Financiamiento de la Infraestructura Local en México: Temas Actuales y Perspectivas

Dr. Rafael Tamayo-Flores Departamento de Economía Tecnológico de Monterrey, Campus Ciudad de México
Calle del Puente 222, Ejidos de Huipulco, Delegación Tlalpan, México, DF, 14380 Teléfono: (01 55) 5483-2020 ext. 1328 e-mail: rtamayo@itesm.mx

Dr. Fausto Hernández-Trillo
División de Economía Centro de Investigación y Docencia Económicas

Septiembre 2006

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1.

Introducción

En México, la producción y dotación de servicios de infraestructura, tales como agua potable, alcantarillado, disposición de residuos sólidos, alumbrado público, arterias de tráfico urbano y carreteras locales que conectan una ciudad con otra, es responsabilidad de los gobiernos locales. Excepto por las carreteras locales que conectan una ciudad con otra, la construcción de infraestructura para estos servicios es responsabilidad de los gobiernos municipales. Sin embargo, cuando hay un proyecto de infraestructura o cuando impacta a más de un municipio, el gobierno estatal suele asumir la responsabilidad de su implementación y contribuye a su financiamiento. Como en muchos otros países en vías de desarrollo, en México existe una gran necesidad de infraestructura. Desafortunadamente, todavía son muy pocas las fuentes de financiamiento a largo plazo. Los estados y municipios sólo tienen acceso limitado al financiamiento de deuda para proyectos de infraestructura, aunque recientemente el mercado ha experimentado una expansión dinámica. Los bancos de desarrollo sólo cuentan con fondos limitados y todavía hay asuntos importantes relacionados con el riesgo que impiden los préstamos de bancos comerciales y la participación de los mercados de capital. Además, persiste la debilidad del sistema financiero municipal en México. En la mayoría de los municipios las aportaciones federales etiquetadas son, por mucho, la fuente principal para financiar la infraestructura social básica. En general, los ingresos propios de los municipios son verdaderamente insignificantes. Sin embargo, en los últimos años se ha avanzado en la ampliación del mercado y, por consiguiente, en la diversificación de las opciones de financiamiento de gobiernos subnacionales. Los préstamos de los bancos comerciales, alternativa financiera prácticamente cancelada desde la crisis económica de 1995, actualmente están repuntando gracias a la aprobación de las reformas legales de 2000, que refuerzan las garantías de pago. Estas reformas también han estimulado los mercados de capital (emisión de bonos) como una nueva opción para el financiamiento de los proyectos de infraestructura de los gobiernos subnacionales. El financiamiento que ofrece el banco de desarrollo de México, BANOBRAS, ha llegado a ser inasequible para la mayor parte de los gobiernos subnacionales, especialmente a nivel municipal. Sin embargo, recientemente se han llevado a cabo esfuerzos innovadores para financiar la infraestructura local con participación del sector privado. El Banco de Desarrollo de América del Norte (NADBank) ha surgido como una nueva opción para el financiamiento de los proyectos de infraestructura relacionados con el medio ambiente en la región de la frontera norte del país. Por último, el avance de México en la descentralización del gasto público ha redundado en un aumento sustancial de los recursos disponibles para los gobiernos locales, particularmente a nivel municipal, para el desarrollo de infraestructura social básica. Se trata de transferencias fiscales etiquetadas conocidas como Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que ha llegado a ser la principal fuente de financiamiento para proyectos de infraestructura social a pequeña escala.

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El propósito de este estudio es analizar las tendencias en el financiamiento de la infraestructura pública básica local en México durante el periodo que cubre los últimos 5 a 10 años.1 La importancia de centrarse en el período más reciente se debe a los importantes desarrollos ocurridos dentro del esquema del financiamiento de infraestructura de los gobiernos subnacionales, desde los relacionados con el marco regulatorio del endeudamiento hasta aquellos relacionados con el sistema de aportaciones fiscales intergubernamentales. El informe está organizado por fuente de financiamiento de infraestructura local. El segundo capítulo (el primero es esta introducción) presenta una discusión sobre fuentes privadas de financiamiento, que incluyen mercados de capital y bancos comerciales. El tercer y cuarto capítulos están dedicados al estudio de la situación en que se encuentra el financiamiento de la banca de desarrollo, que llevan a cabo instituciones mexicanas (BANOBRAS y FINFRA), mientras que el quinto analiza el NADBank. Por último, en el capítulo seis se describen los temas de mayor importancia sobre aportaciones fiscales. Al final de cada capítulo se encuentran las conclusiones y evaluaciones correspondientes. Invariablemente, el análisis está dirigido a evaluar los probables efectos del mercado de las recientes reformas regulatorias en cada caso. La meta final es proporcionar una evaluación del potencial a corto y mediano plazo del mercado de financiamiento de gobiernos subnacionales, así como identificar los principales obstáculos que siguen restringiendo la participación de fuentes privadas y públicas de financiamiento de deuda. Actualmente, los mercados de capital constituyen el 10 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, sólo unos cuantos gobiernos estatales y municipios urbanos grandes han emitido bonos desde el 2001, cuando se iniciaron estas operaciones. Más de una tercera parte del valor total de los bonos emitidos ha sido colocada por el Distrito Federal y el Estado de México. Virtualmente, todas las emisiones de bonos tienen tasas variables y los gobiernos subnacionales mostraron una gran sensibilidad ante las crecientes tasas de interés durante 2004 y 2005. La tasa de riesgo del crédito no se asocia claramente con el costo de la deuda. La mayor parte de los plazos de vencimiento son de menos de 10 años. Los costos flotantes son particularmente altos. Por ende, en muchos casos, los gobiernos subnacionales han podido lograr mejores tratos con bancos comerciales. Actualmente, 55 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales se contrae con bancos comerciales. La banca de desarrollo absorbe 35 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales. BANOBRAS y el NADBank son las únicas dos instituciones en este mercado y la primera tiene por lo menos 95 por ciento. Sin embargo, la cartera crediticia de BANOBRAS se ha reducido significativamente en los últimos tiempos, conforme se ha intensificado la competencia de los bancos comerciales en el nicho de mercado tradicional de BANOBRAS – es decir, los pocos gobiernos estatales y municipales más ricos. Esto también se ha debido al surgimiento de mercados de capital. Por otro lado, los

La infraestructura pública local se refiere a activos cuyo desarrollo es un mandato constitucional de gobiernos estatales y/o municipales, como carreteras que no sean autopistas interestatales, sistemas de distribución de agua, sistemas de alcantarillado, instalaciones de disposición de residuos sólidos, alumbrado público, instalaciones de tráfico urbano, hospitales y edificios de escuela, que no pertenezcan a los sistemas federales de salud y educación, entre los más importantes.

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instrumentos de BANOBRAS para atraer capital son menos competitivos y más limitados que los de los bancos comerciales y demás agentes financieros. FINFRA-BANOBRAS ha tenido éxito en la promoción de la inversión privada para el financiamiento de infraestructura pública en carreteras, suministro de agua e instalaciones para el tratamiento de aguas por medio de sociedades públicas y privadas. La mayor parte del apoyo que se ha dado a los proyectos hídricos ha sido donativos. Sin embargo, los recursos del Fondo Fiduciario son muy limitados, cuando se comparan con las necesidades de infraestructura en esos sectores. Según se dice, ha habido deficiencias severas en la evaluación ex ante de proyectos y una mala coordinación entre los gobiernos federal y local, que han causado grandes retrasos en diferentes etapas de los proyectos. El NADBank ha mejorado la posibilidad de que las comunidades que se encuentran en la frontera con Estados Unidos puedan cubrir los costos de los proyectos de infraestructura relacionados con el medio ambiente. Este apoyo ha implicado una gran proporción de donativos puesto que un proyecto típico de infraestructura en los sectores del agua, aguas residuales, residuos sólidos o de conservación del agua no se puede pagar exclusivamente por medio de las cuotas de usuarios. Por una parte, estos proyectos necesitan fuertes costos de construcción; por otra, en México las cuotas que pagan los usuarios han sido enormemente subsidiadas y no se pueden elevar drásticamente debido a la pobreza tan generalizada. Además, el sistema de cobranza es bastante ineficiente. Aunque los recursos del NADBank distan mucho de ser suficientes, para cubrir los requisitos mínimos para financiar las necesidades actuales de infraestructura ambiental en la región fronteriza de México y Estados Unidos, apenas se ha aprovechado la capacidad prestamista del banco, a pesar de la gran importancia de los donativos en los paquetes de financiamiento. Con las condiciones actuales, muchas comunidades pequeñas y pobres de México aún no tienen la suficiente capacidad financiera para asumir un préstamo, por pequeño que sea. Por lo tanto, en general, parece que los préstamos de los bancos de desarrollo deberían estar disponibles a costos más bajos, manteniendo el componente del donativo a un nivel significativo para aumentar la demanda de crédito. Deben emprenderse esfuerzos en este sentido, sin poner en riesgo la autosustentabilidad de los programas de préstamo de estos bancos. Por mucho, las aportaciones fiscales son la fuente principal de financiamiento para infraestructura en la mayoría de los municipios, particularmente los más pobres. El Fondo de Aportación para la Infraestructura Social (FAIS) representa una mejora atractiva de las fuentes de financiamiento disponibles para los gobiernos municipales, para la creación de infraestructura social básica. Sin embargo, existen dudas contundentes sobre cuan eficientemente se están asignando los recursos. La distribución del FAIS entre las comunidades y tipos de infraestructura no se ha regulado y hay evidencia de que los gobiernos municipales tienden a gastar recursos de manera clientelar (no de acuerdo con las necesidades) o ilegalmente (no en infraestructura), lo cual afecta adversamente a la eficiencia. Por último, se debe señalar que para enfrentar adecuadamente el enorme déficit de infraestructura en México, el financiamiento debe depender mucho más de las cuotas de los usuarios. Asimismo, es importante seguir promoviendo una

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transición progresiva de proyectos altamente financiados a proyectos autofinanciados apoyados por las cuotas de usuarios locales y otros ingresos. Paralelamente, es necesario promover el desarrollo de capacidad de las compañías de servicios públicos para la operación eficiente de los sistemas y su sustentabilidad a largo plazo. Desafortunadamente, del corto al mediano plazo, el crecimiento demográfico y económico, junto con una pobreza generalizada, continuarán superando la capacidad de la infraestructura existente. Empero, hay que reconocer que se dan casos en los que las inversiones en infraestructura no se logran autofinanciar con las cuotas de los usuarios, aunque pueden aumentar el bienestar social. Esto podría suceder cuando los costos fijos iniciales sean particularmente altos y los costos de uso marginal sean bajos. En esos casos hay que otorgar un subsidio. Asimismo, los subsidios gubernamentales nacionales o regionales son necesarios para proporcionar servicios de infraestructura cuando los mercados no consideran los aspectos externos de esos servicios o probablemente no tomen la decisión de invertir en esos proyectos.

2. El Financiamiento de Deuda Privada para Gobiernos Subnacionales
La deuda es una opción importante para financiar la inversión pública en infraestructura. De hecho, un principio de finanzas públicas es que los préstamos solicitados por los gobiernos sólo se deben usar para inversión en servicios públicos de capital. El razonamiento consiste en que la carga financiera debe ser compartida por generaciones futuras, dado que esto conlleva beneficios intergeneracionales. No obstante, debe quedar claro que los préstamos solicitados por los gobiernos sólo posponen la necesidad de contar con otra fuente de ingresos (fiscales, cuotas de usuarios o más deuda), para financiar esos servicios.

2.1 El Marco Institucional y Legal de la Deuda de Gobiernos Subnacionales
La constitución de México prohíbe a los estados y municipios contraer préstamos directos de fuentes extranjeras y/o en divisa.2 Algunos estados han establecido un límite legal de endeudamiento, generalmente determinado como una proporción del presupuesto fiscal anual o de las participaciones. Antes de la crisis del efecto tequila, 1994-1995, la deuda de los gobiernos subnacionales la administraba, virtualmente en forma unilateral, el gobierno federal. Los bancos requerían que los gobiernos estatales garantizaran el crédito con participaciones, pero la decisión sobre este asunto la tiene que tomar la Secretaría de Hacienda (SHCP). Bajo este esquema prácticamente ningún banco comercial se preocupaba por evaluar la capacidad de los gobiernos subnacionales para asumir una deuda. Cuando estalló la crisis del efecto Tequila, la mayor parte de los estados tenían una proporción alta de deuda. Por consiguiente, el rescate más grande de gobiernos subnacionales en la historia de México ocurrió en 1995, aunque rescates de mucha menor magnitud no eran poco comunes en el pasado. En 2000, se introdujo un

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La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos (Artículo 117).

