisiones de GEI y al mismo tiempo es capaz de contribuir a la seguridad alimentaria y el desarrollo (FAO, 2010). 31 Fue en seguimiento a estos mandatos que la Cepal formul y desarroll el proyecto La economa del cambio climtico en Centroamrica (Cepal et al., 2010).

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CAMBIOCLIMTICO

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IV

P A

R T

Dilema estratgico

Esta seccin tiene la finalidad de contribuir a un debate centroamericano sobre las opciones y estrategias que el Istmo puede impulsar en temas clave, en los cuales seguir haciendo lo mismo acarreara serias consecuencias para el desarrollo humano sostenible. Un dilema estratgico es un obstculo severo, que persistir de no mediar decisiones y acciones explcitamente dirigidas a enfrentarlo, y que limita -en mayor o menor medida- el desarrollo humano de varios pases (al menos tres), por lo cual su solucin se considera decisiva, necesaria y urgente para alcanzar en el mediano plazo una situacin distinta y deseable para la regin en su conjunto. No hay una manera nica de superarlo, pero cada respuesta implica un balance distinto de ventajas y costos, del mismo modo que su aplicacin supone resolver; una disyuntiva -real o potencial- entre dos objetivos vlidos pero difciles de conciliar, que se contraponen en la actualidad. Al utilizar un enfoque prospectivo y propositivo, esta seccin recurre no solo a informacin secundaria e investigaciones propias, sino a la elaboracin de modelos formales para delinear escenarios futuros, con base en la estilizacin de las condiciones prevalecientes en los pases. Mediante la identificacin de alternativas de accin se pretende que el anlisis sirva de insumo para el

debate y la formulacin de polticas pblicas, y que ayude a orientar las decisiones regionales. Como resultado del proceso de consulta para la formulacin del temario, y de conformidad con el mandato recibido del Consejo Consultivo, para este Informe se seleccion el dilema estratgico de disminuir la exclusin social mediante acuerdos polticos pluralistas y sostenibles. El captulo dedicado a este tema se basa en la siguiente pregunta: Bajo cules condiciones es probable un acuerdo poltico duradero que haga posible disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social? El captulo presenta, como innovacin, el uso de un enfoque de la exclusin social que permite observar y analizar los procesos de desempoderamiento de la poblacin y que, desde esta perspectiva, van ms all de la posibilidad de contar con un nivel bsico de ingresos. La seccin Dilema estratgico se incorpor por primera vez en el Tercer Informe. En esa oportunidad se analizaron los temas de inseguridad ciudadana e insercin en la economa internacional (captulos

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12 y 13). En el primero se busc determinar cmo podra la regin superar el flagelo de la inseguridad ciudadana, sin que ello signifique un deterioro de la calidad de la democracia y el Estado de derecho. El segundo se plante la interrogante de cmo sacar el mayor provecho de la insercin internacional de Centroamrica, en trminos de crecimiento y progresos en desarrollo humano. Ambos dilemas siguen pendientes y su solucin depende, a su vez, de que el Istmo pueda dar un salto cualitativo en la reduccin de la exclusin social.

La escogencia de un dilema en particular no significa que no existan otros en la regin. Sin embargo, cabe destacar que el seleccionado para esta edicin posee un carcter estratgico y conjuga mltiples temas y desafos para la mayora de los pases. De ah que el enfoque de la exclusin social articule y profundice las descripciones y anlisis que se presentan en los dems captulos del Informe.

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L O

El dilema estratgico de reducir la exclusin social

Introduccin

INDICE
Introduccin Justificacin Organizacin del captulo Metodologa y fuentes de informacin La exclusin social: retrato de un desastre humano Sntesis conceptual y metodolgica La exclusin social como problema estructural Aproximaciones territoriales indirectas a la exclusin social La exclusin como experiencia vital: las historias de dieciocho centroamericanos Perspectivas de reduccin de la exclusin social Polticas para la inclusin social El salto posible hacia una mayor inclusin social El costo de un salto parcial, pero realista, a la inclusin Poca voluntad poltica para apoyar el salto a la inclusin Escenario poltico futuro ms probable: deslizamiento hacia estados degradados Condiciones iniciales: la situacin estratgica actual Razones por las cuales la dinmica poltica bloquea un acuerdo Bloqueo poltico crea riesgo de deslizamiento hacia un estado degradado Un escenario alternativo: el desbloqueo del sistema poltico Mecanismo que desarticulara el bloqueo El camino hacia el acuerdo poltico: formalizacin del escenario Evitar la instrumentalizacin del acuerdo poltico Anexo 1. Metodologa para medir la exclusin social Anexo 2. Perfiles de exclusin: una aproximacin etnogrfica Anexo 3. Metodologa para estimar el salto realista a la inclusin Anexo 4. Simulaciones del costo econmico de disminuir la exclusin Anexo 5. Metodologas para las consultas sociales y el estudio de dominios reservados Anexo 6. Metodologa para la elaboracin de escenarios polticos

El presente captulo examina una tragedia social centroamericana. Al cierre de la primera dcada del siglo XXI, alrededor de 3,3 millones de hogares en el Istmo (17,2 millones de personas) subsisten en condiciones pauprrimas, con acceso nulo o precario a los mercados de trabajo, sin seguridad social y con bajsimos niveles de instruccin pblica. Esta situacin refleja un casi inexistente poder o capacidad individual y colectiva para influir sobre el funcionamiento de los mercados y sobre la redistribucin social que el Estado debe realizar. Son hogares que han sido simultneamente abandonados por ambos, el mercado y el Estado, una condicin que en este Informe se denomina exclusin social. Los gobiernos y la mayora de los partidos y organizaciones sociales consideran indeseables las privaciones humanas asociadas a la exclusin. Las Constituciones Polticas, los tratados y convenciones internacionales suscritas por los pases reconocen derechos sociales y la obligacin de garantizar su disfrute. Sin embargo, durante la ltima dcada hubo muy poco progreso en reducir este problema: las naciones que mostraban altos niveles de exclusin social al inicio del decenio los siguen teniendo hoy en da. Por qu esta falta de resultados?

En este captulo se analizan los factores polticos que impiden mejorar esta situacin. Se argumenta, en sntesis, que los pases centroamericanos con altos niveles de exclusin tienen sistemas polticos bloqueados a la redistribucin social. Estos bloqueos ponen en riesgo su estabilidad, y la de toda la regin, pues interactan con problemas como la alta violencia social, la debilidad institucional de los Estados y un estilo de desarrollo econmico simple y de baja productividad. En estas condiciones, una reduccin de la exclusin social es poco probable y existe la amenaza de que estos pases se conviertan en sociedades con Estados degradados, un tipo de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin bsica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Este Estado degradado estara en peligro crnico de evolucionar hacia una situacin extrema de disolucin, el Estado fallido. El captulo aborda una segunda pregunta 1: bajo qu condiciones es probable disminuir la exclusin social en sociedades altamente inequitativas, con sistemas semidemocrticos y que experimentan una intensa y extendida violencia social? La clave para cambiar el rumbo de las cosas es la accin poltica inclusiva: acuerdos duraderos para reducir la exclusin

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social que desbloqueen los sistemas polticos y desencadenen cursos alternativos de evolucin. Acuerdos de este tipo son probables cuando confluyen cuatro factores: los ciudadanos los demandan, los partidos polticos los quieren, el Estado puede implementarlos y los poderosos no los impiden. Tal convergencia de factores crea una oportunidad para que una alianza de partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales, concerte acciones pblicas con profundas implicaciones redistributivas. Una secuencia de factores destrabara el camino hacia el establecimiento de acuerdos polticos duraderos. Un agravamiento de las amenazas econmicas, sociales y polticas que ya enfrentan varios pases del Istmo acorralara a vastos grupos sociales, incluidos los poderosos. En la situacin resultante las lites no podran salvarse solas, pese a su poder econmico y poltico, y requeriran objetivamente entrar en transacciones con otros sectores sociales, para revertir su vulnerabilidad. El fortalecimiento del poder infraestructural del Estado surge como una necesidad para atacar las amenazas, cumplir los acuerdos y garantizar que ningn grupo instrumentalice al Estado en su favor. Finalmente, el acuerdo poltico podra ser reforzado mediante un programa de cooperacin internacional, cuya ejecucin estara sujeta a condiciones como el aumento de la recaudacin tributaria, la ampliacin de los controles sobre la accin pblica y la evaluacin de resultados. El captulo caracteriza la tarea de reducir la exclusin social como un dilema estratgico. Es, para empezar, un enigma: si disminuir la exclusin social dara lugar a una situacin ms beneficiosa para la sociedad e, incluso, para los poderosos, por qu no hay avances en esta materia? Es, adems, un problema complejo: las soluciones implican costos -financiar una ampliacin del gasto pblico- aspecto que histricamente ha generado resistencia en el Istmo. Por otra parte, resolverlo supone producir un resultado poco probable: por qu esperar cosas distintas de la interaccin entre los mismos acto-

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CAPTULO 10

res? Por ltimo, es claro que la situacin actual puede evolucionar en direcciones diferentes y, por tanto, solo bajo ciertas condiciones (pero no en otras) es probable ensayar una respuesta a la extendida exclusin social. El dilema es estratgico para Centroamrica porque una alta exclusin social prevalece en cuatro de sus siete pases, en los que habita ms del 80% de la poblacin del Istmo2. Cerca del 40% de los habitantes de esas naciones sufre exclusin (Prez-Sinz et al., 2010). Este severo obstculo al desarrollo humano se mantendr de no mediar decisiones y acciones polticas, pues en la actualidad hay conflictos, intereses, debilidades institucionales o condiciones estructurales que contribuyen a la persistencia del problema. Su superacin es decisiva para el futuro de la regin.
Justificacin

implementacin de vigorosas polticas pblicas6. Partidos y dirigentes polticos han resistido mejoras en la gestin pblica y su transparencia que disminuiran el clientelismo y la corrupcin. Ha habido incapacidad de las burocracias para desarrollar polticas y programas en estos mbitos, aun cuando hayan tenido recursos para ejecutarlos7. Esta incapacidad y estas resistencias configuran un panorama que entraa graves riesgos para los Estados y para diversos actores sociales, incluso las lites, pues incrementa la fragilidad poltica en el Istmo.
organizacin del captulo

A las sociedades centroamericanas les conviene reducir la exclusin social para lograr rpidos avances en su desarrollo humano. Con ello aumentaran la produccin y la productividad, el bienestar social y el consumo de las personas, y adems mejorara la calidad de la democracia, pues la exclusin es una situacin poltica hostil en tanto impide que vastos segmentos de la ciudadana cuenten con condiciones materiales y simblicas para participar en la vida pblica3. Una reduccin de la exclusin tambin favorecera a las lites, en la medida en que los progresos econmicos y sociales evitaran que la redistribucin implique juegos de suma cero4. Cuando los derechos de propiedad estn garantizados, cambios para mejorar las condiciones de vida y trabajo de la poblacin excluida generan nuevas oportunidades de negocios para los empresarios5. Sin embargo, como se documenta en este captulo, las iniciativas para reducir la exclusin social han encontrado reiteradas y exitosas resistencias, cuyo estudio es necesario para sugerir maneras de vencerlas. Los empresarios se han opuesto a la reforma sustantiva de los sistemas tributarios de la regin, condicin indispensable para la

El captulo se organiza en cuatro apartados principales, adems de esta Introduccin. En la segunda seccin se examinan la prevalencia y los rasgos de la exclusin social en Centroamrica. Se busca responder dos interrogantes: qu tan grave es la exclusin como problema social? y qu significa la exclusin como experiencia vital? El principal hallazgo es que la exclusin es un severo y endmico problema estructural en el centro y el norte del Istmo, donde las sociedades tienen dbiles mecanismos pblicos y privados de inclusin social. La tercera seccin analiza las perspectivas de reducir la exclusin social en la regin. Aborda varias preguntas: cules polticas contribuiran con este propsito?, cun grande es el salto posible hacia una mayor inclusin, dadas las realidades actuales?, cunto costara una disminucin parcial, pero realista, de la exclusin?, hay voluntad entre actores influyentes para propiciar un salto a la inclusin social? La principal conclusin es que eliminar la exclusin en Centroamrica no es posible a mediano plazo, debido a los lmites que imponen los mercados de trabajo, la debilidad institucional y el sesgo de las polticas sociales. Por otra parte, se documenta un problema de accin colectiva que bloquea las acciones polticas para reducir la exclusin. Los siguientes dos acpites tienen un carcter prospectivo. La cuarta seccin analiza el curso ms probable de evolucin futura, dado el

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bloqueo poltico hacia acciones conducentes a reducir la exclusin. Ofrece una visin estilizada de la situacin estratgica que enfrentan los pases ms aquejados por una alta prevalencia de este problema y concluye sealando el fuerte riesgo de deslizamiento a escenarios de Estados degradados. La ltima seccin aborda la pregunta principal del captulo: bajo qu condiciones es probable un acuerdo poltico duradero para disminuir la exclusin social? Ambos apartados utilizan una metodologa de escenarios polticos para formular sus conclusiones.
Metodologa y fuentes de informacin

la estimacin de la magnitud del salto realista hacia la inclusin, esto es, la proporcin de hogares que podran, en el corto plazo, dejar de sufrir exclusin social, los costos asociados si los pases de la regin se propusieran aplicar un programa mnimo contra la exclusin9, la formulacin de escenarios polticos.

anlisis. El segundo estima su prevalencia y gravedad como problema social en Centroamrica. El tercer acpite efecta aproximaciones indirectas a la territorialidad de la exclusin social, con el fin de ubicar las zonas especficas donde sta puede ser ms grave. Finalmente, el cuarto apartado estudia la exclusin social como experiencia vital, a partir de las vidas de dieciocho centroamericanos que la padecen.
Sntesis conceptual y metodolgica

La exclusin tiene dimensiones econmicas, sociales, polticas e institucionales. Por ello, el presente captulo sintetiza una gran cantidad de estudios y fuentes de informacin, primarias y secundarias, que han sido empleadas a lo largo del Informe. No obstante, en lo medular, el texto se basa en investigaciones especialmente comisionadas: Prez-Sinz et al. (2010) y Dary (2010) en el tema de exclusin social, Avendao (2010) en el de los costos de reducir los niveles de exclusin, Martnez-Franzoni (2010) y Mesa-Lago (2010) en lo que concierne a los sistemas de salud pblica y de pensiones, respectivamente, y Vargas-Cullell y Ramrez (2011) en el anlisis de escenarios polticos. La base del captulo es el procesamiento de las encuestas de hogares de seis pases centroamericanos durante el perodo 2001-2009. Para el estudio comparativo de la exclusin, se elabor una megabase de datos regional a partir de la armonizacin de variables de empleo, educacin, salud y otras. Ah donde fue posible, se incluyerion tres observaciones a lo largo del perodo: una al inicio de la dcada, otra en el intermedio y otra en el ltimo ao disponible8. Las encuestas de hogares fueron tambin fuente de informacin para los estudios de los sistemas pblicos de salud y pensiones, junto con otros datos secundarios. El captulo aplica el anlisis de escenarios a tres temas:

En el ltimo caso se emple, al igual que en el Informe de 2008, el software QGeNIe2, del Laboratorio de Sistemas de Decisin de la Universidad de Pittsburgh, diseado para formular escenarios bajo condiciones de incertidumbre y dificultad para asociar probabilidades numricas a los factores (DSL-UP, 2011; Druzdzel, 2009).
La exclusin social: retrato de un desastre humano

La exclusin social es un desastre humano10. Cuando una persona, hogar o grupo social la padece, significa que ha sido abandonado doblemente, por el mercado y por el Estado. En consecuencia, vive en condiciones pauprrimas crnicas. Su vida, y las de sus seres queridos, estn acechadas por amenazas de todo tipo, la mayora prevenibles si tuvieran acceso a empleos formales y a servicios sociales. En Centroamrica este desastre es de grandes proporciones y en la ltima dcada su magnitud no ha disminuido, pese al crecimiento econmico experimentado en algunos aos y a los indudables avances que, en promedio, muestran los indicadores sociales en todos los pases. Lo que pasa es que vastos segmentos de la poblacin no han participado de ese progreso. En esta primera seccin del captulo se delinea un retrato de la exclusin social como desastre humano. Este retrato es el pilar sobre el que se sostiene, posteriormente, el anlisis de la exclusin como problema poltico, es decir, como dilema estratgico regional. La seccin se divide en cuatro acpites. El primero presenta un breve resumen conceptual y metodolgico de la exclusin social como perspectiva de

La exclusin social es aquella condicin en la que las personas tienen una nula o precaria insercin en los mercados de trabajo y no pueden ejercer los derechos sociales que constitucional o legalmente les han sido reconocidos. Esta incapacidad de ejercer los derechos indica que, en la prctica, las personas no gozan del estatus de ciudadana social (Prez-Sinz et al., 2010; Bottomore y Marshall, 1998)11. La exclusin, como modalidad de desigualdad social, refleja un doble y simultneo abandono, del mercado y el Estado, que genera condiciones de vida pauprrimas para quienes la padecen. La exclusin social es un concepto y, a la vez, una perspectiva para estudiar las privaciones humanas resultantes de desigualdades extremas. Comparte con el concepto de pobreza un mismo objeto de anlisis, las privaciones humanas, pero su alcance y sus mtodos de medicin son distintos. En el caso de la pobreza, el inters se centra en determinar la magnitud, intensidad y severidad de las privaciones. En el caso de la exclusin, el foco no son las privaciones en s mismas, sino los factores inmediatos que las producen (consltese la metodologa en el anexo 1).
Conceptos bsicos: desigualdad y exclusin social

Por desigualdad (inequidad) social se entiende las diferencias en la distribucin de recursos socialmente valiosos que cumplen tres requisitos. El primero es que se originen en situaciones independientes de la capacidad e inteligencia de las personas, es decir, que sean sistemticas y las afecten en virtud de su pertenencia a un grupo social

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CAPTULO 10

determinado. El segundo requisito es que prevalezcan a lo largo del tiempo, debido a la existencia de condiciones sociales de partida que dan ventajas y desventajas inmerecidas a unos y otros. Finalmente, las diferencias deben ser de una magnitud tal que superarlas o incluso disminuirlas sea poco probable para las personas en desventaja, pese a sus esfuerzos, si no es mediante la intervencin pblica 12. La exclusin social es una modalidad especfica de desigualdad social extrema, no solo entre individuos, sino tambin entre pares categricos (de gnero, etnia, edad, territorialidad) y entre clases sociales. Refiere a una condicin en la que las personas tienen una crnica insercin precaria en el mercado laboral y no pueden ejercer los derechos sociales que constitucionalmente les han sido reconocidos, pues no tienen acceso a los servicios que proveen la base material de ese ejercicio. Debido a ello, los excluidos sociales son tomadores absolutos del estado de cosas, personas o grupos carentes de poder para sacar ventaja de las condiciones de organizacin y distribucin de activos socialmente valiosos. El concepto de exclusin invoca la metfora de la fractura de la sociedad, el quiebre del tejido social. Es en trminos de esta metfora que debe interpretarse el estar fuera (exclusin) y el estar dentro (inclusin) de la sociedad. Ella alude al hecho de que la diferencia entre incluidos y excluidos no es una cuestin de grado de integracin, sino que refleja situaciones cualitativas distintas, relacionadas con las asimetras de poder. Los incluidos pueden tener diversas modalidades y niveles de integracin social, algunas deficientes, pero no experimentan el doble y simultneo abandono por parte del mercado y del Estado. Los excluidos retratan el desastre social que ese doble abandono provoca (Prez Sinz et al., 2010). La diferencia cualitativa entre inclusin y exclusin no supone aceptar que la exclusin social es una categora homognea. As como existen diversas modalidades de insercin social, hay diversas modalidades de exclusin. Por ejemplo, no todos los hogares tienen

iguales modos de insercin laboral aunque, en general, todos ellos puedan ser calificados como precarios. En sntesis, la exclusin puede asumir manifestaciones muy variadas.
La exclusin social como problema estructural

Existen diferencias muy notables en la prevalencia de la exclusin entre y dentro de los pases centroamericanos. Es claramente menor en las naciones del sur del Istmo, las de mayor desarrollo humano, que en el resto. Asimismo, la exclusin es ms grave en las reas rurales que en las urbanas. Pero, ms all de estos contrastes, puede afirmarse que la exclusin social es un extendido y grave problema estructural en los pases ms poblados de la regin. As pues, la exclusin es extendida en los pases del centro y el norte del Istmo. Es grave porque, en esas naciones, la mayora de los hogares excluidos pertenece al ncleo duro de la exclusin; son hogares que, para salir de esa condicin, requeriran un cambio radical en su perfil sociolaboral. Y es estructural por cuanto, en la primera dcada del siglo XXI, la prevalencia del problema se mantuvo estable por lo general, pese a que la regin vivi ciclos econmicos expansivos y recesivos. Ello indica que se trata de una fractura social difcil de superar. En este acpite se utilizan las encuestas de hogares para estudiar la prevalencia y el perfil sociolaboral de los hogares que viven en exclusin. Adems, se analizan el tipo y la robustez de los mecanismos de inclusin social con que cuentan las sociedades centroamericanas.
Fuertes diferencias en la prevalencia de la exclusin social

La prevalencia de la exclusin social en los pases del Istmo se mantuvo estable en la ltima dcada. La excepcin es Nicaragua, donde disminuy significativamente entre 2001 y 2005, aunque la imposibilidad de contar con una medicin reciente impide saber si este cambio fue duradero o circunstancial (cuadro 10.1). La estabilidad era un resultado esperable: por tener un carc-

ter estructural, la fractura social de la exclusin es difcil de sanar. La poca de rpido crecimiento econmico que se experiment durante buena parte de la dcada dej de lado a millones de personas. Como se mencion, existen grandes diferencias en la severidad de la exclusin social, hecho asociado a los diversos niveles de desarrollo humano que muestran los pases de la regin. El problema es particularmente extendido en las naciones del centro y el norte del Istmo: Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, que albergan a alrededor del 80% de la poblacin centroamericana y tienen los menores logros en desarrollo humano; en ellas cerca de cuatro de cada diez hogares viven en situacin de exclusin social. Panam se ubica en una posicin intermedia, con una prevalencia de la exclusin cercana al 30% de los hogares, sin mayores cambios pese al rpido y sostenido ritmo de crecimiento econmico que registr durante el perodo 2001-2009 (el ms alto de la regin y uno de los ms altos de Amrica Latina). En Costa Rica la prevalencia de la exclusin es sensiblemente inferior, aunque siempre importante: cerca de uno de cada diez hogares se encuentra en esa condicin (cuadro 10.1). En resumen, las sociedades centroamericanas pueden clasificarse en aquellas con ms baja exclusin (Costa Rica y Panam) y aquellas con alta prevalencia de exclusin (Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua). Por definicin y comprobacin, los hogares socialmente incluidos y los hogares excluidos tienen perfiles sociolaborales contrastantes. Por ejemplo, los ingresos de los incluidos, pese a su heterogeneidad, son muy superiores a los de los excluidos. En los tres pases donde la comparacin fue posible, el ingreso per cpita de los hogares excluidos en el 2009 fue entre el 41% y el 56% del ingreso de los hogares incluidos. En los tres casos, la brecha es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, un resultado previsible debido a que en las ciudades (sobre todo en las capitales) tienden a residir los grupos de mayor ingreso (cuadro 10.2). Por otra

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CUADRo 10.1

RECUADRo 10.1

centroamrica Hogares en exclusin social, segn pas. 2001, 2005 y 2009 (porcentajes)
Pas Costa Rica El Salvador Guatemalaa/ Hondurasb/ Nicaragua Panam 2001 11,3 40,1 38,7 48,3 44,8 30,0 2005 10,3 42,2 41,6 48,9 35,6 29,8 2009 10,0 39,8 48,5 29,1

Exclusin social y pobreza

a/ Los datos del 2005 corresponden al 2006. b/ Los datos del 2009 corresponden al 2007. Fuente: Prez-Sinz et al., 2010, a partir de las encuestas de hogares de los pases.

CUADRo 10.2

En la medida en que la exclusin social est asociada a condiciones pauprrimas de vida, cabra esperar que la pobreza sea significativamente mayor entre los hogares excluidos que entre los incluidos. Sin embargo, como pobreza y exclusin son conceptos distintos, no todos ni casi todos los pobres son excluidos, ni todos los excluidos viven en pobreza. Por diversas razones hay incluidos que pueden tener problemas de ingreso (por ejemplo, si su salario est por debajo de la lnea de pobreza) y excluidos que, pese a su precariedad laboral, generan ingresos por encima de la lnea de pobreza. Esta es precisamente la situacin encontrada en Honduras y Costa Rica, los dos pases para los cuales fue posible hacer la comparacin. En Costa Rica, donde la pobreza afecta a cerca del 20% de los hogares, la mitad de los hogares excluidos es pobre, mientras que solo el 15% de los no excluidos est en esa condicin. En Honduras, un pas con altos niveles de exclusin y pobreza, el 69% de los excluidos y el 49% de los no excluidos son pobres (cuadro 10.3).

centroamrica Ingreso promedio per cpita de los hogares excluidos con respecto al de los hogares incluidos. 2009 (proporcin del ingreso de los incluidos)
Pas Urbana 40 58 66 Relacin de ingresoa/ Rural 52 69 69 Total 41 54 56

Costa Rica (2009) El Salvador (2009) Honduras (2007)

a/ Cociente del ingreso per cpita promedio de los excluidos entre el ingreso de los socialmente incluidos. Fuente: Prez-Sinz et al., 2010, a partir de las encuestas de hogares de los pases.

parte, como era de esperar, existe una asociacin directa entre vivir en exclusin y vivir en condiciones de pobreza (recuadro 10.1). El mundo de la exclusin social puede ser, como ya se dijo, muy variado en su interior. Una manera simple de aproximarse a esta heterogeneidad es clasificar a los hogares excluidos en dos grupos, segn su perfil sociolaboral: los que pertenecen al ncleo duro de la exclusin social y los que pertenecen al grupo de la exclusin blanda. Los primeros estn compuestos por personas cuya mala insercin laboral, bajos niveles de instruccin educativa y nulo acceso a la seguridad social coinciden a plenitud con los perfiles tericamente

esperados para hogares que se encuentran en exclusin social. Sacar a este grupo de su condicin implicara, en la prctica, un cambio radical de su perfil sociolaboral. Los hogares en exclusin blanda son aquellos cuyos perfiles laborales, niveles educativos y acceso a la seguridad social, aunque muy bajos, no coinciden con lo esperado para hogares excluidos, pues alguno(s) de sus miembros puede(n) tener una condicin sociolaboral ligeramente mejor que el resto. Aunque sufren la exclusin, para abandonarla no requeriran reinventar por completo su perfil sociolaboral, sino mejoras menos drsticas en su insercin laboral o su acceso a servicios

sociales (por ejemplo, ms miembros con seguridad social)13. Infortunadamente, en los pases centroamericanos con ms alta exclusin prevalece el ncleo duro: por lo general ste comprende por encima de tres cuartas partes de los hogares excluidos (cuadro 10.4). Este hallazgo es muy problemtico, pues dice que ah donde el fenmeno es ms extendido es tambin ms severo. Lo contrario tambin es cierto: en Costa Rica, donde la exclusin es menor, predomina la exclusin blanda. Panam es un caso mixto, pues tiene porcentajes de exclusin relativamente bajos, pero con preponderancia del ncleo duro.

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CAPTULO 10

CUADRo 10.3

costa rica y honduras Niveles de pobreza de los hogares, segn situacin de exclusin/ inclusin social (porcentajes)
Pas Costa Rica (2009) Honduras (2007) Zona Situacin del hogar Excluidos No excluidos Excluidos No excluidos Excluidos No excluidos Excluidos No excluidos Excluidos No excluidos Excluidos No excluidos Pobreza Extrema Relativa 17,4 2,4 17,0 3,5 17,2 2,8 33,2 15,8 61,0 40,6 50,8 25,5 36,2 12,9 29,3 11,6 32,3 12,4 31,9 29,9 9,9 13,2 18,0 23,4 No pobres 46,4 84,7 53,6 84,9 50,5 84,7 34,9 54,3 29,1 46,3 31,2 51,1

Urbana Rural Total Urbana Rural Total

Tal como se seal anteriormente, existen importantes diferencias entre zonas rurales y urbanas. El predominio del ncleo duro es mucho mayor en las primeras que en las segundas. Cerca de ocho de cada diez hogares excluidos que viven en reas rurales tienen ese perfil, proporcin que disminuye a seis de cada diez en las urbanas (cuadro 10.5). Estas magnitudes se mantuvieron relativamente estables a lo largo de la dcada.
Dos patrones de inclusin social

Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

La inclusin social es la otra cara de la moneda de la exclusin. Cules son los modos o vas que tienen las sociedades para que sus poblaciones participen activamente de los frutos del desarrollo social y econmico de sus pases? La inclusin social puede lograrse por tres vas:
n

CUADRo 10.4

centroamrica Hogares en situacin de exclusin social. 2001, 2005 y 2009 (porcentajes)

Pas y ao Costa Rica 2001 2005 2009 El Salvador 2001 2005 2009 Guatemala 2001 2006 Honduras 2001 2005 2007 Nicaragua 2001 2005 Panam 2001 2005 2009 Ncleo duro de exclusina/ 3,4 2,9 3,3 29,3 30,9 29,1 31,7 32,2 37,4 38,5 38,9 33,9 28,1 21,0 18,9 17,7 7,9 7,4 6,7 10,8 11,3 10,7 7,0 9,4 11,0 10,4 9,7 10,9 7,5 9,0 10,9 11,4 Exclusin blandab/ Exclusin blanda Exclusin blanda Exclusin blanda Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro Ncleo duro
n n

por mercados laborales dinmicos, capaces de generar una oferta de trabajos formales amplia y sostenida, por medio de polticas sociales universales, que den amplio acceso a la poblacin a servicios sociales de calidad (ciudadana social), o por una mezcla de ambos.

Prevalenciac/

a/ Ncleo duro de exclusin: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. b/ Exclusin blanda: hogares clasificados inicialmente como excluidos, pero no categorizados como tales por el anlisis discriminante. c/ Se refiere al tipo de exclusin predominante en el pas. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

La inclusin por la va del mercado laboral tiende a ser la ruta principal en los pases con alta prevalencia de exclusin. La mayora de los hogares incluidos, o al menos el grupo principal, tiene empleos no precarizados pero accesos relativamente bajos al disfrute de derechos sociales (zona B en el diagrama 10.14 del anexo 1). Sin embargo, hay diferencias. En Honduras y Nicaragua, los pases de menor desarrollo humano, esta ruta no solo agrupa a la mayora de los hogares incluidos, sino que en 2009 era aun ms importante que en 2001. En El Salvador y Guatemala su peso tendi a disminuir, aunque conserv un papel destacado (grfico 10.1). En Costa Rica y, en menor medida, Panam, la inclusin social se logra por la accin combinada de los mercados laborales y las polticas sociales pblicas. Ms del 60% de los hogares costarricenses

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CUADRo 10.5

centroamrica Hogares en exclusin/inclusin social, segn zona. 2001, 2005 y 2009 (porcentajes)
Zona y ao Hogares incluidos Total Urbana 2001 2005 2009c/ Rural 2001 2005 2009c/ Total 2001 2005 2009c/ 74,2 73,6 75,3 49,4 48,5 53,6 62,9 62,9 66,5 25,8 26,4 24,7 50,6 51,5 46,4 37,1 37,1 33,5 Hogares excluidos Exclusin blandaa/ 9,8 10,5 9,7 8,5 8,5 9,4 9,2 9,6 9,6

Ncleo durob/

16,1 15,9 15,0 42,0 43,0 37,1 27,9 27,5 24,0

a/ Exclusin blanda: hogares clasificados inicialmente como excluidos, pero no categorizados como tales por el anlisis discriminante. b/ Ncleo duro de exclusin: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. c/ No contempla a Guatemala y Nicaragua. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

y el 44% de los panameos siguen esa va de inclusin, en comparacin con menos del 25% en el centro y el norte centroamericanos14. En sntesis, las sociedades centroamericanas ofrecen dos rutas para escapar de la exclusin social. La primera es la del mercado laboral, predominante en los pases con alta exclusin. En ellos, aunque los mercados laborales sean segmentados y poco dinmicos (captulo 3), conservan alguna (dbil) capacidad de inclusin; en cambio, el bajo poder infraestructural de sus Estados implica una casi nula capacidad de inclusin, sea como complemento de la accin de los mercados o por medio de polticas sociales asistenciales (captulo 8). En ellos la inclusin mediante la ciudadana social es estadsticamente insignificante. La segunda ruta es la inclusin mixta, predominante en los pases con baja exclusin. En ellos opera una ms robusta accin combinada de mercados laborales y Estados de bienestar social ms inclusivos (diagrama 10.1).
Aproximaciones territoriales indirectas a la exclusin social

GRFICo 10.1

centroamrica Magnitud de la exclusin y zonas de inclusin social durante la primera dcada del siglo XXI
100% 80% 60% 40% 20% 0%
2001 2009 2001 2009 2001 2006 2001 2007 2001 2005 2001 2009

Costa Rica

Panam

El Salvador

Guatemala Patrn 2. Alta exclusin

Honduras

Nicaragua

Patrn 1. Baja exclusin

Zona de exclusin Inclusin por mercado laboral

Inclusin por ciudadana social Inclusin por mercado laboral y ciudadana social

Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

Ha podido determinarse que las zonas rurales centroamericanas son las ms aquejadas por la exclusin social. No obstante, debido a las limitaciones de las encuestas de hogares no es posible una mayor desagregacin territorial en el anlisis. Si se pudieran localizar las reas especficas de mayor concentracin de hogares excluidos, se tendra un dato clave para identificar las situaciones locales de la exclusin/ inclusin, cmo interactan los mercados laborales y la ciudadana social en determinados lugares. En la medida en que, como ha sido dicho, el mundo de la exclusin no es homogneo, este conocimiento permitira el diseo de polticas de combate a la exclusin ms eficaces, pues atenderan los factores que efectivamente operan en cada territorio. En ausencia de una medicin territorial directa de la exclusin social es necesario acudir a medidas indirectas que, con base en indicadores presumiblemente asociados, permita

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CAPTULO 10

DIAGRAMA 10.1

centroamrica Rutas prototpicas de inclusin social

10 9 8
Escala de insercin laborala/

7 6 5 4 3 2 1 0 0

PATRON 1 [HON, NIC, GUA, ELS]

Dbil mecanismo de inclusin por mercado

PATRON 2 [CRI, PAN]

Robusto mecanismo de inclusin mixta (mercado, Estado)

Zona de exclusin
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Escala de ciudadana social b/

a/ Escala de insercin laboral: el punto de corte entre excluidos y no excluidos se determina tomando en cuenta: para los asalariados, que en sus trabajos se cumple al menos uno de los cinco estndares laborales bsicos establecidos por la OIT, y para los independientes, que tengan contratada a una persona y cuenten para su actividad econmica con un local distinto a su casa de habitacin. b/ Escala de ciudadana social: el punto de corte refleja que las personas han concluido la escuela primaria y estn aseguradas por un programa pblico o privado de seguridad social. Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

aproximarse al tema de su localizacin. Este es el caso del ndice de desarrollo humano de los municipios. En principio, cabra esperar que ah donde el desarrollo humano es menor, mayor es la prevalencia de la exclusin social. Por qu? Menores niveles de instruccin educativa y ms bajos indicadores de salud sealaran un menor acceso de la poblacin a los servicios sociales, un factor clave de la exclusin social. En principio, podra asumirse que en esos lugares una proporcin mayor de la poblacin no gozara de ese acceso. En Centroamrica los municipios rurales con bajo nivel de desarrollo humano (donde presumiblemente la exclusin es mayor) se concentran en las siguientes regiones:
n

son los que tienen una convergencia de ms alta ruralidad y bajo ndice de desarrollo humano.
n

La mayora de los municipios de Guatemala, del occidente hondureo y del noroccidente de Nicaragua tienden a ser rurales y a tener un nivel medio-bajo de desarrollo humano. Las zonas rurales de Panam (el pas ms dual de la regin en esta materia).

Una dbil presencia de los mercados laborales formales y de los servicios sociales para la poblacin es seal de una escasa penetracin del orden legal e institucional de los Estados, lo que Mann (1984) denomina el poder infraestructural del Estado (captulo 8). Un indicador material del despliegue o penetracin territorial de un Estado es la infraestructura vial. Construida en su mayor parte con fondos pblicos, su funcin es integrar los diversos territorios a la dinmica econmica, social y poltica de un pas. Zonas con poca infraestructura vial indicaran, en principio, una ms dbil presencia del Estado: ah donde no hay caminos, difcilmente habr una robusta presencia institucional y, en esas zonas, es poco probable que la actividad econmica est integrada al resto del pas. Si se utiliza de nuevo el ndice de desarrollo humano como aproximacin indirecta a la exclusin social, y se relaciona con el despliegue territorial de la infraestructura caminera en la regin, el principal hallazgo es que ah donde la infraestructura es ms dbil, las zonas tienden a tener los menores niveles de desarrollo humano. Esto es especialmente cierto en el Caribe de Nicaragua y en extensas zonas de Guatemala (mapa 10.2). A la inversa, la infraestructura vial densa y de carcter permanente se asocia con zonas de alto desarrollo humano (Valle Central de Costa Rica y la zona stmica de Panam). El Salvador es un caso interesante, pues cuenta con una red de caminos que penetra a lo largo y ancho de su territorio (aunque buena parte de ella no es transitable todo el ao), pero no tiene altos niveles de desarrollo humano.
La exclusin como experiencia vital: las historias de dieciocho centroamericanos

El Caribe nicaragense y municipios del oriente y occidente guatemaltecos

Por otra parte, los municipios de Costa Rica tienden a ser los menos rurales y con menor prevalencia de exclusin. Panam es el pas que presenta las situaciones ms contrastantes, desde zonas de altsima ruralidad y bajo desarrollo humano, hasta territorios muy urbanos, altamente desarrollados (mapa 10.1).

La exclusin social tiene millones de historias de carne y hueso que las estadsticas no cuentan, pero que son fundamentales para entender la magnitud del problema, las tragedias personales y el desperdicio de talentos y capacidades que implica, as como las dificultades que enfrentaran las polticas pblicas encaminadas a subsanar esa

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MAPA 10.1

centroamrica Municipios rurales con bajo y medio-bajo nivel de desarrollo. Circa 2010

Fuente: Bonilla, 2011.

situacin. En este apartado se efecta una aproximacin a la exclusin social como experiencia vital, a partir de un sucinto anlisis de los patrones comunes de vida y de conducta de varios centroamericanos. Mediante una investigacin de corte etnogrfico se escogi a dieciocho personas que viven en situacin de exclusin social (cuadro 10.6). Doce de las entrevistas fueron hechas a hombres y seis a mujeres. Las edades de los informantes oscilaron entre los 21 y los 62 aos. Al ahondar en la exclusin como experiencia vital, el anlisis desentraa dimensiones no registradas por las estadsticas y permite retratar con ms claridad las implicaciones de esta situacin. No interesa realizar inferencias generalizables a un pas, o para la regin en su conjunto: la nacionalidad de los informantes no se toma en cuenta excepto como variable de entorno, en los casos en que introduce diferencias en ciertas oportunidades a las que los individuos entrevistados tienen acceso (metodologa en el anexo 2).
Ir a la escuela es un lujo

MAPA 10.2

centroamrica Penetracin de la infraestructura vial y nivel de desarrollo humano. Circa 2009

Fuente: Bonilla, 2011, con base en mediciones del IDH del PNUD en los pases y CCAD-SICA y Banco Mundial, 2004.

Para un excluido, cursar la escuela primaria es una odisea. Desde nios o adolescentes, los entrevistados tuvieron que ayudar a sus padres en la agricultura, principalmente en el trabajo estacional en las fincas cafetaleras (casos de Guatemala, Nicaragua y Honduras). Este trabajo se realiza en la poca de las cosechas, a menudo implica migracin interna de las familias y, dada la pobreza de los hogares, se requiere que todos los hijos colaboren en la recoleccin del grano. Ello interrumpe la asistencia escolar [G3; ES3]15. Tambin influyen la lejana de la residencia con respecto a un centro urbano con escuela y la falta de transporte en la regin, factores que se suman a la constante migracin de la familia [CR1]. Ser mujer agrega agrava el bloqueo a la educacin. Como regla general las nias abandonan la escuela antes, debido a las funciones y roles de gnero socialmente asignados: deben realizar con los oficios domsticos (lavado de ropa, cuidado de hermanos menores y ancianos mientras los padres y hermanos

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CAPTULO 10

CUADRo 10.6

Perfiles de las personas entrevistadas en situacin de exclusin social

Nombre Costa Rica Carlos (CR1) Eduardo (CR2) Diego (CR3) El Salvador Elisa (ES1) Adela (ES2) Jos (ES3) Guatemala Juan (G1) Dimas (G2) Jorge (G3) Honduras Santiago (H1) Mara (H2) Fabia (H3) Nicaragua Diana (N1) Anselmo(N2) Silvia (N3) Panam Lorena (P1) Enrique (P2) Pedro (P3) Sexo Edad (aos) Hijos vivos Nivel de instruccin Oficio actual Seguro de saluda/ Etnicidadb/

Masculino Masculino Masculino

49 62 23

3 3

Ninguno Tercero de primaria Quinto de primaria

Agricultura, autoconsumo y venta. No Trabajador en empresa piera y albailera. S Trabajador en empresa piera y arreglo mecnico de motos S

NI NI NI

Femenino Femenino Masculino

49 52 53

4 7 4

Tercero de primaria Ninguno Quinto de primaria

Lavar y planchar ajeno y vende comida casera. Venta de lea. Albailera.

No No No

NI NI NI

Masculino Masculino Masculino

21 32 44

2 4 5

Ninguno Tercero de primaria Ninguno

Agricultor, trabajo estacional en fincas. Agricultor, trabajo estacional en fincas. Agricultor, trabajo estacional en fincas.

No No No

Indgena Indgena Xinka

Masculino Femenino Femenino

23 36 25

1 3 2

Quinto de primaria Quinto de primaria Tercero de primaria

Agricultura y carpintera. Orientadora social a medio tiempo. Venta de tortillas.

No No No

Lenca NI Lenca

Femenino Masculino Femenino

41 35 42

8 0 6

Ninguno Tercero de primaria Ninguno

Negocio propio y servicio domstico. Jardinero. Servicio domstico en casa particular y negocio propio.

No No No

Negra, morena NI NI

Femenino Masculino Masculino

32 45 44

4 6 8

Sexto de primaria Sexto de primaria Segundo de primaria

Elaboracin de alimentos por encargo, buhonera. Agricultura. Agricultura y trabajo con motosierra por encargo.

No No No

Indgena, latina y Ngbe Ngbe Ngbe

a/ Del entrevistado o alguien de la familia. b/ Se utiliza la autoadscripcin tnica del informante empleando la categora que l o ella indic. Salvo en Guatemala, Honduras y Panam, esta pregunta fue compleja para los entrevistados. NI indica que la persona no se autoadscribe a ninguna etnia, sino a una categora de clase (persona sencilla, clase trabajadora). Fuente: Dary, 2010.

trabajan en las fincas o haciendas), adems de preparar y enviar el almuerzo para sus familiares en el campo [ES2; H2; N1]. Segn las historias de vida de las entrevistadas, as como lo que ellas cuentan acerca de otras mujeres de sus familias (madres, abuelas, hermanas) persisten visiones patriarcales que reflejan el temor de que, en la escuela, la nia aprenda cosas no acordes con los valores tradicionales o que de all salga embarazada [CR3]. Las hermanas de un entrevistado [G3]

se quedaron sin estudiar, porque sus padres crean que a la escuela solo iban a aprender cosas malas, o a escribir cartas para enviarlas a los novios. Diana, la mayor de ocho hermanos [N1], sospecha que sus padres nunca la mandaron a la escuela por la misma razn que a las hermanas del jalapaneco Jorge [H2], quienes nada ms cursaron unos aos de primaria porque su padre deca que Bastaba con que uno aprendiera a escribir su nombre y para qu ms estudiar (deca el padre), si

cuando Dios lo llama a uno, no le pide estudios16. Estudiar es visto casi como un lujo, y dejar de hacerlo para ponerse a trabajar es una manera de corresponder a los padres de familia por los sacrificios que ellos han hecho. As, los y las entrevistadas no culpan a sus progenitores por su precaria situacin educativa. La mayora indic que fueron ellos mismos quienes, de nios, tomaron la decisin de no seguir estudiando, exculpando a sus padres de su falta de acceso

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a la escuela [G1]; o bien racionalizan su situacin expresando que, al darse cuenta de la extrema pobreza de sus familias, consideraron que no era justo estudiar mientras se pasaban tantas penurias en la casa [N2]. En las regiones de Guatemala y de Honduras donde se hicieron las entrevistas (montaas de Jalapa e Intibuc, respectivamente), el patrn de abandono de la educacin al llegar el tercer ao de primaria es tan recurrente que hasta se concibe como normal [H1, H3]. La poblacin posee un alfabetismo funcional. Los padres aguantan sostener a los hijos en la escuela, comprando sus tiles escolares, solo durante dos o tres aos. Un nio que se presenta a clases sin sus materiales de estudio, se avergenza, es regaado por los maestros y sealado por sus compaeros. Todo esto incide tambin en el abandono de las aulas; un sentido de dignidad que se tiene aun en medio de tanta precariedad, como seal Santiago (de Intibuc, Honduras [H1])17. Los entrevistados costarricenses, pese sus muy bajos niveles de escolaridad [CR1; CR2], tienen la oportunidad de seguir estudiando por cuenta propia en la adultez, gracias a la oferta de programas de ese tipo. En el imaginario de los entrevistados, la escuela aparece de una manera ambigua. Por un lado es un refugio y, por otro, una amenaza (sobre todo para los padres de las nias, luego de los 12 aos). En el primer caso, la mayora de quienes fueron a la escuela la recuerda como un sitio de resguardo, porque se trataba de un recinto mejor cuidado que su casa y en el cual, a veces, hasta poda comer: las instalaciones eran bonitas, sencillas quizs, pero con lo necesario para estudiar [ES3]. Algunos aoran con afecto a sus maestros, indicando que si alguna vez fueron estrictos o se enojaron, fue porque era su deber. Otro relat que en la escuela se senta querido: le daban a uno un trato como que si ellos quisieran que uno aprendiera [ES3, caso de Jos]. Adems, frente a una vida de tanto traslado de un sitio a otro, como sucedi en el caso de Jos de El Salvador, la escuela se convierte en el lugar del orden y la estructura. Solo en un caso [CR3] se evoc con amargura a una maestra.

Hay quienes no asistieron a la escuela ni una sola vez, o lo hicieron por apenas unos das. Algunos con suerte cursaron los primeros tres grados [G1, G3, N3, CR2]. En general, provienen de familias grandes (diez a trece hijos por hogar). En el caso de Enrique [P2], el sexto grado fue el lmite educativo al que pudo llegar por haber tenido nueve hermanos. Es comn que, cuando los hermanos mayores llegan a determinado grado, se les retire de la escuela y se les ponga a trabajar, para darle estudio a los hermanos que vienen detrs. Esto tambin le sucedi a Fabia [H3], quien tuvo once hermanos y fue retirada de las aulas en tercero de primaria. En general, a mayor cantidad de hijos por hogar menor acceso a la escuela del informante. Por ltimo, pese a las dificultades, la mayora de los entrevistados intenta darle a sus hijos el estudio que ellos no tuvieron, pero sus intentos se quedan -en la mayora de los casosa inicios del nivel secundario [H3, P2, P3, CR3].
Trabajar desde nios en situaciones de riesgo permanente

Los entrevistados que viven en el campo en su mayora tuvieron su primer trabajo siendo nios o adolescentes, chapeando monte y ramas de rboles, cortando caf, regando plantas y abonndolas [G1, G2, G3, H1, H2, H3, CR1, CR2, P2]. Segn los informantes de Guatemala y Honduras, los nios varones alternan desde los 9 aos las labores asociadas al maz (deshierbe y calza de la milpa), con las tareas de abono y corte del caf. An hoy no han podido dejar de depender de la agricultura de subsistencia como actividad fundamental para su alimentacin, la cual se complementa estacionalmente con el trabajo en las fincas cafetaleras. El trabajo de la tierra (la milpa) provee los carbohidratos (la tortilla) y el trabajo en el caf, el dinero en efectivo para la compra de ms maz (ya que el que siembran no les alcanza para todo el ao), adems de otros insumos para el hogar (abono, ropa, jabn, azcar, sal, animales domsticos) [G1, G2, G3, H1]. En Guatemala y Honduras se reportan formas de trabajo de origen colonial:

hasta hoy en da o hasta hace poco, se trabaja en terrenos de otros a cambio del uso de una parcela [G3] o a cambio de granos bsicos (pago con maz [H1]). Este sistema se conoce en algunos pases como mano vuelta o a medias18. En el otro extremo estn los informantes costarricenses: dos de ellos se dedican a la agricultura para una empresa exportadora de pia. Sin embargo, sufren un acelerado proceso de expulsin de sus tierras y de precarizacin del empleo. Aunque insertos en una agricultura moderna, son trabajadores que no cuentan con garantas laborales y, adems, estn expuestos a la contaminacin por el uso desmedido de agroqumicos. El poder adquisitivo de las empresas los expulsa de sus propias fincas o terrenos, y no les queda ms remedio que trabajar para esas compaas y bajo sus condiciones. Ven en los migrantes nicaragenses la competencia. Bsicamente se trata de una animadversin, ya que -segn los nacionales- los recin llegados tienden a reducir los estndares de trabajo. Por lo general [excepto H2, P2], para las personas un trabajo importante no es necesariamente el que mejor paga o el que d ms estatus. Lo relevante para ellas es estar seguras en el empleo o hacer lo que ms les gusta. En muy pocas ocasiones los investigadores preguntaron por los montos devengados, pero muchas veces las cifras fueron reveladas en forma espontnea por los mismos entrevistados. As, al citar su trabajo ms importante, varios informantes masculinos [G1, G2, N2] sealaron aquel que no les implic un riesgo personal (cortarse con el machete), o que les proporcion alguna comodidad (no asolearse mucho, ni mojarse con los aguaceros). Otros mencionaron una actividad que realizaron en algn momento de sus vidas y a la que desearan volver (albailera [CR2] o mecnica de motocicletas [CR3]). Estos dos ltimos casos manifestaron con ilusin la expectativa de lo que quisieran hacer. Para algunos entrevistados, lo principal en un trabajo es ser independiente, no tener patrn, nadie que lo mande a uno [ES3 y CR1]. Entre las

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mujeres, dado que muchas veces sufren discriminacin de gnero (que se suma a otras), lo principal es recibir un buen trato, ser apreciadas. Es el caso de Elisa [ES1], para quien su trabajo ms importante fue como cocinera en una casa, porque era apreciada por los patrones: me queran mucho, me trataban bien. Con tal de conseguir recursos para la familia, las mujeres diversifican mucho ms sus actividades que los hombres: adems de los oficios domsticos, realizan tareas agrcolas estacionales, salen a vender comida a la calle (helados, tortillas, frituras [P1]), venden lea, hacen tortillas [H3], ofrecen servicios a destajo (lavar, planchar ajeno) [N1 y N3]. El caso de Diana no podra resumir mejor esta situacin: Yo ejerzo muchos trabajos. Por ejemplo, salgo a lavar y a planchar, bueno, vendo fresco en mi casa; me encargan comida, yo vendo comida; los lunes yo hago sopa [N1]. Privan en ellas valores patriarcales y machistas: incluso si cubren la mitad de los gastos del hogar, no siempre ven sus actividades como un trabajo, sino como ayuda, y dicen que quien trabaja es el compaero de vida, atribuyndole el papel de proveedor tradicional que la sociedad y ellas mismas esperan de un hombre [H3 y ES2]. No puede decirse que el trabajo de los hombres es ms fcil que el de las mujeres. Sin embargo, en ellas, adems de las labores fuera de casa, recaen las tareas del hogar. El trabajo de las mujeres es repetitivo y circular, dice Adela [ES2]: Todo el tiempo vivo torteando de guacaladas de masa para que coman ellos (el marido y los nueve hijos). Ninguno de los dieciocho entrevistados dijo tener parientes en el extranjero o recibir remesas del exterior. Ello corrobora lo que indican algunos estudios sobre migracin: los ms pobres no son necesariamente los que migran, sino aquellos que tienen la posibilidad de vender una parcela u otra propiedad para sufragar los gastos de un coyote y otros. Para los entrevistados en esta investigacin, la posibilidad de emigrar es muy lejana. Varios reciben algn apoyo econmico puntual del Estado a partir del programa de remesas familiares por cohesin social [G2, G3] y

otro por parte de un proyecto privado [P1]. Tambin la iglesia catlica, a travs de sus actividades de beneficencia, ayuda a algunas familias con ropa [G1] y con medicinas naturales a bajo costo [G3; P3]; algunas iglesias evanglicas tambin lo hacen [P1].
Ciclos generacionales de maternidad y paternidad tempranas y numerosas

Casi todas las mujeres entrevistadas experimentaron la maternidad siendo adolescentes [ES1, ES2, H3, N1, N3, P1]. Muchas veces este patrn se repite en las hijas de las informantes, quienes tambin se convierten en madres apenas saliendo de la niez, entre los 14 y los 18 aos de edad [ES1 y la hija del informante CR1]. Asimismo, en ocasiones se repite el patrn del nmero de hijos, como en el caso de Adela [ES2], quien viene de una familia de nueve hijos y tuvo la misma cantidad de nios. A su vez, Jorge [G3] se cri en una familia de ocho hermanos y l tuvo ocho hijos, tres de ellos muertos en la infancia. La maternidad adolescente tiene mltiples consecuencias para la salud, as como en los mbitos educativo, econmico y social, tanto para la madre joven como para su familia. En el caso de la adolescente, le restringe su movilidad fsica y socioeconmica; coarta sus posibilidades de seguir capacitndose. Asimismo, este fenmeno recarga de trabajo a la generacin precedente (las abuelas), pues sobre ellas recae el cuido de los nietos. Se observ una tendencia a los partos domsticos (comadrona, auto-atencin, maridos o abuelas) especialmente en los hogares donde la mujer tuvo un mayor nmero de hijos (entre seis y ocho). Las informantes de Nicaragua tuvieron todos sus partos auto-atendidos, y la nica vez que dieron a luz en un hospital fue por una situacin de emergencia [N1 y N3]. Lo mismo sucedi en un caso de El Salvador [ES2]. Por medio de la historia familiar tambin se inquiri por los partos de las esposas de los informantes en Panam y en Guatemala, y de nuevo se encontr una alta proporcin de alumbramientos en el hogar [G3, G2]. La esposa de

don Pedro [P3] tuvo seis de sus ocho hijos atendida por l mismo. En este caso priva no solo la falta de acceso a los hospitales en la comarca NgbeBugl, sino la costumbre indgena de atender el parto dentro de la familia. El hecho de que los indgenas (Guatemala y Panam, fundamentalmente) recurran a curanderos, terapeutas alternativos o botnicos -como les dicen los ngbe- tambin obedece a la resistencia de la medicina occidental (biomedicina o alpata) a tratar enfermedades que tienen una interpretacin etnocultural distinta [G3, P3]. Hay una diferencia grande con respecto a las esposas de los informantes costarricenses, quienes fueron atendidas en hospitales.
Muertes evitables, enfermedades curables que se tornan crnicas

En las entrevistas se corrobor que una de las caractersticas que ms definen la exclusin es estar fuera de los sistemas pblicos de seguridad social. Salvo en Costa Rica, en las historias de vida analizadas el acceso a la seguridad social (pensin) y a servicios mdicos es nulo. Esta situacin se refleja en muchos aspectos de la vida, pero uno que es importante subrayar es que las enfermedades -curables con una atencin regular- se vuelven crnicas y se agravan. Son los casos de la esposa de Jorge [G3] y de Lorena [P1], quienes padecen de despigmentacin, granulaciones y descamacin cutnea desde hace varios aos. La falta de visitas regulares al mdico y de medicacin especfica para su mal, alarga y complica su enfermedad. Varios informantes reportan la muerte de hombres adultos que podran haberse salvado de haber sido tratados a tiempo. El padre y el to de Juan [G1] murieron antes de cumplir 60 aos, por falta de atencin mdica especializada. En el caso de los nios, algunos entrevistados indicaron que perdieron hijos [G3 y N1] y hermanos [CR1] en edades de entre un mes y tres aos, por enfermedades para las cuales se requera un antiparasitario comn; los hermanos de Carlos [CR1] y de Juan [G1], fallecieron de ataque de lombrices, de falta de salud

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La mayora de las y los entrevistados no realiza visitas regulares al mdico (chequeos) y solo acude a un centro de salud en situaciones extremas. Los chequeos los tienen los nios y, en algunos casos, las madres gestantes, pero los hombres y mujeres jvenes y adultos se quedan sin atencin. La compra de medicamentos qumicos tambin es eventual. Muchos prefieren la medicina natural, por su bajo costo o porque le atribuyen (por razones culturales) ms propiedades curativas [G1, P3]. Casi todos los informantes fueron crticos con el servicio de los centros y puestos de salud: manifestaron que solo les prescriben paliativos como acetaminofn o que les extienden recetas con medicinas especficas para sus dolencias, pero que ellos carecen de los medios para ir a la farmacia y comprarlas, por lo cual la visita al centro se queda en eso: una visita. Esto los coloca en una situacin de riesgo extremo o incluso de muerte, como le sucedi a la hija de Jorge [G3], quien muri a los tres aos de edad por desnutricin. Varios informantes se quejaron de dolencias psicosomticas derivadas de su misma precariedad econmica. Fabia [H3], vendedora de tortillas, dice que a veces se siente desesperada, que mejor no hubiera nacido. En otros casos, la enfermedad fsica y la dificultad para encontrar su cura lleva al individuo a pensar en el suicidio [CR2]. En ocasiones, el maltrato familiar sufrido en la niez repercute psicolgicamente en la persona hasta el da de hoy [P1]. Por ltimo, el alcoholismo del padre de familia es una razn que acrecienta las privaciones de la familia, aspecto muy notorio en las historias de Fabia y Jos [H3, ES3].
Estar permanentemente expuesto al desastre

tando lea, la cual necesitaba en la casa como combustible (cocina). Jorge [G3] perdi un dedo y la sensibilidad de una mano cuando estuvo en el servicio militar. En el tiempo del conflicto armado interno, el ejrcito guatemalteco busc a los campesinos pobres para llevarlos al cupo (servicio militar), cosa que rara vez ocurri en las reas urbanas ladinas. Ana [ES2] perdi a una hija, atropellada por un camin. A su marido tambin lo arroll un autobs y le quebr una pierna. La hija de Diana [N1] se vio afectada psicolgicamente por la muerte de un sobrino muy cercano en un accidente (incendio). Los costarricenses tambin presentan situaciones de alto riesgo, aunque quizs por motivos distintos. El padre de Carlos muri golpeado por un rbol cuando este tena 7 aos; la hija del mismo informante, de 20 aos de edad, se ha visto afectada en su espalda y cintura por el exceso de trabajo en una empresa piera [CR1]. Hace aos Carlos tambin perdi una criatura, que a su juicio probablemente muri a causa de una insuficiencia cardaca, a raz de que la madre de la recin nacida aspir sustancias txicas procedentes de la plantacin piera. A pesar de las desgracias sufridas en estos hogares, las personas reclaman un espacio para actuar. Aunque no utilizaron la palabra derechos, sus manifestaciones claramente reflejan su inconformidad con el trato que han recibido del Estado o de individuos particulares. La informante [ES2] seala que la vida de una persona vale como tal y que, por lo tanto, su prdida debe recompensarse de alguna manera. Por su parte, Diego [CR3] se queja del mal trato que una enfermera da a su madre y amenaza con reportarla.
Casi nulo acceso a servicios en el hogar

servicio de bao/inodoro fuera de la vivienda. El uso de la lea como combustible es un problema serio, no solo por el tiempo que las personan deben invertir en buscar la que gastan diaria o semanalmente, sino tambin porque cocinar de esta forma daa los ojos y los pulmones de las mujeres, quienes permanecen largas horas junto a los fogones.
Sensacin de impotencia y baja participacin poltica

A partir del anlisis de los dieciocho casos, fue evidente que las personas con menor escolaridad (analfabetas o que solo estuvieron un ao en la escuela) y cuyas condiciones de vida son las ms pauprrimas, son quienes han padecido ms enfermedades y sobre todo, accidentes. Juan [G1] casi se quiebra un pie cuando estaba subido a un rbol cor-

Salvo los informantes costarricenses, en cuyos hogares se cocina con gas, todos los y las entrevistadas cocinan con lea, y adems carecen de drenajes o alcantarillado en sus casas. Ninguno de los consultados prepara sus alimentos utilizando estufas elctricas. De igual modo, la mayora cuenta con

La manera en que los informantes hablan de s mismos, o de sus parientes cercanos, brinda luces para entender cmo perciben su absoluta falta de poder para cambiar sus condiciones de vida y las de otras personas en similar situacin. Varios se identificaron o autonombraron como humildes [G1], por encontrarse en extrema pobreza [G3], ser pobre [G2], o vivir arrimados [ES2]. Los informantes de Guatemala, Honduras y Panam tienen una autoidentificacin tnica especfica, lo mismo que una de las nicaragenses (negra, [N1]). Algunos entrevistados, adems, se revictimizan. Indican que se enteran tarde de las entregas de vveres, medicinas y remesas; que los vecinos no les cuentan, que llegan tarde al reparto o que no logran acceder a ellos porque personas egostas los acaparan y distribuyen entre los suyos, o bien porque otros se les atraviesan y no les permiten llegar al punto de entrega. Cunde un desaliento que les impide salir de donde estn y traspasar esa frontera. Esta actitud se ve reforzada por la autopercepcin de que tal vez porque lo miran a uno, como deca mi pap, humilde a uno, tratan de dejarlo atrs; a veces por la pobreza a uno lo rechazan [G1]. Pese a las considerables diferencias en los contextos, esta desesperanza es palpable tambin en los informantes costarricenses (quienes, no obstante, estn mejor que los dems en trminos de vivienda, acceso a servicios bsicos, crdito y cobertura mdica). Hay adems una sensacin de incertidumbre con respecto al futuro: la (empresa) piera es como un ro que se lo lleva todo, y se ve que no hay futuro19.

