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LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA

LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara


D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de Investigación-
Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Centro de Investigaciones y Instituto de Investigaciones


Estudios Superiores Histórico-Sociales,
en Antropología Social (CIESAS) Universidad Veracruzana
Juárez, 87; Diego Leño, 8;
14000 México, D.F. 91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en México


Printed and made in Mexico
PRESENTACIÓN
una colección de ensayos que constituyen los primeros
E NTREGAMOS AL PÚBLICO
resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad
Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones
Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta con
el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin
colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y la
democratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción pública
informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos,
funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para la
democratización de la vida pública nacional.
Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de
Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una
Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b
Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada
una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-
tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,
además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-
miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-
ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado
propias de una democracia en construcción.
Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-
manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-
namental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-
ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las
formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como
de fracaso) que aportan para la democratización del país.
Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del cono-
cimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-
ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de
vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.
Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, una
autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores
sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y corrección moral.
Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el
de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que
experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión
sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí
como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-
matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la
democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la práctica de la construcción democrática.

Ernesto Isunza Vera


Alberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

a
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto como
Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuado
interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México.
b
Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos
y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y
Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México,
Miguel Ángel Porrúa-UV.
LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA:

PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA

LA RENDICIÓN DE CUENTAS

Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara*


La principal preocupación de la masa ciudadana
no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa:
la gobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a políticos,
tecnócratas y militares sujetos a control cívico y
a la razón histórica de la ciudadanía.
(Gabriel Salazar y Julio Pinto).1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 11
1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL ......................... 13
1.1. CS como forma de participación ciudadana .................................................................. 14
1.2. CS como forma de rendición de cuentas “vertical/transversal” .................................... 15
1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado del sexenio de Salinas .................. 18
1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contraloría Social ...................... 20
1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 22
2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES ............................ 25
2.1. CS como sistema de atención ciudadana ....................................................................... 25
2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia ......................................................... 33
2.3. CS como participación en órganos colegiados .............................................................. 36
2.4. Otras instancias de participación que no se denominan CS .......................................... 40
3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:
LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL .................................................... 42
3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas ......................................... 42
3.2. Acciones de capacitación .............................................................................................. 46
4.RESUMEN: TIPOS CS .................................................................................. 48
5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA ......... 48
5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 49
5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos, marco legal. Legitimidad ................. 50
5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa .......................................................... 51
6. LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................ 55
7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO .................................. 57
8. ANEXOS .................................................................................................... 72
SOBRE EL AUTOR ........................................................................................... 79
NOTAS .......................................................................................................... 80
INTRODUCCIÓN

L A CONTRALORÍA SOCIAL (CS) se puede definir como una


forma innovadora de participación ciudadana orientada al
control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tiene
prácticamente 15 años de presencia en la administración pública
mexicana, en los tres órdenes de gobierno y con presencia
continua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. A
pesar de ello, sorprende la ausencia tanto de información
actualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se están
llevando a cabo en el espacio público (estatal y no-estatal) como
de análisis sobre sus potencialidades y limitaciones para la
innovación democrática.
Este documento pretende llenar este vacío por medio
de un diagnóstico actualizado sobre diversos mecanismos de
participación social en el control y la vigilancia de los recursos
públicos definidos como “contraloría social” en México. En
particular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificar
los principales mecanismos de contraloría social y otras prácticas
de participación ciudadana orientadas al control y la vigilancia
de los recursos públicos en los órdenes federal, estatal y
municipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental.
(2) Establecer una tipología básica de estos instrumentos como
mecanismos para la rendición de cuentas que permitan su análisis
y sistematización. (3) Identificar y describir los casos más
representativos de los tipos identificados y (4) Analizar el grado
de eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de control La CS se define como un
y rendición de cuentas (RdC); de participación ciudadana y tipo de participación
de innovación democrática. ciudadana orientada al
control, vigilancia y
evaluación por parte de
Como se asienta en este documento, la CS se define
personas y organizaciones
como un tipo de participación ciudadana orientada al de los programas y
control, vigilancia y evaluación por parte de personas y acciones gubernamentales,
que promueve una
organizaciones de los programas y acciones gubernamentales, rendición de cuentas
que promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. vertical/transversal.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 11


Hoy la CS pareciera
En sus orígenes tuvo dos vertientes, la primera se refería a las
limitarse principalmente a
la administración de acciones de comunicación entre los gobiernos y sus ciudadanos
sistemas de atención y mientras que la segunda consistía en acciones específicas de
ciudadana.
vigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programas
sociales. Por diversas razones, esta caracterización cambia en el
tiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente a
la administración de sistemas de atención ciudadana y dejando
prácticamente de lado las formas de organización comunitaria
para el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales.

Sobre la base de esta diferencia original en vertientes


(sistema de atención ciudadana/control comunitario de
beneficiarios) proponemos una tipología de mecanismos y
prácticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en los
tres órdenes de gobierno. A esta tipología se le suma una forma
especial de acción que realiza la esfera pública no estatal, en
particular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentro
de esta tipología clasificamos las experiencias tanto reseñadas
en la bibliografía como identificadas en el trabajo de campo.
Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismos
de CS representa una de sus potencialidades, junto con el
fortalecimiento de una lógica de ampliación y ejercicio de
derechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que se
orientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno.
Sin embargo encontramos también limitaciones muy importantes,
como son la invisibilidad y el poco impacto que estas acciones
tienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estas
instancias eficientes. De ahí que el principal riesgo que corre la
CS es sumarse a los mecanismos de participación decorativa,
ser usados sólo para avalar las acciones gubernamentales y no
como un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder.

La metodología de esta investigación es cualitativa. La


información consistió principalmente en material secundario
(artículos, páginas web, informes de investigación, folletos,
trípticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto
12 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
gubernamentales como no gubernamentales, de los tres órdenes
de gobierno. Adicionalmente se visitaron las principales
experiencias en terreno y se asistió a diversos seminarios y
actividades académicas sobre el tema. En total se realizaron 23
entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaron
alrededor de 90 páginas web de diversas instituciones y se
participó en diversos seminarios sobre el tema.2

1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS
DE LA CONTRALORÍA SOCIAL

La característica central de

Q UIZÁ LA CARACTERÍSTICA central de la CS en la


actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados
que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficina
la CS en la actualidad es su
polivalencia, la diversidad
de significados que
adquiere
gubernamental similar a la Secretaría de la Función Pública
(SFP) o a la Auditoría Superior de la Federación (ASP)
autónoma a los poderes de gobierno. También se asocia a la
CS con oficinas de gobierno específicas para recepción de
quejas y/o vinculación con la sociedad de los Órganos
Estatales de Control (OEC) 3 o más ampliamente, se le
considera como un sistema general de participación.4 Por otro
lado, se comprende como organizaciones de beneficiarios para
la vigilancia de las acciones gubernamentales, 5 o como
modelos de formalización media de control social que se
basan en los comités y vocales de vigilancia en obra social
(Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismo
tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad,
una oficina de gobierno, un sistema de comunicación entre
la ciudadanía y el gobierno, un comité de vigilancia de una la CS puede definir al
obra o una serie de acciones de capacitación. mismo tiempo una idea
abstracta sobre el control
de la sociedad, una oficina
A pesar de esta variedad de significados, propongo una
de gobierno, un sistema de
delimitación conceptual que nos permita definir a la comunicación entre la
Contraloría Social como un tipo de participación ciudadana ciudadanía y el gobierno,
un comité de vigilancia de
orientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y/ una obra o una serie de
u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que acciones de capacitación

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 13


promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. Pasaremos
a explicar cada uno de estos componentes.

1.1. CS como forma de participación ciudadana


La CS es un tipo de participación ciudadana puesto que busca
que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esfera
pública, ya sea formalmente, por medio de su inclusión en
comités de obra, órganos colegiados, etc. o indirectamente, por
medio de la activación de los sistemas de quejas y denuncias.
La participación ciudadana se define como un tipo de acción
política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa
de los agentes sociales en actividades públicas” (Cunill, 1997:74)
o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participación ciudadana es
una:
…forma de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios,
incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto
a determinadas temáticas (…) La idea central es que incluyendo a
la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas
sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores
previamente definidas se pueden obtener mejores resultados
que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía.

Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formas


de participación es que su intervención en lo público se orienta
específicamente al control, la vigilancia y evaluación de las
acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender
en el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecución de la política
y poder ampliar su campo de acción a la planeación y evaluación,
siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas
esferas.
Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS,
como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar sus
funciones a otras formas de participación ciudadana como la
planeación o la inclusión de temáticas específicas en la agenda
14 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
para mantener el
pública. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencial potencial innovador de la
innovador de la CS como mecanismo de participación ciudadana CS como mecanismo de
y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las participación ciudadana y
su legitimidad como
funciones de la CS al ámbito de la vigilancia y el control. mecanismo de RdC, es
preciso limitar las
Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos y funciones de la CS al
formatos por los que la incidencia de los ciudadanos en la ámbito de la vigilancia y el
control
acción pública puede llevarse a cabo –inclusión de temáticas
específicas, representación de grupos subrepresentados,
planeación de políticas públicas, regulación de marcos
normativos o ejecución de las políticas públicas.6 Dentro de
esta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilancia
y control por parte de los ciudadanos y sus organizaciones
sobre acciones de los gobiernos.

1.2. CS como forma de rendición de cuentas


“vertical/transversal”
Pero la CS se define también como un tipo de rendición de
cuentas, específicamente como de tipo vertical. El concepto de
Rendición de Cuentas, es la traducción de lo que se conoce en el
mundo anglosajón, y en la literatura, como Accountability7 y se
define como “la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar
o verificar colectivamente algo” (Isunza, 2004:25) Según
Schedler (1999:15-17) la rendición de cuentas tiene tres grandes
dimensiones: información, justificación y sanción. Las dos
primeras se refieren a la petición por parte de los representados
y la obligación por parte de los representantes a informar y
explicar las decisiones que toman. No sólo a dar cuenta de
cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron, sino
también el por qué de estas decisiones; mientras que la tercera
se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte de
los representados sobre los representantes para definir
instrumentos, mecanismos o interfaces de rendición de cuentas.
Como plantea Schedler (1999:17): “A rinde cuentas a B cuando
está obligada a informar a B sobre sus acciones y decisiones
eventuales conductas improcedentes.”8
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 15
Una parte importante de la literatura especializada en
RdC tiene que ver con el establecimiento de tipologías sobre
RdC. 9 La caracterización más utilizada y conocida es la
propuesta por O’Donnell diferenciando RdC horizontal y
vertical. La primera implica “la existencia de agencias
estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente
dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van
desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso
impeachment, en relación con actos u omisiones de otros
agentes o agencias del estado que pueden, en principio o
presuntamente, ser calificados como ilícitos”(O’Donnell,
1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste en
“elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin
padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren
con regularidad las más visibles de estas demandas y los actos
presuntamente ilícitos de las autoridades públicas”
(O’Donnell, 1998:162)
En la literatura se limita la RdC vertical, principal-
mente, a las elecciones sin embargo, varios autores han
demostrado diversas formas de la misma,10 siendo quizá la
más importante la definición de la RdC social, propuesta por
Smulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metáforas
espaciales, Isunza establece una cuarta categoría: la RdC
transversal a la que define como:

Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado,


están diseñados y funcionan de tal forma que hunden sus raíces
de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia
especialmente protegida de ciudadanos independientes y
autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades
La CS promueve un tipo
de RdC esencialmente de un ethos ciudadano” (Isunza, 2004:29).
vertical puesto que son los
ciudadanos quienes En este sentido la CS promueve un tipo de RdC
controlan a las acciones esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos
de gobierno y el
desempeño de los
quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeño
funcionarios públicos de los funcionarios públicos (tanto electos como no-electos).
16 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control que
podrían ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir,
como instituciones del Estado donde se asegura la participación de
ciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como la
Contraloría ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejos
consultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollo
social y de fortalecimiento de las OSC.
Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, se La CS se caracteriza por su
flexibilidad sobre quien
caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control, puede ser el sujeto del
puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el caso control
dede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a la
transparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre social
mundial), comités (como en los Cocicovis del Estado de México o los
comités de promoción comunitaria de Oportunidades), como de
ciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control y
vigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del Distrito
Federal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejas
y denuncias) así como los mecanismos o formatos de control que pueden
ejercer (la aprobación de una obra específica, la voz y/o voto en órganos
colegiados o consultivos de gobierno, la generación de quejas o
sugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipología de
experiencias que se presentan en la segunda parte de este documento da
cuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetos y acciones de control.
Como mostraremos a continuación, los orígenes de la
CS se encuentran en la administración de Carlos Salinas
(1988-1994) y, después de un aparente abandono en el sexenio
de Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en el
actual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de la
Dirección General de Operación Regional y Contraloría
Social y la Dirección General Adjunta de Participación Social
y Contraloría Social, dependiente de la SFP, que es la encargada
de elaborar los lineamientos para los programas federales, firmar
convenios de colaboración con los órganos de control interno
de los Estados y prestar asesoría a los demás órdenes estatales.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 17
1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado
del sexenio de Salinas
La CS, definida ampliamente como acciones específicas de
vigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programas
sociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene más de 14 años
de implementación, siendo acuñada por primera vez en el sexenio
de Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL) y bajo el alero de la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo (SECODAM). 12 Según altos
funcionarios de dicha administración, la CS se inscribe dentro
de un proyecto mayor de modernización y reforma del Estado
donde se enfatiza el cambio de relación entre gobierno y sociedad
dando mayores espacios para la participación ciudadana
(Vázquez Nava, 1994:15; Vázquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas,
2000: 560).
El concepto de El concepto de Contraloría Social tiene su nacimiento
Contraloría Social tiene su
nacimiento “oficial” el 5
“oficial” el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL,
de febrero de 1991 en el cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia
contexto del PRONASOL
del programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL,
1992:23; Vázquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se define
de la siguiente manera:
La contraloría social constituye una nueva forma de control
administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de
quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental.
Se trata pues de una forma avanzada de participación ciudadana
en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y
en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados
al servicio del Estado. (Vázquez Cano, 1994:74-75)

La CS se organizó en esa La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes:


época en dos grandes
atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones
vertientes: atención
ciudadana de quejas, y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. Según
sugerencias y reco- Vázquez Nava (1994:26):
mendaciones y, por otro
lado, control colectivo de
obras y servicios

18 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance
de la población en general medios de interlocución que puede
utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para
identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para
solicitar orientación sobre especificaciones relacionadas con dichos
servicios. La segunda vertiente –donde la Contraloría Social
encuentra su expresión más acabada, puesto que hay recursos
públicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a las
comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones
emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su
productividad, en la supervisión del proceso que implica su
realización.

