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Revista de 146 estudios locales


2012

Nmero

CONSEJO ASESOR
NGELA ACN FERRER, Interventora de Gestin Tributaria de la Diputacin de Barcelona. CRISTOBAL ARAGN SNCHEZ, miembro del Cuerpo Superior de Auditores de Tribunal de Cuentas e interventortesorero de Administracin local. FEDERICO A. CASTILLO BLANCO, profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Granada. JULIO CASTELAO RODRGUEZ, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de San Pablo CEU. ENRIQUE CASTILLO ZUBIA, ex presidente del Consejo General COSITAL. MARIO CORELLA MONEDERO, ex presidente del Consejo General COSITAL. MANUEL DOMINGO ZABALLOS, Magistrado de lo ContenciosoAdministrativo, Secretario de Administracin Local excedente. JESS M GONZLEZ PUEYO, ex presidente del Consejo General COSITAL. JUAN JOS MAURI MAJS, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona. JOS LUIS PALMA FERNNDEZ, letrado del Consejo de Estado. NGEL MORENO MOLINA, director del Instituto Nacional de Administracin Pblica. JOS MANUEL RODRGUEZ LVAREZ, Subdirector General de Asuntos Europeos del Ayuntamiento de Madrid. JAIME RODRGUEZ-ARANA MUOZ, catedrtico de Derecho Administrativo de la Universidad de A Corua. ENRIQUE SNCHEZ GOYANES, profesor doctor de Derecho Administrativo de la Universidad Autnoma de Madrid. JUAN JOS SNCHEZ ONDAL, funcionario con habilitacin de carcter estatal jubilado.

Sumario
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EDITORIAL MUNDO LOCAL COLABORACIONES Nuevos enfoques en la gestin de los servicios pblicos locales. VALENTN MERINO ESTRADA .............................................. La motivacin y notificacin de la adjudicacin de los contratos pblicos: comentarios al art. 151 del nuevo Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico. JOS MANUEL CANTERA CUARTANGO .......................... Efectos de la reforma constitucional en el orden de la prelacin de pagos en la Administracin local. MARA ROVIRA MAS E ISABEL BORT ALBARRACN ...................................................... LEGISLACIN Y NORMAS Novedades Normativas. CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO De nuevo sobre contratacin pblica y competencia. GMEZACEBO & POMBO ABOGADOS S.L.P. ........................................ Comentario al informe 18/10, de 24 de noviembre de 2010, de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa. Improcedencia de la posibilidad de subsanar una deficiencia despus de la presentacin de proposiciones. Momento en el que deben cumplirse los requisitos exigidos para concurrir a la licitacin de un contrato. DAVID CABEZUELO VALENCIA ...... JURISPRUDENCIA Comentario a la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2011. Distincin entre contrato laboral y administrativo. Orden jurisdiccional competente. Anlisis conforme a la sucesiva normativa de contratos pblicos aplicable .................... Comentario a la Sentencia de la Seccin Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 25 de enero de 2012. La Secretara de los Tribunales de seleccin debe ser ejercida por el Secretario municipal al tratarse de rgano colegiado cuya actuacin es vinculante para el rgano decisorio conforme a lo dispuesto en los artculos 2 y 13.2 del Real Decreto 1174/1987 .......................... Comentario a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife) de 11 de junio de 2010 Funcionarios con habilitacin de carcter estatal. Nulidad de Nombramiento Accidental.......... BIBLIOGRAFA 11

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CONSEJO DE REDACCIN
Presidente: EULALIO VILA CANO Vocales: JOS MIGUEL BRAOJOS CORRAL, JOS IGNACIO MARTNEZ GARCA, GREGORIO ROS CODN, LUIS ROYUELA PEREA, MARA PETRA SIZ ANTN, JUAN IGNACIO SOTO VALLE. Direccin colegiada: Consejo de Redaccin

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REDACCIN

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PILAR LZARO GAZTAMBIDE Responsable de Revistas Thomson-Aranzadi e-mail: pilar.lazaro@thomsonreuters.com JUDITH LERENA ORTIZ y JOS LUIS RIVERA CARPINTERO. Cosital judithlo@cosital.es; jlrivera@cosital.es

PUBLICIDAD Y MARKETING

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PATRICIA BLZQUEZ HUARTE e-mail: patricia.blazquez@thomson.com

SUSCRIPCIONES
Telfono: 902 444 144 e-mail: clientes@aranzadi.es D.L.: NA-2754/2008 ISSN: 1578-9241

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CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE SECRETARIOS, INTERVENTORES Y TESOREROS DE LA ADMINISTRACIN LOCAL


COMISIN EJECUTIVA
PRESIDENTE: Eulalio vila Cano. Secretario General del Ayuntamiento de Majadahonda, Delegado del Colegio Territorial de Guadalajara. Vicepresidente 1: Luis Royuela Perea. Secretario del Ayuntamiento de Cigales, Presidente del Consejo Autonmico de Castilla y Len y Presidente del Colegio Territorial de Valladolid. Vicepresidente 2: Juan Ignacio Soto Valle. Secretario General del Ayuntamiento de Badalona, Delegado del Colegio Territorial de Barcelona. Vicepresidente 3: Jos Ignacio Martnez Garca. Secretario de la Oficina de Concertacin Granada en Red de la Diputacin de Granada, Presidente del Consejo Autonmico Andaluz. Secretario: Gregorio Ros Codn. Secretario del Ayuntamiento de Corrales, Delegado del Colegio Territorial de Zamora. Interventor: Jos Miguel Braojos Corral. Interventor del Ayuntamiento de Sevilla, Delegado del Colegio Territorial de Sevilla. Tesorera: Mara Petra Siz Antn. Viceinterventora del Ayuntamiento de l'Hospitalet de Llobregat, Presidenta del Consell de Col.legis de Catalunya y Presidenta del Colegio Territorial de Barcelona. VOCALES: Ramn Aldom Gra. Secretario del Ayuntamiento de Fondarella, Presidente del Colegio Territorial de Lleida. Hermenegildo Felipe Fanjul Via. Secretario del Ayuntamiento de Siero, Delegado del Colegio Territorial de Asturias. Luis Enrique Flores Domnguez. Secretario General del Ayuntamiento de Sevilla. Presidente del Colegio Territorial de Sevilla. Paloma Herbada Criado. Secretaria del Servicio de Asistencia Tcnica a Municipios de la Diputacin de Guadalajara, Presidenta del Colegio Territorial de Guadalajara. Blanca Jimnez Garrido. Tesorera del Ayuntamiento de Manises, Delegada del Colegio Territorial de Valencia. Francisco Javier Pindado Minguela. Vicesecretario del Ayuntamiento de Burgos, Presidente del Colegio Territorial de Burgos. Jos Ramn Sicre Vidal. Secretario del Ayuntamiento de Montuiri, Presidente del Colegio Territorial de Baleares. Concepcin Veiga lvarez. Secretaria del Ayuntamiento de La Pola de Gordn, Presidenta del Colegio Territorial de Len. Condiciones para la publicacin de un artculo en la Revista: Artculo indito sobre un tema de actualidad relacionado con el mundo local, tratado de forma prctica y concisa. Trabajo precedido de un Ttulo, ndice y resumen (abstract), y acompaado de los datos de contacto, cargo y ocupacin del autor. Los originales se enviarn en soporte digital al correo electrnico: revista@cosital.es

