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Revista Pensamiento educativo

Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO


Publicacin de la Facultad de Educacin
de la Pontifcia Universidad Catlica de Chile
Director
Dr. Sergio Arzola Medina
Comit Editorial
Dr. Antonio Bartolom P. (Universidad de Barcelona, Espaa).
Dra. Carmen Lucia Becerra Machado (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil).
Dr. Eduardo Cabezn (Universidad Diego Portales, Chile).
Dr. Jorge Capella R. (Pontifcia Universidad Catlica, Per).
Mag. Gloria Carranza D. (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Dra. Luca Domnguez . (Universidad de Concepcin, Chile).
Dra. Viviana Gmez (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Dr. Jess Hernndez A. (Universidad Pblica de Navarra, Espaa).
Dr. John D. Holst (University of St. Thomas, Minneapolis, EE.UU.).
Dr. Jame Martnez B. (Universidad de Valencia, Espaa).
Dr. Cristin Juan Noemi P. (Universidad de La Serena, Chile
Dr. Rolando Pinto C. (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Mag. Sylvia Rittershaussen K. (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Dra. Eliana D. Rojas (University of Connecticut, EE.UU.).
Dr. Eugenio Saavedra G. (Universidad Catlica del Maule, Chile).
Dr. Ricardo Salas A. (Universidad Catlica Silva Henrquez, Chile).
Mag. Luca Santelices C. (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Jame Sarramona L. (Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa).
Mag. Julia Sequeida Y. (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Dra. Nolfa Ibez (Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin, Chile).
Mag. Pierina Zanocco (Pontifcia Universidad Catlica de Chile, Chile).
Dr. Vctor Ziga (Universidad de Monterrey, Mxico).
Consultor Acadmico para este nmero
Dr. Cristin Cox Donoso
Representante legal
Dra. Erika Himmel Knig
Decana (I)
Editor
Mag.(c) Ricardo Rojas Valds
Caractersticas y Poltica Editorial de la Revista
La Revista PENSAMIENTO EDUCATIVO es una publicacin ofcial de la Facultad de Educacin de la Pontifcia
Universidad Catlica de Chile. Se editan dos nmeros al ao: junio y diciembre.
Dicha Revista, de carcter monogrfco, est concebida como una instancia de refexin y propuesta terico-prctica de alto
nivel, que haga aportes conceptuales al desarrollo innovativo, a partir de antecedentes fundamentados cientfcamente, a un
TEMA CENTRAL, acordado por el Comit Editorial. Se espera que los artculos sean sustentados en antecedentes funda-
mentados cientfcamente, y referencias actualizadas; no constituyendo en s Informes de Investigacin, sino por el contrario,
ensayos de aportes conceptuales.
Para cautelar su calidad, el Director y el Editor nombran un CONSULTOR ACADMICO, especialista en el Tema, y con quien
se acuerda: la nmina de personalidades nacionales y extranjeras que sean expertos o investigadores del ncleo temtico del
volumen pertinente de la Revista; y luego, sobre la base de evaluacin de pares se seleccionan 15 artculos entre los cuales
se procura mantener la proporcin de 1/3 correspondientes a aportes de miembros de la Facultad y 2/3 a contribuciones de
especialistas nacionales y extranjeros, externos a la Unidad. De haber discenso en la opinin de los expertos evaluadores, acta
como rbitro el Director. Loa artculos originales, publicados o no, no se devuelven y las evaluaciones son confdenciales.
La ltima fecha para enviar el artculo para el primer nmero de junio es el 30 de abril, y para el 2 de diciembre el 31 de
octubre.
Las opiniones sealadas en notas o artculos frmados no representan necesariamente las del Comit Editorial ni las de la
Facultad de Educacin.
Las NORMAS DE EDICIN para preparacin y presentacin de los artculos se detallan en las pginas fnales de cada volu-
men.
Se aceptan CANJES con publicaciones similares, que sern convenidos a travs de SIBUC-Sistema de Bibliotecas UC (Fax:
56 2 354 5852), con el VB del Director.
Esta publicacin est incluida en: LATINDEX - Sistema Regional de Informacin en Lnea para Revistas Cientfcas
de Amrica Latina, El Caribe, Espaa y Portugal; y en CLASE -Citas Latinoamericanas en Ciencias Sociales y Hu-
manidades.
Revista Pensamiento educativo
Volumen 40 - Nmero 1 - Junio de 2007
Polticas y estrategias de mejoramiento
de la calidad de la educacin

SANTIAGO DE CHILE
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DE CHILE
FACULTAD DE EDUCACIN
Esta Revista recibe apoyo del Fondo de Publicaciones
Peridicas de la Vicerrectora de Comunicaciones y Asuntos Pblicos de la
Pontifcia Universidad Catlica de Chile.
Correspondencia dirigirla a:
Dr. Sergio Arzola Medina
Revista Pensamiento educativo, Facultad de Educacin, Pontifcia Universidad Catlica de Chile
Avda. Vicua Mackenna N 4860. Casilla 114 D, Macul. Santiago de Chile.
Fax: (56) (2) 553 0092. E.mail: sarzolauc.cl
Facultad de Educacin, Pontifcia Universidad Catlica de Chile - 2007
Reproduccin Prohibida
Inscripcin Propiedad Intelectual: N 88.911
ISSN 0717-1013
Diseo de portada:
Publicidad Universitaria UC
Ximena Ulibarri -Arturo Arriaza
Traducciones:
Ethel Melej
Impresin: Andros Impresores
CONTENIDO
CONTENTS
Revista Pensamiento educativo
Polticas y estrategias de mejoramiento
de la calidad de la educacin
Policies and strategies to improve the quality of education
Volumen 40, Junio de 2007
Volume 40, June 2007
EDITORIAL
SERGIO ARZOLA MEDINA
Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Constructing education: contrasting views ........................................................... 9
I. SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Y GLOBALIZACIN:
COMPETITIVIDAD, CIUDADANA Y VALORES
Knowledge society and globalization: competitiveness, citizenship and values
ERNESTO OTTONE - MARTN HOPENHAYN
Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Education challenges in the knowledge society ....................................................


13
CARLOS PEA GONZLEZ
Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Education and citizenship: the underlying problems


31
HCTOR VARGAS BASTIDAS
Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos
de globalizacin
Ecclesiastical and cultural challenges of catholic education in the globaliza-
tion era




45
JUAN EDUARDO GARCA-HUIDOBRO
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar. Consideraciones a
partir del caso chileno
Educational inequality and school system segmentation: Refections upon the
Chilean case




65
Contenido / Contents
II. LAS POLTICAS EDUCACIONALES DE LOS NOVENTA
EN AMRICA LATINA: EVALUACIN Y PROSPECTIVA
Education policies in Latin America in the 90s: evaluation and prospective
JUAN CARLOS TEDESCO
Gobierno y direccin de los sistemas educativos en Amrica Latina
Government and direction of educational systems in Latin America


87
MARTIN CARNOY
Improving quality and equity in Latin American education: a realistic assessment
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluacin realista


103
MERILEE GRINDLE
Reform despite the odds: improving quality in education
Reforma a pesar de su improbabilidad: mejorando la calidad en educacin ......


131
JASON BEECH
La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
The internationalization of education policy in Latin America


153
III. POLTICA Y POLTICAS EDUCACIONALES PARA UNA NUEVA
FASE: LAS VISIONES DEL ESPECTRO POLTICO CHILENO
Politics and education policies for a new phase:
views from the Chilean political spectrum
CRISTIN COX D.
Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
Education in the Bicentenary: two agendas and politics quality .........................


175
HARALD BEYER
Una educacin de ms calidad: algunas refexiones
A higher quality education: some thoughts


205
MANUEL RIESCO
La necesidad de Reconstruir el Sistema Nacional de Educacin Pblico desman-
telado por la dictadura y la LOCE
The need to reconstruct the National Public Education System dismantled by the
dictatorship and the LOCE




243
Contenido / Contents
IV. INCENTIVOS, COMPETENCIA Y MEJORAMIENTO
EN LA CALIDAD DE LA EDUCACIN: TEORA Y EVIDENCIA
Incentives, competition and improvement in the quality of education:
theory and evidence
FRANCISCO GALLEGO - CLAUDIO SAPELLI
El fnanciamiento de la educacin en Chile: una evaluacin
School fnance in Chile: an assessment


263
CRISTIN BELLEI
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile.
Evaluacin a partir de la evidencia
Expansion of private schools and educational improvement in Chile An evidence-
based evaluation




285
V. POLTICA CURRICULAR
Curricular policy
INS PICAZO VERDEJO
La reforma del currculo escolar en Chile: entre tensiones creadoras y consenso
necesario
The Chilean school curriculum reform: between creative tensions and necessary
consensus




313
JACqUELINE GYSLING CASELLI
Currculum nacional: desafos mltiples
National curriculum: multiple challenges


335
VI. POLTICAS SOBRE EVALUACIN
Assessment policies
LORENA MECkES
Evaluacin y estndares: logros y desafos para incrementar el impacto en calidad
educativa
Assessment and standards: achievements and challenges to increase the educa-
tional quality impact




351
Contenido / Contents
VII. POLTICAS Y NUEVAS TECNOLOGAS DE INFORMACIN
Y COMUNICACIONES
Policies and new information and communication technologies
IGNACIO JARA VALDIVIA
Los desafos de las polticas de TIC para escuelas
ICT for schools policies challenges


373
ALFONSO PADILLA GARRIDO - ALEJANDRO PEDREROS MATTA
Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC) en el aula del siglo XXI:
cmo acompaar a profesores y profesoras en este desafo
ICT in 21
st
century classrooms: how to support teachers in this challenge



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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 9-12
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 9-12
Editorial Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
EDITORIAL
CONSTRUYENDO EDUCACIN:
MIRADAS ENTRECRUZADAS
Constructing education: contrasting views
Un dato cruza la historia del pensamiento educativo. Si recorremos la historia de la
elaboracin de polticas educacionales, o si simplemente recordamos las propuestas de
mejora o de reformas educacionales, un signo comn se hace presente: nunca ha exis-
tido en este campo un pensamiento homogneo. Cuando se ha pensado que l existe,
rpidamente la prctica educativa ha negado la homogeneidad del discurso. Slo puede
ser homogneo el discurso lineal de la razn, ausente de referente contextual
Esta experiencia es tambin la de la construccin no slo del pensar educativo,
sino tambin la construccin y funcionamiento de las instituciones creadas para elabo-
rar ciencias de la educacin y para formar el capital de los formadores de formadores.
Por eso, hoy, al celebrar los 65 aos de la Facultad de Ciencias de la Educacin de
la Universidad Catlica de Chile, no podemos sino recordar este dato. 65 aos es una
fecha importante: para muchos la poca del abandono, para otros la poca de cosechas,
para muchos el cambio de hbito.
La Revista Pensamiento educativo se alegra de editar este nuevo nmero en esta
fecha. Encuentra a la Facultad de Educacin renovando su vestir, reconstruyendo su
hacer, proyectndose estratgicamente hacia el Bicentenario. Lo hace buscando unir la
experiencia de la prctica con la esperanza de la academia.
En l no hay miradas lineales, hay miradas entrecruzadas que rescatan la diversidad
y el pluralismo. Es este el nuevo signo que hoy recoge Pensamiento educativo.
En consonancia con los desafos del Bicentenario y con la emergencia de la so-
ciedad del conocimiento, pensar la educacin es pensar en un escenario en donde es
posible recuperar lo homogneo y lo divergente. Un escenario en donde la multiforme
informacin influye y desconcierta y en donde se requiere cada vez ms consensuar
miradas para concertar misiones y aceptar la superposicin y redundancia de proposi-
ciones cruzadas.
En este escenario de poltica y polticas, de estrategia y estrategias, la educacin
pugna por determinar una agenda que d cuenta del progreso, de los problemas y de los
nuevos nudos que surgen al proponer caminos de calidad y equidad.
SERGIO ARzOLA mEDINA PhD
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 9-12
Editorial Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
Las miradas se entrecruzan al pretender responder a los problemas que la poltica
pblica debe asumir al proponer el logro de una educacin relevante: cmo posibi-
litar una educacin que habilite a las personas para el ejercicio de su libertad, para su
compromiso social, para su capacidad de resolver problemas y para el desarrollo de su
capacidad de anlisis y juicio crtico, para la creacin de ciudadana? Se trata, como lo
dice uno de los artculos que presentamos, no slo de globalizar, sino cmo humanizar
la globalizacin, hacer equitativa la regulacin del sistema y responder tanto al rendi-
miento acadmico como a la competencia en la solidaridad y en la justicia.
Una educacin pertinente: es decir, una poltica que responda a las condiciones
reales de la convivencia, al paisaje y al lugar en que las personas viven sus aspiraciones.
Responder a lo macro, mirando lo micro. Una propuesta en que lo diferente no se anule
en lo dominante, en que lo diverso no se transforme en lo diferente y lo diferente en
lo discriminado.
Una educacin eficiente y eficaz, que logre los objetivos o metas de la demanda
pblica de currculo nacional y que respete la demanda de los proyectos educativos
institucionales, nica manera de armonizar regulacin y libertad; una educacin que
rinda cuenta del uso de los recursos y asegure la calidad de sus servicios y de sus aportes
de valor agregado.
Una imagen recorre estas miradas entrecruzadas: El modelo educacional im-
plementado sigue siendo relevante, pertinente, eficiente, eficaz? Ser el momento de
evaluarlo en s mismo y no en sus mltiples parcelas, para decidir si debe ser profun-
dizado, regulado o modificado?
Tenemos la satisfaccin de presentarles en este nmero de Pensamiento educativo
precisamente miradas complementarias. A veces contrapuestas, superpuestas y redun-
dantes. Todas ellas pertenecen a connotados expertos internacionales y nacionales.
El horizonte de la sociedad del conocimiento sirve de referente a la reflexin
acuciosa de Ernesto Ottone y Martn Hopenhayn; el cmo se conjugan las relaciones
educacin-sociedad, entre homogeneidad y la varianza, en la construccin de ciudada-
na, mueve el pensamiento de Carlos Pea; desde el pensamiento cristiano, el Obispo
Hctor Vargas nos desafa con sus reflexiones sobre la humanizacin de la globalizacin
y la globalizacin de la solidaridad; Juan Eduardo Garca-Huidobro nos recuerda que
la globalizacin slo es posible si la prctica educacional es capaz de ir ms all de la
desigualdad educativa y de la segmentacin del sistema educativo.
En una evaluacin y en un ejercicio de prospectiva internacional, Juan Carlos
Tedesco, Martin Carnoy, Merilee Grindle y Jason Beech analizan las polticas educa-
cionales de los aos noventa en Amrica Latina, relevan sus dificultades, fortalezas
y oportunidades, denunciando y anunciando los cambios que la poltica educacional
debe asumir.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 9-12
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 9-12
Editorial Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
El horizonte se hace cercano, bajando al espectro poltico chileno, con Cristin
Cox, Harald Beyer y Manuel Riesco, y por lo mismo las miradas no slo se cruzan sino
que se contraponen. Cara al Bicentenario, cul es la nueva agenda? Cmo responder
entonces a la calidad de la educacin? Ser necesario para ello reconstruir el Sistema
Pblico de una Educacin Nacional?
En este horizonte, nuevas lecturas y desafos se hacen presentes: qu pueden
decir la teora y la evidencia sobre el financiamiento de la educacin, sobre los desafos
de su expansin? qu nos informa el anlisis de la reforma curricular, cules son las
tensiones, los desafos y las posibilidades de consenso? Cmo incrementar la calidad
educativa mediante la instalacin de instrumentos evaluativos y cmo relacionar stos
con estndares nicos o diferenciados?
Con el desarrollo de la sociedad de la informacin, una cara de la sociedad del
conocimiento, cuyo anlisis inicia precisamente esta publicacin, cierra este discurrir
con el anlisis de las TIC: Cmo desafa este desarrollo a las polticas centradas en las
escuelas? Cmo acompaar a profesores y profesoras en este nuevo desafo?
Cada uno de estos temas es abordado en forma desafiante y profunda por Francisco
Gallego y Claudio Sapelli, Cristin Bellei, Ins Picazo, Jacqueline Gysling, Lorena
Meckes, Ignacio Jara, Alfonso Padilla y Alejandro Pedreros.
Gracias a cada uno de ellos por su aporte inestimable, por su disposicin a com-
partir su saber, por su apertura a aceptar que las miradas se entrecrucen al hilo de sus
opiniones. Esperamos que el lector pueda tambin entrecruzar la suya.
Con este nmero iniciamos un ropaje nuevo en Pensamiento educativo. queremos
que cada artculo nos permita dialogar mejor, generar ms puentes y pasarelas entre la
academia y el mundo de los decidores y especialmente con los que en la accin diaria
ponen en prctica las o sus polticas educativas.
En este sentido, nuestra tarea se define como la de traducir. Es decir, traducir el
lenguaje del saber cientfico al lenguaje del actor poltico, al lenguaje de quienes hacen
de la educacin su saber prctico. Es hacer disponibles las opiniones y los conocimien-
tos para aumentar el dilogo y la comprensin ciudadana de este acontecer llamado
educacin. Se trata de un esfuerzo por poner a disposicin del mayor nmero posible
de lectores las miradas entrecruzadas que construyen el hacer educativo.
En este nmero hemos asumido la tarea de hacer disponibles diferentes lecturas sobre
la produccin, anlisis y propuestas en el mbito de las polticas educativas. Nos queda
pendiente una tarea para la prxima edicin de Pensamiento educativo (nmero 41), que
constituye un ncleo central en la definicin del fracaso o xito de las polticas pblicas.
Podramos caracterizarlo en una pregunta: Cmo las traducen los actores ejecutores de
dichas polticas en su instalacin en el nivel micro? Cul es la lgica de la recepcin,
SERGIO ARzOLA mEDINA PhD
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Editorial Construyendo educacin: miradas entrecruzadas
Sergio Arzola Medina Ph.D.
de la evasin, de la resistencia, del conocimiento organizacional, puestas en accin por
los profesores, entre otros actores, en la bajada prctica de dichas polticas?
Hemos decidido reservar para el prximo nmero esta problemtica. Por ello la
ausencia en ste de consideraciones sobre el quehacer docente y sus lgicas de actuacin
nos permitir reservar un mayor espacio para el dilogo y el intercambio de nuevas
miradas entrecruzadas.
Debemos finalmente reconocer que esta publicacin ha sido posible gracias a la
asesora y direccin acadmica de Cristin Cox D. y al trabajo cuidadoso de Ricardo
Rojas V., encargado de su edicin.
Sergio Arzola Medina, Ph.D.
Director
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 13-29
DESAFOS EDUCATIVOS ANTE
LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO
Education challenges in the knowledge society
ernesto ottone*
martn HoPenHayn**
Resumen
Igualar oportunidades en la educacin; transformar los procesos de aprendizaje al
interior de las instituciones educativas; adaptar las destrezas que se transmiten en
la educacin a los nuevos y dinmicos requerimientos laborales, educar para la ciu-
dadana, contribuir a la competitividad y a la insercin de las economas al mundo
global son algunos de los retos que el sistema educacional enfrenta desde la sociedad
del conocimiento. A la luz de ellos, este trabajo ofrece una evaluacin del panorama
de los sistemas educacionales de Amrica Latina y el Caribe y la ola de reformas
en curso; y expone lo que a juicio de los autores son los principales desafos para la
actual agenda educativa.
Palabras clave: sistema educacional, reformas, desafos, consenso educativo
Abstract
Aiming at equal opportunities in education; transforming learning process within
educational institutions; adapting taught skills to the new and dynamic work require-
ments; fostering citizen education; contributing towards competitiveness and global
world economy inclusion, are some of the challenges faced by the educational system
in the knowledge society In such scenario, this study assesses the educational system
panorama in Latin America and the Caribbean together with the flow of in force
reforms Besides, the authors discuss what they believe to be the main challenges
for the current education agenda
Key words: educational system, reforms, challenges, education consensus
* Doctor en Ciencias Polticas, Universidad de Pars III, La Sorbonne Nouvelle, Francia. Secretario
Ejecutivo Adjunto a.i. CEPAL, Naciones Unidas, ernesto.ottone@cepal.org
** Master en Filosofa de la Universidad Pars VIII, Francia. Oficial de Asuntos Sociales de la Divisin
de Desarrollo Social de la CEPAL, Naciones Unidas, martin.hopenhayn@cepal.org
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
1. Cuatro retos al sistema educacional desde
la sociedad del conocimiento
Responder desde la educacin a la dinmica de la globalizacin y la sociedad del
conocimiento entraa al menos cuatro grandes retos. El primero es igualar oportunidades
de educacin, vale decir, avanzar hacia un sistema que permita a todos desarrollar sus
capacidades para contar con oportunidades futuras. Tanto ms importante es esto si con-
sideramos que la globalizacin, al menos hasta ahora, ha coincidido con una tendencia
general: hacia la concentracin de capacidades y riquezas. Por lo mismo, la educacin
hoy ms que nunca est llamada a desempear un rol central de contrapeso, que ayude
a orientar la dinmica globalizadora con un sesgo pro equidad. Revertir la segmenta-
cin en la calidad de la educacin y nivelar el campo de juego desde el comienzo del
proceso de aprendizaje son las llaves para subvertir la reproduccin intergeneracional
de la desigualdad. Deuda pendiente que las reformas educativas en Amrica Latina,
hasta la fecha, no logran colmar.
El segundo reto es transformar los procesos de aprendizaje al interior de las ins-
tituciones educativas a la luz de las nuevas formas de aprender, conocer, informarse y
comunicarse que difunde, a paso acelerado, la sociedad del conocimiento. No es slo
cuestin de nuevas tecnologas de informacin que facilitan formas ms interactivas
y ldicas de aprender y producir sntesis cognoscitivas ni tampoco es slo cosa de
contar con bancos de datos electrnicos que nos permiten prescindir de la aridez de la
memorizacin. Es una forma radicalmente distinta de relacionarse con las dinmicas
de incorporacin de informacin y conocimiento que incluye el paso de una cultura
letrada a otra de mltiples soportes, la fluidez entre disciplinas, la velocidad de asi-
milacin, la interaccin en los procesos de adquisicin de conocimientos, entre otros.
Todo esto, claro est, plantea giros copernicanos a lo que ocurre en la sala de clases y
en la institucin escolar.
El tercer reto se refiere a la pertinencia de las destrezas que se transmiten en la
educacin para hacer frente al nuevo tipo de sociedad. En este sentido tal vez lo ms
urgente, o lo que ms se invoca, es la adaptacin de contenidos y capacidades a nuevos
requerimientos laborales cambiantes, y donde la inteligencia creadora y el procesamiento
de informacin constituyen ejes centrales de valor agregado. Pero tambin implica educar
para la ciudadana moderna, vale decir, para formas de participar en la vida colectiva que
estn cambiando y que tienden a privilegiar la comunicacin a distancia, la capacidad
para plantear demandas en distintos espacios de interlocucin, el peso creciente de la
democracia como valor incuestionable y que requiere de sujetos democrticos en su vida
cotidiana y la armonizacin entre derechos universales y aspiraciones individuales.
El cuarto reto es la urgencia de las economas nacionales por insertarse en el
concierto global de manera tal que genere crculos virtuosos entre diversificacin,
crecimiento econmico, generacin de empleo y efecto pro equidad del crecimiento.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
Para ello la educacin tiene que contribuir a la competitividad de la produccin interna,
tanto de bienes como de servicios. Elevar la productividad de manera masiva, y a la vez
generar grandes saltos en aquellos espacios con ventajas comparativas en la economa
global, son tareas que la educacin no puede perder de vista en su rol de formacin de
las nuevas generaciones.
Se trata entonces de una educacin que prepare personas que vivirn en un proceso
productivo cambiante, menos jerrquico y ms basado en una organizacin de redes, con
carreras que no sern lineales y cuyas fronteras no sern las de un pas sino las del mundo,
donde se requerir ms iniciativa que docilidad, ms creatividad que orden. Tal como lo
seala Reich (1991), la educacin que prefigura las funciones de futuro deber tender
a generar: capacidad de abstraccin, desarrollo de un pensamiento sistmico complejo
e interrelacionado, habilidad de experimentacin y capacidad de colaboracin, trabajo
en equipo, interaccin con los pares. En suma, una educacin fluida e interactiva que
genere una mente escptica, curiosa y creativa. Estos requerimientos del nuevo proceso
productivo se entrelazan con las virtudes ciudadanas de democracia y participacin. Todo
el esfuerzo de la transformacin educativa para responder a un futuro que sea moderno,
democrtico y sustentable ser el de no hacer de la competitividad sinnimo de barbarie
y exclusin ni de la solidaridad sinnimo de pasividad e ineficiencia.
2. Rezagos y deudas pendientes
Estos retos coinciden en una urgencia que desde hace rato se hace or en todos los pases
de la regin: necesitamos elevar radicalmente la calidad y la equidad en el sistema
educacional. Y as como existe consenso sobre este punto, tambin lo hay en sealar
que los sistemas educacionales presentan un fuerte desfase entre las esperanzas que en
ellos se depositan y su realidad cotidiana.
Sobran razones para explicar los rezagos y fracasos del sistema educacional. Es
cierto que la educacin pblica en Amrica Latina se ide pensando en grandes obje-
tivos de construccin del Estado-Nacin y de una economa industrial: formacin de
lites polticas, de burocracias estatales, de mano de obra fabril y de servicios de baja
calificacin, de poblacin letrada, de grandes consensos ideolgicos, de homogenei-
zacin cultural: tales fueron los grandes objetivos que inspiraron la masificacin de la
educacin pblica, sobre todo primaria, en la primera mitad del siglo XX.
Pero por otro lado encontramos hoy necesidades distintas y escalas nuevas. As,
por ejemplo, la homogeneizacin cultural se ha convertido en anatema y la urgencia
del da es respetar y promover la diversidad cultural por va de la educacin. El modelo
burocrtico tambin resulta hoy muy criticado por la nueva sociedad de gestin, y
se requieren otras destrezas para quienes tendrn a su cargo la conduccin de
ERNESTO OTTONE y mARTIN hOPENhAyN
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
organizaciones, sean pblicas o privadas. La masificacin de la educacin plantea no
ya el desafo de una educacin estandarizada, sino ms bien diferenciada conforme a
los rasgos de la demanda, pero con calidad en todas sus lneas. La formacin para la
ciudadana, lejos de la uniformidad ideolgica, requiere activar en los educandos la
disposicin al dilogo en la diferencia y la comunicacin entre distintos. Cada vez tiene
menos sentido formar sujetos pensando en trayectorias laborales estables, invariables y
de pocos requerimientos, porque la oferta laboral se desplaza hacia carreras variadas,
incorporacin intensiva de valor intelectual agregado, uso difundido de tecnologas de
informacin y diversificacin de competencias.
As, el multiculturalismo, la elevacin de umbrales educativos requeridos para
salir de la pobreza, el nuevo paradigma productivo, la diversificacin en los soportes de
aprendizajes, los nuevos estilos para procesar informacin y conocimiento, concurren
en poner en evidencia los rezagos del sistema educativo. Seguimos, en gran medida y
pese a los esfuerzos enormes que subyacen a las reformas educativas, mirando hacia
los educandos por el espejo retrovisor de la historia. Anacronismo, dficit de calidad y
segmentacin en logros son los signos ms elocuentes de esta situacin.
Por cierto, el modelo de educacin masiva en Amrica Latina ha tenido sus logros
positivos a lo largo del siglo XX, y sobre todo durante la segunda mitad: fuerte reduccin
del analfabetismo absoluto, progreso espectacular en la cobertura de educacin bsica,
crecimiento irregular en la educacin secundaria y superior.
A problemas de cobertura que an enfrenta un nmero de pases menos desa-
rrollados, se suman en todos graves problemas relativos a la calidad y a la pertinencia
de la educacin. Un indicador elocuente es el aprendizaje efectivo de los alumnos. Al
respecto, las pruebas internacionales estandarizadas, como PISA y TIMSS, relegan a
pases latinoamericanos a los ltimos puestos frente al rendimiento de alumnos de pases
de la OCDE y del sudeste asitico. El Cuadro 1 resulta elocuente al respecto.
Por otro lado el sistema adolece de una tremenda ineficiencia cuya expresin ms
clara es la muy alta tasa de repitencia en los pases de Amrica Latina (entre las ms
altas del mundo), concentrndose en los primeros grados. Y un alto porcentaje de los
nios escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educacin primaria. El
Grfico 1 muestra que el gasto anual por repitencia alcanza a casi 0,7 por ciento del
PIB en Brasil y es menor a 0,1 por ciento del PIB en Chile. Con un 27% de estudiantes
retrasados en las escuelas en funcin de la edad, se calcula que la regin desperdicia
unos 12 mil millones de dlares al ao.
En trminos de inequidad, un indicador ilustrativo es la conclusin de secundaria,
dado que se estima que ste es el umbral de logro requerido para luego aspirar a tra-
yectorias laborales que permitan salir de la pobreza o no caer en ella. As, al comparar
jvenes rurales, jvenes del primer quintil de ingresos y jvenes indgenas, con los
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
CUADRO 1
POSICIN RELATIVA DE PASES IBEROAMERICANOS EN
ESTUDIOS INTERNACIONALES DE CALIDAD DE LA EDUCACIN
Estudio
Pases
participantes
Pases
iberoamericanos
Posicin relativa
LABORATORIO
1997
13 13
Los puntajes promedios del pas
N 1 distan entre 1.5 y 2.0 desvos
estndares de los 12 restantes
TIMSS 1996 41 3 31, 37 y 40
TIMSS 1999 38 1 35
IALS 1998 22 2 19 y 22
PISA 2000 41 5 33, 35, 36, 37 y 41
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE, OREALC/
UNESCO Santiago), Asociacin Internacional de Evaluacin del Rendimiento (IEA), The Third
International Mathematics and Science Study (TIMSS), Organizacin para Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE), Encuesta Internacional sobre Alfabetizacin de Adultos,
y OCDE, PISA, Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes.
GRFICO 1
COSTOS ASOCIADOS A ALUMNOS REPITENTES
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
B
r
a
s
i
l
B
e
l
i
c
e
C
o
s
t
a

R
i
c
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a
B
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l
i
v
i
a
M

