Avancemos Costa Rica para

e-auditoria.
com | auditora bajo normas internacionales
Trabajo infantil y programas de transferencias monetarias condicionadas: Programa Avancemos Costa Rica
EDUARDO J. LEDESMA CONTADOR PUBLICO | AUDITOR EXTERNO
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INTRODUCCION
Como es sabido, una temprana insercin en el mercado laboral conspira contra la realizacin del derecho a la educacin de un contingente importante de adolescentes. El cruce de educacin y trabajo infantil y adolescente adquiere mayor relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educacin de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud fsica, moral o social, o por la exposicin a abusos por parte de personas adultas" (PREAL 2006). A pesar de que la educacin ha sido una de las instituciones socializadoras ms importantes para el desarrollo personal, social y econmico de los habitantes del pas y que Costa Rica se ha destacado y diferenciado en la regin por su poltica social, la inversin pblica en esta materia no ha logrado evitar un deterioro en cuanto a la cobertura y la calidad de la educacin que se brinda en los centros educativos, especialmente los de carcter pblico. Por su parte, las dificultades econmicas de un sector importante de la poblacin han hecho que las familias ms pobres recurran a estrategias de sobrevivencia cada vez ms diversas, una de ellas la temprana incorporacin de sus nios, nias y adolescentes al mundo laboral para generar ms ingresos a los hogares. Si bien el factor econmico no es el nico que determina que nios/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica ste est vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO 2006), determin como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de nios/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando. A la inversa, dicho estudio determin como factor positivo para el aprovechamiento y el mantenimiento de estos menores de edad en el sistema educativo, el ser costarricense y tener en el hogar una persona que haya logrado acabar la educacin universitaria. Siendo que la educacin es un derecho, el Estado tiene la obligacin de procurar ofrecerla en la forma ms amplia y adecuada. Es en el marco de esta premisa fundamental que se inscribe el Programa Avancemos desarrollado por el Gobierno de Costa Rica (2002-2006), con el objetivo de promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jvenes que pertenecen a familias en condiciones de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusin. Con la consecucin de este objetivo, Avancemos, entre otros, apuesta a contribuir en la disminucin del trabajo infantil y adolescente, mediante la compensacin del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo. Aunque an es temprano para emitir criterios sobre el desempeo, resultados e impactos de Avancemos en sta y otras temticas, hoy sabemos que las metas de cobertura impuestas para los aos 2006 y 2007 se alcanzaron y, en ambos casos, fueron superadas. Esto, a todas luces, es un fuerte indicador de que el Programa ha logrado vencer los
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obstculos operativos y de funcionamiento enfrentados y que avanza positivamente en la consecucin de sus objetivos. 1. Introduccin No es la primera vez que Costa Rica pone en marcha programas de transferencias monetarias, incluso condicionadas; podramos preguntarnos entonces Cul es la novedad del Programa Avancemos? La respuesta es clara: 1) su escala de intervencin, que lo hace ser un programa universal en su selectividad, y 2) sus objetivos de contribuir a la universalizacin de la secundaria, como una estrategia de reduccin sostenida de la pobreza y del trabajo infantil. El presente documento pretende, de manera exploratoria, valorar el impacto que hasta ahora ha tenido el Programa Avancemos en el trabajo infantil y adolescente. A partir de una descripcin general del contexto normativo y de polticas pblicas sobre educacin- trabajo infantil y adolescente en Costa Rica, as como del Programa Avancemos, se establece la relacin entre ambos aspectos (el Programa y el trabajo infantil y adolescente). Adems, se analiza la informacin estadstica y no estadstica disponible al respecto y se presenta un anlisis de sta en trminos de prevencin y erradicacin del trabajo infantil. Por ltimo se hace un balance a modo de conclusiones y se recomiendan acciones a seguir, visualizando los principales retos que deber enfrentar Avancemos para contribuir en la disminucin del trabajo infantil. Como parte de esta seccin se presentan las principales conclusiones y recomendaciones que surgieron del Segundo Encuentro Nacional del Programa Avancemos 2. Marco conceptual y normativo sobre educacin y trabajo infantil y adolescente en Costa Rica La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) define el trabajo infantil como aquel "que realizan nios y nias menores de quince aos, exceptuando el trabajo que se realiza en la casa de la familia, siempre que se trate de ayudar a los padres y madres y mientras estas ocupaciones no impidan asistir a los centros educativos." 1 Al reconocer que a menudo es difcil establecer el lmite entre aquellas actividades que pueden considerase como aprendizaje para las personas menores de edad de aquellas que son eminentemente trabajo, este organismo ha establecido las siguientes consideraciones para identificar cuando se trata del segundo caso:
si es realizado por nios y nias menores de quince aos en una fbrica o industria, si las jornadas laborales son largas y trabajan ms de ocho horas al da, si la paga no es acorde al tiempo ni a la labor realizada y reciben un salario insuficiente o no reciben remuneracin, si las condiciones de trabajo son peligrosas, como por ejemplo en minas o canteras o manipulando productos qumicos peligrosos; si los nios y nias realizan trabajos forzados, obligados por sus propios padres, madres o personas encargadas;
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ILO-OIT. Evaluacin Final del Proyecto "Prevencin y Eliminacin de todas las formas de trabajo infantil domstico en Amrica Central y Repblica Dominicana". Documento interno sin fecha.
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si atentan contra la integridad moral o psicolgica de los nios y las nias, como en el caso de la explotacin sexual comercial y la pornografa.
En este marco, el trabajo infantil domstico se diferencia de aquel realizado con fines de aprendizaje y socializacin de tareas en el hogar, cuando ste va en contra del disfrute y realizacin de los derechos de los nios/as y adolescentes en cuanto a recibir educacin, esparcimiento, deporte, descanso. OIT considera que se trata de un fenmeno econmico, social y cultural de carcter complejo, que somete a estas personas menores de edad a la discriminacin, pues se trata de labores desvalorizadas socialmente, que carecen de garantas y protecciones legales mnimas (jornadas mayores a 8 horas diarias, con remuneraciones inferiores al salario mnimo legal, sin beneficios sociales ni vacaciones). La educacin es un derecho fundamental de todas las personas, por lo que, tal como indica el Programa de Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL)2, el "sistema educativo no slo debe facilitar a la poblacin menor de 18 aos las condiciones para cumplir con su derecho a educarse, sino tambin debe constituirse en un elemento fundamental para la superacin de la pobreza, una de las principales causas del trabajo infantil" (2006). A partir de estos elementos, puede concluirse que el cruce de los temas de educacin y trabajo infantil y adolescente adquiere relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educacin de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud fsica, moral o social, o por la exposicin a abusos por parte de personas adultas" (PREAL, 2006). A partir de estos elementos conceptuales, en Costa Rica son fundamentalmente tres leyes y la Constitucin Poltica las que regulan el trabajo infantil y adolescente y establecen su nexo con respecto a la educacin3:
PREAL. Opciones educativas para la niez trabajadora. Costa Rica. PREAL/Primero Aprendo, basado en el estudio realizado por Ana Luca Caldern a solicitud de PREAL. Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de Norteamrica, Santiago, 2006. 3 El marco normativo costarricense sobre educacin y trabajo infantil y adolescente es el siguiente: La Constitucin Poltica de la Repblica de Costa Rica (1949) Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (1966) Convencin Americana sobre Derechos Humanos (1969) conocido como Pacto de San Jos Convencin de los Derechos de la Niez, Ley N 7184 Convenio Internacional N 138 Sobre "La Edad Mnima de Admisin al Empleo", Ley N 5594 Convenio Internacional N 182 sobre "La Prohibicin de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Accin Inmediata para su Eliminacin, Ley N 8122 Convenio Internacional No. 169 sobre "Los Pueblos Indgenas", Ley N 6972 Convencin para la Erradicacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW), Ley N 6968 Protocolo Facultativo de la Convencin Sobre los Derechos del Nio Relativo a la Venta de Nios, la Prostitucin Infantil y la Utilizacin de Nios en la Pornografa, Ley N 8172 El Cdigo de la Niez y la Adolescencia, publicado el 06 de febrero 1998, Ley N 7739 El Cdigo de Familia y las leyes atinentes. El Cdigo de Trabajo y sus Reformas, Ley N 2 Ley Contra la Explotacin Sexual de las Personas Menores de Edad, Ley N 7899 Ley Contra la Violencia Domstica, Ley N 7586 Ley Orgnica del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N 7648 Ley General de Proteccin a la Madre Adolescente, Ley N 7735
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La Constitucin Poltica de la Repblica (1949), que establece la educacin primaria para todos los nios/as que habitan el pas; la Ley N 5594 (1990) que incorpora a la normativa nacional el Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) N 138 sobre "La edad mnima de admisin al empleo" (ratificada en 1974), la Ley N 811 (2001) que incorpora el Convenio de la OIT N 182 sobre "La prohibicin de las peores formas de trabajo infantil y la accin inmediata para su eliminacin" y la Ley N 7739 (1998) que establece el Cdigo de la Niez y la Adolescencia (CNA), que es el cuerpo legal que contiene el marco general sobre este sector de la poblacin.
A partir de esta normativa, se entiende en Costa Rica que la niez comprende el perodo de la vida de una persona entre los 0 y 12 aos y la adolescencia aquel que va entre esa edad y los 17 aos. El CNA establece (art. 92) la prohibicin de que trabajen las personas menores de 15 aos, sea cual sea el tipo de trabajo (asalariado, trabajo no asalariado, trabajo independiente, trabajo familiar, etc.) y para el resto de adolescentes establece el deber de entidades gubernamentales de proteger sus derechos laborales bajo un Rgimen Especial de Proteccin (arts. 78, 19 y 80), que les garantiza plena igualdad de oportunidades, de remuneracin y de trato en materia de empleo y ocupacin. De acuerdo al Ministerio de Trabajo, por trabajo infantil se entiende "la prestacin de servicios o actividad econmica que es realizada por nios y nias menores de 15 aos, sea en condicin de asalariados, independientes, trabajo familiar no remunerado, que limita su desarrollo integral". 4 Este desarrollo integral tiene que ver con el derecho a la educacin, tal como establece la Declaracin de los Derechos del Nio5 (Principio N 7): "El nio tiene derecho a recibir educacin, que ser gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas elementales. Se le dar una educacin que favorezca su cultura general y le permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social, y llegar a ser un miembro til de la sociedad."A este respecto, en Costa Rica, la Ley N 2160, Ley Fundamental de Educacin (1957), indica que todo habitante de la Repblica tiene derecho a la educacin y que el Estado tiene la obligacin de procurar ofrecerla en la forma ms amplia y adecuada. A pesar de que la educacin ha sido una de las instituciones socializadoras ms importantes para el desarrollo personal, social y econmico de los habitantes del pas y que
Ley Contra el Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, Ley N 7476 Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Ley N 7600 La Declaracin sobre Principios Sociales y Jurdicos relativos a la proteccin y el bienestar de la niez con particular referencia a la Adopcin y la colocacin en Hogares de guarda y crianza Ley Orgnica del Ministerio de Educacin Pblica, N 3481, del 13 de enero de 1965 Ley de Creacin del Consejo Superior de Educacin Pblica, N 1362 del 8 de octubre de 1951 Ley Fundamental de Educacin, N 2160, del 25 de septiembre de 1957 Decreto N 29220-MTSS, 2001, "Reglamento para la contratacin laboral y condiciones de salud ocupacional de las personas adolescentes" Decreto N 31461-MTSS, 2003, que reforma la conformacin del Comit Directivo Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora; redefine sus funciones y atribuciones, se crea una instancia tcnica consultiva y la Secretara Tcnica General Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Recomendaciones N 146 del Convenio N 138 de la OIT y N 190 del Convenio N 182 de la OIT 4 Estudio Cualitativo Sobre el Trabajo Infantil y Adolescentes en Costa Rica (2003). Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC) y Programa de Informacin Estadstica y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC). 5 Proclamada por la Asamblea General de la ONU en su Resolucin N 1386 (XIV), de 20 de noviembre de 1959.
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Costa Rica se ha destacado y diferenciado en la regin por su poltica social , la inversin pblica en esta materia no ha logrado evitar un deterioro en cuanto a la cobertura y la calidad de la educacin que se brinda en los centros educativos, especialmente los de carcter pblico. Por su parte, las dificultades econmicas de un sector importante de la poblacin han hecho que las familias ms pobres recurran a estrategias de sobrevivencia cada vez ms diversas, una de ellas la temprana incorporacin de sus nios, nias y adolescentes al mundo laboral para generar ms ingresos a los hogares. Si bien el factor econmico no es el nico que determina que nios/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica ste est vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) a encargo de la Secretara Tcnica del Programa Avancemos (2006), determin como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de nios/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando. A la inversa, dicho estudio determin como factor positivo para el aprovechamiento y el mantenimiento de estos menores de edad en el sistema educativo, el ser costarricense y tener en el hogar una persona que haya logrado acabar la educacin universitaria. 3. Marco de polticas pblicas en Costa Rica sobre educacin y trabajo infantil y adolescente Las polticas, los programas y acciones desarrolladas para la proteccin de las personas menores de edad en materia de trabajo y educacin, tienen sustento en el marco jurdico costarricense referente a la proteccin de los derechos de la niez y la adolescencia y las responsabilidades asignadas va ley a cada una de las instituciones del Estado y los diferentes sectores que lo conforman. El reto que ha asumido la presente Administracin de Gobierno de reducir la desercin de los/as adolescentes de los centros educativos de nivel medio (colegios), erradicar el trabajo infantil y proteger el adolescente, tiene como marco referencial la situacin del sistema educativo, el cual enfrenta serios problemas en cuanto la insuficiencia del presupuesto nacional destinado a la educacin y la deteriorada e insuficiente infraestructura educativa de las escuelas y colegios pblicos: 26% de las aulas de escuelas primarias estn en estado regular y 6% se encuentran en mal estado; en el caso de la educacin secundaria pblica, 27% de las aulas se encuentran es estado regular y 4% en mal estado; existe un faltante de 1.971 aulas en primaria (14% del total de aulas) y 1.091 en secundaria (18% del total).7