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esquema ex ante basado en el mercado, con el fin de regular la deuda bancaria contraída por los gobiernos subnacionales, para evitar más rescates en el futuro.3 3 El nuevo esquema vincula los requerimientos de reservas bancarias al nivel de riesgo crediticio de las entidades prestatarias (gobiernos estatales y municipales y compañías de servicios públicos descentralizadas). Por ende, estas entidades deben tener una clasificación de riesgo crediticio, que el prestamista use en la determinación de su nivel de riesgo.4 La SHCP ya no es responsable de las garantías; en su lugar se constituyen fideicomisos para la administración y como fuente de pago. Una proporción de participaciones u otras fuentes de ingreso se asignan en el fideicomiso y se usan como colaterales.5 Este esquema también se ha convertido en un elemento clave para apoyar el asunto de la deuda en el mercado de capital. Hoy por hoy, todas las emisiones de bonos clasificados y créditos bancarios cuentan con un fideicomiso como fuente de pago. Los bancos pueden otorgar créditos a los gobiernos subnacionales no clasificados, pero en esos casos las participaciones no se pueden usar como una garantía para el crédito y, por ende, el banco tiene que crear un nivel mayor de reservas. Por consiguiente, los reguladores miden automáticamente el riesgo de estos préstamos al 150 por ciento. Todos los créditos de los gobiernos subnacionales se tienen que registrar ante la SHCP y su registro queda condicionado a que el estado o municipio prestatario proporcione información sobre el nivel de deuda del año anterior y el desempeño fiscal asociado. El propósito principal de la regulación descrita es disciplinar a los mercados de deuda de los gobiernos subnacionales, especialmente dentro del nuevo marco caracterizado por la ausencia de intervención federal. Así, el mercado podría tomar en cuenta las variaciones de riesgo entre las entidades clasificadas y, por consiguiente, asignar el crédito con una mayor eficacia. Antes de estos cambios, todos los créditos comerciales de los gobiernos subnacionales se consideraban un “riesgo federal”. Un resultado esperado es que los estados y municipios financieramente más débiles probablemente quedarán fuera del mercado por precio o tasas, en tanto que los más fuertes reducirán las tasas de interés de sus préstamos.6 Sin embargo, hay varias condiciones que hay que cumplir para que este tipo de regulación tenga éxito. Primero, debe ser creíble el compromiso federal de no rescatar a los gobiernos subnacionales por incumplimiento; segundo, debe haber un cumplimiento eficiente de las reglas de capital, y tercero, la información fiscal de los gobiernos subnacionales debe ser de
El nuevo esquema de regulación se encuentra en la Ley de Coordinación Fiscal (Artículo 9) y procedimientos legales relacionados, así como en la Circular 57A del Banco de México. 4 Los reguladores bancarios requieren dos clasificaciones crediticias actuales, publicadas, y hechas a escala global por agencias internacionales reconocidas, para asignar ponderaciones de riesgo de capital a préstamos dados a estados y municipios. Para controlar que se compre a esas agencias, los reguladores requieren dos clasificaciones y, en caso de discrepancias mayores, aplican la ponderación del capital de la peor clasificación. 5 Un tercero, el fiduciario, está a cargo de administrar los recursos, hacer pagos, establecer los fondos de reserva y devolver cualesquiera recursos que queden a las entidades. Típicamente, los gobiernos han usado futuras participaciones para establecer el fideicomiso. No obstante, algunos estados han afectado sus impuestos de nómina, una compañía de agua afectó las cuotas pagadas por el usuario, mientras que algunas municipalidades están considerando afectar los impuestos prediales. 6 Para detalles ver Giugalle et.al. (2001)
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buena calidad, mientras que las normas contables deben ser homogéneas, para que las clasificaciones crediticias sean confiables.7 El análisis de la deuda del banco de desarrollo (BANOBRAS y NADBank) se hará en otras secciones. El resto de este capítulo se centrará en algunos aspectos de la deuda de la banca comercial y de mercados de capital.

2.2 La Deuda de la Banca Comercial y la Emisión de Bonos Gubernamentales
A mediados de 2005 la deuda de los gobiernos subnacionales ascendía a $113,121 millones de pesos ($10,378 mil millones de dólares).8 La mayor parte de esta deuda (55 por ciento) es propiedad de bancos comerciales, a pesar de que desde la crisis de 1995 esta fuente de financiamiento prácticamente se había cancelado. Otro 35 por ciento proviene de los bancos de desarrollo y sólo el 10 por ciento de la emisión de bonos (Gráfica 1). En 2004, los gobiernos de los estados eran responsables del 79.5 por ciento de la deuda de los gobiernos subnacionales, en tanto que la participación de los gobiernos municipales llegaba a 6.2 por ciento. El resto (14.3 por ciento) corresponde a los servicios públicos. De acuerdo con informes, el mercado de financiamiento de los gobiernos subnacionales ha aumentado 23.4 por ciento durante los últimos cinco años (Fitch Ratings, 2005). Sin embargo, la mayor parte de los créditos, que los estados y municipios han obtenido recientemente, han sido utilizados para reestructurar la cuantiosa deuda por cobrar de los bancos. Sólo 23 por ciento del total se ha convertido en nueva inversión (Gráfica 2).

Gráfica 1
Deuda de gobierno subnacional por fuente de financiamiento, junio 2005

10% 35% Development banks Commercial banks Bond market

55%

Development banks Commercial banks Bond market

Banca de Desarrollo Banca Comercial Deuda Bursátil

Los gobiernos subnacionales mexicanos han tenido la tradición de opacidad fiscal y financiera. Los informes no son confiables y las normas contables son heterogéneas. 8 Al tipo de cambio promedio anual de 10.9 pesos por dólar.

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Gráfica 2
Destino de los créditos de la banca comercial a los estados y municipios, enero-septiembre 2005

32%
Debt restructuration Investment

68%

Debt restructuration Investment

Reestructuración Inversión

Para fines de 2004 el promedio ponderado de la tasa de la deuda contraída a tasas nominales – es decir, en pesos – era de 7.4 por ciento (87.2 por ciento del total).9 El periodo promedio de madurez para todos los estados era de 11.3 años, en el caso de las deudas contraídas en pesos (SHCP, 2005). Desde 2001 algunos de los gobiernos estatales y municipios urbanos grandes han emitido bonos. A septiembre de 2005, ya se habían hecho 29 emisiones por un total de $16,700 millones de pesos (aproximadamente $1,519 millones de dólares). Todas las emisiones hechas entre 2001 y 2004, incluyendo las contratadas a tasas reales o en UDIS, se encuentran en la Tabla 1. Han participado ocho estados y el Distrito Federal, además de seis municipios. Por mucho, las emisiones del Distrito Federal y del Estado de México han sido las mayores y representan el 37 por ciento del valor total emitido. Se puede argumentar que el financiamiento del mercado de capital es menos caro que el crédito de la banca comercial. En México, parecería que el mercado de bonos se ha convertido en una alternativa de financiamiento para los gobiernos subnacionales, aunque en forma todavía limitada para algunas entidades. En 2003 se dio un crecimiento bastante fuerte, que posteriormente se fue reduciendo conforme subieron los costos sensiblemente. Se ha convertido en una opción costosa, especialmente en comparación con el crédito de la banca comercial. La mayor parte de los vencimientos son de menos de 10 años y las tasas de interés son variables (excepto en San Pedro, Nuevo León), y el promedio aumentó 0.9 por ciento para los municipios y 3 puntos porcentuales para los estados (Tabla 1). El problema ha consistido en que durante 2004 y 2005, las tasas de interés aumentaron progresivamente. Los CETES a corto plazo aumentaron ininterrumpidamente de 4.95 a 8.73 por ciento entre enero de 2004 y diciembre de 2005 (las tasas de los CETES a mediano y largo plazo,

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El restante 12.8 por ciento de la deuda está contratado en UDIS o tasas reales.

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utilizadas como base para establecer la tasa de financiamiento, son aun más elevadas). Además, durante el mismo periodo, la tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE) (tasa principal de referencia) se elevó de 5.36 a 9.18. En contraste, a fines de 2004, la tasa promedio ponderada de la deuda de los gobiernos subnacionales contraída a tasas nominales, que en su mayoría está en manos de bancos comerciales, fue de 7.4 por ciento, y el periodo promedio de vencimiento de todos los estados fue de 11.3 años.10 De acuerdo con informes, los bancos comerciales, que contaban con la participación más alta del mercado de deuda de los gobiernos subnacionales, son BBVA-Bancomer, Banamex-Citibank, Scotia Bank-Inverlat, Santander-Serfin y Banorte (SHCP, 2005).

Para fines de 2004 la tasa de interés en el banco de desarrollo (BANOBRAS) era de más de 8 por ciento y se encontraba al alza (ver el siguiente capítulo).

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MUNICIPIO Aguascaliente s, Ags. San Pedro Garza García, N.L. Monterrey, N.L. Zapopan, Jal. Guadalajara, Jal. Tlalnepantla, Mex. San Pedro Garza García, N.L. Aguascaliente s, Ags. Total Municipal ESTADO Morelos Chihuahua

Tabla 1 Deuda de mercado de capital emitida por gobiernos estatales y municipales 2001-2005 Monto Número de Vencimiento Fecha (Millones de Tasa de interés Índice préstamo (años) pesos) Cetes 182 días + S&P: AAA 1º 11/12/2001 90 5 0.9% Moody's: Aaa FM: AAA Bruto anual fijo 1º 24/07/2002 110 7 10.99% Moody's: Aaa 1º 1º 1º 1º 2do 1º 30/08/2002 06/09/2002 06/12/2002 30/06/2003 24/07/2003 27/11/2003 168 147 800 95.9 50 100 1,569.9 TIIE a 182 días + 1% Anual bruto 7.5% (Real)* Cetes 91 días + 3% Anual bruto 13% Cetes 91 días + 3% Anual bruto 12.5% Bruto annak 7.5% (Real)* 7.95% (Real) Cetes 91 días + 3% Cetes 91 díss + 3% Max (TIIE 182 días, Cetes 182 días) + 1% Max (TIIE 182 días, Cetes 182 días) + 1% Cetes 182 días + 2.25 puntos TIIE 28 días+ 3% Cetes 182 días+ 1.5% Cetes 182 días+ 1.5% Cetes 182 días+ 1.7 puntos Cetes182 días+ 0.75 puntos Bruto fijo 5.35% (Real)* Cetes 182 días + 0.9% Cetes 182 días + 0.9% Max (Cetes 91, 182 días) + 1.4% Bruto anual fijo 5.5% Fijo 9.5% Max (Cetes 26, 91, 186 días) + 0.85% 5 5 10 10 7 5 S&P: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA S&P: AAA Moody's: Aaa FM: AAA Moody's: Aaa S&P: AAA Moody's: Aaa

Costo / monto 1.50% 1.70% 2.14% 1.20% 0.85% 12.89% 1.73% 7.49%

1º 1º 1º

11/12/2001 19/11/2002 11/12/2002 11/12/2002 20/12/2002 20/12/2002 20/12/2002 04/02/2003 06/02/2003 13/03/2003 16/05/2003 18/08/2003 21/08/2003 30/09/2003 10/10/2003 10/10/2003 28/11/2003 05/12/2003 21/01/2004

216 1400 (438.5*) 334.4 185.6 245.3 619.4 1100 (341.6)* 700 (215.97)* 330.5 284.8 859.5 479.7 978 450 700 500 738 2500 831 (247)*

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AA

N.D. 2.27%

5 5 5 5

AA AA AA

3.40% 2.74% 2.10% 1.47% 1.89% 3.00%

México

2do 3º 4º

Chihuahua Veracruz México

2do 1º 5º 6º 1º

5 5 12 11.9 12 7 7 12 6 10

AA AA AA+ AA+ AAA AAA AAA AAA AAA AA+

1.88% 1.76% 2.94% 2.83% 0.90% 2.88% 1.17% 1.26% 1.11% 1.04% 1.64%

Guerrero 2do Nuevo León Veracruz Hidalgo 2do Nuevo León Distrito Federal Sinaloa 2do 1º 1º 1º 2do 1º

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Distrito 2do 04/12/2004 1190 Federal 3º 04/12/2004 500 Total estatal 15,142.2 Fuente: SHCP (2005) y la Bolsa Mexicana de Valores, Prospectos de Colocación. * Deuda contraída a tasas reales en USD. EL MONTO de USD aparece entre paréntesis.

5 5

AAA AAA

Además, los costos flotantes son altos si se toman en cuenta las normas internacionales. Un caso extremo es Tlalnepantla, cuyos costos flotantes llegaron a un nivel bastante alto 12 por ciento de la emisión (ver Cuadro 1), pero aún sin tomar en cuenta este caso, el promedio es de alrededor de 2.5 por ciento, muy por encima de los niveles mundiales más altos (0.9 por ciento o menos) (Tabla 1, última columna). En parte, los altos costos flotantes se deben al esquema actual de emisión de acciones, que deben registrarse y administrarse por medio de un fideicomiso. Un esquema como este aumenta necesariamente el costo. Paradójicamente, estos mismos esquemas han sido esenciales para que las instituciones de crédito amplíen el mercado, como se describe arriba. La Figura 1 describe un fideicomiso típico de estas estructuras crediticias. El mercado de capital será una opción más barata cuando alcance su madurez y ya no requiera un fideicomiso para garantizar el préstamo. Se espera que entonces el esquema se base en una investigación de los emisores hecha por los agentes del mercado, auxiliados por los clasificadores. Naturalmente, la eliminación de los fideicomisos de administración hará que esta opción sea más barata. Hasta ahora, todos los estados han obtenido por lo menos dos tasas de crédito, mientras que sólo 77 municipios, y apenas unos cuantos servicios públicos descentralizados, se encuentran en esa situación. En contraste con lo que han mostrado varios estudios empíricos realizados en todo el mundo, parece ser que en México no se ha dado ninguna asociación negativa entre las tasas y el costo de la deuda. Es decir, en México, un grado mayor no se relaciona con tasas de interés más bajas. Esto obviamente impide que las acciones municipales y estatales se conviertan en una buena opción de deuda para las entidades.

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Cuadro 1 Tlalnepantla Redimió su Emisión de Bonos por Anticipado El 20 de octubre de 2005, el municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, retiró su emisión de bonos 2003. Esta emisión alcanzó 95.9 millones de pesos y lo que se obtuvo se utilizó para financiar la construcción de plantas de agua. Tlalnepantla de Baz es uno de los municipios urbanos más grandes del Estado de México y de todo el país. Ahí se ubican enormes plantas industriales. Asimismo, es uno de los municipios más ricos del país, por la cantidad de productos que genera. Sin embargo, ha enfrentado problemas financieros debido al alto nivel de pagos a corto plazo, que le han causado serios problemas de liquidez. A su vez, esto hace que disminuya su crédito. Todos esos factores ocasionaron retrasos en las emisiones FTLALCB 03 y SJAVIER 03U. Fue por eso que el municipio retiró las acciones, puesto que estaba obteniendo mejores condiciones de los bancos comerciales. También utilizó algunos fondos federales. Al final, el municipio redujo su nivel de endeudamiento de 544.8 a 329 millones de pesos.

