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Serie: Cuadernos de sistematizacin

Jolom balam: hacer opciones de poltica educativa


Avances, obstculos y lecciones aprendidas en la experiencia Componente Gestin Educativa
Werner Ramrez

Editor: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit 65760 Eschborn http://www.gtz.de Responsable: Luis Enrique Lpez-Hurtado Programa de Apoyo a la Calidad Educativa (PACE) 4ta. Calle 6-55, zona 9 Guatemala, Guatemala Telfono (502) 23314509 Fax (502) 23601862 gtz.pace@pcon.org.gt Autor: Werner Ramrez Asesora tcnica: Jaime Gmez Fotos: Armando Mazariegos Correccin de estilo: Francisco A. Sapn Diagramacin: Francis Medina Impresin: Editorial Serviprensa 3ra. Avenida 14-62 zona 1 Guatemala, Guatemala 2009
Las ideas expresadas son responsabilidad del autor y no necesariamente representan una visin institucional.

Contenidos
Informacin general .............................................................................................................4 Achikan ...............................................................................................................................5 1. De calidad son los desafos..............................................................................................11 1.1. El peso poltico ......................................................................................................11 1.2. Reformas paralelas ..................................................................................................13 1.3. Dividendo de la paz ...............................................................................................15 1.4. Inadaptada pero aceptable ......................................................................................18 1.5. Cul calidad? ........................................................................................................20 1.6. Gestin centralizada ...............................................................................................27 2. Visin Educacin..............................................................................................................30 2.1. Jun katun .............................................................................................................. 30 2.2. De muchas miradas, a una visin ...........................................................................32 2.3. Participacin clave .................................................................................................37 2.4. Cuestin de trayectorias .........................................................................................38 3. Alinear la poltica con la visin .......................................................................................40 3.1. Opciones fundamentadas .......................................................................................40 3.2. Nuevo modelo de gestin ......................................................................................42 3.3. Contribucin pblica .............................................................................................46 4. Nuevo pacto por la educacin .........................................................................................47 4.1. Tres propuestas .......................................................................................................47 4.2. Oportunidades para todas y todos ..........................................................................49 5. Primaria completa ...........................................................................................................50 5.1. Cobertura a corto plazo .........................................................................................52 5.2. Cobertura a largo plazo ..........................................................................................54 5.3. Resultados ..............................................................................................................55 5.4. Desafos .................................................................................................................58 Referencias bibliogrficas ...................................................................................................60 Anexo 1. Participantes en visin educacin ...............................................................................64

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Listado de siglas
COEDUCA COCODE COPARE CNB CODESC DIDEDUC DIGEBI EAC EBI ENEI GTZ INE MINEDUC NMGE ONU PACE PRONADE UCP UNESCO USAID Comits Educativos Comunitarios Consejos Comunitarios de Desarrollo Comisin Paritaria de Reforma Educativa Currculo Nacional Base Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Direccin Departamental de Educacin Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural Escuelas de Autogestin Comunitaria Educacin Bilinge Intercultural Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (Cooperacin tcnica alemana) Instituto Nacional de Estadstica Ministerio de Educacin Nuevo Modelo de Gestin Educativa Organizacin de las Naciones Unidas Programa de Apoyo a la Calidad Educativa Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo Unidad Coordinadora de Proyectos Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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Informacin general Horizonte temporal y geogrco


De agosto de 2004 a enero de 2008. Alcance nacional.

Propsito
La planificacin y gestin educativa (en los niveles nacional y departamental) y la gestin escolar local trabajan de manera ms eficiente y con la participacin de los involucrados ms importantes (maestros, padres de familia y organizaciones de la sociedad civil).

Beneciarios Indirectos
Nios, jvenes, docentes, padres y madres de familia de todo el pas y sociedad guatemalteca en general.

Lneas de accin
Visin Educacin. Poltica educativa. Institucionalizacin del cambio. Primaria completa.

Descripcin
Asistencia tcnica al Despacho Superior del Ministerio de Educacin, para la prospeccin, diseo e implementacin de polticas educativas.

Descriptores
Reforma educativa poltica pblica gestin educativa descentralizacin dilogo social legislacin educativa cobertura educativa.

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El inters revolucionario, que sabe cun defectuoso es el mundo y que conoce cunto mejor podra ser, precisa del sueo despierto del perfeccionamiento del mundo; ms an, se aferra a l en la teora y en la prctica
Ernst Bloch. El principio esperanza.

Achikan1
El mundo es diverso. Con facilidad se constata en la experiencia cotidiana. Sin embargo, tal obviedad recin adquiri licitud poltica en las ltimas dcadas del siglo XX2. Ese fue el resultado de intensas luchas: por la independencia de los pueblos an sometidos al dominio colonial tras la Segunda Gran Guerra; por los derechos civiles de las poblaciones segregadas debido a barreras raciales; por terminar con el oprobio del racismo y la discriminacin persistentes en sociedades, como las de Amrica Latina, dos siglos despus de su emancipacin poltica. Al reconocimiento de la diversidad contribuyeron, asimismo, tendencias intelectuales que proveyeron nuevos referentes para entender la realidad. Un avance de la antropologa, por ejemplo, fueron las tesis del relativismo cultural. Su afirmacin de la singularidad, validez y riqueza de cada cultura resta sentido a las comparaciones valorativas, indispensables para las etnocentristas pretensiones de superioridad de unas culturas sobre otras. De la economa provino otra valoracin de la diversidad. Las investigaciones sobre el desarrollo econmico condujeron a cuestionar que ste fuera un proceso unidireccional, con etapas por las cuales todas las sociedades debieran transitar, as como a reconocer factores externos e internos que condicionan la inagotable bsqueda del bienestar. Nuevos actores sociales, en especial indgenas3 y mujeres, llamaron la atencin hacia reas

donde la diversidad est sujeta a relaciones desiguales que son distintas a las contradicciones entre clases sociales. De la no-discriminacin enunciada en los derechos humanos individuales se salt, con ese conjunto de dinmicas prcticas y tericas, al reconocimiento de lo legtimo de las identidades, las culturas y su diversidad, en los derechos humanos de ndole colectiva. Subsisten ideologas es cierto que se oponen a la diversidad. Obsrvese, si no, el endurecimiento de las restricciones migratorias. La discriminacin y el racismo, corrientes en sociedades multiculturales, con independencia de sus niveles de desarrollo, son una faceta negativa de dicha oposicin. Hungtington (1993), el terico de la gobernabilidad, las lleva al extremo de advertir el choque de civilizaciones, respecto de la configuracin del orden internacional del futuro. Orden cuyo inicio ha sido situado en las guerras de Afganistn y del golfo Prsico. Existen, tambin, expresiones positivas de aversin a la diversidad. Testimonio de ellos son los innumerables intentos por lograr que ms sociedades resuelvan sus problemas con las mismas acciones que fueron efectivas para otras. La imposicin de modelos obedece a una racionalidad poltica, aunque los avances de la ciencia y la tecnologa generan por s mismos tendencias hacia la uniformidad.

1. Soar, en kaqchikel. 2. El caso excepcional es Canad que, desde tiempo atrs, se propuso hacer un mosaico cultural. 3. Nota del editor: en este y los dems casos nos regimos por la norma de la Real Academia Espaola que establece que, ante un artculo o sustantivo masculino y un femenino se pluraliza slo el masculino. Esto no signica, de modo alguno, que aqu no adoptemos una poltica favorable a la equidad de gnero.

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Como previ Marx, las fuerzas productivas adquieren un carcter cada vez ms social: se hacen globales. No obstante, los usos diferenciados que se les pueden dar, las distintas relaciones sociales que se pueden tejer a su alrededor, y la distribucin desigual de los costos y beneficios que de ellas se derivan, generan renovadas tendencias a la diversidad.
El mundo es cambiante. Tan fcil de constatar como la diversidad, por la aceleracin con que el cambio se produce en nuestra poca. Considrese, por caso, cuntas generaciones pasaron de los discos de acetato a los compactos para lector de lser, y de stos a los dispositivos del tipo bus serial universal (USB); o las que transcurrieron entre la primera Carta magna (la de Juan sin Tierra, de 1215) y la Declaracin universal de los derechos humanos, y entre sta y los derechos humanos de segunda generacin.

sociales, implica que se les pueda transformar. ste no es un reconocimiento ocioso, si se asume plenamente. La implicacin de transformabilidad no presupone restricciones. Lo que limita las posibilidades transformadoras son las condiciones dictadas por la realidad y las interpretaciones que de ellas hagan los sujetos sociales. Mientras ms arraigada est la conviccin en determinismos culturales, econmicos, histricos, ms estrechas sern las posibilidades de transformacin que reconozca la sociedad. De los conocimientos sobre la realidad que tengan los sujetos y de sus propios deseos dependen sus interpretaciones. Los conocimientos juegan un papel trascendental en la transformacin de la vida, porque permiten entender causas, prever efectos, discernir alternativas. En ese sentido pueden ser anticipatorios de realidades posibles. Pero, como producto social (Althuser y Balibar, 1983), los conocimientos cientficos estn su-

Caracterstico de la vida, el cambio es leitmotiv de la dinmica poltica, por la interminable oposicin entre quienes intentan cambiar alguna cosa y quienes quieren perpetuar algn orden establecido. Lo novedoso, ahora, es que adelgazan las filas conservadoras. Fuerzas polticas de distinto signo lo que disputan es, ms que si se cambia o no, la orientacin del cambio social y, por encima de todo, su control. Otra novedad es la creciente duda acerca de lo revolucionario de las revoluciones. La confrontacin entre proyectos de sociedad ha decantado en litigio por el rol del Estado, a lo interno de las sociedades, y en la oposicin a la potencia dominante, en las relaciones internacionales. Nobles ideales de justicia social pueden impulsar fantsticos movimientos hacia ninguna parte. En vez de producir saltos cualitativos, pueden dejar a la sociedad en el mismo nivel de desarrollo humano. Corolario de lo anterior es que procesos en apariencia conservadores pueden implicar cambios promisorios. El mundo es transformable. La propiedad de cambiar que tienen la vida y las relaciones

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jetos a paradigmas (Kuhn, 1962), que definen los problemas que se deben resolver y las alternativas vlidas para su solucin; lo que encasilla las posibilidades. Lo mismo ocurre con los conocimientos comunes, por una caracterstica de la psicologa humana. El sistema de activacin reticular instala escotomas, puntos ciegos en la mente, para aislar la informacin irrelevante para nuestros propsitos y permitir que nos concentremos en lo que s tiene importancia. Por eso, Los seres humanos no actuamos segn la verdad total. Actuamos conforme la verdad tal como la percibimos, como pensamos que es (TPI, 2002, VF1-11). La transformacin anticipada. [] Del deseo no se libera uno nunca escribi Bloch (2007, 107), quien realiz un estudio excepcional de los deseos, los sueos y la esperanza. Los sueos, como ya se saba, tienen entre sus funciones la satisfaccin de los deseos. Bloch distingue entre los pequeos sueos nocturnos, en los que fantasea el inconsciente para satisfacer impulsos o tratar de reparar algo; de los sueos diurnos, que son va libre donde, por medio de representaciones que uno mismo elige, el ego logra la satisfaccin anticipadora, porque no renuncia antes de realizarlos, de anhelos conscientes por mejorar el mundo. Segn sea el talante de los sueos y deseos, habilitarn ms y novedosas posibilidades, o las restringirn a niveles prosaicos:
[] Todo ello o bien conjura una vida mejor, como en la industria del esparcimiento, o pinta en realidad una vida mostrada esencialmente. Si se pasa, empero, de lo pintado al proyecto libre y pensado, entonces se encuentra uno, por primera vez, en el plano de las utopas en sentido estricto, a saber, de las utopas planeadas o esbozadas. (Bloch, 37)

cial, que en fin de cuentas son cambios en la cultura. En el sentido ms estricto precede a la invencin, sea de objetos, sea de relaciones sociales o de ideas-representaciones, y a la innovacin (encontrarles nuevas aplicaciones a elementos ya existentes). Por extensin podemos entender que tambin opere as para la difusin (la asimilacin de elementos de otra cultura). Los contactos entre distintos pueblos influyen sobre los procesos de cambio cultural. Lo hacen con marcadas diferencias segn se trate de intercambios libres o forzados. Hay innumerables razones por las cuales las culturas libremente intercambian elementos. En la actualidad, puede que slo los pueblos tribales ms aislados mantengan su cultura exenta de elementos asimilados de otras partes. La razn para el intercambio ms reconocida se refiere al de objetos materiales. Los pueblos, las sociedades, producen distintos bienes y tambin lo hacen con eficiencias diferenciadas; lo que implica ventajas comparativas para cada una en algn tipo de producto y hace beneficioso el intercambio. Como tambin se puede reconocer el carcter ms humano de unas relaciones sociales respecto de otras y la mayor objetividad de unas ideas-representaciones respecto de otras que se refieran al mismo objeto de cognicin; tambin resulta positivo el intercambio o la difusin de esos elementos culturales. Para Ribeiro (2004) la posibilidad de establecer que los elementos culturales corresponden a distintos estadios de desarrollo hace que, no obstante su nobleza, sean discutibles las concepciones del relativismo cultural. Rescata que los niveles de desarrollo social no se deriven de caractersticas intrnsecas de las culturas, y, en vez de la originalidad cultural, introduce el concepto de genuinidad. Una cultura es genuina, explic, en tanto que el pueblo al que corresponde pueda determinar libremente los procesos de cambio y preservacin de los elementos de su cultura y su propio desarrollo.

Anticipacin genuina. La funcin utpica antecede a los procesos de transformacin so-

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Desde otra perspectiva, la de Sen (2000), el desarrollo social es el proceso de expansin de las libertades fundamentales, que exige la eliminacin de las principales fuentes de privacin de libertad: la pobreza y la tirana... . Acota, por lo mismo, que se trata de la libertad positiva, es decir de la capacidad real de las personas o sociedades para hacer algo. Cooperacin con un sueo. En medio de sus mltiples lneas de fractura, de sus conflictos ancestrales y recientes, de la apenas vislumbrada riqueza de su diversidad, la sociedad guatemalteca encontr un consenso: la educacin es importante! Lo expresa de variadas formas, con el esfuerzo de las familias por enviar a la escuela a nios, nias y jvenes; con el afn de las distintas elites por lograr ms que una licenciatura; con el inters por el estado de la educacin de la sociedad civil y los medios de comunicacin; y con las acciones gubernamentales para ampliar la cobertura escolar y mejorar la calidad de la educacin.
Cual si obedeciera a Benedetti, lento viene el futuro para la educacin en Guatemala. Mas, bien vista, esa parece ser la historia del pas. Los Ajqij conocedores del tiempo a quienes se reconoce la funcin de guas espirituales del pueblo maya, explica Curruchiche deben comprender las razones ms profundas para que as sea.

Cual si obedeciera a Benedetti, lento viene el futuro para la educacin en Guatemala. Mas, bien vista, esa parece ser la historia del pas. Los Ajqij conocedores del tiempo a quienes se reconoce la funcin de guas espirituales del pueblo maya, explica Curruchiche deben comprender las razones ms profundas para que as sea. En educacin se corrobora que un consenso tan general la educacin es importante es

condicin insuficiente para el cambio4. Puede que, en el caso particular de Guatemala, se repita en este campo el sndrome al que se refiri Torres-Rivas en el prlogo al informe de la Comisin para el Esclarecimiento Histrico de la sociedad que se castiga a s misma. Persisten robustos patrones de lucha socio-poltica que configuran juegos de suma negativa en los que toda la sociedad pierde de algn modo. Quizs sea por esa suerte de apora de esperar que todo cambie sin que a uno le afecte de ninguna manera ni le demande mayor esfuerzo. O, tal vez, slo sea la reiteracin de que el cambio siempre encuentra resistencias y, cuando es cultural, sus procesos toman generaciones. Cualquiera que sea la inercia social que lastra procesos de cambio tenidos por necesarios, incluso anhelados, cabe preguntarse cmo romper con ella?

4. Eso mismo observaba Roland Baecker para el caso peruano, en la clausura del PROEDUCA otro programa de la cooperacin tcnica alemana en 2008.

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Tericamente una solucin vlida es suponer que se maximiza la racionalidad con juegos de suma positiva para renovar los procesos de hacer opciones. sta, desde luego, es tarea de los sujetos de la sociedad que se trate. Porque as como nadie libera a nadie (Freire, 1977), tampoco ninguna sociedad desarrolla a otra. En la prctica, algn protagonista social activa una funcin utpica y, mediante su difusin democrtica, es decir dialogal, cataliza el respaldo suficiente para intentar realizarla. Tanto en este caso como en el anterior, la cooperacin externa puede, s, ser til para ampliar los grados de libertad de la sociedad que hace opciones. Mediante, por ejemplo, la provisin de ms puntos de vista, facilidades para el dilogo y oportunidades para experimentar los alcances y limitaciones de iniciativas innovadoras. La cooperacin contribuye, as, a que la misma sociedad se esclarezca eso que todava-no-es ms que la posibilidad, objetiva y real, de mejorar. Cuando asumi como ministra de educacin de la Repblica de Guatemala, Mara del Carmen Acea lleg con un ideal que pronto se convirti en visin institucional: Que los nios, nias y jvenes sueen y logren sus sueos. (MINEDUC, 2007, 3). Para quienes tienen la mente fija en las mil y una carencias de la sociedad guatemalteca, eso son a fantasa chocante. Crticos acrrimos del neoliberalismo consideraron que esa visin slo encubra imaginarias pretensiones privatizadoras. Docentes de escuelas innovadoras, madres y padres de familia que intuyen el tesoro que encierra la educacin, en cambio, tomaron la visin como una bocanada de aire fresco que da nuevos nimos. Suele suceder que las inter-

pretaciones digan ms de quien interpreta que de lo interpretado. Hay visiones poderosas. Las ms potentes son las que cumplen la funcin utpica. De este tipo fue la que adopt el Ministerio de Educacin (MINEDUC) entre 2004 y 2008. Primero, porque convoc al centro del quehacer institucional a los sujetos principales de la educacin, los educandos; posibilidad que se aparta de la lgica de las instituciones de tener en el centro a sus propios agentes5. Adems, porque propone la posibilidad que los sueos los diurnos de Bloch se consideren en la formacin de las personas, lo mismo que el desarrollo de capacidades para realizarlos; esto complementa a los pilares fundamentales de la educacin identificados por la Comisin Internacional para la Educacin en el siglo XXI: aprender a ser, a hacer, a aprender, a convivir y a emprender6, con el aprender a soar. Tambin, porque es una utopa planeada y esbozada. Para avanzar hacia esa lnea del horizonte, la ministra Acea identific la necesidad estratgica de modificar el modelo de gestin del sistema educativo. Y, en el Plan nacional de educacin 2004-2007, se definieron institucionalmente cinco grandes objetivos atinentes a cobertura, calidad, participacin cambio medular en la gestin, estndares e identidad. Entre agosto de 2004 y enero de 2008, la cooperacin tcnica alemana (GTZ) brind asistencia tcnica al despacho superior del Ministerio de Educacin para la formulacin y ejecucin de polticas educativas, por medio de un asesor nacional que se desempe integrado al equipo del MINEDUC.

