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Financiamiento de la Infraestructura Local en Mxico: Temas Actuales y Perspectivas

Dr. Rafael Tamayo-Flores Departamento de Economa Tecnolgico de Monterrey, Campus Ciudad de Mxico
Calle del Puente 222, Ejidos de Huipulco, Delegacin Tlalpan, Mxico, DF, 14380 Telfono: (01 55) 5483-2020 ext. 1328 e-mail: rtamayo@itesm.mx

Dr. Fausto Hernndez-Trillo


Divisin de Economa Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

Septiembre 2006

1.

Introduccin

En Mxico, la produccin y dotacin de servicios de infraestructura, tales como agua potable, alcantarillado, disposicin de residuos slidos, alumbrado pblico, arterias de trfico urbano y carreteras locales que conectan una ciudad con otra, es responsabilidad de los gobiernos locales. Excepto por las carreteras locales que conectan una ciudad con otra, la construccin de infraestructura para estos servicios es responsabilidad de los gobiernos municipales. Sin embargo, cuando hay un proyecto de infraestructura o cuando impacta a ms de un municipio, el gobierno estatal suele asumir la responsabilidad de su implementacin y contribuye a su financiamiento. Como en muchos otros pases en vas de desarrollo, en Mxico existe una gran necesidad de infraestructura. Desafortunadamente, todava son muy pocas las fuentes de financiamiento a largo plazo. Los estados y municipios slo tienen acceso limitado al financiamiento de deuda para proyectos de infraestructura, aunque recientemente el mercado ha experimentado una expansin dinmica. Los bancos de desarrollo slo cuentan con fondos limitados y todava hay asuntos importantes relacionados con el riesgo que impiden los prstamos de bancos comerciales y la participacin de los mercados de capital. Adems, persiste la debilidad del sistema financiero municipal en Mxico. En la mayora de los municipios las aportaciones federales etiquetadas son, por mucho, la fuente principal para financiar la infraestructura social bsica. En general, los ingresos propios de los municipios son verdaderamente insignificantes. Sin embargo, en los ltimos aos se ha avanzado en la ampliacin del mercado y, por consiguiente, en la diversificacin de las opciones de financiamiento de gobiernos subnacionales. Los prstamos de los bancos comerciales, alternativa financiera prcticamente cancelada desde la crisis econmica de 1995, actualmente estn repuntando gracias a la aprobacin de las reformas legales de 2000, que refuerzan las garantas de pago. Estas reformas tambin han estimulado los mercados de capital (emisin de bonos) como una nueva opcin para el financiamiento de los proyectos de infraestructura de los gobiernos subnacionales. El financiamiento que ofrece el banco de desarrollo de Mxico, BANOBRAS, ha llegado a ser inasequible para la mayor parte de los gobiernos subnacionales, especialmente a nivel municipal. Sin embargo, recientemente se han llevado a cabo esfuerzos innovadores para financiar la infraestructura local con participacin del sector privado. El Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (NADBank) ha surgido como una nueva opcin para el financiamiento de los proyectos de infraestructura relacionados con el medio ambiente en la regin de la frontera norte del pas. Por ltimo, el avance de Mxico en la descentralizacin del gasto pblico ha redundado en un aumento sustancial de los recursos disponibles para los gobiernos locales, particularmente a nivel municipal, para el desarrollo de infraestructura social bsica. Se trata de transferencias fiscales etiquetadas conocidas como Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que ha llegado a ser la principal fuente de financiamiento para proyectos de infraestructura social a pequea escala.

El propsito de este estudio es analizar las tendencias en el financiamiento de la infraestructura pblica bsica local en Mxico durante el periodo que cubre los ltimos 5 a 10 aos.1 La importancia de centrarse en el perodo ms reciente se debe a los importantes desarrollos ocurridos dentro del esquema del financiamiento de infraestructura de los gobiernos subnacionales, desde los relacionados con el marco regulatorio del endeudamiento hasta aquellos relacionados con el sistema de aportaciones fiscales intergubernamentales. El informe est organizado por fuente de financiamiento de infraestructura local. El segundo captulo (el primero es esta introduccin) presenta una discusin sobre fuentes privadas de financiamiento, que incluyen mercados de capital y bancos comerciales. El tercer y cuarto captulos estn dedicados al estudio de la situacin en que se encuentra el financiamiento de la banca de desarrollo, que llevan a cabo instituciones mexicanas (BANOBRAS y FINFRA), mientras que el quinto analiza el NADBank. Por ltimo, en el captulo seis se describen los temas de mayor importancia sobre aportaciones fiscales. Al final de cada captulo se encuentran las conclusiones y evaluaciones correspondientes. Invariablemente, el anlisis est dirigido a evaluar los probables efectos del mercado de las recientes reformas regulatorias en cada caso. La meta final es proporcionar una evaluacin del potencial a corto y mediano plazo del mercado de financiamiento de gobiernos subnacionales, as como identificar los principales obstculos que siguen restringiendo la participacin de fuentes privadas y pblicas de financiamiento de deuda. Actualmente, los mercados de capital constituyen el 10 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, slo unos cuantos gobiernos estatales y municipios urbanos grandes han emitido bonos desde el 2001, cuando se iniciaron estas operaciones. Ms de una tercera parte del valor total de los bonos emitidos ha sido colocada por el Distrito Federal y el Estado de Mxico. Virtualmente, todas las emisiones de bonos tienen tasas variables y los gobiernos subnacionales mostraron una gran sensibilidad ante las crecientes tasas de inters durante 2004 y 2005. La tasa de riesgo del crdito no se asocia claramente con el costo de la deuda. La mayor parte de los plazos de vencimiento son de menos de 10 aos. Los costos flotantes son particularmente altos. Por ende, en muchos casos, los gobiernos subnacionales han podido lograr mejores tratos con bancos comerciales. Actualmente, 55 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales se contrae con bancos comerciales. La banca de desarrollo absorbe 35 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales. BANOBRAS y el NADBank son las nicas dos instituciones en este mercado y la primera tiene por lo menos 95 por ciento. Sin embargo, la cartera crediticia de BANOBRAS se ha reducido significativamente en los ltimos tiempos, conforme se ha intensificado la competencia de los bancos comerciales en el nicho de mercado tradicional de BANOBRAS es decir, los pocos gobiernos estatales y municipales ms ricos. Esto tambin se ha debido al surgimiento de mercados de capital. Por otro lado, los

La infraestructura pblica local se refiere a activos cuyo desarrollo es un mandato constitucional de gobiernos estatales y/o municipales, como carreteras que no sean autopistas interestatales, sistemas de distribucin de agua, sistemas de alcantarillado, instalaciones de disposicin de residuos slidos, alumbrado pblico, instalaciones de trfico urbano, hospitales y edificios de escuela, que no pertenezcan a los sistemas federales de salud y educacin, entre los ms importantes.

instrumentos de BANOBRAS para atraer capital son menos competitivos y ms limitados que los de los bancos comerciales y dems agentes financieros. FINFRA-BANOBRAS ha tenido xito en la promocin de la inversin privada para el financiamiento de infraestructura pblica en carreteras, suministro de agua e instalaciones para el tratamiento de aguas por medio de sociedades pblicas y privadas. La mayor parte del apoyo que se ha dado a los proyectos hdricos ha sido donativos. Sin embargo, los recursos del Fondo Fiduciario son muy limitados, cuando se comparan con las necesidades de infraestructura en esos sectores. Segn se dice, ha habido deficiencias severas en la evaluacin ex ante de proyectos y una mala coordinacin entre los gobiernos federal y local, que han causado grandes retrasos en diferentes etapas de los proyectos. El NADBank ha mejorado la posibilidad de que las comunidades que se encuentran en la frontera con Estados Unidos puedan cubrir los costos de los proyectos de infraestructura relacionados con el medio ambiente. Este apoyo ha implicado una gran proporcin de donativos puesto que un proyecto tpico de infraestructura en los sectores del agua, aguas residuales, residuos slidos o de conservacin del agua no se puede pagar exclusivamente por medio de las cuotas de usuarios. Por una parte, estos proyectos necesitan fuertes costos de construccin; por otra, en Mxico las cuotas que pagan los usuarios han sido enormemente subsidiadas y no se pueden elevar drsticamente debido a la pobreza tan generalizada. Adems, el sistema de cobranza es bastante ineficiente. Aunque los recursos del NADBank distan mucho de ser suficientes, para cubrir los requisitos mnimos para financiar las necesidades actuales de infraestructura ambiental en la regin fronteriza de Mxico y Estados Unidos, apenas se ha aprovechado la capacidad prestamista del banco, a pesar de la gran importancia de los donativos en los paquetes de financiamiento. Con las condiciones actuales, muchas comunidades pequeas y pobres de Mxico an no tienen la suficiente capacidad financiera para asumir un prstamo, por pequeo que sea. Por lo tanto, en general, parece que los prstamos de los bancos de desarrollo deberan estar disponibles a costos ms bajos, manteniendo el componente del donativo a un nivel significativo para aumentar la demanda de crdito. Deben emprenderse esfuerzos en este sentido, sin poner en riesgo la autosustentabilidad de los programas de prstamo de estos bancos. Por mucho, las aportaciones fiscales son la fuente principal de financiamiento para infraestructura en la mayora de los municipios, particularmente los ms pobres. El Fondo de Aportacin para la Infraestructura Social (FAIS) representa una mejora atractiva de las fuentes de financiamiento disponibles para los gobiernos municipales, para la creacin de infraestructura social bsica. Sin embargo, existen dudas contundentes sobre cuan eficientemente se estn asignando los recursos. La distribucin del FAIS entre las comunidades y tipos de infraestructura no se ha regulado y hay evidencia de que los gobiernos municipales tienden a gastar recursos de manera clientelar (no de acuerdo con las necesidades) o ilegalmente (no en infraestructura), lo cual afecta adversamente a la eficiencia. Por ltimo, se debe sealar que para enfrentar adecuadamente el enorme dficit de infraestructura en Mxico, el financiamiento debe depender mucho ms de las cuotas de los usuarios. Asimismo, es importante seguir promoviendo una

transicin progresiva de proyectos altamente financiados a proyectos autofinanciados apoyados por las cuotas de usuarios locales y otros ingresos. Paralelamente, es necesario promover el desarrollo de capacidad de las compaas de servicios pblicos para la operacin eficiente de los sistemas y su sustentabilidad a largo plazo. Desafortunadamente, del corto al mediano plazo, el crecimiento demogrfico y econmico, junto con una pobreza generalizada, continuarn superando la capacidad de la infraestructura existente. Empero, hay que reconocer que se dan casos en los que las inversiones en infraestructura no se logran autofinanciar con las cuotas de los usuarios, aunque pueden aumentar el bienestar social. Esto podra suceder cuando los costos fijos iniciales sean particularmente altos y los costos de uso marginal sean bajos. En esos casos hay que otorgar un subsidio. Asimismo, los subsidios gubernamentales nacionales o regionales son necesarios para proporcionar servicios de infraestructura cuando los mercados no consideran los aspectos externos de esos servicios o probablemente no tomen la decisin de invertir en esos proyectos.

2. El Financiamiento de Deuda Privada para Gobiernos Subnacionales


La deuda es una opcin importante para financiar la inversin pblica en infraestructura. De hecho, un principio de finanzas pblicas es que los prstamos solicitados por los gobiernos slo se deben usar para inversin en servicios pblicos de capital. El razonamiento consiste en que la carga financiera debe ser compartida por generaciones futuras, dado que esto conlleva beneficios intergeneracionales. No obstante, debe quedar claro que los prstamos solicitados por los gobiernos slo posponen la necesidad de contar con otra fuente de ingresos (fiscales, cuotas de usuarios o ms deuda), para financiar esos servicios.

2.1 El Marco Institucional y Legal de la Deuda de Gobiernos Subnacionales


La constitucin de Mxico prohbe a los estados y municipios contraer prstamos directos de fuentes extranjeras y/o en divisa.2 Algunos estados han establecido un lmite legal de endeudamiento, generalmente determinado como una proporcin del presupuesto fiscal anual o de las participaciones. Antes de la crisis del efecto tequila, 1994-1995, la deuda de los gobiernos subnacionales la administraba, virtualmente en forma unilateral, el gobierno federal. Los bancos requeran que los gobiernos estatales garantizaran el crdito con participaciones, pero la decisin sobre este asunto la tiene que tomar la Secretara de Hacienda (SHCP). Bajo este esquema prcticamente ningn banco comercial se preocupaba por evaluar la capacidad de los gobiernos subnacionales para asumir una deuda. Cuando estall la crisis del efecto Tequila, la mayor parte de los estados tenan una proporcin alta de deuda. Por consiguiente, el rescate ms grande de gobiernos subnacionales en la historia de Mxico ocurri en 1995, aunque rescates de mucha menor magnitud no eran poco comunes en el pasado. En 2000, se introdujo un

La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos (Artculo 117).