PRESIDENTES COLEGIOS TERRITORIALES


ANDALUCA: Consejo Autonmico Andaluz: Jos Ignacio Martnez Garca: Secretario de la Oficina de Concertacin Granada en Red. Diputacin de Granada. Almera: Csar Maran Lizana, Secretario del Ayuntamiento de Dalas. Cdiz: Antonio Aragn Romn, Secretario-Interventor de la Diputacin de Cdiz. Crdoba: Joaqun Jurado Chacn, Secretario del Ayuntamiento de Espiel Granada: Ildefonso Cobo Navarrete, Secretario General de la Diputacin de Granada. Huelva: Fernando Valera Daz, Interventor del Ayuntamiento de Huelva. Jan: Jos Mara Guzmn Garca, Secretario del Ayuntamiento de Jamilena. Mlaga: Jos Domingo Gallego Alcal, Secretario del Ayuntamiento de Frigiliana. Sevilla: Luis Enrique Flores Domnguez, Secretario General del Ayuntamiento de Sevilla. ARAGN: Huesca: Jaime Porquet Colomina, Interventor de la Diputacin de Huesca. Zaragoza: Sergio Ibarz Bosquez, Secretario del Ayuntamiento de Illueca. ASTURIAS: Asturias: Juan Gonzlez-Salas Folgueras, Interventor del Ayuntamiento de Gijn. CANTABRIA: Cantabria: Jess lvarez Montoto, Secretario del Ayuntamiento de Reocn. CASTILLA-LA MANCHA: Consejo Autonmico Castilla-La Mancha: M ngeles Horcajada Torrijos, Secretaria General de la Diputacin de Ciudad Real. Albacete: Ricardo Jimnez Esparcia, Secretario General de la Diputacin Albacete Ciudad Real: Carlos Cardosa Zurita, Secretario del Ayuntamiento de Alcolea de Calatrava Cuenca: Carmen Barco Daz, Secretaria de Villar de Caas y Agrupados. Guadalajara: Paloma Herbada Criado, Secretaria SAM de la Diputacin de Guadalajara. Toledo: Jernimo Martnez Garca, Secretario General del Ayuntamiento de Toledo. CASTILLA Y LEN: Consejo Autonmico Castilla y Len: Luis Royuela Perea, Secretario del Ayuntamiento de Cigales. vila: Ildefonso Bernldez Dicenta, Secretario del Ayuntamiento de El Barco de vila. Burgos: Francisco J. Pindado Minguela,Vicesecretario del Ayuntamiento de Burgos. Len: M Concepcin Veiga lvarez, Secretaria del Ayuntamiento de La Pola de Gordn. Palencia: Rosa De la Pea Gutirrez,Vicesecretaria del Ayuntamiento de Palencia. Salamanca: Daniel Snchez Gutirrez, Secretario del Ayuntamiento de Candelario. Segovia: Alejandro Gonzlez-Salamanca Garca, Secretario SAT de la Diputacin de Segovia. Soria: Carlos Lafuente Molinero, Secretario del Ayuntamiento de San Leonardo de Yage. Valladolid: Luis Royuela Perea, Secretario del Ayuntamiento de Cigales. Zamora: Carmen Fernndez Len, Secretaria de la Diputacin, rea Asistencia a Municipios. CATALUA: Consejo Autonmico Catalua: M Petra Siz Antn,Viceinterventora del Ayuntamiento de lHospitalet de Llobregat. Barcelona: M Petra Siz Antn,Viceinterventora del Ayuntamiento de lHospitalet de Llobregat. Girona: David Cabezuelo Valencia, Secretario del Ayuntamiento de Torroella de Montgr. Lleida: Presidente, Don Ramn Aldom Gra, Secretario del Ayuntamiento de Fondarella. Tarragona: Javier Cabanes Garca, Secretario del Ayuntamiento de la Snia. C.VALENCIANA: Alicante: Francisco Guardiola Blanquer, Interventor del Ayuntamiento de Alicante. Castelln: Iluminada Mara Blay Forns, Secretaria del Ayuntamiento de Burriana. Valencia: Francisco Javier Biosca Lpez, Interventor del Ayuntamiento de Manises. EXTREMADURA Cceres: Manuel Matas Jimnez Palacios, Secretario del Ayuntamiento de Caaveral. Badajoz: Jos Manuel Garca Prez, Secretario del Ayuntamiento de Barcarrota. GALICIA: A Corua: Juan Bautista Surez Ramos, Interventor Adjunto de la Diputacin de A Corua. Lugo: Jos Antonio Carro Ansorey, Secretario General del Ayuntamiento de Lugo. Ourense: Mara del Carmen Limia Fernndez, Secretaria del Ayuntamiento de Nogueira de Ramun. ISLAS BALEARES: I. Baleares: Jos Ramn Sicre Vidal, Secretario del Ayuntamiento de Montuiri. CANARIAS: Las Palmas: Beln Vecino Villa, Interventora del Ayuntamiento de Santa Brgida. Tenerife: Alejandro Rodrguez Fernndez-Oliva, Tesorero del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. MADRID: Madrid: Csar Fernndez Lpez, Interventor Delegado de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid. MURCIA: Murcia: David R Soriano, Secretario del Ayuntamiento de Alhama de Murcia. PAS VASCO: lava: Mara Jess Calvo Cabezn, Secretaria del Ayuntamiento de Alegra-Dulantzi. Vizcaya: Josune Urrutia Alonso, Secretaria del Ayuntamiento de Balmaseda.

Periodicidad mensual, salvo dos publicaciones bimensuales extraordinarias, en los meses de julio/agosto y noviembre/diciembre. NOTA: La Revista de Estudios Locales no se identifica con las opiniones vertidas por los autores de las colaboraciones.

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Editorial
Supresin de puestos de control interno
La excusa de los recortes econmicos est sirviendo de va a algunas entidades locales para amortizar y suprimir puestos de colaboracin ocupados por funcionarios con habilitacin estatal a los que accedieron en su momento por concurso. Se trata de puestos creados hace muchos aos cuya existencia est plenamente justificada atendiendo al volumen poblacional y complejidad de la Entidad y consiguiente marco de ejercicio de las funciones reservadas que en esta se exigen, y cuya existencia obviamente es y ha sido ajena a los problemas econmicos de la Corporacin, que pareciera que han surgido de repente, para tornar inviable precisamente que tal puesto exista y dichas funciones se continen ejerciendo. Ocurre entonces la paradoja de que los funcionarios afectados de haber accedido por libre designacin a dicho puesto de colaboracin hubieran tenido ms garanta de permanencia. El legislador, cuando vela por la necesidad de un ejercicio objetivo e imparcial de las funciones reservadas establece un derecho a la inamovilidad en lgica congruencia con tal necesidad, que solo excepciona en el caso de la libre designacin, y con el fin de compensar la posible prdida de confianza en el designado inherente a tal sistema, estableciendo entonces una serie de garantas para el funcionario cesado. Ese derecho a la inamovilidad que ahora se pretende soslayar debe defenderse pues su vulneracin convierte en ilegales estas amortizaciones. Otras manifestaciones de esta ltima tendencia a la supresin de puestos reservados las hallamos en la eliminacin de plazas en los Servicios de Asistencia a municipios de las Diputaciones, o la revocacin de los nombramientos provisionales, tambin bajo motivaciones similares de ndole econmica. En todos los casos el resultado es siempre el mismo la merma del control interno de las Corporaciones Locales, que en muchas ocasiones puede esconder autnticos casos de desviacin de poder. La excusa econmica no puede ser ahora cajn de sastre para justificar todo tipo de medidas contra el empleo pblico, lamentablemente muchos son los ejemplos que estn ocurriendo y que afectan tanto a laborales como a funcionarios. Por supuesto no lo puede ser para aquellas medidas tendentes a minorar el rigor en el control del gasto pblico y el de legalidad de la actividad de las Administraciones, y as deben asumirlo los responsables legislativos, mxime cuando todas las voces predican a favor de esta tendencia, y as parecen orientarse las ltimas reformas en lo que afectan a la funcin pblica. Las futuras reformas normativas, que han de ser inmediatas, deben concebir al funcionario, y muy especialmente en el mbito local al de habilitacin estatal, no como una carga de la organizacin, sino como un elemento imprescindible para salir de la crisis y dotar a las Administraciones de las hoy ms que nunca necesarias eficiencia y eficacia; y estas medidas en lo que atae a nuestra Escala deben considerar ineludible la defensa del correcto ejercicio de las funciones reservadas, reforzando los aspectos que la actual normativa ya contiene en este sentido.

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Mundo local
Actividad Colegial
FORO DE DEBATE SOBRE EL REAL DECRETO LEY 20/2011, DE 30 DE DICIEMBRE, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA PRESUPUESTARIA, TRIBUTARIA Y FINANCIERA PARA LA CORRECCIN DEL DFICIT PBLICO
La aplicacin del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico est planteando dudas importantes por su trascendencia prctica. Sabedores de que se trata de un tema de sumo inters y apremiante, el Consejo General ha abierto un Foro de debate en la plataforma www.cositalnetwork.es con el que queremos ofrecer la posibilidad de que vayamos compartiendo informacin, dudas, sugerencias, documentacin, etc. Si entras en el Foro vers diferentes pestaas en las que hemos organizado diferente documentacin de inters, y en el men se puede acceder al foro, a travs del cual se pueden enviar sugerencias, consultas, y adems subir documentacin de inters para compartir. Con toda la informacin que vayamos recabando, y con las consultas y respuestas elaboraremos una Circular Colegial.

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Cooperacin internacional al desarrollo