5. Dicha lgica fue analizada de una forma demoledora por Ilch, en los aos setenta para los casos de la educacin: La escuela es una institucin construida sobre el axioma de que el aprendizaje es el resultado de la enseanzaLas escuelas crean trabajos para maestros de escuela, independientemente de lo que aprendan de ellos sus alumnos. (1985: 28-29); y la salud: La sociedad ha transferido a los mdicos el derecho exclusivo de determinar qu constituye la enfermedad, quin est enfermo o podra enfermarse, y qu cosa se har a estas personas. (1978: 5). 6. El pilar de emprendimiento fue agregado a los cuatro que seal la Comisin Delors por el Director de la UNESCO, Federico Mayor.

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El conjunto de ensayos aqu reunidos tiene el propsito de reconstruir esa experiencia de cooperacin7, que se inici en el Proyecto de Educacin para la Paz (PREPAZ) y se extendi hasta el inicio de la segunda etapa del Programa de Apoyo a la Calidad Educativa (PACE). A diferencia de otros apoyos de la GTZ, consistentes en programas o proyectos que ejecutan directamente un conjunto de acciones, por encargo de los gobiernos de las Repblicas de Guatemala y Federal de Alemania; en este caso se trat de asistir procesos ejecutados por el propio MINEDUC. Por ello son inevitables las referencias a las acciones a dicho ministerio. Sin embargo, lo que aqu se intenta es reflexionar desde la perspectiva de la cooperacin: cmo se cooper, cules fueron los desafos para cooperar, qu se hizo y qu lecciones dej lo actuado. Se trata, en resumen, del anlisis de la contribucin de una agencia de cooperacin internacional para que las autoridades educativas del pas hicieran, como es su competencia, opciones de poltica educativa. Cada captulo de este documento corresponde a un ensayo que aborda una fase de cooperacin. Los antecedentes necesarios para ubicar esta experiencia en el contexto se presentan en el captulo primero. A continuacin se trata de cmo se cooper con el proceso de dilogo Visin educacin. En el captulo tercero se aborda el apoyo para la formulacin de lineamientos de poltica educativa. Luego, la cooperacin para institucionalizar el cambio, mediante propuestas para desarrollar la legislacin educativa. Y, por ltimo, el apoyo brindado para ampliar la cobertura educativa en Guatemala. Es importante enfatizar que slo el autor es responsable por el anlisis y las opiniones que ac se presentan. Matiox chawe8. Agradezco a Dios y a todas las personas que hicieron posible que, en lo

personal, sirviera a Guatemala en este intento por transformar la educacin del pas. Al equipo del Ministerio de Educacin 2004-2008, al que tuve el honor de apoyar, en especial a sus autoridades superiores: Mara del Carmen Acea, Miriam Castaeda, Floridalma Meza y Celso Chacln. A mis queridos compaeros de los grupos de trabajo en los que particip; inicialmente del auto nombrado Jolom Balam: Horacio Alvarez, Eligio Sic y Yomila Molina; ms tarde Francisco Quezada y cuando estuve al frente del programa Primaria Completa Heidy Ramos, Carlos Alvarez, Irma Monteagudo y Estela de Rauda; con quienes compartimos diariamente desafos, desencantos y realizaciones. A mis superiores y amigos en los programas de educacin de la GTZ en Guatemala: Eduardo Weiss, Mathas Abram, Annelies Merkx y Luis Enrique Lpez quien me propuso el reto de poner en orden estas ideas para compartirlas; lo mismo que a mis compaeros del PACE, Mario Quinez, Marco Antonio Morales, Pablo Ujpn, Mauricio Quintana, Thamara Gmez, Etelvina Tezagic, Hugo Pat, Ronaldo Sagastume, Byron Valiente y Marta Prado; quienes contribuyeron de muchas maneras a esta experiencia de cooperacin. Y permtaseme esta licencia de intimidad a mis hijos, Laura Irene y Alan Fernando, quienes siempre tuvieron la buena disposicin para acompaarme en las jornadas de esos aos intensos.

7. Para conocer las lecciones aprendidas por la ministra de educacin 2004-2008. Cfr. Acea y Puig (2007). 8. En kiche, gracias a todos.

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Artculo 76. Sistema educativo y enseanza bilinge. La administracin del sistema educativo deber ser descentralizado y regionalizado. En las escuelas establecidas en zonas de predominante poblacin indgena, la enseanza deber impartirse preferentemente en forma bilinge.
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

1. De calidad son los desafos


Cada poca tiene una dinmica dominante. En cada una hay un conjunto de procesos en los que tienden a concentrarse importantes energas sociales. Por eso influyen sobre otros procesos y articulan, incluso, las contradicciones de la sociedad. De la mano de los avances tecnolgicos y la maximizacin de ganancias se ha configurado una sociedad global. Por sus ramificados circuitos, ms rpido que el bienestar, se transmiten las crisis econmicas y, en cuestin de semanas, la enfermedad se vuelve pandemia. Quin se escapa de esta sociedad? Por lo menos de sus consecuencias, nadie. Heterognea, por su composicin ineluctablemente multicultural, la sociedad global se integra con estructuras estatales que se diferencian por su rol en los flujos de conocimientos, capitales, mercancas y trabajo. Potencias que envejecen concentran el control de los flujos excepto la emigracin internacional, de los beneficios y del consumo. Pases de industrializacin reciente se perfilan como las potencias emergentes de este siglo; con China, India y Brasil a la cabeza, cuyo dinamismo econmi-

co supera al de los Tigres del Sudeste asitico. En Latinoamrica, a excepcin de unos pocos pases y del trfico ilcito de estupefacientes, no son nuevos ejes de acumulacin de capital lo que domina los procesos sociales, sino enconadas luchas polticas, en medio de las cuales ganan espacio los movimientos de los pueblos originarios. A mayor distancia de los flujos globales se sitan sociedades, como las de frica subsahariana, desgarradas por guerras internas y con Estados fallidos9. La organizacin poltica supranacional es incipiente, comparada con el avance en la globalizacin de la economa. La Unin Europea es el caso ms adelantado de organizacin de pases en bloque. Existe, tambin, un intento ejemplar de armonizacin de polticas. Orientadas hacia el efectivo ejercicio de los derechos humanos econmicos, sociales y culturales, se definieron las Metas del milenio, para reducir la pobreza, a escala de la humanidad, y universalizar la educacin bsica.

1.1. El peso poltico


En Guatemala ocurre lo mismo que en otros pases de Amrica Latina. Su dinmica social est sobre determinada por lo poltico. Durante los l-

9. Estado fallido, de acuerdo con Foreign Policy (2009), es aquel que ha perdido control territorial y el monopolio del uso legtimo de la fuerza, cuya autoridad para tomar decisiones est erosionada y que tiene dicultades para proveer servicios pblicos, lo mismo que para interactuar con otros Estados como parte de la comunidad internacional. The Fund for Peace elabora el ndice de Estados fallidos a partir de doce indicadores (sociales, econmicos, polticos y militares) que permiten evaluar el riesgo de violencia en un pas. En 2009 se clasic en situacin crtica Estados fallidos a treinta y ocho pases, los cinco primeros fueron Somala, Zimbabwe, Sudn, Chad y la Repblica Democrtica de El Congo. En cambio, los pases Nrdicos (Noruega, Finlandia y Suecia) encabezaron la lista de Estados ms estables lo contrario de Estados fallidos. Guatemala fue clasicada en la posicin 76, de 178, en la categora de pases en peligro.

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timos veinticinco aos las tareas ms importantes del Estado han sido las de estructurar el poder. Primero fue el retorno a la institucionalidad, con la eleccin de la Asamblea Nacional Constituyente que, entre julio de 1984 y mayo de 1985, redact la actual Constitucin Poltica de la Repblica10. Su texto marc una ruptura con el Estado autoritario al crear un conjunto de instituciones para garantizar los derechos humanos y regular el ejercicio del poder pblico. La menos desarrollada de esas instituciones es la descentralizacin, porque en la normativa constitucional se le concibi como factor administrativo y no como forma de organizacin del poder; excepto en cuanto al fortalecimiento de las municipalidades, con el aporte de recursos tributarios captados por el gobierno central. Descentralizar el sistema educativo se concibi como un medio para adecuarlo a las caractersticas multiculturales del pas, pero hacerlo es todava tarea pendiente. Despus fueron las negociaciones para resolver el conflicto armado interno, que haba comenzado en 1960. Presiones internacionales, que el gobierno contara con un proyecto de modernizacin socioeconmica y el establecimiento de canales para la participacin de la sociedad civil, condujeron al pacto de la ambiciosa agenda de fortalecimiento de la democracia e impulso del desarrollo contenida en los Acuerdos de Paz suscritos en 1996. En dos de dichos acuerdos el de derechos indgenas (1994) y el de aspectos socioeconmicos (1996) se estableci el compromiso de la Reforma Educativa. Por su carcter recurrente, la tercera lnea de concentracin de esfuerzos para el Estado en Guatemala es mitigar la ingobernabilidad. Crecientes son las dificultades que deben encarar las elites gobernantes del pas para hacer avan-

zar sus iniciativas una vez transcurrida la mitad de su perodo. En algunos casos fue en menos tiempo que alcanzaron su punto de incompetencia y afectaron el funcionamiento gubernamental. Es lo que ocurre cuando el principal peso poltico del gobierno es la espuma electoral y su accionar errtico se combina con la virulencia de la oposicin. La constante poltica es el consumo de energas en luchas por el poder; que encuentran su justificacin en la abisal divisin social determinada por el desigual reparto de los ingresos. De ah que cualquier iniciativa, gubernamental o de la sociedad civil, sea interpretada prima facie en trminos de realpolitk, es decir, segn percepciones acerca de cul fuerza poltica resultara fortalecida y cul debilitada. En cualquier caso, se trata de arreglos coyunturales, que operan mejor para saldar deudas polticas que para robustecer al partido de gobierno. En general, la sociedad civil ha ganado espacios para incidir en las polticas pblicas. Grupos de inters ejercen, desde all, presin sobre el Estado sin mucha efectividad para resolver problemas sociales. Cuando no quedan atrapados por las pugnas partidarias la poltica real, se enfrascan en litigios ideolgicos. Otro rasgo de la sobrecarga poltica de la sociedad es la obsesiva apelacin a las ideologas, en especial como argumento descalificador. La iniciativa a es neoliberal. La b, populista. La c, de izquierda. Etiquetarlas se convierte en razn suficiente para su rechazo. ste mueve, dadas las condiciones de exiguo conocimiento ideolgico, a estigmatizar conceptos. Desprovistos de su significado propio, en vez del cual se adopta la adscripcin a un determinado discurso, se tornan valladar para el dilogo. Pueblo, o eficiencia pierden as el sentido de conectores con la realidad y su

10. Reformada en 1993 para darle una solucin institucional a la crisis provocada por el autogolpe de Estado del presidente Serrano. En 1999 se hizo otro intento de reforma, justicado por los compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz, pero fue rechazado por la poblacin en plebiscito.

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posibilidad prctica de servir como conectores entre las personas. Algo similar sucede con el uso reiterativo de conceptos, por lo general ms como justificacin de demandas que como explicacin de convocatorias. Al dotarles de significaciones particulares se pierden en la polisemia. Esto remite a otra caracterstica de las sociedades con politizacin extrema. Si democracia significa tantas cosas, lo mismo que otros conceptos esperanza, como paz o justicia o reforma, por qu no pretenderlas todas de una vez? Todas las de la democracia. Todas las de la reforma. Una sociedad dominada por la poltica tiende a optar por estrategias integrales. Es la forma ms cmoda para intentar complacer a todos. Pero tambin es una trampa fcil para lograr muy poco; salvo que se puedan establecer prelaciones e identificar secuencias de cambio, esbozar y planear la utopa. Estrechas vas para la movilidad social ascendente suscitan la convergencia de voluntades para esperar, demandar u oponerse a que el Estado sea el que se encargue de alcanzar los propsitos que sustentan los actores sociales. Esto opera en desmedro de las posibilidades de solucin ensayadas directamente por dichos actores, sin mediacin poltica para lograr acuerdos entre s. En ese comportamiento subyace la conviccin, extendida con amplitud, que el potencial social la capacidad de las personas para hacer es diminuto. Consecuencia de tal despotenciacin es que la dirigencia poltica partidista y de grupos de presin detente amplios mrgenes de autonoma respecto de sus bases. Como su fuerza radica en prometer lo que haran al llegar al poder poltico, o en demandar que quienes lo ejercen comprometan voluntad poltica para hacer, en vez de sustentarse en liderar la accin constructora de sus

seguidores, tienen la libertad y el incentivo para asumir posiciones maximalistas y enfrascarse en soberbias luchas. Desafos. Donde la poltica ejerce un papel dominante sobre los procesos sociales, la cooperacin internacional tiene los desafos de: i) alentar juegos de suma positiva, ii) aportar conceptos que permitan dialogar sobe la realidad, iii) propiciar concepciones de proceso y, sobre todo, iv) contribuir al estimulo del potencial social de la poblacin.

1.2. Reformas paralelas


El formidable peso de lo poltico condiciona otros procesos sociales, pero no los anula. De hecho, hay procesos que discurren de espaldas a la poltica y alcanzan, inclusive, mayor impacto transformador. En Guatemala, con menor mpetu que en El Salvador, la emigracin a Norteamrica es un proceso de este tipo. Claro ejemplo de un movimiento social, entendido como la puesta en accin de sujetos sociales para alcanzar propsitos definidos, es con seguridad el factor que con mayor potencia ha modificado el mapa de la pobreza en el pas, por las remesas internacionales de los emigrantes a sus familias11.

11. Contracara de ese efecto positivo de la emigracin internacional es el auge de las maras, movimiento social de jvenes caracterizado por la anomia. Enraizado en la falta de oportunidades para la juventud, alcanza su mxima expresin con la Mara Salvatrucha, nmesis centroamericana de la Mara 18, de origen mexicano. Ambas surgieron en Los ngeles, California, entre emigrantes ilegales y se extendieron por Estados Unidos. La Salvatrucha est activa en Centroamrica, Ecuador e incluso Espaa. Se organiza en clicas, clulas ligadas al crimen organizado. Su creciente violencia muestra los extremos a los que conduce la ausencia de expectativas de futuro.

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En educacin sucede algo parecido. Durante los ltimos veinte aos se han hecho diversos intentos por introducir cambios en el sistema educativo nacional. Como mnimo se han puesto en marcha tres grandes esfuerzos de reforma educativa. Uno de ellos se origina en la sociedad civil. Se trata de las innovaciones, pedaggicas y de gestin escolar, emprendidas por educadores y familias. Est presente en colegios para lites, escuelas comunitarias en especial mayas y un nmero reducido de escuelas pblicas. All es donde se estn produciendo avances en la calidad educativa, con innovadoras propuestas pedaggicas, pero sus alcances estn restringidos a las escuelas innovadoras. Se les ha investigado poco, difundido menos sus innovaciones y es probable que se les conozca ms en el exterior que en el pas12. Otro proceso de reforma es el que se impulsa desde el Estado. Su nfasis ha oscilado entre cobertura y calidad, los dos desafos centrales de cualquier sistema educativo, y sus modalidades de operacin han variado con cada cambio de gobierno. Se trata de procesos de banda ancha, ms efectivos para ampliar cobertura que para mejorar la calidad de la educacin. Con los Acuerdos de Paz se estableci otro proceso reformador que pudo haber potenciado a los que ya estaban en curso y progresar mediante su articulacin. En primer lugar, porque los compromisos asumidos se pueden cumplir a partir de las experiencias acumuladas tanto en la innovacin escolar, como en los intentos por reformar al sistema educativo. Adems, porque la reforma-compromiso de paz habilit espacios de dilogo, las comisiones Paritaria y Consultiva para disear y ejecutar, respectivamente, la Reforma Educativa.

Ambas comisiones concluyeron su mandato sin romper la inercia de un sistema conservador. Con el Diseo de la Reforma Educativa ocurri, a fines de los noventa, lo que diez aos antes haba pasado con la adecuacin curricular, el magisterio del sector pblico lo rechaz. Debido a las protestas, a inicios de esta dcada se realiz un amplio proceso de dilogo que concluy con ocho grandes consensos. Ese fue el inicio de una etapa de acercamiento entre la Comisin Consultiva, en la que participa el magisterio, y las autoridades del MINEDUC. Su punto culminante fue la versin final del Plan Nacional de Educacin a Largo Plazo 2004-2023. ste se elabor, al igual que la versin preliminar (1999), en el ltimo ao de la administracin gubernamental de turno, con el afn de buscar la continuidad de la reforma-compromiso de paz ante el cambio de gobierno. Fortalecer la autogestin educativa, impulsar que cada escuela tuviera su proyecto educativo, transformar los currculum y las escuelas normales, as como descentralizar la administracin educativa, fueron algunas de las acciones previstas en el plan de largo plazo. Emprenderlas, para hacer la reforma en el aula, acentu el distanciamiento entre la administracin que asumi en enero de 2004 y la Consultiva, y en el caso de la transformacin de las escuelas normales concit fuerte oposicin.