x
i
c
o
C
h
i
l
e
Primaria Secundaria
% PIB
Fuente: UNESCO Institute for Statistics.
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promedios nacionales, salta a la vista la disparidad en logros, en detrimento de estos
tres grupos de jvenes. Por lo cual se puede inferir que estamos ante una situacin de
la reproduccin intergeneracional de las desigualdades que se transmite a travs de los
bajos logros educativos de alumnos de familias de menores ingresos u otras formas de
exclusin social (ver Grfico 2).
GRFICO 2
% DE CONCLUSIN DE LA SECUNDARIA TOTAL Y DESAGREGADO
PARA MUJERES, qUINTIL MS POBRE DE INGRESOS, RESIDENTES RURALES
Y ETNIAS (2001-2004)
49
45
40
37
26
25
18
16
49
36
29
20
17
14
11
15
5
7
2
3
13
16
26
17
7
6
4
5
39
33
38
37
7
24
15
7
14
47
41
27
0
10
20
30
40
50
60
Bol Bra Mex Salv Nic Col Hon Gua
TOTAL
MUJERES
QUINTIL 1
RURAL
ETNIA
Fuente: Elaborado por Pablo Villatoro, en base a tabulaciones especiales de la Divisin de Desarrollo
Social de la CEPAL de las encuestas de hogares de 18 pases de la regin.
Notas: (a) Bol = Bolivia: Bra = Brasil: Mex = Mxico: Salv = El Salvador: Nic = Nicaragua: Col =
Colombia: Hon = Honduras: Gua = Guatemala y, (b) datos 2004 = Colombia, El Salvador,
Guatemala y Mxico: datos 2003 = Brasil y Honduras: datos 2002 = Bolivia y datos 2001 =
Nicaragua.
La poblacin total tambin incluye, entre otros, a minoras tnicas, pobres y rurales; por lo
que la brecha con estos grupos sera mucho mayor si ese promedio nacional no incluyera ni
a pobres, ni a minoras tnicas ni a rurales.
3. La ola de reformas
Tanto los retos planteados en el primer punto, como los rezagos mencionados en el
segundo, concurren en el diagnstico crtico que mueve a las reformas educativas a lo
largo y ancho de la regin. Las reformas inciden en decisiones pblicas sobre una serie
de mbitos, entre los que destacan: contenidos y procesos de enseanzas; el financia-
miento del sistema y los mecanismos de asignacin de recursos; el papel educativo
reservado al Estado y al mercado; la reasignacin de funciones de regulacin y gestin
entre el sector estatal, el municipal y el privado; la recapacitacin de los docentes;
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la modernizacin y descentralizacin de la gestin educativa; el monitoreo de la calidad
de la oferta educativa; y el acercamiento de la oferta educativa a las condiciones so-
cioculturales de los beneficiarios y a la demanda posterior de capacidades en el mundo
del trabajo. Todos estos componentes apuntan a mejorar la calidad de los procesos de
aprendizaje en el sistema de educacin bsica y media; mejorar la eficiencia y la eficacia
en el uso de recursos para la educacin; y, por distintas vas, hacer ms equitativo el
acceso a una educacin de calidad y los mayores logros educativos.
Tales reformas han conllevado al aumento del gasto en educacin, en trminos
reales y como porcentaje tanto del gasto pblico total como del producto interno bruto
(ver Grfico 3). En segundo trmino, y de igual o quizs mayor significacin, en al-
gunos casos se han logrado adelantos significativos en la introduccin de sistemas de
medicin de calidad, la reduccin de la repitencia, la descentralizacin de la gestin y
la modificacin de los programas.
Pero diversos obstculos limitan los logros, tanto tcnicos como polticos. Los
primeros residen en la dificultad para capitalizar con mayor eficacia el aumento de
recursos movilizados en las reformas educativas, vale decir, en transformar el aumento
de inversiones en mejores resultados en calidad y menor segmentacin en logros y
aprendizajes. Los segundos se relacionan con la coordinacin de los distintos agentes
involucrados en los procesos de reforma, donde destaca el hecho de que los profesores
perciben los cambios como externos a su situacin laboral y remunerativa; y donde los
intereses de distintos grupos imponen rigidez a la carga tributaria con destinos sociales,
a la redistribucin del gasto en educacin y a los procesos de descentralizacin admi-
nistrativa y financiera.
Hay, tambin, actores que perciben que la reforma ha privilegiado una lgica de
tipo instrumental y de gestin, incluyendo razones de sentido y los fines ltimos de la
educacin. Hay quienes objetan que el discurso que se impone en las reformas se centra
de manera algo restringida en el rendimiento acadmico y la eficiencia sistmica, y que
es necesario pensar la direccionalidad del cambio pedaggico en una visin ms amplia
(al estilo de los distintos retos planteados al comienzo de este artculo). Adems, slo
recientemente, en una segunda oleada de las propias reformas, se han ido incorporando
nuevas prioridades, tales como la profesionalizacin docente y la articulacin entre
familias, escuelas, comunidad, mundo empresarial y medios de comunicacin. Estos
enfoques que ganan espacio pueden resultar muy auspiciosos, dado que finalmente la
educacin transcurre en buena medida dentro de la sala de clases (con un profesor al
frente) y en la institucin escolar. Penetrar la caja negra de la sala de clases por va de
la formacin docente y penetrar la institucin escolar por medio de la colaboracin
entre distintos actores son tareas del momento para combinar mayor sentido con mayor
impacto en las reformas.
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GRFICO 3
AMRICA LATINA (22 PASES): EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO
EN EDUCACIN COMO PROPORCIN DEL PIB
(porcentajes)
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0
Cuba
Jamaica
Panam
Bolivia
Colombia
Paraguay
Nicaragua
Argentina
Mxico
Costa Rica
Chile
Trinidad y Tobago
Honduras
Brasil
Per
Venezuela
Uruguay
Rep. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Ecuador
Hait
Amrica Latina
1990 a/
2000
4,1
1,1
1,6
1,7
2,3
2,5
2,8
3,0
3,3
3,8
4,0
4,0
4,2
4,4
4,4
4,6
5,0
5,0
5,1
5,5
5,9
6,3
8,5
Fuente: Compendio Mundial de la Educacin 2003. Comparacin de las Estadsticas de Educacin
en el Mundo, Montreal 2003, Instituto de Estadstica de la UNESCO (UIS).
a/ Estimacin basada en la evolucin del gasto pblico social en educacin durante los aos
noventa, reportada por Cepal.
4. Cuatro desafos en la agenda de la educacin
para la sociedad del conocimiento
Podr la transformacin educativa contribuir a generar sociedades ms equitativas
con una mayor integracin social, con igualdad de oportunidades para todos sus
integrantes y con capacidad de superar la transmisin generacional de la pobreza?
Ser la transformacin educativa capaz de contribuir a generar sociedades ms
productivas, con mayor capacidad de insertarse de manera protagnica en el nuevo
orden globalizado? Ser la transformacin educativa capaz de contribuir a generar
sociedades de una ciudadana extendida, de consolidar en el tiempo sistemas demo-
crticos y participativos?
En torno a estas interrogantes giran las consideraciones que siguen.
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A El desafo de la equidad
Como se vio en el Grfico 2, los estudiantes que provienen de hogares pobres, rurales
o indgenas tienen logros por debajo del resto. As, 1 de 4 jvenes de 15 a 19 aos del
20% de los hogares ms pobres no concluy la primaria, mientras que en el 20% de los
hogares con mayores ingresos, 1 de cada 25 jvenes de esa edad no termin este nivel
(CEPAL, 2005, datos del 2002). En consecuencia, y siguiendo a Tedesco
1
, es necesario
considerar que si bien la educacin es un factor de equidad social, ciertos niveles bsicos
de equidad social son necesarios para que sea posible educar con posibilidades de xito
() No se trata solamente de preguntarnos cul es la contribucin de la educacin a
la equidad social sino, a la inversa, cunta equidad social es necesaria para que haya
una educacin exitosa?
Por lo mismo, y tal como concluye el propio Tedesco, la relacin entre equidad y
educacin es bicausal: La equidad es un fenmeno sistmico y, por lo tanto, sin modi-
ficaciones substanciales en los patrones de distribucin del ingreso a travs de acciones
convergentes en los campos ocupacional, demogrfico y patrimonial, por lo que ser
muy difcil avanzar en los logros educativos que permitan a la poblacin tener acceso a
niveles de educacin adecuados para su incorporacin productiva a la sociedad.
Pese a estos crculos viciosos entre desigualdad de ingresos y segmentacin en
logros educativos, existe creciente consenso que hay que nivelar al inicio de las trayec-
torias o ciclos educativos. Esto implica intervenir en varios niveles. En primer lugar, en
el de erradicar la desnutricin infantil, tanto global (relacin peso-edad) como crnica
(relacin talla-edad), pues est visto que la desnutricin en los primeros aos tiene efectos
perennes sobre las capacidades cognitivas de las personas. Por lo tanto, la desventaja
para un nio desnutrido (que adems por lo general es pobre) no puede revertirse.
En segundo lugar, se ha visto en las evaluaciones disponibles una diferencia en
logros en educacin primaria entre alumnos que tuvieron y que no tuvieron educacin
previa. El progreso hacia la universalizacin de la educacin preprimaria (completar
tres aos de educacin antes del ingreso a la primaria) se fundamenta en la importancia
que tiene el aprestamiento escolar en edades tempranas (CEPAL, UNICEF, SECIB,
2001). Toda la evidencia al respecto seala que los nios que han asistido a la educacin
preescolar logran mejores resultados posteriores. Controlados los dems factores que
influyen en el rendimiento, aqullos obtienen mejores puntajes en las mediciones de
aprendizaje y progresan ms rpidamente a largo de todo el ciclo escolar. Esto se traduce
en menores tasas de repeticin y de desercin, particularmente en los primeros aos de
1
Tedesco, Juan Carlos, Desafos de las Reformas Educativas en Amrica Latina. IIPE, Buenos
Aires, 1998.
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la primaria (CEPAL-UNESCO, 2005). Por lo mismo, es necesario asegurar el acceso
universal de los nios entre 3 y 6 aos de edad a una educacin preescolar de calidad,
que contribuya a su formacin general y, como efecto indirecto, mejore los resultados
educativos en el nivel primario.
Hay que incrementar el impacto de las reformas sobre la equidad en la oferta
educativa, en el rendimiento escolar y en las posibilidades de insercin productiva a
futuro. Criterios emergentes como la descentralizacin, el subsidio a la demanda, el
financiamiento compartido y las reformas curriculares, si bien pueden garantizar mayor
eficiencia en el uso de recursos, no aseguran mayor equidad en educacin. Para esto
ltimo se requiere mayor impacto sobre los logros educativos en los sectores pobres, lo
que implica trabajar tanto sobre las condiciones de oferta educativa como de la demanda.
La equidad exige aqu un doble desafo.
Por un lado es necesario intervenir en el sistema formal de educacin para hacer
menos segmentada la calidad de la educacin que se ofrece entre distintos estratos
sociales. Y por otro lado implica apoyar las condiciones de demanda de los sectores
ms desfavorecidos, vale decir, las condiciones de acceso al sistema educativo en los
sectores ms rezagados y las posibilidades que dichos sectores tienen para capitalizarse
a travs del sistema.
Lo anterior requiere de un conjunto diversificado de polticas que cada pas debe
calibrar a la medida de sus propias inequidades. En este men es posible encontrar ya
elementos recurrentes orientados a favorecer a los grupos ms vulnerables: extender
medidas compensatorias hacia zonas de menor rendimiento escolar; generar programas
intersectoriales que tengan un impacto ms sistmico sobre las condiciones de acceso
de los pobres a la educacin formal; reforzar e incrementar los programas focalizados
cuyo apoyo al rendimiento educativo de los grupos ms vulnerables logre efectos soste-
nidos en el tiempo; movilizar a la propia comunidad para mejorar las condiciones de la
demanda educativa de los pobres; mejorar salarios a profesores que ensean en escuelas
en zonas ms pobres, rurales y de mayor concentracin de poblacin indgena; utilizar
subsidios a la oferta de manera diferenciada para dotar de mejores recursos humanos
y de equipamiento a las escuelas con mayores problemas de aprendizaje, elevando la
inversin por alumno.
Las probabilidades de superar condiciones de pobreza por va de la educacin
aumentan conforme la poblacin adquiere ms y mejor educacin formal. De all que la
continuidad educativa a lo largo del ciclo bsico y medio constituye el principal resorte
para hacer de la educacin el instrumento ms eficaz para superar la pobreza. Los es-
fuerzos e inversiones destinados a incrementar la continuidad educativa sern eficientes
y eficaces en ms de un sentido. Primero, porque optimizan la inversin aumentando
el logro promedio, imprimiendo mayor eficiencia al conjunto del sistema educativo.
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Segundo, porque dado que la discontinuidad educativa ms aguda se da en los grupos
ms vulnerables (pobres y sobre todo pobres rurales), el apoyo a la continuidad beneficia
a estos grupos y tiene, por ende, un sesgo redistributivo progresivo. Tercero, porque
existen significativos retornos intergeneracionales de la mayor continuidad educativa,
dada la alta incidencia del nivel educativo de los padres en el rendimiento educativo de
los hijos. Mejorar por esta va el clima educacional de los hogares cuyos jefes futuros
sern los actuales educandos, produce un efecto favorable en el desempeo educacional
de nios y jvenes de la prxima generacin, reduce los niveles de desercin y repeti-
cin y aumenta la cantidad y oportunidad de los aos de estudio cursados. Por ltimo,
existe una correlacin evidente entre mayor educacin de las mujeres pobres y mejores
condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la escolaridad de las mujeres es de-
terminante en reducir la mortalidad y morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutricin
familiares y disminuir la maternidad adolescente.
Pero adems de las brechas en logros por aos de escolaridad, existen brechas
en aprendizajes efectivos en detrimento de los colegios en zonas de mayor pobreza,
colegios rurales y de alta incidencia de alumnos de pueblos indgenas. Por lo mismo,
los esfuerzos deben apuntar no slo a mayor continuidad y progresin por niveles, sino
tambin a mayor aprendizaje efectivo al interior de cada nivel dentro de estas escuelas.
La inequidad en aprendizajes efectivos es evidente cuando se compara el rendimiento
de alumnos de escuelas pblicas y privadas en pruebas estandarizadas.
B El desafo de las tecnologas de informacin y comunicacin
En la actual sociedad del conocimiento gran parte de la adquisicin de informacin
y comunicacin transcurre fuera de cualquiera estructura organizada o institucional,
y por ende de la escuela. Si el sistema educativo no se recrea a partir de esta realidad,
tender a perder relevancia y valor, y las personas buscarn habilidades y conocimientos
fuera del sistema formal, probablemente de modo desordenado y aleatorio. El sistema
educativo slo puede, pues, retomar su centralidad en la medida que incorpore a tiempo
el lenguaje de las nuevas tecnologas. La difusin de lenguajes informticos, y de fa-
miliaridad con las nuevas formas de producir, seleccionar y usar informacin, resultan
capitales en este sentido.
No cabe duda que el uso de medios audiovisuales, as como el acceso a conectividad
en redes interactivas, constituyen herramientas poderosas para ampliar y democratizar
oportunidades de aprendizaje. Hay una potencialidad distributiva en los nuevos ve hculos
que transportan el saber. En un ptimo de utilizacin, que concilie criterios de equidad
y creatividad, la incorporacin de soportes informticos y audiovisuales tornara acce-
sible a alumnos y profesores todo tipo de conocimientos e informacin actualizados,
permitira una autocapacitacin docente permanente, facilitara la educacin a distancia,
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tornara ms eficiente la gestin educacional y hara ms participativos los procesos
de aprendizaje
2
.
Es necesario entender que la transformacin de los modos de leer (...) est dejando
sin piso la obstinada identificacin de la lectura con lo que atae solamente al libro y no a
la pluralidad y heterogeneidad de textos, relatos y escrituras (orales, visuales, musicales,
audiovisuales, telemticos) que hoy circulan (Martn Barbero, 1996, p. 12). Con razn
seala el autor que la televisin rivaliza con la escuela en un sentido profundamente
epistemlogico, pues mientras la televisin deslocaliza los saberes, los mezcla, los
usa discontinua y espasmdicamente en aras de la entretencin y los sustrae de la ins-
titucionalidad desde donde nacen, la escuela se mantiene en las antpodas: mensajes de
larga temporalidad, sistematicidad, esfuerzo y disciplina. Ms an, la televisin es hoy
el lugar del desplazamiento de las fronteras entre razn e imaginacin, entre saber e
informacin, naturaleza y artificio, arte y ciencia, saber experto y experiencia profana.
(Martn Barbero, 1996, p. 14). La escuela tiende a asimilar la plasticidad propia de
dichos medios para difundir y combinar conocimientos; pero al mismo tiempo organiza
este mosaico de estmulos mediticos manteniendo cierta perdurabilidad de sentido o
cierto sentido del sentido, a fin de evitar la banalizacin del conocimiento.
En este marco, Guillermo Orozco (1996) invita a superar las dos visiones antitticas
de la educacin ante los medios audiovisuales: sea la defensa de la audiencia frente a los
medios, sea la aceptacin acrtica de stos como recursos para la modernizacin educativa.
Orozco propone a cambio una pedagoga crtica de la representacin, que abra en la sala
de clases el debate sobre recepcin de medios, asuma que la escuela es una institucin
entre otras que compiten por ejercer la hegemona del conocimiento, infunda habilidades
que permitan a los estudiantes expresarse en un entorno multimedia, y entienda la alfabe-
tizacin como un proceso permanente que se liga a los distintos alfabetos de un mundo
meditico, multicultural y de aceleracin del cambio.
A estos retos que la industria audiovisual le impone a la educacin, se agregan otros
especficos de las nuevas TICs. La interaccin virtual recurre cada vez ms al hipertexto
en que se mezcla la lectoescritura, la oralidad y la cultura por imgenes. Nuevamente se
hace sentir el impacto sobre la forma de adquirir, procesar y difundir conocimientos. Si
los currcula de la escuela estn basados en la cultura letrada y en la compartimentacin
de gneros y materias, el hipertexto del intercambio virtual transgrede las fronteras y
disloca los compartimentos. No se trata slo de contenidos, sino de gneros y matrices
que al cambiar hacen estallar las formas de aprendizaje y enseanza. Los cambios en
las prcticas virtuales desafan, por lo mismo, las bases del sistema.
2
Este prrafo y los dos siguientes se basan en Martn Hopenhayn (2005).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 13-29
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Pero por otro lado el maestro debe ayudar a los alumnos a organizar la informa-
cin a fin de traducirla a conocimiento til y pleno de sentido: brindarles herramientas
cognoscitivas para hacerlas provechosas o por lo menos no dainas (Savater, 1997).
Lo cierto es que si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad
para fortalecerse y desde all desarrollar su funcin, tender a perder significacin real
y se devaluar an ms.
C El desafo de religar educacin y trabajo
Las estadsticas en Amrica Latina confirman el sentido comn, a saber, que la edu-
cacin para pobres genera empleos para pobres. Los jvenes de familias de menores
ingresos tienen menores logros educativos, aprenden destrezas que apenas les permiten
emplearse en sectores informales y precarios del mundo laboral, y perpetan con ello
su condicin de pobreza.
Al mismo tiempo se considera que la educacin constituye una de las principales
reas de intervencin para cortar este crculo vicioso. Pero para ello se requiere un es-
fuerzo intensivo en la transmisin de destrezas productivas pertinentes en los sectores
de menores ingresos. El sistema educativo deber, pues, forjar un estrecho vnculo con
la dinmica de los mercados de trabajo, incorporando como coagente al sector empre-
sarial, y contribuyendo significativamente a la movilidad ocupacional de los sectores
ms rezagados. Esto implica expandir posibilidades de acceso al empleo productivo
a travs del mrito, revalorizando la credencial educativa y disminuyendo la actual
segmentacin en la calidad de la educacin.
Se requieren intervenciones que articulen el mundo educativo al productivo. Por
eso es necesario contar con un buen sistema de educacin tcnico-profesional como
alternativa atractiva (y no residual) de capacitacin para el trabajo, y que tenga como
parte de su oferta el acceso a un primer empleo. Para ello, adems, se pueden utilizar
incentivos a los empleadores y formas mixtas de pasantas y reclutamiento laboral.
Tal como lo plantea la CEPAL en una publicacin reciente (CEPAL-SEGIB, 2007),
la formacin profesional, capacitacin para el trabajo y el apoyo a jvenes emprende-
dores de bajos recursos es fundamental y requiere una mayor inversin en la calidad
y cobertura de estos programas, un salto cualitativo en la adecuacin de la formacin-
capacitacin a la nueva demanda laboral y al cambio tcnico, y el involucramiento de
mltiples actores universidades, corporaciones de empresarios y empleadores, agentes
de financiamiento, entre otros. Un sistema nacional de formacin y capacitacin, con
pasantas en empresas y conexin con empleadores, tcnicamente actualizado y pertinente
para los cambios en la oferta laboral, puede mejorar sustancialmente las opciones de
jvenes que no acceden a la universidad. Tambin el apoyo a jvenes emprendedores
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
para formar micro o pequeas empresas sostenibles en el tiempo, mediante acceso a
financiamiento, informacin y redes, es fundamental dado que gran parte del empleo
que se genera hoy en la regin corresponde a pequeas empresas.
En el mbito de la capacitacin y formacin ocupacional, la orientacin debe ser
menos rgida, dados los cambios cada vez ms intensivos en los mercados de trabajo.
Es preciso trabajar en el desarrollo de competencias transversales, la provisin de habi-
lidades para familias ocupacionales ms que para un oficio restringido, la promocin
del espritu emprendedor, y la capacitacin en principios y tcnicas bsicas de gerencia.
Todo ello debe apuntar a formar en un amplio abanico de contenidos y procesos bajo el
concepto normativo de formacin de transicin. Hay que estructurar cadenas formativas,
diferenciando cuatro momentos distintos: a) cuando los jvenes an estn en el sistema
educativo; b) cuando salen del sistema e ingresan a la fuerza de trabajo en busca de su
primer empleo; c) cuando se encuentran ocupados en actividades informales de muy
baja productividad o en situacin de desempleo crnico; y d) cuando han logrado una
afirmacin ocupacional y requieren ser integrados a cadenas de formacin continuada
para mejorar sus activos y su insercin laboral.
D El desafo de la ciudadana
Educar para la ciudadana tiene hoy una connotacin radicalmente distinta a la idea tra-
dicional, segn la cual se reduca a unas pocas horas de educacin cvica. Actualmente,
la centralidad progresiva del conocimiento y la educacin para el desarrollo inciden
significativamente en la dinmica de un orden democrtico. Saber informarse, expresarse,
comunicarse a distancia, participar en espacios deliberativos como interlocutor vlido,
conciliar el respeto a la diferencia con la universalidad de los derechos, es parte de las
destrezas que todo ciudadano debe manejar. De all, pues, la estrecha relacin entre la
educacin y la promocin de ciudadana moderna.
Adems, la participacin ciudadana tiende cada vez ms a diversificar sus cana-
les, ms all de los cauces convencionales que ofrecen los partidos, los gremios y los
sindicatos. Nuevas formas de agrupacin en red por filiacin territorial, sexual, tnica,
de consumo o estticas, hacen necesario que las personas puedan recrear el imaginario
poltico en funcin de la creciente riqueza y complejidad del intercambio comunicativo.
Por lo mismo, un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la democra-
cia y la ciudadana moderna debe conciliar funciones instrumentales con compromisos
ticos y polticos.
Un elemento central de las nuevas democracias es el pluralismo en valores y el pleno
respeto a la diversidad cultural. Para tal fin es importante poner en prctica un enfoque
multicultural en la prctica escolar, que adems de promover el respeto a las diferencias,
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Desafos educativos ante la sociedad del conocimiento
Ernesto Ottone, Martn Hopenhayn
infunda mayor conciencia respecto a las discriminaciones histricas y las desventajas
que esa historia entraa hoy entre grupos tnicos, raciales y culturales distintos.
La educacin para la ciudadana centrada en los derechos humanos implica replan-
tear las relaciones entre los distintos actores al interior de la escuela, a fin de velar por
el pleno respeto a los educandos: Colocar al estudiante al centro del proceso educativo
significa que no es slo el mero receptor de un servicio de transmisin de destrezas y
conocimientos, sino un sujeto pleno, con voz para opinar y deliberar, mayor autonoma
y respeto a su identidad personal en el proceso educativo, sin discriminacin por gnero,
raza, etnia, condicin social u otro rasgo distintivo (Villatoro y Hopenhayn, 2006, p. 7).
Esto implica desde la partida incluir el enfoque de gnero y de educacin intercultural no
slo en trminos de contenidos, sino frente a las prcticas cotidianas de discriminacin
que se dan dentro de la institucin escolar (el llamado currculo oculto).
Educar para la ciudadana significa, tambin, sensibilizar positivamente a los educandos
frente al valor de la igualdad y al valor de la diferencia (o de igualdad de oportunidades
y de respeto en la diferencia). Esto desafa a nuevas formas de relacin al interior de la
escuela, convirtiendo el aprendizaje de la diferencia en aprendizaje de ciudadana: aprender
a ponerse en el lugar del otro, entender la reciprocidad en dignidad y derechos.
Por ltimo, la educacin para la ciudadana moderna implica la formacin de
destrezas para participar activamente en el mundo poltico y cultural del futuro. Entre
ellas destaca la iniciativa personal, la disposicin al cambio y capacidad de adaptacin a
nuevos desafos, el manejo de racionalidades mltiples, el espritu crtico en la seleccin
y el procesamiento de mensajes, la capacidad interactiva y de gestin, la capacidad de
traducir informacin en aprendizaje, la capacidad para emitir mensajes a interlocutores
diversos, y otros. Todo esto sugiere protagonismo, interaccin y espritu crtico.
5. Lograr un consenso educativo
Las transformaciones educativas planteadas aqu requieren de una gran voluntad poltica.
Se inscriben en un horizonte de largo plazo para dar frutos, y por tanto deben apoyarse
en un consenso plasmado en un contrato social por la educacin. No pueden viabilizarse
si no es en el marco de un acuerdo amplio de mltiples agentes que permita blindar
las polticas y la progresin de la inversin en educacin respecto de las contingencias
polticas y la volatilidad en el crecimiento econmico.
Se trata por lo tanto de alcanzar acuerdos nacionales capaces de atravesar cam-
bios de gobierno y las turbulencias del normal debate poltico. Como bien lo seala
Tedesco (1995, p.183), en una sociedad diferenciada y respetuosa de las diferencias,
pero tambin cohesionada a partir del acuerdo sobre ciertas reglas de juego bsicas,
la concertacin acerca de las estrategias educativas permite por un lado superar la
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concepcin segn la cual la educacin es responsabilidad de un solo sector, y por otro
garantizar un nivel adecuado de continuidad que exige la aplicacin de estrategias de
mediano y largo plazo.
Tal acuerdo es vital, pues se requiere de un compromiso financiero fuerte, de una
vinculacin importante con el mundo empresarial, y de una participacin muy activa de
la comunidad en torno a la escuela. De especial importancia es incorporar a los propios
educadores en el consenso. Esto debe lograrse a travs de un sistema de incentivos que
vincule el compromiso y la calidad docente al reconocimiento tanto simblico como
material, y mediante un acuerdo comn por fortalecer la profesin docente, elevando sus
responsabilidades e instituyendo formacin permanente. Pero por otro lado hay que tener
claro que el ejercicio de la docencia requiere, adems de las horas efectivas de clases,
tiempos de descanso, de planificacin, de capacitacin en el puesto y de preparacin
de clases. Recargar la labor del maestro con horas adicionales, en lugar de redistribuir
la carga horaria normal de trabajo para incorporar estas otras funciones, slo conduce
a mayor descontento, ms resistencia al cambio y no redunda en mejoramiento de la
educacin. Por lo mismo, un acuerdo con los docentes tiene que contemplar, en primer
lugar, contextos laborales saludables para los propios profesores.
Hay que trascender los juicios negativos que estigmatizan a los docentes como
corporativos y anquilosados. En el marco de un consenso por la educacin, la profesin
docente slo se reubicar en la sociedad del conocimiento si es percibida como parte
de ella, como portadora de futuro, y ello significar necesariamente una transformacin
profunda en el quehacer del aula, la adquisicin de nuevas habilidades, y una estructura
de carrera ligada al mrito.
En conclusin, la apuesta educativa para la sociedad del conocimiento tiene que
responder a retos fuertes y acompaar un conjunto de cambios en otras esferas que le
permitan tener un verdadero impacto en la transformacin social. Implica generar es-
pacios pblicos ms amplios de voz ciudadana que dote a todos los sectores sociales de
mayores oportunidades y establecer una relacin contractual que pueda determinar de
manera regulada el alcance, el ritmo y la profundidad de las transformaciones econmicas
y sociales. Significa tambin defender y potenciar la existencia de un mbito pblico y
republicano que conviva con el mercado y la globalizacin generando regulaciones y
transferencia de beneficios, y asegurando la mayor igualdad de oportunidades.
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Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
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EDUCACIN Y CIUDADANA:
LOS PROBLEMAS SUBYACENTES
Education and citizenship: the underlying problems
carlos Pea Gonzlez*
Resumen
En lo que sigue, examino los vnculos que median entre la escuela, por una parte, y
la ciudadana, por la otra, detenindome, en especial, en las tensiones conceptuales
o ideolgicas que, a la luz de la experiencia, se ponen de manifiesto una vez que
ese vnculo se hace explcito y se reconoce. El artculo muestra que en el sistema
escolar subyacen un conjunto de tensiones entre familia y comunidad, entre relatos
homogeneizadores y diversidad de formas de vida, entre bienes privados y bienes
pblicos cuya resolucin puede ser alcanzada cuando se concibe a la ciudadana
como una forma de identidad abstracta centrada en competencias.
Palabras clave: escuela, ciudadana, familia, comunidad, bien pblico
Abstract
I will herewith analyze the links that mediate within school, on the one hand, and citi-
zenship, on the other; paying special attention to the conceptual or ideological tensions
that, based on experience, are manifested once these bonds are recognized and made
explicit Conversely, this article proves that there are a series of underlying tensions
in the school system between family and community, between homogenizing stories
and diversity of life forms, between private and public goods that can be resolved if
citizenship is conceived as a form of abstract identity based on competition
Key words: school, citizenship, family, community, public good
* Abogado, Posgraduado en sociologa y filosofa. Profesor de Derecho de la Universidad de Chile.
Rector de la Universidad Diego Portales, carlos.pena@udp.cl
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De qu manera el sistema escolar fortalece a la ciudadana en las condiciones contem-
porneas? La escuela debe cultivar la conciencia nacional y promover la homogeneidad
cultural o, en cambio, expresar la multiculturalidad? Ella debe estar al servicio de la
nacionalidad o expresar las diferencias que la conciencia nacional moderna alguna vez
ahog? La educacin escolar debe dejarse guiar por las preferencias familiares o, en
cambio, estar orientada por las demandas de la comunidad cvica? Debemos acercar la
escuela al hogar y alejarla de la ciudad, por decirlo as, o en cambio debemos hacer lo
opuesto, es decir, alejar la escuela del hogar y acercarla a la ciudad? El sentido crtico
que es propio de la educacin debe cultivarse en los nios y en los jvenes hasta hacer
relativas todas las convicciones o, en cambio, la educacin debe esmerarse tambin
en transmitir una cierta conciencia moral a los futuros ciudadanos? En fin, debemos
ensear destrezas y conocimientos que posean una tasa de retorno, como suele decirse
hoy, para los estudiantes, o la educacin escolar debe enfatizar tambin la obtencin
de ciertos bienes pblicos?
A fin de examinar los problemas que esas preguntas plantean, proceder como
sigue. En la primera parte (I) revisar los lazos que median entre el sistema escolar y la
ciudadana, tal como se verifican en los orgenes del sistema escolar de masas. Como
veremos, existen estrechos lazos entre ese sistema y la expansin del Estado nacional.
En alguna medida, la escuela tuvo por objeto desarrollar las competencias bsicas del
ciudadano entendido como un sujeto leal a las instituciones y capaz de participar en la
formacin de una voluntad comn. En las condiciones contemporneas, sin embargo,
sostendr en la segunda parte (II) que ese vnculo entre la escuela y la ciudadana se
ve desafiado por un conjunto de tensiones que es necesario resolver a fin de favorecer
la relacin entre el sistema escolar y la ciudadana. Hacia el final obtendr algunas
conclusiones (III).
(I)
Los sistemas de educacin de masas nacieron atados a la expansin del Estado nacional.
Como consecuencia de un conjunto de factores que van desde la promocin de ideales
seculares por parte del protestantismo a la necesidad de homogeneizar la cultura para as
contar con un pblico leal a las instituciones que es propio del surgimiento del Estado
nacional en muchas partes del mundo la escuela fue inescindible de la consolidacin
del Estado moderno y de la aparicin de la ciudadana (Green, 1990, 111; cfr. Green,
1997; Craig, 1981). Como se ha sugerido, fue gracias a un conjunto de instituciones
culturales, entre las que se cuentan la prensa y la escuela, que los Estados transitaron
desde el ethnos al demos (Habermas, 1998, 623).
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Ese trnsito requiri, sobre todo, de una concepcin de la ciudadana como perte-
nencia a la nacin, concebida como una comunidad de tradicin cultural y de lengua.
Ello exiga un complejo proyecto de integracin cultural capaz de romper con los
vnculos que ataban al individuo a las formas de vida estamentales o tradicionales. Ese
proyecto de integracin legitim, durante buena parte de la segunda mitad del siglo XIX,
la aparicin del sistema escolar de masas (Egaa, 2000).
Lo anterior permite explicar por qu los sistemas escolares son todava de provisin
mayoritariamente pblica (OECD, 2005, 45); por qu la profesin docente y la institucin
escolar siguen esgrimiendo como ideal legitimador su vinculacin con el Estado; y por
qu existen vnculos indisolubles entre la ciudadana y el sistema escolar.
Por supuesto, los ideales homogeneizadores que justificaron en sus inicios la
aparicin de los sistemas nacionales de educacin de masas no tienen hoy da la misma
vigencia de entonces y la concepcin de ciudadana se ha modificado. La pertenencia
a una tradicin de lengua y cultura comunes, que se acentu durante el XIX, ha dado
paso a la ciudadana entendida como la capacidad para participar en la formacin de
una voluntad comn.
As y todo, los vnculos entre la ciudadana y la educacin, entre la vida cvica y
la institucin escolar siguen siendo muy fuertes.
Y es que en las condiciones contemporneas no hay otra institucin que, como la
escuela, permita proveer a todos los nios y nias de una misma experiencia cognitiva
y desarrollar en ellos las virtudes y las destrezas que son indispensables para la vida
democrtica. La vida democrtica requiere de una experiencia comn que trascienda
las formas de vida en competencia o la particularidad de la familia.
La escuela es el mbito privilegiado de esa experiencia.
La esfera de la opinin pblica que alguna vez fue erigida como una experiencia
raciocinante fue desplazada por un sistema de medios organizados como industria y
ocupados, sobre todo, de satisfacer a las audiencias (Habermas, 1994, 172 y ss). El
trabajo, que fue un lugar de encuentro en la primera modernidad, tiende, cada vez
ms, a ser un lugar de trnsito, sin vnculos que trasciendan la relacin salarial o pro-
ductiva (Beck, 1999, 364). La religin es hoy una experiencia reflexiva y casi electiva,
ms que fundante. Un lugar donde la diferencia, en vez de trascenderse, se constituye
(Berger, 2005, 8).
As entonces, hoy da la escuela sigue siendo, como lo fue en el XIX, el principal
lugar donde puede elaborarse ese sentido de pertenencia y esa lealtad a las reglas que,
segn Durkheim (Durkheim, 1977, 74, 95), es imprescindible para la vida democrtica.
Ya no se trata, sin embargo, como entonces, de homogeneizar la cultura sino de gestionar
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la pluralidad. La ciudadana como pertenencia que fue propia de los Estados nacionales
del siglo XIX ha dado paso a la ciudadana como capacidad para perseguir la propia
autonoma y participar en la formacin de una voluntad comn (kymlicka, 1994).
As concebida, la ciudadana plantea algunos obvios desafos al sistema escolar.
Se espera de la escuela que ella provea a los recin llegados a este mundo de un primera
experiencia que rompa la incondicionalidad del hogar, que favorezca la integracin
entre personas de origen distinto, que transmita un relato capaz de identificarnos como
comunidad y que ensee los conocimientos, las virtudes y las destrezas que son indis-
pensables para la vida compartida (Comisin, 2004).
Hacer todo eso no es, sin embargo, fcil para un sistema escolar que, como el
chileno, se encuentra sometido a un conjunto de expectativas a veces incongruentes
entre s.
En nuestro pas, en efecto, esperamos que el sistema escolar contribuya a la cohe-
sin social, pero a la vez sea sensible a la diversidad cultural; que ayude a que los nios
y nias se sometan a la experiencia de la ciudad, pero a la vez exprese las preferencias
de la familia; que provea de un relato incondicional que nos identifique, pero al mismo
tiempo inculque un espritu crtico; que provea bienes pblicos, pero incentive la pro-
secucin de bienes privados.
En lo que sigue se examinan esas expectativas y la manera en que ellas dificultan
la relacin entre el sistema escolar y la ciudadana.
(II)
1. Ante todo, cabra sealar que la escuela tiene funciones de cohesin social sin las
cuales la ciudadana, incluso en la forma reflexiva y diversa que hoy da reviste, no es
simplemente posible. Como lo seala una amplia literatura (vid. la que se muestra en
Pea, 2007), las sociedades se erigen sobre una dimensin simblica y normativa que
hace posible la confianza y el intercambio. Esa dimensin normativa permite que cada
uno de los actores individuales se trascienda a s mismo a la hora de cooperar y posea
lealtades hacia el resto de quienes forman parte de su misma comunidad. La literatura se
refiere con conceptos diversos a esta importante dimensin de la vida social as ocurre
con la conciencia moral de Durkheim, la integracin de Parsons o el capital social
de Putnam, pero toda ella conviene en el importante papel que cumple la educacin
en su mantencin y en su cultivo (Putnam, 2004, 2-9; cfr. Putnam, 2002; Durkheim,
1977). Esta funcin que cumplen los sistemas educativos es la que parece predominar
en la expansin de la escuela durante el siglo XIX y si bien hoy da debe entenderse
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acompaada de otras de similar importancia, debe ser tenida principalmente en cuenta
a la hora de examinar los vnculos entre la ciudadana y la educacin.
Hay una serie de aspectos del sistema escolar que se vinculan muy de cerca con las
funciones de cohesin social que, como digo, son imprescindibles para la ciudadana.
Cun selectivo o no debe ser un sistema educativo, quin debe proveerlo de manera
predominante y cul debe ser su forma de financiamiento, son decisiones de poltica
educativa para cuya adopcin ha de tenerse en cuenta esta funcin de los sistemas edu-
cativos (Pea, 2007 a; Pea, 2007 b). Sistemas muy eficientes a la hora de incrementar
el capital humano disponible o favorecer la diversidad de proyectos educativos pueden
ser muy inadecuados desde el punto de vista de la cohesin social.
Por supuesto, promover la cohesin social en las condiciones contemporneas
es distinto a hacerlo en el siglo XIX. Si en el diecinueve ello significaba promover la
conciencia nacional, hoy da ese mismo propsito es ms complejo. Hoy las sociedades
estn en medio de una paradoja: necesitan un cierto grado de convergencia normativa para
mantener sus lmites y para que sus miembros cooperen entre s, pero al mismo tiempo
valoran, ms que cualquier otra poca, la diversidad y la diferencia. Los sistemas edu-
cativos comprometidos con la ciudadana deben equilibrar ambos aspectos: favorecer un
mbito de incondicionalidad que es la base de la identidad colectiva y, al mismo tiempo,
las virtudes del dilogo y de la negociacin que son imprescindibles para gestionar la
pluralidad que es inescindible de la condicin contempornea (Berger, 1998).
Desgraciadamente en nuestro pas hemos olvidado, a la hora del debate, este
importante aspecto que reviste la educacin. Influidos, a veces ms all de la cuenta,
por el punto de vista estrictamente neoclsico (Friedman, 1995), hemos acentuado las
ventajas de la libre eleccin de colegios sin advertir el perjuicio que, en ciertos contextos
sociales, ello puede causar a la cohesin. La libre eleccin de escuelas en sociedades
muy segregadas puede simplemente reproducir el origen familiar o las preferencias de
los padres, estropeando las lealtades ampliadas que la escuela debe promover.
2. Pero los sistemas educativos, a la hora de relacionarse con la ciudadana, no slo
estn expuestos a ese equilibrio entre cohesin social y diversidad. Tambin la escuela
experimenta, casi desde siempre, una cierta tensin entre familia y comunidad.
Lo que hoy da conocemos como sistema escolar esto es, un sistema nacional de
enseanza, con los nios divididos en clases segn la edad y el grado de conocimiento,
cada una en su aula, bajo la inspiracin de un sistema incremental de aprendizaje y
relativamente separado de la familia se encuentra ntimamente atado al surgimiento
del Estado nacional, es decir, a la idea de que un grupo de seres humanos son entre s
iguales y gozan de los mismos derechos cuando comparten una misma forma de gobierno.
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Si bien existe evidencia que el sistema de clases escolares fue usado por vez primera
en Francia a principios del siglo XVI y que los jesuitas emplearon, desde temprano, el
diseo de contenidos centralizado que ms tarde llamaramos currculum, es slo con
el surgimiento del Estado nacional y la irrupcin del sistema fabril cuando el sistema de
educacin de masas a cargo principalmente del Estado, separado de la familia y orga-
nizado en base a contenidos que se deliberan centralizadamente, principia a expandirse
por Europa Occidental y de ah hacia el resto del mundo. El sistema escolar, entonces,
naci ntimamente atado al surgimiento de la fbrica (a la separacin entre unidad pro-
ductiva y unidad familiar, en suma); a la creacin de una unidad poltica artificial, la
nacin, a cuyos miembros se adscriban un conjunto de derechos; y a una visin hasta
cierto punto meritocrtica del orden social, fruto, por supuesto, de la influencia de la
reforma protestante (Durkheim, 1977, 285; Goodson, 1995, 53 y ss).
En contraposicin, por decirlo as, a esa inspiracin original de la escuela, hoy
da ha ganado presencia, por razones diversas, una concepcin ms bien eugensica de
la escuela (o un estado de familias, segn la denominacin de Gutman, 1987, 28).
Pensamos que la escuela debe responder a las preferencias de los padres, creemos que
ellos tienen derecho a escoger, a la luz de esas preferencias, entre una multiplicidad de
proyectos educativos que moldearn el alma de sus hijos y les concedemos, en fin, el
derecho a transferir ventajas de origen o de cuna a los nios, ventajas que nada tienen
que ver con el mrito.
Este cambio de nfasis desde la comunidad a la familia viene por supuesto exigido
por los cambios en los estilos de la modernizacin social, pero no cabe duda que se trata
de un proceso que deteriora en algn sentido la funcin cvica de la escuela. Hoy da
los padres, en especial los de mayores ingresos, escogen la escuela no para incorporar a
los hijos a la ciudad, sino para diferenciarlos, para que acceden a redes de las que slo
ellos puedan disfrutar, y para proveerlos de capital simblico y asegurarles as un lugar
expectante en la escala invisible del prestigio y del poder. Todo eso est muy bien, por
supuesto; pero no debe hacernos olvidar que las funciones cvicas de la escuela suponen
proveer a nios y a jvenes de una experiencia de igualdad, ensearlos a comunicarse
y a reconocer a los otros y ensearles que slo el desempeo determina el lugar que
deber ocupar cada uno en la distribucin de los recursos sociales.
Cmo mantener la autoridad de la familia sin deteriorar, por ello, la funcin cvica
de la escuela? es uno de los problemas que en nuestro pas tenemos entre manos y que,
hasta ahora, hemos ms bien eludido. Hoy da tenemos un sistema escolar que reproduce
casi con fidelidad el origen socioeconmico de los nios y que parece diseado para
transferir ventajas de origen, y cada da, en los hechos, esperamos de la escuela que
diferencie a nuestros nios en capacidades y en estilos de vida y hacemos esfuerzos por
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acercar, incluso desde el punto de vista fsico, la escuela al hogar. Nada de esto resulta
del todo consistente con las funciones cvicas de la escuela y configura, como digo, una
tensin conceptual en el sistema escolar acerca de la que los profesores, los padres y el
conjunto de los ciudadanos debieran deliberar.
3. En tercer lugar, se hace necesario caer en la cuenta de que nuestro pas se ha trans-
formado profundamente y que la educacin, a veces, no parece estar a la altura de esas
transformaciones. La vida cvica se encuentra expuesta hoy da a un conjunto de procesos
que estn, hasta cierto punto, modificando su fisonoma. La evidencia emprica indica
que los chilenos han experimentado un profundo cambio en sus condiciones materia-
les de existencia a las que han seguido transformaciones culturales de relevancia. Las
nuevas generaciones de chilenos viven hoy da un profundo proceso de individuacin,
de expansin del consumo y de deterioro de esos grupos de referencia y de todas esas
formaciones culturales el barrio, la familia extendida, el imaginario de la nacin que
permitan trascender la propia subjetividad y establecan lealtades recprocas (Tironi,
2005; cfr. Putnam, 1995).
Esas transformaciones modifican profundamente las bases materiales de la existencia
colectiva; pero, por sobre todo, desafan los relatos, los smbolos y las representaciones
de las que se alimenta la unidad afectiva de la nacin y que son una base indispensable
para la vida cvica y para el desenvolvimiento de una poltica democrtica (Tironi,
2005). El respaldo del grupo, un mercado interno protegido, la centralidad del Estado,
una educacin ilustrada pero excluyente y una democracia sustancial pero la mayor
parte de las veces elitista (es decir, los rasgos principales del desarrollo chileno durante
buena parte del siglo XX) estn siendo sustituidos hoy por una privatizacin del riesgo,
por una internacionalizacin creciente que aligera todas las certezas, por una ampliacin
del sistema educacional a grupos con cdigos y capitales culturales muy dismiles y por
una democracia expansiva cuyos lderes son cada da ms fieles a la cultura de masas.
Todos esos son fenmenos nuevos en la sociabilidad chilena que no logran ser
recogidos por los relatos disponibles hasta hoy da en la cultura.
Aqu hay una tarea que revela la particular ndole de la tarea educativa en las
sociedades humanas.
Como lo suger al tratar de la cohesin social, el sistema escolar es la institucin
mediante la cual la sociedad perpeta su propia existencia (cfr. Tironi, 2005; Durkheim,
1977). La educacin es la encargada de la reproduccin, de una generacin a otra, de su
conciencia moral, de esa dimensin normativa y simblica sin la que la vida social
se hace imposible. Sobre esa dimensin reposa el sentido de pertenencia que es propio
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de la vida en comunidad, la lealtad a las reglas que evitan la anomia y ese mbito sacro
que es indispensable para la identidad colectiva.
Esas dimensiones simblicas y normativas hoy da desafiadas por el conjunto de
transformaciones que nuestro pas ha experimentado son las que permiten que cada
miembro de la comunidad poltica pueda trascender su subjetividad hasta encontrarse en
un nosotros que favorece la comunicacin y la vida compartida, que son la base de la
vida cvica y de la experiencia ciudadana. Sin esos relatos y sin esas representaciones,
la vida colectiva deja de ser un mbito en comn, con lealtades recprocas entre sus
miembros. Por eso una sociedad democrtica vigorosa y atenta necesita desarrollar en
los ms jvenes la idea de que se trata de una empresa comn, que compromete a todos
los contemporneos, pero en la que tambin los que ya se fueron pusieron su parte y en
la que los que vendrn pondrn la suya. Ese tipo de compromiso cvico sobre el que se
soporta la democracia requiere que los miembros de la sociedad se sientan vinculados
con las dems personas que forman parte de su comunidad (Putnam, 1994). El logro de
ese compromiso requiere una experiencia escolar que no est slo guiada por la adqui-
sicin de destrezas cognitivas y laborales o la obtencin de redes, hbitos y creencias
que diferencien, sino que tambin induzca en los nios y en los jvenes las virtudes ms
bsicas de la vida compartida y los provea, al mismo tiempo, de una identidad comn
que les permita tejer lealtades entre s y reconocerse como iguales.
4. En estrecha relacin con lo anterior, cabra todava identificar en la experiencia
escolar una tensin que se manifiesta especialmente en la educacin histrica entre
sentido crtico y sentido de pertenencia o, lo que es otra manera de decir lo mismo,
una cierta tensin entre una educacin cosmopolita y otra ms cercana a la idea de
comunidad.
La escuela, lo sabemos, cumple muchsimas funciones, pero una de ellas es la
de entrenar a los recin venidos a este mundo en los cdigos de la racionalidad y de la