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En estas precarias condiciones, pequeas cosas hacen grandes diferencias: recibir ayudas pblicas de algn tipo, tener parientes colocados. En Guatemala, los informantes G1 y G2 muestran perfiles similares: se dedican a tareas agrcolas, migran a las fincas de caf para la cosecha. Sin embargo, el segundo ha logrado ubicarse en la lista de las transferencias familiares, tiene una hermana que participa en redes sociales y polticas, y maneja cierta informacin sobre programas de asistencia social, lo que mejora comparativamente su situacin. Las entrevistas corroboraron un hallazgo estadsticamente documentado por el Informe Estado de la Regin (2008): los excluidos participan poco en poltica y tienen un menor inters en ella que el resto de la poblacin. La mayora de los dieciocho informantes nunca ha pertenecido a partidos u organizaciones polticas, y solo en pocos casos han participado en organizaciones sociales [H2] y sindicales [CR3]. Algunos informantes dijeron que la poltica no les interesa o que no les queda tiempo para ella; otros manifestaron que estn desilusionados de los polticos. Baja participacin poltica no significa falta de participacin en otros asuntos. La mayora de las mujeres y algunos hombres han colaborado en los comits escolares de sus hijos, fundamentalmente en lo que concierne a la preparacin y entrega de la refaccin escolar [G2, N1]. En estos casos lo que ms interesa es satisfacer una necesidad primaria: que los nios y nias coman. Una persona [G3] tuvo la oportunidad de participar en una junta de padres de familia. Sin embargo, su pobreza (solo trabajando con el azadn) y el exceso de trabajo le quitaron las ganas de asistir. El informante incluso subestim su capacidad de aportar. Jorge [G3] indic: No pude responderles (a los de la junta escolar), les dije yo que no, porque hay personas que s pueden desenvolverse en ese trabajo, en ese cargo, porque s tienen aunque sea sus maicitos, sus frijoles, en cambio yo solo paso de jornalear para el diario.

Perspectivas de reduccin de la exclusin social

Es factible eliminar la exclusin social en Centroamrica? De no ser as, es posible lograr reducciones significativas en su prevalencia? Cmo? La presente seccin aborda estas interrogantes, un paso previo indispensable para la formulacin de escenarios polticos. Se argumenta que incluso un objetivo modesto de disminucin parcial de la exclusin afronta un triple reto: la segmentacin de los mercados, la debilidad y sesgo de los sistemas de salud y seguridad social, y la falta de voluntad poltica de algunos actores influyentes para lograr esa meta. En el terreno poltico, Centroamrica enfrenta un problema de accin colectiva a la hora de reducir el flagelo de la exclusin. Esta seccin tiene cuatro acpites. El primero hace una sntesis de las polticas para combatir la exclusin. El segundo estudia la magnitud de la posible mejora en los niveles de exclusin social, dado el estado actual de cosas en la economa y las instituciones, con base en el perfil de los hogares excluidos. A esto se le denomina el salto posible hacia la inclusin, un objetivo ms modesto que proponerse eliminarla del todo. El tercer acpite analiza los costos de ese salto, a partir de estimaciones sobre las erogaciones derivadas de una ampliacin de la cobertura de la educacin primaria y de prestaciones mnimas de seguridad social. Estas estimaciones, que procuran determinar un orden de magnitudes y no tanto cifras exactas, muestran que el salto posible no implica aumentos desorbitados en el gasto pblico. El cuarto y ltimo apartado ahonda en el tema de la voluntad poltica para adoptar, como accin pblica prioritaria, un programa de combate a la exclusin social.
Polticas para la inclusin social

y las experiencias de otros pases ofrece recomendaciones que constituyen un punto de referencia para Centroamrica. El objetivo de reducir la exclusin social depende solo en parte de lo que los Estados puedan hacer. Dado que este fenmeno resulta del doble y simultneo abandono por el mercado y las polticas pblicas, en buena medida la solucin depende de la productividad y el dinamismo de economas abiertas como las centroamericanas, que se encuentran fundamentalmente en manos del sector privado. Por otra parte, si la exclusin social en el Istmo es, como se ha visto, un problema estructural, existen factores causales asociados a los estilos de desarrollo y la insercin de estas economas en el sistema internacional, que solo de manera gradual pueden ser modificados. Pese a esas realidades, en este acpite se argumenta que, en el corto plazo, las polticas pblicas (en asocio con el sector privado) pueden hacer una diferencia si crean nuevas oportunidades de inclusin social para los hogares.
Polticas inclusivas en los mercados laborales

No hay una estrategia internacionalmente aceptada para reducir la exclusin social. Sin embargo, la inclusin puede ser lograda mediante acciones sobre los mercados de trabajo y sobre el acceso y calidad de los servicios sociales. Una revisin de la literatura

En los pases centroamericanos, los gobiernos tienen pocos instrumentos de poltica pblica para estimular directamente el empleo y, en particular, incentivar la generacin de trabajos formales. Adems, producto de la crisis econmica, la mayora enfrenta una situacin fiscal comprometida (captulo 4 y su aporte especial), que le impide ejecutar una nueva ronda de polticas de estmulo como estrategia para incidir sobre los mercados laborales, como se hizo en Brasil e Indonesia durante 2009-2010 (IIEL-OIT, 2011a y 2011b). Sin embargo, hay instrumentos de poltica que, an en contextos tan restrictivos como los que enfrentan los gobiernos del Istmo, han sido tiles para alcanzar tres objetivos20:
n

Creacin de nuevos empleos en reas de bajo desarrollo.

n Formalizacin de empleos informales.

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n Reforzamiento de la regulacin laboral para erradicar el abuso a los trabajadores.

El estmulo del empleo en las reas de menor desarrollo ha sido logrado mediante intervenciones de bajo costo como los laboratorios de organizacin empresarial, establecidos mediante alianzas entre instituciones pblicas y organizaciones comunales (Sobrado, 2006). Esta estrategia ha sido aplicada espordicamente en Centroamrica en las ltimas cuatro dcadas, luego de su uso durante la reforma agraria de los aos setenta en Honduras, donde fue decisiva para la constitucin de cooperativas productoras de palma africana y banano. Ha sido utilizada en una diversidad de pases de Amrica Latina y frica (Carmen y Sobrado, 2000). En la actualidad, la Presidencia de Sudfrica la est empleando para combatir el desempleo estructural en reas de extrema pobreza (Philip, 2009). Replicar este tipo de intervenciones podra abrir nuevas oportunidades a regiones donde tanto el Estado como la empresa privada tienen poca presencia. Existe una amplia experiencia, dentro y fuera de la regin, en el apoyo al sector de la pequea y microempresa (PYME), el principal generador de empleo informal en Centroamrica y Amrica Latina en general. La oferta de asistencia tcnica, capacitacin y financiamiento es muy amplia en todo el Istmo, con destacada participacin de organizaciones no gubernamentales, entidades regionales, la cooperacin internacional y la propia empresa privada, como parte de sus acciones de responsabilidad social corporativa. Si bien en la mayora de los pases la creacin de nuevos sistemas pblicos de apoyo a las PYME no parece viable, s lo es que el Estado propugne una mayor coordinacin e intercambio de experiencias entre los actores que ya desempean esta funcin, con el fin de estimular el ordenamiento de la oferta. Por ltimo, el fortalecimiento de la inspeccin laboral que realizan los ministerios de Trabajo es clave para mejorar el cumplimiento de la legislacin vigente por parte de los empleadores

(Funpadem, 2011), particularmente en lo que concierne al pago del salario mnimo. Solo lograr que esta legislacin se cumpla generara importantes beneficios para los trabajadores.
Polticas inclusivas en los servicios sociales

Diversos organismos internacionales coinciden en sealar el acceso a la salud, una nutricin adecuada y, en general, el acceso a servicios pblicos de calidad, como aspectos clave para reducir la desigualdad y la pobreza. Varios subrayan la necesidad de aumentar la organizacin social, la participacin y la representacin poltica en los sistemas institucionales a cargo de la prestacin de servicios sociales (Cepal, 1997, 2000 y 2007; Cepal et al., 2003; Hardy, 2011; PNUD, 2008b, 2009a, 2010a y 2010b; PNUD-El Salvador, 2010; para una visin ms global sobre los propuestas para reducir la pobreza; vanse Banerjee y Duflo, 2011 y Green, 2008). En la misma lnea, la OMS ha propuesto la universalizacin de un paquete de prestaciones bsicas de salud, a travs de cambios en el financiamiento y la gestin de los servicios (OMS, 2010). Por otra parte, la ampliacin de la cobertura de la educacin pblica, primaria y secundaria, as como un mayor acceso a la educacin para el trabajo han sido planteados como factores determinantes para mejorar la productividad. Buena parte de estos sealamientos tambin es vlida para el objetivo de reducir la exclusin social. Sin embargo, ste requiere estrategias especficas para superar de manera permanente la falta de acceso a los servicios sociales. Desde esta perspectiva, hay dos polticas especialmente relevantes:
n

la inclusin de los trabajadores informales dentro de los sistemas de seguridad social, y la rpida mejora del perfil laboral de los excluidos, mediante el acceso a la educacin para el trabajo.

En el mbito de la seguridad social, los gobiernos podran ofrecer incentivos para la formalizacin de los

mercados laborales, como la certificacin del ingreso al sistema, la simplificacin de la declaracin del impuesto sobre la renta o las ganancias de pequeas empresas y la posibilidad de que stas paguen los impuestos conjuntamente con la cotizacin al seguro social (minitributo en Argentina y Uruguay). Tambin podran conceder a las PYME deducciones de impuestos por sus cotizaciones, as como beneficios que hoy no tienen, por ejemplo, cobertura en riesgos ocupacionales y asignaciones familiares, como se hace en Chile (Mesa-Lago, 2010). Los sistemas de seguridad social pueden desarrollar programas flexibles, adaptados a las condiciones socioeconmicas de los trabajadores informales. Entre las opciones estaran los pagos trimestrales o anuales (en vez de solo mensuales) de las cotizaciones; la posibilidad de hacerlos en bancos, oficinas de correos o por medios electrnicos; planes con cotizaciones y prestaciones ajustadas a la capacidad de pago de las familias, y la obligacin de que las empresas que contraten a trabajadores por cuenta propia retengan sus cotizaciones y las aadan a las de sus empleados permanentes, previendo sanciones para los transgresores, como sucede en Brasil. Adems, podran asegurar la vigencia de las cotizaciones pagadas cuando los trabajadores por cuenta propia realizan trabajo asalariado; estimular a organizaciones como cooperativas y asociaciones para que acten como intermediarias, afiliando a sus miembros, cobrando sus cotizaciones y transfirindolas al seguro social (MesaLago, 2008). Toda extensin de la cobertura de los sistemas sociales de salud y pensiones debe asentarse en informacin cierta sobre la poblacin excluida y sus caractersticas socioeconmicas y laborales, a fin de adaptar los mecanismos de incorporacin y estimar el costo de la ampliacin. Es fundamental compilar estadsticas confiables de cobertura, ya sea a travs de los institutos de seguridad social o de encuestas de hogares normalizadas. En este sentido, hay que elaborar una definicin normalizada de cotizante activo, especificando el

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CAPTULO 10

perodo en que el afiliado hizo la ltima cotizacin, para calcular con certidumbre la poblacin cubierta y permitir comparaciones ms precisas entre los pases. Finalmente, el Estado debe asignar prioridad financiera al mantenimiento y extensin de la cobertura contributiva, as como a la asistencia social a segmentos vulnerables no asegurados. Para ello debera flexibilizar los programas existentes de transferencias condicionadas, a fin de ampliar la cobertura y, donde no existan estos programas, ponerlos en marcha. Con respecto a la proteccin de la tercera edad, los programas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panam, que otorgan una pensin asistencial focalizada a adultos mayores pobres, son ejemplos exitosos que podran ser seguidos por las dems naciones21. En el mbito de los perfiles laborales, el fortalecimiento de la educacin tcnica vocacional es una prioridad. Lograra atraer y retener a poblacin joven expulsada del sistema educativo y, al mismo tiempo, reentrenar a mano de obra que ya se desempea en diversos oficios. La importancia de la educacin para el trabajo queda manifiesta en el siguiente dato: de acuerdo con el Informe PISA 2006, en la mayor parte de los pases europeos, ms del 70% de las instituciones de educacin secundaria cuenta con programas permanentes de orientacin vocacional (Cruz y Mora, 2010). En el fortalecimiento de la educacin vocacional y tcnica, las alianzas pblico-privadas son claves. La prctica o perodo de capacitacin en las empresas permite a las y los jvenes aplicar sus conocimientos y visualizar su futura insercin en el mercado laboral; los empleadores conocen el potencial de los aprendices y las instituciones educativas valoran las oportunidades laborales a las que pueden acceder sus alumnos. En Suiza y Alemania existe evidencia de que los estudiantes de la educacin vocacional o aprendices generan beneficios para las empresas (Schweri et al., 2003; Muehlemann et al., 2007). Los sectores productivos ayudan en el control de calidad de la formacin prctica. El desarrollo e imple-

mentacin de una poltica efectiva de educacin vocacional y capacitacin requiere la activa participacin de los empleadores, las cmaras empresariales y las organizaciones laborales. Irlanda, Finlandia y Australia cuentan con rganos institucionales y tcnicos y grupos consultivos que colaboran en la realizacin de pronsticos sobre las destrezas y habilidades que demandarn los mercados laborales. En Amrica Latina dos experiencias interesantes son el Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales (Conocer) de Mxico y la Secretara de Formacin Media y Tecnolgica (Semtec) de Brasil, adscrita al Ministerio de Educacin y el Deporte (MEC). En los pases de la OCDE los gobiernos ofrecen incentivos a los empresarios que disponen de plazas para practicantes, los cuales comprenden desde subsidios directos y reduccin de impuestos, hasta tasas y aportes en especie. En algunos casos hay organizaciones que facilitan la vinculacin entre las empresas y las instituciones de educacin vocacional. Por lo general sirven como intermediarias, buscando coincidencia entre las necesidades de los empleadores y los aprendices; realizan trmites administrativos relacionados con los entrenamientos y actividades de capacitacin, lo cual libera a los empleadores de realizarlos en forma directa (esto es particularmente importante para las PYME). Adems, existen contratos especiales para aprendices o practicantes (Cruz y Mora, 2010).
El salto posible hacia una mayor inclusin social

realista en Centroamrica, a corto o a mediano plazo. Por qu? Porque ni los mercados laborales ni las instituciones sociales (pblicas y privadas) tienen capacidad para alcanzar esa meta. En este acpite se estima la magnitud del salto posible a la inclusin social, a partir de las realidades que enfrenta la regin, sobre todo en los pases donde la exclusin es ms alta. Se tratan dos temas: las restricciones que impone el actual estado de cosas para una accin decisiva y ambiciosa contra la exclusin y, dadas esas restricciones, los objetivos posibles. El anlisis de la situacin actual se efecta con base en una sntesis de estudios especialmente comisionados para examinar la evolucin de los mercados laborales (Trejos, 2011) y, en particular, el desempeo de los sistemas de salud (Martnez-Franzoni, 2010) y seguridad social (Mesa-Lago, 2010).
Dbiles capacidades instaladas para la inclusin

La eliminacin de la exclusin social es un objetivo deseable. Que todo centroamericano viva de un modo congruente con sus derechos y dignidad es una situacin tica y moralmente superior al actual estado de cosas en la regin, donde millones viven en condiciones pauprrimas. Desde el punto de vista poltico, sin exclusin social las democracias sentaran las bases para que las personas puedan ejercer sus derechos. Sin embargo, la supresin de este fenmeno no es un objetivo

El logro de disminuciones significativas en la prevalencia de la exclusin se ve obstaculizado por la realidad econmica e institucional del Istmo (vase el captulo 8 para un anlisis de la debilidad institucional de los Estados), que impone mrgenes de accin muy estrechos22. Los mercados laborales, que seran claves para reducir este flagelo, tienen una baja capacidad para generar empleos formales en relacin con la demanda por puestos de trabajo de una creciente poblacin joven, especialmente en los pases ms aquejados por la exclusin (vase el Aporte especial del captulo 4). En las naciones centroamericanas donde hay informacin reciente, se sabe que el sector formal da empleo solo a una minora de la fuerza laboral. La gran mayora de las y los trabajadores est inserta en el sector informal. En Nicaragua y El Salvador, donde prevalece una alta exclusin, el sector formal cubre a menos del 40% de la PEA. La reciente crisis econmica implic una prdida de puestos formales en la regin (-2,9% entre 2007 y 2009) y un aumento de la informalidad, una evolucin contraria a cualquier intento por promover la inclusin social.

CAPTULO 10

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL ESTADODELAREGIN

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Ningn pas tiene polticas robustas para generar empleo y promover la formalizacin de las pequeas y microempresas, donde se concentra la informalidad (para ms detalle sobre los mercados laborales, consltese: captulo 3 y el Aporte especial del captulo 4, sobre los efectos de la crisis econmica en Centroamrica). Por otra parte, la mayora de los pases del Istmo carece de sistemas institucionales de salud capaces de convertirse en vigorosos mecanismos de inclusin (captulo 8). Infortunadamente, los ms aquejados por la exclusin social poseen los sistemas ms dbiles, inequitativos y con menor capacidad para una rpida ampliacin de sus reducidas coberturas (recuadro 10.2). Los sistemas de salud cuyo desempeo es razonablemente satisfactorio pertenecen a los pases donde habita una minora de los excluidos centroamericanos (Belice, Costa Rica y Panam). En ellos hay una fuerte presencia del Estado, pues son sistemas unificados o, cuando menos, duales. En cambio, la gran mayora de los excluidos reside en naciones con sistemas de salud de mal desempeo: son segmentados, sus coberturas se ubican entre las menores de Amrica Latina (entre un 17% y un 40% de la poblacin), carecen de paquetes de prestaciones bsicas de salud para todos y muestran altos grados de inequidad asociados al tipo de insercin laboral (asalariada o no), a la forma de acceso (directo o familiar) y al nivel socioeconmico de las personas. Estos pases destacan adems porque el gasto privado en salud, que realizan los hogares de alto poder adquisitivo, supera el gasto pblico orientado hacia las mayoras (Martnez-Franzoni, 2010; vase resumen en el captulo 8).

RECUADRo 10.2

Sistemas de salud y crisis internacional

En lo que concierne a sistemas de atencin mdica, en Centroamrica existen tres modelos marcadamente distintos:
n Sistemas de baja cobertura, segmen-

tados y que propician una profunda inequidad en el acceso de las personas a la salud. En este grupo se encuentran Guatemala, Honduras, Nicaragua y, con algn camino adelantado en materia de legislacin, El Salvador.
n Sistemas de mayor cobertura, pero que

muestran problemas de equidad, corregibles con algunas modificaciones en sus respectivos diseos institucionales. En esta situacin se encuentran Panam y, en alguna medida, Belice.
n El sistema de salud costarricense, que

ha sido capaz de dotar a la poblacin de ese pas de un acceso (cuasi) universal a la salud. Sin embargo, en la actualidad enfrenta serios problemas de sostenibilidad, en buena parte debido a sus propios logros en cuanto al papel del Estado en el manejo de riesgos relacionados con la salud.

La crisis econmica de 2008 y 2009 acentu los contrastes que ya existan entre los sistemas de salud. Las medidas sectoriales adoptadas ante esa coyuntura fueron relativamente escasas, y se relacionaron con la cobertura y el financiamiento (en El Salvador y Panam), la suficiencia de las prestaciones (El Salvador, Honduras y Panam), o combinaron la expansin del gasto en algunos rubros (Honduras, El Salvador, Panam) con recortes en otros (Nicaragua). Esta poca respuesta fue similar a la observada en el resto de Amrica Latina. En los ltimos aos pocos pases han dado prioridad a la ampliacin de cobertura o a un mayor gasto en salud, independientemente de su desarrollo. Ejemplos que se apartan de esta norma son: Repblica Dominicana (ampliacin de cobertura del seguro familiar bajo el rgimen contributivo), Chile, Per y Paraguay (en materia de financiamiento, el ltimo con un impactante aumento del 45% en el presupuesto en salud; Cepal, 2009).

Fuente: Martnez-Franzoni, 2010.

MS INFoRMACIN SoBRE

SALUD EN CENTROAMRICA
VASE

Martnez-Franzoni, 2010, en www.estadonacion.or.cr

Finalmente, el acceso a una pensin permitira que las personas tengan condiciones de vida dignas durante su vejez, una vez concluida su participacin en el mercado laboral. El principal hallazgo en esta materia es, de nuevo, que los pases ms aquejados por la exclusin son, tambin, los que tienen los sistemas de pensiones ms incipientes e inequitativos. De acuerdo con Mesa-Lago (2010), El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua forman parte de un grupo de nueve pases latinoamericanos que se caracterizan por tener menor desarrollo y cobertura en sus sistemas de pensiones (recuadro 10.3). Estas naciones exhiben altos niveles de exclusin social, tienen los sectores informales de la economa ms amplios y no otorgan pensiones asistenciales a la poblacin

pobre (El Salvador introdujo un bono de vejez en 2009). Por otra parte, Costa Rica y Panam pertenecen a un grupo de seis pases de Amrica Latina socialmente ms desarrollados, que muestran coberturas combinadas superiores, pues tienen sectores informales de menor tamao y otorgan pensiones no contributivas o asistenciales a las personas pobres (Panam la introdujo en 2009)23. En cuanto a las desigualdades de cobertura, la informacin disponible incluye a cuatro pases que pertenecen al grupo de bajo desarrollo de sus sistemas de pensiones y alta exclusin social. En ellos, menos de una quinta parte de la PEA tiene acceso a una pensin y en sus zonas rurales la proporcin es aun menor (entre un 7% y un 15% de la PEA). La diferencia en

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ESTADODELAREGIN

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CAPTULO 10

cobertura de pensiones entre el primer y el quinto quintil de ingreso es de quince veces en El Salvador y cerca de cuarenta veces en Honduras. En Guatemala y Nicaragua, por su parte, las brechas entre trabajadores que tienen educacin primaria o menos y aquellos que cursaron estudios superiores son de hasta seis veces (Mesa-Lago, 2010: cuadro 6; resumen en captulo 8). En sntesis, en Centroamrica el despliegue de acciones decisivas para reducir la incidencia de la exclusin social se enfrenta a muy severas restricciones econmicas e institucionales. La debilidad de los mercados y los Estados, ms aguda ah donde ms se necesita actuar, es una realidad que limita cualquier esfuerzo por combatir la exclusin.

RECUADRo 10.3

Sistemas de pensiones y crisis: respuestas y opciones

Cuando se produce un incremento de la informalidad y la pobreza, se genera un efecto adverso en la cobertura de las pensiones entre la PEA. A menos que tales cambios sean compensados con otras estrategias de proteccin social, resultan en mayor desproteccin de la poblacin adulta mayor en estado de necesidad. Dado que la crisis econmica de 2008-2009 fue relativamente corta (captulo 4) el deterioro de la cobertura de pensiones en Centroamrica fue moderado, sobre todo cuando se compara con coyunturas recesivas anteriores, como la de los aos ochenta (MesaLago, 2010)24. Adems, en 2009 varios pases tomaron medidas anticclicas que mitigaron los impactos.

MS INFoRMACIN SoBRE

En trminos generales, los pases con coberturas superiores (Costa Rica, Panam y Belice) enfrentan problemas menores que el resto de la regin (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Sin embargo, en todos los casos, los institutos de seguridad social deben disear estrategias para controlar la evasin de los trabajadores asalariados cubiertos y adaptarse a los cambios en la estructura del mercado laboral para incorporar a trabajadores excluidos (por cuenta propia, empleados domsticos, trabajadores rurales, entre otros). Esto ltimo es una tarea de primordial importancia para las naciones del centro y el norte del Istmo.
Fuente: Elaboracin propia con base en MesaLago, 2010.

SISTEMAS DE PENSIONES EN CENTROAMRICA

VASE

Mesa-Lago, 2010, en www.estadonacion.or.cr

Estimacin del salto realista a la inclusin

Dado que eliminar la exclusin social en Centroamrica es un objetivo deseable pero no realista, cul sera una meta viable dado el estado actual de cosas? En el presente acpite se propone un parmetro menos ambicioso, que se denomina el salto realista a la inclusin, y se estima su magnitud por pas. Un salto realista permitira reducir de modo sustancial la exclusin social en todas las naciones del Istmo, sobre todo en las zonas urbanas. Sin embargo, la magnitud de esa reduccin depender crticamente del enfoque de poltica pblica que se adopte. En todos los pases, el mayor salto a la inclusin se lograra mediante una combinacin de polticas laborales y sociales, y el menor salto ocurrira si se deja a cargo de las polticas sociales lidiar con el problema, sin mayores intervenciones pblicas en los mercados laborales.

Toda sociedad tiene una capacidad de inclusin social, la cual depende de las condiciones imperantes en un perodo determinado (recuadro 10.4). Esa capacidad la establece el perfil socioeconmico de los hogares incluidos, los ciudadanos que se encuentran en mejor situacin. Este perfil indica:
n

la capacidad mxima del mercado para acomodar a la poblacin en edad laboral en trabajos formales, y la capacidad de los sistemas de seguridad social (pblicos) para atender a la poblacin.

Una definicin prctica del salto realista a la inclusin como objetivo de poltica pblica es el siguiente: lograr que la mayor cantidad posible de los hogares excluidos alcance los promedios que en la actualidad disfruta la poblacin incluida, en el acceso tanto a los mercados laborales como a los regmenes de bienestar social. Si bien se apuesta por acciones concretas y factibles, la consecucin de este objetivo debe complementarse con polticas de

largo plazo que tengan como base ese umbral mnimo. Pese a que en ningn pas del Istmo los hogares incluidos tienen una insercin plena, sin duda estn en mejores condiciones que aquellos que viven en exclusin. Mientras ms del 90% de los hogares excluidos tiene al menos una persona con un autoempleo de subsistencia, entre los incluidos la proporcin oscila entre el 17% y el 33%, segn el pas y la zona (rural o urbana) de que se trate. Diferencias similares, aunque menos pronunciadas, se observan en materia de acceso a la seguridad social (cuadro 10.7). Sera irreal plantearse niveles ms altos que los que tienen quienes estn relativamente mejor. El salto realista a la inclusin, pues, no sera proponerse alcanzar un terico 100% de empleo formal y de acceso a la seguridad social, situacin que no existe hoy en ningn pas de la regin, ni siquiera entre los hogares incluidos. La capacidad de inclusin de las sociedades centroamericanas vara significativamente (consltese la metodologa en el anexo 3). En los pases del llamado CA4, donde prevalece una

CAPTULO 10

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CUADRo 10.7

centroamrica Capacidad de inclusin y salto realista, por pas. Circa 2009 (porcentajes)
Urbano Salto realista a la inclusinb/ Hogares en exclusin duraa/ Rural Hogares incluidos Salto realista a la inclusinb/

Hogares Hogares en exclusin duraa/ incluidos Mercado laboral: hogares con algn miembro en autoempleo de subsistencia Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 90,9 96,8 91,0 99,8 99,7 94,2 17,6 27,9 22,2 27,2 24,3 16,7

73,3 68,9 68,8 72,6 75,4 77,5

90,6 85,9 84,8 96,9 94,2 67,9

20,9 19,7 21,3 33,7 18,0 18,3

69,7 66,2 63,5 63,2 76,2 49,6

Seguridad social: hogares con algn miembro sin seguridad social Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 100,0 99,9 99,0 100,0 100,0 99,9 14,8 55,6 58,8 85,5 77,5 48,2 85,2 44,3 40,2 14,5 22,5 51,7 98,2 99,9 99,3 100,0 99,9 98,3 16,7 81,5 71,1 94,6 92,1 62,6 81,5 18,4 28,2 5,4 7,8 35,7

a/ Hogares en exclusin dura: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. b/ Salto realista a la inclusin: porcentaje de hogares excluidos que mejoran su acceso a los mercados laborales y a los regmenes de bienestar social, hasta alcanzar los niveles de los hogares incluidos. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

RECUADRo 10.4

La capacidad de inclusin social

Toda sociedad tiene una capacidad determinada de inclusin social, que puede ser ms o menos alta segn su desarrollo econmico y el poder infraestructural de su Estado (captulo 8). En una situacin de plena capacidad de inclusin, todas las personas tendran acceso a puestos de trabajo en el sector formal y podran ejercer sus derechos sociales. Siempre habra quienes no quieren trabajar, estudiar, atender su salud o preocuparse por su pensin. Sin embargo, descontando a este grupo, toda la poblacin estara incorporada a la dinmica del mercado laboral formal y al rgimen de bienestar social. Ninguna sociedad ha logrado una plena capacidad de inclusin, pues en la realidad los mercados laborales y los regmenes de bienestar tienen fallas. Aun en las sociedades ms avanzadas se presentan las siguientes situaciones:
n Aunque sea pequea, siempre hay n No todos los hogares incluidos estn

una proporcin de la poblacin que se encuentra excluida, desgajada del mercado laboral y del rgimen de bienestar.

plena y simultneamente insertos en el mercado laboral y gozando de los beneficios de los sistemas de bienestar social. En ocasiones, al menos uno de sus integrantes carece de un empleo formal, tiene un bajo nivel de instruccin o no recibe una pensin. Sin embargo, esas carencias son compensadas por la situacin ms ventajosa de los restantes miembros del hogar, a diferencia de lo que ocurre con los hogares excluidos, donde todos estn mal.

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CAPTULO 10

alta exclusin social, un salto realista implicara concentrarse en las acciones para mejorar la insercin laboral de las personas y, en segundo trmino, lograr una extensin de la seguridad social 25. Por supuesto que, en estos escenarios mnimos, muchos excluidos seguiran atrapados en sus precarias condiciones de vida y trabajo, pero muchas otras personas mejoraran su situacin. En concreto, las metas del salto realista a la inclusin en estos pases seran:
n

que la mayora de los hogares excluidos logre abandonar el autoempleo de subsistencia, que aproximadamente la mitad de los hogares excluidos urbanos tenga acceso a la seguridad social, y que entre un 5% y un 20% de los hogares excluidos rurales tenga acceso a la seguridad social.

Todos los pases tendran que hacer esfuerzos muy importantes para mejorar la insercin laboral de los hogares excluidos, pues la meta sera lograr que ms de dos terceras partes de ellos tuvieran acceso a empleos formales. En el mbito de la seguridad social hay diferencias significativas. En Nicaragua, Honduras y El Salvador rural habra poco margen de avance, debido a la escasa cobertura de sus sistemas de seguridad social aun entre la poblacin incluida. En El Salvador urbano, Guatemala y, especialmente, Panam (rural y urbano) las metas son un tanto ms ambiciosas, pero incluso despus del salto a la inclusin quedaran vastos segmentos sin atender. En contraste, en Costa Rica se buscara que los hogares excluidos alcancen coberturas cercanas al 85%, la situacin de la que ya goza el resto de la poblacin (cuadro 10.7). Cunto esfuerzo implica el salto realista a la inclusin? Su magnitud depende de la situacin de cada pas. En algunos casos el esfuerzo inicial es bajo: Costa Rica y el Panam urbano debieran enfocarse en sacar de la exclusin dura al 2% y al 7% de los hogares urbanos, respectivamente. En

las naciones del CA4 y en el Panam rural, la situacin inicial es muy comprometida, pues cerca del 20% o ms de los hogares est en el ncleo duro de la exclusin. Sin embargo, podran plantearse metas menos ambiciosas pues tienen, como ha sido visto, una menor capacidad de inclusin, un factor que reduce la magnitud del esfuerzo inicial requerido. Independientemente de su situacin, todos los pases tienen una capacidad de inclusin mayor en las zonas urbanas que en las rurales. Si experimentaran con polticas que combinaran la promocin del empleo formal y la ampliacin de la seguridad social, lograran rescatar a la mayor parte de los hogares excluidos urbanos del ncleo duro. En cambio, en las zonas rurales la proporcin baja a poco ms de la mitad de los hogares, con excepcin de Costa Rica, donde habra una capacidad similar a la estimada para la zona urbana (cuadro 10.8). Por otra parte, es claro que combatir la exclusin social no es una tarea que deba recaer de modo exclusivo en la poltica social: con la realizacin de mejoras en el acceso a la salud pblica y los sistemas previsionales, las proporciones de hogares que superaran la exclusin seran mucho menores que las que se obtendran al complementar tales acciones con polticas de empleo. En resumen, dadas las condiciones de los mercados laborales y los sistemas de seguridad social, y dados los perfiles de los hogares, ningn pas de la regin tiene capacidad para rescatar a todas las personas que viven en exclusin social. Costa Rica es el que estara ms cerca de lograrlo. Sin embargo, las naciones ms aquejadas por este flagelo podran rescatar a partes significativas del ncleo duro, superiores al 70% en zonas urbanas y el 50% en zonas rurales, si pusieran en marcha polticas de inclusin que combinaran intervenciones en los mercados laborales y la ampliacin de la seguridad social.
El costo de un salto parcial, pero realista, a la inclusin

las acciones requeridas corresponde a la esfera estatal. Si bien los sectores privados podran participar mediante iniciativas de responsabilidad social corporativa y alianzas pblico-privadas, lo cierto es que el esfuerzo principal recaera sobre los Estados. Cunto cuesta el salto realista a la exclusin? Es factible lograrlo con los niveles actuales de recaudacin tributaria en el Istmo? La estimacin del impacto fiscal de este esfuerzo es difcil, parcial y tentativa. Por una parte, no fue posible calcular el costo de un programa de generacin masiva de empleo, por lo que no se pudo incluir el tema en el anlisis; por otra, las cifras sobre educacin y pensiones refieren a costos promedio, sin considerar mejoras en la calidad y la eficiencia de los servicios (anexo 4). Finalmente, el dato sobre pensiones fue tomado de otro estudio (Carrera et al., 2009), que se plante un objetivo distinto y ms ambicioso que el enunciado en este captulo. Aun as, la estimacin arroja rdenes de magnitud que sirven como referencia para una discusin sobre los costos fiscales de combatir la exclusin. Hechas estas advertencias, los objetivos que deben sufragarse para dar un salto realista a la inclusin son los siguientes:
n

en salud y pensiones, equiparar la cobertura actual de hogares excluidos al nivel de los hogares incluidos, en educacin, lograr que en los hogares excluidos al menos un o una joven complete la enseanza secundaria.

Las principales conclusiones del ejercicio son:

n Un

salto realista a la inclusin implica un aumento del gasto pblico social cercano al 1% del PIB en las naciones ms aquejadas por la exclusin. Objetivos un tanto ms amplios elevaran ese gasto en proporciones que oscilaran, segn el pas, entre 2,5 y 3,8 puntos porcentuales del PIB.

Incluso un objetivo ms modesto que eliminar la exclusin implica un aumento del gasto pblico, pues la mayora de

Este modesto aumento no puede ser sufragado a partir de los actuales

CAPTULO 10

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CUADRo 10.8

centroamrica Simulaciones de superacin de la exclusin social dura, segn zona (porcentajes)

Zona/salto a la inclusin Zona urbana Porcentaje de hogares en exclusin duraa/ Simulaciones Inclusin por mercado laboral Inclusin por seguridad social Inclusin por poltica combinada Resultado Porcentaje de hogares que se mantienen en exclusin durab/ Zona rural 2,2 -1,5 -1,8 -2,0 [0,2 a 0,7] Costa Rica (2009) El Salvador (2009) 21,8 -14,0 -8,8 -17,0 [4,8 a 13,0] 43,3 -18,8 -5,5 -22,6 [20,7 a 37,8] Guatemala (2005) 16,3 -9,9 -3,7 -11,8 [4,5 a 12,6] 50,6 -17,4 -5,9 -26,9 [23,7 a 44,7] Honduras (2007) 24,4 -17,7 -2,6 -18,4 [6,0 a 21,8] 52,9 -32,7 -1,0 -33,1 [19,8 a 51,9] Nicaragua (2005) 17,3 -13,1 -2,7 -13,9 [3,4 a 14,6] 43,3 -23,4 -1,0 -24,3 [19,0 a 42,3] 7,2 -5,4 -3,4 -6,3 Panam (2009)

[0,9 a 3,8]

Porcentaje de hogares en exclusin duraa/ 4,9 Simulaciones Inclusin por mercado laboral -3,4 Inclusin por seguridad social -4,1 Inclusin por poltica combinada -4,6 Resultado Porcentaje de hogares que se mantienen en exclusin durab/ [0,3 a 1,6]

38,0 -15,9 -6,9 -19,0

[19,0 a 31,1]

a/ Hogares en exclusin dura: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. b/ Porcentaje de hogares en exclusin dura menos el porcentaje que podra ser captado segn la estrategia que se adopte (mercado laboral, seguridad social o ambos). El resultado es un rango, cifras entre perntesis, segn la eficacia de cada estrategia. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

niveles de recaudacin tributaria en el Istmo, pues los Estados enfrentan una difcil situacin fiscal y adems varios pases dedican una parte importante de sus recursos a seguridad y defensa (captulo 6).
n

CUADRo 10.9

centroamrica Costo fiscal aproximado de un salto a la inclusin social (porcentaje del PIB)
Educacin 0,33 0,77 0,71 1,45 0,82 0,22 Salud 0,08 0,09 0,06 0,04 0,05 0,13 Pensionesa/ 0,60 0,60 0,50 Total 0,41 0,86 1,40 2,00 1,40 0,35

Los costos son probablemente ms altos para los pases con mayor prevalencia de la exclusin social, en especial por el componente educativo (cuadro 10.9).

Carrera et al. (2009) estimaron el costo fiscal de una ampliacin ms ambiciosa de la cobertura de los sistemas de salud pblica y de pensiones en Guatemala, Honduras y Nicaragua. En el primer caso se procurara universalizar un paquete bsico de prestaciones de salud, segn las recomendaciones de la OMS; en el segundo, otorgar pensiones

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

a/ Estimacin de Carrera et al., 2009, para una sustancial ampliacin de la cobertura de los sistemas previsionales con aportes de trabajadores formales e informales. Solo se calcul para tres pases. Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010; Avendao 2010 y Carrera et al., 2009. Los datos sobre el PIB se obtuvieron de Cepal.

480 ESTADODELAREGIN
a personas mayores de 65 aos en situacin de pobreza. Segn los autores, el esfuerzo fiscal requerido para lograr estos objetivos en el ao 2015 vara entre pases, segn la conformacin del mercado laboral, los niveles de cotizacin y la estructura del gasto en ambos temas. En Guatemala, el costo combinado de los dos rubros oscilara entre 2,5% y 3,0% del PIB; en Honduras, entre 0,9% y 1,2%, y en Nicaragua entre 1,7% y 2,3%. Si a estas cifras se suma la estimacin realizada para este captulo en materia de universalizacin de la educacin, el costo total rondara entre un 2,4% y un 3,8% del PIB.
Poca voluntad poltica para apoyar el salto a la inclusin

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL

CAPTULO 10

Aumentar el gasto en educacin para universalizar la educacin primaria. a toda la poblacin un paquete mnimo de prestaciones en salud (nivel primario y emergencias). Garantizar pensiones no contributivas a la poblacin adulta mayor en condiciones de exclusin.

n Ofrecer

Aunque una alta prevalencia de la exclusin social sea un grave problema, susceptible de mitigacin, ello no implica que los sistemas polticos tengan como prioridad enfrentarlo. De hecho, los datos suministrados en este Informe revelan que, a diferencia de otras subregiones de Amrica Latina, en el Istmo el progreso social es ms lento, lo que sugiere una baja relevancia poltica del tema. Sin embargo, como el pasado no determina el futuro, queda abierta la pregunta de si, luego de la crisis econmica de 2008-2009 y de las amenazas recientes al orden pblico democrtico, hay voluntad para encarar el problema. Para explorar posibles respuestas a esta interrogante, se realiz un sonde entre personalidades de la regin, acerca de varias medidas que podran ser aplicadas con carcter de urgencia para disminuir la exclusin. Estas acciones buscaran cuatro objetivos de poltica pblica y requeriran aumentar el poder infraestructural de varios Estados (captulo 8). Se examin su viabilidad mediante consulta selectiva a actores clave del escenario econmico y poltico, cuya influencia y experiencia seran determinantes para su ejecucin (anexo 5). Los objetivos seran los siguientes:
n

Las medidas consultadas a los informantes no incluyeron el componente de empleo, ya que en la mayora de los Estados centroamericanos (con excepcin de Costa Rica) no existe una capacidad pblica instalada para ejecutar, en el plazo inmediato, programas de generacin masiva de empleo26. En cambio, pese a graves dficits, hay una institucionalidad que ya opera en los mbitos de educacin, salud y pensiones y que proporciona una plataforma para lograr ampliaciones de cobertura en el corto plazo.
CUADRo 10.10

Esta seccin se divide en dos partes. En la primera se sintetizan los resultados de dos consultas con actores clave (anexo 5), y en la segunda estos hallazgos se reelaboran desde una perspectiva ms analtica. La principal conclusin es que el combate de la exclusin social en Centroamrica parece entraar un complejo problema de accin colectiva y que los poderes fcticos vetaran un programa mnimo para enfrentar este flagelo.
Consulta a actores clave: sin acuerdo para combatir la exclusin

Combatir la exclusin social es un asunto que concita un fuerte inters entre destacados actores del quehacer social y poltico en Centroamrica. Las entrevistas con 142 lderes sociales, acadmicos y polticos, realizadas en 2009, sugirieron la importancia de estudiar los problemas de la desigualdad, la exclusin y la pobreza, tanto como una restriccin para el desarrollo humano,

centroamrica Asuntos sealados como prioritarios en el temario del Informe Estado de la Regin por algunas personalidades consultadas. Agosto de 2009
Mencionesa/ Tema seleccionado Dimensin social Desigualdad y exclusin social Pobreza Juventud Dimensin ambiental Cambio climtico Gestin de ciudades y espacios urbanos Dimensin econmica Competitividad Cooperacin internacional Turismo Tratados de libre comercio Dimensin poltica Administracin de justicia Dimensin de integracin Integracin centroamericana Otros Total Cantidad 122 57 50 15 65 36 29 58 20 17 12 9 47 47 29 29 6 327 Porcentaje Porcentaje de la por tema dimensin Importancia 17,4 15,3 4,6 11,0 8,9 6,0 5,2 3,7 2,8 14,4 8,9 37,3 19,9 17,7 14,4 8,9 1,8 100,0

1 2 9 4 6 7 8 10 11 3 5

Poner en marcha polticas de generacin masiva de empleos formales.

a/ Se contabilizan las menciones sobre temas que los mismos consultados plantearon. Las sesiones grupales se cuentan como una mencin. En total 142 personas formularon 327 sugerencias (casi 2,3 sugerencias por persona). Fuente: Elaboracin propia con base en Programa Estado de la Nacin, 2009.

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como para entender los costos sociales de la crisis econmica que por entonces golpeaba al Istmo (cuadro 10.10). En el orden de menciones estos temas superaron con claridad a los asuntos ambientales, comerciales y econmicos. En la segunda consulta, efectuada en 2011, los entrevistados establecieron una jerarqua entre los componentes del programa bsico contra la exclusin social 27 (anexo 5). El tema visualizado como ms necesario fue la universalizacin de la educacin primaria. Adems del valor intrnseco de la educacin, estos actores consideran que el logro de este objetivo tendra beneficios directos para el sector productivo, al mejorar la competitividad del pas y permitir mayores rendimientos a las empresas. Un portafolio universal de prestaciones mnimas de salud para la poblacin gener una mayora favorable (nueve de doce), pero no un consenso. En cambio, el otorgamiento de pensiones no contributivas para la poblacin adulta mayor en condiciones de exclusin fue ampliamente rechazado28. Los patrones de respuesta sugieren que las acciones contra la exclusin no son vistas con sentido de urgencia y que estos influyentes personajes tampoco consideran que el sector pblico rena las condiciones para llevar adelante tal iniciativa. Para ellos, la ejecucin de un programa de este tipo dependera de que primero se cumplieran varios requisitos:
n

esquemas mixtos, pblicos y privados, para ejecutar los objetivos de poltica en educacin y salud. Esta participacin conjunta comprendera distintas modalidades, desde programas de apoyo por parte de la empresa privada (donaciones)29, hasta la inversin del sector privado en la creacin de nueva infraestructura y prestacin de servicios (construccin de escuelas y hospitales privados).
n

colaborar, apoyando un aumento del gasto pblico va carga tributaria, para ejecutar un programa bsico contra la exclusin, aun cuando este podra traer beneficios para ellos. En trminos generales, no hay un acuerdo sobre la prioridad, urgencia y estrategias para disminuir la exclusin (cuadro 10.11).
Lectura analtica: dilema de accin colectiva y dominios reservados

Fue recurrente la mencin sobre la necesidad de mejorar la administracin de los recursos pblicos. Una mayor eficiencia en la gestin pblica y mejores resultados son condiciones previas sine qua non para cualquier demanda de nuevos recursos para el Estado. Ampliar los controles sobre la gestin (disminuir la corrupcin), medir los resultados y considerar reasignaciones presupuestarias para educacin y salud -sin indicar los sectores que sufriran recortes- son sealados como requisitos.

La mayora opina que hay una secuencia entre generacin de riqueza y redistribucin social. Combatir la exclusin es un efecto derivado de un esfuerzo previo de generacin de riqueza, por lo que no deben ponerse obstculos que afecten al sector privado. El Estado debe ofrecer condiciones propicias para atraer la inversin (incentivos y bajos impuestos). Lo ideal es, primero, aumentar la capacidad de consumo de la gente, va estmulo al mercado, para que sta pueda pagar, por s misma, los servicios de salud y educacin. Once de los doce entrevistados consideran necesario el desarrollo de

Hay una clara oposicin a aumentar el gasto y ampliar los ingresos pblicos mediante nuevos tributos. Siete entrevistados explcitamente se manifestaron en contra de este tipo de medidas, aduciendo, segn el caso, que se requiere mayor transparencia y control, que ya hay fondos pblicos destinados a educacin y salud, pero no son visibles los resultados y la calidad de los servicios. Asimismo, se cuestiona la efectividad de nuevos impuestos, dada la alta informalidad prevaleciente en las economas. La mayora de los entrevistados (ocho de doce) indic que hay un ciclo poltico en los programas sociales: los partidos polticos los utilizan con fines clientelistas, dejando de lado el inters nacional. En sntesis, los actores clave consultados reconocen la necesidad de implementar cambios que mejoren el acceso y la calidad de los servicios de salud y educacin en sus pases. Sin embargo, consideran que no existen las condiciones requeridas para realizarlos. Tampoco ven un ambiente propicio para que los sectores econmicos poderosos cedan en sus posiciones y decidan

La ejecucin de un programa para combatir la exclusin social en Centroamrica es un dilema de accin colectiva30. Como se ha visto, actores clave reconocen que una disminucin significativa de ese flagelo permitira ms desarrollo, mayores rditos econmicos para las empresas y otros beneficios probables, como menores niveles de violencia social y una capacidad reforzada de la institucionalidad para mantener el orden pblico democrtico. No obstante, estos mismos actores, en la bsqueda de sus propios intereses, hacen imposible tal meta. Tericamente podra pensarse que, entre las lites polticas, sociales y econmicas, unos no quieren, algunos lo desean pero no se atreven, y otros quieren pero no pueden:
n Los

que no quieren no reconocen la urgencia ni, necesariamente, la gravedad del problema. Varias razones apuntalan esta posicin: por ideologa (consideran a los excluidos como perdedores, personas que reciben lo que merecen), por un inters reactivo (apuestan a fortalecer al statu quo ante el miedo de que los cambios erosionen posiciones de poder) e, incluso, por un inters ofensivo (apuestan a sacar ventajas adicionales dentro del actual estado de cosas).

Los que desean pero no se atreven reconocen que por principios debera buscarse una sociedad con menor exclusin social. Sin embargo, callan. Varios clculos pueden intervenir: temor de sufrir represalias por apoyar acciones que desafen a otros actores poderosos, desconfianza con respecto a las intenciones reales de un programa de polticas pblicas,

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CAPTULO 10

CUADRo 10.11

Sntesis de las respuestas de doce actores clave a acciones propuestas para combatir la exclusin. febrero-abril de 2011
Rasgos relevantes Universalizar educacin primaria Universalizar paquete Pensiones de prestaciones de no contributivas salud Intermedia Intermediaa/ S S Baja Muy baja Muy baja S S Muy baja

Importancia asignada por parte de los entrevistados Viabilidad Esquemas con participacin del sector privado Mencin de beneficios econmicos macro y micro Posibilidad de ampliar el gasto pblico va aumento de tributos

Alta Intermediaa/ S S Baja

a/ Condicionada a mejoras en la gestin y la disponibilidad de ms recursos. No obstaculizar la produccin. Fuente: Ramrez, 2011, con base en las entrevistas a informantes clave.

o recelo ante las posibles consecuencias de un mayor activismo pblico. Consideran que se agravaran la corrupcin y el dispendio de recursos, o que un grupo alternativo de poder instrumentalizara a su favor un Estado ms robusto. Todas estas razones fueron mencionadas por los entrevistados en la ronda del 2011.
n

RECUADRo 10.5

Diferencia entre dominios reservados y oposicin legtima

En el captulo 8 de este Informe se define el concepto de dominio reservado, o mbitos de inters pblico sustrados de la toma democrtica de decisiones. Es importante distinguir entre un dominio reservado y una oposicin legtima a una determinada poltica pblica, pues en todas las democracias los gobiernos electos enfrentan resistencias para llevar a cabo sus prioridades. Sin embargo, en este ltimo caso, los resultados reflejan la formacin de mayoras polticas y el respeto a las normas constitucionales y legales. La clave para distinguir entre una oposicin legtima y un dominio reservado se encuentra en la condicin temporal y en los actores. Un dominio reservado es un tema de inters nacional en torno al cual han fracasado los intentos de cambio en reiteradas ocasiones y por un perodo largo, aun cuando las fuerzas polticas que los impulsan representen presuntamente mayoras ciudadanas. Las mayoras polticas no pueden traducirse en decisiones de poltica pblica, pues son bloqueadas de manera sistemtica por actores minoritarios bajo amenaza crebles, incluso, de rompimiento de las reglas democrticas.

Los que quieren pero no pueden han hecho de conocimiento pblico su posicin, participan en iniciativas privadas de carcter social, pero no tienen la fuerza poltica para cambiar las cosas o temen liderar un esfuerzo organizado31. Adems, no son un grupo homogneo poltica o socialmente.

Un factor que agrava el problema de accin colectiva para combatir la exclusin es la accin de poderes fcticos, actores con capacidad de vetar una accin concertada sobre un tema (Tsebelis, 2000; Franzese, 2010; PrezLin y Rodrguez-Raga, 2009; en los captulos 6 y 8 de este Informe se analiza el concepto de actores con poder de veto)32. Los poderes fcticos tornan ciertos asuntos de inters pblico en mbitos o dominios reservados, temas tab que ninguna mayora social y poltica puede cambiar debido al bloqueo de esos poderes (recuadro 10.5). Los poderes fcticos no son un concepto terico: en Centroamrica, actores empresariales, militares, eclesisticos y

polticos han tenido la capacidad para impedir cambios en el orden de cosas a lo largo del tiempo, pese a intentos reiterados por parte de gobiernos y otras fuerzas para impulsar polticas pblicas distintas. En ocasiones, los poderes fcticos se ejercen de manera explcita pero, aun en estos casos, frecuentemente estn envueltos en una bruma que los hace poco visibles ante la ciudadana (Fernndez y Naveda, 2010; Burgos, 2011; Salinas, 2010; Flores, 2011). Un resumen de situaciones estudiadas se presenta en el cuadro 10.12.

MS INFoRMACIN SoBRE

DOMINIOS RESERVADOS y PODERES fCTICOS

VASE

Fernndez y Naveda, 2010; Burgos, 2011; Salinas, 2010 y Flores, 2011, en www.estadonacion.or.cr

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CUADRo 10.12

Ejemplos de poderes fcticos en accin

Guatemala Asunto Objetivo principal Perodo Actor proponente Principal oposicin Resultado Reforma fiscal Aumentar carga tributaria 1986-2011 Poder Ejecutivo Sectores empresariales del Cacifa/ Bloqueo de la iniciativa El Salvador Amnista Derogar la impunidad de violadores de derechos humanos 1993-2009 ONG de derechos humanos Asvemb/ Bloqueo de la iniciativa Nicaragua Uso de cooperacin venezolana Transparencia y rendicin de cuentas 2008 - a la fecha Varios Gobierno Bloqueo de la iniciativa Panam Derechos sexuales y reproductivos Educacin sexual en colegios

1999-2009 Administracin Torrijos Iglesia Catlica y grupos evanglicos Bloqueo de la iniciativa

a/ Cacif: Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras. b/ Asvem: Asociacin de Veteranos Militares de El Salvador General Manuel Jos Arce. Fuente: Elaboracin propia con base en Fernndez y Naveda, 2010; Burgos, 2011; Salinas, 2010 y Flores, 2011.

Debido a que un programa para combatir la exclusin implicara una ampliacin de los recursos pblicos y su manejo eficiente, de conformidad con la ley, hay dos ejemplos de la accin de los poderes fcticos y los dominios reservados resultantes que interesa destacar. Se trata, por una parte, de la imposibilidad de aprobar una reforma tributaria en Guatemala a lo largo de casi treinta aos y, por otra, de la negativa del gobierno nicaragense a rendir cuentas sobre el uso de los fondos de la cooperacin venezolana. Cada uno de estos casos ilustra una faceta del problema que enfrentara un programa para disminuir la exclusin en el marco de la realidad institucional imperante en varios pases del Istmo: oposicin a resolver la crnica insuficiencia de recursos pblicos y renuencia del poder poltico a rendir cuentas sobre el gasto pblico. Ambas experiencias fueron analizadas en el captulo 8 de este Informe, al caracterizar la debilidad del poder infraestructural del Estado y las agresiones que, desde su seno, se han hecho al rgimen democrtico. En resumen, combatir la exclusin social supondra un importante esfuerzo de redistribucin social y de cambio institucional. Su adopcin y puesta en marcha requerira resolver un complejo problema de accin colectiva. Sin embargo, los poderes fcticos han bloqueado sistemticamente la ampliacin de los recursos pblicos por la va

tributaria, as como mejoras en la gestin pblica para reducir la falta de transparencia, el clientelismo y la corrupcin, y para robustecer los mecanismos de rendicin de cuentas. Un cambio en las posiciones de actores clave sera de gran importancia para impulsar un programa para reducir la exclusin social.
Escenario poltico futuro ms probable: deslizamiento hacia Estados degradados

disminuir la exclusin social requiere la confluencia de cuatro factores:

n

que los ciudadanos lo demanden (demanda poltica), que los partidos quieran (voluntad poltica), que el Estado pueda (poder infraestructural) y que los poderosos no lo impidan (poderes fcticos)33.