12. En varios casos han recibido reconocimientos internacionales o cuentan con el apoyo de entidades del exterior (agencias de cooperacin internacional, organizaciones no gubernamentales o empresas).

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Si la sociedad guatemalteca est de acuerdo con que la educacin es valiosa, tendrn que ser tan difciles los acuerdos para que toda la niez y la juventud reciban educacin de calidad, que les permita adquirir conocimientos tiles para definir sus propsitos de vida, desarrollar actitudes de tenacidad para realizarlos, fortalecer relaciones de convivencia pacfica y ejercer activamente la ciudadana? Desafos: Hacer efectivo el derecho humano a la educacin requiere amplios esfuerzos de la sociedad guatemalteca. Para apoyarlos, la cooperacin internacional puede facilitar los procesos para hacer alternativas, los cuales implican desafos como: i) favorecer polticas educativas que estimulen la iniciativa de actores locales, tanto de innovacin para la calidad como de cobertura con pertinencia; ii) considerar en el diseo de sus programas los procesos activos en el pas, tanto como la experiencia internacional; iii) propiciar dilogo constante entre autoridades educativas, lderes de grupos de presin y lderes de comunidades educativas, no slo eventos con

expertos; y, en vista que no se trata slo de idear soluciones tcnicas para las necesidades educativas, sino tambin de armonizar posturas normalmente divergentes; y iv) alentar el debate abierto acerca de los intereses y valores subyacentes en las posiciones de autoridades educativas y grupos de presin.

1.3. Dividendo de la paz


A falta de acuerdos, en Guatemala hay convergencias de conductas y de actores. Una de ellas es el empeo por ampliar la cobertura educativa. Por casi medio siglo ste ha sido constante y, con un ritmo de crecimiento anual promedio alrededor de 5%, la cobertura educativa total para la niez y juventud logr expandirse ms a prisa de lo que crece la poblacin en el pas. Es notoria la influencia del nivel primario en el crecimiento de la poblacin escolar total (Grfico 1). Esto debido a que en dicho nivel se concentra la mayora de escolares, el 80% en 1965 y todava 2 de cada 3 en 2005.

Grco 1 Guatemala: crecimiento de la poblacin escolar Ritmo interanual 1965-2005


6% Tasa anual media 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1965-1975 1975-1985 1985-1995 1995-2005

Total

Primaria

*Excluye primaria para adultos. Fuente: elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

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Por la baja cobertura en preprimaria y sobre todo en educacin media, en ambos niveles el ritmo de crecimiento de la poblacin estudiantil es ms alto que el total (Grfico 2). Sus variaciones han sido, tambin, ms bruscas. Retratan los cambios en las polticas educativas por perodos. Durante el auge de los gobiernos autoritarios (1965-1975) la cobertura en educacin media creci a un ritmo que duplicaba el de la poblacin escolar total. Fue en este perodo que se cre el Programa de Mejoramiento de la Educacin Media (PEMEM) y que surgieron los institutos de bsico por cooperativa. Al agudizarse el conflicto armado interno (1975-1985) decay el ritmo de expansin del nivel medio. En cambio, se fortaleci el de preprimaria. El menor crecimiento de la matricula en bsico y diversificado fue tambin resultado del retroceso en el nivel de vida de la sociedad guatemalteca, a causa de la severa crisis econmica de inicios de los

aos ochenta, porque la mayor proporcin de oferta educativa en educacin media ha sido, tradicionalmente, privada. Con la apertura democrtica, a partir de 1986 se aceler la expansin de la educacin preprimaria, a costa de la lenta recuperacin de la educacin media y la prdida de ritmo en la primaria. Como resultado, la escolaridad total creci, en los primeros diez aos de institucionalidad democrtica contempornea, a la misma velocidad que tena dos dcadas atrs. El progreso en la escolarizacin en Guatemala es un dividendo de la paz. Los compromisos para reformar la educacin, que incluyen el incremento de la inversin pblica, as como la distensin que sigui a la firma de la paz, crearon un ambiente propicio para que el Estado, las familias y otros sectores de la sociedad realicen esfuerzos afines por la educacin.

Grco 2 Guatemala: crecimiento de la poblacin escolar Ritmo interanual 1965-2005

Fuente: elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

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Conjuntar esfuerzos, de mltiples formas, permiti sobrepasar la cota histrica de crecimiento de la poblacin escolar en 12% y hacerlo de manera sostenida. La oferta educativa que provee el gobierno central se increment en todos los niveles educativos entre 1996 y 2005. La cantidad de escuelas oficiales de primaria y de diversificado creci alrededor de 50%, las escuelas preprimarias se multiplicaron por 2,5 y se cuadruplic la cantidad de institutos de bsico. Excepto en diversificado, los servicios pblicos de educacin incluyen modalidades innovadoras para reas rurales. La ms difundida era la autogestin escolar. Con esta modalidad de descentralizacin educativa, las familias organizadas administraban la escuela de su comunidad, contrataban docentes, adems de adquirir tiles escolares, materiales didcticos y alimentacin escolar. El financiamiento para que las escuelas de autogestin funcionaran y tuvieran apoyo tcnico provena del Estado. De esa experiencia slo ha quedado la administracin de servicios de apoyo por las Juntas Escolares. En el ciclo bsico la principal innovacin son los centros de Telesecunda-

ria, establecidos con la cooperacin del gobierno de Mxico. En ellos la juventud se instruye por medio de la televisin educativa, con materiales bibliogrficos y un solo docente por grado, que orienta su aprendizaje. En el mismo perodo, la iniciativa privada multiplic en similar proporcin que el sector oficial la cantidad de colegios de preprimaria. Asimismo, reforz su especializacin y tradicional predominio en educacin media, al duplicar la cantidad de establecimientos. En el nivel primario, en cambio, disminuy la cantidad de colegios privados, lo que es atribuible a la ampliacin de la oferta pblica. El comportamiento de la oferta educativa privada indicaba cambios positivos en las condiciones de vida de la poblacin. Reflej el crecimiento urbano, dada su tendencia a concentrarse en estas reas. Muestra, tambin, la tendencia de las familias a asignar mayor importancia a la educacin, tanto por expectativas ms altas acerca del la escolaridad de hijas e hijos, como por el incremento de su propia inversin educativa.

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Grco 3 Guatemala: Ausentismo escolar


20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Preprimaria Primaria Bsico Diversificado

Fuente: MINEDUC (2006)

Otro xito, en cuanto a cobertura, ha sido la disminucin del retiro intraciclo escolar de nias, nios y jvenes (Grfico 3). La proporcin de estudiantes que abandonaba la escuela sin concluir el ao escolar disminuy de tasas entre 10% (primaria) y 18% (preprimaria) a inicios de siglo, a una banda entre 5% (diversificado) y 7% (bsico), a mediados de esta dcada. La constancia en el crecimiento de la poblacin escolar y en la disminucin del retiro de la escuela, en todos los niveles educativos, evidencia una genuina poltica de Estado en Guatemala. Muestra, tambin, cmo la sostenibilidad de las polticas pblicas pasa por adaptaciones a circunstancias sociales cambiantes y, en ocasiones, francamente adversas. La actual crisis econmica afecta las posibilidades de accin de las familias. Ante esta situacin es necesario reforzar los programas gubernamentales.

cin general 13 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU): disponibilidad, accesibilidad, aceptabilida y adaptabilidad. Disponibilidad. La primera caracterstica se refiere a la existencia de suficientes instituciones y programas educativos, con docentes, instalaciones y materiales adecuados. El sostenido avance de la cobertura educativa en Guatemala evidencia los esfuerzos del pas, para mejorar la disponibilidad de educacin y, en particular, significativos logros en el nivel primario. Accesibilidad. Mayor disponibilidad de oportunidades educativas incide en la segunda caracterstica. Lo hace directamente en trminos materiales. Con ello se ha avanzado, tambin, para superar la discriminacin de hecho que afecta a la poblacin rural e indgena del pas, en especial en cuanto al acceso a preprimaria y educacin media. Persistan, en cambio, limitaciones econmicas y sociales para acceder a la educacin disponible.

1.4. Inadaptada pero aceptable


Como derecho humano intrnseco, la educacin debe poseer cuatro caractersticas interrelacionadas, de acuerdo con la Observa-

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Slo 4% de los nios y nias (entre 7 y 14 aos de edad) que en 2002 no asistieron a la escuela, no pudieron hacerlo por falta de la misma. En cambio, dos de cada cinco, vieron limitado su derecho a educarse por falta de dinero o por tener que trabajar, segn datos del XI Censo Nacional de Poblacin. Factores socioculturales inciden en que otro 40% de nias y nios se vea privado de escuela. Hay padres que adversan la escolarizacin

temprana de sus hijos. Pero es probable que a nios y nias no les agrade tener sobre edad para las clases que reciben. Por la conjugacin de condiciones econmicas desfavorables y esos factores socioculturales, crecer implica mayores probabilidades de no asistir a la escuela. Las fronteras son precisas. Se ubican hacia los 10 aos de edad, o el tercer grado de primaria. En general, padres y madres aspiran a que sus hijos puedan recibir ms educacin que ellos. Pero si su escolaridad fue baja o nula, ello incide en

Grco 4 Guatemala: causas de inasistencia escolar en 2002

TOTAL 20% 3% 2%

10% 14% 27% 26% 13-14 aos 24% 25%

4% 1% 4% 1%

29%

3% 4% 0% 34% 10-12 aos 32% 23% 9% 7% 4% 7% 7-9 aos 12% 6% 8% 5% 12% 6%

28%

10%

Fuente: INE, XI Censo Nacional de Poblacin

Falta dinero Tiene que trabajar Quehaceres del hogar Padres no quieren No le gusta, no quiere ir Ya termin sus estudios No hay escuela Otra causa

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tambin bajas expectativas acerca de la escolaridad de su prole. En el Censo de Poblacin eso qued reflejado en la respuesta ya termin sus estudios como explicacin para la inasistencia de 1% de nios y nias (de 10 a 14 aos) a la escuela. Aceptabilidad. La tercera caracterstica de la educacin como derecho humano. Se refiere a que la forma y el fondo de la educacin, los programas de estudio y los mtodos educativos sean aceptables para los estudiantes y sus padres. Esto incluye pertinencia de la educacin y que sea adecuada a la cultura de la comunidad. Las percepciones de los padres acerca de la educacin dan un buen indicio de su aceptabilidad. Sobre dichas percepciones tambin influye la herencia cultural (escolaridad y expectativas educacionales) de las personas. En reas urbanas, donde hay ms oportunidades educativas, se cuestiona la calidad de la educacin, en particular respecto de la formacin en valores y los conocimientos que adquieren los estudiantes. En cambio, en reas rurales, est extendido, como encontr el estudio de Ishihara (2008), el criterio que la calidad de la educacin siempre es positiva porque est asociada al acceso a oportunidades para educarse. Sin embargo, el mismo estudio seala que tambin all la buena educacin significa aprender cosas nuevas, recibir orientacin sobre lo que es correcto y contar con maestros que enseen bien y dejen tareas para hacer en casa.

Adaptabilidad. La cuarta caracterstica de la educacin en tanto derecho humano es que tenga la flexibilidad para adaptarse a las necesidades de los educandos y sus comunidades, a contextos sociales y culturales variados. En sociedades con baja escolaridad, como la guatemalteca cuya poblacin promediaba cinco aos de escuela en 2002, segn el censo la educacin puede gozar de aceptabilidad pese a sus dificultades para adaptarse a los distintos contextos que conforman la sociedad. En el pas la educacin todava enfrenta dos grandes desafos de adaptacin. Uno de ellos es el de atender en forma adecuada la multiculturalidad e interculturalidad. Baste indicar que todava en 1997 slo el 17% de nios y nias de 5 y 6 aos reciba preprimaria bilinge, siendo que los indgenas constituyen el 40% de la poblacin, segn el ltimo censo. El otro es proveer formacin para el trabajo, tanto porque la mayora de la poblacin no tiene acceso material ni econmico a una escolaridad prolongada, como porque la formacin tcnica no debe limitarse a programas especiales, conforme la Observacin General 13 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC) de la ONU.

1.5. Cul calidad?


La calidad de la educacin se entiende de muchas maneras. Cada concepcin refleja valores

Grco 5 Nivel educativo alcanzado por la poblacin mayor de 18 aos


Auto-identificacin Indgena rea de Residencia Gnero

Ninguno Primaria Media No indgena

Superior

Ninguno Primaria Media Masculino

Superior

Ninguno Primaria Media Urbano Rural

Superior

Indgena

Femenino

Fuente: lvarez, Schiefelbein, et. al. con base en INE Censo 2002.

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y expectativas particulares, susceptibles de cambiar con el tiempo y segn el contexto. Lo que tienen en comn, adems de constituir un anhelo respecto de la formacin de los educandos, es que interpelan sobre el sentido de la educacin. Para qu se educa? Cmo se hace? Qu se logra con ello? Debido a que los anlisis de calidad no se originaron en la educacin, sino en la industria, y posiblemente tambin porque se daba por entendido que se educa con el propsito de preparar para la vida, las primeras y ms difundidas concepciones de calidad educativa se interesan por los resultados de la educacin. Enfocadas hacia el desarrollo cognitivo de los estudiantes, consideran clave el rendimiento escolar. De los indicadores de eficiencia interna (promocin, reprobacin y retiro de la escuela), pasaron a la evaluacin de los aprendizajes y se han refinado hasta el anlisis del valor agregado de la educacin. Preocupaciones por la causa de las diferencias en el rendimiento escolar condujeron al inters por los procesos educativos, el cmo de la educacin. Los criterios definidos por el Comit DESC respecto de la educacin como derecho, implican este tipo de concepciones de calidad educativa. Lo mismo que los modelos de insumo-producto y ms tarde de calidad total, as como el anlisis de los factores que influyen en el aprendizaje. Establecida la influencia formidable de las condiciones del contexto, el centro de inters de esta corriente pas a las escuelas efectivas, aquellas que promueven el desarrollo integral de sus estudiantes ms all de lo previsible segn su rendimiento inicial y su situacin social, cultural y econmica (Mella, 2004). Otras concepciones se interesan por las finalidades de la educacin, especialmente su rol para mejorar la sociedad y en el desarrollo afectivo y de la creatividad de los estudiantes. De este tipo son los anlisis de eficiencia externa y equidad de la educacin. Lo mismo que las preocupaciones

por la pertinencia cultural, en tanto factor para la reproduccin cultural de los pueblos. Scheerens plante, en 2000, la concepcin sistmica de calidad educativa que emplea la UNESCO. Esta concepcin comprende tanto las caractersticas de los estudiantes, como los procesos educativos, la influencia del contexto y los resultados de la educacin. Calidad educativa es ms que lograr buenos conocimientos bsicos. Es contar con oportunidades formativas para que las personas puedan desarrollar sus potencialidades, a lo largo de cada etapa de su vida, e integrarse a la sociedad como ciudadanos plenos: capaces de procurar sus condiciones materiales de existencia, de forjarse un destino, de convivir con los dems y de participar en las decisiones colectivas. Con indicadores de rendimiento escolar, logros de aprendizaje (en pruebas estandarizadas), eficiencia externa y equidad, se presenta, a continuacin, un panorama de la calidad de la educacin en Guatemala. Eficiencia interna. En todos los niveles educativos la promocin escolar ha presentado, en los aos transcurridos de este siglo, moderada tendencia a mejorar. En combinacin con la sensible disminucin del retiro intraciclo, indica mejora en la eficiencia interna del sistema educativo. Las tasas de promocin ms bajas corresponden al grado inicial de cada nivel, o ciclo educativo. El primer grado de primaria es reprobado por alrededor de la tercera parte de nios. Un estudio realizado por Rubio, Rego y Chesterfield en 2005 hall que el gnero del docente es un factor significativo para la promocin en este grado. Ms estudiantes promueven si tienen maestra, lo que se atribuye a que practican mejores mtodos de enseanza, explican con ms detalle tanto en castellano como en idiomas indgenas y son ms ordenadas que los maestros (Alvarez y Shiefelbein, 2007).

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Grco 6 Guatemala: promocin escolar


90%

85%

80%

75% Tasas

70%

65%

60%
PRIMARIA

55%

BASICO DIVERSIFICA DO

50% 2000 2001 2002 2003 Aos 2004 2005 2006

2007

Fuente: elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

Logros de aprendizaje. A partir de 2004 se fortaleci el sistema de evaluacin educativa, que ya ha logrado alcance nacional en todos los niveles que atiende el MINEDUC. Evaluaciones muestrales en ese ao y el siguiente revelaron logros de aprendizaje satisfactorios en lectura y matemtica, y menores que las tasas de promocin. Aunque las pruebas slo son comparables a partir de 2006, debido a que con anterioridad hubo diferencias de criterios e instrumentos de evaluacin, los resultados satisfactorios continan siendo inferiores a las tasas de promocin. Otros patrones son: mejores resultados en lectura que en matemticas, en reas urbanas que en reas rurales, entre poblacin cuya lengua materna es el castellano que entre quienes tienen como primera lengua algn idioma indgena, y entre centros educativos del sector privado que en centros pblicos o mixtos. Tambin existe, aunque menos marcada, diferencia entre gneros, con mejores resultados para estudiantes de gnero masculino. Mayor educacin de los padres y mejores condiciones materiales (vivienda y bienes) tambin influyen en mejores resultados.

En 2004 la prueba muestral para estudiantes de primer grado report logros satisfactorios para casi la mitad de estudiantes en lectura y para menos de la tercera parte en matemtica. Asimismo, ventajas para lectura en los dos idiomas indgenas incluidos en la muestra y resultados satisfactorios ligeramente inferiores en matemticas para estudiantes que tomaron la prueba en dichos idiomas.