crtica. Esta es una funcin que, por supuesto, contribuye a la democracia que, desde
siempre, ha estado atada a los ideales de la ilustracin y del dilogo. Pero, como lo
ensea una amplia literatura, la racionalidad crtica, cuando no va acompaada de un
sentido cvico, puede morderse la cola y acabar deteriorando a la propia comunidad de
dilogo que la hace posible.
Este es un fenmeno que se manifiesta con especial agudeza en la educacin
histrica.
Como record denantes, la escuela tiene, entre otras, la funcin de conservar y
transmitir, de generacin en generacin, un cierto sentido de pertenencia y una cierta
representacin de nuestra historia comn. Con todo, al realizar esa tarea, la escuela est,
hasta cierto punto, en medio de una paradoja: a ella le corresponde transmitir ciertas
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formas de representacin, pero, al mismo tiempo, por su propia ndole, est llamada a
formar a los nios y jvenes en las rutinas y los mtodos de la reflexividad y de la duda.
Debe ensear ciertos contenidos y transmitir como naturales ciertas convenciones; pero
simultneamente debe proveer a nios y jvenes de una actitud crtica y reflexiva frente
a esos contenidos. La escuela contempornea posee la funcin tradicional de arraigar a
los recin llegados a este mundo; pero la ilustracin temprana, la racionalidad reflexiva
en condiciones modernas arriesga ser tambin la semilla del desarraigo.
La escuela y en particular la enseanza histrica debe tratar, hasta cierto punto,
con esa paradoja; pero cuidando no exagerar la reflexividad hasta el punto de hacer
contingentes todos los puntos de vista y relativos todos los contenidos. La educacin
histrica es clave para la educacin ciudadana ella contribuye a formar la conciencia
de comunidad y a establecer lealtades fundadas en esa misma pertenencia y ella debe
ejercerse con plena conciencia de sus funciones sociales. La escuela no deben olvidarlo
los educadores no es un jardn de dudas. Incluso para dudar se requiere contar con
algunas certezas bsicas e iniciales. Especialmente cuando se trata de la historia y de
las representaciones colectivas.
Para ello la educacin histrica ha de tener en cuenta que, de todos los aspectos
que posee la historia, el ms sorprendente es su contemporaneidad y sus vinculaciones
con la actual conciencia pblica. La historia no se refiere, en verdad, a lo que ya pas
y que hemos dejado atrs definitivamente, sino, por el contrario, la historia se refiere
a lo que est ocurriendo y que nos acompaa como si fuera una sombra. Existe una
cierta inevitable relacin entre autocomprensin poltica y conciencia histrica, la
relacin entre el modo en que nos concebimos hoy da como comunidad y el modo en
que comprendemos nuestro pasado. A fin de cuentas, lo que somos hoy da, el modo o
manera en que nos concibamos como comunidad poltica, determina, hasta cierto punto,
nuestra conciencia histrica.
Todo lo anterior se relaciona muy de cerca con la democracia. La democracia es a
fin de cuentas una comunidad histrica que se autogobierna y que por lo mismo reposa
sobre ciertos compromisos con los ms cercanos que la escuela debe cultivar.
Los procesos de creciente individuacin suelen ser presentados, sin embargo, como
una mera ampliacin de la autonoma personal y, por esa va, tienden a alentar de parte de
nios y jvenes la conciencia de que ellos pertenecen ante todo a la comunidad de seres
humanos, a una comunidad moral que trasciende su pertenencia histrica. Este tipo de
orientacin posee un valor que es digno de destacar, por supuesto. Pero tambin posee
algunos defectos. Una pertenencia cosmopolita es esencialmente abstracta y arriesga el
peligro de moverse en un plano puramente cognitivo incapaz de orientar la accin. De otra
parte, suele inducir una mirada permanentemente relativista e irnica hacia los grupos
sociales y hacia la propia historia que acenta la prdida del sentido de pertenencia. Por
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Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
eso, y sin perjuicio de alentar en nios y jvenes una cierta pertenencia universal, ese
intento debe ir a parejas como insistir ms adelante con una educacin que acente
las virtudes ms bsicas de la vida social y desarrolle en los nios y jvenes el sentido
de pertenencia. Es necesario ocuparse, como insistir, de ensear las lealtades ms b-
sicas de la vida social: no slo la capacidad de ver en el otro un igual (como lo acenta
la educacin cosmopolita), sino tambin la capacidad, ms elemental, de reconocer a
quienes comparten una misma historia y de sentir lealtades hacia ellos.
No se trata, por supuesto, de ahogar en nios y jvenes la distancia crtica
hacia su propia tradicin. Se trata, ms bien, de estar advertidos de que ninguna vida
humana puede inventarse a s misma ex nihilo y que sin estilos de vida heredados la
crtica y la reflexividad no pueden cumplir ninguna funcin. La educacin no puede
olvidar esto.
5. En quinto lugar, la escuela siempre se mueve entre la necesidad de entregar compe-
tencias generales que se encaminan hacia la educacin superior y que poseen una tasa de
retorno que se internaliza en los estudiantes y la necesidad de expandir conocimientos,
capacidades y destrezas que equivalen a bienes pblicos.
En ese sentido, es imprescindible recordar que los contenidos curriculares deben
estar atentos al hecho de que, en las condiciones contemporneas, es necesario alfabetizar,
por decirlo as, a nios y a jvenes en una multiplicidad de cdigos que son indispensa-
bles para su plena insercin ciudadana en el futuro. Esos cdigos no son disciplinarios,
sino que derivan, por decirlo as, de nuestra membresa, de nuestra comn pertenencia
a la comunidad poltica en que se desenvuelve nuestra vida.
Se hace necesario, por ejemplo, promover en la escuela una conciencia alerta
acerca de la importancia de los derechos humanos y del lugar que les corresponde
al interior de nuestra comunidad poltica. As lo demanda, sobra decirlo, la historia
reciente de nuestro pas que ha puesto de manifiesto, con dolor, cun frgiles, y a la
vez cun imprescindibles son esos derechos. En el mismo sentido, es imprescindible
mejorar los niveles de alfabetizacin poltica, econmica y jurdica de nuestros nios y
jvenes. Una comunidad poltica hace descansar su identidad sobre el respeto a ciertos
principios en cada una de esas reas, que la educacin debe esmerarse en esparcir hacia
las nuevas generaciones.
Pero, por sobre todo, la educacin ha de cultivar en nios y jvenes las virtudes
ms bsicas que son indispensables para la vida compartida.
Nada sacara la escuela con proveer a nios y jvenes de una ilustracin concep-
tual, incluso exhaustiva, si, al mismo tiempo, no se esmera, en el continuo de su trato
cotidiano con los alumnos, en ayudarlos a desarrollar las disposiciones del carcter y las
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Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
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destrezas prcticas que constituyen a un ciudadano reflexivo, respetuoso y participativo.
Si la escuela se ocupa de la ciudadana, no es para que los nios y los jvenes sepan
ms. Es sobre todo para que sean mejores. Porque, en definitiva, la educacin no debe
olvidar que las disposiciones ms exigentes, como la de la ciudadana, reposan y se
apoyan sobre el desarrollo de virtudes ms simples y ms elementales. El respeto por
las instituciones pblicas, pero, al mismo tiempo, el desarrollo de un hbito reflexivo
y crtico hacia ellas, slo puede ser alcanzado si se cultiva el respeto al maestro, a los
procedimientos de la escuela y al dilogo. De esa forma, la escuela podr ser un germen
de ciudadana responsable, en el doble sentido de respeto del orden que hace posible la
convivencia civilizada y de atencin a su permanente perfeccionamiento.
(III)
El sistema escolar chileno experimenta hoy un conjunto de fenmenos que explican
parte de las tensiones a las que se ve expuesto y que acabamos de revisar. Expandi su
acceso hasta brindar hoy una esperanza de escolaridad que est apenas por debajo de los
pases desarrollados (OECD, 2005); sirve a una sociedad que ha transformado de manera
muy radical sus condiciones materiales de existencia (Tironi, 2003); y se desenvuelve
en una comunidad cuyos relatos identitarios, desde la clase a la nacin, son cada da
menos firmes (PNUD, 2002). Los casi diez mil centros educativos del pas acogen hoy
en sus aulas a nios y nias provenientes de diversos sectores sociales, provistos de
capitales culturales y biografas muy dismiles; sirven a familias que estn dispuestas
a destinar una parte cada vez ms importante de la renta familiar a la educacin de sus
hijos; y deben transmitir una conciencia moral que, a diferencia de la de hace apenas
veinte aos, est en reelaboracin. Todo eso explica, hasta cierto punto, que, como
hemos visto, el sistema escolar deba, a la vez, orientarse hacia la cohesin social y la
diversidad; a la comunidad poltica y la familia; a los relatos colectivos asociados a la
patria y a aquellos que confieren sentido a la individuacin; a la produccin de bienes
privados y de bienes pblicos.
Ese conjunto de expectativas, hasta cierto punto inconsistentes, han de tenerse
especialmente en cuenta a la hora de examinar las relaciones entre el sistema escolar
y la ciudadana.
Mientras en el siglo XIX la educacin tuvo, ante todo, funciones polticas de ho-
mogeneidad cultural, derivadas de una concepcin de la ciudadana como pertenencia a
una comunidad poltica, la nacin, ello ya no ocurre en las sociedades contemporneas
expuestas a una mayor diversidad de las formas de vida y a una mayor individuacin
de sus miembros.
CARLOS PEA GONzLEz
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Educacin y ciudadana: los problemas subyacentes
Carlos Pea Gonzlez
El desafo de la formacin ciudadana es hoy da ms complejo. Y es que hoy da,
a diferencia de lo que ocurre en los orgenes del sistema escolar, la ciudadana ya no
equivale a la simple pertenencia a una comunidad poltica. La ciudadana hoy supone un
sentido de pertenencia a un nivel ms abstracto que el de la tradicin y lengua comunes
(por eso hoy no resulta opuesta a la multiculturalidad); un cierto status en la comunidad
poltica (conferido por un puado de derechos de diversa ndole); y un conjunto de
capacidades para participar en la formacin de una voluntad comn (asociadas a los
procesos de la vida democrtica).
Hacer frente a la ciudadana en condiciones contemporneas supone, entonces,
concebir el sistema escolar de manera ms diferenciada de lo que ensea la ideologa
que lo legitim durante la segunda mitad del siglo XIX; pero tambin de manera ms
compleja de lo que promueve la perspectiva neoclsica y de capital humano que en
nuestro pas ha sido hasta ahora predominante.
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 45-63
* Obispo de Arica, Presidente del rea de Educacin de la Conferencia Episcopal de Chile, hvargas@
episcopado.cl
DESAFOS ECLESIALES Y CULTURALES A
LA IDENTIDAD DE LA EDUCACIN CATLICA
EN TIEMPOS DE GLOBALIZACIN
Ecclesiastical and cultural challenges of catholic
education in the globalization era
Hctor varGas Bastidas, sdB*
Resumen
Nos toca educar en tiempos de globalizacin, fenmeno en el que nuestro pas se
encuentra sumergido. Fenmeno real y complejo, que propicia una acelerada inte-
raccin e incide en todos los mbitos de la vida humana. Pero es una globalizacin
asimtrica de antivalores que provoca una verdadera revolucin en el mbito de la
cultura, y por ende al de la educacin, ya que tiende a alterar la identidad cultural de
casi todos los pueblos; y por cierto plantea grandes desafos. Nuestra cosmovisin
cristiana se aproxima al fenmeno de la globalizacin desde los criterios fundamentales
de la dignidad de la persona humana. De ah que sea imperativo para los educadores
catlicos humanizar la globalizacin y globalizar la solidaridad.
Palabras clave: globalizacin, cosmovisin cristiana, desafos educativos, valores,
humanizacin
Abstract
We are educating in the era of globalization and our country is immersed in it too
This real, complex phenomenon favors hectic interactions and influences human life
in all its dimensions however, this is an asymmetric globalization of anti-values
that causes a true revolution in the cultural aspects, thus the educational ones, for it
tends to alter almost every peoples cultural identity and it certainly sets great chal-
lenges Our Christian world-view approaches globalization from the fundamental
criteria of human dignity hence, it is mandatory that Catholic educators humanize
globalization and globalize solidarity
Key words: globalization, Christian world-view, educational challenges, values,
humanization.
hCTOR vARGAS BASTIDAS
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
El concepto de educacin
Para comprender bien la misin especfica de la educacin catlica conviene partir de
una reflexin sobre el concepto de educacin, teniendo presente que si no es educa-
cin y no reproduce los elementos caractersticos de sta, tampoco puede aspirar a ser
educacin catlica
1
. Toda educacin, en efecto, est llamada a transformarse, ante
todo, en lugar privilegiado de formacin y promocin integral, mediante la asimilacin
sistemtica y crtica de la cultura, cosa que logra mediante un encuentro vivo y vital con
el patrimonio cultural. Esto supone que tal encuentro se realice en la escuela en forma
de elaboracin, es decir, confrontando e insertando los valores perennes en el contexto
actual. En realidad, la cultura para ser educativa debe insertarse en los problemas del
tiempo en el que se desarrolla la vida del joven. De esta manera, las distintas disciplinas
han de presentar no slo un saber que adquirir, sino tambin valores que asimilar, y
verdades que descubrir (Aparecida 343).
Es decisivo que todo miembro de la comunidad educativa tenga presente tal visin
de la realidad, visin que se funda, de hecho, en una escala de valores en la que se cree
y que confiere a maestros y adultos autoridad para educar. No se puede olvidar que se
ensea para educar, o sea, para formar al hombre desde dentro, para liberarlo de los
condicionamientos que pudieran impedirle vivir plenamente como hombre.
Los Pastores de Amrica Latina reunidos en la Asamblea de Santo Domingo afir-
maban, en efecto, que ningn maestro educa sin saber para qu educa, y que a su vez
siempre existe un proyecto de hombre encerrado en todo proyecto educativo; y que este
proyecto vale segn construya o destruya al educando. Este es el valor educativo
2
.
En consecuencia, constituye una responsabilidad estricta de la escuela, en cuanto
institucin educativa, poner de relieve la dimensin tica y religiosa de la cultura,
precisamente con el fin de activar el dinamismo espiritual del sujeto y ayudarle a
alcanzar la libertad tica que presupone y perfecciona a la psicolgica. Pero no se da
libertad tica sino en la confrontacin con los valores absolutos de los cuales depende
el sentido y el valor de la vida del hombre. Se dice esto, porque, aun en el mbito de
la educacin, se manifiesta la tendencia a asumir la actualidad como parmetro de
los valores, corriendo as el peligro de responder a aspiraciones transitorias y super-
ficiales y perder de vista las exigencias ms profundas del mundo contemporneo.
La educacin, en definitiva, humaniza y personaliza al ser humano cuando logra que
ste desarrolle plenamente su pensamiento y su libertad, hacindolo fructificar en
1
Sagrada Congregacin para la Educacin Catlica, La Escuela Catlica, N 25. Roma, 1977. En
adelante (E.C).
2
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo de la Asamblea General de Santo
Domingo, N 265. 1968. En adelante (S.D).
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hbitos de comprensin y de comunin con la totalidad del orden real, por los cuales
el mismo ser humano humaniza su mundo, produce cultura, transforma la sociedad y
construye la historia
3
.
Lo anterior supone formar personalidades fuertes y responsables, capaces de hacer
opciones libres y justas. Formacin a travs de la cual los jvenes se capacitan para abrirse
progresivamente a la realidad y formarse una determinada concepcin de la vida.
As configurada, la educacin supone no solamente una eleccin de valores culturales,
sino tambin una eleccin de valores de vida que deben estar presentes de manera operante.
La educacin, entonces, se transforma en una actividad humana del orden de la cultura,
la cual tiene una finalidad esencialmente humanizadora. Se comprende, por lo tanto, que
el objetivo de toda educacin genuina es el de humanizar y personalizar al hombre, sin
desviarlo, antes bien, orientndolo hacia su fin ltimo que trasciende la finitud esencial
de la persona. La educacin, en consecuencia, resultar ms humanizadora en la medida
en que ms se abra a la trascendencia, es decir, a la Verdad y al Sumo Bien.
El carcter especfico de la educacin catlica
Despus de haber sealado de modo muy sinttico algunas caractersticas sobre la identi-
dad de la educacin en general, es posible ahora concentrar la atencin en aquello que la
especifica como catlica. Hoy como en el pasado, algunas instituciones educativas que se
dicen catlicas pareciera que no responden plenamente al proyecto educativo que debera
distinguirlas y, por lo tanto, no cumplen con las funciones que la Iglesia y la sociedad ten-
dran derecho a esperar de ellas. Lo que falta muchas veces a los catlicos que trabajan en
las mencionadas instituciones, en el fondo es, quizs, una clara conciencia de la identidad
catlica de las mismas y la audacia para asumir todas las consecuencias que se derivan de
su diferencia respecto de otro tipo de centros de formacin. Por tanto, se debe reconocer
que su tarea se presenta como ardua y compleja, sobre todo hoy, cuando el cristianismo
debe ser encarnado en nuevas formas de vida por las transformaciones que tienen lugar
en la Iglesia y en la sociedad, particularmente a causa del pluralismo y de la tendencia
creciente a marginar el mensaje cristiano. Lo que la define en este sentido es su referencia
a la concepcin cristiana de la realidad. Jesucristo es el centro de tal concepcin
4
.
Cuando hablamos de una educacin cristiana, por lo tanto, hablamos de que el
maestro educa hacia un proyecto de persona en el que viva Jesucristo; hay muchos va-
lores; pero estos valores nunca estn solos, siempre forman una constelacin ordenada
3
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Puebla,
N 1025. 1979. En adelante (P).
4
E.C., 65-66.
hCTOR vARGAS BASTIDAS
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explcita e implcitamente. Si la ordenacin tiene como fundamento y trmino a Cristo,
entonces esta educacin est recapitulando todo en Cristo y es una verdadera educacin
cristiana; si no, puede hablar de Cristo, pero corre el riesgo de no ser cristiana
5
. Se
da de este modo una compenetracin entre los dos aspectos. Lo cual significa que no
se concibe que se pueda anunciar el Evangelio sin que ste ilumine, infunda aliento y
esperanza, e inspire soluciones adecuadas a los problemas de la existencia del hombre;
ni tampoco que pueda pensarse en una verdadera promocin del hombre sin abrirlo a
Dios y anunciarle a Jesucristo
6
.
De este modo, estamos en condiciones de afirmar que en el proyecto educativo
catlico, Cristo el Hombre perfecto es el fundamento, en donde todos los valores
humanos encuentran su plena realizacin y de ah su unidad: El revela y promueve el
sentido nuevo de la existencia, y la transforma capacitando al hombre y a la mujer a
vivir de manera divina, es decir, a pensar, querer y actuar segn el Evangelio, haciendo
de las bienaventuranzas la norma de su vida. Precisamente por la referencia explcita,
y compartida por todos los miembros de la comunidad escolar, a la visin cristiana
aunque sea en grado diverso, y respetando la libertad de conciencia y religiosa de los
no cristianos presentes en ella es por lo que la educacin es catlica, porque los
principios evanglicos se convierten para ella en normas educativas, motivaciones inte-
riores y al mismo tiempo en metas finales. Este es el carcter especficamente catlico
de la educacin. Jesucristo, pues, eleva y ennoblece a la persona humana, da valor a
su existencia y constituye el perfecto ejemplo de vida y la mejor noticia, propuesto por
los centros de formacin catlica a los jvenes
7
.
Dentro del mundo pluralista de hoy, el educador catlico est llamado, entonces,
a guiarse conscientemente en su tarea por la concepcin cristiana del hombre en co-
munin con el magisterio de la Iglesia. Concepcin que, incluyendo la defensa de los
derechos humanos, coloca a la persona en la ms alta dignidad, la de hijo de Dios; en
la ms plena libertad, liberado por Cristo del pecado mismo; en el ms alto destino,
la posesin definitiva y total del mismo Dios por el amor. Lo sita en la ms estrecha
relacin de solidaridad con los dems hombres por el amor fraterno y la comunidad
eclesial; lo impulsa al ms alto desarrollo de todo lo humano, porque ha sido constituido
seor del mundo por su propio Creador; le da, en fin, como modelo y meta a Cristo,
Hijo de Dios encarnado, perfecto Hombre, cuya imitacin constituye para el hombre
fuente inagotable de superacin personal y colectiva. De esta forma, el educador ca-
tlico, como bien afirmaba Paulo VI, puede estar seguro de que hace al hombre ms
5
S.D., 265.
6
Juan Pablo II, Carta Apostlica Iuvenum Patris, con ocasin del centenario de la muerte de San
Juan Bosco, Roma, 1988, N 10.
7
E.C., 34.
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hombre. Corresponder, sobre todo, al educador laico comunicar existencialmente a sus
alumnos que las personas inmersas cotidianamente en lo terrenal, aquellas que viven la
vida propia del mundo, y por eso constituye la inmensa mayora de la familia humana,
estn en posesin de tan excelsa dignidad
8
.
Contenidos y fines distintivos de la educacin catlica
Estas premisas permiten indicar las tareas y explicitar los contenidos de la educacin
catlica. Las tareas se polarizan en la sntesis entre cultura y fe, y entre fe y vida; tal
sntesis se realiza mediante la integracin de los diversos contenidos del saber humano,
especificado en las distintas disciplinas, a la luz del mensaje evanglico, y mediante el
desarrollo de las virtudes que caracterizan al cristiano.
Sntesis entre fe y cultura
Al proponerse promover entre los alumnos la sntesis entre fe y cultura a travs de la
enseanza, la educacin catlica parte de una concepcin profunda del saber humano
en cuanto tal, y no pretende en modo alguno desviar la enseanza y los aprendizajes
del objetivo que le corresponde en la educacin escolar, superior o no formal
9
. En este
contexto se cultivan todas las disciplinas con el debido respeto al mtodo particular de
cada una. Sera errneo considerar estas disciplinas como simples auxiliares de la fe
o como medios utilizables para fines apologticos. Ellas permiten aprender tcnicas,
conocimientos, mtodos intelectuales, actitudes morales y sociales que capaciten al
alumno para desarrollar su propia personalidad e integrarse como miembro activo en
la comunidad humana. Presentan, pues, no slo un saber que adquirir, sino tambin
valores que asimilar y en particular verdades que descubrir.
Dentro de esta forma de concebir la integracin fe-cultura, es que nace la respon-
sabilidad de la educacin catlica de consagrarse sin reservas a la causa de la verdad,
distinguindose por su libre bsqueda de toda la verdad acerca de la naturaleza, del
hombre y de Dios. Nuestra poca, en efecto, tiene necesidad urgente de esta forma de
servicio desinteresado que es el de proclamar el sentido de la verdad, valor fundamental
sin el cual desaparecen la libertad, la justicia y la dignidad del hombre
10
.
8
Sagrada Congregacin para la Educacin Catlica, El laico educador, testigo de fe en la escuela,
Roma, 1982. N 18. En adelante (L.E.).
9
E.C., 38.
10
Juan Pablo II, Constitucin Apostlica Ex Corde Ecclesiae, sobre las Universidades Catlicas.
Roma, 1990. N 4; En adelante (E.C.E.).
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De esta manera, una institucin de educacin catlica, considera las distintas cien-
cias humanas no slo como un saber a adquirir, sino tambin como valores a asimilar y,
en particular, como una verdad que hay que descubrir. En la medida en que las diversas
materias se cultivan y se presentan como expresin del espritu humano que, con plena
libertad y responsabilidad busca el bien, ellas son ya en cierta manera cristianas, porque
el descubrimiento y el reconocimiento de la verdad orienta al hombre a la bsqueda
de la Verdad total, que el Dios. El maestro, preparado en la propia disciplina, y dotado
adems de sabidura cristiana, trasmite al alumno el sentido profundo de lo mismo que
ensea y lo conduce, trascendiendo las palabras, al corazn de la verdad total. Este
saber, sin embargo, no es nico ni uniforme, menos an en la cultura actual, en donde
el saber aumenta a diario y se incrementa la especializacin del conocimiento. Por lo
tanto, la investigacin en la educacin catlica busca lograr la necesaria integracin de
todo el saber como una tarea permanente y siempre perfeccionable. Iluminados por la
filosofa y la teologa, los constructores del currculo de un proyecto educativo catlico
deben esforzarse constantemente en determinar el lugar que le corresponde y el sentido
de cada una de las diversas disciplinas en el marco de una visin de la persona humana y
del mundo iluminada por el Evangelio, y, consiguientemente, por la fe en Cristo-Logos
como centro de la creacin y de la historia
11
.
Promoviendo dicha integracin, la educacin catlica debe comprometerse, ms
especficamente, en el dilogo entre fe y razn, de modo que se pueda ver ms profun-
damente cmo fe y razn se encuentran en la nica verdad. Aunque conservando cada
disciplina su propia identidad y sus propios mtodos, este dilogo pone en evidencia
que la investigacin metdica en todos los campos del saber, si se realiza de una
forma autnticamente cientfica y conforme a las leyes morales, nunca ser en realidad
contraria a la fe, porque las realidades profanas y las de la fe tienen su origen en el
mismo Dios
12
. La vital interaccin de los dos distintos niveles de conocimiento de la
nica verdad conduce a un amor mayor de la verdad misma y contribuye a una mejor
comprensin de la vida humana y del fin de la creacin.
La teologa desempea un papel particularmente importante en la bsqueda
de esta sntesis del saber, como tambin en el dilogo entre fe y razn. Ella presta,
adems, una ayuda a todas las otras disciplinas en su bsqueda de significado, no
slo ayudndoles a examinar de qu modo sus descubrimientos influyen sobre las
personas y la sociedad, sino dndoles tambin una perspectiva y una orientacin que
no estn contenidas en sus metodologas propias. A su vez, la interaccin con estas
otras disciplinas y sus hallazgos enriquece a la teologa, proporcionndole una mejor
11
E.C.E., 41.
12
Concilio Vaticano II, Constitucin Apostlica Gaudium et Spes. Roma, 1963. N 36.
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comprensin del mundo de hoy y haciendo que la investigacin teolgica se adapte
mejor a las exigencias actuales
13
.
As, mientras cada disciplina se ensea de manera sistemtica y segn sus propios
mtodos, la interdisciplinariedad, apoyada por la contribucin de la filosofa y de la
teologa, ayuda a los estudiantes a adquirir una visin orgnica de la realidad y a de-
sarrollar un deseo incesante de progreso intelectual. En la comunicacin del saber se
hace resaltar cmo la razn humana en su reflexin se abre a cuestiones siempre ms
vastas, y cmo la respuesta completa a las mismas proviene de lo alto a travs de la fe.
Adems, las implicaciones morales, presentes en toda disciplina, son consideradas como
parte integrante de la enseanza de la misma disciplina; y esto para que todo el proceso
educativo est orientado, en definitiva, al desarrollo integral de la persona
14
.
Sntesis entre fe y vida
Fundada en la asimilacin de los valores objetivos, la enseanza, en su dimensin
apostlica, no se limita a la sntesis entre fe y cultura, sino que tiende a realizar en el
alumno una sntesis personal entre fe y vida.
Para lograr esta sntesis en la persona del alumno, la Iglesia consciente de que
no basta ser bautizado para ser cristiano, sino que se requiere vivir y obrar conforme
al Evangelio sabe que el hombre necesita ser formado en un proceso de continua
conversin para que por medio de las virtudes teologales llegue a ser aquello que Dios
quiere que sea. Ella ensea a los jvenes a dialogar con Dios en las diversas situaciones
de su vida personal. Los estimula a superar el individualismo y a descubrir, a la luz de
la fe, que estn llamados a vivir, de una manera responsable, una vocacin especfica
en un contexto de solidaridad con los dems hombres. La trama misma de la humana
existencia los invita, en cuanto cristianos, a comprometerse en el servicio de Dios en
favor de los propios hermanos y a dar testimonio del amor de Dios, transformando el
mundo para que venga a ser una digna morada de los hombres
15
.
En el desempeo de su misin especfica, que consiste en trasmitir de modo sis-
temtico y crtico la cultura a la luz de la fe y de educar el dinamismo de las virtudes
cristianas, promoviendo as la doble sntesis entre cultura y fe, y fe y vida, la educacin
catlica es consciente de la importancia que tiene la enseanza de la doctrina evanglica
tal como es trasmitida por la Iglesia Catlica. Ese es, pues, el elemento fundamental de
13
E.C.E., 19.
14
E.C.E., 20.
15
E.C., 45.
hCTOR vARGAS BASTIDAS
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
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la accin educadora, dirigido a orientar al alumno hacia una opcin consciente, vivida
con empeo y coherencia.
En este sentido, es necesario subrayar que la presentacin y anuncio de la Buena
Nueva de la salvacin no puede limitarse slo a las clases de religin, o a algunos
cursos y seminarios de teologa, o a determinadas celebraciones litrgicas, o a espo-
rdicas publicaciones sobre fe y evangelizacin, o a opcionales actividades pastorales
y de servicio. Ella ha de ser propuesta en todos los centros de formacin catlicos de
una manera explcita, orgnica y sistemtica, para evitar que se cree en el alumno un
desequilibrio entre la cultura profana y la cultura religiosa. Una enseanza tal, difiere
fundamentalmente de cualquier otra, porque, si bien respeta la libertad de conciencia
y grados de respuesta de cada uno, no se propone como fin una simple adhesin inte-
lectual a la verdad religiosa, sino el entronque personal de todo el ser con la persona
de Cristo
16
.
Segn su propia naturaleza, la Universidad Catlica presta en este sentido una
importante ayuda a la Iglesia en su misin evangelizadora. Se trata de un vital testi-
monio de orden institucional de Cristo y su mensaje, tan necesario e importante para
las culturas impregnadas por el secularismo. As, la forma en que todas las actividades
fundamentales de una universidad catlica debern vincularse y armonizarse con la
misin evangelizadora de la Iglesia, se llevan a cabo a travs de una investigacin rea-
lizada a la luz del mensaje cristiano, que ponga los nuevos descubrimientos humanos
al servicio de las personas y de la sociedad; la formacin dada en un contexto de fe,
que prepare personas capaces de un juicio racional y crtico, y conscientes de la digni-
dad trascendental de la persona humana; la formacin profesional que comprenda los
valores ticos y la dimensin de servicio a las personas y a la sociedad; el dilogo con
la cultura, que favorezca una mejor comprensin de la fe; la investigacin teolgica,
que ayude a la fe a expresarse en lenguaje moderno. La Iglesia, porque es cada vez ms
consciente de su misin salvfica en este mundo, quiere sentir estos centros cercanos a
s misma, deseara tenerlos presentes y operantes en la difusin del mensaje autntico
de Cristo
17
.
Desde esta base evangelizadora, la escuela catlica est llamada a estructurarse
como sujeto eclesial, es decir, como lugar de autntica y especfica accin pastoral.
Ella comparte la misin evangelizadora de la Iglesia, y es lugar privilegiado en el que
se realiza la educacin cristiana. Ella es verdadero y propio sujeto eclesial en razn de
su accin escolar, en la que se funden armnicamente fe, cultura y vida. Es preciso, por
tanto, reafirmar con fuerza que la dimensin eclesial no constituye una caracterstica
16
E.C., 50.
17
E.C.E., 49.
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yuxtapuesta, sino que es cualidad propia y especfica, carcter distintivo que impregna
y anima cada momento de la accin educativa, parte fundamental de su misma identidad
y punto central de su misin. La promocin de tal dimensin es el objetivo de cada uno
de los elementos que integran la comunidad educativa. En virtud, pues, de su identidad
la escuela catlica es lugar de verdadera experiencia eclesial, a condicin de que se d
en plena comunin con la pastoral orgnica de la que la comunidad cristiana del sector
es necesariamente la matriz
18
.
La originalidad de la comunidad educativa cristiana
Todas las escuelas catlicas estn llamadas a realizar la comunidad educativa y pasto-
ral. Ella involucra, en clima de familia, a jvenes y adultos, a padres de familia y a los
educadores de tal manera, que sta pueda transformarse en una autntica experiencia
de Iglesia, reveladora del plan de Dios. En cuanto autntica comunidad eclesial y
centro de evangelizacin, asume su rol de formadora de discpulos y misioneros en
todos sus estamentos. Desde all, en comunin con la comunidad cristiana del sector,
promueve un servicio pastoral en la zona en que se inserta, especialmente de los j-
venes, la familia, la catequesis y promocin humana de los pobres (Aparecida, 353).
La comunidad educativa, en efecto, es una instancia decisiva para la evangelizacin.
El esfuerzo de unidad, vivido en el espritu evanglico, es ya de por s testimonio vivo,
ms que una forma eficaz de anuncio. Ms que por una formal organizacin de roles
y funciones que no deben faltar se caracteriza por el espritu que la anima y por el
clima de familia. Pero en definitiva a lo que ms se tiende es a que sea una comunidad
de fe, donde Dios se hace presente y se comunica, donde hay capacidad de anuncio y
fuerza de testimonio, donde se hace un autntica experiencia e Iglesia como lugar de
comunin y participacin, en modo que los jvenes puedan experimentar los valores de
la comunin humana y cristiana con Dios y con los hermanos. Por ello es una realidad
siempre en crecimiento, que se forma y progresa.
Por todos estos motivos, los centros de formacin catlicos deben convertirse
en lugares de encuentro de aquellos que quieren testimoniar los valores cristianos
en toda la educacin. Como toda otra institucin educativa, y ms que ninguna otra,
la catlica debe constituirse en comunidad que tienda a la transmisin de valores de
vida. Porque su proyecto, como se ha visto, tiende a la adhesin a Cristo, medida de
todos los valores, en la fe. Pero la fe se asimila, sobre todo, a travs del contacto con
personas que viven cotidianamente la realidad: la fe cristiana nace y crece en el seno
18
Sagrada Congregacin para la Educacin Catlica, La Escuela Catlica en los Umbrales del Tercer
milenio Roma, 1997. N 11-12.
hCTOR vARGAS BASTIDAS
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
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de una comunidad
19
. Todo ello exige la construccin de un currculo evangelizador
(Aparecida, 352).
La dimensin comunitaria de la educacin catlica viene, pues, exigida no slo por
la naturaleza del hombre y la del proceso educativo, como ocurre en las dems escuelas,
sino por la naturaleza misma de la fe. Consciente de sus limitaciones para responder a
los compromisos que se derivan de su propio proyecto educativo, la institucin educativa
catlica sabe que ella constituye una comunidad que debe alimentarse y confrontarse
con las fuentes de las que se deriva la razn de su existencia: la Palabra salvfica de
Cristo, tal como se expresa en la Sagrada Escritura, en la Tradicin sobre todo litrgica
y sacramental, y en la existencia de aquellos que la han vivido o la viven actualmente.
55. Sin esta constante referencia a la Palabra y el encuentro siempre renovado con Cristo,
la educacin catlica se alejara de su fundamento
20
.
De este modo, la acogida a los grandes valores del proyecto educativo catlico
cala ms hondo cuando lo que involucra al joven no es slo una persona, sino todo un
ambiente lleno de vida y de propuestas. Las relaciones marcadas por la confianza y el
espritu de familia, la alegra y la fiesta acompaadas por el trabajo y la reflexin seria
y responsable, las expresiones libres y mltiples del protagonismo juvenil, as como la
fraterna presencia de educadores cercanos, que saben hacer propuestas que respondan
a los intereses de los jvenes y al mismo tiempo sugieren opciones de valores y de
fe, constituyen caractersticas claves desde las cuales iniciar o continuar el camino de
educacin en la fe de una comunidad educativa catlica.
En sus ltimas Orientaciones los Obispos chilenos, en efecto, han dicho: Especial
atencin se debe dar a los centros educativos donde se imparte la educacin catlica,
sean stos de enseanza bsica, media o de estudios superiores. En ellos la comunidad
educativa debe ser la instancia pastoral que vele por la consistencia de la educacin en
la fe doctrinal, sacramental, litrgica y caritativa. Lo anterior supone una comunidad
educativa que procure vivir los criterios del Evangelio, que celebre la liturgia aun
dominical, que se solidarice con los pobres y que est atenta a las necesidades de sus
miembros. En este sentido es oportuno recordar, en sintona con el Concilio Vaticano
II, que la dimensin comunitaria de los centros catlicos no es una caracterstica psi-
colgica, sino que tambin tiene un fundamento teolgico
21
.
En este estilo de comunidad, es fundamental tener siempre presente el rol que le
cabe tanto a los educadores como a los padres de familia.
19
E.C., 53.
20
E.C., 54.
21
Conferencia Episcopal de Chile, Orientaciones Pastorales 2000-2005, N 114.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 45-63
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En efecto, es evidente que semejante orientacin de la enseanza no depende tanto
de la materia o de los programas, sino principalmente de las personas que los imparten.
Mucho depender de la capacidad de los maestros el que el proceso de enseanza-
aprendizaje llegue a ser una escuela de fe, es decir, una transmisin del mensaje cristiano.
La sntesis entre cultura y fe se realiza gracias a la armona orgnica de fe y vida en la
persona de los educadores. La nobleza de la tarea a la que han sido llamados reclama
que, a imitacin del nico Maestro Cristo, ellos revelen el misterio cristiano no slo
con la palabra sino tambin con sus mismas actitudes y comportamiento
22
. A su vez,
los docentes catlicos estn llamados a esforzarse por mejorar cada vez ms su propia
competencia y por encuadrar el contenido, los objetivos, los mtodos, experiencias de
los aprendizajes y el resultado de sus investigaciones en sus respectivas disciplinas,
en el contexto de una coherente visin cristiana del mundo. Desde esta perspectiva, se
puede afirmar que la enseanza puede formar el espritu y el corazn del alumno, y
disponerlo a adherirse a Cristo de una manera personal y con toda la plenitud de una
naturaleza humana enriquecida por la cultura
23
.
El educador laico catlico, por tanto, es aquel que ejercita su ministerio en la
Iglesia viviendo desde la fe su vocacin secular en la estructura comunitaria de una
institucin educativa, con la mayor calidad profesional posible y con una proyeccin
apostlica de esa fe en la formacin integral del hombre, en la comunicacin de la
cultura, en la prctica de una pedagoga de contacto directo y personal con el alumno y
en la animacin espiritual de la comunidad educativa a la que pertenece y de aquellos
estamentos y personas con los que la comunidad educativa se relaciona. El educador
laico debe estar profundamente convencido de que entra a participar en la misin san-
tificadora y educadora de la Iglesia, y, por lo mismo, no puede considerarse al margen
del conjunto eclesial
24
.
Educar a los jvenes en la fe debe ser para todo educador catlico trabajo y oracin.
Ha de estar consciente que trabajando por la salvacin de la juventud vive y manifiesta
a sus alumnos la paternidad de Dios, que precede a toda criatura con su providencia,
la acompaa con su presencia y la salva entregando da a da la propia vida. Santos
educadores nos ensean a reconocer la presencia operante de Dios en nuestro quehacer
educativo y a sentirla como vida y amor.
De este modo, los educadores cristianos estn llamados a creer que Dios ama a los
jvenes, que Jess quiere compartir su vida con ellos, que son la esperanza de un futuro
nuevo y llevan ocultas en sus anhelos las semillas del Reino; que el Espritu Santo se
hace presente en los jvenes y que por medio de ellos quiere edificar una comunidad
22
E.C., 43.
23
E.C.E., 22.
24
L.E., 24.
hCTOR vARGAS BASTIDAS
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humana y cristiana ms autntica; que Dios nos est esperando en los jvenes para
ofrecernos la gracia del encuentro con l y disponernos a servirle en ellos, reconociendo
su dignidad y educndolos en la plenitud de la vida. Tal ha de ser la fe que debe estar
en el origen de la vocacin de servicio de un educador cristiano y que motiva su vida
y todas sus actividades educativas
25
.
Puesto que los padres han dado la vida a los hijos, tienen la gravsima obligacin
de educar a la prole y, por lo tanto, hay que reconocerlos como los primeros y principales
educadores de sus hijos. Este deber de la educacin familiar es de tanta trascendencia, que
cuando falta, difcilmente podr suplirse. Es, pues, deber de los padres crear un ambiente de
familia animado por el amor, por la piedad hacia Dios y hacia los hombres, que favorezca
la educacin ntegra personal y social de los hijos. La familia es, por tanto, la primera es-
cuela de las virtudes sociales, que todas las sociedades necesitan
26
. Por lo tanto, los padres
de familia no pueden quedar marginados del proceso educativo. Es urgente ayudarles a
tomar conciencia de sus derechos y deberes y facilitarles la participacin directa en las
actividades y an en sus organizaciones propias
27
. Es por ello que toda tarea educadora
debe capacitar a la familia a fin de permitirle ejercer esa misin
28
.
La globalizacin como contexto actual
La identidad de la educacin catlica, sin embargo, no constituye algo esttico, sino
que constituye una enorme riqueza que debe renovarse permanentemente, en modo de
dar respuesta a las grandes ansias, interrogantes y bsquedas de cada nueva generacin.
Ello le exige a nuestras instituciones educativas vivir con pasin la hora presente, lo
cual implica escuchar los gemidos del Pueblo de Dios y de la humanidad, e interpretar
el tiempo actual desde la Palabra de Dios, en particular desde la Palabra hecha carne,
es decir, desde Jess, el Hijo de Dios Vivo.
Constatamos, en este sentido, que nos toca educar en tiempos de globalizacin,
fenmeno en el que nuestro pas se encuentra sumergido. Fenmeno real y complejo,
que propicia una acelerada interaccin entre los pueblos y los pases del mundo, inci-
diendo fuertemente en el mbito de la economa y el trabajo, del comercio y las finanzas
internacionales, de las comunicaciones y las culturas del planeta. Incide, en una palabra,
en casi todos los mbitos de la vida humana. Este fenmeno se origina por los avances
25
Congregacin Salesiana, Captulo General XXIII, La Educacin de los Jvenes en la Fe, Roma,
1990. N 95.
26
Concilio Vaticano II, Declaracin Gravissimum Educationis. Roma 1965. N 3. En adelante,
(G.E.).
27
Consejo Episcopal Latinoamericano, Documento Conclusivo Asamblea General de Medelln,
1968. N 12. En adelante (MED).
28
P., 1036.
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que se han dado, y se siguen dando, en el campo de la ciencia, la tecnologa, la educa-
cin, la informtica y el mercado libre, y por los grandes centros del poder poltico y
econmico. Ocasiona cambios que afectan a todos y que llegan hasta el interior de las
personas: hasta su sentir, su pensar y sus costumbres. Lo que le pasa a una regin de la
tierra, le interesa a todas. Ya se trate de la irresponsabilidad ecolgica, el armamento
nuclear, las guerras civiles, el terrorismo, las migraciones, la produccin de droga. Todo
repercute en la globalidad. Todo afecta a todos.
Ms all de sus innegables beneficios, que colaboran a que la historia camine hacia
su real destino, debemos afirmar que se trata tambin de una globalizacin asimtrica.
sta tiende a acrecentar la desigualdad de oportunidades, la pobreza, la marginacin, la
corrupcin, la nivelacin cultural, la colonizacin econmica y valrica. La globalizacin,
manifestacin de un autntico cambio de poca, en los ltimos 20 aos ha trastocado
la organizacin econmica y el trabajo, el comercio y las fuerzas internacionales, las
relaciones sociales y los modelos de vida, los Estados y la poltica, las comunicaciones
y las culturas del planeta. El nuevo contexto est lleno de factores positivos y negativos
que podran potenciar el desarrollo humano de nuestras comunidades y pases o, por el
contrario, ser factores de mayor exclusin y empobrecimiento.
Por otra parte, la globalizacin asimtrica de antivalores est provocando una
verdadera revolucin en el mbito de la cultura, y por ende al de la educacin, ya que
tiende a alterar la identidad cultural de casi todos los pueblos. Mientras promueve el
culto al propio yo, al dinero y al placer, atenta contra la solidaridad con los margina-
dos, contra el respeto y el valor sagrado de la vida, contra el matrimonio, la familia
y la heterosexualidad, contra la identidad y misin de la mujer, contra la diversidad
cultural, y contra la autntica concepcin de la libertad, cuya vocacin es aliarse con la
verdad, la belleza y el bien. En definitiva, como toda criatura gestada por el hombre, la
globalizacin ser aquello que nosotros hagamos de ella
29
.
Esto ocurre en nuestro continente, donde el mercado laboral est subevaluado
y deprimido, y donde existe una progresiva y amenazante degradacin ambiental; en
un continente que contina siendo una de las regiones menos equitativas del mundo,
la brecha entre ricos y pobres se ampla en lugar de disminuir, y los esfuerzos para
disminuir significativamente la pobreza casi siempre son insuficientes o inadecua-
dos. Las desigualdades, fruto de la inadecuada distribucin de la educacin y de
la riqueza, hieren severamente el tejido social. En este escenario, son una escasa
excepcin los pobres que poseen las oportunidades que les son necesarias para su
desarrollo integral. La evidencia emprica permite afirmar que en Amrica Latina
29
Consejo Episcopal Latinoamericano, hacia la v Conferencia del Episcopado Latinoamericano
y del Caribe, Documento de Participacin Bogot 2005. En adelante (DoPa).
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se mantiene una grave injusticia social, que frena el posible desarrollo humano de
millones de habitantes.
Nuestra cosmovisin cristiana nos aproxima al fenmeno de la globalizacin desde
los criterios fundamentales de la dignidad de la persona humana, cuyo bien es el criterio
ltimo de todo progreso, y de su vocacin a la comunin , desde el destino universal de
los bienes y la opcin evanglica por los pobres, y desde la visin del universo como
creacin de Dios, confiada al ser humano para que lo contemple y lo admire segn el
querer del Creador. Nuestro deber como educadores catlicos consiste en humanizar
la globalizacin y globalizar la solidaridad.
Algunos desafos para la educacin catlica
La opcin por los pobres
Los Obispos de Chile, en reciente documento sobre las Acentuaciones de las Orientaciones
Pastorales, sealan que el Seor se identific con los pobres, los sufrientes, los sin casa,
los enfermos, los excluidos. As lo ensea la tradicin patrstica y la ms genuina tradi-
cin espiritual; tambin lo hizo San Alberto Hurtado al decirnos que el pobre es Cristo.
Desde los pobres, Cristo nos habla, nos interpela, nos evangeliza. La solidaridad del
Hijo eterno de Dios con la humanidad se hizo hombre y habit entre nosotros! es
la causa de nuestra opcin preferencial por los pobres: por esa sola razn, los pobres
merecen una atencin preferencial, cualquiera sea su situacin moral o personal en que
se encuentren. Hechos a imagen y semejanza de Dios para ser sus hijos, esta imagen
est ensombrecida y an escarnecida. Por eso Dios toma su defensa y los ama. Es as
como los pobres son los primeros destinatarios de la misin, y su evangelizacin es por
excelencia seal y prueba de la misin de Jess
30
.
El Papa Benedicto XVI, por otra parte, afirma que este amor al prjimo, enraizado
en el amor a Dios, es ante todo una tarea para cada fiel, pero lo es tambin para toda
la comunidad eclesial, y esto en todas sus dimensiones: desde la comunidad local a la
Iglesia particular, hasta abarcar a la Iglesia universal en su totalidad
31
. Por lo tanto, la
opcin por los pobres se transforma tambin en un elemento distintivo de la identidad
de cada comunidad educativa catlica.
30
Conferencia Episcopal de Chile, Acentuaciones de las Orientaciones Pastorales 2006-2007,
N 16.
31
Benedicto XVI, Carta Encclica Deus et Caritas. Roma 2006, N 20.
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Es por ello que el Papa Juan Pablo II exhortaba a que el servicio e influjo de los
distintos centros de la Iglesia dedicados a la enseanza llegue a todos los sectores de
la sociedad sin distinciones ni exclusivismos. Es indispensable por lo tanto continua-
ba diciendo que se realicen todos los esfuerzos posibles para que las instituciones
catlicas, a pesar de las dificultades econmicas, continen impartiendo educacin
cristiana a los pobres y a los marginados de la sociedad. Nunca ser posible liberar a
los indigentes de su pobreza si antes no se los libera de la miseria debida a la carencia
de una educacin digna
32
.
Los Pastores reunidos en Medelln, por su parte, insistan en que se aplique la
recomendacin del Concilio Vaticano II, referente a una efectiva democratizacin de
la escuela catlica, de tal manera que todos los sectores sociales, sin discriminacin
alguna, tengan acceso a ella y adquieran en la misma una autntica conciencia social
que informe su vida
33
. Porque la Iglesia ofrece su servicio educativo en primer lugar a
aquellos que estn desprovistos de los bienes de la fortuna, a los que se ven privados de
la ayuda y del afecto de la familia, o aquellos que estn lejos del don de la fe
34
.
En este sentido, solicitaban los Obispos tambin en Puebla que dentro de su misin
especfica, la misma Universidad Catlica deber vivir un continuo autoanlisis y hacer
flexible su estructura operacional para responder al desafo de su regin o pas, mediante
el ofrecimiento de carreras cortas especializadas, educacin continuada para adultos,
extensin universitaria con oferta de oportunidades y servicios para grupos marginados
y pobres (P. 1062). El llamado de los Pastores en esa Asamblea es a dar prioridad en
el campo educativo a los numerosos sectores pobres de nuestra poblacin, marginados
material y culturalmente, orientando preferentemente hacia ellos los servicios educa-
tivos de la Iglesia