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3.1 Polticas pblicas en materia educativa En materia educativa, el desarrollo de una poltica pblica tiene sus antecedentes en los aos ochenta con varias acciones gubernamentales y especialmente desde mediados de los aos noventa con la promulgacin de la "Poltica Educativa hacia el Siglo XXI" y el
Roberts, Bryan (1994). Ciudadana y Poltica Social. 1 ED. San Jos FLACSO, C.R. Coleccin Centroamrica en reestructuracin. Tomo III. 7 Valverde Castro, Carlos et al. (2007). Transformaciones en la Estructura Social en Costa Rica: Estratos Socioculturales, educacin y trabajo. Editorial UCR. San Jos, Costa Rica.
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Proyecto de "Ley de fundamentos y garantas para el desarrollo y mejoramiento continuo del sistema educativo nacional". En el plano de la gestin gubernamental, las principales acciones emprendidas segn perodos Administrativos son las siguientes8: Gobierno 1986-1990: - En este periodo se destacan dos principales innovaciones: a nivel de secundaria, se restablecieron los exmenes de bachillerato en 1988 como requisito de graduacin y en educacin primaria, se inici el Programa de Informtica Educativa. - Capacitacin docente y preparacin de recursos didcticos por parte de la fundacin del Centro Nacional de Didctica (CENADI). - Creacin de los Colegios Cientficos - Se suscribieron convenios con las universidades pblicas para el desarrollo de planes de emergencia de formacin de docentes.
Gobierno 1990-1994: -
La importancia en este periodo estuvo centrada en la poltica curricular. Aprobacin sucesiva de nuevos programas de estudio para la educacin y la educacin general bsica en 1991, la educacin diversificada acadmica diurna en 1992, la educacin diversificada tcnica e 1993 y la educacin de adultos en el mismo ao. Desarrollo de un amplio proceso de capacitacin de los docentes mediante el CENADI y el Proyecto al Sistema de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Costarricense (SIMED).
Gobierno 1994-1998: -
Reforma al artculo N 78 de la Constitucin Poltica, que establece un piso del 6 % del PIB para el gasto pblico en la educacin estatal, incluida la universitaria y se declar obligatoria la educacin preescolar. Enseanza de un segundo idioma en la educacin primaria. Ampliacin de la cobertura del programa de informtica educativa de un 30% a un 50% en educacin primaria y renovacin de equipo informticos. Se crean varios programas sociales educativos relevantes: Programa de Mejoramiento de las Escuelas Urbano Marginales (PROMECUM), Programa Integral de Mejoramiento de las Escuelas Unidocentes, se desarroll la denominada "Poltica Social en el Aula". Se aument el tiempo lectivo e 200 das de clases (Para la poca de los 80 se haba reducido a 181 das.)
Gobiernos 1998-2002 y 2002-2006: -
No se desarrolla una poltica de reforma educativa explcita, si bien se contina con los programas educativos impulsados por los Gobiernos anteriores, se crean un par de programas y se adoptan algunos cambios de nfasis. De manera particular: Se da cumplimiento estricto a los 200 das lectivos. Se inici el Programa de Escuelas de Excelencia con componentes preexistentes, como es el caso de una segunda lengua.
Idem.
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Programa de Escuelas Lderes. Se retorn al bono escolar para familias pobres con beneficio en dinero Se cre el Programa Amor Joven Se aument la cobertura del Fondo Nacional de Becas (FONABE) y del Programa de Transporte Gratuito para estudiantes Se ampliaron los programas de educacin abierta destinados a estudiantes con rezago educativo o que haban desertado de la educacin formal y se cre el Programa Nuevas Oportunidades Educativas para esta misma poblacin.
Gobierno 2006-2010: La presente Administracin incorpora como uno de los grandes desafos que corresponden al Eje de Poltica Social del vigente Plan Nacional de Desarrollo: "El incremento de la cobertura, calidad y relevancia de la educacin pblica", el cual se articula con el desafo referido a "La reduccin de la pobreza y la desigualdad". Especficamente, el Plan Nacional de Desarrollo seala que el objetivo es "elevar simultneamente la calidad, la cobertura y la relevancia de la educacin pblica, con nfasis en la cobertura de la educacin secundaria, que se ha convertido en un requisito indispensable para acceder a un nivel de vida digno. Un reto particularmente importante de la poltica social es garantizar que los jvenes pertenecientes a los hogares de menores ingresos tengan acceso a los recursos necesarios para permanecer dentro del sistema educativo". As, el "Contrato con la Ciudadana" que firma el Gobierno y cada una de las entidades del Poder Ejecutivo responsables de cumplir con los objetivos y metas consignados en el Plan, plantea lo siguiente con respecto al tema que nos ocupa en este documento: Metas sectoriales:
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"Establecer un modelo curricular que fortalezca la calidad y la pertinencia de la educacin, para la creacin de las capacidades humanas necesarias para competir e integrarnos a la economa global a base de productividad, ingenio, conocimiento y destreza" (Meta 3.2.2.1). "Introducir soluciones innovadoras y pertinentes para atender a los excluidos y a los que ingresan al sistema educativo, para que permanezcan dentro de ste con xito y calidad. Se busca aumentar la cobertura en educacin pre-escolar del 69% al 78%; reducir la desercin interanual en primaria del 3,4% al 2,9%; reducir la desercin interanual en secundaria del 12,5% al 10,5%; aumentar el porcentaje de estudiantes que completan la educacin primaria del 93,9% al 96,2%; y, una vez alcanzado el financiamiento equivalente al 8% del PIB, hacer posible que ninguna persona de 17 aos o menos est fuera del sistema educativo" (Meta 3.2.2.2). Realizar una reforma educativa de carcter integral que permita que la poblacin estudiantil adquiera y desarrolle el conocimiento, la sensibilidad y las competencias ticas, estticas y ciudadanas necesarias para una vida buena y plena" (Meta 3.2.2.3).
Acciones estratgicas:
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"Mejoramiento de los mecanismos de seleccin de beneficiarios de los programas sociales selectivos y de la asignacin de los beneficios respectivos. Para el ao 2010 todos los programas sociales selectivos estarn articulados a un Registro nico de
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Beneficiarios, con capacidad de actualizacin y transaccin en lnea" (Accin 4.1.1.1). - "Programa Avancemos, que consiste en una transferencia monetaria a las familias beneficiarias, condicionada a que mantengan a sus hijos adolescentes en el sistema educativo. Asimismo, se establecer un mecanismo de ahorro para los adolescentes atendidos por el programa. Al cabo de esta Administracin, se estarn atendiendo 130.000 estudiantes con este programa y habr 46.650 estudiantes participando en el componente de ahorro" (Accin 4.1.1.2). - "Acciones de mejoramiento de la calidad y la pertinencia de la educacin, para lograr mejoras significativas por parte de los estudiantes en el conocimiento y en el desarrollo de destrezas en las reas cientficas, histricosociales, lgicomatemticas y de comunicacin y lenguaje. Se busca elevar la tasa de aprobacin por rendimiento inicial en primaria del 82,4% al 86,6%, y del 53,7% al 57,9% en secundaria. Se buscar elevar el promedio de la nota de examen de noveno ao de 67,7 a 73,0 puntos, y de 76,3 a 79,3 puntos la nota promedio en el examen de bachillerato. El porcentaje de centros educativos de primaria con acceso a la tecnologa de la comunicacin y la informacin se elevar del 14,7% al 73,5%" (Accin 4.1.2.1). - "Programa de fortalecimiento de la formacin tica, esttica y ciudadana. En primaria se incrementar la cobertura de Artes Plsticas, del 14,7% al 33,7% de los centros educativos, la de Msica del 44% al 53%, y la de Educacin Fsica del 44,4% al 52,5%" (Accin 4.1.2.2). - "Plan de mejoramiento de la capacidad productiva y emprendedora de las poblaciones estudiantiles. Se incrementar la cobertura del ingls en primaria del 75,6% al 95% de los centros educativos y se incrementar la cobertura del Programa de Informtica Educativa del 58,8% al 71% de los centros educativos en primaria y del 88,8% al 96% en secundaria. Se pondrn en marcha 84 procesos de especialidades tcnicas profesionales articulados con los colegios universitarios y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA); se incrementar el nmero de estudiantes matriculados en la educacin tcnica superior de 7.810 a ms de 9.000; y se desarrollarn programas de capacitacin y asistencia tcnica que beneficiarn a ms de 58.000 personas a lo largo del perodo" (Accin 4.1.2.3). "Programa de fortalecimiento de la educacin para el desarrollo sostenible y una vida saludable. Se desarrollar, se integrar en el currculo y se llegar a aplicar en el 60% de los centros educativos un programa para la promocin del cambio cultural con respecto a la sostenibilidad ambiental" (Accin 4.1.2.4). "Acciones para la reduccin de las desigualdades en el acceso efectivo al derecho a la educacin. Se incrementar en casi 24.000 estudiantes el nmero de beneficiarios de becas; en ms de 17.000 el nmero de beneficiarios del servicio de transporte gratuito a los centros educativos y en casi 140.000 estudiantes el nmero de beneficiarios del Programa de Comedores Escolares. Asimismo, se dar un seguimiento detallado, por medio de informes anuales, a la ejecucin del Programa Avancemos" (Accin 4.1.2.5). "Programa de mejoramiento de la calidad de los docentes, de los directores y, en general, del recurso humano del sector, para lo cual se capacitar al 100% de los directores de centros educativos y docentes" (Accin 4.1.2.6). "Acciones de utilizacin de los procesos de evaluacin para el mejoramiento de la calidad de la educacin. Al 2010 se espera un mejoramiento en el rendimiento de los estudiantes en las pruebas de Noveno Ao y Bachillerato en los temas del currculo bsico que presentan mayores debilidades, as como una disminucin en ms de 9.000 y 17.000 en el nmero de estudiantes aplazados en primaria y secundaria, respectivamente" (Accin 4.1.2.7).
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"Plan de gestin eficiente y humanizada de los servicios del MEP, mediante la ejecucin del proyecto Gobierno Digital-MEP, que espera alcanzar para el ao 2010 la automatizacin de los procesos de reclutamiento de personal, dotacin de recursos a las regiones educativas, y la desconcentracin de los procesos de emisin de constancias de personal" (Accin 4.1.2.8). "Plan de mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento. Se construirn 6.800 nuevas obras de infraestructura de distintos tipos, se dar mantenimiento a 300 obras por ao y se dotar de 320.000 pupitres nuevos a los centros educativos del pas" (Accin 4.1.2.9).
3.2 Polticas pblicas en materia de trabajo infantil y adolescente En 1997 se crea por Decreto Ejecutivo N 25890-MTSS el Comit Directivo Nacional para la Prevencin, Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin al Trabajador Adolescente. Este Decreto es reformado un ao despus por el N 27517-MTSS y posteriormente en 2003 por el N 31461-MTSS. Este Comit es un rgano adscrito con desconcentracin mxima al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y lo conforma representantes de diversas entidades pblicas y privadas9. Cuenta con una Secretara Tcnica General que est a cargo de la jefatura de la Oficina de Atencin y Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin del Trabajador Adolescente del MTSS (OATIA, creada en 1998). La Secretara Tcnica ha elaborado un "Protocolo de coordinacin interinstitucional para la atencin de las personas trabajadoras menores de edad", de prxima promulgacin, el cual ser aplicado por varias entidades: IMAS, INA, MEP, MTSS, PANI y otras. El Comit es el responsable de establecer la poltica nacional en materia de trabajo infantil y tiene varias funciones relevantes:
Analizar las variables socio-econmicas, culturales e ideolgicas que provocan el trabajo infantil en Costa Rica. Elaborar y supervisar el Plan Nacional para la Prevencin y Eliminacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora. Fortalecer la concertacin y coordinacin entre las instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales relacionadas con el trabajo infantil a fin de definir alternativas y estrategias que reduzcan o eliminen las causas que lo generan. Articular los proyectos concretos de lucha contra el Trabajo Infantil y el Plan Nacional para la Prevencin y Eliminacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora, emprendidos en el marco del Memorndum de Entendimiento firmado por el Estado de Costa Rica con la Organizacin Internacional del Trabajo - OIT, con otros planes y proyectos que se estn desarrollando a nivel nacional o regional en el marco de la problemtica del trabajo infantil y adolescente. Coordinar el aporte de recursos humanos, materiales y financieros al Plan Nacional para la Prevencin y Eliminacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora por parte de las entidades involucradas en su cumplimiento.
El instrumento de poltica pblica en materia de trabajo infantil y adolescente lo constituye el denominado "Plan Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la
El Comit est conformado por: Ministro o Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, quin lo preside, Ministro o Viceministro de Educacin, Ministro o Viceministro de Salud, Presidentes Ejecutivos o sus representantes del PANI, CCSS, INA, INS e IMAS; Presidente de la Unin de Cmaras y Asociaciones de Empresas Privadas, un representante de: las Organizaciones de Trabajadores, las Organizaciones no Gubernamentales de Defensa de Derechos y de Atencin (UNIPRIN y COSECODENI) y la Unin de Gobiernos Locales.