Figura 1
Reserva Federal Mexicana Ramo 28 flujo Fideicomiso Maestro (Trust Fund) Ramo 28 cuenta Cuenta de pago Cuenta de reservas

Crédito Banco A

Crédito Banco B

Crédito Banco C

Crédito Banco D

Exceso de flujo Gobierno estatal

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2.3 Comentarios Finales
El nivel de endeudamiento de los gobiernos subnacionales es bajo, pues sólo representa 1.8 por ciento del Producto Interno Bruto. No obstante, tomada como proporción del total de ingresos locales, la deuda de la mayor parte de los estados es alta. Los cambios recientes en la regulación del mercado de deuda de los gobiernos subnacionales, que eliminan la intervención del gobierno federal, ha promovido el crecimiento del mercado y una asignación más eficiente del crédito. Para tener éxito, debe ser creíble el compromiso federal de no rescatar a los gobiernos subnacionales que fracasen. Asimismo, es menester avanzar en la homogenización de las normas contables, como también en la calidad de la información fiscal proporcionada por los gobiernos subnacionales. El mercado de capital ha surgido como una opción de financiamiento de los gobiernos subnacionales, pero aún quedan algunos problemas que afectan su competitividad y futuro crecimiento. Prácticamente todas las emisiones tienen tasas variables y, durante 2004 y 2005, los gobiernos subnacionales mostraron ser altamente sensibles a las crecientes tasas de interés. Los costos flotantes de la emisión de acciones son también particularmente altos. Por lo tanto, en muchos casos, los gobiernos subnacionales han podido conseguir mejores condiciones con los bancos comerciales. Empero, una alta proporción de la deuda últimamente adquirida (68 por ciento) se utiliza para reestructurar la deuda pendiente y no para financiar nuevos proyectos de inversión. Es evidente que los estados financieramente más débiles, en particular los municipios, están quedando fuera del mercado debido al precio o las tasas. Solamente unos cuantos gobiernos estatales y los grandes municipios urbanos han emitido bonos desde que se iniciaron las operaciones en 2001. Más de la tercera parte del valor total de estas emisiones lo han colocado el Distrito Federal y el Estado de México. Otro problema es que una clasificación de menor riesgo crediticio no está claramente asociada con un menor costo de la deuda.

3. Financiamiento del Banco de Desarrollo (BANOBRAS)
3.1 Objetivos Generales y Estructura
La misión del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) consiste en procurar un mercado de crédito para los gobiernos estatales y municipales, las entidades y organismos locales descentralizados y el sector privado, para proyectos relacionados con el desarrollo de infraestructura pública y los servicios públicos. BANOBRAS se enfoca particularmente en los siguientes sectores: I) agua potable, sistema de alcantarillado y salud pública; ii) carreteras, puentes y trabajos de urbanización; iii) recolección, disposición y tratamiento de basura y residuos industriales; iv) adquisición y habilitación de terrenos; v) equipo urbano e imagen; vi) generación y ahorro de energía; vii) catastro residencial y comercial, y viii) adquisición de vehículos, maquinaria y equipo.

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La capitalización del banco proviene principalmente de sus propios recursos patrimoniales y de sus ganancias netas. Estos fondos se pueden utilizar para hacer préstamos a los gobiernos locales con el objeto de financiar la construcción de infraestructura pública y proporcionar servicios públicos. La aprobación depende de la capacidad financiera de los gobiernos, de un estudio sobre su comportamiento crediticio, de la necesidad social y la rentabilidad del proyecto. El préstamo tiene que garantizarse por medio de las participaciones.11 Los fondos también se pueden usar para apoyar y estimular la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura regional o local, o para la prestación de servicios públicos. Este es un esquema de co-financiamiento para los concesionarios o los proveedores privados de algunos servicios públicos municipales o estatales. El préstamo requiere garantías del sector privado y, en el caso de la asociación público-privada, se pueden aceptar garantías del gobierno local. BANOBRAS también maneja los recursos crediticios otorgados al gobierno federal mexicano por gobiernos extranjeros y organismos financieros internacionales, destinados al financiamiento de proyectos de infraestructura de gobiernos locales.

3.2 La Estructura de la Cartera Crediticia, 1997-2005
A fines del tercer cuatrimestre de 2005, la cartera crediticia de BANOBRAS era de $110,564 millones (pesos de 2004). En los últimos años ha habido una marcada tendencia a la baja. Del último cuatrimestre de 2002 al tercer cuatrimestre de 2005, la cartera crediticia disminuyó 38.3 por ciento en términos reales, de $179,153 a $110,564 millones (pesos de 2004), como se muestra en la Tabla 2 (primera columna). La razón principal consiste en que los pagos de capital, realizados por el gobierno federal y los gobiernos locales, han sido mucho más elevados en términos reales que los nuevos créditos otorgados por el banco. Ha habido una tendencia hacia la baja del endeudamiento, como lo reflejan las cifras negativas de financiamiento neto registradas desde fines de 2003. Se observa una tendencia similar en periodos anteriores. Entre fines de 1998 y fines de 2001, el financiamiento neto de la institución descendió drásticamente en términos reales, de $19,824 millones a $281 millones; sin embargo, se elevó sustancialmente al año siguiente (Tabla 2, última columna). Por otra parte, la institución no presenta problemas de deudas por cobrar (cartera). Para septiembre de 2005, la deuda por cobrar representaba sólo el 1.3 por ciento de la cartera total, y en promedio fue de 1 por ciento de 1997 a 2005, como aparece en la Tabla 2.

Se requiere que algunos proyectos presenten un análisis costo-beneficio. Sin embargo, los proyectos relacionados con el medio ambiente en los sectores hídrico, disposición de residuos sólidos y pavimentación de calles sólo se necesitan apoyar por medio de una evaluación de la necesidad. Actualmente, casi todos los recursos se canalizan a este tipo de proyectos.

11

14

Tabla 2

Portafolios de Créditos de BANOBRAS 1997-2005
(millones de pesos de 2004)

Año /trimestre 1997.4 1998.4 1999.4 2000.4 2001.4 2002.4 2003.4 2004.4 2005.3
Fuente: Banco de México

Portafolio de Crédito Total Efectivo 148,552.7 147,480.3 168,376.7 167,342.1 162,286.1 160,074.2 162,872.2 160,902.9 163,153.6 161,273.0 179,153.4 177,675.1 150,105.4 148,539.7 127,187.7 125,854.7 110,564.6 109,108.9

Pago 1,072.4 1,034.6 2,211.9 1,969.3 1,880.5 1,478.2 1,565.7 1,332.9 1,455.7

Financiamiento neto

19,824.0 -6,090.5 586.0 281.4 15,999.8 -29,048.0 -22,917.7 -16,623.1

La mayor parte de los préstamos se han hecho al sector público, que para mediados de 2005 representaba el 91.2 por ciento de toda la cartera. A su vez, la mayor parte de los fondos para el sector público corresponde al gobierno federal, que en el primer semestre de 2005 obtuvo el 55.9 por ciento de la cartera total del banco ($63,555 millones) (Tabla 3). En conjunto, los gobiernos estatales son el segundo cliente del banco con un volumen de crédito contratado que representó 24.9 por ciento de la cartera total crediticia en el primer semestre de 2005 ($28,336 millones) (Tabla 3). Durante el mismo periodo, el crédito otorgado a los gobiernos municipales representó sólo el 6.6 por ciento ($7,560 millones) (Tabla 3). Actualmente, BANOBRAS tiene aproximadamente 35 del total de la deuda de los gobiernos locales.12 Sin embargo, el banco trata solamente con 13 por ciento de los gobiernos municipales (SHCP, 2005). El financiamiento neto por usuario De 2002 al 2005 aparece en la Tabla 4. En general, desde 2003, se observa una tendencia negativa de endeudamiento por parte de todos los clientes, excepto en el caso de los gobiernos municipales, en 2003 y 2004, así como de los gobiernos estatales en el primer semestre de 2005. La cantidad pagada por los deudores ha sido mayor que la cantidad de créditos que han recibido durante esos años. Por lo tanto, es razonable decir que BANOBRAS no ha sido una fuente importante de financiamiento para el sector público en años recientes, aun cuando todavía tiene aproximadamente el 35 por ciento de la deuda total de los gobiernos subnacionales, que representa $36,649 millones en pesos de 2004.

12

Los bancos comerciales tienen 55 por ciento de esa deuda y el otro 10 por ciento son emisiones de bonos.

15

Tabla 3
Portafolio de crédito total de BANOBRAS por destino 2001-2005
(millones de pesos de 2004) Año/ trimestre 2001.4 2002.4 2003.4 2004.4 2005.2 Total 163,153.6 179,153.4 150,105.4 127,187.7 110,564.6 Gobierno Federal 86,084.4 88,039.8 79,936.2 71,655.1 63,550.5 Gobiernos estatales Gobiernos municipales 7,467.5 6,502.1 7,101.5 8,109.8 7,560.4 Distrito Federal 0.0 1,033.9 1,000.5 860.3 752.7 Firmas Sector descentralizados privado y organismos 3,708.1 4,159.4 3,168.7 2,747.1 2,137.3 28,641.7 44,152.0 28,386.2 15,672.3 8,227.3

37,251.8 35,266.1 30,512.3 28,143.2 28,336.4

Fuente: Datos extraídos de la base de datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV)

Tabla 4
Financiamiento neto de BANOBRAS por destino, 2002(millones de pesos de 2004) 2005
Año / trimestre 2002.4 2003.4 2004.4 2005.2 Total 15,999.8 -29,048.0 -22,917.7 -16,623.1 Gobierno Federal Gobiernos estatales 1,955.4 -8,103.6 -8,281.1 -8,104.6 -1,985.7 -4,753.9 -2,369.1 193.2 Gobiernos municipales -965.4 599.4 1,008.3 -549.4 Distrito Federal 1,033.9 -33.4 -140.2 -107.6 Firmas Sector descentralizados y privado organismos 451.3 -990.8 -421.6 -609.8 15,510.3 -15,765.8 -12,714.0 -7,445.0

Fuente: Elaboración propia basada en información de la CNBV.

3.3 Evolución y Estructura del Financiamiento
La Gráfica 3 muestra la evolución del crédito de 1996 a 2004. Hay una notable tendencia a la baja en la cantidad de fondos proporcionados de 1996 a 2003, que van de $51,834 a $16,145 millones (pesos de 2004), durante el periodo mencionado. En 2004 también se dio una recuperación notable del crédito, que alcanzó el nivel del 2000. Por mucho, la mayor parte de los fondos proviene de los recursos patrimoniales del propio banco y representa un promedio de 76 por ciento entre 1999 y 2004. El otro 24 por ciento proviene de las líneas crediticias internacionales contratadas por el gobierno federal y administradas por BANOBRAS (Gráfica 4).

16

Gráfica 3 Financiamiento total de BANOBRAS, 1996-2004 (millones de pesos de 2004)
60,000 51,833.8 50,000

39,789.5 40,000

37,981.8 35,881.9 31,037.0 31,337.0 28,302.0

30,000

20,000

18,819.0 16,145.0

10,000

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: Informe anual de Banobras, varios años.

Gráfica 4 Crédito de BANOBRAS por tipo de fondos, 1994-2004 (porcentajes)
100% 90% 80% 70% 74% 60% 50% 40% 30% 20% 26% 10% 0% 1999 2000 2001 Agente financiero 2002 Por cuenta propia 2003 2004 19% 18% 81% 82%

62% 72% 87%

38% 28% 13%

Fuente: Informe anual de Banobras, varios años.

17

De 2001 a 2003, los fondos para el gobierno local, incluyendo los gobiernos estatales y municipales, como también los organismos públicos descentralizados, mostraron una tendencia a la baja. Posteriormente en 2004, hubo un fuerte repunte sólo para caer nuevamente en 2005 (Tabla 5). Hay que señalar que desde 2001 y 2005, el Distrito Federal y el Estado de México, los estados más importantes desde el punto de vista económico y demográfico, han concentrado más de 50 por ciento de los recursos financieros. Si a esto se agregan los créditos otorgados a los estados de Nuevo León, Veracruz y Jalisco, la proporción se eleva a 68.7 por ciento. En comparación, los 16 estados que obtienen los créditos más bajos, sólo recibieron 8.1 por ciento de los fondos (Tabla 5). Por consiguiente, es evidente que los gobiernos de los pocos estados más ricos y más desarrollados están recibiendo, por mucho, la mayor parte de los préstamos.

Tabla 5 Crédito de BANOBRAS para gobiernos locales
(millones de pesos de 2004)
2002 15,431.6 176.7 0.0 161.2 0.0 116.3 64.1 8.0 104.4 6,630.8 476.0 86.1 216.5 516.8 621.6 1,065.4 17.5 71.2 28.8 881.9 136.3 128.3 0.0 930.1 250.7 95.5 728.6 0.0 281.3 0.0 1,571.1 62.1 4.3 ESTADO Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Fuente: Banobras 2001 201,185.0 103.9 231.5 2,231.6 109.8 2,264.2 530.0 79.6 289.4 104,928.7 6,547.2 928.3 408.9 4,311.1 8,160.2 13,199.0 985.6 55.5 291.1 12,244.7 380.3 4,496.3 139.0 1,373.6 2,067.0 1,335.7 9,854.6 0.0 6,886.6 37.0 16,560.8 153.7 0.0 2003 9,930.9 152.7 109.0 79.9 0.0 19.7 70.4 13.4 0.0 1,431.8 808.5 173.8 100.3 0.0 538.9 1,068.1 162.1 89.9 7.2 854.2 217.9 593.0 0.0 270.6 861.0 930.7 666.6 0.0 363.9 0.0 258.6 55.5 33.4 2004 26,141.0 8.0 1,122.0 40.8 508.2 68.4 63.4 173.6 340.0 745.9 764.9 213.6 112.9 194.1 645.5 11,842.9 262.7 151.2 296.3 4,654.1 34.8 782.3 1,391.0 235.5 291.2 317.6 542.3 94.1 126.7 0.0 80.7 3.2 33.4 2005 11,941.2 17.4 623.4 128.9 542.4 372.8 68.8 368.0 87.9 2,497.5 235.6 479.2 86.4 11.0 875.5 1,066.5 480.0 101.7 91.0 685.8 51.8 679.0 176.9 384.0 1,181.7 106.8 74.0 107.6 102.4 0.0 212.9 17.4 26.7

De acuerdo con los ejecutivos del banco, son dos las razones para la concentración geográfica de los fondos. Por una parte, los gobiernos estatales y municipales de estos pocos estados ricos tienen personal técnico de mayor calidad, así como políticas públicas que les permiten utilizar los mercados crediticios, a diferencia de los estados económicamente débiles y los gobiernos municipales. Por otra parte, algunos estados y municipios han puesto en práctica una política de

18

cero endeudamiento o endeudamiento muy bajo, incluyendo restricciones constitucionales. Este es el caso de los estados de Tlaxcala, Campeche y Michoacán, entre otros. 3.4 Costo del Financiamiento

En años recientes, BANOBRAS ha reducido considerablemente la tasa de interés de sus créditos (tasa activa). Esto va muy de acuerdo con las condiciones del banco para atraer capital (tasa pasiva), como se describe en la Gráfica 5. Existe un alto grado de sincronización. Al principio de 2001, los créditos de BANOBRAS tenían una tasa de interés promedio anual de 19 por ciento, en tanto que a fines de 2003, la tasa de interés había caído a casi 6 por ciento. Sin embargo, la tendencia a la baja se revirtió en 2004 y 2005. A mediados del 2005 la tasa repuntó a casi 12 por ciento. El diferencial entre la tasa activa y la pasiva se ha conservado, en promedio, un punto porcentual anual, excepto en 2005, año en que el diferencial aumentó constantemente (Gráfica 5).13 De 2001 a 2005 también se puede ver una fuerte sincronización entre la tasa de interés nominal activa y la tasa de interés interbancaria de equilibrio (TIIE) (la principal tasa de referencia) (Gráfica 6). La diferencia entre estas tasas fue un promedio de un punto porcentual en hasta 2004; no obstante, en 2005, este diferencial se elevó a un promedio de 1.7 puntos porcentuales. La tasa promedio activa de BANOBRAS aumentó con mayor rapidez. 3.5 Comentarios Finales

En los últimos 5 años, la cartera crediticia de BANOBRAS con los gobiernos locales se ha reducido significativamente. Uno de los principales factores de esta tendencia es la mayor competencia de los bancos comerciales en el nicho tradicional de mercado de BANOBRAS, es decir, los pocos estados más ricos y los gobiernos municipales. También la introducción de nuevas opciones de financiamiento para los gobiernos locales, tales como el mercado de capital (ver el capítulo anterior), y la aparición de nuevos jugadores, tales como las SOFOLES y las Cajas de Ahorro, que han afectado el mercado de BANOBRAS.14 Además, el banco ya no participa en algunos sectores como el de vivienda, cosa que sí están haciendo otras instituciones federales que están a cargo de ellos.