35
.
Las reformas educacionales
El Documento de Participacin del CELAM en vista a la Conferencia General en Brasil,
y ratificado por Aparecida (DA 342), afirma que las nuevas reformas educacionales de
nuestro continente, impulsadas justamente para adaptarse a las nuevas exigencias que se
van creando con el cambio global, aparecen centradas prevalentemente en la adquisicin
de conocimientos y habilidades, denotan un claro reduccionismo antropolgico, ya que
conciben la educacin en funcin de la produccin, la competitividad y el mercado.
Por otra parte, con frecuencia propician la inclusin de factores contrarios a la vida,
32
Juan Pablo II, Exhortacin Apostlica Postsinodal, Ecclesia in America. Mxico 1999, N 71.
33
MED, 18.
34
G.E., 9.
35
P., 1043.
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la familia y una sana sexualidad. De esta forma no despliegan los mejores valores de
los jvenes ni su espritu religioso; tampoco les ensean los caminos para superar la
violencia y acercarse a la felicidad, ni les ayudan a llevar una vida sobria y adquirir
aquellas actitudes, virtudes y costumbres que harn estable el hogar que funden, y que
les convertirn en constructores solidarios de la paz y del futuro de la sociedad. Falta
mucha equidad en el acceso, con igualdad de oportunidades, de todos los jvenes a
la educacin. El aumento de los embarazos adolescentes, del consumo de droga y de
alcohol, como tambin de la violencia intraescolar, es un fenmeno grave, que exige
un anlisis interdisciplinar y profundo y la superacin de sus causas
36
.
El aporte de las instituciones educativas catlicas
En este sentido, la Universidad Catlica, por ejemplo, est llamada a que sus actividades
de investigacin incluyan, por tanto, el estudio de los graves problemas contemporneos,
tales como la dignidad de la vida humana, la promocin de la justicia para todos, la
calidad de vida personal y familiar, la proteccin de la naturaleza, la bsqueda de la paz
y de la estabilidad poltica, una distribucin ms equitativa de los recursos del mundo y
un nuevo ordenamiento econmico y poltico que sirva mejor a la comunidad humana
a nivel nacional e internacional. La investigacin universitaria se deber dedicar a estu-
diar en profundidad las races y las causas de los graves problemas de nuestro tiempo,
prestando especial atencin a sus dimensiones ticas y religiosas. Si es necesario, la
universidad catlica deber tener la valenta de expresar verdades incmodas, verdades
que no halagan a la opinin pblica, pero que son tambin necesarias para salvaguardar
el bien autntico de la sociedad
37
.
En la escuela catlica, a su vez, y en virtud que cuanto se haya expresado, ningn
joven puede quedar excluido de la esperanza y de la accin de la comunidad educativa,
sobre todo si sufre pobreza, derrota y pecado. Este compromiso, sin embargo, choca a
menudo contra un obstculo: a muchos jvenes no les llega ni nuestro mensaje, ni nuestro
testimonio. Entre nosotros y no pocos de ellos, hay una distancia, que muchas veces es
fsica, que sobre todo es psicolgica y cultural. Ir y acercarse a los jvenes, acogerlos
desinteresadamente y con solicitud en nuestros ambientes educativos y ponernos en
atenta escucha de sus demandas y aspiraciones, han de ser para nuestros centros de
formacin opciones fundamentales que preceden a cualquier otro paso en el camino de
educacin en la fe. ste empieza con la valorizacin del patrimonio que todo joven lleva
dentro de s, y que un verdadero educador saber descubrir con inteligencia y paciencia.
De este modo, la vida de los jvenes es a la vez punto obligado de donde partir para
36
DoPa, 128.
37
E.C.E., 32.
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un camino de fe, referencia continua en su desarrollo y punto de llegada, cuando se ha
transformado y encauzado hacia su plenitud en Jesucristo.
Dentro de este contexto, la invitacin de la Iglesia es a promover de igual forma
la educacin no formal, para revitalizar nuestra cultura popular, haciendo manifiestos
los valores y smbolos hondamente cristianos de la cultura latinoamericana. Acompaar
la alfabetizacin de los grupos marginales con acciones educativas que los ayuden a
comunicarse eficazmente; tomar conciencia de sus deberes y derechos; comprender la
situacin en que viven y discernir sus causas; capacitarse para organizarse en lo civil,
lo laboral y poltico y poder as participar plenamente en los procesos decisorios que
les ataen
38
.
Elementos para una propuesta de formacin y acompaamiento
El camino de fe y espiritualidad juvenil que promueve la educacin catlica ha de asumir
con seriedad el compromiso de los jvenes que trabajan por construirse una identidad,
conciliando dinmicamente tres aspectos claves en esta etapa de sus vidas, como son:
los impulsos de sus energas internas, los numerosos y variados mensajes y propuestas
que surgen del contexto sociocultural, y los horizontes que les permiten vislumbrar la
hora que les toca vivir.
Tres pueden ser tambin los espacios en la formacin juvenil, en donde la educa-
cin catlica debera sentirse llamada a anunciar esta fe como dadora de sentido y de
fuerza existencial: la formacin de la conciencia moral, la educacin en el amor y la
sexualidad, y el desarrollo de la dimensin social y poltica de la caridad.
Conclusin
La misin primaria de la Iglesia es anunciar el Evangelio de manera tal que garantice
la relacin entre fe y vida tanto en la persona individual como en el contexto sociocul-
tural en que las personas viven, actan y se relacionan entre s, en modo de alcanzar y
lograr transformar mediante la fuerza del Evangelio los criterios de juicio, los valores
determinantes, los puntos de inters, las lneas de pensamiento, las fuentes inspiradoras
y los modelos de vida de la humanidad que estn en contraste con la Palabra de Dios
y el designio de salvacin
39
.
38
P. 1045-47.
39
Paulo VI, Exhortacin Apostlica Evangelii Nuntiandi, sobre la Evangelizacin del mundo
Contemporneo. Roma, 1975. N 18 ss.
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
Por lo tanto, la meta que la educacin catlica se propone respecto de los jvenes es
la de colaborar en la construccin de su personalidad teniendo a Cristo como referencia
en el plano de la mentalidad y de la vida. Tal referencia, al hacerse progresivamente
explcita e interiorizada, le ayudar a ver la historia como Cristo la ve, a juzgar la vida
como l lo hace, a elegir y amar como l, a cultivar la esperanza como l nos ensea,
y a vivir en l la comunin con el Padre y el Espritu Santo. Por la fecundidad miste-
riosa de esta referencia, la persona se construye en unidad existencial, o sea, asume
sus responsabilidades y busca el significado ltimo de su vida. Situada en la Iglesia,
comunidad de creyentes, logra con libertad vivir intensamente la fe, anunciarla y cele-
brarla con alegra en la realidad de cada da. Como consecuencia, maduran y resultan
connaturales las actitudes humanas que llevan a abrirse sinceramente a la verdad, a
respetar y amar a las personas, a expresar su propia libertad en la donacin de s y en
el servicio a los dems.
Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, es necesario sealar que la validez de los
resultados educativos de las instituciones catlicas no se mide en trminos de eficacia
inmediata: en la educacin cristiana, adems de la libertad del educador y de la libertad
del educando, colocados en relacin dialogal, se debe tener en consideracin el factor
de la gracia. Libertad y gracia maduran sus frutos segn el ritmo del espritu, que no
se mide slo con categoras temporales. La gracia, al injertarse en la libertad, puede
guiarla hacia su plenitud que es la libertad del Espritu. Cuando colabora consciente y
explcitamente con esa fuerza liberadora, los centros catlicos de formacin se convierten
en levadura cristiana del mundo.
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Desafos eclesiales y culturales a la identidad de la educacin catlica en tiempos de globalizacin
Hctor Vargas Bastidas
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FecHa de recePcin: 20 de mayo de 2007 FecHa de acePtacin: 16 de junio de 2007
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Juan Eduardo Garca-Huidobro
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 65-85
* Socilogo, Universidad Alberto Hurtado, jgarciah@uahurtado.cl
DESIGUALDAD EDUCATIVA Y SEGMENTACIN
DEL SISTEMA ESCOLAR.
CONSIDERACIONES A PARTIR DEL CASO CHILENO
Educational inequality and school system segmentation:
Reflections upon the Chilean case
Juan eduardo Garca-HuidoBro*
Resumen
El presente trabajo busca abrir caminos de reflexin y estudio de un aspecto particular
de la desigualdad educativa: las consecuencias de la segmentacin del sistema escolar.
El fraccionamiento del sistema escolar segn el origen de clase de sus poblaciones
constituye una tendencia histrica que lo ha acompaado siempre, pero es un fenmeno
que hoy se ha visto acrecentado cuando se ha optado por incorporar mecanismos
de funcionamiento de mercado o cuasi mercado en la educacin. Adems llama la
atencin que se trate de un fenmeno que en Chile es poco considerado o abiertamente
justificado ya sea como normal o como irrelevante. Nos interesa reflexionar sobre las
consecuencias de la segmentacin escolar en la capacidad educativa de los sistemas
educativos, entendiendo la capacidad educativa tanto en el sentido restringido, que
refiere al aprendizaje de las destrezas culturales con las que la escuela debe dotar a
los individuos, como a un sentido ms amplio que incluye tambin la capacidad que
debe poseer la escuela de incorporar a las nuevas generaciones a la ciudadana.
Palabras clave: desigualdad educativa, segmentacin, seleccin, financiamiento
compartido, mixtura social
Abstract
This work aims to encourage reflection upon a particular aspect of the educational
inequality; namely, the consequences of the school system segmentation Ever since
its beginning, the school system has been historically fractioned according to class
origin however, such tendency has been increasing as market or quasi market me-
chanisms have been incorporated; a phenomenon which is either underestimated or
openly justified as either normal or irrelevant We are interested in reflecting upon
the consequences of school segmentation in the systems educational capacity both as
the individual learning of cultural competencies and, in a wider sense, the schools
capacity to integrate new generations into the citizenry
Key words: educational inequality, segmentation, selection, shared financing,
social mixture
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Juan Eduardo Garca-Huidobro
Una primera versin de este texto se present en el Seminario Internacional sobre
Desigualdad, fragmentacin social y educacin organizado por el IIPE - UNESCO,
sede regional Buenos Aires, los das 3, 4 y 5 de noviembre 2004 en Buenos Aires.
La presentacin se divide en tres partes. Comenzamos por una reflexin ms general,
que sirve de marco; analizamos enseguida la situacin chilena; como conclusin se
presentan algunas propuestas de poltica que se abren actualmente sobre el tema.
1. Educacin y produccin de la sociedad en la sociedad del conocimiento
1.1. Educacin y creacin de la sociedad
Las ms diversas teoras sociales coinciden, desde distintas interpretaciones, en la
necesidad de crear comunicativamente la sociedad y en atribuir, al menos parcial-
mente, esta tarea al sistema educativo
Las sociedades humanas nacen hace unos 60.000 aos. Desde entonces se
constituyen comunicativamente a travs de rituales y normas compartidas. La lnea
gruesa de la sociologa y de la teora poltica de la educacin ha concebido siempre
la funcin social de la educacin como la institucin encargada de incorporar a las
nuevas generaciones a la sociedad (rito de iniciacin) mediante la comunicacin a
las nuevas generaciones de las certezas que la constituyen en su identidad y en su
funcionamiento poltico.
Ha habido intentos, desde la izquierda, de explicar la sociedad poltica como
un resultado puro de la dominacin y de la fuerza, pero desde la misma izquierda ha
venido la crtica a esa simplificacin. La ampliacin del concepto de Estado por parte
de Gramsci no busca otra cosa que acentuar, en el seno del marxismo, la importancia
que posee para la conduccin de la sociedad el que las grandes mayoras compartan
una determinada concepcin del mundo que sirva de cemento a esa sociedad. Para
l la organizacin cultural y, muy especficamente, la organizacin escolar poseen esta
funcin. Con esto Gramsci se opone a una concepcin limitada que pretenda explicar
la dominacin social y el funcionamiento de la sociedad de clases slo o preponderan-
temente desde la fuerza y la dominacin (Garca-Huidobro, 1981). Ms recientemente,
en el seno de la reflexin que se puede nominar como neoliberal comienza a surgir una
reflexin anloga. El mismo Fukuyama del fin de la historia se refiere al tema de los
estados fallidos o dbiles como el problema ms apremiante de la poltica internacio-
nal al comenzar el siglo XXI y argumenta que las reformas que amplan los mercados
slo funcionan donde el Estado sostiene el funcionamiento de la sociedad mediante el
aseguramiento del orden pblico, los servicios bsicos, la educacin (Fukuyama, 2004).
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Es un reconocimiento desde el polo mercadista: el mercado no asegura ni construye
el orden, sino que lo supone.
En suma, desde siempre y hasta hoy se postula la necesidad de construir comuni-
cativamente la sociedad, como una unidad o universalidad de la que todos sus miembros
participen; la sociedad entregada a la suma desagregada de voluntades individuales
deja de existir.
1.2. Educacin y profundizacin de una sociedad democrtica
El concepto de democracia agrega a la exigencia anterior el que esta produccin
comunicativa de la sociedad sea hecha por los ciudadanos; la democracia moderna
va ms lejos y plantea que todos somos ciudadanos y en cuanto tales somos iguales
Lo anterior aumenta fuertemente los requerimientos democrticos que se le hacen a
la educacin y ha ido profundizando y haciendo cada vez ms exigente el concepto de
igualdad en educacin
La igualdad educativa es el piso de la sociedad democrtica (Pea, 2004). La
caracterstica distintiva de una sociedad democrtica es la capacidad que en ella tienen
los ciudadanos para influir en la forma en que se reproduce la sociedad. Esto significa
que esa sociedad debe educar a todos los nios, nias y jvenes para que sean capaces
de participar en la definicin colectiva de la sociedad (Guttman, 2001). Esta formacin
ciudadana es formacin de la inteligencia y tambin de las virtudes ciudadanas. As,
por ejemplo, Rawls (1971) entrega a las instituciones de la sociedad y, por supuesto,
a la escuela la responsabilidad de asegurar y educar el sentido de justicia esencial a
la ciudadana.
Se han distinguido tres conceptos de igualdad de oportunidades en educacin,
dependiendo de la relevancia que se le conceda a determinadas caractersticas del indi-
viduo y del criterio de distribucin de recursos que se aplique (Fernndez Mellizo-Soto,
2003). En relacin a las caractersticas de los individuos el tema es cules se consideran
pertinentes y cules no en la consideracin de la igualdad de oportunidades en educacin.
Hay un consenso relativamente amplio para afirmar que la riqueza de origen debiera ser
una caracterstica sin peso a la hora decidir sobre oportunidades educativas, pero este
acuerdo se diluye al momento de considerar el talento. Ac tenemos ya esbozadas las
distintas concepciones: (i) Se puede distinguir enseguida una igualdad de oportunida-
des meritocrtica que busca distribuir la educacin segn el talento de los estudiantes
(mrito). (ii) Una igualdad de oportunidades igualitaria donde el criterio de distri-
bucin es la universalidad de la ciudadana que pide que todos(as) sean tratados de la
misma manera. (iii) Por ltimo, al concepto ms exigente que propicia una igualdad
de oportunidades compensatoria, donde el criterio de distribucin es la dificultad para
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conseguir determinados resultados, por lo que hay que concentrarse en los individuos
que estn en desventaja y en riesgo de no lograr un nivel adecuado de educacin
1
.
Es claro que la presentacin anterior es esquemtica y que ninguno de estos con-
ceptos se encuentra en las polticas en estado puro, pero permiten marcar tendencias. As,
la tradicin conservadora o ha negado la igualdad de oportunidades o se ha ubicado en
una concepcin de igualdad de oportunidades meritocrtica. El pensamiento democrtico
se ha movido entre los tres conceptos. El pensamiento republicano ha privilegiado ya
una postura meritocrtica, ya una posicin de igualdad de tratamientos, ligada a una
concepcin civil y poltica de ciudadana
2
. Hay que notar que la igualdad de tratamiento
y de resultados en la escuela es una exigencia democrtica de segunda generacin; en
el origen, el universalismo de los principios republicanos se acomodaba bien con una
dosis de segregacin social (Dubet et Martucelli, 1998). Son las tendencias social-
demcratas las que avanzan hacia una igualdad ms substantiva. En palabras de Jos
Mara Maraval, Una concepcin meritocrtica de la igualdad de oportunidades es muy
restringida. La visin socialista de igualdad de oportunidades es ms amplia: se basa
en la nocin de que todos tienen un mismo derecho al desarrollo personal derivado de
una bsica igualdad humana (citado por Fernndez Mellizo-Soto, 2003).
1.3. La exigencia de integracin y mixtura social
La igualdad de oportunidades pas as de una concepcin limitada a la universalidad
e igualdad de la oferta educativa (escuela para todos) hacia la exigencia de igualdad
de resultados (educacin de calidad para todos), lo que supuso desigualdad de tra-
tamientos: diferenciacin, compensacin Otra exigencia que ha acompaado a las
anteriores es la de la integracin social en la escuela: no slo una escuela igual para
todos, sino la escuela de todos; esto es, todos en la misma escuela
Esta visin que ve la escuela como un espacio de mixtura social e integracin ha
sido coextensiva en el tiempo con la anterior y ha sido enfatizada especialmente desde
el concepto de ciudadana. Se concibe la experiencia escolar como la salida del nio(a)
de la particularidad familiar, para ingresar al mundo de la universalidad de la poltica,
que nos hace a todos iguales a pesar y respetando nuestras diferencias. Se subraya la
necesidad de aumentar la cohesin y la convivencia no slo dentro de los grupos, sino
entre los grupos sociales distintos (Pea, 2002 y 2004; Guttman, 2002)
1
Sin duda el autor ms representativo de esta posicin es Rawls (1971). Se suele distinguir entre
la educacin obligatoria donde la tendencia es compensar los handicaps sociales y los de talento
y la educacin postobligatoria donde lo que se compensa es slo la desventaja social.
2
Los republicanos (franceses) han postulado con claridad que hay que educar a todo el mundo,
pero tambin que progresivamente hay que ir educando mejor a los que por mrito van a ser los
dirigentes del pas.
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Tambin ha concurrido a mostrar las ventajas de una escuela integrada y no seg-
mentada socialmente un enfoque ms sociopedaggico que concibe las escuelas y liceos
como comunidades de aprendizaje, en las que se aprende de los docentes, pero tambin
de los compaeros y compaeras (efecto pares). Estudios empricos han mostrado que
los resultados eran mejores en clases ms heterogneas. Si se considera la posicin
de los alumnos se descubre que alumnos ms dbiles ganan con clases ms heterog-
neas y que los alumnos mejores pierden un poco, pero que la ganancia de los dbiles
es alrededor del doble de lo que pierden los fuertes (Ver Duru-Bellat et Mingat, 1997;
Hoxby, 2000; Vandenberghe, 2001)
3
.
En efecto, pese a que el debate sobre cmo mejorar la calidad de la educacin
suele ignorar o desacreditar las iniciativas que propician una mayor integracin social
de los colegios, es claro que el clima cultural del aula y de la escuela en general son
recursos importantes en la formacin de los nios, tanto para la adquisicin de apren-
dizajes cognitivos como para el desarrollo de habilidades sociales que pueden afectar
mucho el futuro de los estudiantes (Elacqua, 2004). Educarse en un ambiente social-
mente diverso fomenta el desarrollo del pensamiento crtico y permite aprender cosas
nuevas, a interactuar con otros y a construirse redes sociales a medida que el crculo de
personas, experiencias y contextos sociales se ampla. Los ms privilegiados lograrn
con la integracin social un mejor conocimiento de su sociedad, una disminucin de
sus prejuicios y la apertura a un entorno de vida ms real y pluralista. Los ms pobres
aprovecharn del capital cultural de sus compaeros. Se beneficia, en suma, la sociedad
en su conjunto: mejora su cohesin y su sentido de equidad. Este aprendizaje recproco
se empobrece mucho cuando, producto de la estratificacin de las escuelas, crece la
homogeneidad y, por el contrario, es ms rico cuando en las escuelas se encuentran
nios y nias que provienen de grupos sociales con acumulados culturales distintos: unos
ms cercanos a la cultura letrada de las escuelas, otros aportando desde su experiencia
cotidiana ms cercana a la cultura popular y al trabajo. En este punto, Amy Guttman
extrema y clarifica el argumento subrayando la finalidad poltica de la educacin; en
general la mixtura social es un bien pedaggico y mejora los aprendizajes. Sin embargo,
aunque esto en algn caso no fuese as la primaca de la educacin poltica proporciona
un argumento de fundamento contra la separacin de alumnos por nivel acadmico,
la educacin sexista, la discriminacin racial y (de forma ms limitada) la educacin
religiosa (Guttman, 2001, 351).
Junto con afirmar la importancia de la mixtura social hay que reconocer su dificultad.
Se trata de una realidad porfiada. Cuando se supera un mecanismo de segmentacin,
surge otro. A medida que aumenta la escolaridad promedio, las desigualdades frente a
3
Gonzlez (2004) aporta bibliografa al respecto desde la economa.
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la educacin se hacen ms sutiles y ms duras (Duru-Bellat, 2002). Una investigacin
que analiza diez experiencias positivas en colegios secundarios de EE.UU. muestra al
mismo tiempo que en casi todos los casos hubo que dar algo a cambio a los sectores
privilegiados, por ejemplo crear un preuniversitario que asegure el ingreso a buenas
universidades a los alumnos ms destacados para hacer viables las experiencias (Ver:
Oakes y otros, 2003).
En todo caso, prcticamente todos los sistemas educativos ms desarrollados
buscan, una y otra vez, renovar los mecanismos que aseguran la mixtura social. As se
fue imponiendo la universalizacin de la educacin gratuita y un cierto rechazo a usar
mecanismos de mercado en el mbito de la educacin general u obligatoria y cuando
se admite la educacin privada se la dota de regulaciones antidiscriminacin; tambin
se ha buscado postergar la diferenciacin de las ramas escolares (tcnica y acadmica,
por ejemplo) para alargar el plazo en el que todos y todas reciben la misma educacin.
Las actuales condiciones de inmigracin, mayor autonoma de los establecimientos e
incorporacin de mecanismos de cuasimercado en los sistemas escolares replantean
el problema (Maroy, 2006). Un ejemplo es el Informe Thlot, el cual al concordar en
Francia medidas para lograr el xito de todos en la escuela dedica un captulo com-
pleto al tema (Rapport Thlot, 2004, Captulo 4: Favoriser la mixit sociale sur tout
le territoire)
4
.
1.4. mbito simblico y sociedad de la informacin
Recapitulemos: las exigencias de la constitucin comunicativa de la sociedad democrti-
ca, a travs de ciudadanos que participan de la igualdad poltica, fueron profundizando
la necesidad de una educacin igualitaria, hasta llegar a la exigencia de una misma
escuela para todos
hoy, el actual ordenamiento social del capitalismo globalizado (o nuevo capita-
lismo), producto de la sociedad de la informacin, complica este proceso La expansin
del mercado a los diversos mbitos de la vida cotidiana dificulta tanto el proceso mismo
de universalizacin de lo poltico, a travs de la participacin de todos en una misma
idea de sociedad, como las condiciones de igualdad y mixtura social que deben darse
en el sistema escolar para que la educacin pueda contribuir con eficacia a que este
proceso se produzca
Sin embargo, la exigencia a la escuela para que dote a los ciudadanos de los
marcos de referencia que nos permiten ser sociedad es hoy ms apremiante que ayer y
4
Para una visin internacional del tema puede verse Maroy (2006) y para un anlisis de la situacin
en Europa el libro reciente del mismo Ch. Maroy (2006).
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pese a su dificultad hay razones para ser hoy ingenuamente voluntaristas En efecto,
sin referentes sociales compartidos es la condicin humana la que se debilita y los
mismos grados de racionalidad y libertad alcanzados por los sujetos hoy nos dan la
oportunidad de asumir responsablemente nuestro destino (Tedesco, 2003).
qu ha cambiado?
Ha cambiado profundamente el panorama cultural de la poca. Como lo mostr
Bobbio (1996), la expansin de la democracia el paso de una democracia de los pro-
pietarios (Locke) a una democracia de todos llev inexorablemente a un Estado social
que buscaba el bien de todos; hoy ese Estado est cuestionado y se ha dado un reposi-
cionamiento del mercado. El futuro est abierto y es necesaria una nueva sntesis que
supere la visin neoliberal y el Estado benefactor, pero ese referente todava no est.
Los estados nacionales que han sido el sostn que ha permitido el crecimiento y la
fortaleza de los sistemas educativos estn hoy debilitados. Adems los sistemas educativos
estn mucho ms solos hoy en su tarea de afianzar el orden social y lo colectivo. Antes
el carcter benefactor del Estado favoreca conductas colectivas para lograr un mejor
dilogo y negociacin con las instituciones pblicas de las que dependa fuertemente el
bienestar; hoy la educacin ciudadana que formula la escuela es una voz solitaria que
apela a la sociedad como empresa de cooperacin (la expresin es de Rawls), pero
que no siempre tiene eco en el bullicio mercantil que nos llama a actuar (o consumir)
individualmente y con buen clculo para tener xito.
La clase dominante ya no usa preponderantemente el Estado, ni slo el orden
simblico para ser dirigente. El ordenamiento ideolgico (y la hegemona) se logra por
la mercantilizacin de las instituciones sociales que aseguran seguridades de mediano y
largo plazo a las personas. As, los sistemas de salud, de previsin social y de educacin
que eran los brazos fuertes del Estado benefactor y que constrean a las individualidades
a darse un ser colectivo para demandar y mejorar su nivel de proteccin social, son hoy
mbitos de transaccin y adquisicin individual en el mercado. Esta inversin que cada
quien realiza posee tambin fuerza simblica, no ya para subrayar lo social y colectivo,
sino para fortalecer las perspectivas individualistas y nublar los aspectos cooperativos de
la formacin social. En palabras de Lechner (2004), esta privatizacin no es un asunto
privado: le resta densidad al tejido social y, adems, diluye la imagen de sociedad que
se forma la gente. Lo que cuenta no es ya mi conexin con otros para mejorar nuestros
beneficios sociales colectivos, sino mi esfuerzo y negociacin personal para asegurar una
mejor vida para m y los mos. El Estado se debilita, la sociedad se hace migas.
Desde el punto de vista terico, obran discursos no igualitarios de raz liberal
en educacin, como el sistema de libertad natural, que equivale a la negacin de la
igualdad de oportunidades. Segn esta perspectiva todas las caractersticas del individuo,
incluida su riqueza natural, deben tener peso en el empeo de alcanzar un determinado
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nivel educativo y que, por tanto, es natural no slo que obtengan ms y mejor educa-
cin los estudiantes ms listos sino tambin que la obtengan los ms ricos (Fernndez
Mellizo-Soto, 2003).
En este contexto terica y prcticamente se sigue postulando que la educacin
es la institucin que tiene por funcin asegurar (reproducir) y continuar (producir) la
sociedad, pero qu sociedad?
De hecho, la institucin educacional enfrenta hoy una bifurcacin de caminos.
O se hace eco de quienes postulan que la educacin, como el resto de los bienes, debe
transarse en el mercado y que su calidad vendr como para otras mercancas de la
competencia que ello introduce y, entonces, la escuela mercantilizada reforzar la ideo-
loga mercantil no slo como discurso sino como prctica. O, por el contrario, sale de
la esfera de accin del mercado y se alza como el lugar de la constitucin no mercantil
de la sociedad, como el oferente de una posible sociedad poltica que sea el contrapeso
ciudadano del mercado y que lo regule.
Si se pretende afirmar esta ltima opcin, se est obligado a retomar prcticamen-
te todo el camino de exigencias anteriores, pero en un contexto distinto que es difcil
no calificar de ms adverso. Se trata de apostar por la constitucin comunicativa de
sociedad en un entorno en que todos los mecanismos empujan hacia la individuacin y
el silenciamiento de lo colectivo. En consecuencia, si la escuela pretende tener alguna
efectividad en este mbito no puede dejar de jugar ninguno de sus posibles cursos de
accin, ni dejar de considerar ninguna de sus potencialidades.
Entre los mbitos que la escuela puede accionar para activar la generacin del sentido
social, del sentido de justicia, estn: el currculo, que debe esperarse en desarrollar el
concepto de justicia y ser eficaz en la educacin del ciudadano; pero adems hoy ms
que antes la escuela en cuanto organizacin debe ser un espacio de vida democrtica,
de encuentro con todos (con los diferentes) y de experiencia de justicia: la estructura
misma del sistema educativo debe ser signo visible de la igualdad ciudadana.
Es una intuicin milenaria que entre los activos de la escuela para superar los
particularismos y la segmentacin de la sociedad, est su integracin social y universa-
lidad. Ya Aristteles postulaba que: El sistema de educacin de un Estado debe () ser
uno y el mismo para todos y el suministro de este servicio debe ser un asunto pblico
No puede dejarse, como sucede en el presente, en manos de la iniciativa privada, con
cada padre ocupndose en privado de su propio hijo y proporcionndole la educacin
privada que considere ms oportuna La formacin para lograr un fin comn tambin
debera ser comn en s misma (Aristteles, Poltica)
5
.
5
El texto y su traduccin est tomado de Guttman, 2001, p. 350.
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Es una constatacin creciente que esta escuela integrada en la que conviven cotidiana-
mente los nios y nias de los distintos mbitos sociales los herederos y los plebeyos es
la que est en peligro en la actualidad y es de cara a su reconstitucin que debemos ser
ingenuamente voluntaristas o, para retomar un aforismo gramsciano, de cara a la cual el
pesimismo de la inteligencia no debe debilitar el optimismo de la voluntad.
2. Chile, la educacin en ghettos:
segmentacin social del sistema escolar
6
El caso chileno es un ejemplo paradigmtico de un sistema educativo crecientemente
mercantilizado. El actual sistema de administracin y financiamiento del sistema
escolar chileno tiene su origen en una profunda reforma de sus bases organizativas, in-
troducida por el Gobierno Militar a comienzos de los 80, que combin descentralizacin
y privatizacin. Por una parte, se traspasaron los establecimientos escolares pblicos
desde el Ministerio de Educacin (nivel central) a las ms de trescientas municipali-
dades de todo el pas; por otra, se introduce el financiamiento a la demanda mediante
una subvencin mensual por alumno asistente a la escuela, a la que pueden optar por
igual los establecimientos municipales y los privados que ofrecen educacin gratuita.
La lgica supona que la competencia por alumnos entre los establecimientos privados
y los pblicos iba a mejorar la calidad de la educacin. Para hacer ms transparente
este singular mercado y ayudar a las familias a elegir, se instaur un sistema nacional
de medicin de los aprendizajes. En 1993, al final de la administracin del presidente
Aylwin, el sistema se complement con una modalidad de financiamiento compartido,
por el cual los establecimientos que adhieren a esta modalidad comienzan a cobrar una
cantidad mensual que puede llegar hasta poco menos de $50.000 sin que la subvencin
del Estado disminuya significativamente
7
.
Este sistema se fundamenta, entre otros, en dos argumentos (Corvaln, 2003;
Gonzlez, 1999): (i) debera incentivar a los padres a controlar la calidad del servicio
educativo ofrecido por las escuelas; (ii) permite captar recursos de quienes no estn
en situacin de pobreza para destinarlos a los que ms necesitan. En la realidad los
argumentos pesan poco. Por una parte, quienes pueden controlar la calidad del servi-
cio educativo porque su nivel cultural se los permite lo haran igual si no pagasen. Por
otra parte, la lgica central del sistema es incentivar a quien puede pagar que mejore la
educacin de sus hijos adicionando recursos a los que ya da el Estado, por lo que no se
liberan recursos pblicos importantes para poder focalizarlos en los ms pobres.
6
Para la redaccin de este punto se ha recurrido a: Garca-Huidobro, J.E. y Belle, C. (2003).
7
Pueden optar al sistema de financiamiento compartido los establecimientos particulares subven-
cionados de bsica y media y los municipales de enseanza media aunque con restricciones.
JUAN EDUARDO GARCA-hUIDOBRO
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Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
Las medidas anteriores han dado lugar, en Chile, a diversos tipos de adminis-
tracin de las escuelas y liceos, cada una de ellas asociada a reglas de financiamiento
pblico/privado y mercados sociales diferentes:
i) Municipales: cuyo origen son los antiguos establecimientos de educacin fiscal
traspasados a los municipios en la primera mitad de la dcada de los 80. Constituyen
el sistema de educacin pblica, de propiedad de las municipalidades (ms de
trescientas a lo largo del pas) y con financiamiento estatal, principalmente bajo
la modalidad de una subvencin mensual por alumno, pero adicionalmente por la
va de fondos de inversin regional. En 2006 el 46,6% de los 3.645.654 alumnos
del pas asiste a esta modalidad.
ii) Particulares subvencionadas: se renen bajo esta denominacin escuelas privadas
de vieja data (principalmente ligadas a congregaciones religiosas y a fundaciones
sociales sin fines de lucro) y escuelas privadas surgidas a partir de los 80 que son
propiedad de particulares. Tienen en comn su carcter mixto: siendo de propiedad
privada, reciben recursos pblicos va subvencin escolar, por el mismo monto y
bajo las mismas condiciones que las escuelas municipales. Asisten a ellas el 45% de
los alumnos del pas. Adicionalmente, un 70,5% de estas escuelas se han acogido a
la modalidad de financiamiento compartido y cobran a las familias, lo que ha dado
lugar a la existencia de un tipo de escuelas particulares gratuitas (alrededor de un
15% del total de escuelas) y escuelas particulares de financiamiento compartido
(30% del total de escuelas).
iii) Particulares pagados: constituyen el segmento de elite del sistema escolar. Todos
estos colegios son de propiedad privada y son pagados completamente por las fa-
milias. Muchos de estos establecimientos pertenecen a congregaciones religiosas
y a grupos de colonia. Asiste a ellos el 6,8% de los alumnos del pas
8
.
Como se observa, los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblacio-
nes socioeconmicas. Las escuelas particulares pagadas, por los altos costos asumidos
completamente por las familias, educan casi exclusivamente a alumnos del segmento
de mayores ingresos del pas. Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante
recibir recursos pblicos, no estn obligadas a dar matrcula a todos quienes lo soliciten,
por lo que tienden a seleccionar a los alumnos
9
; adicionalmente, el sistema de financia-
miento compartido fija un pago obligatorio mensual y, por tanto, su monto es tambin
8
Adems de estas modalidades, existen alrededor de 70 establecimientos de enseanza media
tcnico-profesional que son de propiedad del Estado y estn entregados en administracin a cor-
poraciones privadas. Su matrcula era en 2006 1,6% del total.
9
Dante Contreras y otros investigadores del Departamento de Economa de la Universidad de
Chile, en una investigacin reciente determinaron que el 55% de los estudiantes de las escuelas
particulares subvencionadas debi someterse a un proceso de seleccin al ingresar. Los principales
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un mecanismo directo de seleccin y de distribucin de la matrcula en ellas segn las
distintas capacidades de pago de las familias. Su matrcula tiende a ser de niveles de
ingreso medio (desde ingreso medio-bajo a medio-alto
10
). La composicin social de su
alumnado, tomado globalmente, es ms heterognea que las otras dos dependencias,
sin embargo considerado por establecimiento se tiende a distribuir segn los distintos
precios de los colegios. Finalmente, las escuelas municipales estn obligadas a recibir
a todos los alumnos, incluyendo por una parte a los ms pobres que no pueden acceder
a los otros dos grupos y a los nios y nias con problemas de disciplina o aprendizaje
que las escuelas privadas expulsan o no reciben, adems son muy mayoritarias en las
zonas rurales. Por lo tanto, sus estudiantes tienden a ser de niveles socioeconmicos
medio-bajo y bajo.
La Tabla 1, correspondiente a los alumnos de 4 ao bsico de 2006 que rindieron la
prueba SIMCE y la Tabla 2, que cruza los niveles socioeconmicos de los establecimientos
con los de los alumnos, ilustran claramente lo dicho. Los grupos socioeconmicos fueron
construidos considerando el ingreso familiar y el nivel educacional de los padres.
Tabla 1
DISTRIBUCIN DE LA MATRCULA POR GRUPO SOCIOECONMICO
SEGN DEPENDENCIA
SIMCE 4to bsico 2006
Grupo
Socioeconmico
Estudiantes
Total Dependencia
N % % MUN % PSUB % PPAG
Bajo 20.769 8 6 2
Medio Bajo 75.321 29 24 6
Medio 95.138 37 17 20
Medio Alto 46.420 18 2 16
Alto 18.392 7 1 6
Total Nacional 256.040 100% 48% 45% 7%
Simce, 2006.
criterios de seleccin fueron: las habilidades del nio (48%), las caractersticas de la familia (23%)
y el credo religioso (19%). Reseado en Simonsen (2007).
10
En los ltimos aos se ha dado una transferencia de alumnos desde el sector pagado al de finan-
ciamiento compartido (de 9,4% a final de los 90 a 6,8 en 2006). Esto significa que los escasos
recursos que el fisco ha liberado por el financiamiento compartido no han ido slo a financiar a
alumnos de las familias ms pobres.
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Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
Tabla 2
DECIL SOCIOECONMICO ESTABLECIMIENTO Y DEL ALUMNO
SIMCE 1998, 2do medio
Decil
establecimiento
Decil del alumno
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
1 38.0 19.8 16.1 9.2 6.5 4.3 3.0 1.9 1.1 * 100.0
2 23.4 18.0 17.5 12.7 10.3 6.8 6.0 3.0 1.9 * 100.0
3 16.4 14.5 15.7 14.3 12.9 8.8 8.9 5.3 2.5 * 100.0
4 11.5 10.9 13.6 14.3 14.6 11.5 12.3 7.0 3.4 * 100.0
5 6.6 8.7 10.6 12.5 14.5 12.1 15.9 11.1 6.4 1.7 100.0
6 3.4 4.2 5.5 9.0 12.7 12.2 19.1 17.7 12.8 3.5 100.0
7 1.2 1.7 2.4 4.2 7.2 8.6 18.5 22.9 24.6 8.7 100.0
8 * * * 1.6 3.1 4.2 10.9 20.6 34.4 23.1 100.0
9 * * * * * * 2.2 8.9 28.9 58.0 100.0
10 * * * * * * * 1.2 8.2 89.9 100.0
Fuente: Gonzlez, Mizala y Romaguera, 2004. Tomado de Gonzlez, 2004a.
* Indica menos de 1%.
Se ha visto que el sistema escolar chileno es fuertemente estratificado social-
mente. Tambin hay claros indicios de que este rasgo, lejos de estar mejorando, se ha
acentuado lenta pero sistemticamente en los ltimos aos, producto de la aplicacin
permanente y a gran escala de los procesos de seleccin y de copago antes referidos,
as como de la preferencia de las familias de clase media por las escuelas particulares
subvencionadas.
Este proceso no ha afectado a todas las dependencias por igual, sino que ha
sido ms decisivo en las escuelas particulares, tal como muestra la Tabla 3. La com-
posicin social de las escuelas municipales no cambi significativamente entre 1990
y 2000, la nica modificacin relevante fue el incremento de los ms pobres, hecho
correlativo a la prdida de alumnos de los dos quintiles de mayores ingresos, quienes
pasan de representar un 17% de su matrcula en 1990 a ser un 14% en 2000. En las
escuelas particulares subvencionadas se advierte una prdida de peso relativo de los
alumnos de los quintiles ms pobres, quienes representaban un 47% de la matrcula
de estas escuelas en 1990 y se reducen a un 41% en 2000. Las escuelas particulares
pagadas son las que muestran ms cambios: los alumnos provenientes de familias de
los dos quintiles ms pobres disminuyen drsticamente su participacin: de un 21%
en 1990 a slo un 10% del total en 2000; por su parte, los alumnos del 40% superior
de la distribucin econmica pasan en la educacin pagada de un 67% a un 76% en
el perodo.
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Tabla 3
DISTRIBUCIN DE LA MATRCULA DE CADA DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA,
segn quintil de ingreso familiar, 1990-2000
1990 2000
Municipal
Decil I y II 65% 68%
Decil III 18% 18%
Decil IV y V 17% 14%
100% 100%
Particular subvencionado
Decil I y II 47% 41%
Decil III 22% 24%
Decil IV y V 30% 35%
100% 100%
Particular pagado
Decil I y II 21% 10%
Decil III 13% 13%
Decil IV y V 67% 76%
100% 100%
Fuente: CASEN 1990, 2000.
En sntesis, hay claros indicios de que un sistema estructuralmente segmentado
ha continuado especializndose en la separacin de los nios de diferente origen social.
Este efecto, ha importado un cambio ms significativo para los nios de familias de
altos ingresos que aquellos de ingresos bajos.
La situacin de los sectores intermedios se puede ilustrar a partir de la evolucin del
financiamiento compartido (Ver Tabla 4). El progresivo crecimiento del financiamiento
compartido desde 1993 ha dado lugar a un cambio profundo del sistema educacional
chileno. En 1993 la matrcula de financiamiento compartido era slo un 5,1% de la
matrcula total, siendo en la prctica un apndice de la educacin pagada. A partir de
entonces, una nueva ley lo incentiva y hoy, como vimos, el 70% de los alumnos parti-
cular subvencionados asisten a establecimientos con financiamiento compartido, con
lo cual se ha producido la existencia dentro del sistema de tres modalidades de finan-
ciamiento claramente diferenciadas: la educacin pagada con un 6,8% de la matrcula,
la de financiamiento compartido con un 33% del alumnado nacional
11
y la educacin
gratuita, tanto municipal como particular subvencionada, que era ms del 90% hasta
1993 y que ahora es de slo un 60%.
11
Incluye los alumnos de media municipal con financiamiento compartido.
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Los ingresos de dinero por financiamiento compartido han crecido en forma im-
portante y constante entre 1993 y 2005: de 4.387 millones a 135.430 millones, lo que
es congruente con el aumento de la matrcula, pero que expresa tambin un aumento
constante del cobro mensual por alumno en el sector particular subvencionado, el que
se quintuplic, pasando en el perodo 1993-2005 de un promedio de $ 2.564 a $ 12.960,
ingreso que acrecienta fuertemente el gasto en los hijos de las familias que lo aportan,
ya que el monto total de descuentos a las subvenciones es de slo un 5,8%.
Tabla 4
PROGRESIN DE FINANCIAMIENTO COMPARTIDO
1993 1995 1997 1999 2001 2003 2004 2005
Establecimientos
Particular S.
Municipales
Total
232
0
232
998
54
1.052
1.199
76
1.275
1.334
99
1.433
1.541
105
1.642
1.765
116
1.881
1.822
115
1.937
1.916
121
2.037
Matrcula
Particular S.
Municipal
Total
142.732
0
142.732
632.326
40.008
672.334
758.832
63.536
822.368
852.535
89.399
941.934
978.531
96.316
1.074.847
1.039.388
108.514
1.147.902
1.085.381
110.498
1.195.879
1.111.571
111.651
1.223.222
% Matrcula:
Particular S.
Media Mun.
14% 60% 65%
68%
23%
67%
24%
72%
24%
72%
24%
71%
24.7%
Cobro mensual:
Particular S.
Municipal
2.564
0
3.182
1.054
5.090
1.284
7.095
1.805
9.208
1.882
11.117
2.169
12.329
2.325
12.960
2.538
Fuente: Informacin del Departamento de Administracin General del Mineduc (2006).
En el sector municipal el sistema de financiamiento compartido slo puede aplicarse
a la enseanza media y un 24,7% de la matrcula municipal de este nivel est emplean-
dolo. Si bien los establecimientos municipales cobran menos que los particulares, su
incorporacin al financiamiento compartido significa que a nivel medio la oferta de
educacin gratuita es sensiblemente menor que en bsica, lo que es problemtico dado
que la educacin media forma parte en Chile de la educacin obligatoria.
El financiamiento compartido ha venido a acentuar el carcter estratificado de
la geografa educacional chilena, para permitir que cada segmento socioeconmico
tenga una escuela distinta acorde con su capacidad de pago. Para la mitad ms
pobre de la sociedad siguen existiendo escuelas gratuitas; en el decil superior hay es-
cuelas, de distintos precios, totalmente pagadas por sus usuarios. En medio se sita el
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financiamiento compartido con distintos precios segn la capacidad de pago de sus
usuarios. La Tabla 5 siguiente muestra los niveles de cobro del financiamiento compar-
tido en 2001. Haba un 75% de la matrcula que pagaba menos de $ 15.000, siendo la
categora ms numerosa la que pagaba entre cinco y diez mil pesos, sobre eso hay un
26% que pagaba ms de $ 15.000, matrcula que se distribuye en siete categoras.
Tabla 5
FINANCIAMIENTO COMPARTIDO: COBROS POR ALUMNOS SEGN TRAMOS
Tramos Cobros Mensuales Sector Particular Sector Municipal
Promedios por Alumnos N Establ. Matrcula % Matrc. N Establ. Matrcula % Matrc.
Entre 00.000 y 05.000 pesos 385 223.744 23% 101 100.491 96%
Entre 05.001 y 10.000 pesos 496 319.191 33% 6 3.241 3%
Entre 10.001 y 15.000 pesos 317 186.836 19% 3 1.197 1%
Entre 15.001 y 20.000 pesos 179 102.584 10%
Entre 20.001 y 25.000 pesos 118 64.822 7%
Entre 25.001 y 30.000 pesos 69 34.905 4%
Entre 30.001 y 35.000 pesos 42 19.046 2%
Entre 35.001 y 40.000 pesos 30 15.113 2%
Entre 40.001 y 45.000 pesos 20 9.360 1%
Entre 45.000 y ms pesos 7 2.930 0%
Totales 1.663 978.531 100% 110 104.929 100%
Fuente: Informacin del Departamento de Administracin General del Mineduc (2003).
Otro modo de apreciar el efecto del financiamiento compartido en la estratificacin
es examinar el porcentaje de estudiantes vulnerables presentes en los distintos tipos de
establecimientos. Los estudiantes considerados vulnerables por el Ministerio de Educacin
corresponden a un 30% del total y ellos como se advierte en la Tabla 6 se concentran
en las escuelas gratuitas y disminuyen a slo un 9% en las escuelas con financiamiento
compartido. Esta misma Tabla nos permite ver que hay diferencias de estratificacin
en los distintos tipos de administracin; as las escuelas catlicas, tanto gratuitas como
con financiamiento compartido, seguidas en esto por las instituciones sin fines de lucro,
acogen a una proporcin significativamente menor de alumnos vulnerables que los otros
tipos de administracin (un 27% contra un 38% en el caso de las escuelas gratuitas y
un 6% contra un 9% en la categora de escuelas con financiamiento compartido). Es
razonable deducir que en estas escuelas se est sumando a la seleccin acadmica (y
econmica) una seleccin por tipo de familia y por religin.
JUAN EDUARDO GARCA-hUIDOBRO
80
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
Tabla 6
ESTRATIFICACIN ENTRE TIPOS DE ESTABLECIMIENTOS
DE EDUCACIN BSICA, 2003
Tipo
Administracin
Escuelas sin Financiamiento
Compartido
Escuelas con Financiamiento
Compartido
N Matrcula
%
Estudiantes
Vulnerables
N Matrcula
%
Estudiantes
Vulnerables
Municipal 5.464 1.237.324 39%
Part. Subv. 1.464 269.772 35% 1.429 649.948 9%
Con lucro 1.065 149.441 40% 1.064 436.987 10%
Catlica 302 91.475 27% 288 178.787 6%
Protestante 42 12.140 36% 50 21.717 8%
No lucro 55 16.716 29% 27 12.460 5%
Total 6.928 1.507.096 38% 1.429 649.948 9%
Elacqua, 2007. Tomado de Valenzuela (2007).
Estas diferencias llevan a experiencias escolares muy distintas por sectores. Como
lo advierte Elacqua (2006), el sector particular subvencionado se encuentra internamente
mucho ms segregado que el sector municipal. Mientras la composicin social de las
escuelas municipales es uniforme la mayora de los colegios tienen un nmero similar
de alumnos vulnerables, en el sector particular subvencionado los alumnos vulnerables
se encuentran concentrados en unos pocos establecimientos. Ejemplo de ello es que
casi la mitad de los alumnos de colegios particulares subvencionados no tienen ningn
compaero pobre, mientras esta cifra es slo de 3% en el sector municipal.
3. Conclusiones
a) El sistema educacional chileno posee todas las limitaciones de un sistema alta-
mente segmentado: no ofrece a los alumnos un entorno ptimo de aprendizaje
y perjudica la educacin ciudadana, ya que pierde su capacidad de ofrecer una
experiencia igualitaria de base que refuerce la igualdad de los ciudadanos y sirva
de referente a la universalidad de lo estatal Lo anterior es una consecuencia casi
normal de la gran desigualdad social y econmica de Chile, sin embargo contra
lo esperable, el sistema educativo no estara contribuyendo suficientemente a
cambiar esa situacin de base
Hay dos juicios crticos claros.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
81
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 65-85
Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
Uno desde la funcin poltica de la educacin: Un sistema educacional cuya
fisonoma expresa, casi con la fidelidad de un retratista, a los sectores sociales del
que provienen los alumnos, es un sistema que, adems de injusto, deteriora el espacio
de lo pblico (Pea, 2002). Las consecuencias sociales de este panorama escolar son
fuertes: las escuelas chilenas como vimos son incapaces de hacer experimentar, en la
vida escolar cotidiana, la realidad de un pas plural, diferenciado, y entregan, por tanto,
una imagen distorsionada de la realidad.
Otro desde la efectividad pedaggica de las escuelas. El aprendizaje recproco
en cuanto a la adquisicin de conocimientos y al desarrollo de habilidades sociales se
empobrece mucho cuando crece la homogeneidad y la estratificacin y, por el contrario,
es ms rico cuando en las escuelas se encuentran nios y nias que provienen de grupos
sociales con capitales culturales distintos: unos ms cercanos a la cultura letrada de las
escuelas, otros aportando desde su experiencia cotidiana ms cercana al mundo del
trabajo. Un sistema escolar tan segmentado como el chileno priva a parte importante
de los nios del beneficio de este efecto del grupo de pares, privacin que perjudica
mayormente a los nios que asisten a escuelas con una menor concentracin de capital
cultural (McEwan, 2002).
b) La segmentacin en el sistema educacional chileno no es un efecto no deseado que
se trata de limitar, sino una consecuencia acorde con la arquitectura del sistema,
por lo cual su disminucin supone cambios mayores
12

