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Agosto, 2003

Aspectos conceptuales y metodolgicos sobre la Planificacin y Gestin de Polticas Pblicas


Aproximacin desde la Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida

Documento de trabajo

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Cooperacin Tcnica Alemana

Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS)

Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ)

Aspectos conceptuales y metodolgicos sobre la Planificacin y Gestin de Polticas Pblicas


Aproximacin desde la Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida

Documento de trabajo

Gilberto Prez Jos Luis Bernardo Asesores GTZ MSDS

Presentacin
Desde 1995, la Agencia de Cooperacin Tcnica de la Repblica Federal de Alemania (GTZ) ha venido apoyando diversas instancias del Estado venezolano en el proceso de reforma de la Seguridad Social, especialmente en los mbitos de pensiones y salud. El objetivo que orient esta cooperacin fue nutrir tanto a los equipos de trabajo como al debate nacional con informacin sustantiva sobre los temas en reforma, por medio del intercambio de la experiencia internacional y de la produccin de bases cuantitativas. Ms recientemente, entre los aos 1999 y 2001, la cooperacin se ampli con la finalidad de apoyar el esfuerzo de transformacin institucional iniciado por el Ejecutivo Nacional en el sector social, orientado a crear un nuevo modo de gestin pblica capaz de promover la generacin de condiciones que posibiliten el disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos sociales establecidos en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela aprobada en Diciembre de 1999. Durante el 2002, la GTZ inici un Proyecto de Cooperacin Tcnica con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) de la Repblica Bolivariana de Venezuela, con el objetivo de desarrollar actividades de asesora orientadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales del Ministerio para ejercer la rectora de las polticas orientadas al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida y salud, en el marco de una gestin intersectorial, descentralizada y participativa. El Presente Documento de Trabajo forma parte de los productos elaborados en el marco del referido Proyecto de Cooperacin convenido entre la GTZ y el MSDS. Su publicacin responde a la finalidad de divulgar los resultados de dichas asesoras, ello con el objeto de posibilitar la reflexin y la movilizacin en torno a los temas de la reforma institucional del sector.

La reproduccin total o parcial de este documento es totalmente permitida siempre que se establezcan las debidas referencias de su(s) autor(es) y de las instituciones auspiciantes.

Indice
Introduccin Seccin I La Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida y sus implicaciones para la formulacin e implantacin de Polticas Pblicas. Seccin II Propuesta metodolgica para la definicin de los Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas. Seccin III Metodologa para la elaboracin de los Planes Operativos Anuales vinculados con la Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. Glosario de trminos Referencias Bibliogrficas

Introduccin
El trabajo que se presenta a continuacin recoge un conjunto de reflexiones y definiciones tericas y metodolgicas sobre la planificacin y la gestin de polticas pblicas, a partir del anlisis de la estrategia de promocin de la calidad de vida. Su origen est ligado al trabajo desarrollado en el marco del Proyecto Reforma del Sistema de Seguridad Social Venezuela emprendido por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) y la Agencia de Cooperacin Tcnica de la Repblica Federal Alemana (GTZ). La informacin desarrollada est dividida en tres secciones, a saber. En la primera, se efecta un esbozo general sobre las implicaciones que tiene la estrategia de promocin de la calidad de vida para la formulacin e implementacin de polticas pblicas. Se abordan aspectos tales como: importancia de los determinantes histricos, sociales, culturales, polticos y econmicos para la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, adems de los arreglos institucionales requeridos. En la segunda, se plantea una propuesta metodolgica para la definicin de proyectos de proteccin y desarrollo de autonomas, entendidos como instrumentos de orientacin estratgica y operacionales, para la elaboracin de propuestas de accin y de transformacin en distintos mbitos de aplicacin de la Poltica Social, dirigidas a garantizar derechos sociales de forma universal en un marco de equidad, con fundamento en la transectorialidad, la transdisciplinariedad y la participacin. En la tercera, se presenta una metodologa para la elaboracin de los planes operativos anuales vinculados con la estrategia de promocin de la calidad de vida; la cual consta de diez pasos, a saber: 1) Identificacin de necesidades sociales insatisfechas; 2) priorizacin de necesidades sociales insatisfechas; 3) identificacin de las causas de las necesidades sociales insatisfechas; 4) seleccin de causas crticas; 5) cruce de necesidades sociales insatisfechas y ofertas actuales; 6) definicin de los objetivos de desarrollo del plan; 7) definicin de los objetivos de los proyectos del plan; 8) enunciado de las operaciones; 9) definicin del alcance de las operaciones, e 10) identificacin y planificacin de actividades por operaciones.

Este documento pretende facilitar elementos para el debate poltico y conceptual sobre la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, as como, ofrecer a gestores pblicos de distintos mbitos gubernamentales, y al pblico en general, algunas herramientas metodolgicas para el diseo de proyectos estratgicos y la formulacin de planes operativos, desde la perspectiva integradora que propone la estrategia de promocin de la calidad de vida, enfatizando su formacin a partir de las necesidades vinculadas a la calidad de vida de los diferentes grupos sociales que integran la sociedad, considerndolas derechos que deben ser garantizados en forma universal, sin discriminacin alguna por razones de procedencia social, gnero, edad u origen tnico, lo que supone superar un conjunto de barreras que histricamente han impedido su satisfaccin por causa de las inequidades existentes en la sociedad.

Seccin I. La Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida y sus implicaciones para la formulacin e implantacin de Polticas Pblicas.1
Esta seccin presenta una reflexin general sobre los desafos de la formulacin e implantacin de polticas pblicas, a partir de lo propuesto por el enfoque promocional de calidad de vida, tomando en cuenta el conjunto de factores polticos, econmicos, culturales, sociales e institucionales que estn en juego en sociedades con profundas desigualdades sociales, como las latinoamericanas, y particularmente, en Venezuela; aportando elementos para un debate poltico, conceptual y metodolgico sobre el tema.
La formulacin e implantacin de polticas pblicas2 en Amrica Latina y el Caribe ha cobrado en los tiempos que corren, un renovado inters. Los altos ndices de pobreza3 y de desigualdad an presentes en la regin, as como, los cambios polticos que con inusitada rapidez estn ocurriendo, as lo determinan. La toma del poder por factores progresistas en Venezuela, Brasil, Ecuador y Argentina, enarbolando banderas de redencin social y de combate a fondo de las injusticias sociales, plantea un enorme desafo a quienes desde el Estado y la sociedad deben asumirlas, bien porque se sienten comprometidos polticamente con las fuerzas triunfantes o porque entienden la necesidad de avanzar hacia una sociedad ms justa. En este marco, y aceptando el desafo, la estrategia de promocin de la calidad de vida intenta dar una respuesta novedosa e integral.4 La experiencia nos ha enseado que para la formulacin e implantacin de polticas pblicas exitosas, es preciso tener en cuenta datos5 reales, (o los ms cercanos posibles), sobre la sociedad en su conjunto o de aquella parte de ella que se pretende transformar, en lo relativo a sus patrones culturales, sociales, econmicos, religiosos, polticos e institucionales. No bastan el yo creo, yo supongo, la pura voluntad, los buenos deseos, o las argumentaciones tcnicas basadas en cuerpos tericos de moda, o las estrategias diseadas aspticamente en oficinas ministeriales nacionales y de
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Seccin elaborada por el Politlogo Gilberto Prez. Las polticas pblicas comprenden la vasta gama de decisiones, programas, proyectos y dems actividades del Estado en todos los niveles de gobierno, Kelly, Janet. En Polticas Pblicas en Amrica Latina: Teora y prctica, Ediciones IESA, Caracas, 2003, Pg., 2. 3 En el informe global sobre desarrollo humano 2003, editado por el PNUD, titulado, Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, se lee: En cuanto a la situacin de Latinoamrica y el Caribe, aunque los indicadores de desarrollo humano de estos pases se han acercado a los niveles de los desarrollados, la dcada de los noventa muestra un crecimiento econmico lento y un leve crecimiento de la pobreza. Segn el informe, de las naciones de prioridad, cuatro se encuentran en la regin: Hait, de mxima prioridad, Venezuela, Bahamas y Repblica Dominicana, alta prioridad. 4 La estrategia de promocin de la calidad de vida es el esfuerzo colectivo que busca la preservacin y desarrollo de la autonoma de individuos y colectividades para hacer efectivo los derechos sociales, entendiendo por autonoma la capacidad de decidir y materializar proyectos de vida de acuerdo con necesidades, lo cual depender del acceso y distribucin equitativa de oportunidades a una buena calidad de vida. Promocin significa elevar o mejorar las condiciones de vida, iniciar o adelantar una cosa procurando su logro, es la accin o efecto de moverse hacia la superacin de los problemas. D Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. La Construccin de Polticas Pblicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pg. 9. 5 Asumimos aqu por dato su acepcin ms conocida: Hecho o noticia previos que permiten conocer o deducir algo. Grijalbo, Diccionario Enciclopdico, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1994.

organismos multilaterales; y por qu no decirlo, tampoco basta la posesin pura y simple del poder. Tambin, es necesario involucrarse decididamente con quienes estn afectados por los problemas, verlos como sujetos capaces de intervenir en la concepcin y en la ejecucin de las polticas que habrn de mejorar sus condiciones y calidad de vida. El funcionario o el asesor todo poderoso, aquel que se la sabe todas, el que dice controlar todas las variables para el diseo de las polticas (y cree que slo eso es suficiente para una implantacin adecuada) no tiene cabida en un contexto como el vigente, caracterizado por la insurgencia del ciudadano comn tras la bsqueda del cumplimiento efectivo de sus derechos sociales y polticos. Vale destacar un artculo6 publicado recientemente, por cuanto est en consonancia con lo dicho anteriormente, donde seala tres aspectos como factores crticos de xito en la implementacin de las polticas pblicas, a saber: 1) El compromiso de los funcionarios responsables, entendiendo por tal la identificacin plena con los objetivos de la poltica y con los mecanismos diseados para su alcance; 2) La apertura a la participacin de los beneficiarios en el diseo, ejecucin, control y seguimiento de la poltica, con miras a otorgarle mayor transparencia, legitimidad y correspondencia con las necesidades de la gente, y; 3) Las relaciones interorganizacionales de los entes encargados de la prestacin de los servicios y ejecucin de los programas, lo cual alude a la indispensable coordinacin intra e intersectorial7 de las distintas instancias involucradas en la atencin de una necesidad especfica, partiendo de la premisa de que su tratamiento idneo supone la combinacin virtuosa de distintas acciones. Y, agreguemos nosotros, un cuarto aspecto, la eliminacin de nuestras mentes del cortoplacismo, esa terrible desviacin que nos impele a querer obtener resultados de forma inmediata, sin entender que la gravedad y la complejidad de los males sociales que nos afectan requieren para su erradicacin, intervenciones de mediano y largo plazo. Hay que interiorizar, pues, la certeza de que slo es posible lograr cambios profundos, s somos capaces de mantener en el tiempo la ejecucin de las polticas, y no sus cambios constantes por meros caprichos o prejuicios ideolgicos. Asimismo, la experiencia aconseja que pareciera conveniente tener siempre como invitada permanente a la seora prudencia. Ella nos recordar, y nos har conocer y comprender, que los cambios profundos que aspiramos surjan de la aplicacin de las polticas, se logran de manera progresiva, delimitando problemas, validando instrumentos e hiptesis, corrigiendo errores, que faciliten ir consolidando posiciones. A menudo, apostar a cambiar todo de una vez (por ejemplo, al sector salud, al sector educacin, al sector cultura) termina en una gran frustracin, cuando no en un enorme fracaso, que seguramente en lo sucesivo impedir retomar de nuevo la senda, o lo har mucho ms difcil, ya que habremos sembrado obstculos, transmitido pesimismo y desaliento en los involucrados, adems de haber usado recursos que jams
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Barrios, Armando y Gonzlez, Rosa: En busca de un mejor gobierno Cmo acercarse al ciudadano? En Polticas Pblicas en Amrica Latina: Teora y prctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pp. 222-223 7 Aprovechemos para indicar que en la estrategia de promocin de la calidad de vida, no se habla de intersectorialidad sino de transectorialidadentendida como la bsqueda de respuestas que exige el sujeto para ser transformado, venciendo la fragmentacin y el parcelamiento. La transectorialidad es convocar a las diferentes instituciones y organizaciones, pblicas y privadas, trabajadores y trabajadoras y comunidades, con incidencia en los determinantes de la calidad de vida y crear los espacios de dilogo y concertacin necesarios para fortalecer la justicia social. Tomado de: DElia, Yolanda (coordinadora), De Negri, Armando y otros: La Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. La Construccin de Polticas Pblicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, Pg., 24.

recuperaremos. Conviene ms, ir logrando xitos parciales que nos mostrarn el manejo pertinente de los procesos organizativos, financieros, administrativos y polticos, antes de expandir la ejecucin de las polticas. Esto no significa en modo alguno dejar de pensar en lo estratgico8, por el contrario, nos obligar a tenerlo siempre presente, porque, a fin de cuentas lo tctico es hijo de lo estratgico.9 A estas alturas, algn lector prevenido seguramente se preguntar Y el dinero de que disponemos, acaso no importa? S y mucho. Pero hay que estimarlo en su verdadera naturaleza, es decir, ms como un medio, que como una restriccin a la que nos proponemos hacer o alcanzar. Antes que pensar en el dinero disponible, debemos analizar a profundidad la necesidad social a la cual daremos respuesta en el contexto de la poltica a implementar, su complejidad, su gravedad, los grupos sociales que estn siendo afectados, el lugar que ocupa en la estrategia trazada. Si no procedemos de sta forma, seguiremos prestando servicios pblicos limitados, repitiendo ao tras ao las mismas ofertas, tal vez un poquito ampliadas, pero siempre las mismas ofertas no ajustadas por consiguiente a las verdaderas necesidades sociales de las comunidades. En pocas palabras, primero debemos estimar las necesidades10 y luego proponer las ofertas. Al respecto, veamos lo que nos dice Armando De Negri de lo que ha acontecido en Amrica Latina:

Infelizmente a lo largo de los ltimos 20 a{os, por una serie de presiones internacionales, de acuerdos, impuestos, etc., nuestro razonamiento de las polticas pblicas empieza ya por el horizonte limitado de los recursos disponibles. Entonces, hay una inversin peligrosa donde los espacios ms duros de la gestin, de la administracin, por ejemplo, Ministerio de Hacienda, Ministerio Central de Planificacin y Presupuesto, etc., definen reglas que nos limitan ya en nuestra capacidad de pensar estratgicamente; y nosotros nos acomodamos a eso, porque finalmente eso tambin es muy confortable, porque si yo me retiro para posiciones que previamente me estn asignadas, me quedo en una posicin donde mis incapacidades ests justificadas por elementos externos. 11
Particularmente, para la estrategia de promocin de la calidad de vida el norte es el efectivo cumplimiento de los derechos sociales con universalidad y con equidad, esto es, garantizar la materializacin de los derechos sociales a todas las personas sin ningn tipo de discriminacin, al tiempo que se enfrenta la desigualdad social y la injusticia. Y esto exige, sin duda, una reorientacin de la prctica de la inversin social
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En un sentido ms preciso, las tcticas pueden surgir a cualquier nivel. Son los realineamientos de corta duracin, son ajustables y asumen la accin y la interaccin que las fuerzas contrarias usan para lograr metas especficas despus de su contacto inicial. La estrategia define una base continua para enfocar esos ajustes hacia propsitos ms ampliamente concebidos. Tomado de: Brian, James: Estrategias para el cambio. En Mintzberg, Henry y otros: El proceso estratgico, conceptos, contextos y casos, Prentice-Hall Hispanoamrica, Mxico, 1997, Pg. 8. 9 Para una revisin amplia de estos argumentos, vase el muy interesante artculo de Ramn Piango: Polticas pblicas para orientar el rumbo de un pas. En Polticas Pblicas en Amrica Latina: Teora y prctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pp. 249-280 10 Necesidad social en la perspectiva de la estrategia de la calidad de vida se define, como todo aquello que permite alcanzar aspiraciones, deseos y expectativas de calidad de vida y que, garantizadas como derechos humanos y sociales, deben ser el principal objeto de respuesta de los entes que tienen a su cargo la gestin pblica a travs de polticas universales y orientadas por la equidad. D Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. La Construccin de Polticas Pblicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pg. 18. 11 De Negri, Armando: El plan estratgico social, Instituto de Altos Estudios Arnaldo Gabaldn. Mimeo (trascripcin de conferencia dictada en el marco del Programa Permanente de Educacin en Polticas de Salud y Desarrollo Social) Estado Aragua, Venezuela, 2002, pp. 2-3

(o de la desinversin) que hasta ahora se ha venido ejecutando en trminos generales en Amrica Latina y El Caribe, la cual, lejos de disminuir la pobreza y la desigualdad, la ha aumentado. Hay que agenciar recursos para la prestacin de servicios pblicos y la inversin en reas fundamentales para el desarrollo, salud, educacin, saneamiento, agua potable, vivienda, vialidad, seguridad social, electricidad, transporte. Si esto se convierte en un propsito autntico, que oriente las actuaciones gubernamentales y las de sus bases de apoyo social y poltico, los esfuerzos y la creatividad para conseguir los recursos se multiplicarn. Mientras eso no ocurra, seguirn las quejas y las lamentaciones por la falta de recursos y la repeticin al infinito de las viejas maas administrativas. Ah! El detalle que faltaba En el proceso de definicin y de ejecucin de las polticas pblicas, nadie se opone? El que diga que no, es un caso incurable de soador empedernido, por decir lo menos. Por supuesto que tendremos oponentes, algunos inclementes y otros no tanto, pero seguro los tendremos. Las burocracias oficiales y los sectores sociales y polticos que se benefician del problema que intentamos eliminar con la implementacin de la poltica, son candidatos fijos a ello. Igualmente, la periferia que los alimenta: contratistas y proveedores corruptos, mafias sindicales, gremiales y de organizaciones de la sociedad civil. El conflicto, entonces, casi que podemos tenerlo como un axioma, por cuanto toda poltica pblica en cualquier pas del mundo, implica necesariamente favorecer a un sector social en detrimento de otro y las sociedades nuestras no van a ser la excepcin, ms cuando arrastramos un gigantesco dficit social que para reducirlo exige afectar los intereses de sectores minoritarios tradicionalmente privilegiados por las polticas estatales. De suerte, que el consenso no siempre va a ser posible, habr en no pocos momentos que forzar la barra. Pero tambin, justo es decirlo, encontraremos oponentes bien intencionados, con otra visin sobre el problema a enfrentar, que nos pueden sugerir vas alternas o alertarnos s estamos incurriendo en desviaciones. En todo caso, lo que no debemos dejar pasar por alto es, que por ms que propaguemos insistentemente por todos los medios posibles que nuestra poltica es justa, ello no basta. Se necesita algo ms que eso, que en trminos gruesos se reduce a neutralizar a los oponentes y a ganar aliados, stos ltimos, mientras sean ms, mejor, nunca sobrarn. Y cmo sabemos s lo que estamos haciendo va bien o est en la direccin correcta? Hay que evaluar. Pero no como tradicionalmente se ha hecho, ya que se evala solamente al final de la ejecucin de la poltica, cuando la mayora de las veces ya no hay nada que hacer y todo se reduce a buscar desesperadamente justificaciones a las desviaciones en los objetivos y metas trazadas. La evaluacin hay que concebirla como un continuo que abarca desde el momento de la definicin de los objetivos, las metas, los indicadores, las actividades, los recursos, la poblacin beneficiaria, las fuentes de informacin, hasta los momentos de ejecucin y finalizacin de la poltica. Y por supuesto, para ser coherentes con lo que venimos planteando, no hay que concebirla como una actividad propia de burcratas o de funcionarios pblicos, sino que en ella deben participar los beneficiarios y todos aquellos que estn interesados en tanto ciudadanos. Si la entendemos as, cumplir la finalidad para la cual est prevista, que no es otra que servirnos de brjula para introducir correctivos y alcanzar eficiencia y eficacia en la utilizacin de los recursos pblicos.

Los Arreglos Institucionales. Tal como hemos venido sealando, importa mucho para el xito de la concepcin y de la implementacin de las polticas pblicas la participacin de los ciudadanos y la coordinacin entre los distintos actores gubernamentales, es preciso pensar en los arreglos institucionales que las hagan posibles. En este sentido, adquieren especial trascendencia todos aquellos convenios que puedan hacerse, bien sea entre las organizaciones comunitarias de base (sin importar su denominacin) y los organismos gubernamentales nacionales, estadales o locales, utilizando formas jurdicas o polticas diversas (cogestin, autogestin); as como, entre los distintos niveles de gobierno, donde la descentralizacin, entendida como la transferencia de competencias, servicios y funciones entre distintos niveles de gobierno, es el esquema mayormente aplicado en el presente para regular las relaciones intergubernamentales en el diseo e implementacin de las polticas pblicas. Si compartimos a plenitud la estrategia de promocin de la calidad de vida, entonces aceptamos y valoramos como buena la participacin ciudadana, pues sta es uno de sus elementos integrantes. Sobre todo, la participacin de los sectores sociales afectados grandemente por situaciones de pobreza y de desigualdad. Revertir esos males sociales, pasa necesariamente porque la voz de esos sectores comience a escucharse y a ser tomada en cuenta en los espacios poltico-institucionales donde se decide el qu, el cmo, el quin, el cundo y el dnde de la distribucin de los recursos pblicos. En orden a este planteamiento, hay que librar una dura batalla contra quienes se resisten, contra quienes proclaman la participacin ciudadana, como dice el dicho popular, de los dientes pafuera, contra quienes han terminado por creerse que los recursos pblicos son para su manejo discrecional. En sntesis, hay que enfrentar el postulado del a m no me da la gana, y qu?, tan comn en la conducta de algunos funcionarios pblicos cuando se trata de impedir o negar la participacin ciudadana, a pesar de que est expresamente prescrita en la constitucin, leyes y reglamentos del pas. Pero, advirtamos, que sta conducta no slo est presente en funcionarios gubernamentales, tambin lo est en lderes polticos, sociales y gremiales representantes de diferentes posturas ideolgicas y partidistas. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV) recoge a la participacin ciudadana como un eje transversal de su estructura12. Por esta razn, en ella abundan numerosos instrumentos que abren las puertas a la participacin ciudadana en los mbitos, nacional, regional y local13. En lo que respecta a la participacin ciudadana en la gestin de servicios pblicos y en la conformacin de polticas pblicas, los siguientes artculos son de especial relevancia: El artculo 62 establece que: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin, y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo.

De 350 artculos de la constitucin de 1999, 130 se relacionan directa o indirectamente con el tema de la participacin y 31 se refieren a diferentes acepciones o nociones de participacin, niveles y medios para participar D Elia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. La Construccin de Polticas Pblicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad, Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Caracas, 2002, pg, 14 (Nota al pie) 13 Para una revisin exhaustiva de las inmensas posibilidades que en materia de participacin ciudadana ofrece la CRBV, Vase: Renaud, Coromoto (Coordinadora) Colmenares, Mara y otros: La Participacin de la Sociedad Civil en la Constitucin de 1999. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), Caracas, 2002. En especial, revsense los artculos de Luis Salamanca y Luis Gmez Calcao.

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Es obligacin del estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su prctica. El artculo 184 postula la posibilidad de que Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen previa demostracin de su capacidad para prestarlos, lo cual incluye los servicios de salud, educacin, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de reas industriales y urbanas, entre otros. Adems, dichas organizaciones podrn formular propuestas de inversin para que sean incluidas en los planes de Estados y Municipios, participar en la economa regional y local a travs de variadas formas asociativas y en la gestin de las empresas pblicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios, as como crear, empresas comunales de servicios. Finalmente, ste artculo, profundiza la nocin de descentralizacin al indicar en su numeral 6: La creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin pblica de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de los servicios pblicos estadales y municipales Con base en estos dos artculos, la ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), institucin adscrita al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, y la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE), cuya aplicacin es responsabilidad del Ministerio del Interior y Justicia, fueron reformadas en el ao 2000 para incluir la posibilidad de que las comunidades, a travs de sus expresiones organizadas, pudieran acceder a recursos financieros para la ejecucin de proyectos de su inters14. Estas reformas dispusieron que las comunidades organizadas tendrn derecho para el financiamiento de proyectos, al menos al 20% de los recursos asignados anualmente a gobernaciones y alcaldas por concepto de FIDES Y LAEE. De esta manera, se comienzan a sentar las bases para hacer realidad los preceptos constitucionales citados, atendiendo a uno de sus puntos neurlgicos, el financiamiento. Los proyectos objeto de financiamiento pueden ser de naturaleza productiva, de descentralizacin o cogestionarios (salud, educacin, cultura, deporte, vivienda, programas sociales, ambiente, etc.), sociales y de preinversin. No obstante, el uso que las comunidades organizadas han hecho de esta posibilidad, hasta ahora no ha sido el esperado, es decir, la ejecucin de estos recursos por parte de ellas ha sido limitada y esto tiene que ver en nuestra opinin, bsicamente con dos razones: la poca difusin sobre la existencia de tal posibilidad y la debilidad tcnica presente en un gran nmero de organizaciones comunitarias para la formulacin de proyectos de inversin social. En lo que respecta a la descentralizacin poltico-territorial, entre las ventajas que posee se pueden mencionar las siguientes:

El FIDES tiene por objeto promover la descentralizacin administrativa, la solidaridad interterritorial y el desarrollo de los Estados y los Municipios, as como propiciar la participacin ciudadana para el mejor logro de tales fines (Art. 1 ley del FIDES). Se define como asignacin econmica especial derivada de las minas e hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de 25% del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo ejercicio presupuestario, por conceptos de tributos contemplado en la ley de hidrocarburos y la ley de minas, una vez deducidos de dichos ingresos el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional (Art. 2 LAEE).

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Permite mejorar la eficacia y la eficiencia de la administracin pblica en la prestacin de los servicios, al estar los decisores ms cerca de las realidades locales y de las necesidades de la gente; Promueve la participacin ciudadana, pues al prestarse los servicios localmente los ciudadanos y sus diversas expresiones organizativas tendrn mayores posibilidades de involucrarse en su gestin; Promueve la participacin del liderazgo local y regional y al mismo tiempo la evaluacin de su desempeo por parte de los ciudadanos; y, Aumenta los ingresos regionales por cuanto incentiva la participacin de empresarios y mano de obra local en la administracin pblica.

Sin embargo, no todo es color de rosa. La descentralizacin tambin tiene sus desventajas, entre las cuales se pueden sealar las siguientes: Crear disparidades regionales o acentuar las existentes, ya que aquellas regiones con mejores disposiciones materiales y organizativas avanzarn ms rpido que aquellas que tienen un mayor nivel de atraso en esos aspectos; Generar oposicin en sectores tradicionales de poder del nivel central, y de los regionales y locales vinculados a ellos, por temor a perder privilegios en la contratacin de los servicios y en la compra de bienes y suministros; Deteriorar los servicios pblicos si no se poseen los conocimientos, habilidades y estructuras organizativas requeridas para su prestacin en el mbito regional o local; Descoordinacin entre los niveles de gobierno en la ejecucin de las competencias y servicios transferidos; Concentrar el ejercicio del poder en las elites regionales o locales, bloqueando as la participacin de los ciudadanos y de sus formas organizativas; Extensin del clientelismo y del populismo.