esquema ex ante basado en el mercado, con el fin de regular la deuda bancaria contrada por los gobiernos subnacionales, para evitar ms rescates en el futuro.3 3 El nuevo esquema vincula los requerimientos de reservas bancarias al nivel de riesgo crediticio de las entidades prestatarias (gobiernos estatales y municipales y compaas de servicios pblicos descentralizadas). Por ende, estas entidades deben tener una clasificacin de riesgo crediticio, que el prestamista use en la determinacin de su nivel de riesgo.4 La SHCP ya no es responsable de las garantas; en su lugar se constituyen fideicomisos para la administracin y como fuente de pago. Una proporcin de participaciones u otras fuentes de ingreso se asignan en el fideicomiso y se usan como colaterales.5 Este esquema tambin se ha convertido en un elemento clave para apoyar el asunto de la deuda en el mercado de capital. Hoy por hoy, todas las emisiones de bonos clasificados y crditos bancarios cuentan con un fideicomiso como fuente de pago. Los bancos pueden otorgar crditos a los gobiernos subnacionales no clasificados, pero en esos casos las participaciones no se pueden usar como una garanta para el crdito y, por ende, el banco tiene que crear un nivel mayor de reservas. Por consiguiente, los reguladores miden automticamente el riesgo de estos prstamos al 150 por ciento. Todos los crditos de los gobiernos subnacionales se tienen que registrar ante la SHCP y su registro queda condicionado a que el estado o municipio prestatario proporcione informacin sobre el nivel de deuda del ao anterior y el desempeo fiscal asociado. El propsito principal de la regulacin descrita es disciplinar a los mercados de deuda de los gobiernos subnacionales, especialmente dentro del nuevo marco caracterizado por la ausencia de intervencin federal. As, el mercado podra tomar en cuenta las variaciones de riesgo entre las entidades clasificadas y, por consiguiente, asignar el crdito con una mayor eficacia. Antes de estos cambios, todos los crditos comerciales de los gobiernos subnacionales se consideraban un riesgo federal. Un resultado esperado es que los estados y municipios financieramente ms dbiles probablemente quedarn fuera del mercado por precio o tasas, en tanto que los ms fuertes reducirn las tasas de inters de sus prstamos.6 Sin embargo, hay varias condiciones que hay que cumplir para que este tipo de regulacin tenga xito. Primero, debe ser creble el compromiso federal de no rescatar a los gobiernos subnacionales por incumplimiento; segundo, debe haber un cumplimiento eficiente de las reglas de capital, y tercero, la informacin fiscal de los gobiernos subnacionales debe ser de
El nuevo esquema de regulacin se encuentra en la Ley de Coordinacin Fiscal (Artculo 9) y procedimientos legales relacionados, as como en la Circular 57A del Banco de Mxico. 4 Los reguladores bancarios requieren dos clasificaciones crediticias actuales, publicadas, y hechas a escala global por agencias internacionales reconocidas, para asignar ponderaciones de riesgo de capital a prstamos dados a estados y municipios. Para controlar que se compre a esas agencias, los reguladores requieren dos clasificaciones y, en caso de discrepancias mayores, aplican la ponderacin del capital de la peor clasificacin. 5 Un tercero, el fiduciario, est a cargo de administrar los recursos, hacer pagos, establecer los fondos de reserva y devolver cualesquiera recursos que queden a las entidades. Tpicamente, los gobiernos han usado futuras participaciones para establecer el fideicomiso. No obstante, algunos estados han afectado sus impuestos de nmina, una compaa de agua afect las cuotas pagadas por el usuario, mientras que algunas municipalidades estn considerando afectar los impuestos prediales. 6 Para detalles ver Giugalle et.al. (2001)
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buena calidad, mientras que las normas contables deben ser homogneas, para que las clasificaciones crediticias sean confiables.7 El anlisis de la deuda del banco de desarrollo (BANOBRAS y NADBank) se har en otras secciones. El resto de este captulo se centrar en algunos aspectos de la deuda de la banca comercial y de mercados de capital.

2.2 La Deuda de la Banca Comercial y la Emisin de Bonos Gubernamentales


A mediados de 2005 la deuda de los gobiernos subnacionales ascenda a $113,121 millones de pesos ($10,378 mil millones de dlares).8 La mayor parte de esta deuda (55 por ciento) es propiedad de bancos comerciales, a pesar de que desde la crisis de 1995 esta fuente de financiamiento prcticamente se haba cancelado. Otro 35 por ciento proviene de los bancos de desarrollo y slo el 10 por ciento de la emisin de bonos (Grfica 1). En 2004, los gobiernos de los estados eran responsables del 79.5 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales, en tanto que la participacin de los gobiernos municipales llegaba a 6.2 por ciento. El resto (14.3 por ciento) corresponde a los servicios pblicos. De acuerdo con informes, el mercado de financiamiento de los gobiernos subnacionales ha aumentado 23.4 por ciento durante los ltimos cinco aos (Fitch Ratings, 2005). Sin embargo, la mayor parte de los crditos, que los estados y municipios han obtenido recientemente, han sido utilizados para reestructurar la cuantiosa deuda por cobrar de los bancos. Slo 23 por ciento del total se ha convertido en nueva inversin (Grfica 2).

Grfica 1
Deuda de gobierno subnacional por fuente de financiamiento, junio 2005

10% 35% Development banks Commercial banks Bond market

55%

Development banks Commercial banks Bond market

Banca de Desarrollo Banca Comercial Deuda Burstil

Los gobiernos subnacionales mexicanos han tenido la tradicin de opacidad fiscal y financiera. Los informes no son confiables y las normas contables son heterogneas. 8 Al tipo de cambio promedio anual de 10.9 pesos por dlar.

Grfica 2
Destino de los crditos de la banca comercial a los estados y municipios, enero-septiembre 2005

32%
Debt restructuration Investment

68%

Debt restructuration Investment

Reestructuracin Inversin

Para fines de 2004 el promedio ponderado de la tasa de la deuda contrada a tasas nominales es decir, en pesos era de 7.4 por ciento (87.2 por ciento del total).9 El periodo promedio de madurez para todos los estados era de 11.3 aos, en el caso de las deudas contradas en pesos (SHCP, 2005). Desde 2001 algunos de los gobiernos estatales y municipios urbanos grandes han emitido bonos. A septiembre de 2005, ya se haban hecho 29 emisiones por un total de $16,700 millones de pesos (aproximadamente $1,519 millones de dlares). Todas las emisiones hechas entre 2001 y 2004, incluyendo las contratadas a tasas reales o en UDIS, se encuentran en la Tabla 1. Han participado ocho estados y el Distrito Federal, adems de seis municipios. Por mucho, las emisiones del Distrito Federal y del Estado de Mxico han sido las mayores y representan el 37 por ciento del valor total emitido. Se puede argumentar que el financiamiento del mercado de capital es menos caro que el crdito de la banca comercial. En Mxico, parecera que el mercado de bonos se ha convertido en una alternativa de financiamiento para los gobiernos subnacionales, aunque en forma todava limitada para algunas entidades. En 2003 se dio un crecimiento bastante fuerte, que posteriormente se fue reduciendo conforme subieron los costos sensiblemente. Se ha convertido en una opcin costosa, especialmente en comparacin con el crdito de la banca comercial. La mayor parte de los vencimientos son de menos de 10 aos y las tasas de inters son variables (excepto en San Pedro, Nuevo Len), y el promedio aument 0.9 por ciento para los municipios y 3 puntos porcentuales para los estados (Tabla 1). El problema ha consistido en que durante 2004 y 2005, las tasas de inters aumentaron progresivamente. Los CETES a corto plazo aumentaron ininterrumpidamente de 4.95 a 8.73 por ciento entre enero de 2004 y diciembre de 2005 (las tasas de los CETES a mediano y largo plazo,

El restante 12.8 por ciento de la deuda est contratado en UDIS o tasas reales.

utilizadas como base para establecer la tasa de financiamiento, son aun ms elevadas). Adems, durante el mismo periodo, la tasa de inters interbancaria de equilibrio (TIIE) (tasa principal de referencia) se elev de 5.36 a 9.18. En contraste, a fines de 2004, la tasa promedio ponderada de la deuda de los gobiernos subnacionales contrada a tasas nominales, que en su mayora est en manos de bancos comerciales, fue de 7.4 por ciento, y el periodo promedio de vencimiento de todos los estados fue de 11.3 aos.10 De acuerdo con informes, los bancos comerciales, que contaban con la participacin ms alta del mercado de deuda de los gobiernos subnacionales, son BBVA-Bancomer, Banamex-Citibank, Scotia Bank-Inverlat, Santander-Serfin y Banorte (SHCP, 2005).

Para fines de 2004 la tasa de inters en el banco de desarrollo (BANOBRAS) era de ms de 8 por ciento y se encontraba al alza (ver el siguiente captulo).

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MUNICIPIO Aguascaliente s, Ags. San Pedro Garza Garca, N.L. Monterrey, N.L. Zapopan, Jal. Guadalajara, Jal. Tlalnepantla, Mex. San Pedro Garza Garca, N.L. Aguascaliente s, Ags. Total Municipal ESTADO Morelos Chihuahua

Tabla 1 Deuda de mercado de capital emitida por gobiernos estatales y municipales 2001-2005 Monto Nmero de Vencimiento Fecha (Millones de Tasa de inters ndice prstamo (aos) pesos) Cetes 182 das + S&P: AAA 1 11/12/2001 90 5 0.9% Moody's: Aaa FM: AAA Bruto anual fijo 1 24/07/2002 110 7 10.99% Moody's: Aaa 1 1 1 1 2do 1 30/08/2002 06/09/2002 06/12/2002 30/06/2003 24/07/2003 27/11/2003 168 147 800 95.9 50 100 1,569.9 TIIE a 182 das + 1% Anual bruto 7.5% (Real)* Cetes 91 das + 3% Anual bruto 13% Cetes 91 das + 3% Anual bruto 12.5% Bruto annak 7.5% (Real)* 7.95% (Real) Cetes 91 das + 3% Cetes 91 dss + 3% Max (TIIE 182 das, Cetes 182 das) + 1% Max (TIIE 182 das, Cetes 182 das) + 1% Cetes 182 das + 2.25 puntos TIIE 28 das+ 3% Cetes 182 das+ 1.5% Cetes 182 das+ 1.5% Cetes 182 das+ 1.7 puntos Cetes182 das+ 0.75 puntos Bruto fijo 5.35% (Real)* Cetes 182 das + 0.9% Cetes 182 das + 0.9% Max (Cetes 91, 182 das) + 1.4% Bruto anual fijo 5.5% Fijo 9.5% Max (Cetes 26, 91, 186 das) + 0.85% 5 5 10 10 7 5 S&P: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA S&P: AAA Moody's: Aaa FM: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA Moody's: Aaa

Costo / monto 1.50% 1.70% 2.14% 1.20% 0.85% 12.89% 1.73% 7.49%

1 1 1

11/12/2001 19/11/2002 11/12/2002 11/12/2002 20/12/2002 20/12/2002 20/12/2002 04/02/2003 06/02/2003 13/03/2003 16/05/2003 18/08/2003 21/08/2003 30/09/2003 10/10/2003 10/10/2003 28/11/2003 05/12/2003 21/01/2004

216 1400 (438.5*) 334.4 185.6 245.3 619.4 1100 (341.6)* 700 (215.97)* 330.5 284.8 859.5 479.7 978 450 700 500 738 2500 831 (247)*

AA

N.D. 2.27%

5 5 5 5

AA AA AA

3.40% 2.74% 2.10% 1.47% 1.89% 3.00%

Mxico

2do 3 4

Chihuahua Veracruz Mxico

2do 1 5 6 1

5 5 12 11.9 12 7 7 12 6 10

AA AA AA+ AA+ AAA AAA AAA AAA AAA AA+

1.88% 1.76% 2.94% 2.83% 0.90% 2.88% 1.17% 1.26% 1.11% 1.04% 1.64%

Guerrero 2do Nuevo Len Veracruz Hidalgo 2do Nuevo Len Distrito Federal Sinaloa 2do 1 1 1 2do 1

10

Distrito 2do 04/12/2004 1190 Federal 3 04/12/2004 500 Total estatal 15,142.2 Fuente: SHCP (2005) y la Bolsa Mexicana de Valores, Prospectos de Colocacin. * Deuda contrada a tasas reales en USD. EL MONTO de USD aparece entre parntesis.

5 5

AAA AAA

Adems, los costos flotantes son altos si se toman en cuenta las normas internacionales. Un caso extremo es Tlalnepantla, cuyos costos flotantes llegaron a un nivel bastante alto 12 por ciento de la emisin (ver Cuadro 1), pero an sin tomar en cuenta este caso, el promedio es de alrededor de 2.5 por ciento, muy por encima de los niveles mundiales ms altos (0.9 por ciento o menos) (Tabla 1, ltima columna). En parte, los altos costos flotantes se deben al esquema actual de emisin de acciones, que deben registrarse y administrarse por medio de un fideicomiso. Un esquema como este aumenta necesariamente el costo. Paradjicamente, estos mismos esquemas han sido esenciales para que las instituciones de crdito amplen el mercado, como se describe arriba. La Figura 1 describe un fideicomiso tpico de estas estructuras crediticias. El mercado de capital ser una opcin ms barata cuando alcance su madurez y ya no requiera un fideicomiso para garantizar el prstamo. Se espera que entonces el esquema se base en una investigacin de los emisores hecha por los agentes del mercado, auxiliados por los clasificadores. Naturalmente, la eliminacin de los fideicomisos de administracin har que esta opcin sea ms barata. Hasta ahora, todos los estados han obtenido por lo menos dos tasas de crdito, mientras que slo 77 municipios, y apenas unos cuantos servicios pblicos descentralizados, se encuentran en esa situacin. En contraste con lo que han mostrado varios estudios empricos realizados en todo el mundo, parece ser que en Mxico no se ha dado ninguna asociacin negativa entre las tasas y el costo de la deuda. Es decir, en Mxico, un grado mayor no se relaciona con tasas de inters ms bajas. Esto obviamente impide que las acciones municipales y estatales se conviertan en una buena opcin de deuda para las entidades.

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Cuadro 1 Tlalnepantla Redimi su Emisin de Bonos por Anticipado El 20 de octubre de 2005, el municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de Mxico, retir su emisin de bonos 2003. Esta emisin alcanz 95.9 millones de pesos y lo que se obtuvo se utiliz para financiar la construccin de plantas de agua. Tlalnepantla de Baz es uno de los municipios urbanos ms grandes del Estado de Mxico y de todo el pas. Ah se ubican enormes plantas industriales. Asimismo, es uno de los municipios ms ricos del pas, por la cantidad de productos que genera. Sin embargo, ha enfrentado problemas financieros debido al alto nivel de pagos a corto plazo, que le han causado serios problemas de liquidez. A su vez, esto hace que disminuya su crdito. Todos esos factores ocasionaron retrasos en las emisiones FTLALCB 03 y SJAVIER 03U. Fue por eso que el municipio retir las acciones, puesto que estaba obteniendo mejores condiciones de los bancos comerciales. Tambin utiliz algunos fondos federales. Al final, el municipio redujo su nivel de endeudamiento de 544.8 a 329 millones de pesos.