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Persona Adolescente Trabajadora", estando vigente la segunda versin para el perodo 2005-201010. Este Plan se encuentra actualmente en revisin y ajuste en relacin con las polticas establecidas por la presente Administracin y el Plan Nacional de Desarrollo, incluido el Programa Avancemos (que es la Accin Estratgica N 3 del Sector Social y Lucha contra la Pobreza de dicho Plan). El Segundo Plan Nacional es de carcter integral, sustentado en el marco jurdico anteriormente mencionado de proteccin de los derechos de la niez y la adolescencia y las responsabilidades asignadas va ley a cada una de las instituciones del Estado y los diferentes sectores que lo conforman. Su formulacin constituy un amplio proceso nacional de consulta, consenso y construccin conjunta, que contribuy al fortalecimiento de las instituciones y sectores que forman parte del Comit Directivo Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin de la Persona Adolescente Trabajadora en Costa Rica. Brinda un marco general orientador y de referencia para que dentro de la estructura institucional se aborde la multicausalidad de la explotacin econmica de la niez y la adolescencia, mediante una respuesta especfica y efectiva a la heterogeneidad de sus manifestaciones. El Plan incluye estrategias, objetivos, metas y acciones programticas para concretar las polticas establecidas, as como recomendaciones para el proceso de seguimiento, gerencia y gestin del Plan, incluyendo algunas estimaciones de costos e indicadores para contribuir con el rendimiento de cuentas en cuanto a la aplicacin de las acciones del Plan. Su enfoque, acordado por consenso, es el de derechos humanos, en cumplimiento de los principios rectores de los derechos de la niez y la adolescencia, la perspectiva de gnero, de ciclo de vida, de riesgo y exclusin y de diversidad geogrfica. Ello incluye la inclusin de las particularidades de las personas con capacidades especiales, familias migrantes y poblaciones indgenas. La unidad de atencin y apoyo -tambin acordado por consenso- son las familias. Las polticas formuladas tienen carcter y son de aplicacin universal, mientras que las acciones programticas se plantea como selectivas, para garantizar que efectivamente se pueda llegar a las familias que tienen a hijos e hijas menores de edad trabajando. Este abordaje selectivo tambin se fundamenta en la necesidad de desarrollar modelos de atencin integral, que sean exitosos y que respondan efectivamente a la multicausalidad y heterogeneidad del trabajo infantil y adolescente, as como a demostrar que la prevencin y la erradicacin del trabajo infantil, especialmente de sus peores formas, s es factible de lograrse. Los ejes de accin del Segundo Plan son los siguientes:
Eje I: Derecho al desarrollo integral y a la prevencin del trabajo infantil y adolescente Eje II: Derecho a la proteccin contra la explotacin econmica, rescate y restitucin de derechos Eje III: Derecho a la equidad, a la igualdad, a la no discriminacin y aplicacin de los principios generales de los derechos humanos
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El Primer Plan fue formulado a finales de los aos noventa y tuvo una vigencia hasta el actual.
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Eje IV: Derecho a participar en la toma de decisiones, opinar y contar con informacin pertinente en funcin de la etapa del ciclo de vida en que se encuentran. Eje V: Derecho a la convivencia familiar, existencia de oportunidades y acceso a recursos que los padres y madres deben de tener para asumir sus responsabilidades Eje VI: Derecho a la salud integral y a proyectos de vida saludables Eje VII: Derecho a la educacin, al descanso, la recreacin, a los deportes y a las actividades artsticas Eje VIII: Derecho a la proteccin integral
Con el propsito de dar cumplimiento a estas polticas, se acord un horizonte de diez aos para la ejecucin del Plan, inicindose en el 2005 para concluir en el 2010. Ello por cuanto, para que las metas adoptadas tengan viabilidad es esencial su consideracin e inclusin en los planes anuales operativos de las diferentes instancias responsables de brindar atencin integral a la poblacin menor de edad trabajadora y sus familias.
4. Informacin estadstica disponible sobre trabajo infantil y adolescente en Costa Rica Dado que el trabajo infantil es un fenmeno multicausal y complejo, resulta necesario obtener y procesar informacin confiable y especfica, para poder obtener una rigorosa dimensin del problema, as como conocer sus caractersticas. En el plano de la informacin estadstica, el organismo de produccin nacional, el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), ha realizado un esfuerzo especial al respecto, incluyendo un mdulo sobre trabajo infantil en la encuesta de hogares del ao 2002. Sobre la informacin generada mediante este esfuerzo se dar cuenta ms adelante. Desde ese momento a la fecha (fines del 2007), ese esfuerzo no volvi a repetirse, por lo que la informacin sobre trabajo infantil hoy da se refiere principalmente a la encuesta del ao 2002 y a la evolucin de los datos globales que forman el marco de dicho proceso. Una primera referencia en este campo consiste en observar como ha evolucionado la cifra de ocupados del primer rango etreo que recoge regularmente la Encuesta de Hogares, que va de los 12 a los 14 aos. En el ao 2002 ese volumen era de 15.464 personas de ambos sexos. Ahora bien, lo que se observa en el ao 2007 es que la cifra de ocupados, entre 12 y 14 aos, se ha reducido a la cantidad de 14.272. Esa disminucin podra proceder de la reduccin poblacional que implica la transicin demogrfica que ya sufre Costa Rica, as como la posibilidad de que este grupo etreo est sufriendo el impacto de un fenmeno especfico que opera a favor de su reduccin. En efecto, esto ltimo es consistente con el aumento de la cobertura educativa entre el ao 2002 y el 2006, que, para ese rango etreo, aumenta en 6 puntos porcentuales, pasando del 78% al 84%. Ese avance de la escolarizacin de los adolescentes, entre 12 y 14 aos, puede observarse a travs de los distintos indicadores existentes al respecto, desde asistencia escolar hasta tasas de escolarizacin. Es decir, todo parece indicar que, adems de los efectos de la transicin demogrfica, la hiptesis de una reduccin progresiva del trabajo adolescente adquiere visos de solidez. Cabra hipotetizar que algo semejante est sucediendo con el trabajo infantil, de las personas entre 5 y 11 aos, pero no se dispone de informacin especfica a travs de los resultados regulares de las Encuestas de Hogares, por lo que para obtener esa informacin se debera realizar un esfuerzo similar al que se realiz en el ao 2002.
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En todo caso, para tener una referencia de los datos obtenidos en el 2002 se hace a continuacin una sntesis de los principales resultados de la aplicacin del mdulo sobre trabajo infantil en la Encuesta de Hogares de ese ao. Segn dicha encuesta, en el 2002 se estima residan en el pas un total de 1,113, 987 de nios, nias y adolescentes. De estos, un total de 113,523 trabajan, lo cual representa un 10.2%. De este total un 72.7% esta representado por hombres y un 27.3% por mujeres, lo cual hace referencia explicita a factores culturales y de gnero. Nos indica tambin la encuesta que un 49.6% de los nios y adolescentes se dedican a labores de agricultura, silvicultura y caza comn y que la participacin en actividades como comercio, reparacin de vehculos y enseres, entre hombres y mujeres es muy similar ( 21.4% y 22.6% respectivamente).Finalmente, el total de nios, nias y adolescentes que se encuentran trabajando sin remuneracin alguna, representa un 43.7% del total, rango en el que predominan las mujeres con el 52.7%. Del total de nios, nias y adolescentes trabajadores un 56.6% se encuentra entre los 15 y 17 aos, un 31.8% entre los 10 y 14 aos y finalmente un 11.5% entre los 5 y 9 aos. Poco ms de la mitad de nios, nias y adolescentes se incorpora a las actividades laborales antes de la edad mnima, es decir 15 aos. El promedio de horas laboradas en los nios, nias y adolescentes es de 23 horas semanales, sin embargo, en tanto aumenta la edad aumentan tambin las horas laboradas, pues para los nios que se encuentran entre los 5 y 9 aos, el promedio es de 5 horas, los que tienen entre 10 y 14 aos es de 10 horas y para los que tienen entre 15 y 17 aos es de 32 horas. Adicionalmente, se estima que el promedio de horas laboradas es mayor para los hombres que para las mujeres, 24 y 19 horas respectivamente. Geogrficamente tambin existe una diferencia en el promedio de horas laboradas: en la zona urbana es de 22 horas semanales mientras que para la rural es de 24 horas. En cuanto a la participacin de esta poblacin en el mercado laboral son las tres regiones que muestran mayores niveles de incidencia de la pobreza a nivel general las que coincidentemente tienen una mayor participacin: la zona Huetar Norte con un 16.5% seguida de las regiones de Chorotega con un 14.2%, la regin Brunca con un 13.2% y por el contrario solo el 8.1% se encuentra en la regin Central. Dentro de las caractersticas de los hogares donde hay nios, nias y adolescentes econmicamente activos se pueden citar las siguientes:
Tienen un tamao promedio mayor que los hogares donde hay nicamente nios, nias y adolescentes inactivos, la primera con un 5.5 miembros y la segunda con 4.7 miembros. Tienen una mayor incidencia de pobreza con un 31.9% versus un 23.0% Mayor incidencia de extrema pobreza, con un 10.6% vs. 6.4% Menor ingreso promedio declarado por persona en el hogar (US$94 vs. US$148) Menor escolaridad promedio del jefe de familia (6 aos vs. 8.1 aos)
Esta encuesta tambin arrojo dos importantes afirmaciones con respecto las dos principales razones por las que los nios, nias y adolescentes se incorporan al mbito laboral: 1) Ayudar en los gastos del hogar, en el negocio familiar o en la finca familiar y 2) Cubrir los gastos personales y pagar los estudios.
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Al establecer las interacciones entre trabajo infantil y educacin, se observa como las tasas de inasistencia al sistema educativo, en sus distintas modalidades, son mayores entre los nios, nias y adolescentes que trabajan respecto a aquellos que no lo hacen. El siguiente cuadro revela como mientras que entre los nios y nias de 5-14 aos que no trabajan la tasa de inasistencia escolar es de 9,1%, entre los que trabajan es de 21,3%. En el caso de los adolescentes de 15-17 aos la tasa de inasistencia escolar de los que no trabajan es de 21,8%, y la de aquellos que trabajan es de 62,9%, es decir, casi tres veces superior. Cuadro 1
poblacin total de 5-14 hombres mujeres de 15-17 hombres mujeres 840.228 436.354 403.874 273.759 139.152 134.607
trabajan asisten 38.749 27.754 10.995 23.829 15.412 8.417 no asisten 10.480 8.621 1.859 40.465 30.725 9.740
no trabajan Asisten 718.623 364.407 354.216 163.881 77.028 86.853 no asisten 72.376 35.572 36.804 45.584 15.987 29.597
tasa de inasistencia escolar trabajan no trabajan 21,3 23,7 14,5 62,9 66,6 53,6 9,1 8,9 9,4 21,8 17,2 25,4
Fuente: Estimacin de Pablo Sauma a partir de la EHPM 2002
Nios, nias y adolescentes que trabajan (actividades econmicas) e inasistencia escolar, por grupos de edad, 2002 (cifras absolutas y porcentajes)
El cuadro nos sugiere que el trabajo infantil y adolescente afecta las oportunidades y el derecho de estudiar de los nios y adolescentes involucrados en l. Esto lo confirma la misma encuesta, pues indaga sobre las causas por las cuales los menores trabajadores no asisten a la educacin. No obstante, un resultado importante que arroja esa encuesta es que las razones vinculadas con la educacin propiamente tienen un peso relativo mayor en la explicacin de la inasistencia. En (IPEC-INEC-MTSS, 2003a) las causas de la inasistencia escolar fueron agrupadas en tres grandes categoras. En primer lugar, las denominadas 'razones de origen educativo', que consideran las relacionadas con la oferta educativa, como los problemas de acceso al sistema escolar (ausencia de centros de estudio cercanos, requisitos de acceso, problemas de traslado, carencia de docentes y otros), y tambin con la demanda, como dificultad en el estudio o falta de inters en el aprendizaje formal. En segundo lugar, la 'razones de tipo econmico', que incluyen la necesidad de trabajar propiamente, la obligacin de ayudar en oficios domsticos, y los problemas asociados con el costo de estudiar (costo de transporte, tiles escolares, etc.). Por ltimo, 'otras razones', como embarazo o matrimonio, enfermedad o discapacidad, y otras. Segn ese mismo estudio, las 'razones de origen educativo' fueron manifestadas por la mitad de los menores trabajadores (50,8% los de 5-14 aos y 52% los de 15-17), mientras que las econmicas ocupan una segunda posicin (34,6% y 40% respectivamente). Se desprende entonces de este resultado que el aumento en la asistencia escolar de estas personas depende en buena medida de acciones que tiendan a afectar tanto la oferta educativa como la demanda.
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Adems de las oportunidades de educacin y los factores econmicos, tambin son importantes los culturales. Sauma et al, en un estudio cualitativo de la pobreza en el pas, encontraron que buena parte de los entrevistados adolescentes manifestaron que 'ya haban completado el sexto grado, por lo que podan -e inclusive, deban- trabajar', posicin que era respaldada por los padres de familia, quienes limitaban su obligacin en la educacin de sus hijos e hijas a que se 'completara el sexto grado' (Sauma, Pablo; Carmen Camacho y Manuel Barahona, 1997).
5.
El Programa AVANCEMOS
El Programa AVANCEMOS es un programa social selectivo, consistente en una transferencia monetaria condicionada, dirigido a familias en condicin de pobreza que cuenten con adolescentes y jvenes entre sus miembros. El Programa se crea mediante Decreto Ejecutivo N 33154-MP-MIDEPLAN -MEP-MTSS-MIVAH del 8 de mayo de 2006 (Anexo N. 1) y se sustenta en los siguientes elementos del diagnstico:
En el pas existe coincidencia en identificar como reto la universalizacin de una educacin secundaria de calidad. El actual Gobierno tiene la voluntad explcita, tal como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, de elevar el financiamiento para la educacin en un monto equivalente de al menos el 8% del Producto Interno Bruto (PIB).
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Existe suficiente evidencia estadstica que seala que existe una relacin inversa entre la educacin y la pobreza, de modo tal que la acumulacin de aos de escolaridad reduce la probabilidad para las personas de estar bajo la lnea de pobreza y pobreza extrema. Una temprana insercin en el mercado laboral conspira contra la realizacin del derecho a la educacin de un contingente importante de adolescentes, especialmente en las regiones perifricas del pas. Las regiones educativas del Ministerio de Educacin (MEP) muestran profundas asimetras en materia de cobertura y rendimiento educativo, reproducindose la tendencia de un menor desempeo en las regiones perifricas con relacin con los promedios nacionales. El pas cuenta con el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) como instrumento para promover y desarrollar acciones de formacin profesional y capacitacin, dirigidas en especial a las poblaciones ms desfavorecidas. Hay necesidad de acrecentar la eficiencia y la eficacia de los programas dirigidos a favorecer la equidad en la educacin y la formacin profesional y la capacitacin tcnica
5.3 Componentes del Programa El Programa Avancemos tiene tres componentes que son: a) la transferencia monetaria condicionada, b) el estmulo al ahorro en el caso de los estudiantes ms avanzados, principalmente para que puedan proseguir estudios post-secundaria o iniciar un emprendimiento productivo una vez egresen de la secundaria, c) el mejoramiento de la oferta educativa para los adolescentes en condicin de pobreza.
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5.4 Objetivos del Programa Su principal objetivo es promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jvenes entre los 12 y 21 aos que pertenezcan a familias en condicin de pobreza, para que, con su compromiso, tengan oportunidad de superar a futuro la situacin en que viven y propiciar as la ruptura del crculo de transmisin intergeneracional de la pobreza.
De este objetivo general se desprenden los siguientes objetivos especficos:

Proporcionar un ingreso adicional a las familias beneficiarias en condicin de pobreza, que permita el mantenimiento de sus adolescentes en el sistema educativo. Mejorar la calidad de la oferta educativa formal y no formal, para contribuir a la retencin de los y las adolescentes en condicin de pobreza dentro del sistema educativo. Promover el compromiso y participacin de los y las adolescentes beneficiarios/as y sus familias para la construccin de su futuro. Incentivar el desarrollo de una cultura de ahorro e inversin en los y las adolescentes beneficiarias en condiciones de pobreza. Contribuir en la disminucin de las tasas de desercin y repitencia estudiantil en la educacin secundaria. Contribuir a disminuir el trabajo infantil y adolescente.
5.5 Poblacin meta y cobertura Tal como se indic, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 estipula como poblacin meta de este Programa las aproximadamente 80 mil familias costarricenses que -de acuerdo al Instituto de Estadsticas y Censos (INEC)- viven en condicin de pobreza en todo el pas y que tienen dentro de sus integrantes adolescentes. Esto quiere decir, aproximadamente 130 mil
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adolescentes que deberan estar asistiendo a la educacin secundaria en alguna de las modalidades que ofrece el sistema educativo nacional11.
"Contempla a la educacin diurna y nocturna y a la oferta educativa de educacin abierta. Esta oferta incluye: Tercer Ciclo de la Educacin General Bsica Abierta, educacin Diversificada a Distancia, Bachillerato por Madurez Suficiente, Programa Nuevas Oportunidades para Jvenes, Institutos Profesionales de Educacin Comunitaria (IPEC), Centros Integrados de Educacin para Jvenes y Adultos Manteniendo este objetivo poblacional, el Programa abarca tambin a la poblacin joven, con especial nfasis hasta los 21 aos, justificada por el rezago escolar que el mismo abandono y las faltas de oportunidades que enfrenta la poblacin en condicin de pobreza. Para lograr esta cobertura, el Programa estableci alcanzar la mitad de la meta en el primer ao de ejecucin del mismo (2007) y la totalidad a partir del segundo ao (2008). Asimismo, tiene la meta de que aproximadamente 46.650 de estos estudiantes que participan en el Programa, estn hacindolo en el "componente de ahorro" en el 2010.
(CINDEA), Programa de Telesecundaria, El Maestro en Casa del Instituto Costarricense de Enseanza Radiofnica (ICER) y Colegio Nacional de Educacin a Distancia (CONED de la UNED).
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5.6 Poblacin objetivo Despus de la fase piloto ejecutada en el segundo semestre de 2006, se establece12 que la poblacin objetivo del Programa son las familias en condicin de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusin social, que tengan entre sus miembros a adolescentes y jvenes, de ambos sexos, con edades entre 12 y 21 aos, pudindose incluir a jvenes hasta los 35 aos inclusive, tal como lo estipula la Ley General de la Persona Joven (N 8261, 2002), que presenten situaciones especiales y que estn debidamente calificados por los profesionales a cargo de realizar los estudios socioeconmicos.
Estos adolescentes y jvenes deben estar matriculados en la educacin formal secundaria, en cualquiera de sus diversas modalidades, entre las cuales se incluyen aquellas que han sido diseadas para la poblacin joven y adulta que, por diversas razones (extra-edad, situacin laboral, entre otras) no accede a las opciones regulares o estructuradas. Asimismo, se ha establecido que con el fin de estimular el rendimiento educativo, los/as estudiantes incorporados al Programa Avancemos slo podrn repetir, por una nica vez, un nivel educativo.
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Decreto N 33677MP-MEP-MIVAH, de abril de 2007
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5.7 Requisitos para ingresar al Programa y condicionalidades para mantenerse en l Los requisitos son los siguientes:
Calificar en condicin de pobreza, vulnerabilidad, riesgo o exclusin social, segn los parmetros establecidos por la entidad ejecutora que estudie el caso familiar. Que el o la adolescente o joven est matriculado en alguna de las modalidades de educacin pblica secundaria formal. Que el o la adolescente o joven tenga entre 12 y 21 aos de edad, si bien se aceptan casos calificados de jvenes que superen esa edad. No estar recibiendo el beneficio del Programa por parte de la otra entidad ejecutora. Firmar un documento de compromisos, mediante el cual se establece la corresponsabilidad por parte de el/la estudiante y su familia, junto con el Programa y las entidades ejecutoras.
En cuanto a las condicionalidades, stas estn directamente relacionadas con la asistencia, el mantenimiento en el sistema educativo y el aprovechamiento del mismo. As, la corresponsabilidad, como ejercicio de los derechos y los deberes, se convierte en un uno de los elementos innovadores de este programa selectivo, pues las familias son corresponsables, junto con el Estado, de sus resultados. Es decir, la recepcin del beneficio econmico (transferencia) est supeditada al compromiso por parte de las familias de velar por la asistencia regular y el xito escolar de los y las adolescentes y jvenes incluidos en el programa. De parte de estos, su responsabilidad es asistir, estudiar y aprovechar los estudios hasta lograr concluir el nivel de secundaria. Especficamente, las familias se comprometen a: EDUARDO J. LEDESMA CONTADOR PUBLICO | AUDITOR EXTERNO
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Apoyar y asegurar la asistencia puntual y permanente de los y las adolescentes al centro educativo. Apoyar a los y las adolescentes para que aprueben el curso lectivo. Apoyar a los y las adolescentes para que aprovechen la oferta educativa complementaria. Destinar las transferencias monetarias al mejoramiento del bienestar familiar, en especial a la alimentacin de sus hijos/as y para su aprovechamiento escolar. Participar en acciones de educacin y salud complementarias diseadas por el programa. Complementariamente, de parte del Estado, estas familias tienen derecho a: Recibir informacin clara, sencilla y oportuna sobre la operacionalizacin del Programa Recibir oportunamente las transferencias del programa al haber cumplido con sus corresponsabilidades. Recibir atencin oportuna a sus solicitudes, quejas y sugerencias.
5.8 Monto de la transferencia monetaria En virtud de que el Programa supone la compensacin del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo, se ha establecido un monto para la transferencia de manera escalonada, que aumenta de conformidad con el ao escolar cursado y aprovechado, de modo tal que se convierte en un incentivo del xito o aprovechamiento escolar. En concreto, los montos definidos son los siguientes:
Cuadro 2 Monto de la transferencia monetaria del Programa Avancemos en moneda nacional y equivalente en dlares (2007) Monto de la Ao escolar transferencia mensual (en colones) 7mo 15.000 8vo 20.000 9no 25.000 10mo 35.000 11vo 45.000 12vo 50.000 Monto equivalente en dlares13 $ 29 $ 38 $ 48 $ 67 $ 87 $ 96
Fuente: Elaboracin OIT con datos de la Secretara Tcnica del Programa AVANCEMOS, 2007
La transferencia se paga mensualmente durante todo el ao y se comienza a entregar una vez la familia ha sido aceptada por la entidad ejecutora designada por el Programa y stas autorizan que reciban el beneficio. Como se ha indicado, se mantiene siempre y cuando el o la estudiante se mantenga en el sistema educativo.
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Tipo de cambio del dlar de los Estados Unidos de Amrica anunciado por el Banco Nacional de Costa Rica el da mircoles 7 de noviembre del 2007. Compra: 515,50 y Venta: 519,50.
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El Programa no establece un lmite de estudiantes beneficiarios por familia, en tanto estos cumplan con los requisitos establecidos. Sin embargo, se estipula un lmite mximo de 80 mil colones (aproximadamente US$ 155) para cada familia, por mes, monto que puede aumentarse en casos calificados. Cuando se aplica este lmite de 80 mil mximo por familia, el Programa establece que ello no deber entenderse como que alguno de los estudiantes no est recibiendo el beneficio o est recibiendo menos, ya que podra ser un factor de riesgo de abandono; es decir, se concibe como una transferencia monetaria para la familia, diferencindose del concepto de beca escolar individual.
5.9 Estructura organizativa Avancemos es un programa de carcter intersectorial e interinstitucional en el que participan las siguientes instituciones: Ministerio de Educacin Publica (MEP) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) Fondo Nacional de Asignaciones Familiares (FODESAF) Fondo Nacional de Becas (FONABE) Direccin Nacional de Desarrollo Comunal (DINADECO), a partir de 2008 Patronato Nacional de la Infancia (PANI), a partir de 2008 Instituto de Asesora y Fomento Municipal (IFAM), a partir de 2008 El Programa se encuentra bajo la coordinacin del Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza (SSLcP), a cargo del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH). Las decisiones sobre polticas del Programa son tomadas por un rgano Poltico, conformado por los jerarcas de las siguientes instituciones participantes: MEP, MTSS, CCSS, IMAS e INA (Decreto N 33154), que es coordinado por el Ministro Rector del SSLcP.
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La Secretara Tcnica del Programa est a cargo de la Viceministra de Desarrollo Social del MIVAH, quien es responsable de la coordinacin de las instituciones participantes, la definicin de normas, el seguimiento y la evaluacin de resultados. Asimismo, da seguimiento al cumplimiento de las distintas responsabilidades asignadas a las instituciones participantes. El rgano Poltico cuenta con un Panel Tcnico, conformado por representantes de las entidades participantes antes mencionadas, el cual es coordinado por la Viceministra de Desarrollo Social. Su funcin es apoyar, asesorar y formular recomendaciones para la toma de decisiones. El Panel se rene peridicamente para el seguimiento y puesta en comn de acciones y recomendaciones sobre la ejecucin de todos los componentes del Programa.
La Secretara Tcnica ha conformado un Equipo de Gestin como apoyo a las funciones y responsabilidades que en ella recaen. Dicho equipo se subdivide en 3 grupos de trabajo que, segn sus funciones, se especializa en diferentes mbitos de accin: a)
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Equipo de promocin; b) Equipo de gestin y programacin y c) Equipo de seguimiento, monitoreo y evaluacin. Se anexa el esquema funcional (Anexo N. 2). Forma parte de este Equipo de Gestin la operacin de una Lnea Telefnica Gratuita 800-Avancemos, creada a inicios de 2007 para brindar informacin y orientacin sobre el Programa. Esta Lnea registra el tipo de comentarios y quejas que realizan los y las usuarias, informacin que es sistematizada y, si corresponde, atendida por las entidades correspondientes. La Lnea forma parte del Sistema de Seguimiento y Monitoreo de la Secretara Tcnica del Programa. El Programa es ejecutado a travs de varias entidades. Desde su creacin hasta fines de 2007, han sido dos las Entidades Ejecutoras del primer componente: IMAS y FONABE, y a partir de 2008 se incorporan como ejecutoras de este y los otros componentes: CCSS, INA, MTSS, DINADECO, IFAM y PANI. Cada una de las instituciones que participan en el Programa, ejecutan, segn sus responsabilidades, alguno de sus componentes: El primer componente, referido a la transferencia monetaria condicionada, se ejecuta a travs de dos entidades: IMAS y FONABE, que identifican, seleccionan y pagan la transferencia. Adems, en la identificacin de posibles beneficiarios participarn tambin la CCSS, el INA, el MTSS, DINADECO, IFAM y PANI. El segundo componente, referido al estmulo del ahorro, se encuentra en etapa de diseo (participarn IMAS y FONABE, en tanto ejecutoras del primer componente, y participar, como en el primer componente, una entidad financiera nacional que ser la encargada de administrar los recursos de este componente) y su ejecucin est prevista para fines del 2008. La ejecucin del tercer componente, referido al mejoramiento de la calidad de la oferta educativa, es responsabilidad del MEP, del INA y de la CCSS, y entrar en funcionamiento tambin en 2008. A continuacin se describen las responsabilidades de cada una de las instituciones participantes: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH): Responsable, a travs de su jerarca en su calidad de Rector del Sector SSLcP, de la coordinacin del Programa y de la Secretara Tcnica del mismo. Esta Secretara coordina acciones con las instituciones participantes, define normas y es la encargada del seguimiento, monitoreo y evaluacin del Programa. Ministerio de Educacin Pblica (MEP): Es la entidad responsable de la comprobacin del cumplimiento de las condicionalidades relacionadas con el sistema educativo, en concreto, de dar seguimiento a los requisitos de asistencia y rendimiento, e informar al respecto oportuna y peridicamente a las entidades ejecutoras del Programa. Adems, es responsable (junto con INA y CCSS) de ejecutar las acciones referidas al tercer componente de mejoramiento de la calidad de la oferta educativa.
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS): Este Ministerio es responsable de apoyar en el seguimiento de los nios, nias y adolescentes incorporados al Programa que
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se encuentren trabajando. Es representado en el Panel Tcnico por los Directores de la Direccin de Asignaciones Familiares (DESAF) y de la Oficina de Atencin y erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin del Trabajo Adolescente (OATIA).
Fondo Nacional de Asignaciones Familiares (FODESAF): Adems de representar al MTSS en el Panel Tcnico, es responsable de aportar recursos financieros para la atencin de beneficiarios/as del Programa. Fondo Nacional de Becas (FONABE): Corresponsable (junto a IMAS) de identificar, seleccionar y efectuar el pago de la transferencia a las y los adolescentes beneficiarios. Es tambin corresponsable de la verificacin de las condicionalidades y del seguimiento y monitoreo de su poblacin beneficiaria. Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS): Corresponsable (junto a FONABE) de identificar, seleccionar y efectuar el pago de la transferencia a las y los adolescentes beneficiarios. Es tambin corresponsable de la verificacin de las condicionalidades y del seguimiento y monitoreo de su poblacin beneficiaria. Instituto Nacional de Aprendizaje (INA): Corresponsable (junto al MEP y la CCSS) de la ejecucin del tercer componente del Programa, en tanto ofrece educacin tcnica que complemente la oferta educativa formal. Apoyar en la identificacin de potenciales beneficiarios/as y referirlos a la entidad que corresponda para su efectiva atencin. Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS): Corresponsable de la ejecucin del tercer componente del Programa (junto al MEP y el INA) en lo que se refiere a la atencin primaria en salud. Adicionalmente, es responsable de ofrecer opciones alternativas y complementarias de educacin en temas relevantes para los y las adolescentes y jvenes beneficiarios/as del Programa (salud sexual y reproductiva, etc.) y de apoyar en la identificacin de potenciales beneficiarios/as y referirlos a la entidad que corresponda para su efectiva atencin.
5.10 Financiamiento del Programa El Gobierno de la Repblica ha decidido que los costos del Programa Avancemos sean sufragados enteramente con fondos estatales. A la fecha, todava no se cuenta con un estimado que comprenda tanto los recursos destinados por concepto de la transferencia monetaria como por costos operativos (recursos humanos y materiales). La informacin disponible se refiere por tanto solamente al primer componente, correspondiente al monto que el Estado costarricense destina para el pago de la
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transferencia monetaria, recursos que provienen del Presupuesto Nacional, FODESAF, IMAS y FONABE. El componente de incentivo al ahorro que se ejecutar a partir de 2008, provendr del Presupuesto Nacional, en tanto los costos operativos estn incluidos en los presupuestos institucionales de las entidades involucradas.
Cuadro 3 Recursos destinados por concepto de transferencias monetarias del Programa Avancemos (Millones de colones y equivalente en dlares) y cantidad de beneficiarios (2006, 2007 y 2008)
AO Monto por concepto de transferencias monetarias Millones de colones Millones de dlares 3.459,7 6,65 21.241, 40,84 2 39.157, 75,30 6
Fuente: Secretara Tcnica del Programa Avancemos, 2007
CANTIDAD de BENEFICIARIOS 8.068 97.000 136.00 0
2006 14 2007 2008
5.11 Marco normativo vigente El Programa Avancemos se rige por Decretos Ejecutivos, que plasman las polticas definidas por el rgano Poltico del programa. Tanto la Fase Piloto como el primer ao de ejecucin del Programa han contado con reglamentos especficos, formalizados a travs de Decretos Ejecutivos, estando vigentes los siguientes:
Decreto Ejecutivo N 33151, del 8 de mayo de 2006, que establece (arts. 2 y 3) la Rectora del Sector Social y Lucha contra la Pobreza a cargo del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos (Anexo N 3). Decreto ejecutivo N 33154-MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 29 de mayo de 2006, de creacin del "Programa de Transferencia Monetaria Condicionada para promover el mantenimiento de los y las adolescentes en el sistema educativo formal, respecto de la formacin acadmica y tcnica, as como del sistema educativo no formal del INA". (Anexo N 1). Este Decreto est compuesto por seis artculos: Creacin del Programa, Componentes del Programa, Financiamiento del Programa, Definicin de la poblacin objetivo, Instituciones participantes y Reglamentacin del funcionamiento del Programa. Decreto N 33203-MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 4 de agosto del 2006, con el "Reglamento de Operacin para la Fase Piloto, periodo julio a diciembre de 2006, del Programa de Transferencia Monetarias Condicionada AVANCEMOS". (Anexo N 4)