Es por esas causas, que en el diseo de los procesos de descentralizacin se debe ser extremadamente cuidadoso, de forma tal de poder potenciar al mximo sus ventajas y disminuir sus desventajas. Para ello, es primordial centrar la atencin en el establecimiento de: a) Una distribucin adecuada de responsabilidades para la administracin de los servicios entre los distintos niveles gubernamentales atendiendo a sus capacidades y vocacin; b) Una estructura fiscal equilibrada en los ingresos y en los gastos; c) Mecanismos transparentes y eficaces para la eleccin y remocin de las autoridades regionales y locales; d) Canales de participacin ciudadana para hacer posible el control sobre la gestin gubernamental; e) Mecanismos de compensacin territorial para brindar apoyo a las regiones y localidades menos favorecidas; f) Programas de formacin del recurso humano y de provisin de asistencia tcnica para una adecuada prestacin de los servicios por parte de los gobiernos subnacionales; y
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g) Mecanismos de coordinacin intergubernamental para otorgar coherencia a la actuacin de los distintos niveles de gobierno en el territorio. De los puntos mencionados anteriormente, el referido a los mecanismos de coordinacin intergubernamental tiene crucial importancia por cuanto va a permitir la negociacin o concertacin de polticas generales y de programas y proyectos especficos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, proporcionando orden, celeridad y coherencia a la descentralizacin. La ausencia de tales mecanismos o un funcionamiento inadecuado de los existentes, pueden generar situaciones anrquicas que afecten severamente la legitimidad del sistema poltico como un todo, al no darse respuestas oportunas a las necesidades de la poblacin y no disponerse de canales adecuados para la resolucin de conflictos, los cuales siempre van a estar presentes en procesos tan complejos cuando de lo que se trata es de traspasar poder de una instancia territorial a otra. En la CRBV, estn previstos varios de estos mecanismos: El artculo 185, pauta la creacin del Consejo Federal de Gobierno (CFG) como rgano encargado de la planificacin y coordinacin de polticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios, al cual se adscribe un Fondo de Compensacin Territorial. El artculo 166 estatuye los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (CEPCPP) y, El artculo 182 a los Consejos Locales de Planificacin Pblica (CLPP).

Sin embargo, algunos no han comenzado a funcionar de acuerdo con lo previsto en la Constitucin; este es el caso del CFG, cuya ley de creacin an esta en proceso, habiendo sido aprobada en primera discusin en la Asamblea y luego sometida a consulta de Gobernadores y Alcaldes en Julio de 2003, segn informacin suministrada por la Comisin de Participacin Ciudadana de la Asamblea Nacional. Otros todava estn en proceso de conformacin, tal es el caso de los CLPP. Hasta junio del 2003, segn declaracin de Jos Antonio Abad15, Director de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior y Justicia a la periodista Olga Maribel Navas, del diario ltimas Noticias, los CLPP han sido instalados en 168 de los 335 municipios existentes, a pesar de que la Ley que norma su funcionamiento fue publicada en gaceta oficial en junio de 2002. Su conformacin en algunos municipios del pas a generado intensas polmicas, como en el de Libertador, en el rea Metropolitana de Caracas16. Tambin, se ha mencionado que la oposicin que algunos Alcaldes y Concejales hacen a la constitucin de los CLPP se debe, a que los perciben como gobiernos paralelos y no como aliados potenciales para el impulso del desarrollo local. En cuanto a los CEPCPP, han sido instalados en la casi totalidad de los Estados del pas, segn lo normado en su ley de creacin, publicada en gaceta oficial en agosto de 2002, sin mayores contratiempos.

Diario ltimas Noticias, Caracas, 06-06-03. Pg., 7. Si tengo que pagar una multa porque hay un grupo de concejales incapaces, estoy dispuesto a hacerlo, pero garantizar al pueblo de Caracas que el Consejo Local de Planificacin Pblica no va ser un mamotreto, sino un instrumento de planificacin de la gente. As respondi el alcalde Freddy Bernal al anuncio de que deber pagar una multa de Bs. 38 millones de su propio bolsillo por estar en mora con la conformacin de los CLPP. (Martes, 22 de julio de 2003, pg. 4, diario ltimas Noticias)
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Abundemos un poco ms sobre los dos ltimos mecanismos reseados para visualizar su relevancia como medios de coordinacin intergubernamental, as como, de participacin comunitaria. Segn el artculo 1 de la ley de los CEPCPP, stos son en cada Estado el rgano rector de la planificacin de las polticas pblicas, a los fines de promover el desarrollo armnico, equilibrado y sustentable. En su composicin, intervienen representantes de todos los niveles de gobierno, de todas las instancias legislativas y de las comunidades organizadas (Art. 6). Entre sus competencias (Art. 9) destacan: discutir, aprobar y modificar el plan de desarrollo estadal, establecer y mantener la coordinacin y la cooperacin con los niveles de gobierno nacional, estadal y municipal en lo atinente al diseo y ejecucin de los planes de desarrollo; formular recomendaciones y observaciones a los planes de desarrollo local de acuerdo con los planes de desarrollo estadal; emitir opinin sobre programas y proyectos presentados al FIDES por el gobernador o gobernadora; proponer ante el consejo legislativo estadal la transferencia de competencias y servicios desde los estados hacia las comunidades organizadas. En lo que concierne a los CLPP, a nuestro juicio permitiran desencadenar un proceso organizado de planificacin de abajo hacia arriba, por cuanto stos tendrn a cargo todo el proceso de definicin y de priorizacin de la inversin en el mbito local, en correspondencia con los lineamientos nacionales y estadales de desarrollo, al tiempo que son tambin un mecanismo para la participacin comunitaria protagnica. En la composicin de los CLPP, los representantes de las comunidades organizadas, de acuerdo con la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica, siempre sern mayora, ya que: El artculo 3, sanciona que: El Consejo Local de Planificacin Pblica para el cumplimiento de sus funciones, estar conformado por: 1) Un presidente o presidenta que ser el alcalde o alcaldesa, 2) los concejales y concejalas del Municipio, 3) los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales y 4) el o los representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, el o los representantes por sectores de las organizaciones de la sociedad organizada de y el o los representantes de las comunidades o pueblos indgenas, donde los hubiere. Estos representantes, sern elegidos como lo dispone el artculo 4 de esta ley, en un nmero igual a la sumatoria ms uno de los integrantes mencionados en los numerales 1 al 3 de este artculo Asimismo es digno de resaltar que tambin en la ley de los CLPP se dispone en el artculo 14, que las alcaldas estn en la obligacin de darle curso a los proyectos que las comunidades organizadas presenten, con cargo a los porcentajes de las asignaciones que correspondan a stas por concepto de leyes que otorguen y transfieran recursos para las comunidades organizadas. Para la estrategia de promocin de la calidad de vida, la descentralizacin es fundamental. Promover calidad de vida, comporta el desarrollo de acciones que forzosamente requieren la intervencin de forma concertada y coordinada de varias agencias gubernamentales pertenecientes, la mayora de las veces, a distintos niveles poltico-territoriales. Ello es insoslayable, por cuanto si lo que se pretende es alcanzar calidad de vida actuando en los mltiples determinantes que generan las necesidades sociales, y no la simple prestacin de un servicio especfico visto de manera aislada, ello amerita la convergencia de distintos saberes, de especialidades y de recursos

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financieros y organizacionales que no suelen estar concentrados en un slo nivel de gobierno. En consonancia con lo anteriormente expuesto, pensemos, por ejemplo, lo que significa proveer salud. Pero no provisin de salud en el sentido tradicional, que se traduce en la simple atencin mdica a un paciente en algn establecimiento de servicios de la red, al cual, dependiendo de la dolencia se lo hospitaliza o se lo enva para su casa. Hablamos de salud, bajo la concepcin de la calidad de vida, vista como el producto de un conjunto de determinantes que trascienden lo estrictamente biolgico, es decir, la condicin de tener o no tener salud va a estar mediada por la posibilidad de disponer de: agua potable, saneamiento, vivienda confortable, educacin, recreacin, seguridad social, empleo. Y tambin va a estar mediada, aunque suene extrao a algunos odos, por la participacin social y poltica de las personas. Al respecto, veamos lo recogido en el informe sobre desarrollo humano 2003 ya citado, y que muestra dramticamente lo que estamos planteando:

En los aos 90, el nmero de nios muertos por diarrea causada por la falta de agua y saneamiento super a las vctimas de conflictos armados registrados desde la segunda guerra mundial. Adems, la mitad de las camas hospitalarias del mundo estn ocupadas por pacientes con enfermedades transmitidas por el agua, lo que significa que estn utilizando servicios sanitarios caros para tratar enfermedades que podran prevenirse fcilmente. 17 () Hasta el 20% de las enfermedades que afectan a los pases en desarrollo puede deberse a factores de riesgo ambiental (tal y como sucede con la malaria y las infecciones parasitarias). Las medidas preventivas para reducir tales peligros son tan importantes como el tratamiento en s y a menudo son ms rentables.18
Buena parte de los servicios que hemos mencionado, deben y pueden ser prestados por los gobiernos regionales y locales,19 sobre todo por stos ltimos, en el marco de las llamadas competencias concurrentes o compartidas, que es cuando los distintos niveles poltico-territoriales intervienen en la gestin de una determinada competencia. Pero ello amerita, y retomemos lo mencionado anteriormente, una adecuada distribucin de funciones o responsabilidades. Un criterio general para esa distribucin, puede extraerse a partir de la experiencia de algunos pases pioneros en esta materia:

muchas de las funciones de mbito nacional exigen una prestacin uniforme y normalizada por parte de una autoridad central. Algunos ejemplos de stas son la defensa, la poltica exterior, la regulacin monetaria y el mantenimiento de normas nacionales en cuanto a educacin primaria, vacunaciones y otras intervenciones de salud pblica. El gobierno central puede encargarse mejor de tareas que impliquen economas de escala y que precisen de una mayor financiacin y de una regulacin ms fuerte (como la formacin, la supervisin, la asistencia tcnica y las instalaciones que precisan fuertes inversiones de capital)20.
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Informe Global sobre Desarrollo Humano 2003. Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza. Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2003, pg. 104 18 Op.cit, pg. 125 19 La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela en su artculo 178, seala como competencias del Municipio, entre otras, las siguientes: Vivienda de inters social, servicio de transporte pblico urbano de pasajeros, proteccin del ambiente, aseo urbano y domiciliario, salubridad y atencin primaria en salud, servicios de proteccin a la infancia, a la adolescencia y a la tercera edad, educacin preescolar, servicios de integracin familiar del discapacitado, servios de electricidad, gas y agua potable, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas. 20 Informe Global sobre Desarrollo Humano 2003. Los objetivos de desarrollo del milenio: Un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, pg. 138

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Con relacin a este mismo tpico, Barrios y Gonzlez,21 considerando un conjunto de competencias proponen el siguiente esquema de distribucin de funciones entre los niveles poltico-territoriales, segn sean stas de direccin estratgica y de regulacin o de prestacin de servicios y/o ejecucin de programas pblicos:
Tendencias en la asignacin de funciones entre niveles de gobierno22
Competencias Defensa nacional Asuntos fronterizos Poltica fiscal Regulacin de servicios Educacin Salud Programas sociales Polica y orden pblico Aseo urbano Vialidad urbana C: Gobierno Central Polticas / Control C C C, E, M C C C, C, E, M C, E, M M C, E, M E : Gobierno Estadal Prestacin / Gestin C C, M --E, M E, M E, M E, M E, M M E, M M: Gobierno Municipal

Concluyamos diciendo que la estrategia de promocin de la calidad de vida en Venezuela desde el punto de vista institucional, tiene el terreno abonado para su pleno desarrollo. Ya hemos visto las inmensas posibilidades que ofrece la Constitucin en materia de participacin de las comunidades organizadas y de conformacin de instancias poltico-institucionales para la definicin, financiamiento, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas acordes con las necesidades de la poblacin, en el marco de un Estado que est obligado a garantizar el cumplimiento de los derechos sociales con universalidad y equidad. Sin embargo, hemos visto que muchas de esas instancias todava no estn funcionando completamente y estn enfrentando diversos obstculos para su instalacin definitiva, pero sta circunstancia no nos debe llevar a su descalificacin, a negar sus bondades. El Consejo Federal de Gobierno deber configurarse para que asuma la misin primordial de imprimir coherencia y armona al proceso de descentralizacin. Los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas y los Consejos Locales de Planificacin tendrn que terminar de instalarse definitivamente, para cumplir con sus funciones de guas y custodios fundamentales del proceso de desarrollo regional y local en coordinacin con el mbito nacional y de instrumentos por excelencia para viabilizar la participacin de las comunidades organizadas en la gestin pblica. Desde luego, tambin sabemos que nada se alcanzar por obra y gracia del espritu santo o simplemente porque la ley lo manda23. Recordemos que en materia legal, una
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Op. Cit. Pg, 227

Tomado de: Barrios R., Armando y Gonzlez, Rosa Amelia. En busca de un mejor gobierno: Cmo acercarse al ciudadano? En Polticas pblicas en Amrica Latina. Teora y prctica. Janet Kelly. Coordinadora. Ediciones IESA. Pg. 227. 23 Aprobar una ley apenas implica transitar quizs la mitad del camino en el ciclo de las polticas pblicas: diran algunos expertos que ni siquiera llega a la mitad. Una cosa es dar una orden para que se haga algo y otra es que se ejecute de acuerdo con las expectativas. El problema es universal: si las burocracias pueden frustrar las intenciones de los legisladores en Estados Unidos, Cmo ser la situacin en Amrica Latina, donde los recursos administrativos son escasos

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de nuestras nefastas herencias de aos de colonizacin espaola, es el se acata pero no se cumple. La nica manera conocida de saber si las leyes sirven o no sirven, es aplicndolas. En el caso que nos ocupa, sabremos si las instancias reseadas son no las adecuadas, cuando entren en total funcionamiento. No obstante, no olvidemos otro aspecto fundamental, la participacin de los ciudadanos no se decreta, se concreta cuando se tiene disposicin para ella, cuando se la asimila como un valor, cuando estamos dispuestos a practicarla y efectivamente lo hacemos. Asimismo, la participacin se har realidad y pasar a formar parte del espectro institucional, si somos capaces de edificar organizaciones que la tengan como uno de sus principales elementos constitutivos. Frecuentemente, descargamos las culpas del mal funcionamiento de los servicios en los organismos estatales, sean nacionales, estadales o locales, y nos olvidamos de la responsabilidad que compete a las organizaciones de la sociedad. Muchas de ellas, no cumplen con sus funciones cuando prestan algn servicio en alianza con organismos estatales, ni tampoco las de contralora social. Lo que nos lleva a destacar la urgencia de fortalecer tcnicamente a las organizaciones comunitarias existentes, a propiciar o alentar el surgimiento de otras y a difundir con fuerza la relevancia de participar organizadamente en los asuntos pblicos24. Tendremos calidad de vida en la medida que nos involucremos, en la medida que seamos parte de la solucin a las ingentes necesidades sociales con criterios de justicia y equidad social. Enfatizamos el desafo tico que para la formulacin e implantacin de polticas pblicas, seala la estrategia de promocin de la calidad de vida, de dar respuestas a las necesidades sociales de los diferentes grupos que integran la sociedad, sin discriminacin alguna, garantizndolas como derechos de todos y todas; lo cual nos obliga a poseer un conocimiento profundo de estas necesidades, tomando en cuenta el estrato social, el gnero, la edad o el origen tnico de la poblacin, generando procesos de participacin que conduzcan a crear capacidades y oportunidades que les permitan transformar la realidad, para superar inequidades hoy fuertemente arraigadas.