Figura 1
Reserva Federal Mexicana Ramo 28 flujo Fideicomiso Maestro (Trust Fund) Ramo 28 cuenta Cuenta de pago Cuenta de reservas

Crdito Banco A

Crdito Banco B

Crdito Banco C

Crdito Banco D

Exceso de flujo Gobierno estatal

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2.3 Comentarios Finales


El nivel de endeudamiento de los gobiernos subnacionales es bajo, pues slo representa 1.8 por ciento del Producto Interno Bruto. No obstante, tomada como proporcin del total de ingresos locales, la deuda de la mayor parte de los estados es alta. Los cambios recientes en la regulacin del mercado de deuda de los gobiernos subnacionales, que eliminan la intervencin del gobierno federal, ha promovido el crecimiento del mercado y una asignacin ms eficiente del crdito. Para tener xito, debe ser creble el compromiso federal de no rescatar a los gobiernos subnacionales que fracasen. Asimismo, es menester avanzar en la homogenizacin de las normas contables, como tambin en la calidad de la informacin fiscal proporcionada por los gobiernos subnacionales. El mercado de capital ha surgido como una opcin de financiamiento de los gobiernos subnacionales, pero an quedan algunos problemas que afectan su competitividad y futuro crecimiento. Prcticamente todas las emisiones tienen tasas variables y, durante 2004 y 2005, los gobiernos subnacionales mostraron ser altamente sensibles a las crecientes tasas de inters. Los costos flotantes de la emisin de acciones son tambin particularmente altos. Por lo tanto, en muchos casos, los gobiernos subnacionales han podido conseguir mejores condiciones con los bancos comerciales. Empero, una alta proporcin de la deuda ltimamente adquirida (68 por ciento) se utiliza para reestructurar la deuda pendiente y no para financiar nuevos proyectos de inversin. Es evidente que los estados financieramente ms dbiles, en particular los municipios, estn quedando fuera del mercado debido al precio o las tasas. Solamente unos cuantos gobiernos estatales y los grandes municipios urbanos han emitido bonos desde que se iniciaron las operaciones en 2001. Ms de la tercera parte del valor total de estas emisiones lo han colocado el Distrito Federal y el Estado de Mxico. Otro problema es que una clasificacin de menor riesgo crediticio no est claramente asociada con un menor costo de la deuda.

3. Financiamiento del Banco de Desarrollo (BANOBRAS)


3.1 Objetivos Generales y Estructura
La misin del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (BANOBRAS) consiste en procurar un mercado de crdito para los gobiernos estatales y municipales, las entidades y organismos locales descentralizados y el sector privado, para proyectos relacionados con el desarrollo de infraestructura pblica y los servicios pblicos. BANOBRAS se enfoca particularmente en los siguientes sectores: I) agua potable, sistema de alcantarillado y salud pblica; ii) carreteras, puentes y trabajos de urbanizacin; iii) recoleccin, disposicin y tratamiento de basura y residuos industriales; iv) adquisicin y habilitacin de terrenos; v) equipo urbano e imagen; vi) generacin y ahorro de energa; vii) catastro residencial y comercial, y viii) adquisicin de vehculos, maquinaria y equipo.

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La capitalizacin del banco proviene principalmente de sus propios recursos patrimoniales y de sus ganancias netas. Estos fondos se pueden utilizar para hacer prstamos a los gobiernos locales con el objeto de financiar la construccin de infraestructura pblica y proporcionar servicios pblicos. La aprobacin depende de la capacidad financiera de los gobiernos, de un estudio sobre su comportamiento crediticio, de la necesidad social y la rentabilidad del proyecto. El prstamo tiene que garantizarse por medio de las participaciones.11 Los fondos tambin se pueden usar para apoyar y estimular la participacin del sector privado en el desarrollo de la infraestructura regional o local, o para la prestacin de servicios pblicos. Este es un esquema de co-financiamiento para los concesionarios o los proveedores privados de algunos servicios pblicos municipales o estatales. El prstamo requiere garantas del sector privado y, en el caso de la asociacin pblico-privada, se pueden aceptar garantas del gobierno local. BANOBRAS tambin maneja los recursos crediticios otorgados al gobierno federal mexicano por gobiernos extranjeros y organismos financieros internacionales, destinados al financiamiento de proyectos de infraestructura de gobiernos locales.

3.2 La Estructura de la Cartera Crediticia, 1997-2005


A fines del tercer cuatrimestre de 2005, la cartera crediticia de BANOBRAS era de $110,564 millones (pesos de 2004). En los ltimos aos ha habido una marcada tendencia a la baja. Del ltimo cuatrimestre de 2002 al tercer cuatrimestre de 2005, la cartera crediticia disminuy 38.3 por ciento en trminos reales, de $179,153 a $110,564 millones (pesos de 2004), como se muestra en la Tabla 2 (primera columna). La razn principal consiste en que los pagos de capital, realizados por el gobierno federal y los gobiernos locales, han sido mucho ms elevados en trminos reales que los nuevos crditos otorgados por el banco. Ha habido una tendencia hacia la baja del endeudamiento, como lo reflejan las cifras negativas de financiamiento neto registradas desde fines de 2003. Se observa una tendencia similar en periodos anteriores. Entre fines de 1998 y fines de 2001, el financiamiento neto de la institucin descendi drsticamente en trminos reales, de $19,824 millones a $281 millones; sin embargo, se elev sustancialmente al ao siguiente (Tabla 2, ltima columna). Por otra parte, la institucin no presenta problemas de deudas por cobrar (cartera). Para septiembre de 2005, la deuda por cobrar representaba slo el 1.3 por ciento de la cartera total, y en promedio fue de 1 por ciento de 1997 a 2005, como aparece en la Tabla 2.

Se requiere que algunos proyectos presenten un anlisis costo-beneficio. Sin embargo, los proyectos relacionados con el medio ambiente en los sectores hdrico, disposicin de residuos slidos y pavimentacin de calles slo se necesitan apoyar por medio de una evaluacin de la necesidad. Actualmente, casi todos los recursos se canalizan a este tipo de proyectos.

11

14

Tabla 2

Portafolios de Crditos de BANOBRAS 1997-2005


(millones de pesos de 2004)

Ao /trimestre 1997.4 1998.4 1999.4 2000.4 2001.4 2002.4 2003.4 2004.4 2005.3
Fuente: Banco de Mxico

Portafolio de Crdito Total Efectivo 148,552.7 147,480.3 168,376.7 167,342.1 162,286.1 160,074.2 162,872.2 160,902.9 163,153.6 161,273.0 179,153.4 177,675.1 150,105.4 148,539.7 127,187.7 125,854.7 110,564.6 109,108.9

Pago 1,072.4 1,034.6 2,211.9 1,969.3 1,880.5 1,478.2 1,565.7 1,332.9 1,455.7

Financiamiento neto

19,824.0 -6,090.5 586.0 281.4 15,999.8 -29,048.0 -22,917.7 -16,623.1

La mayor parte de los prstamos se han hecho al sector pblico, que para mediados de 2005 representaba el 91.2 por ciento de toda la cartera. A su vez, la mayor parte de los fondos para el sector pblico corresponde al gobierno federal, que en el primer semestre de 2005 obtuvo el 55.9 por ciento de la cartera total del banco ($63,555 millones) (Tabla 3). En conjunto, los gobiernos estatales son el segundo cliente del banco con un volumen de crdito contratado que represent 24.9 por ciento de la cartera total crediticia en el primer semestre de 2005 ($28,336 millones) (Tabla 3). Durante el mismo periodo, el crdito otorgado a los gobiernos municipales represent slo el 6.6 por ciento ($7,560 millones) (Tabla 3). Actualmente, BANOBRAS tiene aproximadamente 35 del total de la deuda de los gobiernos locales.12 Sin embargo, el banco trata solamente con 13 por ciento de los gobiernos municipales (SHCP, 2005). El financiamiento neto por usuario De 2002 al 2005 aparece en la Tabla 4. En general, desde 2003, se observa una tendencia negativa de endeudamiento por parte de todos los clientes, excepto en el caso de los gobiernos municipales, en 2003 y 2004, as como de los gobiernos estatales en el primer semestre de 2005. La cantidad pagada por los deudores ha sido mayor que la cantidad de crditos que han recibido durante esos aos. Por lo tanto, es razonable decir que BANOBRAS no ha sido una fuente importante de financiamiento para el sector pblico en aos recientes, aun cuando todava tiene aproximadamente el 35 por ciento de la deuda total de los gobiernos subnacionales, que representa $36,649 millones en pesos de 2004.

12

Los bancos comerciales tienen 55 por ciento de esa deuda y el otro 10 por ciento son emisiones de bonos.

15

Tabla 3
Portafolio de crdito total de BANOBRAS por destino 2001-2005
(millones de pesos de 2004) Ao/ trimestre 2001.4 2002.4 2003.4 2004.4 2005.2 Total 163,153.6 179,153.4 150,105.4 127,187.7 110,564.6 Gobierno Federal 86,084.4 88,039.8 79,936.2 71,655.1 63,550.5 Gobiernos estatales Gobiernos municipales 7,467.5 6,502.1 7,101.5 8,109.8 7,560.4 Distrito Federal 0.0 1,033.9 1,000.5 860.3 752.7 Firmas Sector descentralizados privado y organismos 3,708.1 4,159.4 3,168.7 2,747.1 2,137.3 28,641.7 44,152.0 28,386.2 15,672.3 8,227.3

37,251.8 35,266.1 30,512.3 28,143.2 28,336.4

Fuente: Datos extrados de la base de datos de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

Tabla 4
Financiamiento neto de BANOBRAS por destino, 2002(millones de pesos de 2004) 2005
Ao / trimestre 2002.4 2003.4 2004.4 2005.2 Total 15,999.8 -29,048.0 -22,917.7 -16,623.1 Gobierno Federal Gobiernos estatales 1,955.4 -8,103.6 -8,281.1 -8,104.6 -1,985.7 -4,753.9 -2,369.1 193.2 Gobiernos municipales -965.4 599.4 1,008.3 -549.4 Distrito Federal 1,033.9 -33.4 -140.2 -107.6 Firmas Sector descentralizados y privado organismos 451.3 -990.8 -421.6 -609.8 15,510.3 -15,765.8 -12,714.0 -7,445.0

Fuente: Elaboracin propia basada en informacin de la CNBV.

3.3 Evolucin y Estructura del Financiamiento


La Grfica 3 muestra la evolucin del crdito de 1996 a 2004. Hay una notable tendencia a la baja en la cantidad de fondos proporcionados de 1996 a 2003, que van de $51,834 a $16,145 millones (pesos de 2004), durante el periodo mencionado. En 2004 tambin se dio una recuperacin notable del crdito, que alcanz el nivel del 2000. Por mucho, la mayor parte de los fondos proviene de los recursos patrimoniales del propio banco y representa un promedio de 76 por ciento entre 1999 y 2004. El otro 24 por ciento proviene de las lneas crediticias internacionales contratadas por el gobierno federal y administradas por BANOBRAS (Grfica 4).

16

Grfica 3 Financiamiento total de BANOBRAS, 1996-2004 (millones de pesos de 2004)


60,000 51,833.8 50,000

39,789.5 40,000

37,981.8 35,881.9 31,037.0 31,337.0 28,302.0

30,000

20,000

18,819.0 16,145.0

10,000

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Informe anual de Banobras, varios aos.

Grfica 4 Crdito de BANOBRAS por tipo de fondos, 1994-2004 (porcentajes)


100% 90% 80% 70% 74% 60% 50% 40% 30% 20% 26% 10% 0% 1999 2000 2001 Agente financiero 2002 Por cuenta propia 2003 2004 19% 18% 81% 82%

62% 72% 87%

38% 28% 13%

Fuente: Informe anual de Banobras, varios aos.

17

De 2001 a 2003, los fondos para el gobierno local, incluyendo los gobiernos estatales y municipales, como tambin los organismos pblicos descentralizados, mostraron una tendencia a la baja. Posteriormente en 2004, hubo un fuerte repunte slo para caer nuevamente en 2005 (Tabla 5). Hay que sealar que desde 2001 y 2005, el Distrito Federal y el Estado de Mxico, los estados ms importantes desde el punto de vista econmico y demogrfico, han concentrado ms de 50 por ciento de los recursos financieros. Si a esto se agregan los crditos otorgados a los estados de Nuevo Len, Veracruz y Jalisco, la proporcin se eleva a 68.7 por ciento. En comparacin, los 16 estados que obtienen los crditos ms bajos, slo recibieron 8.1 por ciento de los fondos (Tabla 5). Por consiguiente, es evidente que los gobiernos de los pocos estados ms ricos y ms desarrollados estn recibiendo, por mucho, la mayor parte de los prstamos.

Tabla 5 Crdito de BANOBRAS para gobiernos locales


(millones de pesos de 2004)
2002 15,431.6 176.7 0.0 161.2 0.0 116.3 64.1 8.0 104.4 6,630.8 476.0 86.1 216.5 516.8 621.6 1,065.4 17.5 71.2 28.8 881.9 136.3 128.3 0.0 930.1 250.7 95.5 728.6 0.0 281.3 0.0 1,571.1 62.1 4.3 ESTADO Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Fuente: Banobras 2001 201,185.0 103.9 231.5 2,231.6 109.8 2,264.2 530.0 79.6 289.4 104,928.7 6,547.2 928.3 408.9 4,311.1 8,160.2 13,199.0 985.6 55.5 291.1 12,244.7 380.3 4,496.3 139.0 1,373.6 2,067.0 1,335.7 9,854.6 0.0 6,886.6 37.0 16,560.8 153.7 0.0 2003 9,930.9 152.7 109.0 79.9 0.0 19.7 70.4 13.4 0.0 1,431.8 808.5 173.8 100.3 0.0 538.9 1,068.1 162.1 89.9 7.2 854.2 217.9 593.0 0.0 270.6 861.0 930.7 666.6 0.0 363.9 0.0 258.6 55.5 33.4 2004 26,141.0 8.0 1,122.0 40.8 508.2 68.4 63.4 173.6 340.0 745.9 764.9 213.6 112.9 194.1 645.5 11,842.9 262.7 151.2 296.3 4,654.1 34.8 782.3 1,391.0 235.5 291.2 317.6 542.3 94.1 126.7 0.0 80.7 3.2 33.4 2005 11,941.2 17.4 623.4 128.9 542.4 372.8 68.8 368.0 87.9 2,497.5 235.6 479.2 86.4 11.0 875.5 1,066.5 480.0 101.7 91.0 685.8 51.8 679.0 176.9 384.0 1,181.7 106.8 74.0 107.6 102.4 0.0 212.9 17.4 26.7

De acuerdo con los ejecutivos del banco, son dos las razones para la concentracin geogrfica de los fondos. Por una parte, los gobiernos estatales y municipales de estos pocos estados ricos tienen personal tcnico de mayor calidad, as como polticas pblicas que les permiten utilizar los mercados crediticios, a diferencia de los estados econmicamente dbiles y los gobiernos municipales. Por otra parte, algunos estados y municipios han puesto en prctica una poltica de

18

cero endeudamiento o endeudamiento muy bajo, incluyendo restricciones constitucionales. Este es el caso de los estados de Tlaxcala, Campeche y Michoacn, entre otros. 3.4 Costo del Financiamiento

En aos recientes, BANOBRAS ha reducido considerablemente la tasa de inters de sus crditos (tasa activa). Esto va muy de acuerdo con las condiciones del banco para atraer capital (tasa pasiva), como se describe en la Grfica 5. Existe un alto grado de sincronizacin. Al principio de 2001, los crditos de BANOBRAS tenan una tasa de inters promedio anual de 19 por ciento, en tanto que a fines de 2003, la tasa de inters haba cado a casi 6 por ciento. Sin embargo, la tendencia a la baja se revirti en 2004 y 2005. A mediados del 2005 la tasa repunt a casi 12 por ciento. El diferencial entre la tasa activa y la pasiva se ha conservado, en promedio, un punto porcentual anual, excepto en 2005, ao en que el diferencial aument constantemente (Grfica 5).13 De 2001 a 2005 tambin se puede ver una fuerte sincronizacin entre la tasa de inters nominal activa y la tasa de inters interbancaria de equilibrio (TIIE) (la principal tasa de referencia) (Grfica 6). La diferencia entre estas tasas fue un promedio de un punto porcentual en hasta 2004; no obstante, en 2005, este diferencial se elev a un promedio de 1.7 puntos porcentuales. La tasa promedio activa de BANOBRAS aument con mayor rapidez. 3.5 Comentarios Finales

En los ltimos 5 aos, la cartera crediticia de BANOBRAS con los gobiernos locales se ha reducido significativamente. Uno de los principales factores de esta tendencia es la mayor competencia de los bancos comerciales en el nicho tradicional de mercado de BANOBRAS, es decir, los pocos estados ms ricos y los gobiernos municipales. Tambin la introduccin de nuevas opciones de financiamiento para los gobiernos locales, tales como el mercado de capital (ver el captulo anterior), y la aparicin de nuevos jugadores, tales como las SOFOLES y las Cajas de Ahorro, que han afectado el mercado de BANOBRAS.14 Adems, el banco ya no participa en algunos sectores como el de vivienda, cosa que s estn haciendo otras instituciones federales que estn a cargo de ellos.