EL CAMINO DE SANTIAGO PASA POR ANDERLECHT
Por Francesco Filippi Director de Proyectos de MUSOL Bruselas es considerada la Capital de Europa, por los menos as lo reiteran las vallas publicitarias de la ciudad, las guas y los panfletos tursticos. Bruselas es una Babilonia de idiomas, que a todas horas se escuchan en sus calles y cerveceras. Es tambin la sede de las instituciones de la Unin Europea, que dedica una parte considerable de su presupuesto a traducciones e interpretaciones, para que los europeos nos entendamos y superemos las barreras lingsticas que fragmentan nuestro destino comn. Bruselas es una ciudad importante, el centro de la atencin de todo el mundo. Ha sido construida con el sudor de hombres y mujeres procedentes de muchos pases, que en las calles y minas de Blgica han creado con su trabajo las bases del bienestar hoy puesto en peligro por las crisis financiera, econmica, ambiental, social y antropolgica que estamos viviendo. La inmigracin es un hecho insorteable de la capital de Europa. Es fcil detectar las caractersticas y las procedencias de los sucesivosflujos migratorios que han llegado a esta zona del viejo continente. En muchos restaurantes los dueos, los camareros o los cocineros son italianos o griegos, en gran parte de segunda
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generacin. En el barrio de Marolles se encuentran centros de encuentro donde espaoles juegan a las cartas y mantienen tradiciones gastronmicas. Italiano es el origen tambin del lder poltico que podra formar gobierno en Blgica, despus de casi un ao y medio de desencuentros entre las diferentes comunidades que componen este pequeo pero diverso pas. Las segundas generaciones de inmigrantes ya forman parte de todos los estratos sociales de Blgica y de sus elites, dando forma a una compleja construccin cultural y social. Hoy los inmigrantes ya no proceden del Sur de Europa. Es especialmente en Anderlecht, un barrio antao considerado obrero, donde la superposicin de los diferentes flujos migratorios es ms visible. La cafetera Iberia, cerca de las Puertas de Anderlecht, abierta por inmigrantes espaoles dcadas atrs, hoy es un saln de t donde las tardes de los fines de semana se renen decenas de hombres norteafricanos para tomar t a la menta. Las carniceras Halal son numerosas, as como los restaurantes libaneses, asiticos y africanos. El Barrio Europeo est a pocas paradas de metro de Anderlecht, no obstante parece estar a aos luz. En el Barrio Europeo encontramos el terciopelo de la burocracia europea, los funcionarios amables y polglotas, los polticos poco influyentes debido a las limitadas competencias del Parlamento Europeo y los tecncratas omnipotentes. El barrio europeo es donde se concentran los lobbies de todo el mundo: empresas y regiones, instituciones y organizaciones tienen su oficina, para estar cerca de las instituciones comunitarias e influir en ellas a travs de una forma particular de participacin, cuyo valor democrtico y representativo es cuanto menos cuestionable. La burocracia europea todo lo tiene organizado, en un afn de orden y barniz de trasparencia. Si quieres ser un interlocutor de las instituciones comunitarias existe un registro disponible por Internet, para que todos sepan quin est en los corredores del poder europeo. Cada organizacin emite informes y opiniones, esperando que sus posicionamientos modifiquen, influyan o se integren en los dilatados procesos de decisin de la UE. El barrio europeo es el smbolo de la Europa unida, de la experiencia econmica, poltica y social de cohesin que ha asegurado a nuestro continente 60 aos de paz, despus de que dos guerras mundiales fratricidas en pocos aos arrasaran el continente. Sin embargo, el barrio europeo representa hoy el Aventino de la tecnocracia desnuda ante el vaco poltico que llena las salas de los edificios emblemticos de la Unin Europea En estos das, miembros del gobierno alemn afirman que la UE debera ampliar la discusin sobre su futuro y no limitarse a buscar frmulas para ampliar el fondo salva-estados o para la recapitalizacin de los bancos. La candidata a las primarias del partido socialista francs, Martine Aubry apuesta por la integracin comunitaria, y afirma que fortalecer el eje franco-alemn para relanzar la UE. Nos espera un futuro lleno de cumbres, declaraciones y largos procesos de negociacin entre gobiernos. Un futuro en que las decisiones clave para nuestro continente sern sometidas a influencias y lobbies privados, y sobre todo sern alejadas de la realidad progresivamente ms comn que caracteriza nuestro continente. El proyecto de Europa unida abandona cada vez ms las ideas visionarias que en los aos cuarenta llevaron un grupo de intelectuales europeos, vctimas de la persecucin nazi fascista,a firmar el Manifiesto de Ventotene, donde se plasmaba el proyecto de una Europa federal como antdoto contra la guerra y los destrozos del nacionalismo. La soberana del pueblo,base de todas las democracias europeas, es un concepto ajeno a los mecanismos de la Unin Europea, una construccin institucional vertical, cuya cpula est a aos luz de la base La complejidad y el potencial, las pulsiones, los malestares y las pequeas grandes victorias diarias de la convivencia de nuestras calles y plazas multiculturales, como las de Anderlecht, no entran en los discursos economicistas y tecncratas de nuestra Unin. La integracin europea es la nica va de salida de la compleja situacin actual. Sin embargo, la integracin europea slo tendr xito si se reformula la estructura institucional en que se basa hoy la Unin, asegurando una transmisin real y democrtica de la voluntad popular en los rganos de decisin. En un momento histrico en que la democracia representativa muestra sus debilidades y es criticada por movimientos de alcance global a favor de una mayor participacin, no podemos conformarnos con una Unin Europea en la cual la toma de decisiones est en manos de instituciones en gran parte ni siquiera representativa y conformada en base a equilibrios inter-gubernamentales Confirmando que un destino comn une a Europa desde muchos aos antes que empezara la construccin de la
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Europa unida, las conchas de Santiago en las aceras de Bruselas indican que el Camino pasa por Anderlecht. Probablemente, tambin el camino de Europa pasa por Anderlecht, por entender y reflejar la sociedad compleja y pujante que ahora mismo se pretende gobernar desde despachos de terciopelo.

Noticias generales
NUEVO MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
Cristbal Montoro Romero
Naci en Jan el 28 de julio de 1950. Casado. Dos hijas. Es doctor en Ciencias Econmicas y Empresariales por la Universidad Autnoma de Madrid. Catedrtico de Economa Aplicada (Hacienda Pblica y Derecho Tributario) de la Universidad de Cantabria. Experiencia profesional: Diputado por Sevilla en el Congreso en la X Legislatura. Coordinador de Economa y Empleo del Partido Popular desde junio de 2008. Diputado por Madrid en el Congreso en la IX Legislatura y Portavoz de Economa del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados. Eurodiputado desde junio de 2004 hasta marzo del 2008. Miembro del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Popular desde 1999. Ministro de Hacienda (2000-2004). Secretario de Estado de Economa (1996-2000). Diputado por Jan en las VII y VIII Legislaturas. Diputado por Madrid en las V y VI Legislaturas. Director de Estudios del Instituto de Estudios Econmicos (1981-1993). Subdirector de Estudios del Banco Atlntico (1975-1981)

Otros nombramientos en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas


CONSEJO DE MINISTROS DEL 20 DE ENERO DE 2012. RECOGE EL BOE DEL 24 DE ENERO. Directora General de la Funcin Pblica: Doa Carmen Snchez-Corts Martn. CONSEJO DE MINISTROS DEL 13 DE ENERO DE 2012. RECOGE EL BOE DEL 14 DE ENERO: Interventor General de la Administracin del Estado: D. Jos Carlos Alcalde Hernndez. Director General de Presupuestos: D. Jaime Iglesias Quintana. Director General de Tributos: D. Diego Martn-Abril y Calvo. Presidente del Tribunal Econmico-Administrativo Central: D. Emilio Pujalte Mndez-Leite.

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Director General de Coordinacin de Competencias con las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales: D. Jaime Parrondo Aymerich. Director General de Coordinacin de la Administracin Perifrica del Estado: D. Juan Ignacio Romero Snchez. Delegado Especial del Estado en la Zona Franca de Barcelona: D. Jordi Cornet i Serra. Presidente de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales: D. Ramn Aguirre Rodrguez. CONSEJO DE MINISTROS DEL 5 DE ENERO DE 2012. RECOGE EL BOE DEL 6 DE ENERO: Secretario General Tcnico del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas: D. David Mellado Ramrez. Inspectora General en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas: D Angelina Trigo Portela. CONSEJO DE MINISTROS DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2011. RECOGE EL BOE DEL 31 DE DICIEMBRE: Secretario de Estado de Hacienda: D. Miguel Ferre Navarrete. Secretaria de Estado de Presupuestos y Gastos: D Marta Fernndez Currs. Secretario General de Coordinacin Autonmica y Local: D. Enrique Ossorio Crespo. Directora General de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria: D Beatriz Gloria Viana Miguel. CONSEJO DE MINISTROS DEL 23 DE DICIEMBRE DE 2011. RECOGE EL BOE DEL 24 DE DICIEMBRE: Secretario de Estado de Administraciones Pblicas: D. Antonio Germn Beteta Barreda. Subsecretaria de Hacienda y Administraciones Pblicas: D Pilar Platero Sanz. Director del Gabinete del Ministro: D. Felipe Martnez Rico.

NO HABR OFERTA DE EMPLEO PBLICO EN 2012


Las retribuciones de los empleados pblicos no se incrementarn y no habr Oferta de Empleo Pblico en 2012, salvo para los servicios bsicos
El secretario de Estado de Administraciones Pblicas, Antonio Beteta, presidi la reunin de la Mesa General de Negociacin de las Administraciones Pblicas, para informar sobre las retribuciones de los empleados pblicos y la Oferta de Empleo Pblico para 2012, que figuraran en el Real Decreto Ley de Medidas Urgentes en materia Econmica y Presupuestaria, que incluye la prrroga de los Presupuestos Generales del Estado. El secretario de Estado de Administraciones Pblicas, tras exponer la urgencia de la convocatoria y las causas que justifican su adopcin, inform de las siguientes medidas: Las retribuciones de los empleados pblicos en 2012 no tendrn ningn incremento. No habr Oferta de Empleo Pblico en 2012, para los empleados del sector pblico. No obstante se producir una Oferta del 10% de la tasa de reposicin de efectivos en los sectores considerados bsicos.

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Valentn Merino Estrada Secretario General del Ayuntamiento de Valladolid

Nuevos enfoques en la gestin de los servicios pblicos locales


SUMARIO.- I. INTRODUCCIN. II.- LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: 2.1.- La naturaleza de la actividad prestacional. 2.2.- Los instrumentos de intervencin. 2.3.- Los principios de necesidad y proporcionalidad. 2.4.- Los servicios de inters general. III.- LA MODIFICACIN DE LAS FORMAS DE GESTIN: 3.1.- Las formas de gestin y su modificacin. 3.2.- Los requisitos formales. 3.3.- Los criterios para la toma de decisiones. IV.- LA IMPLICACIN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIN DEL SERVICIO: 4.1.- Un problema bsico de gestin. 4.2.- La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio. 4.3.- La implicacin de usuarios y ciudadanos en el diseo del servicio pblico local.

I. INTRODUCCIN
En los casi treinta aos que van desde la recuperacin de la democracia hasta el 2007, las Entidades Locales han contribuido de forma decisiva a la configuracin del estado del bienestar en Espaa, con la implantacin de servicios a la ciudadana en cantidad y de notable calidad. Con una participacin en el gasto pblico total del 13%, han transformado pueblos y ciudades, mejorando de forma fcilmente perceptible aspectos importantes de la calidad de vida ciudadana. Han demostrado en trminos comparativos una gran eficiencia. A ello ha contribuido el factor proximidad, que otorga a los Gobiernos locales la ventaja de una mayor capacidad de representar intereses y responder a las expectativas ciudadanas con polticas adecuadas. Pero el xito relativo del municipalismo espaol y su mayor eficiencia en comparacin con otros niveles de gobierno no puede ocultar algunas debilidades importantes. Las carencias del sistema competencial y la falta de financiacin adecuada se han cubierto con ingresos procedentes de convenios y operaciones urbansticas, en el contexto de un desarrollo econmico muy dependiente del ladrillo. Tambin han tenido mucho peso las transferencias finalistas para la construccin de infraestructuras y servicios. Con ellas se han implantado en municipios pequeos y medianos servicios de carcter cultural, deportivo y asistencial de imposible sostenibilidad, debido a la falta de
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colaboraciones 11

En muchas entidades locales, la relacin oferta-demanda se ha construido sobre la base del intercambio de impuestos por servicios gratuitos y universales, maximizados a corto plazo, sin reparar lo suficiente en las posibilidades de sostenibilidad econmica a futuro. Estas frmulas tienen que ser revisadas de raz. Ni todas las prestaciones responden al inters general, ni tienen porqu ser universales y, desde luego, es preciso cuestionarse porqu tienen que ser gratuitas o semi-gratuitas para todos los ciudadanos. En algunos servicios, la gratuidad es necesaria. Es preciso costearlos con impuestos. Pero en otros, la gratuidad ni es necesaria ni conveniente. Es preciso en estos casos plantearse la corresponsabilidad financiera individual de los usuarios. No tanto por razones de financiacin como de mejora de la gestin. Uno de los cambios fundamentales en el mbito de los servicios debe consistir en intensificar la implicacin de los usuarios en la gestin de los servicios pblicos locales, tanto en aspectos de diseo y control como financieros.

economa de escala. Las Entidades Locales han empleado mejor los recursos y en trminos generales son ms eficientes. Pero han desarrollado una actividad prestacional sin previsiones de sostenibilidad econmica, que debe ser sometida a revisin y reconsideracin si se quiere salvar en lo esencial la contribucin local al estado del bienestar.