y los funcionarios frecuentemente mal preparados? Kelly, Janet : Procesos y Prctica: El ciclo de las polticas Pblicas. En Polticas Pblicas en Amrica Latina: Teora y prctica, Janet Kelly, (Coordinadora) Ediciones IESA, Caracas, 2003, pg. 76. 24 Pero, no perdamos de vista esta advertenciael asunto de la participacin comunitaria en las cuestiones pblicas locales se revela ms complicado y parece estar ms all, tanto de los buenos deseos constitucionales como del voluntarismo burocrtico institucional. Por lo general, cuando hablamos de participacin parecemos estar pensando en comunidades homogneas y de igual nivel de organizacin y desarrollo. No obstante la realidad es otra. Existimos como pas conformado por estados y municipios con distintos niveles de desarrollo econmico, social y comunitario. Las comunidades locales al interior de un mismo municipio presentan muchas diferencias y desniveles en trminos de organizacin y desarrollo. De all que las capacidades e, inclusive, las potencialidades para el efectivo surgimiento de procesos reales y concretos de participacin comunitaria, en la gestin de los asuntos pblicos, sean distintas, a veces abismalmente distintas entre una comunidad y otra. De la misma manera, parecen ser distintas las condiciones y distintos los momentos para el desarrollo de procesos de participacin en el seno de las mismas. Azuaje, Nstor: El control ciudadano de la gestin local. En elecciones y poder local en la nueva gestin municipal, Jos Zerpa (Coordinador), Consejo Nacional Electoral, Caracas, 2001, pg 17.

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Seccin II. Propuesta metodolgica para la definicin de los Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas.25.
En esta seccin se presenta una propuesta para la formulacin de Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas, entendidos como proyectos de carcter estratgico que dan contenido y operacionalizan las polticas sociales, en correspondencia con el enfoque de calidad de vida. El propsito es ofrecer a los gestores pblicos de distintos mbitos gubernamentales, y al pblico en general, elementos conceptuales y metodolgicos para abordar su formulacin, tomando en cuenta la generacin de procesos de concertacin a partir de las necesidades sociales de la poblacin. Es una propuesta para disear proyectos estratgicos, en distintos mbitos de proteccin y desarrollo de autonomas, partiendo de la determinacin de prioridades y del anlisis de necesidades sociales, incluyendo la evaluacin de la oferta existente para estimar su contribucin a la disminucin de las brechas sociales detectadas y establecer alternativas de modificacin o reorientacin. II.1. Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas.
En el contexto de la estrategia de promocin de la calidad de vida, los Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas (PPDA) se conciben como instrumentos para la orientacin estratgica y la definicin operacional de las propuestas de accin formuladas en distintos mbitos de la Poltica Social, dirigidas a garantizar derechos sociales de forma universal, en un marco de equidad, con fundamento en la transectorialidad, la transdisciplinariedad y la participacin. Los PPDA son formulados tomando como punto de partida la identificacin y el anlisis de las necesidades sociales, as como, su expresin territorial, vistas como derechos sociales de diversos sectores de la poblacin, estudiando el conjunto de factores vinculados a la calidad de vida que afectan o impiden su satisfaccin, como consecuencia de las inequidades presentes en el sistema social, relacionadas al gnero, la procedencia social, la edad o al origen tnico de la poblacin. A partir de all, se crean respuestas integrales y suficientes que favorezcan el desarrollo de capacidades y la creacin de oportunidades para la poblacin, generando autonoma, entendida como la facultad que tienen individuos y colectivos para satisfacer sus necesidades sociales a plenitud, a travs del ejercicio de ciudadana y la corresponsabilidad.

II.2. Marco conceptual.


a) Proyecto de Proteccin y Desarrollo de Autonomas (PPDA) Se entiende por Proyecto de Proteccin y Desarrollo de Autonomas (PPDA) a una intervencin planificada, constituida por un conjunto coherente, integrado y secuencial de acciones, orientadas a la satisfaccin de necesidades sociales, reconocidas como derechos de los diversos grupos de poblacin, sin
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Esta seccin fue elaborada por el Urbanista Jos Luis Bernardo.

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discriminacin alguna por su procedencia social, gnero, edad origen tnico; mediante la identificacin y explicacin de brechas sociales en distintos mbitos y su resolucin, a travs de una intervencin transectorial, transdisciplinaria y participativa. Estos proyectos suponen la estructuracin de un abanico de acciones educativas, preventivas, protectoras, restitutivas y rehabilitadoras. Los PPDA integran y articulan actores, componentes, actividades y recursos, con el propsito de preservar y desarrollar la autonoma de individuos y colectivos mejorando su calidad de vida, a travs de respuestas integrales y suficientes a las necesidades sociales bajo criterios de universalidad y equidad.

b) Promocin de la Calidad de Vida


Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, el concepto de promocin se refiere a elevacin o mejora de condiciones de vida, de productividad, intelectuales, etc.; al inicio o adelanto de una cosa, procurando su logro. En el contexto de los PPDA, el concepto est vinculado a la creacin de oportunidades y al desarrollo de capacidades para satisfacer necesidades vinculadas a la calidad de vida, ofreciendo respuestas que favorezcan la autonoma de individuos y colectivos, as como, el disfrute pleno, universal y equitativo de derechos sociales, dando un nuevo contenido a las polticas sociales. La promocin de la calidad de vida, como estrategia central para garantizar la satisfaccin de necesidades sociales y el disfrute pleno de los derechos, supone actuar en un conjunto de factores sociales, culturales, polticos, econmicos, que afectan en forma determinante las diferentes expresiones de calidad de vida de la poblacin, muchos de los cuales estn enraizados en un sistema de relaciones sociales que se desea modificar por lo que su transformacin reviste de una gran complejidad. c) Autonoma La autonoma se define como la facultad que tienen las personas o los colectivos para lograr aspiraciones o dar satisfaccin a sus necesidades, entendidas como la posibilidad concreta de garantizar derechos sociales. El ejercicio de dicha facultad va a depender de la combinacin de acciones de carcter educativo, preventivo, protector, restitutivo y rehabilitador, que el sistema social est en la posibilidad de garantizar, vinculando recursos y capacidades del mbito gubernamental y no gubernamental, este ltimo a travs de sus distintas expresiones (organizaciones filantrpicas, organizaciones comunitarias, etc.). El desarrollo de autonomas supone generar capacidades y ofrecer oportunidades equitativas para que individuos y colectivos puedan satisfacer necesidades y en consecuencia, garantizar derechos en correspondencia con su diversidad, sin discriminacin por causa de su procedencia social, gnero, etapa del ciclo vital (infancia, adolescencia, adultez, ancianidad) origen tnico. d) mbitos de Autonoma El ejercicio de autonomas se expresa a travs de distintos espacios donde los individuos y colectivos hacen explcitas sus necesidades y aspiraciones de

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calidad de vida (salud, educacin, ambiente, economa, transporte, comunicacin, cultura, etc.), manifestndose a travs de problemas sociales y potencialidades de desarrollo. En cada uno de estos mbitos podemos identificar las necesidades sociales, cuya atencin requerir una intervencin que combine acciones desde distintos mbitos, con la participacin de actores e instituciones gubernamentales, no gubernamentales y de la propia poblacin destinataria. Estos espacios nos vinculan con competencias, mandatos, capacidades y recursos con los que cuentan distintos actores sociales, incluyendo al Estado, a partir de los cuales es posible determinar el conjunto de respuestas requeridas para dar satisfaccin plena a las necesidades sociales. Cada uno de estos mbitos, de carcter general, puede ser desglosado en mbitos especficos, para identificar brechas sociales concretas y verificables a travs de distintos medios o fuentes; actividad necesaria para estructurar respuestas que permitan transformar la situacin inicial y disminuir las brechas constatadas, articulando iniciativas en el corto, mediano y largo plazo.

mbitos para la Proteccin y el Desarrollo de Autonomas

Necesidades Aspiraciones de Calidad de Vida Individuos y Colectivos Salud Ambiente Economa Vivienda Educacin Comunicacin

La estructuracin de estas respuestas pasa, por establecer los factores (determinantes sociales) que operan en la generacin de estas brechas, ubicados dentro y fuera de los lmites convenidos para el mbito, de acuerdo con la necesidad social analizada, requiriendo la definicin de acciones transectoriales y transdisciplinarias que permitan dar respuesta regular y suficiente a la situacin de inequidad social planteada. e) Transectorialidad Se entiende como la creacin de respuestas para la satisfaccin de necesidades sociales que trascienden a un sector o sectores de competencias delimitadas e involucran espacios que van ms all de lo gubernamental,

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incluyendo a la propia poblacin como sujeto de participacin y definicin de las polticas. Ella se expresa en la definicin de respuestas que articulan las acciones de actores sociales provenientes de distintos mbitos, bajo un concepto integrado, dirigido a transformar positivamente los factores sociales determinantes de calidad de vida y garantizar respuestas suficientes a las necesidades sociales de la poblacin. f) Transdisciplinariedad Se entiende como la creacin de un conocimiento y comprensin compartido de la situacin que se pretende transformar, con el aporte de distintos saberes, especialidades de conocimiento y visiones de la realidad que efectan los actores involucrados (polticos, tcnicos, especialistas, expertos, luchadores sociales, etc.), incluyendo la poblacin directamente vinculada con la situacin. La transdisciplinariedad implica realizar un trnsito desde la perspectiva que ubica al beneficiario como objeto separado de quienes producen el conocimiento y la accin para beneficiarlo o atenderlo, a un enfoque que lo incluye como sujeto de definicin de la intervencin.

II.3 Por qu hablar de Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas? El diseo de Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas (PPDA) se inscribe en el marco de la formulacin de polticas, con el fin de orientar estratgicamente la gestin en distintos mbitos, en funcin de las necesidades sociales concertadas, tanto en el nivel nacional, como en su expresin especfica en los estados, municipios y localidades, mediante la formulacin de una Agenda Social que relacione estos espacios territoriales. En esencia, este enfoque concibe al proceso de formulacin de polticas a partir de las necesidades sociales, reconocidas como derechos de los diversos grupos de poblacin que integran el territorio, producto del establecimiento de acuerdos entre actores sociales y mbitos, en el contexto de una gestin descentralizada y participativa; y no desde la visin parcial de las instituciones y de sus programas, que condicionan la poltica a la oferta preexistente.
Conviene sealar dos elementos en relacin con esta orientacin de poltica: Por un lado, se trata de construir respuestas integrales ante la grave situacin de inequidad expresada en brechas sociales que afectan la calidad de vida e impiden el disfrute de derechos de importantes contingentes de poblacin, por razones vinculadas a la procedencia social, al gnero, a la edad o al origen tnico. Por ello, se parte de la identificacin de necesidades que hagan visibles las inequidades existentes, con el propsito de apoyar la superacin de los factores y las barreras que las crean. Por otra parte, al colocar en el centro de la atencin a la calidad de vida, se favorece una visin amplia para la transformacin de la realidad, en atencin a las necesidades sociales de la diversidad de grupos de poblacin, en los territorios sociales donde conviven, involucrando los elementos de orden poltico, cultural, econmico, social e institucional que expresan o condicionan la calidad de vida de cualquier persona o colectivo; y no de las respuestas que en forma puntual, separada y desarticulada se generan desde las instituciones y programas, segn sus capacidades o reas de especialidad.

Finalmente, el acento de esta concepcin de poltica, guarda relacin con la creacin de oportunidades y el desarrollo de capacidades para que individuos y
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colectivos puedan ejercer sus derechos y satisfacer sus necesidades en forma autnoma, algo que no depende exclusivamente de las capacidades del Estado de proveer servicios, sino que requiere un esfuerzo de articulacin para incorporar otras capacidades existentes en espacios no gubernamentales y en la propia poblacin destinataria de las polticas. En otras palabras, amerita el ejercicio de ciudadana a travs de esquemas de corresponsabilidad en materias que son de inters pblico. Como sealramos en la primera seccin de este documento, eso slo ser posible con la participacin real y efectiva de la poblacin, del ciudadano y ciudadana comn en los procesos de toma de decisiones y en la ejecucin de las polticas sociales.

II.4. Qu Contempla un Proyecto de Proteccin y Desarrollo de Autonomas?