Los ejemplos más claros de la primera vertiente de la


CS son los módulos de atención ciudadana y el Sistema de
Orientación Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL), mientras
que los comités de control y vigilancia de PRONASOL son
de la segunda.
Junto con SACTEL, la acción de la CS en el orden
federal durante el sexenio de Salinas abarcó, en la primera
vertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamérica,
los Módulos de Atención y Participación Ciudadana del sector
salud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF),
la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la policía y
el Módulo de Participación Ciudadana del Centro de
Verificación de Vehículos de Transpor te Público de
combustión a gas, mientras que su acción –en la segunda
vertiente- incluyó, además del PRONASOL y sus programas
(Fondos municipales y regionales, fondos para la producción,
mujeres y niños con Solidaridad, etc.) otros programas
federales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno,
Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales,
Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a los
productores de Café (Vázquez Cano, 1994: 143-170).

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 19


La información sobre CS durante el sexenio de Zedillo
es prácticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en el
interior de la SECODAM una Dirección General de
Contraloría Social, sus acciones fueron relativamente
secundarias en lo que se refiere a programas federales. En la
bibliografía sólo se habla de la CS en el programa del ramo
26 y de continuidad de algunos programas del sexenio
anterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSS-
solidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (López, 1998: 341)
Posiblemente es en esta época cuando comienza a surgir la
confusión entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en el
sexenio actual, como veremos a continuación.
El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal y
municipal está mucho menos reseñado en la bibliografía,
aunque sabemos que en los estados esta estrategia se
incorpora también después del sexenio de Salinas, como es
el caso del Estado de México (EDOMEX) o de Tamaulipas.13

1.4. La CS en el orden federal actual:


Sistema Integral de Contraloría Social

Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie de


cambios positivos para impulsar la CS. Además de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Guberna-
mental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita las
acciones de la CS, ésta se desarrolla en todo un capítulo de la
Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en artículos de la
Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgada
En 2000, la Dirección
General Adjunta de
el 9 de febrero de 2004.
Contraloría Social de la
SFP desarrolla el Sistema A comienzos del sexenio actual, en 2000, la Dirección
Integral de Contraloría General Adjunta de Contraloría Social de la SFP desarrolla el
Social, modelo de acción
que busca implementarse
Sistema Integral de Contraloría Social (SICS),14 modelo de acción
en programas federales, que busca implementarse en programas federales, estatales y
estatales y municipales municipales por medio de diversas acciones.15
20 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Dentro de este sistema, la CS se define como “El conjunto
de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas,
de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y
compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos
de transparencia, eficacia y honradez.” (SECODAM, 2001). Sus
objetivos se orientan a garantizar el acceso de información a los
ciudadanos, a impulsar la participación, corresponsabilidad y la
autogestión, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad de
las acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadanía en el
combate a la corrupción.

El SICS consiste en la articulación de seis componentes:


• Programas de información a la ciudadanía
• Formas de organización social para el control y vigilancia
• Espacios de comunicación gobierno-sociedad
• Programas de capacitación y asesoría
• Sistemas de Atención y resolución a quejas y denuncias
• Programas de evaluación social del gobierno
La mecánica de operación para la implementación de este
sistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orienta
al fortalecimiento y operación de la CS en programas federales de
alto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas de
Calidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atención a Jornaleros
Agrícolas, en la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Junto
con esto, se firman convenios de cooperación con las entidades
federativas, en particular con los Órganos Estatales de Control
para el desarrollo de componentes de CS (como el programa “A
los ojos de todos”, programas de capacitación, control en programas
federales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el control
y vigilancia de la operación local de los programas federales.
Por último, en el orden municipal, la estrategia del SICS se
desarrolla por medio de acciones de capacitación y
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 21
acompañamiento del programa “municipios por la transpa-
rencia” que incluye acciones en más de 300 municipios entre
2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17
La idea central es que en cada uno de los programas federales
que posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistema
abarcando no sólo las vertientes originales de la CS –atención
ciudadana y control colectivo- sino también incorporando acciones
como la evaluación de los programas o los mismos programas de
información a la ciudadanía así como ampliar la CS a la totalidad
del ciclo de la política (planeación-ejecución- seguimiento y
evaluación). Antes de describir los diversos programas federales,
estatales y municipales donde se encuentra presente la CS
pasaremos a revisar el marco legal que rige su acción.

1.5. Marco legal de la CS


La participación La participación ciudadana para el control y la rendición de
ciudadana para el control
y la rendición de cuentas
cuentas por medio de la CS está garantizada en general por
por medio de la CS está múltiples mecanismos legales en los ámbitos nacional e
garantizada en general internacional. En un nivel constitucional se basa en los
por múltiples mecanismos
legales en los ámbitos siguientes derechos:
nacional e internacional
El derecho de información, artículo 6 constitucional, está
garantizado, en el ámbito federal y en 28 Estados, por medio de
las leyes de acceso a la información. El derecho de petición, definido
en el artículo 8 constitucional, está garantizado por la existencia
de reglas de operación en programas federales que definen
mecanismos de atención ciudadanos y recepción de quejas y
denuncias y por la existencia de mecanismos y acciones de
contraloría social en políticas sociales de impacto directo en la
población, como veremos en el siguiente apartado. El derecho a
participar en la planeación, definida en el disposiciones legales,
por medio de la LFFAROSC, que regula la creación,
financiamiento y actividades de las mismas.
A nivel internacional, México firmó la Convención
Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización
22 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr.
11 a establecer mecanismos para estimular la participación de
la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. Así mismo,
es Estado Parte firmante de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción(2003), la que incluye, en su Art.13, la
obligación de fomentar

…la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan


al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no
gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad,
en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar
a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la
gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta
representa. Esa participación debería reforzarse con medidas
como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la
contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de
decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del público a la
información; c) Realizar actividades de información pública para
fomentar la intransigencia con la corrupción, así como programas
de educación pública, incluidos programas escolares y
universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de
buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la
corrupción

El derecho a la participación para el control en políticas


sectoriales, está, en términos normativos, garantizado por
múltiples leyes. Las más importantes son la Ley General de
Desarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde el
Capítulo VIII trata sobre Contraloría Social18.
Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la
Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil (2004) establece en su artículo 6º, fracción IV el
derecho a “Participar en los mecanismos de contraloría social que
establezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidad
con la normatividad jurídica y administrativa aplicable.” De manera
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 23
menos explícita, leyes como la Ley General de Educación, en su capítulo
VII, define mecanismos tales como los consejos de participación
social (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en su
capítulo IV del título II garantiza la posibilidad de la comunidad en
general de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58)
y por medio de la inclusión de vocales de control y vigilancia en las
asociaciones ganaderas, los ejidos, etcétera.

Junto con esto, el fortalecimiento de la participación


ciudadana para el control social es una estrategia del Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 y es parte de las líneas estratégicas del
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento de la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particular
la línea 4.1.6.)
Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operación
donde la CS tiene apartados específicos. Sobre el primero, la SFP
establece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dicha
secretaría tiene como atribuciones “Promover la participación
ciudadana en la instrumentación de programas federales y en la
vigilancia de su ejecución y asesorar en los términos de la legislación
aplicable y a petición expresa de los gobiernos locales en la
implantación de la Contraloría Social en programas estatales y
municipales”. En torno al segundo, como veremos adelante, en
2005, de las 130 reglas de operación publicadas de la administración
pública federal, 83 incorporan en su contenido un apartado
específico de promoción de la Contraloría Social.19
En síntesis, existe en la legislación mexicana una serie de
derechos específicos orientados a garantizar la participación
Existe en la legislación
mexicana una serie de
ciudadana en el control y la decisión de los recursos públicos,
derechos específicos en general, y las acciones de Contraloría Social, en particular.
orientados a garantizar la
La constitución, leyes generales y federales, reglas de operación
participación ciudadana
en el control y la decisión y acuerdos internacionales incluyen elementos específicos que,
de los recursos públicos, en términos normativos, permiten y fortalecen la existencia de
en general, y las acciones
de Contraloría Social, en
mecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanos
particular y organizaciones.
.
24 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
A continuación presentamos un recuento sobre las acciones
de CS existentes en el presente en los tres órganos de gobierno.
Para facilitar su análisis, se propone una tipología de estas
experiencias sobre la base de las acciones y funciones centrales
que llevan a cabo. En ese sentido nos resulta útil retomar las
vertientes de la CS: atención ciudadana y control colectivo por
parte de beneficiarios, para describir el ámbito de acción de la
CS en la actualidad a la que sumamos dos tipos más: la
participación de ciudadanos en órganos colegiados de decisión
y las acciones de vigilancia de las OSC.

2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS
DE CS GUBERNAMENTALES

E N EFECTO, LO QUE SE ENTIENDE por CS desde el sector


público gubernamental puede ordenarse en tres grandes
tipos: 1) Como sistemas de atención ciudadana –en particular
Lo que se entiende por CS
desde el sector público
gubernamental puede
ordenarse en tres grandes
como buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones de tipos: 1) Como sistemas de
atención ciudadana; 2)
control colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de la como acciones de control
constitución de comités para la vigilancia de obras específicas- colectivo por parte de los
beneficiarios; y 3) como
y 3) como participación en los órganos colegiados de decisión- participación en los
ya sean estos consultivos o resolutivos. órganos colegiados de
decisión.
Es importante notar que en el orden federal predomina el primer
significado, sobretodo en su definición en reglas de operación, mientras
que en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segunda
definición. En los tres niveles encontramos órganos colegiados (tanto
consultivos como resolutivos). Por último, en el ámbito municipal la CS
se asocia más que nada a acciones de participación que van más
allá de la vigilancia y el control como fines en sí mismos,
ciudadana y como acciones de transparencia en la gestión municipal.
Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas.
Existen múltiples
programas que
2.1. CS como sistema de atención ciudadana comprenden a la CS como
el nombre genérico de los
Existen múltiples programas que comprenden a la CS como el sistemas de recepción de
nombre genérico de los sistemas de recepción de quejas y quejas y sugerencias.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 25


sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de los
programas sociales o por la población en general. A continuación
revisaremos las experiencias más significativas en los diversos
órdenes de gobierno:
2.1.1 CS en el Orden federal.

Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes:


por un lado aquellos programas federales que, si bien definen la
CS como la acción de los beneficiarios para control y vigilancia,
en la práctica se limitan a servir de sistemas de difusión de
información y recepción de quejas y, por otro lado, los programas
que en sus reglas de operación la CS se entiende directamente
como sinónimo de sistema de atención de quejas. La mayoría
de los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras que
programas como los de CONACYT o el Fondo de Operación y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplos
del segundo.
2.1.1.1 CS como participación de los beneficiarios en el control de
programas sociales.

En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con la


LFAIPG, se describen los mecanismos de participación
ciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define así:
“La participación social en actividades de vigilancia del Programa
está a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, así
como de las organizaciones de la sociedad civil que suscriban
convenios de concertación, quienes se constituyen en instancias
de contraloría social.”20 Según esa página, los programas de
SEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atención a
jornaleros agrícolas; Jóvenes por México; Desarrollo de los
Pueblos y Comunidades Indígenas; Opciones productivas;
Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal;
Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hábitat. A esta lista podemos agregar
26 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
programas como Oportunidades, Programa de Abasto Social
de Leche (Liconsa) y Comisión para la Regularización y Tenencia
de la Tierra (CORETT).21
Las características centrales de este subtipo son las
siguientes: los sujetos sociales son principalmente los
beneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmado
convenios de cooperación con SEDESOL para la vigilancia de
los programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es el
correcto funcionamiento de los programas sociales por lo que
los responsables municipales, estatales y federales son los
encargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentales
controlados. La metodología de control, sin embargo, se limita
a la recepción de información, capacitación y eventual
presentación de quejas, sugerencias y aclaraciones a los
organismos estatales o federales de control, utilizando para ello
los sistemas de atención ciudadana y las acciones guberna-
mentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramiento
de la entrega de información y eventual capacitación de los
beneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Es
decir, en términos de acciones la CS se reduce a recibir la
información que todos los beneficiarios reciben y utilizar los
sistemas de recepción de quejas/sugerencias habilitados para la
población en general.
El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo de
ésto.23 La guía operativa de Atención Ciudadana y Contraloría Social
se dedica a describir las acciones del sistema de atención ciudadana
(recepción y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el año
2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades,
2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribuciones
de los comités de promoción y de los vocales de control y vigilancia.
Dichos comités (que según las reglas de operación son los
encargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribuciones
específicamente identificadas en dichos manuales, y en la
práctica, según nuestra observación en terreno en el sur de
Veracruz, los vocales funcionan más como extensiones
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 27
voluntarias de las acciones burocráticas del programa (orientar
a los titulares a hacer trámites; entregar la información que el
programa difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar la
asistencia en las pláticas de salud, etc.) que como una contraparte
ciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del
programa, aunque según las reglas de operación, parte de las
atribuciones de los comités es poder solicitar reuniones con los
encargados territoriales del programa.24
Es decir, en términos estrictos, los “vigilantes” de la CS
en Oportunidades son los comités y los vocales, aunque
cualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto al
programa como a las contralorías estatales. Lo que vigilan es el
correcto funcionamiento del programa en sus tres vertientes
(educación, alimentación y salud), la entrega de apoyos
económicos y que todos los involucrados sigan las reglas de
operación. Los “vigilados” son, por un lado, los funcionarios
federales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc),
y por otro, los funcionarios estatales (profesores, médicos,
enfermeras) y municipales (enlaces). También vigilan el correcto
funcionamiento de los comités y de los propios vocales (que no
cometan abusos, cobren cuotas, etc.)
Las acciones (el cómo vigilan) se limita a la presentación
de denuncias vía telefónica, personal o por escrito, lo que no es
exclusividad de los comités o los vocales. También pueden
solicitar reuniones especiales con los coordinadores territoriales
o estatales; sin embargo, no participan en los órganos
responsables del seguimiento del programa como los comités
regionales, estatales o los subcomités de CS existentes en el
programa.25
Junto con la recepción y seguimiento de demandas,
producto de los procesos electorales estatales de 2004, se
realizaron importantes campañas de “blindaje electoral”
consistentes en capacitación a las beneficiarias sobre sus
derechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno
28 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
para fines electorales, siendo quizá la parte más exitosa de
participación ciudadana para la vigilancia por parte de dicho
programa.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadas
de información a titulares y la entrega de “buzones móviles” a
los funcionarios del programa que atienden en los Módulos de
Atención (MAPs) por parte de la oficina de Contraloría Social
del Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer los
seguimientos de las demandas que ahí se plasmen.
Otros programas de la Administración Pública Federal
(APF) también pertenecen a este subtipo, como el programa
Escuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-Solidaridad-
Oportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI
(exINI) así como el Programa de Empleo Temporal de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el Seguro
Popular de la Secretaría de Salud y Asistencia (SSA), cada uno
con diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismo
patrón.
2.1.1.2 CS como sistemas de atención ciudadana
en programas de gobierno

Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidad


de programas federales que incluyen en sus reglas de operación
apartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYT
y sus reglas de operación. En el Programa de Beca Crédito, en el
del Sistema Nacional de Investigadores y en los demás programas
se incluyen apartados como el siguiente (del programa beca-
crédito).