Actualmente, la ciudadana, duramente golpeada por el paro y otros efectos de la crisis, incrementa su demanda de determinadas prestaciones que deben satisfacer necesidades colectivas generales o de grupo compatibles. Y este aumento de la demanda se dirige a unas Entidades Locales inmersas en un profundo ajuste presupuestario, por la cada generalizada de los ingresos, sin posibilidades de aumentar la presin fiscal, ni de acudir al endeudamiento. Los gobiernos locales estn relativamente bien posicionados para hacer frente a la crisis. Y pueden salir fortalecidos a medio plazo, siempre que reorienten a tiempo sus estrategias y prioridades polticas. Tienen a su favor las ventanas antes mencionadas, que derivan de la proximidad y tambin las que les otorga su mayor flexibilidad y adaptacin a los cambios en la oferta y la demanda. Debido al tamao del escenario, los cambios en las prioridades y en la accin poltica ofrecern resultados de forma ms rpida y perceptible. Este posicionamiento de base no servir de nada si no se adoptan medidas que afronten la crisis de forma innovadora. En el mbito de los servicios o actividades prestacionales es quizs donde resulta ms necesario agudizar el ingenio para innovar de forma eficiente, haciendo las cosas de muy distinta manera. Es muy necesario, pero adems existe un amplio margen para hacerlo, por las siguientes razones: Podemos introducir cambios y ganar eficiencia, simplemente profundizando en el concepto mismo de servicio pblico y las posibilidades que nos ofrece. La actividad administrativa de servicio tiene como finalidad el abastecimiento de productos o servicios para satisfacer necesidades colectivas de inters general. Lo importante es pues lograr o garantizar la satisfaccin de la necesidad, sin que por ello sea obligatorio ni tampoco imprescindible que la Administracin municipal se convierta en productor, ni siquiera en gestor. Existe un amplio campo de reflexin acerca del instrumento de intervencin ms adecuado y propor-

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cionado para el logro de los objetivos. Algunos servicios resultarn prescindibles, aplicado el principio de necesidad. No muchos, pero algunos s, y existen interesantes precedentes. Sin duda ser ms amplio el mbito de los supuestos en que la necesidad se pueda cubrir sin implantar un servicio pblico local estricto sensu. Acudiendo a otra forma de intervencin ms adecuada. Incluso cuando lleguemos a la conclusin de la inevitabilidad del servicio pblico local, tenemos el margen de decisin que nos ofrecen las formas de gestin. Las formas de gestin constituyen una serie de modalidades funcionales, organizativas y financieras que nos ofrece el ordenamiento jurdico para alcanzar un mismo objetivo. En una situacin concreta, unas sern ms eficientes que otras. Buscar la que nos ofrezca una mejor relacin coste-calidad, en beneficio de los ciudadanos, se ha convertido en un objetivo esencial y prioritario. Otros cambios tienen mucho que ver con la forma en cmo se han hecho las cosas en tiempos de bonanza. En muchas entidades locales, la relacin oferta-demanda se ha construido sobre la base del intercambio de impuestos por servicios gratuitos y universales, maximizados a corto plazo, sin reparar lo suficiente en las posibilidades de sostenibilidad econmica a futuro. Estas frmulas tienen que ser revisadas de raz. Ni todas las prestaciones responden al inters general, ni tienen porqu ser universales y, desde luego, es preciso cuestionarse porqu tienen que ser gratuitas o semi-gratuitas para todos los ciudadanos. En algunos servicios, la gratuidad es necesaria. Es preciso costearlos con impuestos. Pero en otros, la gratuidad ni es necesaria ni conveniente. Es preciso en estos casos plantearse la corresponsabilidad financiera individual de los usuarios. No tanto por razones de financiacin como de mejora de la gestin. Uno de los cambios fundamentales en el mbito de los servicios debe consistir en intensificar la implicacin de los usuarios en la gestin de los servicios pblicos locales, tanto en aspectos de diseo y control como financieros. La participacin de usuarios y ciudadanos en la configuracin de las actividades prestacionales y la consiguiente asuncin de responsabilidades en su buen funcionamiento son fundamentales para la sostenibilidad de los servicios. La innovacin en la gestin de los servicios pblicos locales constituye una de las polticas importantes para superar la crisis y sus efectos. Tiene que abordarse en el contexto general de la planificacin inmediata de la sostenibilidad econmica local.

II.

LAS ACTIVIDADES PRESTACIONALES: NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD

2.1. La naturaleza de la actividad prestacional


La Administracin Pblica es una organizacin, es decir articulacin de capacidades y recursos para el logro de un fin. Como tal organizacin, tiene principios, elementos estructurales y reglas de funcionamiento que son comunes al conjunto de organizaciones sociales. Pero tambin es cierto que se trata de una organizacin especfica, con caractersticas distintivas claramente acentuadas. Como organizacin especfica, la Administracin Pblica se singulariza en atencin a la funcin central que desempea en la sociedad global. La Administracin Pblica aparece as como un complejo orgnico que, bajo la direccin del poder poltico, desarrolla una funcin central de coordinacin y direccin en la sociedad global. Para desarrollar esta funcin central de coordinacin y direccin social, la Administracin Pblica desempea mltiples tareas, de naturaleza variada y contingente. Si entre la nocin abstracta y
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general de funcin central por un lado, y la multiplicidad de tareas concretas por otro, nos situamos en el orden de las teoras de medio alcance, analizaremos los grandes bloques funcionales de tareas que desempea la Administracin Pblica: La reglamentacin de las relaciones entre la sociedad y su entorno. La reglamentacin de las relaciones entre los miembros del sistema. El aseguramiento de la capacidad de accin del sistema poltico-administrativo, garantizando el abastecimiento de recursos. La prestacin de abastecimientos y servicios (satisfaccin de necesidades colectivas). La conduccin del desarrollo social hacia determinados objetivos.

Los tres primeros mbitos o bloques de tareas se consideran consustanciales a la existencia misma del sistema poltico-administrativo. Si consideramos al Estado nacional, integran las denominadas funciones de soberana, vinculadas a su propia configuracin como tal. Por el contrario, el cuarto bloque de tareas, actualmente predominante, surge muy tardamente. Las tareas prestacionales, de contenido positivo, econmico o tcnico, no se consideran en s mismas vinculadas a la idea del Estado. El sistema poltico-administrativo las asume gradualmente, en el curso de su desarrollo, hasta convertirse en masivas, omnipresentes. Hasta el punto de identificarse con la propia accin administrativa. A lo largo del ltimo medio siglo, hemos transitado desde una Administracin Pblica fundamentalmente reordenancista a otra prioritariamente dedicada a la prestacin masiva de servicios a los ciudadanos. En consecuencia, la relacin Administracin-Ciudadano tambin ha sufrido notables cambios. El ciudadano usuario o receptor de servicios pasa a percibirse a s mismo como cliente y exige que la Administracin acte en consecuencia. La Administracin Pblica debe satisfacer con eficacia y rapidez las demandas y expectativas de los ciudadanos, resolver sus problemas y hacerlo con unos costes razonables, pues el cliente es consciente de que paga. El carcter instrumental, servicial, de la Administracin es asumido por la sociedad ms o menos explcitamente. La Administracin Pblica es un ente instrumental, con clara orientacin finalista. No tiene sentido en s misma y slo se legitima en la medida en que resuelve adecuadamente su funcin de servicio a la sociedad. Desde este punto de vista, la funcin central se identifica con el trmino servicio: La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (artculo 103 de la Constitucin Espaola). Existe la tendencia de entender como servicio todo cuanto hace la Administracin. Sin embargo, la justicia, la diplomacia, la polica, el fisco, aunque sirven al ciudadano, a la sociedad, no son servicios pblicos. En esas tareas, la Administracin Pblica ejercita funciones relevantes, de mbitos distintos por su naturaleza al prestacional. El trnsito de una Administracin reglamentista a otra fundamentalmente prestacional ha puesto de manifiesto el carcter profundamente servicial que ha de tener el sistema poltico-administrativo. Pero al mismo tiempo nos ha deparado confusiones importantes acerca de la naturaleza de las funciones. La Administracin Pblica est siempre al servicio, pero no slo presta servicios. Realiza otras funciones esenciales que no han desaparecido ni se han visto reducidas.
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En el desempeo de todas las funciones, la Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos, pero la relacin no es la misma. No lo son las implicaciones directivas, los principios, ni los instrumentos respectivos. Los planteamientos simples y reduccionistas pueden hacer olvidar la compleja dimensin de la funcin central, desnaturalizando el sentido de la Administracin Pblica, que nunca ha dejado ni dejar de ser poder. La visin de la Administracin Pblica como una simple maquinaria de servicios afecta de manera ms intensa a los Gobiernos Locales. A veces puede dar la impresin de que stos slo participan en la funcin central en el bloque cuarto. Y tambin puede parecer que la satisfaccin de un inters general o de grupo compatible se tiene que lograr siempre o casi siempre desarrollando una actividad prestacional. Evidentemente no es as. La actividad prestacional de la Administracin consiste en producir bienes y servicios para ponerlos a disposicin del pblico. Es una actividad en positivo, de carcter econmico o tcnico, que se desarrolla para resolver un problema social, una necesidad colectiva relevante. Pero la satisfaccin de esa necesidad puede quiz lograrse con otro tipo de instrumento de intervencin. Y si se puede, se debe, aplicando el principio de proporcionalidad.