Un informe de la OECD de 2004 fue muy claro al respecto. Plante que en Chile
no slo existe una gran segmentacin del sistema, insuficiencia presente en los sistemas
educativos de muchos pases, sino que el sistema educacional est conscientemente
estructurado por clases, puesto que existe un mecanismo, central para el funciona-
miento del sistema, que no puede sino producir estratificacin y segmentacin. Este
dispositivo estructural es poderoso y consiste en la combinacin de un doble proceso de
seleccin: de una parte el sistema de libre eleccin de escuelas por parte de los padres y
por otra parte la seleccin de alumnos por parte de las escuelas cuando la escuela posee
ms postulantes que vacantes o por motivos de identidad de la escuela en el caso de
algunas escuelas religiosas.
Por ltimo, el financiamiento compartido viene a reforzar los anteriores mecanis-
mos de estratificacin; ms an, constituye un incentivo estatal a la estratificacin (los
nios cuyos padres pueden hacer un aporte econmico siguen recibiendo casi intacto
12
En el Mensaje de la Ley General de Educacin, actualmente en el Congreso, la Presidenta habla
de la necesidad de una nueva institucionalidad educativa.
JUAN EDUARDO GARCA-hUIDOBRO
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Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
el subsidio del Estado
13
), con lo cual se fomenta la natural tendencia de mezclarse con
estudiantes de ms alto nivel socioeconmico (OECD, 2004, 278).
Es muy importante aclarar que no existen estudios que respalden la tesis (muchas
veces sostenida por los dueos de colegios) de que las familias que envan a sus hijos a
escuelas municipales o particulares subvencionadas posean caractersticas distintivas,
que no sean las ligadas a sus diferentes condiciones socioeconmicas. Las familias
de ambos tipos de escuelas valoran de igual modo la educacin, se sienten igual de
comprometidas con la educacin sus hijos, participan y apoyan en la misma medida
a sus escuelas, etc. (Gauri, 1994). No se puede decir lo mismo de los alumnos. Existe
fundada evidencia de que las escuelas particulares por sus procedimientos de seleccin
(pruebas de conocimientos, caractersticas de las familias, credo religioso) y por la
expulsin de alumnos (repitentes o quienes no logran niveles de rendimiento exigidos
por el colegio) se proveen de los estudiantes ms capaces entre sus pares, y evitan los
alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Carnoy y McEwan, 1998; Gauri,
1998; Contreras y otros, 2007).
Ya enunciamos las consecuencias negativas de esta situacin en prdidas de la
capacidad de enseanza-aprendizaje del sistema y en el deterioro de la educacin ciu-
dadana. Adems, en un sistema con este tipo de ordenamiento, las escuelas totalmente
gratuitas para pobres son fcilmente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los
profesores que en ellas ensean corren el riesgo de trabajar con muy pocas expectativas
de logro respecto a sus alumnos, lo que cierra una cadena de desesperanza que termina
en nios que no aprenden y poseen poca autoestima.
c) La superacin de la situacin exige actuar sobre los mecanismos de seleccin y
sobre el financiamiento compartido
Como el mismo Informe de la OECD lo corroborara, la eleccin de escuela por
parte de los padres es muy valorada en Chile. No slo no parece posible cambiarla,
sino que debe ser apreciada como un aporte en trminos de oferta de diversidad cultu-
ral, religiosa y pedaggica. Sin embargo, es necesario reconocer que este sistema de
eleccin de escuelas conlleva una tendencia a la estratificacin, lo que obliga a actuar
con decisin en la desarticulacin de los otros dos mecanismos de estratificacin: la
seleccin y el financiamiento compartido.
13
De hecho, hay una rebaja de la subvencin cuando el pago demandado a las familias es muy alto.
Sin embargo, se puede aportar hasta un 50% del monto de la subvencin sin que sta experimente
rebaja y los descuentos en los tramos superiores son modestos: entre media y una subvencin hay
rebaja del 10% ; entre una y dos USE, la rebaja es del 20% y entre 2 y 4 USE la rebaja es del 35%.
La aplicacin es por tramos.
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Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
El proyecto de Ley General de Educacin, actualmente en el Congreso, propone
una drstica limitacin de la seleccin para la educacin parvularia y bsica. En el
artculo N 11 que regula la seleccin en la LGE establece, como principio general,
que los establecimientos subvencionados debern aceptar a todos los alumnos que
postulen al primer y segundo nivel () de la educacin parvularia y desde 1 hasta 8
ao de la EGB, dentro de las capacidades autorizadas que tenga el establecimiento
En segundo lugar, seala que si hay ms postulantes que cupos: el proceso de
seleccin () en ningn caso podr considerar la situacin econmica o social del
postulante, su rendimiento escolar pasado o potencial, el estado civil, escolaridad o
religin de los padres, el origen tnico del postulante, ni otro criterio que permita la
discriminacin arbitraria de ste () las vacantes slo podrn asignarse por prioridad
familiar o, en ltima instancia, por sorteo, sin perjuicio de las discriminaciones positivas
establecidas por ley Finalmente dice que al postular a un establecimiento: existir
una aceptacin de los padres y apoderados del proyecto educativo y del reglamento
del establecimiento
La incorporacin de estas normas, comunes para todos los establecimientos que
reciben financiamiento estatal, debera disminuir significativamente la segregacin y
alentar a todas las familias a postular al establecimiento que desean para sus hijos, sin
abstenerse por el temor de ser rechazados.
Sin embargo, es urgente suprimir el financiamiento compartido que es, sin lugar
a dudas, la mayor causa de segmentacin del sistema. Es imposible tomar esta medida
de un da para otro, ya que hay muchos compromisos que los sostenedores han tomado
contando con los recursos que aporta el actual financiamiento compartido. El nico modo
de suprimirlo es hacerlo en forma paulatina y en la medida en que se vaya mejorando
la subvencin. Los anuncios de aumento de la subvencin hechos por la Presidenta
en el recin pasado 21 de mayo son una oportunidad nica para iniciar el proceso. Se
sugiere tomar tres medidas:
(i) establecer que a partir de ahora ningn establecimiento existente pueda pasar al
rgimen de financiamiento compartido y que ningn establecimiento que se cree
puede hacerlo con este rgimen;
(ii) congelar en cada establecimiento con financiamiento compartido los aportes de
la familia en la cantidad que estn pagando mensualmente por financiamiento
compartido el primer semestre de 2007;
(iii) establecer que de ahora en adelante una parte de cualquier alza de la subvencin,
por ejemplo el 75% del alza, se descontar de la cuota que actualmente pagan los
padres. Estas medidas, sumadas a la limitacin de la seleccin, marcaran el inicio
claro de un proceso de mayor mixtura social al aumentar las posibilidades de las
JUAN EDUARDO GARCA-hUIDOBRO
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Desigualdad educativa y segmentacin del sistema escolar
Juan Eduardo Garca-Huidobro
familias ms pobres de elegir establecimientos. Adicionalmente, la ltima medida
hara que muchos de los establecimientos que cobran menos de $ 5.000 pasaran
ahora a ser gratuitos.
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Gobierno y direccin de los sistemas educativos en Amrica Latina
Juan Carlos Tedesco
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GOBIERNO Y DIRECCIN DE LOS SISTEMAS
EDUCATIVOS EN AMRICA LATINA
Government and direction of educational systems in Latin America
Juan carlos tedesco*
Resumen
El artculo propone discutir la cuestin de la gobernabilidad de los sistemas educativos
en el marco de las condiciones generadas por el nuevo capitalismo y los aprendi-
zajes realizados en las ltimas dcadas. Para esto, seala la importancia de ampliar
la mirada y preguntarse no slo por los procedimientos administrativos o de gestin,
sino tambin por los objetivos que se persiguen y por las condiciones instituciona-
les y polticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este enfoque
permite introducir cinco temas importantes en la discusin de la gobernabilidad de
los sistemas educativos: definir el sentido de las transformaciones, considerar las
limitaciones de las reformas institucionales, redefinir el papel del Estado, valorizar
la importancia de la dimensin pedaggica y analizar las tensiones entre consenso
y conflicto en el gobierno de la educacin.
Palabras clave: gobernabilidad, sistemas educativos, Amrica Latina, cambios,
demanda de sentido
Abstract
This article suggests the need to revise the concept of governance in educational
systems within the historical conditions created by new capitalism and what has
been learnt in the latest decades Thus, it points out the idea of widening views, and
inquiring not only about the administrative or managing procedures, but also about
the pursued aims and the institutional and political conditions enabling them This
approach allows the introduction of five important subjects in the discussion about
the governance of educational systems; namely, to define the sense of such transfor-
mations, to consider the restrictions of institutional reforms, to redefine the role of
the state, to value the importance of the pedagogical dimension and to analyze the
tensions between consensus and conflict in the government of education
Key words: governance, educational systems, Latin America, change, demand
of meaning
* Licenciado en Ciencias de la Educacin, Universidad de Buenos Aires. Profesor de la Universidad
de San Andrs. jctedesco@udesa.edu.ar
JUAN CARLOS TEDESCO
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1. Introduccin
Los conceptos suelen reflejar experiencias cognitivas, tanto individuales como so-
ciales. Los cambios en los conceptos, en consecuencia, tambin sugieren que estn
cambiando las experiencias que realizamos en los mbitos de desempeo aludidos por
esos conceptos. La pregunta inicial de este artculo se refiere, por lo tanto a por qu
hablamos hoy de gobernabilidad de los sistemas educativos y no seguimos discutiendo,
como lo hemos hecho durante la ltima dcada, de descentralizacin, de autonoma, de
mecanismos de evaluacin de resultados o de cualquiera de las muchas estrategias que
han modificado las tradicionales formas de gestin de nuestros sistemas educativos? No
se trata, obviamente, de un mero cambio formal de palabras. Las reformas de la ltima
dcada han modificado o han intentado modificar las modalidades institucionales con
las cuales se administra la educacin. Todos los diagnsticos nos indican, sin embargo,
que los mismos procedimientos administrativos han provocado resultados muy diferentes
segn los contextos en los cuales esos procedimientos son aplicados. No es lo mismo
descentralizar en momentos de expansin econmica que hacerlo en un momento de
crisis y recesin. No es lo mismo dar autonoma a las escuelas en un contexto donde
existe una sociedad civil, actores sociales e instituciones locales fuertes, que hacer-
lo como parte de un proceso de desresponsabilizacin de la administracin central.
Parecera llegado el momento en el cual, para comprender lo que pasa en la gestin de
los sistemas educativos, debemos ampliar nuestra mirada y preguntarnos no slo por los
procedimientos sino tambin por los objetivos que se persiguen y por las condiciones
institucionales y polticas que determinan la viabilidad de esos procedimientos. Este
cambio de enfoque y de mirada es el que est detrs de este giro conceptual que nos
lleva a discutir el tema de la gobernabilidad de los sistemas educativos.
Ampliar la mirada tiene, al menos, dos grandes dimensiones. Por un lado, implica
salir de un enfoque puramente administrativo, de un enfoque basado exclusivamente en
la gerencia de los sistemas, para incorporar las disciplinas que nos permitan comprender
la lgica social, poltica y cultural, que existe en los fenmenos de cambio institucional.
Por otro lado, tambin debemos ampliar la mirada para colocar estos procesos en el
marco ms general de los problemas de gobernabilidad de la sociedad en su conjunto,
superando los enfoques exclusivamente sectoriales que han dominado muchos de los
anlisis del pasado.
Existen numerosas evidencias que justifican esta mirada ms amplia. Por un
lado, fenmenos que ocurren fuera del sector educativo pero que penetran en nuestra
esfera de accin. Cuando comprobamos que una parte importante de los profeso-
res y maestros de nuestras escuelas han perdido la confianza en las instituciones,
han perdido el sentimiento de orgullo con respecto al patrimonio cultural que ellos
deben transmitir, o cuando las escuelas deben incorporar masivamente actividades
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vinculadas a la satisfaccin de necesidades bsicas insatisfechas de alimentacin, salud
o vestimenta, estamos obviamente frente a variables que afectan la gobernabilidad
de los sistemas educativos de la misma manera que afectan la gobernabilidad de la
sociedad en su conjunto.
Pero tambin existen evidencias de la necesidad de ampliar la mirada que proviene
de los propios procesos de la administracin y la gestin educativa. La descentralizacin
y la mayor autonoma a los establecimientos escolares, sin una administracin central
fuerte en sus capacidades de fijar objetivos, medir resultados y compensar diferencias,
erosiona la capacidad de quienes tienen la responsabilidad de conducir los sistemas
educativos hacia sus objetivos de una educacin de calidad para todos. Los sistemas de
medicin de resultados, que fueron concebidos como uno de los instrumentos claves para
el diseo de polticas destinadas a mejorar esos resultados, pueden provocar efectos no
deseados, entre los cuales podemos mencionar la mayor desconfianza hacia la escuela
y hacia sus actores internos y la generacin de mecanismos de seleccin de alumnos
que tienden a incrementar la segmentacin, la estigmatizacin y la fragmentacin de
la oferta educativa.
Estamos, pues, ante una situacin y en un momento histrico donde se impone
una revisin conceptual pero tambin una actualizacin de nuestros diagnsticos acerca
de la realidad. En lo que sigue intentar presentar algunos de los problemas que es
necesario tener en cuenta para enriquecer nuestros anlisis y nuestras estrategias de
accin en este campo.
2. Gobernabilidad y falta de sentido
Los debates sobre la gobernabilidad de los sistemas educativos asumieron, particu-
larmente en las dos ltimas dcadas, un significativo inters por los procedimientos.
Cmo hacer las cosas fue el motivo central de los anlisis y de las discusiones. Michel
Crozier, en un incisivo anlisis crtico del sistema de formacin de administradores en
Francia, seal que esta concentracin en la bsqueda de soluciones a los problemas
haba provocado en Francia una abundancia de soluciones para problemas que no
existan (Crozier, 1996). Aconsejaba, con sentido comn, volver a poner el acento en
formar para ser capaz de identificar primero los problemas que se pretende solucionar.
Pero poner el acento en el cmo implica suponer que sabemos dnde estamos y
hacia dnde queremos ir. Ambos supuestos, sin embargo, son de dudosa vigencia en
la sociedad contempornea.
No es ste el espacio, obviamente, para hacer ni siquiera un resumen de la situa-
cin social contempornea. El punto sobre el cual creo importante llamar la atencin
es que uno de los elementos ms relevantes del diagnstico de la situacin actual es,
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precisamente, la ausencia de perspectivas de largo plazo o, para decirlo en trminos
ms filosficos, la ausencia de sentido.
La prdida de sentido y la ausencia de perspectivas de largo plazo han sido iden-
tificadas como los rasgos ms significativos del nuevo capitalismo. Inmediatamente
despus de la cada del muro de Berln, Alain Minc escribi un libro con un provoca-
tivo ttulo, El dinero loco (Minc, 1990), donde postul la hiptesis segn la cual el
capitalismo haba perdido todos los lmites tradicionales: el lmite del pecado, vigente
en los orgenes del capitalismo, el lmite del sindicalismo y el lmite del comunismo,
propios del desarrollo capitalista durante el siglo XX. Esta prematura intuicin de Minc
fue luego corroborada y ampliada por trabajos que analizan la dinmica del capitalismo
globalizado, dominado por la lgica de la especulacin financiera ms que por la lgica
de la produccin de bienes. Anthony Giddens titul el libro donde se recopilan algunas
de sus conferencias recientes, Un mundo desbocado (Giddens, 2000). I. Wallerstein
habla de un mundo incierto (Wallerstein, 2002). Z. Ladi analiz este fenmeno desde
una perspectiva ms filosfico-social y postul la idea de una sociedad sin sentido,
donde se produca una fuerte concentracin en el presente, por la falta de horizontes y
por la ruptura con el pasado (Ladi, 1997).
La ausencia de sentido del nuevo capitalismo pone en crisis a la educacin. Al
respecto, vale la pena recordar una caracterstica obvia del proceso educativo: si bien
tiene lugar en el presente, la educacin trasmite un patrimonio y prepara para el futuro.
Esta sociedad, donde se rompe con el pasado porque todo es permanentemente renovado
y donde el futuro es pura incertidumbre, deja a la educacin sin puntos de referencia.
La ausencia de sentido en el nuevo capitalismo tiene dos dimensiones distintas: la pri-
mera se refiere a la transmisin intergeneracional; la segunda, en cambio, se refiere a
la capacidad de crear un sentido hegemnico que incluya al conjunto de la poblacin.
Las instituciones responsables de administrar el sentido son diferentes. La familia
ocupa un lugar fundamental en el proceso de transmisin intergeneracional, mientras
que la escuela y el conjunto de las instituciones polticas (Parlamento, partidos polticos,
sistema jurdico, etc,) son fundamentales en el segundo.
Desde una perspectiva sociolgica, me atrevo a formular la hiptesis segn la cual
la ausencia de sentido expresa la escasa vocacin hegemnica del nuevo capitalismo.
La debilidad de la vocacin hegemnica del nuevo capitalismo est asociada a los
nuevos patrones de funcionamiento de las instituciones responsables de la produccin
y la distribucin de bienes culturales. En el capitalismo industrial, la cultura se basaba
en instituciones que funcionaban sobre la base de la lgica de la oferta. La escuela y
tambin la TV en general estaban basadas en ofrecer a todos un mismo producto y
esta oferta tena, por eso, un fuerte poder homogeneizador. En esta lgica y en este
poder se expresaba la voluntad hegemnica de los sectores dominantes. Los nuevos
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mecanismos culturales, en cambio, se basan mucho ms en la lgica de la demanda.
Internet, la TV por cable (y la escuela basada en los mecanismos de responder a las de-
mandas del alumno-cliente) invierten el esquema existente en el capitalismo industrial
y, en ese sentido, expresan la escasa vocacin hegemnica del nuevo capitalismo.
En esta discusin es oportuno retomar algunas de las hiptesis de Dominique
Wolton acerca de las nuevas tecnologas de la informacin y, en particular, de Internet
(Wolton, 2000). Este autor nos advierte que poner el centro de la dinmica cultural en
la demanda de los usuarios no es, necesariamente, un mecanismo ms democrtico que
el basado en el control de la oferta. Para formular una demanda es necesario dominar
los cdigos de acceso al mundo. Al contrario de lo que sostiene el discurso actualmente
dominante, la emancipacin, el desarrollo personal, la libertad, pasan primero por la
oferta, pues es ella la que permite constituir los marcos de referencia a partir de los
cuales se podr expresar, ulteriormente, la demanda. Wolton nos recuerda que uno de
los efectos ms importantes de la dominacin sociocultural consiste, precisamente, en
no pedir ms que lo que uno ya tiene. La simple adecuacin a la demanda, en ltima
instancia, implica reforzar la dominacin.
En esta misma lnea de anlisis se pueden retomar las reflexiones de Jeremy Rifkin
acerca del nuevo capitalismo, como un capitalismo del acceso. Segn su anlisis, el
nuevo capitalismo se caracteriza por incorporar plenamente la esfera cultural dentro de
relaciones de tipo mercantil: la comercializacin de los recursos culturales incluyendo
los ritos, el arte, los festivales, los movimientos sociales, la actividad espiritual y de
solidaridad y el compromiso cvico, todo adopta la forma de pago por el entretenimiento
y la diversin personal (Rifkin, 2000, p. 16). Debemos reflexionar seriamente acerca
de las consecuencias de incorporar las actividades culturales a la lgica de mercado.
En este sentido, los productos culturales ya no valen de por s, no tienen una existencia
permanente, pierden su carcter de productos endgenos que pueden ser producidos en
cualquier lugar y adquiridos en otro y, lo ms importante desde nuestro punto de vista,
no son transmitidos de generacin en generacin sino comprados y vendidos en un
mercado donde predomina el poder de compra de cada actor o sector social.
Gran parte del debate acerca de la gestin educativa estuvo y sigue estando
centrada en la discusin acerca de las ventajas de transferir mayor poder a la demanda
educativa. La justificacin acerca de los procesos de descentralizacin, autonoma a las
escuelas, etc., estuvo justificada en la lgica de dar mayor poder a los actores locales.
La experiencia nos ha demostrado, sin embargo, que es necesario distinguir entre de-
manda y necesidad. Satisfacer demandas no es lo mismo que satisfacer necesidades.
La capacidad de demanda est desigualmente distribuida y debemos prestar mucha
atencin al proceso mediante el cual una necesidad se transforma en una demanda
expresada socialmente.
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Este escenario abre perspectivas muy densas para el anlisis de la gobernabilidad
y la direccin de las instituciones educativas. Los interrogantes son muchos, pero lo
que bsicamente quisiera postular es que es necesario salir del enfoque puramente
instrumental del tema de la gobernabilidad y la direccin de los sistemas educativos.
Esto no quiere decir que no debamos ocuparnos de cmo administrar el sistema a la
espera de que la sociedad defina sus orientaciones de largo plazo. quiere decir, en
cambio, que tanto el anlisis como las polticas deben ser contextualizadas en un marco
de conflicto, de incertidumbre, de experimentacin y de ajuste permanente, lo cual es
contrario a cualquier intento de definir un modelo cerrado, con caractersticas ms
o menos universales.
3. El agotamiento de las reformas institucionales
En este sentido, quisiera recordar que venimos de un perodo donde, ms all de las
particularidades nacionales, los procesos de reforma educativa se apoyaron en una
agenda que otorg una fuerte prioridad al cambio institucional. La evaluacin de los
resultados de estos procesos es hoy motivo de anlisis y discusiones que abarcan no slo
los procesos de transformacin educativa sino el conjunto de las polticas y estrategias
de desarrollo. Al respecto, queremos partir del postulado segn el cual tanto los efec-
tos de las polticas aplicadas durante la dcada de los aos 90 como el agotamiento de
algunas de sus orientaciones dominantes constituyen el marco desde el cual comienzan
a formularse nuevos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicionales y a
modificarse los patrones que orientan las estrategias de desarrollo. Un testimonio elo-
cuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orientaciones tanto conceptuales
como polticas puede verse en el libro de Joseph E. Stiglitz: Los felices 90, la semilla
de la destruccin (2003). Si bien estos cambios se refieren al conjunto de las polticas
sociales y econmicas, en el caso especfico de la educacin pueden agruparse en cinco
grandes puntos: (i) la demanda de sentido y la dificultad para cambiar los sistemas
educativos en el contexto del nuevo capitalismo, (ii) el nuevo papel del Estado, (iii)
la escasez de recursos y el exceso de demandas, (iv) la revalorizacin de la dimensin
pedaggica del cambio educativo y (v) la tensin entre consenso y conflicto para la
definicin de estrategias de accin educativa.
La demanda de sentido y la complejidad del cambio educativo
En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la enorme complejidad y di-
ficultad que existe para modificar los patrones de funcionamiento de los sistemas
educativos. El balance de las reformas de la dcada de los aos 90 indica que si bien
permitieron aumentar la cobertura e introducir nuevas modalidades e instrumentos de
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gestin (descentralizacin, medicin de resultados, etc.), no han logrado modificar
significativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos. Los casos de Chile
y Francia, para tomar ejemplos de contextos socioeconmicos muy diferentes, son
ilustrativos de esta situacin.
En Chile, todos los indicadores relativos a los insumos del aprendizaje mejoraron,
pero esa mejora no tuvo el impacto esperado en los logros de aprendizaje de los alum-
nos. Los datos disponibles indican que a partir de los gobiernos democrticos en Chile
el gasto en educacin, tanto pblico como privado, pas del 3,8 al 7,4%, la matrcula
escolar aument 20,4% en bsica y media y 16,6% en superior (entre 1990 y 2005:
mineduc.cl)
*
, se mejor significativamente la infraestructura y aument el nmero de
escuelas de tiempo completo, se increment la disponibilidad de textos y computadoras
por escuela, se modificaron los diseos curriculares y aument el salario docente en
un 130% en trminos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje de acuerdo a los
datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incremento en los promedios
nacionales hasta la mitad de la dcada, que luego se estanc y que la distribucin social
muy inequitativa y estratificada de los aprendizajes no se modific.
Lo mismo sucede en Francia, donde en la ltima dcada aument la inversin,
disminuyeron los alumnos y, sin embargo, los resultados no mejoraron. Las explica-
ciones acerca de estas dificultades son diversas y muchas de ellas bastante conocidas
y tradicionales: corporativismo de los actores internos del sistema, tradicionalismo,
resistencia a las innovaciones, etc. Sin desconocer que este tipo de comportamientos
explican una parte del problema, parece importante destacar la presencia de una serie de
factores nuevos, vinculados a las tendencias estructurales de este nuevo capitalismo
basado en el uso intensivo de las tecnologas de la informacin, en la globalizacin y
en la desregulacin de los servicios sociales.
Estas tendencias estn provocando impactos muy significativos en la sociedad,
bastante alejados de los pronsticos optimistas de inicios de la dcada de los aos 90.
La concentracin del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo y la exclusin
social, la fragmentacin cultural, la erosin en los niveles de confianza en la democra-
cia como sistema poltico capaz de responder a las demandas sociales son, entre otros,
los fenmenos que caracterizan la incorporacin de los pases de la regin al nuevo
capitalismo. En este contexto, si bien la educacin es una condicin necesaria para
garantizar competitividad, empleabilidad y desempeo ciudadano, existen cada vez
ms dificultades para generar posibilidades de empleos e ingresos decentes para toda
la poblacin y para crear un clima de confianza en las instituciones y en los actores
polticos de la democracia. El problema ya no se reduce exclusivamente a la dificultad
* www.mineduc.cl consultado 10/06/07.
JUAN CARLOS TEDESCO
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Gobierno y direccin de los sistemas educativos en Amrica Latina
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para transformar la educacin desde el punto de vista de sus modelos de organizacin
y gestin, sino a las dificultades que tienen los diferentes modelos de gestin educativa
para romper el determinismo social de los resultados de la accin escolar.
Los resultados de aprendizaje siempre estuvieron asociados a condiciones ma-
teriales y culturales de vida de las familias. Este fenmeno no es nuevo. Lo nuevo es
que estn cambiando los procesos que generan desigualdad y las caractersticas que
definen a los diferentes grupos o sectores sociales. En este sentido, es necesario recu-
perar los resultados de los estudios recientes sobre las nuevas formas que asumen las
desigualdades, donde juegan un papel fundamental la construccin social de situaciones
de exclusin, de ruptura de los vnculos con la sociedad, de ausencia de proyectos y
de perspectivas de futuro. En contextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre
educacin y equidad social deben ser revisadas. Para expresarlo en pocas palabras, es
necesario superar el enfoque tradicional donde el esfuerzo se pona en analizar la con-
tribucin de la educacin a la equidad social, para postular la necesidad de un mnimo
bsico de equidad y cohesin social como condicin necesaria para que sea posible un
proceso educativo exitoso.
Esta visin sistmica del vnculo entre educacin y equidad social tiene conse-
cuencias importantes para las estrategias polticas destinadas a enfrentar el problema
de la desigualdad educativa. La consecuencia principal se refiere al carcter integral de
las estrategias de accin, que se refiere a la articulacin de las polticas educativas con
la dimensin social de las estrategias de desarrollo y crecimiento econmico, donde
las polticas destinadas a promover una distribucin del ingreso ms democrtica y la
creacin de empleos dignos asumen una importancia central.
No corresponde discutir aqu las estrategias para mejorar desde un punto de vista
progresivo la distribucin del ingreso y las ofertas de empleo. Slo es posible soste-
ner que la expansin de la cobertura educativa, el mejoramiento de los resultados de
aprendizaje y las polticas de renovacin curricular que permitan aprendizajes relevantes
para el desempeo productivo y ciudadano slo sern sustentables en el tiempo si van
acompaadas por estrategias de crecimiento econmico coherentes con esas polticas
educativas. La complejidad del cambio educativo est asociada, desde este punto de
vista, al agotamiento de una perspectiva puramente sectorial de las estrategias de
transformacin. En este agotamiento de la perspectiva sectorial es donde se aprecia
el dficit de sentido de las polticas. La intersectorialidad tiende a ser percibida como
un problema de gerencia. En este nivel, todos reconocen su importancia pero no todos
coinciden en lamentar las escasas evidencias de su traduccin en el plano operativo de
las administraciones pblicas. Parece llegado el momento de preguntarse seriamente
acerca de las razones por las cuales es tan difcil lograr ese objetivo. Al respecto, lo
que queremos sealar es que sin dejar de reconocer la relevancia de los aspectos
gerenciales, la intersectorialidad exige como prerrequisito un acuerdo acerca del sentido
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de las acciones. Es ms un problema poltico que administrativo. Si los ministros de
Economa, Educacin y Desarrollo Social tuvieran las mismas orientaciones de sentido,
la coherencia de sus polticas necesitara menos procedimientos administrativos. En
los procesos actuales, el problema es que se ha disociado el desarrollo econmico del
desarrollo social y esa disociacin no puede ser resuelta por mecanismos gerenciales
exclusivamente. En este sentido, la complejidad a la que aludimos antes se expresa en
el hecho de que el aumento de las exigencias para una gestin eficaz y eficiente en la
solucin de los problemas de equidad es concomitante con el debilitamiento del Estado
y de sus instrumentos de intervencin. Este debilitamiento no es homogneo, pero el
anlisis de esta problemtica nos remite al segundo de los temas de la nueva agenda.
El papel del Estado
En segundo lugar, tambin se ha producido un importante cambio conceptual con respecto
al papel del Estado tanto a nivel nacional como internacional. La desregulacin no ha
producido los resultados esperados por sus propagandistas extremos y hoy se reconoce
que las experiencias ms exitosas son experiencias mixtas donde el Estado se reserva
un fuerte papel en el control de la provisin de los servicios o en la responsabilidad por
administrarlos. Si bien las consecuencias ms negativas de la desregulacin se expre-
saron en su impacto sobre la equidad y la cohesin, en varios casos la desregulacin
tampoco ha provocado mayores niveles de eficiencia. Estos resultados han promovido
un cambio de clima conceptual que permite postular estrategias basadas en un papel
activo del Estado con mayor legitimidad que en la dcada de los aos 90.
Estamos, en consecuencia, frente a un escenario que demanda mucho ms que en
el pasado una accin pblica destinada a promover mayor participacin, pero tambin
mayor homogeneidad en los resultados y mayor cohesin nacional frente a la fragmen-
tacin que caracteriza al funcionamiento del sistema educativo. Pero promover igualdad
y promover cohesin requieren distintos instrumentos de accin. Con respecto a la
igualdad, se abre toda la discusin sobre las polticas compensatorias y la significativa
importancia de la educacin inicial. Promover ms cohesin, en cambio, alude a los
mecanismos de gestin y administracin que garanticen niveles bsicos de integracin
entre las diferentes jurisdicciones.
La informacin y los anlisis disponibles sobre polticas compensatorias es
abundante. Asimismo, es bastante general el consenso existente acerca de la impor-
tancia que reviste la atencin temprana para promover igualdad y equidad educativa.
Al respecto, los anlisis acerca del proceso de reproduccin de las desigualdades
permiten sealar que para romper el crculo vicioso de padres pobres-hijos pobres,
es fundamental intervenir en el momento donde se produce la formacin bsica del
capital cognitivo de las personas. Esto significa invertir en las familias y en la primera
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infancia. Existen numerosas evidencias que indican el escaso poder compensador de
las desigualdades que tiene la educacin formal, si interviene una vez que las de-
sigualdades ya han sido creadas.
Esta situacin sugiere que una parte fundamental de la explicacin del problema
de las dificultades para elevar los resultados de la accin escolar de los alumnos de
familias desfavorecidas est vinculada con las condiciones con las cuales los alumnos
ingresan en la escuela. Estas condiciones se refieren a dos tipos de factores distintos:
(a) un desarrollo cognitivo bsico, que se produce en los primeros aos de vida y est
vinculado a una sana estimulacin afectiva, buena alimentacin y condiciones sanitarias
adecuadas, y (b) una socializacin primaria adecuada mediante la cual los nios adquie-
ren los rudimentos de un marco bsico que les permita incorporarse a una institucin
especializada distinta a la familia, como la escuela. Las polticas al respecto deberan,
por ello, atacar las desigualdades en trminos de recursos culturales disponibles en las
familias, para favorecer un proceso de socializacin primaria destinado a promover un
adecuado desarrollo cognitivo bsico. En este universo de acciones, el papel del Estado
es fundamental.
Con respecto a la cohesin, los temas ms importantes son los que se refieren a
la estructura del sistema, los mecanismos de control de calidad a travs de exmenes
nacionales al final de cada ciclo, as como los instrumentos de acreditacin y validez
de los ttulos, la correspondencia entre las estructuras administrativas del Ministerio
de Educacin nacional y las administraciones locales, y el modelo institucional que
se otorgue a la instancia administrativa responsable de la medicin y evaluacin de
resultados.
No tendra sentido resumir aqu los aportes que han realizado diferentes especia-
listas e investigadores. Slo nos parece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en
cuenta en los debates sobre este tema. El primero de ellos se refiere a la necesidad de
definir no slo el modelo de estructura administrativa ms adecuado a las funciones que
cumple cada instancia nacional o local sino el proceso de transicin de un modelo
a otro. Es bien sabido que las estructuras administrativas son el soporte de fenmenos
corporativos difciles de modificar, que exigen complejos procesos de negociacin. En
este sentido, una de las lneas fundamentales de accin en los procesos de transicin
de una estructura a otra es la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad tcnico-
pedaggico, de las administraciones locales. El segundo aspecto, de carcter ms general,
se refiere a la necesidad de incluir en la discusin sobre el papel de Estado la dimensin
internacional. Los procesos de descentralizacin estn asociados, desde este punto
de vista, a la resignificacin del Estado-Nacin. Hablar del papel del Estado en estos
momentos exige pensar tambin en trminos globales, ya que un conjunto importante
de los nuevos problemas que las polticas educativas deben enfrentar no se dirime en
el espacio geogrfico nacional. Cuestiones como la educacin a distancia, los portales
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educativos, la produccin de material pedaggico de soporte digital, la acreditacin
internacional de ttulos, etc. son todos temas sobre los cuales el Estado estar llamado
a jugar un papel importante y ese Estado ser, seguramente, multinacional.
Escasez de recursos y pugna por obtenerlos
En tercer lugar, a diferencia de los aos 90, ahora existe un contexto de mayor escasez
de recursos y de fuerte aumento de la pugna por obtenerlos. Desde la dimensin in-
ternacional, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridad y la lucha contra
el terrorismo han pasado a ocupar un lugar prioritario en trminos de financiamiento,
desplazando a la ayuda para el desarrollo econmico y el combate a la pobreza. En esta
misma dimensin, hoy existe mucho menos margen que a comienzos de los aos 90 para
el endeudamiento a travs de crditos internacionales para educacin, algunos de los
cuales son crditos de ajuste y no prstamos exclusivos y especficos para educacin.
Pero la otra dimensin de anlisis del tema del financiamiento corresponde a los
cambios sociales producidos internamente, donde se han incrementado las situaciones
de emergencia social que demandan respuestas urgentes. La necesidad de atender situa-
ciones sociales de emergencia que afectan a sectores muy significativos de poblacin
redefine los trminos de la clsica tensin entre la coyuntura y el largo plazo. En este
nuevo perodo, la gestin educativa debe moverse en un contexto de exceso de de-
mandas, donde para satisfacer a unos hay que postergar a otros, pero donde todas las
demandas tienen un alto nivel de legitimidad. La gestin de polticas pblicas debe as
manejar situaciones donde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de pobres
contra pobres: financiar educacin o salud, preescolar o universidad, salarios docentes
o comedores escolares, por ejemplo. No hay, obviamente, frmulas de validez universal
para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada contexto y momento histrico
determinado. Slo es posible sostener la necesidad de reconocer que en cada opcin se
est postergando una demanda legtima y que la confianza en que en el mediano plazo
esa demanda ser atendida es un factor clave para que la postergacin sea aceptada y
los niveles de gobernabilidad del sistema sean adecuados.
La dimensin pedaggica
En cuarto lugar, es importante sealar que en la agenda actual se ha complejizado
mucho ms toda la referencia a la dimensin pedaggica de las estrategias de transfor-
macin educativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La lgica predominante
en las reformas de los aos 90 pona el acento en el cambio institucional y supona
que instrumentos tales como la medicin de resultados, el financiamiento de la de-
manda, la evaluacin de desempeo de los docentes y los cambios en los contenidos
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curriculares (sea por la va de la definicin de prescripciones curriculares o de estnda-
res de resultados), provocaran una dinmica por la cual los resultados de aprendizajes
tenderan a mejorar. La experiencia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron
los impactos esperados en los procesos de enseanza-aprendizaje que tienen lugar en
las salas de clases y en las escuelas y hoy estamos ante la necesidad de revisar con ms
profundidad el papel de las variables propiamente pedaggicas del cambio educativo. En
este sentido, y sin dejar de reconocer la importancia tanto de las variables del contexto
socioeconmico como las de tipo institucional, adquiere mayor relevancia la hiptesis
segn la cual para que las reformas lleguen al aula y se modifiquen las relaciones y
los resultados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus mtodos, sus actitudes
y sus representaciones. Desde este punto de vista, la nueva agenda coloca en un lugar
central las preguntas acerca de quin y cmo se ensea.
Con respecto a quin ensea, algunos estudios recientes confirman que estamos
lejos de un cuerpo homogneo desde el punto de vista de su cultura profesional. El sector
docente est compuesto por personas que difieren significativamente con respecto a su
estatus socioeconmico, valores, representaciones sociales y opiniones sobre aspectos
claves de su desempeo. Pero por encima de estas diferencias, un aspecto comn es el alto
nivel de desconfianza de los docentes hacia los responsables de las acciones educativas.
A partir de este hecho, es necesario reconocer que el restablecimiento de niveles bsicos
satisfactorios de confianza constituye un requisito necesario para cualquier paso que
se pretenda dar en la lnea de comprometer a los docentes en los procesos destinados,
tanto a promover ms igualdad, como ms unidad en las acciones educativas.
La ruptura (si alguna vez existi) de la homogeneidad cultural de los docentes
es el resultado de largos perodos de desprofesionalizacin y de acciones que, de una
u otra manera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfrentar esta situacin se
insiste mucho en el carcter integral de las polticas, donde los principales componentes
son mejorar las condiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docente que permitan
ascender sin dejar el ejercicio de la enseanza, disear mecanismos de evaluacin de
desempeo, aplicar polticas que atraigan a la docencia a jvenes talentosos y modificar
las modalidades de formacin, tanto inicial como en servicio.
Con respecto a cmo se ensea, sabemos que las prcticas no cambian por decre-
tos ni por resoluciones. En este sentido, si bien es cierto que los resultados educativos
son mediocres en toda la regin y que por lo tanto los cambios deberan afectar al
conjunto de los docentes, no es menos cierto que el principal problema se registra en
las prcticas pedaggicas de los docentes que trabajan con alumnos de los sectores ms
desfavorecidos. En este punto, slo quisiramos aludir a la necesidad de explorar el
concepto de polticas de subjetividad, que sugiere algunas lneas de accin especficas
para romper el determinismo social de los resultados de aprendizaje desde las propias
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metodologas de aprendizaje. Una pedagoga basada en la confianza de los educadores
con respecto a la capacidad de aprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la
capacidad de los alumnos para conocerse a s mismos y definir sus proyectos de vida
y en la capacidad para construir una narrativa sobre aquello que estn viviendo parece
ser efectiva para superar las condiciones de adversidad en las cuales se encuentran los
alumnos de familias pobres.
El consenso y el conflicto
En quinto lugar, tambin se han producido cambios con respecto al lugar del consen-
so y del conflicto en los procesos de cambio educativo. La experiencia de los 90 ha
demostrado que la construccin de consensos en educacin es mucho ms difcil y
compleja de lo previsto. En el mejor de los casos, se pueden obtener acuerdos sobre
grandes objetivos, pero el conflicto aparece cuando se trata de concertar estrategias de
accin. En este sentido, los diagnsticos indican que la conflictividad est tanto adentro
como afuera del sistema, muy vinculada a la defensa de intereses corporativos. Al res-
pecto, existe conciencia en reconocer que algunos de nuestros pases perdieron mucho
tiempo con falsos debates que atrasaron las posibilidades de resolver problemas.
Hoy estamos, en consecuencia, frente a la demanda de recuperar el tiempo perdido y
de acelerar los ritmos de accin, todo lo cual obliga a manejar muy cuidadosamente la
tensin entre la lentitud de los procesos de concertacin y la urgencia que requiere la
toma de decisiones.
Existe un consenso bastante general segn el cual no es posible disear nuevas
polticas educativas sin un balance de la dcada de los aos 90. No se trata, por supuesto,
de un debate acadmico o histrico, ni tampoco de reproducir las discusiones pasadas.
Se trata, ms bien, de actualizar los diagnsticos sobre los cuales se pueden apoyar
las nuevas estrategias. Esta idea de actualizar diagnsticos debe ser considerada con
particular atencin. Los diagnsticos que sirvieron de base a las reformas de los 90 ya
estn superados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales se conoce muy poco o
se tienen visiones muy distorsionadas. La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis
de los ltimos aos ha provocado un nuevo fenmeno de cada social, que no puede ser
conceptualizado en los mismos trminos que la pobreza clsica de la sociedad capitalista
industrial. La expansin de los procesos de modernizacin tecnolgica, los cambios
culturales y cognitivos asociados a esta expansin as como los propios resultados de
los procesos de transformacin (mayor autonoma, diversidad, uso de los instrumentos
de evaluacin, etc.) son otros tantos ejemplos de procesos sobre los cuales es necesario
profundizar en su conocimiento y explicacin.
Pero las transformaciones tambin dejaron resultados en trminos de percep-
ciones y representaciones de aspectos especficos y muy importantes de las propias
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reformas educativas. En este sentido, es interesante destacar que las visiones sobre
la dcada de los aos 90 se caracterizan por la significativa divergencia de opiniones
e interpretaciones. La estrategia seguida en Chile es considerada como el paradigma
del enfoque neoliberal para algunos, mientras que sus autores se consideran particu-
larmente heterodoxos y el neoliberalismo chileno acusa a estas polticas de estatistas
y poco liberales. La reforma en Uruguay, donde no se produjo ningn tipo de descen-
tralizacin ni de atencin a la demanda, es calificada como neoliberal por sus crticos
e igualada al resto de las polticas aplicadas en otros pases. En el caso argentino
sucede algo similar. Mientras para algunos la Ley Federal de Educacin es considerada
como una de las fuentes principales de los problemas de fragmentacin y desigualdad
de la educacin argentina, para otros, en cambio, la educacin tuvo un papel contra-
estructural, que permiti compensar o atenuar el impacto de las polticas econmicas y
sostienen que la desigualdad y la fragmentacin hubieran sido aun mayores si no fuera
por las polticas educativas de aumento de la cobertura, de compensacin social y de
coordinacin nacional que se implementaron en ese perodo. Esta falta de consenso
sobre la interpretacin del sentido de los cambios tambin se percibe en los actores
internos del sistema, que tienen opiniones muy divergentes sobre los mismos puntos
y/o planes de accin.
Esta divergencia de interpretaciones es un indicador ms del dficit de sentido
de los cambios. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad de asumir que frente
a los cambios profundos por los que atraviesa la sociedad y el modelo capitalista
de desarrollo, es indispensable volver a instalar el debate acerca de qu proyecto de
sociedad queremos y qu lugar ocupa la educacin en ese proyecto. En este debate,
la dcada de los 90 deja un saldo importante: el crecimiento econmico y la moderni-
zacin productiva han estado asociadas a un significativo aumento de la desigualdad
y la exclusin social. El logro de la equidad y la cohesin social dependen funda-
mentalmente de la voluntad poltica, de la existencia de acuerdos, consensos, pactos
o como se los quiera llamar, que pongan direccin, sentido, al comportamiento de
las variables econmicas.
La pregunta crucial que se deriva de este planteo es cunto consenso existe en
nuestros pases acerca de este proyecto de crecimiento con equidad? Hasta dnde existe
un acuerdo que trascienda el mero reconocimiento retrico y se traduzca en acciones,
estrategias y polticas concretas? Obviamente, la respuesta a estos interrogantes forma
parte del debate poltico general y los mtodos para resolverlos son los propios de la
democracia. Pero asumimos que orientar las estrategias educativas hacia objetivos vin-
culados a promover ms igualdad y ms cohesin forman parte de un proyecto de este
tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido o quedan slo como objetivos
puramente sectoriales.
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Comentarios finales
quisiera finalizar resumiendo mis observaciones en dos grandes mensajes y un interro-
gante para la reflexin. El primero de ellos se refiere a la necesidad de tomar conciencia
que estamos ante opciones alternativas acerca del tipo de sociedad que queremos. No
se trata de revivir el viejo debate entre capitalismo y socialismo sino de asumir que el
dilema pasa por una sociedad justa o injusta y cules son los grados de injusticia que
estamos dispuestos a tolerar. Ese eje divide las opciones y las estrategias de accin y
la ecuacin constituye un factor clave en las estrategias para lograr mayores niveles
de justicia.
El segundo mensaje se refiere a las estrategias especficas de accin. En este
punto es necesario adoptar criterios basados en diagnsticos contextualizados. No hay
frmulas de gobierno y de gestin de validez universal y todo depende del camino
que tracemos entre el punto de partida y el punto de llegada. Las mayores dificultades
siempre aparecen en los trayectos de transformacin y esto supone que los diagnsticos
no deben referirse solamente a las carencias sino tambin a los recursos disponibles, los
obstculos previsibles para los procesos de transformacin, las alianzas y los conflictos,
los tiempos y las secuencias de accin.
El interrogante se refiere a qu queremos gobernar? Michel Foucault, en sus cl-
sicos estudios sobre el poder, describi con gran lucidez el cambio histrico producido
por la modernidad. Segn su anlisis, el cambio consisti en que en lugar de gobernar
territorios se comenz a gobernar poblaciones. Gobernar a la poblacin implic crear
instituciones de socializacin controladas por el Estado, como la escuela, y agentes de
socializacin especializados en esa tarea, como los maestros y profesores.
En las nuevas condiciones sociales postmodernas, con demandas crecientes
de reconocimiento a la diversidad y la erosin de todos los factores tradicionales de
cohesin social, estamos ante la necesidad de gobernar personas, individuos o, ms
filosficamente, Sujetos.
El gran interrogante para nuestros pases, como siempre, consiste en cmo manejar
simultneamente tiempos histricos diferentes. No hemos salido en muchos casos de
situaciones feudales donde ni siquiera gobernamos el territorio y ya enfrentamos las
demandas de reconocer al individuo. La complejidad de la tarea es enorme, tanto en
trminos tericos como polticos. Pero la complejidad no debera ser una excusa para
paralizarnos sino un motivo para el entusiasmo y la aventura.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 103-130
* Doctor en Economa, Profesor en Stanford University, carnoy@stanford.edu
IMPROVING qUALITY AND EqUITY IN LATIN AMERICAN
EDUCATION: A REALISTIC ASSESSMENT
La mejora de la calidad y equidad educativa: una evaluacin realista
martin carnoy*
Abstract
Though the efforts to increase access for the poor and improve the quality of their educa-
tion are well intentioned, this paper argues that the cost of making these reforms work
are much higher than international organizations pushing them recognize Improving
the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, of educational management and the opportunity for students to learn In
turn, it is mandatory that academic subject coverage, the teaching of subject matter, as
well as the capacity of educational managers to be instructional leaders, be improved
Besides, this improved capacity should be more equitably distributed Thus, improving
each level of education requires a tremendous effort to change teacher training, to im-
prove educational management, to supervise curriculum delivery and to raise the level
of student learning It additionally demands that disadvantaged as well as advantaged
children get access to the same quality of teaching resources and educational manage-
ment On the other hand, expanding enrollment successfully can still be considered a
very important -and less expensive- educational system reform and a way to increase
the average achievement levels of those who attend school
Key words: educational reform, quality of education, test scores, student
achievement
Resumen
Si bien los esfuerzos por aumentar el acceso de los pobres a la educacin y mejorar
la calidad de sta son bien intencionados, el artculo sostiene que el costo de hacer
funcionar esas reformas es ms alto que el contemplado por las organizaciones inter-
nacionales que las fomentan. Mejorar la calidad educativa en Latinoamrica requiere
necesariamente mejorar la calidad de la docencia, la administracin educacional y la
oportunidad para que los alumnos aprendan. A su vez, es imperativo aumentar la co-
bertura de asignaturas y mejorar la docencia de stas, capacitar a los administradores
educacionales para ser lderes y distribuir ms equitativamente esta capacidad mejorada,
cambiar el perfeccionamiento de profesores, aumentar el nivel de aprendizaje estudiantil
y supervisar el cumplimiento de los programas. Ms an, supone asegurar que los nios
de todos los niveles socioeconmicos accedan por igual a una educacin de calidad.
Por otra parte, se plantea que el aumento exitoso de matrculas puede considerarse una
reforma importante del sistema educacional, adems de menos onerosa, para subir
el nivel promedio de desempeo de aquellos que asisten a la escuela.
Palabras clave: reforma educacional, calidad de la educacin, resultados de
pruebas, logro estudiantil
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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The main feature of Latin American education in the past fifteen years has been a rapid
increase in the proportion of young people attending secondary school and going on to
postsecondary education. Between 1991 and 2003, for example, the net enrollment rate
in secondary education the proportion of the secondary school age cohort enrolled,
adjusted for students repeating grades increased from 30 to 68 percent, and the gross
enrollment rate in post-secondary education rose from 17 to 27 percent. In the early
2000s, both these figures were higher in Latin American than the average increase in
the East Asia and Pacific region.
However, even as Latin America made these large gains in the average schooling
attained by young people, serious questions were raised about the quality of the edu-
cation being delivered to Latin American students. If average young Latin Americans
were taking more years of schooling that their counterparts in East Asia, were Latin
Americans learning as much? There was considerable evidence from international tests
such as TIMSS and PISA that compared to many countries in East Asia, the quality of
education in Latin America was much lower.
The questions about the quality of education in Latin America are part of a shift in
emphasis worldwide from just expanding access to education to increasing how much
students learn at each level of schooling. This shift is being driven largely by international
agencies, which are pushing hard for educational evaluation and educational reform
driven by performance measures and educational accountability.
Just as expanding access to more schooling was supposed to increase economic
growth for those countries investing in more schooling and simultaneously to reduce
poverty and social inequity, so now the same arguments are being made for improving
educational quality. Analysts claim, for example, that the payoff to higher test scores in
terms of higher incomes is about 12 percent (Hanushek and kimko, 2000; EFA, 2005).
This corresponds to the claims in the 1970s and 1980s that investment in more years of
schooling would increase productivity and economic growth, and if the investment were
in primary schooling, social equity would be promoted at the same time (Psacharopoulos,
1985). Since allegedly the poorest schooling is provided to low-income students (this
applies to developed countries as well), raising the quality of education would suppos-
edly make the greatest contribution to those at the bottom of the economic ladder.
Within this context, Latin America has undertaken a number of reforms claimed
to increase access to education for the poor and to increase educational quality, espe-
cially for the poor. The main reforms, in addition to continued expansion of secondary
and tertiary enrollment, have been direct income transfers to poor families to increase
school attendance, decentralized school management to promote greater local control,
and increased subsidies to private education to promote greater competition among
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
Martin Carnoy
schools and increased efficiency of school management. Some countries have promoted
more parental involvement in monitoring teacher attendance, and almost all countries
have begun regularly testing students as a way to stimulate efforts to make schools and
entire systems more accountable for student performance.
Many of these educational reforms are intended to improve the quality of educa-
tion and to make educational delivery more efficient cost-wise. They are also intended
to help equalize access to quality education for the poor. Income transfer programs
such as Progresa in Mexico and Bolsa Escolar in Brazil seem to be having a small
positive effect on school attendance, but we have no evidence that this is resulting in
achievement gains for the poor or in longer term increases in attainment. Despite their
continued promotion by international agencies, organizational reforms such as decen-
tralization and privatization have not had significant impacts on educational quality,
although they may be redistributing the financing of education from general taxes to
user fees and distributing the control of spending from central governments to local
governments and schools.
In this paper, I am going to argue that the efforts to increase access for the poor and
improve the quality of their education (or education more generally) are well intentioned
and certainly merit attention, but that the cost of making these reforms work are much
higher than international organizations pushing them recognize. I will argue that improv-
ing the quality of education in Latin America necessarily requires improving the quality
of teaching, the quality of educational management, and the opportunity for students
to learn, and this in turn requires increasing academic subject coverage, improving the
teaching of subject matter, improving the capacity of educational managers to be instruc-
tional leaders, and distributing this improved capacity more equitably. Unfortunately,
making such improvements is not just a matter of decentralizing educational delivery
or giving incentives to poor families to send their children to school.
My main point will be that all these elements of improving education require a
tremendous effort-effort to change the training of teachers, of improving educational
management, of supervising the delivery of the curriculum, of finding the teachers who
can be trained to raise the level of student learning, and, in addition, to assure that disad-
vantaged children get access to the same quality of teaching resources and educational
management as advantaged children. This is a tall order.
Furthermore, expanding enrollment successfully (the percentage of an age cohort
attending a particular level of schooling) can still be considered a very important reform
of the educational system and a way to increase the average achievement levels of those
who attend school. Such expansions of enrollment usually have major implications for
what occurs in schools, forcing the system to address changing needs as new kinds of
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clientele enter schools in large numbers.
1
They also have implications for teacher recruit-
ment and teacher improvement-the sine qua non of providing a decent education to the
growing mass of children from low-income families taking higher levels of schooling.
Improving achievement through increased attainment is a valid means of increasing
achievement; at the same time, if countries want to improve the quality of each year of
attainment, they will have to do a lot more about the quality of the teaching corps than
they have in the past.
Put another way, with all the rhetoric (and in some cases, real effort) about raising
the quality of education during the 1980s and 1990s, it would seem that Latin American
countries should have witnessed major improvements in overall student academic per-
formance in primary and secondary schools. This has apparently not been the case--at
least, there is no evidence that student achievement has improved. In countries that
have been doing student assessments over time, such as Chile, during the period when
tests were made comparable (1994-2000), results suggest minimal increases in average
test scores (Bellei, 2001). I would propose that the missing element in these reforms is
serious efforts to improve teacher knowledge, teacher pedagogy, and the capacity for
instructional leadership probably the most difficult and expensive resources to buy in
education. Where these resources have been purchased, I will argue, improvements in
student performance have taken place.
The Current Efforts to Improve quality
Cut the following sentence, p. 4, third paragraph:
What do the past twenty years of educational reform in Latin America tell us about the
reforms we should emphasize in pursuing the goals laid out by Regional Project?
If we are to make education better and more equitable, what are the main reforms Latin
American countries should invest in? Does the failure to raise test scores in the region
mean that nothing has changed? Or rather, should reformers have a better conception
of where the reforms are taking them? In this essay, I suggest that some reforms have
worked and that they teach us a great deal about how we should allocate effort in the
future. I make several key arguments:
1
For example, Carnoy and Loeb (2003) show that the most important explanation for whether a
US state has implemented strong accountability measures is the percentage of minority students
in the states schools The need to implement accountability systems is therefore partly the result
of expanded proportions of minority students in secondary education Another example of this
process is Chile. As a result of its enormous expansion of secondary education since 1980, Chile
was pushed to make important curricular reforms in secondary education in the 1990s.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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The decentralization and privatization reforms of the 1980s and 1990s have not
worked to improve students educational performance but may have increased the
inequality of performance among low-income and high-income students.
Even if average educational performance (test scores) is not improving, the perfor-
mance of some groups -namely disadvantaged students- may be improving. This
is important, especially if their improvement corresponds to particular reforms
that can be identified as responsible for the change.
Certain other supply side strategies also are likely to lead to eventual improve-
ment in student performance in school, especially for low-income students. High
among these is student attendance in school. Student attendance may be a function
of parent participation in school and the perceived quality (by parents) of school-
ing, including teacher attendance school organization, and the quality of teaching
(Marshall, 2003).
Most analysts agree that educational systems cannot make large improvements
in average student performance without improved teaching. Improved teaching
requires a combination of measures, including improving teacher attendance in
school, recruiting better trained, more able individuals into the teaching occupation,
distributing these more able individuals more equitably among schools, creating
a level of commitment among teachers to improving student performance, and
improving teachers content knowledge and pedagogical content knowledge of
subject matter, even at the primary level. Based on current research, I will show
that we can be quite specific about the kinds of strategies to improve teaching that
work.
The evidence suggests that structural reforms have had relatively little impact on
overall educational effort in terms of investment in education or on student performance.
Argentina transferred control of primary schools entirely to provincial governments in the
late 1970s and of secondary schools in 1993. Increased control of educational resources
in the Argentine provinces put educational decision making into the individual political
contexts of each province, with very varied results. If we rank provinces by educational