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El Programa est actualmente ejecutando, por lo tanto, todava continan incorporndose nuevos beneficiarios/as.
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Decreto N 33303-MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH, publicado el 28 de agosto de 2006, que modifica el "Reglamento de Operacin al Programa durante la Fase Piloto, con el fin de ajustarlo a la realidad social a la que encuentra dirigido" (Anexo N 5). Decreto N 33318-MP-MIVAH, publicado el 1 de septiembre del 2006, que faculta al IMAS para la incorporacin a familias de adolescentes pertenecientes a poblaciones indgenas (Anexo N 6). Decreto N 33677-MP-MEP-MIVAH, publicado el 2 de abril de 2007, con el "Reglamento de Operacin del Programa AVANCEMOS para el ao 2007" (Anexo N 7).
Esta normativa se complementa con la emisin de Lineamientos por parte de la Secretara Tcnica y Directrices por parte del Ministro Rector de todo el Sector Social y Lucha contra la Pobreza, cuyo objetivo es orientar y ajustar procedimientos institucionales. A la fecha, son tres los Lineamientos emitidos, uno de ellos relacionado de manera explcita al tema de trabajo infantil y adolescente.
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Lineamiento N 001-2007, emitido por la Secretara Tcnica el 23 de abril de 2007. Dado que para el 2007 son dos las instituciones ejecutoras del componente 1, durante los primeros mese del ao se presentan casos de beneficiarios/as que podran estar recibiendo la transferencia monetaria de parte de ambas entidades ejecutoras. Ante esta situacin, la Secretara Tcnica emite este lineamiento y los procedimientos aplicar en materia de duplicidades (Anexo N 8). Lineamiento N 002-2007, emitido por la Secretara Tcnica el 23 de abril de 2007. En este caso, la Secretara Tcnica establece, segn la legislacin y normativa vigente en el pas, los criterios que las instituciones ejecutoras debern aplicar para el ingreso de nios, nias y adolescentes trabajadores al Programa. Este lineamiento claramente define criterios diferenciados segn grupos etarios, estableciendo que el prioritario es que, conforme a los objetivos del Programa, las y los estudiantes beneficiarios permanezcan o se reincorporen al sistema educativo formal (Anexo N 9). Lineamiento N 003-2007, emitido por la Secretara Tcnica el 30 de mayo de 2007. Este lineamiento responde a la necesidad de integrar las diversas opciones que ofrece el sistema de educacin secundaria a la modalidad de pagos por niveles escalonado que establece el Programa. Esto considerando que las y los beneficiarios del Programa pueden estar matriculados en cualquiera de las modalidades educativas que ofrece el sistema educativo nacional y que la estructura de algunas de stas no necesariamente contempla niveles acadmicos (Anexo N 10).
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5.12 Desarrollo del Programa a la fecha y perspectivas hacia el 2008 El Programa inicia su ejecucin en julio de 2006, dos meses despus de que el actual Gobierno asumiera la Administracin. Su diseo vena siendo preparado desde varios meses antes de iniciar la gestin de Gobierno por el equipo que tuvo a su cargo la formulacin de la propuesta en materia de poltica social del Programa de Gobierno del partido que finalmente gan las elecciones presidenciales. En la ltima fase del diseo del mismo (abril-junio 2006), dicho equipo cont con asesoras de diversos especialistas de organismos internacionales y de cooperacin (PNUD, BID, especialmente), que compartieron las experiencias de otros programas de transferencias monetarias condicionadas, como son las de Brasil, Mxico y Chile. Asimismo, se cont con insumos relacionados a la condicin de vulnerabilidad de la niez y la adolescencia en el pas, por parte de otras agencias del Sistema de Naciones Unidas (UNICEF, OIT/IPEC). A. 2006: Fase Piloto El Programa Avancemos inicia operaciones con la ejecucin de una fase piloto, entre los meses de julio y diciembre del 2006, la cual tuvo como propsito probar y ajustar los procedimientos administrativos y operativos necesarios para la ejecucin efectiva del Programa. Durante esta fase, se ejecut nicamente el componente de la transferencia monetaria condicionada. Las acciones de identificacin, seleccin y pago de dicha transferencia a las familias beneficiarias fueron asumidas nicamente por una institucin ejecutora, el IMAS. Originalmente se defini como meta de la fase piloto la incorporacin al Programa de 3.500 adolescentes en situacin de pobreza, seleccionados de 32 colegios de todo el pas y definidos en funcin de criterios de concentracin de pobreza. Los requisitos para dicha seleccin se establecieron en el respectivo reglamento de operacin (Decreto N 33203MP-MIDEPLAN-MEP-MTSS-MIVAH) como sigue: a) Las familias interesadas debern calificar en situacin de pobreza, para lo cual se les har un estudio socioeconmico y un sistema de informacin (SIPO) determinar si son o no elegibles para este programa (debern situarse en niveles 1,2 y 3 que corresponden a los de mayor pobreza). b) Los/as adolescentes debern tener entre 13 y 17 aos y estar cursando stimo, octavo y noveno ao en alguno de los colegios seleccionados. c) Los/as adolescentes deben tener al menos 3 aos cursados y aprobados en algn centro educativo nacional. d) Los/as adolescentes no deben ser beneficiaros de ningn otro programa estatal con el mismo fin. Debido a diferentes factores, entre ellos la demanda de otras comunidades y centros educativos, la cobertura para ese perodo aumenta a 8.000 adolescentes beneficiarios/as y los colegios seleccionados de 32 a 39. As, al final de esta fase se logra incorporar al Programa a un total de 8.068 estudiantes. Se adjuntan como anexo algunos cuadros sobre las caractersticas de la poblacin atendida (Anexo 11).
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B. 2007: Ejecucin del Primer Componente del Programa La Fase Piloto arroj importantes enseanzas en relacin a los procesos de identificacin y seleccin de beneficiarios, como en cuanto a la capacidad institucional del IMAS para incorporarlos oportunamente al Programa y realizar las transferencias en el menor tiempo posible. Las limitaciones enfrentadas fundamentaron la necesidad de establecer una va institucional complementaria para la identificacin y seleccin de beneficiarios/as; as, adems del IMAS, el rgano Poltica decide incorporar para la ejecucin del primer componente a FONABE. Esta estrategia le permite a la Secretara Tcnica identificar y ajustar los instrumentos, mecanismos y estrategias para que este programa selectivo atienda adecuada y oportunamente las necesidades de diferentes grupos familiares en diversas partes del pas. Esta estrategia forma parte del diseo del Sistema de Informacin para la Gestin Integrada de los Programas Sociales Selectivos (SIGIPSS) que la Rectora del Sector est realizando, como parte de la modernizacin del Sector Social y Lucha contra la Pobreza. En esta fase del Programa se ejecuta, al igual que en la Fase Piloto, nicamente el primer componente de la transferencia monetaria condicionada y se establece que durante el ao se disearn los otros dos componentes. Asimismo, se decide la ampliar el rango de edades de la poblacin objetivo del Programa, en respuesta a la constatacin de los problemas de rezago escolar; inicialmente se haba establecido que la poblacin objetivo sera adolescentes entre los 13 y 17 aos y a partir de 2007 se ampla el rango a entre 12 y 21 aos, pudindose incluir jvenes hasta los 35 aos que presenten situaciones especiales, las cuales debern ser evaluadas y certificadas por los profesionales a cargo de cada caso. La incorporacin de dos entidades ejecutoras se presenta como una oportunidad pero tambin se constituyen en un reto para la gestin del Programa. Siendo que la meta de cobertura para el 2007 es de carcter nacional y que se deben de incorporar 70.000 estudiantes, ambas entidades se abocan a la identificacin y seleccin de estos beneficiarios con los mismos instrumentos y modalidades de trabajo que hasta el momento haban empleado para otros programas sociales selectivos. En cuanto a la identificacin y seleccin de beneficiarios, el IMAS delega esta responsabilidad mediante las diez Gerencias Regionales que tiene en todo el pas, las cuales refuerza con personal especfico para el Programa Avancemos. Por su parte, el FONABE tambin utiliza los mismos mecanismos que hasta la fecha haba usado para identificar y seleccionar beneficiarios de becas: a travs de Comits de Beca en los centros educativos, tambin manteniendo el resto de proyectos especficos. Es decir, cada entidad ejecutora aplic sus propios instrumentos de identificacin y seleccin, lo cual ha implicado diferencias en la forma y tiempo de atencin de la poblacin, tanto por razones de su normativa y procedimientos institucionales. La meta establecida por el Gobierno para el 2007, de incorporar 70 mil estudiantes beneficiarios/as al Programa, se logr en julio de ese ao, previndose que sera posible
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contar con seleccionados antes de que el ao finalizara, lo que motiv al Gobierno a identificar nuevos recursos y realizar una serie de gestiones administrativas que implica su incorporacin a los presupuestos de cada entidad ejecutora 15 (modificaciones presupuestarias, aprobaciones por parte de los rganos directivos correspondientes: juntas directivas de FONABE e IMAS, Asamblea Legislativa y Contralora General de la Repblica), logrndose elevar el nmero de estudiantes beneficiarios/as a ms de 94 mil en noviembre. Por su parte, el objetivo de crear una base de datos y un sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin del Programa por parte de la Secretara Tcnica, como parte del SIGIPSS16 impulsado por la Rectora del Sector, se complejiz al tener a dos entidades ejecutoras, pues sus sistemas de informacin y registro de beneficiarios presentan diferencias en trminos de estructura, variables y plataforma informtica. A la fecha, la Secretara Tcnica ha logrado disear y poner en funcionamiento un registro de beneficiarios y emite peridicamente informes de ejecucin segn distintas variables, habiendo establecido para ello coordinaciones interinstitucionales muy satisfactorias. Otro aspecto relevante en el proceso de consolidacin del Programa Avancemos desde el punto de vista de la gestin operativa, ha sido el esfuerzo de la Secretara Tcnica por involucrar activamente a las entidades participantes en el Programa y sus funcionarios/as en el proceso de ejecucin y ajuste del mismo, y ello tambin con el fin de promover el objetivo ms amplio de constituir el SIGIPSS. Asimismo, se ha hecho un esfuerzo importante por informar sobre los objetivos y alcances del Programa entre la poblacin objetivo y la ciudadana en general. Las estrategias a este respecto han sido varias: talleres, foros y encuentros institucionales e interinstitucionales de nivel nacional, regional y local; uso de los medios de comunicacin masiva, Lnea telefnica gratuita y otros. Como parte de esta estrategia de informacin y coordinacin, la Secretara Tcnica ha organizado dos encuentros nacionales interinstitucionales con funcionarios de las entidades involucradas en la ejecucin del Programa. El primero de ellos se realiz el 3 de mayo de 2007 con la participacin de alrededor de 1500 funcionarios de instituciones como el IMAS, FONABE, MEP y la CCSS. El objetivo de este primer encuentro interinstitucional fue fomentar la articulacin de sus diversos actores involucrados en los espacios nacionales, regionales y locales. El segundo encuentro nacional se llev a cabo el 12, 13 y 14 de noviembre. El objetivo central fue propiciar entre las entidades responsables de la ejecucin del Programa en el 2008, un espacio de socializacin de conocimientos y experiencias en cuanto a la articulacin de acciones, especialmente en torno a ciertos temas de inters: vnculo entre educacin y trabajo infantil y adolescente, emprendedurismo y empleabilidad. Participaron profesionales representantes del nivel central y regional del MEP, IMAS, FONABE, CCSS, INA, MTSS, DESAF, DINADECO, IFAM, PANI y del MIVAH. Esta socializacin de
En el presupuesto nacional extraordinario se incluyeron 1.500 millones de colones para el IMAS. FONABE cuenta tambin con recursos adicionales, por un monto similar, provenientes de la liquidacin de un fideicomiso. 16 Sistema de Informacin para la Gestin Integrada de los Programas Sociales Selectivos. Accin estratgica 1 del Sector Social y Lucha contra la Pobreza del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
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conocimientos y experiencias se combin con un ejercicio de taller segn territorios, a fin de maximizar los esfuerzos de articulacin interinstitucional en el 2008 y obtener recomendaciones en torno a los temas tratados. Sobre los resultados de este encuentro se har un resumen en un apartado posterior. Siendo un Programa que se define en construccin paralela a su ejecucin, progresivamente se avanza en aspectos de diseo y de definicin de procedimientos y mecanismos de coordinacin entre las entidades ejecutoras. El Panel Tcnico ha jugado un papel estratgico tambin en el Programa, reunindose regular y peridicamente y funcionando de acuerdo a sus objetivos. En ese marco, se analizan y proponen estrategias y acuerdos operativos institucionales e interinstitucionales.
C. 2008: Perspectiva para su ejecucin En el ao 2008 se espera que el Programa Avancemos logre la meta cuantitativa inicialmente establecida de 130.000 estudiantes beneficiarios/as, tal como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo. De igual forma, durante el 2008 se ejecutarn los tres componentes del Programa. El rgano Poltico ha decidido mantener la escala de montos segn niveles que hasta ahora se ha utilizado (sesin del 6 de junio de 2007), as como las dos entidades para la seleccin de beneficiarios (FONABE e IMAS). A partir de lo anterior, las principales modificaciones con respecto a lo ejecutado hasta el momento se refieren a lo siguiente: - IMAS atender a 40.000 estudiantes beneficiarios concentrando su atencin en la reinsercin de adolescentes pobres que han abandonado el sistema educativo. - FONABE asumir la atencin de los restantes 90.000 estudiantes beneficiarios/as - En la identificacin de potenciales adolescentes y jvenes beneficiarios, IMAS y FONABE contarn con el apoyo de una red constituida por: los centros y comunidades educativas, la red de Asociaciones de Desarrollo Comunal y Comits Tutelares de Menores con el apoyo de DINADECO y PANI, las Municipalidades con el apoyo de IFAM y los ATAPS y EBAIS de la CCSS. - INA desarrollar una oferta complementaria que combinar apoyo para la conclusin de los estudios acadmicos (junto con el MEP) y una oferta alternativa para aquellos adolescentes y jvenes que no desean o pueden reincorporarse o mantenerse en las modalidades acadmicas existentes. - CCSS ampliar la oferta de atencin integral para adolescentes para abarcar a la totalidad de los estudiantes beneficiarios/as del Programa Avancemos y desarrollar una oferta complementaria en materia de salud sexual y reproductiva especfica para esta poblacin.
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5.13 El programa Avancemos y la erradicacin del trabajo infantil y la proteccin del trabajo de adolescentes En cuanto a la relacin del Programa AVANCEMOS con el objetivo de erradicar el trabajo infantil y adolescente, as como proteger a aquellos que lo realicen, este preocupacin responde a uno de los especficos del Programa, y en respuesta a esto se emiti el Lineamiento (N 002-2007). Por definicin, el enfoque de este programa de TMC busca atender los principales factores determinantes de este problema, pues:
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Con la Transferencia Monetaria Condicionada se elevan los recursos de las familias que viven en condiciones de pobreza al provocar un aumento de la matrcula en los centros educativos y evidenciar la particular atencin que amerita esta poblacin. Fomenta la ampliacin de la oferta y las alternativas escolares con nfasis en la calidad de las mismas. Vincula de manera explcita los objetivos del Programa con el mercado laboral y la estrategia de desarrollo del pas. Evidencia la necesidad de que la oferta educativa y la identificacin y seleccin de beneficiarios/as se realice con pertinencia cultural, especialmente para el caso costarricense en cuanto a la poblacin indgena que vive dispersa en el territorio, aquella que habita lejos de los centros educativos, en zonas rurales, en comunidades urbano-marginales y otras particularidades.
El Lineamiento N 002-2007 de abril de 2007 establece los criterios que las instituciones ejecutoras debern aplicar para el ingreso de nios, nias y adolescentes trabajadores, segn la legislacin y normativa vigente en el pas. Este lineamiento define criterios diferenciados segn grupos etarios, resaltando que el prioritario es que, conforme a los objetivos del Programa, las y los estudiantes beneficiarios permanezcan o se reincorporen al sistema educativo formal. Especficamente el lineamiento establece lo siguiente:
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En cuanto a la poblacin trabajadora menor a 15 aos: En este caso se debe aplicar la prohibicin establecida en el articulo No 92 del CNA: "Prohbase el trabajo de las personas menores de quince aos". Es decir su participacin en el programa AVANCEMOS, requiere del compromiso de la familia acerca que el o la adolescentes dejar las labores remuneradas en las cuales pueda encontrarse, dedicndose tiempo completo al estudio. En cuanto a la poblacin trabajadora de 15 a 17 aos y 11 meses: Para este grupo etario, la ley permite su insercin laboral, si bien con ciertas condiciones. A este respecto, son importantes los artculos N 78 y N 87 del CNA. El artculo N 78 establece que "El Estado reconocer el derecho de las personas adolescentes mayores de quince aos a trabajar con las restricciones que imponen este Cdigo, los convenios internacionales y la ley. Este derecho podr limitarse solamente cuando la actividad laboral importe riesgo, peligro para el desarrollo, la salud fsica,
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mental y emocional o cuando perturbe la asistencia regular al centro educativo." Por su parte, el artculo No 87, seala por su parte "El derecho y la obligacin de educarse de las personas menores de edad debern armonizarse con el trabajo de las personas adolescentes. Para ello, su trabajo deber ejecutarse sin detrimento de la asistencia al centro educativo." Tomando en cuenta esta normativa, el ingreso de esta poblacin al Programa AVANCEMOS se rige por los siguientes criterios: El criterio prioritario aplicar el que el o la adolescente permanezca o se reincorpore al sistema educativo. El/la funcionario/a publico/a encargado/a de atender el caso, debe promover con el o la adolescente y su familia la dedicacin exclusiva al proceso educativo. En caso de no ser posible, debe procurar que las actividades laborales no interfieran con la modalidad educativa en la cual se integra el o la adolescente.
Tambin debe dejar claro y procurar por diversos medios que la actividad laboral no representa peligro fsico, mental o emocional para el o la adolescente o que se realiza en jornadas nocturnas (de las 19:00 horas a las 7:00 horas del da siguiente).
De establecerse dichas situaciones, las mismas deben comunicarse el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en concordancia con el artculo 83 del CNA: "El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deber velar por la proteccin y el cumplimiento de los derechos laborales de la persona adolescente". La entidad ejecutora del programa en la cual se haya inscrito el o la adolescente trabajador, dar seguimiento a su situacin, procurando el cambio en sus condiciones que corresponda al inters superior de dicha persona. - En cuanto a la poblacin trabajadora mayor de 18 aos: Se trata de jvenes mayores de edad facultados legalmente para trabajar. El criterio fundamental a aplicar en estos casos es que a pesar de los ingresos que el/la joven genera con sus actividades laborales, esta persona y su familia enfrentan problemas de pobreza, exclusin, riesgo o vulnerabilidad, segn los instrumentos y metodologas utilizadas por las entidades ejecutoras. De acuerdo a este criterio, por ejemplo (y no nicamente), una situacin de riesgo o vulnerabilidad por razones econmicas sera aquella en que la participacin de el/la joven en el proceso educativo implicara una reduccin significativa de los ingresos familiares, por lo cual se requiere de la transferencia monetaria para garantizar la continuidad educativa de el o la joven. El cumplimiento de los elementos establecidos en este Lineamiento implica la inclusin de informacin sobre adolescentes trabajadores inscritos en el Programa Avancemos en los instrumentos para el seguimiento, monitoreo y evaluacin del mismo, con el fin de identificar las caractersticas de la poblacin y estrategias para mejorar su desempeo.
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Una vez ingresada al Programa, a partir de este Lineamiento, las entidades involucradas debern poner en marcha las siguientes acciones en relacin a la poblacin beneficiaria trabajadora:
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Aviso de la situacin a las instituciones competentes: IMAS, PANI y MTSS para que establezcan las acciones necesarias para mejorar las condiciones de vida de las familias con menores trabajadores. Como parte del tercer componente del Programa, mejoramiento de la calidad educativa, se establece una oferta dirigida a dicha poblacin con dos orientaciones: posibilitar la permanencia exitosa de la poblacin infantil y adolescente que se reintegre a la educacin formal y desarrollar procesos de fortalecimiento de la empleabilidad y emprendimiento en aquellos adolescentes mayores de 15 aos que no deseen integrarse al sistema formal. Coordinacin con instituciones claves en la atencin tanto de la poblacin objetivo trabajadora ingresada en el Programa, como de sus familias, as como del desarrollo de la oferta educativa y de formacin: MTSS, IMAS, PANI, MEP e INA.
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6. Informacin estadstica disponible sobre los resultados del Programa AVANCEMOS El registro, compilacin y procesamiento de la informacin estadstica que genera el desarrollo del Programa Avancemos corre a cargo de la Secretara Tcnica del Programa, cuyo responsable es el Viceministerio de Desarrollo Social. Este trabajo de generacin de datos ha ido evolucionando de acuerdo con el avance mismo del propio Programa. A eso respecto, resulta til una breve descripcin de esa evolucin y un anlisis de los datos proporcionados por dicha Secretara. El primer ao de operacin del Programa Avancemos se ha caracterizado por el establecimiento de una estructura operativa funcional (que incluye el desarrollo de normativa), la cual ha permitido a dos instituciones ejecutoras que operan en el Sector Social y Lucha contra la Pobreza, IMAS y FONABE, adaptar sus prcticas institucionales a los numerosos y cambiantes retos que presentan la implementacin del Programa. Por otra parte, las acciones dirigidas a la identificacin, seleccin, registro y entrega de la transferencia monetaria a las y los beneficiarios, han requerido del apoyo y compromiso de un gran nmero de funcionarios/as de diversas instituciones tanto a nivel central, como regional y local, quienes han sido fundamentales en el cumplimiento de las metas de este ao (70.000 adolescentes y jvenes pobres matriculados en opciones educativas de secundaria y recibiendo transferencias monetarias que les permiten continuar estudiando). El Programa Avancemos ha alcanzado la meta de incorporar a 70.000 adolescentes y jvenes en julio del presente ao, lo que ha permitido una reprogramacin en positivo, estableciendo como meta iniciar el ao 2008 con 100.000 estudiantes recuperados, lo que, a su vez, permitira ampliar la cifra final de 130.000 adolescentes a jvenes prevista para fines del ao 2008. Como puede observarse, desde el momento en que se consigue reunir el funcionamiento normal del Programa en sus dos principales instituciones, IMAS y FONABE, en el mes de marzo, el crecimiento del volumen de beneficiarios de AVANCEMOS resulta bastante regular y sostenido (ver cuadro 4). As, desde el 30 de marzo al 5 de noviembre, el volumen de poblacin incorporada al programa presenta un crecimiento del 82%, pasando de 51.739 adolescentes y jvenes de ambos sexos, a los 94.621 registrados en el ltimo corte disponible (del 5 de noviembre 2007).
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Cuadro 4 Evolucin de la incorporacin de beneficiarios por entidad ejecutora (Febrero - noviembre de 2007)
Fuente: Secretara Tcnica del Programa Avancemos con datos de IMAS y FONABE
En trminos globales, el total de poblacin incorporada (94.621 adolescentes y jvenes), se genera actualmente en una proporcin semejante mediante las dos instituciones principales del Programa: FONABE incorpora 45.053 e IMAS 49.568. Este total de poblacin es mayoritariamente femenina: el 53,9% de la poblacin beneficiaria son mujeres y el 46,1% hombres. Esta composicin por sexo guarda relacin con el hecho de que la poblacin femenina se encuentra actualmente ms escolarizada que la masculina, y que, en general, es ms proclive a integrarse en el sistema educativo. Ello es consistente con la composicin que presenta cada sexo respecto de la institucin generadora: as, las mujeres se incorporan a Avancemos mayoritariamente a travs de FONABE, mientras los hombres lo hacen ms a travs del IMAS.
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Cuadro 5 Composicin segn institucin ejecutora, de la poblacin incorporada al Programa Avancemos, por sexo, al 05 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
INSTITUCION EJECUTORA POBLACIN FEMENINA Abs FONABE IMAS TOTAL 24.984 25.972 50.956 % 49 51 100,0 MASCULINA Abs 20.069 23.596 43.665 % 46 54 100,0 Abs 45.053 49.568 94.621 % 47,6 54,4 100,0 TOTAL
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 5 de noviembre 2007.
Al observar la poblacin incorporada al Programa segn zona de residencia, puede apreciarse que dicha poblacin procede mayoritariamente de las zonas urbanas (un 56,8%), lo cual se puede explicar por la mayor concentracin poblacional que hay en las ciudades. Ambos sexos presentan porcentajes similares, aunque las mujeres se ubican con una ligera ventaja sobre los hombres, pues las primeras residen con un 57,3% ms en las ciudades que los hombres con un 56.1%.
Cuadro 6 Composicin, segn zona, de la poblacin incorporada al Programa AVANCEMOS, por sexo, al 05 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
ZONA FEMENINA Absolutos Porcentajes RURAL URBANA TOTAL 21.742 29.214 50.956 42,7% 57,3% 100% POBLACIN MASCULINA Absolutos 19.177 24.488 43.665 Porcentajes 43,9% 56,1% 100% Absolutos Porcentajes 40.919 53.702 94.621 43,2% 56,8% 100% TOTAL
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Algo semejante sucede cuando se examina la poblacin incorporada segn provincias: el mayor volumen de beneficiarios/as procede de las provincias ms pobladas, San Jos y Alajuela, que juntas suponen el 47% del total de beneficiarios/as del Programa. Sin embargo, ello est mediado por la cantidad de poblacin de esas provincias, puesto que si se observa la tasa de incorporacin (relacin entre poblacin incorporada y poblacin total adolescente de la provincia), esta es apreciablemente mayor en las 3 provincias con mayor ndice de pobreza: Guanacaste, Puntarenas y Limn, cuya tasa casi duplica la de las provincias del Valle Central.
Cuadro 7 Composicin de la poblacin incorporada al Programa Avancemos segn provincia, al 05 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
PROVINCIA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. SAN JOSE ALAJUELA CARTAGO HEREDIA GUANACASTE PUNTARENAS LIMON TOTAL POBLACIN AVANCEMOS 26.133 18.495 8.964 6.683 8.711 14.664 10.971 94.621
datos del MEP
PROPORCIN PROVINCIA 27,6 19,5 9,5 7,1 9,2 15,5 11,6 100
TASA INCORPORACIN 10,1 13,1 10,5 9,8 16,5 20,3 16
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE , al 5 de noviembre 2007 y
Cuando se examina la distribucin por grupos de edades de la poblacin incorporada al Programa, puede apreciarse que la poblacin adolescente entre 12 y 17 aos es la principal beneficiaria, ya que representan el 78,1% de la poblacin incorporada al Programa. Dentro de ese bloque, los adolescentes entre 15 y 17 aos suponen casi el 50% de la poblacin beneficiaria y los comprendidos entre 12 y 14 aos el 30% restante. El bloque de edades de 18 aos y ms, que representa el 22% de la poblacin de Avancemos, est dividido entre los que tienen de 18 a 20 aos, que son el 17% y los mayores de 21 aos, que suponen algo ms del 4%. Esta distribucin etrea es muy similar entre hombres y mujeres.
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Cuadro 8 Composicin de la poblacin estudiantil incorporada al Programa Avancemos, por sexo y segn grupos de edad, al 5 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
GRUPO DE EDAD FEMENINA Absolutos Porcentaje s 14.699 29,3% 24.497 8.687 3.073 50.956 48,0% 17,4% 5,3% 100,0% POBLACIN MASCULINA Absoluto Porcentaje s s 12.862 29,6% 21.599 7.586 1.618 43.665 49,4% 17,3% 3,7% 100,0% Absoluto s 27.561 46.096 16.273 4.691 94.621 Porcentaje s 29,4% 48,7% 17,1% 4,8% 100,0% TOTAL
Menos de 15 aos 15 a 17 aos 18 a 20 aos Ms de 21 aos TOTAL
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS y FONABE, al 5 de noviembre de 2007
Al relacionar la poblacin incorporada en el programa Avancemos con la matrcula inicial del 2007, puede apreciarse que la primera representa un cuarto de la segunda en la modalidad de educacin diurna regular, que es la gran mayora de la matrcula de secundaria, con 313.000 estudiantes. En el bloque de otras modalidades, cuya matrcula en el ao 2007 es de 67.398 personas, la poblacin incorporada en el Programa es apenas un 5%, algo que guarda relacin con la naturaleza de estas modalidades, donde tambin est incluida poblacin adulta. Al examinar la poblacin incorporada al Programa segn nivel acadmico, puede observarse que sta se concentra en los primeros niveles de la secundaria, 7 y 8, los cuales suponen juntos el 50% del total de beneficiarios/as. Sin embargo, al relacionar la poblacin incorporada de cada nivel educativo con su correspondiente matrcula, puede apreciarse que el mayor grado de incorporacin est en el ltimo ao, donde la poblacin del Programa supone un 34% de la matrcula total. A este nivel educativo le siguen 9 (27.3%) y 8 (26.1%).
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Cuadro 9 Relacin de la poblacin de Avancemos con respecto a la matricula inicial, segn nivel educativo al 5 de noviembre de 2007
NIVEL EDUCATIVO ESTUDIANTES AVANCEMOS 27.475 20.623 16.634 14.320 9.907 2.336 91.295 MATRCULA INICIAL 96.256 67.822 52.290 53.640 36.375 6.617 313.000 PORCENTAJES
Stimo Octavo Noveno Dcimo Undcimo Duodcimo TOTAL
28,5% 30,4% 31,8% 26,7% 27,2% 35,3% 29,2%
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, FONABE y MEP, al 5 de noviembre de 2007.
Cuadro 10 Relacin de la poblacin de Avancemos con respecto a la matricula inicial, segn modalidad al 5 de noviembre de 2007
NIVEL EDUCATIVO ESTUDIANTES AVANCEMOS MATRCULA INICIAL PORCENTAJES
Diversas modalidades Otras modalidades TOTAL
91.295 1.727 93.022
313.000 67.398 380.398
29,2% 2,6% 24,5%
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, FONABE y MEP, al 5 de noviembre de 2007.
El siguiente cuadro indica como se reduce gradualmente la poblacin incorporada en Avancemos a medida que avanzan los niveles educativos, lo cual es un reflejo del comportamiento de la poblacin en general que asiste a la secundaria. De la misma forma, cuando se examina la distribucin de la poblacin beneficiaria por nivel educativo, puede apreciarse que los principales beneficiarios se ubican en los dos primeros niveles: el 29% se ubica en stimo y el 21,8% en octavo. Esta composicin se mantiene similar par ambos sexos.
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Cuadro 11 Composicin de la poblacin incorporada al Programa AVANCEMOS, segn nivel acadmico, por sexo al 05 de noviembre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
NIVEL ACADMICO FEMENINA Absolutos SETIMO OCTAVO NOVENO DECIMO UNDECIMO DUODECIMO OTRAS MODALIDADES TOTAL 13.661 11.263 9.323 7.911 5.776 1.295 1.727 50.956 Poblacin MASCULINA Porcentajes Absolutos 31,6% 21,4% 16,7% 14,7% 9,5% 2,4% 3,7% 100,0% 27.475 20.623 16.634 14.320 9.907 2.336 3.326 94.621 Porcentajes 29,0% 21,8% 17,6% 15,1% 10,5% 2,5% 3,5% 100,0% TOTAL
Porcentajes Absolutos 26,8% 22,2% 18,3% 15,5% 11,3% 2,5% 3,4% 100,0% 13.814 9.360 7.311 6.409 4.131 1.041 1.599 43.665
A partir de los datos anteriores puede realizarse una estimacin aproximada del peso que tiene la poblacin incorporada al Programa en el contexto de los adolescentes y jvenes escolarizados y por escolarizar. El conjunto de la poblacin costarricense entre 13 y 17 aos tiene una dimensin estimada, segn INEC, de 461.000 personas. De acuerdo a la informacin estadstica suministrada a la Secretara Tcnica del Programa Avancemos por el MEP, para fines del ao 2006 el 70% de esta poblacin est incorporado al sistema educativo, lo que supone un total de 322.700 adolescentes de ambos sexos. Cruzando los datos de este Ministerio con la reciente informacin del INEC sobre los niveles de pobreza, se estima que en julio del 2007 existen 62.200 estudiantes de secundaria bajo la lnea de pobreza, lo que significa un 20% de la matrcula total. Fuera del sistema educativo quedan en torno a 138.300 adolescentes, de los cuales cerca de un tercio son pobres (42.165). En este contexto, la poblacin incluida al 5 de noviembre en Avancemos, 94.621 personas, significa el 29,3% del total de la poblacin escolarizada (322.700 estudiantes de ambos sexos). Para saber qu proporcin de estudiantes pobres incorpora al Programa se ha obtenido informacin de las dos principales instituciones que operan el Programa, IMAS y FONABE. La informacin proporcionada por el IMAS indica que un 74% de la poblacin beneficiaria de Avancemos se encuentra bajo la lnea de pobreza. En el caso de FONABE, slo cerca de la mitad de los beneficiarios tienen identificacin realizada a
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travs del SIPO y en esa poblacin, un 65% se encuentra bajo la lnea de pobreza. Sin embargo, la captacin obtenida por la EHPM 2007 de poblacin de Avancemos indica que el 44% de esa poblacin es pobre, aunque la EHPM solo capta la mitad de los beneficiarios de Avancemos. Todo parece indicar que se hace necesario un afinamiento de la consideracin de pobreza por parte de las entidades ejecutoras, al mismo tiempo que un mejor registro de la poblacin de Avancemos a travs de la EHPM 2007. Otro indicador del grado de focalizacin de Avancemos se refiere a la distribucin de esa poblacin segn quintiles de ingreso. La informacin que nos da al respecto la EHPM muestra que ms de un 75% de la poblacin de Avancemos pertenecen al primero (44,3%) y segundo (31,3%) quintiles de ingresos. Adems, un 16% pertenece al tercer quintil y el 8,5% al cuarto y quinto quintil. Es decir, se confirma una actuacin progresiva a Avancemos a favor de los sectores de menores ingresos.
Cuadro 12 Poblacin de Avancemos segn quintil de ingresos