Qu probabilidad existe de que fuerzas de diversa orientacin ideolgica logren pactar un acuerdo poltico duradero para disminuir los altos niveles de exclusin social y resuelvan as el problema de accin colectiva antes analizado? En esta seccin se argumenta que la probabilidad de un acuerdo poltico de este tipo es muy baja, de prevalecer las actuales condiciones en los pases ms aquejados por la exclusin (recuadro 10.6). Sus sistemas polticos estn bloqueados a acciones de redistribucin social como las implicadas en el combate a este flagelo. La principal consecuencia de este bloqueo poltico es la probabilidad de que estas sociedades se deslicen hacia escenarios de Estados degradados, defectuosos e incapacitados para cumplir razonablemente sus funciones bsicas e impulsar el desarrollo humano. Una alta probabilidad de adoptar un acuerdo poltico duradero para

El cumplimiento simultneo de estas condiciones es necesario para concertar acciones polticas con profundas implicaciones redistributivas y para defenderlas cuando en su ejecucin emerjan dificultades34. Esta convergencia produce una correlacin de fuerzas, voluntades y capacidades para lidiar con, y procurar modificar, los estrechos mrgenes de maniobra que impone la realidad. De los cuatro factores antes citados, el crtico es el levantamiento del veto por los poderes fcticos. Sin embargo, en los pases ms aquejados por una alta exclusin, la voluntad poltica de los partidos y el poder infraestructural del Estado son mnimos y los poderes fcticos bloquean efectivamente la redistribucin. En estas circunstancias, la demanda ciudadana es el nico factor que empuja a favor de un acuerdo poltico duradero, pero su

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potencia (apenas intermedia) no tiene capacidad para alterar el bloqueo a la redistribucin social. En sntesis, no hay suficiente poder poltico para alcanzar y ejecutar un acuerdo duradero (recuadro 10.6). El anlisis se realiza mediante un ejercicio de escenarios polticos centrado en los pases centroamericanos con alta prevalencia de la exclusin (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, que conforman el grupo conocido como CA4). La razn para enfocarse en este grupo es que en el centro y el norte del Istmo est concentrado el problema ms agudo (cerca del 90% de los excluidos) y las naciones comparten varios rasgos estructurales en su situacin econmica, social e institucional. Los escenarios parten de una reelaboracin estilizada de esa situacin, a la cual se denomina las condiciones iniciales o situacin estratgica, y que consiste en una descripcin sinttica de los rasgos determinantes que la configuran y cuyas perspectivas futuras interesa modelar. La situacin estratgica no refiere a un pas en particular, sino que es un arquetipo empleado para examinar la profundidad e implicaciones del bloqueo de los sistemas polticos. Es importante hacer explcito un supuesto bsico del presente ejercicio de escenarios polticos (anexo 6). Se asume que un acuerdo poltico duradero depende de factores propiamente polticos, es decir, de las acciones (y omisiones) de la ciudadana y sus organizaciones sociales y polticas. Son estas las que de manera activa inciden sobre la probabilidad de ese acuerdo36. En este sentido, los factores prepolticos que configuran la situacin estratgica inicial, es decir, las condiciones econmicas y sociales que enfrentan los pases, son tratados como un punto de partida que moldea las oportunidades y restricciones de los actores. Sin embargo, son estos los que en ltima instancia tienen en sus manos la modificacin (o perpetuacin) del orden de cosas. Esta seccin se organiza en tres acpites. En el primero, el ms corto, se presenta la situacin estratgica que enfrentan los pases con alta exclusin,

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CAPTULO 10

RECUADRo 10.6

Definicin de acuerdo poltico duradero

Un acuerdo poltico duradero es una coalicin de actores polticos (partidos, movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribucin de costos y beneficios de las acciones convenidas. Este convenio es explcito, basado en un texto formal acordado entre todos (pacto) aunque puede tener normas, expectativas y objetivos implcitos. La durabilidad es un vector que combina duracin con estabilidad, e implica que el acuerdo poltico tiene una vigencia indisputada, reconocida por los coaligados, a lo largo de un extenso perodo35. Un estudio reciente sobre la experiencia iberoamericana en el impulso de acuerdos polticos de este tipo, incluyendo a Guatemala y El Salvador, indica que son altamente dependientes de las condiciones polticas del momento, ms que de la voluntad de las partes, el diseo especfico del proceso de negociacin o la racionalidad de las propuestas (Valdez, 2009).

un destilado de la informacin provista a lo largo de esta publiacacin, as como del anlisis de escenarios realizado en el Informe Estado de la Regin (2008). El segundo acpite analiza el bloqueo de los sistemas polticos a la redistribucin social implicada en el combate a la exclusin. El ltimo apartado explora las consecuencias probables de la persistencia del bloqueo poltico.
Condiciones iniciales: la situacin estratgica actual

Como se mencion en las anteriores secciones de este captulo, los pases centroamericanos pueden clasificarse en dos grupos: aquellos que muestran una alta prevalencia de la exclusin social y aquellos en los cuales los niveles de exclusin son relativamente bajos. Al primer grupo pertenecen Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua (el llamado CA4), donde habitan cerca del 80% de la poblacin y el 90% de los excluidos del Istmo. El segundo grupo lo conforman Belice y Costa Rica, las naciones menos pobladas y ms perifricas de la regin. Por su parte, Panam es el pas ms fracturado del rea: en sus zonas urbanas la exclusin es baja, pero en las zonas rurales es tanto o ms alta que en el CA4. En sentido estricto, pues, la zona de alta exclusin social de Centroamrica incluye al CA4 ms el

Panam rural37. Sin embargo, el estudio se concentra en los pases del centro y el norte, ms semejantes entre s y que en promedio estn ms aquejados por este flagelo. Una elevada prevalencia de la exclusin social est asociada mayormente a una situacin estratgica de desarrollo. De conformidad con el Informe Estado de la Regin (2008) y lo analizado en captulos anteriores, en las naciones del CA4 esa situacin se caracteriza por un estilo de insercin internacional de baja productividad, Estados infraestructuralmente dbiles y una alta y endmica violencia social (cuadro 10.13). En efecto, las economas de estos pases se vinculan con los mercados internacionales mediante la exportacin de productos agropecuarios, la industria manufacturera de maquila y fuerte flujos emigratorios de poblacin en edad laboral, as como la importacin de bienes de consumo y de capital, incluida la mayor parte de su demanda alimenticia y energtica. Todos tienen una escasez interna de capitales para financiar la inversin domstica requerida para promover un crecimiento econmico ms alto y sostenido, por lo que dependen de recursos de la cooperacin internacional o de la inversin externa para impulsar a sus sectores ms dinmicos y solventar los dficits en la balanza de pagos.

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CUADRo 10.13

centroamrica Situacin estratgica de los pases centroamericanos con alta exclusin social
Criterio Estilo de insercin internacional Institucionalidad Tendencias en seguridad ciudadana Situacin Agroexportacin, maquila y emigracin Bajos resultados econmicos Baja probabilidad de insercin internacional ventajosa Dbil poder infraestructural del Estado Alta violencia social y delictiva, intensa inseguridad ciudadana, frgiles o incipientes Estados de derecho y aplicacin de mano dura Muy alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Baja violencia social y delictiva, inseguridad ciudadana en aumento, frgiles o incipientes Estados de derecho y poca o nula aplicacin de mano dura Alta probabilidad de amenazas de actores ilegales al orden democrtico Pases Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua Guatemala Honduras El Salvadora/ Nicaragua

a/ El Salvador ha estado intentando consolidar un centro logstico de carcter regional. Fuente: Elaboracin propia a partir de Programa Estado de la Nacin, 2008 y Prez-Sinz et al., 2010.

El crecimiento econmico es bajo o voltil, y est concentrado en ciertos sectores de actividad vinculados con el mercado internacional. El poder infraestructural de los Estados es dbil, medido tanto por la complejidad de su aparato institucional, como por su penetracin en el territorio y sus bajos niveles de gasto pblico (captulo 8). La mayora de los pases, aunque no todos (cuadro 10.13), sufre una intensa violencia social, de las ms altas del mundo para naciones que no experimentan una guerra civil (Programa Estado de la Nacin, 2008; PNUD, 2009a). La debilidad infraestructural de los Estados se agrava por la geopoltica del narcotrfico en la que est involucrado el Istmo (Programa Estado de la Nacin, 2008). Esa situacin ha abierto las puertas a una variedad de poderosos actores ilegales que, ante la endeble presencia institucional, han sido capaces de afincarse en ciertas zonas del territorio nacional -con pocos contrapesos por parte de los poderes pblicos- y penetrar tanto la actividad

econmica como las instituciones del Estado (mediante la legitimacin de capitales). Al narcotrfico se articulan otras actividades ilcitas, relacionadas con la delincuencia comn y el contrabando de armas y de personas, que utilizan la violencia y la extorsin. En resumen, en la situacin estratgica inicial, el balance de oportunidades y restricciones para un acuerdo poltico duradero contra la exclusin es negativo. Las condiciones imperantes establecen mrgenes de maniobra estrechos, que dificultaran los esfuerzos para cambiar el estado de cosas. Esta estrechez surge no solo por la falta de incentivos para la redistribucin social (un estilo de desarrollo simple, basado en mano de obra barata y un dbil poder infraestructural del Estado). La convergencia de factores negativos como la violencia y la desigualdad social crea una dificultad aadida, un escenario multiamenazas para las acciones redistributivas. Esta compleja interaccin es el tema del prximo acpite.

Razones por las cuales la dinmica poltica bloquea un acuerdo

En este acpite se explican las razones por las cuales las probabilidades de un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin son sumamente bajas, si se mantiene la situacin estratgica antes descrita. En el anlisis se examinan los cuatro factores que haran posible ese acuerdo (una robusta demanda ciudadana, la voluntad poltica de los partidos, el poder infraestructural del Estado y la accin de los poderes fcticos): a partir de cada uno de los factores polticos, se valora la probabilidad de que sean observados en la realidad centroamericana (recuadro 10.7). La principal conclusin es que, en la actualidad, el nico vector favorable hacia dicho acuerdo es el comportamiento de la demanda ciudadana: hay una opinin pblica que apoyara la implementacin de polticas sociales y constantes acciones de movimientos y organizaciones de la sociedad civil para lograr mejores condiciones de vida y trabajo. Sin embargo, su potencia es

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intermedia, insuficiente para remover el bloqueo desencadenado por la falta de voluntad de los partidos polticos, el escaso poder infraestructural del Estado y la accin de los poderes fcticos contra un esfuerzo de redistribucin social (metodologa en el anexo 6).
Demanda ciudadana moderada para revertir una apremiante situacin social

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CAPTULO 10

RECUADRo 10.7

Interpretacin de los diagramas sobre el escenario para un acuerdo poltico duradero contra la exclusin
El modelo conceptual empleado para analizar la probabilidad de un acuerdo poltico duradero depende de cuatro factores: demanda ciudadana, voluntad poltica, poder infraestructural del Estado y la posicin de los poderes fcticos. El comportamiento de cada uno de estos factores est determinado, a su vez, por una serie de influencias ejercidas por otras variables (metodologa en el anexo 6). Estas variables pueden tener una influencia positiva para lograr el acuerdo (causa), pueden disminuir las probabilidades de que ocurra (barrera), pueden ser una condicin indispensable (requerimiento) o una condicin que lo impide (inhibidor). En esta seccin se presentan diagramas de variables e influencias asociadas a cada uno de los factores del modelo. Su interpretacin es como sigue:
n Cada una de las variables que ejercen

sombreado indica la probabilidad de observar esta variable en las condiciones actuales (prior belief).
n Cada una de las variables est bilate-

En regmenes democrticos, una vigorosa demanda ciudadana puede ser un acicate para que los polticos acten con firmeza sobre un tema. Responder a las preferencias de los y las ciudadanas ciertamente ayuda los polticos a ser electos en cargos pblicos, a ampliar su influencia y liderazgo. En sentido inverso, demandas insatisfechas pueden traducirse en conflictos sociales, cuya intensidad en ocasiones puede castigar a partidos, autoridades electas o lderes que sean percibidos como opuestos o desinteresados en atenderlas. Por otra parte, una fuerte demanda ciudadana, expresada de manera individual u organizada (en especial esta ltima), tiene otra funcin democrtica fundamental: introducir nuevas prioridades en la agenda pblica, obligar a las autoridades y funcionarios pblicos, al Congreso y los partidos, a tomar accin sobre asuntos relegados. En principio, la demanda ciudadana puede ser un abrelatas del sistema poltico, cuando este es ciego o sordo a los problemas de la gente38. En el modelo que sustenta el escenario de un acuerdo poltico duradero, la demanda ciudadana para reducir la exclusin social es alimentada por tres factores causales (diagrama 10.2):
n

ralmente conectada con el factor (o con otra variable) mediante una lnea. El tipo de conector indica el tipo de influencia ejercida (causal, barrera, etc.).
n El color del factor indica la mayor

o menor probabilidad de observarlo segn la escala indicada en el anexo 6, dado el comportamiento de las variables que lo influencian. Una vez presentado el detalle de cada una de las partes del modelo, un diagrama sinttico muestra los efectos que, en el conjunto, tiene cada factor sobre la variable dependiente de todo el escenario: la probabilidad de un acuerdo poltico duradero.

influencia sobre el factor est debidamente identificada. La intensidad del

Una extendida percepcin ciudadana de que la exclusin social en la que viven amplios sectores de la poblacin, la pobreza y la falta de empleo constituyen un problema nacional que debe resolverse (Alta percepcin del deterioro social). Como una alta prevalencia de la exclusin social es inocultable, en principio ello incentiva a los ciudadanos a demandar que los polticos atiendan el tema.

La ocurrencia de numerosas movilizaciones sociales, impulsadas por un amplio abanico de organizaciones ciudadanas, que reivindican mejoras en las condiciones laborales y de vida de los trabajadores y las comunidades (Alta incidencia/movilizacin de la sociedad civil). Estas movilizaciones canalizaran las preocupaciones ciudadanas y daran voz a sectores que usualmente no estn involucrados en la deliberacin y toma de decisiones de los asuntos pblicos39. clima de opinin pblica que reflejen los medios de comunicacin (Alta incidencia meditica). Una amplia atencin meditica a los temas de la pobreza y la exclusin contribuira

a moldear la agenda de prioridades pblicas40, lo que a su vez favorecera la formacin de la demanda ciudadana. Sin embargo, la competencia de otros problemas cuya intensidad aqueja tambin fuertemente a la ciudadana, puede dividir la atencin de los medios. Finalmente, se postula que la articulacin de una vigorosa demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin est sujeta a la accin inhibidora del desinters de las personas por organizarse y participar en los asuntos pblicos (Apata hacia la participacin poltica). Este desinters debilita los vnculos entre representantes y representados, pues dificulta la comunicacin de

n El

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preferencias y necesidades; adems, resta poder a organizaciones sociales que procuran incidir en la agenda pblica. En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta exclusin, las mediciones de opinin pblica de los ltimos aos muestran que la pobreza y falta de empleo, indicadores aproximados de la exclusin, son claramente identificados por las personas como problemas nacionales. En toda Latinoamrica, mayoras ciudadanas que oscilan entre el 62% y el 85% opinan que es obligacin estatal asegurar el bienestar de las personas, a diferencia de Estados Unidos, donde esta percepcin es cercana al 40% (Corral, 2009). Sin embargo, la atencin ciudadana est dividida: en el Istmo la inseguridad ciudadana y la corrupcin son calificadas como preocupaciones tanto o ms importantes que otros problemas sociales. Por ello, se asigna de una probabilidad inicial (prior belief) moderadamente alta a la
DIAGRAMA 10.2

existencia de una extendida percepcin de deterioro social. Por otra parte, las demandas sociales relacionadas con educacin, condiciones laborales, vivienda/tierras y servicios pblicos son las reivindicaciones ms frecuentes que impulsan las acciones colectivas en varios pases centroamericanos: usualmente ms del 40% de las movilizaciones (Ramrez, 2011). Empero, no puede afirmarse que los temas sociales dominen la protesta social en la regin, pues tambin estn presentes otras demandas ambientales y polticas. Adems, la participacin de las personas en organizaciones sociales, gremiales y laborales no es muy extendida en el Istmo, ni tampoco muy distinta a los promedios observados en Amrica Latina (Smith y ZizumboColunga, 2010): alrededor de una cuarta parte de los y las ciudadanas no hacen nada o se limitan a emitir el voto cada cierto nmero de aos (VargasCullell et al., Rosero, 2006). De ah que

DESCARGUE EN LNEA LA BASE DE DAToS

ACCIONES COLECTIVAS DE PANAM, EL SALVADOR, GUATEMALA y COSTA RICA (2008-2009)

CoNSULTE

www.estadonacion.or.cr se asigne una probabilidad intermedia de ocurrencia al factor de (incidencia/ movilizacin de la sociedad civil). La atencin meditica a la alta exclusin tiende a ser baja en las naciones ms aquejadas por este problema. Varios autores sealan que la estrecha vinculacin entre los principales medios de comunicacin y las lites econmicas y polticas, en varios pases de la regin, es un factor que distorsiona el abordaje de temas incmodos para estos grupos, entre ellos la exclusin. Asimismo, la agenda meditica confiere

Submodelo sobre demanda ciudadana, tipo de relacin entre variables y su magnitud

Alta apata ciudadana hacia la participacin poltica

Alta percepcin del deterioro social

DEMANDA CIUDADANA
(POR PROGRAMA ANTIEXCLUSIN SOCIAL)

Incidencia/movilizacin de organizaciones de la sociedad civil

Alta incidencia meditica

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A AL TA M BA UY UY

OD

CAUSA

INHIBIDOR

BA

ER

AL TA

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una particular importancia a los conflictos interlites, pues los medios actan como cajas de resonancia de los intereses en juego. Honduras y Nicaragua son casos que reflejan estas condiciones (Rockwell y Janus, 2003; Montenegro, 2007; Chamorro, 2001)41. Con base en estas consideraciones, se concluye que en los pases analizados la demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin social tiene una potencia moderada o intermedia. No es tan fuerte como para enviar una seal inequvoca al sistema poltico para que acte rpida y decisivamente sobre el tema, pero tampoco es tan dbil como para carecer de importancia y, por tanto, ser ignorada por los polticos.
Partidos sin voluntad poltica para actuar

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL

CAPTULO 10

gran influencia sobre actores polticos clave. Al financiarlos durante los procesos electorales, adquieren una capacidad especial para influir en las posiciones de los partidos polticos (Casas-Zamora, 2005).
n

Un sistema multipartidista ideolgicamente polarizado, que en principio hace ms difcil la formacin de mayoras para arribar a acuerdos polticos (Alta distancia ideolgica). Debido a la distancia ideolgica, a los partidos se les dificulta encontrar puntos en comn y concertar acciones conjuntas. La complejidad se incrementa de modo significativo cuando en la mesa de negociacin se sientan muchos y cambiantes actores43.

las decisiones polticas en el territorio de su jurisdiccin se conoce como poder infraestructural del Estado (Mann, 1984; captulo 8 para una explicacin del concepto). Este es un factor clave para la ejecucin de polticas pblicas tendientes a combatir la exclusin social. Se postula que el poder infraestructural del Estado se basa en los siguientes factores causales:
n

La existencia de recursos financieros suficientes para sufragar la provisin de bienes pblicos por parte de las entidades estatales (Altos ingresos tributarios). Una gerencia pblica y estamentos tcnicos y administrativos capaces de optimizar el uso eficiente de los recursos pblicos (Tecnoburocracia con alta capacidad gerencial). Amplios y robustos controles sobre la accin pblica, que fiscalizan el uso legal y efectivo de los recursos y logran corregir distorsiones como la corrupcin y el clientelismo (Fuertes controles sobre la accin pblica). Un nivel de gasto pblico social que permite atenuar las desigualdades ms extremas que surgen de los mercados laborales (Alto gasto pblico social). Una extendida presencia territorial de las instituciones, lo cual permite que la infraestructura y los servicios pblicos penetren e integren las diversas regiones de un pas (Extendida cobertura territorial de las instituciones).

La disposicin de los partidos de llegar a acuerdos para aprobar polticas a fin de disminuir la exclusin, se denomina voluntad poltica. Esta voluntad expresa la correlacin de fuerzas que hace viable (o cancela) acciones pblicas sobre el tema, al permitir (u obstaculizar) la aprobacin de leyes en el Congreso y apoyar (o desautorizar) ciertas medidas ante la opinin pblica, creando as un clima favorable (u hostil). La existencia de una voluntad poltica est positivamente asociada a la existencia de una robusta demanda ciudadana en favor de la redistribucin social (Demanda ciudadana por un programa antiexclusin). Como se mencion en el acpite anterior, en una democracia los polticos son sensibles a las preferencias ciudadanas. Por ello se afirma que existe una relacin causal entre ambos factores. Sin embargo, la formacin de la voluntad est sujeta a la influencia de varios factores inhibidores, que reducen los efectos que puedan tener las demandas ciudadanas. Esos factores son:
n Vacos jurdicos y controles insuficien-

tes sobre el financiamiento de los partidos, que interrumpen el vnculo entre electores y representados (Ausencia de regulaciones al financiamiento poltico). Esta situacin da a los actores plutocrticos (Poderes fcticos)42

En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta exclusin, los factores inhibidores de la voluntad poltica tienden a ser robustos. Los partidos dependen fuertemente de capitales privados para su financiamiento, los controles en este mbito, cuando existen, se limitan a la rendicin de cuentas sobre el uso de los subsidios pblicos, y su aplicacin no es rigurosa o presenta importantes vacos normativos que fomentan la opacidad en el tema (Casas y Zovatto, 2010; Casas, 2005; Proyecto Estado de la Regin-PNUD, 2003). Por otra parte, una amplia distancia ideolgica no es un problema medular en Centroamrica, excepto en El Salvador y, en menor medida, Nicaragua (Artiga, 2010). Debido a esta situacin, en dos de las cuatro naciones del CA4 se asigna una probabilidad inicial intermedia a la polarizacin ideolgica. Dadas las condiciones descritas, se concluye que el sistema de partidos no tiene voluntad poltica para poner en marcha un programa para combatir la exclusin social. En conjunto, los factores inhibidores son ms robustos que el factor causal, la demanda ciudadana (diagrama 10.3).
Un bajo poder infraestructural del Estado inhibe la accin pblica

La capacidad de un Estado para penetrar e implementar logsticamente

Hay dos factores inhibidores del poder infraestructural del Estado. La influencia de poderes fcticos sobre las decisiones pblicas disminuye la capacidad de las autoridades para impulsar polticas, e incluso para atender las demandas de la ciudadana (Ejercicio de poder de veto por poderes fcticos). En el escenario que aqu se analiza este es un factor crtico. Por otra parte, el clientelismo acta como inhibidor cuando es la modalidad principal de relacin entre los dirigentes

CAPTULO 10

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL ESTADODELAREGIN

489

DIAGRAMA 10.3

Submodelo sobre voluntad poltica: tipo de relacin entre variables y su magnitud

DEMANDA CUIDADANA (por programa antiexclusin social)

EJERCICIO DE PODER DE VETO DE PODERES FCTICOS

VOLUNTAD POLTICA
(PARA PROMOVER PROGRAMA ANTIEXCLUSIN SOCIAL)

Alta polarizacin partidaria

Dbil regulacin al financiamiento de partidos

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A AL TA M BA UY

y su base electoral (constituency service) (Prevalencia del clientelismo poltico); en presencia de este factor, una poltica pblica vigorosa, sujeta a mecanismos de rendicin de cuentas, entrara a competir con la dispensa de favores. En la situacin estratgica que enfrentan los pases aquejados por una alta prevalencia de la exclusin, no se observa ninguno de los factores causales del poder infraestructural del Estado. En todos los casos los ingresos tributarios son de los ms bajos del continente (captulo 4), hay dbiles o medianamente desarrollados controles sobre la accin pblica (captulos 6 y 8), burocracias poco desarrolladas, exiguos niveles de gasto social (captulos 3 y 8) y poca penetracin territorial (vase al inicio del captulo el mapa 10.2). En contraste, los factores inhibidores del poder infraestructural son potentes. Por ejemplo, Faughnan y Zechmeister (2011) reportan que en la mayora de las naciones latinoamericanas entre el

MS INFoRMACIN SoBRE

pblica, a menos que se tomaran previsiones adicionales para aumentar este poder (recuadro 10.8).
Poderes fcticos ejercen su veto

EL fUNCIONAMIENTO DE LOS PORGRAMAS DE TRANSfERENCIAS CONDICIONADAS

VASE

Campos, 2011, Urzar, 2010, Unimer, 2010 y Brenes y Vanegas, 2010 en www.estadonacion.or.cr

5% y el 22% de los votantes manifiesta haber recibido ofrecimientos materiales a cambio de votos. Por las razones apuntadas, en el escenario modelado se concluye que el poder infraestructural del Estado es muy bajo (diagrama 10.4). Una implicacin agravante de esta debilidad es que, aun cuando hubiese un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin, habra poca capacidad para ejecutar las prioridades de poltica

Los poderes fcticos, como ha sido visto, son lites econmicas y militares con capacidad para sustraer del mbito de las decisiones democrticas asuntos de inters pblico (Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos). Son un factor inhibidor crtico de la posibilidad de lograr un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin, tanto en forma directa como a travs de su influencia depresiva sobre el poder infraestructural del Estado y la voluntad poltica de los partidos44. El poder de veto de los poderes fcticos se sustenta en tres factores que en el escenario son modelados como factores exgenos:
n

Poder econmico. Los poderes fcticos controlan (monoplica u

OD

CAUSA

INHIBIDOR

BARRERA

BA

ER

UY

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ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL

CAPTULO 10

DIAGRAMA 10.4

Submodelo sobre el poder infraestructural del Estado: tipo de relacin entre variables y su magnitud

Extendida cobertura territorial de las instituciones

Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos

Altos ingresos tributarios

Fuertes controles sobre la accin pblica

Alto gasto pblico social

PODER INFRAESTRUCTURAL DEL ESTADO

Tecnoburocracia con alta capacidad gerencial Clientelismo poltico

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA DA AL TA M BA BA OD E UY

CAUSA

INHIBIDOR

REQUERIMIENTO

RA

oligoplicamente) sectores de la actividad econmica en sus pases. A mayor poder econmico, ms capacidad de vetar las acciones gubernamentales45.
n

Autoproteccin. Es la capacidad de un actor de garantizarse la proteccin que requiere a partir de sus propios recursos, como por ejemplo la contratacin de servicios privados de seguridad. Adems de poder enfrentar amenazas a su integridad y patrimonio, eventualmente esto le permite castigar a quienes lo amenazan. A mayor capacidad de autoproteccin, ms capacidad de veto.

Contactos clave. El actor dispone de una red de influencias para lograr que las instituciones del poder poltico del pas tomen decisiones favorables a sus intereses. Cuanto ms robusta sea la red de contactos clave, mayor ser la capacidad de veto.

la base impositiva por medio de reformas fiscales y la rendicin de cuentas sobre el gasto pblico (Fernndez y Naveda, 2010; Salinas, 2010).
Baja probabilidad de un acuerdo poltico duradero

En el escenario estratgico analizado (diagrama 10.5), la capacidad de veto de los poderes fcticos es alta. Como se coment en una seccin anterior, las lites centroamericanas ejercen ese veto para bloquear dos temas crticos asociados a la ejecucin de polticas de combate a la exclusin: ampliaciones de

La principal conclusin del escenario poltico modelado es que las probabilidades de un acuerdo poltico para combatir la exclusin social son muy bajas. Aunque existe una demanda ciudadana a favor de ese acuerdo, con una potencia intermedia, los partidos no lo quieren, el Estado no puede y los poderes

UY

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RECUADRo 10.8

GRFICo 10.2

Es posible una accin pblica eficaz y con rendicin de cuentas en Centroamrica?

El bajo poder infraestructural de varios Estados centroamericanos no anula la posibilidad de llevar adelante acciones pblicas eficaces dirigidas a familias de escasos recursos. Este es el caso de los programas de transferencias condicionadas que fueron analizados en tres pases, a partir de encuestas de hogares, entrevistas con lderes locales y grupos focales. Dos de los pases tienen Estados institucionalmente incipientes (Guatemala y El Salvador) y el otro uno ms robusto (Costa Rica). Estas buenas prcticas no constituyen la regla en la regin, pero el hecho de que puedan encontrarse, incluso en ambientes hostiles, demuestra que cambios positivos en la gestin pblica son posibles (en el captulo 8 tambin se analiza este tema). Los programas de transferencias condicionadas consisten en la entrega de dinero a las familias ms pobres (siguiendo criterios de focalizacin) a cambio del cumplimiento de una serie de condiciones vinculadas a la educacin y la salud. En Costa Rica se analiz el programa Avancemos (becas para estudiantes de educacin secundaria), en El Salvador, el programa Red Solidaria (apoyo educativo, atencin mdica, alimentacin) y en Guatemala Mi Familia Progresa, con un portafolio similar al anterior. El trabajo de campo en los tres pases permiti comprobar que las transferencias condicionadas se han realizado hasta ahora de forma transparente (grfico 10.2). En muchos casos la percepcin de que existen distorsiones (tanto entre las familias como entre los lderes comunales) puede ser medianamente alta, pero en la prctica estas no se estn dando. En Costa Rica y El Salvador los programas cuentan con una institucionalidad ms robusta, lo que ha facilitado que sus beneficiarios se apropien de ellos, los defiendan y formulen pocas crticas. Ello contrasta con el caso de Guatemala, donde una institucionalidad ms dbil a cargo de la implementacin del programa propicia que los mismos lderes comunales lo desacrediten y lo llamen Tu Cantina Progresa, pese a que no se encontr evidencia de distorsiones graves en el acceso y disfrute de los servicios. En el estudio se aplicaron distintas estrategias para medir la incidencia de la corrupcin y el clientelismo. Por lo delicado del tema, se recurri a un mtodo experimental indirecto (que no compromete a las personas a la hora de denunciar el problema) y posteriormente se aplicaron preguntas directas. No hubo mayores diferencias en los datos de incidencia de corrupcin y clientelismo resultantes de la aplicacin de estas estrategias (grfico 10.2).
Fuente: Campos, 2011, con base en los estudios nacionales realizados por Unimer, 2010a y Brenes y Vanegas, 2010b.

centroamrica Medida indirecta de corrupcina/ en los programas de transferencias condicionadas en tres pases seleccionados
3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 0,5% 0,0%
Costa Rica El Salvador Guatemala

Control

Experimental

a/ Para conocer los detalles metodolgicos, consltese el captulo 3 de este Informe. En cada pas las muestras se dividieron en mitades: a una se le aplic una batera completa de preguntas sobre un tema (grupo control) y a la otra se le aplic el cuestionario solo parcialmente (grupo experimental). Fuente: Campos, 2011, con datos de Brenes y Vanegas 2010 y Unimer, 2010a y 2010b.

Bloqueo poltico crea riesgo de deslizamiento hacia un Estado degradado

fcticos lo bloquean (diagrama 10.6). No hay condiciones polticas para impulsar acciones redistributivas en los mercados de trabajo, mediante la generacin masiva de empleos, ni en el mbito de la poltica social, mediante una expansin de la cobertura y calidad de los servicios de educacin, salud y previsin social.

Para ello se requerira una ampliacin del poder infraestructural del Estado, un asunto al que se oponen los poderes fcticos y que los partidos polticos no promovern sin ese apoyo. En sntesis, los sistemas polticos estn bloqueados a la redistribucin.

La principal consecuencia del bloqueo a la redistribucin social es una severa y progresiva descomposicin del sistema poltico. El escenario resultante es una voltil y compleja situacin que no ha sido tipificada por los estudios polticos: un Estado con incapacidad crnica para cumplir con sus funciones bsicas de preservar la ley y el orden a lo largo y ancho del territorio nacional, que sin embargo no es todava un Estado enteramente fallido, como los de varios pases africanos que sucumbieron a las guerras intertnicas y regionales. A este Estado permanentemente defectuoso y en riesgo de convertirse en un Estado fallido se le denomina Estado degradado. El Estado degradado ha cedido toda apariencia de control sobre vastas zonas

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ESTADODELAREGIN

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL

CAPTULO 10

DIAGRAMA 10.5

Submodelo sobre poderes fcticos: tipo de relacin entre variables y su magnituda/

Dbil regulacin del finaciamiento de partidos

Altos ingresos tributarios

VOLUNTAD POLTICA (para promover programa antiexclusin social)

Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos

Alto gasto pblico social

Alta incidencia meditica

PODER INFRAESTRUCTURAL DEL ESTADO

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A BA OD ER UY

a/ Solo se presentan las relaciones directas de los poderes fcticos con variables de otros submodelos. La configuracin de los otros submodelos se desarroll en los diagramas anteriores.

del territorio nacional, opera en un marco de recursos aun ms estrecho, lo que agosta su aparato institucional, y ha sido instrumentalizado por ciertas lites para afianzar sus posiciones de poder en contra del resto, por lo cual genera y coexiste con agudos conflictos, inestabilidad o represin polticas. Es un Estado institucionalmente exnime, que cohabita con un rgimen poltico hbrido, en el que imperan altas dosis de arbitrariedad. En una situacin de violencia social endmica, y acosada

por la competencia de poderes no institucionales, esta entidad malformada, algo menos que un Estado clsico y algo ms que una mera situacin de caos debido a la disolucin de toda apariencia de funcionamiento estatal, subsiste a duras penas. El Estado degradado es un resultado altamente probable de la evolucin poltica en los casos aqu analizados, si la situacin estratgica inicial se erosiona y persiste el bloqueo poltico a un acuerdo duradero para combatir la

exclusin social. Existe la amenaza de una severa degradacin de los dbiles Estados existentes en varios pases del CA4. Sin embargo, a pesar de sus problemas, estos an conservan un nada despreciable poder infraestructural sobre ciertos sectores de la sociedad. En este acpite se presentan las razones por las cuales se argumenta que esta evolucin es, en el mediano plazo, un curso de evolucin factible. Este sombro escenario es una campanada de alerta para varios pases del Istmo.

CAUSA

INHIBIDOR

REQUERIMIENTO

BA

AL TA

UY

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ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL ESTADODELAREGIN

493

DIAGRAMA 10.6

Anlisis integrado: muy baja probabilidad de alcanzar un acuerdo poltico para combatir la exclusin sociala/

DEMANDA CUIDADANA (por programa antiexclusin social) Acuerdo poltico para disminuir la exclusin social entre las sociedades centroamericanas VOLUNTAD POLTICA (para promover programa antiexclusin social)

PODER INFRESTRUCTURAL DEL ESTADO

EJERCICIO DE PODER DE VETO DE PODERES FCTICOS

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A AL TA M BA UY

a/ Solo se presentan las relaciones indicadas entre los cuatro factores principales (a, b, c, d) porque las dems ya fueron desarrolladas en los submodelos previos.

Diferencia entre un Estado degradado y un Estado fallido

Un Estado degradado es un ente invlido, crnicamente defectuoso, incapaz de cumplir con la funcin bsica de cualquier Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales dentro del territorio de un pas, por medio de una autoridad central reconocida como eficaz por la poblacin, aunque no necesariamente legtima (ODonnell, 2010). Sin embargo, a diferencia de un Estado fallido, retiene ciertas formalidades institucionales y legales, pues conserva un mnimo poder infraestructural46:
n

nacionales que en la prctica funcionan de manera autnoma, ni ha sucumbido a la accin depredadora de Estados-nacin vecinos);
n

sus autoridades son indisputablemente reconocidas como legtimas por el sistema internacional, con el cual tiene una variedad de acuerdos bilaterales y multilaterales estables; internamente no enfrenta la competencia de otros actores que buscan convertirse en autoridades legtimas, y ah donde funciona, impone cierto orden pblico.

es capaz de preservar la unidad del Estado-nacin dentro de fronteras relativamente estables a lo largo de un extenso perodo histrico (no ha sido desguazado en unidades sub-

No obstante lo anterior, un Estado degradado no controla la totalidad del territorio nacional, sino partes de l; en

la prctica otros actores, por lo general ilegales, han logrado arrebatarle el dominio de vastas zonas donde imponen su ley. Su aparato institucional es precario, est severamente desprovisto de recursos debido a una pauprrima recaudacin fiscal, es incapaz de proveer servicios a la mayora de la poblacin y se encuentra ausente en amplios espacios, maniatado y penetrado por poderes fcticos legales e ilegales. El Estado degradado tiene semejanzas con el Estado fallido, pero es un tipo poltico distinto (cuadro 10.14). Ambos son Estados incapacitados para ejercer sus funciones, pero un Estado fallido es un caso extremo de disolucin del orden pblico y de la institucionalidad; corresponde a la situacin que Hobbes describi con la expresin Estado de la naturaleza: prevalece la ley del ms fuerte, la amenaza real de ser despojado

OD

CAUSA

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CAPTULO 10

de vida y hacienda, un medio donde impera la justicia por mano propia47. En cambio, en un Estado degradado hay ciertas formalidades y funcionamientos reconocibles que proporcionan, parcial e insuficientemente, orden y previsibilidad en ciertas reas y territorios48. Pese a sus diferencias, en ambos tipos de Estado hay consecuencias profundamente hostiles a la estabilidad poltica de un pas y su progreso. La balcanizacin del territorio nacional est asociada a una alta y endmica violencia social y poltica, pues diversos actores legales e ilegales se enfrentan entre s y con los agentes del Estado. Esta violencia provoca retrocesos econmicos y sociales, influye sobre el comportamiento poltico de la ciudadana e instrumentaliza las instituciones pblicas como fachadas para los intereses de

ciertos grupos de poder49. Se generan economas locales parasitarias, pues una parte mayoritaria de la poblacin obtiene medios de vida mediante su vinculacin con actores ilegales, quienes no solo proveen empleo e ingreso, sino que garantizan el orden en territorios especficos50. Naturalmente, estos impactos son mucho ms intensos y desarticuladores en un Estado fallido. Los ejemplos prototpicos de Estados fallidos son varios pases del frica subsahariana (Sudn, Kenia, Chad, Somalia) y de Asia (Afghanistn, Pakistn y Burma; Foreign Policy & The Fund of Peace, 2010). Son casos extremos de inexistencia del orden pblico y de un aparato institucional central, sea porque estos nunca existieron o porque se disolvieron. Distan significativamente de la situacin estra-

tgica actual que enfrentan los pases centroamericanos ms aquejados por una alta exclusin, que han subsistido como Estados nacionales desde mediados del siglo XIX y varios de los cuales lograron sostener un aparato institucional aun en medio de guerras civiles y cambios revolucionarios. Sin embargo, en la regin se encuentran plantadas las semillas de un Estado degradado. En este sentido, el escenario poltico acenta rasgos ya existentes en varias naciones del Istmo (recuadro 10.9).
Razones que hacen probable el surgimiento de un Estado degradado

Fracasos a la hora de establecer un acuerdo poltico duradero para combatir la exclusin no implican, per se, el surgimiento de un Estado degradado. A fin de cuentas, si los ciudadanos y

CUADRo 10.14

centroamrica Caractersticas de los Estados minimalistas, Estados degradados y Estados fallidos

Criterios Unidad territorial Legitimidad Estado clsico o minimalistaa/ Preserva unidad territorial. Generalmente reconocido por su poblacin como autoridad existente, sea que la considere legtima o no. Estado degradado Preserva unidad territorial. Parcialmente reconocido por su poblacin como autoridad existente, pero otros actores son tambin autoridad existente en ciertas zonas del pas. Logra cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales solo en ciertas zonas del territorio que el Estado delimita, aunque aun ah no garantiza la seguridad fsica de sus habitantes. El aparato institucional no logra extraer de la sociedad, ni del exterior, los recursos necesarios para alcanzar y mantener los logros anteriores. La comunidad internacional lo reconoce como Estado. Estado fallido No preserva unidad territorial. No reconocido por la poblacin como autoridad existente.

Orden

Logra cierto orden y previsibilidad de las relaciones sociales dentro del territorio que el Estado delimita, aunque no garantiza la seguridad fsica de sus habitantes.

No logra imponer orden ni previsibilidad en las relaciones sociales en ninguna parte del territorio nacional. Disolucin de presencia territorial de sus instituciones.

Capacidad extractiva (fiscal)

Extrae de su sociedad, y eventualmente del exterior, los recursos necesarios para alcanzar y mantener los logros anteriores.

El aparato institucional no tiene ninguna capacidad extractiva para funcionar, ni capta ayuda de la comunidad internacional para tal fin. Conflictos internacionales por el reconocimiento del Estado.

Reconocimiento internacionalb/

La comunidad internacional lo reconoce como Estado.

Ejemplos

Guatemala, Honduras, Nicaragua.

Sudn, Kenia, Chad, Afganistn.

a/ El concepto y las caractersticas fueron tomados de ODonnell, 2010. b/ Estados, instituciones internacionales y organizaciones no gubernamentales. Fuente: Elaboracin propia a partir de Mendoza, 2011 y ODonnell, 2010.

CAPTULO 10

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RECUADRo 10.9

CUADRo 10.15

Estado degradado como posible escenario acenta rasgos ya existentes

Los Estados centroamericanos en peligro de deslizarse a una condicin de Estado degradado puntan bajo varias mediciones internacionales: el ndice de reforma institucional, publicado por el Instituto Bertelsmann, y el ndice de percepcin de la corrupcin, de Transparencia Internacional (cuadro 10.15). De acuerdo con el ndice de Estados fallidos (IEF) 2010, publicado por la revista Foreign Policy, los cuatro pases centroamericanos donde la prevalencia de la exclusin social es mayor, obtienen puntajes similares y todos se ubican dentro de la categora en peligro (Foreign Policy & The Fund of Peace 2010).

centroamrica Puntuacin de los pases centroamericanos en el ndice de Estados fallidos y otros ndices relevantes sobre el desarrollo institucional de los Estados. Circa 2010
Pas Prevalencia de exclusin ndice de Estado fallidoa/ ndice de reforma del Estado (stateness index)b/ 10,0 8,3 6,8 7,5 8,0 8,5 ndice de percepcin de la corrupcinc/ 41 73 91 134 127 73

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Baja Alta Alta Alta Alta Intermedia

50,6 76,0 80,1 78,3 81,2 57,8

a/ Los datos corresponden al 2011. El ndice evala doce indicadores con una escala de 1 a 10, segn el riesgo de generar un Estado fallido; 12 significa menor riesgo y 120 mayor riesgo. b/ Los datos corresponden al 2010. Se usa una escala de 1 a 10, donde 10 es la mejor situacin. El ndice evala el estado de la democracia y los sistemas de mercado, as como la calidad de la gestin pblica. c/ Posicin ocupada entre un total de 178 pases evaluados. Fuentes: Foreign Policy, Instituto Bertelsmann y Transparencia Internacional.

las organizaciones sociales no tienen la potencia requerida para forzar polticas redistributivas, los partidos no desean un acuerdo de este tipo y los poderosos lo bloquean, no hay razones que disuelvan al Estado. Los excluidos, pese a ser muy numerosos, no tienen msculo para alterar el estado de cosas. Lo que provoca que el bloqueo poltico a un acuerdo duradero empuje hacia un Estado degradado es el contexto multiamenazas dentro del cual ocurre. El bloqueo exacerba los riesgos ya existentes en la situacin estratgica, as como los conflictos para defender o expandir posiciones de poder, al margen del orden legal e institucional existente, o bien instrumentalizndolo. Ello origina una erosin decisiva de las democracias electorales y, en especial, de unas instituciones del Estado de derecho ya de por s dbiles y vulnerables en la situacin estratgica inicial (captulos 6 y 8). Estos riesgos ya haban sido sealados en el Informe Estado de la Regin (2008) para los pases del llamado Tringulo Norte de Centroamrica, los que (junto con Nicaragua) son los

ms aquejados por una alta prevalencia de la exclusin social. En aquella ocasin se alert sobre las siguientes situaciones:
n

n En el dilema de la insercin internacional

En el dilema de la seguridad ciudadana, una alta probabilidad de amenazas al orden pblico democrtico ocurre cuando la violencia social es intensa, sostenida y alimentada por una convergencia de factores: un muy bajo gasto social ocasiona que altos niveles de desigualdad generen una extendida exclusin e impide la ejecucin de polticas de prevencin del delito; la proliferacin de armas livianas y la actividad de las maras motiva demandas ciudadanas por acciones de mano dura; dbiles instituciones del Estado de derecho son incapaces de sancionar la actividad delictiva y estn propensas a ser penetradas por redes de corrupcin, en tanto que la geopoltica del narcotrfico permea la economa y la poltica, mediante amplias operaciones de legitimacin de capitales y cooptacin institucional (Programa Estado de la Nacin, 2008, captulo 12).

ventajosa, hay una baja probabilidad de que esa insercin promueva el desarrollo social cuando el sector externo est basado en la agroexportacin y la industria de maquila, hay una expulsin sistemtica de poblacin en edad de trabajar, la fuerza laboral tiene bajos niveles de capacitacin y el Estado invierte muy poco en polticas sociales (Programa Estado de la Nacin, 2008, captulo 13). En este contexto, el bloqueo a la redistribucin social implica que las fuerzas polticas fracasan en reafirmar el sistema poltico ante los peligros indicados. Se rehsan, entre otras cosas, a robustecer el poder infraestructural del Estado para propiciar un salto hacia la inclusin social, que desactivara una de las principales fuentes de violencia social y lograra una mayor penetracin (y control) institucional en el territorio. En sntesis, sin avances sustantivos ni opciones, el bloqueo poltico paradjicamente desata los nudos que evitaban el desfogue de los riesgos.

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CAPTULO 10

La historia del escenario puede ser la siguiente: en los pases del Istmo con alta exclusin, la debilidad del poder infraestructural del Estado y el estilo de desarrollo imperante provocan que la operacin de actores ilegales ligados al narcotrfico, el contrabando de personas y armas y la extorsin se ample. A diferencia de la situacin colombiana51, estos actores no se conforman con objetivos subnacionales como, por ejemplo, lograr el control de ciertas zonas aceptando el control de otras por parte del Estado. Ayudados por la pequeez de los territorios, actores ilegales de distinto tipo se proponen convertir a los pases en territorios al margen de la ley manteniendo, sin embargo, la fachada de Estados-nacin, para evitar fuerzas interventoras auspiciadas por la Organizacin de Naciones Unidas. Penetran con relativa facilidad los altos estamentos de las principales instituciones del Estado y el rgimen (Congreso, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo). Al mismo tiempo, otros actores igualmente ilegales asumen la provisin de bienes (pblicos o selectivos) a los residentes locales. Esto les allana el camino para el control electoral de muchos municipios y el apoyo social de importantes segmentos de la poblacin. En el plano local, adems, establecen alianzas operativas con contingentes de las fuerzas de seguridad (armadas y policiales), que pasan a encubrir operaciones ilcitas y se convierten en socios o en instrumentos de la accin delictiva52. Estos fenmenos terminan por desmontar la pretensin del Estado central, de imponer un orden legal en esos territorios. La desigualdad social, a niveles muy altos y sin mayores variaciones por la falta de polticas pblicas inclusivas, sigue actuando como un disparador de la violencia social. La repercusin de la desigualdad sobre la violencia se refuerza debido a tres factores, dos de carcter estructural y otro temporal:
n

estas ltimas, ah donde la prevalencia de la exclusin es ms alta, en particular entre la poblacin con escasa capacitacin. Millones de jvenes en edad laboral carecen de oportunidades de empleo, a corto y mediano plazo, y muchos de ellos tampoco tienen la posibilidad de emigrar.
n La

Salidas en falso

transicin demogrfica profundiza el excedente laboral y, por ende, la subocupacin, pues cada ao crecen los contingentes de poblacin joven en edad de trabajar. Ello es caldo de cultivo para la vinculacin de jvenes con actores ilegales, que les ofrecen mejores ingresos y el respeto social del que carecen en condiciones normales. Las leyes antimigracin en Estados Unidos y el violento control de los crteles mexicanos sobre las rutas de ingreso al territorio estadounidense dificultan los flujos migratorios (al menos en los niveles vistos a inicios de siglo XX). Esto ha hecho que las remesas pierdan dinamismo como medio para compensar la pobreza de un creciente nmero de hogares.

Frente a un curso de evolucin cada vez ms deteriorado, las lites idean respuestas para defender sus posiciones. Estas respuestas procuran alterar el balance de poder poltico y econmico en favor de ciertos actores. Sin embargo, en la medida en que su horizonte es salvaguardar intereses especficos, exacerban los conflictos sociales y polticos y profundizan la crnica debilidad infraestructural de los Estados, por cuanto, en vez de remover los factores que han disparado la grave situacin, se concentran en controlar algunos de sus efectos. Desde este punto de vista, estas respuestas son salidas en falso, ilusorias, producen equilibrios polticos inestables53. Las salidas en falso pueden clasificarse segn el objetivo poltico que busquen y el mtodo mediante el cual pretenden responder al deterioro del Estado de cosas y a las amenazas:
n En

El estilo de desarrollo genera una demanda de trabajo crnicamente insuficiente, tanto en zonas urbanas como rurales, pero sobre todo en

En un contexto dominado por la erosin social, delictiva e institucional, los movimientos sociales arrecian sus reivindicaciones y entre las lites econmicas y polticas tradicionales se intensifican los conflictos distributivos. Cada una de ellas defiende su cuota y veta cualquier intento por fortalecer el Estado nacional, para evitar que este sea usado en su contra. Su situacin se hace ms compleja cuando Estados Unidos incluye a los pases dentro de su lista negra e impone controles a las exportaciones (ante los frecuentes decomisos de drogas camufladas dentro de embarques). En virtud del grave deterioro, algunos miembros de las lites escogen el exilio; otros pactan acuerdos individuales con poderosos actores ilegales para salvarse de expropiaciones forzadas y otros, los menos, procuran cambios, pero carecen de la fuerza poltica para llevarlos adelante; adems son perseguidos y algunos de ellos eliminados.

trminos del objetivo, hay quienes procuran reforzar el sistema poltico, para resolver lo que consideran es su principal debilidad: la ausencia, en el gobierno, de una conduccin decisiva capaz de imponer el orden. Para otros, en cambio, la organizacin misma del sistema poltico es la raz del problema, por lo que resulta indispensable reemplazarlo por un sistema abiertamente autoritario.

En trminos del mtodo, para ciertas fuerzas las acciones deben darse desde adentro del sistema, utilizando los recursos que ofrece el marco jurdico e institucional (aunque ese uso sea al lmite). Otros, por el contrario, impulsan la ruptura del orden constitucional, pues creen que los espacios se agotaron (acciones desde afuera del sistema).

Desde esta perspectiva, las salidas en falso pueden ser cuatro (cuadro 10.16). A priori, las probabilidades de que ocurra cada una de ellas son desconocidas, pues se trata de respuestas polticas cuya viabilidad depende de condiciones especficas. Sin embargo, son posibles cursos de accin en el proceso de

CAPTULO 10

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497

deslizamiento hacia un escenario de Estado degradado54:

n

Acomodo a un lder fuerte: una coalicin de lites negocia con un lder poltico, al cual se le otorgan poderes extraordinarios. El fin es implantar una autoridad pblica resolutiva ante las peores manifestaciones de inestabilidad poltica, sin afectar las posiciones e intereses de los coaligados. En este salida se procura cumplir con las formalidades constitucionales y legales, o se aceptan transgresiones que no liquidan del todo ese orden, pero que sistemticamente lo sesgan a favor del lder. La evolucin de Nicaragua en los ltimos aos se acerca a esta situacin (Close y Mart, 2009 y captulo 8 de este Informe). Golpe de Estado de nuevo cuo: una coalicin de lites logra la sustitucin del gobierno constitucional, con el propsito de reforzar sus posiciones e intereses mediante la instauracin de una situacin temporal de emergencia. Se cierran espacios polticos y se instrumentalizan las instituciones pblicas con el fin de obtener un amplio control sobre el aparato estatal. A diferencia de los golpes de Estado clsicos, en los cuales la ruptura constitucional era evidente (una junta de militares tomaba el poder, cerraba el Parlamento y sustitua la Corte Suprema de Justicia), el nuevo gobierno es de civiles, los otros poderes del Estado siguen funcionando con normalidad y se procura justificar el reemplazo gubernamental en el marco de las normas constitucionales vigentes. El rompimiento del orden constitucional en Honduras en 2009 se acerca a una situacin de este tipo, aunque sin coincidir plenamente55. Acomodo con nuevos poderes emergentes: una coalicin de lites contemporiza con nuevos y poderosos actores emergentes, ligados a actividades ilegales. Mediante acuerdos tcitos o explcitos, se negocia un reparto funcional de mbitos de actividad que permite a cada actor perseguir sus propios intereses. Este

escenario se acerca, parcialmente, a lo que Acemoglu et al. (2010) describen para Colombia durante la primera dcada del presente siglo.
n

Dictadura fundacional: una coalicin de lites impulsa el rompimiento abierto del orden constitucional y legal, con el fin de llevar a cabo profundas y rpidas transformaciones sociales, econmicas y polticas mediante el ejercicio autoritario del poder poltico. Estas transformaciones crearan nuevas oportunidades de negocios y reforzaran las posiciones de poder de estos sectores, en detrimento de otros actores. En Amrica Latina no hay ejemplos recientes de esta salida, que pareciera no contar con el apoyo de la potencia hegemnica regional (Estados Unidos) ni de Brasil, una potencia emergente. El antecedente ms directo es el golpe de Estado en Chile, en 1973.

bases para una evolucin distinta, hacia sociedades ms inclusivas y democrticas. El tema que se aborda es por qu los mismos actores, enfrentando condiciones iniciales similares a las descritas, haran las cosas de manera distinta. Hay dos razones para ello. La primera es que, en el escenario alternativo, ocurren cambios importantes que modifican el comportamiento de los actores. La segunda es que, en ese nuevo contexto, no son los poderes fcticos y los partidos quienes determinan la dinmica poltica; nuevos interlocutores polticos, representantes de una pluralidad de fuerzas sociales, irrumpen en el escenario con demandas que deben ser atendidas para evitar el desenlace del Estado degradado.
Mecanismo que desarticulara el bloqueo

Un escenario alternativo: el desbloqueo del sistema poltico

El deslizamiento hacia un Estado degradado no es un escenario inexorable. Aunque la situacin estratgica inicial y el bloqueo poltico imponen un estrecho margen de maniobra, las fuerzas sociales son quienes moldean la historia. En esta seccin final se modela un escenario poltico alternativo, en el cual los actores superan el bloqueo a la redistribucin social y sientan las

En teora, habra dos maneras superar el bloqueo poltico56. En la prctica, sin embargo, solo una tiene visos de realidad. La primera de ellas es endgena al escenario poltico. Los poderes fcticos y los partidos polticos deciden cambiar de comportamiento: levantan el bloqueo, se persuaden de que comparten objetivos comunes superiores, colaboran entre s y llegan a entendimientos con las fuerzas sociales para lograr un acuerdo poltico duradero que permita combatir la exclusin. En sntesis, forman una coalicin ganadora 57,

CUADRo 10.16

Salida en falso en el deslizamiento hacia un Estado degradado

Mtodo poltico Objetivo Refuerzo Sustitucin Acciones dentro del sistema Acomodo a lder fuerte. Golpe de Estado de nuevo cuo (con fachada constitucional). Acciones fuera del sistema Acomodo con nuevos poderes emergentes (ilegales). Dictadura fundacional.

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CAPTULO 10

resolviendo as su problema de accin colectiva. Las razones para este cambio seran provocadas por una toma de conciencia colectiva, que modificara las creencias de las lites y sus modos de percibir la realidad. Esta solucin es tericamente posible pero poco viable desde el punto de vista poltico. Los milagros son portentos sobrenaturales, y un bloqueo poltico no se disuelve por la elocuencia de las buenas razones y propsitos. Hay poderosos actores que se benefician del statu quo y de las salidas en falso. La segunda respuesta al dilema tiene un origen exgeno a los actores. Un profundo cambio en el contexto los obliga a modificar sus comportamientos. Transforma el clculo de oportunidades, prdidas y beneficios de un amplio espectro, si no de la mayora, de los poderes fcticos y los partidos polticos, de manera que resulta manifiestamente peligroso para sus posiciones de poder, activos e incluso su integridad personal, no cooperar entre s. Se alinean con la demanda ciudadana a favor de combatir la exclusin. Un factor detonante, pues, desencadena una nueva situacin poltica (diagrama 10.7). En el presente ejercicio de escenarios, el factor detonante es un cierto tipo de amenaza letal, inmediata e inminente, superior a las fuerzas y recursos de los poderes fcticos y los partidos polticos

individualmente considerados, aun los ms influyentes. Es una especie de cisne negro, un evento imprevisible con efectos cataclsmicos, cuya semilla ya estaba plantada en la realidad, pero que por lo general era ignorada58. As, no son las buenas razones (humanitarias, consideraciones del desarrollo u otras similares) las que resolveran el bloqueo poltico: no lo han hecho antes, no lo harn ahora. El temor a una amenaza es el que obliga al ajuste de comportamientos. Sin l, los actores no terminan de percibir los riesgos imbricados en la situacin estratgica inicial y las consecuencias del bloqueo poltico a la redistribucin social59. Para ser inmediata e inminente, la amenaza debe cumplir varios requisitos:
n n

n emerger

pese a que se hayan ensayado salidas en falso para evitar el deslizamiento hacia un Estado degradado.

ser innegable e inocultable, tener consecuencias dramticas para la vida y hacienda de las personas, golpear sistemticamente el entorno inmediato de miembros prominentes de las lites, afectar a amplias capas de la poblacin, incluida una buena parte de las lites -no ser resultado de conflictos entre clases sociales, sino de conflictos que cortan verticalmente el tejido social- 60 y

DIAGRAMA 10.7

Soluciones al problema de accin colectiva en relacin con la exclusin social

Situacin Tipo de solucin Levantamiento del bloqueo

Solucin endgena (cambio de comportamiento de actores sin cambio previo en el contexto) Bloqueo poltico

Baja probabilidad (actores adoptan motu proprio estrategias distintas)

Solucin exgena (cambio de comportamiento de actores a partir de un cambio previo en el contexto)

Probabilidad condicional alta (si el cambio en las condiciones es el esperado, el cambio en las estrategias es posible)

La naturaleza especfica de la amenaza es diversa y difcil de predecir. Puede implicar eventos sociales, ambientales, polticos, econmicos o una combinacin de ellos. Aunque la lista terica es muy amplia, algunos de esos acontecimientos no tienen asidero en la realidad de Centroamrica, por ejemplo una guerra civil basada en conflictos intertnicos como en los pases africanos, o un proceso revolucionario con ruptura y reemplazo violento del sistema poltico, como los ocurridos en el Istmo durante los aos setenta y ochenta del siglo XX (recuadro 10.10). Es ms til hurgar en las tendencias que experimenta buena parte del Istmo, para encontrar en ellas las potenciales amenazas letales. Por otra parte, como la realidad siempre supera a la imaginacin, ninguna lista ser completa. La que aqu se presenta tiene un propsito heurstico, el de estimular la reflexin estratgica sobre las consecuencias del bloqueo poltico (cuadro 10.17). Cuando la amenaza es letal, inmediata e inminente, las lites econmicas y polticas no pueden salvarse solas. Para conservar activos e influencia deben apelar a otras fuerzas sociales y polticas. Sin embargo, stas no aceptarn sentarse en la mesa si el punto de agenda es proteger a las lites, volver al statu quo del bloqueo a la redistribucin. Sumar fuerzas para conjurar la amenaza es para ellas la oportunidad de arrancar concesiones a los poderosos. En el escenario poltico modelado, esto significa que a los poderes fcticos no les queda ms remedio que reconocer como vlida la demanda ciudadana a favor de polticas redistributivas y a las organizaciones sociales como interlocutores. En sntesis, ante la amenaza, las lites necesitan entrar en transacciones polticas incluyentes. Esa transaccin incluyente cristalizara en un acuerdo poltico duradero, por medio del cual se garantizara:
n

a la sociedad en general, un ataque sostenido a la amenaza,

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499

CUADRo 10.17

Ejemplos de amenazas letales, inmediatas e inminentes que pueden debilitar el bloqueo poltico
Tipo Social Descripcin Seguidilla de secuestros y asesinatos de poderosos empresarios y polticos y sus familias. Continuas masacres de poblacin civil que conmocionan a la opinin pblica nacional e internacional. Frecuentes cierres o ventas forzadas de empresas debido a extorsin de grupos ilegales. Expropiaciones legales de activos avaladas por sistemas de justicia politizados y corruptos. Rpida y convergente decadencia de varios sectores productivos por prdida aguda de ventajas sistmicas. Cierre de mercados externos por incumplimiento de estndares laborales o ambientales. Cierre de mercados externos por constantes decomisos de drogas en productos exportados. Continuos asesinatos y atentados contra funcionarios y dirigentes sociales y polticos de distinta procedencia. Cruenta guerra sucia de baja intensidad, entre grupos paramilitares ligados a actores ilegales y grupos polticos. Desastres generalizados y frecuentes por la alta vulnerabilidad del Istmo a los efectos del cambio climtico. Agravante [atenuante] [Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases] [Emigracin]

Microeconmico

[Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases] [Empresarios trasladan familias e inversiones a otros pases]

Macroeconmico

Corte de flujos de inversin externa directa y afectacin del clima de negocios. Corte de flujos de inversin externa directa y afectacin del clima de negocios. Amenaza a la estabilidad poltica. [Memoria histrica de conflictos armados recientes]

Poltico

Ambiental

Vulnerabilidad de las zonas metropolitanas.