I.10 Contraloría Social


Los interesados y la población en general pueden asistir a la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, a cualquier
Delegación Regional u oficinas centrales del CONACYT a
presentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa que
contribuyan a una mejor operación, así también pueden
presentarlas en la página electrónica del CONACYT (http://
www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004)

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 29


En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidos
en el anexo final de este documento.
2.1.2 CS en los ámbitos estatal y municipal

En el orden estatal la CS En el orden estatal la CS comprendida como sistema de


comprendida como
sistema de recepción de
recepción de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con
quejas y sugerencias tiene su caracterización organizacional y por otro lado, con el tipo de
que ver por un lado, con acciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estados
su caracterización
organizacional y por otro se comprende en parte como una oficina de gobierno, por lo
lado, con el tipo de tanto, las acciones de CS se conciben como acciones
acciones que realiza.
gubernamentales (de las contralorías estatales) de control sobre
los programas federales que se llevan a cabo en dichas entidades
y/o el lugar físico para presentar las quejas o sugerencias.
En todos los OEC existen oficinas de diferente rango con
presupuesto y personal denominadas “CS” o que cumplen sus funciones.
Según la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones,
2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8
entidades otras oficinas son las responsables de la coordinación con la
SFP sobre acciones de CS.28
Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que ver
principalmente con la promoción de acciones de información a los
ciudadanos, de capacitación a los funcionarios públicos y a OSC
sobre los componentes del SICS y con la coordinación de
actividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de los
beneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL)
y de obra pública (vía las acciones de control sobre el Ramo 033 –
municipios para la creación de obra pública y desarrollo municipal).29
Dentro de las acciones de formación y capacitación destacan
los programas “A los Ojos de Todos” y “Municipios por la
Transparencia” (SFP, 2004b). El primero incluye acciones de
información a los beneficiarios sobre las características de los
programas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo,
a acciones de capacitación y concertación para promover
acciones de transparencia e integrar acciones del SICS en los
municipios.30
30 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Algunas de las instancias
Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan estatales de CS desarrollan
programas propios ampliando el control y la vigilancia a programas propios
programas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipas ampliando el control y la
vigilancia a programas con
se establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir el recursos estatales.
programa de CS para programas federales -como Escuelas de
Calidad y Seguro Popular-, pero también para la regularización y
mejoramiento de la vivienda, responsabilidad del Instituto
Tamaulipeco de Vivienda y Urbanización; para auditar el transporte
público de pasajeros, dependiente de la Dirección General de
Transporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano
(observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otros
servicios gubernamentales como trámites, licencias, placas, etc.) y
para la creación de los comités de consulta y participación de la
comunidad en seguridad pública.31 Este trabajo se vio facilitado
por la creación y modificación reciente de leyes estatales que dieron
sustento legal a las acciones de participación. Así, por ejemplo, la
Ley Estatal de Planeación, de 1996, establece artículos (Arts.10 y
51) que posibilitan la participación social (y en específico acciones
de control). Esto mismo sucede con la Ley Orgánica de la APE, de
1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley de
Educación para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pública, de
2000, la Ley de Participación Ciudadana de 2001, la Ley de Salud
de 2001, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 2002 y la Ley
de transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversas
figuras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanos
del transporte, vigilantes de seguridad pública, etc.) fueron objeto
de difusión por parte de la oficina estatal de CS.32

En el nivel municipal, desde la literatura, vemos una En el nivel municipal


vemos una asociación de
asociación de la CS a dos grandes temas: por un lado, está asociada
la CS a dos grandes temas:
a acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participación a acciones de trans-
más amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen las parencia y a procesos de
participación más
acciones de capacitación implementadas por el programa amplios.
“Municipios por la Transparencia” (SFP 2004f). Según la SFP, entre
2000 y 2004, habían participado alrededor de 300 municipios en
11 entidades federativas recibiendo capacitación sobre acciones
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 31
de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado de
Sonora que, entre 2001-2003, logró que los 72 municipios (el 100%)
integraran 8 redes de “municipios amigos por la transparencia” y
lograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentes
del SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, la
mayoría de las acciones reseñadas remiten también a la función de
información y recepción de quejas y sugerencias en los OEC o en
las contralorías municipales.34
También en el nivel municipal se han creado lineamientos
denominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinación con el
Proyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los
Estados Unidos (USAID), la Asociación Internacional de Administración
de Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL,
2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la información pública
municipal, 2) crear y poner en acción los Consejos Municipales, 3)
procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuar
con transparencia en la contratación, despido y promoción del
personal, 5) reglamentar los mecanismos de participación ciudadana,
6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7) brindar
atención de calidad a la ciudadanía, 8) difundir los reglamentos
municipales, 9) difundir información sobre trámites, permisos,
licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobre
ingresos municipales y la deuda pública, 11) informar sobre los
ingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12)
informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobre
las obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicar
los gastos de comunicación social y representación.36
Sobre el segundo tema, participación ciudadana en
general, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, como
el presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003
(Díaz, 2003), o las acciones de los comités vecinales
(Zermeño, 2004), con ejemplos paradigmáticos en Cuquío,
Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que,
si bien no tienen el rótulo de “Contraloría Social”, llevan a
cabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias
32 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
de comunicación denominadas “miércoles ciudadanos”, las
audiencias públicas(Cf.§2.4.1.) o las acciones de seguimiento
y capacitación en municipios específicos.
2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia
Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitución de Un segundo tipo de CS
tiene que ver con la
comités de vigilancia formados por beneficiarios directos de la constitución de comités
obra o del ser vicio, que es como históricamente se de vigilancia formados por
comprendió la CS. La metodología de los comités de beneficiarios directos de la
obra o del servicio, que es
vigilancia se aplica más fácilmente a la construcción de obras como históricamente se
públicas (pavimentación, construcción de banquetas, comprendió la CS.

escuelas, etc.) y las acciones de control no sólo incluyen la


presentación de quejas, sino también la posibilidad de no
recepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades.
Como vimos anteriormente, en el ámbito federal,
programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglas
de operación la constitución de comités de promoción con
la inclusión de un vocal de control y vigilancia, donde las
atribuciones que poseen para la vigilancia y el control están
limitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/o
reuniones con los responsables operativos de los mismos.
Sin embargo, encontramos acciones de control y funciones
más complejas de los comités en otros programas federales,
como en la Comisión para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra (CORETT).
Según su Manual de Contraloría Social, forman comités para
la regularización de la tenencia de la tierra, quienes cumplen las
funciones de vigilancia y acciones de titulación, así como,
quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios de
cooperación con autoridades municipales y federales (CORETT,
2000). En este tenor se encuentra también la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), que forma
“comités de vigilancia participativa” donde se pretende
involucrar a ejidatarios y dueños de bosque para la denuncia
oportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 33
De manera aún más específica, según la guía operativa
del Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación
de Infraestructura Física de Educación Superior (CAPFCE),
dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que consta
de 5 pasos: el primero, es información de la obra (donde se
obliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar el
rótulo de obra); el segundo, es la conformación de un comité
(que puede ser la asociación de padres de familia u otra instancia)
con funciones de supervisión de la obra, tercero, para ello
recibirán una capacitación por parte de CAPFCE ; el cuarto
paso, es poner a disposición los mecanismos de quejas y
denuncias; y el quinto paso, es certificar la recepción de obra,
donde el comité tiene que avalar el acta. Otros programas, como
los fondos regionales de la CDI o la operación de las acciones
de obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan de
manera similar.
Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyen
Consejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde,
donde también participa un vocal de control y vigilancia electo
entre los diferentes comités de control y vigilancia que existen
(uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiados
por el ramo 033 –vía Fondo de Inversión Social Municipal
(FISM). Estos comités tienen la función explícita de controlar
la ejecución de la obra, así como, de recepcionarla.
Es decir, los sujetos del control en este caso son comités
formados por beneficiarios de la obra o del programa específico.
Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones técnicas
de la obra o del programa y los vigilados no sólo son los servidores
públicos, sino también los contratistas o las empresas encargadas
de realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitan
a la presentación de quejas, sino que poseen mayor capacidad de
presión, por lo menos en un nivel teórico, puesto que tienen que
firmar el acta de recepción de las obras, requisito formal para dar
por terminada una obra. El modelo del Estado de México, basado
en la creación de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia
34 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunque
sistemas similares funcionan en toda la república.37

En el Estado de México, según sus autoridades, el programa


de CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar la
participación organizada de la población beneficiaria en la vigilancia,
control y evaluación preventiva de las obras y servicios que realiza
el estado con recursos federales, estatales y municipales. La
metodología de la CS en el Estado de México consiste en la creación
de un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocales
denominados “contralores sociales” (Gobierno del Estado de
México, s/f). Además de los programas federales (microregiones, empleo
temporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitación para el
trabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistencia
alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto
Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integral
de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Social
y en las obras públicas financiadas con recursos federales y estatales.
Una diferencia importante con otros estados es el marco
jurídico que protege a estos comités puesto que se encuentra
resguardado incluso a nivel constitucional. La constitución política
del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 15 consagra
la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. La
Ley orgánica de la administración pública, Art. 38bis, y la Ley Orgánica
Municipal (Art.113) dan soporte legal a la acción de estos comités.

Las funciones de los Cocicovi en obra pública incluyen


la recepción y vigilancia de las obras según el expediente
técnico (es obligación de los contratistas entregar un
expediente al Cocicovi), la verificación de los materiales, la
intervención en los actos de entrega-recepción de las obras y
la capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado,
en los programas sociales los Cocicovis verifican que los
programas sean entregados el día y hora determinados, que
los productos entregados se hallen en perfecto estado, que
los apoyos sean entregados a las personas que se encuentran
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 35
en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidores
públicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan las
irregularidades.
Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la
Dirección General de Contraloría Social del Estado de
México, se han constituido 63,217 comités, lo que representa
la participación de 200,021 contralores sociales. De estos,
23,891 comités corresponden a servicios y 39,326 a obra
pública. 38

2.3. CS como participación en órganos colegiados

Un tercer tipo entiende la Un tercer tipo entiende la CS como la participación de


CS como la participación
de ciudadanos que en
ciudadanos que en calidad de tales participan en órganos
calidad de tales participan colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ahí no sólo
en órganos colegiados
la capacidad de vigilancia y control, sino también ampliando las
(consultivos y/o
resolutivos) ejerciendo ahí esferas de participación. Aquí se puede hablar con propiedad
no sólo la capacidad de de RdC transversal más que vertical, como son los tipos recién
vigilancia y control, sino
también ampliando las
descritos.
esferas de participación.
En la administración pública federal, en los estados y
en los municipios son incontables la cantidad de consejos
consultivos y resolutivos de los más diversos temas (mujer,
indígenas, jóvenes, violencia intrafamiliar, pobreza,
desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educación, etc.).
Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejos
de Participación Ciudadana de la PGR, 39 los Consejos
Consultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 la
propuesta de Consejo de Participación en Seguridad Pública
de la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del Consejo
Nacional de Población (CONAPO). 41 Los Consejos de
Cuencas de Agua de la Comisión Nacional de Agua42 o el
Aval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizan
acciones que van más allá del control y la vigilancia de las
acciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcan
ámbitos como representación de intereses e incidencia en
36 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
políticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen como
objeto central la vigilancia ciudadana.
Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo de
Auditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca a
representantes industriales, universidades y centros
académicos, representantes de auditores y a colegios de
profesionistas, buscando adaptar los procesos de auditorias
de grandes a pequeñas y medianas empresas. Son múltiples
los ejemplos a nivel estatal y municipal.
Reseñados recientemente en la literatura encontramos,
entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones y
al Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato,
Guanajuato (García, 2003); al Consejo Municipal de la Mujer
en Mérida, Yucatán (Poot, 2000); al Consejo Consultivo de
Participación Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); al
Consejo Municipal de Participación Social en Pabellón de
Arteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros.
Como es evidente, las acciones de estos consejos
sobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en la
mayoría de los casos no tienen explícitamente incluido, dentro
de sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS.
Aunque en la práctica sea parte de sus funciones y, efecti-
vamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control.
Autores como Isunza (2004) han estudiado específicamente la
capacidad de consejos y grupos, donde interactúan representantes
ciudadanos y gubernamentales, en términos de su potencial y
acciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral
(IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.
Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde Recientemente se han
creado Consejos
hay “masa crítica” proclive a los temas de transparencia y vigilancia,
Consultivos donde hay
como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimiento “masa crítica” proclive a
a las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil los temas de transparencia
y vigilancia
y el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44
Inclusive en ámbitos como las universidades se han creado consejos
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 37
específicos de contraloría social, como es el caso de la Universidad
Autónoma de Sonora.45

Sin embargo, es en el programa de Contraloría Ciudadana


(CC) del GDF donde se ha desarrollado más intensivamente la
idea de ejercer la participación ciudadana para el control y
vigilancia de los recursos por medio de la inclusión de
ciudadanos en 120 órganos colegiados de decisión.46
En este programa los actores del control son ciudadanos
interesados en participar en él con carácter honorífico y sólo
tienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hasta
el momento, según la secretaría ejecutiva del programa, han
participado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos).
Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 órganos
colegiados de 58 dependencias del GDF. Los órganos colegiados
son comités y sub-comités de obras y de adquisiciones, así como
los consejos directivos, de administración, de financiación y
consultivos. Las dependencias corresponden a las 17 áreas del
sector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 áreas del sector
paraestatal 48 subdivididos en 9 grupos: Administración y
Finanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia,
Gobierno y Seguridad Pública y en 5 zonas territoriales.49 En
cada uno de ellos participan dos ciudadanos. Además de esto
los contralores participan, a partir de 2005, en 52 comités de
control y evaluación.

Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia se


encuentran alrededor de 34 órganos de decisión donde participan
contralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir que
controlan y vigilan directamente todos los procesos de
adquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura de
gobierno, por medio, no sólo de su presencia, sino también de
su voz y voto en dichos órganos, controlando así tanto a los
responsables políticos como a los técnicos de las decisiones que
impliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tanto
en situaciones “cotidianas” (como reparación del parque
38 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
vehicular) como mayores (adquisición de nuevos vagones del
metro o construcción del segundo piso del periférico).51 A la
fecha han participado en 354 licitaciones, adjudicaciones
directas que en total suma más de 12 mil millones de pesos.
Las acciones de control que desarrollan no sólo se limitan
a presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamente
deben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas,
sino también pueden solicitar información específica y participar
en operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449
visitas de control a obras como escuelas, reparación de
banquetas, unidades médicas, etc. y en operativos anticorrupción
(como venta ilegal de gasolina, o documentación falsa del registro
civil).
La elaboración de esta estrategia ha requerido cambios
legales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuado
para que los contralores puedan realizar su labor. De ahí que se
hayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartados
específicos de contraloría ciudadana: Ley de Adquisiciones, de
Obras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, de
transparencia y de participación ciudadana. Además se han
modificado reglamentos de los comités técnicos de órganos
como la Red de Transporte Público (RTP) y se han promovido
cambios en los decretos de creación de órganos como el Metro
o el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. También se
incluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificación
administrativa en organismos como Protección civil, Preserva-
ción del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entre
otros.
Finalmente, en términos temporales, la acción ejercida
por los CC es constante, puesto que estos diversos órganos tienen
reuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se les
invita y se les entrega una carpeta informativa con los detalles
de las reuniones para que puedan estudiarla con anticipación.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 39


2.4. Otras instancias de participación
que no se denominan CS
Junto con estos tipos, encontramos otras instancias de
participación que, si bien no se denominan explícitamente de
CS, sí cumplen con funciones de vigilancia y control ciudadano,52
entre ellos los que más sobresalen son los sistemas de
comunicación entre ciudadanos y gobernantes y las invitaciones
de OSC a licitaciones gubernamentales
2.4.1 Mecanismos de comunicación ciudadanos-gobernantes

En los tres ámbitos de En los tres ámbitos de gobierno existen acciones de participación
gobierno existen acciones
de participación
ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como
ciudadana donde, sin que “contraloría social”, eventualmente en ellas se llevan a cabo
necesariamente se acciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen las
denominen como
“contraloría social”, se instancias de interacción directa, definidas aquí como
llevan a cabo acciones de aquellos encuentros cara a cara entre los representantes y
vigilancia y control.
representados, que funcionan como instancias de participación,
pues en ellos se intercambia no sólo información, sino que
también puede servir como instancias de control, aunque no
sea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos se
incorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer el
presidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los días
cívicos.
Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado en
el orden municipal, por su tamaño y composición social, son las
instancias de interacción directa. Los más reconocidos en la
literatura son los “miércoles ciudadanos” impuestos en varios
municipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tipos
de instancias más o menos formales de interacción directa
revisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53
2.4.2 Invitación a OSC a licitaciones públicas

Otro tipo de mecanismo de participación ciudadana donde se


llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitación a
40 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Otro tipo de mecanismo
OSC a las acciones de licitación pública en calidad de testigos de participación
sociales muchas veces por su experticia técnica más que por su ciudadana donde se llevan
calidad de usuarios. En el ámbito federal, según la Comisión a cabo funciones de
control y vigilancia es la
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la invitación a OSC a las
Corrupción de la Administración Pública Federal (CITCC), acciones de licitación
pública en calidad de
durante 2001 organismos como la Comisión Federal de
testigos sociales
Electricidad (CFE) invitó a Transparencia Mexicana y a otras
OSC a licitaciones públicas y procesos de adquisiciones como
Observadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS también
en 2001 invitó a 25 organizaciones a participar en 17 de 21
licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firmó
convenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecánicos y
Electricistas A.C. para participar como testigo social en sus
procesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). Petróleos
Mexicanos (PEMEX) también contó con 27 participaciones
externas en procesos de adquisición (12 testigos y 15
observadores sociales) con representación de la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM), Instituto Politécnico
Nacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Públicos,
Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnológico de
Minatitlán (CITCC 2003:108). La SFP instauró un programa de
“observadores universitarios en procesos licitatorios de la
SECODAM” (CITCC 2003:130). SEDESOL también firmó en
licitaciones (CITCC 2003:138).
No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional de
Desarrollo Social (INDESOL), donde también se han realizado
estas invitaciones públicas, reportan falta de interés y
capacitación de las OSC para poder realizar su trabajo
adecuadamente. La CS abarca en el nivel
gubernamental varios
En resumen, vemos que la CS abarca en el nivel formatos y significados.
Por un lado se refiere a los
gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se
sistemas de atención
refiere a los sistemas de atención ciudadana (tanto de los ciudadana; por otro lado,
beneficiarios directos como de la población en general); por otro significa la creación y
operación de comités de
lado, significa la creación y operación de comités de vigilancia vigilancia por parte de los
por parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa, beneficiarios directos.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 41


Y finalmente se han desarrollado instancias de participación de
los ciudadanos en los órganos colegiados de control para que
puedan revisar y controlar que los recursos se empleen
adecuadamente y que no se cometan irregularidades. Además
de esto, existen mecanismos como la creación de “testigos
sociales” o instancias de comunicación entre los ciudadanos y
sus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participación
ciudadana para el control y vigilancia, aunque no se les
denominen explícitamente acciones de “contraloría social”.
Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control que
se llevan a cabo en el sector no gubernamental.

3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL:


LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL

Acciones orientadas al
seguimiento de políticas
específicas y acciones de
capacitación y formación
A QUÍ ENCONTRAMOS UNA TREMENDA variedad de
acciones y organizaciones que, ya sea como objetivo
específico o como acciones menos sistemáticas, realizan
en temas relacionados acciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensa
con la CS como
transparencia, vigilancia,
variedad, es posible distinguir dos tipos de acciones más
participación ciudadana, específicas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento de
etc. políticas específicas (muy relacionadas con las áreas temáticas
de las propias OSC) y por otro, acciones de capacitación y
vigilancia, participación ciudadana, etc.

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas


específicas
Dentro de la diversidad de políticas específicas a las que se
hace seguimiento, para efectos de esta investigación sobresalen
aquellas que siguen las políticas de transparencia y acceso a
la información.54 En este tipo se encuentran experiencias muy
amplias como las que realiza Alianza Cívica, Fundar AC, Equipo
Pueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana de
Chihuahua, CENCOS, etc. en diversos ámbitos de acción, siendo
principalmente el municipal donde más experiencias se
desarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa
42 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado un
índice de transparencia municipal aplicándolo en municipios de
los Estados de Nuevo León, Morelos, Estado de México,
Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF,
y Jalisco.56
Alianza Cívica y Fundar, en conjunto con otras OSC,
desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadana
elaborando un manual para la participación ciudadana en la
vigilancia de los gobiernos locales. Este programa, además de la
capacitación, cuenta con la sistematización de experiencias de
vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y
Estado de México (Alianza Cívica, 2003)57 en las que sobresalen
las acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo,
donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa -
desarrollado en dos partes: la guía para la vigilancia y la encuesta
de percepción ciudadana (Alianza Cívica, 2004b). Además,
realizaron tres foros regionales 58, donde sobresalen las
experiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadana
impulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59.
En el nivel estatal, experiencias como el proceso de
redacción de las leyes de transparencia y acceso a la información
de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco
(recientemente modificada, con la participación (con
VERTEBRA, A.C.) dan en los ámbitos de gobierno.
Ahora bien, la participación de las OSC no asegura, como
lo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buena
legislación.60
A nivel federal, en el seguimiento de políticas de
transparencia y rendición de cuentas sobresale el trabajo de
Fundar, que ha desarrollado el Índice Latinoamericano de
Transparencia Presupuestaria donde se comparan, por medio de
una encuesta de percepción de “expertos en cuestiones
presupuestarias y usuarios de la información presupuestaria”
(legisladores, académicos, medios de comunicación, OSC, etc.),
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 43
14 variables, como son participación ciudadana, cambios,
asignación y fiscalización del presupuesto, etc. Este ejercicio
tiene ya dos ediciones y cuenta con presupuesto para ser
realizado bianualmente (Fundar 2003).61
Es característica la coordinación de diversas OSC en
múltiples proyectos, como se puede ver en los casos hasta aquí
reseñados o en el recientemente creado Colectivo por la
Transparencia en el que participan, entre otros, la Academia
Mexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cívica,
Equipo Pueblo, Consorcio e Iniciativa Acceso México.
Un segundo ámbito de Un segundo ámbito de acción sigue siendo la trans-
acción sigue siendo la
transparencia electoral,
parencia electoral, en el que se inscriben las acciones de
en el que se inscriben las blindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC a
acciones de blindaje nivel estatal y municipal. Como dijimos arriba, iniciativas como
electoral y vigilancia de
una gran cantidad de las convocatorias de INDESOL, específicas para que OSC
OSC a nivel estatal y participen de la vigilancia de los programas sociales sobre
municipal.
posibles irregularidades, son centrales. Programas como “1000
mujeres por la Transparencia” de la OSC Centeotl, en Oaxaca,
o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz, que han sido
premiados y reconocidos por SEDESOL en este sentido, lo
mismo que el trabajo de OSC como CENCOS, Equipo Pueblo
o Alianza Cívica que siguen participando como observadores y
contralores de los procesos electorales.62
Un tercer ámbito de Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas
acción corresponde a las sectoriales propiamente dichas, cuyas acciones rebasan
políticas sectoriales, al
sector salud, al sector largamente el siguiente listado. Ejemplos exitosos de seguimiento
medioambiental, al en el sector salud constituye el trabajo de Fundar en el
desarrollo social, a la
seguridad ciudadana, al
presupuesto de salud y el denominado “caso marca-pazos”,
tema de género, a los seguimiento a las irregularidades cometidas en el legislativo sobre
temas energéticos y de recursos para prevención de VIH-SIDA (Vallarta y Martínez,
servicios, al desarrollo
rural y a los derechos 2004). En el sector medioambiental también hay un
humanos. seguimiento de diversas OSC como las que desarrolla Iniciativa
de Acceso-México (Bustillos y Severino, 2004). En desarrollo
social sobresale el seguimiento de Equipo Pueblo sobre las

44 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


obligaciones del gobierno mexicano en relación con el Foro Social
Mundial, así como su participación en la Red Mexicana Frente
al Libre Comercio.
En seguridad ciudadana existen diversos grupos, donde
el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF, encargado
de organizar las mega-marchas de junio sobre la inseguridad, es el
mejor ejemplo de cómo OSC vigilan y controlan las políticas
pectorales, tanto estatales como nacionales. En género son
también múltiples las acciones de OSC en la vigilancia de las
acciones de gobierno sobre este tema. Mención especial merece
la “Red de Mujeres Vigilantes” que auspicia INMUJERES y
que consiste en la asociación de diversas OSC y otros grupos
para la vigilancia, por un lado, de los programas sociales
destinados a mujeres y por otro lado, del seguimiento de
indicadores sobre políticas de género a nivel estatal y federal.63
En temas energéticos y de servicios resaltan las
experiencias de resistencia civil en múltiples estados (Veracruz,
Yucatán, Tabasco, Chihuahua, etc.), donde diversos colectivos
se han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias y
por medio de diversos mecanismos legales y de presión han
logrado, en algunos casos, la aplicación de otro tipo de tarifas
en zonas residenciales, como lo fue en los casos de Tabasco y
Yucatán y en Chihuahua, dónde a través de acciones llevadas a
cabo por varias organizaciones, entre otras, Mujeres por México,
A.C., con reclamos contra Teléfonos de México han logrado la
vigilancia y movilización por el mejoramiento de otros servicios.
Lo mismo ha sucedido en Coahuila con luchas por la
transparencia en el manejo del agua.
En Chihuahua también encontramos ejemplos de vigilancia
sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por el
Frente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismos
oficiales (los consejos consultivos de Sedesol, los consejos de
desarrollo rural sustentables -definidos en la Ley General de
Desarrollo Sustentable-, los comités de desarrollo rural de