Es importante señalar que los préstamos de BANOBRAS incluyen otros costos financieros, como por ejemplo, una comisión de apertura en el caso de proyectos de inversión, que va de 0.7 y 1.2 puntos porcentuales adicionales del monto del crédito y también depende del riesgo del deudor. Los créditos de gasto corriente, con la excepción de nómina, compra de insumos y equipo intermedio y el refinanciamiento de proyectos en sectores clave, tienen una comisión más alta, que va de 1 a 1.5 por ciento del monto del crédito. 14 Los ejecutivos de BANOBRAS sostienen que los funcionarios públicos de gobiernos estatales y municipales tienen incentivos para preferir la opción de emisión de bonos, debido a la difusión que genera en los medios de comunicación.

13

19

Gráfica 5 Tasas de interés de activos y pasivos de BANOBRAS, 2001-2005 (porcentaje)
18%

13%

Activa
8%

TIIE 28

3%

12
-2%

4

8

12

4

8

12

4

8

12

4

8

12

4

8

12

2001

2002

2003

2004

2005

Fuente: Banobras

Gráfica 6 Tasas de interés de activos de BANOBRAS y TIIE, 2001-2005 (porcentaje)
18%

13%

Activa
8%

TIIE 28

3%

12
-2%

4

8

12

4

8

12

4

8

12

4

8

12

4

8

12

2001

2002

2003

2004

2005

. Fuente: Banco de México y Banobras

20

Por otra parte, los instrumentos de BANOBRAS para atraer capital son menos competitivos y más limitados que los de los bancos comerciales y otros agentes financieros, lo cual evita que el banco ofrezca condiciones crediticias más competitivas, particularmente cuando se trata de grandes sumas. Además, los ejecutivos del banco, incluyendo los que trabajan en las oficinas regionales, no tienen ningún incentivo especial para ampliar el mercado, puesto que su remuneración no está ligada al volumen de crédito colocado. Se trata de un contraste agudo con la banca comercial, donde los bonos y otros incentivos pecuniarios que son una parte importante de la remuneración, dependen del logro de las metas relacionadas con la colocación de créditos. Se sabe que existe un programa continuo de modernización, cuyo objetivo es mejorar la competitividad del banco. Entre otras medidas, actualmente el banco esta resolviendo las solicitudes de crédito de hasta 10 millones de pesos en menos de 24 días hábiles. Los requisitos que los gobiernos locales y los agentes privados tienen que cubrir se han reducido considerablemente, como por ejemplo, el análisis costo-beneficio para ciertos sectores clave. Algo todavía más importante es que, hoy por hoy, el banco está revisando su política de tasas de interés e intentando concentrarse en municipios menos desarrollados con acceso limitado al financiamiento de deuda.

4. Financiamiento de Deuda de la Banca de Desarrollo (BANOBRAS-FINFRA) 4.1 Objetivos Generales y Regulación En diciembre 7, 1995, el gobierno federal mexicano creó el Fideicomiso de Inversión para Infraestructura (FINFRA), por medio de un contrato fiduciario con BANOBRAS. El objetivo del FINFRA es promover el desarrollo de esquemas de inversión pública y privada, para el desarrollo de infraestructura básica y el suministro de bienes y servicios públicos. El FINFRA puede contribuir con donativos y hacer préstamos para proyectos de infraestructura, que incluyan la prestación de servicios públicos con la participación conjunta del sector privado y los gobiernos locales. Se trata de proyectos caracterizados por tener beneficios sociales sustanciales y, en muchos casos, no son lucrativos, desde una perspectiva privada. Por ejemplo, proyectos en servicios cuyos costos marginales son más bajos que el precio que se podría cobrar, con restricciones legales, o demás problemas para cobrar una cuota. El FINFRA se capitaliza por medio de aportaciones (transferencias) del Gobierno Federal que se deben asignar a sectores como carreteras, puertos marítimos, aeropuertos, agua, alcantarillado, salud pública, transporte y equipamiento urbano, recolección y disposición de residuos, energía y otros sectores determinados por el comité técnico del FINFRA. La elaboración de estudios y los proyectos correspondientes están disponibles. Los proyectos tienen que apoyarse en un análisis social de costo y beneficio que arroje beneficios netos positivos. Este es un requisito para poder solicitar el registro en la cartera de proyectos de inversión de la Secretaría de Hacienda (SHCP).

21

Los recursos financieros se pueden canalizar a un fideicomiso constituido para la administración como fuente de pago del proyecto o hacia el promotor del proyecto por acuerdo del comité técnico. El crédito debe cumplir con las siguientes regulaciones:15 1. El FINFRA puede proporcionar financiamiento hasta por 35 por ciento de la inversión total de cada proyecto (inversión total se define como la suma de crédito y capital). La participación del FINFRA nunca debe representar más del 49 por ciento del capital social de las firmas constituidas. 2. El FINFRA puede proporcionar financiamiento hasta por 49 por ciento del total de la inversión de cada proyecto. 3. La participación del FINFRA, así como de los gobiernos federal, estatal y municipal juntos, no puede ser más del 66 por ciento de la inversión total durante la fase de construcción del proyecto. 4. A partir del 1 de agosto de 2004, el financiamiento de un solo proyecto puede alcanzar la suma de 15 por ciento de los recursos patrimoniales del FINFRA. El Comité Técnico puede autorizar un aumento de este porcentaje. 5. El inversionista privado tiene que contribuir por lo menos con el 25 por ciento de la inversión durante la fase de construcción del proyecto. 6. El FINFRA proporciona el financiamiento para la elaboración de estudios técnicos, socioeconómicos y financieros, como también para otros servicios relacionados con el proyecto. El financiamiento de sectores específicos tiene modalidades particulares. Estas se describen en el Cuadro 2. Cuadro 2 Características Específicas del Financiamiento para Transporte y Agua Infraestructura de carreteras. El FINFRA otorga financiamiento para la construcción y/o modernización de carreteras (autopistas) que han sido dadas en concesión a inversionistas privados, por parte de los gobiernos federal, estatal o municipal. Las obligaciones del concesionario – los inversionistas privados – son la construcción, el mantenimiento y la operación de la carretera durante un periodo establecido en el contrato de concesión. Hay tres modalidades bajo las cuales el FINFRA proporciona recursos : 1) Una contribución monetaria inicial para el financiamiento de la infraestructura; ii) una carretera ya construida, pero que carece de una parte de la infraestructura necesaria, que el inversionista privado debe construir, iii) los pagos hechos al concesionario, si el número garantizado de cruces vehiculares no se completa; si los cruces vehiculares son más del número garantizado, los ingresos adicionales se distribuyen entre FINFRA y el concesionario. Agua. El Programa para la Modernización del Servicio de los Proveedores de Agua (PROMOAGUA) ha sido el instrumento por medio del cual el FINFRA ha financiado proyectos de proveedores de servicios hídricos desde el 2001. El programa está dirigido a los proveedores de servicios de agua en lugares con una población mayor de 50,000 habitantes. Hasta ahora, los recursos se han canalizado a través del FINFRA, siguiendo sus regulaciones generales. El financiamiento puede ser hasta de 40 por ciento de productos de salud pública y de 30 por ciento en el caso de proyectos de suministro de agua. Hay cuatro modalidades en la participación del sector privado:

15

Reglas de Operación del FINFRA promulgadas el 1 de noviembre, 2004.

22

1. Prestación parcial de servicio. La compañía privada asume la responsabilidad total de la operación y mantenimiento parcial del sistema (organismo operativo), incluyendo algunas inversiones. 2. Prestación íntegra de servicio. La compañía privada asume la responsabilidad total de la administración, operación y mantenimiento del sistema, así como también parcialmente el riesgo comercial. El gobierno local conserva la propiedad de los activos y la decisión sobre los aumentos de tarifas. 3. Concesión. La compañía privada asume la responsabilidad total del servicio, incluyendo la operación, el mantenimiento, la administración y las inversiones para ampliar la cobertura. Hay un vínculo comercial y legal entre el usuario y el concesionario. Las tarifas se acuerdan en el título de concesión. 4. Firma mixta. El gobierno local y la compañía privada son socios en una firma que será responsable de prestar los servicios bajo un esquema de concesión.

4.2 Financiamiento del FINFRA por Sectores y Proyectos Para fines del 2005, el financiamiento total del FINFRA ascendía a $9,236 millones (pesos de 2005). La mayor parte ha sido colocada en el sector transporte (83.7 por ciento), que alcanza la suma de $7,730 millones (pesos de 2005). Los proyectos de agua han absorbido la cantidad restante de 16.3 por ciento de esos fondos. La mayor parte de esta inversión se hizo en 2004 y 2005 (Tabla 6). Es notable cómo el FINFRA ha promovido la participación del sector privado en el financiamiento de los proyectos de transporte y agua. La inversión privada alcanzó $7,426 millones (pesos de 2005). La mayor parte también se asignó al sector transporte (66.9 por ciento) y tuvo lugar en 2004 y 2005 (Tabla 6). Por cada peso de financiamiento del FINFRA hubo ochenta centavos de inversión privada. En proyectos de transporte, por cada peso del FINFRA, hubo sesenta y cuatro centavos de inversión privada, y en los proyectos de agua la inversión privada ha sido mayor que las aportaciones del FINFRA. En general, la inversión total, incluyendo las aportaciones de FINFRA y la inversión privada asociada, aumentó a $16,662 millones (pesos de 2005) ($1,582 millones de dólares),16 para fines de 2005. Los fondos del FINFRA representan el 55.4 por ciento de esa cifra (Tabla 6).

16

Al tipo de cambio promedio anual de 10.9 pesos por dólar.

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Tabla 6
Fuente: Banobras-Finfra

Inversión propia de FINFRA y
Año Recursos de FINFRA Transporte 2000 2001 2002 2003 2004 2005 0.0 0.0 0.0 359.3 3,438.3 3,932.8 Sector agua 0.0 45.4 212.1 323.7 506.7 417.8 (millones de pesos de 2005) Recursos privados Total 0.0 45.4 212.1 682.9 3,945.0 4,350.6 Transporte 0.0 0.0 0.0 0.0 812.0 4,156.4 Sector agua 0.0 95.5 399.2 558.3 777.7 626.7 Total 0.0 95.5 399.2 558.3 1,589.7 4,783.1 Total inversión 0.0 141.0 611.3 1,241.2 5,534.7 9,133.7

A diciembre de 2005, el FINFRA ha otorgado apoyo financiero a siete proyectos de carreteras y uno de ferrocarril, como se describe en la Tabla 7. La inversión total para esos proyectos alcanza la cifra de $23,417 millones (pesos de 2005), de los cuales $11,520 millones son contribuciones del FINFRA (49.2 por ciento), y los $11,896 millones son inversión privada (51.8 por ciento). A la fecha, sólo se han concluido dos de esos proyectos: “Libramiento de Matehuala” y “Libramiento de Mexicali”. Los demás todavía están en construcción y se espera que se terminen en 2006, excepto por el “Libramiento Norte de la Ciudad de México”, que debe concluir en 2008. Se debe destacar que el mayor donativo del FINFRA se otorgó a este último proyecto. La mayor parte de los proyectos han recibido recursos bajo el esquema de aportación inicial (ver Cuadro 2). La carretera “Libramiento de Mexicali” tiene además un esquema que garantiza el número de cruces vehiculares (ver Tabla 2). En el caso de las carreteras “Tepic-Villa Unión” y “Libramiento Norte de la Ciudad de México”, el FINFRA también ha contribuido para los tramos de carreteras ya construidos (ver Cuadro 2). En 2005, se aprobaron las cantidades aplicadas a la “carretera Saltillo-Monterrey” y al “Libramiento de Techan”. Se planea que estos proyectos reciban una contribución inicial y se utilizará el esquema de garantía de cruces vehiculares.

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Tabla 7 Proyectos del Sector Transporte Financiados por el FINFRA
Nombre del proyecto Monto de inversión por tipo de financiamiento (millones de pesos de 2005) Fase FINFRA % Privado* 231.0 290.7 2,387.9 969.6 711.5 5,247.3 118.7 9,956.8 % Total

Libramiento de Matehuala Libramiento de Mexicali Tepic-Villa Unión Morelia-Salamanca Amozoc-Perote Libramiento Norte de la Cd. de México Puente Internacional SLRC Subtotal Ferrocarril Suburbano para la Zona Metropolitana del Valle de México Total Fuente: Banobras-FINFRA.

188.2 438.3 1,311.0 792.5 1,007.4 2,442.8 0.0 6,180.2

44.9% 60.1% 35.4% 45.0% 58.6% 31.8% 0.0% 38.3%

55.1% 39.9% 64.6% 55.0% 41.4% 68.2% 100.0% 61.7%

419.2 729.0 3,698.9 1,762.1 1,719.0 7,690.1 118.7 16,137.0

Terminado completamente Terminado completamente En construcción En construcción En construcción En construcción En construcción

5,339.9 11,520.1

73.4% 49.2%

1,939.8 11,896.5

26.6% 50.8%

7,279.6 23,416.6

En construcción

* Créditos incluidos.