La formulacin de los PPDA, contiene una secuencia de aspectos los cuales se enuncian a continuacin: a) Arqueo de las necesidades sociales y su relacin con derechos garantizados y establecidos en el marco constitucional y legal. b) Definicin de prioridades concertadas entre los actores sociales involucrados. c) Identificacin y estudio pormenorizado de los factores (sociales, culturales, econmicos, polticos, etc.) vinculados a la calidad de vida. d) Definicin de una Agenda Social. e) Planteamiento de estrategias en funcin a los objetivos planteados en la Agenda Social. f) Objetivos especficos que expresan los logros y transformaciones esperados en los factores, que determinan la satisfaccin de necesidades sociales. g) Componentes que integran propuestas de accin de distintos mbitos y actores sociales, diseados para preservar y desarrollar autonomas. h) Productos esperados de gestin vinculados a las propuestas de accin. i) j) l) Despliegue de actividades y tareas necesarias para la obtencin de productos y resultados de gestin. Metas asociadas al cumplimiento de objetivos, productos, actividades y tareas. Recursos financieros y fuentes de asignacin de los recursos.

k) Estructura de indicadores para evaluar el desempeo del PPDA.

a) Arqueo de las necesidades sociales y su relacin con derechos sociales. El punto de inicio para la definicin de los PPDA, de acuerdo con lo propuesto por la estrategia de promocin de la calidad de vida, es la identificacin de necesidades sociales como requisito para la definicin y articulacin de las respuestas que all estarn contenidas; al contrario de la formulacin de propuestas de accin basadas o determinadas por las ofertas y recursos preexistentes (polticas, programas, proyectos, legislaciones, presupuestos), lo

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que generalmente se traduce en la fragmentacin, descoordinacin y solapamiento de las iniciativas. Este arqueo de necesidades sociales y su relacin con derechos garantizados en el marco constitucional y legal, debe tomar en cuenta la diversidad de los grupos sociales y de los territorios; determinando las brechas sociales existentes y documentndolas sobre la base de manifestaciones de incumplimiento o insatisfaccin, a travs de indicadores sociales que permitan establecer la lnea base para el diseo de objetivos y la evaluacin de impactos. La lectura de las necesidades sociales a partir de los derechos de la poblacin, le otorga una dimensin y un significado distinto al procesamiento que hacemos de cada una de ellas, as como, a las respuestas que a partir de all podemos producir. De acuerdo con este enfoque, el nfasis se coloca en la dimensin tica de las decisiones pblicas, estas ltimas entendidas como resultado de una construccin amplia, que incluye y sobrepasa a lo estrictamente gubernamental. Bajo esta orientacin, reconocemos a toda la poblacin y a todos los grupos sociales que la integran, en su diversidad cultural, social y econmica, como sujetos de derechos universales. Por lo tanto, igual significacin para la poltica tiene el indgena de la etnia Warao que habita en la ribera de un cao en el Delta Amacuro, la mujer jefa de hogar de una barriada del rea Metropolitana de Caracas o un profesional de clase media que habita en una ciudad intermedia del pas; en el sentido en que todos son sujetos de derechos, esto es, deben tener oportunidades de formarse, de proveerse de una alimentacin adecuada, de ser atendidos en servicios educativos o sanitarios de calidad, etc., en atencin a sus necesidades y especificidades sociales, culturales y econmicas. El asunto tico que subyace en esta perspectiva, es que las oportunidades y el acceso a los bienes o servicios para satisfacer las necesidades sociales, deben ser equitativos, lo cual plantea un gran reto en contextos sociales como el nuestro, caracterizados por la existencia de profundas inequidades. De igual forma, la respuesta a la necesidad social, no es opcional ya que constituye un derecho consagrado de la poblacin que debe ser garantizado26. La representacin de necesidades sociales debe, entonces, hacer referencia explcita a los grupos de poblacin de acuerdo con su estrato social, el gnero, la etapa del ciclo de vida y el origen tnico, y estar sustentadas en evidencias de incumplimiento o insatisfaccin que hagan visibles las brechas existentes, a travs de indicadores sociales y de servicios obtenidos de las fuentes disponibles de informacin, o de la construccin de fuentes alternativas (estudios de campo, consulta de estudios especializados, etc.), que ofrezcan la mayor veracidad posible sobre las necesidades sociales, en el caso en el que las primeras sean insuficientes. Debido a las especificidades de situaciones encontradas en cada regin o localidad, un aspecto que ser fundamental en esta representacin, ser la
Las polticas sociales definidas en el marco de orientaciones compensatorias y focalizadas, omiten esta consideracin, por lo que slo proveen determinados bienes o servicios en atencin a las necesidades bsicas de los ms pobres, sin profundizar en la creacin de oportunidades o en la transformacin de los factores sustantivos vinculados a la situacin de inequidad, comenzando por lo ms elemental: el reconocimiento del otro como sujeto de derecho.
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expresin de necesidades en los territorios sociales. En este sentido, cada necesidad debe ser reflejada en planos que muestren, a travs de distintos indicadores sociales y de servicios, como se expresan las brechas en los mbitos nacional, regional, estadal, municipal y local.

Matriz de Representacin de Necesidades Sociales


Estrato Origen Gnero social tnico mbitos de Autonomas Etapas del ciclo vital Salud Infancia Adolescencia Juventud Adultez Ancianidad Educacin Ambiente Otros mbitos
Cules son las necesidades sociales ms apremiantes? Cules son las principales brechas sociales? Cmo se manifiestan? Cules son las fuentes?

Ejes transversales a todas las etapas

El arqueo de necesidades sociales27, se elabora de acuerdo con el o los mbitos, que estn bajo el estudio de los actores sociales involucrados. Sobre este particular, la responsabilidad principal recae en los entes gubernamentales vinculados con la definicin de las polticas pblicas, quienes deben organizar, sistematizar y suministrar toda la informacin sobre indicadores sociales y de servicios, en correspondencia con las necesidades y los derechos sociales, que hagan posible conocer y constatar tanto las necesidades como las inequidades existentes en los diferentes grupos de poblacin. Ello, a su vez, permitir elevar el conocimiento y el nivel de conciencia de los actores sociales involucrados con relacin a la problemtica existente. b) Definicin de prioridades concertadas en torno a las necesidades sociales. Para poder responder con eficacia a las brechas por inequidades existentes en el sistema social, es necesario establecer prioridades con el fin de concentrar mayores esfuerzos en torno a las necesidades y los territorios sociales donde existen mayores brechas, es decir, dar ms a quien ms apoyo necesita. La formulacin de los PPDA requiere, entonces, establecer prioridades, proceso
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Una lectura de las necesidades sociales a partir de un esquema como la matriz de trabajo que se muestra en esta pgina, permitir detectarlas en consideracin a la diversidad por etapas del ciclo vital, estrato social, gnero y origen tnico, as como determinar las principales brechas existentes.

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dentro del cual el criterio fundamental de la decisin es la garanta de derechos sociales con equidad. Esto plantea un dilema para la elaboracin de la poltica: por un lado, cada actor o grupo de actores sociales con intereses y necesidades particulares, impulsarn dentro de la agenda pblica, como prioridad, aquellas necesidades y derechos sociales que consideran ms relevantes; lo que generar conflictos entre los actores por la bsqueda de recursos limitados. Por otra parte, sin la colaboracin entre actores, con posiciones e intereses distintos, no ser posible integrar recursos e iniciativas para apoyar determinadas prioridades, lo que requerir concertar posiciones. El conflicto y la concertacin estn, pues, en el centro de la definicin de las prioridades28. El proceso de definicin de prioridades, requerir establecer escenarios para la discusin y la concertacin entre actores sociales, dentro los cuales el Estado ocupa una posicin destacada, como garante de los derechos de toda la poblacin y como mediador entre grupos de inters. Entre estos actores, sealamos a las autoridades y funcionarios de los organismos nacionales rectores, cientficos sociales, investigadores y especialistas, representantes de gremios (el gremio mdico en el caso de salud, el gremio de educadores en el caso de educacin, etc.), autoridades y funcionarios de los mbitos regionales y locales, representantes de movimientos sociales conformados en organizaciones no gubernamentales, miembros de las organizaciones comunitarias en representacin de distintos territorios sociales, etc. Como se seal en la seccin primera de este documento, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, define un conjunto de mecanismos de participacin ciudadana y protagnica en las polticas pblicas, idneos para el desarrollo de procesos deliberativos y para la construccin concertada de prioridades, entre actores gubernamentales y la sociedad civil, sta ltima en sus diferentes expresiones organizadas29. La definicin de prioridades implicar un movimiento en dos direcciones. Una direccin de arriba hacia abajo, en la cual se determinan grandes prioridades de inters nacional que luego sirven de referencia para los mbitos subnacionales; y una direccin de abajo hacia arriba, en la cual los actores locales definen prioridades especficas que luego son agrupadas en los mbitos intermedios (municipal, estadal, regional), y se consolidan en la agenda pblica nacional. Los escenarios de debate, debern favorecer la discusin abierta de posiciones e intereses, con el objetivo de concertar las prioridades que debern incorporarse como compromiso colectivo en la Agenda Social Nacional, con sus respectivas representaciones en las regiones y municipios. Sin embargo, pese a las diferencias que puedan existir entre actores, no se
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El conflicto puede hacerse ms palpable en situaciones de gran divergencia de intereses entre actores y grupos sociales, ya que apoyar a unos supondr, necesariamente, afectar los intereses de otros quienes se opondrn a las definiciones de prioridades y a las polticas que de all se deriven. Sin embargo, consideramos que la conformacin de espacios de discusin y concertacin puede ayudar a atenuar la confrontacin y permitir avanzar en la cooperacin entre actores. 29 Entre ellos se encuentran los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas (CEPCP) y los Consejos Locales de Planificacin Pblica (CLPP), que son instancias concebidas para la participacin ciudadana en la formulacin, coordinacin y seguimiento de polticas, e integradas con representaciones legtimas de actores gubernamentales y comunitarios. Una iniciativa que actualmente promueve el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), plantea un captulo dentro de estos entes para el mbito de la salud, a travs de un proyecto de resolucin ministerial para la conformacin de Consejos Estadales y Locales de Salud.

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debe olvidar que el criterio central de las decisiones es la garanta de los derechos sociales con equidad, por lo cual ocuparn un lugar privilegiado dentro de la agenda a construir, aquellas necesidades sociales de los grupos de poblacin que han sido ms afectados, es decir, donde es mayor la ausencia o la restriccin del derecho. c) La identificacin y estudio pormenorizado de los factores sociales, culturales, econmicos, polticos y de otra ndole, asociados a la calidad de vida de la poblacin, que determinan la satisfaccin de las necesidades sociales. La formulacin de los PPDA requerir identificar el conjunto de factores vinculados a la calidad de vida de los diferentes grupos de poblacin, que son determinantes para la satisfaccin de sus necesidades sociales. Esta caracterizacin de factores ser esencial para la definicin de las propuestas de accin que conformarn los PPDA. Dentro del conjunto de factores asociados a la calidad de vida, que pueden afectar o impedir los derechos de la poblacin, se enfatizan aquellos cuya transformacin es vital para generar modificaciones sustantivas en las situaciones de inequidad analizadas, los cuales son considerados factores claves o crticos para la intervencin de los actores sociales participantes. Ellos constituyen elementos centrales para la accin y la movilizacin social, en torno a los cuales se aglutinarn los esfuerzos e iniciativas de los actores sociales involucrados, necesarios para transformar los factores crticos y avanzar en el cumplimiento de derechos. Igualmente, en torno a ellos, se integran capacidades, conocimientos, experiencias y recursos, requeridos para la creacin de respuestas integrales y suficientes, provenientes de distintos mbitos y actores. De esta manera, la actuacin sobre los factores claves o crticos ser la base para el planteamiento de las acciones transectoriales y transdisciplinarias. La identificacin de factores claves o crticos para la intervencin, asociados a la calidad de vida de los grupos de poblacin, exige la aplicacin de procesos de anlisis e instrumentos, que permitan profundizar en el conocimiento de la situacin, en el origen de las inequidades y en las posibilidades existentes para los actores. Para ello, ser fundamental la creacin de equipos de trabajo integrados por especialistas, funcionarios gubernamentales y representantes de la sociedad civil, con el propsito de considerar la pluralidad de conocimientos, experiencias y visiones de los actores, as como, facilitar la concertacin necesaria para la definicin de propuestas de accin especficas, que apoyar su pertinencia tcnica y poltica. Un criterio fundamental, en el diseo del proceso, ser la participacin y apropiacin del anlisis por parte de la poblacin o sectores de poblacin afectados. Conviene precisar que los factores claves pueden estar ubicados en distintos planos de intervencin. En efecto, algunos de estos factores son productos o resultados visibles de otros, ms profundamente enraizados en el sistema de relaciones sociales que se desea transformar. Si bien actuar sobre los primeros puede ser importante para avanzar en la generacin de respuestas, siempre ser insuficiente, ya que su condicin depende de otros de ms difcil alteracin. Incluir estos ltimos dentro del anlisis, ser entonces esencial, ya que en ello radica el sentido de transformacin profunda y estratgica de la
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calidad de vida, que permitir avanzar en la satisfaccin plena de necesidades30. d) Elaboracin de la Agenda Social. Como resultado del proceso de anlisis previo, dentro de cada mbito de formulacin de PPDA en consideracin, los actores involucrados definirn las prioridades sobre las necesidades sociales a atender, as como, su expresin territorial (Nacin, Estados, Municipios y Localidades), enfatizando la procedencia social de los grupos involucrados, el gnero, la etapa del ciclo vital o el origen tnico; las cuales sern plasmadas en una Agenda Social que contendr los objetivos y compromisos de accin que asumirn los actores sociales31. Conviene hacer una precisin acerca del planteamiento de los objetivos y compromisos de accin que definen la Agenda Social concertada por los actores sociales: Cada objetivo planteado dentro de la agenda constituye un desafo concertado entre los actores sociales, para dar respuesta a las necesidades sociales y transformar la situacin de inequidad presente en una situacin futura deseada. Destacamos que dentro de la Agenda Social, estos objetivos son propuestos bajo una perspectiva de visin cero, es decir, una transformacin de la situacin que implique la erradicacin de la brecha social existente, en un tiempo determinado32. De forma ilustrativa, si asuntos como la mortalidad de nios y nias por causas prevenibles o la prdida de aos de escolaridad por la desercin de nios, nias y adolescentes del sistema educativo, son considerados como prioridades dentro de la Agenda Social, entonces en los PPDA se trazan como objetivos la erradicacin de estas situaciones inequitativas en un mediano o largo plazo, las cuales debern ir acompaadas de su correspondiente expresin territorial. Este planteamiento se traduce, luego, en un compromiso de accin, que define el papel que cumplir cada uno de los actores involucrados en la resolucin de la problemtica y en el cumplimiento de desafo poltico sealado, a travs del aporte de capacidades y recursos necesarios para la transformacin de la situacin de inequidad existente. La declaracin que expresan los objetivos de visin cero y los compromisos de accin, incluidos en la Agenda Social, constituir una orientacin fundamental para la accin y una aspiracin colectiva para la movilizacin de actores sociales en la procura de intereses comunes, asociados con la mejora de la calidad de vida de la poblacin.