Es importante sealar que los prstamos de BANOBRAS incluyen otros costos financieros, como por ejemplo, una comisin de apertura en el caso de proyectos de inversin, que va de 0.7 y 1.2 puntos porcentuales adicionales del monto del crdito y tambin depende del riesgo del deudor. Los crditos de gasto corriente, con la excepcin de nmina, compra de insumos y equipo intermedio y el refinanciamiento de proyectos en sectores clave, tienen una comisin ms alta, que va de 1 a 1.5 por ciento del monto del crdito. 14 Los ejecutivos de BANOBRAS sostienen que los funcionarios pblicos de gobiernos estatales y municipales tienen incentivos para preferir la opcin de emisin de bonos, debido a la difusin que genera en los medios de comunicacin.

13

19

Grfica 5 Tasas de inters de activos y pasivos de BANOBRAS, 2001-2005 (porcentaje)


18%

13%

Activa
8%

TIIE 28

3%

12
-2%

12

12

12

12

12

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: Banobras

Grfica 6 Tasas de inters de activos de BANOBRAS y TIIE, 2001-2005 (porcentaje)


18%

13%

Activa
8%

TIIE 28

3%

12
-2%

12

12

12

12

12

2001

2002

2003

2004

2005

. Fuente: Banco de Mxico y Banobras

20

Por otra parte, los instrumentos de BANOBRAS para atraer capital son menos competitivos y ms limitados que los de los bancos comerciales y otros agentes financieros, lo cual evita que el banco ofrezca condiciones crediticias ms competitivas, particularmente cuando se trata de grandes sumas. Adems, los ejecutivos del banco, incluyendo los que trabajan en las oficinas regionales, no tienen ningn incentivo especial para ampliar el mercado, puesto que su remuneracin no est ligada al volumen de crdito colocado. Se trata de un contraste agudo con la banca comercial, donde los bonos y otros incentivos pecuniarios que son una parte importante de la remuneracin, dependen del logro de las metas relacionadas con la colocacin de crditos. Se sabe que existe un programa continuo de modernizacin, cuyo objetivo es mejorar la competitividad del banco. Entre otras medidas, actualmente el banco esta resolviendo las solicitudes de crdito de hasta 10 millones de pesos en menos de 24 das hbiles. Los requisitos que los gobiernos locales y los agentes privados tienen que cubrir se han reducido considerablemente, como por ejemplo, el anlisis costo-beneficio para ciertos sectores clave. Algo todava ms importante es que, hoy por hoy, el banco est revisando su poltica de tasas de inters e intentando concentrarse en municipios menos desarrollados con acceso limitado al financiamiento de deuda.

4. Financiamiento de Deuda de la Banca de Desarrollo (BANOBRAS-FINFRA) 4.1 Objetivos Generales y Regulacin En diciembre 7, 1995, el gobierno federal mexicano cre el Fideicomiso de Inversin para Infraestructura (FINFRA), por medio de un contrato fiduciario con BANOBRAS. El objetivo del FINFRA es promover el desarrollo de esquemas de inversin pblica y privada, para el desarrollo de infraestructura bsica y el suministro de bienes y servicios pblicos. El FINFRA puede contribuir con donativos y hacer prstamos para proyectos de infraestructura, que incluyan la prestacin de servicios pblicos con la participacin conjunta del sector privado y los gobiernos locales. Se trata de proyectos caracterizados por tener beneficios sociales sustanciales y, en muchos casos, no son lucrativos, desde una perspectiva privada. Por ejemplo, proyectos en servicios cuyos costos marginales son ms bajos que el precio que se podra cobrar, con restricciones legales, o dems problemas para cobrar una cuota. El FINFRA se capitaliza por medio de aportaciones (transferencias) del Gobierno Federal que se deben asignar a sectores como carreteras, puertos martimos, aeropuertos, agua, alcantarillado, salud pblica, transporte y equipamiento urbano, recoleccin y disposicin de residuos, energa y otros sectores determinados por el comit tcnico del FINFRA. La elaboracin de estudios y los proyectos correspondientes estn disponibles. Los proyectos tienen que apoyarse en un anlisis social de costo y beneficio que arroje beneficios netos positivos. Este es un requisito para poder solicitar el registro en la cartera de proyectos de inversin de la Secretara de Hacienda (SHCP).

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Los recursos financieros se pueden canalizar a un fideicomiso constituido para la administracin como fuente de pago del proyecto o hacia el promotor del proyecto por acuerdo del comit tcnico. El crdito debe cumplir con las siguientes regulaciones:15 1. El FINFRA puede proporcionar financiamiento hasta por 35 por ciento de la inversin total de cada proyecto (inversin total se define como la suma de crdito y capital). La participacin del FINFRA nunca debe representar ms del 49 por ciento del capital social de las firmas constituidas. 2. El FINFRA puede proporcionar financiamiento hasta por 49 por ciento del total de la inversin de cada proyecto. 3. La participacin del FINFRA, as como de los gobiernos federal, estatal y municipal juntos, no puede ser ms del 66 por ciento de la inversin total durante la fase de construccin del proyecto. 4. A partir del 1 de agosto de 2004, el financiamiento de un solo proyecto puede alcanzar la suma de 15 por ciento de los recursos patrimoniales del FINFRA. El Comit Tcnico puede autorizar un aumento de este porcentaje. 5. El inversionista privado tiene que contribuir por lo menos con el 25 por ciento de la inversin durante la fase de construccin del proyecto. 6. El FINFRA proporciona el financiamiento para la elaboracin de estudios tcnicos, socioeconmicos y financieros, como tambin para otros servicios relacionados con el proyecto. El financiamiento de sectores especficos tiene modalidades particulares. Estas se describen en el Cuadro 2. Cuadro 2 Caractersticas Especficas del Financiamiento para Transporte y Agua Infraestructura de carreteras. El FINFRA otorga financiamiento para la construccin y/o modernizacin de carreteras (autopistas) que han sido dadas en concesin a inversionistas privados, por parte de los gobiernos federal, estatal o municipal. Las obligaciones del concesionario los inversionistas privados son la construccin, el mantenimiento y la operacin de la carretera durante un periodo establecido en el contrato de concesin. Hay tres modalidades bajo las cuales el FINFRA proporciona recursos : 1) Una contribucin monetaria inicial para el financiamiento de la infraestructura; ii) una carretera ya construida, pero que carece de una parte de la infraestructura necesaria, que el inversionista privado debe construir, iii) los pagos hechos al concesionario, si el nmero garantizado de cruces vehiculares no se completa; si los cruces vehiculares son ms del nmero garantizado, los ingresos adicionales se distribuyen entre FINFRA y el concesionario. Agua. El Programa para la Modernizacin del Servicio de los Proveedores de Agua (PROMOAGUA) ha sido el instrumento por medio del cual el FINFRA ha financiado proyectos de proveedores de servicios hdricos desde el 2001. El programa est dirigido a los proveedores de servicios de agua en lugares con una poblacin mayor de 50,000 habitantes. Hasta ahora, los recursos se han canalizado a travs del FINFRA, siguiendo sus regulaciones generales. El financiamiento puede ser hasta de 40 por ciento de productos de salud pblica y de 30 por ciento en el caso de proyectos de suministro de agua. Hay cuatro modalidades en la participacin del sector privado:

15

Reglas de Operacin del FINFRA promulgadas el 1 de noviembre, 2004.

22

1. Prestacin parcial de servicio. La compaa privada asume la responsabilidad total de la operacin y mantenimiento parcial del sistema (organismo operativo), incluyendo algunas inversiones. 2. Prestacin ntegra de servicio. La compaa privada asume la responsabilidad total de la administracin, operacin y mantenimiento del sistema, as como tambin parcialmente el riesgo comercial. El gobierno local conserva la propiedad de los activos y la decisin sobre los aumentos de tarifas. 3. Concesin. La compaa privada asume la responsabilidad total del servicio, incluyendo la operacin, el mantenimiento, la administracin y las inversiones para ampliar la cobertura. Hay un vnculo comercial y legal entre el usuario y el concesionario. Las tarifas se acuerdan en el ttulo de concesin. 4. Firma mixta. El gobierno local y la compaa privada son socios en una firma que ser responsable de prestar los servicios bajo un esquema de concesin.

4.2 Financiamiento del FINFRA por Sectores y Proyectos Para fines del 2005, el financiamiento total del FINFRA ascenda a $9,236 millones (pesos de 2005). La mayor parte ha sido colocada en el sector transporte (83.7 por ciento), que alcanza la suma de $7,730 millones (pesos de 2005). Los proyectos de agua han absorbido la cantidad restante de 16.3 por ciento de esos fondos. La mayor parte de esta inversin se hizo en 2004 y 2005 (Tabla 6). Es notable cmo el FINFRA ha promovido la participacin del sector privado en el financiamiento de los proyectos de transporte y agua. La inversin privada alcanz $7,426 millones (pesos de 2005). La mayor parte tambin se asign al sector transporte (66.9 por ciento) y tuvo lugar en 2004 y 2005 (Tabla 6). Por cada peso de financiamiento del FINFRA hubo ochenta centavos de inversin privada. En proyectos de transporte, por cada peso del FINFRA, hubo sesenta y cuatro centavos de inversin privada, y en los proyectos de agua la inversin privada ha sido mayor que las aportaciones del FINFRA. En general, la inversin total, incluyendo las aportaciones de FINFRA y la inversin privada asociada, aument a $16,662 millones (pesos de 2005) ($1,582 millones de dlares),16 para fines de 2005. Los fondos del FINFRA representan el 55.4 por ciento de esa cifra (Tabla 6).

16

Al tipo de cambio promedio anual de 10.9 pesos por dlar.

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Tabla 6
Fuente: Banobras-Finfra

Inversin propia de FINFRA y


Ao Recursos de FINFRA Transporte 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0.0 0.0 0.0 359.3 3,438.3 3,932.8 Sector agua 0.0 45.4 212.1 323.7 506.7 417.8 (millones de pesos de 2005) Recursos privados Total 0.0 45.4 212.1 682.9 3,945.0 4,350.6 Transporte 0.0 0.0 0.0 0.0 812.0 4,156.4 Sector agua 0.0 95.5 399.2 558.3 777.7 626.7 Total 0.0 95.5 399.2 558.3 1,589.7 4,783.1 Total inversin 0.0 141.0 611.3 1,241.2 5,534.7 9,133.7

A diciembre de 2005, el FINFRA ha otorgado apoyo financiero a siete proyectos de carreteras y uno de ferrocarril, como se describe en la Tabla 7. La inversin total para esos proyectos alcanza la cifra de $23,417 millones (pesos de 2005), de los cuales $11,520 millones son contribuciones del FINFRA (49.2 por ciento), y los $11,896 millones son inversin privada (51.8 por ciento). A la fecha, slo se han concluido dos de esos proyectos: Libramiento de Matehuala y Libramiento de Mexicali. Los dems todava estn en construccin y se espera que se terminen en 2006, excepto por el Libramiento Norte de la Ciudad de Mxico, que debe concluir en 2008. Se debe destacar que el mayor donativo del FINFRA se otorg a este ltimo proyecto. La mayor parte de los proyectos han recibido recursos bajo el esquema de aportacin inicial (ver Cuadro 2). La carretera Libramiento de Mexicali tiene adems un esquema que garantiza el nmero de cruces vehiculares (ver Tabla 2). En el caso de las carreteras Tepic-Villa Unin y Libramiento Norte de la Ciudad de Mxico, el FINFRA tambin ha contribuido para los tramos de carreteras ya construidos (ver Cuadro 2). En 2005, se aprobaron las cantidades aplicadas a la carretera Saltillo-Monterrey y al Libramiento de Techan. Se planea que estos proyectos reciban una contribucin inicial y se utilizar el esquema de garanta de cruces vehiculares.

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Tabla 7 Proyectos del Sector Transporte Financiados por el FINFRA


Nombre del proyecto Monto de inversin por tipo de financiamiento (millones de pesos de 2005) Fase FINFRA % Privado* 231.0 290.7 2,387.9 969.6 711.5 5,247.3 118.7 9,956.8 % Total

Libramiento de Matehuala Libramiento de Mexicali Tepic-Villa Unin Morelia-Salamanca Amozoc-Perote Libramiento Norte de la Cd. de Mxico Puente Internacional SLRC Subtotal Ferrocarril Suburbano para la Zona Metropolitana del Valle de Mxico Total Fuente: Banobras-FINFRA.

188.2 438.3 1,311.0 792.5 1,007.4 2,442.8 0.0 6,180.2

44.9% 60.1% 35.4% 45.0% 58.6% 31.8% 0.0% 38.3%

55.1% 39.9% 64.6% 55.0% 41.4% 68.2% 100.0% 61.7%

419.2 729.0 3,698.9 1,762.1 1,719.0 7,690.1 118.7 16,137.0

Terminado completamente Terminado completamente En construccin En construccin En construccin En construccin En construccin

5,339.9 11,520.1

73.4% 49.2%

1,939.8 11,896.5

26.6% 50.8%

7,279.6 23,416.6

En construccin

* Crditos incluidos.