necessity, as defined by their retention, drop out, educational attainment, and gross
product per capita, we find that more educationally wanting provinces increased spend-
ing per student about the same percentage as more advantaged provinces after the 1993
transfer. Neither did more educationally wanting provinces increase secondary enroll-
ment significantly more or less than the better off provinces (Cosse, 2001). Secondary
enrollment gains in the 1980s, before the 1993 transfer, were about the same as in the
1990s (Carnoy, Cosse, Cox, and Martinez, 2001 ). So educational effort, enrollment
growth, and enrollment growth equity among provinces in Argentina did not seem to
be affected by decentralization. Average student performance in secondary education
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between 1993 and 1999 is more difficult to assess because the tests are not comparable,
but there is no sense in Argentina that student performance is rising (Carnoy, Carnoy,
Cosse, Cox, and Martinez, 2001). Much the same can be said about educational effort
and enrollment growth in Mexico after the decentralization of the early 1990s. The
states are not increasing their educational investment as a result of gaining control of
their schools (Paulin, 2001).
In Chile, available evidence suggests that the hoped for increases in efficiency
from increased competition among schools and from an increased role for privately
managed schools did not make schooling more effective than before the voucher reform
(McEwan and Carnoy, 2000; Hsieh and Urquiola, 2006; Bellei, 2001). The one major
effect that the reform may have had is to bring more private resources into education,
but that came mainly from making families pay a high fraction (70 percent) of the
costs of sending their children to university (Gonzalez, 2001). With new legislation in
1993, it became legal for subsidized private schools to charge tuition. Private contribu-
tions for primary and secondary schooling increased over the next eight years, but that
contribution is small compared to family investments in higher education. We should
remember that even before the 1981 reform, 20 percent of students attended private
primary schools, and 6 percent of those were in private paid schools that received no
government subsidies.
Privatization in the 1980s may not have lowered or raised overall student perfor-
mance, but evidence suggests that it may have had a negative effect on low-income
students. Indeed, research shows that low-income student performance in nonreligious
subsidized private schools in Chile, which enroll 21 percent of ail basic education stu-
dents in the country, is significantly lower than in public municipal schools (McEwan
and Carnoy, 2000). So structural reforms seem to have made little overall improvement
in student performance, and probably had relatively little impact on enrollment expan-
sion in primary and secondary education, even though privatization may have made it
possible to expand university at lower public expense.
There are a number of popular educational reform strategies that may be impor-
tant in developed countries but that have questionable relevance for the Latin American
context. For example, there is considerable evidence now in the United States (based
on the Tennessee class size experiment) that class size may have a significant effect on
student achievement and, more important, on student attainment (Finn and Achilles,
1999). But in the Latin American context, reducing class size is probably not a relevant
reform for increasing quality. It is too entangled with peer effects resulting from wide-
spread school choice in urban areas, teacher and student absenteeism in rural and urban
areas, and pedagogical techniques that do not become more effective as the number of
students in the class diminishes.
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Thus, smaller class sizes often result from a series of factors that make the schools
that have these smaller class sizes less desirable places to learn. In rural areas, for ex-
ample, small classes may be due to student absence due to consistent teacher absence.
In urban areas, where families can, to some degree, choose among public schools out-
side their neighborhoods, so at least partially sidestep residential segregation, better
public schools those with higher levels of student performance, representing higher
value added or larger peer group effects (McEwan, 2001) and many private schools
attract more students, filling classes to maximum capacity. Less well-regarded schools
tend to have classes with fewer students because the schools operate at less than capac-
ity. This is precisely what we would expect in a system governed by choice. If teaching
were generally organized around individual attention and small group work in Latin
America, fewer students in a class could mean higher value added in schools with smaller
classes, hence an offset to higher performance in schools with already better students
and greater peer group effects. However, most teachers in Latin America still teach
using the chalk and talk method, or frontal teaching, in which a larger or smaller class
size seems to have little effect on how much children learn.
Another popular focus of reformers is reducing repetition and drop out rates.
Whereas this goal is laudable as an object of reform, it is often confounded with the
conditions of entry at the next level of education. For example, in some poorer Latin
American countries, repetition and drop out rates in the first years of primary school
are much higher than in other countries. Does this mean that improving the quality of
primary school will reduce repetition and drop out rates? Almost certainly, the answer
is yes -if reformers could in fact improve primary school quality. But let us assume
that primary enrollment in the next ten years is universalized and secondary enrollment
sharply expanded in, say, Honduras, and repetition and drop out rates in primary school
fall substantially. Does that mean that the quality of Honduran primary education has
risen? Perhaps it has. But, more likely, lower repetition and drop out reflect the changed
function of primary education. Instead of acting in part as a sorting institution for access
to relatively limited places in secondary schools, the expansion at that next level would
allow many more entering first graders to continue into seventh grade. More rural pri-
mary school classrooms and perhaps even a number of rural secondary schools would
have been built, creating places for more pupils in the higher grades of primary school
and in basic secondary school. These places would need to be filled. Children would be
passed into higher grades when in the past they would have been held back.
Similarly, in the more developed Latin American countries, the rapid expansion of
secondary education almost automatically implies lower repetition and drop out rates in
secondary schools. How access to university is determined also affects secondary drop
out rates. For example, in Uruguay the drop out rates in the second cycle of secondary
education (preparatoria) are higher than in neighboring Argentina and Chile (Carnoy,
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Cosse, Cox, and Martinez., 2001). Does this mean that the quality of Uruguayan second-
ary education is lower? Almost certainly it is as high or higher. Uruguayan preparatoria
is a very traditional Latin American upper secondary school, organized to select students
for university education. Students who graduate have automatic entrance to free public
university, and this is limited to less than one-fourth of the age cohort. Unless the function
of preparatoria changes in Uruguay, either because access becomes limited to university
education by other means, such as high fees (as in Chile), or less limited because of
an expansion of public university places (as in Argentina), drop out rates will have to
remain high, even if quality were to rise, making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
This is why care should be used in making average repetition and drop out rates
across all schools an objective for educational reform. They are much better measures
of educational access, particularly for low-income groups, and therefore work better as
an objective for increasing educational equity.
In contrast to structural reforms, targeted reforms -specific programs aimed at dis-
advantaged groups- appear to have been much likely to succeed in improving academic
performance for the targeted groups. A famous example in Latin America is the Escuela
Nueva, in Colombia, now found in other countries under other names. The Escuela
Nueva targets low-income rural students and seems to have had a positive impact on
student performance, largely through providing a support network for rural teachers and
increasing their commitment to teaching in isolated rural schools (McEwan, 2000). The
program also focuses on improving teaching in rural schools, at least in those places
where it is implemented fully. .
Direct financial interventions by central ministries into improving outcomes for low
income students were also effective in both Argentina and Chile. The P-900 program,
begun in 1990 in Chile and extended to almost 2,500 schools by the end of the decade
raised test scores of pupils significantly in low scoring schools (Cox, 2001; McEwan
and Carnoy, 1999). Elements of the Plan Social in Argentina, directed at rural schools
and low-income students attending secondary schools, also seemed to have positive ef-
fects on student outcomes. Uruguays direct financial assistance to low-scoring schools
(based on the 1996 6th grade evaluation) probably contributed to a significant increase in
test scores among the countries lowest-income students (Filgueira and Martinez, 2001).
A targeted voucher plan in Colombia in the 1990s seemed to have a positive effect on
low-income student attainment students who received vouchers, and used them to attend
private (religious) secondary schools stayed in school into the higher grades and were
less likely to drop out (Angrist et al, 2000; Angrist et al, 2006).
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Such equity-driven reforms are more successful in raising student performance
than system-wide reforms, primarily because targeted reforms are usually aimed at
groups that receive fewer or lower quality educational resources until they receive
special attention. That special attention seems to pay off. It would also seem easier to
raise school productivity by bringing existing technology and resources already used
for higher income students into a low-income situation than developing new methods
to raise productivity throughout the educational system. Similarly, bringing a relatively
few low income students into each of many already existing private schools through a
limited targeted voucher program as in Colombia is much more likely to benefit low-
income students through peer effect than a Chilean-type plan that creates many new
for-profit private schools of questionable quality.
Targeting high repetition and dropout rates among low-income basic education
students, especially in urban areas where secondary education opportunities are read-
ily available, may also work to improve educational quality. Providing low performing
schools in Lima or Rio de Janeiro -schools marked by high repetition and drop outs-
with some new methods and materials for teaching, or focusing on improving student
attendance through incentives, may also work. Thus, although it would be difficult to
use such methods to lower the average drop out rate in all schools, we can change the
repetition and dropout rates in certain schools among certain groups, making the quality
of schooling at least more equitable.
I want to put special emphasis on strategies that improve student attendance in
school. Almost all Latin American countries are past the stage in which simply in-
creasing the percentage of children enrolled in primary school is a major objective of
educational reform. Having passed this stage, however, does not eliminate the problem
of how often students actually come to school. Recent research suggests that parents are
more likely to send their children to school and adolescents more likely to attend school
when schooling is higher quality (Hanushek and Lavy, 1994; Bedi and Marshall, 1999;
Marshall and White, 2001). This higher quality could represent high teacher attendance,
good teaching, and more interesting, challenging curriculum.
Student attendance rates may be a good proxy measure for school quality, and
the interaction of higher attendance rates and higher school quality, a good predictor
of higher student achievement. One of the interesting side effects of this interaction
is that better schools in Latin American cities tend to have more students in classes
than do worse schools. Motivated parents try to send their children to these better
schools even if they do not live in the schools immediate neighborhood. One reason that
cross-section studies measuring the effect of class size on student achievement show no
significant impact is probably due to the greater demand for places in schools that are
known to be good. A schools reputation may be the result mainly of peer effect, but as
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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I have argued, such schools also tend to attract better teachers. This clustering effect
of good teachers and good students fills classrooms. Less attractive schools will have
smaller positive or even negative peer effect, less effective teachers, fewer students in
their classes, poorer attendance rates, and lower average performance.
Another reason for focusing on improving student attendance is that it is relatively
easy to measure and represents a concrete objective for educators and reformers. For
example, Bolsa Escola, the Brazilian direct payment scheme for very low-income par-
ents, or Progreso, a similar program in Mexico, are specifically designed to subsidize
families to keep children attending school. Chiles teacher pay incentive system (SNED)
also includes attendance as one of its objectives.
In addition to student attendance, making reading materials available to students
should be an inexpensive way to improve reading. Most Latin American countries now
provide free textbooks to students. But we have observed a strange phenomenon in
three countries Peru, Costa Rica, and Panama where the government distributes free
textbooks: they are often not made available to the students. Schools fear that they will
be lost, or that they will not get another shipment the following year. In poor commu-
nities, these are the only books students will ever get to read. Achieving high levels of
literacy requires readily available reading material, and this is a relatively inexpensive
investment for governments.
Improving Teaching
Educational analysts have long stressed that improved teaching can have an important
impact on student performance. Can we identify indicators of good teaching that should
lead to eventual student academic achievement gains? Can we identify reforms that
seem to lead to improved teaching?
Before focusing on the major issue of improving teacher education, I will discuss
issues of incentives and counter incentives that may affect the level of teacher productivity
in Latin Americas schools. We know it is possible to achieve high levels of learning in
Latin America, because one country in the region, Cuba, appears to be much closer than
others to international levels of achievement in mathematics. Even if the test scores in
the 1997 OREALC thirteen country survey of Latin American third and fourth graders
overestimate the level of Cuban achievement, there is little doubt that Cuban children
are scoring much higher than children in other countries (Willms and Somers, 1999;
Carnoy and Marshall, 2005; Carnoy, Gove, and Marshall, 2007). One of the elements in
Cubas success is the higher average education of parents in Cuba, and the lower level
of abject poverty, as reflected in the low proportion of children who work outside the
home. But school factors also play a role. For one, educational expectations are high in
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Cuba, as reflected in the curriculum and textbooks used in mathematics. Secondly, and
this is what I want to focus on here, Cuban teachers with university level education are
paid salaries much more like the salaries of other professionals, so entering teaching
as a profession has, until recently with the influence of the tourist industry, required
little financial sacrifice. Teachers also have similar social status as most other university
graduates. Thus, it appears that Cuban schools can implement more demanding curricula
in part because even primary teachers have the capacity to teach those curricula.
There are other key factors that distinguish Cubas schools from schools in other
Latin American countries. Teachers in Cuba are unlikely to take frequent absences, ex-
cused or unexcused. Cuban primary schools offer more hours of school and even more
hours of math per week than schools in most Latin American countries, although this
varies among countries (OREALC, 2001, p. 45). And the distribution of good teachers
in Cuba among rural and urban schools and among schools serving more disadvantaged
and more advantaged populations is likely to be more equal than in other Latin American
countries. Although we have no hard data on absences or teacher distribution in Cuba,
anecdotal evidence suggests that such assertions are correct (Carnoy, 1989).
These differences point to a number of factors that are likely to have major impact
on educational quality, especially in schools attended by lower-income children and there-
fore on which educational reformers should focus as part of the Regional Project.
The time per day and per year that teachers actually teach the academic curricu-
lum in a classroom what is referred to as opportunity to learn is obviously a
crucial variable when the total number of hours per year is low. In Argentina, a
highly developed country in many respects, primary school students attend school
an average of four hours per day, or less than 750 hours per year. However, teacher
absences are relatively frequent in many provinces, and many days per year are
lost in teacher strikes. At the other end of the economic spectrum, Honduras loses
approximately half its already low number of official hours of primary school-
ing per year through teacher absences, mainly but not only in rural areas (Carnoy
and McEwan, 1997). Teacher absence is a pervasive problem throughout Latin
America, yet is rarely discussed or used as an indicator of educational quality.
Reforms to improve teacher attendance are politically difficult since they confront
either corrupt teacher employment policies (for Mexico, see Bayardo, 1992) or
the opposition of the teachers unions or both. Teacher strikes, which also account
for many lost days in some countries, might be reduced by better coordination
of reforms and educational policies with teacher organizations, but often reflect
wider conflictual politics in the country concerned. Chile has had the luxury of
very few lost days from teacher strikes over the past ten years, but this has been
mainly the result of a consensual period in Chilean politics, following on the heels
of 17 years of military rule (Cox, 2001, Nunez, 2001).
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The distribution of teacher quality (as measured by education, experience, and
test score on evaluations of teacher knowledge in subject areas) among schools
serving lower and higher-income students appears to be highly unequal even in
developed states of developed countries, such as New York state in the United
States (Langford, Loeb and Wykoff , 2001). Recent findings for Mexico (Lastra,
2001 ; Santibanez, 2001; Luschei, 2005) suggest that there is even greater polariza-
tion of teacher quality among schools in developing countries. This makes logical
sense for two reasons: more educated and higher social class teachers are likely
to reside in higher income neighborhoods and regions so are more likely to teach
in a school with higher income students; and more able teachers are in greater
demand, so may have greater choices in where they work, hence, everything else
equal, will tend to shift to schools with better conditions and easier students.
Since salaries are generally set by salary schedules negotiated at the national or
regional level, teachers get paid essentially the same salary no matter where they
work. Rural teachers or those working in hardship areas (Tierra del Fuego, for
example), get higher salaries, but these usually are not high enough to compensate
individuals who have normal lifestyle preferences. It has been politically difficult
almost everywhere in the world to pay teachers systematically and significantly
more to teach in low-income schools, since this represents a transparent shift of
public resources to the poor, a move greatly resisted by middle classes everywhere.
For example, Chiles voucher plan was designed to pay the same amount per child
regardless of social class.
2
The effect of these equal payment regimens is that
higher-income children not only benefit from their own higher cultural capital,
but from a substantial peer effect of attending schools where the other students are
also from higher income families, and from being taught by more capable, more
experienced teachers.
If we believe that this distribution of resources is efficient, then a more unequal
distribution of peer and school resources should produce better average results than a
more equal distribution. The Chilean experience suggests that greater inequality in the
distribution of students does not produce higher average student performance (Carnoy,
1998). Would equalizing teacher resources among schools with lower and higher-income
students increase or decrease average outcomes? This is a difficult question to answer.
Low-income students would probably do significantly better, but would higher-income
students do significantly worse? One argument is that higher income parents can offset
most of the bad effects of a poor teacher, but lower income parents cannot. But we
have no evidence to support this notion. Another argument is that it takes only small
2
Holland is an exception to this rule. The Dutch voucher plan subsidies low-income children
with a voucher 25 percent larger than the normal voucher amount.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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increments of high quality resources to produce positive effects at the low student
performance end of the spectrum, but much greater increases in resources to produce
increases in student performance among already high performing students. Chilean
estimates of cost-effectiveness comparing public schools, subsidized private schools,
and paid (high tuition) private schools suggest that students in paid private schools
achieve the highest test scores, but that the schools are by far less cost-effective than
schools serving much lower-income, lower achieving children (McEwan and Carnoy,
2000). From an efficiency standpoint, some case can therefore be made for resource
shifts, but the case is not strong.
From an equity standpoint, it is more likely that shifting better teachers to lower-
income schools should work to equalize outcomes. The question is: how to accomplish
such a shift. Incentive pay schemes, such as the SNED in Chile, that reward teachers in
schools that beat average test score gains in similar social class schools, have not been
evaluated for their effectiveness in systematically improving teaching or in shifting
good teachers to lower-performing schools. There are advantages and problems with
incentive schemes based on increasing value added in the school based on student test
scores. The main advantage is that the goal is clear and the school can organize around
that goal. This can create a positive organizational effect of aligning the school around
academic achievement (Benveniste, Carnoy, and Rothstein, 2003). The downside is that
such incentives can push schools and teachers to spend a disproportionate amount of
time teaching the test. It is also likely that small schools will have a greater variance
in performance from year to year because of the greater statistical variability of their
student body, hence will have a greater likelihood of being rewarded at least once in a
while (kane, 2000).
The main teacher incentive schemes in Latin America the SNED in Chile and
the Carrera magisterial in Mexico are both bad examples of incentive schemes if the
goal is to improve student academic improvement as they progress through the grades.
Although the Carrera magisterial is supposed to reward teachers with higher pay based
in part on their students performance, once teachers accumulate the points needed for
the pay increase, they are guaranteed that increase for the rest of their career. The SNED
awards increases on the basis of gains on the 4
th
and 8
th
grade SIMCE tests, but these
are gains across cohorts, not for the same students moving from grade to grade. Thus,
teachers have little or no incentive to help fifth, sixth, and seventh graders to make gains.
Indeed, there is evidence that students in schools receiving more SNED awards make
smaller gains from 4
th
to 8
th
grade in 1996-2000 than students in schools that received
no awards (Carnoy et al, 2007).
A more profound problem for most Latin American is the average level of capacity
in their teaching force. This is not just the result of the quality of teacher pre-service
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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education, which is notably poor (Lockheed and Verspoor, 1988). Nor is it necessarily
an issue of the current level of teacher salaries, which are low relative to the pay in other
professions in some countries, but relatively high for women teachers in many countries
compared to women workers with similar levels of education (Vega, Experton, and
Pritchard, 1999; Carnoy and McEwan, 1997; Santibanez, 2001). However, the higher
relative salaries paid to teachers may be misleading. If teachers were divided by levels
of education, the higher relative salaries might obtain mainly for those with secondary
education, who either teach at the primary level or entered the labor market in the past
when lower levels of education were acceptable (Razquin, 2001). Women teachers with
postsecondary education are more likely to earn relatively less than women earn with
post-secondary education working in other professions. This is even more often the case
for men, whose opportunities outside teaching are much greater.
The lower comparative salaries for post-secondary educated teachers may create
a dilemma for educational reform strategies. Almost all Latin American countries have
gradually raised the educational requirements for teachers over the past twenty years. In
periods of recession, such as the 1980s, teacher salaries generally fall in real terms. Yet,
the relative salaries of teachers compared to workers with similar levels of education
probably rise (because public sector salaries are sticky downward compared to private
sector salaries). In periods of economic crisis, it is easier to attract individuals into teach-
ing, even individuals with more education than required. This happened in Mexico in the
1980s, when many university graduates trained for other professions chose to go into
teaching because of the crisis in the private sector. But in periods of economic growth
and rapid expansion of secondary education--characteristic of the 1990s throughout Latin
America, recruiting teachers with post-secondary degrees is more difficult, and might
mean a decline in the quality of individuals being drawn into teaching. This could be
mitigated by an increased supply of higher educated women entering the labor market
because of changes in values concerning womens work, for example. It also could be
mitigated by the much lower cost of obtaining a teaching degree compared to other
university degrees. Finally, it could be mitigated by large increases in teachers salaries
as in Chile in the 1990s,
3
which apparently had the effect of increasing the quality of
university entrants choosing teaching as a profession (OECD, 2004).
Unless teachers work is highly regarded on other grounds, countries in which
the salaries of teachers with post-secondary education remain relatively low compared
3
In real terms, actual teacher base monthly salaries in municipal (public) schools increased an
average of 8.4 percent annually from 1990-2000, but slowed to 3.9 percent annually in 1996-
2000. The minimum salary in private subsidized (voucher) schools increased at a lower rate in
the decade as a whole, but also at about a 4 percent rate in 1996-2000 (OECD, 2004, Figure 6).
Salaries have continued to increase at the slower rate after 2000.
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Martin Carnoy
to those with higher education degrees in other professions, could face a shortage of
well-qualified teachers, particularly in secondary education. Many of the most important
educational reforms in Latin America in the past ten years and in the next decade concern
secondary education. Thus, the relative salaries of post-secondary trained teachers (and
the supply of newly certified secondary school teachers) are important indicators of the
potential success of other reforms to raise student achievement and attainment.
Aside from the problem of recruiting higher quality high school students into
teacher education programs, the main policy issue for the improvement of education in
Latin America generally and especially for socio-economically disadvantaged students,
is the quality of teacher pre-service and in-service education. In two recently completed
studies in Panama and Costa Rica, we were able to measure teacher mathematical content
knowledge and pedagogical content knowledge, and to observe teachers teaching in third
and seventh grade classrooms. Although we cannot compare student performance in the
two countries because neither has published scores from any international test, Costa
Rican third grade teachers score much higher on mathematics content and pedagogical
content knowledge than Panamanian teachers and their lessons deliver a more profound
and mathematically complex content to students. Primary school student teachers in Costa
Rica also do much better on content and pedagogical content tests than do Panamanian
student teachers. Differences among seventh grade teachers in the two countries are
much smaller. We infer that teacher pre-service education for primary teachers in Costa
Rica is far better than in Panama, and that primary teachers in Costa Rica display this
better preparation in their teaching practice (Carnoy et al, 2007).
Since Costa Rica and Panama are two countries with equal per capita gross do-
mestic product and economic growth rates, the poorer teacher preparation in Panama is
not a function of fewer available dollars. Rather, it is a function of Panamas devoting
fewer dollars to education and tending to spend its dollars on expanding higher educa-
tion rather than improving primary and secondary. Panama still prepares its primary
teachers mainly with secondary education (plus a one year teaching certificate) and
provides wholly inadequate preparation in the specialized knowledge needed to teach
mathematics in primary school. Both Costa Rica and Panama also do an inadequate job
of preparing their lower secondary school teachers in mathematical pedagogy. This is
reflected in mathematics scores that decline in lower secondary school in Costa Rica
and Panama. The comparative study also provides considerable evidence that teachers
teach the way they were taught by their teachers and the way they learned to teach in
their teacher education programs. This suggests that improving teacher education can
improve classroom teaching, but it would require a radical overhaul of pre-service
teacher education to achieve such change. In essence, a whole new group of teacher
educators would have be brought into the teacher training institutions to produce new
teachers with higher levels of teaching skills.
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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One major obstacle in most Latin American countries to reforming teacher edu-
cation is that autonomous universities, not the Ministry of Education, control much of
what happens in teacher education. Where teacher education is highly decentralized, it
is more difficult to change than it would be were one institution in charge of producing
teachers. Ministries can test new teachers as a condition of public employment, and if
the test were difficult enough, as it is in France or Taiwan, it might force teacher educa-
tion institutions to raise standards to meet the requirements of the test, particularly if
the Ministry published results by institution.
However, raising standards in teacher education programs assumes that they have
the capacity to do so. Most, if not all, probably do not. Thus, simply showing universities
or schools that their students are not performing up to high standards usually has only
small effects on student performance in those institutions. The hard part is changing
the capacity of the institutions to respond to higher demands. There exist major supply
constraints on capacity on the knowledge base and skills available to produce better
teachers and this requires a huge effort to overcome.
Furthermore, the vast majority of teachers is already in the teaching force. Thus,
to improve the quality of teaching significantly, countries need to invest considerable
resources in changing how already employed teachers teach. Current in-service programs
are not up to this task. There are exceptions, such as Escuela Nueva, which focuses on
rural teachers and on the particular skills required in rural, mainly multi-grade schools.
A number of countries, including Panama and Costa Rica, have invested in Escuela
Nueva programs, but far short of what is needed to make a serious improvement in the
many multi-grade schools in those two countries.
It would be possible to implement in-service programs that transform, say, math-
ematics teaching nationwide, but programs would have to be several months long and
intense, and the cost would be high. Teachers in many countries would actually have
to take more mathematics, and would have to learn to teach mathematics in a very dif-
ferent way.
To summarize, key factors concerning teaching that reformers can focus on to
improve educational quality, mainly for low-income students.
Increasing the number of classroom hours per day and year encountered by an
average student and especially low-income students. Classroom hours have to be
estimated using required hours adjusted for three factors -teacher absenteeism,
student absenteeism, and loss of days to teacher strikes. The first two are difficult
to measure, but are (or should be) important objectives of educational reform. So
should the reduction of strike days. If real hours in the classroom are increasing, it
is likely that student performance will improve. In some countries or regions where
absenteeism or low numbers of required hours is an important issue, increasing
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contact hours may be the most important objective of educational reform. As a
primary school teacher in a low-income school once asked me, How can we be
expected to increase these students achievement levels when we only have them
in class for three and one-half hours per day?
Equalizing the distribution of teachers by education and experience across schools
with students of different socioeconomic background. The more polarized this
variable, the more unequal school capacity and the less likely that government
programs can raise low-income students achievement.
Paying close attention to the salaries of teachers by level of education compared to
non-teachers with the same education Comparisons should be made within gender
group, men and women separately. The higher the relative salaries of teachers with
a given level of education, the more likely reforms aimed at the level of education
where those teachers are teaching will succeed.
Increasing the content knowledge and pedagogical content knowledge of young
people entering the teaching profession The quality of teacher pre-service train-
ing is one of the biggest problems facing educational reformers. If teachers to not
have a high level of understanding of math, language, and science, how are they
to teach more difficult, challenging curricula in those subjects?
Radically changing teacher in-service training The current teaching force has
to be brought up to higher levels of content knowledge and pedagogical content
knowledge.
Educational quantity and Education quality
Should we consider a higher percentage of an age cohort finishing higher levels of
schooling, as was the case in many Latin American countries in 1980-2000, a success
of educational reform that aims to improve educational quality and educational equity?
I believe that we should, for several reasons.
Historically, almost all countries in the world have raised academic achievement
in their populations by increasing the average numbers of years of schooling taken by
successive generations of students. The OECD literacy survey, which included Chile,
suggests how large the changes in achievement from generation to generation have
been. There is no doubt, the OECD shows, that 25 year-olds in every country surveyed
are more literate than their parents. This is largely true because they have higher levels
of education, not because they have gone to better schools. Thus, incorporating an
increasing proportion of an age cohort into ever-higher levels of education may be the
most important thing that governments can do to increase student achievement. Reforms
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Improving quality and equity in Latin American education: A realistic assessment
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that accomplish that goal should be considered successful even if the average level of
performance of students in, say, the eighth grade, does not increase at all over the next
ten years. Put another way, assume that eighth graders in Colombia score somewhat
higher than eighth graders in Chile on an international math test, but that average educa-
tion (number of years of schooling in Chile among 15-24 year olds is much higher than
in Colombia. Which fact is more important in determining the potential productivity
of the labor force or the level of other social indicators, or even of the quality of the
educational system?
To achieve major increases in completion rates at a given level of schooling, gov-
ernments usually redefine the nature of a given level of schooling. They do more than
just build more buildings and supply more teachers, although that, too, is an important
accomplishment. They necessarily need to reform their education systems to accom-
modate the notion that a much higher fraction of students will finish a particular level
of schooling, whether this is primary schooling or university. These reforms should not
be taken lightly. At the same time, their success can be measured by increases in the
proportion of young people reaching higher levels of schooling. A few cases in Latin
America can illustrate this point.
Low Quantity/Low Quality: the Case honduras
Consider a low performer among Latin American countries, such as Honduras. In 1998,
31 percent of the Honduran population, 15-24 years old had 5 years of education or less
(OREALC, Regional Report, Santiago, Chile, 2001, p. 91). Honduras is a poor country,
but that explains only part of the problem. Honduran primary schools, particularly those
in rural areas, are marked by severe teacher and student absenteeism and a shortage of
classroom space to accommodate first and second grade pupils who might move into the
third and fourth grades and onto sixth. This is partly due to low levels of resources, but
not entirely. Many children begin school two years older than the normal starting age
of seven, clearly a feature of family poverty. But primary teacher salaries are relatively
good, so teacher absenteeism is more a result of mismanagement than low incentives.
Repetition rates in the early grades are extreme, leading to high dropout rates. Even
though Honduras claimed net enrollment rates of 90 percent in primary school in the
1990s and 65 percent in secondary school in 2004, according to UNESCO data, this
seems unrealistic. Improving primary completion rates would require construction of
large numbers of classrooms in rural and some urban areas. It would also required build-
ing many more secondary schools, since most families consider that the main reason
for completing primary school is to go on to secondary. Supplying teachers for new
classrooms should be no problem, since teaching training schools in Honduras gradu-
ate 20 for every one that gets a job teaching (Carnoy and McEwan, 1997). But beyond
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school construction and supplying teachers, raising primary completion rates would
require reforms that would reduce teacher absenteeism substantially, change teaching
methods, and supply materials to improve learning conditions in classrooms -in other
words, reforms that would reconstruct Honduran primary education. Such reforms are
possible, but politically difficult, requiring not only expensive capacity building, but
new kinds of political leadership.
high Quantitative Expansion/Lower Quality:
the Cases of Chile and mexico
At the other end of the spectrum, consider Chile and Mexicos expansion of higher
secondary education.
Much of the very rapid growth of upper secondary education in Mexico was pro-
duced by creating new forms of technical and bachillerafo schools, outside of the elite
preparatorias associated with the National University or the Politecnico Nacional. One
of the fastest growing, for example, was CONALEP, an autonomous system of more than
250 technical schools originally intended to provide technical training for low-income
youth who would end up as skilled workers, mainly in Mexican manufacturing industry.
Despite dropout rates of 50 percent (about the same as the rest of the upper secondary
level), CONALEP was able to combine basic math and language education with technical
training and internships in industry to produce large numbers of graduates in the past 15
years. Other new institutions, based on various models of upper secondary education,
have also incorporated a relatively high percentage of low-income youth into the upper
secondary system. As the level expanded, all these institutions changed their charters
so that graduates could use their degrees to enter the post-secondary system. And even
the post-secondary system began to change to accommodate a new range of graduates.
For example, state and federal governments have created a set of new, well-funded two-
year technical schools -the Universidades Tecnicas- designed to produce highly skilled
technicians for manufacturing and services. Now, the charter of these institutions has
also changed to allow graduates to continue on to full universities.
4
Chile also achieved a major expansion of secondary education between 1980 and
2005. The Chilean expansion, like Mexicos, came mainly through the expansion of
technical education, some of it associated with industrial partnerships. Chiles expan-
sion also occurred initially in the context of a radical decentralization and privatization
reform under the military government (1981). A significant fraction of Chiles public
secondary school students shifted to private education under a per student subsidization,
4
For a review of the Mexican preparatoria level, see Naranjo, 1999.
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or voucher plan, that gave private schools approximately the same funding per student as
public schools (see Cox, 1997). In the 1990s, however, expansion was effected mainly
through increased funding for technical and non-technical secondary education, an at-
tempt to improve secondary education through a concerted program of new materials,
teacher training, improved curriculum, and a major investment in computers and Internet
(ENLACES). As a result, Chiles completion rate in secondary education is one of the
highest in the region. A higher percentage of Chilean young people have 10 years of
schooling, or more than in any Latin American country but Cuba. Although the increased
funding per student is a product of sustained economic growth, it also results from a
high degree of commitment to education by a series of Chilean democratically elected
governments. The focus on making secondary education universal for Chilean youth and
supporting that effort with new materials, new technology (including new curriculum)
and more training was key to achieving high rates of completion. Although enrollment
in universities was expanding rapidly in the period 1990-2005, the highly privatized
nature of the Chilean higher education system, especially universities, allowed Chile to
expand secondary school completion without placing a high public finance burden on
the government from massive growth of the university system, But it has also placed
barriers to entry for many capable secondary school graduates who could successfully
complete higher education were more public funds available. Nevertheless, it is appar-
ent that Chile, like Mexico, has increased the average education of massive numbers
of low-income youth, mainly by reforming secondary education, and hence has raised
average achievement levels.
Low Quantitative Expansion/higher Quality:
the Case of Uruguay
In contrast, Uruguay has not changed the nature of its preparatoria education. Uruguay
does have a fraction of its higher secondary students in technical education, but this
too has remained traditional. Preparatory school in Uruguay has the task of preparing
students for university. Successful completion of higher secondary education means
automatic entrance to a free public university. Since the university has expanded enroll-
ment relatively slowly, preparatory schools remain institutions that must decide who is
fit to continue on to higher education at public expense. Drop out rates in Uruguays
preparatorias, at about 37 percent in the early 2000s, are higher than drop outs from
secondary schools in Argentina and Chile. Although there is reason to believe from the
PISA results that Uruguayan secondary school students achieve considerably higher
than students in Chile, Mexico, or Argentina, the fact that they are less likely to complete
secondary school means that their ultimate achievement levels may be lower. The dif-
ference can be attributed directly to the lack of secondary education reform in Uruguay
as presently constructed, preparatoria education is not organized for mass producing
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secondary school graduates; it retains its traditional charter of selecting students for
universities, and even though university places are expanding, they are limited. This
suggests that reform is a necessary part of any educational expansion and that the suc-
cess of reforms can be measured by their ability to increase enrollment and completion
rates in a particular level of education. The Uruguayan government has recognized this
axiom is moving toward preparatoria reform.
Is Higher Attainment a quality Reform?
One of the most common critiques of enrollment and completion rates as a measure
of educational improvement is the claim that quality of education in, say, secondary
school automatically declines as these rates increase. Yet, there is considerable evidence
that this is not the case. For example, in the United States, the massification of high
school completion and an enormous increase in the proportion of high school seniors
who take the Scholastic Aptitude Test (SAT) has not led to a significant decline in the
average scores on this test (Rothstein, 1998). Similarly, in Chile, average scores on the
high school version of the SIMCE test have not declined in the 1990s despite increases
in the proportion of the age cohort taking the test (Bellei, 2001). The same seems to be
true for Argentinas testing results at the secondary level (Cosse, 2001).
One reason that achievement scores may not decline significantly even as a higher
fraction of the age cohort enters and completes a given level of schooling is that the
educational system is probably organized to reach particular goals (standards or quotas)
rather than to increase productivity spontaneously or in response to incentives. In that
sense of being quota driven, schools are not entrepreneurial organizations. This is
frustrating to many reformers, but if understood, the goal (standard) orientation of the
system can be effective in producing a similar quality of output even as the quality of
inputs changes. The system may have to be forced to do this by reforming it (compare
Chile with Uruguay), but once given its new marching orders, it is likely to maintain
average academic achievement even as the average socio-economic background of the
students declines.
A major problem with most educational systems is that educators prefer to track
students into different levels so that educational goals can be adjusted to the human capi-
tal the student brings to the school. It seems to make sense that some young people are
not that interested or good at academic work so should be shunted into less demanding
and more practical courses of study. Yet, recent experience in the United States has
shown that it is possible to teach algebra to lower socio-economic background students
if teachers are determined to do so. Eighth grade math results for Hispanic students
in Texas, where academic standards have been raised for lower income students, are a
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reflection of this possibility (Carnoy, Loeb, and Smith, 2003). Analysis of the TIMSS
results across countries also suggests that tracking probably reduces average test scores
because so many students (those in lower tracks) are not exposed to math and science
concepts important to developing proficiency in these two subjects. Lower standards
allow teachers to avoid teaching these concepts to students from lower socioeconomic
backgrounds.
This logic suggests that increasing educational attainment is a valid way of in-
creasing educational achievement in the labor force. Increasing educational attainment
can also be an important way to improve educational equity. The way that education is
expanded has an important influence on this equity effect. For example, Colombia and
Bolivia have relatively high percentages of 15-24 year-olds with ten or more years of
schooling, but also relatively high percentages of the same age group with less than 5
years of schooling. Mexico has a lower percentage with ten or more years, but a very
low percentage with less than five years of schooling. It appears that Mexico may have
achieved greater equity by essentially universalizing primary education, even in rural
areas (OREALC, 2001, p. 90).
Since many countries of Latin America are at the stage of trying to universalize
secondary education, the expansion of this level necessarily is accomplished by incor-
porating students whose parents have much lower levels of education. It is evident in
Argentina, Chile, and Uruguay that the new enrollment in secondary education over
the past twenty years is urban working class and rural, and that the main challenge of
educational reform is to bring these lower socioeconomic class students to successful
completion of secondary schooling. Besides raising the average level of educational
achievement in the society, as I have argued above, reforms that significantly increase
average levels of educational attainment generally have to increase educational equity
because they incorporate an increasing fraction of lower socioeconomic class youth first
into primary schooling, then secondary, and eventually university.
Nevertheless, greater educational equity does not mean economic equity. Chiles
educational system can be regarded as highly equitable compared to Brazils, for ex-
ample, but the income distributions in the two countries are similarly unequal. Uruguays
educational system is probably less equitable than Chiles, but its income distribution is
far more equal. One reason (not causal, just explanatory) for Chiles greater income
inequality than Uruguays even with greater educational equity in Chile, is that the payoff
to completing university is much higher in Chile than in Uruguay (Carnoy et al, 2001).
Access to university in Chile is lower than it might be because of high tuition charges.
But access to university is also restricted in Uruguay by an upper secondary system that
induces students to drop out before completing. In both countries, less than about 30
percent of the age cohort is (on net) enrolled in university. The much higher payoff in
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Chile, however, means that those that do complete university are distant, income-wise,
from the mass of students who compete secondary education but do not continue. In
Uruguay, the incomes of those who complete university are not much higher than the
incomes of secondary school graduates. The difference may be due to higher growth
rates in Chile and a more dynamic economy, but it may also be due to past policies
that allowed those with higher incomes to gain ground on the poor and middle class. In
any case, even as secondary school education incorporated the working class in Chile,
income distribution became more unequal.
Summary
Based on what we know about how educational systems increase a societys knowledge,
I have recommended a number of ways that Latin American countries can improve
how much children particularly lower-income children learn and to make education
more equitable.
Expanding access to more years of education is still the most common way that
societies increase young peoples math and language skills. Countries in Latin
America with higher average schooling are better at complex production and have
children who are easier to teach even higher levels of academic skills in the next
generation. Increasing the number of years of education taken by students does
not have to wait until achievement rises in lower grades, and historically, it has
not. So a rising average level of schooling is an objective in and of itself and a
measure of the success of education reforms.
Policy makers should aim at raising the average number of years of schooling
attended and maintaining average test scores in the level of schooling that is rais-
ing its enrollment and completion rates rapidly. This would mean that schools are
increasing their effectiveness. That level would have, in effect, absorbed students
with less cultural capital and brought the new student body to similar levels of
achievement as past groups.
Increasing growth of enrollment and completion of lower levels of schooling first
primary, then secondary, provides benefits for lower socioeconomic class children,
since these are the groups that are absorbed into these levels of schooling when
they are universalized. Furthermore, educational improvement programs that target
these groups generally seem to work.
Increasing contact time for students with teachers through increasing student
and teacher attendance, longer school days, and free reading materials, either
through book giveaways or building school libraries or improving internet access
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may be the least expensive strategies for Latin American countries of improving
educational quality for lower-income students. By focusing on these simple,
easy-to-measure objectives, educational strategies have the best chance to improve
low-income student attainment, which will have the single greatest educational
impact on economic and social opportunities.
Beyond these increases in pupils opportunity to learn, the principal way to im-
prove quality of education at each level of schooling is to improve the quality of
classroom teaching. This will require a major effort by Latin American countries,
since it means a radical reform of pre-service education, a radical reform of in-
service education, and radically improving management capacity to monitor and
guide instruction in the educational system. None of this is cheap, either finan-
cially or politically. Nor will it be accomplished simply through testing systems
or organizational changes in educational management, such as decentralization
or privatization.
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 131-152
* Edward S. Mason Professor of International Development, Harvard University, and Director of the
universitys David Rockefeller Center for Latin American Studies, merilee_grindle@ harvard.edu
REFORM DESPITE THE ODDS:
IMPROVING qUALITY IN EDUCATION
Reforma a pesar de su improbabilidad:
mejorando la calidad en educacin
merilee Grindle*
Abstract
The article analyzes educational reform episodes defined by public policies in the
90s in Bolivia, Ecuador, mexico, Nicaragua and the minas Gerais State in Brazil
Focusing upon how policies are formulated, negotiated, communicated and imple-
mented, as well as on their underlying analytical frame, the core question to ask
is how can we account for education policies which succeed despite having strong
political factors against them A distinction is made between politically attractive
reforms; ie of access and those politically contentious; namely, of quality Interest
conflicts and institutional biases are examined as relevant when interpreting the final
outcome of policies but they are insufficient as explanatory factors It is essential to
explore how changes are introduced, approved and implemented; likewise, how actors
promoting the reform may manage the overall process through out time
Key words: education policy, educational reform process, interests, institutions,
strategy
Resumen
El artculo analiza episodios de reforma educacional definidos por polticas pbli-
cas durante la dcada de los Noventa en cinco pases latinoamericanos: Bolivia,
Ecuador, Mxico, Nicaragua y el Estado de Minas Gerais en Brasil. El foco es puesto
en los procesos de formulacin, negociacin, comunicacin e implementacin de
polticas en educacin, a los que se aplica un marco analtico que evala intereses,
instituciones, estrategias y procesos. La interrogante central es cmo podemos dar
cuenta de iniciativas de poltica educacional que tienen xito a pesar de tener en
contra factores polticos de peso? Se distingue entre reformas de acceso, que son
polticamente atractivas, de las de calidad, que son polticamente contenciosas. El
anlisis examina los conflictos de inters y los sesgos institucionales, como factores
importantes a la hora de interpretar la suerte de las polticas, pero concluye que stos
no son suficientes para explicar sus resultados. Importa decisivamente examinar cmo
son introducidos, aprobados e implementados los cambios y cmo los actores que
impulsan la reforma gestionan el conjunto del proceso en el tiempo.
Palabras clave: poltica educacional, proceso de reforma educacional, intereses,
instituciones, estrategia
mERILEE GRINDLE
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
How can we account for policy reform initiatives that succeed even when the political
cards are stacked against them? In recent years, political opposition characterized most
efforts to improve the quality of education in Latin America. In such initiatives, diverse
interests of winners and losers and shifting burdens of responsibility and accountability
brought reformers, politicians, teachers unions, education administrators, governors,
mayors, and others into conflict over the nature and scope of policy. In these situations,
the lineup of anti-reform forces was almost always imposing; support for change was
often lukewarm; and political institutions tended regularly to be unfriendly to initiatives
to alter the status quo.
Conflicting interests and institutional biases are important factors in understanding
the destiny of efforts to change policy. But neither interests nor institutions fully account
for policy reforms that occur despite the political odds. In such cases, it matters a great
deal how policy changes are introduced, approved, and implemented and how reform-
ers manage this process as it unfolds over time. Often, the policy process introduces
opportunities to alter the political equations and institutional constraints that constrain
change. In fact, utilizing such opportunities, education policy reformers in several Latin
American countries have worked to create more supportive conditions for introducing
new policies, even when they found political and bureaucratic environments to be rife
with opposition to change.
This article indicates that reform initiatives are dynamic political processes that
unfold over time, as complex chains of decisions subject to the interaction of reform
advocates and opponents in particular institutional contexts that are sometimes subject
to alteration. In the following pages, I use a basic framework for assessing interests,
institutions, strategies, and process to understand the political dynamics of education
policy reform. This framework poses four questions: What are the important interests
(the actors) involved in reform initiatives? What are the institutional constraints (the
rules of the game) that affect the allocation of power in decision making and imple-
mentation? What strategic actions can be taken by reformers to alter the perspectives
or power of opposing interests and the status quo orientation of institutions? How does
the policy process aid and hinder those who wish to bring about new policies?
To find responses to these questions, I investigated five cases of education reform
that unfolded in the 1990s in Latin America. These cases demonstrate how the strategic
choices of reform advocates and opponents, interacting over time, can shape the outcome
of contentious policies. Policy reform episodes in Bolivia, Ecuador, Mexico, Nicaragua,
and the state of Minas Gerais in Brazil were reconstructed through extensive interviews
with a variety of participants, documentary evidence, and the scholarly record.
In each case, reformers had different motivations and the contexts in which the
reforms played out were also distinct, as were the size of the countries and the composi-
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
tion of their economies and societies. Yet the reforms were alike in that they all could
claim high level reform leadership, they all sought to improve the quality of education
provided, and they all involved significant conflict over their design, approval, and imple-
mentation. In terms of their content, each sought to increase organizational efficiency,
teacher accountability, and decentralized decision making. Four of the reforms were
successfully introduced and at least partially implemented; one failed, but for reasons
that had more to do with a more general political and economic crisis than they did with
education per se.
1
Table 1 provides a brief description of the five reform initiativestheir
location, dates, lead reformers, and content.
Table 1
FIVE CASES OF EDUCATION REFORM IN THE 1990S
Case Year* Lead Reformer Most Important Content
Minas Gerais 1991 Minister
Decentralization (school autonomy)
Teacher/director professionalization
Local councils
Testing
Mexico 1992 President
Decentralization (states)
Teacher professionalization
Curriculum/pedagogy
Nicaragua 1993 Minister
Decentralization (school autonomy)
Local councils/parental fees
Curriculum/pedagogy
Bolivia 1994
Minister and
President
Decentralization (municipalities)
Teacher professionalization
Curriculum/pedagogy
Testing
Ecuador 1999 Minister
Decentralization
Teacher professionalization
Social protection
* Refers to the year in which the reform was approved; in many cases, many years of prior initiative
preceded this date.
1
I use the term success to refer to policy reforms that became part of national policy agendas,
that were designed to introduce significant change in education, that were approved by political
authorities and translated into law or administrative decree, and that were at least partially im-
plemented. The term does not refer to the ability to produce results in terms of better educated
students, but only to its success in passing political and bureaucratic hurdles to become official
policy.
mERILEE GRINDLE
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
The next section of this article indicates why quality-enhancing reforms in education
are contentious. It makes a distinction between the political attractiveness of access
reforms and the tensions created by quality reforms. Then, the following section
summarizes the findings of the case studies in terms of the interests, the institutions, the
strategies, and the process involved in efforts to change education policy. The process
that led to individual reforms is not described here in detail; rather, the article focuses
on the findings of the research. Those who wish a deeper analysis of the individual cases
should consult the authors book, published in 2004, Despite the Odds: The Contentious
Politics of Education Reform
2