2.2. Los instrumentos de intervencin


En cada uno de los grandes bloques de tareas, podemos distinguir dos categoras de la actividad: La fijacin de objetivos, la planificacin y la elaboracin de normas, que son actividades directivas. El desarrollo de planes, la ejecucin y la imposicin efectiva de normas, que son actividades ejecutivas.

La primera categora correspondera a la direccin poltica, al poder poltico, legitimado por su vinculacin a la soberana popular. La segunda, al aparato administrativo, por aqul dirigido. El Gobierno dirige... La Administracin civil y militar... Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria... (artculo 97 de la Constitucin Espaola). Por otra parte, el desarrollo de las tareas requiere la intervencin de la Administracin en el entorno social, mediante la utilizacin de diversos instrumentos. Los instrumentos de la accin administrativa suelen clasificarse a efectos analticos en cinco categoras: a) Normas de mandato y/o de prohibicin, cuyo cumplimiento habr de controlarse, sancionando en su caso las transgresiones. b) Autorizaciones, a las que se sujetan determinadas actividades privadas, para garantizar su compatibilidad con el inters general. c) Transferencias financieras, a quienes posean derechos al respecto. d) Estmulos positivos y negativos, fundamentalmente de ndole econmica, para promover actividades privadas consideradas de especial inters para la sociedad. e) Puesta a disposicin de bienes (productos o servicios) para consumo de individuos o grupos. La correlacin entre la naturaleza de las tareas y los instrumentos de intervencin es relativa y limitada. La consecucin de objetivos y el desempeo de una tarea pueden lograrse con distintos instrumentos de intervencin y/o con una combinacin de los mismos. La satisfaccin de necesidades colectivas mediante la prestacin de abastecimientos y servicios puede ser garantizada por la Administracin Pblica mediante una intervencin de carcter normativo y tambin de produccin de bienes, sin descartar el fomento.
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La identificacin de las tareas administrativas con el servicio en detrimento de las genuinas funciones reguladoras o reglamentistas ha tenido como consecuencia, entre otras, el abandono y postergacin del servicio pblico objetivo, en manos de particulares y reglamentado por el poder. Esto ha sido especialmente significativo en los municipios, donde apenas existen los servicios regulados, despectivamente llamados impropios. Una de las consecuencias de la excesiva tendencia a la publificacin es la expansin de actividades productivas, plantillas y presupuestos.

2.3. Los principios de necesidad y proporcionalidad


Son los primeros que recoge la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, en su artculo 4: necesidad; proporcionalidad; seguridad jurdica; transparencia; accesibilidad; simplicidad y eficacia. Estn prima facie referidos a la buena regulacin. Pero son aplicables a otras intervenciones econmicas no estrictamente regulatorias, en el sentido normativo de la expresin. Principio de necesidad: En virtud del principio de necesidad, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razn de inters general. Principio de proporcionalidad: En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa normativa que se proponga deber ser el instrumento ms adecuado para garantizar la consecucin del objetivo que se persigue, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado. Los principios de necesidad y proporcionalidad han visto realzado su valor jurdico en el ordenamiento espaol a raz de recientes reformas legislativas anteriores a la Ley de Economa Sostenible. Destacan particularmente las reformas operadas por el proceso de transposicin de la Directiva de Servicios. As, la Ley 30/92, en el artculo 34 bis, dispone: Las Administraciones Pblicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la prestacin del inters pblico, as como justificar su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Esta disposicin no diferencia entre actividades de servicios y otras. Se proyecta sobre cualquier intervencin administrativa, planteando un triple test de proporcionalidad, en lnea con la jurisprudencia comunitaria: la medida ha de ser necesaria, adecuada y de todas las posibles, la menos restrictiva que sirva para conseguir el objetivo pretendido. Mucho antes, el principio de proporcionalidad, un clsico de nuestro derecho administrativo, estaba ya contemplado en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955: El contenido de los actos de intervencin ser congruente con los motivos y fines que los justifiquen. Si fueran varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo de la libertad individual (artculo 6). Aplicando estos principios a las actividades prestacionales, debemos cuestionarnos: a) La conveniencia y oportunidad de intervenir, si el servicio no es de obligada prestacin. b) El instrumento de intervencin que debe utilizarse, conforme al principio de proporcionalidad. c) En caso de Servicio Pblico Local, la forma de gestin que reporte ms eficiencia y economa, en la satisfaccin de la necesidad. Efectivamente, conforme al principio de necesidad, la intervencin en cada supuesto debe estar justificada por una razn de inters general. El artculo 86 de la LRBRL dispone que Las Entidades Locales, mediante expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad de la medida, podrn ejercer la iniciativa pblica para el ejercicio
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de actividades econmicas.. A este expediente acreditativo de la necesidad de intervencin se refiere el artculo 97 del Texto Refundido del Rgimen Local, que dispone la redaccin de una Memoria relativa a los aspectos sociales, jurdicos, tcnicos y financieros. Toda decisin acerca de implantar, modificar o suprimir un servicio debe estar precedida de una Memoria justificativa que motive la decisin, siga o no los trmites del artculo 97 del TRRL. En esta Memoria, en su anlisis de los aspectos sociales, deber acreditarse la necesidad de intervenir por razones de inters general que no pueden verse satisfechas sin la intervencin del poder pblico. Con hechos concretos reflejados en datos, cifras y estadsticas de la situacin social en el municipio, las demandas y el segmento potencial de usuarios y receptores. Igualmente, las iniciativas privadas o de otras Administraciones Pblicas que existan en el municipio, su situacin y alcance. La Memoria debe orientar la decisin, no justificarla formalmente y a posteriori. Con mucha frecuencia, en los expedientes de servicios consta una Memoria encargada para que las conclusiones coincidan con los prejuicios. En demasiadas ocasiones las decisiones se han tomado con criterios apriorsticos, juicios de valor no sustentados en datos, modas o tendencias sin fundamento objetivo. Por ello, es muy necesaria la reconsideracin. Una vez constatada la necesidad, debe decidirse con el mismo procedimiento y garantas objetivas, acerca de los instrumentos de intervencin. Conforme al principio de proporcionalidad, deber utilizarse el instrumento de intervencin ms adecuado al objetivo que se persiga, siempre el menos restrictivo y menos distorsionador de la iniciativa privada. Si el objetivo se puede lograr mediante: transferencias financieras a quienes tengan derechos y/o necesidades, estmulos positivos y/o negativos de ndole econmica para promover la actividad privada de inters,

No debe plantearse una actividad de servicio. Si el objetivo puede lograrse mediante intervencin normativa y/o licencias, iramos a Servicio regulado o reglamentado, antes de considerar la opcin de Servicio Pblico. Para atender la necesidad social constatada, slo debe implantarse o mantenerse un Servicio Pblico Municipal cuando las otras posibilidades sean imposibles o resulten manifiestamente insuficientes, lo que deber constar de forma objetiva previo anlisis en base a indicadores, cifras y datos estadsticos. Si no existe ms solucin que un Servicio Pblico Local, deberemos elegir la forma de gestin con criterios de economa, eficiencia y calidad. Como regla general, siempre deber elegirse una forma de gestin indirecta o contractual, que implique colaboracin pblico-privada. Si no resulta posible, elegiramos la forma de gestin directa ms adecuada a la naturaleza del servicio, que ofrezca menos tendencia al incrementalismo, ms eficiencia y calidad.

2.4.

Los servicios de inters general

En los servicios reglamentados, tambin llamados impropios, la actividad prestacional se realiza por particulares, normalmente empresas o instituciones privadas, pero satisface necesidades colectivas relevantes. Son pues actividades de inters general. Por ello, la Administracin asume una funcin de regulacin, fiscalizacin y control, para proteger el inters general. No son servicios impropios, sino servicios objetivamente pblicos, en los que la Administracin interviene con un instrumento esencial: la regulacin o reglamentacin, de carcter directivo y otros de carcter ejecutivo: autorizaciones, licencias, etc.
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Como decamos, los servicios reglamentados han tenido poca importancia en las Entidades Locales. El ms conocido y generalizado es el del transporte pblico de autotaxis. Pero en un futuro inmediato su desarrollo est llamado a ser notable. Todo est cambiando y se refleja en la normativa emergente. As, el Anteproyecto de Ley Bsica del Gobierno y la Administracin Local (2006) establece: Son servicios locales de inters general los que prestan o regulan las entidades locales en el mbito de sus competencias, y aquella otra actividad prestacional que dichas entidades realizan o regulan, a favor de los ciudadanos, bajo la habilitacin legal de la clusula de Estado social establecida en los artculos 1.1 y 9.2 de la Constitucin espaola. Los servicios locales de inters general garantizan a los ciudadanos la igualdad de acceso y de trato, la continuidad en la prestacin y la proteccin de los derechos de los usuarios... Las entidades locales pueden configurar sus servicios locales de inters general como servicio pblico y como servicio reglamentado... Los servicios locales se prestan en rgimen de servicio pblico cuando la propia entidad local es la que realiza directa o indirectamente la actividad objeto de la prestacin... Los servicios locales se prestan en rgimen de servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la prestacin se realiza por los particulares o por organismos pblicos distintos al que tiene atribuida la competencia, sometidos a una ordenanza local del servicio que les impone obligaciones especficas en virtud de un criterio de inters general.