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 45


Sagarpa) como fuera de ellos, a través de la movilización y el
cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de medios
de comunicación popular, principalmente la radio, para
denunciar las irregularidades.
También es común el seguimiento a las acciones de las
comisiones -nacional y estatales- de derechos humanos, por
parte de las OSC del ramo. Sin embargo, esta vigilancia no
asegura efectividad, como se mostró en la reelección del
presidente de la CNDH, a pesar de las acciones implementadas
por redes de OSC de derechos humanos que buscaban otras
alternativas.
Otro ámbito de acción Otro ámbito de acción relativamente innovador es el
relativamente innovador
es el seguimiento al poder
seguimiento al poder legislativo. En este sentido sobresale la
legislativo. acción de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia de
seguimiento al legislativo, quienes han hecho un seguimiento a
tres legislaturas (una al final, una completa y una que inició a
fines de 2004) incorporando un análisis tanto de formalidades
como asistencia, número de sesiones plenarias y de comisiones,
como en términos de fondo, es decir, cambios legislativos
efectivos, propuestas de ley, etc.64 . En este ámbito también
puede sumarse la propuesta de Equipo Pueblo y del Consorcio
para el diálogo parlamentario y la equidad (Consorcio) para
modificar la ley orgánica del Senado de la República.65

3.2. Acciones de capacitación


Además de las acciones de seguimiento a políticas específicas,
las OSC en el ámbito de la CS han desarrollado diversas acciones
de capacitación. Dentro de estas instancias sobresale un
diplomado realizado en 2004 por CENCOS a los contralores
ciudadanos del GDF, donde participaron más de 300 contralores
en 12 sesiones de trabajo llevados a cabo por expertos en los
temas, y que se repitió en 2005. Otras OSC, como Tendiendo
Puentes de Edomex, han trabajado, vía convocatorias de
INDESOL, en la capacitación a titulares del programa

46 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Microrregiones en Oaxaca. Los programas desarrollados por
Alianza Cívica sobre vigilancia ciudadana y por el CESEM y
otros sobre CIMTRA incluyen acciones específicas de
capacitación.
En resumen, en el espacio público no estatal existen variadas En el espacio público no
experiencias de control y vigilancia específicas sobre políticas y estatal existen variadas
experiencias de control y
acciones gubernamentales, en los tres órdenes de gobierno y casi vigilancia específicas sobre
en toda la gama de temáticas. Este tipo de vigilancia sitúa a OSC políticas y acciones
gubernamentales, en los
como los encargados de hacer la vigilancia. Las acciones de control tres órdenes de gobierno y
se dirigen tanto a servidores públicos de elección popular (políticos) casi en toda la gama de
temáticas.
como a burócratas (técnicos) siendo los primeros los responsables
últimos. Lo que se vigila es tanto la legalidad y el buen desarrollo
de los programas como la inclusión de temáticas que para las OSC
resulten importantes, en este sentido las OSC realizan RdC tanto
legal como política66 utilizando como mecanismos de control
principalmente la “voz”, tanto en órganos oficiales como en los
medios de comunicación masivos, por lo que se definen más que
nada como acciones de RdC de tipo “social” (como lo proponen
Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
En menor medida las acciones de control implican procesos
de capacitación y educación a diversos actores para potenciar
sus propias acciones. Estos procesos, al no pertenecer al ámbito
gubernamental, no poseen reglamentos y más bien basan sus
acciones en la autonomía que poseen como OSC.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 47


4. RESUMEN: TIPOS CS

E L SIGUIENTE CUADRO resume los tipos de CS existentes


describiendo los ejemplos empíricos detallados anteriormente.

Cuadro Núm. 1. Tipología Contraloría Social


Buz ón de que ja s y Com unic a c ión Se guim ie nto polític a s
Contr ol c ole c tivo Ó r ga nos c ole gia dos
suge r e nc ia s Soc ie da d-gobie r no e spe c ífic a s

O portunida des Miércoles CO CICOVIS (E domex) Contra lores Ciuda da nos Índice tra nspa rencia
E jemplo
(S E DE S O L) ciuda da no (GDF) presupuesta ria
empírico
(FUNDAR)
Titula res de O portunida des Vecinos colonia y/o Comités electos Ciuda da nos v olunta rios sin OSC
5 '0 0 0 , 0 0 0 titula res municipio democrá tica mente entre los un sistema de selección profesiona les enca rga dos del
+/- 1 '0 0 0 , 0 0 0 v oca les. beneficia rios de una obra cla ra seguimiento específico
Quién Voca les de control y v igila ncia específica 5 0 0 contra lores según temá tica
Comités de promoción 6 3 , 2 1 7 Comités entre 1 9 9 9 y ciuda da nos en 1 2 0 órga nos
comunita ria (má s de 8 8 , 0 0 0 ) 2004 colegia dos de insta ncia s
2 0 0 , 0 2 1 contra lores socia les sectoria les y territoria les
Burócra ta s Políticos Burócra ta s Burócra ta s y políticos Políticos
Voca les y titula res Presidente municipa l, E jecutores de obra s pública s y Funciona rios y E jecutiv o y legisla tiv o
Funciona rios municipa les jefe delega ciona l y sus progra ma s socia les responsa bles de toma de
A qui é n
(enla ce municipa l) funciona rios decisiones en toda la
E sta ta les (sa lud, ecua ción) estr uctura de gobierno
Federa les (ATR, pa go)
Progra ma se a pegue a la s Acciones de á mbito E jecución de obra s y Adquisiciones Indica dores de tra nspa rencia
regla s de opera ción municipa l progra ma s socia les de a cuerdo Contra tos en la infor ma ción
Qué Pa drón sea depura do Acuerdos a los que se a la s regla s esta blecida s Progra ma ción presupuesta l.
Montos y a poyos sea n compromete el E jecución (E ncuesta a expertos
correctos presidente municipa l E v a lua ción S eguimiento legisla ción)
S istema de queja s y denuncia s Comunica ción directa Confor ma ción de comités Voz y v oto en órga nos " Voz" : pa rticipa ción en
Petición de reunión con los S eguimiento específico específicos colegia dos de toma de consejos for ma les
opera dores loca les del Aproba ción de obra s (entrega decisiones Presenta ción resulta dos
Cómo
Progra ma de obra ) Visita s a obra s opinión pública
Módulos de a tención Reuniones con responsa bles O pera tiv os a nticorr upción
ciuda da na
Regla s de opera ción S in regla mento Constitución E sta do México Ley de obra s S in regla mento
Leyes orgá nica municipa l y de Ley de a dquisiciones
a dministra ción pública Ley pa rticipa ción
Ba sa do en Regla s de opera ción de los ciuda da na
progra ma s específicos Ley de a usterida d
Regla mentos de los
órga nos colegia dos
Per ma nentemente Ca lenda riza do Cua ndo se rea liza una obra Per ma nentemente Ca da dos a ños
Cuá ndo

Vertica l Vertica Vertica l Tra nsv ersa l S ocia l


Procesa l S ocia l Procesa l Prospectiv a Prospectiv a
Retrospectiv a Prospectiv a Retrospectiv a Procesa l Política
Tipo RdC
Administra tiv a Procesa l Administra tiv a Retrospectiv a
Retrospectiv a Administra tiv a
Administra tiv a limita da Política

Fuente: Elaboración propia

5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA,


NO DELIBERATIVA

E N ESTE APARTADO SE ANALIZAN los principales límites,


potencialidades y riesgos de estos mecanismos en términos
de innovación y fortalecimiento democrático. Como se verá,
los primeros tienen que ver más que nada con su visibilidad e
impacto, los segundos con la lógica de fortalecimiento y ejercicio
de derechos y el marco legal favorable y el tercero con el riesgo
de limitar la CS a mecanismos de participación decorativa y no
deliberativa. Pasemos a revisar cada uno de estos puntos.
48 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia

Tres son los grandes límites que presenta la CS para la innovación Tres son los grandes
y el fortalecimiento democrático. El primero tiene que ver con límites que presenta la CS
para la innovación y el
su invisibilidad. A pesar de contar con una considerable cantidad fortalecimiento
de años y cierta continuidad y de tener presencia en programas democrático.

federales, estatales y municipales de alto impacto y alcance


ciudadano es muy poco el número de personas que conoce y
menor aún el que participa en dichos mecanismos. Estas formas
de participación no son conocidas por la mayoría de la población
ni por los propios usuarios. En una reciente evaluación sobre el
programa de CS en Oportunidades (SFP, 2004d: 6), en el
programa de mayor impacto en cuanto al número de familias
atendidas, sólo el 31% había recibido algún tipo de información
sobre CS y sólo el 36% de ese tercio lo consideraba como
“participación de la sociedad para el control y la vigilancia de
los recursos” (contra un 50% que lo identificó como “medio
para presentar quejas y denuncias”).67
Además de la poca cantidad de participantes directos68 y
de las dificultades de las oficinas gubernamentales para dar a
conocer estas experiencias69 contribuye a su invisibilidad el
desconocimiento del impacto sobre el combate a la corrupción
y el fortalecimiento democrático que estos mecanismos generan.
Así, no es posible saber, por ejemplo, si existen o no un aumento
de denuncias sobre irregularidades en las oficinas de atención
ciudadana, si estas denuncias lograron algún cambio en la
organización, si la ciudadanía aumentó su percepción de
confianza sobre las instituciones que poseen dichos mecanismos
o si se lograron anular actos de corrupción.70
Producto y resultado a la vez de dichas limitaciones, junto
con el problema que significa ser sujeto de una pugna de
proyectos políticos diferentes por su apropiación, como veremos
adelante, está la polivalencia y relativa dificultad de definir en
términos concretos y operativos lo que es y no es “contraloría social”.
La polivalencia no ayuda a hacer conocidas las formas de control
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 49
social ni a poder medir su impacto, más bien allana el camino a
una disputa ideológica sobre lo que es la participación ciudadana
para la rendición de cuentas en el contexto de disputa de
proyectos políticos.
5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos,
marco legal. Legitimidad
Tres son las grandes A pesar de ello, vemos tres grandes potencialidades de la CS. Su
potencialidades de la CS.
polivalencia también quiere decir que la participación para el
control constituye un espacio de innovación. En los apartados
anteriores se comprueba la diversidad y variedad de las acciones
y formas de CS, lo que implica un interés por innovar en estas
temáticas. Un ejemplo de esto, fue la necesidad que tuvieron
los organizadores del premio “Innovación y Gestión Local” de
incluir en sus versiones 2003 y 2004 una categoría de
“transparencia y rendición de cuentas”.
Esto se relaciona con su segunda potencialidad: la CS puede
inscribirse dentro de una lógica de ejercicio de derechos, lo que
significa un espacio importante para el fortalecimiento
democrático.71 Como se ha planteado en diversos documentos
(Isunza, 2002, Hevia 2004b) entre RdC y derechos existen dos
vínculos, uno directo, que tiene que ver con la capacidad de exigir
los derechos civiles y políticos que facultan a los gobernados a
controlar a los gobernantes, y uno indirecto, que supone que, gracias
al control y vigilancia de las políticas públicas, por medio de la RdC
se hacen exigibles otros derechos, como los sociales, económicos,
culturales y ambientales. En este sentido, la CS representa un
ejemplo concreto de este doble vínculo. Por un lado, con el sólo hecho
de participar en alguno de los mecanismos de CS, los ciudadanos ejercen
su derecho a la participación, a la información, a la petición, etc. Por el
otro, si el objeto de control es un programa de desayunos infantiles, por
ejemplo, se asegura el ejercicio del derecho a la salud, a la alimentación,
los derechos del niño, de educación, etcétera.
La tercera potencialidad se relaciona con las anteriores y
es la extensa e intensa red de marcos jurídicos y legales en todos
50 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
los niveles que asegura normativamente la existencia y el
ejercicio de estos derechos. Es realmente inmensa la cantidad
de normas y marcos legales que protegen y promueven la
participación ciudadana, tanto para el control como para las
demás formas de incidencia en lo público.72 En el documento se
presentan ejemplos de los estados de México, Tamaulipas y el
DF, pero en cada estado, y en la federación, existen múltiples
mecanismos ya normados que permiten la existencia y le dan
un resguardo legal a los mecanismos de CS en prácticamente
todas las áreas sectoriales.