Por lo que respecta al sector agua, el objetivo del Fideicomiso es proporcionar incentivos para la participación de la inversión privada en el desarrollo de infraestructura, así como aumentar la cobertura de la población con acceso a agua potable, alcantarillado y servicios sanitarios. Usualmente, estos proyectos no son lucrativos desde el punto de vista privado o financiero debido a los cuantiosos y generalizados subsidios de precios que son bastante difíciles de eliminar, como también a una muy arraigada cultura de no pagar los servicios. Con el objeto de hacer atractivos los proyectos de agua a los inversionistas privados, la participación del financiamiento del FINFRA es a través de fondos no recuperables (donativos). La Tabla 8 muestra los 22 proyectos autorizados por el FINFRA hasta diciembre de 2005. La mayor parte de estos proyectos (19) corresponde a Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR). Los otros tres son de obras de saneamiento en el Río San Javier, Estado de México, una planta desalinizadora en Los Cabos, Baja California Sur, y la extensión del acueducto de Río Colorado en Tijuana, Baja California, que es el proyecto más grande aprobado por el FINFRA en el sector hídrico. El monto total de la inversión para esos proyectos es de $7,369 millones (pesos de 2005), de los cuales $2,871 millones (39 por ciento) son donaciones del FINFRA. Los demás $4,493 millones de pesos son inversión del sector privado. Para diciembre de 2005, sólo se habían concluido dos PTAR y las obras de saneamiento en el Río San Javier, mientras que otros cuatro proyectos todavía están en construcción, uno en licitación y el resto en etapas muy preliminares, tales como la preparación o formalización del proyecto.17
Hay tres proyectos de disposición de residuos sólidos que serán financiados por el FINFRA, con la participación de los gobiernos municipales de Villahermosa, Tabasco, Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, y Los Cabos,
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Tabla 8 Proyecto del Sector Hídrico Aprobado por el FINFRA
Nombre del proyecto Monto de inversicón por tipo de financiamiento (millones de pesos de 2005) Privado % % FINFRA (Créditos Total incluidos)) 32.7 67.5 100.3 32.7% 67.3% 94.5 226.6 321.1 29.4% 70.6% 130.3 200.5 330.9 39.4% 60.6% 323.7 558.3 882.0 36.7% 63.3% 272.8 311.4 584.2 46.7% 53.3% 144.1 226.8 371.0 38.9% 61.1% 198.0 297.0 495.0 40.0% 60.0% 89.8 239.4 329.2 27.3% 72.7% 106.1 159.7 265.8 39.9% 60.1% 22.5 33.7 56.2 40.0% 60.0% 63.2 94.9 158.1 40.0% 60.0% 143.1 214.7 357.8 40.0% 60.0% 134.1 201.1 335.2 40.0% 60.0% 22.9 34.4 57.3 40.0% 60.0% 21.7 32.6 54.3 40.0% 60.0% 101.5 141.9 243.4 41.7% 58.3% 86.8 130.2 217.0 40.0% 60.0% 64.0 96.1 160.1 40.0% 60.0% 45.9 68.9 114.8 40.0% 60.0% 42.8 64.3 107.1 40.0% 60.0% 193.2 289.7 482.9 40.0% 60.0% 537.8 40.0% 806.6 60.0% 61.0% 1,344.4 7,367.8 Fase

PTAR de Gómez Palacio, Durango PTAR de Torreón, Coahuila Saneamiento Río San Javier, Edo. de México PTAR de Tenorio Villa de Reyes, SLP PTAR de Xalapa, Veracruz PTAR de Morelia, Michoacán PTAR de Saltillo, Coahuila Planta desaladora Los Cabos, BCS PTAR de Sn Pedro Mártir y emisores en Qro. PTAR de Tepeji del Rio, Hidalgo PTAR de Pachuca, Hidalgo PTAR de Zacatecas, Zac. PTAR de Chihuahua (Sur) PTAR de Ciudad Valles, SLP PTAR de Matehuala, SLP PTAR de Celaya, Gto. PTAR de Los Cabos, BCS PTAR de Salamanca, Guanajuato PTAR de Colima, Colima PTAR de Fresnillo, Zac. PTAR de León, Gto. (extension) Ampliación del Acueducto Río Colorado, Tijuana, BC.

Terminado completamente Terminado completamente Terminado completamente En construcción En construcción En construcción Contrato En construcción Licitaciónn Contrato Contrato Preparativos Contrato Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos Preparativos

2,871.5 4,496.3 Total 39.0% PTAR: Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales 1_/ Se considera la fase del proyecto, p.e. licitados, en construcción, en licitación, , entre otros.

Fuente: Banobras-FINFRA

4.3 Evaluación General Parece ser que el FINFRA ha logrado atraer a la inversión privada para el financiamiento de infraestructura pública, particularmente en carreteras, suministro de agua e instalaciones para el tratamiento de agua residual. Sin embargo, los recursos del Fideicomiso distan mucho de ser suficientes para financiar todos los proyectos registrados en la cartera. Hay deficiencias en la evaluación de proyectos, principalmente debido a la falta de personal bien capacitado en esta área. Por ejemplo, frecuentemente los costos se sobreestiman y los largos retrasos son comunes en la construcción de los proyectos. La razón principal es que, por lo general, las contribuciones de los gobiernos locales (estados y municipios) se desembolsan mucho después de la fecha acordada en el contrato. En algunos casos los gobiernos locales no han considerado en sus presupuestos anuales los gastos de operación y mantenimiento del proyecto, lo cual ha causado problemas de subutilización de la capacidad de la infraestructura e incluso la postergación de la operación.

Baja California Sur. Los primeros dos están en la etapa de licitación y, para el último, se están ajustando los estudios.

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El monitoreo del desempeño financiero y social de los proyectos, por parte del Fideicomiso y del Gobierno Federal, ha sido muy deficiente. Esto impide una evaluación precisa y objetiva de los resultados logrados por el FINFRA. Finalmente, no hay reglas o criterios claros para la distribución de los recursos entre los distintos sectores. Existe cierta discrecionalidad en relación con la decisión de cuáles son los proyectos específicos que se deben apoyar. 5. Financiamiento de Deuda del Banco de Desarrollo (NADBank) 5.1 Objetivos Generales y Mecanismos de Financiamiento18 El Banco Norteamericano de Desarrollo (NADBank, por sus siglas en inglés) y la Comisión de Cooperación Ambiental Fronteriza (BECC, por sus siglas en inglés) se crearon por medio de un acuerdo bilateral especial, firmado en noviembre de 1993, entre los gobiernos de México y Estados Unidos.19 El propósito principal del NADBank es proporcionar asistencia financiera a entidades públicas y privadas, para proyectos de infraestructura ambiental a lo largo de la región fronteriza, entre México y Estados Unidos. Los sectores clave son el suministro de agua potable, el tratamiento de aguas residuales y el manejo de residuos sólidos, aunque el alcance de las actividades se amplió para abarcar proyectos de energía limpia y renovable, conservación de agua (primordialmente la rehabilitación de distritos de riego), mejoramiento de la calidad del aire y sistemas de transporte. La participación del banco puede ser hasta de 50 por ciento de los costos de capital de los proyectos y los periodos de amortización pueden ser de hasta de 25 años. Las comunidades elegibles deben estar situadas dentro de 300 kilómetros (aproximadamente 186 millas) al sur de la frontera o dentro de 100 kilómetros (aproximadamente 62 millas) al norte de la frontera. La BECC está a cargo de revisar la factibilidad técnica y la relevancia ambiental de los proyectos. Es decir, los proyectos tienen que pasar por un proceso de certificación efectuado por la BECC. El NADBank se capitaliza y rige bilateralmente.20 El capital total autorizado equivale a $3 mil millones de dólares con compromisos iguales de Estados Unidos y México.21 Quince por ciento ($225 millones de dólares cada uno) debía proporcionarse en forma de capital aportado (fondos reales en efectivo), de acuerdo con los pagos parciales programados

Esta sección toma muchos datos del NADBank (2005) "Acuerdo entre los Gobiernos de los Estados Unidos de América y el Gobierno de los Estados Mexicanos Unidos en Relación con el Establecimiento de una Comisión de Cooperación Ambiental Fronteriza y un Banco de Desarrollo Norteamericano". Este acuerdo fue paralelo al TLCAN y al Acuerdo Norteamericano de Cooperación Ambiental. 20 El NADBank y la BECC tienen un Consejo Directivo compartido (cinco miembros de cada país), aunque cada institución tiene sus propios funcionarios y personal. Cada año, la presidencia del Consejo Directivo se alterna entre miembros estadounidenses y mexicanos. El Consejo Directivo aprueba todas las propuestas de certificación y préstamo y elige al Directo Administrativo del NADBank. El Director Administrativo y el Subdirector Administrativo del NADBank deben ser ciudadanos estadounidenses o mexicanos, pero ambos no pueden ser ciudadanos del mismo país. La sede del NADBank está en San Antonio, Texas, y las oficinas de la BECC están en Ciudad Juárez, Chihuahua. 21 Cada país autorizó la subscripción de 150,000 acciones del capital social del banco con un valor a la par de $10,000 dólares por acción.
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que debieron quedar totalmente cubiertos para septiembre de 2004. El otro 85 por ciento ($1.275 mil millones cada uno) está en forma de capital amortizable.22 Noventa por ciento del capital dado al NADBank está destinado a préstamos y garantías de préstamos para financiar proyectos de infraestructura ambiental en la región fronteriza designada, mientras que el 10 por ciento restante se puede usar para financiar el Programa de Ajustes e Inversiones Comunitarios (CAIP, por sus siglas en inglés). Los fondos del CAIP se pueden aplicar en cualquier lugar de los dos países. El programa no requiere certificación de la BECC, pero los proyectos deben ser endosados por el país respectivo, como apoyo al propósito de TLCAN; es decir, proyectos tendientes a compensar pérdidas significativas de trabajos, debido a la expansión comercial. Las contribuciones iniciales de capital de los dos gobiernos se hicieron en diciembre de 1994. Al 31 de marzo de 2005, el NADBank había recibido un total de $348.75 millones de dólares en capital contribuido con $1.976 mil millones de dólares en capital amortizable asociado; es decir, 77.5 por ciento de todo su capital suscrito.23 Del capital aportado, $303.75 millones de dólares son adjudicaciones para programas ambientales y $45 millones de dólares se habían transferido a los CAIP. Cada gobierno ha proporcionado la mitad de estos fondos. Desde junio de 1999, todo el financiamiento del CAIP mexicano (llamado Programa Complementario de Apoyo a Comunidades y Empresas) se transfirió al banco federal de desarrollo mexicano (BANOBRAS) y, por lo tanto, el NADBank no tiene que rastrear o reportar las actividades del CAIP mexicano. Inicialmente, todos los préstamos estaban sujetos a tasas de mercado.24 En octubre de 2001 se creó un programa de préstamos para dar financiamiento a tasas inferiores a las del mercado a prestatarios públicos y privados – la Facilidad de Préstamos a Bajas Tasas de Interés (LIRF, por sus siglas en inglés). Actualmente, el límite de financiamiento es $100 millones de dólares. En casos especiales, el banco también puede participar a través de inversiones de capital (participación en las emisiones de bonos municipales) que, además de contribuir al financiamiento, también sirve para mejorar el valor de los certificados de deuda.

Los subsidios por medio de donativos para proyectos ambientales se otorgan a través de programas especializados: el Fondo de Infraestructura para el Medio Ambiente de la Frontera (BEIF, por sus siglas en inglés), cuyos fondos están destinados a proyectos de agua y aguas residuales; el Programa Ambiental de Sólidos Residuales (SWEP, por sus siglas en inglés); y el Fondo de Inversión para la Conservación de Agua (WCIF, por sus siglas en inglés). El BEIF está diseñado
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El capital amortizable consiste de fondos que los dos gobiernos le deben proporcionar al NADBank, si se requiere satisfacer las propias obligaciones de deuda pendiente o garantías del banco en préstamos de proyectos. Esencialmente, estos constituyen una garantía para cualesquiera bonos emitidos por el banco para recabar fondos en el mercado de capital para sus programas de préstamos. Por lo tanto, el capital amortizable no se puede usar para hacer préstamos directamente. 23 Otros documentos (Brown, 2001) indican contribuciones de capital por el mismo monto y proporción desde abril 2002, lo cual significa que probablemente no se ha hecho ninguna contribución de capital en los últimos cuatro años. 24 La tasa fija denominada en dólares equivale a la tasa de bonos de tesorería para un periodo similar de vencimiento, más un margen administrativo y una prima de riesgo (Brown, 2001).