III. LA MODIFICACIN DE LAS FORMAS DE GESTIN


3.1. Las formas de gestin y su modificacin
Las formas de gestin son esencialmente modalidades de organizacin, por lo que la eleccin de una u otra forma de gestin se sita en el mbito de la toma de decisiones organizativas: cmo articular mejor las capacidades y recursos para lograr un fin. Y ste no puede ser otro que satisfacer las demandas y expectativas de los ciudadanos afectados o destinatarios a costes moderados. En el proceso de reconsideracin de las estructuras organizativas para adecuarlas a los principios de eficiencia, uno de los mbitos de mayor inters es el de la modificacin de la forma de gestin de los servicios pblicos. La modificacin de la forma de gestin de un servicio pblico local es una decisin organizativa de alcance medio, situada entre los contenidos del Estatuto o Reglamento Orgnico y los simples Decretos de Organizacin, que pueden aplicarse entre otros muchos supuestos al mbito de la direccin de los servicios, atribuida al Alcalde. La eleccin de una determinada forma de gestin y la organizacin del correcto modo gestor es una decisin que se encuadra en el ejercicio de la potestad de autoorganizacin, y por ello goza de un amplio margen de apreciacin libre. Ms all de las concretas limitaciones legales a las que nos referiremos, la Administracin sirve con objetividad los intereses generales, y para ello debe aplicar en sus decisiones los principios del artculo 103 de la Constitucin y artculo 3.2 de la Ley de Rgimen Jurdico. La jurisprudencia, al tiempo que manifiesta que la eleccin responde a criterios extrajurdicos (STS de 1-VI-87) y de oportunidad y buena administracin (STS de 21-II-79), exige reiteradamente la aplicacin de dichos principios y la demostracin expresa de que se elige una forma que convenga al inters general. Tal demostracin expresa se materializar en la Memoria del expediente, en base a anlisis prospectivos, con datos objetivos que permitan adoptar la decisin ms prxima al ptimo deseable en trminos de mximo beneficio para el ciudadano. Ya el artculo 59 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales indica que las ventajas para los usuarios deben ponerse de manifiesto reflejando hechos concretos, expresados, a ser posible, con cifras y estadsticas.
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La decisin aparece pues limitada por la necesidad de motivacin que acredite el inters general y por los requisitos formales-procedimientales. Pero adems existen algunas limitaciones legales expresas. La ms clara y general es la establecida en el artculo 85.3 de la LRBRL: en ningn caso podrn prestarse por gestin indirecta ni mediante sociedad mercantil los servicios que impliquen ejercicio de autoridad. No afecta a Servicios Pblicos Locales en cuanto actividades prestacionales, sino a otras funciones relevantes, como antes veamos. Entendemos derogadas las limitaciones especficas establecidas en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, por ser contrarias a la potestad de autoorganizacin consagrada en la Ley. Existen otras limitaciones concretas, impuestas para determinados tipos de servicios por la legislacin sectorial (telecomunicaciones, televisin local, etc.). La doctrina sostiene que las actividades econmicas slo pueden gestionarse con formas o modos empresariales. Slo se pone de manifiesto como limitacin absoluta en algunos supuestos, contemplados en normativa autonmica. La legislacin catalana limita la gestin de actividades econmicas a organismos autnomos de carcter industrial, comercial o financiero, as como a sociedades mercantiles de capital pblico o mixto, y el Reglamento de Actividades, Servicios y Obras de Aragn slo admite la gestin por medio de sociedad mercantil. No podemos olvidar que, en todo caso, existe una correlacin lgica entre el tipo de actividad y las formas organizativas que se adecuan para desarrollarla. Se trata del conocido principio de adecuacin entre la forma jurdica y el fin de la actividad encomendada, principio que funciona como elemento de racionalizacin de la potestad de autoorganizacin. Recientemente, ha sido positivizado en el artculo 27.11 de la Ley de Autonoma Local de Andaluca. En general, este principio no constituye una limitacin absoluta, sino relativa. Es un principio orientador de la decisin, en trminos de racionalidad eficiente, que en caso de evidente y notoria vulneracin, puede tener consecuencias jurdicas. En todo caso, tiene para nosotros en el momento actual un gran valor.

3.2. Los requisitos formales


En cuanto a los requisitos formales, el ordenamiento jurdico no establece un procedimiento especfico para encauzar la decisin que implica la eleccin de la forma concreta de gestin. Si se trata de un servicio que comporta el ejercicio de iniciativa econmica, habremos de seguir el detallado procedimiento previsto en el artculo 97 del TRRL, sin olvidar que la jurisprudencia viene a establecer que la eleccin de una forma de sociedad mercantil presupone que existe ejercicio de actividad econmica, aun cuando materialmente no sea as. En otro caso, se exige nicamente acuerdo del Ayuntamiento Pleno, precedido de una Memoria en la que se acredite que la forma elegida es la que ms conviene al inters general. La ausencia de procedimiento especfico no significa pues que no deba seguirse un cauce formal en el que destacan dos elementos esenciales: el rgano competente, que es el Pleno Municipal, y la Memoria, que recoge la motivacin de la decisin. Por otra parte, si se trata de una modificacin, debemos tener en cuenta la regla del contrarius actus, es decir, la modificacin deber seguir el mismo trmite procedimiental que se sigui para la constitucin del servicio. El acuerdo de modificacin debe ser explcito y contener todas las determinaciones precisas para que la modificacin pretendida produzca efectos. Una limitacin relativa importante es la necesidad de respetar los derechos de terceros, especialmente las organizaciones gestoras independientes, a las que en su caso se deber indemnizar. Como en general nos moveremos de gestin directa a indirecta, es difcil que esto se produzca. Las dificultades prcticas sern operativas, del tipo de las analizadas en el supuesto de supresin de un servicio, siempre de menor alcance.
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colaboraciones 19 3.3. Los criterios para la toma de decisiones


El poder de organizacin del servicio pblico corresponde al Ayuntamiento..., segn criterios de oportunidad y buena administracin (STS de 21-II-79). Qu criterios ms operativos pueden concretar se de buena administracin? Los criterios de la buena administracin son en alguna medida contingentes. Actualmente, hablar de buena administracin es hablar necesariamente de economa, eficiencia y calidad. La buena administracin se asocia en la legislacin, aunque de forma no muy precisa, a los criterios de eficacia y eficiencia, que se han impuestos sucesivamente en la gestin pblica. El principio de eficiencia aparece con carcter general en el artculo 3.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre (el artculo 103 de la Constitucin slo recoge el de eficacia). La jurisprudencia se ha referido a la eficiencia como criterio para la ordenacin de los servicios, sobre todo de carcter econmico. En la normativa local ha cobrado creciente importancia de forma ms o menos expresa. As, en el artculo 133 f) de la LRBRL sobre la asignacin de recursos con arreglo a criterios de eficiencia..., en funcin de la eficacia y cumplimiento de objetivos. Trabajar con calidad significa satisfacer las necesidades y expectativas del cliente con amabilidad, prontitud y eficacia, a costes moderados. La calidad tiene un objetivo: responder a las expectativas del cliente, y una forma de conseguirlo: hacer las cosas bien, utilizando de forma racional los medios disponibles. No es un objetivo, sino un proceso de mejora continua. Los primeros enfoques de calidad surgieron precisamente en relacin con el ahorro o reduccin de costes. La eficiencia est presente como elemento bsico de toda gestin de calidad. Sin eficiencia no habr calidad. Pero calidad es ms que eficiencia. Mientras que la eficiencia es un principio o criterio de gestin que correlaciona objetivos conseguidos con recursos empleados, la calidad total es una estrategia de gestin que integra todos los elementos y procesos. La calidad total o excelencia en la gestin aporta dos fundamentos de gran valor: el cliente como referencia esencial, y el compromiso de toda la organizacin para el logro de objetivos y la mejora continua. Un concepto de cliente que se identifica como destinatario de la actividad (interno o externo) y que para el sistema poltico-administrativo es el ciudadano. Una mejora que debe referirse a todos los aspectos relevantes para la organizacin: calidad de servicio o producto; satisfaccin del cliente; satisfaccin interna; eficiencia; productividad..., legitimidad. Calidad total es una estrategia directiva vlida para distintos tipos de organizaciones, con modelos especficos y adaptados a las particularidades del servicio. Con las adaptaciones y especificidades necesarias, resulta fundamental para la buena administracin en el sector pblico y especialmente en las entidades locales. Slo lo que se mide se puede mejorar (al menos constatando fehacientemente esa mejora). Los modelos y tcnicas de Calidad Total se sustentan en mediciones y anlisis concretos. Al mismo tiempo, se impulsa la innovacin, la creatividad y el compromiso. Lo mejor que se puede hacer es aplicar la tcnica de evaluacin de calidad de los servicios, comparar alternativas y decidir en funcin de los anlisis efectuados y constatados.

IV. LA IMPLICACIN DE LOS USUARIOS EN LA GESTIN DEL SERVICIO


4.1. Un problema bsico de gestin
Un problema que afecta a las distintas Administraciones pblicas espaolas es la excesiva concentracin de poder en la cpula de la organizacin. Con frecuencia, el ministro, el consejero autonmico o el alcalde toman decisiones sobre asuntos concretos de gestin. Lo peor es que estamos acostumbrados a verlo como algo normal. Sin embargo, tiene no pocos efectos negativos. No slo
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para el buen funcionamiento del servicio pblico, sino tambin para los propios dirigentes, que, cuando ocurren incidentes, tienen que responder de asuntos que por lgica corresponden a directivos y tcnicos profesionales. La misin de los mximos dirigentes es la de marcar metas y objetivos, priorizar y dar instrucciones claras y homogneas a las organizaciones. Resolver los problemas y tomar las decisiones de gestin corresponde a directivos profesionales de menor nivel y empleados, con la participacin de un modo u otro de los usuarios. Por ello, la nueva gestin pblica aboga por una descentralizacin del poder y de la consiguiente responsabilidad de los dirigentes polticos, tanto hacia abajo como hacia fuera. Esto supone: Implicar y responsabilizar a los directivos profesionales y empleados pblicos en el proceso de gestin del servicio y en los resultados. Implicar a los usuarios en el diseo y gestin de los servicios pblicos.