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Grco 7 Evaluacin diagnstica a estudiantes de primer grado de primaria en 2004


Primer grado: estudiantes que alcanzaron el criterio.
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Kiche Lectura
*Promedio nacional. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

Kaqchikel Matemticas

Espaol*

Grco 8 Evaluacin diagnstica a estudiantes de tercer grado de primaria en 2004


T ercer grado: respuestas correctas
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Kiche Kaqchikel Lectura
*Promedio nacional. Fuente: Elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

Qeqchi Matemticas

Mam

Espaol*

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En las pruebas aplicadas a estudiantes de tercer grado de primaria, en 2004, ms de la mitad de respuestas fueron correctas en el caso de pruebas en castellano para lectura y slo dos quintas partes para la de matemticas. En ambos casos esos resultados fueron mejores que en tres de los cuatro idiomas indgenas en los que tambin se efectuaron las pruebas. Quienes respondieron en qeqchi obtuvieron resultados muy cercanos a quienes lo hicieron en castellano. Los menores logros en lectura de los estudiantes de tercer grado hablantes de kiche y kaqchikel, respecto de los de primer grado, podran ser indicio de efectos de bilingismo sustractivo, pero ello requiere mayor investigacin. Informacin adicional de los estudiantes de ambas pruebas revel que, como era previsible, la ingesta de alimentos previo a asistir a la escuela es relevante para los resultados que obtienen. En cambio no se encontr relevancia en la participacin de padres y madres de familia en la escuela, que fue reportada por los directores de los centros educativos. Resultados insatisfactorios obtuvo la mayora de estudiantes en las pruebas realizadas durante 2005 en el grado terminal de cada ciclo educativo (excluye tercero primaria). Excepto en tercero bsico, los resultados fueron peores para lectura que para matemticas. La tendencia creciente al dominio insatisfactorio en matemticas, al pasar de un ciclo al siguiente, podra explicarse porque una mala base dificulta la comprensin de conocimientos ms complejos. Tanto en matemticas como en espaol, los mejores resultados en las pruebas a graduandos corresponden a bachillerato. En matemticas el siguiente grupo es el de estudiantes de perito y carreras tcnicas, y los menores logros los obtienen magisterio y secretariado. Estas ltimas carreras constituyen el segundo grupo en

idioma, y los menores logros fueron de carreras tcnicas y perito. Que slo 16% de estudiantes de magisterio tuviera resultados satisfactorios en lenguaje y apenas 8% en matemticas, en 2005, y proporciones an menores en los aos subsiguientes, es una condicin preocupante respecto de la calidad futura de la educacin en el pas. La calidad actual est seriamente comprometida. En las pruebas diagnsticas13 a aspirantes a ocupar puestos en la docencia, con plaza permanente o contrato anual, efectuadas en 2004 y 2005, los puntajes promedio estuvieron por debajo de la nota de promocin en el sistema educativo (60 puntos); en matemticas fueron de 41,5 y 31,5 respectivamente, mientras los de idioma espaol fueron de 51,9 y 55,7; en idiomas mayas el puntaje promedio para aspirantes a puestos de docencia bilinge fue de 34, en la prueba efectuada en 2005. Los docentes en servicio no estaban mejor en 2004. En una evaluacin para determinar necesidades de capacitacin y actualizacin, el puntaje promedio en matemtica fue 25,8 y en castellano 58,414.

13. Las pruebas, elaboradas por la Universidad de San Carlos (USAC), correspondan al currculum de tercero bsico. 14. La evaluacin fue realizada por el Proyecto MEDIR, de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

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Grco 9 Evaluacin diagnstica de 2005 Estudiantes con dominio insatisfactorio*


60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sexto Grado Tercero Bsico Lectura Matemticas Graduandos

*La diferencia para alcanzar el 100% de estudiantes se divide entre las categoras debe mejorar y dominio satisfactorio. Fuente: elaboracin propia con base en datos del MINEDUC.

A partir de 2005 la evaluacin diagnstica para graduandos de nivel medio abarca a todos los estudiantes, porque tomarla se convirti en requisito para su graduacin. La distribucin de casos por nmero de tems respondidos co-

rrectamente en la prueba de espaol es parecida a la distribucin normal. Esto sera indicio de la poca efectividad del sistema educativo para el desarrollo de las capacidades de lectura y comunicacin.

Grco 10 Distribucin de casos por cantidad de respuestas correctas Prueba diagnstica a graduandos en 2005
Espaol
5000

Matemticas
10 000

47,8%

75,6%

4000

8000

3000

6000

2000

4000

1000

2000

Mean = 25,51 Std. Dev. = 8,588 N = 109,986


0

Total de tems correctos de 50

10

20

30

40

50

Mean = 15,89 Std. Dev. = 6,035 N = 109,986


0

Total de tems correctos de 40

10

20

30

40

50

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Eficiencia externa. La eficiencia externa del sistema educativo se refiere a los beneficios que la educacin reporta para las personas que la reciben y para la sociedad en su conjunto. A nivel individual, la educacin permite mejores oportunidades ocupacionales y de ingreso, tiene efectos positivos en la salud y el bienestar de las personas, ampla sus posibilidades para el ejercicio responsable de la libertad e incide favorablemente en las posibilidades educativas de sus descendientes. En el plano social, la educacin impacta positivamente en el crecimiento econmico, favorece el cambio tecnolgico y emprender actividades con mayor valor agregado; por sus efectos en la salud y el bienestar de las familias, tambin disminuye la presin sobre los servicios sociales; asimismo, contribuye con la democracia y, en sntesis, estimula el desarrollo. Muchos de los beneficios de la educacin son difciles de medir. Lo ms difundido es determinar la rentabilidad de las inversiones en educacin. Esto se hace a partir de proyecciones de los ingresos que pueden obtener las personas, segn su nivel educativo, y deduciendo de tales ingresos los costos incurridos y los ingresos que no han percibido por educarse. Para Guatemala se han hecho numerosas estimaciones de la rentabilidad de la educacin. Todas concuerdan en que la inversin pblica y de las familias en educacin es rentable, aunque difieren en la cuanta de los beneficios. Uno de los estudios ms recientes (Porta, Laguna y Morales, 2006), basndose en datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000, del Instituto Nacional de Estadstica (INE), estima que la tasa de retorno para las personas que estudi primaria es del 13.3%, menor la del ciclo bsico 12.6%, la mxima es la de diversificado 22.5% e intermedia la de quienes realizaron estudios universitarios

(15.8%). El mismo estudio determin que el retorno privado de la educacin es mayor para hombres que para mujeres, para no-indgenas que para indgenas y para personas en reas urbanas que para habitantes en reas rurales. Los ingresos que se pueden percibir en cada nivel educativo estn, sin embargo, diferenciados por la posicin econmica de las personas. Individuos con educacin universitaria que pertenezcan al quintil de poblacin con mayores ingresos obtenan 35,182 quetzales por ao, mientras que quienes tenan la misma educacin pero pertenecan al quintil de menores ingresos slo obtenan 6,088 quetzales por ao; segn datos de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) 2004 del INE. Para todos los grupos de poblacin, los ingresos aumentan conforme es mayor su nivel educativo. Pero en todos los niveles educativos hay diferencias entre quintiles, de 8 a 10 veces entre el quintil superior e inferior. Tales diferencias se pueden explicar porque cada quintil de poblacin tiene distinto capital social, es decir redes de relaciones diferenciadas que favorecen a los quintiles superiores el acceso a ocupaciones con mayor remuneracin. Pero tambin pueden deberse a la calidad diferenciada de educacin a la que pueden acceder las personas segn su posicin econmica. Equidad. La educacin suele considerarse como un medio para reducir las desigualdades sociales. Ello depende del acceso a oportunidades educativas y de cmo se distribuya la calidad entre las mismas. Guatemala presenta, segn estimaciones de Porta y Laguna (2007), la mayor desigualdad en educacin de la regin centroamericana. Para medirla, dichos autores calcularon el coeficiente de Gini15 de la educacin. Su valor para Guatemala se estim en 0,56, ligeramente inferior al coeficiente para la distribucin del ingreso en el

15. Este es un coeciente usual para estimar desigualdades, su valor ucta entre 0 (distribucin perfectamente igualitaria) y 1 (distribucin perfectamente desigual).

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pas (0,60). El coeficiente de Gini para educacin ms bajo en Centroamrica sin incluir Costa Rica es el de El Salvador (0,39).

1.6. Gestin centralizada


El modelo de gestin del sistema educativo guatemalteco es bsicamente el mismo que se instituy con la Reforma Liberal de 1871. A tono con la poca en que se cre, de estructuracin del Estado nacional, formacin del sistema de educacin pblica e incipiente desarrollo de las ciencias de la administracin, se conform un modelo de gestin centralizado. Este modelo tiene una configuracin parecida a la que Mintzberg (1991) define como la organizacin mquina, que data de la Revolucin Industrial y corresponde a operaciones masivas. Las escuelas funcionan como ncleo de operaciones, para educar a la niez y a la juventud en el tiempo (ciclo escolar), con los docentes, los currculos y los recursos que decide el Ministerio de Educacin como pice estratgico del sistema. Sus labores las realizan con la coordinacin directa ms bien dbil de la Franja de supervisin, dependiente de las Direcciones Departamentales de Educacin (DIDEDUC) que son entidades de lnea media. Tpica de una configuracin as es la estandarizacin del proceso de trabajo, que en el caso del sistema educativo se pretende a partir de los currculos nacionales base, diseados por Direcciones Generales (centrales) que funcionan como tecnoestructura del sistema. Los servicios de apoyo (refaccin escolar, adquisicin de tiles para los estudiantes de primaria y fondos para reparaciones menores de las instalaciones escolares) estn descentralizados a organizaciones de padres de familia (Juntas Escolares) que operan bajo el control de unidades centrales, parte del apoyo administrativo del sistema. Tal configuracin, sin embargo, aplica slo para la educacin pblica. Respecto de la educacin privada, que por imperativo constitucional (art. 73) est exenta de impuestos y obligada a llenar, por lo menos, los planes y programas oficiales de estudios., el sistema educativo tiene la configuracin de la organizacin diversificada, en los trminos de Mintzberg (1991). Cada centro educativo privado es una organizacin descentralizada que funciona bajo la inspeccin del Estado que puede ejercer, en lo fundamental, la coordinacin de resultados, a partir de los currculos nacionales16. Muestra del grado de centralizacin en el sistema educativo es que el diagnstico de procesos del MINEDUC haya identificado 84 procesos en la planta central, sin haber analizado todas sus dependencias, y slo 44 procesos en la DIDEDUC que ms funciones atenda en 2005. Elemento medular en la lgica de los sistemas centralizados es el control. Ejercerlo requiere lneas verticales de autoridad. No obstante, como seala Mintzberg (1991), mantener controles centralizados requiere que el contexto y los sistemas de trabajo sean sencillos.

16. Y en la actualidad tambin, mediante la certicacin de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) que los centros educativos privados deben presentar al MINEDUC, para que les autorice funcionar.

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Contextos complejos y variados sistemas de trabajo escolar conducen a que el control centralizado se difumine. Se pierde sobre lo ms importante: los resultados de la educacin17. Es inefectivo sobre los procesos escolares18. Y, cuando se trata de fortalecerlo, genera rigideces institucionales que afectan el desempeo del sistema. Ejemplo de las complicaciones burocrticas asociadas a modalidades infuncionales de control en un sistema centralizado, es el tiempo que tardaba, todava en 2007, cubrir las necesidades docentes en escuelas oficiales. En el departamento de El Progreso, donde tomaba menos tiempo, transcurran 121 das para que las necesidades de los docentes fueran satisfechas. El rcord lo tena el departamento de Guatemala, con 732 das. Para nuevos puestos docentes, el perodo era ms largo, duraba entre 1 y 3 aos, por los trmites para la creacin de plazas y la convocatoria y calificacin de concursos de oposicin. Diferencias en las cargas de trabajo por departamento pueden ser la causa de la duracin distinta de los procesos para suplir necesidades docentes. Pero ello tambin sera indicio de que los sistemas de trabajo estn insuficientemente desarrollados para adaptarse a situaciones distintas. Otro factor que afecta la eficiencia del sistema educativo nacional es la poca claridad acerca de las funciones que corresponden a los actores. Por ambigedades legales o vacos normativos, ni siquiera es ntida la separacin de funciones entre los subsistemas escolar y extra escolar, se enuncian actores sin funciones, se las prescribe en trminos generales, o faltan medios de coordinacin para armonizar sus acciones. Normas imprecisas, sistemas operativos insuficientemente desarrollados y controles

que no son funcionales, tienen como efecto combinado diluir las responsabilidades. Esa es una condicin que fomenta el desempeo al mnimo. Y existen pocos incentivos para contrarrestar tal efecto. Multifactorial como es la calidad educativa, nadie es responsable, en este sistema centralizado, por los resultados. Excepto quienes son la razn de ser del sistema, sus estudiantes, sobre quienes recae con dureza el costo del fracaso escolar: repetir el grado o, en el peor de los casos, abandonar la escuela. Falta investigacin sobre los efectos que ejercen sobre la calidad educativa los sistemas de macro-gestin, los modelos tericos ms avanzados slo los reconocen como factores del contexto. No obstante, es difcil pensar que puedan ser positivos los efectos de un sistema centralizado, como el guatemalteco, con deficiencias para asignar personal docente, con calendarios escolares centralmente dispuestos

17. Al instituir las evaluaciones diagnsticas, recin a partir de 2004 se comenz a generar informacin sistemtica de logros de aprendizaje. 18. Apenas en 2008 se estableci un sistema de monitoreo para generar informacin de lo que ocurre en las aulas, centralizado en la Direccin General de Monitoreo de la Calidad (DIGEMOCA).

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que no se adaptan a los calendarios de actividad de las comunidades, que deba requerir estadsticas a las escuelas cada vez que las unidades centrales disponan hacerles algn suministro, que no haba tomado acciones frente a necesidades de vieja data como la atencin a niez en sobre edad, o que todava atiende con debilidad las necesidades educativas de una sociedad pluricultural. Si el inveterado modelo de gestin centralizada fue eficaz para educar minoras, en un contexto de lento cambio social, cuando el acceso a la educacin estaba limitado a sectores urbanos y no-indgenas; no hay evidencia que lo sea para atender adecuadamente a toda la niez19, en un contexto de cambios globales acelerados y reconocimiento del derecho a la diversidad cultural.

1% del PIB. Es una prdida cuantiosa para un pas cuyo MINEDUC tuvo un presupuesto (devengado) equivalente al 2,1% del PIB, donde la inversin pblica total en educacin incluyendo erogaciones efectuadas por otras entidades pblicas y el costo de las exenciones impositivas a la educacin privada asciende al 3,6% del PIB, y donde las familias invierten de sus recursos el equivalente a 3,2% del PIB para educar a sus hijas e hijos. Lo que totaliza una inversin de 15,8 millardos de quetzales al ao, 6,9% del PIB.

Desafos. Lograda una cobertura casi universal en educacin primaria, Guatemala tiene el desafo de ampliar la cobertura de educacin para jvenes. Sin resolver al mismo tiempo el ingente reto de mejorar la calidad educativa en todos los niveles, la educacin de la juventud estar limitada por la falta de En cambio, s hay indicios de escuelas efectivas conclusin de la escuela primaria y los escasos logros de aprendizaje. Elevar la calidad eduque, con estudiantes de caractersticas simicativa requiere que los servicios de educacin lares, en el mismo contexto y con carencias se adapten a las caractersticas socioculturales semejantes a las otras escuelas, logran mejores resultados. A estas escuelas excepcionales puede de las comunidades y a las capacidades que demandan las actividades econmicas y los que no les haga mucha diferencia la descenproyectos sociales que hacen el desarrollo tralizacin del sistema educativo, porque ya se nacional. Asimismo, depende de cambios en desempean como si existiera. Son las dems comunidades educativas las que se beneficiaran el modelo de gestin del sistema educativo, que encaminen al sistema a interesarse por con un sistema descentralizado. sus resultados, propicien mayor participacin de la comunidad y la armonizacin de accioParece poco probable que se puedan lograr nes entre distintos actores, que estimulen la mejoras sustantivas en la calidad de la eduexcelencia y fomenten mayor inversin en cacin guatemalteca sin modificar el modelo educacin. de gestin tradicional del sistema. Dejar de hacerlo tiene costos para el pas. La ineficiencia interna, retiro y reprobacin de estudiantes en Dada la magnitud de los esfuerzos que requieel sector oficial tuvo un costo estimado de 1.4 re la educacin del pas, hay amplio espacio para la cooperacin internacional. Lo impormillardos de quetzales en 2006, equivalentes tante es que su aporte no se diluya en interal 18.2% del presupuesto del MINEDUC y venciones de poco impacto y menor sostenibial 0.4% del producto interno bruto (PIB). lidad, sino que refuerce la estrategia nacional Sumado el costo del fracaso escolar en los con enfoque sectorial. sectores privado y por cooperativa, alcanz
19. Slo en primaria se ha logrado una cobertura cercana a ser universal, comparable con la de los pases de mayor desarrollo humano. El acceso de la juventud a la educacin sigue muy restringido. Estudiar el diversicado es privilegio de 1 de cada 5 jvenes.

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Muchas miradas, una visin. Un compromiso: nuestro futuro.

2. Visin Educacin
Para atender los desafos educativos del pas y dar continuidad al proceso de Reforma Educativa, el MINEDUC plante cinco grandes metas para el perodo 2004-2008:
Primaria completa: universalizacin de la educacin primaria y ampliacin de cobertura en los dems niveles educativos. Reforma en el aula: implementacin del Currculo Nacional Base (CNB), fortalecimiento de la educacin bilinge y perfeccionamiento docente. La escuela es de la comunidad: democratizacin y participacin ciudadana en la gestin educativa. Educacin en un mundo competitivo: garantizar estndares de calidad de nivel internacional. Orgulloso de ser guatemalteco: promover la identidad nacional y fortalecer la unidad en la diversidad.

desafos contemporneos. En primer lugar, a las demandas de una sociedad intercultural y multilinge. En segundo, a los retos para la inclusin del pas en el mundo globalizado. Y, no menos importante, a los compromisos educativos establecidos en los Acuerdos de Paz. Lo siguiente fue formular lineamientos de poltica educativa para alinear el Plan Nacional de Educacin 20042008 con la visin, por medio de estrategias operables, que facilitaran la conduccin de los procesos rectores del desarrollo educativo nacional a niveles sostenibles. Y la ltima fase, la implementacin de dichas directrices estratgicas.