Promoting quality in Education


Throughout Latin America in the 1990s, advocates of change argued that better edu-
cation was critical if countries were to wage effective battles against endemic poverty
and inequality, if they were to gain advantages from rapid globalization, and if they
were to build and sustain democratic citizenship and institutions
3
. Increasingly, experts
were worried by evidence that the quality of education was low, even abysmal: many
children attended school but learned little; an alarming number of them repeated grades;
and dropping out of school with only a few years of education was the most frequent
response to classroom failure and household economic need. Latin Americas children
did poorly on assessments of their accomplishments, and research systematically revealed
differences between rural and urban schools and public and private ones
4
. Increasingly,
education experts asked if these children were going to have anything but marginal
futures in an increasingly competitive global labor market.
Thus, many education reform proposals of the 1990s centered on improving edu-
cational quality
5
. quality-enhancement in the regions educational systems generally
meant improving management, addressing organizational and financial inefficiencies,
increasing accountability, reallocating responsibilities, and improving the performance
of administrators, teachers, and students
6
. In the most ambitious reforms, states, mu-
nicipalities, school directors, or local school boards were to be given responsibilities
2
See Grindle (2004).
3
See, for examples of such arguments, Birdsall, Ross, and Sabot (1995); Grindle (2000) (Social
Agenda in Tulchin); Hardy (2002); Navarro, Carnoy, and de Moura Castro (2000); and Reimers
(2000).
4
See, for evidence, IDB (1998); UNESCO (2000); World Bank (1998); Reimers (2000).
5
I identified major education reform initiatives in 17 countries during the 1990s. In some countries,
there were multiple initiatives to improve education. See Grindle (2004: 9-10).
6
On quality-enhancing reforms, see de Moura Castro and Verdisco (202); Gajardo 1999; Navarro,
Carnoy, and de Moura Castro (n.d.); Puryear (1997).
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for hiring, promoting, disciplining, and firing teachers; national ministries were to be
restructured and assigned normative rather than operational roles. New initiatives would
include efforts to reduce repetition and drop out rates by altering curricula and changing
pedagogy. More attention to teacher training and monitoring often went hand-in-hand
with proposals to tie salaries to performance and to more accountability to supervisors
or local communities. National standards were an important ingredient of reform ideas
in several countries and reform advocates supported regular examinations of students
and teachers.
These kinds of reform proposals introduced significant tensions into education
policy-making and implementation. In earlier periods, many Latin American countries
pursued policies to increase access to education and, during the 1950s, 1960s, and 1970s,
schooling was expanded to many rural areas and to poor children in mushrooming urban
squatter settlements
7
. At the center of access policies were efforts to increase education
budgets, train and hire more teachers, build more schools, distribute more textbooks, and
administer more programs. In general, these kinds of reforms are politically popular.
Although they cost money and require administrative capacity, access reforms provide
citizens with visible benefits and politicians with tangible resources to distribute to their
constituencies. They create more jobs for teachers, administrators, service personnel,
construction workers and firms, and textbook and school equipment manufacturers. They
increase the size and power of teachers unions and education bureaucracies. In fact,
unions are often among the principal advocates for broader access to public education.
Given these characteristics, such reforms are easy from a political economy perspec-
tive, in the sense that developing support for them is not generally problematic.
This could not be said of most of the 1990s initiatives in education. As indicated
in Table 2, quality-enhancing reforms generally involve the potential for lost jobs, and
lost control over budgets, people, and decisions. They expose students, teachers, and
supervisors to new pressures and expectations. Teachers unions often charge that they
destroy long-existing rights and career tracts. Bureaucrats charge that they give author-
ity to those who know nothing about education. Governors and mayors frequently do
not want the new responsibilities they are to be given
8
. Parents may not understand the
reforms, and may defer to professionals in making judgments about educational qual-
ity. Although public opinion generally singles out education as a critically important
7
Theoretically, there is no necessary tension between access and quality reforms; many social sector
policies seek to achieve both. Nevertheless, in practice, it is easier to build new schools than to
train teachers well, more politically popular to hire more administrators than to insist that they
administer effectively.
8
Often, such officials are not eager to take on responsibility of dealing with powerful teachers
unions and may resist having to manage large, usually entrenched, bureaucracies that they cant
necessarily control.
mERILEE GRINDLE
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problem, and reform advocates are frequently eloquent in promoting new initiatives, the
politics of putting them in place and implementing them are contentious and difficult,
a far cry from the situation faced by promoters of access-type reforms.
quality-enhancing policies also require long chains of implementation activities
and decisions. Ultimately, changes have to be adopted at the classroom level if they
are to improve the extent to which children learn critical skills and abilities; this means
that multiple layers of implementers need to buy in to the new initiatives. At any point
in a long chain of decision-making responsibilities, reform activities can fall victim to
sloth, political contention, mistaken judgement, organizational jealousies, and logistical
tangles. Moreover, these changes mean that governors, mayors, bureaucrats, teachers,
students, parents, and communities need to adopt new ways of thinking and behaving
and accept being accountable in multiple new ways. And, to add to the complexity, the
benefits of these reforms will become evident only over the long term, when students
begin to demonstrate that their lives are more productive and that they have expanded
choices about their economic and social destinies. Generating and sustaining interest
in these reforms is therefore an additional challenge.
Interests, Institutions, Strategy, and Process in Education Reform
Given the general characteristics of quality enhancing reforms, under what conditions
do they emerge? In the five episodes of education reform considered here, initiatives
were not systematically associated with particular economic conditions or with parti-
cular characteristics of party systems, governing coalitions, or electoral cycles. Rather,
the emergence of reform initiatives could be clearly traced to the interests and actions
of political executives or those closely associated with them; their concern to improve
education was part of broader political and policy agendas they espoused. But these
leaders faced significant political and institutional obstacles in their efforts to champion
change in the sector. As indicated below, they attempted to alter unfavorable political
and institutional contexts through specific strategies; their capacity to lead reform initia-
tives rose and fell in relation to an ongoing process of agenda setting, design, decision
making, and implementation.
The Power of Interests in Reform Initiatives. In the five case studies, the princi-
pal interests arrayed against education policy reform were the teachers unions and the
education bureaucracies. The unions were particularly powerful players. The structure
of their organizations differed from country to country, but most were highly centralized
organizations that had the capacity to exert considerable influence in the sector and in
politics. Whether in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua, Bolivia, or Ecuador, they had
good reason to oppose reform. Their power was threatened by initiatives to decentralize
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control over personnel policy and reward systems and their hold over ministries of educa-
tion would be undermined. Even their claims to represent teachers were challenged, as
reformers empowered new organizations and attacked the integrity of the old ones. In
Bolivia, reformers went so far as to propose that union membership be voluntary and that
unions no longer receive dues through automatic deductions from teacher salaries.
More broadly, the unions were marginalized from the process of designing the
reforms and often treated with scant respect in negotiations or confrontations about pro-
posed changes. They were usually targeted as the enemy of progress and modernization
and were those most frequently criticized for what was seen as a cynical preference for
a broken status quo over the promise of change.
In response to these charges, the unions decried a hidden agenda that they believed
was about saving money, cutting jobs, and replacing public services with market-driven
Table 2
THE POLITICS OF ACCESS AND qUALITY REFORMS:
A Comparison
Access
Reforms
quality-Enhancing Reforms
Typical actions to carry
out such reforms
Build infrastructure
Expand bureaucracies
Increase budgets
Hire administrators
Hire service providers
Buy equipment
Improve management
Increase efficiency
Alter rules/behavior of
personnel
Improve accountability
Improve performance
Strengthen local control
Typical political implica-
tions of such reforms
Creation of benefits:
Jobs
Construction and provisioning
contracts
Increased budgets
Increased power for ministries
and managers
Imposition of costs:
Loss of jobs
Loss of decision making
power for some
New demands, expectations,
responsibilities for others
Typical political response
to such reforms
Unions of providers welcome
reforms and collaborate with
them
Politicians welcome tan-
gible benefits to distribute
to constituencies
Communities are pleased to
receive benefits
Voters support changes
Unions of providers resist
reforms
Administrators seek to ignore
or sabotage change
Many politicians wish to avoid
promoting reforms
Many voters are unaware of
changes (at least in the short
term)
mERILEE GRINDLE
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solutions that would only benefit the better off. Across countries, their grievances were
similarthey argued that they were paid little, that their demands were not respected,
that they did not participate in the design of new policies, and that the reformers were
attempting to undermine national political commitments to free public education for
all children. Economic interests divided reformers from the unions, but their conflicts
were also about participation in the process of reform and differences in the values they
held. The discourse between reformers and unions was often shrill, and almost always
confrontational. There was, then, an us vs. them character to the conflict over educa-
tion reform in Latin America.
But the politics of union opposition to reform played out differently. Union
structures and strength do not provide much insight into why this was so. Mexico,
Nicaragua, and Ecuador had single, centralized unions, and in Mexico and Ecuador,
these organizations had long histories of defeating prior reformist initiatives. In Bolivia,
two unions represented the teachers. In Minas Gerais, while there was a single union,
there was also a competing professional association representing teachers. Although
structures differed, only in Ecuador was the union able to defeat the initiation of reform.
Moreover, the power of the unions very strong in Mexico, moderately strong in Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, and weak in Minas Gerais did not predict how reformers
would deal with them. In the cases with the strongest and weakest unions, Mexico
and Minas Gerais, the reforms were negotiated with the unions; the Bolivian reform
involved major confrontations with the unions; in Nicaragua, reformers found ways to
marginalize the union without directly confronting it, and in Ecuador, both negotiation
and confrontation characterized the interaction.
Analysis of the unions indicated that while all opposed reforms, they differed in
their relationships with governments, ministries, and political parties and this affected
the way reformers dealt with them. In Mexico, for example, the union, the govern-
ment, the ministry, and the then dominant political party had long been joined at the
hip in mutually supportive alliances, despite disagreements in the 1980s. In Nicaragua,
a similar kind of relationship existed until 1990 when a new government replaced the
revolutionary Sandinista government; overnight, relations between the teachers union
and the government became hostile, and the party link became a hindrance to union
interactions with the ministry. In Bolivia and Ecuador, union and government interactions
were always hostile and confrontational because of union ties to left-wing fringe parties,
while at the same time the unions had colonized the ministries with their supporters.
In Minas Gerais, the union had a less than cordial relationship with the government and
the ministry, although its alliance with a party of the democratic left meant that it shared
some objectives with the promoters of reform. This case also differed from others in
that those who were able to use jobs in the ministry for patronage opportunities were
elected politicians, not the union leadership.
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The major import of these relationships was to open up or close off options for
reformers seeking to undermine the power of the unions. In Mexico, for example, the
close association between the union and the dominant party regime meant that confront-
ing or ignoring the union in the decentralization initiative was a virtual non-starter. In
Bolivia, Ecuador, and Nicaragua, intransigent opposition to government reduced op-
portunities for negotiating effectively with the unions. In Minas Gerais, the relationship
with the government and the ministry and its alliance with an opposition party were not
so extreme, giving reformers more options about how to deal with conflict. The unions,
as major interests in the reform process, thus set constraints on how the reformers
pursued their goals, but did not have the capacity to halt their initiatives, except in the
case of Ecuador, where broader economic and political contexts conspired with union
opposition to defeat change proposals.
As interests opposed to reform, ministry bureaucracies took a back seat to the
unions. Nevertheless, they were important as part of the political landscape that reformers
faced. In Mexico, for example, the union had colonized the ministry of education and
reform could only proceed when the minister had re-colonized its high level positions
with supporters of change. In Bolivia, the ministrys opposition and its connections to
the unions encouraged reformers to set up shop in another ministry, a factor that facili-
tated their early activities but that also encouraged alliances among the opposition. In
Nicaragua and Ecuador, reformers initially had to proceed largely without any support
or assistance in the ministry. Eventually, they controlled only enclaves within these
organizations. In Minas Gerais, reformers found like-minded people in the ministry
and recruited them to be part of the reform team, even while many other bureaucrats
were sidelined in the process. Most important, the obstacle of bureaucratic opposition
became a critical issue when reform initiatives were implemented.
With the exception of Mexico, international development agencies were also
important players in the reform initiatives. In Bolivia and Ecuador, reforms would not
have been designed had it not been for the funding provided by these organizations. In
Nicaragua, they were particularly important in supporting initiatives aimed as under-
mining Sandinista content and structures in education. In Minas Gerais, they supported
specific objectives of an autonomous school initiative. In all four cases, international
agencies influenced design teams through their ideas how to improve education and how
other countries had dealt with similar problems. The aspects of the reforms that perhaps
had the most impact on decision making about educationdecentralization and school
autonomywere an important part of the toolkit that international agencies brought to
problems of education in the 1990s.
Yet these organizations did not dominate the process of change. They were not
active in initiating reform projects, although they may have helped reformers by rais-
mERILEE GRINDLE
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Reform despite the odds: Improving quality in education
Merilee Grindle
ing the profile of education in international dialogues and disseminating data about the
importance of education and the low performance of many Latin American countries
9
.
The case studies indicate that these institutions were most influential when they worked
directly with design teams, providing funds and ideas as officials sought to hammer out
the content of reform proposals. At the same time, international actors were largely absent
in the approval process, except in the rhetoric of reform opponents who often demon-
ized new initiatives as neoliberal impositions of the World Bank and the International
Monetary Fund. They reemerged as important in implementing change initiatives, largely
through funding of specific aspects of the reforms.
At times, other interests were engaged, but they tended to be marginal to the con-
flicts that emerged. In Bolivia, the Catholic Church became an ally of the unions and
the ministry in proposing an alternative to the reformist initiative. In Minas Gerais, the
school directors association and other organizations joined in debates about the costs
and benefits of the reform. In some cases, think tank and university-based education
experts helped in the analysis and design of the projects or were appointed to high
level positions within ministries as supporters of reform leaders. Yet, with the excep-
tion of Minas Gerais, parents organizations, business groups, or pro-education civic
alliances were conspicuously absent from these stories of reform. While it is easy to
understand why such groups might have an interest in discussions of reform, they were
absent because such interests were un-mobilized, did not consider influencing national
education policy as the best use of their resources, or were excluded from a relatively
closed decision making arena.
In some cases, new interests emerged as reforms were put into practice. Decentralization
to the state level in Mexico placed governors, state ministers of education, and union
locals in much more prominent positions. After the reform was put in place, they became
critically important players in determining the politics of education in the country. In
Nicaragua and Minas Gerais, school directors and school boards were empowered to
make decisions about education and came to play a larger role in determining education
outcomes than they had in the past. In Bolivia, because of a concomitant decentraliza-
tion initiative, mayors took on new importance in education. Teachers and local school
authorities also became the front-line players in how well the reforms were implemented.
In most cases, the failure to engage teachers more effectively in the process of change
was a significant shortcoming of the reform initiatives and one that held important
implications for how much change actually happened in the classroom.
9
UNESCOs The Education for All initiative emerged from a global summit on education held in
Jomtien, Thailand, in 1990. This initiative was important to policy planners in many Latin American
countries for the networks it established and the information it circulated about the state of the
worlds schools.
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The reforms left winners and losers in their wake. In general, teachers unions and
central bureaucrats believed they were less well off after new policies were approved
and implemented. Political parties and unions that had long benefited from using teach-
ing and administrative appointments to reward their memberships also lost out where
decolonization and decentralization made significant inroads into ministries. Many
teachers also considered themselves losers, largely because the reforms were imposed
on them, their unions excoriated the changes, and they often did not understand the
purpose of the new order or their place in it. Among the winners were certainly regional
and local officials where decentralization gave them more influence, and school direc-
tors and boards where school autonomy initiatives provided them with greater capacity
to determine what was happening at the community level. Only in Minas Gerais did
parents and local communities more generally believe that they had won significant
new influence vis--vis the local school, however. Elsewhere, they did not emerge as
interests with the capacity to exert influence in the sector.
Institutional Sources of Power. To a significant degree, institutions presented
reformers with formidable obstacles at the outset of the 1990s. Weak ministries of
education meant that they had to begin their efforts in the absence of hierarchical au-
thority, professional standards, information, or incentives that they could draw on. The
hold of clientelism on decisions about personnel and administration was extensive in
all the cases, and informal mechanisms linking ministries to political parties and unions
made it difficult to know where to begin in altering current practice. Indeed, while the
ministries were weak in the capacity to deliver education and respond to ministerial
leadership, they were strong in the ability to resist change.
Moreover, institutions that linked the center to the periphery helped entrench cen-
tralization, lack of accountability, and a wide variety of inefficiencies. Under pre-reform
conditions, even minor issues about education had to be referred to national capitals
for resolution. Decision making in parties and unions, and about resource allocation
all flowed from the top down, reinforcing centralization. The very strong presidential-
ist system in Mexico, for example, shaped the centralization of all other institutions in
ways that benefited the ministry, the union, and the dominant political party. In Bolivia,
Nicaragua, and Ecuador, centralization meant a compounding of inefficiencies in the
distribution of resources and resolution of problems. Only in Minas Gerais, where states
had traditionally held more power and where the democratization movement of the 1980s
had left greater local political activism behind, was the hold of centralization in educa-
tion somewhat less stifling. Even there, however, a reformist minister was as adamant
as any national counterpart in arguing that centralization in a state of 30 million people
was a powerful impediment to efficiency, effectiveness, and responsiveness.
Institutional constraints were important, but they were far from defining the scope
of possibilities for reform. Reformers had some capacity to lessen these constraints and
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to use institutional resources to their advantage. Reformmongering by presidents and
ministers, for example, was important in increasing the salience of quality in education
as a policy issue. These same actors were able to initiate changes because they were
part of executive institutions that allowed them to seize the initiative in setting national
agendas about education and in developing new policies for the sector. In particular,
traditions of executive dominance in defining policy priorities and developing proposals
and laws gave reformers the upper hand in deciding how to initiate and design changes
and in selecting appropriate moments to take actions to promote reform. The appointment
of design teams was exclusively their prerogative in all the countries except Ecuador,
where internationally funded projects operated as a parallel universe within the min-
istry of education. In four cases, the lead reformers were able to alter the structure of
ministerial decision-making through decentralization and they continued to use powers
of appointment to influence the implementation of their initiatives.
Moreover, reformers had considerable scope for locating the reform initiative within
government, and where possible, benefiting from the support of others interested in
change. This was clearest in the case of Bolivia, where the reform initiative survived in
a generally hostile environment in part through its location in the powerful ministry of
planning. Choices about timing were also in the hands of reform initiators. In Mexico,
for example, the president and two ministers of education committed more than three
years to orchestrating efforts to alter the context within which a reform would be in-
troduced. In contrast, the minister of education in Minas Gerais moved swiftly to put
a new policy in place just after an election, judging that the chances for success were
best when the opposition would be caught off-guard. In Nicaragua, a reformist minister
took advantage of an unsettled moment in national politics to promote his initiative as
a counterpoint to what the previous government had done in the sector.
Thus, to overcome barriers to change, reformers drew on institutional sources of
power to undermine the institutional resources of reform opponents. They sought to
control the timing of reform initiatives, to use their powers of appointment to bolster
the capacity to lead policy change, and to set the terms under which reform would be
discussed in the political arena. They sought to weaken the position of the opposition
and at times sought to garner broad public support for what they wanted to accomplish.
. In Mexico, it was important that the reform was about federalization, not its twin,
decentralization; in Mexico and Bolivia, the reforms were presented as important
to larger projects of modernization; and in Nicaragua, the reform was presented as an
effort to reintroduce Christian values and tradition into the classroom.
Executive prerogatives also allowed reformers to determine who would be in the
room when reforms were designed and initially discussed. This was clearest in Minas
Gerais, where the minister of education determined who would be invited to debate school
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autonomy, and in Bolivia, where the design team kept the door only partially open for
policy discussions. In large measure, it was such actions that placed the opposition to
reform in a reactive and defensive mode when the new policies were announced. Once
announced, of course, opponents of reform responded with communication initiatives of
their own, charging that reformers were intent upon privatizing education and imposing
neoliberal policies on unwilling publics. Nevertheless, the capacity of the reformers to
dominate the early phases of the policy process was an indication of the malleability of
some institutional constraints. Table 3 indicates activities that reformers used to seize
the initiative.
Legislatures were less important to the education reforms than the executive, but
these institutions had some role in their destinies. In Mexico, the decision to move ahead
with negotiations with the union was on hold until after mid-term elections ensured
that the long-dominant party regained a two-thirds majority in the legislature. At that
point, given the presidentialism of the system, there was little question that party rep-
resentatives would rubber stamp the initiative. In Bolivia, a governing pact between the
executive and legislature meant that the reform, although extremely contentious on the
streets, would be little discussed in congress and then passed easily. In Nicaragua, the
possibility that the reform would be rejected in the congress was great enough that the
reformist minister instead announced and implemented the reform through administrative
decree. In Ecuador, a tradition of tension and conflict characterizing executive-legisla-
tive interactions meant that reformist legislation probably had limited chances even if
there had not been major economic and political crises occurring at the same time. In
Minas Gerais, in the context of a state-wide teachers strike, legislative approval for
Table 3
SEIZING THE INITIATIVE: LEADERSHIP STRATEGIES
Strategies
Case Year
Principal
Protagonist
Manage
timing
Appoint
supporters
Weaken
or mar-
ginalize
opponents
Set terms
of debate
Campaign
on issue
Minas Gerais 1991 Minister
Mexico 1992 President
Nicaragua 1993 Minister
Bolivia 1994 President
Ecuador 1999 Minister
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school autonomy was chancy until a supportive governor let representatives know that
he would use his considerable power over resource allocation to punish them if they
did not vote in favor of it
10
.
The discussion of the role of executive and legislative institutions also indicates
that party systems were intertwined with the fate of reform in each of the cases. Clearly,
clientelism based in the party systems and party relationships with unions and ministries
was seen by the reformers as a critical part of the problem of education in the first place.
Beyond that, however, the party system influenced how reforms were managed after
they were designed. Indeed, in Mexico, Bolivia, and Ecuador, legislative votes were an
outcome of executive-legislative-party relationships, and were very little concerned with
the issue of public education. The fragmented party system in Nicaragua and tensions
within the presidents electoral coalition meant that the risks of attempting to legislate
reform were considerable.
Institutions were important in the reform stories of five cases. They helped define
the problems that reformers sought to correct and they provided both opponents and
supporters of reform with resources to use in the conflicts surrounding the initiatives.
They further helped define the obstacles to reform approval and implementation. Yet it
is difficult to argue that institutional distributions of power determined outcomes. At the
outset of the reform decade, institutional biases favored the status quo. Later, institutions
provided sites and resources for use in conflicts over reform, but did not determine the
use of those resources. Through the use of such resources, reformers had significant
opportunities for restructuring institutions and altering institutional biases to be more
congruent with their objectives.
Reformers and Strategic Choices. Reformers in Minas Gerais, Mexico, Nicaragua,
Bolivia, and Ecuador had diverse objectives, although all were committed to the idea
that education was instrumental in achieving some larger goal. They took on education
reform out of concern about the need to modernize their countries, increase the efficient
use of public resources, improve the degree of equity in their societies, or strengthen
important societal values. In this activity, they were not furthering the aims of existing
ministries of education or promoting the ends of powerful actors in education. If they
represented the interests of local communities, regional and local governments, or re-
ligious or economic elites, they did so in the absence of mobilized pressure or support
from these entities. Throughout much of the reform process, they worked from the top
down to promote change, and found social bases of support only after the reforms had
10
This case is also interesting because of the intervention of another institution, the supreme court,
which declared the election of school directors to be unconstitutional and subsequently left the
fate of this aspect of the reform in the hands of local communities.
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been put in practice and were producing benefits for governors, ministers, school direc-
tors, local communities, or others.
As indicated, these reformers made a series of strategic choices during the process,
often some very effective ones. They mobilized networks to develop their visions of
change, they courted leadership support, they placed supporters in critical positions,
they sought examples from other countries to inform and shape their own ideas, they
negotiated or confronted or maneuvered around hostile unions with considerable aplomb,
they sought alliances with international funders, and they created new stakeholders to
enhance the sustainability of their policies. Their energy in seeking high level political
support helped some remain in office much longer than was characteristic of education
leaders in general. In the case studies, education reform initiatives thus played out in
a series of decisions and actions that drew reformers and anti-reformers serially into
conflict within malleable institutional contexts. In most cases, strategic choices about
how to use resources of power significantly affected the outcome of these conflicts.
At times, reformers could have made better decisions. In Mexico, for example, had
reformers paid more attention to state governors while negotiating with the union, they
might have introduced more incentives for them to manage their new responsibilities in
the interest of improved education. In Nicaragua, Bolivia, and Ecuador, if reformers had
sought allies sooner in the process, they might have put themselves in a better position
to face down union opposition and to ensure more effective implementation of their
projects. In Ecuador, if design teams in the ministry had found a way to work together
rather than to compete with each other, there was some possibilityhowever slimthat
reform could have made more headway.
Moreover, drawing teachers more fully into the process, finding additional means
to reward effective teaching, mobilizing parents around improved education for their
children, using information more effectively to demonstrate the failings of the old
system, promoting party identification with better educationthese are all activities that
might have smoothed the introduction and implementation of reform. Such actions are
certainly part of conventional wisdom about how to approach the politics of reform.
Building consensus on what needs to be done, gaining the collaboration of social actors,
developing initiatives in transparent ways, creating incentives for affected parties to toler-
ate or even welcome change, and investing in social marketing are frequently proposed
methodologies for promoting a wide variety of changes
11
.
In fact, the strategic choices made by reformers in the five case studies replicated
some frequently observed pathologies of decision-making and participation in Latin
America. A long history of top down decision-making was reflected when teachers were
11
See, for example, IDB (n.d.:40-43).
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largely excluded, parents were not consulted, and unions treated roughly. Moreover, they
speak to a legacy of failing to take conditions faced by teachers seriously, not encourag-
ing politicians to identify quality education as a good to be delivered to constituents, and
not using information more effectively to build constituencies of support. At the end of
a decade, these issues remained for a subsequent generation of reformers to resolve.
Time and Process in Reform Initiatives. Different actors were drawn into the
reform initiatives at distinct moments
12
. Through the use of their strategic resources,
reform leaders were able to seize the initiative. This gave them considerable capacity
to control the early stages of reform development. Teachers unions were present only
as part of the problem that reformers sought to resolve, not as active participants in
arenas where reforms were being initiated and designed. Through this process, reform
opponents were thrown on the defensive and their capacity to affect the design of poli-
cies was undermined. In the early phases of reform initiation, then, leadership strategies
were critically important to the survival of proposals for change.
Similarly, seizing the initiative was important in the design phase of the policy
process. Design teams play an important role in defining the contents of a reformist
initiative and, in the case of education policy reforms, such teams hammered out the
specific ingredients of new initiatives in their countries. But the cases of Bolivia, Minas
Gerais, Ecuador, and Mexico also suggest that the composition of design teams, as well
as their ability to work effectively together, and their management of the discussion of
change and who was involved in that discussion were important strategic resources that
could be used to promote the reformist agenda. The credibility of these design teams,
their interactions with more traditional bureaucrats in public sector ministries, and their
efforts to enlist domestic and international supporters were critical to the acceptance
and pursuit of reform in later phases of the policy process.
While reformers had considerable room to put education reform on national
political agendas and to manage their design, when new initiatives were announced,
reform proponents were met with considerable opposition that constrained how they
went forward with their initiatives. The unions became central actors in the reform
approval phase, and then reemerged in the implementation arena as a further con-
straint on the possibilities for change. Similarly, although they were excluded from
much of the process of design and approval, the ministries of education became more
important to the outcome of reform when arenas of conflict shifted to implementation
and sustainability.
12
On this point more generally, see Trostle, Somerfeld, and Simon (1997); kwon and Reich
(2003).
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Unions were central actors in attacking the new initiatives and, across the five
cases, there is considerable evidence that they used similar tacticsstrikes, demands for
salaries and benefits, and labeling the initiatives as inimical to the public and national
good (see Table 4). Some of the unions introduced counterproposals and some escalated
their denunciations of the reforms to impugn the entire government. In the face of this
opposition, some governments negotiated over the contents of reform while others
confronted the unions or sought ways to promote reform by maneuvering around them.
The reasons for these different approaches are complex, but among them is the role of
the alliances between particular unions and particular political parties.
Table 4
TEACHERS UNIONS RESPONSES TO EDUCATION REFORM INITIATIVES
Strikes
Demand
better
salaries or
benefits
Claim
attack
on union
integrity/
solidarity
Claim
exclusion
from discussion
and
design
Claim
privatization
of public
education/
neoliberalism
Provide
counter
proposal
Denounce
govern-
ment more
generally
Minas Gerais
Mexico
Nicaragua
Bolivia
Ecuador
Negotiated settlement.
Confrontation.
The politics of implementing and sustaining new education policies indicates that
that contention over reform moved to new sites and new voices were heard in debates
over the costs and benefits of change. Prior to implementation, the most active propo-
nents of education policy were found in capital cities, where they were deeply engaged
in convincing national executives and legislatures of the value and feasibility of reform,
managing bureaucratic resistance to change, and confronting nationally organized
unions. Similarly, international assistance agencies were actively engaged in studying,
proposing, and assisting reform program development in alliances with national reform
entrepreneurs. As soon as efforts were made to put the reforms into practice, however,
alternative sites for conflict emerged. State and local governments, schools, school
councils, and local communities became important places where much of the fate of
reform was decided. As this happened, governors, mayors, school directors, teachers,
and local union organizations became the principal protagonists of ongoing struggles
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among those who favored reform and those who opposed it and at times, parents and
local communities were brought into the fray.
In some cases, new groups of reformers emerged within state or municipal
education departments or at the school level and sought to increase the extent of
change. While many teachers unions continued to press for increased benefits and
to resist the reforms at national levels, they also were active in subnational arenas.
School directors often found themselves empowered by reform initiatives, but teach-
ers frequently had a very different perception of the costs and benefits of change.
Parents at times backed reform, but at other times were suspicious of it. Together,
these political dynamics meant that reform implementation was likely to vary sig-
nificantly by locationamong states in Mexico, among communities in Minas Gerais,
and among schools in Nicaragua and Bolivia. And, if implementation of change was a
patchwork, so was the outlook for sustaining the reforms over the longer term. Most
changes required ongoing support from executive leaders, and also the commitment
of teachers and parents to new ways of doing things. These were the weakest links in
implementing and sustaining the reforms.
Thus, the value of the resources controlled by reformers and the room they had
to maneuver altered during the policy process. During agenda setting and design, they
were largely in the drivers seat; during adoption and implementation, their room for
maneuver became considerably more constricted. An important conclusion that can be
drawn from the cases, then, is that room for maneuver in introducing change expanded
and contracted over time as the policy process introduced new arenas of contestation. The
choices the reformers of the 1990s made in distinct arenas during this ongoing process
mattered for the outcome of the initiatives they sponsored, sometimes enhancing the
degree of success they enjoyed, in some cases undermining it. Moreover, the politics
of education reform created a legacy of interests and institutions that would define a
political starting point for a future generation of reformers.
In other ways, as well, the politics of subsequent reform initiatives would be dif-
ferent. At the millennium, governments throughout Latin America were being forced
to open up more to demands for democratic accountability and responsiveness. Civil
society in most countries was becoming more organized and vocal and the perquisites
of politicians more uncertain. Most particularly, citizen demands for better government
and more effective social services had become more insistent. The politically disruptive
potential of disparities in wealth and poverty, power and powerlessness, took on new
meaning in the wake of unanticipated political changes in several countries. Strategies
that had worked in the past might be less useful in this distinct political context. In a
new era, to be successful, reformers might need to learn more about how to engage
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citizen interest, allow for more participation, and build support coalitions in advance of
their activities. Thus, at the beginning of a new millennium, education reform remained
in process.
Conclusions
Assessments about the political fate of future reforms need to consider the numerous
ways in which the strategic choices of reform proponents can shape the process of
reform and affect tolerance for change. Current political economy models, of course,
provide insights into the incentives that motivate winners and losers and suggest how
institutions shape the political fortunes of reform initiatives. Clearly, interests and
institutions are important factors in the politics of reform. In five cases of reform that
unfolded in the 1990s, initial conditions featured strong losers and weak winners, as well
as institutions that privileged the status quo and constrained reformers. Yet predicting
results of reform despite the odds was risky in these cases. The interests and incentives
that affect winners and losers and the biases of institutions are not always enough to
understand the politics of reform.
In the case studies, reformers made a series of strategic choices that affected the
outcome of their policy change initiatives. They were able to select opportune moments
for pushing ahead with change proposals and they made strategic retreats when the
timing was inauspicious for change. Even more impressively, reformers in some cases
were able to delay reforms until they had successfully altered the political landscape
to support their initiatives. Reformers also took the lead in altering incentives in ways
that were more supportive of reform. Similarly, they sought to create networks for
promoting reform initiatives in environments that were hostile to change. Reformers
were also able to take advantage of patronage and appointment powers to salt their
organizations with supporters of change. At the same time, their strategic actions and
top-down approaches may have led them to overlook opportunities for enlisting greater
support for their initiatives.
Reform proponents had the widest scope for undermining opposition and promot-
ing change while they were engaged in ensuring that education was an important issue
on national political agendas and while new policies were being designed. At these
moments, they were most able to seize the initiative and affect the capacity of interests
and institutions to resist change. Moreover, strategic actions at these moments in the
policy process shaped the subsequent political dynamics surrounding their proposals,
at times facilitating change and at times making it more difficult. Once new initiatives
were announced, however, reformers typically lost some capacity to manage the political
destinies of their proposals. Thus, their room for maneuver varied over time and was
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both a result of their own actions and a condition shaped by the power of interests and
institutions opposed to change.
At the turn of the millennium, an expert on education in Latin America summed
up what countries in the region needed to do in order to improve the life chances of chil-
dren: Get them earlier, keep them longer, and teach them better
13
. Behind this simple
formulation, of course, are very challenging tasks of transformation, critical shortages
of resources, and extensive needs for capacity building, evaluation, and monitoring
throughout the education system
14
. Also behind the adage to teach longer and better is
an even more arduous taskthat of dealing with the deep social problems of poverty and
inequality that keep so many children from performing well in school. Thus, whatever
the gains and shortcomings of reforms in education systems during the 1990s, much
remained for reformers to do. At the end of a decade of reform initiatives, the promo-
tion of high quality education systems remained subject to the vagaries of mobilized
interests, institutional biases, and reformer strategies in specific countries.
13
Juan Carlos Navarro, remarks at a workshop on education reform, Woodrow Wilson Center for
Scholars, Washington, D.C., April 4-5, 2002.
14
By the end of the decade of the 1990s, in fact, pre-schooling and secondary schooling were re-
ceiving more attention from policy makers and important new initiatives were being discussed to
professionalize the teaching corps.
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La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
Jason Beech
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 153-173
* PhD en Sociologa, Institute of Education, University of London Escuela de Educacin, Universidad
de San Andrs, jbeech@udesa.edu.ar
LA INTERNACIONALIZACIN DE LAS POLTICAS
EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA
The internationalization of education policy in Latin America
Jason BeecH*
Resumen
El artculo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos latinoame-
ricanos en la dcada de 1990. La hiptesis es que, an cuando las polticas educativas
en la regin siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la interna-
cionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina se ha intensificado en
las dcadas del 80 y 90, dando lugar a polticas educativas cada vez ms similares a
nivel de la retrica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los princi-
pios que guan las reformas educativas en la regin, no implica necesariamente una
similitud en las polticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulacin
se encuentran afectados por polticas institucionales y culturales diferentes en cada
pas. Como ejemplo de las influencias internacionales se analizan brevemente las
propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE en la dcada de 1980 y 1990,
y para examinar la traduccin de estas influencias en polticas se toma el caso de los
cambios en la regulacin curricular en Argentina, Chile y Brasil.
Palabras clave: internacionalizacin de la poltica educativa, agencias internacionales,
reformas educativas, reforma curricular en Amrica Latina, recontextualizacin
Abstract
This article analyzes the latest reforms in the Latin American educational systems,
suggesting that although educational policies in the region have always been shaped
by international influences, in the 1980s and 1990s the internationalization of edu-
cational policy in the continent has been intensified, making education policy in its
countries more similar at the level of official rhetoric however, it is also suggested
that similarities in the principles guiding the education reform in the region do not
necessarily imply that actual policies are the same in different countries Indeed, the
policy formulation process is affected by different political and institutional cultures
As an example of international influences, the proposals of UNESCO, World Bank,
and OECD in the 1980s and 1990s are analyzed, while the changes in curricular
regulation in Argentina, Chile and Brazil are taken as an example of the translation
of these influences into policies
Key words: internationalization of education policy, international agencies,
educational reform, curricular reform in Latin America, recontextualization
JASON BEECh
154
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 153-173
La internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina
Jason Beech
Introduccin
El siguiente artculo analiza las reformas implementadas en los sistemas educativos
latinoamericanos en la dcada del 90. La hiptesis es que, an cuando las polticas
educativas en la regin siempre han sido moldeadas por la influencia internacional, la
internacionalizacin de las polticas educativas en Amrica Latina se ha intensificado
en las dcadas del 80 y 90, dando lugar a polticas educativas cada vez ms similares a
nivel de la retrica oficial. No obstante, se considera que la similitud en los principios
que guan las reformas educativas en la regin no implica necesariamente una similitud
en las polticas propiamente dichas, dado que los procesos de formulacin se encuentran
afectados por polticas institucionales y culturales diferentes en cada pas.
El texto se dividir en tres apartados. En el primero se proceder a analizar los
principios que han guiado las reformas educativas en las dcadas del 80 y 90 en Amrica
Latina. El segundo, utilizar el caso de la regulacin curricular en Argentina, Chile y
Brasil para ilustrar las diferencias entre influencias externas y la efectiva formulacin
e implementacin de las polticas en cada pas. Para concluir se esbozarn algunas
ideas con el objeto de reflexionar sobre la creciente internacionalizacin de la poltica