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para administrar recursos provenientes de donaciones proporcionados por otros donantes, a fin de hacer los proyectos viables y económicamente asequibles para las comunidades fronterizas. Este se estableció con un donativo de $170 millones de dólares de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA, por sus siglas en inglés). Posteriormente, la EPA aprobó las solicitudes del banco en relación con asistencia federal estadounidense para apoyar al BEIF por un total de $330.07 millones de dólares.25 La creación del SWEP se aprobó en septiembre de 1999. Inició operaciones con un programa piloto de 5 millones de dólares financiado por una porción de las utilidades netas del banco. Los fondos del SWEP se pueden usar para componentes de construcción y equipo de proyectos de residuos sólidos, así como para la clausura de sitios de disposición que se encuentran por debajo de la norma. Los proyectos deben incluir una entidad pública. El WCIF se estableció en agosto 2002, por medio de la asignación de 80 millones de dólares de las utilidades retenidas del banco. Cincuenta por ciento del monto total se adjudica en cada país para proyectos de conservación hídrica. En México, el monto total se canalizó para la rehabilitación y modernización del distrito de riego 005 de Delicias en el Estado de Chihuahua. El NADBank también usa una porción de sus utilidades retenidas para proporcionar asistencia técnica y capacitación a patrocinadores de proyectos, con el propósito de fortalecer el desempeño financiero de las compañías de servicios públicos y asegurar la sustentabilidad a largo plazo de la infraestructura. Para ello, existen tres programas de donativos: el Programa de Cooperación de Desarrollo Institucional (IDP, por sus siglas en inglés), el Instituto de Manejo de Compañías de Servicios Públicos (UMI) y el Programa para Desarrollo de Proyectos (PDP, por sus siglas en inglés).26 La estructura de los paquetes financieros debe tomar en cuenta la capacidad de la comunidad de asumir la deuda, la capacidad de los residentes de pagar los costos, así como la disponibilidad de otras fuentes de financiamiento. Por lo tanto, los préstamos y donativos del NADBank están equilibrados, para asegurar la terminación de un sistema de infraestructura funcional a un costo asequible para la comunidad. Es importante señalar que los programas de donativos y préstamos del NADBank tienen disposiciones para inculcar disciplina en los proyectos. Por ejemplo, la asistencia está condicionada a la generación de ingresos suficientes por concepto de cuotas del usuario o que los proyectos sean autosustentables. Los costos de operación y mantenimiento se deben cubrir y las reservas para el pago del servicio de la deuda se deben

El programa de la EPA, para la construcción de infraestructura de agua y aguas residuales, ya existía antes del TLCAN. Una gran parte de los fondos de ese programa sólo se transfirió al NADBank para su administración. El primer acuerdo entre el NADBank y la EPA, así como la primera asignación de recursos, tuvieron lugar en abril de 1997. Al 31 de marzo 2005, la EPA ha aprobado asignaciones por un monto de $500.07 millones de dólares. Según los términos de la donación, el banco debe presentar todos los proyectos a la EPA para su aprobación. Entonces, la EPA desembolsa los fondos al banco para los proyectos aprobados. 26 El IDP se creó a fines de 1996 para ofrecer asistencia técnica. Específicamente, ayuda a compañías locales de servicios públicos a emprender estudios e instrumentar medidas para el desarrollo de capacidades necesarias para el manejo y desarrollo adecuados de sus sistemas. En 1999, el UMI inició actividades de capacitación gerencial y financiera. Específicamente, ofrece capacitación práctica en administración financiera y planeación a empresas de servicios hídricos. Desde el año 2000, el PDP proporciona donaciones para la planeación y diseño de proyectos. Específicamente, ayuda a patrocinadores de proyectos en la planeación y diseño de proyectos de infraestructura, que se presentan al BECC para su certificación y al NADBank para su financiamiento.

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aumentar. El objetivo es promover un cambio de proyectos altamente subsidiados a unos que sean autosustentables apoyados por las cuotas de los usuarios locales y otros ingresos. Para el banco esos requisitos también están dirigidos a reducir el riesgo de incumplimiento, puesto que el prestatario no es el gobierno central, sino el gobierno local o la compañía de servicios públicos. En marzo 2005, después de los primeros diez años de operación, los compromisos financieros totales del NADBank equivalían a más de $702 millones de dólares, incluyendo 89 proyectos de infraestructura aprobados. El costo total de estos proyectos excedían los $2.3 mil millones de dólares. Tal como aparece en la Tabla 9, del total de los compromisos financieros, $343.14 millones de dólares (48.85 por ciento) corresponde a proyectos ubicados en México. El costo total de estos proyectos excede los $1.3 mil millones de dólares. Desde 1999, los préstamos del NADBank a entidades estatales y municipales en México se otorgan por medio de una institución financiera de propósito limitado llamada Corporación Financiera de América del Norte S.A. de C.V. SOFOL (COFIDAN), ubicada en la Ciudad de México.27 La creación de COFIDAN fue necesaria debido a que en México los estados y municipios están constitucionalmente restringidos para contratar préstamos directos de fuentes extranjeras y/o divisas. Asimismo, fue necesario usar el mecanismo federal mexicano de tipo de cambio FOAEM (Fondo de Apoyo a Estados y Municipios) –administrado por BANOBRAS—, para cubrir riesgos de tipo de cambio de préstamos en pesos en México.

COFIDAN opera principalmente usando la moneda local. Todos los activos y pasivos de COFIDAN se traducen usando el tipo de cambio en vigor al final del periodo, mientras que los ingresos y costos se traducen usando los tipos de cambio promedio para el periodo.

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1.1

Distribución de Financiamiento en México

Más de la mitad del financiamiento del NADBank para México se ha dedicado a proyectos de aguas residuales (56.6 por ciento). Los proyectos de agua y aguas residuales han absorbido 17.2 por ciento de los fondos, mientras que la conservación hídrica (principalmente la rehabilitación de distritos de riego), así como los proyectos de mejora de calidad del aire (pavimentación de calles), han recibido 11.7 y 10.8 por ciento, respectivamente. (Ver Tabla 9). Vale señalar que el financiamiento del NADBank representa sólo 26 por ciento de los costos totales de los proyectos involucrados. La proporción aumenta sustancialmente en los sectores donde se concentran los subsidios por medio de donaciones del BEIF, como se mostrará posteriormente. La diferencia entre el financiamiento del NADBank y el costo total de los proyectos, a los que se les presta asistencia, consiste principalmente de la igualación de fondos por parte de los tres niveles del gobierno mexicano. Una parte sustancial proviene de la Comisión Nacional del Agua (CNA). Tabla 9 Financiamiento NADB para Gobiernos Municipales Mexicanos por Categoría de Proyecto, a Marzo 2005 (Miles de dólares) Proporción Financiamiento Costos totales financiamiento Sector NADB* (a) NABD/costos (b) totales Residuos sólidos 11,412.3 3,938.2 34.5 Calidad del aire 518,700.0 37,120.0 7.2 Aguas residuales 464,970.7 194,337.2 41.8 Agua 39,000.0 8,687.7 22.3 Agua y Aguas residuales 146,096.0 59,054.9 40.4 Conservación de agua 143,600.0 40,000.0 27.9 Todos los sectores 1,323,779.0 343,138.0 25.9
Fuente: Autor, con base en datos de NADB. * Estas cifras corresponden al financiamiento para proyectos aprobados. Los desembolsos reales son menos que el financiamiento contratado, puesto que usualmente se otorgan los recursos para proyectos aprobados.

Casi todo el financiamiento del NADBank para proyectos mexicanos ha consistido en donativos (76.65 por ciento, que equivale a $263 millones de dólares). El resto son préstamos directos. Los donativos se han concentrado en proyectos de aguas residuales (58.6 por ciento). Una cantidad importante de subsidios por medio de donativos también se ha canalizado a proyectos y agua, aguas residuales y conservación hídrica. (Tabla 10). Todo el financiamiento de proyectos de agua y conservación hídrica ha consistido en donativos. Por ende, una gran parte de los donativos de construcción han provenido del BEIF, que en realidad es dinero de la EPA.28

Los proyectos en México se pueden financiar con fondos de EPA, siempre y cuando haya un beneficio para Estados Unidos. La participación de proyectos financiados por el BEIF en México requiere de una igualación de fondos de donativos mexicanos sobre una base cumulativa, aunque no necesariamente para el mismo proyecto ni en un año específico (NADBank, 2001).

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Del total del financiamiento de proyectos en México, 23.65 por ciento consiste de préstamos directos. Sólo un bajo 13.1 por ciento de la deuda se ha contratado a tasas por debajo del mercado a través del LIRF. Un alto 96.4 por ciento del monto prestado se ha canalizado a proyectos de aguas residuales y calidad del aire. Más de tres cuartos del dinero prestado para proyectos de aguas residuales tienen tasas de interés del mercado, así como también los proyectos de calidad del aire (pavimentación de calles para reducir partículas de polvo transportadas por el aire) (Tabla 10). Los préstamos aprobados para comunidades mexicanas ($80.12 millones de dólares) representan sólo 52 por ciento del capital aportado por México (la mitad de $303.75 millones de dólares). Tabla 10 Financiamiento de NADB para Gobiernos Locales Mexicanos por Sector y Modalidad de Financiamiento, a Marzo 2005 (Miles de dólares) Sector Financiamiento NADB 3,938.2 37,120.0 194,337.2 8,687.7 59,054.9 40,000.0 343,138.0 LIRF 1,250.0 9,244.9 Préstamo Tasa de mercado 915.8 37,120.0 30,852.5 740.9 10,494.9 69,629.2 1,772.4 154,239.8 8,687.8 58,314.0 40,000.0 263,014.0 Donativo*

Residuos sólidos Calidad del aire Aguas residuales Agua Agua y Aguas residuales Conservación de agua Todos los sectores

*Agua y aguas residuales del BEIF; sector de residuos sólidos del SWEP; y conservación de agua del WCIF. Fuente: Autor, basado en datos de NADB.

La distribución de financiamiento del NADBank para proyectos de infraestructura ambiental, por parte de estados y sectores fronterizos, se describe en la Tabla 11. Un total de 19 proyectos han recibido asistencia financiera. Por mucho, una gran parte de los proyectos y la asistencia relacionada han tenido lugar en grandes centros urbanos. Las ciudades del Estado de Baja California han absorbido casi una tercera parte del financiamiento total del NADBank en seis proyectos. Cuatro de ellos están en el sector de aguas residuales en las ciudades de Tijuana y Mexicali, uno en el sector de residuos y aguas residuales en Tecate y otro en mejora de calidad del aire, que consiste de pavimentación de calles en las mismas tres ciudades y Ensenada. El financiamiento del NADBank equivale a sólo 14.7 por ciento del costo total de estos proyectos.29 Una cuarta parte del financiamiento total se ha dedicado a tres proyectos en las grandes ciudades fronterizas en el Estado de Tamaulipas. Dos en el sector del agua y aguas residuales en Matamoros y Nuevo Laredo, y uno en el sector de aguas

La pavimentación de calles es particularmente costosa. Requerirá de $487 millones de dólares, mientras que el financiamiento del NADBank equivale a sólo $27.6 millones. Excluyendo este proyecto, la proporción del financiamiento del NADBank/costos totales para las ciudades del Estado de Baja California aumenta a 31 por ciento.

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residuales en Reynosa. El financiamiento del NADBank equivale a casi 40 por ciento de los costos totales; un préstamo se otorgará para cada uno de ellos, pero todavía no se revela su monto. Las ciudades del Estado de Chihuahua han recibido casi 20 por ciento del financiamiento en seis proyectos. Casi 60 por ciento de estos fondos ($40 millones de dólares) está siendo absorbido por un proyecto de conservación hídrica, que consiste de la rehabilitación y modernización del distrito de riego 005 de Delicias. Para México, este es el único proyecto de conservación hídrica apoyado por el NADBank hasta ahora y el donativo más grande.30 También hay tres proyectos en el sector del agua y aguas residuales. El más grande se encuentra en Ciudad Juárez. En general, para Chihuahua el financiamiento del NADBank equivale a una tercera parte del costo total de los proyectos (Tabla 11). Tabla 11 Financiamiento de NADB para Gobiernos Locales Mexicanos por Sector y Estado Donde se Ubica la Comunidad, a Marzo 2005 (Miles de dólares) Agua y Residuos Calidad del Aguas Cons. de Todos los Estado Agua aguas sólidos aire residuales agua sectores residuales (1) (4) (1) Baja Calif. (6) 110,930.8 27,620.0 78,350.8 4,960.0 (1) (3) (1) (6) 67,793.3 Chihuahua (1) 500.0 5,500.0 21,793.3 40,000.0 (3) (3) 41,520.0 Coahuila 41,520.0 Nuevo (1) 472.4 (1) 472.4 León (4) 2,965.8 (1) (3) (1) 8,687.7 (1) (10) Sonora 4,000.0 19,173.1 1,094.9 35,921.5 (1) (2) (3) 86,500.0 Tamaulipas 33,500.0 53,000.0 Todos los (3) estados (6) 3,938.2 37,120.0 fronterizos * En paréntesis, el número de proyectos. Fuente: Autor, basado en datos del NADB. (14) 194,337.2 (1) 8,687.7 (4) 59,054.9 (1) 40,000.0 (29) 343,138.0

El Estado de Coahuila ha recibido 12 por ciento del financiamiento del NADBank para proyectos de aguas residuales, uno en Ciudad Acuña y el otro en Piedras Negras.31 El Estado de Sonora recibe el equivalente a 10.5 por ciento del financiamiento.
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Por mucho, una gran parte del dinero se ha concentrado en Nogales y San Luis Río Colorado,

El patrocinador de este proyecto es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El costo total estimado es de $143 millones de dólares. El NADBank ya desembolsó $30.6 millones. 31 Se debe señalar que el patrocinador de un tercer proyecto es un conglomerado manufacturero privado (Grupo Solar), así como que es un proyecto productivo, incluida la construcción de una planta de reciclado de papel para producir cartón, una planta de tratamiento de aguas residuales y un relleno sanitario. Se calcula que ofrecerá beneficios económicos y ambientales a las comunidades de Allende y Morelos en la Región Cinco – Manantiales, Estado de Coahuila.