QUINTIL Total adolescente 28.6 24.5 21.0 16.7 9.2 Poblacin AVANCEMOS
I II III IV V
44.3 31.3 16.2 6.2 2.3
Fuente: Secretara Tcnica Programa Avancemos con datos de la EHPM 2007
En todo caso, al cruzar los datos de pobreza de la poblacin adolescente total con los referidos a la pobreza estudiantil puede estimarse que en torno al 60% de los estudiantes de Avancemos son pobres. A partir de esa hiptesis, la cantidad de poblacin pobre integrada al Programa es en torno a 56.760 personas (el 60% de las 94.621 que constituyen su poblacin total), lo cual nos estara indicando que el Programa cubre el 91 % de los adolescentes pobres escolarizados, quedndole por cubrir cerca de 6.000 estudiantes bajo la lnea de pobreza. Por otra parte, Avancemos estara integrando alrededor de 37.840 estudiantes ms, que se encuentran inmediatamente por encima de la lnea de pobreza; es decir, que previsiblemente sern poblacin vulnerable.
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Un asunto importante, desde luego, consiste en saber como puede absorberse la poblacin adolescente y joven que est bajo la lnea de pobreza y no est integrada en el sistema educativo, cuyo volumen se acerca a la cantidad de poblacin pobre que si est escolarizada. Para delimitar bien este reto es necesario identificar los efectos ya producidos por Avancemos en la poblacin adolescente. La reduccin general de pobreza registrada por la EHPM 2007 ha significado que la poblacin adolescente pobre pasara de 136.000 a 104.365. Desde luego, esta reduccin se debe a distintos factores, uno de los cuales est referido directamente al mercado de trabajo. Sin embargo, Avancemos tambin ha contribuido a esta reduccin. Es probable que esa contribucin de Avancemos se haya notado ms entre los estudiantes pobres, que descienden de 70.000 a 62.700 segn las estimaciones indicadas anteriormente. Pero tampoco puede desestimarse que Avancemos haya logrado que adolescentes antes no escolarizados se hayan incorporado o reincorporado al sistema educativo. Ciertamente, Avancemos tambin ha apoyado a sectores de adolescentes que ya estaban por encima de la lnea de pobreza, tanto para absorberlos hacia el sistema educativo como para mantenerlos en el mismo. Las estimaciones anteriores indican que se encuentran en esta situacin no menos de un tercio de la actual poblacin beneficiaria de Avancemos. Al tomar en consideracin estos efectos posibles que ha tenida ya el Programa Avancemos se hace ms evidente que el programa enfrenta el reto de cmo absorber los estudiantes pobres y extremadamente pobres que se mantienen fuera del sistema educativo. Ahora bien, para enfrentar este reto Avancemos encara dos opciones: 1) mejorar su capacidad de captacin sin cambiar los parmetros actuales del programa, 2) cambiando sus parmetros de actuacin originales. En efecto, actualmente Avancemos tiene como uno de esos parmetros que sus beneficiarios tienen que haber concluido la primaria. Para el caso en que los adolescentes se encuentren en esa situacin (primaria concluida) Avancemos deber afinar su capacidad de captacin. Pero en el caso de que el estudiante no haya concluido la primaria Avancemos deber considerar si cambia este y otros parmetros de operacin.
7. Anlisis del cruce de la informacin disponible: Programa AVANCEMOS y la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y la proteccin del trabajo adolescente Como se indic, no existe a la fecha un cruce directo de informacin estadstica entre los datos generados por el Programa AVANCEMOS y los que se conocen en cuanto a trabajo infantil. Ello hace difcil estimar una cuantificacin de los distintos efectos que pueda estar teniendo AVANCEMOS para reducir el trabajo de la poblacin adolescente, especialmente entre 12 y 17 aos. Sin embargo, resulta posible revisar la informacin que aporta los
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resultados de la EHPM 2007, as como las informaciones procedentes de cada una de las instituciones ejecutoras de Avancemos. Los datos de la EHPM 2007 muestran que se ha producido una ligera reduccin de los adolescentes entre 13 y 17 aos que trabajan, como muestra el cuadro 14. Pero quizs lo ms importante es que esa reduccin se ha producido ms entre los adolescentes pobres que entre los no pobres. En efecto, la tasa de participacin laboral de los primeros descendi del 16,3% en el 2006 al 16,1% en el 2007; mientras que entre los adolescentes de familias pobres esa reduccin fue del 10,9% al 8,7% entre los aos referidos. Cuadro 13 Adolescentes que trabajan, segn nivel de pobreza
2006 Total No Pobre Pobre 14.6 16.3 10.9 2007 14.5 16.1 8.7
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM.
Esos datos concuerdan con la informacin que entrega la EHPM 2007 sobre asistencia escolar de los adolescentes de ambos sexos. Entre 2006 y 2007 la inasistencia al sistema educativo descendi ligeramente, del 21,5% al 20,1%, pero ese descenso fue mayor entre los pobres (que pas del 26,3% al 20,9%), que entre los no pobres (20,1% a 19,6%).
Cuadro 14 Inasistencia a la educacin, segn nivel de pobreza 2006 Total No Pobre Pobre 21.5 20.1 26.3 2007 20.1 19.6 20.9
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM
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Ciertamente, los datos generales de la EHPM 2007 parecen indicar que Avancemos est teniendo efectos positivos en la reduccin del trabajo adolescente y en la disminucin de la inasistencia escolar. Informacin que parece consistente con la reduccin de la pobreza y la focalizacin que se examinaron anteriormente. Cuando se obtiene informacin sobre esta temtica de las instituciones ejecutoras pueden observarse algunas particularidades a tomar en consideracin. Con respecto a FONABE cabe mencionar que dentro de su esquema programtico ha diseado una serie de proyectos especiales que atienden poblaciones vulnerables por situaciones especficas. Dentro de este esquema se implementa el proyecto especfico de atencin a "Nios, nias y adolescentes trabajadores" con los siguientes objetivos de: a) Facilitar el mantenimiento de los beneficiarios dentro del Sistema Educativo Nacional; b) Subsidiar parte del costo de inversin en la educacin de cada beneficiario; c) Minimizar el riesgo de desercin de los estudiantes del Sistema Educativo y d) Contribuir al derecho a la educacin de los estudiantes menores de 18 aos y que se encuentran insertos en el mercado laboral. El proyecto atiende a estudiantes menores de 18 aos en condicin de pobreza o vulnerabilidad que trabajan en forma remunerada o sin esta y que requieren apoyo econmico para continuar en el sistema educativo. Las familias de los estudiantes menores de 15 aos deben estar dispuestas a que no sigan trabajando. FONABE reporta que durante el 2006 atendi 534 menores trabajadores y durante el 2007 ha atendido 437 menores trabajadores. De los menores atendidos durante este ao, los que asisten a secundaria se han equiparado los montos con los de Avancemos. Se anexa la descripcin del proyecto (Anexo N 13). En cuanto al IMAS, ha logrado obtener la informacin sobre la poblacin incorporada a Avancemos que se encuentra trabajando. Importa consignar que esta informacin procede del procesamiento de las Fichas de Informacin Social (FIS) que complementa el IMAS para la poblacin que incorpora directamente al programa. Dado que dicha ficha solo contiene una pregunta sobre la condicin de actividad puede suponerse que la existencia de algn subregistro en cuanto al volumen de personas trabajando beneficiarias de Avancemos. Como se refleja en el siguiente cuadro, de las 41.414 que reciben el beneficio de Avancemos por medio de IMAS, al 1 de octubre de 2007, menos de mil personas (976) se han registrado manteniendo alguna actividad laboral. Importa sealar que la mayora de estas personas (744) tienen 18 aos y ms, que es precisamente el grupo minoritario de Avancemos (21 % del total). As, la cantidad de adolescentes (menores de 18 aos) es de 232 personas, de los cuales 210 tiene entre 15 y 17 aos y 22 tienen menos de 15 aos. La composicin por sexo de esta actividad laboral adolescente es principalmente masculina: los muchachos representan cerca del 70% de los adolescentes que trabajan en este universo de poblacin beneficiaria del IMAS.
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Cuadro 15 Composicin, segn grupo de edad, de la poblacin incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja, por sexo al 01 de octubre de 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
GRUPO DE EDAD Menos de 15 aos 15 a 17 aos 18 aos y ms TOTAL POBLACIN FEMENINA Absolutos 11 Porcentajes 50,00% MASCULINA Absolutos 11 Porcentajes 50,00% TOTAL Absolutos 22 Porcentajes 2,25%
62
29,52%
148
70,48%
210
21,52%
352
47,31%
392
52,69%
744
76,23%
425
43,34%
551
56,66%
976
100,00%
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007.
Como muestran los cuadros siguientes, la distribucin de esta poblacin adolescente trabajadora segn categoras poblacionales refleja una diferencia apreciable entre los dos grupos etareos referidos. En efecto los menores de 15 aos con actividad laboral se concentran en la categora de trabajo no remunerado, mientras los adolescentes entre 15 y 17 aos se registran principalmente como asalariados y en menor medida como cuenta propia o trabajadores no remunerados. La proporcin de asalariados es mayor entre los adolescentes masculinos que trabajan (48,8%), que en el caso de las mujeres (40%).
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Cuadro 16 Composicin, segn grupo de edad, de la poblacin incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja, por sexo segn categora ocupacional al 01 de octubre del 2007
POBLACION FEMENINA Categora ocupacional GRUPO DE Asalariado EDAD Menos de 15 aos 15 a aos 17 1 25 185 211 Cuenta propia 5 18 153 176 Trabajo no remunerado 5 19 14 38 MASCULINA Categora ocupacional Asalariado Cuenta propia 1 69 206 276 0 42 156 198 Trabajo no remunerado 10 37 30 77 TOTAL 22 210 744 976
18 aos y mas TOTAL
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007.
Cuadro 17 Composicin, segn grupo de edad, de la poblacin incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja segn categora ocupacional, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
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POBLACION EDAD Asalariado Absoluto - 15 aos 15 a 17 aos 2 94 Porcentaje 9,10% 44,76% Categora ocupacional Cuenta propia Absoluto 5 60 Porcentaje 22,72% 28,57% Trabajo no remunerado Absoluto 15 56 Porcentaje 68,18% 26,67% 22 210 TOTAL
18 aos y +
391
52,56%
309
41,53%
44
5,91%
744
TOTAL
487
49,90%
374
38,32%
115
11,78%
976
FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos IMAS, al 01 de octubre 2007
Cuadro 18 Composicin, segn grupo de edad, de la poblacin femenina incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja segn categora ocupacional, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
POBLACION EDAD Asalariado Absoluto -15 aos 1 Porcentaje 9,10% Categora ocupacional Cuenta propia Absoluto 5 Porcentaje 45,45% Trabajo no remunerado Absoluto 5 Porcentaje 45,45% 11 TOTAL
15 a 17 aos
25
40,32%
18
29,03%
19
30,65%
62
18 aos y +
185
52,56%
153
43,47%
14
3,97%
352
TOTAL
211
49,65%
176
41,41%
38
8,94%
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Estos datos del IMAS registran los oficios que declara la poblacin de Avancemos que presenta condicin de actividad. Como puede apreciarse en los cuadros siguientes, el peso de los recolectores de caf es mucho mayor entre los menores de 15 aos, la mitad de los cuales se dedican a esta actividad. Por el contrario, los adolescentes entre 15 y 17 aos que trabajan se ocupan de manera ms uniforme en distintos oficios, si bien la mayora de ellos siguen siendo agrcolas, especialmente entre los varones. Entre las adolescentes que trabajan, destaca el hecho de que el 42% se dediquen al empleo domstico.
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Cuadro 19 Composicin, segn grupo de edad, de la poblacin masculina incorporada al Programa AVANCEMOS que trabaja segn categora ocupacional, al 01 de octubre de 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
POBLACION EDAD Asalariado Absoluto -15 aos 1 Porcentaje 9,10% Categora ocupacional Cuenta propia Absoluto 0 Porcentaje 0,00% Trabajo no remunerado Absoluto 10 Porcentaje 90,90% 11 TOTAL
15 a 17 aos
69
46,62%
42
28,38%
37
25,00%
148
18 aos y +
206
52,55%
156
39,80%
30
7,65%
392
TOTAL
276
50,14%
198
35,90%
77
13,92%
551
Cuadro 20 Oficio ms importante de la poblacin AVANCEMOS trabajadora que tiene menos de 15 aos, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes) OFICIO ABSOLUTO RECOLECTOR DE CAFE OTROS TOTAL 11 11 22 TOTAL PORCENTAJE 50% 50% 100%
Cuadro 21 Oficios ms importantes de la poblacin AVANCEMOS trabajadora que tiene de 15 a 17 aos, al 01 de octubre del 2007 (Cifras absolutas y porcentajes)
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OFICIO Absolutos PEON AGROPECUARIO (EXCEPTO RECOLECTORES DE CAFE) RECOLECTOR DE CAFE EMPLEADA DOMESTICA AGRICULTOR Y TRABAJADOR AGRICOLA CALIFICADO DE CULTIVOS EXTENSIVOS OTROS TRABAJADORES NO CALIFICADOS DE LOS SERVICIOS PEON DE CONSTRUCCION VENDEDOR Y DEMOSTRADOR DE TIENDAS Y ALMACENES AGRICULTOR Y TRABAJADOR AGRICOLA CALIFICADO DE CULTIVOS MIXTOS NIERA VENDEDOR AMBULANTE PRODUCTOS NO COMESTIBLES 58 21 20 14 11 11 9 7 6 6 TOTAL Porcentaje 27,62% 10,00% 9,52% 6,66% 5,24% 5,24% 4,29% 3,33% 2,86% 2,86% INGRESO PROMEDIO $38.893 $30.833 $40.500 $21.666 $27.111 $53714 $25.000 N.D $22.667 $31667
En todo caso, las informaciones obtenidas, tanto de la EHPM como de las entidades ejecutoras no agotan el cuadro de demandas que sera necesario para tener una imagen completa del cruce entre las informaciones referentes de Avancemos y las referidas al trabajo infantil. Para satisfacer ese cuadro de demandas podran impulsarse distintas opciones. Una primera va podra consistir en incorporar preguntas sobre los efectos de AVANCEMOS en un posible mdulo sobre trabajo infantil que se realizada de nuevo a travs de la Encuesta de Hogares, como se realiz en el ao 2002. Otra posibilidad consiste en identificar con ms precisin la cantidad de trabajo econmico que realizan los beneficiarios y beneficiarias del Programa, mediante la identificacin individual que hacen sus dos principales entidades operadoras, IMAS y FONABE. Ciertamente tambin existe la posibilidad de una articulacin de esfuerzos entre INEC y Avancemos. En cualquier caso, resulta altamente recomendable que, a travs de cualquier de las vas mencionadas, pudiera cuantificarse el efecto preciso del Programa AVANCEMOS en cuanto a contribuir a la reduccin del trabajo adolescente en Costa Rica.
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8. Conclusiones y Recomendaciones
Como es sabido, una temprana insercin en el mercado laboral conspira contra la realizacin del derecho a la educacin de un contingente importante de adolescentes. Ms aun, el cruce de educacin y trabajo infantil y adolescente adquiere relevancia cuando sucede que dicho trabajo impide el ejercicio del derecho a la educacin de estas personas menores de edad. Es decir, cuando se trate de actividades laborales, remuneradas o no, que les imposibilitan asistir a la escuela o colegio, permanecer en el sistema educativo y concluir sus estudios exitosamente, "sea por jornadas laborales largas, por ambientes de trabajo peligrosos para su salud fsica, moral o social, o por la exposicin a abusos por parte de personas adultas" (PREAL 2006). Esto se confirma al cruzar la informacin estadstica disponible sobre la cobertura de la educacin y la insercin de los nios, las nias y los y las adolescentes en el mercado laboral: las tasas de inasistencia al sistema educativo, en sus diversas modalidades, son mayores entre los nios, nias y adolescentes que trabajan respecto a aquellos que no lo hacen. Siendo que la educacin es un derecho, el Estado tiene la obligacin de procurar ofrecerla en la forma ms amplia y adecuada. Es en el marco de esta premisa fundamental que se inscribe el Programa Avancemos desarrollado por el Gobierno de Costa Rica (2002-2006), con el objetivo de promover el mantenimiento y aprovechamiento en el sistema educativo de adolescentes y jvenes que pertenecen a familias en condiciones de pobreza, vulnerabilidad, riesgo y exclusin. Con la consecucin de este objetivo, Avancemos, entre otros, apuesta a contribuir en la disminucin del trabajo infantil y adolescente, mediante la compensacin del costo de oportunidad de las familias pobres para mantener a sus adolescentes dentro del sistema educativo. Si bien el factor econmico no es el nico que determina que nios/as y adolescentes dejen los estudios en centros educativos, se estima que en Costa Rica ste est vinculado a la tercera parte del abandono. Un reciente estudio realizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO 2006), determin como un factor de riesgo para la repitencia, el rezago y el abandono escolar por parte de nios/as y adolescentes, el hecho de que en el hogar haya otros menores que se encuentren trabajando. Por definicin, el enfoque de este programa de TMC busca atender los principales factores determinantes del trabajo infantil y adolescente, pues: - con la transferencia monetaria eleva los recursos de las familias que viven en condiciones de pobreza; - al provocar un aumento de la matrcula en los centros educativos y evidenciar la particular atencin que amerita esta poblacin, fomenta la ampliacin de la oferta y las alternativas escolares con nfasis en la calidad de las mismas; - vincula de manera explcita los objetivos del programa con el mercado laboral y la estrategia de desarrollo del pas, y