2.1. Jun katun20


Una caracterstica de la situacin inicial del proceso de cambio en la gestin del sistema educativo era largo retraso para adecuarla a lo estipulado por la Constitucin de la Repblica. El mandato de descentralizar la educacin haba cumplido la mayora de edad y, a lo largo de su vigencia, con diversas motivaciones se le haba reiterado ms que ponerlo en prctica. Se le repiti, primero, en la Ley de Educacin Nacional (Dto. 12-91, art. 4), con el agregado que el sistema educativo fuese tambin participativo y desconcentrado21. En la Ley del

Impulsar un nuevo modelo de gestin educativa se identific como estrategia macro para alcanzar esas metas. El punto de partida fue un proceso para definir, en forma participativa, una visin acerca de cmo debe desarrollarse la educacin en Guatemala, para responder a tres grandes

20. En la espiral calendrica del pueblo maya, katun es el ciclo de 20 aos. Jun es la voz kiche que signica uno. 21. Con esa ltima disposicin se fortaleci el fundamento jurdico de la desconcentracin a las Direcciones Regionales de Educacin, que haban sido instauradas en 1987.

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Organismo Ejecutivo (Dto. 114-97, art. 33, literal f ), se instituy lo nico que se ha descentralizado en educacin, al establecer como una funcin del MINEDUC Promover la autogestin educativa y la descentralizacin de los recursos econmicos para los servicios de apoyo educativo mediante la organizacin de comits educativos, juntas escolares y otras modalidades en todas las escuelas oficiales pblicas. Sin mayores efectos, en el nuevo Cdigo Municipal (Dto. 12-2002, art. 68, literal g) se reconoci como competencia propia del municipio la gestin de la educacin preprimaria y primaria, as como los programas de alfabetizacin y educacin bilinge; y en la Ley General de Descentralizacin (Dto. 14-2002, art. 7) se estipul como primera prioridad la educacin. Los Acuerdos de Paz, suscritos entre 1991 y 1996 por el Gobierno de la Repblica y la opositora Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), y reconocidos como compromisos de Estado por la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Dto. 52-2005), incluyeron obligaciones relativas a la descentralizacin, en particular la educativa. En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas se reiter el mandato constitucional y se agreg el compromiso de: Otorgar a las comunidades y las familias como fuente de educacin, un papel protagnico en la definicin de las currcula y del calendario escolar y la capacidad de proponer el nombramiento y remocin de sus maestros a fin de responder a los intereses de las comunidades educativas y culturales. (Cap. III, literal G, numeral 2, pargrafo ii). En el proceso de Reforma Educativa pactado en los Acuerdos de Paz, tambin han sido reiterativos los planteamientos a favor de la descentralizacin. El Diseo de la Reforma Educativa (DRE)

incluy una poltica de descentralizacin en el rea de reestructuracin y modernizacin. All defini como estrategias la descentralizacin de funciones tcnicas, administrativas y financieras, y la revisin del marco legal, de fiscalizacin, administrativo y financiero para hacer viable la descentralizacin. Asimismo, en la poltica de estructura y organizacin, previ el fortalecimiento de la organizacin comunitaria y de la participacin de padres y madres en la gestin escolar22. La versin preliminar del Plan nacional de educacin de largo plazo 2000-2020 (CCRE, 1999) tambin contempl la poltica de desarrollo de la gestin en forma descentralizada y participativa, en el rea de gestin, en trminos similares a los del DRE, con la variante de prever que las comunidades gestionasen sus proyectos educativos comunitarios. En los dos aos siguientes la CCRE y el MINEDUC impulsaron un amplio proceso de consulta, el Dilogo y consenso nacional para la Reforma Educativa, que concluy con ocho grandes consensos. Uno de ellos fue la descentralizacin, mediante la reduccin de la burocracia y una ms eficiente y eficaz administracin educativa que incluya el nivel municipal23. Mientras que el consenso sobre participacin consisti en demandarla para padres y madres de familia en la Reforma Educativa. En 2003 la CCRE retom la iniciativa del plan de largo plazo, esta vez para el perodo 2004-2024. Para el rea de descentralizacin y modernizacin se plante el objetivo general de desarrollar un sistema de gestin desconcentrado, descentralizado y participativo, con objetivos especficos de fortalecimiento de la autogestin escolar, gerencia participativa, descentralizacin al mbito departamental e implementacin del Proyecto Institucional Escolar como medio de mejora continua de la gestin y calidad educativa en todas las escuelas del pas.

22. En general, la COPARE que prepar el DRE preri no entrar en detalles de sus planteamientos. A pesar que en el caso de la descentralizacin contaba con un estudio, la consultora para el rea econmico-nanciera de la Reforma Educativa realizada por Ramrez y Ortz (1998), en el que se deline cmo reorganizar el sistema educativo a partir de la descentralizacin de la administracin escolar, para que las comunidades impulsaran sus proyectos educativos. 23. El enfoque municipalista del consenso fue similar al que impulsaba el Gobierno de la Repblica con sus iniciativas de ley de descentralizacin y cdigo municipal.

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Hasta entonces slo se haba descentralizado la gestin escolar, con fines de ampliacin de cobertura educativa, a las Escuelas de Autogestin Comunitaria (EAC). Las primeras de este tipo fueron creadas por el Fondo Nacional para la Educacin Rural Co-participativa, en 1993. Comprobada su viabilidad, en 1996 se cre el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE), para impulsarlas. Lo hizo con celeridad. En 2004, 4552 EAC atendan al 15% del total de estudiantes de primaria y preprimaria del pas. Las EAC eran administradas por Comits Educativos Comunitarios (COEDUCA), que contrataban docentes, podan definir su calendario escolar y administraban servicios de apoyo (alimentacin escolar, tiles para los estudiantes y materiales para docentes), con recursos financieros que les transfera PRONADE. Las funciones de capacitacin y apoyo a los COEDUCA tambin estaban descentralizadas. En este caso hacia Instituciones de Servicios Educativos (ISE), contratadas por PRONADE. Ms a prisa se haba descentralizado la administracin de servicios de apoyo a las escuelas oficiales. La transferencia de esta funcin se inici como programa piloto en 1998. Dos aos ms tarde haba ya 7691 Juntas Escolares administrndolos. Pero muy pocas quedaron activas cuando se interrumpi la transferencias de recursos financieros del MINEDUC entre los aos 2000 y 2004.

Escenarios para la descentralizacin educativa en Guatemala El apoyo de la GTZ para mejorar la gestin del sistema educativo en Guatemala se inici en 1998, con el Proyecto Apoyo al MINEDUC. Entre otras acciones, con asistencia tcnica para el impulso de las Juntas Escolares y la implementacin de las Coordinaciones Tcnico Administrativas; y apoyo a la CCRE para elaborar el Plan nacional de educacin de largo plazo 2000-2020. Por encargo del MINEDUC se hizo un anlisis prospectivo de Escenarios para la descentralizacin educativa en Guatemala (Ramrez y Quinez, 2001). Tras analizar las fuentes de mandato jurdico y poltico para descentralizar la educacin en el pas, los avances logrados hasta el momento y experiencias internacionales, se present una propuesta bsica y tres escenarios para implementarla. La propuesta bsica fue que el MINEDUC se concentrara en las funciones de rectora del sistema educativo (denicin de polticas y de currculos nacionales, establecimiento de normas generales, gestin y distribucin del nanciamiento educativo, y evaluacin de resultados). Y que se descentralizaran a las comunidades educativas las competencias de gestin escolar, para que impulsasen proyectos de educacin propios, adecuados a sus necesidades y propsitos. Tres escenarios se identicaron para descentralizar en sentido estricto sistemas de acompaamiento pedaggico, desarrollo curricular, suministro de recursos y asistencia administrativa, necesarios para el xito de los proyectos educativos. Un escenario regional, otro departamental y uno municipal.

2.2. De muchas miradas, a una visin


Cmo lograr una visin de futuro ampliamente compartida, en una sociedad diversa y dividida? Puede servir que personas representativas de la diversidad social dialoguen para encontrar puntos de coincidencia. Mejor si se les libera de tener que marcar posiciones, se les permite profundizar en el conocimiento de la realidad y se les propone darle sentido estratgico al dilogo. Eso fue lo que se hizo en el proceso de Visin Educacin.

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Preparacin. Todo comenz cuando, en junio de 2004, la ministra Acea convoc a seis destacados guatemaltecos para integrar el Grupo Promotor del dilogo24. Este grupo se encarg de la fase preparatoria, que incluy analizar el contexto nacional, seleccionar la metodologa y tomar decisiones acerca de la organizacin, la convocatoria de participantes y el financiamiento del proceso. Asimismo, el Grupo Promotor encabez el proceso de dilogo hasta su conclusin. Al dilogo se convoc a dos representantes de la CCRE y, a ttulo personal, a cuarenta y un lderes de distintos sectores de la sociedad guatemalteca: acadmicos, comunicadores, congresistas, dirigentes magisteriales, empresarios, lderes estudiantiles e indgenas, maestras y maestros, as como a las viceministras de educacin. Todos los participantes, incluido el Grupo Promotor, integraron el Grupo Constructor de la visin. Tambin se conform una Secretara Tcnica con funciones de acompaamiento metodolgico, organizativo y poltico para el proceso, que estuvo a cargo de Elena Diez; y un Equipo Tcnico, a cargo de Horacio lvarez, con funciones de asesora para los grupos Promotor y Constructor. Dilogo. Por los objetivos de Visin Educacin, se opt por el mtodo de dilogo estratgico de construccin de escenarios. Este mtodo principia por profundizar el conocimiento de la realidad para identificar desafos, estructuras y factores clave. Con esos elementos se elaboran historias de futuros posibles. As se pudieron vislumbrar perspectivas de cmo sera la educacin en el futuro si todo sigue igual, y qu podra pasar si cambian factores clave. El dilogo estratgico se desarroll entre agosto de 2004 y julio de 2005, en cuatro talleres de construccin de escenarios, tres jornadas de
24. En el anexo 1 se presenta el detalle de participantes.

aprendizaje y reuniones de grupos de trabajo. Las reas estratgicas del sistema educativo fueron identificadas en el primer taller (agosto de 2004), en el cual tambin se definieron las reas de inters para las jornadas de aprendizaje y comenz la construccin de escenarios. En la primera jornada (septiembre de 2004) se atendi una conferencia sobre reformas educativas en Amrica Latina, un panel sobre reformas educativas en Guatemala, Finlandia y Japn, otro sobre modelos de gestin educativa, y se visitaron escuelas en Chimaltenango. En la segunda (noviembre) hubo una conferencia sobre reformas educativas (Colombia, Cuba y Mxico) y otra sobre modelos de gestin. Intenso trabajo en grupos se realiz en el segundo taller (noviembre), para definir qu competencias del sistema educativo podran descentralizarse y hacia qu mbito. Ello luego de una conferencia sobre la situacin de la educacin bilinge en Guatemala y otra sobre posibilidades de descentralizacin educativa en el pas. En la tercera jornada de aprendizaje (diciembre) se realizaron conversatorios sobre experiencias educativas exitosas y acerca de las perspectivas de la educacin del futuro para la niez. Propuestas de modelo de gestin, educacin bilinge y financiamiento de la educacin en Guatemala fueron presentadas en el tercer taller (febrero de 2005). En el mismo taller se hizo la seleccin de escenarios y se integraron comisiones de trabajo para la redaccin de escenarios y de las visiones de cada rea estratgica. El trabajo de las comisiones se discuti en el cuarto taller (abril), junto con la estimacin de costos y fuentes de financiamiento para las metas de Visin Educacin. Luego del ltimo taller, las comisiones se dedicaron a preparar las versiones finales de Visin Educacin.

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La etapa de dilogo para definir la visin concluy, en julio de 2005, con la presentacin pblica de: Tres posibles escenarios alternativos a futuro :
El palo volador: As como el palo volador se basa en un equilibrio de fuerzas, la educacin en Guatemala ha logrado finalmente un equilibrio entre las demandas tcnicas, sociales y financieras, colaborando los diferentes sectores hacia un mismo fin, con la flexibilidad para adaptarse y aprovechando los cambios que el entorno social e internacional presentan. La Reforma Educativa es una realidad, y el pas cuenta con un sistema educativo vinculante, que responde a las necesidades de la poblacin y es generador de esperanza en el futuro. (Visin Educacin, 2005: 40) La rueda de chicago: dar vueltas y vueltas en el mismo lugar. El palo encebado: el juego competitivo del comienzo recurrente.
25

Una visin compartida acerca de la educacin en Guatemala hacia 2025:


Guatemala es ms linda, porque sus habitantes tenemos iguales oportunidades para llegar a ser lo que anhelamos. Con educacin pertinente a la cultura de nuestros Pueblos y estndares de calidad internacional, nos liberamos de la pobreza, el subdesarrollo y la inseguridad; vivimos en paz, con ms salud, con bienestar, en armona con la naturaleza. Todas las nias, nios y jvenes tienen escuela para crecer con alegra y aprender con inters. Al convivir en ella, descubren nuestras culturas, lo que nos hace guatemaltecos; comprenden lo valioso de ser diversos, y se preparan para ser ciudadanos del mundo, constructivos por criterio propio. Maestras y maestros facilitan los procesos de aprendizaje. Tienen vocacin, estn bien preparados y trabajan en equipo. Aprenden

25. Los escenarios se presentaron tomando como smil tres juegos tradicionales en las festividades de muchos poblados en Guatemala.

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con sus alumnos, son evaluados integralmente y desarrollan sus capacidades en el seno de la carrera docente. Su profesin es socialmente reconocida y les genera condiciones de vida dignas. La escuela pblica es ejemplo de excelencia educativa en todo el pas. Porque cada una es comunidad de aprendizaje donde estudiantes, padres y madres de familia, docentes, directores escolares y lderes locales, construyen juntos el Proyecto Educativo que refleja las aspiraciones de la comunidad, responde a sus necesidades y a su contexto. Para hacerlo realidad, reciben financiamiento, apoyo tcnico y administrativo del Estado, que vela por los derechos de la comunidad educativa. Avanzada tecnologa y diversidad de recursos educativos sirven para que la niez y la juventud conozcan el Universo, aprendan ciencias, experimenten tcnicas, cultiven el arte y practiquen deportes. Con los mtodos ms modernos, en su idioma y en otros que les permiten comunicarse con el mundo, aprenden a pensar y preguntar, a soar y descubrir, a construir el futuro compartido. El MINEDUC plantea objetivos nacionales, establece normas y estndares de calidad educativa, provee recursos y servicios, evala resultados, estimula a las mejores escuelas y fortalece a las que lo necesitan, y es el primero en rendirle cuentas a la sociedad. La vida es aprendizaje permanente. Todos y todas podemos hacerlo en nuestra escuela. (Visin Educacin, 2005: 2-3)

aspectos fundamentales: (a) el idioma y multilingismo, (b) la cultura; y (c) el establecimiento de relaciones intertnicas que permiten la reconciliacin de todas y todos con la diversidad. Como efecto de la poltica de interculturalidad para todos, la niez y la juventud cultivan su idioma materno en la escuela, alcanzan alto dominio del castellano y aprenden algn idioma extranjero. La promocin de la interculturalidad, como elemento para la convivencia y el desarrollo, es una poltica de Estado que, desde el enfoque de los derechos, reconoce la realidad multicultural y multilinge del pas, valora la diversidad e identifica en ella oportunidades para la formacin de la identidad nacional y el fortalecimiento de la autoestima desde las diversas perspectivas culturales de nuestros Pueblos. (Visin Educacin, 2005b: 1) Modelo de gestin: Las escuelas conocen su realidad, se ponen metas para mejorar y las alcanzan. Directores, docentes, padres y madres de familia y estudiantes, trabajan juntos para solucionar los problemas que enfrenta la escuela mediante la concrecin de su Proyecto Escolar; una iniciativa que empalma la vida escolar y el proceso de enseanza-aprendizaje con las necesidades culturales, sociales, econmicas y polticas de la poblacin a la que sirve la escuela. Los docentes trabajan con dedicacin y en equipo, estn bien remunerados, formados y capacitados. Tienen la vocacin y el deseo de aprender, innovar y mejorar continuamente, son evaluados y premiados por su desempeo y luchan por que sus educandos y la comunidad a la que sirven cuente

Las visiones estratgicas en las reas de:


Educacin bilinge intercultural: En 2025 las y los guatemaltecos reciben educacin con pertinencia cultural, en tres

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con una educacin de calidad. Ser docente es un orgullo y privilegio, y las organizaciones sindicales y autoridades ministeriales participan de un dilogo permanente para mejorar la calidad educativa. Para alcanzar sus metas, las escuelas cuentan con el apoyo tcnico, administrativo y financiero de los distritos, departamentos y regiones a los que pertenecen. Como dependencias desconcentradas del Ministerio de Educacin, los distritos escolares y las Direcciones Departamentales administran gil y eficientemente el recurso humano. (Visin Educacin, 2005c: 1-2) Ciencia y tecnologa: El eje de la educacin guatemalteca gira en torno al desarrollo de una sociedad con capacidad de crear y aplicar conocimientos, a partir de su diversidad cultural, con relevancia local dentro de un contexto globalizado y vinculados a procesos cientficos universales.