Aqu nos referiremos a la segunda. Y lo haremos desde una visin amplia y abierta, que trata de superar la dicotoma entre el modelo consumerista y el modelo ciudadano. En el modelo denominado consumerista se privilegia la provisin de informacin y el conocimiento de la opinin de receptores y usuarios para mejorar la prestacin. En el modelo ciudadano, partiendo de un inters colectivo, no equiparable a la suma de los intereses individuales, se postulan procesos de participacin, en los que los ciudadanos, adems de ser escuchados, se involucran en la solucin de sus propios problemas. La contraposicin ciudadano-cliente es artificiosa e inconsistente. Para la Administracin Pblica, el ciudadano es su cliente. No slo eso, tambin es accionista y mucho ms, pero es cliente, en un sentido amplio, como destinatario y referente de su actividad. La consideracin como cliente no hace de menos al ciudadano. En el mbito de los servicios pblicos, resulta muy positiva para la correcta definicin de las polticas y su gestin. Adems, resalta el carcter servicial de la Administracin Pblica. La separacin entre informacin y participacin tambin es inadecuada. Las corrientes de informacin entre Administracin y usuarios de los servicios pblicos son fundamentales para el buen funcionamiento del servicio. Adems, constituyen un presupuesto bsico para la participacin, que a su vez es fuente de informacin. Forman parte de un mismo proceso, que involucra a receptores y usuarios en la gestin del servicio. Por ello, hablamos de implicar a los usuarios en la gestin del servicio como un concepto amplio, cuyo eje central es el diseo del servicio en funcin del ciudadano, a partir de tcnicas de calidad total y aplicando la filosofa de eficiencia radical. Pero en el concepto, es posible considerar otros muchos aspectos en los que la eficiencia del servicio puede mejorar mediante la implicacin sistemtica de los receptores y usuarios. Uno de ellos, muy importante en el momento actual, es el de la participacin del usuario en el coste del correspondiente servicio, el denominado copago.

4.2. La corresponsabilidad financiera individual del usuario del servicio


No existen servicios gratuitos. Todos tienen un coste y, de una u otra forma, los ciudadanos pagan. Parece una afirmacin absurda, por su obviedad, pero no est mal recordarla. Cuando se produce una gratuidad aparente en el momento de acceder a la prestacin, significa simplemente que la financiacin de este servicio se realiza ntegramente con impuestos generales o ingresos fiscales afectados. Existe la creencia de que la aparente gratuidad o pago con impuestos es un sistema ms justo, ya que tiene en cuenta la capacidad y no la necesidad. En realidad, no siempre es as. Depende del tipo de servicio y en general de tres factores: Lo eficiente y justo que sea el sistema impositivo.

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La capacidad de redistribuir renta que tenga la prestacin o servicio pagado con impuestos. Los efectos que tenga la aparente gratuidad en el comportamiento de los potenciales receptores o usuarios del servicio.

Esto ltimo es muy importante, por cuanto en determinados servicios, la aparente gratuidad introduce distorsiones en la demanda e incentiva comportamientos abusivos. Por el contrario, el pago de una parte del coste, en el momento de acceder individual y voluntariamente a la prestacin, facilita la responsabilidad del usuario, el consumo racional y el cuidado por el buen funcionamiento del servicio. Todo ello debe considerarse a la hora de determinar cunto debe ser esa parte a pagar, con un sentido de equilibrio y de equidad. El copago puede resultar positivo si contribuye a la mejora del servicio y a la vez resulta socialmente justo. En los servicios pblicos locales, la coparticipacin del usuario en el coste de los servicios (precios, copagos) est muy extendida. Pero la tendencia es la de exigir unos precios notablemente bajos, sin una justificacin social suficiente. Los ingresos pblicos, basados en la aplicacin del principio de pago por beneficio directo, representan un 40% de los ingresos propios del conjunto de las Entidades Locales espaolas. No obstante, deberan revisarse las aparentes gratuidades y la adecuacin de los precios. No por un afn recaudatorio, sino para mejorar la eficiencia de los servicios. En el mbito de los servicios pblicos locales, la revisin de los programas de gasto debe incluir una reconsideracin del equilibrio entre pago por impuestos y pago de precio por beneficio. No debe buscarse un aumento directo de los ingresos porque, si las cosas se hacen bien, ste no se producir o lo har en trminos escasamente apreciables. El copago o equilibrio coste-precio se debe aplicar en prestaciones con notable flexibilidad en la demanda, y por ello pueden no aumentar los ingresos. Si se aplica en prestaciones cuya demanda es rgida, por su necesidad, puede producir efectos perversos. El beneficio, incluso econmico, tiene que producirse por una racionalizacin de la demanda y un mejora de la eficiencia. Por ello, no lo consideramos un asunto recaudatorio o de bsqueda de ingresos, sino un recurso ms para gestionar mejor, implicando a los usuarios. Al efectuar esta reconsideracin, debe hacerse contemplando servicio por servicio y analizando todos los aspectos. En trminos generales, se debe considerar que el copago y el ajuste de precios cumplen tres finalidades bsicas: a) Racionalizar el consumo de determinados productos o prestaciones. b) Proporcionar informacin sobre las preferencias individuales y la valoracin de los usuarios acerca de los servicios pblicos. c) Aportar un instrumento de financiacin de los servicios pblicos. Al aplicarlos en el mbito de los servicios pblicos locales, debe primar la atencin a la segunda de las finalidades. Un copago bien diseado o un ajuste correcto del precio, tiene ventajas que pueden contribuir a la mejora de la eficiencia. Al establecerse una relacin directa entre coste y servicios obtenidos, obliga a los usuarios y ciudadanos a comparar costes con beneficios y, por tanto, puede incentivar la revelacin de preferencias, que facilita la provisin ptima de bienes y servicios. Mejorara la responsabilidad, en la medida en la que aumenta la visibilidad y la transparencia sobre el coste de los servicios pblicos. Adems, los copagos reducen la necesidad de imponer o aumentar impuestos, que produce distorsin en la economa. El copago y los precios ajustados, al proporcionar informacin y valoraciones de los usuarios, contribuyen al diseo eficiente y de calidad del servicio, aumentando la responsabilidad
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e implicacin de receptores y usuarios. Con ello mejora la eficiencia. En este aspecto radica su mayor potencialidad. Finalmente, una referencia a un problema de precios que se viene planteando en determinados servicios municipales de carcter cultural, deportivo, etc.: la diferenciacin de precios entre los vecinos y otros ciudadanos, con tarifas que implican una mayor aproximacin al coste para los vecinos de otros municipios. Es legal en funcin de los derechos reconocidos a los vecinos en el artculo 18.1.c), es justo, ya que los vecinos contribuyen al pago a travs de impuestos e ingresos generales no asignados. Pero adems tiene efectos racionalizadores del consumo y favorables a la eficiencia. Dado que la demanda es flexible, no tiene efectos recaudatorios de consideracin, pero s se puede favorecer la equidad y la eficiencia.

4.3. La implicacin de usuarios y ciudadanos en el diseo del Servicio Pblico Local


La configuracin y la evaluacin de los servicios pblicos locales se puede realizar con una metodologa de calidad total. Cuando una entidad tiene que proporcionar una serie de servicios para consumo del cliente-ciudadano, habr de ejecutar un conjunto de procesos. En sntesis, las actuaciones necesarias para la entrega de un servicio al ciudadano comprenden tres grandes procesos o bloques de procesos: El diseo del servicio y del proceso correspondiente. Ejecucin del proceso y entrega correspondiente. Seguimiento y medicin del servicio y del proceso en relacin con los objetivos establecidos.

Con un criterio de calidad total aplicaramos a todos los procesos un enfoque de mejora continua, de conformidad con la metodologa PDCA, ciclo Deming: PLANIFICAR: primer paso consistente en analizar, identificar reas de mejora, establecer metas, objetivos y mtodos para aplicarlos. Elaborar un plan de accin para la mejora. HACER: este segundo paso consistira en implantar y desarrollar lo planificado anteriormente. Es deseable poder controlar los efectos y aprovechar sinergias y economas de escala en la gestin del cambio. Para ello, en muchos casos ser preciso comenzar por un proyecto piloto, modelizando el cambio y extrayendo conclusiones y conocimientos de los resultados aplicables al resto de la organizacin o de los procesos implicados. VERIFICAR: consiste en analizar los efectos de lo realizado. Evaluar los resultados y los procesos. APLICAR: implantar las conexiones oportunas en funcin de los resultados de la verificacin. Se actualiza la planificacin. De esta forma se cierra un ciclo y a la vez se abre otro nuevo.