5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa


Sin embargo, a pesar de estas potencialidades, la CS enfrenta su La CS enfrenta su mayor
riesgo en el uso político
mayor riesgo en el uso político que de ella se haga, el riesgo de que de ella se haga, el
ser una forma de participación decorativa, no deliberativa.73 riesgo de ser una forma de
participación decorativa,
Las potencialidades –innovación, ejercicio de derechos, no deliberativa
legalidad- en conjunto convierten a la CS en una muy poderosa
fuente de legitimidad. Los gobiernos demuestran el buen uso de
los recursos, el combate o la prevención de la corrupción y las
prácticas inclusivas por medio de transformar a los gobernados
en vigilantes, en incluirlos en un sistema de pesos y contrapesos
que, si no se activa, significa que las cosas se están haciendo
con eficiencia y transparencia. No es casual que en el sexenio
de Salinas, considerados por muchos el más corrupto y poco
transparente, sea donde surgen estas formas de legitimar en los
hechos un gobierno no legítimo por los votos.
Pero, ¿dónde reside la legitimidad de la CS? No es en su
representatividad, como el sistema político. La CS no pertenece al
sistema de pesos y contrapesos propios de la RdC horizontal;
(por lo menos en términos normativos).
Tampoco es en la autonomía, como las OSC, puesto que los
gobiernos, la mayoría de las veces, están obligados a establecer
CS aún si la ciudadanía no se auto-organiza para ello. Veamos el
caso de Oportunidades, donde necesariamente se crean Comités
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 51
La fuente de legitimidad
de Promoción Comunitaria, para cumplimiento de las reglas de
de la CS sólo puede estar
en su eficiencia, es decir, operación y no por ser una demanda ciudadana. Su fuente de
en lograr por medio de legitimidad de la CS sólo puede estar en su eficiencia, es decir,
sus acciones constituirse
en un efectivo sistema de
en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivo
contrapeso ciudadano sistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos.
ante los gobiernos.
Sin embargo, como hemos observado, la CS no aporta en
eficiencia: no sabemos si gracias a la CS se han evitado actos de
corrupción o de abuso de autoridad. Hemos visto que no existe
visibilidad en sus acciones, claridad en su metodología ni una
promoción de sus funciones.
El desequilibrio entre Y en este desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS
legitimidad-eficiencia, la
CS corre el riesgo de
corre el riesgo de despolitizarse. Con ésto nos referimos a limitar
despolitizarse la capacidad política de los actores para resolver problemas o
irregularidades transformando estos mecanismos en espacios
restringidos de cooperación. Los problemas o puntos de vista
diferentes no pueden resolverse en las instancias previamente
acordadas, sino que pasan a estar nuevamente en la arena de los
políticos, ya sea en el gobierno o en la oposición. Las CS, son
útiles para los gobiernos, al inaugurarlas, para posar en la foto y
rendir protesta a sus miembros, pero no para que hagan su trabajo
de vigilancia y control, de contrapeso ciudadano.
Ante la creciente complejidad del mismo ejercicio del gobierno
y las dificultades propias de la participación ciudadana (Font, 2004:
23-28), estas instancias parecen ser para el sistema político actores
inofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control y
que al mismo tiempo les entregan una legitimidad como gobiernos
La despolitización como
transparentes y participativos. Si hay irregularidades, serán los
desequilibrio entre partidos políticos los que harán conferencia de prensa o los que
eficiencia y legitimidad y la cooptarán a los líderes que organizan los plantones para tomar las
polisemia del concepto de
CS muestran, la lucha oficinas correspondientes y no los mecanismos formales de CS.
entre diversos proyectos
políticos que fortalecen o La despolitización como desequilibrio entre eficiencia y
dificultan la democra- legitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, por
tización y que se
encuentran en
último, la lucha entre diversos proyectos políticos que fortalecen
“confluencia perversa”. o dificultan la democratización y que se encuentran en
52 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
“confluencia perversa”(Dagnino 2002:380), ya que usan, con
diferente significado conceptos como participación ciudadana o
rendición de cuentas. 74 De ahí que la CS y sus alcances se vean
limitados muchas veces a una participación decorativa y
despolitizada y que, sin embargo, pueda, en otras situaciones,
construirse como espacio efectivo de rendición de cuentas que
contribuya al fortalecimiento democrático donde los ciudadanos
puedan ser contrapeso del poder.

Las potencialidades están ahí, los marcos legales son Dentro del proyecto
democrático la CS se
amplios y existe un proyecto político democrático que defiende
entiende como la
la ampliación y el ejercicio de los derechos humanos, incluyendo operacionalización de los
la vigilancia y el control de los gobernantes, así como la conceptos de partici-
pación y rendición de
participación o capacidad de incidencia en el desarrollo de cuentas, como las formas
nuestra comunidad. Dentro del proyecto democrático la CS se concretas que adquiere el
ejercicio de estos derechos
entiende como la operacionalización de los conceptos de
y como una forma de
participación y rendición de cuentas, como las formas concretas ejercicio de los mismos.
que adquiere el ejercicio de estos derechos y como una forma
de ejercicio de los mismos, donde es deber del Estado garantizar
su acceso universal y el derecho de los ciudadanos a exigir su
cumplimiento, así como, a contribuir responsablemente con sus
obligaciones, como pagar impuestos, participar en el sistema de
elecciones, etc.
Sin embargo, estos conceptos son usados al mismo tiempo Estos conceptos son
usados al mismo tiempo
por el proyecto neo-liberal donde, utilizando los mismos
por el proyecto neo-
significantes adquieren otros significados: la CS se limita para liberal y adquieren otros
ellos a una acción netamente preventiva, una suerte de significados: la CS se limita
para ellos a una acción
participación de baja intensidad donde los ciudadanos colaboran netamente preventiva,
con la autoridad para llevar a cabo la correcta aplicación de las una suerte de parti-
cipación de baja
políticas, donde los vigilantes juegan un papel de consumidores
intensidad.
(de servicios, de obras) más que de ciudadanos portadores de
derechos y deberes.

O dicho de otra forma, el derecho se limita al reclamo


individual y siempre en calidad de cliente, con dos consecuencias
importantes: la acción de control y vigilancia sólo se limita a la
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 53
implementación de sistemas de información y, la segunda, los
actores capacitados para ejercer ese control son sólo los
consumidores directos, no la ciudadanía en general, aunque sean
bienes/servicios públicos.
Sobre el primer punto, con la experiencia de privatizaciones
de servicios públicos en los noventa en la región de América
Latina, se demostró que, en situaciones de monopolio de
dotación de servicios, sean públicos o privados, los servicios
de “satisfacción al cliente” no constituyen un contrapeso real ni
para mejorar la calidad o disminuir las irregularidades. Sobre el
segundo, la capacidad de vigilancia de un tercero se limita y, por
lo tanto, puede inhibirse la acción de vigilancia y control por
temor a represalias.
Es en dentro del proyecto Finalmente, creo que es en dentro del proyecto corporativo
corporativo clientelar (o
autoritario, como lo llama clientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005)) donde
Isunza (2005) donde más más claramente se usa a la CS como un concepto de participación
claramente se usa a la CS
como un concepto de
despolitizada. Este proyecto que en México fue hegemónico
participación despoli- por décadas, utilizó la participación ciudadana para darle
tizada. legitimidad a gobiernos no legítimos electoralmente, sobre la
base de la movilización autoritaria y de un concepto vacío de
participación. Basta recordar que la CS nace dentro del gobierno
más ilegítimode los últimos 30 años. Aquí, los mecanismos de
CS son cooptados por las mismas estructuras verticales de poder
copando los comités de vigilancia de las obras, los sitios de los
consejeros ciudadanos, pero siempre respetando las formas,
poniendo mamparas de inauguración y saliendo en las fotografías,
incorporando en sus discursos el número de comités formados
más que las denuncias formuladas, o los miles de pesos
ahorrados, en situaciones donde la percepción de la corrupción
y la opacidad sigue prevaleciendo entre la población y sigue
constituyendo un peligro para la profundización democrática
de nuestro país.

54 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


6. LISTA DE ABREVIATURAS
AFP. Administración Pública Federal
ASP. Auditoria Superior de la Federación
CAPFCE. Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación de
Infraestructura Física de Educación Superior
CDI. Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
CENCOS. Centro Nacional de Comunicación Social AC.
CESEM. Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara AC
CFE. Comisión Federal de Electricidad
CIMTRA. Ciudadanos por Municipios Transparentes
CITCC. Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate
en la Corrupción de la APF
COCICOVIS. Comités ciudadanos de control y vigilancia social
CONACYT. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAPO. Consejo Nacional de Población
COPLADEMU. Consejo de Planeación Democrática Municipal
CORETT. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
CS. Contraloría Social
DDF. Departamento del Distrito Federal
EDOMEX. Estado de México
FONAHPO. Fondo Nacional de Habitaciones Populares
FONART. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías
FOVI. Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda
GDF. Gobierno del Distrito Federal
ICMA. Asociación Internacional de Administración de Ciudades y
Condados
IFAI. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública
IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social
INAFED. Instituto Nacional del Federalismo
INDESOL. Instituto Nacional de Desarrollo Social
INI. Instituto Nacional Indigenista
LFAITPG. Ley Federal de Acceso a la Información y Transparencia Pública
Gubernamental
LFFAROSC. Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil.
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 55
LGDS. Ley General de Desarrollo Social
LICONSA. Programa de Abasto Social de Leche
OEA. Organización de Estados Americanos
OEC. Órgano Estatal de Control
ONU. Organización de Naciones Unidas
OSC. Organizaciones de la Sociedad Civil
PGR. Procuraduría General de la República
PND. Plan Nacional de Desarrollo
PROFEPA. Procuraduría federal de protección al ambiente
PRONASOL. Programa Nacional de Solidaridad
PROSAP. Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias
y Pesqueras
RdC. Rendición de Cuentas
SACTEL. Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía
SECODAM. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
SEDESOL. Secretaría de Desarrollo Social
SEP. Secretaría de Educación Pública
SFP. Secretaría de la Función Pública
SSA. Secretaría de Salud y Asistencia
SSP. Secretaría de Seguridad Pública
STPS. Secretaría del Trabajo de Previsión Social
USAID. Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los Estados
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56 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


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2004c “Propuesta Sobre Participación Ciudadana”, Presentación en la Comisión
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cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 69


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cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 71


8. ANEXOS

8.1. Anexo 1. Procedimientos metodológicos.


Tipo Institución/ acción Ámbito específico Fecha

Entrevista SFP Federal Dir. Gral Contraloría social Federal 01-Abr-04

Entrevista Oportunidades. Dir. Gral Atención ciudadana Federal 31-May-04

Entrevista SEDESOL. Dir. Gral Adjunta Transparencia Federal 01-Jul-04

Entrevista CESEM-CIMTRA Municipal 30-Ago-04

Entrevista CDI Federal 19-Ago-04

Entrevista Alianza Cívica Municipal 19-Ago-04

Entrevista CENCOS Municipal 18-Ago-04

Entrevista Tendiendo puentes Estatal 26-Ago-04

Entrevista CEMEFI General 10-Ago-04

Entrevista Marcos Leiva Oaxaca Municipal 18-Ago-04

Entrevista Dir. CS EDOMEX Estatal 02-Sep-04

Entrevista INDESOL Federal 13-Ene-05

Entrevista FUNDAR Federal 17-Ene-05

Entrevista DECA-Pueblo Municipal 06-Ene-05

Entrevista IFAI Federal 14-Ene-05

Entrevista Contraloría ciudadana DF Estatal 14-Ene-05

Entrevista PROFEPA Federal 31-Ene-05

Entrevista Comité ciudadano Tams Estatal 02-Feb-04

Entrevista ExCS Tamaulipas Estatal 01-Feb-05

Entrevista Frente Democrático Campesino-Chi Estatal 07-Feb-05

Entrevista Red Chihuahua Estatal 08-Feb-05

Entrevista Mujeres por México-Chi Estatal 08-Feb-05

Diputado local. Pte. Comisión Participación


Entrevista Estatal 09-Feb-05
Ciudadana-Chi

Observación directa Creación CS en Opor Qto Federal 24-Jun-04

Observación directa Diplomado contraloría ciudadana DF Estatal 20-Ago-04

Observación directa COCICOVIS EDOMEX Estatal 02-Sep-04

Observación directa Capacitación Cocicovis Ozumba Estatal 02-Sep-04

Observación directa Tamaulipas Estatal 1-2-Feb-05

Observación directa Red Chihuahua Estatal 7-9-Feb-05

Observación directa Veracruz. Estatal Jul-04-Mar05

Participación
Contraloría social y transparencia Federal/Estatal 29-30-Abr-04
Seminarios
Participación
Segundo Foro programa CIMTRA Municipal 21-May-04
Seminarios
Participación
Taller Transparencia/Vigilancia ciudadana Federal 10-11-Jun-04
Seminarios
Participación
Reunión taller CLACSO General 28-Jul-04
Seminarios
Participación
CEMEFI General 19-20-Oct-04
Seminarios
Participación 10 años de la política social: retos y perspectivas del
Federal 15-Nov-04
Seminarios programa oportunidades
Participación Tercer Encuentro de Investigación Aplicada sobre
Federal 03-Mar-05
Seminarios Desarrollo Social. INDESOL

72 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


8.2. Anexo 2. Reglas de operación con CS (a mayo de 2005).

Contraloría social
Ramo Programa

RAMO 06 HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Si
06 Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas.

Si
06 Programa de Fondos Regionales Indígenas

Si
06 Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas.

Si
06 Programa de las Comunidades Mayas de la Península de Yucatán

Si
06 Programa de Organización Productiva para Mujeres Indígenas.

Programa Integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores Si


06
e Intermediarios Financieros Rurales (IFR´s)

Si
06 Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia.