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Un ejemplo de ello es la poltica de atencin integral de nios y nias de y en la calle. Es bien conocido que la existencia de esta situacin, se debe a procesos asociados a la desintegracin familiar, en la cual inciden mltiples factores (desempleo, prdida de valores, violencia intrafamiliar, etc.). Concentrar toda la atencin, en la expresin ms visible del problema, es decir, en el nio o nia de y en la calle, que en s misma plantea un gran desafo, ser siempre insuficiente, si no se avanza en la definicin de polticas que operen en las races de la situacin de inequidad. 31 Este proceso permitir precisar alcances y logros esperados en el marco de los PPDA. 32 La definicin de los tiempos, supondr un proceso de aproximaciones sucesivas, que va desde estimaciones muy generales, hasta sealamientos ms especficos sobre los lapsos requeridos para el logro de las transformaciones esperadas.

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Esquema de Elaboracin de la Agenda Social (Ejemplo)


AGENDA SOCIAL mbito: Salud y Desarrollo Social de nios, nias y adolescentes. Prioridades de Poltica: Erradicar la muerte de nios y nias por causa de la violencia. Impedir la presencia de nios y nias en la calle, en situacin de indigencia. () Compromisos de Accin: Del gobierno nacional. Del gobierno regional. Del gobierno local. De los empresarios. De los educadores. ()

e) El Planteamiento de Estrategias. Cada una de las necesidades sociales, definidas como derechos de la poblacin, incluidas dentro la Agenda Social, requerirn un trazado orientador para la definicin de acciones que haga posible el trnsito desde la situacin actual de inequidad, hacia el logro de los objetivos de visin cero. Definimos este trazado como las estrategias que los actores sociales comprometidos con el cambio social, establecen como medios para el cumplimiento de los objetivos, asociados a cada una de las necesidades sociales. En este sentido, las estrategias sealan y orientan la forma particular a travs de la cual los actores sociales definen cmo se dar el proceso de transformacin: qu cursos de accin se tomarn, qu valores se desean destacar, qu beneficios adicionales se esperan producir, quines participarn, etc. Tratemos de ilustrar esta idea con un ejemplo, s la problemtica planteada est asociada con la garanta de derechos sociales de la poblacin afectada por enfermedades mentales crnicas, la formulacin del objetivo de visin cero puede hacerse de la siguiente manera:

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Garantizar la atencin universal, equitativa, oportuna y de calidad para todas las personas que sufren enfermedades mentales crnicas, garantizando sus derechos sociales y humanos, tomando en cuenta su condicin social, gnero, edad origen tnico.
A partir de all establecemos la estrategia, la cual se define como un medio para el alcance del objetivo, en trminos como los siguientes:

Eliminar las barreras que impiden el acceso a un tratamiento y atencin oportuna y de calidad, a las personas con enfermedades mentales crnicas, auspiciando la gratuidad del servicio, la descentralizacin de la gestin y la atencin de base comunitaria.
Este trazado general, define el sentido de direccin que los actores sociales visualizan para la superacin de la situacin de inequidad existente y el cumplimiento del objetivo propuesto. A partir de all, los actores sociales involucrados definen las propuestas de accin especficas que permitirn construir, en el marco de responsabilidades compartidas, el proceso de transformacin. Al igual que la definicin de prioridades, la formulacin de las estrategias no estar exenta de conflictos entre los actores ya que ellas pueden afectar intereses de grupos o de actores. Estrategias que implique transformaciones profundas en los modos de gestin enquistados en las organizaciones o que afecten situaciones creadas por grupos de inters, necesariamente generarn oposicin, caso ante el cual los actores que las promueven debern definir acciones complementarias que contrarresten esta oposicin. f) Objetivos especficos que expresan los logros y transformaciones esperados. Asociados a cada uno de los factores claves que han sido identificados, se formulan objetivos especficos, los cuales indican los logros y transformaciones particulares que ser necesario acometer para avanzar en la satisfaccin plena de las necesidades sociales. En los PPDA se definirn objetivos especficos por cada uno de los factores claves que se aspira transformar, ya que cada uno de ellos configura un problema complejo que demandar acciones de distinta naturaleza. Es la combinacin de logros y no su consecucin aislada, lo que permitir avanzar en el cumplimiento de los objetivos de visin cero. La formulacin de objetivos especficos dentro de los PPDA, requerir definir una secuencia consistente y articulada para la generacin de transformaciones, a lo largo del tiempo, la cual depender de las caractersticas de los problemas identificados y de las relaciones existentes entre ellos, de acuerdo con el anlisis efectuado por los actores sociales involucrados.

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Formulacin de objetivos especficos en los PPDA


Necesidad Social Erradicacin de la Brecha Social

Brecha Social

Objetivos de visin cero

Culturales

Objetivo 1

Factores Determinantes

Ambientales Otros

Objetivos Esecficos

Econmicos

Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo n

g) Componentes que integran propuestas de accin de distintos mbitos y actores sociales. A partir de los factores claves, se definen los distintos componentes de los PPDA en torno a los cuales se integran los mbitos y actores sociales. Cada componente, dentro de los PPDA constituir un centro de operacin, que agrupa propuestas de accin de los actores sociales, en grandes categoras o reas de accin. Los componentes de los PPDA integrarn conjuntos de acciones de carcter preventivo, educativo, protector, restitutivo o rehabilitador; algunas de ellas podrn requerir arreglos entre los actores sociales, mediante la definicin de mecanismos de cooperacin o asociacin. El desarrollo de los componentes supondr negociaciones entre los actores involucrados, las cuales conducirn a propuestas de accin concertadas y a la asignacin de responsabilidades compartidas, es decir, a la intervencin cooperante, coordinada e integrada de actores sociales, gubernamentales y de la sociedad civil, incluyendo los propios destinatarios de la accin, quienes eventualmente asumirn responsabilidades directas de direccin y administracin, bajo un concepto de gestin descentralizada y participativa.

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Formulacin de componentes de los PPDA

Objetivo de visin cero

Objetivo Especfico

Objetivo Especfico

Objetivo Especfico

Componente

Componente

Componente

h) Productos esperados de gestin. Si en los objetivos especficos sealamos las transformaciones esperadas en torno a los factores claves y en los componentes indicamos los distintos aspectos que sern desarrollados en el marco de los PPDA, en la descripcin de los productos, especificamos las diferentes prestaciones, bienes o servicios que se obtendrn como consecuencia de la gestin concertada de los actores sociales involucrados, los cuales constituirn la base para el seguimiento de los PPDA y para ejercer el control social de su gestin. Los productos definirn resultados palpables de gestin, como resultado de la realizacin de las acciones preventivas, educativas, restitutivas, protectoras y rehabilitadoras que desarrollan los actores sociales involucrados en el desarrollo de los PPDA, a travs de sus organizaciones. i) El despliegue de actividades y tareas para la obtencin de productos de gestin. La obtencin de cada uno de los productos incluidos en los PPDA, requerir el despliegue de actividades y tareas detalladas, las cuales sern asumidas por el conjunto de organizaciones que participan de la gestin de los proyectos. A partir de ellas se elaboran presupuestos, se asignan recursos y responsabilidades, y se definen planes de trabajo operativos. Un aspecto fundamental en la definicin de las actividades y tareas de los PPDA, ser la forma cmo se distribuirn las responsabilidades que se asumirn, a lo interno de las organizaciones involucradas y comprometidas con las transformaciones del contexto social sobre el que opera el PPDA, de acuerdo con las capacidades y las necesidades de intervencin especializada. El propsito de esta distribucin de responsabilidades, es el de afianzar una gestin descentralizada y participativa, y favorecer los procesos de rendicin de cuentas.
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En el marco de los PPDA, se definir la programacin de las actividades entre los actores sociales y sus organizaciones, especificando quin las ejecuta y en qu nivel territorial, de acuerdo con sus competencias y capacidades. Igualmente se establecern los arreglos institucionales necesarios para ejecutarlas, mediante acuerdos entre los actores y organizaciones participantes (convenios, delegacin, transferencia, etc.). La gestin descentralizada de los PPDA implicar definir la manera cmo se desglosarn las actividades y tareas en el marco de objetivos generales, especficos y componentes, dentro de las redes que conforman las organizaciones y actores participantes, tomando en cuenta los siguientes aspectos: Los niveles de complejidad de las actividades y tareas (desde niveles ms complejos a niveles menos complejos); Los niveles de especializacin de las actividades y tareas (desde altos niveles de especializacin a niveles de atencin poco especializados); La distribucin de competencias segn mbitos territoriales (desde el mbito nacional a los mbitos regionales y locales); La transferencia de responsabilidades entre los actores involucrados (desde los mbitos gubernamentales hacia nuevos sujetos de descentralizacin, incluyendo a las organizaciones comunitarias). Despliegue de actividades y tareas
Objetivo Visin Cero: Objetivo Especfico: Componente: Niveles/ Acciones Nacional Regional Estadal Municipal Local
Qu actores las ejecutan? Qu arreglos institucionales sern necesarios?

Producto: Educativas Protectoras Restitutivas Rehabilitadoras

Preventivas

j)

Metas asociadas al cumplimiento de objetivos generales, objetivos especficos y productos. Metas asociadas al cumplimiento de objetivos, productos, actividades y tareas. Para poder establecer los alcances precisos de las transformaciones que se acometern, en trminos de cantidades, cualidades, tiempos, beneficiarios y territorios sociales, ser necesario definir metas, dentro de la estructura de objetivos y productos diseada en el marco de los PPDA.

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Los objetivos y productos propuestos dentro de los PPDA mantienen una relacin lgica, es decir, el cumplimiento de unos implicar el logro de los otros, relacin en la cual, las metas determinan las dimensiones del eslabn. Los productos definen el conjunto de bienes y servicios que sern prestados y que son necesarios y suficientes para alcanzar los objetivos especficos asociados a cada componente, a su vez, los objetivos especficos de manera combinada y secuencial contribuirn al alcance de los objetivos de visin cero ligados a las necesidades sociales prioritarias, dentro del mbito. Con las metas se dimensionan los logros en cada nivel y se especifican alcances y requerimientos en atencin al nivel superior. La formulacin de las metas ser requisito indispensable para el seguimiento y control de la gestin de los PPDA. En el nivel de los productos, permitirn verificar el cumplimiento de las prestaciones, as como la eficacia y eficiencia de la gestin (relaciones productos/ tiempo y productos/ recursos); En el nivel de los objetivos especficos, permitirn verificar las modificaciones esperadas en los factores claves como impacto intermedio de los PPDA en las condiciones de calidad de vida de los destinatarios; En el nivel de los objetivos de visin cero, permitirn estimar la contribucin del PPDA en la erradicacin o atenuacin de las brechas, en torno a las necesidades sociales concertadas.

k) Una estructura de indicadores para evaluar el desempeo del PPDA, desde el punto de vista de su eficacia, eficiencia, calidad e impacto en la calidad de vida. Para la realizacin de las actividades de seguimiento y control de los PPDA, ser conveniente estructurar un sistema de indicadores de gestin, construidos a partir de las metas definidas para los objetivos y productos, de acuerdo con los niveles de relacin sealados en el punto anterior. Los indicadores sern un insumo de informacin bsica para verificar la eficacia, eficiencia y calidad en la obtencin de los productos, as como los impactos de calidad de vida, asociados al cumplimiento de los objetivos. Dentro de la estructuracin de un sistema de seguimiento y control de gestin de los PPDA, se debern incluir indicadores para medir el cumplimiento de las actividades y tareas requeridas para la obtencin de los productos, segn los planes de trabajo definidos en cada caso. Estos ltimos, permitirn verificar el cumplimiento de las metas fsicas y financieras de las distintas actividades y tareas contempladas. La estructuracin del sistema de indicadores permitir apoyar las funciones de seguimiento y control de los PPDA, as como, evaluar los impactos generados en la calidad de vida de los destinatarios, como consecuencia de su aplicacin. Un criterio fundamental en el diseo de los indicadores y del sistema de seguimiento, control y evaluacin, ser la posibilidad concreta de que la informacin generada est a disposicin de todas las personas y grupos interesados, as como, a partir de la informacin generada y disponible, facilitar mecanismos de participacin que hagan posible el control social de los PPDA.

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Estructura de indicadores en los PPDA

Objetivo de visin cero

Impacto en la Calidad de Vida

Objetivo Especfico Metas

Magnitud de las transformaciones en los factores determinantes

Impacto intermedio

Producto Metas

Producto Metas

Producto Metas

Requerimientos para el logro de transformaciones

Eficacia Eficiencia Calidad

l) Recursos financieros y fuentes de asignacin de los recursos. Se refiere a los recursos financieros que estarn disponibles para la ejecucin de las actividades y tareas diseadas, en el marco de la delegacin de responsabilidades efectuada dentro de las organizaciones que participarn de su ejecucin, as como, para la obtencin de los productos estimados como necesarios para lograr los objetivos especficos y los objetivos de visin cero, de acuerdo con las metas especificadas a cada nivel. Como hemos enfatizado a lo largo de sta seccin, la realizacin de los PPDA implicar la realizacin de negociaciones y acuerdos entre los actores involucrados, lo cual no slo permitir concertar prioridades en torno a las necesidades sociales y a las propuestas de accin que se disearn en el marco de los objetivos de transformacin previstos, sino tambin determinar los recursos financieros que dispondrn los actores y las fuentes de este financiamiento. En el marco de los PPDA, las fuentes de financiamiento de las propuestas de accin sern diversas y deben estar sustentadas en convenios que garanticen los aportes que efectuarn los distintos actores sociales involucrados. Por otra parte, la vigilancia y manejo de los recursos disponibles requerir determinar instancias de coordinacin administrativa a travs de las cuales se puedan verificar las disponibilidades y aplicaciones de los recursos. Finalmente, todo el proceso administrativo de los recursos financieros, debe operar con mecanismos de rendicin de cuentas a travs de los cuales se hagan pblicos los resultados en la gestin de los recursos, en los distintos niveles territoriales (nacional, regional y local).