Por lo que respecta al sector agua, el objetivo del Fideicomiso es proporcionar incentivos para la participacin de la inversin privada en el desarrollo de infraestructura, as como aumentar la cobertura de la poblacin con acceso a agua potable, alcantarillado y servicios sanitarios. Usualmente, estos proyectos no son lucrativos desde el punto de vista privado o financiero debido a los cuantiosos y generalizados subsidios de precios que son bastante difciles de eliminar, como tambin a una muy arraigada cultura de no pagar los servicios. Con el objeto de hacer atractivos los proyectos de agua a los inversionistas privados, la participacin del financiamiento del FINFRA es a travs de fondos no recuperables (donativos). La Tabla 8 muestra los 22 proyectos autorizados por el FINFRA hasta diciembre de 2005. La mayor parte de estos proyectos (19) corresponde a Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR). Los otros tres son de obras de saneamiento en el Ro San Javier, Estado de Mxico, una planta desalinizadora en Los Cabos, Baja California Sur, y la extensin del acueducto de Ro Colorado en Tijuana, Baja California, que es el proyecto ms grande aprobado por el FINFRA en el sector hdrico. El monto total de la inversin para esos proyectos es de $7,369 millones (pesos de 2005), de los cuales $2,871 millones (39 por ciento) son donaciones del FINFRA. Los dems $4,493 millones de pesos son inversin del sector privado. Para diciembre de 2005, slo se haban concluido dos PTAR y las obras de saneamiento en el Ro San Javier, mientras que otros cuatro proyectos todava estn en construccin, uno en licitacin y el resto en etapas muy preliminares, tales como la preparacin o formalizacin del proyecto.17
Hay tres proyectos de disposicin de residuos slidos que sern financiados por el FINFRA, con la participacin de los gobiernos municipales de Villahermosa, Tabasco, Tuxtla Gutirrez, Chiapas, y Los Cabos,
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Tabla 8 Proyecto del Sector Hdrico Aprobado por el FINFRA


Nombre del proyecto Monto de inversicn por tipo de financiamiento (millones de pesos de 2005) Privado % % FINFRA (Crditos Total incluidos)) 32.7 67.5 100.3 32.7% 67.3% 94.5 226.6 321.1 29.4% 70.6% 130.3 200.5 330.9 39.4% 60.6% 323.7 558.3 882.0 36.7% 63.3% 272.8 311.4 584.2 46.7% 53.3% 144.1 226.8 371.0 38.9% 61.1% 198.0 297.0 495.0 40.0% 60.0% 89.8 239.4 329.2 27.3% 72.7% 106.1 159.7 265.8 39.9% 60.1% 22.5 33.7 56.2 40.0% 60.0% 63.2 94.9 158.1 40.0% 60.0% 143.1 214.7 357.8 40.0% 60.0% 134.1 201.1 335.2 40.0% 60.0% 22.9 34.4 57.3 40.0% 60.0% 21.7 32.6 54.3 40.0% 60.0% 101.5 141.9 243.4 41.7% 58.3% 86.8 130.2 217.0 40.0% 60.0% 64.0 96.1 160.1 40.0% 60.0% 45.9 68.9 114.8 40.0% 60.0% 42.8 64.3 107.1 40.0% 60.0% 193.2 289.7 482.9 40.0% 60.0% 537.8 40.0% 806.6 60.0% 61.0% 1,344.4 7,367.8 Fase

PTAR de Gmez Palacio, Durango PTAR de Torren, Coahuila Saneamiento Ro San Javier, Edo. de Mxico PTAR de Tenorio Villa de Reyes, SLP PTAR de Xalapa, Veracruz PTAR de Morelia, Michoacn PTAR de Saltillo, Coahuila Planta desaladora Los Cabos, BCS PTAR de Sn Pedro Mrtir y emisores en Qro. PTAR de Tepeji del Rio, Hidalgo PTAR de Pachuca, Hidalgo PTAR de Zacatecas, Zac. PTAR de Chihuahua (Sur) PTAR de Ciudad Valles, SLP PTAR de Matehuala, SLP PTAR de Celaya, Gto. PTAR de Los Cabos, BCS PTAR de Salamanca, Guanajuato PTAR de Colima, Colima PTAR de Fresnillo, Zac. PTAR de Len, Gto. (extension) Ampliacin del Acueducto Ro Colorado, Tijuana, BC.

Terminado completamente Terminado completamente Terminado completamente En construccin En construccin En construccin Contrato En construccin Licitacinn Contrato Contrato Preparativos Contrato Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos

2,871.5 4,496.3 Total 39.0% PTAR: Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales 1_/ Se considera la fase del proyecto, p.e. licitados, en construccin, en licitacin, , entre otros.

Fuente: Banobras-FINFRA

4.3 Evaluacin General Parece ser que el FINFRA ha logrado atraer a la inversin privada para el financiamiento de infraestructura pblica, particularmente en carreteras, suministro de agua e instalaciones para el tratamiento de agua residual. Sin embargo, los recursos del Fideicomiso distan mucho de ser suficientes para financiar todos los proyectos registrados en la cartera. Hay deficiencias en la evaluacin de proyectos, principalmente debido a la falta de personal bien capacitado en esta rea. Por ejemplo, frecuentemente los costos se sobreestiman y los largos retrasos son comunes en la construccin de los proyectos. La razn principal es que, por lo general, las contribuciones de los gobiernos locales (estados y municipios) se desembolsan mucho despus de la fecha acordada en el contrato. En algunos casos los gobiernos locales no han considerado en sus presupuestos anuales los gastos de operacin y mantenimiento del proyecto, lo cual ha causado problemas de subutilizacin de la capacidad de la infraestructura e incluso la postergacin de la operacin.

Baja California Sur. Los primeros dos estn en la etapa de licitacin y, para el ltimo, se estn ajustando los estudios.

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El monitoreo del desempeo financiero y social de los proyectos, por parte del Fideicomiso y del Gobierno Federal, ha sido muy deficiente. Esto impide una evaluacin precisa y objetiva de los resultados logrados por el FINFRA. Finalmente, no hay reglas o criterios claros para la distribucin de los recursos entre los distintos sectores. Existe cierta discrecionalidad en relacin con la decisin de cules son los proyectos especficos que se deben apoyar. 5. Financiamiento de Deuda del Banco de Desarrollo (NADBank) 5.1 Objetivos Generales y Mecanismos de Financiamiento18 El Banco Norteamericano de Desarrollo (NADBank, por sus siglas en ingls) y la Comisin de Cooperacin Ambiental Fronteriza (BECC, por sus siglas en ingls) se crearon por medio de un acuerdo bilateral especial, firmado en noviembre de 1993, entre los gobiernos de Mxico y Estados Unidos.19 El propsito principal del NADBank es proporcionar asistencia financiera a entidades pblicas y privadas, para proyectos de infraestructura ambiental a lo largo de la regin fronteriza, entre Mxico y Estados Unidos. Los sectores clave son el suministro de agua potable, el tratamiento de aguas residuales y el manejo de residuos slidos, aunque el alcance de las actividades se ampli para abarcar proyectos de energa limpia y renovable, conservacin de agua (primordialmente la rehabilitacin de distritos de riego), mejoramiento de la calidad del aire y sistemas de transporte. La participacin del banco puede ser hasta de 50 por ciento de los costos de capital de los proyectos y los periodos de amortizacin pueden ser de hasta de 25 aos. Las comunidades elegibles deben estar situadas dentro de 300 kilmetros (aproximadamente 186 millas) al sur de la frontera o dentro de 100 kilmetros (aproximadamente 62 millas) al norte de la frontera. La BECC est a cargo de revisar la factibilidad tcnica y la relevancia ambiental de los proyectos. Es decir, los proyectos tienen que pasar por un proceso de certificacin efectuado por la BECC. El NADBank se capitaliza y rige bilateralmente.20 El capital total autorizado equivale a $3 mil millones de dlares con compromisos iguales de Estados Unidos y Mxico.21 Quince por ciento ($225 millones de dlares cada uno) deba proporcionarse en forma de capital aportado (fondos reales en efectivo), de acuerdo con los pagos parciales programados

Esta seccin toma muchos datos del NADBank (2005) "Acuerdo entre los Gobiernos de los Estados Unidos de Amrica y el Gobierno de los Estados Mexicanos Unidos en Relacin con el Establecimiento de una Comisin de Cooperacin Ambiental Fronteriza y un Banco de Desarrollo Norteamericano". Este acuerdo fue paralelo al TLCAN y al Acuerdo Norteamericano de Cooperacin Ambiental. 20 El NADBank y la BECC tienen un Consejo Directivo compartido (cinco miembros de cada pas), aunque cada institucin tiene sus propios funcionarios y personal. Cada ao, la presidencia del Consejo Directivo se alterna entre miembros estadounidenses y mexicanos. El Consejo Directivo aprueba todas las propuestas de certificacin y prstamo y elige al Directo Administrativo del NADBank. El Director Administrativo y el Subdirector Administrativo del NADBank deben ser ciudadanos estadounidenses o mexicanos, pero ambos no pueden ser ciudadanos del mismo pas. La sede del NADBank est en San Antonio, Texas, y las oficinas de la BECC estn en Ciudad Jurez, Chihuahua. 21 Cada pas autoriz la subscripcin de 150,000 acciones del capital social del banco con un valor a la par de $10,000 dlares por accin.
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que debieron quedar totalmente cubiertos para septiembre de 2004. El otro 85 por ciento ($1.275 mil millones cada uno) est en forma de capital amortizable.22 Noventa por ciento del capital dado al NADBank est destinado a prstamos y garantas de prstamos para financiar proyectos de infraestructura ambiental en la regin fronteriza designada, mientras que el 10 por ciento restante se puede usar para financiar el Programa de Ajustes e Inversiones Comunitarios (CAIP, por sus siglas en ingls). Los fondos del CAIP se pueden aplicar en cualquier lugar de los dos pases. El programa no requiere certificacin de la BECC, pero los proyectos deben ser endosados por el pas respectivo, como apoyo al propsito de TLCAN; es decir, proyectos tendientes a compensar prdidas significativas de trabajos, debido a la expansin comercial. Las contribuciones iniciales de capital de los dos gobiernos se hicieron en diciembre de 1994. Al 31 de marzo de 2005, el NADBank haba recibido un total de $348.75 millones de dlares en capital contribuido con $1.976 mil millones de dlares en capital amortizable asociado; es decir, 77.5 por ciento de todo su capital suscrito.23 Del capital aportado, $303.75 millones de dlares son adjudicaciones para programas ambientales y $45 millones de dlares se haban transferido a los CAIP. Cada gobierno ha proporcionado la mitad de estos fondos. Desde junio de 1999, todo el financiamiento del CAIP mexicano (llamado Programa Complementario de Apoyo a Comunidades y Empresas) se transfiri al banco federal de desarrollo mexicano (BANOBRAS) y, por lo tanto, el NADBank no tiene que rastrear o reportar las actividades del CAIP mexicano. Inicialmente, todos los prstamos estaban sujetos a tasas de mercado.24 En octubre de 2001 se cre un programa de prstamos para dar financiamiento a tasas inferiores a las del mercado a prestatarios pblicos y privados la Facilidad de Prstamos a Bajas Tasas de Inters (LIRF, por sus siglas en ingls). Actualmente, el lmite de financiamiento es $100 millones de dlares. En casos especiales, el banco tambin puede participar a travs de inversiones de capital (participacin en las emisiones de bonos municipales) que, adems de contribuir al financiamiento, tambin sirve para mejorar el valor de los certificados de deuda.

Los subsidios por medio de donativos para proyectos ambientales se otorgan a travs de programas especializados: el Fondo de Infraestructura para el Medio Ambiente de la Frontera (BEIF, por sus siglas en ingls), cuyos fondos estn destinados a proyectos de agua y aguas residuales; el Programa Ambiental de Slidos Residuales (SWEP, por sus siglas en ingls); y el Fondo de Inversin para la Conservacin de Agua (WCIF, por sus siglas en ingls). El BEIF est diseado
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El capital amortizable consiste de fondos que los dos gobiernos le deben proporcionar al NADBank, si se requiere satisfacer las propias obligaciones de deuda pendiente o garantas del banco en prstamos de proyectos. Esencialmente, estos constituyen una garanta para cualesquiera bonos emitidos por el banco para recabar fondos en el mercado de capital para sus programas de prstamos. Por lo tanto, el capital amortizable no se puede usar para hacer prstamos directamente. 23 Otros documentos (Brown, 2001) indican contribuciones de capital por el mismo monto y proporcin desde abril 2002, lo cual significa que probablemente no se ha hecho ninguna contribucin de capital en los ltimos cuatro aos. 24 La tasa fija denominada en dlares equivale a la tasa de bonos de tesorera para un periodo similar de vencimiento, ms un margen administrativo y una prima de riesgo (Brown, 2001).