RECUADRo 10.10
n

Baja probabilidad de revoluciones sociales

En el presente estudio, una revolucin social con ruptura y reemplazo violento del sistema poltico no fue incluida como una amenaza letal, inmediata e inminente, por dos razones. En un proceso revolucionario hay una polaridad poltica extrema, en la cual los conflictos de clase son muy relevantes, por lo que no se cumple una de las condiciones especificadas (existencia de conflictos que corten verticalmente el tejido social). Aunque las lites enfrentan graves amenazas, pueden resolver su problema de accin colectiva sin necesariamente tener que recurrir a concesiones sociales ms amplias. Por otra parte, en la Centroamrica actual no hay condiciones objetivas ni subjetivas para considerar una revolucin social como un evento posible: la Guerra Fra se termin; ninguna fuerza poltica se plantea el asalto al poder mediante las armas y todava persiste la memoria histrica del alto costo humano de los conflictos armados.

a las lites, seguridad jurdica, un clima de negocios favorable y posiciones de poder, a las mayoras ciudadanas, polticas redistributivas y mayor influencia en las decisiones pblicas.

Una vez despejado el bloqueo poltico a la redistribucin, surge un gran obstculo: las capacidades instaladas para ejecutar los acuerdos. Hay un factor que conspira contra este propsito: la debilidad del poder infraestructural del Estado, que afecta de dos maneras: por una parte, sus magros recursos financieros, tcnicos y humanos dificultan el logro de los objetivos; por otra parte, ese poder infraestructural no se desarrolla de la noche a la maana.

500 ESTADODELAREGIN
Aun cuando las lites aceptaran pagar ms impuestos para financiar una parte sustancial del costo del acuerdo poltico duradero, las capacidades no aumentaran con la celeridad requerida. En este sentido, la comunidad internacional puede tener una influencia decisiva, tanto en el logro como en la implementacin de un acuerdo poltico duradero. En pequeos pases altamente sensibles a la cooperacin internacional, como los del CA4, sta puede inducir el acuerdo persuadiendo a gobiernos, partidos polticos y otros actores sociales y polticos, y sirviendo como garante imparcial del acuerdo alcanzado (recuadro 10.11). Estos roles no son nuevos en Centroamrica: durante las dcadas de los ochenta y noventa, gobiernos de Amrica Latina y organizaciones multilaterales desempearon papeles destacados en la pacificacin de la regin61. La estructuracin de un programa de apoyo financiero y tcnico al acuerdo poltico duradero podra tener una importancia crucial como fuente complementaria de recursos para las polticas pblicas implicadas. Es necesario, sin embargo, tomar las previsiones del caso, pues de otro modo los recursos externos podran desincentivar cualquier acuerdo poltico. La experiencia en el Istmo muestra que la cooperacin internacional a menudo ha tenido un efecto sustitutivo de la movilizacin de recursos internos para la ejecucin de polticas pblicas. Al disponer de estas fuentes, los Estados no cobran los impuestos ni invierten en programas pblicos. Adems, las fallas en la coordinacin entre las agencias multilaterales y bilaterales han provocado distorsiones. Por ello, en el presente caso, el programa de apoyo internacional debera estar altamente condicionado, con metas adaptadas a las circunstancias particulares62. Tales condiciones incluiran:
n

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CAPTULO 10

el cual se lograra mediante la eliminacin de exenciones a impuestos de renta y la reduccin de la elusin y la evasin fiscales.
n

Desembolsos ulteriores condicionados al cumplimiento verificado de objetivos y metas especficos. Fortalecimiento de los mecanismos de control sobre la legalidad en el uso de los recursos pblicos. Introduccin de sistemas de evaluacin peridica de resultados de las polticas y programas sociales apoyados. de estrategias comprobadamente eficaces, como los programas de transferencias condicionadas.

n Adopcin

MS INFoRMACIN SoBRE

COOPERACIN INTERNACIONAL
VASE

Morales, 2010; Sierra y Muoz, 2010 y Avendao, 2010 en www.estadonacion.or.cr

El camino hacia el acuerdo poltico: formalizacin del escenario

En este acpite se formaliza ese escenario alternativo aplicando un modelo dinmico de decisiones de cuatro iteraciones (una sntesis de la metodologa se presenta en el anexo 6). El propsito de ejercicio fue estimar las probabilidades de que ocurra el escenario propuesto, dadas las condiciones iniciales del bloqueo poltico y otros factores distractores, como las salidas en falso y la posibilidad de pactos bilaterales de algunos miembros de las lites con poderes ilegales. La principal conclusin es que, en el escenario alternativo, un acuerdo poltico duradero tiene una probabilidad intermedia de ocurrir. Los chances de xito (logro del acuerdo) y fracaso son similares. Ello significa que el levantamiento del bloqueo crea mejores condiciones polticas, pero no asegura o garantiza un acuerdo. Lograrlo siempre depender de un factor difcil de estimar: la pericia de los actores, su inteligencia y flexibilidad para aprovechar las oportunidades. Sin embargo, lo importante es que en el nuevo contexto un acuerdo poltico ya no enfrenta barreras estructurales, un cambio sustancial con respecto al escenario que conduce al Estado degradado. En ste la probabilidad era nfima, debido a que la mayora de sus factores causales eran dbiles y el peso inhibidor de los poderes fcticos, muy fuerte. En el escenario alternativo entran en lista nuevos factores que alteran las probabilidades, por lo que:
n

En un escenario alternativo al Estado degradado, se logra un acuerdo poltico duradero que incluye la redistribucin social. El proceso comprende cuatro fases:
n n

disminuye la intensidad del veto de los poderes fcticos a la redistribucin social (los poderosos ahora no impiden), mejora la voluntad poltica para actuar sobre la redistribucin (los partidos ahora quieren), se robustece la demanda ciudadana (los ciudadanos quieren) y se fortalece el poder infraestructural del Estado (el Estado puede).

bloqueo poltico inicial, impacto de una amenaza letal, inmediata e inminente,

Conformacin de un foro para concertar las acciones de las agencias bilaterales y multilaterales que financiarn el programa de apoyo.

n n

desbloqueo a un acuerdo poltico duradero, y

n

n n Desembolso inicial sujeto a un aumen-

to previo de los ingresos tributarios,

refuerzo del acuerdo por la accin de la comunidad internacional (diagramas 10.8 a 10.11).

CAPTULO 10

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501

RECUADRo 10.11

La cooperacin internacional en Centroamrica

Los pases centroamericanos ms aquejados por la exclusin son muy sensibles a los flujos de ahorro externo, bajo el mecanismo de cooperacin tanto reembolsable (prstamos) como no reembolsable (donaciones, cooperacin tcnica). Histricamente, estos flujos han complementado la escasez crnica de recursos domsticos. Asimismo, han sido de gran importancia para el financiamiento de la integracin regional. Tal como se document en los captulos 3, 6 y 7 de este Informe, su aporte ha sido clave para la ejecucin de programas sociales, las reformas de los sistemas de administracin de justicia y el fortalecimiento institucional del SICA. Tambin ha resultado fundamental para los procesos de renegociacin, reestructuracin y condonacin de la deuda externa, sobre todo en Nicaragua y Honduras (Morales, 2010). En aos recientes, sin embargo, Centroamrica ha perdido relevancia como destino de la ayuda oficial para el desarrollo. Segn el Development Cooperation Report (OCDE, 2010), su participacin dentro del monto total pas de 2,7% en 2004 a 1,6% en 2009. Esta contraccin no necesariamente implic recortes generalizados para todos los pases del Istmo. En el perodo 2006-2008, Guatemala logr un fuerte incremento de la cooperacin, mientras que Nicaragua y Honduras experimentaron una notable reduccin63 (grfico 10.3). Aun as, en 2009 estos dos pases recibieron el 59% de los flujos a nivel regional (2.087 millones de dlares) y la cooperacin aun constituye una fuente importante de recursos para ellos (12% del PIB en Nicaragua y 3% en Honduras). La capacidad de los pases receptores para administrar eficientemente los recursos de la cooperacin es una de las principales preocupaciones de los donantes. Durante la presente dcada se han suscrito diversos acuerdos internacionales que establecen responsabilidades tanto para los donantes como para los receptores64. No obstante, las condiciones han consistido en el cumplimiento de requisitos formales y no asociados a resultados concretos y medibles. La Declaracin de Pars, por ejemplo, solicita la creacin de sistemas nacionales de gestin de las finanzas pblicas y su utilizacin para manejar los recursos, con el fin de evitar estructuras paralelas de administracin. Otros instrumentos incluyen requisitos como la existencia de leyes de presupuesto, planes nacionales de desarrollo, estrategias de reduccin de la pobreza y programas de inversin pblica, entre otros. El alcance e impacto de la cooperacin internacional tambin ha sido limitado por la falta de control sobre los recursos y el uso de mecanismos ajenos a la institucionalidad de los Estados para la ejecucin de los proyectos. En ocasiones los fondos no ingresan fsicamente a las arcas pblicas, ni se utilizan los sistemas nacionales de control presupuestario o gestin para su administracin, o bien tienen destinos preestablecidos ( tied aid). Esta situacin implica serias debilidades en la disponibilidad y calidad de la informacin actualizada y consolidada sobre los flujos de cooperacin en los pases. Aunque en Centroamrica existen diversos espacios para el dilogo entre receptores y donantes, han sido insuficientes para asegurar una efectiva coordinacin en funcin de las prioridades y objetivos de desarrollo de los pases. Las instancias formalmente establecidas con ese propsito son las siguientes: las comisiones mixtas o binacionales, los comits gestores, los mecanismos de dilogo y consulta poltica, y las reuniones tripartitas de seguimiento y evaluaciones conjuntas. Estos mecanismos operan con diversas periodicidades, por lo general bajo la conduccin de los ministerios de Relaciones Exteriores (Morales, 2010).

Fuente: Elaboracin propia a partir de Morales, 2010.

GRFICo 10.3

centroamrica Ayuda oficial para el desarrollo. 2002-2009 (millones de dlares)

1.250 1.000 750 500 250 0 -250
2002 2003 Belice Honduras 2004 2005 Costa Rica Nicaragua 2006 2007 El Salvador Panam 2008 2009 Guatemala

Disminuye intensidad del veto de poderes fcticos

En el escenario base original se asumi que la intensidad del veto de los poderes fcticos a la redistribucin social era una constante. Sin embargo, este es un supuesto irreal. La intensidad puede variar a lo largo del tiempo y depende de varios factores no considerados en el escenario base. Dos de esos factores, los ms poderosos, inhiben esa intensidad y los otros dos, de menor potencia, refuerzan el veto a la redistribucin. El efecto neto de todas estas influencias es una disminucin en la intensidad del veto. Los inhibidores son los siguientes:
n Una

Fuente: Elaboracin propia con datos de OCDE, 2010.

amenaza letal, inmediata e inminente que desborda la capacidad de las lites para protegerse con sus propios recursos [Amenaza letal].

502

ESTADODELAREGIN

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CAPTULO 10

DIAGRAMA 10.8

DIAGRAMA 10.9

Escenario de bloqueo poltico

Demanda ciudadana Voluntad poltica

Escenario de impacto de amenaza

Demanda ciudadana Voluntad poltica

X
Poder infraestructural Acuerdo poltico Poderes fcticos

Acuerdo poltico

X
Poder infraestructural

X X
Bloqueo Poderes fcticos Influencia causal intermedia
Influencia causal robusta Amenaza extrema e inminente

DIAGRAMA 10.10

DIAGRAMA 10.11

Escenario de desbloqueo
Demanda ciudadana Voluntad poltica

Escenario de refuerzo
Demanda ciudadana Voluntad poltica

Acuerdo poltico

Poder infraestructural

Acuerdo poltico

Poderes fcticos

Poder infraestructural

Poderes fcticos

Amenaza extrema e inminente Levantamiento del bloqueo Influencia causal robusta

Apoyo externo condicionado Levantamiento del bloqueo Influencia causal robusta

Amenaza extrema e inminente

Esta amenaza, descrita en detalle en la seccin anterior, es un fuerte factor inhibidor de la intensidad del veto a la redistribucin social. Dado que el escenario base del Estado degradado contiene las semillas de eventos catastrficos, se asume que la probabilidad de observar una amenaza de este tipo es muy alta.
n

Un programa de ayuda externa condicionada a la redistribucin social. Una iniciativa de este tipo podra tener impacto sobre las lites, aunque sus efectos dependen de su diseo y

ejecucin [Programa de ayuda externa condicionada]. Si se tratase de un programa como el descrito en el acpite anterior, podra inhibir la intensidad del veto. En los ltimos aos los flujos de cooperacin hacia el Istmo han perdido prioridad; sin embargo, todava representan proporciones significativas del PIB en los pases del CA4. Se asigna una alta probabilidad de observar este factor. Los factores que, por el contrario, tienen efectos reforzadores de la intensidad del veto son, por una parte, los

pactos de las lites con los poderosos y emergentes actores ilegales vinculados al narcotrfico [Alianzas con actores ilegales]. Estos pactos implicaran una cohabitacin funcional: los actores ilegales seguiran teniendo un espacio abierto para sus operaciones y las lites continuaran con sus actividades. No obstante, lograr acuerdos de este tipo no es fcil en Centroamrica. En ausencia de un Estado infraestructuralmente vigoroso, como el de Colombia (Acemoglu et al., 2010), las lites, como colectivo, tienen poco que ofrecer a los ilegales, aunque algunos

CAPTULO 10

ELDILEMAESTRATGICODEREDUCIRLAEXCLUSINSOCIAL ESTADODELAREGIN

503

de sus miembros puedan aliarse con ellos de modo individual. Si los pases tuvieran Estados fuertes, podran brindarles proteccin, no solo dentro del territorio nacional, sino incluso ante presiones externas. Por tales motivos, se asigna una probabilidad intermedia a este factor y su influencia no cancela el efecto disuasivo de la amenaza letal. Otras oportunidades para impulsar salidas en falso son tambin un factor que potencia la intensidad del veto a la redistribucin social [Alta posibilidad de optar por salidas en falso]. Mientras est abierta esa opcin, las lites tendrn una reaccin casi instintiva para arreglar el problema sin tener que ceder posiciones o recursos. Se asigna una alta probabilidad a las falsas soluciones, pero tambin poca influencia: en el Istmo hay una extendida conciencia de que algunas de estas salidas han fracasado -polticas de mano dura
DIAGRAMA 10.12

para combatir la inseguridad, por ejemplo (Programa Estado de la Nacin, 2008; PNUD, 2009a)- o a la postre han generado inestabilidad poltica, como el golpe de Estado en Honduras en 2009 o la emergencia de un lder fuerte en Nicaragua. Bajo las condiciones y probabilidades descritas, la intensidad del veto de los poderes fcticos a la redistribucin social disminuye. Esta intensidad pasa de muy alta a muy baja (diagrama 10.12 y cuadro 10.18).
Aumenta la intensidad de la demanda ciudadana

La intensidad de la demanda ciudadana a favor de la redistribucin social se incrementa por los efectos, directos e indirectos, de la amenaza letal, inmediata e inminente [Amenaza letal]. En el caso de los efectos directos, se asume que la amenaza atiza el malestar

ciudadano y la percepcin de deterioro social [Alta percepcin de deterioro social], as como su eco en los medios de comunicacin [Alta incidencia meditica] e incentiva el reclamo organizado por mejorar las cosas [Alta incidencia/movilizacin social]. Todos estos factores tienen una influencia positiva sobre el vigor de la demanda ciudadana. En el caso de los efectos indirectos, se asume que la disminucin de la intensidad del veto de los poderes fcticos a la redistribucin social [Ejercicio del poder de veto] est asociada a un reconocimiento de las organizaciones de la sociedad civil como interlocutores legtimos en la transaccin poltica incluyente que da pie al acuerdo poltico.
Mejora la voluntad poltica

La reduccin en la intensidad del veto de los poderes fcticos potencia la voluntad poltica [Voluntad poltica]. Los factores que inciden sobre esta

Escenario alternativo de mejora de las probabilidades de un acuerdo poltico duradero contra la exclusin sociala/

INICIO

FINAL

INICIO

FINAL

Eventos de amenaza letal

Demanda ciudadana (por programa de antiexclusin)

Programa de ayuda externa condicionada

Poder infraestructural del Estado

Acuerdo Poltico
Alta posibilidad de optar por soluciones espurias Voluntad poltica (para promover programa antiexclusin social)

Alta posibilidad de alianza con actores ilegales

Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos

PROBABILIDAD DE OCURRENCIA TIPO DE RELACIN CAUSAL

JA JA AD A AL TA M BA UY

a/ Solo se presentan las relaciones entre los principales factores exgenos a los cuatro submodelos que componen el escenario base. Las interacciones de variables dentro de cada submodelo fueron desarrolladas en secciones anteriores y no cambian en este escenario.

OD

CAUSA

INHIBIDOR

REQUERIMIENTO

BA

ER

UY

AL TA

504 ESTADODELAREGIN

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CAPTULO 10

CUADRo 10.18

Resumen de las probabilidades de las variables en el modelo dinmico

Factores exgenos y endgenos Probabilidad iniciala/ Muy alta Alta Alta Alta Variables primarias Demanda ciudadana por acuerdo antiexclusin social Poder infraestructural del Estado Voluntad poltica para promover acuerdo antiexclusin social Ejercicio de poder de veto de poderes fcticos Cambio de probabilidad inicial a finalb/ Intermedia a muy alta Muy baja a alta Muy baja a alta Muy alta a muy baja Variable principal Probabilidad final en el mediano plazob/

Eventos de amenaza letal Programa de ayuda externa condicionada Alta posibilidad de optar por soluciones espurias Alta posibilidad de alianzas con actores ilegales

Acuerdo poltico Intermedia para disminuir la exclusin social

a/ Probabilidad asignada en el primer ao. b/ Probabilidad resultante de las iteraciones entre las variables durante cuatro perodos (t=4).

voluntad, especificados en el escenario base, se ven afectados por las nuevas variables consideradas. En consecuencia, las variables que la inhiban se diluyen. La narracin puede ser la siguiente: los actores polticos perciben que los poderes fcticos no bloquearn acuerdos entre partidos ideolgicamente opuestos [Ejercicio del poder de veto]. Asimismo, demandas ciudadanas ms intensas y legitimadas a favor de la redistribucin [Demanda ciudadana] son un fuerte acicate para que los lderes polticos consideren una transaccin incluyente, segn fue definida en el acpite anterior. En estas condiciones, los efectos negativos de la polarizacin ideolgica se difuminan, pues los polticos comprenden que su vigencia depende de la adaptacin al cambio en las preferencias de las lites y los ciudadanas, lo que abre espacios para la bsqueda de acuerdos.
Se fortalece el poder infraestructural del Estado

es un vigoroso incentivo ya analizado: el apoyo de la comunidad internacional a un acuerdo poltico duradero [Programa de ayuda externa condicionada]. La influencia de ambos factores produce un cambio en la probabilidad de ver un Estado fortalecido, que pasa de muy baja a alta a lo largo del tiempo. Por ltimo, es menester reconocer que en la realidad hay muchos otros factores que influyen sobre un escenario alternativo, y que no fueron incluidos en este ejercicio con el fin de mantener un rango de complejidad razonable. Sin embargo, algunos de ellos se dejan constando, para subrayar que son temas importantes en la valoracin poltica de las situaciones concretas (recuadro 10.12).
Evitar la instrumentalizacin del acuerdo poltico

El fortalecimiento del poder infraestructural del Estado es posible por la convergencia de dos factores. El primero es la disminucin de la intensidad del veto a la redistribucin social por los poderes fcticos [Ejercicio del poder de veto], con lo que se diluye el principal factor inhibidor del desarrollo de las capacidades del Estado. El segundo

Una sustancial ampliacin del poder infraestructural del Estado es, a un mismo tiempo, requisito y consecuencia de un acuerdo poltico duradero. En sociedades altamente inequitativas que tienen sistemas polticos semidemocrticos, como varias en el Istmo: cmo evitar que ese Estado ms fuerte sea instrumentalizado por una faccin para reforzar su poder, utilizndolo en contra del resto? Siempre habr tentaciones y oportunidades de obtener ventajas indebidas.

En una seccin previa se seal que la comunidad internacional puede fungir como garante imparcial del acuerdo y utilizar un programa condicionado de ayuda externa como incentivo para que las partes sean fieles a lo pactado. Aunque importante, esta no es, sin embargo, una condicin necesaria ni, por supuesto, suficiente. La eficacia de la comunidad internacional para forzar cambios internos es limitada, como fue ampliamente demostrado luego del golpe de Estado del 2009 en Honduras (captulo 6). La clave del problema es la manera en que se disee el refuerzo del poder infraestructural del Estado para cumplir con el acuerdo poltico duradero. Para evitar que un Estado fortalecido se convierta en el fundamento de un rgimen autoritario o hbrido, con ms capacidad para volverse contra la sociedad, la ampliacin de su poder infraestructural debe tener seguridades intrnsecas para todos. A diferencia del Leviatn hobbesiano, que establece un orden por encima de cualquier consideracin, esta ampliacin debe ser parte de un proceso ms general de construccin de un Estado de y para la democracia (ODonnell, 2010 y captulo 8). Un Estado as tiene los medios para garantizar los acuerdos, abrir paso al escrutinio ciudadano de las acciones pblicas y reforzar la ciudadana social en un marco de libertades y derechos.

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RECUADRo 10.12 como estabilizador de la situacin econmica. Si la vlvula de escape est relativamente cerrada, ser mayor el incentivo para impulsar una resolucin del dilema de accin colectiva, pues aumentan las presiones sociales y la turbulencia.
n La neutralidad y profesionalizacin de

n El grado de penetracin de los actores

ilegales sobre los poderes fcticos, cun tomadas estn las lites por la economa ilegal del narcotrfico y el contrabando, entre otros. Si tal penetracin es grande, actuara como un poderoso inhibidor de una eventual resolucin de los problemas de accin colectiva.
n El grado de penetracin de los actores

ilegales sobre las organizaciones y movimientos sociales. Si la penetracin es grande, esos actores podran crear una base social de apoyo y movilizarla en contra de otros sectores.
n El efecto de la migracin y las remesas

las fuerzas armadas. Si los ejrcitos tienen un nivel de profesionalizacin y se mantienen neutrales ante los eventos polticos, y si no estn a su vez penetrados por otros actores, pueden actuar como garantes de ltima instancia del surgimiento de un Estado infraestructuralmente ms poderoso.

como vlvula de escape para una parte importante de la poblacin y

Fortalecer Estados hostiles a la democracia siembra tempestades. Lo que se necesita es otra cosa: crear las bases materiales para el ejercicio del poder

democrtico en pases con alta exclusin social y regmenes polticos semidemocrticos o hbridos.

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ANEXO 1

Metodologa para medir la exclusin social

Anexo 1. Metodologa para medir la exclusin social

El concepto de exclusin social es muy amplio, pues hay mltiples modalidades de insercin laboral precaria y muchos derechos sociales constitucionalmente reconocidos. Como las fuentes de informacin disponibles no permiten un anlisis de todas las facetas, una alternativa es enfocarse en algunas de ellas, escogidas por su importancia para retratar, aunque sea de modo parcial, las dos dimensiones principales del concepto: la insercin laboral y la ciudadana social. Desde el punto de vista prctico, se entender que viven en exclusin social las personas que, por una parte, tienen una insercin laboral precarizada o no pueden insertarse, aunque quieran, en el mercado de trabajo y, por otra, carecen de acceso a servicios de proteccin social y cuentan con mnimas credenciales educativas, lo que indica que no fueron o muy pronto abandonaron el sistema educativo. De esta manera en un hogar socialmente excluido, sus miembros (todos o casi todos) viven en forma simultnea las siguientes situaciones:
n

ral; trabajan menos o mucho ms que una jornada legal (40 y 48 horas); no cotizan a la seguridad social.
n

Las personas en edad laboral que trabajan de manera independiente no reciben una remuneracin o, si tienen una microempresa, no poseen capacidad para contratar a un trabajador. Son autoempleados. Las personas inactivas, cuya edad o condicin les impide trabajar, no reciben ayudas estatales o privadas. Estn en extrema necesidad, sin una fuente de ingreso estable. Las personas tienen bajas credenciales educativas (ningn nivel cursado de escuela, o bien escuela primaria apenas completada o sin completar). Estas pobres credenciales les impiden acceder a puestos de trabajo bien remunerados. personas tienen poco o nulo acceso a la seguridad social, es decir, a los servicios de salud y pensiones. Ello da lugar a diversas situaciones: que ningn miembro del hogar est asegurado, que varios no lo estn o que al menos uno no lo est, ni directa ni indirectamente. En este ltimo caso, un problema de salud de un miembro del hogar puede desestabilizar las finanzas familiares

n Las

Las personas en edad de trabajar estn desempleadas o tienen empleos que no cumplen ningn estndar laboral. No tienen derecho a vacaciones, aguinaldos o incapacidad labo-

El punto de partida en el anlisis es la distincin de dos grupos de hogares, los excluidos y los incluidos, con el fin de conocer la magnitud del problema. Para esto se elaboraron dos escalas: una mide la precariedad de la insercin laboral y la otra, el grado en que las personas son titulares de los derechos de ciudadana social. En cada una se definieron los umbrales o puntos de corte a partir de los cuales puede decirse que, en esa dimensin, una persona est incluida. En la escala de insercin laboral, los puntos de corte reflejan, para los asalariados, que en sus trabajos se cumple al menos uno de los cinco estndares laborales bsicos establecidos por la OIT y, para los independientes, que tengan una persona contratada y cuenten para su actividad econmica con un local distinto a su casa de habitacin. En la escala de ciudadana social, el punto de corte indica que las personas han concluido la escuela primaria y estn aseguradas por un programa pblico o privado de seguridad social. Adems de distinguir entre hogares incluidos y excluidos, el uso combinado de las escalas identifica el mecanismo por el cual los hogares son integrados a la dinmica social. Hay tres mecanismos de inclusin: el mercado laboral, mediante un trabajo formal que brinda un ingreso estable y ciertas garantas;

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CAPTULO 10

DIAGRAMA 10.13

Situaciones de exclusin en las escalas de insercin laboral y ciudadana social

Asalariados MERCADO LABORAL Independientes Inactivos Empleo sin estndares laborales Trabajadores no remunerados No recibe ayudas estatales o privadas Desempleado Sin trabajadores contratados

Credenciales educativas CIUDADANA SOCIAL

Ningn nivel educativo Ningn asegurado

Primer ciclo de primaria (in)completa Varios sin asegurar

Segundo ciclo de primaria (in)completo

Seguridad social

Al menos una persona sin asegurar

Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

las polticas sociales de educacin y seguridad social, que dan capacidades bsicas para que las personas tengan condiciones de vida dignas; o una combinacin de ambas. En este sentido, pueden delimitarse cuatro zonas: tres de ellas reflejan modalidades de inclusin social y otra, exclusin social. Ellas fueron empleadas en el anlisis de la robustez de los mecanismos de integracin que tienen las sociedades centroamericanas (diagrama 10.14):
n

insercin en el mercado laboral y un amplio acceso a los servicios sociales (medios y altos puntajes en las escalas respectivas). Esta es la zona mixta en la parte superior derecha del cuadrante, en el diagrama 10.14.
n

La zona A comprende situaciones en las que los hogares tienen una buena

La zona B comprende situaciones en las que los hogares tienen una buena insercin en el mercado laboral, pero un dbil acceso a los servicios sociales. Esta es la zona de la inclusin por el mercado laboral, en la cual este ltimo se hace cargo de integrar a los hogares.

La zona C comprende situaciones en las que los hogares tienen una insercin precaria en el mercado laboral, pero un buen acceso a los servicios sociales. Esta es la zona de la inclusin por ciudadana social, en la cual el Estado se hace cargo de la integracin. La zona D es la de la exclusin social. Comprende, como ha sido dicho, situaciones simultneas de precaria insercin laboral y poco o nulo acceso a los servicios sociales (zona inferior izquierda del cuadrante en el diagrama 10.14).

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ANEXO 2

Perfiles de exclusin: una aproximacin etnogrfica

Una red de cientficos sociales liderada por la antroploga Claudia Dary efectu dieciocho entrevistas en profundidad en seis pases del Istmo durante los meses de agosto y septiembre de 2010. Este ejercicio tuvo como propsito entender la exclusin social como experiencia de vida: cmo se vive esta condicin?, qu implicaciones ha tenido para las personas y sus familias?, qu riesgos desata?, qu reflexiones y significados dan las personas a sus duras condiciones de vida? Para la seleccin de la muestra, se identific un perfil de exclusin tpico en cada pas, utilizando como referencia los resultados del procesamiento de las encuestas de hogares efectuado por Prez-Sinz et al. (2010). Luego se escogieron personas que cumplieran con esos perfiles y se realizaron las entrevistas aplicando una gua estructurada de indagacin, un instructivo para orientar a los investigadores acerca de la mejor manera de aproximarse a los informantes y una gua de observacin del entorno y de la vivienda. Las entrevistas fueron grabadas y transcritas con base en ciertas reglas para tambin captar tambin el lenguaje no verbal de las personas. El procesamiento del material documental implic varias revisiones de los textos, codificacin de la informacin en categoras y subcategoras, y la elaboracin de historias de vida a

DIAGRAMA 10.14

Clasificacin prototpica de zonas de inclusin y de exclusin social

10 9 8 Escala de insercin laborala/ 7 6 5 4 3 2 1 0

Zona B
Inclusin por mercado laboral
Hogares cuyos miembros tienen empleos no precarizados, baja escolaridad y baja cobertura de la seguridad social

Zona A
Inclusin por mercado laboral y ciudadana social
Hogares cuyos miembros tienen empleos no precarizados, escolaridad comparativamente alta y cobertura de la seguridad social

Zona D - Exclusin
Hogares cuyos miembros tienen empleos precarizados, baja escolaridad y poco o nulo acceso a la seguridad social 0 2 4

Zona C - Inclusin por ciudadana social

Hogares cuyos miembros tienen empleos precarizados, escolaridad comparativamente alta y cobertura de la seguridad social 6 8 10

Escala de cuidadana socialb/

a/ Punto de corte en la escala de insercin laboral (2,7 en una escala de 0 a 10): cambio cualitativo en las escalas de precarizacin laboral (asalariados) y de acumulacin (trabajadores independientes). En el caso de los asalariados, ello implica contar con al menos un estndar laboral; en los independientes, la capacidad de contratar una persona y tener un local distinto a su casa de habitacin. b/ Punto de corte de la escala de seguridad social (4,0 en una escala de 0 a 10): hogares cuyos puntajes indican que, en promedio, sus miembros no han logrado completar la educacin secundaria o la primaria y no han podido asegurar a la totalidad de sus miembros en un sistema de seguridad social pblico o privado. Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010.

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CAPTULO 10

partir de resmenes narrativos. Estos resmenes permitieron comparar, simplificar e identificar los hitos fundamentales de la vida del individuo socialmente excluido, con base en la lgica del desarrollo vital de la familia. Las citas textuales cumplieron un papel secundario y solo se utilizaron solo cuando fueron necesarias para entender reflexiones o significados de eventos muy relevantes para las personas. Con este procedimiento metodolgico se obtuvieron dos resultados:

Trayectorias de vida individuales, con nfasis en seis temas: i) historia familiar, ii) acceso a la educacin, iii) trayectoria laboral, iv) vivienda y acceso a servicios bsicos, v) estado de salud del informante y su familia, y vi) participacin poltica, participacin social y reclamo de derechos. Un anlisis comparado de las trayectorias individuales, a partir del cual fue posible establecer similitudes y diferencias.

La transcripcin de las entrevistas y el informe final pueden consultarse en el sitio www.estadonacion.or.cr. En el texto del captulo 10, para referir al lector a ejemplos concretos de las historias de vida, se utiliza la inicial del nombre de cada pas y el nmero de historia de vida (cuadro 10.6).

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ANEXO 3

Metodologa para estimar el salto realista a la inclusin

Los hogares del ncleo duro de la exclusin tienen dos caractersticas comunes:
n

absoluta prevalencia del autoempleo de subsistencia como modo de insercin laboral, y falta de proteccin por el acceso nulo o limitado a la seguridad social.

n absoluta

En el presente estudio se simul lo que pasara si, por un lado, los miembros de hogares con autoempleos de subsistencia lograran que esas actividades

adquirieran un mnimo de dinamismo y, por otro lado, si los hogares del ncleo duro tuviesen la posibilidad que sus miembros estn cubiertos por la seguridad social. Adems, estas dos simulaciones se combinaron en una tercera, que expresara no polticas de tipo sectorial, como las anteriores, sino una poltica combinada que modificara simultneamente la dinmica del mercado de trabajo y proveera un mayor acceso a la seguridad social para los hogares del ncleo duro. Como la magnitud del salto a la inclusin est determinado por la capa-

cidad de inclusin que una sociedad tenga en un momento determinado, el ejercicio consisti en simular lo que pasara si los hogares del ncleo duro de la exclusin tuvieran accesos similares a aquellos de los que ya gozan los hogares incluidos: cuntos lograran salir de la zona de exclusin? (cuadros 10.19 y 10. 20). Operativamente, se define la capacidad de inclusin como la diferencia entre la situacin promedio que en una variable determinada tienen los hogares en exclusin dura, y la correspondiente a los hogares incluidos, que son la meta por alcanzar.

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CAPTULO 10

CUADRo 10.19

centroamrica Simulaciones de superacin del ncleo duro de la exclusin en las zonas urbanas
Costa Rica (2009) 2,2 90,9 17,6 73,3 100,0 14,8 85,2 1,5 0,7 68,0 1,8 0,4 82,0 2,0 0,2 91,0 El Salvador (2009) 21,8 96,8 27,9 68,9 99,9 55,6 44,3 14,0 7,8 64,0 8,8 13,0 40,0 17,0 4,8 78,0 Guatemala (2005) 16,3 91,0 22,2 68,8 99,0 58,8 40,2 9,9 6,4 61,0 3,7 12,6 23,0 11,8 4,5 72,0 Honduras (2007) 24,4 99,8 27,2 72,6 100,0 85,5 14,5 17,7 6,7 73,0 2,6 21,8 11,0 18,4 6,0 75,0 Nicaragua (2005) 17,3 99,7 24,3 75,4 100,0 77,5 22,5 13,1 4,2 76,0 2,7 14,6 16,0 13,9 3,4 80,0 Panam (2009)

Condiciones actuales y escenarios Situacin actual Porcentaje de hogares en exclusin duraa/ Porcentaje de hogares con algn miembro en autoempleo de subsistencia (a) Ncleo duro de la exclusin (b) Inclusin social (c) Magnitud de la simulacinb/ Porcentaje de hogares con algn miembro sin seguridad social (a) Ncleo duro de la exclusin (b) Inclusin social (c) Magnitud de la simulacinb/ Simulaciones Simulacin 1: inclusin por mercado laboral (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/ Simulacin 2: inclusin por seguridad social (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/ Simulacin 3: Inclusin por poltica combinada (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/

7,2 94,2 16,7 77,5 99,9 48,2 51,7

5,4 1,8 75,0 3,4 3,8 47,0 6,3 0,9 88,0

a/ Ncleo duro de exclusin: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. b/ Porcentaje de hogares excluidos a los que se vara su condicin en la simulacin, hasta alcanzar los niveles de los hogares incluidos. c/ Porcentaje de hogares excluidos que daran el salto a la inclusin, segn la capacidad inclusiva de la simulacin en cada tema. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

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CUADRo 10.20

centroamrica Simulaciones de superacin del ncleo duro de la exclusin en las zonas rurales
Costa Rica (2009) 4,9 90,6 20,9 69,7 98,2 16,7 81,5 3,4 1,5 69 4,1 0,8 84 4,6 0,3 94 El Salvador (2009) 43,3 85,9 19,7 66,2 99,9 81,5 18,4 18,8 24,5 43 5,5 37,8 13 22,6 20,7 52 Guatemala (2005) 50,6 84,8 21,3 63,5 99,3 71,1 28,2 17,4 33,2 34 5,9 44,7 12 26,9 23,7 53 Honduras (2007) 52,9 96,9 33,7 63,2 100,0 94,6 5,4 32,7 20,2 62 1 51,9 2 33,1 19,8 63 Nicaragua (2005) 43,3 94,2 18,0 76,2 99,9 92,1 7,8 23,4 19,9 54 1 42,3 2 24,3 19 56 Panam (2009)

Condiciones actuales y escenarios Situacin actual Porcentaje de hogares en exclusin duraa/ Porcentaje de hogares con algn miembro en autoempleo de subsistencia (a) Ncleo duro de la exclusin (b) Inclusin social (c) Magnitud de la simulacinb/ Porcentaje de hogares con algn miembro sin seguridad social (a) Ncleo duro de la exclusin (b) Inclusin social (c) Magnitud de la simulacinb/ Simulaciones Simulacin 1: inclusin por mercado laboral (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/ Simulacin 2: inclusin por seguridad social (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/ Simulacin 3: Inclusin por poltica combinada (a) Saltaran a la inclusin (b) Ncleo duro residual (c) Magnitud del salto (porcentaje que logra inclusin)c/

38,0 67,9 18,3 49,6 98,3 62,6 35,7

15,9 22,1 42 6,9 31,1 18 19 19 50

a/ Ncleo duro de exclusin: hogares inicialmente clasificados como excluidos y categorizados como tales por el procedimiento estadstico del anlisis discriminante. b/ Porcentaje de hogares excluidos a los que se vara su condicin en la simulacin, hasta alcanzar los niveles de los hogares incluidos. c/ Porcentaje de hogares excluidos que daran el salto a la inclusin, segn la capacidad inclusiva de la simulacin en cada tema. Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

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ANEXO 4

Simulaciones del costo econmico de disminuir la exclusin

Simulacin del costo de aumentar la cobertura del servicio de salud

Para cada pas se utiliz la ltima encuesta de hogares disponible. Se estim el nmero de hogares excluidos, segn zona, a los que se les debe aumentar la cobertura del servicio de salud, para equipararla al porcentaje correspondiente a los hogares no excluidos. Como la capacidad de inclusin vara entre pases, el porcentaje de hogares excluidos considerados en

la simulacin se ajust en funcin de las diferencias nacionales en el nivel de cobertura del servicio de salud entre ambos grupos (cuadro 10.21). El costo total de llevar la cobertura del servicio de salud entre los hogares excluidos al mismo nivel de los no excluidos, se estim multiplicando la cantidad de personas a las que se les debe ampliar la cobertura, por el costo de salud pblica per cpita para cada pas (cuadro 10.22).

Simulacin del costo de la reinsercin en el sistema educativo

Entre los hogares en condicin de exclusin, se identificaron aquellos en los que haba personas que no terminaron la enseanza secundaria y que, por su edad, debieron hacerlo para cumplir con el estndar de educacin vigente en su poca. Se trabaj con una cohorte de personas en el rango de 18 a 31 aos, para considerar solo a poblacin joven, que tiene mayores

CUADRo 10.21

centroamrica Estimacin de la magnitud del salto realista a la inclusin en el tema de salud

Costa Rica (2009) Hogares excluidos en los que se ampli la cobertura del servicio de salud Zona rural (hogares) Porcentaje de los hogares excluidos Zona urbana (hogares) Porcentaje de los hogares excluidos El Salvador (2009) Guatemala (2005) Honduras (2007) Nicaragua (2005) Panam (2009)

31.526 81,5 30.180,40 85,2

52.224 18,4 143.678,30 44,4

194.636 28,1 154.210,00 40,2

26.960 5,4 41.905,00 14,5

15.842 7,8 33.141,90 22,5

50.690 35,6 54.923,90 51,7

Fuente: Elaboracin propia con base en las encuestas de hogares del instituto de Estadstica de cada pas y Prez-Sinz et al., 2010.

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CUADRo 10.22

centroamrica Estimacin del costo total del salto realista a la inclusin en el tema de salud
Costa Rica (2009) Dlares por personaa/ Rural (millones de dlares) Urbana (millones de de dlares) Total (millones de dlares) Total (porcentaje del PIB) 403 12,7 12,2 24,9 0,08 El Salvador (2009) 100 5,2 14,4 19,6 0,09 Guatemala (2006) 56 10,9 8,6 19,5 0,06 Honduras (2007) 73 2,0 3,1 5,0 0,04 Nicaragua (2005) 49 0,8 1,6 2,4 0,05 Panam (2009) 300 15,2 16,5 31,7 0,13

a/ Gasto en salud pblica per cpita segn, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010, Avendao, 2010. Los datos del PIB se obtuvieron de Cepal.

CUADRo 10.23

centroamrica Estimacin de la magnitud del salto realista a la inclusin en el tema de educacin y del costo implicado
Costa Rica (2009) El Salvador (2009) Guatemala (2006) Honduras (2007) Nicaragua (2005) Panam (2009)

Hogares excluidos con al menos una persona no matriculada, sin cumplir el estndar de educacin secundaria Nmero de hogares 59.580 301.225 593.334 Gasto de educacin pblica por matrculaa/ Dlares Costo de reinsertar en la educacin al menos a una persona de un hogar excluido Porcentaje del PIB

328.118

201.550

81.117

1.606

539

362

549

198

660

0,33

0,77

0,71

1,45

0,82

0,22

a/ Gasto del Presupuesto Nacional asignado a los ministerios de Educacin, entre el total de la poblacin en edad escolar matriculada. Fuente: Elaboracin propia con base en Prez-Sinz et al., 2010, Avendao, 2010. Los datos del PIB se obtuvieron de Cepal.

posibilidades de reinsertarse en el sistema educativo. El lmite inferior de 18 aos indica la poblacin que debi concluir la secundaria en 2009, sin que existieran retrasos. El lmite superior de 31 aos corresponde a las personas que en 1990 no tenan edad para completar la primaria y que, por los cambios en los estndares de educacin en

las ltimas dos dcadas, se espera que lleguen a concluir la secundaria. El costo de brindar educacin pblica se defini dividiendo el Presupuesto Nacional asignado a los ministerios de Educacin entre el total de la poblacin matriculada en cada pas (Avendao, 2011). A partir de ello se estim el costo total de reinsertar al menos a una

persona de cada hogar excluido, que no cumpli con el estndar de educacin secundaria y que no se encontraba matriculada en el ao de la encuesta (cuadro 10.23).

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ANEXO 5

Metodologas para las consultas sociales y el estudio de dominios reservados

Primera consulta, 2009

La primera consulta se realiz entre julio y agosto de 2009. Tuvo como objetivo recabar opiniones de destacadas personalidades centroamericanas sobre la pertinencia y relevancia de un conjunto de temas, con el propsito de definir el temario del Cuarto Informe Estado de la Regin. La lista de consultados incluye acadmicos de universidades y centros de investigacin con proyeccin regional, centros y especialistas latinoamericanistas de fuera del Istmo, funcionarios de organismos regionales e internacionales, activistas de organizaciones no gubernamentales, miembros de gobiernos y partidos polticos, empresarios adscritos a federaciones del sector privado centroamericano, entre otros. Se entrevist a 142 personas, en dos modalidades. Por una parte, se realiz una gira por casi todos los pases de la regin, con el propsito de entrevistar de manera individual y en algunas sesiones colectivas a una lista de personas identificadas de previo por su quehacer en los mbitos de inters (se consultaron 95 personas por este medio). Por otra parte, se distribuy el cuestionario por va electrnica a un grupo cercano de contactos (se recibieron 47 cuestionarios debidamente completados). En Honduras y Belice no se realizaron entrevistas presenciales, pero s

se estableci comunicacin por medios electrnicos. En Honduras las consultas presenciales se cancelaron por la difcil situacin poltica prevaleciente a raz del golpe de Estado. En Belice, se aprovech una visita de los coordinadores del Informe para entrevistar a acadmicos, funcionarios pblicos y lderes sociales.
Segunda consulta, 2011

a los potenciales enemigos del programa.

n

Una vez concluida la fase de investigaciones, y con el fin de explorar la viabilidad poltica de un programa bsico para disminuir la exclusin social, se entrevist a un grupo de doce influyentes personalidades empresariales y polticas en Nicaragua, Honduras y Guatemala. Esto se hizo entre febrero y abril de 2011. Las conversaciones fueron largas y con garanta de anonimato, con la finalidad de que los consultados trascendieran el discurso oficial sobre los temas de la pobreza y la exclusin social, y ahondaran en su posicin personal (y sectorial en algunos casos). De este modo se obtuvo informacin privilegiada que no habra sido posible recopilar a partir de la posicin pblica del entrevistado o de su sector. Los objetivos fueron:
n

Identificar la existencia o no de un patrn de coincidencias (un mnimo denominador comn) entre los consultados con respecto a las medidas ms viables o que estaran dispuestos a apoyar. Al mismo tiempo, se busc identificar los principales desacuerdos. Analizar las justificaciones sobre el poco avance que ha tenido la regin en materia de combate a la exclusin social.

La informacin obtenida ofrece una franca (e indita) mirada sobre las perspectivas polticas de un programa contra la exclusin social. Sin embargo, no es representativa de las opiniones de las lites polticas y empresariales, ni se asume como tal65.
Estudio de dominios reservados

Visualizar el mapa poltico del pas con respecto a un programa bsico para disminuir la exclusin social. Interesaba particularmente identificar

En cinco pases centroamericanos se contact a analistas de amplia experiencia, para que investigaran temas tab a partir de entrevistas con informantes clave y la recopilacin de estadsticas, material documental y estudios publicados sobre las distintas materias. Toda experiencia reportada por el investigador deba tener una identificacin completa de la o las fuentes de

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informacin respectivas. Los asuntos seleccionados fueron: reforma tributaria (Guatemala y Costa Rica), amnista para personas acusadas de violaciones a los derechos humanos (El Salvador), derechos sexuales y reproductivos (Panam) y la privatizacin de la cooperacin

venezolana (Nicaragua). En Honduras no fue posible realizar la investigacin. Finalmente, se obtuvieron informes para cuatro pases. Cabe sealar que, por la opacidad y sensibilidad de los temas, los investigadores enfrentaron dificultades que

en algn caso limitaron la profundidad del anlisis.

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C A P T U L O

ANEXO 6

Metodologa para la elaboracin de escenarios polticos

Un escenario es una representacin sinttica de un curso proyectado de evolucin social, su proceso y sus resultados. Es una historia cuyos contenidos han sido pautados por reglas analticas, con el fin de responder la siguiente pregunta: qu pasara si tal factor tuviese, en un contexto determinado, un comportamiento as? Un escenario describe situaciones futuras, imaginadas a partir de una situacin inicial que ha sido previamente definida y de un conjunto de supuestos explcitos acerca de las relaciones causales o condicionales existentes entre los elementos que configuran esa situacin (Programa Estado de la Nacin, 2008). El ejercicio de escenarios polticos que presenta este captulo se basa en tres componentes:
n

El software QGeNIe, del Laboratorio de Sistemas de Decisin de la Universidad de Pittsburgh, permite la formulacin rpida de modelos analticos, grficamente representados, en los que todas las variables son proposicionales. Aunque est basado en clculos numricos y en la inferencia bayesiana -que actualiza probabilidades a partir de evidencias u observaciones subsecuentes-, elabora modelos ordinales para determinar el grado de verdad de las proposiciones (Druzdel, 2008).

La evidencia (bibliografa y datos) permite atribuir un valor numrico a la posibilidad de observar, en las condiciones actuales, cada variable propuesta (valoracin a priori, o prior belief) y cada una de las relaciones que existan entre pares de variables (valor del arco)66. La ponderacin de las magnitudes de esas variables tiene una expresin numrica que vara entre 0 y 1, pero en este caso se utiliz una escala ordinal (cuadro 10.24), debido a que el conocimiento existente en relacin con las variables empleadas

CUADRo 10.24

centroamrica Escalas ordinales utilizadas en la elaboracin de escenarios polticos utilizando el software QGeNIe
Valor numricoa/ 0 a 19 20 a 39 40 a 59 60 a 79 80 a 100 Fuerza de influencia del nodob/ Muy baja Baja Intermedia Alta Muy alta Probabilidad de ocurrenciac/ Muy baja Baja Intermedia Alta Muy alta

Situacin estratgica inicial, o descripcin sinttica de los rasgos determinantes que configuran el estado de cosas cuyas perspectivas futuras interesa modelar. Escenario base, o curso de evolucin ms probable si las condiciones iniciales se mantienen relativamente constantes a lo largo del perodo que interesa proyectar. Escenario alternativo, o curso de evolucin que se desarrollara si hay cambios en las condiciones iniciales observadas.

a/ La probabilidad y la intensidad de influencia observadas vara entre 0 (ninguna probabilidad o ninguna influencia) y 1 (probabilidad e influencia ciertas). b/ Fuerza de influencia del nodo: es la intensidad de la relacin entre pares de factores, uno de los cuales modifica el comportamiento del otro mediante una relacin de influencia causal o condicional. c/ Probabilidad de ocurrencia: es la probabilidad asignada de que, en una realidad determinada, un factor sea observado, es decir, que ocurra. Por tratarse de situaciones de alta incertidumbre, en las que resulta difcil asignar probabilidades numricas precisas a la recurrencia de un factor (basadas en estudios), la probabilidad de ocurrencia se determina a partir del conocimiento experto previo.

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para la elaboracin de escenarios polticos no permite asignar probabilidades numricas especficas. El software QGeNIe 2 permite elaborar dos tipos de escenarios: estticos y dinmicos. En los primeros las relaciones entre los factores se mantienen constantes, una vez fijados el tipo e intensidad de las mismas. El escenario base en el presente captulo es un modelo esttico, pues lo que interesaba era determinar la probabilidad de un even-

to, dado un conjunto de condiciones iniciales conocidas y que se presuman relativamente invariables a lo largo del tiempo. En los modelos dinmicos se considera el tiempo para la elaboracin de escenarios. En ellos los factores causales tienen relaciones iterativas y, precisamente, en esos ciclos se van produciendo cambios en la probabilidad final de un evento poltico. Son tiles para situaciones en las que interesa modelar

cambios en las condiciones iniciales, que podran implicar modificaciones en la interaccin y sus resultados. As, se incluyen factores cuya evolucin en el tiempo e incidencia sobre las condiciones iniciales causan un cambio en la variable final que interesa modelar. La evolucin de estos factores se ve representada en el arco temporal cclico que se asigna a cada uno de ellos. El escenario alternativo fue modelado como un modelo dinmico.

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NOTAS
1 Esta es una adaptacin de la pregunta original formulada en el documento de temario de este Informe, discutida en la sesin del Consejo Consultivo del 8 de marzo de 2010. La pregunta era: Cmo viabilizar acuerdos polticos nacionales y regionales, pluralistas y sostenibles, para en el mediano plazo, reducir la exclusin social y la pobreza? 2 En 2009, la poblacin de Centroamrica (incluyendo a Panam y Belice) se estim en 42,1 millones de personas. De estos, 33,8 millones (80,3%) habitaba en los pases del centro y el norte del Istmo, Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. 3 La conexin entre libertad y oportunidades y capacidades materiales y, ms en general, entre democracia y desarrollo humano, ha sido reiteradamente expuesta, desde un punto de vista filosfico, por Sen (2009). En la teora comparada de la democracia, ODonnell ha elaborado esa conexin (vase, entre los trabajos ms recientes, ODonnell, 2010). Investigaciones cientficas han comprobado los efectos dainos de la malnutricin, una condicin asociada a la extrema pobreza, sobre el funcionamiento cerebral, bsico para el ejercicio de la autonoma moral implicada en el estatus de ciudadana (Bergen, 2008; Holden, 2008; Prohaska, 2000; Youdim, 2000). Por ltimo, numerosos estudios sobre participacin social y poltica muestran que la primera se correlaciona con las condiciones materiales de las personas (para Estados Unidos: Verba et al., 1995 y Burns et al., 2001; para Amrica Latina: Faughnan y Zechmeister (2011), sobre el efecto de la desigualdad y la educacin en la compra de votos; Robles (2008), acerca de la relacin entre exclusin y posesin de una cdula de identidad en Centroamrica. 4 En teora de juegos, los ejercicios de suma cero describen situaciones en las cuales las ganancias de uno o varios participantes contrapesan exactamente la prdida de los dems (lo que unos ganan, otros lo pierden). Se denomina suma cero porque, independientemente de la estrategia que los actores adopten, la suma neta de las prdidas y ganancias a la finalizacin del ejercicio es cero (Ordeshook, 1986). 5 Aun cuando los sectores econmicos se beneficien desproporcionadamente de la situacin actual, la aprovecharan ms si la exclusin social disminuyera, pues una mejora en el entorno de pas favorece el clima de negocios (Banco Mundial, 2011, IFC, 2010). 6 Una descripcin sobre estas resistencias en el caso guatemalteco se encuentra en Fernndez y Naveda, 2010. VargasCullell estudi la incapacidad del sistema poltico costarricense para aprobar reformas tributarias durante el perodo 1990-2007, aunque sin precisar el origen de esa situacin (Vargas-Cullell, 2009). Sobre los bajos niveles tributarios en Centroamrica, vase Agosn et al., 2005. 7 Un balance optimista sobre la reforma de los Estados latinoamericanos es la tesis de una revolucin silenciosa provocada por la democratizacin y puede encontrarse en la compilacin efectuada por Lora (2007). Aunque la evolucin reciente obliga a tener mayor cautela y a distinguir mejor trayectorias y desempeos subregionales divergentes en materia institucional, dicha compilacin es til para subrayar que, en Centroamrica, las resistencias a profundas transformaciones institucionales no implican la ausencia de cambios en la organizacin y funcionamiento de los Estados. Para una visin menos optimista sobre la conexin entre democratizacin y reforma del Estado, vase PNUD, 2004. 8 En Guatemala y Nicaragua solo estuvieron disponibles dos observaciones comparables: en el primer caso, los aos 2001 y 2006 (ltimo ao para el cual hay una encuesta de hogares) y en el segundo, 2001 y 2005, pues no fue posible tener acceso a la base de datos de 2009 pese a las gestiones realizadas. La Fideg gentilmente dio acceso a la encuesta de hogares que realiz en 2009, pero no fue posible utilizarla para el estudio sobre exclusin debido a que las variables no eran comparables. 9 En ambos temas se utilizan mtodos estadsticos multivariados a partir de la informacin de las encuestas de hogares y datos sobre los costos promedio de un estudiante de educacin primaria, un portafolio de prestaciones mnimas de salud o una pensin no contributiva. 10 Un desastre humano es una situacin o evento que genera un deterioro profundo y generalizado en las condiciones de vida de las personas. 11 El concepto de ciudadana social alude a un piso social mnimo que garantiza que las desigualdades sociales no erosionan la capacidad de los individuos para ejercer sus derechos cvicos y polticos (Prez-Sinz et al., 2010). 12 El mundo real es el terreno de las diferencias. En toda sociedad humana conocida, sus integrantes son diferentes entre s por algn criterio relevante. Matemticamente, toda diferencia es una desigualdad: si alguien tiene ms de algo ya no es igual. Sin embargo, no toda diferencia es una desigualdad social. 13 La clasificacin de los hogares entre los pertenecientes al ncleo duro y los que sufren exclusin blanda se realiz mediante el procedimiento del anlisis discriminante. Con este trmino se designa una amplia serie de tcnicas que tienen en comn el objetivo de valorar si un conjunto de variables es capaz de distinguir entre dos o ms grupos de individuos (Everitt, 2002). En este caso, el anlisis discriminante busc determinar si doce variables empleadas para construir el perfil tpico de un hogar excluido efectivamente lograban captar a los excluidos y separarlos en forma correcta de los hogares que en principio haban sido clasificados como no excluidos. Las pruebas realizadas permitieron clasificar correctamente entre el 75% y el 88% de los hogares, segn el pas y el ao de la medicin. Estos niveles son satisfactorios (Prez Sinz et al., 2010). 14 La importancia de las vas de inclusin cambi entre el inicio y el final de la dcada. En cuatro pases aument la proporcin de hogares que se incluyen mediante la accin combinada del Estado y el mercado (El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panam) mientras que en dos sucedi lo contrario: esta ruta disminuy su peso proporcional (Costa Rica y Honduras).

15 La informacin que se presenta entre corchetes es un cdigo de identificacin de los informantes clave, compuesto por las iniciales de los nombres de los pases y el nmero asignado a cada una de las personas entrevistadas, tal como se muestra en la primera columna del cuadro 10.6. 16 La restriccin de los derechos de las nias a la educacin y los valores culturales que sirven para sujetarlas al seno del hogar comienzan a ser cuestionados por algunos informantes [H2]. Algunos no critican directamente estas prcticas como algo que es imperativo cambiar, pero s indican que es algo del pasado [G3]. 17 En el caso de Nicaragua, la cruzada de alfabetizacin de inicios de la dcada de los ochenta dio rudimentos bsicos a quienes no haban podido estudiar siendo nios. 18 La mitad de trabajo para el dueo del terreno, la mitad para el trabajador o arrendatario. 19 Desde los aos cincuenta del siglo pasado, la Antropologa document el fatalismo entre la poblacin que vive en condiciones de extrema precariedad (cfr. Lewis, 1959). 20 Una referencia til sobre las estrategias de promocin del empleo juvenil, un segmento de poblacin crtico en Centroamrica, puede encontrarse en Betcherman et al., 2007. 21 Nicaragua carece de pensiones no contributivas y debera establecerlas, pues se ha probado su eficacia para reducir las privaciones. Honduras incorpor recientemente el bono para la tercera edad. Al considerar la creacin de la pensin no contributiva, debe tenerse en cuenta que el costo de una de tipo universal es muy superior al de una focalizada y, por tanto, hay que estimar cul es factible con los recursos disponibles. En 2009, el costo mensual de dicha pensin en dlares, como porcentaje del PIB, era: 0,02% en El Salvador (50 dlares), 0,13% en Guatemala (50 dlares), 0,4% en Panam (100 dlares) y 0,4% en Costa Rica (118 dlares). No hay informacin sobre la proteccin del adulto mayor en Belice, pero existe una pensin no contributiva para mujeres que en fecha reciente se extendi a los hombres.