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II.5. Cmo Avanzar en el Diseo de los Proyectos de Autonomas? A continuacin sugerimos una secuencia de pasos para avanzar en la formulacin de los PPDA, de acuerdo con los elementos conceptuales y metodolgicos planteados: 1. Definicin y precisin de los mbitos: En principio se deber definir y precisar el(los) mbito(s) a partir del(los) cual(es) se estructurarn los PPDA. Esto es particularmente importante cuando desglosamos mbitos generales tales como salud, educacin, economa, trabajo, etc. y pretendemos profundizar en mbitos especficos, como pueden ser: educacin inicial, dentro del mbito educativo, salud sexual y reproductiva, dentro del mbito de salud o economa social, dentro del mbito de desarrollo econmico, por citar slo algunos ejemplos. En cada caso, ser necesario dar respuesta a la interrogante: Qu son y qu comprenden?; para lo cual ser relevante revisar el marco normativo y legal que le sirve de sustento, los estudios y referencias bibliogrficas existentes sobre estos mbitos, los desarrollos existentes desde el punto de vista conceptual y poltico, las referencias nacionales, regionales e internacionales existentes sobre la situacin presente en el mbito (principales desafos o problemas existentes, datos estadsticos, etc.), las tendencias y enfoques propuestos para su abordaje, entre otros puntos de inters. 2. Definicin de prioridades en cada mbito: Como indicramos anteriormente, la definicin de prioridades implicar un proceso en dos direcciones: de arriba hacia abajo, para establecer un marco de prioridades nacional que sirva de referencia para los mbitos regionales y locales; de abajo hacia arriba, en la cual los actores locales definen prioridades especficas que luego son agrupadas en los mbitos intermedios (municipal, estadal, regional), y se consolidan en la agenda pblica nacional. Para cada caso habr que definir los escenarios para la deliberacin entre los actores. En la direccin inicial, de arriba hacia abajo, corresponder a los organismos nacionales rectores de las polticas, realizar la convocatoria para discutir y acordar prioridades con la participacin de distintos actores gubernamentales y no gubernamentales. Sin embargo, es importante destacar que no existe en el ordenamiento legal vigente un mecanismo explcito para realizar estos procesos de anlisis y discusin, ni criterios definidos sobre la participacin de actores en estos procesos de decisin. La elaboracin de polticas bajo el enfoque de calidad de vida, tiene como implicacin directa la bsqueda de la participacin y la concertacin entre actores, sean estos provenientes del mbito gubernamental o no gubernamental, para la determinacin de necesidades sociales, proceso que no puede depender exclusivamente de los tecncratas o de las autoridades de algn organismo pblico nacional. Adems, la CRBV plantea a lo largo de su articulado, la participacin ciudadana en los procesos de formulacin, gestin y evaluacin de las polticas. As que, siendo congruentes con estos principios, ser necesario construir los espacios de concertacin para la definicin de prioridades de poltica, principalmente, en el mbito nacional. Estos espacios pueden operar a travs de comisiones de trabajo, constituidas por una pluralidad de actores sociales,
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en las que se garantice el dilogo y la participacin de todos los sectores involucrados. En la direccin contraria (de abajo hacia arriba), es importante reivindicar los mecanismos de participacin social previstos en la CRBV. En este sentido, a nivel de Estados, los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, constituyen un escenario idneo para debatir y establecer las prioridades, en tanto que a nivel municipal lo constituyen, los Consejo Locales de Planificacin Pblica con sus expresiones Parroquiales y Comunales. Corresponder a los estados y municipios, concertar y consolidar las necesidades sociales definidas en cada municipio y establecer la correspondencia entre ellas y las prioridades de cada estado. Mientras que a los niveles nacionales y regionales, les concernir concertar y consolidar las prioridades provenientes de los estados y establecer la correspondencia entre ellas y las prioridades nacionales. En cada caso, el proceso de debate sugerir una secuencia que comprenda definir y acordar criterios de seleccin; documentar y sustentar las necesidades sociales de los diferentes grupos sociales (etapas del ciclo vital, estrato social), con datos sobre evidencias o manifestaciones de no cumplimiento de los derechos; y establecer las prioridades. Matriz para la definicin de prioridades
CRITERIOS Qu relacin guarda con las competencias y mandatos constitucionales del actor social planificador? COMPETENCIA Cunto afectan las condiciones de vida de la poblacin? CRITICIDAD Qu proporcin de individuos es afectada? MAGNITUD Existen posibilidades de una respuesta eficaz? EFICACIA

Necesidades insatisfechas

Sumatoria Total

3. Analizar las necesidades sociales vinculadas a las prioridades Este paso involucra realizar un estudio pormenorizado de cada una de las necesidades sociales en consideracin. Partiendo de las manifestaciones o evidencias de no cumplimiento o insatisfaccin de cada una de las necesidades sociales, los actores sociales establecen las causas y consecuencias, utilizando para ello diferentes instrumentos de anlisis. Igualmente, de acuerdo con la expresin de las necesidades, considerando las etapas de ciclo de vida, gnero, clase social y/o etnias; se identifican y seleccionan los factores claves, vinculados con la calidad de vida de los grupos asociados o afectados por la situacin de inequidad.
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Los instrumentos para el anlisis sistmico de los problemas, no permiten identificar los factores involucrados en la generacin de los problemas, las relaciones sistmico-causales existentes entre ellos, las consecuencias negativas ms relevantes en la calidad de vida de los grupos afectados y, finalmente, los factores claves o crticos.

Modelo sistmico causal para el anlisis de las necesidades sociales


Necesidad Social Insatisfecha: Causas Evidencias (descriptores) Consecuencias

Factores Crticos

4. Definicin de objetivos de visin cero y compromisos de accin, en el marco de la Agenda Social. Definidas las prioridades, en torno a las necesidades sociales, los actores involucrados en cada mbito territorial, formularn los objetivos de visin cero y los compromisos de accin que asumen para la atenuacin o erradicacin de las inequidades sociales, los cuales sern plasmados en una Agenda Social, concertada entre los actores sociales involucrados, con expresiones en todos los mbitos territoriales. Como sealamos anteriormente, los objetivos de visin cero estn referidos a la erradicacin de las brechas sociales identificadas y priorizadas por los actores sociales involucrados, mientras que los compromisos de accin, definen el papel que cada uno de los actores asumir como compromiso, para el cumplimiento de los objetivos concertados. 5. Definicin de estrategias. Una vez formulados y concertados los objetivos de visin cero y los compromisos de accin de los actores sociales involucrados, en torno a las necesidades sociales prioritarias, se formularn las estrategias que se desarrollarn en el marco de los PPDA. All se indicar el enfoque u orientacin general que servir de referencia para el diseo de propuestas de accin especficas, de acuerdo con cada una de las necesidades sociales planteadas.

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6. Identificar y analizar las ofertas. Consistir en el levantamiento de informacin de las polticas, programas, proyectos y servicios de todos los organismos e instituciones pblicas, privadas y comunitarias relacionadas con las prioridades y con los factores crticos identificados en el anlisis de necesidades. El anlisis incluir todas las ofertas de los actores sociales involucrados y ofertas de otros actores sociales, que guardan relacin con los factores claves y con la atencin a las necesidades sociales prioritarias, proceso para el cual se puede constituir una base de informacin sobre estas ofertas, sistematizando algunas de sus caractersticas ms relevantes33. Es importante captar informacin sobre el desempeo de las ofertas, a travs de indicadores de gestin. Se deber precisar informacin que permita medir aspectos tales como la cobertura, calidad, capacidad, acceso, eficacia y eficiencia. Luego, esta informacin, recogida y sistematizada, deber ser contrastada con los factores crticos vinculados a cada una de las necesidades sociales analizadas, a fin de establecer el dficit de respuestas. Este proceso, debe realizarse con la presencia y participacin de todos los actores sociales involucrados, de manera que colectivamente se estudien los vacos de atencin, los requerimientos de articulacin de esfuerzos, las posibles relaciones de complementariedad o las exigencias de modificaciones en las ofertas. La discusin deber estar dirigida a concertar decisiones con relacin a las prioridades de articulacin y los cambios en los modos de atencin requeridos para brindar una respuesta mejor estructurada. El anlisis de las ofertas puede involucrar una secuencia que contemple los siguientes aspectos: Una evaluacin descriptiva a travs del inventario caractersticas fundamentales de las ofertas consideradas; detallado y

Una evaluacin de desempeo, en la que se puedan cotejar las ofertas con indicadores de eficiencia, eficacia y calidad; El costo de las intervenciones, con el propsito de estimar costos unitarios por beneficiarios y establecer parmetros comparativos con otras ofertas o intervenciones similares; La asignacin y distribucin de recursos financieros, con el propsito de identificar los principales grupos hacia los que se orientan las ofertas y precisar inequidades;

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Entre ellas incluimos: objetivos generales y especficos; poblacin destinataria, especificando: grupos de edad, caractersticas sociales, la visin de gnero atribuida a la oferta (si esta existe), relacin con etnias (si es considerada); efectos esperados o cambios deseables a mediano y largo plazo, con relacin a los grupos destinatarios (cuantitativos, cualitativos y tiempo en el que se esperan lograr estos cambios); tiempo de inicio y duracin estimada: permanente o a tiempo determinado, en cuyo caso habr que especificar la fecha de culminacin estimada; productos obtenidos, entendidos como bienes y servicios prestados, mediante la ejecucin de actividades (especificando productos intermedios y productos finales); metas de atencin programadas y ejecutadas, a lo largo de su trayectoria; actividades y tareas ms relevantes para el cumplimiento de metas; relacin con el contexto y vinculacin con otras ofertas; principales instancias ejecutoras; estructura de organizacin y de ejecucin; evaluaciones existentes sobre el impacto, eficacia, eficiencia y calidad de la oferta; perspectivas de modificaciones en los objetivos, estrategias, productos, cobertura y calidad; presupuesto asociado a la oferta, especificando fuente de los recursos (ordinaria/ extraordinaria, fondos pblicos/ privados, entes financiadores); recursos humanos de las ofertas (directivos, profesionales y tcnicos), entre otros factores.

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Las caractersticas y confiabilidad de las fuentes de informacin, as como los vacos existentes; y Las caractersticas fundamentales de los recursos humanos.

7. Precisar las brechas por inequidad y el dficit en las ofertas. Los anlisis previos aportan informacin y conocimiento a los actores involucrados, que les permiten precisar las brechas existentes por inequidades y el dficit existente en las ofertas, lo cual permite visualizar la relacin existente entre las necesidades que no estn siendo satisfechas en la poblacin y las limitaciones de las polticas, programas, proyectos o servicios existentes. Donde estas brechas sean mayores, ser imperativo concentrar los esfuerzos de atencin; esto es, dar ms a quien ms necesita. Por otra parte, el conocimiento detallado de las ofertas existentes y su contraste con las necesidades sociales, permitir identificar la duplicidad de esfuerzos o la descoordinacin de las acciones que desarrollan los actores sociales, que afectan la eficacia y la eficiencia de las ofertas, en atencin a las necesidades sociales. Con esta informacin los actores sociales estarn en capacidad de establecer vnculos de complementariedad, subsanando las debilidades o vacos que determinadas ofertas tienen, mediante el aporte o intervencin desde otras ofertas. No hay que perder de vista que los anlisis previos, permitirn completar el cuadro de las brechas de equidad y del dficit de respuesta, haciendo ms evidentes los vacos o la inconveniencia de determinadas ofertas. Esto debe conducir a una revisin profunda de las ofertas actuales, transformndolas en un modo de atencin, articulado e integrado, dirigido a dar una respuesta regular y suficiente a las necesidades de la poblacin. 8. Diseo de los Proyectos de Proteccin y Desarrollo de Autonomas. El ltimo paso requerir la definicin de los distintos elementos que componen a los PPDA; los cuales fueron descritos en esta seccin: Definicin de objetivos especficos; definicin de componentes; establecimiento de productos (prestaciones, bienes y servicios); definicin de metas asociadas a objetivos y componentes; despliegue de actividades y tareas a travs de las redes, por mbitos regionales y locales y actores sociales involucrados; definicin de requerimientos financieros y fuentes de los recursos.

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Seccin III. Metodologa para la elaboracin de los Planes Operativos Anuales vinculados con la Estrategia de Promocin de la Calidad de vida.34.
En esta seccin se presenta una propuesta de pasos a seguir en la elaboracin de Planes Operativos Anuales (POAN) siguiendo los elementos considerados por el Enfoque Promocional de Calidad de Vida. Esta propuesta fue formulada en el marco del proceso de elaboracin del Plan Operativo Anual del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) del 2003.
La propuesta metodolgica que presentamos a continuacin est estructurada en diez (10) pasos principales, con sus correspondientes definiciones e instrumentos a aplicar, a saber: Paso 1: Paso 2: Paso 3: Paso 4: Paso 5: Paso 6: Paso 7: Paso 8: Paso 9: Paso 10: Identificacin de necesidades sociales insatisfechas. Priorizacin de necesidades sociales insatisfechas. Identificacin de insatisfechas. las causas de las necesidades sociales

Seleccin de causas crticas. Cruce de necesidades sociales insatisfechas y ofertas actuales. Definicin de los objetivos de visin cero del plan. Definicin de los objetivos especficos del plan. Enunciado de las propuestas de accin. Definicin de alcances de las propuestas de accin. Identificacin y planificacin de actividades por propuestas de accin.

Paso 1. Identificacin de necesidades sociales no satisfechas Consiste en determinar las necesidades sociales no satisfechas, como una expresin calificada de la realidad, en trmino de condiciones insatisfactorias que limitan el desarrollo de capacidades individuales y colectivas requeridas para el pleno goce de los derechos humanos y sociales fundamentales. A tales efectos, utilizando la Matriz de Trabajo N 1 de mbitos de autonomas y ejes estructurantes, deben formularse las necesidades no satisfechas, las cuales debern enunciarse indicando clase social, gnero y/o etnia.

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Esta seccin fue elaborada por el Urbanista Jos Luis Bernardo.