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para administrar recursos provenientes de donaciones proporcionados por otros donantes, a fin de hacer los proyectos viables y econmicamente asequibles para las comunidades fronterizas. Este se estableci con un donativo de $170 millones de dlares de la Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en ingls). Posteriormente, la EPA aprob las solicitudes del banco en relacin con asistencia federal estadounidense para apoyar al BEIF por un total de $330.07 millones de dlares.25 La creacin del SWEP se aprob en septiembre de 1999. Inici operaciones con un programa piloto de 5 millones de dlares financiado por una porcin de las utilidades netas del banco. Los fondos del SWEP se pueden usar para componentes de construccin y equipo de proyectos de residuos slidos, as como para la clausura de sitios de disposicin que se encuentran por debajo de la norma. Los proyectos deben incluir una entidad pblica. El WCIF se estableci en agosto 2002, por medio de la asignacin de 80 millones de dlares de las utilidades retenidas del banco. Cincuenta por ciento del monto total se adjudica en cada pas para proyectos de conservacin hdrica. En Mxico, el monto total se canaliz para la rehabilitacin y modernizacin del distrito de riego 005 de Delicias en el Estado de Chihuahua. El NADBank tambin usa una porcin de sus utilidades retenidas para proporcionar asistencia tcnica y capacitacin a patrocinadores de proyectos, con el propsito de fortalecer el desempeo financiero de las compaas de servicios pblicos y asegurar la sustentabilidad a largo plazo de la infraestructura. Para ello, existen tres programas de donativos: el Programa de Cooperacin de Desarrollo Institucional (IDP, por sus siglas en ingls), el Instituto de Manejo de Compaas de Servicios Pblicos (UMI) y el Programa para Desarrollo de Proyectos (PDP, por sus siglas en ingls).26 La estructura de los paquetes financieros debe tomar en cuenta la capacidad de la comunidad de asumir la deuda, la capacidad de los residentes de pagar los costos, as como la disponibilidad de otras fuentes de financiamiento. Por lo tanto, los prstamos y donativos del NADBank estn equilibrados, para asegurar la terminacin de un sistema de infraestructura funcional a un costo asequible para la comunidad. Es importante sealar que los programas de donativos y prstamos del NADBank tienen disposiciones para inculcar disciplina en los proyectos. Por ejemplo, la asistencia est condicionada a la generacin de ingresos suficientes por concepto de cuotas del usuario o que los proyectos sean autosustentables. Los costos de operacin y mantenimiento se deben cubrir y las reservas para el pago del servicio de la deuda se deben

El programa de la EPA, para la construccin de infraestructura de agua y aguas residuales, ya exista antes del TLCAN. Una gran parte de los fondos de ese programa slo se transfiri al NADBank para su administracin. El primer acuerdo entre el NADBank y la EPA, as como la primera asignacin de recursos, tuvieron lugar en abril de 1997. Al 31 de marzo 2005, la EPA ha aprobado asignaciones por un monto de $500.07 millones de dlares. Segn los trminos de la donacin, el banco debe presentar todos los proyectos a la EPA para su aprobacin. Entonces, la EPA desembolsa los fondos al banco para los proyectos aprobados. 26 El IDP se cre a fines de 1996 para ofrecer asistencia tcnica. Especficamente, ayuda a compaas locales de servicios pblicos a emprender estudios e instrumentar medidas para el desarrollo de capacidades necesarias para el manejo y desarrollo adecuados de sus sistemas. En 1999, el UMI inici actividades de capacitacin gerencial y financiera. Especficamente, ofrece capacitacin prctica en administracin financiera y planeacin a empresas de servicios hdricos. Desde el ao 2000, el PDP proporciona donaciones para la planeacin y diseo de proyectos. Especficamente, ayuda a patrocinadores de proyectos en la planeacin y diseo de proyectos de infraestructura, que se presentan al BECC para su certificacin y al NADBank para su financiamiento.

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aumentar. El objetivo es promover un cambio de proyectos altamente subsidiados a unos que sean autosustentables apoyados por las cuotas de los usuarios locales y otros ingresos. Para el banco esos requisitos tambin estn dirigidos a reducir el riesgo de incumplimiento, puesto que el prestatario no es el gobierno central, sino el gobierno local o la compaa de servicios pblicos. En marzo 2005, despus de los primeros diez aos de operacin, los compromisos financieros totales del NADBank equivalan a ms de $702 millones de dlares, incluyendo 89 proyectos de infraestructura aprobados. El costo total de estos proyectos excedan los $2.3 mil millones de dlares. Tal como aparece en la Tabla 9, del total de los compromisos financieros, $343.14 millones de dlares (48.85 por ciento) corresponde a proyectos ubicados en Mxico. El costo total de estos proyectos excede los $1.3 mil millones de dlares. Desde 1999, los prstamos del NADBank a entidades estatales y municipales en Mxico se otorgan por medio de una institucin financiera de propsito limitado llamada Corporacin Financiera de Amrica del Norte S.A. de C.V. SOFOL (COFIDAN), ubicada en la Ciudad de Mxico.27 La creacin de COFIDAN fue necesaria debido a que en Mxico los estados y municipios estn constitucionalmente restringidos para contratar prstamos directos de fuentes extranjeras y/o divisas. Asimismo, fue necesario usar el mecanismo federal mexicano de tipo de cambio FOAEM (Fondo de Apoyo a Estados y Municipios) administrado por BANOBRAS, para cubrir riesgos de tipo de cambio de prstamos en pesos en Mxico.

COFIDAN opera principalmente usando la moneda local. Todos los activos y pasivos de COFIDAN se traducen usando el tipo de cambio en vigor al final del periodo, mientras que los ingresos y costos se traducen usando los tipos de cambio promedio para el periodo.

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1.1

Distribucin de Financiamiento en Mxico

Ms de la mitad del financiamiento del NADBank para Mxico se ha dedicado a proyectos de aguas residuales (56.6 por ciento). Los proyectos de agua y aguas residuales han absorbido 17.2 por ciento de los fondos, mientras que la conservacin hdrica (principalmente la rehabilitacin de distritos de riego), as como los proyectos de mejora de calidad del aire (pavimentacin de calles), han recibido 11.7 y 10.8 por ciento, respectivamente. (Ver Tabla 9). Vale sealar que el financiamiento del NADBank representa slo 26 por ciento de los costos totales de los proyectos involucrados. La proporcin aumenta sustancialmente en los sectores donde se concentran los subsidios por medio de donaciones del BEIF, como se mostrar posteriormente. La diferencia entre el financiamiento del NADBank y el costo total de los proyectos, a los que se les presta asistencia, consiste principalmente de la igualacin de fondos por parte de los tres niveles del gobierno mexicano. Una parte sustancial proviene de la Comisin Nacional del Agua (CNA). Tabla 9 Financiamiento NADB para Gobiernos Municipales Mexicanos por Categora de Proyecto, a Marzo 2005 (Miles de dlares) Proporcin Financiamiento Costos totales financiamiento Sector NADB* (a) NABD/costos (b) totales Residuos slidos 11,412.3 3,938.2 34.5 Calidad del aire 518,700.0 37,120.0 7.2 Aguas residuales 464,970.7 194,337.2 41.8 Agua 39,000.0 8,687.7 22.3 Agua y Aguas residuales 146,096.0 59,054.9 40.4 Conservacin de agua 143,600.0 40,000.0 27.9 Todos los sectores 1,323,779.0 343,138.0 25.9
Fuente: Autor, con base en datos de NADB. * Estas cifras corresponden al financiamiento para proyectos aprobados. Los desembolsos reales son menos que el financiamiento contratado, puesto que usualmente se otorgan los recursos para proyectos aprobados.

Casi todo el financiamiento del NADBank para proyectos mexicanos ha consistido en donativos (76.65 por ciento, que equivale a $263 millones de dlares). El resto son prstamos directos. Los donativos se han concentrado en proyectos de aguas residuales (58.6 por ciento). Una cantidad importante de subsidios por medio de donativos tambin se ha canalizado a proyectos y agua, aguas residuales y conservacin hdrica. (Tabla 10). Todo el financiamiento de proyectos de agua y conservacin hdrica ha consistido en donativos. Por ende, una gran parte de los donativos de construccin han provenido del BEIF, que en realidad es dinero de la EPA.28

Los proyectos en Mxico se pueden financiar con fondos de EPA, siempre y cuando haya un beneficio para Estados Unidos. La participacin de proyectos financiados por el BEIF en Mxico requiere de una igualacin de fondos de donativos mexicanos sobre una base cumulativa, aunque no necesariamente para el mismo proyecto ni en un ao especfico (NADBank, 2001).

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Del total del financiamiento de proyectos en Mxico, 23.65 por ciento consiste de prstamos directos. Slo un bajo 13.1 por ciento de la deuda se ha contratado a tasas por debajo del mercado a travs del LIRF. Un alto 96.4 por ciento del monto prestado se ha canalizado a proyectos de aguas residuales y calidad del aire. Ms de tres cuartos del dinero prestado para proyectos de aguas residuales tienen tasas de inters del mercado, as como tambin los proyectos de calidad del aire (pavimentacin de calles para reducir partculas de polvo transportadas por el aire) (Tabla 10). Los prstamos aprobados para comunidades mexicanas ($80.12 millones de dlares) representan slo 52 por ciento del capital aportado por Mxico (la mitad de $303.75 millones de dlares). Tabla 10 Financiamiento de NADB para Gobiernos Locales Mexicanos por Sector y Modalidad de Financiamiento, a Marzo 2005 (Miles de dlares) Sector Financiamiento NADB 3,938.2 37,120.0 194,337.2 8,687.7 59,054.9 40,000.0 343,138.0 LIRF 1,250.0 9,244.9 Prstamo Tasa de mercado 915.8 37,120.0 30,852.5 740.9 10,494.9 69,629.2 1,772.4 154,239.8 8,687.8 58,314.0 40,000.0 263,014.0 Donativo*

Residuos slidos Calidad del aire Aguas residuales Agua Agua y Aguas residuales Conservacin de agua Todos los sectores

*Agua y aguas residuales del BEIF; sector de residuos slidos del SWEP; y conservacin de agua del WCIF. Fuente: Autor, basado en datos de NADB.

La distribucin de financiamiento del NADBank para proyectos de infraestructura ambiental, por parte de estados y sectores fronterizos, se describe en la Tabla 11. Un total de 19 proyectos han recibido asistencia financiera. Por mucho, una gran parte de los proyectos y la asistencia relacionada han tenido lugar en grandes centros urbanos. Las ciudades del Estado de Baja California han absorbido casi una tercera parte del financiamiento total del NADBank en seis proyectos. Cuatro de ellos estn en el sector de aguas residuales en las ciudades de Tijuana y Mexicali, uno en el sector de residuos y aguas residuales en Tecate y otro en mejora de calidad del aire, que consiste de pavimentacin de calles en las mismas tres ciudades y Ensenada. El financiamiento del NADBank equivale a slo 14.7 por ciento del costo total de estos proyectos.29 Una cuarta parte del financiamiento total se ha dedicado a tres proyectos en las grandes ciudades fronterizas en el Estado de Tamaulipas. Dos en el sector del agua y aguas residuales en Matamoros y Nuevo Laredo, y uno en el sector de aguas

La pavimentacin de calles es particularmente costosa. Requerir de $487 millones de dlares, mientras que el financiamiento del NADBank equivale a slo $27.6 millones. Excluyendo este proyecto, la proporcin del financiamiento del NADBank/costos totales para las ciudades del Estado de Baja California aumenta a 31 por ciento.

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residuales en Reynosa. El financiamiento del NADBank equivale a casi 40 por ciento de los costos totales; un prstamo se otorgar para cada uno de ellos, pero todava no se revela su monto. Las ciudades del Estado de Chihuahua han recibido casi 20 por ciento del financiamiento en seis proyectos. Casi 60 por ciento de estos fondos ($40 millones de dlares) est siendo absorbido por un proyecto de conservacin hdrica, que consiste de la rehabilitacin y modernizacin del distrito de riego 005 de Delicias. Para Mxico, este es el nico proyecto de conservacin hdrica apoyado por el NADBank hasta ahora y el donativo ms grande.30 Tambin hay tres proyectos en el sector del agua y aguas residuales. El ms grande se encuentra en Ciudad Jurez. En general, para Chihuahua el financiamiento del NADBank equivale a una tercera parte del costo total de los proyectos (Tabla 11). Tabla 11 Financiamiento de NADB para Gobiernos Locales Mexicanos por Sector y Estado Donde se Ubica la Comunidad, a Marzo 2005 (Miles de dlares) Agua y Residuos Calidad del Aguas Cons. de Todos los Estado Agua aguas slidos aire residuales agua sectores residuales (1) (4) (1) Baja Calif. (6) 110,930.8 27,620.0 78,350.8 4,960.0 (1) (3) (1) (6) 67,793.3 Chihuahua (1) 500.0 5,500.0 21,793.3 40,000.0 (3) (3) 41,520.0 Coahuila 41,520.0 Nuevo (1) 472.4 (1) 472.4 Len (4) 2,965.8 (1) (3) (1) 8,687.7 (1) (10) Sonora 4,000.0 19,173.1 1,094.9 35,921.5 (1) (2) (3) 86,500.0 Tamaulipas 33,500.0 53,000.0 Todos los (3) estados (6) 3,938.2 37,120.0 fronterizos * En parntesis, el nmero de proyectos. Fuente: Autor, basado en datos del NADB. (14) 194,337.2 (1) 8,687.7 (4) 59,054.9 (1) 40,000.0 (29) 343,138.0

El Estado de Coahuila ha recibido 12 por ciento del financiamiento del NADBank para proyectos de aguas residuales, uno en Ciudad Acua y el otro en Piedras Negras.31 El Estado de Sonora recibe el equivalente a 10.5 por ciento del financiamiento.
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Por mucho, una gran parte del dinero se ha concentrado en Nogales y San Luis Ro Colorado,

El patrocinador de este proyecto es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El costo total estimado es de $143 millones de dlares. El NADBank ya desembols $30.6 millones. 31 Se debe sealar que el patrocinador de un tercer proyecto es un conglomerado manufacturero privado (Grupo Solar), as como que es un proyecto productivo, incluida la construccin de una planta de reciclado de papel para producir cartn, una planta de tratamiento de aguas residuales y un relleno sanitario. Se calcula que ofrecer beneficios econmicos y ambientales a las comunidades de Allende y Morelos en la Regin Cinco Manantiales, Estado de Coahuila.