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22 La capacidad de los Estados centroamericanos para promover el desarrollo humano ha sido objeto de anlisis en algunas publicaciones recientes: PNUD, 2010b y 2008a. 23 Belice resulta difcil de clasificar, porque si bien ostenta una alta cobertura de pensiones contributivas, otorga pensiones no contributivas y registra una incidencia de la pobreza relativamente baja, al mismo tiempo presenta un considerable sector informal y una tasa de desempleo superior al promedio regional. 24 Encuestas de hogares realizadas en tres pases entre 2007 y 2009, indican que la cobertura se estanc en Costa Rica en 2009, pero continu ascendiendo en El Salvador y Panam. 25 El objetivo menos ambicioso en este ltimo tema es un reconocimiento de la debilidad, segmentacin y falta de cobertura de los sistemas sociales, lo que a corto plazo impide plantearse la universalizacin de la salud y los sistemas previsionales. 26 En el Istmo no existen polticas pblicas para la generacin masiva de empleo. Adems, los ministerios de Trabajo tienen dbiles mecanismos de inspeccin laboral (Programa Estado de la Nacin, 2008), los sistemas financieros por lo general no tienen programas extensos de financiamiento y apoyo tcnico para la pequea y microempresa y, finalmente, el sector privado es el principal generador de empleos formales, rea en la cual su dinamismo ha sido muy bajo. La nica salvedad en este panorama es la labor de las organizaciones no gubernamentales, casi siempre con apoyo de la cooperacin internacional, pero no contrapesa los problemas antes sealados. 27 Una consulta realizada con lderes mundiales con respecto a programas de combate a la pobreza arroj resultados similares; vase Green, 2008. 28 La mayora de las personas no se pronunci sobre el tema, y entre quienes lo hicieron (seis) predomin una opinin negativa; solo un entrevistado emiti un criterio positivo. En cinco de las siete ocasiones en que se hizo alusin al tema, se subordin la creacin de un plan de pensiones no contributivas a la disponibilidad de los recursos necesarios para su financiamiento. En las dos restantes se mencion, adems, que esa medida podra beneficiar a personas que no lo merecen, por lo que la regla debera ser: el que quiere pensin que la pague. 29 Para incentivar las donaciones, se plantea el otorgamiento de beneficios a las empresas, tales como exenciones tributarias. 30 El dilema de accin colectiva es un tipo de dilema social, y alude a situaciones en las que la racionalidad y las consecuentes acciones de los individuos involucrados conducen a una irracionalidad colectiva, es decir, a una situacin en la que todos estn en una condicin peor de la que privara de cualquier otra manera. Existe una amplsima literatura sobre los problemas de accin colectiva; cfr. textos clsicos de Arrow, 1963; Olson, 1992; Ordershook, 1986; Axelrod, 1984 y Ostrom, 1990. Una buena sntesis puede encontrarse en Kollock, 1998. Un libro que resume las discusiones derivadas de este concepto en el mbito de los estudios polticos es el de Mackie, 2003. 31 En este caso, consideran que seran blanco de represalias o no estn organizados para ejercer presin a favor de un programa antiexclusin. 32 El uso que aqu se hace aqu del concepto de actor con poder de veto difiere del formulado por Tsebelis (2000). Este autor lo refiere a actores cuya potestad de veto est dada por las normas formales de la Constitucin o las leyes (por ejemplo, Parlamento, partidos). En este captulo, el trmino se utiliza en sentido ms amplio, para abarcar la capacidad informal de una fuerza para vetar una accin debido a su poder e influencia sobre el gobierno y los partidos, aunque esta capacidad no est otorgada por ninguna regla formal. Se agradece a Fabrice Lehoucq esta precisin.

33 Este planteamiento apela a considerar una amplia constelacin de actores polticos e institucionales, ms all de recuentos estilizados sobre hiperpresidencialismo o la existencia de gobiernos divididos, para entender las polticas pblicas (Scartascini et al., 2010). 34 En esta seccin no se entra a analizar los contenidos particulares del acuerdo poltico, los cuales dependen de las condiciones imperantes en cada sociedad. Por tanto, tampoco se discute el alcance de dicho acuerdo, la existencia o no de secuencias en la aplicacin de ciertas polticas. La principal razn para no abordar estos detalles es el propsito del ejercicio de escenarios polticos: analizar las implicaciones y opciones estratgicas de una situacin poltica prototpica. 35 Esta definicin se inspira en parte en el enfoque de Slater (2010), acerca de pactos protectivos o de provisin entre lites como explicacin para la emergencia de regmenes autoritarios estables en el sureste asitico poscolonial. Valdez (2009) plantea vigorosamente el punto de que los acuerdos interlites son insuficientes para lograr acuerdos polticos, pues es necesaria la participacin de la sociedad civil. 36 El argumento empleado aqu es anlogo al utilizado por Bermeo (2009) en relacin con la importancia de los factores polticos, para explicar la escogencia fundacional de un determinado diseo institucional para el sistema poltico mediante un acuerdo entre fuerzas distintas. Es tambin similar al planteado por Slater (2010) para explicar la distinta capacidad de los sistemas polticos en el sureste asitico para instaurar rdenes pblicos estables a partir de condiciones iniciales relativamente similares. 37 Se agradece a Juan Pablo Prez-Sinz la precisin sobre este punto. 38 Esto no significa suponer que la voz del pueblo es la voz de Dios. Hay demandas ciudadanas de diverso signo: algunas pueden tener un sentido progresivo y otras uno regresivo. El punto aqu es otro: independientemente de su signo, en una democracia la demanda ciudadana puede afectar de manera profunda la dinmica poltica. 39 La presencia de movimientos sociales fuertes que demanden redistribucin pueden superar la dispersin de preferencias en la opinin pblica y, por tanto, configurar una demanda ciudadana a favor del empleo y polticas redistributivas (Ansell y Samuels, 2010). No obstante, dependiendo de la fuerza y naturaleza de estos movimientos sociales, pueden provocar pactos defensivos de parte de los poderes fcticos para anular esa demanda (Slater, 2010). 40 La literatura especializada denomina poder de agenda (agenda setting) a esa capacidad de los medios para moldear la agenda pblica. Monzn (2006) seala que los medios, por el simple hecho de prestar ms atencin a unos temas y silenciar otros, canalizan la atencin del pblico, influyendo en el clima de opinin y la opinin pblica. 41 Otros factores influyen sobre la incidencia de los medios en la opinin pblica, tales como la legitimidad social y su grado de cobertura o alcance poblacional (alto en todos los pases). 42 Vase ms adelante la especificacin del modelo acerca de los poderes fcticos. 43 Este fenmeno se denomina fluidez de la oferta partidaria (Artiga, 2010). 44 Sobre los factores causales de poderes fcticos, vase la seccin final de este captulo. 45 La volatilidad y el carcter concentrador del crecimiento econmico en pequeas economas abiertas como las centroamericanas tienen un doble efecto perverso. Por una parte,

en pocas de rpido crecimiento, solo un puado de actividades muestran un alto dinamismo (hay estancamiento en amplios sectores de la economa), aquellas asociadas a poderes fcticos. En otras palabras, hay probabilidad de que el crecimiento econmico fortalezca a los poderes fcticos. Adems, la competitividad de estas actividades es fuertemente incentivada mediante exenciones fiscales, que no se remueven con el argumento de no afectar esa competitividad. De ah que haya resistencia a una modernizacin tributaria que recaude ms ingresos para financiar un programa antiexclusin. Por otra parte, en pocas de bajo crecimiento, las autoridades rehsan imponer cambios tributarios a fin de no generar una contraccin econmica, con efectos depresivos sobre el empleo y los ingresos. En Guatemala, El Salvador y Honduras los sectores empresariales ms poderosos relacionados con las actividades ms dinmicas estn organizados y representados. El caso ms ilustrativo es el Cacif en Guatemala, que agrupa a empresarios agropecuarios e industriales. 46 En un artculo periodstico reciente, Torres-Rivas (2011) utiliza el trmino sociedad fallida para describir algunas de las situaciones que corresponderan a un Estado degradado. Sin embargo, la propuesta del autor es ms amplia: una sociedad que le ha fallado a su poblacin en trminos del desarrollo humano. 47 En un Estado fallido, el poder infraestructural ha sido completamente roto, no existe, por lo que no ejerce el monopolio de la amenaza de la violencia legtima en ninguna parte del territorio nacional. Ni siquiera en las zonas que controla es capaz de producir o garantizar un orden legal, pues sus autoridades son una de las partes de los conflictos que asuelan el pas, y ha perdido la legitimidad y capacidad para adoptar decisiones colectivas y ejecutar polticas pblicas (Foreign Policy & The Fund of Peace 2010). En un Estado fallido, ciertos actores tienen la capacidad (y pueden emplearla si lo consideran pertinente) para expropiar total o parcialmente a las otras lites y a la poblacin en general, recursos de carcter material (activos), polticos (capacidad de influir) o simblicos (capacidad expresiva) (Boix, 2003). Para una crtica del concepto, cfr. Wilde, 2003 y, especialmente, Brooks, 2005. 48 En trminos de La Divina Comedia de Alighieri, un Estado fallido pertenecera al octavo y el noveno crculos del Infierno, el de los peores pecados y del encuentro con Lucifer; el Estado degradado, a uno de los crculos exteriores. Sin embargo, no sera el primer crculo del Infierno (el limbo), donde estn los paganos virtuosos. 49 Este es un escenario aun ms extremo que la prdida del monopolio estatal de los medios de violencia en Colombia, analizada por Acemoglu et al. (2010), y las consecuencias electorales de tal condicin. Para anlisis sobre el caso centroamericano vase la edicin especial de Journal of Democracy dedicada a la regin: Isaacs, 2010 para el caso de Guatemala y Ruhl, 2010 para Honduras. 50 Esta es precisamente la situacin que Gambetta describe en relacin con la mafia en el sur de Italia (Gambetta, 2007). 51 En Colombia las guerrillas y los grupos paramilitares de derecha tuvieron control territorial sobre zonas especficas, hecho que se combinaba con la existencia de un Estado central relativamente fuerte en otros territorios, con instituciones y fuerzas armadas operativas. Durante la primera dcada del siglo XXI se forj una alianza poltica entre paramilitares y ciertos partidos polticos, basada en una transaccin ms o menos explcita de votos a cambio de concesiones por parte del Estado. A diferencia de las FARC y el ELN, los paras no tienen pretensin de reemplazar al rgimen y al Estado existentes, lo que posibilita dicha transaccin (Acemoglu et al., 2010). 52 Justamente esto es lo que ha ocurrido en Estados y municipios en Mxico: los Zetas son una unidad trnsfuga de lite del ejrcito mexicano.

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53 En el plano inmediato, las salidas en falso probablemente recrudeceran los conflictos interlites. Influyentes actores resistiran los intentos de alterar el balance de fuerzas. Asimismo, no puede descartarse la activacin de movimientos sociales y polticos contestatarios, si esos intentos no incluyen sus demandas. 54 Las salidas en falso que a continuacin se describen son tipos puros. En la realidad pueden darse combinaciones de ellas, respuestas polticas hbridas con rasgos propios de dos o ms tipos que, conceptualmente, son distintos. 55 Siguiendo la tradicin de las crisis presidenciales de Amrica Latina en las ltimas dcadas (Prez-Lin, 2009), el golpe de Estado en Honduras no rompi del todo con la institucionalidad poltica: el Congreso y el Poder Judicial siguieron funcionando ininterrumpidamente (de hecho, sus autoridades dieron viso de legalidad a la remocin del Ejecutivo). Adems, la duracin del rompimiento fue breve, pues pocos meses despus, a pesar de condiciones excepcionales, se celebraron elecciones generales que permitieron elegir un nuevo Presidente, quien al 2011 haba sido reconocido como autoridad legtima por casi todos los pases. 56 En trminos de teora de juegos, se est ante un modelo del dilema del prisionero iterado con duracin no conocida. En el dilema del prisionero, dos (o varios) actores deben tomar decisiones en un ambiente de alta incertidumbre, lo que lleva a equilibrios subptimos. Por otra parte, en un modelo iterado existe una dimensin temporal y los actores tienen memoria de lo acontecido en etapas anteriores, por lo que ajustan sus comportamientos en virtud no solo de sus intereses, sino de los resultados obtenidos previamente. 57 El tipo de coalicin no es una variable considerada en la elaboracin del escenario, pues su grado de formalizacin no lo hace indispensable. 58 Sobre el concepto de cisne negro, cfr. Taleb, 2007. Es una amenaza de carcter letal que, sin embargo, es inesperada, pues los actores la consideran un curso de accin altamente improbable. Cuando esto ocurre, puede tener consecuencias cataclsmicas para las vidas y haciendas de las personas. El escenario que aqu se plantea es una adaptacin del argumento esbozado por Slater (2010) para el sudeste asitico: resolver el problema de accin colectiva de las lites para evitar un Estado de la naturaleza hobbesiano. En esa regin del

mundo, las lites estuvieron dispuestas a desarrollar el poder infraestructural del Estado a cambio de lograr una provisin de bienes pblicos. En Centroamrica, esta disposicin favorable sera ayudada por el fracaso de respuestas ensayadas en la primera dcada del siglo XXI para contener los problemas de violencia social y delictiva, en particular las polticas de mano dura aplicadas en los pases del llamado Tringulo Norte. Sin embargo, el escenario alternativo esbozado en este captulo tiene tres variantes con respecto al propuesto por Slater: primero, en el Istmo existen democracias electorales; segundo, no hay amplios movimientos sociales y polticos que procuren reemplazar el rgimen poltico, y tercero, la amenaza no corresponde plenamente a la emergencia de un Estado de la naturaleza. 59 La ocurrencia real de un evento cataclsmico es un artificio narrativo que facilita el delineado de un escenario alternativo. Sin embargo, desde la perspectiva de la historia contrafactual (what if scenario), es posible formular escenarios alternativos mediante la aplicacin de una revisin mnima de la historia, la identificacin y justificacin de una coyuntura pivote que, de resolverse de una manera diferente, desencadenara una sucesin distinta de acontecimientos (Tetlock et al., 2006). 60 Bermeo (2009) seala que con frecuencia los esfuerzos redistributivos son respuestas a conflictos sociales, pero de carcter multiclasista, lo que evita la polarizacin entre clases. En un contexto completamente distinto, Slater (2010) argumenta que las lites solo atribuyen un carcter inminente a la amenaza cuando los conflictos son de cierto tipo: en el caso de la emergencia de Estados autoritarios en el sudeste asitico, ello se dio por la convergencia de movimientos de clase y movimientos de base identitaria. Para ambos autores, los conflictos de clase no son suficientes para configurar una amenaza que incentive la solucin de problemas de accin colectiva. 61 Durante la primera mitad de la dcada de los ochenta, el llamado Grupo de Contadora (Mxico, Panam, Colombia y Venezuela) impuls la solucin poltica de los conflictos en Centroamrica. El Secretario General de la ONU medi para poner fin a la guerra civil en El Salvador. En otro contexto, un ejemplo de intervencin positiva de la comunidad internacional es, en aos recientes, el establecimiento de la Comisin Internacional contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), para fortalecer el sistema de administracin de la justicia en ese pas.

62 Las condiciones deberan ser especficas y tangibles (metas evaluables), y no formales ni generales como las que usualmente exige la cooperacin internacional: la adopcin de una ley, el nombramiento de una autoridad o la remisin de informes de avance, entre otros. 63 El monto registrado para Nicaragua no incluye los recursos recibidos de Venezuela en el marco de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA). 64 Los principales: Declaracin del Milenio (2000), Consenso de Monterrey (2002), Declaracin de Roma (2003), Declaracin de Marraquech (2004), Declaracin de Pars (2005) y Plan de Accin de Accra (2008). 65 En este captulo se emplea el trmino lite en un sentido laxo, para denotar a los dirigentes que reclaman tener la representacin de un grupo social o poltico. Este puede ser un partido poltico, un sector empresarial, pero tambin lderes de movimientos sociales populares. 66 En QGeNIe existen cuatro tipos de relaciones entre variables: causa, barrera, requerimiento, e inhibidor.

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REDACCIN DEL CAPTULO Jorge Vargas Cullell n Costa Rica

REVISIN Y COMENTARIOS A LOS bORRADORES DEL CAPTULO Pablo Sauma | Costa Rica

INSUMOS DISPONIbLES Sociedades fracturadas: la exclusin social en Centroamrica. Juan Pablo Prez Sinz, Rafael Segura y Diego Fernndez. 2010. Perfiles de la exclusin social en Centroamrica: un enfoque cualitativo. Claudia Dary. 2010. Sistemas de pensiones en Centroamrica: estudio comparativo sobre la capacidad de los sistemas de pensiones en Centroamrica para enfrentar la crisis actual y los posibles efectos en los principios fundamentales de la seguridad social. Carmelo Mesa-Lago. 2010. Sistemas de atencin mdica en Centroamrica: estudio comparativo sobre su capacidad para enfrentar la crisis actual. Juliana Martnez-Franzoni. 2010. Costo de la inclusin social en Centroamrica. Dina Fernndez y Enrique Naveda. 2010. Nstor Avendao. 2011. Truco o trato: mecanismos para la obstaculizacin de la reforma tributaria en Guatemala. Carlos Salinas. 2010. La privatizacin de la cooperacin venezolana en Nicaragua. Jorge Vargas Cullell y Pablo Ramrez. 2011. Dilema estratgico: planteamiento y diseo de escenarios. Carla Morales. 2010. Marco jurdico e institucional de la cooperacin internacional en Centroamrica. CONTRIbUCIONES ESPECFICAS PARA EL TEXTO Edgar Gutirrez (Guatemala) coment y revis los trminos de referencia para los estudios sobre los poderes fcticos y las entrevistas con los actores clave de la regin. Ronald Alfaro realiz una bsqueda bibliogrfica sobre Buenas prcticas del polticas sociales para la reduccin de la exclusin social. Se reconoce y agradece el generoso aporte de todas las personas que concedieron entrevistas para las diversas investigaciones elaboradas para este captulo. Las de la investigacin sobre el perfil de la exclusin social fueron realizadas por Claudia Dary y Manuel Aguilar (Guatemala), Aracely Linares (El Salvador), Reina Clix (Honduras), Douglas Carcache (Nicaragua), Leslie Lemus (Costa Rica) y Azael Carrera (Panam). Las entrevistas a personalidades claves fueron realizadas por Sayda Burgos (Honduras), Mauricio Herdocia (Nicaragua), Dina Fernndez y Enrique Naveda (Guatemala). Diego Fernndez realiz procesamientos de datos, grficos y cuadros, y Ronald Alfaro elabor varios mapas para este captulo

Fabrice Lehoucq | Estados Unidos Constantino Urcuyo | Costa Rica Luis Cosenza | Honduras lvaro Clix | Honduras Vernica Wachong, Costa Rica PARTICIPANTES A LA REUNIN DE CONSULTA Juan Pablo Prez-Sinz | Costa Rica Luis Fernndez, RUTA | Costa Rica Ana Sojo, Cepal | Chile Alvaro Clix | Honduras Juan Carlos Moreno | Cepal Mxico

REVISIN Y CORRECCIN DE CIFRAS Diego Fernndez y Natalia Morales

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Compendio Estadstico

Introduccin
Este Compendio complementa los captulos del Informe con series estadsticas que facilitan un seguimiento ms detallado de las principales tendencias del desarrollo humano sostenible en Centroamrica. Hasta donde la disponibilidad de datos lo permiti, se incluy informacin para los siete pases del Istmo: Belice, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panam, y para un perodo de diez aos (2000-2010). A diferencia de ediciones anteriores, en esta ocasin se privilegiaron las fuentes nacionales y se han consignado notas tcnicas pormenorizadas sobre las definiciones y metodologas utilizadas en cada pas. El Compendio se organiza en seis secciones, adems de esta Introduccin. La primera incluye indicadores bsicos de largo plazo, los cuales brindan un panorama general de la evolucin de Centroamrica en los ltimos cincuenta aos y hasta la actualidad, con base en observaciones de los aos correspondientes a la mitad de la dcada desde 1965 hasta 1995 y para los aos 2000 y 2010. En las siguientes cuatro se presentan indicadores agrupados por reas temticas: social, econmica, ambiental y poltica. En esta ltima adems se agreg un apartado de estadsticas electorales y en la seccin final se recopilaron indicadores generados por organismos internacionales, que ilustran la situacin de Centroamrica en temas relevantes como desarrollo humano, corrupcin, competitividad y gobernabilidad. Otras novedades en el proceso de preparacin de esta entrega fueron el desarrollo de un protocolo de recoleccin de informacin cuantitativa y la sistematizacin de los principales problemas que muestra la informacin estadstica en la regin, los cuales se resumen en los siguientes acpites. Para una mejor comprensin de los datos, se recomienda consultar las notas tcnicas que se incluyen al final del Compendio. Aparte de las definiciones de las variables, ah el lector o lectora encontrar la fuente de la cual proviene la informacin utilizada y aclaraciones necesarias para su adecuada interpretacin, las cuales se refieren, en algunos casos, a diferencias en las metodologas de clculo y las definiciones empleadas en los pases. Se agradece la colaboracin de las y los funcionarios que trabajan directamente en la produccin de los datos, as como el apoyo desinteresado de las instituciones que los suministraron e hicieron posible su sistematizacin en este Compendio Estadstico.
Metodologa utilizada en la elaboracin del Compendio

Con el propsito de garantizar la consistencia del proceso, el equipo res-

ponsable del Compendio elabor un protocolo de uso y recoleccin de datos estadsticos y defini una gua para el contacto y la gestin de las solicitudes en las fuentes. El protocolo incluy un conjunto de procedimientos para asegurar que la informacin recibida fuera relevante, veraz, completa, lo ms actualizada posible y desagregada (por sexo, territorio, etnia o grupo etario), pero sobre todo verificable, para lo cual se disearon formularios y matrices para la sistematizacin de los datos, el seguimiento de los contactos y la documentacin de fuentes y notas tcnicas. La gua para gestionar el proceso de recoleccin se concentr en la definicin de un conjunto de directrices y el suministro de machotes de comunicaciones electrnicas e impresas, para asegurar la formalidad y claridad necesarias, especialmente en el primer contacto con las fuentes de informacin. Durante todo el proceso la red de asistentes, uno por pas, cont con el acompaamiento tcnico del encargado de estadsticas del Informe, quien, adems de coordinar y dar seguimiento al equipo para cumplir con el cronograma de trabajo, tuvo a su cargo el control de calidad de los avances y entregas finales de informacin realizadas por los asistentes. En esta oportunidad, el Informe Estado de la Regin procur utilizar informacin de fuentes nacionales y

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oficiales en cada pas. nicamente en los casos en que se encontraron vacos se recurri a los datos de organismos regionales o internacionales.
Problemticas ms frecuentes de la informacin estadstica

Este apartado da cuenta de las principales limitaciones de las fuentes de informacin en Centroamrica. Su objetivo es contribuir a mejorar la disponibilidad, acceso y calidad de los datos en los temas que aborda el Informe, mediante la identificacin de vacos temticos y metodolgicos. En este marco de disponibilidad de informacin se definieron los lmites de las investigaciones realizadas para esta publicacin. Este resumen se basa principalmente en la experiencia de la red de asistentes de Estadstica que, entre septiembre de 2009 y diciembre de 2010, tuvo a cargo la bsqueda, recoleccin, sistematizacin y control de calidad de los datos para la elaboracin del Compendio Estadstico. Ese proceso permiti someter a prueba los procedimientos para solicitar informacin, as como constatar de primera mano el tipo y calidad del material obtenido. Tambin se tomaron en cuenta las consultas realizadas por el equipo tcnico del Estado de la Regin, a diversas instituciones productoras de estadsticas oficiales en la regin.
Carencia de auditoras de calidad de la informacin estadstica

La informacin estadstica que se recolecta en un pas debe ser relevante, precisa, oportuna, comparable, coherente y accesible. Por ende, las instituciones productoras de estadsticas deberan contar, al menos, con procesos estndar y recursos dirigidos a auditar la calidad de los registros que generan, a la luz de estos atributos. Dicha auditora puede incluir desde ejercicios bsicos de verificacin de la exactitud y credibilidad de un dato, hasta la implementacin de acciones puntuales para modificar procedimientos defectuosos de recoleccin y produccin de informacin.

Con el fin de explorar la existencia y aplicacin de tales procesos de auditora en la regin, para este Informe se hizo una consulta a siete instituciones en cada pas, a saber, bancos centrales, institutos de Estadstica, tribunales electorales, institutos de seguridad social y ministerios de Ambiente, Educacin y Salud. La primera conclusin de esa consulta exploratoria es que, en la mayora de los pases e instituciones, no hay procesos permanentes y rigurosos para asegurar la calidad de los datos. Las entidades pblicas, sobre todo los ministerios o secretaras, no cuentan con estndares de calidad y procedimientos de triangulacin para verificar la informacin que envan sus dependencias. Es muy frecuente que la informacin obtenida por las instituciones pblicas desde sus dependencias regionales se consigne tal como se recibe, sin confirmar su veracidad ni valorar la forma en que fue recolectada. En las dependencias de educacin, por ejemplo, quienes recopilan los datos son los directores de los centros educativos, muchas veces propensos a sobrestimar las cifras de poblacin estudiantil por razones presupuestarias. Para las sedes centrales resulta difcil verificar esta informacin en todos los casos, especialmente en zonas alejadas a la capital. En ocasiones se realizan procesos tendientes a aclarar dudas o inconsistencias muy significativas, pero por lo general se confa en lo reportado por las autoridades de cada centro, sin ningn control posterior. Una situacin similar se da en el sistema policial, con el registro de delitos denunciados. Como resultado de lo anterior, en algunos casos se encontraron dos o tres cifras oficiales para una misma variable. La informacin recibida variaba sin explicacin alguna, dependiendo de la instancia o la fecha en que se preguntaba. Los bancos centrales e institutos de Estadstica reportaron consistentemente la existencia de procesos de auditora de la calidad de los datos. Las respuestas a las consultas incluyeron desde el

acompaamiento de expertos locales y externos para la construccin de indicadores, hasta el uso de metodologas internacionales para procurar la comparabilidad entre pases y el control cruzado con terceros. Cabe destacar algunas buenas prcticas presentes en instituciones que obligan al funcionario que reporta los datos a firmar una declaracin jurada sobre su veracidad, y adems lo hacen susceptible de sanciones pecuniarias o administrativas en caso de comprobarse que brind informacin inexacta.
Dificultades de comparabilidad en indicadores clave

La armonizacin de las estadsticas es necesaria para garantizar comparaciones adecuadas de los principales resultados de las polticas y programas implementados en los pases. El desarrollo de definiciones estndar de diferentes variables e indicadores permitira la identificacin de vacos y prcticas exitosas a nivel regional. Sin embargo, en Centroamrica las diferencias conceptuales, de periodicidad y desagregacin en variables e indicadores impiden hacer anlisis totalmente comparables en temas clave del desarrollo humano. Las siguientes son las limitaciones ms frecuentes que, en ese sentido, se presentaron en la elaboracin del Compendio.
Comparabilidad de definiciones

Aun cuando su nombre coincida, las variables pueden tener significados distintos en cada pas. Algunos ejemplos son: n Las lneas de pobreza, que han sido definidas de manera diferente en cada pas (vase la seccin Definiciones, fuentes y notas tcnicas). n La poblacin econmicamente activa (PEA), que en Nicaragua, Panam, Honduras y Guatemala abarca a las personas de 10 aos o ms, mientras que en el resto de la regin corresponde a los mayores de 12 aos. n La definicin de urbano y rural. Si bien la mayora de los pases define como poblacin urbana aquellos

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que residen en las cabeceras de los municipios o de sus respectivas divisiones polticas, existen discrepancias en cuanto al nmero de habitantes y el tipo de servicios que una localidad debe tener para ser considerada urbana. Tambin se mantiene la dificultad, ya reportada en el Informe Estado de la Regin (2008) para comparar las tasas de delitos, por cuanto la tipificacin vara considerablemente entre las naciones del rea. Adems, en algunos casos se identificaron diferencias dentro de los mismos pases en los registros de la polica y los del sistema judicial, as como poca consistencia en la contabilizacin de los delitos menores (contravenciones).
Comparabilidad histrica (o periodicidad)

Los aos para los cuales se dispone de informacin en las distintas variables no son los mismos en todos los pases, de modo tal que el estudio de un ao o perodo determinado se debe hacer con base en aos cercanos. Especialmente delicadas resultan las dismiles fechas de realizacin de censos de poblacin, censos agropecuarios y encuestas de hogares, lo que limita la comparabilidad y el anlisis regional, pese a que se utilizan instrumentos

similares de recoleccin de informacin (cuadro C.1). Por ejemplo, si se quisiera efectuar una comparacin vlida entre variables e indicadores a nivel de poblacin obtenidos de los ltimos censos, en el caso de Guatemala los datos corresponderan al ao 2002 y en Panam al 2010. Las mediciones sobre la pobreza no son tan continuas en Guatemala, Panam y Nicaragua como lo son en El Salvador, Honduras y Costa Rica. En los primeros tres pases, la informacin disponible depende de la periodicidad de las encuestas de medicin del nivel de vida que se realizan cada cuatro o cinco aos. En los ltimos tres pases se cuenta con series anuales completas -actualizadas al 2009 en El Salvador y al 2010 en Honduras y Costa Ricaque indican tanto la poblacin como los hogares pobres extremos, pobres no extremos y no pobres. Estas series provienen de encuestas de propsitos mltiples y encuestas permanentes de hogares. En Nicaragua existen dos cifras de pobreza, una que proviene de la Encuesta sobre Medicin de Nivel de Vida (EMNV) del 2009, cuyos resultados oficiales y base metodolgica detallada an no han sido publicados, y otra obtenida a travs de la Encuesta de Hogares para la Medicin de la Pobreza en Nicaragua, realizada ese mismo ao

por la Fundacin Internacional para el Desafo Econmico Global (Fideg)1. Aunque ambas se enfocan en el tema de la pobreza y ofrecen datos relevantes sobre las caractersticas de los hogares que se encuentran en esa situacin, sus resultados son distintos. Finalmente, tanto en Guatemala como en El Salvador se carece de series de datos procedentes de fuentes oficiales sobre intensidad 2 y severidad3 de la pobreza.
Comparabilidad en niveles de desagregacin

La informacin estadstica puede reflejar mejor la realidad nacional y regional en la medida en que permita conocer la situacin de grupos de poblacin o territorios vulnerables. Ello es posible nicamente cuando la recoleccin de los datos y su procesamiento y anlisis registran variables como sexo, edad, zona geogrfica y etnia, entre otras desagregaciones bsicas. En general, los datos oficiales tienen poco o ningn nivel de desagregacin y, adems, si alguna institucin incorpora una de esas variables, lo usual es que sus contrapartes no lo hagan. Si solo uno o dos pases disponen de informacin no es posible realizar anlisis regionales.

CUADRO C.1

centroamrica Aos de realizacin de las ltimas encuestas y censos agropecuarios y de poblacin. 2010 Pas ltima encuesta de demografa y salud, o de salud reproductiva ltima encuesta de medicin de nivel de vida o de hogares de propsitos mltiples ltima encuesta de discapacidad ltimo censo de poblacin ltimo censo agropecuario Belice Costa Rica El Salvador Guatemalaa/ Honduras Nicaragua Panam

1999 2009 2010 2011

2010 2010 2011 2004

2008 2009 2004 2007 2007/2008

2008/2009 2010 2005 2002 2003

2005/2006 2010 2002 2001 2001

2011 2010 2003 2005 2011

2009 2008 2005 2010 2000

a/ Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2006 del INE. Adems del Censo Agropecuario, en Guatemala se realizan encuestas agropecuarias, la ltima de las cuales se efectu en 2008. Fuente: Elaboracin propia con informacin de los institutos nacionales de Estadstica, la Cepal y bases de indicadores construidas por los asistentes de Estadstica del Informe Estado de la Regin.

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Por ejemplo, en Guatemala, aunque los delitos reportados son pocos en contraste con las dems naciones del rea, se presentan desglosados segn tipo de lesin, modo de comisin, lugar, tipo de objeto robado, entre otros detalles; sin embargo, estos datos no se recogen en el resto del Istmo, por lo cual no se pueden usar para hacer comparaciones. Las dismiles estructuras poblacionales y geogrficas han dado como resultado distintas definiciones de la divisin poltica de los pases, y tambin diferencias en el fraccionamiento del territorio que realizan las instituciones pblicas para planificar su labor (regiones administrativas, jurisdiccionales, etc.). Todo ello impide efectuar comparaciones exactas y libres de sesgos. A manera de ejemplo se pueden ver las estadsticas judiciales de la base de datos construida para este Informe: para cuatro pases se tuvo el desglose del nmero de operadores judiciales por departamento o provincia, pero solamente en dos se obtuvo informacin por unidades territoriales ms pequeas (distritos, cantones o municipios).
Demorados procesos de solicitud de informacin

Si bien la mayora de las naciones centroamericanas cuenta con leyes de acceso a la informacin pblica, que establecen procesos y requisitos para realizar solicitudes de datos, en general la recoleccin de informacin estadstica fue lenta y no se cumplieron los plazos fijados por ley, salvo notables excepciones. Con excepcin de Belice, en cada pas se contrataron asistentes de Estadstica para la recoleccin de la informacin. El trabajo inicial de estos colaboradores consisti en visitar los respectivos institutos de Estadstica y otras entidades generadoras de datos oficiales, para presentar el Informe Estado de la Regin, sus objetivos y alcances, plantear la solicitud de informacin y definir los mecanismos de comunicacin y seguimiento. Una vez establecidos estos canales, se realizaron nuevas visitas y numerosos contactos telefnicos y electrnicos. En algunos

casos fue necesario completar y enviar diversos formularios de solicitud de informacin pblica a las instancias correspondientes, para cumplir con los procedimientos establecidos. En otros, se requiri el envo de comunicaciones a los mximos jerarcas de las instituciones. Hubo casos en que las solicitudes debieron ser acompaadas de cartas de presentacin de los solicitantes, en las que se detallaban sus datos personales y se aportaba una certificacin de que trabajaban como asistentes de investigacin. En algunas instituciones, como los bancos centrales, la existencia de oficinas de acceso a la informacin pblica u oficinas de transparencia o de relaciones pblicas, permiti tener con un contacto centralizado, a travs del cual fue posible gestionar las solicitudes. Al no cumplirse con los plazos de entrega de informacin, las justificaciones planteadas fueron muy diversas: desde la escasez de personal para dar respuesta, el mal funcionamiento de la comunicacin electrnica, la falta de tiempo del personal asignado para dar seguimiento a las gestiones, hasta el hecho de que los datos oficiales an no haban sido publicados; en algunos casos las instituciones manifestaron que no comprendan el contenido de las solicitudes. Especialmente complicados fueron los trmites para obtener los indicadores bsicos de las fuerzas armadas (presupuesto, nmero de efectivos, cambios normativos, etc.) y en el tema de montos y proyectos de cooperacin internacional.
Poco uso de las tecnologas de informacin y comunicacin

pone de ellos, en muchos casos su desarrollo ha sido propiciado por organismos internacionales que han financiado portales y plataformas cibernticas para la recoleccin de informacin, tal como sucede con el Sistema Regional de Indicadores de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el Sistema de Informacin de Precios al por mayor de Granos Bsicos del Consejo Agropecuario Centroamericano y el Sistema Iberoamericano de Informacin sobre Agua, por citar algunos portales en lnea. La mayora de las instituciones pblicas carece de los recursos tecnolgicos y humanos necesarios para procesar y difundir por medios electrnicos la informacin que recaban. Si bien los productores de estadsticas trabajan en hojas de Excel y algunos utilizan software de bases de datos como CSPRO o Access, SPSS o SAS, no cuentan con programas para el anlisis estadstico complejo o para la representacin grfica, temtica y georreferencial, como el SIG. Una limitacin importante es el desfase que se da entre la produccin de la informacin (por ejemplo publicaciones, estudios o encuestas) y su colocacin en la pgina web institucional. Ello obliga a hacer las gestiones de manera personal, pues la espera puede tomar meses. Son pocas las entidades que anuncian en sus sitios oficiales las fechas de divulgacin de los datos estadsticos o las publicaciones peridicas. En los casos en que ocurre, esta prctica result un valioso recurso para planificar las investigaciones del presente Informe.
Buenas prcticas regionales incentivan mejoras en la produccin de estadsticas nacionales

Las tecnologas de informacin han propiciado la difusin de estadsticas oficiales en la regin. Estas son publicadas en sitios web por la mayora de las instituciones, que en algunos casos cuentan con repositorios de informacin en distintos formatos (PDF, XLS, DOC, STA, DAT) y herramientas para el procesamiento de datos en lnea (por ejemplo, Redatam). Sin embargo, el uso de estas tecnologas tiene un alcance limitado en el Istmo y, cuando se dis-

Durante la recoleccin de datos cuantitativos se identificaron avances importantes en aquellas reas temticas en las que interactan iniciativas regionales (por lo general a nivel de Amrica Latina) y fuentes centroamericanas o nacionales. En la ltima dcada la asistencia tcnica y financiera de las organizaciones internacionales en

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los procesos de recoleccin, generacin y anlisis de informacin estadstica en Centroamrica ha sido considerable. Aunque no en todos los temas se ha logrado progresar al mismo ritmo en cuanto a comparabilidad y calidad, ciertamente se nota una mejora en la disponibilidad de datos cuando hay una iniciativa regional (sea centroamericana o latinoamericana) asociada de alguna manera a su produccin. En el mbito metodolgico, organizaciones como los Centros para el Control y la Prevencin de Enfermedades (CDC, por su sigla en ingls) y el Proyecto Measure DHS de ICF Macro han facilitado, respectivamente, la implementacin peridica de encuestas de salud reproductiva y encuestas de

demografa y salud en la mayora de las naciones del Istmo. Por su parte, el impulso brindado por el Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin de las Condiciones de Vida en Amrica Latina y el Caribe (Mecovi), con el apoyo del BID, el Banco Mundial y la Cepal, ha permitido la obtencin de datos socioeconmicos de los pases y el clculo de indicadores sobre determinados aspectos econmicos y sociales (por ejemplo, pobreza). Con alcance iberoamericano, destaca el esfuerzo realizado por la Conferencia de Ministros de Justicia de los Pases Iberoamericanos (Comjib) en cuanto a la homologacin de estadsticas judiciales, con base en trabajos previos del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas (CEJA).

Estas experiencias demuestran la importancia de promover y potenciar iniciativas conjuntas para mejorar la calidad, comparabilidad, disponibilidad y periodicidad de las estadsticas en el Istmo. Instancias como la Comisin Centroamericana de Estadstica (Centroestad), el Consejo Monetario Centroamericano y la Sieca, todas del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA), tienen una funcin crucial en el establecimiento de sistemas de informacin confiables, relevantes y oportunos, que apoyen el proceso de toma de decisiones en las reas del desarrollo humano sostenible y la integracin regional.

COORDINADOR DEL COMPENDIO Diego Fernndez REVISIN DE CIFRAS Y EDICIN FINAL Natalia Morales y Jos Antonio Rodrguez ASISTENTES DE ESTADSTICA Julio Orellana n Guatemala Nelson Raudales n Honduras Rubidia Garcia n El Salvador Danilo Rayo n Nicaragua Aida Luz Moreno n Panam Kenia Bautista n Honduras Melina Campos n Costa Rica, para Belice Marilyng Montero n Costa Rica Karen Chacn n Costa Rica Fraya Corrales n Costa Rica AGRADECIMIENTOS ESPECIALES La preparacin de este Compendio fue posible gracias a la colaboracin de cientos de personas e instituciones que suministraron la informacin estadstica requerida. A riesgo de incurrir en alguna omisin, en este apartado el Programa Estado de la Nacin/ Regin quiere dejar constancia de su agradecimiento con las y los funcionarios que, en cada pas, se encargaron de proporcionar esos datos. Las instituciones que fueron consultadas solo por medios electrnicos se consignan en forma detallada para cada indicador, en la seccin Definiciones, fuentes y notas tcnicas. Belice Elections and Boundaries Department: Francisco Ziga. Labour Commissioner: Mr. I. Williams. Ministry of Economic Development, Commerce and Industry, and Consumer Protection: Melanie Camille Smith. Ministry of Finance and National Development: Marion Palacio. Ministry of Health: Englebert Emmanuel. Ministry of Natural Resources: Andre Cho. National Health Insurance: Ramon Figueroa. National Emergency Management Organization: Kesha Peyrefitte.

Statistical Institute of Belize: Arreini Palacio y Ren Ogaldez. Social Security: Leticia Vega y Sean Sebastian. Se agradece a Carlos Pol y Carlos Santos por su apoyo en la recoleccin de publicaciones y datos estadsticos de Belice. Costa Rica Empresa de Servicios Pblicos de Heredia: Silvia Blanco. Ministerio de Salud: Rosa Mara Vargas. Direccin General de Migracin y Extranjera: Ada Mara Porras. Instituto Costarricense de Electricidad (ICE): Marco Retana. Ministerio de Obras Pblicas y Transporte (MOPT): Rosa Mara Morales. Ministerio de Justicia y Paz: Luis Bernardo Arguedas. Poder Judicial: Franklin Gonzlez. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS): Yadira Alvarado. Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop): Juan Carlos Cspedes. Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca): Adn Chacn. Direccin Sectorial de Energa (DSE): Freddy Martnez. Comisin Nacional de Emergencias (CNE): Alice Brenes. El Salvador Instituto de Estadstica y Censos: Francisco Mungua, Juan Bautista, Miguel Angel Corleto, Roberto Guardado y Wiliam Franklin Snchez. Fuerza Armada: Carlos Zavaleta. Ministerio de Educacin: Ricardo Alfonso Cruz. Banco Central: Dora Maria de Prez, Marta Evelyn de Rivera. Ministerio de Salud: Julio Armero y Marlene de Barrientos. Ministerio de Trabajo: Amilcar Borja y Mauricio Cceres. Ministerio de Relaciones Exteriores: Jaime Miranda. Sistema Nacional de Estudios Territoriales: Ana Daysi Lpez y Griselda Barrera. Superintendencia de Pensiones: Omar Martnez y Silvia Amrica Gonzlez. Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones: Calixto Arias, Heidi Alegria y Luis Eduardo Martnez. Tribunal Supremo Electoral: Jos Cruz y Felipe Vargas. Instituto Salvadoreo del Seguro Social: Mara de Alfaro, Oscar Katan y Ral Antonio Rivas. Fiscala General de la Repblica: Romeo Benjamn Barahona. Ministerio de Hacienda: Carlos Cceres. Ministerio de Agricultura: Mario Umaa y Roberto Antonio Alegra.

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Ministerio de Medio Ambiente: Ana Graciela Batres y Herman Rosa. Ministerio de Turismo: Alicia Escalante. Direccin Reguladora de Hidrocarburos y Minas: Ligia Torrellas. Defensora del Consumidor: Patricia Salinas. Asamblea Legislativa: Rafael Echavarra y Sergio Benigno Portillo. Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo: Flix Crcamo. LPG Datos: Edwin Segura. Migracin y Extranjera: Rubn Alvarado. Direccin General de Centros Penales: Douglas Mauricio Moreno. Guatemala Banco de Guatemala: Javier Ricardo Rosales, Pablo Antulio Otzoy y Rmulo Israel Hernndez. Colegio de Mdicos de Guatemala: Fernando Girn. Comit Nacional de Alfabetizacin: Rosangela Mrida. Consejo Nacional de reas Protegidas: Csar Azurdia y Sal Antonio Garca. Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres: Yanina Menndez. Direccin General de Migracin: Juan Alfredo Mendoza. Escuela Nacional de Enfermeras: Rutilia Herrera. Fondo Guatemalteco para la Vivienda: Susan Portillo. Infoagro: Olga Velsquez. Instituto Guatemalteco de Seguridad Social: David Lpez y Myron Robles. Instituto Guatemalteco de Turismo: Aracely Conde. Instituto Nacional de Bosques: Juan Pablo Noriega, Mario Cifuentes y Ramiro Pazos. Instituto Nacional de Estadstica: Carlos Chua, Flor de Maria Larios, Pablo Toledo. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales: Erwin Gmez. Ministerio de Comunicacin, Infraestructura y Vivienda: Erika Ziga. Ministerio de Educacin: Marvin Mndez. Ministerio de Energa y Minas: Fabio Gudiel, Guillermo Xoy, Javier Antonio Lpez y Rafael Cuyan. Ministerio de la Defensa de Guatemala: Mayor Gerber Morales. Ministerio de Salud: Karen Paredes y Luis Armando Ruiz. Ministerio de Trabajo y Previsin Social: Yadira Mancilla. Proveedor de Internet SOS, S.A.: Fernando Estrella. Secretaria de Planificacin y Programacin de la Presidencia: Julia Artiga. Superintendencia de Telecomunicaciones: Honnell Osberto Izaguirre. Tribunal Supremo Electoral: Ruth Jcome. Se agradece a Marvin Pol, de Accin Ciudadana, por sus gestiones para obtener informacin en el Congreso de la Repblica y el Ministerio de Trabajo. Honduras Banco Central: Aracely O`Hara. Estadsticas Econmicas: Jorge Oviedo. Instituto Hondureo de Seguridad Social/Programa de Invalidez, Vejez y Muerte: Wilfredo Iras, Victor Martnez, Abel Ochoa y Carlos Sandoval. Instituto Nacional de Estadsticas: Soraya Way, Horacio Lobo, Miriam Foster, Suyapa Ponce y Wilbert Escobar. El INE realiz procesamientos de informacin especiales para la preparacin del Compendio. Secretara de Educacin de Honduras: Francisco Fernndez, Marcos Pavn, Sandra Ochoa y Liliam Lpez. Secretara de Salud Programa VIH-SIDA: Diana Nez y Vctor Solera. Secretara de Salud, Programa Ampliado de Inmunizaciones: Denia Ochoa. Secretara de Salud, Programa Dengue: Mercedes Martnez. Secretara de Salud, Programa Tuberculosis: Orling Zambrano. Tribunal Supremo Electoral: Alejandro Martnez y Pablo Salgado. Se agradece a Sayda Burgos y Javier Lpez su colaboracin para obtener los datos sobre nmero de leyes en la Asamblea Nacional.

Nicaragua Asamblea Nacional: Denis Moroney. Banco Central de Nicaragua: Hiparco Loiciga, Francisco Morales y Sandra Chavarra. Consejo Supremo Electoral: Flix Navarrete. Corte Suprema de Justicia: Dina Cerda. Direccin General de Migracin y Extranjera: Delia Torres. Ejrcito de Nicaragua: Juan Ramn Morales. Empresa Nicaragense de Acueductos y Alcantarillados: Maritza Tellera. Inide: Luis Blandn, Carlos Martnez, Mara Luisa Gaitn, Armando Rodrguez, ngeles Barberena, Leonardy Ruiz, Marco Valle y Berman Martnez. Instituto de Fomento Cooperativo: Arlen Chvez y Sofa Prado. Instituto Nacional de Seguridad Social: Ftima Echegoyen, Roberto Jos Lpez, Yadira Madrigal, Galaxia Vzquez, Marcia Corea y Vctor Sols. Instituto Nicaragense de Energa: Mara Antonieta Baltodano. Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales: Karla Acosta. Instituto Nicaragense de Seguros: Roberto Nez. Instituto para el Desarrollo y la Democracia: Eleonora Rivera. Ministerio de Educacin: David Otero, Marlon Siu y Onell Oviedo. Ministerio de Energa y Minas: Conny Ojeda y Mara Santos. Ministerio de Gobernacin: Ana Isabel Morales y Mario Jimnez. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico: Celia Hernndez y Raquel Fernndez. Ministerio de Relaciones Exteriores: Miguel Flores. Ministerio de Salud: Luis Carballo y Alejandro Sols. Ministerio de Trabajo: Cristina Morales. Ministerio de Transporte e Infraestructura: Gilbert Andino. Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales: Gherda Barreto y Mildred Rivera. Polica Nacional: Miriam Martha Torres y Leonel Vsquez. Proyecto Cumple y Gana: Ana Julia Moreno. Sistema Nacional para la Prevencin, Mitigacin y Atencin de Desastres: Flor Escobar. Se agradece a la Fundacin Internacional para el Desarrollo Econmico Global (Fideg), a Alejandro Martnez y Enrique Alanis, por brindar acceso a las bases de datos de la Encuesta de Hogares para la Medicin de la Pobreza en Nicaragua 2009. Panam Asamblea Legislativa: Mara Teresa Martnez. Autoridad Nacional del Ambiente: Neira Herrera. Banco Nacional de Panam: Adelina Chavarra. Caja de Seguro Social: Dmaso Herrera, Ramiro Ros e Israel Gordn. Instituto de Estadstica y Censo, Contralora General de la Repblica: Agenor Olivarda, Carlos Vega, Denys Cedeo, Dimas Quiel, Eduardo Palacio, Emerson Crdoba, Eyra de Ramos, Marcelino Pealba, Roco de Adames y Yadira Adames. Ministerio de Economa y Finanzas: Mara de las Mercedes Villalz. Ministerio de Educacin: Nstor Aguirre y Mariano Gasteazoro. Ministerio de Salud: Albis Ruiloba. Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral: Fabricio Pinzn. rgano Judicial: Lumys Ortega. Secretara Nacional de Energa: Oscar Glvez y Fernando Daz. Informacin regional Fuentes regionales CCAD: Rafael Guilln, por el suministro del mapa de la red vial en Centroamrica. Sieca: Jos Ramn Lam y Sergio Rosales. Secmca: Jos Manuel Iraneta.

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ESTADSTICAS DE LARGO PLAZO

Poblacin total segn censos

Pas

60

70

80

90

00

10

(miles de habitantes)
Belice 120 1.277 2.511 4.288 1.996 1.536 1.076 1.780 3.555 5.158 2.966 1.878 1.428 1.805 6.054 4.614 4.357 2.329 145 2.316 189 3.057 5.119 8.332 240 3.929 6.272 11.237 6.535 5.142 2.839 303 4.564 6.183 14.362 8.046 5.816 3.504 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad total de habitantes contabilizados o estimados por pas para cada ao. Fuente: Censos nacionales de poblacin.
Poblacin rural

(porcentaje)
Belice 45,8 65,5 61,5 66,4 69,6 59,1 58,5 59,4 60,5 63,6 62,8 52,3 52,4 49,6 67,3 61,3 45,6 46,3 47,5 55,5 49,6 65,0 53,9 54,0 44,1 37,8 52,5 52,3 41,0 48,1 41,0 36,8 59,1 48,7 43,0 35,4 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Grado de ruralidad Fuente: Censos nacionales de poblacin.

Analfabetismo

(porcentaje)
Costa Rica 10,2 79,0 66,0 52,7 50,2 63,0 52,0 40,4 42,5 20,7 13,2 43,5 32,0 25,8 10,7 22,0 7,6 5,5 6,9 54,0 34,1 28,5 19,4 4,8 18,0 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin de 15 aos y ms que no sabe leer ni escribir. Fuente: Censos nacionales de poblacin.
PIB por habitante

(dlares por habitante)

Belice 3.331 501 291 292 238 313 1.259 457 606 386 637 1.821 789 811 901 738 3.378 1.676 1.469 707 416 4.058 2.094 1.532 1.160 776 3.942 3.995 5.304 2.583 1.657 1.328 886 6.018 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Produccin por habitante. Fuente: Secmca y Cepal.

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Esperanza de vida al nacer

Pas

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70

80

90

00

10

(aos de vida)
Belice 74,4 65,6 55,9 50,1 51,0 51,9 64,3 71,0 57,1 56,2 57,7 57,6 69,0 75,2 63,4 60,9 65,4 62,2 71,9 77,3 69,4 66,3 69,8 68,4 73,8 75,6 78,8 71,8 70,2 72,1 72,9 75,6 76,2 79,1 72,2 70,2 73,6 72,9 76,0 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Aos que se espera llegue a vivir un recin nacido. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Costa Rica: CCP-UCR. Belice: SICA-Cepal.
Tasa de mortalidad infantil

(por 1.000 nacidos vivos)

Belice 26,0 67,7 110,3 115,5 119,0 113,8 51,6 54,9 60,5 67,2 71,3 57,8 49,5 47,3 59,3 63,6 70,0 57,0 46,3 56,7 55,4 61,3 66,2 50,0 47,6 38,9 50,2 57,5 62,3 45,2 35,3 30,4 95,0 90,9 81,0 90,1 36,3 55,1 48,8 58,9 58,7 46,7 44,2 30,6 39,9 53,1 49,3 34,0 27,6 17,4 54,0 67,1 53,0 65,0 29,6 42,8 42,4 58,5 52,0 42,8 37,2 23,0 32,6 49,3 36,4 24,0 23,1 16,9 25,8 43,0 27,4 16,5 17,9 18,0 11,8 21,3 11,8 32,0 45,5 35,0 33,6 23,7 34,6 37,5 43,8 47,3 40,1 29,9 18,4 9,9 21,5 30,1 27,8 21,5 18,2 17,9 9,6 14,6 32,6 25,0 21,8 15,9 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Defunciones de nios menores de un ao por cada mil nacidos vivos Fuente: Cepal.

PEA rural en relacin con la PEA total

(porcentaje)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje que representa la PEA rural, en la PEA total. Fuente: Cepal-Siagro.

PEA agrcola en relacin con la PEA total Porcentaje que representa la PEA agrcola en la PEA total.

(porcentaje)
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: Cepal-Siagro.

Personas por hogar particular

(nmero de personas)
Belice 4,7 5,9 5,0 5,7 4,9 5,0 5,3 5,6 5,8 4,6 4,4 4,7 5,0 5,2 5,1 5,1 5,2 4,0 4,5 4,1 4,1 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Nmero de personas que en promedio viven en cada hogar. Fuente: Censos nacionales de poblacin.

Viviendas sin servicio sanitario

(porcentaje)
Belice 8,2 11,1 26,4 80,2 55,7 28,3 12,1 58,8 59,2 67,8 43,2 41,2 22,4 11,9 3,9 18,0 13,0 14,5 22,2 15,2 6,9 4,5 1,2 5,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Fuente: Censos nacionales de poblacin.

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

533

Viviendas sin alumbrado elctrico

Pas Belice

60

70

80

90 32,8

00

10

(porcentaje)
18,3 3,2 30,7 62,8 60,4 38,3 34,3 27,2 43,6 20,4 40,0 31,7 18,6 11,6 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 85,4 67,1 39,8 33,7 66,1 71,5 75,0 58,7 48,1 16,9

Fuente: Censos nacionales de poblacin.

PIB a precios corrientes

(millones de dlares)
Belice 832 749 878 1.331 509 567 2.478 1.884 3.646 1.124 1.590 4.801 3.763 6.279 3.640 2.509 11.722 9.500 14.653 3.961 1.840 15.947 13.134 17.196 7.187 3.938 11.621 282 111,7 187,8 128,2 148,9 493,0 640,9 309,6 375,2 941,2 1.059,7 795,8 304,9 2.566,1 1.005,4 1.990,8 1.297,7 466,0 5.850 2.941 2.699 3.343 874 5.600 478 178,8 229,3 124,1 160,3 696,7 735,3 394,6 516,9 1.125,1 1.174,8 906,7 892,3 3.330,7 2.856,1 3.292,5 1.723,0 975,2 6.389 4.948 5.171 3.988 1.802 6.939 287,1 78,8 122,6 54,6 63,5 266,8 330,5 152,0 187,5 598,8 580,5 324,5 597,8 1.332,4 1.360,5 1.240,9 1.200,6 727,0 416,5 2.686,7 2.307,5 3.264,3 1.717,3 879,0 3.438,2 246,9 104,9 132,9 54,3 61,6 344,5 363,6 211,7 281,3 672,5 689,2 400,1 857,7 2.253,4 1.734,7 1.293,6 1.299,1 850,1 583,8 3.069,9 2.484,6 3.735,3 1.954,1 1.132,2 3.408,2 636,6 7.060,8 3.794,3 6.003,2 3.411,5 1.405,5 7.109,0 5.175,8 3.070,4 4.642,8 2.672,4 1.288,6 6.606,0 621 13.570 8.498 12.427 8.550 4.792 15.811 382 9.385 4.499 8.189 5.742 3.128 11.126 1.383 34.346 21.512 40.624 15.361 6.433 26.473 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total de bienes y servicios producidos en un pas. Fuente: Secmca y Cepal.

Exportaciones de mercancas generales (FOB)

Belice

(millones de dlares)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Bienes vendidos en el extranjero. Fuente: Secmca y Cepal.

Importaciones de mercancas generales (CIF)

Belice

(millones de dlares)
Costa Rica

Bienes comprados en el extranjero. El Salvador

Guatemala Honduras

Fuente: Secmca y Cepal.

Nicaragua Panam

Total de ingresos del Gobierno Central

Belice

(millones de dlares)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Ingresos por concepto de tributos, transferencias y otros rubros. Fuente: Secmca y Cepal.

Total de gastos del Gobierno Central

Belice

(millones de dlares)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Gastos ejecutados en un ao determinado Fuente: Secmca y Cepal.