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Matriz N 1 Ej. Identificacin de Necesidades Sociales Insatisfechas


AMBITOS DE AUTONOMA EJES ESTRUCTURANTES AA1 No se cubren los requerimientos mnimos de alimentacin, para un desarrollo saludable y armnico de nio@s AA2 AA3 AA4

Infancia

Adolescencia Juventud Adultez Adulto Mayor

Paso 2. Priorizacin de necesidades insatisfechas Teniendo presente que no todas las necesidades insatisfechas pueden ser abordadas en el marco del plan, es preciso hacer una priorizacin de las mismas por eje estructurante. Para ello, se realizar un procedimiento que involucra el desarrollo de dos etapas. Etapa I: Se analizan las evidencias para cada necesidad insatisfecha por mbito de autonoma, entendiendo por evidencias las manifestaciones que hacen visible o patente esta condicin de insatisfaccin, las cuales deben registrarse cualitativa o cuantitativamente por gnero, grupo social y/o etnia. El resultado de esta etapa, se sistematiza en el siguiente cuadro (Matriz N 2). Matriz N 2 Identificacin de evidencias Ej. Eje estructurante: Infancia
mbitos de autonoma (AA1) Necesidad insatisfecha No se cubren los requerimientos mnimos de alimentacin, para un desarrollo saludable y armnico de nio@s Evidencias 20 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin moderada. 5 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin crnica. (AAn)

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Etapa II:

Una vez caracterizada cada necesidad insatisfecha, estas se priorizan (ver Matriz N 3), a travs de los pasos que indicamos a continuacin: a) Listar las necesidades insatisfechas por eje estructurante. b) Valorar la importancia relativa de las necesidades insatisfechas, aplicando a cada una los siguientes criterios: competencia, criticidad, magnitud, y factibilidad, utilizando la escala de valores que se presenta en la tabla adjunta a la matriz de priorizacin: Matriz N 3 Seleccin de necesidades insatisfechas Ej. Eje estructurante: Infancia
Qu relacin guarda con las competencias y mandatos constitucionales del actor social planificador? COMPETENCIA No se cubren requerimientos mnimos de alimentacin, para un desarrollo saludable y armnico de nio@s Cunto afectan las condiciones de vida de la poblacin? CRITICIDAD Qu proporcin de individuos es afectada? MAGNITUD Existen posibilidades de una respuesta eficaz? EFICACIA

Necesidades insatisfechas

Sumatoria total

CRITERIOS Competencia Criticidad Magnitud Factibilidad No Tiene (0) Baja (1) Baja (1) Baja (1)

ESCALA DE VALORES Tiene (1) Moderada (2) Moderada (2) Moderada (2) Alta (3) Alta (3) Alta (3)

En este esquema, sern de mayor prioridad las necesidades insatisfechas que obtengan los valores ms altos en la sumatoria.

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Paso 3.

Identificacin de las causas de las necesidades insatisfechas priorizadas.

En este paso, se determinarn las causas de las necesidades insatisfechas priorizadas por eje estructurante, entendiendo por causa, a todos aquellos factores que generan o producen esa condicin. Para efectuar este procedimiento se utilizar la tabla adjunta de la forma siguiente: Se registra la necesidad insatisfecha. Se colocan las evidencias de la necesidad insatisfecha en la columna correspondiente. Se identifican causas directas de esta situacin preguntndose, Por qu se producen las evidencias? y se registran en la columna correspondiente. Se identifican causas de causas preguntndose tambin, Por qu se producen? y se registran en la columna correspondiente. Matriz N 4 Ej. Registro de causas directas y causas de causas
Necesidad insatisfecha: Causas de causas El grupo familiar no cuenta con ingresos suficientes. Mujeres jefas de familia analfabetas o no escolarizadas No se cubren requerimientos mnimos de alimentacin, para un desarrollo saludable y armnico de nio@s Causas directas No reciben una alimentacin completa. Hbitos de alimentacin inadecuados Evidencias 20 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin moderada. 5 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin crnica.

Paso 4. Seleccin de causas crticas. Una vez agotado el proceso anterior, es preciso seleccionar las causas crticas, es decir, aquellas cuya modificacin originan cambios positivos significativos en las evidencias. La determinacin de estas causas es vital, por cuanto a partir de ellas se comienzan a configurar los posibles mbitos de actuacin. Los participantes concertarn sobre cules son las causas crticas, dando respuesta a la siguiente interrogante: Si actuamos sobre la causa, se operarn cambios significativos en las evidencias?. Si la respuesta es afirmativa se estar ante una potencial causa crtica. El resultado se anotar en la siguiente tabla:

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Matriz N 5 Ej. Registro de causas crticas


Necesidad insatisfecha: No se cubren requerimientos mnimos de alimentacin, para un desarrollo saludable y armnico de nio@s Evidencias 20 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin moderada. 5 % de nio@s con edades comprendidas entre 0 y 6 aos, pertenecientes a estratos sociales bajos, presentan desnutricin crnica.

Causas crticas El grupo familiar no cuenta con ingresos suficientes.

Paso 5. Cruce de necesidades insatisfechas y ofertas actuales. En este aparte, se trata de establecer cules son los programas o proyectos en marcha dirigidos a dar respuesta a las necesidades insatisfechas priorizadas. Se intenta mediante este cruce, detectar el dficit de atencin, cualitativo y cuantitativo, con respecto a las necesidades insatisfechas en estudio, bien sea para potenciar los programas y proyectos existentes, para reformularlos o para crear nuevas ofertas. Para ello, se utilizar la siguiente tabla (Matriz N 6), en donde se anotarn por causa crtica las ofertas actuales de distintos organismos gubernamentales y no gubernamentales, y se registrar en la columna correspondiente el dficit cualitativo y cuantitativo. Matriz N 6 Tabla analtica de ofertas actuales y dficit de respuestas
Necesidad insatisfecha: Causas crticas Causa crtica 1 Causa crtica 2 () Causa crtica n Ofertas actuales MSDS Organismo adscrito Otros organismos gubernamentales Organismos no gubernamentales Dficit (cualitativo y cuantitativo)

Expresa la carencia de ofertas con respecto a la causa crtica 2

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Paso 6. Definicin de los objetivos visin cero. Se formulan a partir de las necesidades sociales insatisfechas, que fueron analizadas, transformndolas en enunciados positivos, como una situacin deseable a alcanzar en el largo plazo, que plantea la erradicacin de la brecha social y justifica la implantacin de las propuestas de accin. Deben expresarse en funcin de los destinatarios por ciclo de vida, clase social, gnero y/o etnia. Paso 7. Definicin de los objetivos especficos del plan: Se formulan a partir de las causas crticas, como enunciados positivos de una situacin deseable a alcanzar a mediano plazo, si el proyecto se cumple con xito y a tiempo. Deben estar expresados en funcin de los destinatarios por ciclo de vida, clase social, gnero y/o etnia. Paso 8. Formulacin de las propuestas de accin. El plan operativo contiene un conjunto estructurado de propuestas de accin que ejecutarn los actores sociales involucrados, cuyos efectos combinados debern ser suficientemente significativos para lograr los objetivos propuestos; involucran una accin transdisciplinaria y transectorial. En el plan operativo se indican las propuestas de accin que cada actor social se compromete a ejecutar para afectar las causas crticas en las que tiene capacidad de intervenir, para contribuir con cada uno de los objetivos especficos. Partiendo de la matriz de causas crticas y actores involucrados, se formulan las propuestas de accin necesarias para materializar el objetivo. Se proceder a enunciar de las propuestas de accin (PA), a partir de las causas crticas y del dficit de atencin examinado. Esta informacin se sistematiza en la siguiente tabla (Matriz N 7): Matriz N 7 Registro de enunciados de las Propuestas de Accin del Plan Necesidad no satisfecha: Organismos Causa crtica 1 Causa crtica 2 () Causa crtica n. PA 6, PA 7... Organismo 1 PA 1, PA 2... PA 5 Organismo 2 (...) PA 3 Organismo 3

Como puede notarse, este instrumento permitir visualizar cules y cuntos organismos estarn dirigiendo acciones para atender las causas crticas detectadas y resolver la necesidad insatisfecha.

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Paso 9. Definicin de alcances de las propuestas de accin del plan. Se efectuar estableciendo para cada propuesta de accin, los siguientes aspectos: producto(s) esperado(s), especificando poblacin destinataria por grupo de edad, clase social, gnero y/o etnia; localizacin geogrfica, meta y estimacin presupuestaria. Esta informacin es registrada en dos (2) planillas: En la planilla N 1 se anota la meta total requerida y las metas de las propuestas de accin de distintos organismos vinculados. Esta permite visualizar el alcance conjunto de las operaciones de dos o ms organismos involucrados con respecto a la meta total requerida; En la planilla N 2 se refleja por organismo, el alcance detallado de las propuestas de accin relativas a un objetivo especfico. Planilla N 1
Organismo: mbito: Necesidad social insatisfecha: Objetivo visin cero: Propuestas de accin Meta requerida Meta programada 2004 2005 2006 Organismo ejecutor Responsable administrativo Responsable financiero Fecha: Ciclo de vida: D: M: A:

Elaboracin:

Revisin:

Aprobacin:

Planilla N 2
Organismo: mbito: Necesidad social insatisfecha: Objetivo visin cero: Meta Propuestas de Accin Productos Localizacin Unidad Cant. Tiempo (trim.) I II III IV Asignacin presupuestaria Monto Bs. Fuente Ord. Ext. Otros Fecha: Ciclo de vida: D: M: A:

Elaboracin:

Revisin:

Aprobacin:

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Paso 10. Identificacin y planificacin de actividades por operacin. Se detallarn las actividades necesarias, secuenciales y suficientes para lograr los productos de las propuestas de accin formuladas, las cuales se registrarn en la planilla N 3. Planilla N 3
Organismo: Propuesta de Accin: Unidad de medida
Resp. en la organizac.

Fecha:

D:

M:

A:

Actividades

Meta

Cronograma de actividades E F M A M J J A S O N D

Asignacin Presupuestaria Monto O Fuente E Otra

Elaboracin:

Revisin:

Aprobacin:

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Glosario de trminos
Actividades: Conjunto de acciones necesarias, suficientes y secuenciales para alcanzar un producto en el marco de un plan determinado. Causas: Todos aquellos factores que producen condiciones insatisfactorias en el contexto de anlisis de una necesidad social. Dficit de Atencin: El vaco que no logramos cubrir con los programas, proyectos y operaciones que estamos ejecutando desde las instituciones, en relacin con las causas crticas de las necesidades sociales insatisfechas. Equidad: Dar respuesta a cada persona o colectividad de forma adecuada a sus necesidades. Se suele distinguir entre equidad horizontal y equidad vertical. Entendiendo por la primera, cuando a necesidades iguales se construyen respuestas iguales, y, por la segunda, cuando a diversas necesidades se generan diferentes respuestas. Evidencias: Manifestaciones que hacen visible o patente una condicin de insatisfaccin de una necesidad social, las cuales pueden expresarse de forma cualitativa o cuantitativa. Necesidades sociales: Aquellas condiciones individuales y colectivas indispensables para alcanzar una calidad de vida plena y que garantizados como derechos humanos y sociales universales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a su cargo la gestin pblica, participando la sociedad como actor protagnico, con poder para participar en las decisiones pblicas de manera corresponsable. Necesidades sociales insatisfechas: Expresin calificada de la realidad en trmino de condiciones insatisfactorias que limitan el desarrollo de capacidades individuales y colectivas requeridas para el pleno goce de los derechos humanos y sociales fundamentales. Productos: Bienes y servicios que se generan en el marco de la ejecucin de una propuesta de accin. Plan: Conjunto de propuestas de accin interrelacionadas y coordinadas para el logro de un objetivo, en el marco de un presupuesto dado y dentro de cierto periodo. Propuesta de Accin: Conjunto de actividades necesarias dirigidas a modificar una causa crtica en el marco del plan. Territorios sociales: Son los espacios donde tienen expresin concreta las respuestas de promocin de calidad de vida, de acuerdo con la configuracin particular de necesidades no satisfechas y sus determinantes. Transdisciplinariedad: Integrar diversas miradas y saberes acerca de una realidad especifica para su cabal comprensin e intervencin. Transectorialidad: La actuacin combinada y complementaria de sectores sociales e institucionales para maximizar recursos y acciones que den respuestas a las necesidades sociales.

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Referencias Bibliogrficas
o o o Nelly, Janet (Coordinadora): Polticas Pblicas en Amrica Latina. Teora y Prctica. Caracas. Ediciones IESA.2003. PNUD: Informe Global sobre Desarrollo Humano. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: Un Pacto entre las Naciones para Eliminar la Pobreza. Caracas. 2003 Renaud, Coromoto (Coordinadora: La Participacin de la Sociedad Civil en la Constitucin de 1999. Caracas. Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales. 2002. Tokman, Victor y ODonnel, Guillermo (Compiladores): Pobreza y Desigualdad en Amrica Latina. Buenos Aires. Editorial Paids. 1999. Franco, Rolando (Coordinador): Sociologa del Desarrollo, Polticas Sociales y Democracia. Estudios en homenaje a Aldo E Solari. Mxico. Siglo XXI editores. 2001. DElia, Yolanda (Coordinadora). Estrategia de Promocin de la Calidad de Vida. La Construccin de Polticas Pblicas por la Calidad de Vida desde una Perspectiva de Derecho y Equidad. Caracas. Agencia de Cooperacin Alemana (GTZ), Ministerio de Salud y Desarrollo Social. 2002. De Negri, Armando: El Plan Estratgico Social. Mimeo. Maracay. Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Instituto de Altos Estudios de Salud Pblica Arnaldo Gabaldn (Programa Permanente de Educacin en Polticas de Salud y Desarrollo Social) 2002. Mintzberg, Henry y otros: El proceso Estratgico, Conceptos, Contextos y Casos. Mxico. Prentice-Hall Hispanoamrica. 1997. Brewer, Allan: La Constitucin de 1999. Caracas. Editorial Arte. 2000. Ley de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas. Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.509 del 20 de agosto de 2002. Ley de los Concejos Locales de Planificacin Pblica. Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.463 del 12 de junio de 2002. Ley que crea el fondo Intergubernamental para la Descentralizacin. Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.066 de fecha 30 de octubre de 2000. Ley de Asignaciones Econmicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas Derivadas de Minas e Hidrocarburos. Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.086 de fecha 27 de noviembre de 2000. UNESCO-SIEMPRO: Gestin Integral de Programas Sociales Orientada a resultados. Argentina. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin.1999. Consejo Nacional Electoral: Elecciones y Poder Local en la Nueva Gestin Municipal. Caracas. Consejo Nacional Electoral. 2001.
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