Si
06 Programas Albergues Escolares Indígenas

No
06 Apoyos a la Inversión Financiera

No
06 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)

No
06 Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura No


06
(FONDO)

No
06 Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA)

Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios No


06
(FEGA)

No
06 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA)

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 73


RAMO 08 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y
ALIMENTACION (SAGARPA)

Si
08 Alianza para el Campo (Alianza contigo 2003)

Fondo para atender a la población afectada por contingencias climatológicas Si


08
(FAPRACC)

08 Programa de Adquisición de Derechos de Uso del Agua. Si

Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras


08 Si
(PROSAP).

08 Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera (PROGAN). Si

Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en


08 Si
Zonas con Siniestralidad Recurrente (PIASRE)

08 Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural. No

08 Programa de Apoyos a la Competitividad por Ramas de Producción No

08 Programa de Apoyos Directos al Productor (PROCAMPO) No

Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de


08 Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas No
Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos.
Programa de Promoción Comercial y Fomento a las Exportaciones de
08 No
Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos (PROMOAGRO).
Programa del Fondo de Riesgo Compartido para el Fomento de Agro-negocios
08 No
(FOMAGRO)

08 Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario No

RAMO 10. SECRETARIA DE ECONOMIA (SE)

10 Fondo de Micro-financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUER) Si

10 Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) Si

10 Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario Si

10 Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (COMPITE) No

10 Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI) No

10 Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME) No

Programa Centro para el Desarrollo de la Competitividad (CETRO) y Centros


10 No
Regionales para la Competitividad Empresarial (CRECES)

10 Programa Marcha hacia el Sur (PMS) No

74 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


RAMO 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA (SEP)

11 Activación física y recreación Si

11 Atención a comunidades mexicanas en el extranjero Si

11 Atención a jóvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional (SEDENA-SEP-INEA) Si

11 Centros Deportivos Escolares y Municipales Si

11 Eventos Nacionales y selectivos y atención a federaciones paralímpicas Si

Fondo de apoyo a comunidades para la restauración de monumentos y bienes artísticos de


11 Si
propiedad federal (FOREMOBA)

11 Innovación y calidad en la Administración de Procesos y Proyectos Si

11 Modelo de educación para la Vida y el Trabajo Si

11 Primaria para jóvenes de 10 a 14 años Si

11 Programa Asesor Técnico Pedagógico Si

11 Programa de Alfabetización a grupos indígenas Si

11 Programa de Alfabetización en Español Si

11 Programa de apoyo a la infraestructura cultura de los Estados (PAICE) Si

11 Programa de Apoyo a las culturas municipales y comunitarias (PACMYC) Si

11 Programa de fomento educativo Si

11 Programa de Fomento Musical Si

11 Programa de fondos estatales, regionales, infantiles y municipales Si

11 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) Si

11 Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas Si

11 Programa de Primaria para personas jóvenes y adultas. Si

11 Programa de Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica Si

11 Programa Educación primaria para Niñas y Niños Migrantes Si

11 Programa Escuelas de Calidad Si

11 Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES) Si

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 75


Programa Nacional de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración
11 Si
Educativa

Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en


11 Si
Servicio (PRONAP)

11 Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica Si

11 Programas educativos (preescolar, primaria y secundaria) Si

11 Secundaria para personas jóvenes y adultas Si

11 Sistema Integral de apoyo al Deporte de Alta Competencia Si

11 Sistema Nacional de Deporte Si

11 Apoyo a proyectos juveniles No

11 Apoyo al Fortalecimiento de las Instancias locales y municipales de Juventud No

11 Becarios en Servicio No

11 Causa Joven Radio No

11 Centros interactivos No

11 Encuentros internacionales No

11 Estímulos a la juventud No

11 Investigación y publicaciones No

Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas con Evaluación de la ANUIES


11 No
(FIUPEA)

11 Programa Fondo para la Modernización de la Educación superior No

11 Programa Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar No

11 Programa Nacional de Servicios para Jóvenes Creación Joven No

RAMO 12 SECRETARIA DE SALUD Y ASISTENCIA (SSA)

12 Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud Si

12 Programa de comunidades saludables Si

12 Programa IMSS-Oportunidades Si

12 Programa Salud para Todos (seguro popular) Si

12 Programa de Atención a Personas con Discapacidad No

12 Programa de Atención a Población en Desamparo No

76 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


RAMO 14 SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (STPS)

14 Programa de Apoyo al Empleo Si

14 Programa de Apoyo a la capacitación No

RAMO 14 SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA (SRA)

15 Fondo para el Apoyo a Proyectos productivo No

15 Programa de la Mujer en el sector Agrario No

15 Programa Nacional de Testamento Agrario No

RAMO 16 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT)

16 Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS) Si

16 Otorgamiento de pagos del programa Servicios Ambientales Hidrológicos No

16 Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales No

16 Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) No

16 Programa de Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA) No

Programa de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a


16 No
cargo de la CONAGUA. De infraestructura hidroagrícola

16 Programa para el Desarrollo de plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN) No

16 Restauración, protección y Conservación del Bosque Natural No

RAMO 20. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL)

20 Programa de Abasto rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Si

20 Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Si

20 Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. Si

20 Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa" Si

20 Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. Si

20 Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas Si

20 Programa de Coinversión social Si

20 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Si

20 Programa de Incentivos estatales Si

20 Programa de Opciones Productivas. Acompañamiento y Formación Empresarial Si

20 Programa de Opciones Productivas. Agencias de Desarrollo Local Si

20 Programa de Opciones Productivas. Ahorrando Contigo Si

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 77


20 Programa de Opciones Productivas. Apoyo a la Palabra Si

20 Programa de Opciones Productivas. Crédito productivo para mujeres Si

20 Programa de Opciones Productivas. Crédito social Si

20 Programa de Opciones Productivas. Integración productiva Si

20 Programa de Vivienda Rural Si

20 Programa Hábitat Si

20 Programa Iniciativa 3x1 Si

20 Programa Jóvenes por México Si

20 Programa para el Desarrollo Regional (Microregiones) Si

20 Programa Tortilla a cargo de Liconsa S.A de C.V. Si

20 Programas de Atención a Adultos Mayores Si

20 Programas de la Comisión Nacional de las Zonas Áridas Si

20 Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART) Si

20 Programa de Apoyo Alimentario No

RAMO 38 CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (CONACYT)

Programa de Apoyos para el Fomento, la Formación, el Desarrollo y la Consolidación de


38 Si
Científicos y Tecnólogos y de Recursos humanos de Alto nivel.

38 Programa de Fomento a la Innovación y al Desarrollo Tecnológico Si

38 Programa de Fomento a la Investigación Científica Si

OTROS PROGRAMAS

Programa de Empleo Temporal Si

Fondo de Desastres Naturales No

Fondo para la prevención de desastres Naturales No

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las reglas de operación publicadas en


mayo de 2005 en www.funcionpublica.org

78 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


SOBRE EL AUTOR

F ELIPE H EVIA DE LA J ARA (Ciudad de México, 1975).


Antropólogo por la Universidad de Chile y maestro en Antropología por el
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS-
DF) donde también cursa sus estudios doctorales con la investigación Relaciones
sociedad-estado: Rendición de Cuentas y otras formas de participación ciudadana en el Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades en el sur de Veracruz. Ha sido consultor nacional
e internacional, profesor de la Universidad de Santiago de Chile, Andrés Bello y
Coordinador Académico del Diplomado Contraloría Social: ejerciendo el Derecho a la
Rendición de Cuentas, de CIESAS y la Universidad Veracruzana. Sus principales
temas de investigación incluyen participación ciudadana, confianza social,
transparencia y rendición de cuentas y sistemas políticos indígenas, sobre los que
ha escrito artículos y ponencias en México y América Latina. Correo electrónico:
heviadelajara@yahoo.com

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 79


NOTAS
1
Salazar y Pinto, 1999:18.
2
La relación de las actividades se encuentra en el anexo Nº1
3
Como se muestra, en todas las OEC existen oficinas de Contraloría social de diverso rango.
Así mismo, algunos programas, como Oportunidades, en algunos trípticos sobre CS
fortalecen esta idea con información como “para presentar quejas acude a la Contraloría
Social de tu estado”
4
Como en la mayoría de las reglas de operación de los programas federales donde existen
apartados específicos sobre CS, como las reglas de operación del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnología (CONACYT) o del Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales
Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP)
5
Así se define en la recientemente promulgada Ley General de Desarrollo Social (LGDS) el
20 de enero de 2004, en especial el capítulo VIII.
6
De hecho en un reciente estudio se analizan los mecanismos de participación ciudadana
existente en las constituciones y leyes específicas de participación en los países de América
Latina donde existen alrededor de 57 interfaces socioestatales de participación, además de
los mecanismos denominados de democracia directa. (Hevia, en prensa). Cunill (1997)
establece una tipología de estos mecanismos, mientras que el Banco Mundial habla de
intensidades de participación. Para detalles ver J. Fox, 2002.
7
Isunza (2003:2) afirma que ambos conceptos tienen un origen etimológico común, del latín
computare, de ahí en inglés de deriva count, account, accountability, y en español cuentas,
rendición de cuentas. En términos gramaticales, el verbo rendir se define como un verbo
transitivo –es decir que requiere de dos argumentos para conjugarse-. Es un término
polivalente, según el DRAE, “junto con algunos nombre, toma la significación del que se
añade” y ejemplifica “rendir gracias: Agradecer”.
8
De hecho para autores como J. Fox (2000:2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar al
abuso del poder la característica central de la RdC (y su diferencia con conceptos como
Transparencia o acceso a la información) “La RdC política limita el uso y sanciona el abuso
del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitar
o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea
necesaria pero no suficiente para la RdC.
9
Siguiendo a Isunza (2004: 27-33) además de las metáforas espaciales, la RdC puede ordenarse
según su temporalidad (antes, durante, después) y/o su temática (política, legal,
administrativa, profesional)
10
Ackerman (2004:9) distingue, entre otras, co-producción; el liberalismo social; la RdC
social; la democracia participativa y el co-gobierno.
11
“La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las
autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y
movimientos ciudadanos, así como también en operaciones mediáticas. Las iniciativas de
estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos,
exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de agencias horizontales
de control.” (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32)
12
De hecho es su entonces Secretaria, María Elena Vázquez, quien más escribe sobre las
características y potencialidades de la CS, ver bibliografía.

80 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


13
En este último caso asumió como gobernador del estado, en el sexenio 1993-1999, el Lic.
Cobazos, quien trabajó en el programa de PRONASOL y de ahí importó la estrategia de
obras comunitarias y de los comités. Según nuestros informantes, en ese sexenio se capacitó
a, por lo menos, 30.000 ciudadanos en contraloría social.
14
De hecho, la primera vez que se habla de SICS es en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
(pág. 113) aunque, según funcionarios de la dirección, el sistema se viene implementando
desde 1998 (con el cambio de ramo 26 a ramos 20 y 33) cambio que, dicho sea de paso, al
parecer dificultó el desarrollo de la CS en obra pública puesto que los estados se
desentendieron de continuar con acciones de capacitación y acompañamiento en los
municipios, que no tienen recursos para difundir o implementar adecuadamente la CS,
según nuestros informantes.
15
La información sobre el SICS se obtiene de SEDESOL/Transparencia Mexicana (2003:163
y ss.); SFP, Sec. Contraloría General del Estado de Sonora (2003:15 y ss.), SECODAM (2001),
además de las entrevistas con los responsables de la SFP.
16
Las actividades específicas se detallan en www.funcionpublica.gob.mx
17
Los municipios corresponden a los siguientes estados: Baja California Sur, Sonora, Sinaloa,
Michoacán, Nayarit, Jalisco, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo, Campeche, DF, Puebla,
Querétaro y Nuevo León. Sobresalen los Estados de Sonora, con 72, Puebla con 68 y
Guerrero con 40 municipios participantes. El programa consiste principalmente en
sensibilización y capacitación a servidores públicos y a Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) sobre transparencia y combate a la corrupción.
18
Artículo 69. Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los beneficiarios,
de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de
los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. Artículo 70. El Gobierno
Federal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el acceso a la información necesaria
para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 71. Son funciones de la Contraloría Social: I. Solicitar la información a las autoridades
federales, estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social que
considere necesaria para el desempeño de sus funciones; II. Vigilar el ejercicio de los recursos
públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las
reglas de operación; III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución
de los recursos públicos; IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre
la aplicación y ejecución de los programas, y V. Presentar ante la autoridad competente las
quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas,
civiles o penales relacionadas con los programas sociales.
19
Para detalles ver anexos. El contenido de las Reglas de operación se encuentran en
www.funcionpublica.org.mx
20
http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXVI.htm
21
Algunos de estos programas, como Oportunidades, Jornaleros Agrícolas, Opciones
Productivas, Empleo Temporal y Hábitat trabajan en coordinación con la SFP en la
implementación de acciones de CS. Para detalles ver http://www.funcionpublica.gob.mx/
scagp/dgorcs/contraloria_social/index_cs.htm
22
Según SEDESOL, son más de 500 OSC en todo el país que tienen estos convenios firmados
aunque varios informantes criticaron la falta de seguimiento de estas acciones de
colaboración, así como la falta de una temática que aglutinara las acciones de las OSC como

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 81


antes del 2000 lo fue el tema de la alternancia. Para detalles ver el caso paradigmático de
Alianza Cívica analizado por Olvera (2001)
23
Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b,2004a, 2004b y s/f.
24
Los ejemplos aquí señalados corresponden a un estudio de caso que tiene representatividad
estructural y no estadística.
25
En los comités estatales y regionales quienes asumen la representación de las titulares
son los enlaces municipales, funcionarios municipales encargados de la operación del
programa en los municipios los que, paradójicamente, representan al programa en sus propios
municipios con las titulares.
26
De hecho estas campañas de “blindaje electoral” se llevaron a cabo, tanto por la
coordinación nacional como por las coordinaciones estatales, directamente con los titulares
(con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y “en Oportunidades
cada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con los titulares) y también, vía
fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC, sobretodo en Veracruz, Puebla y
Oaxaca. (según entrevistas a personal de INDESOL y visitas de terreno en el estado de
Veracruz).
En 2004 fueron 15 los proyectos de CS financiados por INDESOL, en los siguientes Estados:
Oaxaca, Morelos, Veracruz, Chihuahua, Guerrero, Chiapas, Puebla y DF. Una gran cantidad
gira sobre temas de transparencia y observancia electoral, así como vigilancia sobre
programas sociales. Para conocer los detalles ver http://www.indesol.gob.mx/indesol/
convocatorias_2004/result_apoyados_trans_contraloria_04.htm, para un análisis de estos
proyectos en relación a la CS ver Viveros (2005). Cabe señalar que según su coordinador
nacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante las elecciones federales de 2003 no hubo
ninguna denuncia a personal del programa, como lo afirmó en el seminario “Contraloría
social y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla, Pue. (Gómez-Hermosillo, 2004)
27
Dirección General: Guerrero, Estado de México, Sonora y DF –que es dirección ejecutiva,
pero depende directamente del Contralor; Direcciones: Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo,
Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y
Zacatecas; Sub direcciones: Aguascalientes y Campeche; Coordinaciones: Baja California
y Nuevo León; otras instancias: en Chiapas y Querétaro son Departamentos y en Quintana
Roo es Área.
28
Baja California Sur (Dirección de Control de Obras); Chihuahua (Dirección de Auditoría
de Programas de Inversión); Guanajuato (Coordinadora de Vinculación Social y
Capacitación); Michoacán (Dir. de Auditoría de Obra Pública y Programas Federales); Puebla
(Dir. Gral. De Programación y Coordinación); Sinaloa (División de Participación Ciudadana);
Veracruz (Coordinación general de Operación Regional) y Yucatán (Unidad de Programas
Federales)
29
Por ejemplo, en la Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, llevado a cabo
en la Ciudad de México el 29 y 30 de abril de 2004 se presentaron testimonios de las oficinas
de CS de los estados de Baja California Sur, Nayarit, Querétaro, Yucatán y Sinaloa sobre el
funcionamiento de las oficinas en la recepción de quejas/sugerencias de diversos programas
federales, en particular de Oportunidades y Microregiones.
30
Según la SFP, al 2004 se habían firmado convenios de coordinación con 23 Estados para
el programa “A los Ojos de Todos” y con 19 Estados para el programa “Municipios por la
Transparencia”. Además de estos, también se firmaron convenios de trabajo para los