534

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

Valor del ndice de desarrollo humano en el largo plazo

Pas Belice

60

70

80 0,72

90 0,77 0,81 0,69 0,62 0,64 0,64 0,77

00

10

0,75 0,84 0,72 0,66 0,67 0,69 0,80

0,69 0,72 0,66 0,56 0,60 0,56 0,76

Escala de 0 a 1, donde 0 es el menor valor del ndice y 1 es el mayor. Fuente: PNUD

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,75 0,59 0,51 0,52 0,59 0,71

0,78 0,61 0,56 0,60 0,60 0,75

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

535

SERIES ANUALES SEGN PAS ESTADISTICAS SOCIALES

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

DEMOGRAFA Poblacin total

(miles de habitantes)
Belice 250 3.929 6.272 11.225 6.195 5.072 2.948 257 4.006 6.429 11.504 6.530 5.205 3.004 265 4.072 6.510 11.791 6.695 5.342 3.060 274 4.136 6.639 12.087 6.861 5.268 3.116 283 4.200 6.757 12.390 7.028 5.375 3.172 292 4.263 6.864 12.701 7.197 5.483 3.228 301 4.326 6.980 13.019 7.367 5.523 3.284 312 4.389 5.745 13.345 7.537 5.596 3.340 322 4.451 6.122 13.678 7.707 5.669 3.395 333 4.509 6.151 14.017 7.877 5.742 3.450 303 4.564 6.183 14.362 8.046 5.816 3.504 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad total de habitantes contabilizados o estimados por pas para cada ao. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Poblacin total hombres

(miles de habitantes)
Belice 126 1.997 3.002 5.514 3.101 2.524 1.489 130 2.035 3.053 5.643 3.228 2.591 1.517 134 2.068 3.085 5.777 3.308 2.659 1.545 138 2.101 3.165 5.916 3.389 2.632 1.573 143 2.133 3.230 6.060 3.470 2.686 1.601 147 2.165 3.248 6.211 3.552 2.741 1.629 150 2.196 3.288 6.358 3.635 2.741 1.656 155 2.228 2.708 6.514 3.718 2.776 1.684 161 2.259 2.901 6.674 3.800 2.810 1.712 167 2.287 2.910 6.837 3.883 2.844 1.739 158 2.314 2.914 7.003 3.965 2.879 1.766 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de habitantes hombres contabilizados o estimados por pas para cada ao. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Poblacin total mujeres

(miles de habitantes)
Belice 124 1.933 3.270 5.712 3.094 2.548 1.459 101,9 103,3 91,8 96,5 100,2 99,0 102,0 127 1.970 3.376 5.861 3.302 2.614 1.487 101,9 103,3 90,4 96,3 97,8 99,1 102,0 131 2.003 3.426 6.014 3.387 2.682 1.515 101,9 103,2 90,0 96,1 97,7 99,1 101,9 135 2.035 3.474 6.171 3.472 2.636 1.543 102,1 103,2 91,1 95,9 97,6 99,9 101,9 140 2.067 3.526 6.331 3.558 2.689 1.571 102,0 103,2 91,6 95,7 97,5 99,9 101,9 144 2.099 3.616 6.490 3.645 2.743 1.599 102,1 103,2 89,8 95,7 97,5 99,9 101,8 152 2.130 3.692 6.661 3.732 2.781 1.627 98,6 103,1 89,1 95,5 97,4 98,6 101,8 157 2.162 3.036 6.831 3.819 2.820 1.656 98,7 103,1 89,2 95,4 97,3 98,4 101,7 161 2.193 3.221 7.004 3.907 2.859 1.684 99,8 103,0 90,1 95,3 97,3 98,3 101,7 167 2.222 3.241 7.180 3.994 2.898 1.711 99,9 102,9 89,8 95,2 97,2 98,1 101,6 95,2 97,2 98,0 101,6 102,9 155 2.249 3.269 7.35 4.081 2.937 1.739 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de habitantes mujeres contabilizados o estimados por pas para cada ao. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Razn de gnero

(hombres por cada 100 mujeres)

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre la poblacin masculina y la poblacin femenina. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

536

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

Poblacin urbana

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje con respecto a la poblacin total)

Belice 48,9 59,0 58,4 39,4 46,9 57,2 62,2 59,0 58,8 39,6 46,3 57,5 62,2 49,2 59,0 59,0 39,7 46,9 57,9 62,8 49,5 59,0 59,2 39,9 47,5 58,2 63,0 49,9 59,0 59,7 40,0 48,1 58,6 63,3 50,2 59,0 59,9 40,2 48,7 59,0 63,5 50,6 59,0 59,9 40,3 49,2 56,1 63,8 51,0 59,0 62,7 40,5 49,8 56,3 64,0 51,4 59,0 64,8 40,6 50,3 56,6 64,2 51,9 59,0 63,2 40,8 50,8 57,0 64,4 64,6 40,9 51,3 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje de personas que residen en zonas urbanas con respecto a la poblacin total del pas. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Poblacin en el rea metropolitana principal

(porcentaje con respecto a la poblacin total)

Costa Rica 54,3 31,2 22,4 24,9 31,0 54,4 31,4 22,4 12,5 25,0 31,0 54,5 31,5 22,4 12,5 25,0 31,1 54,7 31,6 22,4 12,5 25,1 31,2 54,8 31,7 22,3 12,4 25,1 31,3 55,0 32,4 22,2 12,4 23,9 31,3 55,2 32,4 22,1 12,6 24,1 31,4 55,3 27,3 22,0 12,6 24,1 31,5 55,5 27,7 21,9 12,6 24,1 31,5 55,7 28,0 21,8 12,5 24,1 31,6 24,1 31,7 21,6

Personas que residen en el rea metropolitana con respecto a la poblacin total del pas. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Esperanza de vida al nacer

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

(aos de vida)
Belice 71,9 77,7 70,0 66,3 70,0 70,8 74,2 71,9 77,6 70,2 68,9 70,8 70,8 74,4 71,9 78,6 70,4 68,9 71,1 70,8 74,6 71,9 78,3 70,6 68,9 71,4 70,8 74,7 71,9 78,5 70,9 68,9 71,8 70,8 74,9 76,1 79,1 71,1 68,9 72,1 72,9 75,1 76,1 79,1 71,3 70,2 72,4 72,9 75,3 76,1 79,1 71,5 70,2 72,7 72,9 75,5 76,1 79,1 71,8 70,2 73,0 72,9 75,7 76,1 79,1 72,0 70,2 73,3 72,9 75,8 76,2 79,1 72,2 70,2 73,6 72,9 76,0 Costa Rica

Aos que se espera llegue a vivir

un recin nacido segn las condiciones El Salvador de mortalidad imperantes al momento Guatemala de su nacimiento. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Costa Rica: CCP-UCR. Belice: SICA.
Mujeres en edad frtil Honduras Nicaragua Panam

(porcentaje con respecto al total de mujeres)

Belice 49,2 53,8 49,7 46,0 49,4 47,9 53,2 54,2 50,0 46,0 48,4 48,1 53,3 54,6 50,0 46,1 48,5 48,2 53,3 54,9 51,0 46,3 48,7 50,5 53,3 49,2 55,2 50,8 46,5 48,8 50,9 53,3 49,2 55,4 50,6 46,7 49,0 51,3 53,2 49,6 55,5 51,3 47,0 49,2 52,1 53,1 49,7 55,6 5,1 47,2 49,4 52,5 53,0 49,8 55,6 51,7 47,5 49,6 52,8 52,9 54,6 55,6 52,3 47,8 49,9 53,1 52,7 48,1 50,1 53,3 52,6 58,1 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin femenina de 15 a 49 aos como porcentaje del total de mujeres. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

Tasa bruta de mortalidad

(defunciones por cada 1.000 habitantes)

Belice 6,1 3,8 6,0 6,0 5,6 2,0 4,0 3,9 6,0 5,9 5,4 1,9 4,1 3,7 6,0 5,6 5,3 2,0 4,1 3,8 5,9 5,5 5,2 2,9 4,3 6,0 3,8 5,9 5,4 5,1 2,9 4,2 5,7 3,8 5,9 5,6 5,0 3,1 4,4 5,7 3,9 5,9 5,4 5,0 3,0 4,4 5,8 3,9 7,2 5,2 4,9 3,1 4,4 3,2 4,5 4,0 5,8 4,0 6,9 5,8 4,1 6,9 5,8 4,2 Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam

Cociente entre el nmero de defunciones en todas las edades ocurridas a mitad de ese perodo. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Tasa bruta de natalidad

en un perodo determinado y la poblacin Guatemala

(nacimientos por cada 1.000 habitantes)

Belice 29,3 19,9 26,8 37,9 30,3 20,4 22,0 28,0 19,1 26,2 36,1 32,8 19,9 21,3 28,5 17,5 25,8 32,8 32,3 19,4 20,2 27,2 17,6 25,3 31,0 31,8 22,9 19,8 28,6 17,2 24,8 31,0 31,3 22,6 19,8 28,8 16,8 24,3 29,5 30,8 22,1 19,7 23,8 16,5 23,7 28,3 30,2 22,4 20,0 22,6 16,7 28,7 27,4 29,6 22,9 20,2 25,2 16,9 26,8 33,3 29,0 22,5 20,3 25,2 16,6 26,5 33,3 28,4 24,9 18,5 23,0 16,3 21,2 30,5 27,8 23,2 19,1

Cociente entre el nmero de nacimientos Costa Rica inscritos en un perodo y la poblacin estimada a mitad del mismo perodo. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

537

Razn de dependencia demogrfica

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje)
Belice 78,5 58,9 73,2 92,6 86,1 84,1 59,6 78,5 57,1 71,3 92,5 86,1 82,9 59,1 78,5 55,6 71,1 92,2 86,1 81,8 58,5 78,5 54,0 70,1 91,6 86,1 76,5 57,9 78,5 52,5 69,3 90,9 86,1 74,7 57,4 71,8 51,0 70,3 90,1 78,3 73,0 57,0 71,8 49,7 69,0 89,2 78,3 70,3 56,6 71,8 48,6 67,0 88,2 78,3 68,6 56,4 71,8 47,5 66,5 87,1 78,3 66,9 56,1 71,8 46,5 63,7 85,9 78,3 65,4 55,9 64,2 45,5 60,1 84,8 69,8 64,0 55,6 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin de las personas menores de 15 y mayores de 64 aos, con respecto a la poblacin de 15 a 64 aos. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Belice y Honduras: SICA
Tasa de reemplazo poblacional

(porcentaje)
Belice 9,9 6,0 5,2 11,0 11,0 14,0 5,8 9,9 5,8 5,0 10,8 11,0 13,8 5,7 9,9 5,5 4,7 10,6 11,0 13,5 5,6 9,9 5,3 5,6 10,5 11,0 12,7 5,4 9,9 5,0 4,9 10,4 11,0 12,3 5,3 9,1 4,8 4,8 10,2 9,8 12,0 5,2 9,1 4,6 4,9 10,1 9,8 9,0 5,0 9,1 4,4 4,4 10,0 9,8 8,6 4,9 9,1 4,2 4,4 9,9 9,8 8,3 4,7 9,1 4,0 4,2 9,8 9,8 8,0 4,6 8,2 3,7 5,8 9,6 8,7 7,7 4,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre las personas menores de 15 aos y la poblacin mayor de 64 aos. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Belice y Honduras: SIC A
POBREZA Y DESIGUALDAD Poblacin en pobreza

(porcentaje)
Belice 34,1 23,1 44,7 56,0 70,0 45,8 34,0 31,8 70,7 70,8 69,2 69,7 48,3 31,0 29,9 29,0 27,7 22,9 44,4 23,5 42,9 21,4 41,9 23,9 41,0 23,8 42,1 22,8 38,1 51,0 66,0 64,8 65,7 64,5 44,7 25,8 66,2 19,0 40,1 20,7 46,4 41,3 21,7 43,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin que tiene un ingreso igual o inferior a la lnea de pobreza y que, por lo tanto, no satisface sus necesidades bsicas. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Guatemala, Honduras y Panam: Cepal. Nicaragua 2009: Fideg.
Poblacin en pobreza extrema

(porcentaje)
Belice 10,8 7,1 19,2 15,7 50,2 15,0 17,4 14,8 51,8 52,4 50,8 50,8 17,2 14,1 14,3 12,0 13,5 6,8 19,4 6,9 19,2 6,5 17,1 6,6 15,2 6,1 15,9 6,0 12,5 15,2 46,1 43,6 44,1 42,4 9,7 11,1 21,0 3,7 12,8 4,3 15,4 15,8 5,2 14,8 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin que tiene un ingreso igual alimentaria (CBA), que establece el requerimiento mnimo de alimentos necesarios para la existencia. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Panam: Cepal. Nicaragua 2009: Fideg.
Poblacin no pobre

o inferior al costo de la canasta bsica El Salvador

(porcentaje)
Belice 65,9 76,9 55,3 44,0 30,0 54,2 66,0 68,2 29,3 29,2 30,8 30,3 51,7 69,0 70,1 71,0 72,3 77,1 55,6 76,5 57,1 78,6 58,1 76,1 59,0 76,2 57,9 77,2 61,9 49,0 34,0 35,2 34,3 35,5 55,3 74,2 33,8 81,0 59,9 79,3 53,6 58,7 78,3 56,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Poblacin que cuenta con un ingreso superior al valor de la lnea de pobreza, lo que le permite cubrir sus necesidades bsicas, alimentarias y no alimentarias. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Panam: Cepal. Nicaragua 2009: Fideg.

538

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

ndice de Gini

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(valor del ndice)

Belice 0,400 0,487 0,535 0,570 0,560 0,550 0,567 0,559 0,535 0,519 0,533 0,516 0,541 0,540 0,590 0,590 0,510 0,529 0,540 0,524 0,524 0,507 0,513 0,496 0,492 0,485 0,498 0,500 0,474 0,590 0,580 0,470 0,523 0,502 0,491 0,498 0,481 0,420 0,516 0,507 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Medida numrica agregada de la desigualdad de los ingresos, que vara de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta). Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
EDUCACIN

Tasa neta de matrcula en preescolar (porcentaje) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 44,7 39,2 37,5

54,7 41,3 41,3

58,4

26,8 44,6 41,9 30,2 31,5 47,8 62,9 46,7

25,1

24,5 63,9 49,6 45,2 25,1 36,3 51,9

27,8 68,5 49,7 47,0 24,7 39,5 55,3

29,7 71,8 50,3 48,1 34,0 52,3 59,8

31,0 64,6 48,9 48,2 32,5 53,6 61,5

35,7 73,3 50,3 49,0 31,0 55,2 61,0

74,2 50,3 29,0 31,9 74,4

Relacin entre el total de alumnos matriculados en preescolar y el total de poblacin de las edades correspondientes a ese nivel. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.
Tasa neta de matrcula en primaria

44,2 27,0 32,9 51,1

34,6 26,8

35,2 28,4 38,0

(porcentaje)
Belice 109,8 99,7 86,0 84,3 87,6 80,7 95,4 100,2 87,3 85,1 88,3 80,9 97,7 86,2 97,9 100,8 88,8 87,5 104,5 100,8 90,6 89,2 90,0 86,0 99,9 103,7 100,8 93,4 92,4 89,7 87,0 99,9 102,7 101,3 93,9 93,5 85,9 86,9 100,0 101,1 102,4 94,8 94,5 91,9 86,0 100,0 98,9 102,0 95,0 95,0 90,3 85,8 100,0 97,0 102,6 95,3 95,1 89,0 87,2 89,5 87,1 86,1 103,5 95,0 102,8 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre el total de alumnos matriculados en primaria y el total de poblacin de las edades correspondientes a ese nivel. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.

Tasa neta de matrcula en secundaria

(porcentaje)
Belice 60,6 54,3 43,7 39,1 16,0 34,7 58,5 55,8 45,3 44,1 15,5 35,7 61,0 58,6 50,5 44,2 23,3 37,4 61,9 58,2 61,7 52,4 46,3 17,0 38,4 63,8 59,2 64,7 53,7 48,9 14,9 39,9 63,8 57,3 67,2 54,4 52,3 16,6 42,0 64,0 60,4 69,2 54,6 54,7 22,2 43,7 64,4 55,1 69,5 54,4 57,0 22,9 46,0 64,6 53,5 69,4 55,1 57,3 21,0 45,5 65,2 19,1 24,6 71,8 56,4 72,8 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre el total de alumnos matriculados en secundaria y el total de poblacin de las edades correspondientes a ese nivel. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.

Tasa de desercin en educacin primaria (porcentaje) Belice 0,7 4,1 3,6 10,3 2,7 5,3 2,1 4,5 5,2 7,0 3,4 5,8 2,1 4,0 3,8 7,7 2,7 6,6 1,9 1,0 3,9 4,5 5,0 2,3 6,1 1,7 0,9 3,3 4,2 6,9 2,5 5,5 1,6 0,9 3,4 7,0 6,0 1,9 8,7 1,8 0,8 3,8 6,0 5,6 2,0 13,1 1,5 0,8 2,5 5,5 5,4 1,0 12,4 1,4 0,9 2,9 6,2 5,6 1,3 10,4 1,5 0,5 1,2 3,0 5,7 2,8

Porcentaje de alumnos que desertaron del sistema educativo en la educacin primaria. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

539

Tasa de desercin en educacin secundaria

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje)
Belice 9,7 11,7 6,2 9,8 2,5 8,8 2,2 12,4 4,9 5,5 2,5 8,1 3,4 12,0 2,9 6,3 2,2 12,2 3,7 7,3 10,4 5,7 5,4 7,2 10,9 2,7 6,5 11,6 4,8 4,2 9,4 9,7 3,1 10,4 12,5 9,2 3,5 10,7 12,2 4,0 9,2 13,2 9,2 3,9 8,5 14,0 2,9 10,1 12,9 8,3 4,8 7,4 17,0 3,3 10,5 12,1 6,5 6,3 7,7 15,6 3,9 1,5 10,9 8,4 10,2

Porcentaje de alumnos que desertaron del sistema educativo en la educacin secundaria. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.
Tasa de alfabetizacin de adultos

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

(porcentaje)
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 80,8 68,3 85,1 71,6 96,7 81,8 69,6 80,6 79,7 96,7 81,7 70,7 80,3 71,6 96,7 82,4 72,5 81,0 71,6 96,7 83,0 73,7 81,5 71,6 96,7 83,4 74,8 82,8 78,0 97,4 83,6 76,0 82,7 73,2 97,4 84,2 77,6 83,6 83,5 97,4 84,0 79,0 83,3 89,5 97,4 90,0 80,5 84,4 95,9 97,4 91,6 84,0 89,2 74,8 97,9

Porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms que sabe leer y escribir. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. El Salvador: Ministerio de Educacin. Panam: SICA
Logro en educacin primaria

(porcentaje)
Belice 32,7 72,6 66,1 32,4 52,0 90,6 72,5 64,9 35,6 64,0 91,0 75,5 71,1 37,9 52,0 92,3 76,6 71,1 37,2 55,0 94,5 40,4 76,3 65,2 35,9 51,0 95,5 42,6 77,4 67,1 39,0 50,0 95,1 44,8 76,3 68,8 41,6 44,0 96,0 44,1 76,7 75,4 42,0 48,0 96,8 95,4 78,6 76,4 44,2 47,3 81,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam

Alumnos que comienzan el primer grado y alcanzan el ltimo grado de enseanza primaria. Fuente: Ministerio de Educacin de cada pas.
SALUD Mortalidad infantil

(por 1.000 nacidos vivos)

Belice 21,2 11,5 27,8 38,6 32,6 34,2 19,5 16,6 11,4 25,9 38,0 31,6 32,5 19,1 19,2 11,1 24,1 37,3 30,7 31,0 18,7 14,8 10,9 22,5 36,6 29,8 29,4 18,2 14,2 10,7 20,9 36,0 28,9 28,0 17,8 16,3 10,4 19,5 35,2 28,1 26,6 17,4 19,7 10,2 18,2 34,5 27,3 25,3 17,0 17,2 10,0 16,9 33,9 26,5 24,0 16,6 17,5 9,8 15,6 33,3 25,7 22,9 16,2 17,9 9,6 14,6 32,6 25,0 21,8 15,9 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Nmero anual de defunciones de nios vivos. Fuente: Ministerio de Salud de cada pas. El Salvador, Guatemala y Panam: Instituto de Estadstica.
Tasa de mortalidad materna

menores de un ao por cada mil nacidos El Salvador

(por 100.000 nacidos vivos)

Belice 68,4 35,8 83,2 160,0 106,3 61,7 125,5 76,7 111,9 71,3 82,8 68,0 88,1 43,0 55,4 31,4 66,5 92,7 38,0 72,0 40,3 32,9 78,4 61,9 30,5 77,4 119,1 36,3 95,4 130,0 86,5 66,0 92,0 83,6 76,5 59,4 41,8 39,3 83,0 80,9 85,3 19,1 64,0 86,0 87,1 33,3 62,0 110,0 110,0 100,0 59,6 89,0 26,7 82,0 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Defunciones de mujeres durante o despus del embarazo, por cada mil nacidos vivos. Fuente: Ministerio de Salud de cada pas. Guatemala y Panam: Instituto de Estadstica. Honduras: Cepal.
Nios de un ao vacunados contra la tuberculosis

(porcentaje)
Belice 95 92 99 97 99 96 99 98 87 92 92 99 98 78 97 91 92 96 94 84 92 99 87 91 97 91 94 87 99 90 94 98 93 88 99 96 88 84 96 98 97 99 97 87 93 96 97 98 99 99 91 99 97 99 98 99 98 90 99 99 99 98 99 99 81 87 93 99 98 99

Porcentaje de nios menores de un ao Costa Rica que han sido vacunados contra la tuberculosis. Fuente: Ministerio de Salud de cada pas y OMS.
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

540 ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

Incidencia de la tuberculosis

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(por 100.000 habitantes)

Belice 50,8 22,6 23,7 65,8 47,4 40,1 52,5 24,1 22,7 70,8 48,2 48,8 53,2 17,0 23,8 13,9 55,5 39,1 48,8 32,2 16,4 20,8 11,8 47,9 41,6 45,7 32,2 17,2 20,8 13,2 46,9 39,6 36,3 13,2 26,1 12,9 46,3 36,5 46,6 30,2 11,5 23,6 11,6 42,4 35,7 28,4 20,2 11,8 29,0 13,2 39,3 41,1 46,3 46,0 27,3 11,1 28,1 21,0 20,5 8,8 Costa Rica Guatemala

Relacin entre el total de personas

con tuberculosis y el total de la poblacin. El Salvador Fuente: Ministerio de Salud de cada pas. Honduras
Nicaragua Panam GASTO PBLICO Gasto pblico en educacin

(porcentaje del PIB)

Belice 6,2 4,7 2,7 1,7 4,4 3,8 4,0 5,1 3,4 2,1 5,1 3,6 4,4 5,5 3,3 1,9 5,2 4,0 4,2 5,5 3,1 1,9 6,2 4,7 3,9 5,4 2,9 1,9 6,2 4,4 3,8 5,2 2,9 2,1 6,2 4,7 3,8 5,0 2,8 2,1 6,2 4,8 4,1 6,4 5,2 2,8 2,1 7,1 5,1 3,8 6,5 5,7 2,9 2,0 7,2 5,4 3,9 5,9 4,0 6,8 6,8 3,6 2,6 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje del monto del gasto pblico en relacin con el PIB. Fuente: Ministerio de Hacienda de cada pas.
Gasto pblico en salud

destinado a los programas de educacin, El Salvador

(porcentaje del PIB)

Belice 2,9 5,0 1,6 0,8 2,6 3,1 2,0 5,4 1,5 1,0 2,6 2,8 2,6 5,7 1,5 0,9 2,8 3,1 2,3 5,7 1,5 1,0 3,4 3,5 1,7 5,1 1,5 0,9 2,9 3,2 2,6 4,9 1,6 0,9 2,8 3,5 2,0 4,9 1,7 1,0 2,8 3,4 2,2 3,1 5,1 1,7 1,0 2,7 3,8 2,0 2,9 5,8 1,7 0,9 2,7 3,8 2,2 4,1 2,4 3,1 6,6 2,0 1,1 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje del monto del gasto pblico destinado a los programas de salud, en relacin con el PIB. Fuente: Ministerios de Hacienda de cada pas.
MIGRACIN Saldo migratorio

(miles de personas)
Costa Rica 48 4 63 9 16 -9 3 -45 -4 70 97 16 -84 -10 116 195 16 -90 19 -20 -103 78 16 -85 13 82 -176 114 16 -84 34 -20 -145 -37 17 -43 51 -100 81 11 17 -132 180 -482 31 96 17 -34 -186 8 125 17 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Diferencia entre inmigracin y emigracin. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Costa Rica, El Salvador y Guatemala: Direccin General de Migracin.
Ingresos por remesas

(porcentaje del PIB)

Belice 2,7 0,8 13,3 3,3 6,1 8,1 3,0 1,1 13,8 3,2 7,5 8,1 2,7 1,4 13,5 7,6 9,7 9,4 3,0 1,7 14,0 9,6 10,2 10,7 3,0 1,6 16,1 10,6 12,8 11,6 3,7 2,0 17,5 11,0 18,2 12,6 0,8 4,8 2,2 18,5 11,9 21,3 13,3 0,9 5,5 2,3 18,1 12,1 20,8 13,2 0,9 5,5 2,0 17,1 11,0 20,1 13,1 0,8 5,7 1,7 16,4 10,4 17,3 12,5 0,5 11,5 10,2 1,4 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Monto total de los fondos que los emigrantes envan desde el exterior, a sus familiares en sus pases de origen. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Ministerio de Comercio e Industria (MICI), Direccin de Empresas Financieras.

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

541

ESTADSTICAS ECONMICAS

PRODUCCIN Y CUENTAS NACIONALES Producto interno bruto (PIB) real

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(millones de dlares del 2000)

Belice 832 15.947 13.134 17.196 3.938 11.621 873 16.118 13.359 17.597 4.055 11.687 918 16.586 13.671 18.277 4.085 11.948 1.003 17.648 13.986 18.740 4.188 12.450 1.050 18.400 14.245 19.330 4.411 13.387 1.082 19.483 14.719 19.960 4.600 14.350 1.132 21.194 15.339 21.034 4.791 15.573 1.146 22.878 16.003 22.360 4.938 17.460 1.189 23.522 16.393 23.098 5.074 19.226 1.189 23.272 15.812 23.211 5.001 19.840 1.212 24.203 15.970 23.792 5.151 21.090

Valor total de bienes y servicios producidos por las industrias y otros agentes de la economa, en el territorio econmico del pas, a precios del 2000. Fuente: Cepal.

Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam

Producto interno bruto (PIB) nominal (millones de dlares) Belice 832 15.947 13.134 17.196 7.187 3.938 11.621 872 16.404 13.813 18.703 7.653 4.125 11.808 933 16.845 14.307 20.777 7.860 4.026 12.272 988 17.518 15.047 21.918 8.234 4.102 12.933 1.056 18.595 15.798 23.965 8.871 4.465 14.179 1.115 19.965 17.214 27.211 9.757 4.872 15.465 1.213 22.527 18.749 30.231 10.918 5.230 17.137 1.277 26.322 20.377 34.113 12.392 5.599 19.794 1.359 29.848 22.107 39.139 13.969 6.248 23.002 1.337 29.284 21.101 37.661 14.318 6.149 24.080 1.383 34.346 21.512 40.624 15.361 6.433 26.473

Valor total de bienes y servicios producidos por las industrias y otros agentes de la economa, a precios de mercado. Fuente: Cepal.
PIB per cpita real

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

(dlares por habitante)

Belice 3.331 4.058 2.094 1.532 1.160 776 3.942 3.394 4.024 2.078 1.530 1.131 779 3.891 3.461 4.073 2.100 1.550 1.144 765 3.904 3.666 4.267 2.107 1.550 1.167 795 3.995 3.715 4.381 2.108 1.560 1.210 821 4.220 3.707 4.570 2.144 1.572 1.254 839 4.445 3.757 4.899 2.198 1.616 1.305 867 4.742 3.678 5.212 2.786 1.676 1.356 883 5.228 3.691 5.285 2.677 1.689 1.379 895 5.662 3.567 5.161 2.571 1.656 1.323 871 5.750 3.995 5.304 2.583 1.657 1.328 886 6.018 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total, en dlares, de bienes y servicios por habitante, a precios del 2000. Fuente: PIB: Cepal; poblacin: Instituto de Estadstica de cada pas
Tasa de crecimiento del PIB real

(porcentaje)
Belice 12,3 1,8 2,2 3,6 5,7 4,1 2,7 5,0 1,1 1,7 2,3 2,7 3,0 0,6 5,1 2,9 2,3 3,9 3,8 0,8 2,2 9,3 6,4 2,3 2,5 4,5 2,5 4,2 4,6 4,3 1,9 3,2 6,2 5,3 7,5 3,0 5,9 3,3 3,3 6,1 4,3 7,2 4,7 8,8 4,2 5,4 6,6 4,2 8,5 1,2 7,9 4,3 6,3 6,3 3,1 12,1 3,8 2,8 2,4 3,3 4,0 2,8 10,1 0,0 -1,1 -3,5 0,5 -1,9 -1,5 3,2 2,0 4,0 1,0 2,5 2,5 3,0 6,3 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Incremento porcentual del PIB real. Fuente: Cepal.

542 ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

Tasa de crecimiento del PIB per cpita real

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje)
Belice 9,3 -0,4 0,2 1,2 2,6 1,3 1,9 -0,8 -0,8 -0,1 -2,6 0,3 -1,3 2,0 1,2 1,1 1,3 1,2 -1,8 0,4 5,9 4,7 0,3 0,0 2,0 4,0 2,3 1,3 2,7 0,1 0,6 3,7 3,2 5,6 -0,2 4,3 1,7 0,7 3,6 2,2 5,3 1,4 7,2 2,5 2,8 4,1 3,4 6,7 -2,1 6,4 26,8 3,7 3,9 1,7 10,2 0,4 1,4 -3,9 0,8 1,7 1,4 8,3 -3,4 -2,3 -4,0 -1,9 -4,0 -2,7 1,6 12,0 2,8 0,5 0,0 0,3 1,7 4,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Incremento porcentual del PIB real por habitante. Fuente: PIB: Cepal; poblacin: Instituto de Estadstica de cada pas

COMERCIO EXTERIOR Exportaciones (FOB)

(millones de dlares)
Belice 282 5.850 2.941 2.699 3.343 874 5.600 269 5.021 2.941 2.412 3.423 886 5.792 310 5.264 2.864 4.162 3.745 906 5.159 316 6.102 2.995 4.459 3.754 1.045 4.953 308 6.301 3.305 5.034 4.534 1.357 5.907 325 7.026 3.418 5.381 5.048 1.640 7.376 427 8.200 3.706 6.013 5.277 1.914 8.152 426 9.337 4.015 6.898 5.784 2.163 8.967 480 9.504 4.641 7.737 6.199 2.497 9.921 382 8.784 3.866 7.214 4.825 2.366 10.846 9.385 4.499 8.189 5.742 3.128 11.126 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total de los bienes y servicios vendidos en el extranjero. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.
Importaciones (CIF)

(millones de dlares)
Belice 478 6.389 4.948 5.171 3.988 1.802 6.939 478 6.569 4.948 5.606 4.152 1.805 6.649 497 7.188 5.027 7.659 4.382 1.853 6.312 522 7.663 5.184 8.128 4.774 2.027 6.244 481 8.268 6.329 9.478 5.827 2.457 7.578 556 9.824 6.690 10.499 6.545 2.956 8.843 612 11.548 7.663 11.915 7.303 3.404 10.108 642 12.952 8.821 13.576 8.888 3.989 12.427 788 15.372 9.818 14.547 10.453 4.731 14.710 621 11.395 7.325 11.530 7.299 3.929 13.147 13.570 8.498 12.427 8.550 4.792 15.811 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total de los bienes y servicios comprados en el extranjero. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.
Tasa de crecimiento de las exportaciones (FOB)

(porcentaje)
Belice -4,5 -12,2 17,2 9,7 20,4 17,7 8,2 -14,2 0,0 -10,6 2,4 1,4 3,4 15,1 4,8 -2,6 72,6 9,4 2,3 -10,9 1,9 15,9 4,6 7,1 0,2 15,3 -4,0 -2,5 3,3 10,3 12,9 20,8 29,9 19,3 5,8 11,5 3,4 6,9 11,3 20,9 24,9 31,3 16,7 8,4 11,7 4,5 16,7 10,5 -0,4 13,9 8,3 14,7 9,6 13,0 10,0 12,8 1,8 15,6 12,2 7,2 15,4 10,6 -20,5 -7,6 -16,7 -6,8 -22,2 -5,2 9,3 6,8 16,4 13,5 19,0 32,2 2,6 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Incremento porcentual, de un ao con respecto al anterior, del total de bienes y servicios vendidos en el extranjero. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.
Tasa de crecimiento de las importaciones (CIF)

(porcentaje)
Belice -0,1 0,5 20,8 13,4 13,0 -1,0 5,0 2,8 0,0 8,4 4,1 0,2 -4,2 4,0 9,4 1,6 36,6 5,5 2,7 -5,1 5,1 6,6 3,1 6,1 9,0 9,4 -1,1 -8,0 7,9 22,1 16,6 22,1 21,2 21,4 15,7 18,8 5,7 10,8 12,3 20,3 16,7 10,0 17,6 14,5 13,5 11,6 15,2 14,3 4,9 12,2 15,1 13,9 21,7 17,2 22,9 22,8 18,7 11,3 7,2 17,6 18,6 18,4 -21,3 -25,9 -25,4 -20,7 -30,2 -16,9 -10,6 19,1 16,0 7,8 17,1 22,0 20,3 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Incremento porcentual, de un ao con respecto al anterior, del total de bienes y servicios comprados en el extranjero. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

543

Exportaciones (FOB) de Costa Rica a cada pas de Centroamrica

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(millones de dlares)
Belice 1,9 118,7 168,7 97,4 172,7 105,7 2,1 131,4 175,7 99,4 152,2 117,0 2,1 111,0 169,8 99,4 143,8 109,5 2,5 124,8 181,7 105,0 163,9 121,1 2,0 143,3 196,5 128,6 193,7 135,5 2,6 153,6 212,6 148,8 235,8 153,1 2,6 178,5 233,6 185,2 248,3 195,5 3,1 201,4 253,3 216,7 283,9 241,4 3,7 203,9 258,5 228,1 315,5 307,5 3,3 161,9 242,5 205,0 286,1 278,8 3,5 192,9 266,8 221,8 325,9 326,4 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total de los bienes y servicios que Costa Rica vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuente: Banco Central de Costa Rica.

Exportaciones (FOB) de El Salvador a cada pas de Centroamrica

(millones de dlares)
Belice 9,5 111,4 417,7 476,7 158,1 52,0 11,9 118,9 468,6 404,0 195,4 63,6 12,7 137,2 539,5 445,6 220,3 90,6 17,2 166,2 620,6 589,4 251,8 122,8 13,3 135,0 533,3 510,6 208,7 104,0 10,2 159,6 617,5 571,8 240,3 100,7 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor total de los bienes y servicios que El Salvador vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuente: Banco Central de Reserva de El Salvador.
Exportaciones (FOB) de Guatemala a cada pas de Centroamrica

(millones de dlares)
Belice 13,0 126,8 341,1 233,1 114,3 54,7 13,8 156,3 477,1 295,3 130,8 43,4 21,4 150,2 471,1 280,8 137,4 78,0 31,7 158,7 518,8 288,7 156,2 104,1 37,4 182,1 573,9 359,4 177,5 122,8 39,0 205,2 653,1 394,0 213,2 80,5 48,8 227,8 699,6 481,6 235,3 98,2 50,9 257,8 842,1 593,5 267,6 119,6 58,0 318,9 973,4 737,1 327,6 161,6 48,1 283,7 817,3 606,4 282,2 183,9 28,0 192,0 567,5 412,1 196,5 120,6 Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam

Valor total de los bienes y servicios que Guatemala vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuente: Banco de Guatemala.
Exportaciones (FOB) de Nicaragua a cada pas de Centroamrica

(millones de dlares)
Costa Rica 36,0 67,8 17,5 30,7 3,3 36,4 75,8 22,9 39,6 8,6 48,3 86,7 23,2 38,4 3,9 49,3 104,3 25,9 43,5 4,8 50,9 109,5 32,3 56,6 3,8 53,6 122,8 44,4 68,2 6,1 59,8 149,3 48,2 98,1 8,5 87,6 168,1 65,6 111,1 9,6 102,9 217,2 74,9 101,4 10,8 86,0 199,4 61,7 100,6 11,3 El Salvador Guatemala Honduras Panam

Valor total de los bienes y servicios que Nicaragua vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuente: Banco Central de Nicaragua.
Exportaciones (FOB) de Panam a cada pas de Centroamrica

(millones de dlares)
Belice 0,1 39,2 8,6 21,3 22,3 18,0 0,2 38,8 6,0 17,1 20,1 41,1 0,4 36,1 7,7 15,9 33,6 20,9 0,1 33,5 9,4 13,3 13,4 24,8 0,1 36,8 10,6 11,6 15,4 18,2 0,6 38,7 9,3 21,5 15,6 21,2 0,5 45,6 9,3 33,0 17,9 17,2 0,4 57,1 8,0 16,7 20,9 12,9 0,2 66,0 7,5 8,1 17,2 13,5 0,2 60,7 5,4 5,6 11,5 10,6 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Valor total de los bienes y servicios que Panam vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuente: Contralora General de la Repblica de Panam.
Saldo de cuenta corriente

(millones de dlares, saldo a fin de ao)

Belice -162 -691 -431 -508 -1.090 -689 -184 -603 -150 -1.211 -479 -1.015 -174 -166 -857 -405 -1.262 -282 -969 -92 -176 -880 -702 -1.020 -553 -859 -580 -156 -796 -642 -1.165 -678 -829 -1.012 -151 -981 -610 -1.241 -290 -878 -759 -25 -1.023 -783 -1.524 -404 -884 -4.484 -52 -1.646 -1.221 -1.786 -1.116 -1.209 -1,407.0 -132 -2.752 -1.682 -1.773 -1.800 -1.395 -2.677 -93 -537 -374 -217 -449 -765 -44 -855 -2.953 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Saldo neto (positivo o negativo) de las exportaciones de bienes y servicios de un pas al resto del mundo, menos sus importaciones desde el resto del mundo. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica. Belice: Cepal.

544 ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Saldo de cuenta comercial

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(millones de dlares, saldo a fin de ao)

Belice -197 -539 -2.006 -2.472 -644 -928 -1.339 -209 -1.547 -2.006 -3.195 -729 -919 -857 -187 -1.924 -2.163 -3.497 -637 -947 -1.152 -207 -1.561 -2.190 -3.668 -1.020 -982 -1.291 -173 -1.967 -3.024 -4.444 -1.293 -1.101 -1.671 -231 -2.797 -3.271 -5.118 -1.497 -1.316 -1.467 -185 -3.348 -3.957 -5.902 -2.027 -1.490 -1.957 -216 -3.615 -4.806 -6.678 -3.104 -1.826 -3.460 -308 -5.868 -5.177 -6.809 -4.255 -2.234 -4.790 -239 -2.611 -3.459 -4.317 -2.475 -1.563 -2.301 -4.185 -3.999 -4.239 -2.808 -1.664 -4.685 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Diferencia entre las exportaciones FOB y las importaciones CIF. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.
PRECIOS ndice de precios al consumidor (IPC)

(valor del ndice, ao base 2000)

Costa Rica 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 111,3 103,8 107,3 109,7 107,4 100,3 121,5 105,7 116,0 118,1 111,6 101,4 132,9 107,9 122,5 127,2 117,4 102,8 149,3 112,7 131,8 137,5 127,3 104,4 169,9 118,0 143,8 149,6 139,3 105,3 189,4 122,8 153,2 157,9 153,2 107,9 207,1 128,4 163,7 168,9 169,6 112,4 234,9 137,7 182,3 188,2 202,8 122,3 253,3 138,5 185,7 198,5 208,9 125,2 267,1 139,6 192,5 206,6 219,5 129,1 El Salvador Guatemala Honduras Panam

Variaciones promedio de los precios de los bienes y servicios consumidos por los hogares de cada pas, durante al ao base. Fuente: Cepal.
Tasa anual de inflacin

un perodo determinado, con respecto Nicaragua

(promedio anual)
Belice 2,6 10,2 4,3 5,1 0,1 9,9 14,0 11,0 1,4 8,9 0,1 4,8 14,3 9,7 2,8 6,3 0,1 3,9 15,5 9,9 2,5 5,9 0,1 6,5 0,1 3,1 13,1 5,4 9,2 0,1 9,3 0,5 3,7 14,1 4,3 8,6 0,1 9,6 3,4 4,2 9,4 4,9 5,8 0,1 9,4 6,0 2,3 10,8 4,9 8,7 0,1 16,9 10,4 6,4 13,9 5,5 9,4 0,1 13,8 20,0 -1,1 4,0 -0,2 -0,3 3,0 0,9 22,9 25,6 4,5 0,9 5,8 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Variacin porcentual acumulada en el ndice de precios al consumidor con respecto al ao anterior. Fuente: Costa Rica, Honduras El Salvador, Guatemala y Panam: Instituto de Estadstica de cada pas.

y Nicaragua: Banco Central de cada pas Panam

FINANZAS PBLICAS Deuda externa como porcentaje del PIB (porcentaje) Belice 62,7 19,8 17,8 15,4 57,7 169,1 48,2 68,7 19,4 19,3 15,6 54,4 155,4 53,0 77,1 19,5 24,4 15,0 56,1 158,0 51,7 94,5 21,3 26,4 15,8 58,5 160,8 50,3 97,7 20,9 26,4 16,0 58,7 120,7 50,9 99,6 18,2 24,9 13,7 45,6 109,8 49,0 93,6 16,0 26,8 13,1 27,7 86,5 45,4 88,8 13,7 24,0 12,4 16,5 59,8 41,8 82,7 12,0 22,3 11,2 16,6 55,1 36,9 87,8 12,3 27,3 13,1 17,0 58,9 42,2 59,2 11,8 28,4

Valor total de la deuda de cada pas con entidades extranjeras; incluye deuda pblica y privada. Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Dficit o supervit del Gobierno Central (porcentaje del PIB) Belice -6,0 -3,0 -0,3 -0,6 -4,1 -8,5 0,5 -9,9 -2,9 -0,4 -1,1 -4,4 -9,8 -0,7 -6,5 -4,3 -0,4 -0,5 -4,0 -5,1 -2,0 -6,0 -2,9 -0,3 -0,4 -4,7 -6,2 -4,8 -8,4 -2,7 -0,1 -0,4 -2,6 -5,6 -4,9 -3,4 -2,1 -0,1 -0,9 -2,2 -5,2 -3,2 -4,2 -1,1 0,0 -1,1 -1,1 -3,9 0,5 -2,2 0,6 0,0 -0,4 -2,9 -3,4 3,5 0,6 0,2 -0,1 -0,8 -2,4 -4,1 0,4 -25,0 -3,4 -0,4 -2,4 -6,2 -4,7 -1,0 -1,9

Balance de ingresos y gastos totales del Gobierno Central. Fuente: Belice, Costa Rica, El Salvador Guatemala y Honduras: Ministerio de Finanzas. Panam: Contralora General de la Repblica, Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panam

y Nicaragua: Banco Central de cada pas. Nicaragua

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

545

Gasto total del sector pblico

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje del PIB)

Costa Rica 30,1 2,2 14,3 27,7 55,0 2,1 14,5 23,5 53,3 2,2 13,9 20,7 55,5 29,3 2,1 15,2 22,2 52,5 28,2 1,9 13,4 22,9 53,3 27,2 2,0 13,7 24,0 41,6 25,8 2,1 14,7 26,3 42,3 25,9 2,1 14,3 26,9 42,7 27,9 2,2 13,7 28,8 43,7 32,2 2,4 14,2 29,2 47,3

Valor total de los gastos del Gobierno El Salvador Central y el resto del sector pblico. Fuente: Costa Rica, El Salvador y Nicaragua: Banco Central de cada pas. Guatemala y Honduras: Ministerio de Finanzas. Panam: Contralora General de la Repblica, Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).
Gasto total del Gobierno Central Guatemala Nicaragua Panam

(porcentaje del PIB)

Belice 32,1 15,1 14,4 13,7 21,2 23,5 24,3 35,2 15,7 15,6 14,5 21,1 18,9 24,1 33,2 16,9 15,7 13,9 20,4 15,9 25,1 30,5 16,4 15,9 15,2 21,3 17,1 20,9 31,2 15,7 14,5 13,4 19,8 16,8 22,6 28,5 15,1 14,5 13,7 19,8 17,8 22,0 30,3 14,6 14,8 14,7 19,2 19,5 22,0 30,7 14,5 14,9 14,3 22,0 19,5 22,4 27,8 15,3 15,3 13,7 22,2 20,7 22,5 52,5 16,9 17,2 14,2 23,5 20,9 26,9 Costa Rica Guatemala

Total de los gastos corrientes y los

gastos de capital del Gobierno Central. El Salvador Fuente: Belice, Costa Rica, El Salvador Guatemala y Honduras: Ministerio de Finanzas. Panam: Contralora General de la Repblica, Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC)
Carga tributaria Honduras Panam

y Nicaragua: Banco Central de cada pas. Nicaragua

(porcentaje)
Belice 17,3 11,9 10,2 11,2 13,7 18,1 10,0 18,2 12,8 10,5 10,9 13,6 13,3 9,0 18,7 12,9 11,1 11,9 13,3 14,2 8,9 18,6 13,0 11,5 11,7 13,7 15,9 9,0 18,9 13,0 11,5 11,6 14,5 16,6 8,8 21,3 13,3 12,4 11,2 14,5 17,5 8,9 21,9 13,7 13,3 11,9 15,2 18,5 10,6 23,2 15,0 13,4 12,1 16,3 19,4 10,8 21,9 15,5 13,1 11,3 16,0 18,9 10,8 22,4 13,8 12,4 10,4 14,4 18,6 11,4 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Participacin relativa de los impuestos con respecto al PIB. Fuente: Belice y Guatemala: Ministerio de Finanzas. El Salvador y Nicaragua: Banco Central de cada pas. Costa Rica y Panam: Contralora General de la Repblica.
TURISMO Turistas que ingresaron

(miles de turistas)
Belice 200 1.088 667 826 471 486 472 1.131 617 835 518 483 484 1.113 798 884 550 472 501 221 1.239 720 880 611 526 548 231 1.453 951 1.182 641 615 584 237 1.679 1.127 1.316 673 712 682 247 1.725 1.279 1.502 739 749 818 1.980 1.339 1.628 831 800 1.058 2.089 1.385 1.715 899 858 1.247 457 1.200 499 652 1.923 1.091 1.777 2.100 Costa Rica El Salvador Guatemala

Ingresos totales de visitantes en calidad de turistas, por ao.

Fuente: Instituto de Turismo de cada pas. Honduras El Salvador: Corsatur. Panam: Contralora General de la Repblica.
Total de divisas generadas por turismo Nicaragua Panam

(millones de dlares)
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 111 1.248 216 535 260 111 458 111 1.113 199 493 275 109 486 121 1.099 290 612 342 116 528 150 1.226 317 600 373 152 585 168 1.390 418 770 421 167 651 214 1.599 629 869 467 184 780 260 1.635 844 1.012 519 231 960 289 1.942 726 1.199 552 255 1.185 278 2.187 734 1.276 631 276 1.408 345 1.483 256 1.990 527 1.298

Valor total de los ingresos generados por turismo. Fuente: Belice: The Belize Tourism Board. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica. El Salvador: Corsatur. Guatemala: Direccin General de Migracin, Banco de Guatemala (Banguat),

Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat). Nicaragua: Instituto Nicaragense de Turismo. Panam: Contralora General de la Repblica.

546

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Total de turistas que ingresaron a Costa Rica provenientes de cada pas de Centroamrica

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(miles de turistas)
Belice 0,7 31,1 33,2 24,3 143,1 54,6 35,1 32,6 27,2 171,6 53,9 33,5 33,2 23,7 174,5 55,8 33,9 35,2 23,0 163,6 56,5 0,7 38,3 40,2 25,5 191,4 64,0 0,7 44,9 37,8 27,7 231,7 72,7 0,8 46,4 41,1 32,6 281,1 76,2 0,9 49,0 43,9 35,7 379,2 84,2 0,9 46,8 40,8 31,7 455,4 72,9 1,0 44,2 40,3 31,3 413,7 58,2 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Visitantes que ingresan a Costa Rica en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuente: Instituto Costarricense de Turismo (ICT).
Total de turistas que ingresaron a El Salvador provenientes de cada pas de Centroamrica

(miles de turistas)
Belice 2,1 24,4 229,7 127,6 61,1 7,6 2,1 19,2 239,9 95,7 49,9 5,3 1,9 22,8 316,9 115,2 100,2 6,3 1,8 22,2 276,3 87,8 90,8 6,8 2,7 28,9 320,8 126,3 139,0 8,9 2,9 33,9 382,7 198,3 162,4 10,1 2,5 33,2 519,7 253,6 120,9 10,0 2,8 44,8 488,5 189,5 113,9 13,3 2,3 27,7 537,6 213,1 97,0 11,9 1,6 17,7 462,9 138,1 42,8 10,1 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Visitantes que ingresan a El Salvador en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuente: Instituto Salvadoreo de Turismo (ISTU).
Total de turistas que ingresaron a Guatemala provenientes de cada pas de Centroamrica

(miles de turistas)
Belice 6,4 21,9 290,0 51,5 16,2 6,7 29,6 29,0 214,1 59,2 15,9 7,9 17,4 28,9 228,0 75,4 24,6 7,1 13,3 29,5 209,7 64,2 29,8 7,5 13,6 32,0 411,3 94,0 42,9 8,9 13,1 34,7 497,4 106,5 46,9 9,7 26,3 35,8 582,7 122,4 36,5 10,8 34,6 40,4 617,8 138,9 40,3 12,2 31,8 41,5 647,6 155,1 47,2 12,5 37,2 46,5 507,8 211,5 77,7 12,1 20,9 23,8 202,4 137,4 36,4 6,5 Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panam

Visitantes que ingresan a Guatemala en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuente: Instituto Guatemalteco de Turismo (INGUAT ).
Total de turistas que ingresaron a Nicaragua provenientes de cada pas de Centroamrica

(miles de turistas)
Belice 0,4 67,2 69,3 36,1 122,6 11,6 0,3 62,1 71,9 38,3 118,3 10,7 0,3 57,8 69,7 37,0 111,9 10,5 0,3 76,7 73,8 40,1 107,4 12,0 0,4 99,7 88,1 49,0 126,9 13,6 0,4 108,6 100,6 58,0 139,1 17,6 0,5 92,3 113,8 67,5 150,1 20,9 0,4 71,4 118,3 69,6 173,8 15,5 0,5 70,7 123,5 68,8 182,5 14,9 0,6 111,9 121,1 67,3 176,1 17,1 0,2 59,9 62,5 36,5 109,3 9,9 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panam

Visitantes que ingresan a Nicaragua en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuente: Instituto Nicaragense de Turismo (Intur).
Total de turistas que ingresaron a Panam provenientes de cada pas de Centroamrica

(miles de turistas) Belice 0,8 71,2 8,5 12,8 8,8 13,0 0,9 60,7 8,3 13,2 8,9 13,1 0,9 66,8 8,6 14,1 8,6 12,6 0,7 66,6 10,3 14,6 10,0 13,6 1,0 94,5 14,8 21,3 12,9 19,6 1,0 119,9 16,9 24,0 15,0 23,3 1,1 134,1 20,9 26,6 15,6 27,2 0,9 126,2 20,7 29,2 14,6 26,6 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Visitantes que ingresan a Panam en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuente: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

547

FUERZA DE TRABAJO Poblacin econmicamente activa total (PEA)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(miles de personas)
Belice 94,4 1.535,4 2.496,4 4.576,6 2.245,0 1.924,3 1.087,1 2.381,7 1.900,4 1.216,3 1.285,0 94,2 1.653,3 2.634,8 102,4 1.695,0 2.573,0 4.923,6 2.444,8 102,4 1.757,6 2.707,3 5.065,4 2.556,5 2.117,6 1.333,0 108,5 1.768,8 2.710,2 4.990,2 2.592,2 2.111,1 1.374,1 2.651,3 2.203,4 1.407,5 110,8 1.903,1 2.792,6 112,8 1.946,0 2.874,6 5.490,6 2.811,8 2.204,3 1.417,7 2.921,4 2.273,4 1.449,3 3.045,6 2.308,3 1.505,9 3.236,9 2.282,7 1.541,9 1.557,0 122,3 2.018,4 2.320,9 124,6 2.059,6 2.495,9 144,2 2.121,5 2.551,7 5.769,3 2.051,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Conjunto de personas en edad de trabajar que se encuentran ocupadas o desocupadas en cada ao y pas. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas
Porcentaje de la PEA masculina

(porcentaje)
Belice 65,8 66,7 60,5 64,5 67,0 62,7 64,6 65,4 63,9 67,2 64,6 60,3 64,7 64,8 59,4 63,8 67,5 64,7 64,6 59,7 62,3 65,9 61,4 63,2 63,8 65,4 60,4 64,9 66,3 62,2 62,6 67,6 62,2 62,2 62,9 62,0 62,1 61,4 61,6 63,3 63,8 59,3 64,2 63,0 58,6 61,7 65,3 65,2 64,7 64,5 62,9 62,6 58,4 62,3 58,7 60,8 62,0 58,6 63,7 61,8 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Proporcin de hombres dentro de la PEA. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

Porcentaje de la PEA femenina

(porcentaje)
Belice 34,2 33,3 39,5 35,5 33,0 37,3 35,4 34,6 36,1 32,8 35,4 39,7 35,3 35,2 40,6 36,2 32,5 35,3 35,4 40,3 37,7 34,1 38,6 36,8 36,2 34,6 39,6 35,1 33,7 37,8 37,4 32,4 37,8 37,8 37,1 38,0 37,9 38,6 38,4 36,7 36,2 40,7 35,8 37,0 41,4 38,3 34,7 34,8 35,3 35,5 37,1 37,4 41,6 37,7 41,3 39,2 38,0 41,4 36,3 38,2 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Proporcin de mujeres dentro de la PEA. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas

Porcentaje de la PEA ocupada

(porcentaje de la PEA total)

Belice 90,9 94,8 93,0 98,6 96,1 94,0 86,5 89,5 86,0 86,5 90,0 93,9 93,0 87,1 93,6 93,8 96,9 96,2 87,1 93,3 93,1 96,6 94,9 90,5 87,0 88,4 93,5 93,2 96,9 94,1 93,5 88,3 95,9 94,4 90,2 89,0 93,4 92,8 90,6 94,0 93,4 98,2 96,9 94,8 91,3 91,5 95,4 93,7 97,5 97,1 94,1 93,6 96,9 93,9 94,4 96,9 91,8 93,4 93,5 91,8 95,1 97,7 87,4 92,2 92,7 96,5 92,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Proporcin de la PEA total que se encuentra ocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Poblacin ocupada masculina

(porcentaje de la poblacin ocupada total)

Belice 68,2 67,3 59,2 64,6 67,1 63,2 66,5 67,2 66,0 69,1 65,2 59,5 67,9 65,4 58,2 64,3 67,8 67,9 65,2 58,2 62,8 66,4 61,5 65,3 66,2 66,1 59,1 65,1 67,2 62,8 64,6 68,3 62,3 63,6 65,8 64,9 58,3 66,4 64,1 57,4 61,9 65,7 62,4 64,1 65,2 61,1 62,9 62,9 62,3 62,4 65,0 64,8 64,7 63,5 57,2 62,8 55,6 64,1 62,8 57,5 63,9

Proporcin de hombres con respecto al total de la poblacin ocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Poblacin ocupada femenina

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

(porcentaje de la poblacin ocupada total)

Belice 31,8 32,7 40,8 35,4 32,9 36,8 33,5 32,8 34,0 30,9 34,8 40,5 32,1 34,6 41,8 35,7 32,2 32,1 34,8 41,8 37,2 33,6 38,5 34,7 33,8 33,9 40,9 34,9 32,8 37,2 35,4 31,7 37,7 36,4 34,2 35,1 41,7 33,6 35,9 42,6 38,1 34,3 37,6 35,9 34,8 36,1 37,1 37,1 37,7 37,6 35,0 35,2 35,3 36,5 42,8 37,2 40,7 35,9 37,2 42,5 36,1 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Proporcin de mujeres con respecto al total de la poblacin ocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas

548 ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

PEA desocupada

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje de la PEA total)

Belice 9,1 5,2 7,0 1,4 3,9 9,3 13,5 10,5 14,0 13,5 10,0 6,1 7,0 12,9 6,4 6,2 3,1 3,8 12,9 6,7 6,9 3,4 5,1 7,6 13,0 11,6 6,5 6,8 3,1 5,9 6,5 11,7 4,1 5,6 9,8 11,0 6,6 7,2 9,4 6,0 6,6 1,8 3,1 5,2 8,7 8,5 4,6 6,3 2,5 2,9 4,7 6,4 3,1 6,1 5,6 3,1 8,2 6,6 6,5 4,9 5,9 12,6 7,8 7,3 3,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje de la PEA total que se encuentra desocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

Poblacin desocupada masculina

(porcentaje del total de la poblacin desocupada)

Belice 42,0 56,6 78,8 62,1 63,3 36,1 52,8 54,3 50,4 50,0 55,5 70,2 43,4 56,8 77,2 50,0 60,6 43,4 56,3 79,4 46,1 57,5 61,9 48,8 45,6 54,4 77,6 58,7 52,9 53,8 48,1 51,2 59,9 48,5 49,9 48,4 48,7 47,8 50,0 42,8 47,7 72,9 42,8 46,3 75,4 50,5 53,5 65,5 56,8 53,1 43,1 44,5 75,4 52,5 74,5 38,1 52,1 72,1 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Proporcin de hombres dentro de la poblacin desocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

Poblacin desocupada femenina

(porcentaje del total de la poblacin desocupada)

Belice 58,0 43,4 21,2 50,0 44,5 29,8 36,7 28,3 47,2 45,7 49,6 56,6 43,2 22,8 39,4 56,6 43,7 20,6 42,5 40,8 51,2 54,4 45,6 22,4 47,1 46,2 51,9 57,2 52,3 27,1 48,8 40,1 51,5 50,1 51,6 51,3 52,2 50,0 57,2 53,7 24,6 49,5 46,5 34,5 43,2 46,9 56,9 55,5 24,6 47,5 25,5 61,9 47,9 27,9 Costa Rica El Salvador

Proporcin de mujeres dentro de la poblacin desocupada. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.

Guatemala
Honduras Nicaragua Panam Tasa de desempleo abierto

(porcentaje)
Belice 11,1 5,2 7,0 1,4 3,9 9,8 10,5 9,1 6,1 7,0 10,0 6,4 6,2 3,1 3,8 12,2 12,9 6,7 6,9 3,4 5,1 7,7 10,9 11,6 6,5 6,8 3,1 5,9 6,5 9,2 4,8 5,6 7,6 11,0 6,6 7,2 9,4 6,0 6,6 1,8 3,1 5,2 6,7 8,5 4,6 6,3 2,5 2,9 5,2 4,7 3,1 6,1 4,2 3,1 8,2 5,2 4,7 8,2 4,9 5,9 13,1 7,8 7,3 3,5 7,3

Porcentaje de la poblacin desocupada Costa Rica con respecto a la PEA. Representa la proporcin de la fuerza laboral que no tiene empleo aunque est disponible para trabajar y busca empleo. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Belice: Banco Central de Belice.
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Tasa de desempleo abierto masculino (porcentaje del total de la PEA masculina) Belice 7,5 4,4 9,1 1,4 3,7 5,3 5,2 8,1 5,6 8,1 2,5 3,4 8,6 5,8 9,2 2,5 4,4 7,6 8,6 8,3 5,4 8,7 2,8 4,7 5,7 7,2 3,1 5,4 6,0 7,4 5,0 8,9 6,2 4,4 8,5 1,5 2,5 5,4 5,4 2,9 5,1 3,7 2,7 5,6 3,4 4,0 3,6 2,6 3,3 8,2 4,2 7,5 6,6 9,0 6,0

Hombres desempleados con respecto al total de la PEA masculina. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Belice: Banco Central de Belice.
Tasa de desempleo abierto femenino

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

(porcentaje del total de la PEA femenina)

Belice 15,3 6,8 3,7 1,5 4,3 7,0 7,6 5,2 7,9 3,5 4,3 4,7 20,7 8,2 3,5 4,9 6,4 7,9 14,6 17,4 8,5 3,8 3,7 8,3 8,0 12,6 6,1 5,9 10,3 17,2 9,6 4,8 15,0 8,7 3,9 2,4 4,2 4,9 8,9 2,9 5,4 6,3 3,7 7,4 5,5 7,2 6,4 4,1 6,8 3,7 6,2 3,6 9,9 4,9 9,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Mujeres desempleadas con respecto al total de la PEA femenina. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Belice: Banco Central de Belice.

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

549

Tasa de subempleo visible

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje)
Costa Rica 3,8 3,4 4,3 3,5 5,5 9,1 4,9 4,1 15,0 4,8 5,5 4,4 16,0 7,1 12,5 5,3 4,3 16,3 6,9 11,2 4,5 9,1 11,5 4,9 5,5 5,6 5,2 4,6 15,4 6,0 11,4 3,7 4,5 5,0 21,9 4,4 12,0 2,8 3,8 10,2 2,4 2,3 4,3 3,8 6,0 4,9 7,1 21,0 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Personas que laboran menos horas de las que desearan. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Tasa de subempleo invisible

(porcentaje)
Costa Rica 3,0 23,6 24,1 3,3 24,6 24,0 3,3 25,7 26,6 2,8 32,0 29,6 23,5 2,6 30,3 29,5 19,6 17,6 2,9 26,5 32,2 20,3 16,0 3,8 32,3 30,2 23,7 15,9 2,9 23,4 31,1 22,1 13,7 3,0 26,1 28,6 21,0 11,0 12,0 2,9 26,9 36,0 El Salvador Nicaragua

Personas que reciben menos

ingreso que el mnimo por su empleo. Honduras Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas.
Panam

INFRAESTRUCTURA Lneas de telefona fija

(por 1.000 habitantes)

Costa Rica 235,0 101,1 65,7 47,6 30,1 127,1 241,5 102,6 71,7 48,2 32,1 126,4 258,2 113,4 78,1 48,9 38,9 122,4 277,9 131,4 91,4 55,1 39,9 129,3 316,2 141,5 98,3 68,6 41,3 145,7 321,0 148,4 104,1 96,9 44,9 148,7 321,0 188,0 105,9 109,0 44,5 148,3 321,0 175,9 105,9 107,1 44,5 154,3 316,0 178,7 100,8 103,1 44,5 155,7 332,6 324,7 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de lneas telefnicas fijas instaladas en todo el territorio nacional. Fuente: Institutos de Electricidad y Telecomunicaciones e Institutos de Estadstica de cada pas.
Suscripciones a telfonos celulares mviles

(por 1.000 habitantes)

Costa Rica 77,7 133,4 99,7 36,4 31,6 158,2 112,8 136,5 129,6 48,8 44,4 171,8 182,8 173,2 168,3 55,3 88,6 222,2 217,0 271,2 255,7 100,6 137,4 397,2 217,3 351,4 355,1 178,0 204,1 541,7 338,7 551,8 551,4 304,2 331,4 662,1 343,6 1.084,0 891,6 555,2 447,2 901,4 423,8 1.135,3 1.092,9 795,6 548,3 1.153,1 432,5 1.230,1 1.234,7 1.065,3 546,8 1.645,4 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de abonados del sistema celular o sistema de telefona mvil. Fuente: Institutos de Electricidad y Telecomunicaciones e Institutos de Estadstica de cada pas.
Usuarios de Internet

(por 1.000 habitantes)

Belice 6,0 5,8 1,2 0,7 1,2 1,0 6,6 9,6 1,5 1,7 1,4 1,4 7,3 5,7 19,9 1,9 3,4 2,6 1,7 8,5 20,3 2,5 4,5 4,8 1,9 10,0 5,8 20,8 3,2 5,1 5,6 2,3 11,1 9,2 22,1 4,2 5,7 6,5 2,6 11,5 10,4 25,1 5,5 6,5 7,8 2,8 17,3 10,9 28,4 6,1 7,3 9,4 3,9 22,3 11,3 32,3 10,1 8,3 9,6 5,3 33,8 11,7 34,3 12,1 9,3 9,8 7,3 39,1 14,0 36,5 15,0 10,5 11,1 10,0 42,8 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de personas que utilizan Internet. Fuente: Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT ).