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principalmente en proyectos de agua y aguas residuales, pero algunas otras localidades ms pequeas tambin se han beneficiado. La proporcin entre el financiamiento del NADBank y el costo total es de 26.5 para Coahuila y de 37.6 para Sonora. Finalmente, en el Estado de Nuevo Len slo se ha financiado un pequeo proyecto de residuos slidos. La razn es que all no hay ciudades grandes dentro del rea fronteriza designada. En relacin con el financiamiento del CAIP, BANOBRAS reporta que prstamos por un total de $48.59 millones de pesos (aproximadamente $4.42 millones de dlares) y donativos por un total de $7.39 millones de pesos (aproximadamente $0.67 millones de dlares) se han autorizado y desembolsado para financiar proyectos en 55 comunidades en los estados de Colima, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. Los proyectos apoyados incluyen los sectores de residuos slidos, pavimentacin de calles para reducir la contaminacin atmosfrica, suministro de agua y recoleccin de aguas residuales, sistemas de iluminacin pblica con eficiencia energtica, parques industriales, as como apoyo para proyectos comerciales dirigidos a reducir la migracin. 1.2 Evaluacin General

Los fondos proporcionados por el NADBank realmente han ampliado el suministro de financiamiento para proyectos de infraestructura relacionada con el medio ambiente en comunidades mexicanas a lo largo de la frontera con los Estados Unidos. Hoy por hoy, y como nunca antes, se estn llevando a cabo proyectos simultneos de infraestructura ambiental en la regin de la frontera norte. Ciertamente, los fondos del NADBank han mejorado la asequibilidad econmica de los proyectos y apalancado todos los fondos incluidos el costo total de los proyectos es aproximadamente tres veces ms alto que el financiamiento del NADBank. Esto ha sido crtico, pues un proyecto tpico de infraestructura ambientalista en una comunidad fronteriza tpica no se puede solventar slo con las cuotas de los usuarios. Los subsidios sustanciales por medio de donativos son inevitables, porque estos proyectos implican fuertes costos de construccin y, puesto que las cuotas de los usuarios se han subsidiado enormemente, no se pueden aumentar drsticamente debido a la enorme pobreza. Adems, el sistema de cobranza es bastante ineficiente. Por lo tanto, se ha evaluado la posibilidad de que en caso de que se agotaran los fondos del BEIF, el desarrollo del proyecto sera mucho ms lento o, incluso, se tendra que detener. (NADBank, 2001). Indudablemente, los recursos del NADBank son mucho menos que suficientes para cubrir los requisitos mnimos para financiar las necesidades actuales de infraestructura ambientalista en la regin de la frontera entre Mxico y Estados Unidos.32

Se estima que los costos totales de los proyectos de infraestructura fronteriza para el periodo de 2002-2005 son de $1.7 mil millones de dlares, de los cuales 53 por ciento fue para proyectos en Mxico. Con base en patrones de financiamiento anteriores del NADBank, se estim que se necesitaran $824 millones de dlares ($546 millones en financiamiento del BEIF ms $278 millones de dlares por concepto de igualacin de donativos mexicanos), para proyectos de agua y aguas residuales. Los requisitos de prstamos se calcularon en $261 millones de dlares, y el financiamiento SWEP para proyectos de residuos slidos en $19 millones de dlares para el mismo periodo (NADBank, 2001). Estos estimados se deben considerar como requerimientos

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34

Paradjicamente, la capacidad prestamista del banco apenas se ha aprovechado. La proporcin de prstamos para proyectos mexicanos al capital contribuido por Mxico es slo de 52 por ciento, a pesar de la alta importancia de donativos en los paquetes de financiamiento. Por ende, para utilizar mejor el dinero prestado se necesitan mayores esfuerzos para que los prstamos estn disponibles a costos ms bajos, as como para conservar niveles elevados de donativos. Por un lado, aqu las restricciones son que la autosustentabilidad del programa de prstamos del banco no puede estar en riesgo y, por el otro, que el dinero de donativos de la EPA no se puede garantizar para el futuro; el dinero aportado para el programa fronterizo de la EPA lo decide el Congreso de Estados Unidos. Asimismo, se ha evaluado que debido a las polticas financieras y altas tasas de inters del NADBank, las comunidades fronterizas pobres que tienen abrumadoras necesidades bsicas de saneamiento, no pueden pagar los prstamos incluso cuando estn acompaados de subsidios por medio de donativos sustanciales (Kelly, et al., 2001; Abel, 20cuan02). En Mxico, muchas pequeas comunidades pobres todava ni siquiera tienen la capacidad financiera de asumir un prstamo pequeo. Por lo tanto, una gran parte de la asistencia financiera en Mxico se ha adjudicado, por mucho, a proyectos en grandes municipios urbanos. Incluso despus de que se implement el LIRF y el mandato se extendi a sectores con costos de construccin ms bajos y supuestamente menos dependientes de donativos que los sectores centrales, la participacin de pequeos municipios mexicanos ha sido virtualmente inexistente. Las necesidades de infraestructura son abrumadoras, pero no hay demanda de crdito. Por consiguiente, las medidas lgicas para mejorar la asequibilidad y demanda de crdito seran aumentar los recursos de donativos de ambos gobiernos, as como una mayor reduccin de tasas de inters, siempre y cuando la viabilidad financiera del programa de prstamos no est en riesgo. Sin embargo, para enfrentar adecuadamente el enorme dficit de infraestructura ambientalista en la regin fronteriza los proyectos deben depender mucho ms en las cuotas de los usuarios. Por otro lado, es importante seguir impulsando una transicin progresiva de proyectos altamente subsidiados a proyectos autosustentables apoyados por cuotas de usuarios locales y otros ingresos. Paralelamente, los programas del banco deben continuar promoviendo el desarrollo de capacidades entre compaas de servicios pblicos para la operacin eficiente de los sistemas y su sustentabilidad a largo plazo. A corto y mediano plazo, el bastante acelerado crecimiento industrial y demogrfico de la regin, junto con una amplia pobreza, continuarn rebasando la infraestructura existente de suministro hdrico, aguas residuales y residuos slidos.33 En Mxico, las autoridades locales han opuesto resistencia al asunto de invertir en la construccin de infraestructura costosa y promover la eficiencia de las compaas de servicios pblicos. Por un lado, las autoridades frecuentemente argumentan que existe un alto costo poltico implcito que obviamente no estn dispuestas a pagar. Incluso ms
mnimos de financiamiento, pues slo incluyen proyectos que ya se encontraban en alguna etapa del proceso BECC-NADBank. Sin embargo, las cifras reales de financiamiento del NADBank para el periodo ms largo de 1997-2005, han sido bastante menores a las estimaciones de requerimientos mnimos. El mrito de construir infraestructura hdrica no es tal, a menos que est acompaado de una poltica de precios tendiente a reducir programas de residuos y mantenimiento, para evitar una vida del proyecto mucho ms corta que la planeada y, por ende, la necesidad de reconstruirlo completamente en unos cuantos aos.
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importante, el periodo de gobierno de tres aos impide la consideracin de un horizonte de planeacin a largo plazo para la decisin, lo cual resulta en la exclusin de ese tipo de proyectos. Esto subraya la necesidad de revisar el marco legal del manejo hdrico con el propsito de aislar el problema de la provisin de infraestructura de los asuntos polticos. Otro reto relacionado y bastante complejo es aumentar la participacin del sector privado, que hasta ahora ha sido tan limitada. Un obstculo primordial tiene que ver con la creciente oposicin poltica a la privatizacin, as como a la fijacin de precios mediante el clculo de costos directos por unidad de produccin ms un aumento en proyectos hdricos. Asimismo, la falta de regulaciones adecuadas y mecanismos apropiados para la fijacin de cuotas contribuyen a la falta de inters por parte de inversionistas privados. Por ltimo, se deben emprender esfuerzos para lograr una mayor eficiencia en el proceso de certificacin y financiamiento. Un estudio reciente seala que el tiempo promedio para la certificacin por la BECC y la aprobacin para el financiamiento de prstamos por parte del NADBank es de 40.8 meses, mientras que para otras agencias comparables el mismo proceso toma slo un promedio de 5.7 meses (Stone & Webster, 2004). Para el NADBank el tiempo entre la aprobacin y el primer desembolso es de un promedio de 17.7 meses, mientras que para agencias comparables es de un promedio de slo 7 meses. Una razn para la ineficiencia de este proceso es que los proyectos se aceptan en una etapa mucho ms temprana (menos madura), pero tambin porque en realidad hay requerimientos adicionales, algunos de los cuales son bastante complejos. Adems, una gran parte del proceso se sigue llevando a cabo de manera lineal (no paralela), pues la BECC y el NADBank operan como dos entidades separadas (Stone & Webster, 2004). Estos problemas del proceso de financiamiento ya se haban identificado y reportado mucho antes, lo que significa que no se ha tenido mucho avance en ese asunto.34

Consultas pblicas revelaron que haba duplicacin innecesaria de esfuerzos, engorrosos requerimientos de prstamos, as como retrasos debido a una mala coordinacin entre el NADBank y la BECC, entre otros problemas del proceso de certificacin y financiamiento, tal como los mismos solicitantes lo percibieron (Abel, 2001; Brown, 2001).

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Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) 6.1 Los rasgos generales del FAIS

El Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) se cre en 1998, como parte de un nuevo sistema de aportaciones fiscales a gobiernos locales conocido como el Ramo 33. Este nuevo sistema estableci reglas y criterios precisos para la distribucin de aportaciones a gobiernos locales. El FAIS est destinado a la construccin de infraestructura social bsica y cuenta con un espritu compensatorio, pues se distribuye segn el grado de marginacin del municipioes decir, los municipios ms pobres reciben sistemticamente aportaciones per capita ms altas para infraestructura social. El FAIS est dividido en dos participaciones, una para los estados (FAISE) y otra para los municipios (FAISM)35. El monto total del fondo se define como un 2.5 por ciento de la Recaudacin Federal de Impuestos de la cual 0.303 por ciento se adjudica al FAISE y 2.197 por ciento al FAISM.36 Es decir, aproximadamente 88 por ciento del FAIS se distribuye entre los gobiernos municipales. En principio, el FAISM slo se puede usar para financiar obras pblicas que tienen un beneficio directo para grupos poblacionales que viven en condiciones de pobreza extrema y rezago social, como por ejemplo, agua potable, sistemas de alcantarillado, electrificacin de comunidades rurales y urbanos, infraestructura bsica de salud y educacin, carreteras y dems infraestructura rural, obras de urbanizacin general y mejoras de vivienda. El FAISE se debe aplicar para apoyar el financiamiento de infraestructura social regional o intermunicipal.37 El dinero se canaliza primero a gobiernos estatales a travs de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), y luego los gobiernos estatales deben transferir la porcin mencionada a sus municipios. El monto para cada estado se determina mediante una frmula basada en la pobreza y se supone que los gobiernos estatales transfieren los fondos a gobiernos municipales de acuerdo a los mismos criterios.38 En cada municipalidad, la asignacin intersectorial e intercomunitaria del FAISM se decide dentro de comits y consejos comunitarios o por los cabildos. No obstante, no existe ninguna regla legal que defina mecanismos y criterios de distribucin particulares. Asimismo, hay discusiones sobre si las autoridades federales o locales son responsables de la supervisin y rendicin de cuentas del Ramo 33, incluyendo el FAIS.39 Como
No incluye al Distrito Federal. La Ley de Coordinacin Fiscal, Artculo 32. 37 La Ley de Coordinacin Fiscal, Artculo 33. 38 La Ley de Coordinacin Fiscal, Artculos 34 y 35. Constitucionalmente al gobierno federal no se le permite canalizar fondos directamente a los municipios, sino por medio de los gobiernos estatales. 39 La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) estipula que la supervisin del dinero del Ramo 33 es responsabilidad de las autoridades fiscalizadoras locales y se debe regir por leyes locales. Por otro lado, la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (LFSF) y el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), consideran que los recursos federales transferidos a los gobiernos estatales y municipales estn sujetos a la fiscalizacin federal en coordinacin con los congresos estatales. La diferencia reside en que la LCF no considera el Ramo 33 como dinero federal una vez que se transfiere, mientras que la LFSF y PEF s lo consideran incluso despus de transferirlo. Un problema prctico es que a nivel del gobierno local,
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37

consecuencia de esta ambigedad en el marco legal, los gobiernos estatales y municipales pueden de hecho contar con el margen necesario para distribuir el dinero del FAIS con cierto grado de discrecin y en algunos casos ilegalmente. Es un hecho que muchos gobiernos locales no reportan en detalle cmo se distribuyen estos fondos en los sectores y municipios/localidades. 6.2 La Distribucin del FAIS y la Meta Compensatoria

Como se mencion, el FAIS se distribuye de acuerdo con una frmula basada en la pobreza que incluye variables como ingreso per capita, caractersticas de vivienda, cobertura elctrica y factores de comunicacin, entre otros. La Tabla 12 presenta el monto total del Fondo y su distribucin por estados para el periodo 1998-2004. Se puede ver que en trminos reales ha habido un aumento anual de los recursos de este Fondo por un promedio de 7.7 por ciento durante el mismo periodo. Este crecimiento se debe bsicamente al crecimiento econmico puesto que el monto total depende de la recaudacin de impuestos, que a su vez es muy procclica. La grfica 7 muestra la evolucin general del Fondo a travs del tiempo. En 2004, equivali aproximadamente a $2,273 millones de dlares.40 Tambin se puede sealar que estados pobres como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Michoacn, entre otros, realmente han recibido participaciones ms grandes que los estados ricos como Nuevo Len, Quintana Roo, Coahuila, Chihuahua, Aguascalientes, Baja California y Baja California Sur. Esto tambin es cierto en trminos per capita, tal como se demuestra en la Tabla 12 (ltima columna). El crecimiento anual promedio negativo de los recursos del FAIS registrado en algunos de los estados ricos se debe principalmente al hecho que los datos del censo para estimar los niveles de pobreza cambiaron en el ao 2000, lo que a su vez llev a una reduccin de los fondos canalizados a ellos de all en adelante. Fuente: Aregional.com, basado en informacin de CONAPO, INEGI e INAFED.

particularmente en los municipios, hay una profundamente inadecuada capacidad contable y de supervisin, que dificulta detectar problemas de fondos mal usados. Para cualquier fin practico, este problema tambin impide la supervisin de la Auditoria Superior de la Federacin, puesto que el registro de gasto es deficiente o inexistente. Para mas detalles sobre este asunto ver Ortega (2004). 40 Al tipo de cambio promedio anual de $11.29 pesos por dlar.