82 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


programas de “capacitación” y “evaluación” entre la federación y los estados. En el 2004
sólo Tamaulipas no firmó convenios de cooperación con la SFP (SFP, 2004).
31
Este caso resulta significativo puesto que la decisión de integrar la CS en los programas
estatales resultó del cambio del ramo 26 al 33 y la consiguiente no obligación de los estados
sobre esos recursos de obra, de ahí que la dirección de CS, para asegurar su continuidad, se
abocara a la difusión y capacitación de los derechos de participación ciudadana en estos
programas.
32
Sin embargo la principal acción de dicha oficina consistió, como en la mayoría de las
oficinas estatales, en acciones de difusión y capacitación general sobre derechos ciudadanos
y cómo ejercerlos.
Las acciones propiamente de control (revisión de casos, quejas, etc.) se mantuvo en otra
dirección general y, según nuestros informantes, no existía comunicación adecuada entre
dichas dependencias.
33
En este texto se detallan acciones de transparencia y participación en los municipios de
Álamos, Bácum, Benito Juárez, Caborca, Cajeme, Empalme, Gral. Plutarco E. Calles, Guaymas,
Hermosillo, Naco, Puerto Peñasco, Santa Ana y San Luis Colorado.
34
Los ejemplos de los municipios de Naco y Puerto Peñasco (SFP y Gbo. de Sonora 2003:
116-118) son ejemplos paradigmáticos. Las acciones de participación fueron la implementación
del “miércoles ciudadano” en Naco y la creación de un sistema de información, quejas,
denuncias y sugerencias, por medio de un buzón. Ahora, municipios como Hermosillo
incluyeron en sus acciones de CS propuestas de reglamentos de transparencia y
participación, así como el establecimiento de Consejos Consultivos Temáticos.
35
El proyecto Atlatl “tiene por objeto colaborar con instancias de gobierno -en el ámbito
federal, estatal o municipal- así como con organizaciones de la sociedad civil en el diseño,
desarrollo y aplicación de actividades para fomentar la transparencia y combatir la
corrupción” y esta financiado por USAID. Para mayor información ver www.atlatl.com.mx
36
En la primera edición del manual (2002) ejemplifican con los municipios de San Pedro Garza
García (Nuevo. León) y de Benito Juárez (Quintana Roo) el desarrollo de manuales
ciudadanos. El reglamento de adquisiciones municipales del municipio de Guadalajara
(Jalisco) donde se asegura la ciudadanización de dicho comité, así como la creación del
Comité de Transparencia de Monterrey (Nuevo León) –al momento de la publicación sin
reglamentación formal-, también ejemplifican con el municipio de Texcoco, Estado de México,
sobre la regularidad de las sesiones de los Consejos de Participación Social.
37
El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a
presentar comités de obra. Los problemas más comunes que se presentan son sobre su
implementación y funcionamiento, como veremos más adelante. La información sobre el
Estado de México corresponde al documento “Programa integral de Contraloría social”, de
la Dirección General de Contraloría y Evaluación Social de la Secretaría de la Contraloría del
Gobierno del Estado de México, en 2004 y a visitas de campo realizadas al estado en el mes
de agosto de 2004
38
En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal
con 10,342 comités formados y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública”
sobresalen los 34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033.
39
Este consejo se forma en 2000 y tiene, entre otras funciones expresas, funciones de
Transparencia y Combate contra la corrupción.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 83


40
Para detalles sobre su composición y funciones ver: http://www.inmujeres.gob.mx/
pprincipal/index.html
41
En este consejo se integran académicos y expertos como “representantes” de la ciudadanía.
42
Hasta septiembre de 2002 habían 26 consejos de cuenca. En estos consejos participan
representantes de usuarios de las cuencas así como agencias municipales, estatales y
federales.
43
El aval ciudadano es un consejo autónomo que colabora con las Cruzada Nacional por la
Calidad de Salud. Hay avales a nivel federal, estatal y municipal (SSA, 2004).
44
Según informantes como Daniel Ponce, de INDESOL.
45
Las funciones y conformación de dicho comité se encuentra en: http://infpub.uasnet.mx/
reglamentos/leyorg.htm#capitulo_xvii
46
Los datos se obtuvieron en la presentación “Rendición de Cuentas 2001-2004”, elaborada
por la Dirección Ejecutiva de Contraloría Ciudadana del GDF, en entrevista con su titular, y
a través de visitas a reuniones de los grupos llevadas a cabo en el mes de enero de 2005.
Además se participó como oyente y expositor en el Diplomado sobre Contraloría Ciudadana
llevado a cabo con el Centro Nacional de Comunicación Social, AC. (CENCOS) y se utilizaron
las presentaciones realizadas en la Reunión Nacional de Contraloría Social, llevada a cabo
en abril de 2004 por la SFP.
47
Las Secretarías de Gobernación, de Obras y Servicios, de Seguridad Pública, de Desarrollo
Económico, de Desarrollo Social, de Turismo, de Salud, de Cultura, de Desarrollo Urbano y
Vivienda, de Medio Ambiente, de Transportes y Vialidad. Además las siguientes
dependencias: Contraloría General, Procuraduría General de Justicia, Oficialía Mayor,
Consejería Jurídica y Servicios Legales y la Oficina del Jefe de Gobierno.
48
Caja de Previsión de la Policía Preventiva, Caja de Previsión para la Policía Auxiliar, Caja
de Previsión para Trabajadores a Lista de Raya, Corporación Mexicana de Impresión S.A.
de C.V. (COMISA), Fideicomiso Central de Abastos, Fideicomiso de Recuperación Crediticia
del Distrito Federal, Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación
FIMEVIC, Fondo de Desarrollo Económico del D.F., Fondo Mixto de Promoción Turística
del Distrito Federal, Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México, Heroico Cuerpo
de Bomberos, Instituto de Educación Media Superior, Instituto de la Juventud, Instituto de
las Mujeres, Instituto de Vivienda, Planta de Asfalto del D.F., Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial de D. F., Procuraduría Social, Red de Transporte de Pasajeros,
Servicios de Salud Pública del Distrito Federal, Servicios de Transportes Eléctricos, Sistema
de Aguas del D.F., Sistema de Transporte Colectivo «METRO», Sistema para el Desarrollo
Integral de la Familia -DIF- y Universidad de la Ciudad de México.
49
Con estos grupos la dirección ejecutiva tiene reuniones de seguimiento regulares para
capacitar y analizar casos específicos por zonas o áreas y establecen una serie de charlas y
eventos educativos para fortalecer la capacidad fiscalizadora de sus contralores, que incluyen
diplomados, cursos y charlas.
50
Entre los que se cuentan los sub-comités de adquisiciones de Sedeso, DIF estatal, Instituto
de la Mujer, Instituto de la Juventud, Prosoc, Secretaría de Turismo, Sedeco, cultural y de
los fondos de desarrollo económico y social. Así mismo, participan contralores en los
consejos consultivos de Sedeso, DIF, Secretaría. de Cultura y la Universidad de la Ciudad
de México. También en este grupo están los contralores del Fideicomiso para la promoción

84 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


del turismo de la ciudad, los comités de adquisiciones de la Secretaría de Salud y sus
dependencias, etc.
51
Según la información de la dirección ejecutiva de la CC, en el segundo caso se logró
ahorrar más de $3.200 millones de pesos en la adquisición de varillas de acero, gracias a la
participación de contralores ciudadanos en los órganos encargados de realizar dichas
adquisiciones.
52
La diferenciación entre denominar explícitamente o no acciones de vigilancia y control
ciudadano no es tan banal como puede parecer, puesto que, como veremos en las
conclusiones, existe una lucha de proyectos políticos por la apropiación del concepto, cada
uno defendiendo diversos significados sobre el mismo significante.
53
Algunas experiencias reseñadas en la literatura son: Cabildo abierto, Mérida, Yucatán
(Poot, 2000); Audiencia pública DF (VVAA, 2000); Audiencia pública San Juan del Río, Qro.
(Díaz, 2000); Miércoles ciudadanos, Mérida Yucatán (Poot, 2000); Miércoles ciudadano,
León, Guanajuato Local se encuentran ejemplos de este tipo de mecanismos en la
delegaciónde Miguel Hidalgo, DF y en los municipios de León, Gto; Monterrey, Nuevo
León; Paso de Macho, Veracruz (en la versión CIDE/INDESOL/F.FORD, 2002) y
Aguascalientes, Guadalupe, Sonora; Cd. Guzmán, Jalisco; Benito Juárez, Quintana .Roo (en
la versión CIDE/BANOBRAS/F.FORD, 2003)
54
La serie de 6 experiencias recopiladas en el libro El derecho de acceso a la información en
México: un diagnóstico de la sociedad que edita el IFAI ,en 2004, presenta 6 experiencias
concretas de control social.
55
CESEM, Heriberto Jara, VERTEBRA, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMA
conforman el programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA).
56
Los municipios son: Chihuahua, Delicias, Ciudad Juárez (Chihuahua); San Nicolás de los
Garza, San Pedro Garza García, Guadalupe, Allende, Linares, Montemorelos, Escobedo, Sta
Catarina, Apodaca, García, Juárez y Monterrey (Nuevo León) Guadalajara, Amacueca y
Saluya (Jalisco); Tlalpan, México) (CIMTRA, 2004).
57
La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Monclova (Coahuila); Peto (Yucatán);
Valle de Bravo, Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México) Alianza Cívica, 2003.
58
Uno en Saltillo el 26 de abril de 2003; otro en Querétaro, Querétaro. El 17 de mayo de 2003
y en Calakmul, Campeche el 31 de mayo de 2003 (Alianza Cívica, 2003).
59
Para mayor referencias sobre Poder Ciudadano, ver Bautista, 2003 y Almeida et.al., 2001.
60
Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.
61
Entre los resultados, sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadana
en todos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.)
62
A principios de 2005 la directora de CENCOS, Eréndida Cruzvillegas fue objeto de
represiones por sus actuaciones en los comicios regionales de Oaxaca en 2004.
63
En la inauguración de la Red de Mujeres Vigilantes Ciudadanas participó el presidente Fox
(El Universal 13 de octubre 2004, pág. 8 sección A)
64
Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua, 2004.
65
Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda
afirmativa año 5 Nº 26, julio-septiembre 2003

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 85


66
O, como plantea Cunill, 2000, realizan tanto accountability como responsivess (esta última
como la coherencia entre las campañas y las acciones de los políticos)
67
En este mismo documento se muestra que en programas como jornaleros agrícolas, la
proporción de “conocimiento” sobre CS asciende al 63% y su relación con la vigilancia, a un
31% de los que sí conocían la CS.
68
Tomando como ejemplo Edomex, en 5 años sólo ha participado en Cocicovis el 1,3% de su
población asumiendo que no se repitieron los mismos ciudadanos en los mismos, en el DF
hay 500 contralores en una población de 8 millones (el 0.006%)
69
Por ejemplo, en Tamaulipas la dirección para todo el estado era de 4 funcionarios. La
Dirección Ejecutiva de la Contraloría ciudadana del DF tiene el 1% del presupuesto de la
Contraloría General del DF (varias veces menor que el presupuesto destinado a participación
de cualquier delegación)
70
Con la excepción de la CC del GDF no encontramos ningún intento de gobiernos,
disminución de actos de corrupción u otro indicador de impacto.
71
Asumiendo una definición amplia de democracia como esa “gramática de organización de
la sociedad” en el sentido que le dan Santos y A vritzer (2004:45)
72
Esto no es exclusivo de México. En un análisis reciente únicamente de las constituciones
y las leyes nacionales de participación ciudadana identificamos, además de los mecanismos
de democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa popular, referéndum revocatorio),
57 inferfaces socio-estatales, en forma de consejos, comisiones, juntas, etc., donde los
ciudadanos tienen espacios específicos de incidencia. Para detalles ver Hevia (2005).
73
Esta oposición decorativa/deliberativa la retomamos de Elio Villaseñor, de Equipo Pueblo
AC.
74
En otro lugar (Hevia, 2005) se desarrolla la caracterización de tres proyectos políticos en
pugna en lo que respecta al uso de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas:
el proyecto democrático donde la RdC es un derecho; el proyecto neoliberal donde la RdC
es un antídoto contra el fracaso de las políticas y el proyecto corporativo-clientelar donde
la RdC es un obstáculo para mantener los privilegios patrimonialistas. Isunza (2004a) también
caracteriza estos proyectos políticos agregando y distinguiendo otras categorías.

86 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS


Este segundo número de
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN
se terminó de imprimir y encuadernar
en el mes de julio de 2006
en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;
03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:
Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:
María Enriqueta López Andrade
cuadernos de la SOCIEDAD CIVIL
Títulos de la colección

1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOS


PÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto.
Alberto J. Olvera.
2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA
MEXICANA: el caso de la CNOC.
Fernando Celis.
3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS.
Morgan Quero.
4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL.
Experiencias de una ciudad en transición.
Carlos San Juan.
5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD.
Nuevas grupalidades en Guadalajara.
Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez.
6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRA-
TIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica.
Alberto J. Olvera.
7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE
LA FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO.
Alejandro Monsiváis.
8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIO-
ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA
MEXICANA. (Dos casos para la reflexión).
Ernesto Isunza Vera.
9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO
INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente
mexicano.
Guillermo de la Peña.
10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA
HISTORIA QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE?
Florinda Riquer.