Cobertura de energa electrica residencial (porcentaje) Costa Rica 97,3 84,5 80,7 57,5 71,0 66,0 70,3 73,3 97,5 87,1 82,3 60,1 97,7 87,5 82,6 62,1 97,9 87,0 82,8 64,6 58,2 76,1 98,1 87,4 84,0 66,5 56,7 78,7 98,4 87,5 85,2 69,1 60,4 81,4 98,6 89,2 84,7 72,6 63,4 83,7 99,0 91,1 83,5 76,4 63,4 85,6 87,1 79,3 99,1 91,0 99,4 91,1 81,8 80,9 73,9

Poblacin cubierta por el servicio elctrico residencial. Fuente: Institutos encargados de la energa en cada pas.

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

550

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Longitud de la red vial total

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(kilmetros)
Belice 2.872 35.881 10.029 14.415 13.600 18.711 11.717 2.872 35.884 10.029 14.044 13.600 18.711 11.978 18.418 11.985 19.294 11.985 19.137 11.984 19.641 13.365 20.333 13.702 21.443 13.727 13.974 14.044 14.283 14.436 15.188 15.327 15.465 15.700 33.885 35.332 36.131 35.983 36.654 38.049 39.039 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Longitud total de los caminos de un pas; incluye vas nacionales y locales. Fuente: Ministerios de Transporte o Infraestructura. El Salvador y Honduras: Cepal. Panam: INEC .

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

551

ESTADSTICAS POLTICAS

GESTION LEGISLATIVA Total de leyes aprobadas por ao

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(valor absoluto) Costa Rica

El Salvador Guatemala

101 23 99 12 33 55

176 19 80 12 43 77

75 6 89 15 27 62

62 4 56 10 34 88

30 12 40 11 21 57

68 11 99 10 56 60

75 8 45 12 47 60

49 14 79 1 33 70

87 7 74 0 31 72

89 37 0 42 82 56 1 17 73

Total de leyes aprobadas por ao.

Fuente: Asamblea Legislativa de cada pas. Honduras Guatemala: Accin Ciudadana. Honduras: Congreso Nacional.
Puestos ocupados por mujeres en el Parlamento Nacional Nicaragua Panam

(porcentaje del total de escaos legislativos) Costa Rica 19,3 19,3

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 16,7 7,1 9,4 10,8 9,7 9,5 8,8 9,4 9,7

35,1 9,5 8,8 9,4 9,7 9,9

35,1 9,5 8,8 5,5 20,4 9,9

35,1 10,7 8,2 5,5 20,4 9,9

35,1 10,7 8,2 5,5 20,4 9,9

38,6 10,7 8,2 23,4 20,4 16,7

38,6 16,7 8,2 23,4 20,7 16,7

38,6 16,7 12,0 23,4 18,5 16,7

38,6 16,7 12,0 23,4 18,5 16,7

38,6

Cantidad de mujeres que ocupan un puesto en el Parlamento Nacional con respecto al total de escaos disponibles. Fuente: Asamblea Legislativa de cada pas y Cepal.
CRIMINALIDAD Tasa de homicidios dolosos

18,5 16,7

(por 100.000 habitantes) Belice 16,0

Costa Rica El Salvador Guatemala 6,0 39,0 26,0 51,0 9,0 10,0

25,0 6,0 40,0 28,0 55,0 10,0 10,0

33,0 6,0 39,0 31,0 56,0 11,0 12,0

25,0 7,0 40,0 35,0 34,0 12,0 11,0

28,0 7,0 49,0 36,0 32,0 12,0 10,0

28,0 8,0 63,0 38,0 35,0 13,0 11,0

31,0 8,0 65,0 45,0 43,0 13,0 11,0

30,0 8,0 57,0 43,0 45,0 13,0 13,0

32,0 11,0 52,0 46,0 61,0 13,0 19,0

27,0 11,0 71,0 46,0 70,0 14,0 23,0

39,0 10,0 65,0 41,0 82,0 12,0 23,0

Cantidad de homicidios dolosos con respecto a la poblacin.

Fuente: Organismo encargado de asuntos Honduras policiales y/o judiciales en cada pas.
Nicaragua Panam

Tasa de secuestros

(por 100.000 habitantes) Costa Rica 0,6

El Salvador Guatemala Honduras 0,8 0,9 0,4 1,8

0,6 0,8 0,1 0,7 0,3 0,5

0,5 0,4 0,5 0,4 0,4 0,2

0,2 0,1 1,5 0,3 0,3 0,4

0,3 0,2 1,8 0,2 0,2 0,3

0,2 0,1 2,1 0,1 0,3 0,5

0,2 0,2 3,4 0,2 0,6 0,4

0,5 0,3 4,3 0,3 0,6 0,9

1,0 0,2 6,1 1,0 1,6 0,6

0,1 0,4 7,1 1,4 0,1 1,1 0,8 6,4 0,8

Cantidad de secuestros con respecto a la poblacin.

Fuente: Organismo encargado de asuntos Nicaragua policiales y/o judiciales en cada pas.
Panam

552

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

Tasa de muertes por suicidios o lesiones autoinfligidas

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(por 100.000 habitantes) Costa Rica 6,7

El Salvador Honduras Nicaragua Panam 3,5 4,2 2,7

5,8 3,4 4,2 3,0

6,9 3,3 4,0 2,7

8,0 0,2 2,4 3,5 3,0

7,7 0,4 2,6 3,4 2,7

7,6 0,2 2,8 3,2 2,7

8,8 0,5 2,4 2,2 2,7

7,2 1,1 3,2 2,6 2,6

6,8 2,8 4,2 2,1 2,1

8,0 2,2 5,4 3,0 1,8 1,0 4,0

Cantidad de muertes por suicidios o lesiones autoinfligidas con respecto a la poblacin. Fuente: Organismo encargado de asuntos judiciales y/o policiales en cada pas. Nicaragua: Inide. Panam: INEC
Poblacin penitenciaria

(valor absoluto) Costa Rica

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

5.629 7.820 2.295

6.079 9.679 3.343

6.571 11.055 5.127 11.502 7.347

6.691 11.451 6.954 11.291 5.483 11.263

7.116 12.041 7.263 11.011 5.610 11.400

7.589 12.518 7.078 12.020 5.610 11.571

7.748 14.771 7.136 11.550 6.060 11.575

7.793 17.867

7.955 19.814

9.304 22.101

10.455 24.439

Total de personas imputadas que se encuentran en prisin. Fuente: Organismo encargado de asuntos penales en cada pas. Panam: INEC.
SEGURIDAD PBLICA Y PRIVADA Tasa de personal de polica nacional no militar

8.701

9.626

10.423

11.345

9.651

10.296

12.269

(por 100.000 habitantes) Costa Rica 237,7

El Salvador Guatemala Nicaragua 147,6 118,9

244,4 154,5 130,1

240,3 157,9 168,9 135,5

235,0 162,3 146,3

233,9 172,6 155,8

229,8 183,3 164,6 157,5

226,4 152,1 166,9

241,3 147,0 158,6

249,7 292,0 139,8 171,3

279,5 139,2 179,1 160,8

Cantidad de miembros de la policia civil con respecto a la poblacin total. Fuente: Organismo encargado de asuntos judiciales y/o policiales en cada pas. Nicaragua: Inide.
Capacidad carcelaria

(valor absoluto) Costa Rica

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

5.049 6.940 2.295

5.525 6.940 3.343

6.060 6.940 5.127

6.146 6.940 6.954

6.799 7.340 7.263

7.277 7.340 7.078

7.980 7.340 6.824 8.280 5.446 7.246

8.140 8.110 7.114

8.140 8.110 8.158

8.470 8.110 9.407

8.536 8.110 11.174

Cantidad mxima de espacio fsico para la poblacin carcelaria. Fuente: Organismo encargado de asuntos penales en cada pas.
Presupuesto de defensa

(porcentaje del PIB)

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 0,6 0,5 0,8 0,7 0,6 0,5 0,9 0,7 0,5 0,4 0,9 0,7 0,6 0,4 0,9 0,6 0,6 0,4 1,1 0,6

Valor destinado al sistema de defensa como porcentaje del PIB. No aplica para Costa Rica y Panam. Fuente: Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal).
Presupuesto de defensa en relacin c on el presupuesto del Estado

(porcentaje del presupuesto del Estado)

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 2,5 3,1 2,9 2,9 2,6 3,1 3,5 2,9 2,5 3,0 3,8 2,8 2,6 3,0 3,8 2,3 2,6 2,6 4,8 2,

Valor destinado al sistema de defensa con respecto al presupuesto del Estado. Fuente: Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal).

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

553

ORGANIZACIN CIUDADANA Nmero de sindicatos inscritos Cantidad de sindicatos activos inscritos ante la autoridad correspondiente.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(valor absoluto) Costa Rica El Salvador Nicaragua

262 130 172

301 138 120

282 130 115

294 142 91

260 147 82

239 175 118

252 191 105

236 203 200

232 213 192

243 243 202

Fuente: Ministerio de Trabajo de cada pas.

Tasa de sindicalizacin Cantidad de afiliados activos a sindicatos con respecto a la poblacin ocupada.

(porcentaje) Costa Rica El Salvador Nicaragua

10,4 5,9

9,4 5,7 0,2

9,8 5,7 0,2

9,5 5,8 0,1

9,5 5,3 0,1

9,2 6,2 0,2

9,0 6,1 0,1

9,3 7,8 0,3

8,4 7,7 0,2

8,4 8,0 0,3

Fuente: Ministerio de Trabajo de cada pas.

Nmero de cooperativas inscritas Cantidad de cooperativas inscritas ante la autoridad correspondiente.

(valor absoluto) Costa Rica El Salvador Panam

551 11 431

501 30 391

453 26 381

499 10 365

538 23 362

491 31 375

501 44 398

509 52 406

723 54 458

725 49 507

50 510

Fuente: Institutos de Fomento Cooperativo de cada pas.

ADMINISTRACIN DE LA JUSTICIA

(dlares por habitante) Belice Relacin entre el gasto ejecutado Costa Rica 33,3 del Poder Judicial y la poblacin total. El Salvador Guatemala 5,1 Fuente:Poder Judicial de cada pas. Honduras 5,0 Nicaragua 5,5 Panam
Casos entrados per cpita

Gasto judicial per cpita

9,5 35,8 4,8 5,2 5,5

10,6 38,4 4,8 5,5 5,2

39,3 5,0 5,5 6,2

14,7 40,6 5,2 6,2 5,8

13,8 42,5 19,8 8,4 7,3 7,2

45,4 23,1 9,5 7,7 9,1 13,3

54,3 29,6 9,5 10,0 9,9 15,1

64,9 29,8 11,0 9,5 10,3 16,8

20,2 74,0 33,2 10,0 10,7 9,8 10,4

(casos entrados por habitante)

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 7,0 23,9 2,3 8,3 25,0 2,3 8,0 22,9 2,4 8,7 23,3 2,5 7,2 13,5 2,3 3,2 1,2 1,5 3,7 6,8 12,8 2,3 3,1 1,2 1,8 3,9 7,8 13,7 2,9 3,2 1,3 1,9 4,0 7,3 14,6 2,7 3,7 1,4 1,5 3,9 7,6 16,0 3,9 1,4 2,0 4,1

Relacin entre el total de casos entrados a las oficinas judiciales y la poblacin total. Fuente: Poder Judicial de cada pas.

3,9

0,9 3,4

1,1 3,3

Efectividad de los poderes judiciales

(porcentaje) Belice Total de casos terminados por cada cien Costa Rica casos entrados en un mismo ao. El Salvador Guatemala Fuente: Poder Judicial de cada pas. Honduras Nicaragua Panam

81,7 97,0 61,4

83,8 92,4 76,3

74,8 95,3 83,7

77,9 97,2 80,2

75,8 99,8 79,8

96,8

40,1 117,5

38,2 103,2

80,5 98,4 85,9 52,3 61,9 45,0 88,8

70,3 95,3 86,3 49,1 63,4 42,2 90,6

75,0 92,7 92,4 49,6 52,6 50,2 96,4

82,4 90,3 108,4 50,2 57,7 56,0 102,3

80,3 87,8 51,9 57,2 45,1 104,9

Habitantes por defensor pblico

Relacin entre la poblacin y el nmero de defensores pblicos. Fuente: Poder Judicial de cada pas.

(miles de habitantes por defensor) Belice Costa Rica 18,9 20,5 El Salvador Guatemala 27,0 16,4 Honduras Nicaragua 863,5 821,7 Panam 137,7 126,5

18,3 12,5 302,3 122,9

18,3 29,1 262,8 112,1

2,6 18,0 27,6 28,9 51,8 167,4 109,7

2,2 17,8 26,8 25,8 55,0 160,8 87,0

2,2 16,9 27,3 22,5 55,9 141,5 86,3

2,1 16,5 16,2 57,3 90,8 86,1

2,1 13,7 26,1 14,3 91,2 70,0

2,1 13,5 26,7 14,0 78,3 70,9

554

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

555

ESTADSTICAS ELECTORALES

Fecha de eleccin presidencial

I eleccin

ltimas cuatro elecciones II eleccin III eleccin 8/28/98 2/3/02 3/7/99 11/7/99 11/27/01 10/20/96 5/2/99 3/5/03 2/5/06 3/21/04 11/9/03 11/28/05 11/4/01 5/2/04

IV eleccin 2/7/08 2/7/10 3/15/09 9/9/07 11/27/09 11/5/06 5/3/09

Fecha en la cual se realizan las elecciones presidenciales. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade

(mm/dd/aa) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam (mm/dd/aa) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2/1/98 3/20/94 11/12/95 11/27/97 2/25/90 5/8/94

Fecha de eleccin legislativa

Fecha en la cual se realizan las elecciones legislativas. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Partido ganador de las elecciones presidenciales

2/1/98 3/12/00 11/12/95 11/27/97 2/25/90 5/8/94

8/28/98 2/3/02 3/16/03 11/7/99 11/27/01 10/20/96 5/2/99

3/5/03 2/5/06 3/12/06 11/9/03 11/28/05 11/4/01 5/2/04

2/7/08 2/7/10 1/18/09 9/9/07 11/27/09 11/5/06 5/3/09

Nombre del partido poltico que gan las elecciones presidenciales. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

(nombre del partido) Belice Peoples United Party Peoples United Party Costa Rica Partido Unidad Social Cristiana Partido Unidad Social Cristiana Partido Liberacin Nacional (PUSC) (PUSC) (PLN) El Salvador Alianza Republicana Nacionalista Alianza Republicana Nacionalista Alianza Republicana Nacionalista (Arena) (Arena) (Arena)
Guatemala Honduras Nicaragua Panam Partido de Avanzada Nacional (PAN) Partido Liberal Unin Nacional Opositora Alianza Pueblo Unido Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Partido Nacional Alianza Liberal Unin por Panam Gran Alianza Nacional (GANA) Partido Liberal Partido Liberal Constitucionalista Patria Nueva

United Democratic Party Partido Liberacin Nacional (PLN) Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN) Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) Partido Nacional Frente Sandinista de Liberacin Nacional Alianza por el Cambio

556

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

I eleccin

ltimas cuatro elecciones II eleccin III eleccin

IV eleccin

Partido segundo lugar en las elecciones presidenciales (nombre del partido) Belice Nombre del partido poltico Costa Rica Partido Liberacin Nacional que qued en segundo lugar (PLN) en las elecciones presidenciales. El Salvador Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional Fuente: Tribunal Electoral (FMLN) de cada pas. Nicaragua: Ipade. Guatemala Frente Republicano Guatemalteco (FRG) Honduras Partido Nacional Nicaragua Frente Sandinista de Liberacin Nacional Panam Alianza Democrtica Porcentaje obtenido por el partido ganador de las elecciones presidenciales

United Democratic Party United Democratic Party Partido Liberacin Nacional Partido Accin Ciudadana (PLN) (PAC) Frente Farabundo Mart Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional para la Liberacin Nacional (FMLN) (FMLN) Partido de Avanzada Nacional Unidad Nacional de la Esperanza (PAN) (UNE) Partido Liberal Partido Nacional Frente Sandinista Frente Sandinista de Liberacin Nacional de Liberacin Nacional Nueva Nacin Partido Solidaridad

Peoples United Party Partido Accin Ciudadana (PAC) Alianza Republicana Nacionalista (Arena) Partido Patriota (PP) Partido Liberal Alianza Liberal Nicaragense Un Pas para Todos

Porcentaje obtenido por el partido ganador del total de votos emitidos. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Porcentaje obtenido por el partido que ocup el segundo lugar en las elecciones presidenciales

(porcentaje) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

47,0 49,0 36,5 62,7 54,7 33,3

52,3 38,6 52,0 47,7 49,8 51,0 44,8

52,8 40,9 57,7 34,3 45,4 56,3 47,4

56,3 46,9 51,3 28,2 56,6 38,0 60,0

Porcentaje obtenido por el partido que ocup el segundo lugar del total de votos emitidos. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Partidos polticos que participan en la eleccin presidencial

(porcentaje) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

44,6 24,9 22,0 42,8 40,8 29,1

39,2 31,1 29,1 30,3 42,2 37,8 37,8

45,2 39,8 35,7 26,4 42,0 42,3 30,9

40,9 25,1 48,7 23,5 38,1 28,3 37,6

Cantidad de partidos polticos inscritos para participar en las elecciones presidenciales. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

(valor absoluto) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

13 2 19 5 10 14

5 13 7 14 5 11 12

5 14 4 11 5 3 7

7 9 2 14 5 5 8

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

557

Partidos polticos que participan en la eleccin legislativa

I eleccin

ltimas cuatro elecciones II eleccin III eleccin

IV eleccin

Cantidad de partidos polticos que participaron en las elecciones legislativas. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Escaos del Parlamento Nacional

(valor absoluto) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

22 9 20 5 10 15

5 18 11 13 5 11 12

3 27 6 14 5 3 7

7 18 6 15 5 5 8

Cantidad de puestos o escaos parlamentarios en las cmaras de representacin. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

(valor absoluto) Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

57 84 80 128 92 72

29 57 84 113 128 93 71

29 57 84 158 128 93 78

31 57 84 158 128 92 71

Escaos obtenidos por el partido ganador en las elecciones presidenciales (valor absoluto) Costa Rica Cantidad de puestos o El Salvador escaos parlamentarios Guatemala que obtuvo el partido Honduras ganador de las elecciones Nicaragua presidenciales en la cmara Panam de representacin.

27 29 43 67 51 30

19 27 63 61 42 24

25 34 47 60 42 42

24 35 51 71 38 42

Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

Partidos que alcanzaron representacin parlamentaria

Nmero de partidos que obtuvieron al menos un puesto en el Parlamento Nacional. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Nmero de juntas receptoras

(valor absoluto) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

7 6 20 5 4 13

7 6 12 5 11 9

8 6 9 5 12 7

8 5 10 5 4 7

Nmero de centros de votacin donde grupos de electores emiten su voto. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

(valor absoluto) Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam

6.080 5.223 4.413

6.681 8.132 8.995 2.080

6.163 8.793 8.885 9.537 2.193

6.617 9.533 11.274 2.381

558

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Total de electores inscritos

I eleccin 2.045.980 1.246.220 3.711.589 2.096.556 1.752.088 1.499.451

ltimas cuatro elecciones II eleccin III eleccin 2.279.851 3.171.224 4.458.762 3.448.280 2.421.067 1.746.989 2.550.613 3.442.330 5.073.282 3.976.550 2.980.641 1.999.553

IV eleccin 2.822.491 4.226.479 5.990.031 4.577.283 3.665.141 2.211.261

Total de personas inscritas y habilitadas legalmente para emitir el voto al momento de la eleccin. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.
Abstencionismo

(valor absoluto) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Porcentaje de electores inscritos que no asistieron a emitir su voto. Fuente: Tribunal Electoral de cada pas. Nicaragua: Ipade.

(porcentaje) Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

30,0 46,4 53,2 27,9 13,8 26,3

31,2 61,4 46,6 33,7 23,6 23,8

34,8 32,7 42,1 54,0 26,8 23,1

30,9 39,0 39,6 50,1 39,0 26,0

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

559

ESTADSTICAS AMBIENTALES

USO DE TIERRAS reas terrestres protegidas

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje)
Belice 24,3 20,8 0,6 29,0 18,2 36,7 17,6 25,4 20,8 0,6 29,1 18,2 36,7 18,7 25,6 20,9 0,6 29,2 18,2 36,7 18,7 25,6 20,9 0,6 29,5 18,2 36,7 18,7 26,3 20,9 0,6 29,6 18,2 36,7 18,7 27,9 20,9 0,6 30,4 18,2 36,7 18,7 27,9 20,9 0,6 30,5 18,2 36,7 18,7 27,9 20,9 0,8 30,6 18,2 36,7 18,7 27,9 20,9 0,8 30,6 18,2 36,7 18,7 27,9 20,9 0,8 30,6 18,2 36,7 18,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cociente entre la superficie de reas terrestres protegidas y la superficie eyrritorial total del pas (terrestre y marina). Fuente: Cepal - Cepalstat.
Proporcin de las reas marinas protegidas

(porcentaje)
Belice 11,4 12,3 3,2 0,3 0,7 20,1 4,0 11,4 12,3 3,2 0,3 0,7 20,1 4,0 11,6 12,3 3,2 0,3 0,7 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 0,3 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 0,3 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 12,5 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 12,5 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 12,5 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 12,5 1,9 20,1 4,0 11,9 12,3 3,2 12,5 1,9 20,1 4,0 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cociente entre la superficie de reas marinas protegidas y la superficie territorial total del pas (terrestre y marina). Fuente: Cepal - Cepalstat.
Cobertura forestal

(porcentaje)
Belice 65,3 46,5 16,0 38,8 57,1 31,4 45,3 63,2 48,8 14,9 36,3 51,8 28,5 44,5 61,1 51,0 13,9 33,7 46,4 25,7 43,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre la superficie cubierta por bosques y la superficie total del pas. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Proporcin de plantaciones forestales (porcentaje de la superficie forestal total) Belice 0,1 8,5 3,9 2,2 1,3 0,1 8,9 4,5 2,6 2,1 1,9 0,1 9,3 5,2 4,7 2,4 2,4

Relacin entre la superficie de plantaciones forestales y la superficie forestal total. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam

560

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

USO DEL SUELO Superficie agrcola

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(miles de hectreas)
Belice 149 1.840 1.500 4.465 2.935 5.094 2.230 149 1.833 1.550 4.495 2.936 5.144 2.230 152 1.826 1.525 4.525 3.028 5.234 2.230 152 1.829 1.616 5.064 3.153 5.300 2.230 152 1.822 1.675 4.800 3.140 5.205 2.230 152 1.795 1.632 4.562 3.150 5.300 2.230 152 1.805 1.543 4.300 3.160 5.220 2.230 152 1.800 1.556 4.464 3.160 5.200 2.230 152 1.800 1.552 4.218 3.184 5.146 2.230 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Superficie de tierras arables, tierras destinadas a cultivos permanentes y praderas y pastos permanentes. Fuente: Cepal - Cepalstat.
Superficie de tierras destinadas a cultivos permanentes

(miles de hectreas)
Belice 35 280 250 570 359 234 147 34 280 250 590 360 234 147 32 290 245 600 360 234 147 32 290 245 626 370 234 147 32 290 280 700 390 234 147 32 280 227 841 400 234 147 32 295 234 850 410 234 147 32 300 237 938 410 234 147 32 300 230 943 410 230 147 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cultivos que ocupan el terreno durante largos perodos y no necesitan ser replantados despus de cada cosecha. Fuente: Cepal - Cepalstat.
Superficie de praderas y pastos permanentes

(miles de hectreas)
Belice 50 1.350 600 2.500 1.508 2.943 1.535 50 1.343 600 2.500 1.508 2.985 1.535 50 1.336 620 2.500 1.600 3.000 1.535 50 1.329 625 2.500 1.715 3.016 1.535 50 1.322 636 2.500 1.700 3.016 1.535 50 1.315 636 2.321 1.700 3.016 1.535 50 1.310 636 1.944 1.700 3.016 1.535 50 1.300 637 1.950 1.700 3.016 1.535 50 1.300 637 1.950 1.756 3.016 1.535

Terrenos utilizados por cinco o ms aos Costa Rica para forrajes herbceos, ya sean cultivados o silvestres. Fuente: Cepal - Cepalstat.
El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam RECURSOS MARINOS Extraccin pesquera

(miles de toneladas mtricas)

Belice 51,5 35,5 9,6 39,2 13,1 22,5 215,6 25,6 34,8 19,0 29,7 16,5 19,8 265,5 54,7 33,0 34,5 23,4 8,7 19,2 235,9 6,6 29,4 35,4 23,7 9,7 15,3 219,3 4,1 20,9 42,4 10,0 14,0 19,3 208,8 4,2 22,3 41,1 18,4 18,8 27,5 220,3 4,2 22,0 43,2 18,7 18,9 29,6 227,0 8,2 21,7 48,6 17,6 14,8 27,1 208,5 4,6 21,8 48,0 22,8 12,9 29,8 222,5 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Extraccin pesquera total en aguas continentales y marinas. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Produccin pesquera total

(miles de toneladas mtricas)

El Salvador Guatemala Nicaragua Panam 9,8 4,8 14,3 240,0 10,6 6,8 14,8 280,5 32,3 7,5 15,5 250,8 29,7 8,2 15,8 269,2 30,9 7,1 16,3 234,8 30,3 20,5 19,8 230,5 35,0 26,8 19,5 219,4 41,9 29,5 23,1 216,0 38,5 18,0 27,0 241,8 40,2 15,1 35,3 241,1

Total de la produccin pesquera, incluyendo la pesca martima y acucola. Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera o Instituto de Pesca y Acuicultura. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

561

Produccin pesquera marina

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(miles de toneladas mtricas)

El Salvador Guatemala Nicaragua Panam 6,8 2,6 14,0 239,1 7,5 2,3 14,3 278,5 28,8 1,7 15,1 247,6 25,9 3,0 15,5 265,2 26,4 1,8 15,7 230,7 26,0 13,6 19,0 225,9 29,9 15,5 19,2 214,0 35,7 14,7 22,1 210,7 32,8 2,2 24,9 236,7 34,2 1,5 32,7 241,1

Produccin de peces ornamentales, camarn y pescado. Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera o Instituto de Pesca y Acuicultura. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).
Produccin de acuicultura

(miles de toneladas mtricas)

Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam 9,7 0,3 2,2 5,4 0,9 10,5 0,4 4,5 5,7 1,4 17,8 0,8 5,7 6,1 1,6 20,2 1,1 5,1 7,0 1,5 24,6 2,2 5,3 7,8 1,6 23,6 2,2 6,9 9,6 1,4 19,3 3,1 11,3 11,0 1,6 25,3 3,7 14,9 11,4 1,5 26,8 3,4 15,7 16,0 1,1 24,7 3,6 13,6 18,9 1,1

Cra de tilapia, trucha, camarn y langostino, por pequeos y medianos productores. Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadera o Instituto de Pesca y Acuicultura. Panam: Cepal.
ENERGA Intensidad energtica del producto interno bruto

(en miles de barriles equivalentes de petrleo por milln de dlares a precios constantes de 2000)
Costa Rica 1,1 1,6 2,7 2,8 3,5 1,2 1,1 1,6 2,7 2,9 3,4 1,4 1,1 1,6 2,7 2,9 3,5 1,6 1,0 1,7 2,5 3,0 3,4 1,5 1,2 1,7 2,5 2,8 3,2 1,6 1,1 1,6 2,5 2,7 3,1 1,4 1,1 1,6 2,4 2,6 3,1 1,6 1,2 1,3 2,3 2,6 3,0 1,5 1,2 1,3 2,2 2,5 2,9 1,1 1,1 1,4 2,5 2,6 3,0 1,1 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre la cantidad de energa consumida y el PIB. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Proporcin renovable de la oferta energtica

(porcentaje de la oferta energtica total)

Costa Rica 45,5 48,0 17,3 46,7 47,2 29,0 46,5 49,0 17,0 42,6 44,6 25,5 46,0 50,7 16,1 41,9 46,1 28,4 45,8 49,2 15,6 41,2 45,4 27,8 52,5 49,8 16,2 39,5 44,9 26,4 42,4 51,1 14,2 41,0 45,2 28,4 48,9 53,7 14,6 46,1 43,4 19,3 48,1 49,9 16,1 43,2 44,3 19,8 49,5 50,8 16,9 43,4 46,0 24,4 49,6 49,6 19,9 45,3 43,5 21,2 El Salvador Honduras

Relacin entre la oferta energtica

renovable y la oferta energtica total. Guatemala Fuente: Cepal - Cepalstat.

Nicaragua Panam Consumo de energa primaria y secundaria

(miles de barriles equivalentes de petrleo)

Costa Rica 1.241 8.437 26.920 10.299 7.562 3.363 1.494 8.909 26.919 10.115 7.186 4.734 1.534 9.001 27.483 10.667 7.507 4.699 1.640 9.090 25.529 11.102 7.552 4.482 3.831 9.181 26.007 11.250 7.085 4.258 3.728 9.438 26.344 11.309 7.153 4.069 4.967 9.597 26.895 11.045 7.242 3.845 6.015 6.060 26.219 11.549 7.329 3.615 6.621 6.210 26.634 12.062 7.024 3.332 5.705 4.126 27.057 12.254 7.129 3.132 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Energa consumida para fines distintos a la transformacin o produccin de energa. Fuente: Cepal - Cepalstat.
Generacin de electricidad

(GWh)
Costa Rica 6.729 3.878 5.856 3.917 2.473 5.152 7.484 4.466 6.191 4.099 2.554 5.380 7.656 4.764 7.063 4.530 2.590 5.671 8.197 5.069 7.456 4.853 2.823 5.860 8.240 4.829 7.822 5.545 3.051 5.827 8.697 5.597 7.916 5.983 3.210 6.077 9.047 5.639 8.755 6.313 3.209 6.468 9.484 5.639 8.717 6.537 3.361 6.427 El Salvador Guatemala Honduras

Total de energa elctrica generada en un pas.

Fuente: Organizacin Latinoamericana Nicaragua de Energa (Olade).

Panam

562

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Demanda interna de electricidad

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(GWh)
Costa Rica 6.478 4.187 5.616 4.225 2.490 5.076 7.081 4.849 5.806 4.514 2.562 5.367 7.488 5.089 6.665 4.861 2.581 5.491 7.959 5.416 7.033 5.245 2.824 5.731 8.251 5.113 7.510 5.602 3.068 5.776 8.786 5.599 7.836 5.990 3.254 6.028 9.211 5.671 8.631 6.325 3.272 6.352 9.414 5.671 8.646 6.526 3.389 6.500 El Salvador Honduras

Requerimiento total de electricidad

para satisfacer la demanda de cada pas. Guatemala Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade)
Consumo de energa elctrica Nicaragua Panam

(Gigavatios-hora)
Costa Rica 5.753 3.686 3.819 3.221 1.610 3.801 6.030 3.753 4.177 3.368 1.616 3.791 6.259 4.139 5.620 3.548 1.659 4.158 6.708 4.839 5.621 3.817 1.653 4.359 7.007 4.915 5.925 3.996 1.999 4.657 7.359 4.056 6.045 4.170 2.010 4.781 7.810 4.287 6.850 4.431 2.219 4.973 8.233 4.415 7.181 4.905 2.327 5.379 8.413 4.541 7.175 5.168 2.472 5.473 8.297 4.507 7.464 5.036 2.322 5.805 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cantidad de energa elctrica consumida en el pas en un ao especfico. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Capacidad instalada para producir energa elctrica

(megavatios)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1.704 1.118 1.694 920 645 1.248 1.715 1.192 1.697 923 641 1.260 1.803 1.136 1.513 1.044 672 1.423 1.938 1.106 2.009 1.045 693 1.555 1.961 1.096 2.016 1.279 756 1.508 1.962 1.236 2.091 1.527 775 1.508 2.096 1.230 2.113 1.548 768 1.467 2.092 1.230 2.140 1.598 841 1.511 2.359 1.423 2.287 1.593 896 1.654 2.415 1.471 2.382 1.606 982 1.815

Capacidad mxima establecida de todos los generadores disponibles. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Importacin de petrleo

(miles de barriles de petrleo)

Costa Rica El Salvador Guatemala Nicaragua Panam 2.052 7.241 5.771 6.795 19.461 3.494 6.844 4.017 5.789 9.800 6.243 5.898 5.559 5.851 5.745 4.862 3.816 6.986 3.814 7.130 3.912 7.330 4.866 6.221 5.212 7.141 4.591 7.141

Compra de petrleo proveniente de otro pas. Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade).
Capacidad de refinacin

(miles de barriles de petrleo por da)

Costa Rica 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 25 44 23 20 60 El Salvador Nicaragua

Unidades que se obtienen en un da,

como resultado del proceso de refinacin. Guatemala Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade).
Produccin de derivados de petrleo Panam

(miles de barriles equivalentes de petrleo)

Costa Rica 3.716 6.693 5.619 6.341 14.398 2.683 6.749 4.144 5.646 5.797 2.742 6.516 108 5.813 8.148 7.065 184 5.684 2.741 5.905 193 5.433 4.886 5.879 177 5.457 5.472 6.629 199 5.305 4.515 6.629 170 4.716 El Salvador Guatemala Nicaragua Panam

Total de productos que se obtienen del petrleo luego del proceso de refinacin. Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade).
Demanda interna de derivados de petrleo

(miles de barriles de petrleo)

Costa Rica 12.961 13.767 22.576 12.167 8.790 14.007 12.751 13.584 23.639 12.837 8.635 11.766 13.030 14.816 24.063 14.054 8.988 13.388 14.622 14.935 22.487 15.558 9.010 14.746 14.311 14.363 23.276 15.535 9.255 14.337 16.250 15.279 24.381 14.359 9.442 14.896 17.340 16.283 26.427 18.169 10.582 17.367 16.984 16.283 23.974 17.702 9.185 18.098 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Requerimiento total de derivados del petrleo para satisfacer la demanda de cada pas. Fuente: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade).

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

563

Carga de la factura petrolera

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(porcentaje del PIB)

Costa Rica 10,1 1,6 2,0 4,0 2,9 4,4 8,6 2,4 3,1 5,3 4,7 6,9 7,8 2,1 3,2 5,2 4,2 6,7 8,7 1,9 3,1 5,3 3,7 6,7 10,0 2,4 4,1 6,3 4,7 5,6 12,3 2,9 4,5 6,9 5,0 7,3 13,1 3,4 5,8 9,0 5,8 5,3 12,6 4,0 6,2 10,0 7,0 5,7 15,4 3,9 7,1 10,5 7,2 6,7 7,9 4,8 7,2 14,0 8,1 8,7 4,2 4,9 5,9 8,3 5,6 5,8 El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Valor de las importaciones de derivados del petrleo. Fuente: Costa Rica: Direccin Sectorial de Energa. El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica. PIB de cada pas: Cepal.
CONTAMINACIN Emisiones totales de CO2

(miles de toneladas de CO2)

Belice 689 5.475 5.743 9.916 5.031 3.843 5.790 711 5.761 5.948 10.627 5.713 4.015 7.008 359 6.326 6.040 11.173 6.091 3.803 5.834 374 6.626 6.381 10.671 6.769 4.107 6.153 381 6.931 6.179 11.287 7.367 4.125 5.842 396 6.942 6.293 12.160 7.620 3.979 6.054 407 7.437 6.461 12.295 7.107 4.312 6.839 425 8.119 6.700 12.930 8.834 4.591 7.250 Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Emisiones de dixido de carbono fsiles y la produccin de cemento. Fuente: Cepal - Cepalstat.

generadas por la quema de combustibles El Salvador

Emisiones de CO2 por habitante

(toneladas de CO2 por habitante)

Belice 2,7 1,4 1,0 0,9 0,8 0,8 2,0 2,8 1,4 1,0 0,9 0,9 0,8 2,3 1,4 1,5 1,0 0,9 0,9 0,7 1,9 1,4 1,6 1,1 0,9 1,0 0,8 2,0 1,4 1,6 1,0 0,9 1,1 0,8 1,8 1,4 1,6 1,0 1,0 1,1 0,7 1,9 1,4 1,7 1,1 0,9 1,0 0,8 2,1 1,4 1,8 1,1 1,0 1,2 0,8 2,2 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Relacin entre las emisiones de dixido de carbono y la poblacin total del pas. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Consumo de todas las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO)

(toneladas de potencial de agotamiento del ozono, oPAO)

Belice 16 505 108 891 556 44 261 29 542 121 1.055 639 37 193 22 425 108 953 556 65 205 15 492 105 677 592 32 185 12 409 81 556 520 51 153 10 364 139 586 448 39 113 4 317 85 355 392 29 65 3 282 51 303 305 4 44 2 237 25 184 216 4 40 3 212 12 249 154 9 25 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Consumo de las sustancias definidas por el Protocolo de Montreal como sustancias que contienen cloro o bromo, que destruyen la capa de ozono estratosfrico. Fuente: Cepal - Cepalstat.
Parque automotor por habitante

(nmero de vehculos por cada 100 habitantes)

Belice 15,5 16,8 16,4 20,5 8,1 4,4 10,3 4,9 11,0 21,3 10,1 8,5 5,5 11,3 10,9 11,3 8,5 10,0 11,7 10,9 6,7 11,7 12,0 18,4 17,4 19,3 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Nmero de vehculos inscritos en el pas, como proporcin de la poblacin total. Fuente: Cepal - Cepalstat.

Intensidad del uso de fertilizantes

(toneladas por 1.000 hectreas de superficie agrcola)

Belice 41,2 90,8 51,9 47,4 61,5 5,7 14,0 31,5 63,9 47,2 45,6 51,6 3,8 13,1 27,6 58,8 32,4 31,4 0,2 10,9 9,9 176,1 97,3 32,9 35,1 18,6 12,4 12,6 197,1 83,8 35,9 41,6 45,1 12,4 10,4 37,3 114,8 56,2 43,5 53,6 10,8 8,5 41,1 96,2 42,6 47,6 62,7 12,0 9,3 87,8 61,8 43,7 59,1 11,1 8,3 22,9 78,6 52,2 28,9 34,4 11,9 8,7 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Cociente entre el consumo total de fertilizantes y la superficie agrcola total. Fuente: Cepal - Cepalstat.

564

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

RIESGO Y DESASTRES Nmero total de eventos naturales que se convierten en desastres

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

(valor absoluto)
Costa Rica El Salvador Panam 298 23 128 362 312 120 327 11 50 512 17 50 673 42 92 892 211 98 468 135 98 1.357 67 1.198 89 377 211 64 87

Eventos naturales que trastornan seriamente el funcionamiento de una comunidad o sociedad y causan diferentes tipos de prdidas. Fuente: Costa Rica: CNE. El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Panam: INEC.
Nmero total de inundaciones

(valor absoluto)
Costa Rica El Salvador Guatemala Panam 178 17 76 250 22 45 233 6 26 388 15 30 455 41 43 612 203 57 362 83 54 866 55 719 82 407 250 184 59 44

Inundaciones provocadas por cuerpos de agua y que, por su impacto, son consideradas como desastres. Fuente: Costa Rica: CNE, El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Guatemala: Conred. Panam: INEC.
Viviendas daadas producto de los principales eventos naturales

(valor absoluto)
Costa Rica El Salvador Nicaragua Panam 1.562 318 1.363 1.518 171.393 336 914 1.418 1.525 5.728 1.381 0 1.430 766 1.969 548 3.199 4.604 48 2.859 2.358 1.397 1.809 8.333 2.107 11.225 2.686 1.504 1.149 2.083 821 530 2.632

Viviendas que se vieron afectadas por eventos naturales que se convirtieron en desastres. Fuente: Costa Rica: CNE. El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Panam: INEC.
CERTIFICACIN AMBIENTAL Empresas con certificacin ISO 14001 (valor absoluto)

Nmero de empresas certificadas con la norma ISO 14001. Fuente: Cepal - Cepalstat.
Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1 1 8 2 2 2 2 1 2 1 6 2 20 2 14 3 38 38 1 52 4 3 5 1 2 2 50 4 7 4 2 4 1 55 8 7 7 3 5 6 101 6 15 18 2 31 4 73 12 18 17 4 10 15 25 5 13 90

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

565

INDICADORES INTERNACIONALES

INDICES DE DESARROLLO HUMANO ndice de desarrollo humano (IDH)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Valor del IDH en una escala de 0 a 1, donde 0 es el menor valor del ndice y 1 es el mayor . Fuente: PNUD.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,684 0,606 0,514 0,552 0,512 0,703

0,690 0,708 0,635 0,533 0,579 0,545 0,724

0,693 0,714 0,539 0,586 0,550 0,729

0,692 0,719 0,653 0,550 0,594 0,555 0,737

0,694 0,722 0,653 0,554 0,600 0,560 0,748

0,694 0,723 0,655 0,556 0,601 0,562 0,751

0,694 0,725 0,659 0,560 0,604 0,565 0,755

Posicin en el ndice de desarrollo humano

Posicin segn nivel de desarrollo humano con respecto al total de pases analizados. Fuente: PNUD.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

58 [M] 48 [M] 104 [M] 120 [M] 113 [M] 116 [M] 59 [M] 174 pases

58 [M] 43 [M] 104 [M] 120 [M] 116 [M] 118 [M] 57 [M] 173 pases

99 [M] 45 [A] 103 [M] 121 [M] 115 [M] 118 [M] 61 [M] 177 pases 95 [M] 48 [A] 101 [M] 118 [M] 117 [M] 112 [M] 58 [A] 177 pases 80 [M] 48 [A] 103 [M] 118 [M] 115 [M] 110 [M] 62 [A] 93 [M] 54 [A] 106 [M] 122 [M] 112 [M] 124 [M] 60 [A] 78 [A] 62 [A] 90 [M] 116 [M] 106 [M] 115 [M] 54 [A]

Posicin con respecto a: Interpretacin: A=IDH alto; M=IDH medio; B=IDH bajo. Posicin del ndice de potenciacin de gnero (IPG) Posicin segn desigualdades de gnero en las oportunidades de participacin poltica y econmica.

177 pases 182 pases 169 pases

Fuente: PNUD.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Panam

40 [M] 24 [M] 30 [M] 48 [M] 46 [M]

45 [M] 26 [A] 52 [M] 60 [M] 48 [M]

59 [M] 19 [A] 60 [M] 70 [M] 52 [M]

57 [M] 21 [A] 48 [M] 47 [M] 40 [A]

Posicin con respecto a: Interpretacin: A=IPG alto; M=IPG medio; B=IPG bajo.

70 pases

66 pases

78 pases

75 pases

566

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Posicin en el ndice de pobreza humana de los pases en desarrollo (IPH)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Posicin segn el grado de privacin en las tres dimensiones bsicas que componen el ndice de desarrollo humano. Fuente: PNUD.
Posicin con respecto a:

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

2 [M] 34 [M] 49 [M] 39 [M] 41 [M] 8 [M] 85 pases

14 [M] 2 [A] 32 [M] 40 [M] 36 [M] 41 [M] 8 [M] 87 pases

33 [M] 4 [A] 34 [M] 44 [M] 32 [M] 37 [M] 9 [M] 94 pases

4 [A] 32 [M] 48 [M] 37 [M] 40 [M] 12 [A] 102 pases

43 [M] 5 [A] 35 [M] 54 [M] 41 [M] 46 [M] 15 [A] 177 pases

73 [M] 11 [A] 63 [M] 76 [M] 61 [M] 68 [M] 30 [A] 182 pases

Interpretacin: A=IPH alto; M=IPH medio; B=IPH bajo. INDICES VARIOS ndice de Theil

Medida de desigualdad que muestra el grado de concentracin del ingreso per cpita entre los hogares. Fuente: Sedlac.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,56 0,49 0,56 0,59 0,38 0,53 0,62 0,47 0,53 0,60 0,50 0,61 0,49 0,53 0,68 0,64 0,62 0,45 0,47 0,59 0,69 0,61 0,44 0,44 0,54 0,56 0,56 0,41 0,47 0,65 0,60 0,54 0,46 0,42 0,63 0,49 0,43 0,47 0,49

0,57

Interpretacin: el valor resultante est entre 0 y 1; cuanto mayor sea el valor, peor ser la distribucin de los ingresos per cpita entre los hogares. ndice de libertad econmica Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 63,3 68,4 76,3 64,3 57,6 56,9 71,6 65,6 67,5 73,0 62,3 58,7 61,1 68,5 62,8 66,4 71,2 59,6 55,3 61,4 65,3 64,6 66,4 70,5 60,1 58,7 63,1 65,5 63,3 64,0 68,9 60,5 59,1 62,7 64,6 63,0 64,2 68,5 59,8 58,9 60,8 64,7 63,0 66,4 69,8 59,4 58,7 59,8 64,7

Promedio simple de diez libertades individuales, vitales para el desarrollo de la prosperidad personal y nacional. Fuente: Fundacin Heritage.

61,5 65,9 69,9 61,0 58,3 58,3 64,8

Interpretacin: Rango 0-49,9 = reprimida (R), 50-59,9 = mayoritariamente no libre (MU), 60-69,9 = moderadamente libre (Mod F), 70-79,9= mayoritariamente libre (Mos F), 80-100 = libre (F). Monetary freedom

Combina una medida de la estabilidad de precios con una evaluacin del control de precios. Fuente: Fundacin Heritage.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

92,0 72,6 82,9 72,2 64,5 68,1 89,2

94,0 74,2 86,4 74,8 68,6 68,4 87,8

86,5 75,1 85,3 77,4 71,6 75,2 89,1

84,2 73,7 82,9 78,3 72,1 73,0 90,2

73,2 67,1 77,7 71,6 71,5 70,9 85,8

77,3 67,9 76,8 72,9 73,7 70,6 80,2

78,4 67,9 77,4 73,3 73,5 69,5 77,9

75,6 67,8 74,1 70,2 70,2 64,1 73,2

Interpretacin: Escala de 0 a 100; valores altos indican mayor libertad monetaria. Trade freedom

Medida compuesta de la ausencia de barreras tarifarias y no tarifarias que afectan las importaciones y exportaciones de bienes y servicios. Fuente: Fundacin Heritage.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

48,8 70,6 70,0 66,8 58,0 51,0 64,0

61,8 86,0 72,3 68,6 64,8 58,2 56,0

55,0 71,4 87,2 68,8 65,0 74,0 65,8

53,4 72,4 71,4 70,2 64,4 72,6 66,2

67,2 82,4 76,6 80,2 79,2 82,4 76,2

64,6 81,8 76,6 78,4 78,0 79,2 76,2

69,6 81,8 81,8 78,4 78,0 79,2 76,2

71,5 82,5 83,8 84,0 83,7 82,8 75,8

Interpretacin: Escala de 0 a 100; valores altos indican mayor libertad comercial.

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

567

2000

2001

2002 2,6 3,2 2,8 2,6 1,8 4,0

2003

2004 3,0 4,4 2,7 3,0 2,2 4,0

2005

2006 2,5 4,7 3,7 2,9 2,5 4,3

2007 2,7 4,0 3,3 3,2 2,3 4,0

2008 2,6 4,4 3,8 3,5 2,1 4,1

2009 4,9 3,4 4,3 3,7 2,7 4,0

2010 3,9 5,1 4,8 3,8 3,2 4,3

Calidad en general de la infraestructura Costa Rica Promedio de las respuestas de los El Salvador ejecutivos de negocios con respecto Guatemala a la infraestructura del pas. Honduras Nicaragua Fuente: Foro Econmico Mundial. Panam

Interpretacin: Escala de 1 a 7; el valor de 1 indica una infraestructura pobremente desarrollada e ineficiente; el valor de 7 indica una infraestructura entre las mejores del mundo. INDICES POLTICOS Indice de Freedom House Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam 1,1 1,2 2,3 3,4 3,3 3,3 1,2 1,2 1,2 2,3 4,4 3,3 3,3 1,2 1,2 1,1 2,3 4,4 3,3 3,3 1,2 1,2 1,1 2,3 3,4 3,3 3,3 1,2 1,2 1,1 2,3 3,4 3,3 3,3 1,2 1,2 1,1 2,3 3,4 3,3 3,3 1,2

Grado de libertad en derechos polticos y libertades civiles. Fuente: Freedom House.

1,2 1,1 2,3 3,4 3,3 4,3 1,2

1,2 1,1 2,3 4,4 4,4 4,4 1,2

Interpretacin: Rango 1-2,5 = libre (F), 3-5,5 = parcialmente libre (PF), 5,5-7 = no libre (NF). Indice de libertad de prensa

Grado de libertad de prensa, medido a travs del ambiente legal, poltico y econmico. Fuente: Freedom House.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

25 16 40 54 48 40 30

24 17 35 49 43 32 30

22 19 42 62 52 37 45

21 18 43 58 52 44 43

21 20 42 59 51 42 43

22 19 42 58 21 43 44

21 19 42 60 52 45 44

21 19 43 60 59 47 44

Interpretacin: Rango 0-30 = libertad de prensa (F), 31-60 = libertad de prensa parcial (PF), 61-100 = no hay libertad de prensa (NF). Indice de potencial para la conectividad

Grado de preparacin para participar de los beneficios del desarrollo de tecnologas de informacin y comunicacin. Fuente: Foro Econmico Mundial.

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

3,6 3,2 2,6 2,4 2,4 3,3

3,8 3,7 3,4 3,1 3,0 3,6

3,9 3,7 3,6 3,4 3,0 3,7

4,0 3,7 3,6 3,4 2,9 3,8

4,0 3,6 3,5 3,1 3,0 3,8

Interpretacin: Escala de 1 a 7; cuanto ms alto sea el valor, mayor es la preparacin. ndice de percepcin de la corrupcin

Nivel de percepcin de la corrupcin. Fuente: Transparency International.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

4,5 3,4 2,5 2,7 2,5 3,0

4,5 4,3 3,7 2,4 2,3 2,6 3,4

3,8 4,9 4,2 2,2 2,3 2,7 3,7

3,7 4,2 4,2 2,5 2,6 2,6 3,5

3,5 4,1 4,0 2,6 2,5 2,6 3,1

3,0 5,0 4,0 2,8 2,5 2,6 3,2

2,9 5,1 3,9 3,1 2,6 2,5 2,6

5,3 3,4 3,4 3,4 2,5 3,4

5,3 3,6 3,2 2,4 2,5 3,6

Interpretacin: Escala de 0 (muy corrupto) a 10 (nada corrupto). Bertelsmann Transformation Index (BTI) Costa Rica Evala el estado de la El Salvador democracia y los sistemas de Guatemala economa de mercado, as como Honduras la calidad de la gestin poltica. Nicaragua Panam Fuente: Bertelsmann Stiftung. Interpretacin: Escala de 1 a 10.

8,7 7,0 5,3 6,0 5,9 7,1

8,7 7,0 5,4 6,1 6,1 7,4

8,9 7,1 5,6 5,9 5,6 7,5

568

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

Indice de Estados fallidos

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Evala doce indicadores con una escala de 1 a 10 segn el riesgo de generar un Estado fallido. Fuente: Foreign Policy.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

75,5 91,0 87,6

49,6 76,1 84,3 76,7 82,4 59,6

69,8 50,5 74,9 81,4 74,8 80,0 59,4

70,2 50,9 75,5 80,6 74,9 81,7 58,6

69,5 52,5 77,2 80,6 77,2 82,6 59,7

68,7 52,0 78,1 81,2 80,0 82,5 59,3

Intepretacin: Escala de 12 (menor riesgo) a 120 (mayor riesgo). GOBERNABILIDAD Voz y rendicin de cuentas

Percepcin sobre la capacidad de los ciudadanos de un pas para participar en la seleccin de su gobierno, as como sobre la libertad de expresin, la libertad de asociacin y la existencia de medios de comunicacin libres. Fuente: World Bank governance indicators

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,90 1,07 -0,09 -0,36 -0,18 -0,21 0,59

0,83 1,10 0,10 -0,42 -0,23 -0,10 0,57

0,88 1,03 0,12 -0,50 -0,23 0,00 0,50

0,76 1,00 0,12 -0,34 -0,31 0,00 0,50

0,73 0,81 0,02 -0,38 -0,29 -0,21 0,39

0,54 0,89 0,10 -0,25 -0,18 -0,12 0,52

0,59 0,92 0,09 -0,23 -0,19 -0,07 0,56

0,67 0,96 0,11 -0,26 -0,31 -0,23 0,53

0,74 0,97 0,08 -0,33 -0,46 -0,49 0,56

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente. Estabilidad poltica (no violencia)

Percepcin sobre la probabilidad de que surjan amenazas o cambios violentos en el gobierno, que afecten la continuidad de las polticas pblicas. Fuente: World Bank Governance Indicators.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,29 0,89 0,23 -0,68 -0,23 -0,08 0,26

0,31 1,04 0,27 -0,87 -0,36 -0,08 0,38

0,46 0,82 -0,17 -0,85 -0,49 -0,30 0,19

0,49 0,80 -0,02 -0,83 -0,53 -0,27 0,21

0,06 0,81 0,00 -0,89 -0,71 -0,28 0,01

0,02 0,83 -0,12 -0,70 -0,56 -0,50 0,08

0,06 0,72 0,02 -0,72 -0,43 -0,26 0,09

0,16 0,48 0,10 -0,65 -0,46 -0,34 0,03

0,08 0,65 0,03 -0,73 -0,27 -0,51 0,15

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente. Efectividad del gobierno

Percepcin sobre la competencia de la burocracia y la calidad de los servicios pblicos. Fuente: World Bank Governance Indicators.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,07 0,46 -0,56 -0,53 -0,54 -0,61 0,19

0,01 0,43 -0,48 -0,50 -0,60 -0,73 -0,01

-0,11 0,43 -0,29 -0,44 -0,54 -0,69 -0,02

-0,21 0,36 -0,22 -0,61 -0,53 -0,68 0,04

-0,05 0,25 -0,31 -0,65 -0,63 -0,80 0,11

-0,36 0,15 -0,25 -0,59 -0,59 -0,96 0,13

-0,45 0,30 -0,21 -0,58 -0,57 -0,96 0,21

-0,41 0,39 -0,20 -0,59 -0,60 -0,95 0,27

-0,39 0,43 -0,04 -0,69 -0,71 -1,04 0,25

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente. Calidad regulatoria

Percepcin sobre la cantidad y calidad de las polticas que regulan el mercado Fuente: World Bank Governance Indicators.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

-0,02 0,66 0,17 -0,11 -0,30 -0,13 0,65

-0,05 0,39 0,01 -0,13 -0,40 -0,40 0,52

0,04 0,49 -0,11 -0,28 -0,50 -0,34 0,38

-0,19 0,59 0,12 -0,17 -0,33 -0,28 0,31

-0,13 0,56 0,06 -0,33 -0,47 -0,37 0,25

-0,41 0,35 0,08 -0,16 -0,42 -0,46 0,34

-0,46 0,44 0,17 -0,15 -0,20 -0,39 0,40

-0,48 0,51 0,21 -0,11 -0,20 -0,35 0,61

-0,47 0,53 0,38 -0,07 -0,24 -0,39 0,44

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente.

COMPENDIOESTADISTICO

ESTADODELANACION

569

Estado de derecho

2000 0,06 0,65 -0,74 -0,85 -0,96 -0,91 -0,15

2001

2002 -0,16 0,66 -0,55 -0,94 -0,90 -0,73 -0,10

2003 0,07 0,64 -0,53 -1,17 -0,86 -0,62 -0,13

2004 -0,10 0,58 -0,42 -1,10 -0,79 -0,85 -0,11

2005 -0,16 0,52 -0,46 -1,12 -0,77 -0,65 -0,16

2006 -0,11 0,43 -0,60 -1,12 -0,97 -0,80 -0,13

2007 -0,14 0,36 -0,66 -1,18 -0,89 -0,84 -0,18

2008 -0,23 0,44 -0,73 -1,18 -0,92 -0,84 -0,18

2009 -0,38 0,56 -0,78 -1,12 -0,87 -0,83 -0,09

2010

Percepcin sobre la calidad en el cumplimiento de contratos, la imparticin de justicia en los tribunales y la calidad de la polica, as como la incidencia del crimen y la violencia Fuente: World Bank Governance Indicators.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente. Control de la corrupcin

Percepcin sobre el grado en que el poder pblico se ejerce con el propsito de obtener ganancias privadas Fuente: World Bank Governance Indicators.

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

-0,15 0,95 -0,40 -0,54 -0,80 -0,91 -0,52

-0,23 0,76 -0,65 -0,55 -0,91 -0,43 -0,35

-0,12 0,71 -0,43 -0,70 -0,80 -0,43 -0,30

-0,32 0,32 -0,38 -0,49 -0,74 -0,36 -0,23

-0,25 0,42 -0,43 -0,64 -0,74 -0,62 -0,40

-0,37 0,38 -0,19 -0,75 -0,79 -0,74 -0,38

-0,37 0,45 -0,28 -0,74 -0,70 -0,83 -0,37

-0,32 0,48 -0,36 -0,68 -0,84 -0,80 -0,14

-0,06 0,70 -0,17 -0,60 -0,89 -0,76 -0,26

Interpretacin: El ndice varia entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente.

570

ESTADODELANACION

COMPENDIOESTADISTICO

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADODELAREGIN

571

DEFINICIONES, FUENTES Y NOTAS TCNICAS

ESTADSTICAS DE LARGO PLAZO

Poblacin total segn censos Cantidad total de habitantes contabilizados o estimados por pas para cada ao. Poblacin rural Porcentaje de personas que residen en zonas rurales con respecto a la poblacin total del pas. Analfabetismo Poblacin de 15 aos y ms que no sabe leer ni escribir. Fuente: Censos nacionales de poblacin y vivienda de cada pas.

Personas por hogar particular Nmero de personas que en promedio viven en cada hogar. Viviendas sin servicio sanitario Nmero de viviendas individuales, particulares y ocupadas, que no tienen servicio sanitario. Viviendas sin alumbrado elctrico Nmero de viviendas individuales, particulares y ocupadas, que no tienen electricidad para alumbrarse. Fuente: Censos nacionales de poblacin y vivienda de cada pas. PIB a precios corrientes Valor total de bienes y servicios producidos en un pas.