Cubierto un ciclo de mejora, los pasos sucesivos nos llevan a repetir las etapas y volveremos a realizar correcciones. Siempre habr posibilidades de mejora. El enfoque de mejora continua desafa los estndares establecidos, revisndolos y hacindoles cada vez ms exigentes. Se realizan ajustes continuos en la orientacin de los procesos a clientes (ciudadanos) o destinatarios. Esta metodologa proporciona una informacin real y constante para adoptar decisiones, de mejora gradual y continua y tambin de cambio organizativo o de forma de gestin. Adems, fomenta la innovacin y la creatividad, que, como decamos, son fundamentales en la gestin de los servicios locales. Porque, si se cambia la forma de gestin, tiene que ser para mejorar los rendimientos de calidad. Los usuarios tienen necesidades y expectativas sobre los servicios locales que se ponen de manifiesto en lo que denominamos requisitos del servicio. Los usuarios y los ciudadanos en general, adems de manifestar una opinin sobre el servicio en su conjunto, pueden juzgar y
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valorar elementos o atributos del mismo, de forma separada. Los atributos de calidad son los componentes del servicio que el usuario o receptor valora de forma especial y puede percibir con claridad por separado. No todos los componentes de un servicio son valorados igual por los usuarios, ni por tanto tendrn la misma importancia. Para disear adecuadamente un servicio es necesario identificar los atributos de calidad desde la ptica del usuario, investigando adems el peso que a cada uno le asigna. Para ello es preciso preguntar a los usuarios por medio de encuestas. Las encuestas a los usuarios sobre sus expectativas en un determinado servicio se pueden confeccionar en base a preguntas sobre los atributos generales que establece el Modelo SERVQUAL, para conocer la importancia relativa que conceden los usuarios a cada criterio, en el servicio de que se trate. El modelo SERVQUAL proporciona un soporte metodolgico para conocer las necesidades y expectativas respecto al servicio, luego para evaluar la percepcin de los usuarios sobre las prestaciones del mismo. En general, es un instrumento fiable. Pero si se utiliza como elemento sustentador de las encuestas, es preciso adaptarlo a la tipologa de los servicios. En los servicios locales, el usuario pondera ms el criterio capacidad de respuesta, en trminos de rapidez-puntualidad, incluso por encima de la fiabilidad. Conocer bien las expectativas, en trminos de atributos de calidad, es la base de un buen diseo del servicio, que permitir medir y conocer la relacin calidad esperada/calidad percibida. En todos los servicios pblicos locales encontraremos una serie de atributos de calidad bsicos, encuadrables en los siguientes epgrafes: 1. Utilidad, efectividad y fiabilidad del servicio. 2. Capacidad de respuesta en tiempos razonables. plazos de entrega o realizacin de las prestaciones. agilidad del servicio. tiempos de espera. tiempos de tramitacin de procedimientos. Precio adecuado de servicios bsicos. Precio adecuado de prestaciones complementarias. Rapidez y solvencia en la contestacin a las reclamaciones. Garantas que se ofrecen y compensacin por errores. Compensaciones por fallos del servicio. Ciclo ecolgico del producto/servicio. Compatibilidad con el medio ambiente. Capacidad de respuesta a nuevas necesidades y valores aadidos: nuevos servicios; facilidades de pago; mejoras... Aprovechamiento de la creatividad e innovacin en la mejora del servicio.

3. Adecuacin a las expectativas y valores del ciudadano.

4. Empata: Comprensin de la situacin del ciudadano usuario, de sus circunstancias y especificidades. 5. Trato dispensado por los responsables de atencin directa y por el servicio en general. Cortesa y amabilidad. Receptividad a las indicaciones de los usuarios. Igualdad y objetividad en el trato. Precisin en la comunicacin.
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6. Accesibilidad fsica y temporal a los servicios, as como a las dependencias. Instalaciones con capacidad suficiente y adaptadas al tipo de servicios. Comodidad y ambiente agradable. Sealizacin interior y exterior adecuada. Buena accesibilidad para todos los colectivos de potenciales usuarios.

7. Comunicacin e informacin adecuadas sobre el servicio y prestaciones. Clara, concisa y orientada a las necesidades de los potenciales usuarios, a travs de cartas de servicio, publicaciones, circulares, etc. 8. Gestin eficiente de los fondos pblicos, a los que el ciudadano contribuye a travs de sus impuestos y sobre los que se debe rendir cuentas. 9. Voluntad de servicio pblico. Especial sensibilidad de la organizacin y sus integrantes hacia el servicio pblico. Legitimacin continua en base a hechos y resultados. Identificados los atributos de calidad de un servicio, es preciso analizar las expectativas (previas a la recepcin de las prestaciones) y la percepcin que tienen realmente los ciudadanos. Tambin es necesario priorizar. Dado que los recursos son limitados, deberemos priorizar las acciones de diseo del servicio en funcin de un previsible orden de atributos de calidad. Una vez que conozcamos los atributos de calidad, tal y como los formula el usuario y la importancia relativa que concede a cada uno de ellos, deberemos hacerlos operativos, traducindolos en aspectos concretos que definirn las caractersticas del servicio. Las caractersticas del servicio son aquellos aspectos que el gestor selecciona y que conformarn el servicio diseado. Cada caracterstica se correlaciona a la satisfaccin de uno varios atributos de calidad. El gestor habr de decidir cmo conseguir satisfacer aquello que el usuario aprecia y expresarlo en procedimientos operativos. Las caractersticas permiten hacer tangible el ms inmaterial de los servicios. Para establecer las caractersticas debe partirse de los atributos de calidad y de las especificaciones tcnicas del servicio, capacidad y recursos, etc., as como utilizar una metodologa adecuada. As, el Despliegue de la Funcin de Calidad (QDF: Quality Function Deployment) es un proceso de planificacin y gestin que, partiendo de las necesidades y expectativas actuales y futuras de los usuarios, permite desarrollar servicios de calidad, con el objetivo de satisfacerlas al mnimo coste (eficiencia). En todo caso, los requisitos del servicio deben estar definidos en trminos de caractersticas observables y sometidas a posible evaluacin del usuario. El proceso de mejora continua requiere ante todo medir. Para ello, es necesario establecer las variables y los valores que se espera alcanzar en las mismas. Para poder llevar a cabo el proceso de medicin, cada caracterstica del servicio deber incorporar uno o varios indicadores objetivos y para cada uno de ellos se fijar el nivel estndar que nos proponemos alcanzar. Un indicador es una magnitud asociada a una caracterstica que permite, a travs de su medicin en periodos sucesivos y por comparacin con el estndar establecido, evaluar peridicamente dicha caracterstica y verificar el cumplimiento de los objetivos establecidos para el servicio. En su conjunto, los indicadores deben ser representativos de las caractersticas definidas para el servicio y cumplir los siguientes requisitos: Especficos: cuando ms concretos sean los indicadores, resultarn tanto ms tiles, ya que aportarn informacin suficiente. Cuantificables: expresados en unidades de medida, de forma que resulten comparables y se pueda verificar su evolucin. Representativos: deben reflejar lo que se quiere medir lo ms fielmente posible.

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Fiables: la informacin que aporten debe ser veraz. Simples: de clculo inmediato y utilizando pocos recursos.

Para definir adecuadamente los indicadores existen formatos que se pueden utilizar. Para el propsito que perseguimos, tienen que ser muy sencillos, siendo suficiente con que tengamos claros dos aspectos fundamentales: El objetivo a que se refiere cada indicador. El sistema de medicin utilizado.

Definir las caractersticas del servicio, seleccionar indicadores asociados y fijar estndares son elementos clave para medir y poder, entre otras cosas, tomar decisiones sobre bases serias y rigurosas, en funcin de un criterio de verdadero servicio al ciudadano y por ello al inters general, entre otras, las modificaciones de las formas de gestin de los servicios. La modificacin de la forma de gestin conlleva elegir entre las alternativas posibles aqulla que ofrezca mayores rendimientos en trminos de satisfaccin ciudadana en relacin a los recursos empleados. Podemos disponer de datos respecto a la forma de gestin utilizada, pero no de las alternativas. El anlisis en stas se referir a resultados de futuro, a rendimientos previsibles. Se trata de un anlisis prospectivo. Aplicar el anlisis prospectivo a la eleccin de la forma de gestin de un servicio pblico local resulta sencillo y presenta indudables ventajas. En primer lugar, el trabajo se ver facilitado por el hecho de que las alternativas nos vienen dadas por el ordenamiento. En segundo lugar, una de las grandes dificultades del anlisis que deriva del carcter cambiante y complejo de los problemas sociales, en este caso es mucho menor, aunque existe, y deber tenerse en cuenta. Esto nos permitir realizar un anlisis prospectivo tcnicamente simplificado. Las conjeturas y las proposiciones tericas debern tener un papel menor, como elementos complementarios para reforzar el anlisis. Acudiremos a tcnicas proyectivas, que se realizarn en base a datos de gestin y, a ser posible, de percepcin. En principio, utilizaremos datos de gestin disponibles en situaciones y supuestos de gestin equiparables. Antes tendremos que definir las metas u objetivos generales que con la implantacin del servicio queremos conseguir. Cada uno de esos objetivos se concretar en otros de carcter operativo, y a cada uno de ellos asociaremos un conjunto de indicadores que permitan la utilizacin de series y la comparacin. Los indicadores debern ser homogneos. Los mismos que utilizamos para el anlisis real del servicio existente. Una vez determinados los objetivos y los indicadores, pasaramos a seleccionar dos o tres modelos de servicios que estn funcionando en ciudades similares, cada uno de ellos con un modo de gestin distinto. Servicios conocidos por su aceptable nivel de funcionamiento. A partir de los datos de gestin y su evolucin en un periodo de tiempo, aplicando los indicadores que nosotros hayamos elegido, podemos hacer las distintas proyecciones, la comparacin y extraer conclusiones. El estudio se puede completar con juicios de valoracin y referencias a las tendencias generales. Por ejemplo, si se trata de un Servicio Municipal de Transporte Urbano Colectivo de Viajeros, elegiremos tres ciudades similares en poblacin y estructura, con tres formas de gestin: directa con Empresa Municipal; Empresa Mixta y Concesin. Utilizando el mismo cuadro de indicadores, referidos a los grupos econmico, social, tcnico y jurdico, podremos hacer proyecciones y un cuadro comparativo. Estaremos en condiciones de adoptar una decisin, con buena garantas de acierto. Los anlisis objetivos no lo resuelven todo. El decisor puede y debe tener en cuenta otros aspectos de difcil medicin. Pero, sin datos y anlisis que orienten la decisin, el error est casi garantizado.
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