La adopcin de prcticas cientficas y el uso de la tecnologa en ambientes escolares es una caracterstica central de la educacin guatemalteca del Siglo XXI. Estas prcticas estn basadas en evidencias, se sostienen con argumentos lgicos, con frecuencia utilizan argumentos cuantitativos y en general permiten desarrollar capacidad de crtica y de propuesta. (Visin Educacin, 2005a: 1)

Tambin se present un anlisis de las metas de Visin Educacin y su costo, estimado en necesidades adicionales de recursos para el sistema educativo del orden del 1,4% del PIB. Cooperacin. El proceso de dilogo estratgico de Visin Educacin fue posible por el aporte de recursos del MINEDUC y el apoyo, financiero, tcnico o combinado de los siguientes cooperantes: Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI), GTZ Proyecto de Educacin para la Paz (PREPAZ) y PACE, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), UNESCO y USAID Proyecto Equip 2.

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La asistencia tcnica que provey la GTZ consisti en un consultor temporal al inicio del proceso, un consultor para actualizar el modelo de simulacin financiera para la planificacin educativa desarrollado por el Proyecto Apoyo al MINEDUC en 1999, y un asesor permanente, asignado al Despacho Superior del MINEDUC26. El asesor permanente present escenarios para la descentralizacin educativa en una de las Jornadas de Aprendizaje. Y como parte del Equipo Tcnico, brind acompaamiento al proceso de dilogo estratgico; particip en las discusiones preparatorias y en la planificacin operativa del componente Visin Educacin del Programa Marco para el Desarrollo Educativo en Guatemala (PNUD GUA/04/08); apoy en la redaccin del Documento Tcnico de Visin Educacin y de la Visin de Ciencia y Tecnologa, as como en la edicin de la Visin de Educacin Bilinge Intercultural, y en la publicacin de todos los documentos de Visin. Adems particip en el diseo de la campaa de comunicacin de Visin Educacin, en la preparacin de materiales para difusin pblica y en actividades de difusin al interior del MINEDUC. Por aparte, el asesor analiz y elabor propuestas para el seguimiento del proceso luego de elaborada la visin.

Apoyo al Despacho Ministerial La asistencia tcnica de la GTZ al Despacho Superior del MINEDUC para la formulacin y ejecucin de polticas (2004-2008) se inici en el Proyecto de Educacin para la Paz y la Democracia (PREPAZ). Prosigui, con un componente especco de Gestin en la primera etapa del PACE. Y concluy al comienzo de la segunda etapa del Programa. De agosto de 2004 a julio de 2005, el asesor permanente atendi tambin requerimientos especcos del Despacho Ministerial. Entre ellos destaca la preparacin, coordinada con la Delegacin de la Unin Europea, del proyecto para la aplicacin de recursos remanentes del Programa Apoyo al Sector Educacin (PROASE) de la Unin Europea. Dicho Programa naliz en 2004 con recursos sin desembolsar. Negociaciones de la ministra con la Comisin Europea condujeron al acuerdo que el MINEDUC pudiera ejecutar directamente 7 millones de euros con un proyecto especial en 2005. En el primer trimestre de ese ao qued preparado el proyecto para dotar de materiales didcticos a 45 000 docentes y de minibibliotecas, con 139 ttulos, a 4905 escuelas en todo el pas; y equipar a 698 escuelas de Alta Verapaz y 329 de Baja Verapaz la zona de actividad de PROASE con 47 112 mesas bipersonales y 4150 pizarrones. El proyecto se ejecut con xito en el plazo previsto.

2.3. Participacin clave


Elaborar la visin del futuro de la educacin guatemalteca fue un proceso que encontr condiciones favorables para su realizacin. Sin duda, el principal factor para su xito fue la disposicin a participar, aprender y compartir aportes de todos los participantes. Otro importante factor de xito fue un aporte del Grupo Promotor: su poder de convocatoria. Sin que hubieran puesto al servicio de la educacin su credibilidad, habra sido ms difcil que la diversidad de lderes que acudieron al Grupo Constructor lo hiciera.
26. El Asesor Principal en Gestin Educativa del PACE.

Significativo fue tambin el mtodo de dilogo. La construccin de posibles escenarios a futuro, al propiciar que se ahondara en el conocimiento de la realidad mediante la identificacin de las fuerzas que mueven hacia cada uno de esos escenarios, facilit que se encontraran tambin

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elementos en comn, aspiraciones compartidas, desafos por los que vale la pena luchar. Muestra del reconocimiento hacia el proceso de dilogo, la contribucin tcnica y financiera de la cooperacin internacional favoreci no slo la realizacin del proceso, sino tambin su credibilidad.

coloquial. Mientras que el Diseo guard los formalismos y tiene un marcado tono tcnico. Visin Educacin trajo a la Reforma Educativa sentido estratgico. Al precisar tres reas para poner en movimiento grandes cambios, se llama a concebir procesos y se facilita concentrar esfuerzos. Una visin es para eso. Para movilizar voluntades, talentos, y recursos. Es distinto de un Diseo para comprometer al Estado, o que planes para programar acciones. Tales propsitos inclinan hacia la integralidad, por mucho que no pase de ser terica. La pluralidad de participantes en Visin Educacin, su liderazgo, el pensar en positivo y, quizs tambin, el no prescribir lo que debe hacerse sino plantear lo que podra hacerse, fueron factores que contribuyeron a otro cambio importante. La visin fue bien acogida por la sociedad. No hubo crticas ni se le tach de sectaria. Hecho seero en una sociedad cuyo parco carcter para el elogio tiene como correlato la pronta disposicin a la crtica. Ms an si se considera la amplia difusin que tuvo la

2.4. Cuestin de trayectorias


Lo primero que cambi la visin de la educacin nacional a futuro fue la manera de ver las cosas. Se pens la educacin en positivo. Cuando lo comn es ver, sobre todo, lo mal que est el pas. Es cierto que el ejercicio de pensar de otro modo la educacin ya se haba hecho con el Diseo de la Reforma Educativa, que incluy imgenes-objetivo de la sociedad, el Estado y el sistema educativo. Pero se hizo por menos personas, representantes slo de dos sectores. Y ste es otro cambio entre el documento de Visin y el Diseo existen marcadas diferencias en cuanto a sus posibilidades comunicativas. El tono de Visin es deliberadamente

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visin, tanto por la cobertura de los medios de comunicacin, como por la campaa de comunicacin que se puso en marcha. Expresado en los trminos de Matus (1985) la visin debut bien como poltica construida. Esto es una corriente de ideas que se trata de extender en la sociedad. Sin embargo, Matus advierte que una poltica construida puede erigirse sobre el vaco, sin relacin con la dinmica social ni fuerzas que la sustenten. Cuando esas relaciones y fuerzas s existen, la poltica construida puede generar una coyuntura dinmica. Generar hechos para dirigir una tensin que ya est alterando procesos en la sociedad. Un ejemplo simple. A partir de una circunstancia desafortunada, como la contaminacin de un lago que afecta las actividades en los alrededores (la tensin), las autoridades pueden emprender acciones de emergencia (los hechos) y granjearse simpata poltica (la direccin tendencial en la coyuntura); o la oposicin puede generar protestas para debilitar a las autoridades.

En el mismo dilogo estratgico, los participantes identificaron tres factores para darle sostenibilidad a la visin: que ganara respaldo social, que se tratara en forma intersectorial y que se convirtiera en poltica de Estado. Sus preocupaciones aludan a una trayectoria poltica para darle seguimiento a Visin Educacin. Los participantes ms polticamente activos se inclinaron por una ruta en esa trayectoria, demandar la integracin y funcionamiento del Consejo Nacional de Educacin, instituido en la Ley de Educacin Nacional. El MINEDUC opt por una trayectoria tcnica, definir lineamientos de poltica a partir de la visin y, en un giro hacia la trayectoria poltica, convocar a una amplia consulta sobre los lineamientos. Haba otros cursos de accin posibles. Uno de ellos era instar al Congreso para que legislase sobre aquellos aspectos de la visin que requieren cambio o desarrollo normativo. Otro pudo haber sido convocar a que los organismos de Estado y la sociedad asumieran compromisos especficos con la visin. Por tratarse de cursos alternativos, podan discurrir en paralelo (Grfico 11).

Grco 11 Cursos alternativos de seguimiento a Visin Educacin


Visin Educacin Trayectoria poltica Trayectoria tcnica Lineamientos de poltica educativa Trayectoria jurdico-poltica

Consejo Nacional de Educacin Contribucin pblica a los lineamientos Compromiso educativo nacional Cambio educativo

Legislar sobre factores clave

Planes operativos

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Por qu la educacin? Porque es un derecho. Es tambin el motor primordial del desarrollo econmico, social, poltico y cultural de los pases. Mediante ella las personas reciben la preparacin necesaria para tener mejor calidad de vida, desenvolverse adecuadamente en una sociedad democrtica y contribuir al bienestar comn.
MINEDUC. Lineamientos de poltica educativa 2005-2008.

3. Alinear la poltica con la visin


Las polticas pblicas constituyen la concrecin de la ideologa y programas de alianzas entre actores sociales. Sea que la alianza est en control del gobierno, en cuyo caso sern polticas oficiales. O que se trate de alianzas que no detentan ese control y planteen polticas alternativas, o contra-discursos al oficial. En cualquier caso, las polticas abarcan tanto decisiones como no-decisiones, acciones e inacciones (Nef, 1995). La mejor expresin de las polticas pblicas son las acciones. Mismas que pueden estar dispuestas por leyes, documentos de poltica, planes de gobierno, o enunciadas en discursos oficiales27. Las no-decisiones e inacciones, en cambio, se mantienen indocumentadas. Propio de una sociedad democrtica es que las polticas pblicas se enuncien previo a su implementacin, para que las alianzas y actores sociales distintos de quienes gobiernan puedan manifestarse al respecto. El juego democrtico permite as mejores polticas, en el sentido de propiciar mayor respaldo para aquellas y armona en la sociedad. Cuando se presentaron los resultados de Visin Educacin, se hizo necesario adecuar las polticas contenidas en el Plan Nacional de Educacin 2004-2008 y desarrollar directrices para implementar cambios.

3.1. Opciones fundamentadas


Ms lentos que bajo otros regmenes, los cambios en democracia tienen la ventaja de sostenibilidad si parten con el respaldo de diversos sectores sociales y, en correspondencia con las circunstancias, dinamizan procesos que generan impactos positivos para la mayora. Disear el cambio, que es lo que se hace al preparar polticas pblicas, requiere, por ello, anlisis mltiples para hacer opciones con fundamento. Anlisis de las condiciones y procesos especficos que se busca transformar, del marco normativo que rige la accin pblica, de las expresiones de acuerdo poltico y tambin de las manifestaciones de intereses divergentes. Identificar alternativas, el paso siguiente, pasa por estudiar experiencias, exitosas y fallidas, del propio contexto y de otras latitudes, as como considerar el estado del arte en los campos de conocimiento correspondientes. Prever qu se necesita para impulsar los cambios, sus efectos e implicaciones. E identificar qu factores pueden activar a los sujetos sociales y moverles a dejar la zona cmoda de los hbitos arraigados, para emprender acciones nuevas. Parece complicado. Pero no lo es cuando se aborda como tarea de equipo y el grupo es multidisciplinario, convergente s, pero ideolgicamente diverso y abierto al dilogo. Esa

27. Incluso en simples memoranda. En el caso de la poltica de consulta a los pueblos indgenas, el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, j su posicin enviando un memorndum a las agencias federales, en febrero 2009, en el que estableci plazos para cumplir la orden presidencial de la administracin Clinton que estableci la obligacin de consultar a dichos pueblos todos los asuntos que les conciernen.

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fue la experiencia en el MINEDUC durante la administracin 2004-2008. El Equipo Tcnico del Nuevo Modelo de Gestin particip intensamente de dicha experiencia, desde su integracin, en agosto 200428. Comenz haciendo anlisis prospectivos, tiles para el dilogo estratgico y para el diseo avanzado del modelo29. Antes que estuviera concluida la visin principi tambin la alineacin de polticas. En abril de 2005, el Equipo Tcnico revis, previo a su aprobacin por el Despacho Ministerial, la Poltica de revitalizacin de la Educacin Bilinge Intercultural. Su formulacin estuvo a cargo del Vice-ministerio de Educacin Bilinge Intercultural, cuyo titular, Celso Chacln, era integrante del Grupo Constructor de la visin. Eso facilit que la poltica fuera congruente con los avances alcanzados en el proceso de dilogo. La revisin condujo principalmente a ampliar los alcances previstos en la formulacin inicial de la poltica, en cuanto a poblacin a atender, docentes a contratar y en cuanto a la renovacin institucional por desconcentracin de la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural (DIGEBI). Ms difcil fue el proceso para alinear la poltica de formacin docente. El Plan Nacional de Educacin 2004-2008 prevea que la formacin de nuevos docentes se hiciera a nivel superior y contemplaba esta funcin como parte del sistema de recursos humanos. Visin Educacin asumi una perspectiva ms amplia, la de la carrera docente, y propuso que la formacin inicial fuese de post-diversificado30. Ambos planteamientos no eran incompatibles.

Lo complicado era llegar a especificidades provechosas y viables en un asunto con mltiples aristas. Si bien la capacidad instalada para formar maestros de primaria excede las necesidades del pas, es insuficiente para preparar docentes bilinges y de preprimaria. Con trescientas sesenta y nueve escuelas normales que concentraban casi uno de cada tres estudiantes de diversificado, el futuro de las carreras de magisterio era un tema en extremo sensible; que remite como pensaba la ministra Acea al desafo ingente de las oportunidades educativas para la juventud. Por otra parte, haba que buscar acuerdos con las universidades, porque no se trataba simplemente de transferir responsabilidades, lo que hubiera podido interpretarse como lesivo a la plena autonoma que les garantiza la Constitucin. As, la transformacin

28. Integrado por Horacio lvarez, Eligio Sic, Yomila Molina y Werner Ramrez, se constituy como un equipo de apoyo al Despacho Ministerial, form parte del Equipo Tcnico de Visin Educacin durante el proceso de dilogo estratgico y administrativamente continu as despus de terminada la fase de construccin de la visin. 29. Que incluso dieron lugar al inicio de acciones, como el aseguramiento de calidad en el MINEDUC, mediante la certicacin de procesos bajo la norma internacional ISO 9000, a partir de 2004. 30. En lo que coincidi con las veinticinco entidades de sociedad civil que presentaron al MINEDUC propuestas para la formacin inicial de docentes en 2004. Las que, en sntesis, planteaban que fuera educacin universitaria o en normales superiores, de mayor duracin, con enfoque constructivista y con mejores condiciones laborales para el magisterio.

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de las normales se perfil, desde 2004, como una alternativa estratgica para mejorar la formacin inicial de docentes y brindar otras posibilidades formativas en diversificado. Previendo desgastes innecesarios, el Equipo Tcnico del Nuevo Modelo de Gestin propuso concentrar esfuerzos en la creacin del Instituto Nacional de Formacin Docente (INAFODE), con participacin del gremio magisterial, de las universidades y de la cooperacin internacional; propuesta que fue desestimada. Lo que estuvo claro fue la necesidad de desarrollar la visin de la carrera docente.

La adecuacin de los lineamientos a la visin se hizo a partir de las cinco metas del Plan Nacional de Educacin 2004-2008. En cada una se incorporaron acciones recomendadas por Visin Educacin o se modificaron acciones ya previstas.

3.2. Nuevo modelo de gestin

Con una concepcin sistmica de la calidad educativa, para cumplir con el mandato constitucional de descentralizar el sistema educativo y de acuerdo con Visin Educacin, el Nuevo Modelo de Gestin Educativa (NMGE) se Igual necesidad haba en otras reas, como la concibi como estrategia general para lograr calidad educativa, el modelo de gestin y la in- ms y mejor educacin en el pas. Su finalidad fraestructura escolar. Una vez estuvo definida la es lograr que cada escuela del pas sea efectiva visin, las autoridades ministeriales, una veinte- para el aprendizaje de la niez y la juventud, en na de funcionarios y tcnicos del MINEDUC atencin a su derecho a educarse y a principios y el Equipo Tcnico, trabajaron intensamente de respeto, solidaridad, subsidiariedad, oporpara desarrollar en un documento tcnico por tunidad, gradualidad, rendicin de cuentas y cada rea los lineamientos de poltica. direccin estratgica.

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Tabla 1 Principales caractersticas del cambio en el Modelo de Gestin Educativa


Modelo Tradicional Enfoque de corto plazo Centralizado, con excepcin de programas de apoyo Atribuciones imprecisas de los actores educativos Orientado a ejecutar acciones Escuelas sin propsitos especficos Baja responsabilidad por desempeo Rutinas burocrticas Sistemas de informacin casi inexistentes Ausencia de coordinacin Nuevo Modelo de Gestin Visin estratgica de largo plazo Descentralizado, con intensa participacin social Atribuciones claramente definidas para los actores educativos y la sociedad Orientado hacia alcanzar resultados Escuelas con su propio proyecto educativo Alta responsabilidad con sistemas de rendicin de cuentas y control social Procesos eficientes de servicio Eficaces sistemas de informacin desde el aula hasta el nivel nacional Rectora sectorial

Mejoras en cobertura educativa Cobertura educativa universal, con metas resultantes de programas innovadores que especficas y estrategias focalizadas y no se ajustan a los patrones tpicos del descentralizadas modelo Falta de pertinencia cultural y deterioro de la calidad educativa Educacin con pertinencia cultural y calidad internacional

Fuente: MINEDUC, 2005a: Nuevo modelo de gestin de los recursos educativos, 6.