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de manera particular evidencia la necesidad de que la oferta educativa y la identificacin y seleccin de beneficiarios/as se realice con pertinencia cultural, especialmente para el caso costarricense en cuanto a la poblacin indgena que vive dispersa en el territorio, aquella que habita lejos de los centros educativos, en zonas rurales, en comunidades urbano-marginales y otras particularidades
Aunque an es temprano para emitir criterios sobre el desempeo, resultados e impactos de Avancemos en sta y otras temticas, hoy sabemos que las metas de cobertura impuestas para los aos 2006 y 2007 se alcanzaron y, en ambos casos, fueron superadas. Esto, a todas luces, es un fuerte indicador de que el Programa ha logrado vencer los obstculos operativos y de funcionamiento enfrentados y que avanza positivamente en la consecucin de sus objetivos. A partir del anlisis presentado a travs del documento, es posible concluir lo siguiente en cuanto a las principales caractersticas de la poblacin atendida en el 2007: - Poblacin mayoritariamente femenina: el 53,9% de la poblacin beneficiaria son mujeres y el 46,1% hombres. Esta composicin por sexo guarda relacin con dos hechos: 1) la poblacin femenina se encuentra actualmente ms escolarizada que la masculina, y, en general, es ms proclive a integrarse en el sistema educativo; 2) el 72,7% de los nios, nias y adolescentes que trabajan (registrados por la EHPM 2002) est representado por hombres. De la misma forma, segn datos registrados por el IMAS, la composicin por sexo de las y los beneficiarios de Avancemos que trabajan es principalmente masculina (los muchachos representan cerca del 70% de los adolescentes que trabajan).
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El mayor volumen de beneficiarios/as procede de las provincias ms pobladas, San Jos y Alajuela, que juntas suponen el 47% del total de beneficiarios del Programa. Sin embargo, ello est mediado por la cantidad de poblacin de esas provincias, puesto que si se observa la tasa de incorporacin (relacin entre poblacin incorporada y poblacin total adolescente de la provincia), sta es apreciablemente mayor en las 3 provincias con mayor ndice de pobreza: Guanacaste, Puntarenas y Limn, cuya tasa casi duplica la de las provincias del Valle Central. Coincidentemente, segn la EHPM 2002 las tres regiones que muestran mayores niveles de participacin de nios, nias y adolescentes en el mercado laboral son: 1) la Huetar Norte con un 16,5%; 2) la Chorotega con un 14,2% y 3) la Brunca con un 13,2%. Los adolescentes entre 15 y 17 aos suponen casi el 50% de la poblacin beneficiaria del Programa Avancemos, grupo que representa el 56,6% de los nios, nias y adolescentes trabajadores (EHPM 2002). Las y los beneficiarios de Avancemos que tienen entre 12 y 14 aos, suponen el 30% restante de la poblacin total. La poblacin incorporada se concentra en los primeros niveles de la secundaria, 7 y 8, los cuales suponen juntos el 50% del total de beneficiarios/as. La poblacin se reduce gradualmente a medida que avanzan los niveles educativos, lo cual es un reflejo del comportamiento de la poblacin en general que asiste a la secundaria.
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Con respecto a la focalizacin por niveles de pobreza que presenta el Programa, en trminos generales, se sabe que Avancemos est atendiendo una buena cantidad de su poblacin objetivo, sin embargo, existen algunas diferencias entre los reportes de focalizacin emitidos por su Secretara Tcnica y el grado de focalizacin que refleja la EHPM 2007. Por lo tanto, se hace necesario un afinamiento de la consideracin de pobreza por parte de las entidades ejecutoras, al mismo tiempo que un mejor registro de la poblacin de Avancemos a travs de la EHPM. En cuanto a la gestin del Programa, sumado al alcance de las metas de cobertura del 2006 y 2007, se identifican dos logros importantes de la Secretara Tcnica: el primero es el posicionamiento de Avancemos como un programa interinstitucional coincidente con el activo involucramiento de las entidades responsables en todos los niveles de la gestin (rgano Poltico, Panel Tcnico y entidades responsables de la ejecucin). El segundo acierto es el diseo y funcionamiento del registro de beneficiarios del Programa y los informes de ejecucin que se emiten peridicamente. Para ambos, el 2008 se constituir como un reto en tanto participarn instituciones que a la fecha no lo han hecho (DINADECO, PANI, IFAM) y se sumarn dos componentes al de TMC: el incentivo al ahorro y el mejoramiento de la oferta educativa. Como parte de la coordinacin interinstitucional que se deber fortalecer de cara al 2008 es imprescindible resaltar que para el cumplimiento de los elementos establecidos en el Lineamiento N 002-2007 emitido por la Secretara Tcnica del Programa y de la reduccin del trabajo infantil y adolescente, es necesario mejorar la inclusin y el registro de informacin sobre adolescentes trabajadores inscritos en el Programa Avancemos. Asimismo, deber tambin considerarse en los instrumentos para el seguimiento, monitoreo y evaluacin del mismo, con el fin de identificar las caractersticas de la poblacin y estrategias para reorientar el diseo o ejecucin del Programa, en caso de ser necesario. Dado que el trabajo infantil es un fenmeno multicausal y complejo, resulta necesario adquirir y procesar informacin confiable y especfica a este respecto y no solo en funcin de las y los beneficiarios de Avancemos, para poder obtener una rigorosa dimensin del problema, as como conocer sus caractersticas, condicin fundamental para la toma de decisiones, tanto en aspectos generales de poltica pblica como en el diseo de programas e intervenciones para su atencin. Como elemento a estudiar, en cuanto a la gestin del Programa, se identifican las diferencias que se presentan los instrumentos de identificacin y seleccin aplicados por las entidades ejecutoras. En este sentido, si bien el hecho de que la ejecucin del Programa (en trminos de seleccin e incorporacin de beneficiarios/as ha implicado diferencias en la forma y tiempo de atencin de la poblacin, tanto por razones de su normativa y procedimientos institucionales, se valora positivo el hecho de que la poblacin que cada institucin incorpora como beneficiarios/as es diferente, lo cual pareciera ampliar el mbito de accin de Avancemos. Esto, sin embargo, deber incluirse en los aspectos de evaluacin del mismo. En el 2008 Avancemos enfrentar uno de sus mayores retos, no solo cumplir la meta de incorporacin de 130.000 beneficiarios/as establecida en el Plan Nacional de Desarrollo,
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si no atender a los miles de adolescentes y jvenes en condicin de pobreza que se encuentran fuera del sistema educativo y que, por las estadsticas existentes, podramos determinar encuentran inmersos de una u otra forma en el mercado laboral. Ahora bien, para enfrentar este reto Avancemos encara dos opciones: 1) mejorar su capacidad de captacin sin cambiar los parmetros actuales del programa, 2) cambiando sus parmetros de actuacin originales. En efecto, actualmente Avancemos tiene como uno de esos parmetros que sus beneficiarios tienen que haber concluido la primaria. Para el caso en que los adolescentes se encuentren en esa situacin (primaria concluida). Avancemos deber afinar su capacidad de captacin. Pero en el caso de que el estudiante no haya concluido la primaria Avancemos deber considerar si cambia este y otros parmetros de operacin. La reciente EHPM 2007 muestra que se ha producido una ligera reduccin de los adolescentes entre 13 y 17 aos que trabajan, reduccin que se ha producido ms entre los adolescentes pobres que entre los no pobres. En efecto, la tasa de participacin laboral de los primeros descendi del 16,3% en el 2006 al 16,1% en el 2007; mientras que entre los adolescentes de familias pobres esa reduccin fue del 10,9% al 8,7% entre los aos referidos. Esos datos concuerdan con la informacin sobre asistencia escolar de los adolescentes de ambos sexos. Entre 2006 y 2007 la inasistencia al sistema educativo descendi ligeramente, del 21,5% al 20,1%, descenso que fue mayor entre los pobres (que pas del 26,3% al 20,9%), que entre los no pobres (20,1% a 19,6%). Ciertamente, los datos generales de la EHPM 2007 parecen indicar que Avancemos est teniendo efectos positivos en la reduccin del trabajo adolescente y en la disminucin de la inasistencia escolar. Informacin que parece consistente con la reduccin de la pobreza y la focalizacin que se examinaron en los apartados referidos a este respecto. Sin embargo, las informaciones obtenidas, tanto de la EHPM como de las entidades ejecutoras no agotan el cuadro de demandas que sera necesario para tener una imagen completa del cruce entre las informaciones referentes de Avancemos y las referidas al trabajo infantil A partir de las conclusiones anteriormente planteadas, y siendo que el diseo del Programa es una labor en proceso, existen oportunidades reales de incorporar recomendaciones en cuanto a su diseo y gestin. A continuacin se enlistan dichas recomendaciones, diferencindolas por su mbito de accin: recomendaciones para el diseo y recomendaciones en la gestin del Programa Avancemos.
1. Recomendaciones para el diseo: Fortalecer el sistema de seguimiento, monitoreo y evaluacin. A este respecto se hace evidente la necesidad de contar con informacin ms detallada en materia de focalizacin de la poblacin atendida, elemento fundamental para la toma de decisiones.
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Incorporar preguntas sobre los efectos de Avancemos en un posible mdulo sobre trabajo infantil que se realizada de nuevo a travs de la Encuesta de Hogares, como se realiz en el ao 2002.
Estudiar la posibilidad de diferenciar los montos de la transferencia monetaria condicionada por zona geogrfica, contemplando los ndices de nios, nias y adolescentes trabajadores en cada rea y las particularidades de cada una de ellas.
Sistematizar las rutas crticas de ambas vas de acceso al Programa y formular las recomendaciones que correspondan para la adecuada y oportuna atencin de la poblacin objetivo, segn las particularidades de la misma. Considerar elementos de gnero y elementos culturales para la atencin e incorporacin de poblaciones vulnerables, haciendo espacial nfasis en los hombres. Estudiar los efectos de Avancemos que confirme o no el aumento en el nmero de nios, nias y adolescentes que trabajan en los meses en los que no estn estudiando, con poblacin de Avancemos y poblacin que no est siendo atendida por el Programa. 2. Recomendaciones de gestin: Incorporar variables sobre ocupacin y mejorar las existentes en la bases de datos y registros de informacin de beneficiarios de IMAS, FONABE y la Lnea 800AVANCEMOS para identificar con ms precisin la cantidad de beneficiarios y beneficiarias del Programa que trabajan. Reforzar el papel del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la identificacin de posibles beneficiarios y beneficiarias del Programa Estudiar la pertinencia de una poltica de focalizacin por zonas de intervencin, priorizando las de mayor incidencia en los w infantil, inasistencia o abandono escolar y nivel de pobreza. Sensibilizar a los funcionarios de entidades ejecutoras en trminos de trabajo infantil y gnero, con el fin de que logre capturar esta poblacin y que sta se incorpore al Programa y, especialmente, que logre terminar los estudios secundarios. Continuar con el modelo de coordinacin a nivel poltico (rgano Poltico) y tcnico (Panel Tcnico). Propiciar una mayor apropiacin del Programa por parte de los/as funcionarios que lo ejecutan, apostando a la sostenibilidad del mismo frente al cambio de Gobierno. Establecer un mecanismo de coordinacin peridica con los niveles locales de las entidades ejecutoras para que conozcan los logros y retos de la ejecucin de Avancemos y cuenten con informacin pertinente y actualizada sobre el Programa.
Finalmente, es pertinente recoger las principales recomendaciones que surgieron del reciente "Segundo Encuentro Interinstitucional del Programa Avancemos" (12-14
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noviembre 2007), en el que participaron en torno a 200 funcionarios/as pblicos involucrados en la ejecucin del mismo. A las personas participantes se les solicit identificar acciones para eliminar el trabajo infantil y proteger a los adolescentes que trabajan en el marco del Programa Avancemos, priorizando cuatro sectores: a) Nios/as y adolescentes indgenas viviendo de manera dispersa en sus territorios b) Nios/as y adolescentes migrantes c) Nios/as y adolescentes que trabajan en labores domsticas d) Nios/as y adolescentes que viven de manera dispersa en el rea rural De forma general, los/as funcionarios recomendaron: realizar acciones y actividades directas (informacin, capacitacin, estrategias de comunicacin) con el empleador, con la poblacin objeto de atencin, de manera integral con la familia objeto de atencin y con los centros educativos en forma permanente. a) De manera particular, para nios/as y adolescentes indgenas, recomendaron: - Trabajo desde el contexto indgena - Inclusin social - Falta de poltica pblica - Cambio estructural - Estudios desde el contexto real de los territorios indgenas - Formacin profesional y de funcionarios - Cambio cultural en funcionarios - Nutricin en establecimientos escolares - Apoyo al trabajo existente en las instituciones
b) Recomendaciones hechas para nios/as y adolescentes migrantes: - Relacin interinstitucional para mejorar atencin y referencia - Trabajo con los empleadores - Poltica de migracin humanizada - Formacin profesional (funcionarios) - Inclusin desde un trabajo regional - Respeto por los pueblos originarios (respeto por la identidad) - Cambiar los criterios de Avancemos con respecto a esta dimensin - Validar los derechos de la poblacin migrante - Inclusin sociocultural - Estudios con poblacin migrante - Atencin especfica desde un enfoque de derechos c) Dirigido a nios/as y adolescentes que realizan trabajo domstico, las recomendaciones fueron las siguientes: -
Trabajo con el/la empleador/a Visibilizacin social y econmica del trabajo domstico Prohibicin de este tipo de trabajo Redes de apoyo profesional Trabajo con las familias
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-
Sensibilizacin de este tema en medios de comunicacin, institucional Trabajo con el centro educativo: con directores, orientadores y equipo profesional Estudios del fenmeno Validacin de Derechos Formacin profesional (funcionarios) Inclusin social Oportunidades laborales
Referencias bibliogrficas
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Gobiernos 1998-2002 y 2002-2006: -

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Fuente: Estimacin de Pablo Sauma a partir de la EHPM 2002

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De este objetivo general se desprenden los siguientes objetivos especficos:

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Decreto N 33677MP-MEP-MIVAH, de abril de 2007

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CANTIDAD de BENEFICIARIOS 8.068 97.000 136.00 0

2006 14 2007 2008

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TASA INCORPORACIN 10,1 13,1 10,5 9,8 16,5 20,3 16

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Menos de 15 aos 15 a 17 aos 18 a 20 aos Ms de 21 aos TOTAL

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Stimo Octavo Noveno Dcimo Undcimo Duodcimo TOTAL

28,5% 30,4% 31,8% 26,7% 27,2% 35,3% 29,2%

Diversas modalidades Otras modalidades TOTAL

91.295 1.727 93.022

313.000 67.398 380.398

29,2% 2,6% 24,5%

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Cuadro 12 Poblacin de Avancemos segn quintil de ingresos

44.3 31.3 16.2 6.2 2.3

Fuente: Secretara Tcnica Programa Avancemos con datos de la EHPM 2007

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FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM.

FUENTE: Secretara Tcnica Programa AVANCEMOS, con base en datos EHPM