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principalmente en proyectos de agua y aguas residuales, pero algunas otras localidades más pequeñas también se han beneficiado. La proporción entre el financiamiento del NADBank y el costo total es de 26.5 para Coahuila y de 37.6 para Sonora. Finalmente, en el Estado de Nuevo León sólo se ha financiado un pequeño proyecto de residuos sólidos. La razón es que allí no hay ciudades grandes dentro del área fronteriza designada. En relación con el financiamiento del CAIP, BANOBRAS reporta que préstamos por un total de $48.59 millones de pesos (aproximadamente $4.42 millones de dólares) y donativos por un total de $7.39 millones de pesos (aproximadamente $0.67 millones de dólares) se han autorizado y desembolsado para financiar proyectos en 55 comunidades en los estados de Colima, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. Los proyectos apoyados incluyen los sectores de residuos sólidos, pavimentación de calles para reducir la contaminación atmosférica, suministro de agua y recolección de aguas residuales, sistemas de iluminación pública con eficiencia energética, parques industriales, así como apoyo para proyectos comerciales dirigidos a reducir la migración. 1.2 Evaluación General

Los fondos proporcionados por el NADBank realmente han ampliado el suministro de financiamiento para proyectos de infraestructura relacionada con el medio ambiente en comunidades mexicanas a lo largo de la frontera con los Estados Unidos. Hoy por hoy, y como nunca antes, se están llevando a cabo proyectos simultáneos de infraestructura ambiental en la región de la frontera norte. Ciertamente, los fondos del NADBank han mejorado la asequibilidad económica de los proyectos y apalancado todos los fondos incluidos –el costo total de los proyectos es aproximadamente tres veces más alto que el financiamiento del NADBank. Esto ha sido crítico, pues un proyecto típico de infraestructura ambientalista en una comunidad fronteriza típica no se puede solventar sólo con las cuotas de los usuarios. Los subsidios sustanciales por medio de donativos son inevitables, porque estos proyectos implican fuertes costos de construcción y, puesto que las cuotas de los usuarios se han subsidiado enormemente, no se pueden aumentar drásticamente debido a la enorme pobreza. Además, el sistema de cobranza es bastante ineficiente. Por lo tanto, se ha evaluado la posibilidad de que en caso de que se agotaran los fondos del BEIF, el desarrollo del proyecto sería mucho más lento o, incluso, se tendría que detener. (NADBank, 2001). Indudablemente, los recursos del NADBank son mucho menos que suficientes para cubrir los requisitos mínimos para financiar las necesidades actuales de infraestructura ambientalista en la región de la frontera entre México y Estados Unidos.32

Se estima que los costos totales de los proyectos de infraestructura fronteriza para el periodo de 2002-2005 son de $1.7 mil millones de dólares, de los cuales 53 por ciento fue para proyectos en México. Con base en patrones de financiamiento anteriores del NADBank, se estimó que se necesitarían $824 millones de dólares ($546 millones en financiamiento del BEIF más $278 millones de dólares por concepto de igualación de donativos mexicanos), para proyectos de agua y aguas residuales. Los requisitos de préstamos se calcularon en $261 millones de dólares, y el financiamiento SWEP para proyectos de residuos sólidos en $19 millones de dólares para el mismo periodo (NADBank, 2001). Estos estimados se deben considerar como requerimientos

32

34

Paradójicamente, la capacidad prestamista del banco apenas se ha aprovechado. La proporción de préstamos para proyectos mexicanos al capital contribuido por México es sólo de 52 por ciento, a pesar de la alta importancia de donativos en los paquetes de financiamiento. Por ende, para utilizar mejor el dinero prestado se necesitan mayores esfuerzos para que los préstamos estén disponibles a costos más bajos, así como para conservar niveles elevados de donativos. Por un lado, aquí las restricciones son que la autosustentabilidad del programa de préstamos del banco no puede estar en riesgo y, por el otro, que el dinero de donativos de la EPA no se puede garantizar para el futuro; el dinero aportado para el programa fronterizo de la EPA lo decide el Congreso de Estados Unidos. Asimismo, se ha evaluado que debido a las políticas financieras y altas tasas de interés del NADBank, las comunidades fronterizas pobres que tienen abrumadoras necesidades básicas de saneamiento, no pueden pagar los préstamos incluso cuando están acompañados de subsidios por medio de donativos sustanciales (Kelly, et al., 2001; Abel, 20cuan02). En México, muchas pequeñas comunidades pobres todavía ni siquiera tienen la capacidad financiera de asumir un préstamo pequeño. Por lo tanto, una gran parte de la asistencia financiera en México se ha adjudicado, por mucho, a proyectos en grandes municipios urbanos. Incluso después de que se implementó el LIRF y el mandato se extendió a sectores con costos de construcción más bajos y supuestamente menos dependientes de donativos que los sectores centrales, la participación de pequeños municipios mexicanos ha sido virtualmente inexistente. Las necesidades de infraestructura son abrumadoras, pero no hay demanda de crédito. Por consiguiente, las medidas lógicas para mejorar la asequibilidad y demanda de crédito serían aumentar los recursos de donativos de ambos gobiernos, así como una mayor reducción de tasas de interés, siempre y cuando la viabilidad financiera del programa de préstamos no esté en riesgo. Sin embargo, para enfrentar adecuadamente el enorme déficit de infraestructura ambientalista en la región fronteriza los proyectos deben depender mucho más en las cuotas de los usuarios. Por otro lado, es importante seguir impulsando una transición progresiva de proyectos altamente subsidiados a proyectos autosustentables apoyados por cuotas de usuarios locales y otros ingresos. Paralelamente, los programas del banco deben continuar promoviendo el desarrollo de capacidades entre compañías de servicios públicos para la operación eficiente de los sistemas y su sustentabilidad a largo plazo. A corto y mediano plazo, el bastante acelerado crecimiento industrial y demográfico de la región, junto con una amplia pobreza, continuarán rebasando la infraestructura existente de suministro hídrico, aguas residuales y residuos sólidos.33 En México, las autoridades locales han opuesto resistencia al asunto de invertir en la construcción de infraestructura costosa y promover la eficiencia de las compañías de servicios públicos. Por un lado, las autoridades frecuentemente argumentan que existe un alto costo político implícito que obviamente no están dispuestas a pagar. Incluso más
mínimos de financiamiento, pues sólo incluyen proyectos que ya se encontraban en alguna etapa del proceso BECC-NADBank. Sin embargo, las cifras reales de financiamiento del NADBank para el periodo más largo de 1997-2005, han sido bastante menores a las estimaciones de requerimientos mínimos. El mérito de construir infraestructura hídrica no es tal, a menos que esté acompañado de una política de precios tendiente a reducir programas de residuos y mantenimiento, para evitar una vida del proyecto mucho más corta que la planeada y, por ende, la necesidad de reconstruirlo completamente en unos cuantos años.
33

35

importante, el periodo de gobierno de tres años impide la consideración de un horizonte de planeación a largo plazo para la decisión, lo cual resulta en la exclusión de ese tipo de proyectos. Esto subraya la necesidad de revisar el marco legal del manejo hídrico con el propósito de aislar el problema de la provisión de infraestructura de los asuntos políticos. Otro reto relacionado y bastante complejo es aumentar la participación del sector privado, que hasta ahora ha sido tan limitada. Un obstáculo primordial tiene que ver con la creciente oposición política a la privatización, así como a la fijación de precios mediante el cálculo de costos directos por unidad de producción más un aumento en proyectos hídricos. Asimismo, la falta de regulaciones adecuadas y mecanismos apropiados para la fijación de cuotas contribuyen a la falta de interés por parte de inversionistas privados. Por último, se deben emprender esfuerzos para lograr una mayor eficiencia en el proceso de certificación y financiamiento. Un estudio reciente señala que el tiempo promedio para la certificación por la BECC y la aprobación para el financiamiento de préstamos por parte del NADBank es de 40.8 meses, mientras que para otras agencias comparables el mismo proceso toma sólo un promedio de 5.7 meses (Stone & Webster, 2004). Para el NADBank el tiempo entre la aprobación y el primer desembolso es de un promedio de 17.7 meses, mientras que para agencias comparables es de un promedio de sólo 7 meses. Una razón para la ineficiencia de este proceso es que los proyectos se aceptan en una etapa mucho más temprana (menos madura), pero también porque en realidad hay requerimientos adicionales, algunos de los cuales son bastante complejos. Además, una gran parte del proceso se sigue llevando a cabo de manera lineal (no paralela), pues la BECC y el NADBank operan como dos entidades separadas (Stone & Webster, 2004). Estos problemas del proceso de financiamiento ya se habían identificado y reportado mucho antes, lo que significa que no se ha tenido mucho avance en ese asunto.34

Consultas públicas revelaron que había duplicación innecesaria de esfuerzos, engorrosos requerimientos de préstamos, así como retrasos debido a una mala coordinación entre el NADBank y la BECC, entre otros problemas del proceso de certificación y financiamiento, tal como los mismos solicitantes lo percibieron (Abel, 2001; Brown, 2001).

34

36

6

Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) 6.1 Los rasgos generales del FAIS

El Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) se creó en 1998, como parte de un nuevo sistema de aportaciones fiscales a gobiernos locales conocido como el Ramo 33. Este nuevo sistema estableció reglas y criterios precisos para la distribución de aportaciones a gobiernos locales. El FAIS está destinado a la construcción de infraestructura social básica y cuenta con un espíritu compensatorio, pues se distribuye según el grado de marginación del municipio—es decir, los municipios más pobres reciben sistemáticamente aportaciones per capita más altas para infraestructura social. El FAIS está dividido en dos participaciones, una para los estados (FAISE) y otra para los municipios (FAISM)35. El monto total del fondo se define como un 2.5 por ciento de la Recaudación Federal de Impuestos de la cual 0.303 por ciento se adjudica al FAISE y 2.197 por ciento al FAISM.36 Es decir, aproximadamente 88 por ciento del FAIS se distribuye entre los gobiernos municipales. En principio, el FAISM sólo se puede usar para financiar obras públicas que tienen un beneficio directo para grupos poblacionales que viven en condiciones de pobreza extrema y rezago social, como por ejemplo, agua potable, sistemas de alcantarillado, electrificación de comunidades rurales y urbanos, infraestructura básica de salud y educación, carreteras y demás infraestructura rural, obras de urbanización general y mejoras de vivienda. El FAISE se debe aplicar para apoyar el financiamiento de infraestructura social regional o intermunicipal.37 El dinero se canaliza primero a gobiernos estatales a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), y luego los gobiernos estatales deben transferir la porción mencionada a sus municipios. El monto para cada estado se determina mediante una fórmula basada en la pobreza y se supone que los gobiernos estatales transfieren los fondos a gobiernos municipales de acuerdo a los mismos criterios.38 En cada municipalidad, la asignación intersectorial e intercomunitaria del FAISM se decide dentro de comités y consejos comunitarios o por los cabildos. No obstante, no existe ninguna regla legal que defina mecanismos y criterios de distribución particulares. Asimismo, hay discusiones sobre si las autoridades federales o locales son responsables de la supervisión y rendición de cuentas del Ramo 33, incluyendo el FAIS.39 Como
No incluye al Distrito Federal. La Ley de Coordinación Fiscal, Artículo 32. 37 La Ley de Coordinación Fiscal, Artículo 33. 38 La Ley de Coordinación Fiscal, Artículos 34 y 35. Constitucionalmente al gobierno federal no se le permite canalizar fondos directamente a los municipios, sino por medio de los gobiernos estatales. 39 La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) estipula que la supervisión del dinero del Ramo 33 es responsabilidad de las autoridades fiscalizadoras locales y se debe regir por leyes locales. Por otro lado, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF) y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), consideran que los recursos federales transferidos a los gobiernos estatales y municipales están sujetos a la fiscalización federal en coordinación con los congresos estatales. La diferencia reside en que la LCF no considera el Ramo 33 como dinero federal una vez que se transfiere, mientras que la LFSF y PEF sí lo consideran incluso después de transferirlo. Un problema práctico es que a nivel del gobierno local,
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37

consecuencia de esta ambigüedad en el marco legal, los gobiernos estatales y municipales pueden de hecho contar con el margen necesario para distribuir el dinero del FAIS con cierto grado de discreción y en algunos casos ilegalmente. Es un hecho que muchos gobiernos locales no reportan en detalle cómo se distribuyen estos fondos en los sectores y municipios/localidades. 6.2 La Distribución del FAIS y la Meta Compensatoria

Como se mencionó, el FAIS se distribuye de acuerdo con una fórmula basada en la pobreza que incluye variables como ingreso per capita, características de vivienda, cobertura eléctrica y factores de comunicación, entre otros. La Tabla 12 presenta el monto total del Fondo y su distribución por estados para el periodo 1998-2004. Se puede ver que en términos reales ha habido un aumento anual de los recursos de este Fondo por un promedio de 7.7 por ciento durante el mismo periodo. Este crecimiento se debe básicamente al crecimiento económico puesto que el monto total depende de la recaudación de impuestos, que a su vez es muy procíclica. La gráfica 7 muestra la evolución general del Fondo a través del tiempo. En 2004, equivalió aproximadamente a $2,273 millones de dólares.40 También se puede señalar que estados pobres como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Michoacán, entre otros, realmente han recibido participaciones más grandes que los estados ricos como Nuevo León, Quintana Roo, Coahuila, Chihuahua, Aguascalientes, Baja California y Baja California Sur. Esto también es cierto en términos per capita, tal como se demuestra en la Tabla 12 (última columna). El crecimiento anual promedio negativo de los recursos del FAIS registrado en algunos de los estados ricos se debe principalmente al hecho que los datos del censo para estimar los niveles de pobreza cambiaron en el año 2000, lo que a su vez llevó a una reducción de los fondos canalizados a ellos de allí en adelante. Fuente: Aregional.com, basado en información de CONAPO, INEGI e INAFED.

particularmente en los municipios, hay una profundamente inadecuada capacidad contable y de supervisión, que dificulta detectar problemas de fondos mal usados. Para cualquier fin practico, este problema también impide la supervisión de la Auditoria Superior de la Federación, puesto que el registro de gasto es deficiente o inexistente. Para mas detalles sobre este asunto ver Ortega (2004). 40 Al tipo de cambio promedio anual de $11.29 pesos por dólar.