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De lo que se trata el cambio en el modelo de gestin es de devolverle sentido al sistema educativo. Este es un sistema abierto, es decir que est sujeto a constantes intercambios de recursos e informacin con el contexto social. Los sistemas abiertos tienen una particularidad, de acuerdo con Bertalanfy. Es la propiedad de equifinalidad. A partir de distintas condiciones y por diferentes vas, se pueden alcanzar los mismos propsitos. Lo que determina los resultados es la intencionalidad y adaptabilidad que la organizacin del sistema le permita. Un sistema educativo centralizado restringe esas dos capacidades cruciales. Donde ocurre la educacin y su calidad es mejor o peor es en las escuelas. All es donde primero se necesita claridad de intenciones y flexibilidad para adaptarse a micro-contextos diferenciados y circunstancias cambiantes. Desde luego, los dems rganos del sistema educativo deben tener, tambin, propsitos bien definidos, orientados a propiciar y apoyar el xito escolar, y facilidad para adaptarse a las distintas necesidades y posibilidades de las escuelas. Esta lgica es distinta, por completo, de la que concibe a las escuelas como simples ejecutoras de los programas que, para educar a las nuevas generaciones, hayan dispuesto las autoridades superiores del sistema educativo. La poca de articulacin de los Estados-naciones, en la cual se crearon los sistemas educativos, justificaba esa pretensin en el siglo XIX. En la actualidad, la perdurabilidad de las estructuras estatales enfrenta desafos distintos de las invenciones nacionalitarias. Son los desafos de armonizacin de sociedades internamente heterogneas e incorporacin ventajosa, esto es con posibilidades para el desarrollo humano, a procesos globales. Los retos polticos para el Estado son indisociables de las intenciones de futuro de la sociedad. Unas y otros entraan necesidades de conocimiento distintas a las de antao. Si anteriormente se educaba a partir del conocimiento y las experiencias acumuladas, para que las personas se integraran a su sociedad y cultu-

ra; ahora se requiere educar a las personas para hacer sociedad e innovar su cultura, a partir de capacidades para ir conociendo y experimentando procesos en curso, no lineales y con distintas posibilidades de desenlace. Transformar el modelo de gestin educativa es un proceso de construccin institucional. Pasa por la actualizacin de las normas que regulan el sistema educativo y por el desarrollo de nuevos sistemas de relacin entre los actores de dicho sistema y la sociedad en general. La finalidad por la cual el MINEDUC opt por este cambio fue crear condiciones institucionales para alcanzar en Guatemala educacin bsica universal, pertinente a la diversidad del pas y de calidad internacional. Este fin se especific en tres objetivos estratgicos:
1. Convertir las escuelas pblicas en efectivas comunidades de aprendizaje; 2. Fortalecer sistemas de apoyo y seguimiento del desarrollo escolar; 3. Estimular la participacin social en la transformacin educativa, con competencias claras y procesos eficientes.

Esos tres objetivos condensaban la estructura fundamental del nuevo modelo de gestin educativa (Grfico 12).

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Grco 12 Estructura fundamental del Nuevo Modelo de Gestin Educativa

Distrito escolar: ncleo de programas de apoyo para el xito de los proyectos de la Escuela, administrados en forma desconcentrada por Coordinadores Distritales, con apoyo municipal.

Comunidad

Escuela: comunidad de aprendizaje descentralizada donde se realizan los procesos educativos, con autonoma relativa para impulsar

Resultados Direcciones Departamentales de Educacin: unidades desconcentradas con amplias competencias para la administracin educativa (infraestructura, personal y presupuesto).

Niez y juventud

Personas ntegras, que aprenden por s mismas, capaces de soar y alcanzar sus sueos. Ciudadana preparada para desarrollar su pas.

Regin cultural: unidad territorial desconcentrada, para la cual se definen orientaciones curriculares adecuadas al contexto.

los proyectos de educacin que respondan a las necesidades locales, en el marco de las polticas educativas y del Currculo Nacional Base.

Ministerio de Educacin (administracin central): rgano rector del sistema educativo nacional, responsable de establecer las polticas educativas y los estndares de calidad, de gestionar el financiamiento para la educacin pblica y de administrar la carrera docente.
Fuente: MINEDUC 2005a, Nuevo Modelo de Gestin, 21.

Apoyo

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El impulso de proyectos educativos institucionales se previ como el medio principal para alcanzar los objetivos 1 y 331. Mientras que para el objetivo 2 las grandes reas de intervencin previstas fueron la carrera docente y los servicios de apoyo. Se determin, tambin, la necesidad de mejorar la direccin nacional, mediante la recuperacin del rol rector del MINEDUC y su orientacin hacia el establecimiento de polticas nacionales en vez de la micro-gestin. La implementacin del Nuevo Modelo de Gestin comprende procesos de: armonizacin del marco jurdico para especificar las competencias que hicieran posible mayor participacin social; planificacin, reestructuracin organizativa, reingeniera de procesos, capacitacin de recursos humanos y financiamiento. Una vez definidos los lineamientos de poltica educativa 2005-2008, se fortalecieron procesos consulta, planificacin y ejecucin, y se puso en marcha el proceso para la adecuacin del marco jurdico.

cacin y reiteraba su compromiso con las normas establecidas y los acuerdos previos. Para ampliar el dilogo educativo, al publicar los Lineamientos, el MINEDUC convoc a la sociedad guatemalteca a enriquecerlos en una campaa de contribucin pblica que se prolong hasta fines de 2005. Se recibieron ms de 50 aportes de organizaciones de sociedad civil, personas particulares e incluso un diputado, Leonel Soto, representante por Quetzaltenango. Adems, el MINEDUC impuls talleres de consulta regional. Y, el Proyecto Dilogo para la Inversin Social en Guatemala, financiado por USAID, realiz Mesas de Dilogo. Para analizar las contribuciones se integr un Comit Tcnico independiente, en el que particip el doctor Carlos Gonzlez Orellana y cinco participantes del Grupo Constructor de Visin Educacin. Poner en evidencia dificultades de comunicacin fue el principal resultado de la campaa de contribucin pblica. Result difcil esclarecer la relacin entre las tres reas que prioriz Visin Educacin, las cinco metas del MINEDUC y los cuatro documentos tcnicos donde se desarrollaron los lineamientos de poltica. Hubo, sin embargo, un aporte seero. Organizaciones de sociedad civil llamaron la atencin sobre la falta de atencin en los lineamientos para la poblacin con necesidades educativas especiales. Vaco que se subsan en el desarrollo de los planes de accin, las propuestas de cambio a la legislacin educativa y con la emisin de una poltica especfica en 2007. En la preparacin de los documentos tcnicos que desarrollaron los lineamientos de poltica contribuyeron ASDI, PNUD, KfW y GTZPACE. En este ltimo caso, el asesor principal en gestin coordin la preparacin del documento tcnico del Nuevo Modelo de Gestin Educativa y particip en la revisin y edicin de los otros documentos tcnicos.

3.3. Contribucin pblica


Un mes despus que Visin Educacin fueron presentados Los lineamientos de poltica educativa a la sociedad guatemalteca. El ambiente haba cambiado. No obstante que los lineamientos se basaron en la Visin, en la legislacin vigente y en los Acuerdos de Paz; sectores organizados, en especial el magisterio del sector pblico, hicieron patente su oposicin. El distanciamiento con las autoridades haba comenzado desde que concluy Visin y se trat acerca de cmo darle seguimiento. Para el resto de la sociedad parece que fue muy corto el lapso de tiempo entre la presentacin de dos directrices para el futuro de la educacin nacional, la Visin y los Lineamientos. Sin que la comunicacin del MINEDUC hubiera sido suficiente para aclarar que, con esos ltimos, el gobierno haca suyas las recomendaciones de Visin Edu-

31. Acerca del apoyo de PACE-GTZ para la planicacin y ejecucin de los PEI. Cfr. Ramos, H. y W. Ramrez, 2009.

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Tanto el mandato constitucional como los compromisos de paz delinean un proyecto educativo nacional: brindar a todos los habitantes del pas iguales oportunidades para recibir la educacin que es bsica para la convivencia ciudadana y el exitoso desempeo personal, pertinente a la cultura de los Pueblos que integran la Repblica de Guatemala. Proyecto que estara incompleto si el pas desistiera de lograr educacin de calidad internacional. Hacer realidad ese proyecto educativo nacional requiere que los avances en el proceso de Reforma Educativa, logrados con la participacin de las comisiones Paritaria y Consultiva, sean institucionalizados.
MINEDUC. Propuesta de reformas a la Ley de Educacin Nacional. Exposicin de motivos.

4. Nuevo pacto por la educacin

adecuada a las caractersticas multiculturales del pas y que las familias y comunidades tengan mayor protagonismo en sus procesos. El ordenamiento jurdico de un pas es el Aportes derivados del proceso de paz, como pacto entre el Estado y la Sociedad Civil, el Diseo de Reforma Educativa, los Dilogos sus ciudadanas y ciudadanos. Trata asuntos y Consensos para la Reforma Educativa y otras fundamentales en la Carta Magna y materias especficas en las leyes. Se establece por medio iniciativas, como Visin Educacin, expresan valiosos acuerdos sociales para mejorar la edudel debate y con la aprobacin de los representantes del Pueblo en la Constituyente y el cacin nacional. Congreso de la Repblica. Para hacer efectivo el derecho de toda la poblacin guatemalteca a educarse, el MINEDUC La Constitucin de 1985 sent las bases para edificar en Guatemala un Estado democrtico, defini un conjunto de cambios en el sistema cuya finalidad es la proteccin de las personas educativo nacional que requieren la reforma y ampliacin del marco normativo e institucioy de las familias, y la realizacin del bien comn. Por ello estableci el compromiso nacio- nal, al que convoc con propuestas de legislacin educativa. nal con los Derechos Humanos y defini un conjunto de instituciones para garantizarlos. Seis aos ms tarde, para fortalecer el derecho 4.1. Tres propuestas a la educacin, con los mismos anhelos democrticos se promulg la Ley de Educacin Para cumplir los mandatos constitucionales Nacional (Dto. 12-91). (promover la superacin econmica, social y cultural del magisterio); fortalecer condicioLos avances sociales hay que defenderlos y nes para el cumplimiento de los compromisos darles mayor impulso. As se hizo en Guade paz (educacin intercultural e impulso al temala con los Acuerdos de Paz. En ellos se desarrollo del pas) y armonizar la legislacin reconoce la importancia de la educacin y se educativa con otras leyes generales (las leyes destaca la necesidad impostergable de que sea sociales de descentralizacin, Consejos de De-

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sarrollo y Cdigo Municipal); el MINEDUC prepar tres propuestas de ley: Reformar la Ley de Educacin Nacional:
Para definir con claridad las atribuciones de cada actor del sistema educativo, y para lograr el modelo de gestin descentralizado y participativo que manda la Constitucin. Porque es fundamental instituir la participacin de la comunidad educativa que demandan los Acuerdos de Paz, para lograr educacin de calidad, que satisfaga sus necesidades y aspiraciones, mediante la definicin de su propio proyecto escolar, como plante la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa. Porque es fundamental que los centros educativos pblicos le ofrezcan a toda la poblacin guatemalteca la oportunidad de completar la educacin bsica a la que tiene derecho, mediante procedimientos que

permitan ampliar los grados que atiende o la integracin de varios establecimientos como un solo centro educativo. Porque es indispensable que toda la poblacin guatemalteca sea atendida con educacin intercultural y fortalecer la educacin bilinge, para garantizar el respeto a la identidad y los derechos de todos los Pueblos de nuestro pas.

Incentivos a la carrera docente:


Para que el Estado promueva mejor la superacin profesional, econmica y social del magisterio. Porque es fundamental un sistema de incentivos que atraiga a los mejores docentes, estimule desempeos de excelencia y motive a continuar trayectorias acadmicas vinculadas al aprendizaje de la niez y la juventud. Porque es fundamental que se protejan los derechos establecidos en el Estatuto Provi-

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sional de los Trabajadores del Estado, Captulo de la Dignificacin y Catalogacin del Magisterio Nacional (Dto. 1485).

Reconocer la funcin tan importante que desempea la direccin escolar:


Para que en cada escuela pblica exista liderazgo para alcanzar con xito los objetivos del proyecto educativo de la comunidad. Porque es fundamental que haya profesionales especializados en la gestin de centros escolares. Porque es fundamental recompensar las altas responsabilidades que competen a la direccin de los centros educativos pblicos.

como parte de una familia, como parte de una comunidad. Es fundamental crear oportunidades que le permitan al magisterio formacin superior, mejor reconocimiento de sus mritos, y una justa valoracin del papel que juega dentro de la sociedad. Es fundamental crear oportunidades que permitan potenciar el talento de las guatemaltecas y de los guatemaltecos, que permitan cohesionar la sociedad en un ambiente de armona, y que permitan preparar al pas para desarrollarse en el mundo del siglo XXI.

4.2. Oportunidades para todas y todos


La sociedad guatemalteca tiene derecho a seguir creando oportunidades para que toda la poblacin pueda aprender lo que realmente puede ser til para su vida, para las vidas de sus docentes y para el futuro del pas.
Es fundamental crear oportunidades que permitan conocer alternativas para tomar decisiones, que permitan desarrollar ms habilidades para lograr los objetivos que se propongan, y que permitan la autoestima de la poblacin como seres humanos,

El PACE apoy la preparacin de las propuestas de legislacin educativa. En 2005 el asesor principal en gestin particip en las tareas de anlisis del marco jurdico vigente, de las propuestas para reformar la legislacin educativa que haban sido presentadas al Congreso de la Repblica y de las necesidades normativas derivadas de Visin Educacin y de los lineamientos de poltica educativa 2005-2008. En 2006, dicho asesor coordin el equipo que prepar las propuestas de reformas a la Ley de Educacin Nacional, Carrera de Servicio Docente y Ley de Directores. Tambin coordin la campaa de contribucin pblica a las propuestas, en la cual se recibieron ms de sesenta planteamientos de la sociedad civil.

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Hacer efectivos los derechos de todos a la educacin requiere del trabajo conjunto del Gobierno, las familias y el resto de la sociedad. La cobertura educativa no depende slo de que haya escuelas, sino tambin de que las familias quieran, y puedan, enviar all a sus hijos.
Werner Ramrez. Ms educacin, Siglo Veintiuno, 9 de mayo de 2006.

5. Primaria completa
Referida a la ampliacin de la cobertura educativa en el pas, los indicadores de la meta Primaria Completa para el ciclo escolar 2008 fueron: oportunidades de acceso a la educacin primaria para toda la niez guatemalteca, al nivel preprimario para el 75% de la niez, al ciclo bsico del nivel de educacin media para el 40% de jvenes y al nivel diversificado para el 20% de la juventud. Primaria Completa fue una meta ambiciosa. Lo fue por la baja cobertura en todos los niveles de educacin excepto primaria, nivel en el cual se haba logrado ya en 2004 brindar atencin educativa a nueve de cada diez nios y nias. Ampliar la cobertura educativa en este nivel implica, por ello mismo, mayores desafos. Ms que el de llevar escuela a comunidades que carezcan de ella; muy pocas en el pas, situadas en reas de difcil acceso, en su mayora de formacin reciente por ampliacin de la frontera agrcola o porque el crecimiento de centros poblados preexistentes da lugar, en el rea rural, a su divisin; los desafos de universalizar la educacin primaria se refieren a actuar sobre los factores socioeconmicos y las necesidades especiales que impiden a nios y nias que habitan en lugares con escuela, asistir a educarse. La educacin primaria fue declarada obligatoria, gratuita y, en ese entonces laica, por primera vez en Guatemala en 1835, durante el gobierno de Mariano Glvez. No se puede postergar ms tiempo hacer realidad esa declara-

cin, reiterada como obligacin de Estado por todas las constituciones polticas que ha tenido la Repblica de Guatemala desde 1871. Por ello el compromiso gubernamental con Primaria Completa implica una meta histrica. Para cumplir ese compromiso, en el marco del Proyecto Visin Educacin se defini y coordin una estrategia especial de tres fases: primera (2006), atencin a los departamentos con mayor dficit de cobertura (Alta Verapaz, Huehuetenango y Quich); segunda (2007), aplicacin de la estrategia en todo el pas; y, tercera, creacin de un rgano permanente en el Ministerio de Educacin, especializado en la gestin de cobertura.

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Tabla 2 Guatemala: alternativas Primaria Completa Estadsticas preliminares de 2005


Preprimaria 5-6 aos 435 287 353 018 81% 82 269 19% 752 997 58% 47% 47% Primaria Bsico 7-12 aos 13-15 aos 2 344 208 501 692 1 935 940 300 902 83% 60% 408 268 200 790 17% 40% 2 072 952 917 122 113% 55% 93% 33% 97% 77% Diversificado 16-18 aos 245 735 155 148 63% 90 587 37% 825 251 30% 19% 43% Total 3 526 922 781 914 4 568 322 -

Inscripcin En edad Sobre edad Poblacin Cobertura Bruta Neta Total (por grupos de edad) Poblacin no atendida Bruta Neta

399 979 137 012 616 220 399 979 54 743 207 952 53% 3% 23% Docentes en servicio 17 348 75 615 29 849 Alumnos por docente 25 31 17 ptimo 25 35 40 Expansin de servicios (cobertura universal bruta) Dficit docentes Bruto 15 941 4 419 36 663 Neto 15 941 1 766 12 372 Cobertura neta 100% 96% 55% Correccin de edad (cobertura universal neta) Docentes requeridos 30 010 66 865 54 566 Dficit 12 662 -8750 24 717 Optimizacin de empleo de docentes (cobertura universal bruta) Docentes requeridos 33 411 68 541 17 741 Dficit 16 063 -7074 -12 108 Cobertura neta 100% 96% 55% Correccin sobre edad Docentes requeridos 17 348 65 100 42 193 Dficit de docentes 0 -10 515 12 344 Dficit ajustado -5258 0 7087 Cobertura neta 75% 97% 77%
Fuente: MINEDUC, 2006.