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Tabla 12:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social - FAIS


(millones de pesos, 2004)
ndice de crecimiento anual
-0.108 -0.017 -0.207 -0.019 -0.037 -0.154 0.15 0.072 0.036 0.088 0.096 0.067 0.048 0.115 0.084 0.024 -0.017 -0.048 0.144 0.106 0.012 -0.037 0.083 0.05 -0.007 0.08 0.023 -0.025 0.106 0.024 0.046 0.077

Estado

1998

1999

2000

2001
95.05 128.61 30.05 262.00 228.10 52.96 2216.92 403.70 384.30 1251.21 2006.59 823.54 934.37 1884.41 1342.05 221.32 191.27 370.73 1891.66 1881.96 348.87 164.97 811.73 329.46 227.05 569.60 435.97 206.12 2765.48 640.45 458.42 23558.92

2002
95.05 187.88 39.28 244.12 203.43 61.50 2930.67 529.50 418.32 1286.52 2011.27 821.08 812.90 2081.18 1326.39 289.71 216.06 244.12 2481.49 1994.08 343.02 179.58 890.77 411.77 244.00 680.67 413.17 208.81 2799.97 530.90 491.51 25468.71

2003
96.22 184.72 38.93 243.06 205.18 62.08 2849.30 515.00 408.85 1265.12 1951.99 815.47 805.18 2084.22 1307.21 291.47 213.72 243.18 2405.50 1974.55 338.70 178.53 881.18 412.35 244.93 675.18 413.06 211.15 2778.80 534.76 482.15 25111.77

2004
97.16 188.93 39.75 247.51 207.52 62.78 2931.26 529.50 419.37 1294.47 2009.40 831.02 820.97 2115.09 1336.32 295.21 217.93 247.27 2477.75 2014.66 345.95 181.92 899.18 418.43 248.21 688.50 419.37 213.37 2832.58 541.54 493.96 25666.88

FAIS per capita *


99.6 59.6 133.6 301.4 79 129.9 466.6 119.3 0 210.6 194.6 470 273.2 102.9 112.2 237.1 134.9 185.6 66.1 451.8 280.8 197.5 187.6 269.7 121.2 89.8 249.7 124.4 182.9 293.6 274.8 259.9 205.1

Aguascalientes 192.67 154.33 83.24 Baja California 209.74 178.41 112.59 Baja California Sur 159.59 107.56 26.42 Campeche 277.32 274.28 229.38 Coahuila 260.02 249.96 199.81 Colima 171.16 124.16 46.41 Chiapas 1268.98 1678.18 1941.35 Chihuahua 349.10 375.88 353.55 Distrito Federal Durango 339.28 361.96 336.48 Guanajuato 779.11 984.65 1095.48 Guerrero 1162.24 1527.13 1756.98 Hidalgo 562.12 677.40 721.12 Jalisco 618.36 757.13 818.40 Mxico 1100.39 1439.56 1650.12 Michoacn 825.18 1050.00 1175.22 Morelos 256.74 245.05 193.84 Nayarit 241.31 223.54 167.42 Nuevo Len 332.39 352.26 324.44 Oaxaca 1104.02 1444.59 1656.43 Puebla 1098.99 1437.69 1647.90 Quertaro 321.51 336.71 305.85 Quintana Roo 227.98 204.37 144.51 San Luis Potos 556.28 668.98 710.95 Sinaloa 311.34 322.68 288.19 Sonora 259.55 249.14 198.64 Tabasco 433.28 495.13 498.64 Tamaulipas 365.71 399.38 382.07 Tlaxcala 249.03 234.18 180.63 Veracruz 1547.24 2072.18 2421.63 Yucatn 469.29 545.99 560.83 Zacatecas 376.93 415.28 401.36 Total 16426.84 19587.72 20629.88 Fuente: Clculos propios basados en el promedio anual 1998-2004 de la SHCP *

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Grfica 7
Evolucin de los recursos de FAIS y FORTAMUNDF, 1998-2004 (millones de pesos, 2004) 25,000 23,000 21,000 19,000 FAIS 17,000 15,000 13,000 11,000 9,000 7,000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 FORTAMUNDF

Fuente: aregional.com, basada en informacin de CONAPO, INEGI e INAFED.

Grfica 8
FAIS per capita por nivel de marginalizacin municipal, 1998 and 2004 (pesos, 2004)

791 800 700 600 475 500 400 300 200 100 0 Very High High Medium Low Very Low 167 168 73 70 430 274 297 654

1998

2004

Fuente: aregional.com, basada en informacin de CONAPO, INEGI e INAFED. Very high High Medium Low Very low Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo

Asimismo, al nivel municipal las asignaciones per capita del FAISM estn directamente relacionadas con la pobreza. Cuanto ms elevado es el nivel de pobreza ms elevados son los recursos del FAISM per capita, tal como se puede ver en

40

la Grfica 8, que confirma la naturaleza compensatoria de este Fondo. Adems, las asignaciones per capita tienden a ser ms altas en municipios rurales que en los urbanos para todos los niveles de pobreza y, en cada tipo de municipios, las asignaciones per capita tienden a aumentar cuando aumenta el nivel de pobreza (Tabla 13). Se debe destacar que a niveles muy bajos de pobreza el FAISM per capita en municipios rurales es nulo, debido a que virtualmente no hay municipios rurales con bajos niveles de pobreza. Tabla 13 FAISM Per Capita por Nivel de Pobreza y Estatus Urbano/Rural (pesos, 2004) Nivel de pobreza 1998 2004 Urbano 409.2 703.6 Muy Alto Rural 488.3 840.4 Urbano 309.1 457.1 Alto Rural 424.1 627.6 Urbano 226.4 296.5 Medio Rural 276.1 576.6 Urbano 156.2 168.4 Bajo Rural 0 0 Urbano 75.4 70.1 Muy Bajo Rural 0 0 Urbano 409.2 703.6 Muy Alto Rural 488.3 840.4

Sin embargo, bajo algunas circunstancias, la meta compensatoria del FAIS puede ser ineficaz y derrochadora. Un estudio reciente seala que los niveles de pobreza en municipios pueden converger cuando la proporcin de la poblacin con acceso al agua, alcantarillado y energa elctrica ha aumentado ms rpidamente en municipios con altos niveles de pobreza. No obstante, no se encontr correlacin alguna entre el cambio porcentual en la cobertura de servicios y las asignaciones per capita del FAISM. Aparentemente, la eficacia del FAISM est severamente restringida por la dispersin de la poblacin y la orografa del municipio. Evidentemente, en municipios entre 10,000 y 80,000 habitantes aquellas con una alta concentracin geogrfica de la poblacin y fcil acceso a sus comunidades, han logrado un aumento ms rpido en la cobertura de servicios de infraestructura bsica. Ms all de este patrn se encuentran los ahorros de costos que se pueden lograr, pues la concentracin demogrfica permite la existencia de economas de escala en la produccin de estos servicios (Tamayo, 2006). 6.3 La Importancia y Asignacin Sectorial del FAISM

En promedio, el FAIS representa 18.6 por ciento de todos los ingresos municipales, pero para municipios de estados pobres como Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Veracruz, la proporcin aumenta a ms de 30 por ciento. Por ende, las transferencias federales para infraestructura social son una importante fuente de ingresos para los municipios en la mayora de los estados, pero particularmente para los pobres (Tabla 14). La importancia del FISM es slo secundaria ante las participaciones incondicionales de transferencias de ingresos. Esto sugiere inequvocamente que en la mayora de municipios el ingreso fiscal nacional (FISM por sus siglas en ingls) es por mucho la principal fuente financiera de

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infraestructura pblica local. Segn se dice, aproximadamente 80-85 por ciento de la inversin en infraestructura en municipios con menos de 80,000 habitantes se financia con dinero del FAISM (Tamayo, 2006). Probablemente, las nicas excepciones son los muy pocos municipios o reas metropolitanas con ms de 500,000 habitantes, donde el financiamiento de la deuda tambin es importante.

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Tabla 14: Estructura de los ingresos municipales (promedio 1999 y 2001)


Transferencia

Estado
NACIONAL Aguascalientes Baja California Baja Calif. Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

Impuesto Venta Otros Tarifas propiedad propiedad impuestos agua 3.5 1.7 8.0 7.1 1.2 5.2 4.4 3.5 4.4 2.8 5.3 2.3 3.3 5.2 4.4 2.3 3.8 2.6 3.8 2.7 1.9 4.0 2.3 4.8 3.5 1.0 3.9 1.4 3.2 1.8 3.5 1.0 1.4 3.6 3.3 0.1 1.9 0.4 0.3 0.5 0.1 0.6 0.7 0.5 1.0 1.1 1.1 1.6 0.7 2.2 0.3 0.1 1.8 0.2 1.1 0.9 0.2 1.4 0.2 0.7 0.2 2.6 1.2 0.9 7.2 2.1 0.2 0.7 0.5 1.6 0.6 0.8 1.2 0.8 0.7 0.8 1.4 1.1 2.2 0.5 2.1 0.6 0.2 2.1 1.2 1.1 0.6 0.0 0.9 0.1 1.5 0.3 0.8 1.9 2.5 0.0 2.2 1.2 2.8 0.1 1.6 2.1 1.7 2.0 2.4 2.0 4.9 3.1 1.4 0.6 0.1 2.6 1.9 1.5 2.0 2.1 0.6 3.0 0.4 2.5 1.0 2.0 1.3 5.0

Otras tarifas 4.1 7.8 10.2 0.2 1.1 3.1 4.9 2.4 3.2 7.1 1.7 3.0 2.9 2.3 6.5 6.9 7.7 4.1 14.5 0.8 0.6 3.2 1.8 2.0 5.8 0.5 1.3 2.0 2.2 0.5 3.9

Productos 1.4 2.7 2.8 1.8 0.7 0.6 1.2 1.3 1.9 1.1 2.3 1.9 1.6 2.9 1.0 1.4 0.7 0.4 1.6 1.0 1.1 1.5 0.5 0.9 1.3 0.8 1.3 0.7 0.9 0.7 2.0

Aprovechamientos 3.0 2.7 12.6 6.4 1.4 2.6 8.4 1.8 7.3 1.5 3.6 1.9 2.5 6.2 1.3 2.3 1.2 0.8 2.0 0.9 0.5 2.4 1.0 4.5 3.0 1.6 1.8 1.6 1.8 0.6 2.7

Participaciones 45.0 52.4 34.2 47.5 58.1 57.7 50.6 23.1 48.4 43.1 31.8 23.8 33.6 44.6 46.6 37.2 56.4 50.5 46.5 19.6 46.7 53.8 37.2 47.5 60.3 68.3 49.8 53.4 33.5 49.8 42.6

FISM 18.6 11.5 3.0 5.2 16.9 9.3 7.0 37.7 17.6 23.1 31.1 42.7 14.9 13.1 25.4 9.8 14.0 8.6 28.8 26.7 15.7 31.5 16.0 5.5 13.4 17.4 17.7 32.6 26.6 17.2

FAFOMUN 15.3 15.5 14.0 8.5 10.8 14.8 13.8 24.2 12.0 15.6 17.0 18.6 13.9 15.8 16.4 14.8 14.8 9.6 21.7 17.7 11.8 18.0 16.7 10.1 11.1 16.7 18.6 19.9 17.4 13.0

Deuda 1.8 0.8 2.0 4.9 1.0 0.1 5.2 0.4 1.3 1.1 0.2 0.1 2.9 3.7 2.2 0.4 2.3 3.5 0.4 0.5 1.5 2.6 3.5 1.9 0.4 2.9 0.2 1.7 0.6 3.1

Otros ingresos 2.8 0.1 2.4 3.0 7.1 1.0 3.4 1.3 0.6 1.9 3.2 1.9 0.2 0.6 2.4 0.8 9.1 2.9 21.4 2.4 0.1 1.5 1.2 4.1 2.3 0.1 3.0 0.4 0.1 2.8

Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL)

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En relacin con la cobertura de servicios de infraestructura social bsica, se puede ver que independientemente del sector (agua potable, alcantarillado o electricidad) la cobertura tiende a ser mayor cuando el tamao de la poblacin municipal aumenta (la clasificacin va de reas metropolitanas a rurales) y es sistemticamente ms elevada dentro de las cabeceras municipales 3339 Tabla 15). Se ha documentado que dentro de los municipios los recursos se concentran donde la densidad demogrfica es mayor (Hernndez y Jarillo 2006). La cobertura es sistemticamente ms alta en agua potable y electricidad que en alcantarillado, independientemente del tamao de la poblacin municipal y el tipo de localidad (Tabla 15). Algo que puede sorprender es el hecho de que el alcantarillado est recibiendo menos recursos que los otros dos servicios (Tabla 16). Sin embargo, hay evidencia de que de 1990 a 2002 la cobertura en los municipios ha aumentado ms rpido en alcantarillado que en agua potable o electricidad y esto se debe a que en 1990 la cobertura en agua potable y electricidad ya era alta (Tamayo 2006). Tabla 15 Cobertura de Servicios de Infraestructura Selectos (porcentajes) Dentro de Fuera de Dentro de Fuera de Dentro de Fuera de Tipo de municipio cabecera cabecera cabecera cabecera cabecera cabecera Metropolitano 89.66 71.29 83.07 53.22 91.61 75.08 Rural 72.86 54.01 33.28 14.75 71.54 53.69 Semirural 76.45 60.9 58.99 31.55 78.65 62.8 Urbano 85.03 65.79 78.92 47.61 86.48 68.29 Urbano Pequeo 80.87 63.42 72.85 42 83.38 65.93 Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL) Tabla 16 Asignacin de Recursos FAIS por Sector (porcentajes) Servicio de Infraestructura Obras de urbanizacin 25.8 Agua potable 14.5 Infraestructura de educacin 13 Electrificacin en localidades rurales y pobres 11 Carreteras rurales 10.5 Drenaje 8 Infraestructura de salud 5.5 Mejora de vivienda 3.5 Iniciativas productivas 3.1 Otros 5.1 Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL)

6.4

Comentarios Finales

Como en casi todos los pases de bajos ingresos, el proceso de descentralizacin de Mxico tiene que ver principalmente con proporcionar ingresos de impuestos recaudados centralmente a niveles gubernamentales

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ms bajos y no de tratar de facultar a los niveles ms bajos del gobierno a que cobren impuestos. Por ende, la descentralizacin mexicana se enfoca en asignaciones de gasto pblico y no de devolucin financiera. Indudablemente, el FAIS representa una atractiva mejora en las fuentes de financiamiento disponibles para gobiernos municipales para la creacin de infraestructura social bsica. Elimina las decisiones altamente discrecionales y las negociaciones asimtricas, que usualmente regan la distribucin de recursos para los municipios. Los gobiernos municipales ahora tienen certidumbre sobre el tipo de recursos que estarn disponibles para que inviertan en proyectos de infraestructura. Razonablemente, esto contribuira a mejorar la planeacin e igualacin de demandas locales. Por mucho, el FAIS es la fuente principal de infraestructura de financiamiento para una gran parte de los municipios, particularmente para los ms pobres. Equivali a $2,273 millones de dlares en 2004 y ha aumentado en trminos reales a una tasa promedio anual de 7.7 por ciento desde su creacin en 1998. Sin embargo, hay muchas dudas sobre cuan eficientemente se estn asignando los recursos. La distribucin del FAIS entre las comunidades, as como los tipos de infraestructura, no estn regulados y existe evidencia de que los gobiernos municipales tienden a gastar recursos de manera clientelar (no de acuerdo con las necesidades) o ilegalmente (no en infraestructura), lo cual afecta adversamente la eficiencia. Por consiguiente, es necesario fortalecer el marco legal e institucional dentro del cual operan las transferencias federales. Por otro lado, las necesidades de infraestructura social bsica siguen siendo abrumadoras en todo el pas. Aunque los pequeos municipios rurales tienen la cobertura de servicios ms baja, particularmente las que estn fuera de la cabecera municipal, la magnitud absoluta del dficit debe ser mucho mayor en reas urbanas. Adems, hay un grave problema de infraestructura severamente deteriorada. Actualmente, el FAIS (ingreso fiscal nacional) es la nica opcin de financiamiento para comunidades pequeas, que no cuentan con la capacidad financiera necesaria para contraer un prstamo.

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7. Bibliografa
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