PIB por habitante Produccin total de un pas en relacin con su poblacin. Fuente: Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (Secmca) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal).

Exportaciones de mercancas generales (FOB) Valor total de los bienes y servicios vendidos en el extranjero. Incluye el valor de la mercanca y los gastos de transporte (free on board). Importaciones mercancas generales (CIF) Valor total de los bienes y servicios comprados en el extranjero. Incluye costo de seguro y flete (cost, insurance and freight). Total de ingresos del Gobierno Central Ingresos del Gobierno Central por concepto de tributos, trasferencias y otros rubros, como traspaso de utilidades, contribuciones al fondo de pensiones, intereses y bonos propios. Total de gastos del Gobierno Central Total de gastos corrientes y gastos de capital del Gobierno Central ejecutados en un ao determinado. Fuente: Secretara Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (Secmca) y Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Valor del ndice de desarrollo humano en el largo plazo Valor del ndice de desarrollo humano que se determin para el pas en un ao dado. ndice compuesto que mide el avance en tres dimensiones bsicas del desarrollo humano que lo componen: i) vida larga y saludable, medida en funcin de la esperanza de vida al nacer, ii) conocimientos, medios en funcin de una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matrcula combinada en primaria, secundaria y terciaria, y iii) nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita (PPA en dlares) Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Mundial de Desarrollo Humano, varios aos.

Esperanza de vida al nacer Aos que se espera llegue a vivir un recin nacido segn las condiciones de mortalidad imperantes al momento de su nacimiento. Fuente: Instituto de Estadstica de cada pas. Costa Rica: CCP-UCR. Belice: SICA y Cepal.

Tasa de mortalidad infantil Defunciones de nios menores de un ao por cada mil nacidos vivos. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal).

PEA rural en relacin con la PEA total Porcentaje que representa la PEA rural, en la PEA total. PEA agrcola en relacin con la PEA total Porcentaje que representa la PEA agrcola en la PEA total. Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), Sistema de Informacin Agropecuaria (Siagro).

572

ESTADODELAREGIN

COMPENDIOESTADSTICO

ESTADSTICAS SOCIALES

DEMOGRAFA
Poblacin total Cantidad total de habitantes contabilizados o estimados por pas para cada ao. Poblacin total hombres Cantidad de habitantes de gnero masculino contabilizados o estimados por pas para cada ao. Poblacin total mujeres Cantidad de habitantes de gnero femenino contabilizadas o estimadas por pas para cada ao. Razn de gnero Relacin entre la poblacin masculina y la poblacin femenina. Poblacin urbana Porcentaje de personas que residen en zonas urbanas con respecto a la poblacin total del pas. Fuente: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad, 1950-2050. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). De 1998 a 2000, proyecciones de poblacin 1988-2010, Secplan/OIT/UNFPA. De 2001 a 2009, proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: en 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao. Panam: las estimaciones de 1998 y 1999 se basan en el Censo de Poblacin de 1990, y las de 2000 a 2010 en el Censo de Poblacin de 2000.

Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: Costa Rica: se utilizaron las proyecciones de poblacin por cantn calculadas por el INEC y se sum la poblacin de los cantones que pertenecen a la Gran rea Metropolitana (GAM). El Salvador: en 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao. Guatemala: se refiere a la poblacin en la ciudad capital. Nicaragua: solo incluye la poblacin del departamento de Managua. Panam: las estimaciones de 1998 y 1999 se basan en el Censo de Poblacin de 1990 y las de 2000 a 2010 en el Censo de Poblacin de 2000. Incluye las ciudades de Panam y Coln.

Esperanza de vida al nacer Aos que se espera llegue a vivir un recin nacido segn las condiciones de mortalidad imperantes al momento de su nacimiento. Fuentes: Belice: Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Costa Rica: Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Proyecciones de poblacin del XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001. Proyecciones de poblacin. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Estimaciones y proyecciones de poblacin nacional, departamental y municipal. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: proyecciones con base en el Censo de 1992. Guatemala y Nicaragua: se calcula por quinquenios.

Mujeres en edad frtil Poblacin femenina de 15 a 49 aos como porcentaje del total de mujeres. Fuente: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad 1950-2050. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). De 1998 a 2000, proyecciones de poblacin 1988-2010, Secplan/OIT/Unfpa. De 2001 a 2009, proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: en 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao. Panam: las estimaciones de 1998 y 1999 se basan en el Censo de Poblacin de 1990 y las de 2000 a 2010 en el Censo de Poblacin de 2000.

Poblacin en el rea metropolitana principal Personas que residen en el rea metropolitana principal, con respecto a la poblacin total del pas. Fuente: Costa Rica: Estimacin propia con datos del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y el Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). De 1998 a 2000, proyecciones de poblacin 1988-2010, Secplan/OIT/Unfpa. De 2001 a 2009, proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001.

COMPENDIOESTADSTICO

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Tasa bruta de mortalidad Cociente entre el nmero de defunciones en todas las edades ocurridas en un perodo determinado y la poblacin a mitad de ese perodo. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Ministerio de Salud de Belice. Sistema de la Integracin Centroamericana. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), Seccin Estadsticas Vitales, y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), con base en el XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Proyecciones de poblacin 1988-2010, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Sistema de la Integracin Centroamericana. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: en 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao Guatemala: los datos de 1995-2001 corresponden a las proyecciones de poblacin 1950-2050, realizadas con base en el Censo Nacional 1994. Los datos de 2002-2007, a su vez, son proyecciones de poblacin derivadas del Censo Nacional 2002. Panam: las estimaciones de 1998 y 1999 se basan en el Censo de Poblacin de 1990 y las de 2000 a 2010 en el Censo de Poblacin de 2000.

Poblacin en pobreza extrema Poblacin que tiene un ingreso igual o inferior al costo de la canasta bsica alimentaria (CBA), que establece el requerimiento mnimo de alimentos necesarios para la existencia. Poblacin no pobre Poblacin que cuenta con un ingreso superior al valor de la lnea de pobreza, lo que le permite cubrir sus necesidades bsicas, alimentarias y no alimentarias. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Country Poverty Assesment 2002 and 2009. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) 2000, perfil de pobreza en Guatemala y Encovi 2006. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Encuestas permanentes de hogares 20012007. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Perfil y caractersticas de los pobres en Nicaragua. Fundacin Internacional para el Desafo Econmico Global (FIDEG). Panam: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Direccin de Polticas Sociales, Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Notas: La definicin y metodologa de la lnea de pobreza varan entre pases. Costa Rica: no incluye servicio domstico y pensionistas. Honduras: cifras estimadas en hogares donde residen habitantes que declaran ingresos.

Tasa bruta de natalidad Cociente entre el nmero de nacimientos inscritos en un perodo y la poblacin estimada a mitad del mismo perodo. Razn de dependencia demogrfica Relacin entre las personas menores de 15 y mayores de 64 aos, con respecto a la poblacin de 15 a 64 aos. Tasa de reemplazo poblacional Relacin entre las personas menores de 15 aos y la poblacin mayor de 64 aos. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Oficina del Registro Nacional de Belice. Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Seccin Estadsticas Vitales. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), con base en el XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Estimaciones de poblacin 2000-2010. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). De 1998 a 2000, proyecciones de poblacin 1988-2010, Secplan/OIT/Unfpa. De 2001 a 2009, Proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: proyecciones con base en el Censo de Poblacin de 1992. En 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao. Panam: las estimaciones de 1998 y 1999 se basan en el Censo de Poblacin de 1990 y las de 2000 a 2010 en el Censo de Poblacin de 2000.

ndice de Gini Medida numrica agregada de la desigualdad de los ingresos, que vara de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta). Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Country Poverty Assesment 2002 and 2009. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM). Divisin de Encuestas Sociales. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) 2000, perfil de pobreza en Guatemala. Honduras: Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Encuestas permanentes de hogares 2001-2007. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Programa Mecovi, aos 1998, 2001 y 2005. Fundacin Internacional para el Desafo Econmico Global (Fideg). Panam: Organizacin de la Nacionales Unidas (ONU). Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal). Panam: evolucin de la pobreza y la distribucin del ingreso 2007-2008.

EDUCACIN
Tasa neta de matrcula en preescolar Relacin entre el total de alumnos matriculados en preescolar y el total de poblacin de las edades correspondiente a ese nivel. Tasa neta de matrcula en primaria

POBREZA Y DESIGUALDAD
Poblacin en pobreza Poblacin que tiene un ingreso igual o inferior a la lnea de pobreza y que, por lo tanto, no satisface sus necesidades bsicas.

Relacin entre el total de alumnos matriculados en primaria y el total de poblacin de las edades correspondiente a ese nivel. Tasa neta de matrcula en secundaria Relacin entre el total de alumnos matriculados en secundaria y el total de poblacin de las edades correspondiente a ese nivel.

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COMPENDIOESTADSTICO

Tasa de desercin en educacin primaria Porcentaje de alumnos que desertaron del sistema educativo en la educacin primaria. Tasa de desercin en educacin secundaria Porcentaje de alumnos que desertaron del sistema educativo en la educacin secundaria. Fuentes: Belice: Ministerio de Educacin. Statiscal Abstract 2008/2009. Costa Rica: Ministerio de Educacin Pblica (MEP). Expansin del sistema educativo. El Salvador: Ministerio de Educacin. Censo de Matricula 1998-2008. Guatemala: Ministerio de Educacin. Unidad de Informtica (UDI). Honduras: Secretara de Educacin. Direccin de Planificacin y Gestin (UPEG). Nicaragua: Ministerio de Educacin de la Repblica de Nicaragua. Divisin de Estadstica. Para 2009, Banco Central de Nicaragua, Nicaragua en Cifras 2009. Panam: Ministerio de Educacin. Estadsticas educativas. Notas: Belice: el ao lectivo comienza a mitad de cada ao calendario. Se presentan las cifras del ao de finalizacin. Costa Rica: en el 2010 el MEP ajust las edades oficiales para cada nivel, con base en la reforma al Reglamento de Matrcula y Traslado de Estudiantes. Guatemala: informacin procesada por el Instituto Nacional de Estadstica (INE), con base en el XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Datos de preprimaria y prvulos. Nicaragua: se consideran todos los alumnos matriculados, independientemente de su edad. De 2005 a 2006, mediante decreto ministerial se dio un cambio en las edades oficiales para los distintos programas. Los desertores corresponden a las escuelas oficiales.

El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM). Proyecciones de poblacin 1992 y Compendio Estadstico 20032006. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), con base en el XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin 2002 y estadsticas vitales. Honduras: Secretara de Salud de Honduras, indicadores bsicos. Instituto Nacional de Estadstica (INE). Nicaragua: Ministerio de Salud. Direccin General de Planificacin y Desarrollo. Divisin de Sistemas de Informacin para la Salud. Oficina de Estadsticas. Compendio Estadstico. Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas, Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Estadsticas vitales, volumen III, Defunciones. Notas: El Salvador: proyecciones con base en el Censo de Poblacin 1992. Honduras: considera nicamente los nacimientos registrados en centros hospitalarios. Nicaragua: para 2000-2007 el dato corresponde a muertes infantiles registradas por los Sistemas Locales de Atencin Integral en Salud (Silais).

Tasa de mortalidad materna Defunciones de mujeres durante o despus del embarazo, por cada mil nacidos vivos. Fuentes: Belice: Ministerio de Salud. Statistical Abstract 1999-2003, 2002-2006 y 20042008. Instituto de Estadstica de Belice, Oficina del Registro Nacional de Belice. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), Seccin de Estadsticas Vitales. Ministerio de Salud, Direccin de Vigilancia de la Salud, Memoria Institucional. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Compendio Estadstico 2003-2006 y proyecciones de poblacin 1992. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), estadsticas vitales y XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Honduras: Instituto Hondureo de Seguridad Social (IHSS), Subgerencia de Estadstica. Instituto Nacional de Estadstica (INEC): para 1998-2000, proyecciones de poblacin 19882010, Secplan/OIT/Unfpa; para 2001-2010, proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Nicaragua: Ministerio de Salud. Direccin General de Planificacin y Desarrollo. Divisin de Sistemas de Informacin para la Salud. Oficina de Estadsticas. Compendio Estadstico. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Estadsticas vitales. Notas: Costa Rica: dato del 2009 es preliminar. Nicaragua: dato del 2007 es preliminar.

Tasa de alfabetizacin de adultos Porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms que sabe leer y escribir. Fuentes: El Salvador: Ministerio de Educacin. Censo de Matricula 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Proyecciones de poblacin con base en el XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin, 2002. Comit Nacional de Alfabetizacin (Conalfa), Unidad de Informtica y Estadstica. Honduras: Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Encuestas permanentes de hogares 2001-2007. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Nivel de Vida y VIII Censo de Poblacin y IV de Vivienda 2005. Panam: Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Nota: Nicaragua: los porcentajes de personas reportadas corresponden al grupo de 15 a 65 aos de edad.

Logro en educacin primaria Nios de un ao vacunados contra la tuberculosis Alumnos que comienzan el primer grado y alcanzan el ltimo grado de enseanza primaria. Porcentaje de nios menores de un ao que han sido vacunados contra la tuberculosis. Fuentes: Belice: Ministerio de Educacin. Statistical Abstracts 1997/1998- 2008/2009. Costa Rica: Ministerio de Educacin Pblica (MEP). Expansin del sistema educativo. El Salvador: Ministerio de Educacin. Censo de Matricula 1998-2008. Guatemala: Ministerio de Educacin, Unidad de Informtica (UDI). Nicaragua: Unesco, Instituto de Estadstica. Measures of Progression and Completion in Primary Education. Panam: Ministerio de Educacin. Indicadores del sistema educativo panameo. Nota: En Belice el ao lectivo comienza a mitad de cada ao calendario. Se presentan las cifras del ao de finalizacin. Fuentes: Organizacin Mundial de la Salud (OMS). Belice: Ministerio de Salud. Statistical Abstract 1999-2003, 2002-2006 y 2004-2008. Costa Rica: Ministerio de Salud, Unidad de Seguimiento de Indicadores de Salud, Direccin de Vigilancia de la Salud. Guatemala: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, Programa Nacional de Inmunizaciones. Honduras: Secretara de Salud de Honduras, evaluacin del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI) 1998-2008. Nicaragua: Ministerio de Salud. Direccin General de Planificacin y Desarrollo. Divisin de Sistemas de Informacin para la Salud. Oficina de Estadsticas. Los datos de 1998 fueron proporcionados por el Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Panam: Ministerio de Salud. Seccin de Registros Mdicos y Estadsticas de Salud. Estadsticas de salud.

SALUD
Mortalidad infantil

Incidencia de la tuberculosis Nmero anual de defunciones de nios menores de un ao por cada mil nacidos vivos. Relacin entre el total de personas con tuberculosis y el total de la poblacin. Fuentes: Belice: Ministerio de Salud. Statistical Abstract 1999-2003, 2002-2006 y 2004-2008. Costa Rica: Ministerio de Salud. Unidad de Seguimiento de Indicadores de Salud. Direccin de Vigilancia de la Salud. Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), Seccin de Estadsticas Vitales. Fuentes: Belice: Ministerio de Salud. Statistical Abstract 1999-2003, 2002-2006 y 2004-2008. Costa Rica: Ministerio de Salud. Unidad de Seguimiento de Indicadores de Salud. Direccin de Vigilancia de la Salud.

COMPENDIOESTADSTICO

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El Salvador: Ministerio de Salud, situacin epidemiolgica de El Salvador. Guatemala: Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. Honduras: Secretara de Salud de Honduras, indicadores bsicos de salud. Nicaragua: Ministerio de Salud. Direccin General de Planificacin y Desarrollo, Divisin de Sistemas de Informacin para la Salud. Oficina de Estadsticas. Para 1998 y 1999 los datos provienen de la Regional Core Health Data Initiative. Para 2008 y 2009 se tom informacin de la Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas (DENU), base de datos de indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Panam: Ministerio de Salud. Seccin de Registros Mdicos y estadsticas de salud. Notas: Costa Rica: el dato del 2009 es preliminar. Nicaragua: incluye tuberculosis pulmonar y otras formas de tuberculosis. Panam: se tomaron en cuenta las cifras de tuberculosis del aparato respiratorio.

MIGRACIN
Saldo migratorio Diferencia entre inmigracin y emigracin. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice, Departamento de Inmigracin y Nacionalidad, y Consejo de Turismo de Belice. Costa Rica: Direccin General de Migracin, Planificacin Institucional. El Salvador: Direccin General de Migracin y Extranjera. Guatemala: Direccin General de Migracin. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE), encuestas permanentes de hogares de cada ao. Nicaragua: Direccin Nacional de Migracin y Extranjera. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Movimiento internacional de pasajeros. Nota: Costa Rica: los datos del 2010 son preliminares.

GASTO PBLICO
Gasto pblico en educacin Porcentaje del monto del gasto pblico destinado a los programas de educacin, en relacin con el PIB. Gasto pblico en salud Porcentaje del monto del gasto pblico destinado a los programas de salud, en relacin con el PIB. Fuentes: Belice: Ministerio de Finanzas. Costa Rica: Ministerio de Hacienda, Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria. El Salvador: Ministerio de Hacienda, Direccin de Contabilidad Gubernamental. Guatemala: Ministerio de Finanzas Pblicas. Honduras: Secretara de Finanzas. Memorias institucionales. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide).Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General de Presupuesto Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC), Direccin de Mtodos y Sistemas de Contabilidad. Notas: Para todos los pases se utiliz el PIB real, base 2000, de la Cepal. Costa Rica: a partir del 2002 se han realizado cambios metodolgicos en el proceso de consolidacin, que pueden afectar la tendencia de la serie. Mediante el decreto ejecutivo 33046, de junio de 2006, se pas de trece a diez funciones clasificadoras y se efectuaron ajustes en el gasto de algunas funciones, debido a que se reubicaron entidades entre sectores. La serie est actualizada con esta metodologa a partir del ao 2002. Guatemala: los datos del 2009 son preliminares. Nicaragua: los gastos reportados corresponden a los montos ejecutados de los presupuestos asignados para un determinado ao. Panam: las cifras de 2006 y 2009 son estimaciones.

Ingresos por remesas Monto total de los fondos que los emigrantes envan desde el exterior, a sus familiares en sus pases de origen. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR). Balanza de Pagos. El Salvador: Banco Central de Reserva. Sector Externo. Ingresos mensuales de remesas familiares 1991-2010. Guatemala: Banco de Guatemala (BG), Mercado Institucional de Divisas. Honduras: Banco Central de Honduras (BCH), memorias institucionales. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua, Gerencia de Estudios Econmicos. Panam: Ministerio de Comercio e Industria (MICI). Direccin de Empresas Financieras. Resumen de las Casas de Remesas. Nota: Nicaragua: las remesas se incluyen dentro de las transferencias corrientes reportadas en la balanza de pagos del Banco Central de Nicaragua. Los datos de 2009 y 2010 son preliminares.

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COMPENDIOESTADSTICO

ESTADSTICAS ECONMICAS

PRODUCCIN Y CUENTAS NACIONALES

Producto interno bruto (PIB) real Valor total de bienes y servicios producidos por las industrias y otros agentes de la economa, en el territorio del pas, a precios del 2000. Producto interno bruto (PIB) nominal Valor total de bienes y servicios producidos por las industrias y otros agentes de la economa, a precios de mercado. Tasa de crecimiento del PIB real Incremento porcentual del PIB real de cada ao con respecto al anterior, base 2000. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2010.

COMERCIO EXTERIOR
Exportaciones (FOB) Valor total de los bienes y servicios vendidos en el extranjero. Incluye el valor de la mercanca y los gastos de transporte (free on board). Importaciones (CIF) Valor total de los bienes y servicios comprados en el extranjero. Incluye costo de seguro y flete (cost, insurance and freight). Tasa de crecimiento de las exportaciones (FOB) Incremento porcentual del total de los bienes y servicios vendidos en el extranjero en cada ao, con respecto al anterior. Tasa de crecimiento de las importaciones (CIF) Incremento porcentual del total de los bienes y servicios comprados en el extranjero en cada ao, con respecto al anterior.

PIB per cpita real Valor por habitante de los bienes y servicios producidos en el pas, en dlares del 2000. Tasa de crecimiento del PIB per cpita real Incremento porcentual del PIB real por habitante de cada ao con respecto al anterior, base 2000. Fuentes: PIB: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal), Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2010. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR), Divisin Econmica, Departamento Monetario. El Salvador: Banco Central de Reserva, Sector Externo, Balanza Comercial. Guatemala: Banco de Guatemala (BG), declaraciones de mercancas y formularios aduaneros nicos centroamericanos de exportacin. Honduras: Banco Central de Honduras (BCH), balanza de pagos. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua, Anuario Estadstico 2009. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC), series histricas de cuentas nacionales. Notas: El Salvador: de 2007 a 2009 los datos son preliminares. Guatemala: en el ao 2002, por cambio de metodologa en la compilacin de estadsticas de comercio exterior, se incluye el comercio amparado por el decreto 29-89 (Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila) y el correspondiente a zonas francas. Honduras: los datos de 2008 y 2009 son preliminares. Nicaragua: los datos de 2009 son preliminares. Se incluyen mercancas y bienes para la transformacin. Panam: la cifra de 2009 es preliminar.

Poblacin: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad, 1950-2050. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE). De 1998 a 2000, proyecciones de poblacin 1988-2010, Secplan/OIT/Unfpa. De 2001 a 2009, proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).

Exportaciones (FOB) de Costa Rica a cada pas de Centroamrica Valor total de los bienes y servicios que Costa Rica vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Exportaciones (FOB) de El Salvador a cada pas de Centroamrica Valor total de los bienes y servicios que El Salvador vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Exportaciones (FOB) de Guatemala a cada pas de Centroamrica Valor total de los bienes y servicios que Guatemala vendi a cada pas de Centroamrica, por ao.

COMPENDIOESTADSTICO

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Exportaciones (FOB) de Nicaragua a cada pas de Centroamrica Valor total de los bienes y servicios que Nicaragua vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Exportaciones (FOB) de Panam a cada pas de Centroamrica Valor total de los bienes y servicios que Panam vendi a cada pas de Centroamrica, por ao. Fuentes: Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR). Indicadores econmicos Exportaciones FOB por pases. El Salvador: Banco Central de Reserva (BCR), Direccin General de Aduanas, Unidad de Transacciones (UT). Guatemala: Banco de Guatemala. Departamento de Estadsticas Econmicas. Seccin de Estadsticas Cambiarias. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Anuario Estadstico. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Sistema de consulta de estadsticas de comercio exterior. Notas: Costa Rica y Guatemala: las cifras de 2010 son preliminares. Nicaragua y Panam: las cifras de 2009 son preliminares. Nicaragua no incluye zonas francas.

FINANZAS PBLICAS
Deuda externa como porcentaje del PIB Valor total de la deuda de cada pas con entidades extranjeras; incluye deuda pblica y privada. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica. El Salvador: Banco Central de Reserva. Sector Fiscal. Guatemala: Banco de Guatemala. Honduras: Banco Central de Honduras. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Panam: Contralora General de la Repblica y Ministerio de Economa y Finanzas.

Dficit o supervit del Gobierno Central Balance de ingresos y gastos totales del Gobierno Central. Gasto total del sector pblico Valor total de los gastos del Gobierno Central y el resto del sector pblico. Gasto total del Gobierno Central Total de los gastos corrientes y los gastos de capital del Gobierno Central. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR), Departamento de Mercado de Capitales y Finanzas Pblicas. Datos suministrados por la Tesorera Nacional. El Salvador: Banco Central de Reserva. Estadsticas. Bases de datos. Sector Fiscal. Guatemala: Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin). Honduras: Secretara de Finanzas. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Gerencia de Operaciones Financieras. Anuario Estadstico 2009. Panam: Contralora General de la Repblica, Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: los datos de 2008 y 2009 son preliminares. Honduras: los datos de 2008 y 2009 son preliminares. Nicaragua: el dato de 2009 es preliminar. Excluye donaciones externas. Panam: las cifras de 2006 y 2009 son estimaciones.

Saldo de cuenta corriente Saldo neto (positivo o negativo) de las exportaciones de bienes y servicios de un pas al resto del mundo, menos sus importaciones desde el resto del mundo. Saldo de cuenta comercial Diferencia entre las exportaciones FOB y las importaciones CIF. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice y Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Costa Rica: Banco Central de Cota Rica (BCCR), Divisin Econmica, Departamento Monetario. El Salvador: Banco Central de Reserva (BCR), Sector Externo, Balanza de Pagos. Guatemala: Banco de Guatemala (BG). Honduras: Banco Central de Honduras (BCH), memorias institucionales. Honduras en Cifras. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua, Balanza de Pagos y Posicin de Inversin Internacional. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Balanza de Pagos. Notas: El Salvador: los datos de 2007 a 2009 son preliminares. Nicaragua: el dato del 2009 es preliminar. Panam: los datos de 2006 a 2009 son preliminares.

Carga tributaria

PRECIOS
ndice de precios al consumidor (IPC) Variaciones promedio de los precios de los bienes y servicios consumidos por los hogares de cada pas, durante un perodo determinado, con respecto al ao base. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Nota: Ao base 2000 = 1000.

Participacin relativa de los impuestos reales con respecto al PIB real. Fuentes: Belice: Ministerio de Finanzas. Costa Rica: Contralora General de la Repblica (CGR). Memoria Anual. El Salvador: Banco Central de Reserva. Estadsticas. Bases de datos. Sector Fiscal. Ingresos totales del Gobierno Central. Guatemala: Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin). Nicaragua: Banco Central de Nicaragua, Gerencia de Operaciones Financieras, Anuario Estadstico 2009. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Hacienda Pblica. Notas: El Salvador: los datos de 2008 y 2009 son preliminares. Guatemala: en cumplimiento de la legislacin vigente, durante el perodo 2001-2007 las cifras consignadas en el rubro impuesto al valor agregado, IVA corresponden al total recaudado menos las devoluciones de crdito fiscal del IVA al sector exportador. El dato del ao 2009 es preliminar. Nicaragua y Panam: las cifras del 2009 son preliminares.

Tasa anual de inflacin Variacin porcentual acumulada en el ndice de precios al consumidor con respecto al ao anterior. Fuentes: Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR). Divisin Econmica. Departamento Monetario. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Boletn de IPC. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE). Honduras: Banco Central de Honduras (BCH), memorias institucionales. Honduras en Cifras. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC).

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COMPENDIOESTADSTICO

TURISMO
Turistas que ingresaron Ingresos totales de visitantes en calidad de turistas, por ao. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice, Departamento de Inmigracin y Nacionalidad. Costa Rica: Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Departamento de Estadsticas. El Salvador: Corsatur. Compendio sobre turismo receptivo. Guatemala: Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat), Unidad de Informacin Pblica. Nicaragua: Instituto Nicaragense de Turismo (Intur). Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Movimiento internacional de pasajeros.

FUERZA DE TRABAJO
Poblacin econmicamente activa total (PEA) Conjunto de personas en edad de trabajar que se encuentran ocupadas o desocupadas en cada ao y pas. Porcentaje de la PEA masculina Proporcin de hombres dentro de la PEA. Porcentaje de la PEA femenina Proporcin de mujeres dentro de la PEA. Porcentaje de la PEA ocupada

Total de divisas generadas por turismo Proporcin de la PEA total que se encuentra ocupada. Valor total de los ingresos generados por turismo. Poblacin ocupada masculina Fuentes: Belice: Ministerio de Turismo de Belice. Costa Rica: Banco Central de Costa Rica (BCCR), Divisin Econmica, Departamento Monetario. El Salvador: Corsatur. Informe estadstico de turismo 2009. Guatemala: Direccin General de Migracin. Banco de Guatemala (Banguat) e Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat). Nicaragua: Instituto Nicaragense de Turismo (Intur). Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Movimiento internacional de pasajeros. Notas: Costa Rica: a partir de 1999 se incluyen los cruceros. La metodologa de clculo se cambi en 2001. Panam: las cifras de 2001 y 2002 son preliminares, y las de 2006, 2007, 2008 y 2009 son estimaciones. Proporcin de hombres con respecto al total de la poblacin ocupada. Poblacin ocupada femenina Proporcin de mujeres con respecto al total de la poblacin ocupada. PEA desocupada Porcentaje de la PEA total que se encuentra desocupada. Poblacin desocupada masculina Proporcin de hombres dentro de la poblacin desocupada. Total de turistas que ingresaron a Costa Rica provenientes de cada pas de Centroamrica Total de visitantes que ingresan a Costa Rica en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Total de turistas que ingresaron a El Salvador provenientes de cada pas de Centroamrica Total de visitantes que ingresan a El Salvador en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Total de turistas que ingresaron a Guatemala provenientes de cada pas de Centroamrica Total de visitantes que ingresan a Guatemala en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Total de turistas que ingresaron a Nicaragua provenientes de cada pas de Centroamrica Total de visitantes que ingresan a Nicaragua en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Total de turistas que ingresaron a Panam provenientes de cada pas de Centroamrica Total de visitantes que ingresan a Panam en calidad de turistas provenientes de cada pas de Centroamrica. Fuentes: Costa Rica: Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Departamento de Estadsticas. El Salvador: Direccin General de Migracin. Guatemala: Instituto Guatemalteco de Turismo (Inguat). Nicaragua: Instituto Nicaragense de Turismo (Intur). Boletn de estadsticas de turismo. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Visitantes que entraron al pas, segn puerto de entrada y pas de domicilio permanente, 1998-2010. Nota: Panam: para los aos 2004 y 2005 no hay informacin, ya que faltan los datos del Aeropuerto Internacional de Tocumen. Poblacin desocupada femenina Proporcin de mujeres dentro de la poblacin desocupada. Fuentes: Belice: Instituto de Estadsticas de Belice. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc), Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Nacional de Egresos e Ingresos (ENEI) 2004. Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) 2006. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples, mayo 2001-2008. Direccin Nacional de Estadsticas y Censos. Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples 1998-1999. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Ministerio de Trabajo y Banco Central de Nicaragua. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Situacin social. Estadsticas del trabajo. Notas: Belice: el lmite de edad de la PEA es de 14 aos y ms. Costa Rica: el lmite de edad de la PEA es de 12 aos y ms. El Salvador: el lmite de edad de la PEA es de 16 aos y ms. Entre 1998 y 2006 el lmite de edad era de 10 y ms aos. En 2007 el dato disminuye debido al ajuste por el Censo de Poblacin y Vivienda de ese mismo ao. Guatemala: el lmite de edad de la PEA es de 7 aos y ms. Honduras: el lmite de edad de la PEA es de 10 aos y ms. Nicaragua: el lmite de edad de la PEA es de 10 aos y ms. Los datos de 2009 son preliminares. Panam: el lmite de edad de la PEA es de 15 aos y ms.

Tasa de desempleo abierto Porcentaje de la poblacin desocupada con respecto a la PEA. Representa la proporcin de la fuerza laboral que no tiene empleo aunque est disponible para trabajar y busca empleo. Tasa de desempleo abierto masculino Hombres desempleados con respecto al total de la PEA masculina.

COMPENDIOESTADSTICO

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Tasa de desempleo abierto femenino Mujeres desempleadas con respecto al total de la PEA femenina. Tasa de subempleo visible Personas que laboran menos horas de las que desearan. Tasa de subempleo invisible Personas que reciben menos ingreso que el mnimo por su empleo. Fuentes: Belice: Banco Central de Belice. Economic Indicators to 2009. Costa Rica: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. El Salvador: Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples. Guatemala: Instituto Nacional de Estadstica (INE), Encuesta Nacional de Egresos e Ingresos (ENEI) 2006. Honduras: Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INE), Encuestas Permanentes de Hogares de Propsitos Mltiples. Nicaragua: Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Informe general de la Encuesta de Hogares para la medicin del empleo. Banco Central de Nicaragua, Anuario Estadstico. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Situacin social. Estadstica del trabajo. Base de datos de las encuestas de hogares 19982009. Notas: El Salvador: para las tasas de subempleo las cifras corresponden al rea urbana. Nicaragua: en 2000 y 2003 el subempleo invisible se calcul con los salarios mnimos de mercado agropecuario y no agropecuario; en 2004 se clculo con salarios mnimos oficiales por actividades econmicas. El dato de 2009 es preliminar.

Guatemala: Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, Superintendencia de Telecomunicaciones. Instituto Nacional de Estadsticas (INE), Estimaciones de poblacin 20002010. Honduras: Comisin Nacional de Telecomunicaciones (Conatel). Instituto Nacional de Estadsticas (INE), proyecciones de poblacin 2001-2015, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Nicaragua: Instituto Nicaragense de Telecomunicaciones y Correos (Telcor). Banco Central de Nicaragua. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide). Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas Panam: Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos (ASEP). Indicadores de los servicios de telecomunicacin bsica local. Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Notas: El Salvador: el dato de 2009 es preliminar. Guatemala: los usuarios de Internet incluyen a todas las personas que se conectan a la red desde sus casas, oficinas, centros de estudio, cafs internet e incluso desde sus telfonos celulares. Honduras: el dato de 2009 es preliminar. Panam: el dato de 2009 es estimado.

Cobertura de energa elctrica residencial Poblacin cubierta por el servicio elctrico residencial. Fuentes: Belice: Belize Electricity Limited (BEL). 2009 Annual Report. Ventas de electricidad al sector residencial. Costa Rica: Instituto Costarricense de Electricidad (ICE). Proceso de demanda elctrica. El Salvador: Superintendencia General de Energa y Telecomunicaciones. Guatemala: Ministerio de Energa y Minas, Unidad de Planificacin Energtica. Honduras: Empresa Nacional de Energa Elctrica, Unidad de Planeamiento Econmico. Nicaragua: Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales (Marena). Panam: Ministerio de la Presidencia, Secretara Nacional de Energa. Estimacin de la cobertura del sistema elctrico nacional en la Repblica, aos 2004-2009 Notas: Guatemala: se incluyen todos los usuarios conectados al servicio de electricidad, no solo al sector residencial. Honduras: el dato de 2010 es preliminar. Panam: cifras estimadas con base en la poblacin proyectada y el promedio de habitantes por vivienda individual permanente. Para los aos 1998 y 1999 se utiliz un promedio de 4,5 habitantes por vivienda. De 2000 en adelante el promedio es de 4,2 habitantes por vivienda.

INFRAESTRUCTURA
Lneas de telefona fija Cantidad de lneas telefnicas fijas instaladas en todo el territorio nacional.

Longitud de la red vial total Suscripciones a telfonos celulares mviles Longitud total de los caminos de un pas; incluye vas nacionales y locales. Cantidad de abonados del sistema celular o sistema de telefona mvil. Usuarios de Internet Cantidad de personas que utilizan Internet. Fuentes: Belice: Comisin de Servicios Pblicos. Instituto de Estadstica de Belice. Costa Rica: Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Telecomunicaciones, Informe Estadstico. Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC). Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). El Salvador: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones. Direccin General de Estadstica y Censos (Digestyc). Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Fuentes: Costa Rica: Ministerio de Obras Pblicas y Transporte (MOPT), Direccin de Planificacin Sectorial, Departamento de Medios de Transporte. El Salvador: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Transporte. Guatemala: Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, Unidad Ejecutora de Conservacin Vial (Covial). Honduras: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Transporte. Nicaragua: Ministerio de Transporte e Infraestructura (MTI). Red vial nacional por tipo de superficie. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Nota: Panam: el dato de 2009 es preliminar.

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COMPENDIOESTADSTICO

ESTADSTICAS POLTICAS

GESTIN LEGISLATIVA
Total de leyes aprobadas por ao Cantidad total de leyes aprobadas en cada ao. Puestos ocupados por mujeres en el Parlamento Nacional Cantidad de mujeres que ocupan un puesto en el Parlamento Nacional con respecto al total de escaos disponibles. Fuentes: Costa Rica: Asamblea Legislativa de Costa Rica. Centro de Informacin. El Salvador: Asamblea Legislativa de El Salvador. Anuario 1998-2009. Guatemala: Accin ciudadana. Honduras: Congreso Nacional. Nicaragua: Asamblea Nacional de Nicaragua 2010. Legislacin. Leyes aprobadas. Panam: Asamblea Legislativa de la Repblica de Panam. Departamento de Estadstica. Total de leyes por ao, 1998-2010.

Panam: Sistema de Estadstica Criminal (SIEC), con base en datos suministrados por la Direccin de Investigacin Judicial (DIJ). Delitos registrados en la Repblica de Panam, segn tipo, aos 1998-2010. Notas: Costa Rica: los datos corresponden a secuestros extorsivos. Nicaragua: el dato de 2009 se refiere a secuestros extorsivos. En 2008 ese delito se tipificaba como plagio. Los datos de la tasa de homicidios con armas de fuego de 2000 y 2001 fueron tomados de una investigacin realizada en 2003 por el Centro de Estudios Internacionales. Panam: el dato de la tasa de secuestros del 2010 es preliminar, hasta el mes de agosto de ese ao. El dato de la tasa de homicidios con arma de fuego del 2010 es preliminar, hasta el mes de septiembre de ese ao.

Poblacin penitenciaria Total de personas imputadas que se encuentran en prisin. Fuentes: Costa Rica: Ministerio de Justicia y Paz, Departamento de Investigacin y Estadstica. Anuarios de Poblacin 2000-2010. El Salvador: Direccin General de Centros Penales. Archivo. Guatemala: Ministerio de Gobernacin, Direccin General del Sistema Penitenciario, poblacin interna 2000-2005. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Panam en Cifras 2005-2009. Estadsticas sociales. Cifras preliminares de capacidad fsica y poblacin penitenciaria en la Repblica por sexo y situacin jurdica, segn provincia y centro penitenciario. Nota: Panam: la cifra de 2010 es preliminar.

CRIMINALIDAD
Tasa de homicidios dolosos Relacin entre la cantidad de homicidios dolosos y la poblacin. Fuentes: Belice: Instituto de Estadstica de Belice (SIB, sigla en ingls). Costa Rica: Poder Judicial, Departamento de Planificacin y Estadstica. El Salvador: Polica Nacional Civil (PNC). Guatemala: Polica Nacional Civil (PNC) Honduras: Comisionado de los Derechos Humanos de Honduras. Nicaragua: Polica Nacional de Nicaragua. Panam: Procuradura General de la Repblica. Nota: Panam: el dato de 2007 es preliminar.

SEGURIDAD PBLICA Y PRIVADA

Tasa de personal de polica nacional no militar Relacin entre la cantidad de miembros de la polica civil y la poblacin total. Fuentes: Costa Rica: Ministerio de Seguridad Pblica, Departamento de Planificacin. Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad, 1950-2050. El Salvador: Polica Nacional Civil. Guatemala: Polica Nacional Civil, Jefatura de Planificacin Estratgica y Desarrollo Institucional, Departamento Ejecutivo Policial. Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Nicaragua: Polica Nacional de Nicaragua, Oficina de Estadsticas, Anuario Estadstico. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas.

Tasa de secuestros Relacin entre la cantidad de secuestros y la poblacin. Tasa de muertes por suicidios o lesiones autoinfligidas Relacin entre la cantidad de muertes por suicidios o lesiones autoinfligidas y la poblacin. Fuentes: Costa Rica: Poder Judicial, Departamento de Planificacin y Estadstica. Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad, 1950-2050. Guatemala: Ministerio Pblico. Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Estimaciones de poblacin 2000-2010. Nicaragua: Polica Nacional de Nicaragua, Oficina de Estadsticas, Anuario Estadstico.

Capacidad carcelaria Cantidad mxima de personas que pueden albergar las instalaciones carcelarias. Fuentes: Costa Rica: Ministerio de Justicia y Paz, Departamento de

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Investigacin y Estadstica. Anuarios de Poblacin 2000-2010. El Salvador: Direccin General de Centros Penales. Archivo. Guatemala: Ministerio de Gobernacin, Direccin General del Sistema Penitenciario, porcentaje de crecimiento en los centros, 2000-2010.

Nmero de cooperativas inscritas Cantidad de cooperativas inscritas ante la autoridad correspondiente. Fuentes: Costa Rica: Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), Departamento de Supervisin. El Salvador: Instituto Salvadoreo de Fomento Cooperativo (Insafocoop). Nicaragua: Instituto Nicaragense de Fomento Cooperativo (Infocoop). Registro Nacional de Cooperativas. Panam: Instituto Panameo Autnomo Cooperativo (Ipacoop), Direccin de Planificacin. Cooperativas activas en la Repblica, 1980-2009.

Presupuesto de defensa Cantidad de recursos destinados al ejrcito, como porcentaje del PIB. Presupuesto de defensa en relacin con el presupuesto del Estado Proporcin del presupuesto del Estado destinada al ejrcito. Fuentes: Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal). Nota: No es pertinente en los casos de Costa Rica y Panam.

ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
Gasto judicial per cpita Gasto total ejecutado por el Poder Judicial con respecto a la poblacin total.

ORGANIZACIN CIUDADANA
Nmero de sindicatos inscritos Cantidad de sindicatos activos inscritos ante la autoridad correspondiente. Tasa de sindicalizacin Cantidad de afiliados activos en sindicatos con respecto a la poblacin ocupada. Fuentes: Costa Rica: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Direccin General de Planificacin. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC) y Centro Centroamericano de Poblacin (CCP). Estimaciones y proyecciones de poblacin por sexo y edad, 1950-2050. El Salvador: Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Estadsticas laborales. Direccin General de Estadstica y Censos. Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples (EHPM) 1998-2008. Nicaragua: Ministerio del Trabajo. Registros sindicales. Instituto Nacional de Informacin de Desarrollo (Inide), Direccin de Estadsticas Sociodemogrficas.

Casos entrados per cpita Relacin entre los casos entrados a las oficinas judiciales y la poblacin total. Efectividad de los poderes judiciales Razn entre el total de casos terminados y el total de casos entrados en las oficinas judiciales en un ao. Habitantes por defensor pblico Relacin entre la cantidad de defensores pblicos y la poblacin total. Fuentes: Costa Rica: Poder Judicial de la Repblica de Costa Rica. El Salvador: Poder Judicial de El Salvador. Guatemala: Organismo Judicial del Gobierno de Guatemala. Honduras: Corte Suprema de Justicia de Honduras. Nicaragua: Poder Judicial de la Repblica de Nicaragua. Panam: rgano Judicial de la Repblica de Panam.

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COMPENDIOESTADSTICO

ESTADSTICAS ELECTORALES

Escaos del Parlamento Nacional

RESULTADOS ELECTORALES
Fecha de eleccin presidencial Fecha en la que se realizaron las elecciones presidenciales. Fecha de eleccin legislativa Fecha en la que se realizaron las elecciones legislativas. Partido ganador de las elecciones presidenciales Nombre del partido poltico que gan las elecciones presidenciales. Partido segundo lugar en las elecciones presidenciales Nombre del partido poltico que obtuvo el segundo lugar en las elecciones presidenciales. Porcentaje obtenido por el partido ganador de las elecciones presidenciales Porcentaje de votos obtenidos por el partido ganador de las elecciones presidenciales con respecto al total de sufragios emitidos. Porcentaje obtenido por el partido que ocup el segundo lugar en las elecciones presidenciales Porcentaje de votos obtenidos por el partido que ocup el segundo lugar en las elecciones presidenciales, con respecto al total de sufragios emitidos. Partidos polticos que participan en la eleccin presidencial Cantidad de partidos polticos inscritos para participar en las elecciones presidenciales. Partidos polticos que participan en la eleccin legislativa Cantidad de partidos polticos inscritos para participar en las elecciones legislativas.

Cantidad de puestos o escaos en el Parlamento Nacional. Escaos obtenidos por el partido ganador en las elecciones presidenciales Cantidad de puestos o escaos que obtuvo el partido ganador de las elecciones presidenciales en el Parlamento Nacional. Partidos que alcanzaron representacin parlamentaria Cantidad de partidos que obtuvieron al menos un puesto en el Parlamento Nacional. Nmero de juntas receptoras Nmero de centros de votacin donde grupos de electores emiten su voto para las elecciones presidenciales. Total de electores inscritos Total de personas inscritas y habilitadas legalmente para emitir el voto al momento de la eleccin presidencial. Abstencionismo Porcentaje de electores inscritos que no asistieron a emitir su voto en las elecciones presidenciales. Fuentes: Belice: Departamento de Elecciones y Lmites (Elections and Boundaries Department). Costa Rica: Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Informacin electoral. Datos de elecciones 1953-2010. Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica. El Salvador: Tribunal Supremo Electoral (TSE). Memorias de labores 1994-2009 y estadsticas de elecciones, 1994-2004. Guatemala: Tribunal Supremo Electoral (TSE). Nicaragua: Instituto para el Desarrollo y la Democracia (Ipade). Catlogo estadstico de elecciones en Nicaragua, 1990-2006. Panam: Tribunal Electoral (TE). Elecciones celebradas. Eleccin de cada ao. Notas: Belice: posee un sistema parlamentario. El Salvador: en 2009 solo se inscribieron los partidos Arena y FMLN. Nicaragua: los datos de la eleccin de 2006 corresponden al conteo del 92% de las juntas receptoras de votos.

COMPENDIOESTADSTICO

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ESTADSTICAS AMBIENTALES

Superficie de praderas y pastos permanentes

REAS PROTEGIDAS
reas terrestres protegidas Cociente entre la superficie de reas terrestres protegidas y la superficie territorial total del pas (terrestre y marina). Proporcin de las reas marinas protegidas Cociente entre la superficie de reas marinas protegidas y la superficie territorial total del pas (terrestre y marina). Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Biota. reas protegidas. Nota: reas marinas protegidas son reas intermareales o submareales, junto con las aguas que las baan, la flora y fauna asociadas y sus caractersticas histricas y culturales, que hayan sido designadas por ley u otro instrumento eficaz para proteger parcial o totalmente los medios que albergan.

Terrenos utilizados por cinco o ms aos para forrajes herbceos, ya sean cultivados o silvestres. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Tierras y suelos. Uso de la tierra. Nota: Las superficies de tierras destinadas a cultivos permanentes incluyen las tierras ocupadas por arbustos destinados a la produccin de flores, rboles frutales, nogales y vides, y excluye las tierras plantadas con rboles destinados a la produccin de lea o madera.

RECURSOS MARINOS
Extraccin pesquera Extraccin pesquera total en aguas continentales y marinas. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (CepalL). Estadsticas ambientales. Mares y bordes costeros. Pesca. Nota: Se consideran, entre otras especies, crustceos, moluscos, peces y plantas acuticas. En general, las cifras de esta variable se obtienen de censos de pescadores, encuestas especializadas y registros administrativos de las declaraciones de captura de las embarcaciones en las estaciones pesqueras.

Cobertura forestal Relacin entre la superficie cubierta por bosques y la superficie terrestre total del pas. Proporcin de plantaciones forestales Relacin entre la superficie de plantaciones forestales y la superficie forestal total. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Tierras y suelos. Bosque. Nota: Datos quinquenales.

Produccin pesquera total Total de la produccin pesquera, incluyendo la martima y la acucola. Produccin pesquera marina Produccin de peces ornamentales, camarn y pescado. Produccin de acuicultura

USO DEL SUELO

Superficie agrcola Superficie de tierras arables, tierras destinadas a cultivos permanentes y praderas y pastos permanentes. Superficies de tierras destinadas a cultivos permanentes Cultivos que ocupan el terreno durante largos perodos y no necesitan ser replantados despus de cada cosecha.

Cra de tilapia, trucha, camarn y langostino, por pequeos y medianos productores. Fuentes: Costa Rica: Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) El Salvador: Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), Cendepesca. Guatemala: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin, Unidad de Manejo de la Pesca y Acuicultura. Produccin pesquera y acucola del perodo del 1998-2009. Nicaragua: Administracin Nacional de Pesca y Acuicultura (Adpesca). Anuario pesquero y acucola. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Panam en Cifras. Seccin Pesca. Nota: El Salvador: los datos de 2008 y 2009 son proyecciones. Panam: el dato sobre produccin pesquera marina del 2009 es preliminar. Las cifras de cultivo de camarones y peces para 2007 y 2009 son preliminares.

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COMPENDIOESTADSTICO

ENERGA
Intensidad energtica del producto interno bruto Relacin entre el consumo total de energa y el PIB en dlares, a precios constantes del ao 2000. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Energa. Produccin y consumo. Nota: En la medida en que este indicador aumenta, se incrementa la cantidad de energa requerida para producir una unidad monetaria de produccin econmica. Proporcin renovable de la oferta energtica Relacin entre la oferta energtica renovable y la oferta energtica total. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Energa. Produccin y consumo. Nota: Corresponde a la oferta de las siguientes fuentes energticas: hidroenerga (a gran y pequea escala), geotermia, dendroenerga (porcin de biomasa leosa de consumo sostenible), bioenerga sostenible no relacionada con la madera y otras fuentes como energa elica y solar.

Importacin de petrleo Compra de petrleo proveniente de otro pas. Capacidad de refinacin Unidades que pueden ser procesadas en un da, luego del proceso de refinacin del petrleo. Produccin de derivados de petrleo Produccin total de los productos que se obtienen del petrleo, luego del proceso de refinacin. Demanda interna de derivados de petrleo Requerimiento total de derivados del petrleo para satisfacer la demanda de cada pas. Fuentes: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade). Informe de Estadsticas Energticas 2009.

Carga de la factura petrolera Valor de las importaciones de derivados del petrleo como porcentaje del PIB. Fuentes: PIB: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Costa Rica: Direccin Sectorial de Energa (DSE). Memoria estadstica del sector energa de Costa Rica. El Salvador: Banco Central de Reserva. Guatemala: Banco de Guatemala (BG). Honduras: Banco Central Honduras. Nicaragua: Banco Central de Nicaragua. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Sistema de consulta de estadsticas de comercio exterior. Importaciones. Notas: Guatemala: en el ao 2002, por cambio de metodologa en la compilacin de estadsticas de comercio exterior, se incluye el comercio amparado por el decreto 29-89 (Ley de fomento y desarrollo de la actividad exportadora y de maquila) y el de zonas francas. Nicaragua: solo incluye importaciones de combustibles y lubricantes. El dato de 2009 es preliminar. No incluye importaciones de petrleo crudo. Panam: la cifra del 2009 es preliminar.

Consumo de energa primaria y secundaria Energa total consumida para fines distintos a la transformacin o la produccin de energa. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Energa. Produccin y consumo. Nota: La energa primaria corresponde a la produccin, ms las importaciones, menos las exportaciones, ms los cambios en las reservas y menos las prdidas por distribucin de todos los productos energticos primarios. La energa secundaria es el resultado de la transformacin de productos energticos primarios.

Generacin de electricidad Total de energa elctrica generada en un pas. Demanda interna de electricidad Requerimiento total de electricidad para satisfacer la demanda de cada pas. Fuentes: Organizacin Latinoamericana de Energa (Olade). Informe de Estadsticas Energticas 2009.

CONTAMINACIN
Emisiones totales de CO2 Emisiones de dixido carbono (CO2) generadas por la quema de combustibles fsiles y la produccin de cemento.

Consumo de energa elctrica Cantidad de energa elctrica en Gigavatios-hora, consumida en el pas en un ao especfico. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Energa. Energa elctrica. Nota: Corresponde a la energa transmitida por electrones en movimiento. Se incluye la energa elctrica generada con cualquier fuente energtica, sea primaria o secundaria, en centrales hidroelctricas, termoelctricas, termonucleares, geotrmicas, elicas o fotovoltaicas.

Emisiones de CO2 por habitante Relacin entre las emisiones de dixido carbono (CO2) y la poblacin total del pas. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Aire y atmsfera. Gases con efecto invernadero (GEI). Nota: Los datos son estimaciones derivadas de las estadsticas de energa publicadas por la Divisin de Estadstica de la Organizacin de Naciones Unidas.

Capacidad instalada para producir energa elctrica Capacidad mxima de produccin de energa elctrica de todos los generadores disponibles en un pas. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Energa. Energa elctrica. Nota: La capacidad instalada suele ser mayor que la cantidad de energa elctrica producida, pues las plantas no siempre operan a su mxima capacidad debido a razones de demanda y oferta.

Consumo de todas las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO) Consumo de las sustancias definidas por el Protocolo de Montreal como sustancias que contienen cloro o bromo, que destruyen la capa de ozono estratosfrico. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Aire y atmsfera. Sustancias agotadoras de la capa de ozono.

COMPENDIOESTADSTICO

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Parque automotor por habitante Relacin entre el nmero de vehculos inscritos en el pas y la poblacin total. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Transporte. Nota: Incluye vehculos de pasajeros, autobuses, camiones, furgonetas y motocicletas.

Viviendas daadas producto de los principales eventos naturales Viviendas que se vieron afectadas por eventos naturales que se convirtieron en desastres. Fuentes: Costa Rica: Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias (CNE). El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Nicaragua: Sistema Nacional de Prevencin (Sinapred). Oficina de Acceso a la Informacin Pblica. Mitigacin y atencin de desastres. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Estadsticas ambientales.

Intensidad del uso de fertilizantes Cociente entre el consumo total de fertilizantes y la superficie agrcola total. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Tierras y suelos. Uso de de agroqumicos.

CERTIFICACIN AMBIENTAL
Empresas con certificacin ISO 14001

RIESGO Y DESASTRES
Nmero total de eventos naturales que se convierten en desastres Eventos naturales que trastornan seriamente el funcionamiento de una comunidad o sociedad y causan diferentes tipos de prdidas. Fuentes: Costa Rica: Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias (CNE). El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Estadsticas ambientales.

Nmero de empresas certificadas con la norma ISO 14001. Fuentes: Comisin Econmica para Amrica Latina (Cepal). Estadsticas ambientales. Gestin ambiental. Nota: La norma ISO 14001:2004 establece los requisitos para sistemas de gestin ambiental. Tiene importancia a nivel mundial para las organizaciones que deseen operar de una manera ambientalmente sostenible.

Nmero total de inundaciones Inundaciones provocadas por cuerpos de agua y que, por su impacto, son consideradas como desastres. Fuentes: Costa Rica: Comisin Nacional de Prevencin de Riesgos y Atencin de Emergencias (CNE). El Salvador: Servicio Nacional de Estudios Territoriales. Guatemala: Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres (Conred). Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC). Estadsticas ambientales.

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COMPENDIOESTADSTICO

ESTADSTICAS INTERNACIONALES

Monetary freedom

INDICES DE DESARROLLO HUMANO

ndice de desarrollo humano (IDH) Valor del ndice de desarrollo humano que se determin para el pas en un ao dado. El IDH es un ndice compuesto que mide el avance en tres dimensiones bsicas del desarrollo humano: i) vida larga y saludable, medida en funcin de la esperanza de vida al nacer, ii) conocimientos, medidos en funcin de una combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos y la tasa bruta de matrcula en educacin primaria, secundaria y terciaria, y iii) nivel de vida digno, medido por el PIB per cpita (PPA en dlares). Posicin en el ndice de desarrollo humano Posicin segn nivel de desarrollo humano con respecto al total de pases analizados. Posicin en el ndice de potenciacin de gnero (IPG) Posicin segn desigualdades de gnero en las oportunidades de participacin poltica y econmica. Posicin en el ndice de pobreza humana de los pases en desarrollo (IPH) Posicin segn el grado de privacin en las tres dimensiones bsicas que componen el ndice de desarrollo humano. Nota: El IDH tiene una escala de 0 a 1, donde 0 es el menor valor del ndice y 1 es el mayor. Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe Mundial de Desarrollo Humano, varios aos.

Combina una medida de la estabilidad de precios con una evaluacin del control de precios. Trade freedom Medida compuesta de la ausencia de barreras tarifarias y no tarifarias que afectan las importaciones y exportaciones de bienes y servicios. Notas: Para el ndice de libertad econmica: rangos 0-49,9 = reprimida (R), 50-59,9 = mayoritariamente no libre (MU), 60-69,9 = moderadamente libre (Mod F), 70-79,9= mayoritariamente libre (Mos F), 80-100 = libre (F). Para el ndice de monetary freedom: escala de 0 a 100; valores altos indican mayor libertad monetaria. Para el ndice de trade freedom: escala de 0 a 100; valores altos indican mayor libertad comercial. Fuente: Fundacin Heritage.

Calidad en general de la infraestructura Promedio de las respuestas de los ejecutivos de negocios con respecto a la infraestructura del pas. Nota: Escala de 1 a 7; el valor de 1 indica una infraestructura pobremente desarrollada e ineficiente; el valor de 7 indica una infraestructura entre las mejores del mundo. Fuente: Foro Econmico Mundial.

INDICES VARIOS
ndice de Theil Medida de desigualdad que muestra el grado de concentracin del ingreso per cpita entre los hogares. Nota: El valor resultante est entre 0 y 1; cuanto mayor sea el valor, peor ser la distribucin de los ingresos per cpita entre los hogares. Fuente: Socio Economic Database for Latin America and the Caribbean (Sedlac). ndice de libertad econmica Promedio simple de diez libertades individuales, vitales para el desarrollo de la prosperidad personal y nacional.

INDICES POLITICOS
ndice de Freedom House Grado de libertad en derechos polticos y libertades civiles. ndice de libertad de prensa Grado de libertad de prensa, medido a travs del ambiente legal, poltico y econmico. Notas: Para el ndice de Freedom House: rangos 1-2,5 = libre (F), 3-5,5 = parcialmente libre (PF), 5,5-7 = no libre (NF). Para el ndice de libertad de prensa: rangos 0-30 libertad de prensa (F), 31-60 libertad de prensa parcial (PF), 61-100 no hay libertad de prensa (NF). Fuente: Freedom House.

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ndice de potencial para la conectividad Grado de preparacin para participar de los beneficios del desarrollo de tecnologas de informacin y comunicacin. Nota: Escala de 1 a 7, cuanto ms alto sea el valor, mayor es la preparacin. Fuente: Foro Econmico Mundial.

ndice de Estados fallidos Evala doce indicadores con una escala de 1 a 10 segn el riesgo de generar un Estado fallido. Fuente: Foreign Policy.

GOBERNABILIDAD
Voz y rendicin de cuentas

ndice de percepcin de la corrupcin Nivel de percepcin de la corrupcin. Nota: Escala de 0 (muy corrupto) a 10 (nada corrupto). Fuente: Transparency International. Bertelsmann Transformation Index (BTI) Evala el estado de la democracia y los sistemas de economa de mercado; as como la calidad de la gestin poltica. Nota: Escala de 0 a 10. Fuente: Bertelsmann Stiftung. Efectividad del gobierno Medida de percepcin sobre la competencia de la burocracia y la calidad de los servicios pblicos. Calidad regulatoria Medida de percepcin sobre la cantidad y calidad de las polticas que regulan el mercado. Estado de derecho Medida de percepcin sobre la calidad en el cumplimiento de contratos, la imparticin de justicia en los tribunales y la calidad de la polica, as como la incidencia del crimen y la violencia. Control de la corrupcin Medida de percepcin sobre el grado en que el poder pblico se ejerce con el propsito de obtener ganancias privadas. Nota: los ndices varan entre -2,5 y 2,5; segn el desempeo sea pobre o adecuado, respectivamente. Fuente: World Bank Governance Indicators. Estabilidad poltica (no violencia) Medida de percepcin sobre la probabilidad de que surjan amenazas o cambios violentos en el gobierno, que afecten la continuidad de las polticas pblicas. Medida de percepcin sobre la capacidad de los ciudadanos de un pas para participar en la seleccin de su gobierno, as como de la libertad de expresin, la libertad de asociacin y la existencia de medios de comunicacin libres.

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