38

Tabla 12:

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social - FAIS
(millones de pesos, 2004)
Índice de crecimiento anual
-0.108 -0.017 -0.207 -0.019 -0.037 -0.154 0.15 0.072 0.036 0.088 0.096 0.067 0.048 0.115 0.084 0.024 -0.017 -0.048 0.144 0.106 0.012 -0.037 0.083 0.05 -0.007 0.08 0.023 -0.025 0.106 0.024 0.046 0.077

Estado

1998

1999

2000

2001
95.05 128.61 30.05 262.00 228.10 52.96 2216.92 403.70 384.30 1251.21 2006.59 823.54 934.37 1884.41 1342.05 221.32 191.27 370.73 1891.66 1881.96 348.87 164.97 811.73 329.46 227.05 569.60 435.97 206.12 2765.48 640.45 458.42 23558.92

2002
95.05 187.88 39.28 244.12 203.43 61.50 2930.67 529.50 418.32 1286.52 2011.27 821.08 812.90 2081.18 1326.39 289.71 216.06 244.12 2481.49 1994.08 343.02 179.58 890.77 411.77 244.00 680.67 413.17 208.81 2799.97 530.90 491.51 25468.71

2003
96.22 184.72 38.93 243.06 205.18 62.08 2849.30 515.00 408.85 1265.12 1951.99 815.47 805.18 2084.22 1307.21 291.47 213.72 243.18 2405.50 1974.55 338.70 178.53 881.18 412.35 244.93 675.18 413.06 211.15 2778.80 534.76 482.15 25111.77

2004
97.16 188.93 39.75 247.51 207.52 62.78 2931.26 529.50 419.37 1294.47 2009.40 831.02 820.97 2115.09 1336.32 295.21 217.93 247.27 2477.75 2014.66 345.95 181.92 899.18 418.43 248.21 688.50 419.37 213.37 2832.58 541.54 493.96 25666.88

FAIS per capita *
99.6 59.6 133.6 301.4 79 129.9 466.6 119.3 0 210.6 194.6 470 273.2 102.9 112.2 237.1 134.9 185.6 66.1 451.8 280.8 197.5 187.6 269.7 121.2 89.8 249.7 124.4 182.9 293.6 274.8 259.9 205.1

Aguascalientes 192.67 154.33 83.24 Baja California 209.74 178.41 112.59 Baja California Sur 159.59 107.56 26.42 Campeche 277.32 274.28 229.38 Coahuila 260.02 249.96 199.81 Colima 171.16 124.16 46.41 Chiapas 1268.98 1678.18 1941.35 Chihuahua 349.10 375.88 353.55 Distrito Federal Durango 339.28 361.96 336.48 Guanajuato 779.11 984.65 1095.48 Guerrero 1162.24 1527.13 1756.98 Hidalgo 562.12 677.40 721.12 Jalisco 618.36 757.13 818.40 México 1100.39 1439.56 1650.12 Michoacán 825.18 1050.00 1175.22 Morelos 256.74 245.05 193.84 Nayarit 241.31 223.54 167.42 Nuevo León 332.39 352.26 324.44 Oaxaca 1104.02 1444.59 1656.43 Puebla 1098.99 1437.69 1647.90 Querétaro 321.51 336.71 305.85 Quintana Roo 227.98 204.37 144.51 San Luis Potosí 556.28 668.98 710.95 Sinaloa 311.34 322.68 288.19 Sonora 259.55 249.14 198.64 Tabasco 433.28 495.13 498.64 Tamaulipas 365.71 399.38 382.07 Tlaxcala 249.03 234.18 180.63 Veracruz 1547.24 2072.18 2421.63 Yucatán 469.29 545.99 560.83 Zacatecas 376.93 415.28 401.36 Total 16426.84 19587.72 20629.88 Fuente: Cálculos propios basados en el promedio anual 1998-2004 de la SHCP *

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Gráfica 7
Evolución de los recursos de FAIS y FORTAMUNDF, 1998-2004 (millones de pesos, 2004) 25,000 23,000 21,000 19,000 FAIS 17,000 15,000 13,000 11,000 9,000 7,000 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 FORTAMUNDF

Fuente: aregional.com, basada en información de CONAPO, INEGI e INAFED.

Gráfica 8
FAIS per capita por nivel de marginalización municipal, 1998 and 2004 (pesos, 2004)

791 800 700 600 475 500 400 300 200 100 0 Very High High Medium Low Very Low 167 168 73 70 430 274 297 654

1998

2004

Fuente: aregional.com, basada en información de CONAPO, INEGI e INAFED. Very high High Medium Low Very low Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo

Asimismo, al nivel municipal las asignaciones per capita del FAISM están directamente relacionadas con la pobreza. Cuanto más elevado es el nivel de pobreza más elevados son los recursos del FAISM per capita, tal como se puede ver en

40

la Gráfica 8, que confirma la naturaleza compensatoria de este Fondo. Además, las asignaciones per capita tienden a ser más altas en municipios rurales que en los urbanos para todos los niveles de pobreza y, en cada tipo de municipios, las asignaciones per capita tienden a aumentar cuando aumenta el nivel de pobreza (Tabla 13). Se debe destacar que a niveles muy bajos de pobreza el FAISM per capita en municipios rurales es nulo, debido a que virtualmente no hay municipios rurales con bajos niveles de pobreza. Tabla 13 FAISM Per Capita por Nivel de Pobreza y Estatus Urbano/Rural (pesos, 2004) Nivel de pobreza 1998 2004 Urbano 409.2 703.6 Muy Alto Rural 488.3 840.4 Urbano 309.1 457.1 Alto Rural 424.1 627.6 Urbano 226.4 296.5 Medio Rural 276.1 576.6 Urbano 156.2 168.4 Bajo Rural 0 0 Urbano 75.4 70.1 Muy Bajo Rural 0 0 Urbano 409.2 703.6 Muy Alto Rural 488.3 840.4

Sin embargo, bajo algunas circunstancias, la meta compensatoria del FAIS puede ser ineficaz y derrochadora. Un estudio reciente señala que los niveles de pobreza en municipios pueden converger cuando la proporción de la población con acceso al agua, alcantarillado y energía eléctrica ha aumentado más rápidamente en municipios con altos niveles de pobreza. No obstante, no se encontró correlación alguna entre el cambio porcentual en la cobertura de servicios y las asignaciones per capita del FAISM. Aparentemente, la eficacia del FAISM está severamente restringida por la dispersión de la población y la orografía del municipio. Evidentemente, en municipios entre 10,000 y 80,000 habitantes aquellas con una alta concentración geográfica de la población y fácil acceso a sus comunidades, han logrado un aumento más rápido en la cobertura de servicios de infraestructura básica. Más allá de este patrón se encuentran los ahorros de costos que se pueden lograr, pues la concentración demográfica permite la existencia de economías de escala en la producción de estos servicios (Tamayo, 2006). 6.3 La Importancia y Asignación Sectorial del FAISM

En promedio, el FAIS representa 18.6 por ciento de todos los ingresos municipales, pero para municipios de estados pobres como Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Veracruz, la proporción aumenta a más de 30 por ciento. Por ende, las transferencias federales para infraestructura social son una importante fuente de ingresos para los municipios en la mayoría de los estados, pero particularmente para los pobres (Tabla 14). La importancia del FISM es sólo secundaria ante las participaciones incondicionales de transferencias de ingresos. Esto sugiere inequívocamente que en la mayoría de municipios el ingreso fiscal nacional (FISM por sus siglas en inglés) es por mucho la principal fuente financiera de

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infraestructura pública local. Según se dice, aproximadamente 80-85 por ciento de la inversión en infraestructura en municipios con menos de 80,000 habitantes se financia con dinero del FAISM (Tamayo, 2006). Probablemente, las únicas excepciones son los muy pocos municipios o áreas metropolitanas con más de 500,000 habitantes, donde el financiamiento de la deuda también es importante.

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Tabla 14: Estructura de los ingresos municipales (promedio 1999 y 2001)
Transferencia

Estado
NACIONAL Aguascalientes Baja California Baja Calif. Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas

Impuesto Venta Otros Tarifas propiedad propiedad impuestos agua 3.5 1.7 8.0 7.1 1.2 5.2 4.4 3.5 4.4 2.8 5.3 2.3 3.3 5.2 4.4 2.3 3.8 2.6 3.8 2.7 1.9 4.0 2.3 4.8 3.5 1.0 3.9 1.4 3.2 1.8 3.5 1.0 1.4 3.6 3.3 0.1 1.9 0.4 0.3 0.5 0.1 0.6 0.7 0.5 1.0 1.1 1.1 1.6 0.7 2.2 0.3 0.1 1.8 0.2 1.1 0.9 0.2 1.4 0.2 0.7 0.2 2.6 1.2 0.9 7.2 2.1 0.2 0.7 0.5 1.6 0.6 0.8 1.2 0.8 0.7 0.8 1.4 1.1 2.2 0.5 2.1 0.6 0.2 2.1 1.2 1.1 0.6 0.0 0.9 0.1 1.5 0.3 0.8 1.9 2.5 0.0 2.2 1.2 2.8 0.1 1.6 2.1 1.7 2.0 2.4 2.0 4.9 3.1 1.4 0.6 0.1 2.6 1.9 1.5 2.0 2.1 0.6 3.0 0.4 2.5 1.0 2.0 1.3 5.0

Otras tarifas 4.1 7.8 10.2 0.2 1.1 3.1 4.9 2.4 3.2 7.1 1.7 3.0 2.9 2.3 6.5 6.9 7.7 4.1 14.5 0.8 0.6 3.2 1.8 2.0 5.8 0.5 1.3 2.0 2.2 0.5 3.9

Productos 1.4 2.7 2.8 1.8 0.7 0.6 1.2 1.3 1.9 1.1 2.3 1.9 1.6 2.9 1.0 1.4 0.7 0.4 1.6 1.0 1.1 1.5 0.5 0.9 1.3 0.8 1.3 0.7 0.9 0.7 2.0

Aprovechamientos 3.0 2.7 12.6 6.4 1.4 2.6 8.4 1.8 7.3 1.5 3.6 1.9 2.5 6.2 1.3 2.3 1.2 0.8 2.0 0.9 0.5 2.4 1.0 4.5 3.0 1.6 1.8 1.6 1.8 0.6 2.7

Participaciones 45.0 52.4 34.2 47.5 58.1 57.7 50.6 23.1 48.4 43.1 31.8 23.8 33.6 44.6 46.6 37.2 56.4 50.5 46.5 19.6 46.7 53.8 37.2 47.5 60.3 68.3 49.8 53.4 33.5 49.8 42.6

FISM 18.6 11.5 3.0 5.2 16.9 9.3 7.0 37.7 17.6 23.1 31.1 42.7 14.9 13.1 25.4 9.8 14.0 8.6 28.8 26.7 15.7 31.5 16.0 5.5 13.4 17.4 17.7 32.6 26.6 17.2

FAFOMUN 15.3 15.5 14.0 8.5 10.8 14.8 13.8 24.2 12.0 15.6 17.0 18.6 13.9 15.8 16.4 14.8 14.8 9.6 21.7 17.7 11.8 18.0 16.7 10.1 11.1 16.7 18.6 19.9 17.4 13.0

Deuda 1.8 0.8 2.0 4.9 1.0 0.1 5.2 0.4 1.3 1.1 0.2 0.1 2.9 3.7 2.2 0.4 2.3 3.5 0.4 0.5 1.5 2.6 3.5 1.9 0.4 2.9 0.2 1.7 0.6 3.1

Otros ingresos 2.8 0.1 2.4 3.0 7.1 1.0 3.4 1.3 0.6 1.9 3.2 1.9 0.2 0.6 2.4 0.8 9.1 2.9 21.4 2.4 0.1 1.5 1.2 4.1 2.3 0.1 3.0 0.4 0.1 2.8

Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL)

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En relación con la cobertura de servicios de infraestructura social básica, se puede ver que independientemente del sector (agua potable, alcantarillado o electricidad) la cobertura tiende a ser mayor cuando el tamaño de la población municipal aumenta (la clasificación va de áreas metropolitanas a rurales) y es sistemáticamente más elevada dentro de las cabeceras municipales 3339 Tabla 15). Se ha documentado que dentro de los municipios los recursos se concentran donde la densidad demográfica es mayor (Hernández y Jarillo 2006). La cobertura es sistemáticamente más alta en agua potable y electricidad que en alcantarillado, independientemente del tamaño de la población municipal y el tipo de localidad (Tabla 15). Algo que puede sorprender es el hecho de que el alcantarillado está recibiendo menos recursos que los otros dos servicios (Tabla 16). Sin embargo, hay evidencia de que de 1990 a 2002 la cobertura en los municipios ha aumentado más rápido en alcantarillado que en agua potable o electricidad y esto se debe a que en 1990 la cobertura en agua potable y electricidad ya era alta (Tamayo 2006). Tabla 15 Cobertura de Servicios de Infraestructura Selectos (porcentajes) Dentro de Fuera de Dentro de Fuera de Dentro de Fuera de Tipo de municipio cabecera cabecera cabecera cabecera cabecera cabecera Metropolitano 89.66 71.29 83.07 53.22 91.61 75.08 Rural 72.86 54.01 33.28 14.75 71.54 53.69 Semirural 76.45 60.9 58.99 31.55 78.65 62.8 Urbano 85.03 65.79 78.92 47.61 86.48 68.29 Urbano Pequeño 80.87 63.42 72.85 42 83.38 65.93 Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL) Tabla 16 Asignación de Recursos FAIS por Sector (porcentajes) Servicio de Infraestructura Obras de urbanización 25.8 Agua potable 14.5 Infraestructura de educación 13 Electrificación en localidades rurales y pobres 11 Carreteras rurales 10.5 Drenaje 8 Infraestructura de salud 5.5 Mejora de vivienda 3.5 Iniciativas productivas 3.1 Otros 5.1 Fuente: Encuesta Nacional de Presidentes Municipales, 2000 y 2002 (INEGI-SEDESOL)

6.4

Comentarios Finales

Como en casi todos los países de bajos ingresos, el proceso de descentralización de México tiene que ver principalmente con proporcionar ingresos de impuestos recaudados centralmente a niveles gubernamentales

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más bajos y no de tratar de facultar a los niveles más bajos del gobierno a que cobren impuestos. Por ende, la descentralización mexicana se enfoca en asignaciones de gasto público y no de devolución financiera. Indudablemente, el FAIS representa una atractiva mejora en las fuentes de financiamiento disponibles para gobiernos municipales para la creación de infraestructura social básica. Elimina las decisiones altamente discrecionales y las negociaciones asimétricas, que usualmente regían la distribución de recursos para los municipios. Los gobiernos municipales ahora tienen certidumbre sobre el tipo de recursos que estarán disponibles para que inviertan en proyectos de infraestructura. Razonablemente, esto contribuiría a mejorar la planeación e igualación de demandas locales. Por mucho, el FAIS es la fuente principal de infraestructura de financiamiento para una gran parte de los municipios, particularmente para los más pobres. Equivalió a $2,273 millones de dólares en 2004 y ha aumentado en términos reales a una tasa promedio anual de 7.7 por ciento desde su creación en 1998. Sin embargo, hay muchas dudas sobre cuan eficientemente se están asignando los recursos. La distribución del FAIS entre las comunidades, así como los tipos de infraestructura, no están regulados y existe evidencia de que los gobiernos municipales tienden a gastar recursos de manera clientelar (no de acuerdo con las necesidades) o ilegalmente (no en infraestructura), lo cual afecta adversamente la eficiencia. Por consiguiente, es necesario fortalecer el marco legal e institucional dentro del cual operan las transferencias federales. Por otro lado, las necesidades de infraestructura social básica siguen siendo abrumadoras en todo el país. Aunque los pequeños municipios rurales tienen la cobertura de servicios más baja, particularmente las que están fuera de la cabecera municipal, la magnitud absoluta del déficit debe ser mucho mayor en áreas urbanas. Además, hay un grave problema de infraestructura severamente deteriorada. Actualmente, el FAIS (ingreso fiscal nacional) es la única opción de financiamiento para comunidades pequeñas, que no cuentan con la capacidad financiera necesaria para contraer un préstamo.

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