670 103 1 823 314 469 313 1 131 987 57% 18 087 140 899 14 25 40 Costo Q1938.67 49 322 106 345 34 543 64 622 76% Costo Q1205.00 60 742 181 066 42 655 40 167 Costo Q0.00 17 876 137 569 -211 -3330 76% Costo Q298.20 26 198 150 839 8111 9940 8111 9940 43% -

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Metas histricas slo pueden alcanzarse con el concurso de mltiples sectores de la sociedad. El intenso trabajo del Equipo de Primaria Completa del Ministerio de Educacin y de las Direcciones Departamentales de Educacin, habra sido insuficiente sin la participacin de las Municipalidades y los Consejos de Desarrollo del pas, que contribuyeron a identificar comunidades carentes de atencin educativa; sin la tesonera labor de padres de familia, que facilitaron locales para la apertura de las escuelas de Primaria Completa; sin la magnfica disposicin de jvenes docentes, que aceptaron el reto de iniciar su carrera profesional en reas remotas; o sin el invaluable apoyo de entidades nacionales (como la Asociacin Don Bosco y la Universidad Mariano Glvez) y de cooperacin internacional (en especial del PACE, del Banco Mundial, del Fondo para el Desarrollo de la Educacin en Guatemala, de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, y del Banco Interamericano de Desarrollo). Todos esos aportes hicieron que los avances de cobertura educativa entre 2004 y 2008 fueran un logro de la sociedad guatemalteca en su conjunto. La ejecucin de la estrategia Primaria Completa en 2007 se organiz en dos proyectos. El primero, Cobertura de corto plazo, para ejecutar la fase dos de la estrategia. El segundo, Cobertura a largo plazo, para la fase tres.

La bsqueda de comunidades puras se emprendi con la participacin de los Delegados de Cobertura que fueron contratados temporalmente por el Ministerio de Educacin para apoyar la labor de las Direcciones Departamentales de Educacin. Conforme la experiencia acumulada en 2006, la primera lnea de accin de los delegados de cobertura fue convocar el apoyo de las municipalidades y de los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) para identificar las comunidades sin escuelas de primaria. Tambin se requiri al personal de la Franja de Supervisin que contribuyera a tal identificacin, con el procedimiento adicional de declarar bajo juramento que todas las comunidades de su distrito contaban con escuela, en caso de no reportar ninguna pendiente de atencin. Como resultado de estas acciones, hasta junio 2007 se haban identificado 86 comunidades puras, en 15 departamentos, donde habitaban 3802 nias o nios en edad de cursar la educacin primaria, para cuya atencin se necesitaban 127 docentes. Asignacin de docentes Durante los meses de enero y febrero, la Unidad Especial de Ejecucin de Proyectos de Cobertura asumi funciones para la asignacin de docentes por contrato anual (021), dado que era imperativo asegurar la disponibilidad de docentes para atender a toda la poblacin escolar. Para facilitar la asignacin desconcentrada de personal, se prepar una aplicacin (con base en Microsoft Access) para que los Directores Departamentales de Educacin pudieran revisar la situacin de sus escuelas con base en datos estadsticos de la poblacin escolar. Dicha aplicacin inclua indicaciones acerca de la procedencia de asignar ms personal a los centros educativos. La aplicacin, que funciona fuera de lnea, se ha actualizado y perfeccionado. La ltima versin es la octava.

5.1. Cobertura a corto plazo


Este proyecto se ejecut por medio de las siguientes campaas de corta duracin: Identificacin de comunidades puras Desde enero de 2007 se emprendi la identificacin de las comunidades puras, aquellas que carecen de atencin educativa, en todo el pas. Durante 2006 este proceso se realiz exclusivamente en los departamentos prioritarios por ser los de mayor dficit educativo.

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Atencin en escuelas de Primaria Completa Para atender a las comunidades puras se previ el establecimiento de escuelas de Primaria Completa que son escuelas multigrado que, al comienzo, operan todas las de un departamento bajo el mismo cdigo estadstico (cdigo UDI). En 2006 se inauguraron ochenta y cuatro escuelas de Primaria Completa, hasta marzo 2007 se haban inaugurado cuarenta y tres escuelas ms que podan funcionar en el ciclo escolar normal. Para las cuarenta y tres comunidades puras identificadas entre abril y junio 2007, se autoriz la contratacin de personal para el ciclo extraordinario julio-diciembre. Atencin por medio de entidades subvencionadas Para alcanzar las metas de cobertura, tambin se intent convenir mnimos de atencin y reas preferentes a atender por las entidades que reciben subsidios del MINEDUC. Por la resistencia de varias de dichas entidades, esta orientacin focalizada de los subsidios slo se pudo hacer en el departamento de Alta Verapaz. Inscripcin extraordinaria En abril se impuls una campaa de inscripcin extraordinaria, para atraer a la escuela a la niez que no haba sido inscrita hasta marzo. Los Delegados de Cobertura coordinaron la campaa en cada departamento. La meta era facilitar el acceso a la escuela a diecisis mil nios. Los resultados sobrepasaron la meta, diecisiete mil nios fueron inscritos en escuelas monitoreadas directamente por los Delegados. Ms nias y nios pudieron haberse inscrito en escuelas no monitoreadas. Como an no se ha terminado de procesar la estadstica de inscripcin, no se puede determinar todava el resultado final de esta campaa. Nivelacin de niez con sobre edad Miles de nios asisten a la escuela con sobre edad, lo que implica que reciben atencin

inadecuada, eso aumenta la probabilidad de que se retiren de la escuela antes de concluir la primaria. Para corregir tal situacin y crear oportunidades para que ms nios asistieran a preprimaria, se impuls una campaa de nivelacin para la niez con sobre edad para dicho nivel educativo. La campaa, ejecutada entre abril y mayo, incluy la identificacin de escuelas y el suministro de materiales especiales (por parte de la Direccin de Calidad para el Desarrollo Educativo DICADE), as como la emisin de normativa. Estimaciones con base en datos de 2005 y 2006 indicaban que 14 000 nios podran encontrarse en sobre edad en preprimaria. Slo se pudo nivelar a 3933, debido a un movimiento de huelga magisterial y a la oposicin de docentes y personal de la Franja de Supervisin. Verificacin de atencin educativa Insistentes requerimientos de las Direcciones Departamentales de Educacin, comunidades y diputados, para que se asignara ms docentes, cuando las estimaciones indicaban que haba suficientes en servicio, sealaron la necesidad de hacer verificacin in situ de la asignacin de personal. Durante junio y julio se realizaron visitas a una muestra de escuelas de primaria. Se constat que haba escuelas con dficit de docentes, pero tambin que haba otras con pocos nios por docente o personal que, contratado para ejercer docencia, se dedicaba a otras actividades, en calidad de reubicado. Asignacin de becas para primaria La ejecucin de la estrategia de Primaria Completa incluy tambin, la coordinacin de los programas de becas del MINEDUC. En los primeros meses del ao se asignaron las becas para nivel medio (bolsas de estudio, fondos

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para alimentacin y becas de la Excelencia). A partir de agosto principi la asignacin de recursos para las becas de primaria (para la nia y de la paz), actividad que concluy hasta diciembre. Identificacin de la niez que no asiste a la escuela Durante septiembre y octubre se impuls otra campaa para identificar a la niez fuera de la escuela. Para el efecto se suscribieron convenios de cooperacin con la mayora de municipalidades del pas. Esto permiti identificar individualmente a ms de veinticinco mil nios que durante el ciclo 2007 no asistieron a la escuela y que requieren apoyo para asistir en el ciclo 2008. Asignacin de docentes para el ciclo escolar 2008 Para resolver el dficit de docentes en primaria y continuar la ampliacin de cobertura en preprimaria, en agosto se realizaron los anlisis y se solicit la creacin de dos mil quinientos nuevos puestos docentes por contrato anual (021). Los puestos fueron creados y la Direccin de Recursos Humanos procedi a la contratacin del personal. Con el propsito de asegurar la adecuada distribucin de docentes para el ciclo 2008, durante noviembre y diciembre, en coordinacin con la Direccin General de Cobertura e Infraestructura Educativa se realizaron jornadas de trabajo en las Direcciones Departamentales de Educacin, para revisar, junto con la Franja de Supervisin, la asignacin de docentes por contrato anual. Gratuidad de la educacin Para hacer efectivo el derecho humano de acceso gratuito a la educacin bsica, se hicieron anlisis y se tomaron acciones encaminadas a garantizar que las cuotas escolares fueran aportes voluntarios de las familias. La experiencia internacional (Humpage, 2006) muestra que al suprimir los pagos por inscripcin escolar au-

menta la inscripcin de estudiantes. Pero tambin advierte que si no se provee financiamiento supletorio a las escuelas, la calidad educativa se deteriora y las tasas de escolarizacin declinan. En reuniones de trabajo se discuti sobre los recursos que se transfieren a las escuelas, las posibilidades presupuestarias y acerca del marco normativo que regula las cuotas escolares. La conclusin fue instruir a las DIDEDUC y coordinar con la institucin del Procurador de los Derechos Humanos para asegurar que no hubiera compulsin sobre las familias y que cualquier persona pudiera denunciar con facilidad si en alguna escuela pblica se pretenda obligarle a pagar por la inscripcin de sus hijos.

5.2. Cobertura a largo plazo


Las principales acciones del proyecto de cobertura a largo plazo se orientaron a la creacin de la Direccin General de Cobertura e Infraestructura Educativa, mediante los siguientes procesos: Definir funciones y estructura de DIGECOBER Durante el ao, en consulta con las autoridades superiores del Ministerio de Educacin, dentro del proceso de reingeniera institucional, se definieron las funciones y la estructura organizativa de la DIGECOBER, lo que incluy preparar las normas correspondientes que fueron incorporadas al nuevo Reglamento Orgnico del Ministerio de Educacin. Elaboracin de manuales de procesos, puestos y procedimientos En paralelo a la definicin de funciones y con el apoyo de consultores externos, se disearon los procesos, especificaciones de puestos y procedimientos de la DIGECOBER. La mayora de procesos fueron diseados por primera vez, pero los sistemas de becas y subvenciones fueron rediseados y se desarrollaron hasta contar con manuales.

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Identificacin de necesidades educativas insatisfechas Se realizaron como parte del proyecto de cobertura a corto plazo, con nfasis en primaria incluyeron identificacin de comunidades puras y de niez fuera de la escuela. Determinar necesidades de recursos para 2008 Se realizaron con nfasis en recursos docentes para su inclusin en el proyecto de presupuesto 2008. Implementar procesos para satisfacer necesidades educativas identificadas Se realizaron como parte del proyecto de cobertura a corto plazo, con nfasis en primaria y preprimaria incluyeron asignacin de docentes y apertura de nuevos centros educativos. Emitir normativa para infraestructura educativa En coordinacin con la Direccin de Planificacin y las unidades ejecutoras, en particular el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, se emiti el acuerdo gubernativo respectivo. Coordinar la gestin de infraestructura y equipamiento escolar Se realizaron gestiones especficas y se impuls la revisin conjunta con las unidades ejecutoras de la normativa para infraestructura educativa. Identificar requerimientos de infraestructura y equipo escolar Se realiz un inventario de necesidades de mobiliario, que fue trasladado a la Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP) para su adquisicin. Nuevo sistema de matrcula Para sustituir el obsoleto sistema de oficializacin de estudios de nivel medio con el pago de

matrcula, se dise el sistema de inscripcin con cdigo personal. Se hizo el diseo conceptual del nuevo sistema, la especificacin de las caractersticas de las aplicaciones informticas necesarias (cuyo desarrollo est a cargo de la Direccin de Informtica) y se prepar la normativa correspondiente. Como actividad preparatoria para el nuevo sistema se requiri a los centros educativos que enviaran la nmina de estudiantes que estuvieron matriculados en el ciclo 2007. Se obtuvieron datos de ms del 50% de centros educativos y, al 31 de diciembre se haba procesado alrededor del 70% de informacin, para depurar informacin y estandarizar formatos. A partir de 2008 comenzar a funcionar el Registro Nacional de Estudiantes, el cual ser un sistema informatizado en el que cada estudiante ser identificado con un cdigo personal. Preparacin de un programa de transferencias condicionadas En coordinacin con otras instituciones del Gobierno Central se comenz a preparar un programa de transferencias condicionadas, similar a los existentes en Mxico y Brasil, para establecer como condicin para que las familias puedan optar a subsidios directos del Estado, que sus hijas e hijos asistan con regularidad a la escuela y acudan a los servicios de atencin primaria en salud. La Unidad Especial de Ejecucin de Proyectos de Cobertura consider oportuno este tipo de intervencin para mitigar la pobreza, pero estim efectos poco significativos en cuanto a ampliacin de cobertura educativa. Con miras a un programa piloto, sugiri emprenderlo en municipios con baja escolarizacin donde existe certeza de disponibilidad de escuelas en todas las comunidades.

5.3. Resultados
El principal resultado de la Estrategia Primaria Completa fue la ampliacin de la cobertura educativa en Guatemala.

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385,599 134,775 80,482 215,257 184,951 1,778,161 251,108 636,707 385,599 184,951 259,394 259,394 143,670 143,670 499,555 684,506 1,778,161 66,555 Rezagados Sin escuela Cobertura neta Dficit de cobertura Sobreedad

Grco 13 Guatemala: cobertura educativa por grupos de edad y niveles escolares en 2003

3 000 000

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

80,482

500 000

403,429

403,429

319,360

319,360

Cobertura oportuna

3 000 000

2 500 000 397 651 28 022 79 536 107 558

2 000 000

1 500 000

79 536

Fuente: elaboracin propia con base en datos MINEDUC.

1 000 000 214 470

2 051 325

2 051 325

232 562 101 090

612 121 397 651

405 077

405 077

461 173 693 735 232 562

500 000

377 005

377 005

349 763

349 763 180 739 180 739

Cobertura oportuna

Rezagados

Sin escuela

Cobertura neta

Dficit de cobertura

Sobreedad

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El mayor logro fue alcanzar una cobertura casi universal en primaria. La tasa neta de inscripcin en este nivel durante 2007 fue de 95%, muy cercana a la de los pases desarrollados (96%). Si a ello se agrega a la niez con sobre edad para la preprimaria (4%), casi todos los nios y nias de entre 7 y 12 aos asista a la escuela en dicho ao. El dficit de escolaridad para este rango de edad se redujo drsticamente, como resultado de las acciones de Primaria completa, hasta el 1% en 2007. En el ciclo bsico la cobertura bruta aument 11 puntos porcentuales, debido a la expansin de la Telesecundaria y la apertura de ms institutos, de manera que en 2007 se atenda en este nivel al equivalente al 61% de jvenes entre 13 y 15 aos. Con la expansin de servicios educativos en este ciclo, tambin aument la proporcin de estudiantes con sobre edad para cursarlo. Por tal razn la cobertura neta, o atencin oportuna, se increment en menor proporcin (7 puntos porcentuales), hasta 43% en 2007. Similares fueron las tendencias en el ciclo diversificado, cuya dinmica es impulsada por el sector privado. En este nivel el sistema educativo guatemalteco atenda, en 2007, a una de cada cuatro personas entre 16 y 18 aos.

Ms modestos fueron los esfuerzos y resultados en la ampliacin de cobertura en preprimaria. La tasa neta aument un punto porcentual por ao entre 2004 y 2007.

5.4. Desafos
Mejorar la calidad de la educacin primaria para lograr que todos los nios y nias completen este nivel de estudios en forma satisfactoria. Universalizar el acceso a la educacin preprimaria, como condicin para mejorar el aprovechamiento de los estudios en nivel primario, mediante la apertura de ms centros educativos de este nivel. Fortalecer los programas de becas y atencin a necesidades educativas especiales para actuar sobre los factores socioeconmicos y de caractersticas personales que impiden a la niez asistir a la escuela primaria. Ampliar la atencin educativa en el ciclo bsico, mediante modalidades innovadoras como la telesecundaria y facilidades para el transporte escolar. Ampliar la atencin en el ciclo diversificado con ms oportunidades de formacin en centros educativos pblicos, compatibles con las tendencias de desarrollo nacional.

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La historia no se escribe slo como tragedia y despus como sainete (Marx, 1869). A veces tambin se la escribe como ensayo. Entonces es adviento de cambios. As se ha hecho en Guatemala. En 1835 el gobierno de Mariano Glvez emprendi la educacin primaria gratuita y obligatoria, que slo qued instituida hasta la reforma liberal en 1871. Fue tambin el caso de la autonoma municipal, dispuesta por primera vez durante el gobierno de Carlos Herrera, en 1921, revertida tras su derrocamiento, qued firme con la Revolucin de Octubre de 1944. Los perodos entre el intento y la afirmacin del cambio se acortan. La educacin se puede transformar sin interrupciones.

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Anexo 1. Participantes en visin educacin


Grupo promotor Mara del Carmen Acea Oscar Azmitia Gonzalo De Villa Egil Galindo Roberto Gutirrez Eduardo Meyer Alvaro Pop Grupo constructor Joviel Acevedo Virgilio lvarez Salvador Biguria Fernando Cajas Leonardo Camey Diana Canella Miriam Castaeda Ricardo Castillo Medarda Castro Celso Chacln Genoveva Cifuentes Flix Chay Lpez Israel Choy Cromwell Cuestas Andrs Cus Cinthya Del guila Alfredo De Len Lucrecia de Palomo Jaime Estrada Dina Fernndez Juan Luis Font Carlos Fuentes Anabella Giracca Eduardo Gonzlez Ana Rutilia Ical Mara Ixcoy Pablo Luis Len Eduardo Lpez Floridalma Meza Luis Calixto Morales Ral Njera Comisin Consultiva para la Reforma Educativa Francisco Cabrera Domingo Snchez Equipo y Secretara Tcnica Horacio lvarez Violeta De Len Elena Dez Pinto Scarleth Gomar Sonia Gonzlez Zully Molina Alicia Morales Ioana Osa Etxebeste Werner Ramrez Stephanie Williams Observadores y consultores Jorge Lavarreda Tom Lent Fernando Masaya Eligio Sic Gabriela Nez Juan Carlos Paiz Rosa Lina Prez Francisco Puac Rigoberto Quem Fernando Rubio Aurelia Satuy Jos Serech Enrique Torres Luz Emilia Ulario Zavala Instituciones que colaboraron con el proceso

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Esta publicacin fue impresa en los talleres grcos de Serviprensa, S. A. en el mes de enero de 2010. La edicin consta de 250 ejemplares en papel bond 120 gramos.

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH - Cooperacin tcnica alemana Agencia de la GTZ en Guatemala 5a Avenida 15-11, zona 10 01010 Ciudad de Guatemala T +502 23 67 54 96 F +502 23 63 59 08 E gtz-guatemala@gtz.de I www.gtz.de