educativa en Amrica Latina y las consecuencias que este fenmeno acarrea.
Polticas educativas en Amrica Latina en las dcadas del 80 y 90
El desarrollo de los sistemas educativos en Amrica Latina siempre ha sido moldeado
por la influencia internacional. Las primeras instituciones que conformaban la edu-
cacin formal en lo que actualmente se conoce como Latinoamrica fueron fundadas
por los Jesuitas quienes basaban la filosofa de su educacin en ideas de la contra-
rreforma tradas del sur de Europa (Cano, 1985). Ms tarde, con el advenimiento de
los movimientos independentistas, los lderes polticos de la poca se vieron atrados
por el mtodo lancasteriano, en base al cual fundaron escuelas en Mxico, Venezuela,
Colombia, Argentina, Brasil y varios pases ms. Los sistemas educativos modernos
recin fueron creados hacia fines del siglo XIX y principios del XX a semejanza de
los modelos e ideas europeas, especialmente del sistema educativo francs y las ideas
del Positivismo.
Ahora bien, an cuando es evidente que los sistemas educativos latinoamericanos
han recibido influencias internacionales similares, claramente existieron diferencias
significativas en la manera en que dichas influencias se tradujeron en polticas educati-
vas, dando lugar a sistemas educativos que respondan (y responden) a especificidades
culturales, polticas y econmicas propias de cada pas. A modo de ejemplo, la prime-
ra universidad en lo que actualmente se conoce como la Repblica Dominicana fue
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fundada en el ao 1538, mientras que la primera universidad en Brasil se funda en la
dcada de 1920. La educacin multilinge representa un tema fundamental en pases
como Guatemala, Per, Bolivia y el sur de Mxico, donde coexisten fuertes y vigoro-
sas culturas indgenas junto a las culturas occidentalizadas surgidas de la colonizacin
europea. No obstante, en pases como Argentina, Uruguay y el sur de Brasil, en donde
gran parte de las culturas indgenas fueron exterminadas o incorporadas a las culturas
hegemnicas, la educacin multilinge no constituye un tema tan central en trminos
de polticas educativas. Las estadsticas educativas tambin dan cuenta de las profundas
diferencias entre los sistemas educativos latinoamericanos. Por ejemplo, en Uruguay la
tasa de escolarizacin del nivel medio en la dcada del 90 alcanzaba el 81%, mientras
que en Venezuela solo llegaba al 35%. Para la misma poca, el 40% de los estudiantes del
nivel primario en Chile se encontraban en el sector privado, pero solo un 10% de stos
asista a instituciones privadas en el caso de Bolivia. La tasa de alfabetizacin adulta
alcanzaba apenas un 40% en Hait y un 61% en Guatemala, mientras que en Paraguay
llegaba al 90% y alrededor del 96% en los casos de Argentina, Cuba y Uruguay
1
.
As, especialmente desde principios del siglo XX, los sistemas educativos latinoa-
mericanos fueron conformndose en estructuras relativamente similares, constituidas
por los niveles primario, secundario y superior, siendo el primero de estos de carcter
obligatorio y gratuito, un currculum basado en la enseanza del espaol o el portugus,
matemtica, algunas nociones bsicas de ciencias naturales y sociales y ciudadana. Sin
embargo, en el marco de estas estructuras comunes los sistemas educativos presentaban
rasgos bastante diferenciados, lo que daba lugar a experiencias educativas diferentes
para los nios que asistieran a las escuelas de cada uno de estos pases. De la misma
manera, los ejemplos mencionados en el prrafo anterior sugieren que los problemas
que debieron enfrentar los sistemas educativos latinoamericanos en la dcada del 90
fueron diferentes y especficos en cada caso.
Hacia fines de las dcadas del 80 y 90 hubo una ola de reformas educativas en
Amrica Latina. Ecuador sancion su Ley de Educacin en el ao 1983. En Uruguay la
Ley de Educacin fue sancionada en 1985. En Chile la Ley Orgnica Constitucional de
Enseanza se aprob en 1990. En ese mismo ao se sancion una ley educativa en El
Salvador. En 1992 se estableci un Plan Decenal de Educacin en Repblica Dominicana.
En 1993 se aprob la Ley Federal de Educacin en Argentina y se sancion una nueva
ley en Mxico. Bolivia aprob su Ley de Reforma Educativa en 1994 y en ese mismo
ao fue aprobada la Ley General de Educacin colombiana. En 1996 se aprob en Brasil
la Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Braslavsky y Gvirtz, 2000).
1
Ver pgina web del Instituto de Estadsticas de la UNESCO en http://www.uis.unesco.org/
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De esta manera, en un perodo de trece aos, varios pases de Amrica Latina es-
tablecieron nuevas leyes que regularan sus sistemas educativos. Ms an, las reformas
a las que estas leyes dieron lugar se basaron en principios similares: descentralizacin,
autonoma escolar, profesionalizacin docente, un currculum basado en competencias,
y el establecimiento de sistemas centralizados de evaluacin de rendimiento (Braslavsky
y Gvirtz, 2000; Martnez Boom, 2000).
A modo de ejemplo, en slo ocho aos, once pases latinoamericanos establecieron
sistemas centralizados de evaluacin. En 1986 se cre el Programa de Pruebas Nacionales
del ministerio de Educacin Pblica en Costa Rica. En 1988 Chile estableci el Sistema
de medicin de la Calidad de la Educacin. Brasil construy su Sistema Nacional de
Avaliao Bsica en 1990, y en ese mismo ao se cre un Sistema de Evaluacin Nacional
en Colombia. En 1992 se establecieron sistemas similares en Paraguay y Mxico. En la
Argentina el Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad fue creado en el ao 1993.
Uruguay y Bolivia establecieron sus propios Sistemas Nacionales de Evaluacin en
1994. En Ecuador y Per, en 1995 y 1996 respectivamente, se adoptaron sistemas de
evaluacin centralizados, de caractersticas similares (Gvirtz y Larripa, 2002).
En muchos casos, estas reformas significaron profundas rupturas con las polticas
educativas previas de sus respectivos pases. Por ejemplo, la cultura enciclopedista que
haba dominado la regulacin curricular que enfatizaba aquellos contenidos relacio-
nados con la provisin de informacin y de datos fue reemplazada por un currculum
basado en el dominio de competencias.
Asimismo, otro rasgo sobresaliente de estas reformas es su carcter de reformas
globales, en trminos de que dichas polticas no estaban orientadas a modificar slo
algunos aspectos de los sistemas educativos, sino que proponan una revisin completa
de los sistemas educativos latinoamericanos para adaptarlos al siglo XXI. Dicho carcter
comprehensivo puede ser ilustrado a partir de los casos argentino y brasileo.
En Brasil, la nueva Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB) fue aprobada
en el ao 1996. Asimismo, la visin reformista que domin Brasil en aquel momento
dio lugar a una gran variedad de regulaciones, proyectos y programas: Educacin para
todos; el Plan Decenal de Educacin, los Parmetros Curriculares Nacionales y los
Lineamientos Curriculares Nacionales para la educacin bsica, la educacin superior,
la educacin preescolar y la formacin docente; el Sistema de Evaluacin Nacional
para la Educacin Bsica (SAEB), un plan denominado Examen Nacional de Cursos
que evala diferentes cursos universitarios a travs de un examen para graduados; un
Examen Nacional para graduados del Nivel Medio; la descentralizacin de la edu-
cacin primaria al nivel municipal, el Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo
de la Enseanza Primaria y el Mejoramiento de la Docencia, y la Ley de Autonoma
Universitaria (Beech, 2007)
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De manera similar, la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos fue apro-
bada en Argentina en el ao 1992, y un ao ms tarde, la Ley Federal de Educacin
(LFE) lanzara la refundacin del sistema educativo argentino. Se sancion adems
una Ley de Educacin Superior; fue restituido el Consejo Federal de Educacin; se
firm el Pacto Federal Educativo; y se transform la estructura del sistema educativo
argentino en su totalidad tradicionalmente este haba estado dividido en una educa-
cin primaria de siete aos y una educacin secundaria de cinco aos. Asimismo, se
establecieron varios programas como el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa
(SINEC), la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU),
el Pacto Social Educativo, la Red Federal de Formacin Docente Continua, as como
Contenidos Bsicos Comunes para la Educacin Preescolar, la Educacin General
Bsica, el Polimodal (educacin secundaria) y la Formacin Docente (Ibid.).
La justificacin para un cambio tan importante se bas en la supuesta necesidad
de adaptarse a presiones externas. En otras palabras, la lgica dominante era que
haba una serie de cambios que se estaban dando a nivel global (la globalizacin, la
era de la informacin, las economas del conocimiento) y que, dado que los Estados
nacionales latinoamericanos no estaban en condiciones de controlarlos, las polticas
educativas deban reformar los sistemas educativos construidos para las sociedades
de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, para adaptarlos a las nuevas con-
diciones sociales (Beech, 2005b).
Estos supuestos dieron lugar al conjunto de reformas mencionadas anteriormente.
La simultaneidad y la similitud de los principios que guiaron estas reformas encuentran
su explicacin al menos en parte en la influencia que ejercieron las agencias interna-
cionales sobre las polticas educativas de la regin, a travs del modelo universal de
educacin para la era de la informacin promovido por estos organismos hacia fines
de la dcada del 80 y durante la dcada del 90.
Un estudio reciente (Beech, 2005a) ha demostrado que la UNESCO, el Banco
Mundial y la OCDE consideran que uno de sus roles principales es la difusin de
conocimiento de punta sobre educacin. Cada una de estas agencias cuenta con
propuestas diferentes para la educacin. Ms an, dichas agencias tienen visiones
encontradas respecto de algunas cuestiones educativas y hasta entran abiertamente en
conflicto sobre algunos temas (como cuando la UNESCO critica al Banco Mundial por
apuntar a los docentes como los villanos en las dificultades que enfrentan algunos
pases para reducir los costos de la educacin) (Carnoy, 1999; Mayor y Tanguiane,
1996).
Sin embargo, an cuando las propuestas de la UNESCO, el Banco Mundial y la
OCDE presentan diferencias, se basan en una serie de supuestos que toman como un
hecho ciertas predicciones sobre el futuro. Al mismo tiempo, la semejanza de estos
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supuestos en el trabajo de UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial indicara que estas
tres organizaciones comparten una visin del mundo muy similar
2
.
Un anlisis de la nocin de futuro que subyace a las propuestas de estas tres agencias
revela una sorprendente similitud en la manera en que dichas agencias entendieron el
futuro como la era de la informacin. Las propuestas se basaban en la idea de que el
futuro presentara un mundo de cambios veloces y permanentes influido por el ritmo
de los avances tecnolgicos. Por supuesto que tal prediccin tiene consecuencias para
la educacin. UNESCO, por ejemplo, sostiene que estos cambios sern tan rpidos y
profundos que requieren que la educacin, ms que adaptarse al presente, deba anti-
cipar el futuro (Mayor, et al, 1997, p. 87). La OCDE considera que uno de sus roles
ms importantes es identificar nuevas polticas educativas que estn ms all de las
polticas y el pensamiento actual en los pases (Papadopoulos & OECD, 1994, p. 13).
Por otro lado, el Banco Mundial predice que el futuro presentar grandes desafos para
los pases en todos los estadios de desarrollo educativo y econmico (World Bank,
1990, p. 30). Luego, el Banco identifica esos desafos (Ibid.), y finalmente alega tener
la receta para abordarlos: Los desafos educativos descriptos en el captulo 2 pueden
ser resueltos si se introducen reformas en lnea con los cambios en el financiamiento y
en la administracin de la educacin que se mencionan en los captulos 3 y 4. (Ibid.)
Por lo tanto, una de las funciones autoproclamadas de estas organizaciones es no
slo la de disear soluciones para los problemas educativos actuales, sino tambin la
de identificar o mejor dicho predecir los problemas que nos esperan en el futuro. De
esta manera UNESCO, la OCDE y el Banco Mundial se posicionan como los expertos
cientficos que pueden predecir el futuro y que, adems, pueden disear un modelo
de educacin universal que se adapta a este futuro (imaginario) al que muchas veces
llaman la era de la informacin. Como consecuencia, en las propuestas educativas
de estas agencias se puede identificar un nico modelo de educacin para la era de la
informacin, en lugar de tres modelos diferentes.
El modelo universal de educacin promovido por estas agencias se basaba en
(Beech, 2005a):
2
Cabe aclarar que no se sugiere aqu que las propuestas de UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
sean exactamente iguales. Existen varios trabajos que se ocupan de describir sus diferencias e
incluso dan cuenta de la existencia de elementos contradictorios entre s (ver, por ejemplo, Jones,
1998). No obstante, lo que se sugiere es que existe un elemento comn que anida en el nivel de los
supuestos (o del sistema general del pensamiento) de estas propuestas. Como dice Foucault: Si
se quiere intentar un anlisis arqueolgico del saber mismo, no son pues estos clebres debates
los que deben servir como hilo conductor y articular el propsito Es necesario reconstruir el
sistema general del pensamiento, cuya red, en su positividad, hace posible un juego de opiniones
simultneas y aparentemente contradictorias Es esta red la que define las condiciones de posi-
bilidad de un debate o de un problema. (Foucault, 1999, p. 81).
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Descentralizacin/Autonoma escolar
La educacin permanente
Un currculum centralizado basado en competencias:
o La comunicacin
o La creatividad
o La flexibilidad
o Aprender a aprender
o El trabajo en equipo
o La resolucin de problemas
Sistemas centralizados de evaluacin
La profesionalizacin docente
Este modelo fue presentado como un ideal para la mayor parte de los contextos
educativos. Deba ser utilizado para juzgar la mayora de los sistemas y luego, una vez
detectadas las fallas, tomado como modelo de reforma. La similitud entre los principios
que guiaron las recientes reformas educativas implementadas en gran parte de Amrica
Latina y el modelo desarrollado ms arriba, sugiere que la influencia de las agencias
internacionales puede explicar, al menos en parte, la simultaneidad y las similitudes
que presentan las reformas educativas en la regin (y probablemente en varias regiones
del mundo).
En un contexto en que los Estado-Nacin han perdido gran parte de su legitimidad
(Carnoy y Castells, 2001), y en el que se los considera muy pequeos para los grandes
problemas de la vida y demasiado grandes para los pequeos problemas de la vida
(Bell citado en Giddens, 1990), las agencias internacionales se han convertido en una
fuente significativa de autoridad (o recursos financieros en el caso del Banco Mundial)
capaz de legitimar una agenda de polticas.
Sin embargo, las agencias internacionales no solo legitiman una agenda de polticas
preexistente. Al tiempo que las agencias internacionales promueven su modelo univer-
sal abstracto de educacin como un modelo ideal para adaptar un sistema actualmente
existente a la era de la informacin, estn definiendo y promoviendo una agenda de
poltica educativa.
La importancia creciente de las agencias internacionales como promotoras de las
reformas educativas es una de las maneras en que se da la mayor internacionalizacin de
las polticas educativas, pero sin duda no la nica. El flujo de personas e ideas a travs
de redes sociales, acadmicas y polticas, producto de la revolucin tecnolgica y del
achicamiento del espacio y del tiempo, posibilita un mayor contacto entre los acadmicos,
lderes polticos y tecncratas que definen e implementan las polticas educativas en
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los distintos pases. Esto facilita y acelera las posibilidades de transferir soluciones
de polticas de un contexto a otro, sobre todo cuando existe una sensacin generalizada
de que los procesos de globalizacin econmica y cultural enfrentan a los pases con
desafos similares. Asimismo, existen actores nuevos (o crecientemente ms poderosos)
en el escenario educativo global, como las agencias internacionales, los organismos de
desarrollo, las fundaciones y los entrepeneurs de polticas, acadmicos carismticos
que venden sus soluciones en los mercados acadmicos y polticos (Ball, 1998). En
tiempos de incertidumbre, estas soluciones mgicas globales se tornan extremadamente
atractivas para los gobiernos por su simplicidad (Ibid.)
Por lo tanto, dados estos y otros procesos, los sistemas educativos en Amrica
Latina y en muchas otras partes del mundo se estn volviendo cada vez ms similares,
al menos al nivel de la retrica oficial.
No obstante, an cuando las polticas educativas de los distintos pases aparecen cada
vez ms homogneas a nivel del discurso oficial, y las especificidades de cada contexto
parecen tener una influencia cada vez ms dbil en la definicin de los principios que
guan las reformas educativas, cabe considerar que podra existir una brecha entre los
postulados utilizados para justificar las reformas y el mismo diseo e implementacin
de las polticas. A fin de indagar en esta brecha, el apartado siguiente se ocupar de
explorar algunos de los efectos de la reforma educativa global implementada en algu-
nos pases latinoamericanos, a travs de un anlisis de los cambios que se dieron en la
regulacin curricular en Argentina, Brasil y Chile.
La regulacin curricular en las polticas educativas
latinoamericanas de los 90
En esta seccin exploraremos la distancia que podra existir entre los principios que
se utilizan en la retrica oficial para justificar las reformas educativas y el diseo y
la implementacin de las polticas. Para ello, comenzaremos por introducir algunas
herramientas tericas que plantea Ball (1993) al definir a las polticas como un texto y
tambin como un discurso. Luego analizaremos los casos de Argentina, Chile y Brasil,
centrndonos en los cambios en la regulacin curricular en estos pases.
Los trabajos de Meyer y Ramrez (2000), entre otros, han demostrado que exis-
ten ciertas ideas e instituciones educativas que han adquirido a lo largo de distintos
perodos histricos una entidad supranacional. Es decir, que a pesar de que estas ideas
o instituciones se desarrollaron en un contexto especfico, se han universalizado a
medida que se difunden a distintas localidades. La diseminacin de estas ideas tiene
como consecuencia una mayor homogeneizacin de los sistemas educativos del mundo.
Sin embargo, autores como Schriewer (2000) y Steiner khamsi (2000), entre muchos
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otros, tambin han demostrado que cuando se analizan en detalle las polticas y prcticas
que se derivan de ciertas influencias externas similares es posible discernir diferencias
significativas en la manera en que estas ideas transnacionales son transformadas en
polticas y prcticas en distintos lugares.
Estas dos perspectivas, que a primera vista pueden parecer contradictorias, pueden
reconciliarse a travs del uso de la teora de Ball (1993) que define a la poltica como
un texto y como un discurso. La concepcin de las polticas como texto que plantea
Ball enfatiza las posibilidades de interpretacin que tienen los agentes que las tienen
que poner en prctica, ya que para cualquier texto una pluralidad de lectores necesaria-
mente implica una pluralidad de lecturas (Ibid.). A medida que las polticas se mueven
desde su formulacin a la prctica se abren espacios para la accin y la respuesta. Las
polticas no se transmiten a un vaco. Existen circunstancias sociales, institucionales y
personales que afectarn la manera en que las polticas son entendidas por quienes las
deberan poner en prctica.
Cuando los docentes se encuentran con un determinado texto (por ejemplo, un
documento curricular), se enfrentan con una cantidad de problemas que estn implcitos
en la necesidad de traducir las simplezas abstractas que contienen los textos de la poltica
en prcticas interactivas y sustentables. Por lo tanto, la forma en que se abordan estos
problemas es localizada: dependiendo del contexto, se ofrecern distintas soluciones al
problema que trae aparejada la implementacin de una determinada poltica (Ibid).
Inclusive Ball sugiere que cunto ms abstracta ideolgicamente sea una poltica,
cuanto ms distante est su concepcin de la prctica, menos posibilidades existen de
que se implemente en la prctica sin que exista una mediacin, ya que estas polticas
se confrontan con otras realidades, otras circunstancias, como la pobreza, la falta de
materiales, las diferencias entre los alumnos, etc. Algunas polticas cambian algunas
de las circunstancias en las que trabajamos, pero no pueden cambiar todas (Ibid).
Aunque Ball se centra en el espacio que existe entre la formulacin de una poltica
y su implementacin prctica, sus ideas pueden usarse tambin para pensar la distan-
cia que existe entre ciertas proclamas universales, por ejemplo las que promueven las
agencias internacionales, y su efectiva transformacin en polticas en distintos pases.
En este caso, queda claro que las propuestas de las agencias internacionales necesa-
riamente tienen que ser adaptables a contextos muy diferentes, por lo que suelen ser
significativamente abstractas y no pueden tener en cuenta las culturas e instituciones
polticas de cada pas.
Por lo tanto, la concepcin que ofrece Ball de las polticas como un texto podra
sugerir que la adopcin de ciertas ideas educativas transnacionales tendra efectos
prcticos muy diferentes en distintos contextos. Sin embargo, segn Ball, al tomar esta
postura que enfatiza las posibilidades de interpretacin corremos el riesgo de perder
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de vista que el conflicto, las luchas y las interpretaciones ocurren dentro de un terreno
preestablecido (Ibid.). Es aqu cuando Ball introduce el concepto de la poltica como
discurso.
Los discursos son un sistema de posibilidad para el conocimiento: al crear las
posibilidades para que se den ciertos significados e interpretaciones del mundo, inhiben
las posibilidades de que surjan otros (Ball, 1990). En ese sentido los discursos afectan o
mantienen las relaciones de poder a travs de la definicin de limitaciones discursivas,
demarcando el terreno dentro del cual se pueden dar las interpretaciones (Ball, 1993).
Los que deben poner en prctica las polticas solo pueden pensar en las posibilidades
de respuesta e interpretacin dentro del lenguaje, los conceptos y el vocabulario que
provee el discurso (Ibid.).
La esencia de esta doble conceptualizacin de la poltica como texto y como dis-
curso radica en que existen verdaderas disputas acerca de la interpretacin y la puesta
en prctica de las polticas. Pero estas disputas se dan dentro de un marco discursivo
cambiante que articula e inhibe las posibilidades de la interpretacin y de la accin.
Leemos las polticas y respondemos a las polticas en circunstancias discursivas sobre
las que no pensamos o, tal vez, no podemos pensar (Ball, 1993).
Por lo tanto, la concepcin que propone Ball de las polticas como texto y como
discurso provee un recurso analtico til para entender cmo las influencias de las agencias
internacionales pueden haber definido ciertas limitaciones discursivas en los sistemas
educativos de Amrica Latina, pero al mismo tiempo, dentro de estas limitaciones,
pudo haber habido diferentes interpretaciones y formas de traducir estas propuestas en
polticas en distintos contextos de recepcin.
A continuacin describiremos las propuestas de las agencias internacionales para
la regulacin curricular, para luego analizar las reformas que se dieron en la regulacin
curricular en Argentina, Chile y Brasil en la dcada de 1990. Nuestra hiptesis es que las
propuestas de las agencias internacionales colaboraron a modificar el marco discursivo
en el que se pensaron las reformas curriculares en estos pases, pero dentro de este marco
hubo distintas interpretaciones en cada uno de los pases analizados.
Tal como se coment en la seccin anterior, UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE
tuvieron en las dcadas de 1980-1990 visiones muy similares acerca de lo que implica
estar bien formado para la era de la informacin. Los estudiantes deben prepararse para
una vida laboral en la que deberan manejar tecnologas complejas y en la que deberan
demostrar creatividad, innovacin y adaptabilidad (UNESCO, 1996). Adems, dada
la velocidad a travs de la cual se genera nuevo conocimiento y el hecho de que las
tecnologas evolucionarn en forma rpida y permanente, estas organizaciones enfatizan
la necesidad de un sistema de educacin permanente (lifelong learning) (UNESCO,
1996; World Bank, 1995). Las personas debern aprender en forma continua a lo largo
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de sus vidas, adaptndose permanentemente a los requerimientos cambiantes del mer-
cado laboral que a su vez ser afectado por los cambios tecnolgicos (Papadopoulos
& OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Al mismo tiempo, la educacin permanente implica que es fundamental que los
nios y jvenes reciban una educacin bsica de calidad en la que puedan adquirir una
serie de habilidades fundamentales que permitan seguir aprendiendo a lo largo de toda
su vida (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996). Una vez ms, no parece
haber demasiada discrepancia entre el Banco Mundial, UNESCO y la OCDE con res-
pecto a cules son estas habilidades fundamentales. En primer lugar, se dice que los
contenidos vocacionales o profesionales deben ser abandonados en el currculum. ste
debe concentrarse, en cambio, en la transmisin de una serie de competencias generales
bsicas que todo sistema educativo debera proveer a sus alumnos: la comunicacin,
la creatividad, la flexibilidad, aprender a aprender, el trabajo en equipo y la solucin
de problemas (Papadopoulos & OECD, 1994; UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Finalmente, como los cambios veloces y permanentes que UNESCO, el Banco Mundial
y la OCDE predecan estaran liderados por el cambio tecnolgico, la ciencia y la tec-
nologa deban ocupar un lugar central en el currculum, junto con las matemticas, la
lectura y la escritura (Mayor, et al, 1997; OECD, 1990; World Bank, 1990).
Asimismo, en cuanto a locus de la regulacin curricular, el modelo universal de
educacin que promovieron las agencias internacionales inclua la proposicin de que
la descentralizacin era una condicin esencial para una innovacin educativa efec-
tiva (Papadopoulos & OECD, 1994). Desde el punto de vista de estas agencias, los
sistemas centralizados son difciles de cambiar y muchos de los fracasos de las reformas
educativas se debieron a la falta de participacin de las comunidades, los docentes y las
escuelas (OECD, 1994; UNESCO, 1996)
3
. De la misma manera, la autonoma escolar
era considerada como un principio fundamental para que las escuelas sean ms flexibles
y adaptables a los cambios y a las condiciones locales (World Bank, 1995).
Sin embargo, el concepto de descentralizacin puede tener varias interpretaciones.
UNESCO, el Banco Mundial y la OCDE promovieron un significado de este concepto en
3
Es interesante en este punto marcar las diferencias que existan en las posturas de cada una de las
agencias. Por ejemplo, el Banco Mundial destacaba que uno de los beneficios de la descentraliza-
cin era el de debilitar a los sindicatos docentes nacionales, que eran percibidos como villanos
que al limitar las posibilidades para el cambio en educacin, defienden solamente sus intereses
sectoriales en desmedro de los intereses de la comunidad, los padres y los pobres (World Bank,
1995). En la perspectiva humanista de UNESCO, en cambio, los docentes son hroes: los agentes
ms importantes del proceso educativo. Por lo tanto, la ventaja de la descentralizacin es que se les
da una participacin significativa en el diseo de las reformas educativas (UNESCO, 1996). Sin
embargo, a pesar de que vienen desde puntos de partida opuestos, ambas organizaciones llegan a
la conclusin de que es fundamental la descentralizacin de los sistemas educativos.
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el cual se sugera que a las escuelas y a las comunidades educativas no se les deba dar
completa libertad de accin. Por el contrario, es fundamental que la descentralizacin
educativa se complemente con una administracin central fuerte que provea la regulacin
general y defina una serie de estndares que oriente a todos los actores involucrados
hacia ciertos objetivos de largo plazo acordados colectivamente. Asimismo, el poder
central debera establecer indicadores de performance y sistemas de evaluacin a travs
de los cuales las escuelas respondan a los padres y a la comunidad por los resultados
obtenidos (UNESCO, 1996; World Bank, 1995).
Si tomamos como ejemplo los casos de Argentina, Brasil y Chile podemos notar
que estos principios estuvieron presentes en los cambios en la regulacin curricular en
la dcada de 1990. En Brasil, la nueva poltica curricular establecida en la LDB le dio al
Gobierno Federal la responsabilidad de disear las guas curriculares para los distintos
niveles educativos con el objetivo de garantizar una base nacional comn para todos
los estudiantes brasileos. Los Parmetros Curriculares Nacionales (PCN) como se
los llam deban ser complementados con una parte diversificada que sera definida
por los gobiernos locales y por las propias escuelas de acuerdo con las caractersticas
regionales y locales (Brasil, 1996). La idea de tener un currculum nacional comn era
algo nuevo para Brasil, en donde tradicionalmente los contenidos curriculares se definan
en el nivel estadual. Asimismo, el Gobierno Federal es responsable por la recoleccin
de informacin sobre el sistema educativo y su anlisis, a travs de un sistema nacional
de evaluacin para los niveles bsicos, secundario y superior (Ibid.).
A las escuelas brasileas se les dio en teora mayor autonoma acadmica,
financiera y administrativa. La LDB estableci que las escuelas deben crear y ejecutar
su propia propuesta pedaggica, administrar su personal y los recursos materiales y
financieros, para lo cual deban crear su propio proyecto institucional (Brasil, 1996,
Art. 12).
Por lo tanto, aunque la descentralizacin fue parte de la educacin brasilea desde
el Ato Adicional de 1834 (Jamil Curry, 2002), las polticas implementadas en los 90
llevaron este principio un paso ms all, al delegar la provisin de los servicios educa-
tivos de los estados a los municipios (Arrretche, 2002), y a darle cierta autonoma a las
escuelas. Inclusive, puede decirse que el concepto de descentralizacin tiene un nuevo
significado en Brasil. En esta nueva perspectiva, lo que se descentraliza es la ejecucin
de las polticas, mientras que el gobierno central ha incrementado significativamente su
poder para concebir los objetivos generales de las mismas (Lins de Azevedo, 2002; Jamil
Curry, 2002), mientras retiene el poder para evaluar sus resultados. El INEP (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais), organismo a cargo de las evaluaciones
en los distintos niveles, se convirti en la agencia ms grande dentro de la estructura
del Ministerio de Educacin Federal (Abicalil, 2002).
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En el caso de Argentina, a partir de 1993 la Ley Federal de Educacin defini que
el nivel central (federal) deba definir los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) que ser-
viran como gua para todas las jurisdicciones del pas. A su vez, cada provincia definira
dentro de este marco los contenidos curriculares especficos adaptando los CBC a las
realidades de cada jurisdiccin. Finalmente, se le deba dar suficiente libertad a cada
escuela para que establezca, de acuerdo con su Proyecto Educativo Institucional (PEI),
los detalles de la definicin curricular. Simultneamente, como se coment, se cre el
Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad con el objetivo de evaluar los resultados
de los aprendizajes de los alumnos (Gvirtz y Beech, 2004).
Vemos que aunque antes de las reformas de los 90 Argentina y Brasil estaban
en posiciones muy diferentes en cuanto al nivel en el cual se defina el currculum: en
Argentina en el nivel nacional, en Brasil en el nivel estadual, ambos pases terminaron
con polticas de regulacin curricular similares despus de las reformas: el Estado
central retiene el poder para definir los objetivos y evaluar los resultados, mientras se
les da a los gobiernos locales, escuelas y docentes ms libertad para definir los detalles
y ejecutar las polticas.
Algo similar ocurri en Chile, aunque en este caso hay mayor continuidad con lo
establecido por el rgimen militar. La LOCE de 1990 permite a las escuelas definir sus
propios planes y programas de estudio dentro de un marco nacional de objetivos fun-
damentales y contenidos mnimos elaborado por el Ministerio de Educacin y aprobado
por el Consejo Superior de Educacin (Cox, 2004, p. 118). Tambin en Chile se crea
un sistema nacional de evaluacin en 1988: el Sistema de Informacin y Medicin de
la Calidad de la Educacin (SIMCE).
Por lo tanto, puede verse que los principios que promovieron las agencias interna-
cionales en las dcadas de 1980-90 en cuanto a la regulacin curricular fueron seguidos
en estos tres pases. Sin embargo, en la prctica existen muchas diferencias en cmo
se implementaron estos principios. En Chile, por ejemplo, en 2001, solo 14% de los
establecimientos contaba con planes y programas propios en alguna asignatura. En el
resto de las asignaturas y escuelas se sigue el currculum que fue establecido con un
nivel bastante alto de prescripcin por el Ministerio de Educacin (Dussel, 2004).
En Argentina, los cambios entre la proclama y la prctica fueron an mayores.
En primer lugar, al disear los CBC en el nivel nacional, la cantidad de contenidos
considerados bsicos fue tal que result muy difcil a cualquier institucin escolar
ensear algo ms all de lo considerado mnimo o bsico. Una vez aprobados los
contenidos bsicos comunes, en lugar de distribuirlos a los organismos tcnicos de
cada provincia para que diseen a partir de ellos sus propios diseos curriculares, se
enviaron los CBC a todas las escuelas del pas. Al mismo tiempo, por diversos moti-
vos las provincias o bien no modificaron sus diseos por considerarlos de antemano
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adecuados a los CBC o bien demoraron varios aos en armar nuevos documentos
curriculares. Los docentes de las escuelas pblicas, al recibir en sus escuelas los
CBC, los consideraron el documento al que haba que atenerse siguiendo la lgica
tradicional del sistema educativo. Finalmente, las editoriales, que no pudieron adap-
tarse a cada uno de los mercados provinciales, armaron una interesante diversidad de
propuestas de libros de texto, pero tomando a los CBC como el diseo curricular que
deba seguirse (Gvirtz y Beech, 2004).
En definitiva, en el nivel de la regulacin curricular, aunque en los tres pases
se siguieron principios similares, las diferentes polticas institucionales y culturales
de cada pas afectaron notoriamente los procesos de formulacin e implementacin
de las polticas resultando en polticas bastante diferentes una de otra. Cabe aclarar
que tambin en cuanto al diseo de los sistemas nacionales de evaluacin y en cuanto
al uso poltico que se hace de los resultados de estos operativos existen diferencias
significativas en cada uno de estos pases, aunque el principio general de que el
Estado central deba controlar a travs de la evaluacin de resultados fue seguido
(Ferrer, 2006).
Algo similar ocurri en la definicin de los contenidos curriculares. En los tres
pases, en los nuevos documentos curriculares (o en textos que sirvieron de base
para los mismos) se critica explcitamente el enciclopedismo y se propone pasar de
una enseanza basada en la transmisin de informacin y datos a una centrada en el
desarrollo de competencias (Berger Filho, 2001; Braslavsky, 1998; Cox, 2001; 2004).
Por ejemplo, al describir la nueva organizacin curricular en Chile, Cox (2004) enfa-
tiza que sta apunta a formar en competencias que permitan crecer y adaptarse a las
realidades de conocimientos y sociedades cambiantes (p. 121). Tambin menciona
otras competencias como aprender a aprender, la comunicacin, el trabajo colabo-
rativo, la resolucin de problemas, el manejo de la incertidumbre y la adaptacin al
cambio (Ibid.).
En Brasil, los PCN para la educacin media fueron organizados sobre la base
de una serie de competencias que los alumnos deben desarrollar. Entre ellas estn
la creatividad, la adaptabilidad, el aprender a aprender y la resolucin de problemas
(Ministrio da Educao, 1998; Berger Filho, 2001). Los PCN no especifican con-
tenidos. Comienzan con una crtica a la educacin media en Brasil, sugiriendo que
Tnhamos um ensino descontextualizado, compartimentalizado e baseado no acmulo
de informaes (Ministrio da Educao, 2000a, p. 4). Esta crtica justifica una nueva
propuesta basada en el desarrollo de competencias y en el intento por relacionar el
conocimiento escolar con su contexto, por promover el trabajo interdisciplinario,
el razonamiento y la capacidad de aprender (Ibid.). Los documentos curriculares
establecen que las escuelas deben reconocer que los contenidos no son fines en s
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mismos, sino un medio para promover competencias cognitivas y sociales que deben
priorizarse por sobre la informacin
4
.
Mientras tanto, en Argentina, como nota Braslavsky, al momento de definir los
principios que deban guiar el diseo de los CBC, el Consejo Federal de Cultura y
Educacin asumi que la rapidez de la evolucin de los conocimientos y de los proce-
dimientos en las distintas disciplinas cientficas haba transformado la ilusoria pretensin
de ensear todo a todo (sic), y que la tendencia a adicionar incesantemente nuevos
contenidos era una de las razones que haba llevado a los sistemas educativos a un estilo
superficial a travs de la transmisin simplificada de parciales y descontextualizados
subproductos culturales (Braslavsky, 1998, p. 5). Por lo tanto, al aprobar los CBC para
el Polimodal (nivel medio), el Consejo decidi que se deba promover la adquisicin de
competencias y que la inclusin de informacin deba estar subordinada a los conceptos,
las normas, los valores y las actitudes que deban promoverse (Ibid.).
Por lo tanto, puede verse que en los tres pases se prioriza el desarrollo de compe-
tencias por sobre la transmisin de contenidos (lo que representa una notable ruptura con
contenidos curriculares anteriores). Adems, el tipo de competencias que se mencionan
son muy similares en los tres pases y tambin coinciden con las que promovieron las
agencias internacionales en su modelo de educacin para la era de la informacin. Otro
componente de este modelo tambin fue reflejado en las reformas de estos tres pases:
la idea de que la educacin media deba dejar de lado la formacin para el trabajo para
concentrarse en promover competencias bsicas, ya que se supone que el mundo de
cambios permanentes requiere una formacin ms general.
En el caso de Brasil, se separ la educacin profesional de la educacin media,
aunque ambas se mantuvieron bajo una misma agencia administrativa: la Secretara de
Educacin Media y Tecnologa. La educacin profesional pas a ser entendida como
un complemento de la educacin bsica que est abierta a los graduados de los niveles
bsico, medio y superior, as como tambin a los adultos y a los jvenes trabajadores
(Brasil, 1996, Art. 39). En Argentina, se eliminaron las opciones tcnicas en la escuela
media y se defini que el Polimodal poda combinarse con lo que se llam Trayectos
Tcnicos Profesionales (TTP). stos son opcionales y en teora ofrecen a los estu-
diantes una formacin profesional inicial que les ayudara a conseguir su primer trabajo
en un rea ocupacional especfica (Ministerio de Educacin, 1996a). Los TTP estn
abiertos a aquellos estudiantes que hubieran terminado la educacin obligatoria y a
4
Por ejemplo, los PCN que se refieren a Lenguajes, Cdigos y sus Tecnologas establecen que
los contenidos tradicionales de la enseanza de la lengua, como la gramtica y la historia de la
lengua, deben pasar a un segundo plano. La gramtica pasa a ser una estrategia para la compren-
sin, interpretacin y produccin de textos y la literatura se integra al rea de lectura (Ministrio
da Educao, 2000)
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quienes estuvieran cursando el nivel medio. La idea era que estos cursos estuvieran
estructurados en mdulos de modo que fueran combinables con la formacin profe-
sional superior y para fomentar el aprendizaje continuo (Ibid.). En Chile, aunque no se
separ completamente a la educacin para el trabajo del nivel medio, se la redefini.
La formacin diferenciada en el caso de la modalidad tcnico-profesional simplifica
las opciones ofrecidas (de ms de 400 a 44 especialidades), y se reorganiza en torno a la
idea de familias ocupacionales, centrndose en la formacin en capacidades generales
y transferibles (Dussel, 2004, p. 395).
Sin embargo, a pesar de que Argentina, Brasil y Chile siguieron principios similares
a los propuestos por las agencias internacionales para pensar y justificar los cambios
curriculares que se dieron en la dcada de 1990, al analizar en ms detalle los contenidos
curriculares de cada pas no caben dudas de que existen muchas diferencias entre ellos.
La posibilidad de analizar estas diferencias en detalle excede a este trabajo, pero puede
usarse como ejemplo el nivel de prescripcin con el que terminaron definindose los
conocimientos que deban promoverse en las escuelas en cada uno de los pases. Entre
estos tres casos, el currculum chileno es el ms prescriptivo, ya que la reforma incluy
la redefinicin de planes y programas y no slo un marco curricular comn. En el caso de
Lengua, por ejemplo, se establece una lista de textos y lecturas obligatorias entre las cuales
los profesores pueden elegir seis por ao (Dussel, 2004). En el caso argentino, los CBC
son mucho menos prescriptivos (Ibid.), ya que enfatizan repetidamente la flexibilidad que
existe para combinar los distintos captulos, bloques y contenidos a travs de los cuales
se organizan los documentos. Adems, al definir las expectativas de logros para cada
ciclo de tres aos, stas se plantean como habilidades amplias que podran ser trabajadas
con contenidos y metodologas muy diversas. Por ejemplo, en el CBC para el Ciencias
Sociales del Polimodal se establecen como expectativas de logro las siguientes:
Comprender procesos socioeconmicos y polticos nacionales, regionales y locales
y contextualizarlos en el marco latinoamericano y mundial
Leer e interpretar mapas, cartas geogrficas, imgenes fotogrficas y satelitales
y organizar informacion social a travs de diversos procedimientos, incluyendo la
informtica. (Ministerio de Educacin, 1996b, p. 4)
En el caso de Brasil, los PCN son an menos prescriptivos que los CBC argenti-
nos, ya que dejan en manos de las escuelas y los docentes la seleccin de contenidos y
estrategias pedaggicas para lograr una serie de objetivos que no estn definidos muy
claramente. Los PCN de la educacin media estn compuestos por 313 pginas que
presentan una serie de reflexiones acerca de problemas tericos amplios que no son
resueltos en el texto. Por ejemplo, los PCN para la Educacin Fsica dicen:
El complejo organismo humano se relaciona con el mundo a travs del movimiento.
Cuando el cuerpo se mueve, los sentidos captan informaciones El carcter dual del
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signo posibilita que ste sea parte del mundo exterior del organismo humano, como del
interior. La constitucin del individuo en ser humano resulta de la internacionalizacin
de los signos sociales Si los movimientos del cuerpo son correctos o errados es
determinado socialmente, indicando el comportamiento adecuado. El establecimiento
de patrones culturales de movimiento ocurre como si fuera un fenmeno natural
En ese sentido, lo que se espera de un alumno de la escuela media es una amplia
comprensin y actuacin de las manifestaciones de la cultura corporal (Ministrio
da Educao, 2000b, pp. 39-40).
Es tarea de las escuelas y de los docentes encontrar y disear las mejores estra-
tegias para resolver estos problemas. La carta a los profesores firmada por el Ministro
de Educacin que antecede a los PCN dice que estos documentos fueron realizados
para auxiliar al profesor en la ejecucin de su trabajo y que se trata de un estmulo
y apoyo a la reflexin sobre su prctica diaria. En una notable transferencia de res-
ponsabilidades, al compararla con otros sistemas educativos, la carta termina diciendo
Al entregrselos [los PCN] a usted, reafirmamos nuestra confianza en su capacidad
de actuar para transformar positivamente la educacin en nuestro pas (Ministrio da
Educao, 2000a).
En definitiva, lo que pretendemos argumentar con estos ejemplos es que las refor-
mas curriculares en estos tres pases (y en muchos otros) se han pensado y justificado
dentro de un marco discursivo comn. Por lo tanto, tomando la teora de Ball, podemos
decir que las influencias externas (de las agencias internacionales y otras) han contri-
buido a modificar el marco discursivo en el cual se piensa y, por lo tanto, se practica
la educacin en algunos pases de Latinoamrica. As, conceptos como la educacin
permanente (lifelong learning), la idea de que la educacin debe adaptarse al mundo
que cambia permanentemente al ritmo de los cambios tecnolgicos (Beech, 2005b), la
descentralizacin y la formacin por competencias, entre otros, se han incorporado y
han dominado la agenda poltica en la regin.
Sin embargo, dentro de este marco discursivo cada pas ha interpretado estas ideas
de manera diferente dependiendo de circunstancias contextuales, tales como las culturas
polticas, los recursos y posibilidades con los que se contaba y las caractersticas per-
sonales y profesionales de quienes lideraron los cambios. Por lo tanto, sugerimos que
para entender las polticas educativas de nuestra regin es fundamental tener en cuenta
las influencias externas que en gran parte las definen, pero eso no implica que todas las
reformas sean iguales. Por el contrario, sugerimos que tambin es fundamental analizar
los procesos de recontextualizacin de estas ideas para poder comprender los procesos
de cambio educativo en su integridad.
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Conclusin
El caso de la regulacin curricular en Argentina, Brasil y Chile es slo un ejemplo de las
maneras en las cuales lo local reformula lo global. La diversidad de polticas pblicas
que resultaron de un grupo de propuestas similares en Amrica Latina en la dcada de
1990 provee evidencia acerca de la necesidad de hacer un diagnstico preciso de cada
situacin y de estudiar la relacin entre lo global y lo local en su complejidad.
Las agencias internacionales y otros actores en el campo acadmico y poltico
establecen lmites discursivos y definen temas en la agenda poltica que funcionan
generando ciertos lmites para reflexionar sobre los problemas educativos actuales. Sin
embargo, las maneras a travs de las cuales estos temas son interpretados en cada pas
y en cada regin varan significativamente.
As, pases como Chile y Nicaragua implementaron sistemas de subsidio a la de-
manda, mientras que los mecanismos de financiamiento en otros pases de Latinoamrica
difieren en gran medida, manteniendo el financiamiento de la oferta educativa. En re-
lacin con el binomio centralizacin-descentralizacin, Chile implement un sistema
dual en el cual los aspectos econmico-financieros han sido descentralizados, mientras
que las decisiones de carcter pedaggico se mantienen relativamente concentradas en
el nivel nacional. Argentina ha provincializado las esferas econmicas y pedaggicas,
transfiriendo estas responsabilidades de la nacin a las provincias, pero manteniendo las
decisiones fuertemente centralizadas en el seno de cada gobierno provincial. En Per,
mientras tanto, este problema ha llegado hace poco tiempo a convertirse en una prioridad
de la agenda poltica. El caso de Colombia agrega a la complejidad de la situacin, ya
que a pesar de la intencin de descentralizar hacia los niveles subnacionales de gobierno,
solo el 10% del territorio colombiano est operando con el nuevo sistema. En Brasil,
por otro lado, las polticas varan en gran medida de estado a estado, como puede verse
en los casos de Minas Gerais y la ciudad de Porto Alegre en Ro Grande do Sul.
Lo que queda claro de estas situaciones es que los diseos institucionales de go-
bierno que corresponden a cada sistema educativo tienen una fuerte influencia en los
efectos que producen las influencias globales en cada lugar. Las alteraciones en polticas
locales o nacionales producidas por estas influencias derivaron en escenarios diferentes
que varan de situaciones en las cuales las polticas se han adaptado al modelo global,
a otras en las cuales se da una superposicin de polticas, e incluso a casos en los cuales
estas propuestas globales han sido cooptadas por los rasgos polticos tradicionales de
los contextos de recepcin. Ignorar la especificidad de estos procesos implica ignorar
el hecho de que la creciente internacionalizacin de las polticas educativas slo puede
ser comprendida analizando sus dos caras.
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* Socilogo, Director de Postgrado (i), Facultad de Educacin, Pontificia Universidad Catlica de
Chile. ccoxn@uc.cl
EDUCACIN EN EL BICENTENARIO:
DOS AGENDAS Y CALIDAD DE LA POLTICA
Education in the Bicentenary: two agendas and politics quality
cristin cox d.*
Resumen
El artculo aborda la pregunta sobre cul es la agenda de polticas educativas del
presente, luego de dcada y media de expansin de la inversin pblica y privada
en educacin y un sostenido esfuerzo de reforma. Se argumenta que existe, por
primera vez desde 1980, una agenda de polticas centrada en la redefinicin de la
institucionalidad del sistema escolar. A esta agenda institucional se agrega una
de creacin de capacidades, que tiene por foco a la formacin inicial y continua
de profesores. El trabajo examina las condiciones para elaborar y decidir polticas
en educacin en la presente fase y argumenta que sin consensos por construir en
la arena poltica, no se pueden abordar de manera efectiva los asuntos de las dos
agendas del Bicentenario.
Palabras clave: polticas educacionales, agenda, marco regulatorio, formacin
inicial, calidad de la poltica
Abstract
The article addresses the question concerning which is the agenda for current
educational policies, after fifteen years of increased public and private investment
in education, as well as a sustained reform effort It is argued that for the first time
since 1980, there is a policy agenda focused upon a redefinition of the school system
institutionality To the institutional agenda needs to be added a competencies en-
hancing agenda, aimed at initial and in service teachers training The work analyzes
conditions to elaborate and decide on education policies in this current phase It is
further argued that consensus to be constructed in the political arena is essential
to effectively approach issues in both agendas of the Bicentenary
Key words: education policies, agenda, regulatory frame, initial teacher training,
politics quality
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Introduccin
Est en curso una nueva fase de las relaciones entre poltica y sistema escolar, al plan-
tearse desde el Gobierno, luego de las protestas estudiantiles de 2006 y el proceso de
deliberacin y propuestas del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin,
por primera vez desde 1980, una agenda de polticas centrada en la redefinicin de la
institucionalidad del sistema escolar. En un contexto de aceleramiento de las iniciati-
vas y crispacin del campo de los actores y relaciones de generacin de las polticas
educacionales, el artculo distingue stas del plano del desarrollo de las instituciones, y
desde esta doble perspectiva argumenta que a la agenda de foco institucional, visible y
crucial, debe agregarse una menos visible, pero tan decisiva, de creacin de capacidades.
Respecto a ambas agendas, el trabajo aborda el tema de las condiciones polticas de su
procesamiento, importantemente cambiadas respecto a la dcada y media precedente.
El artculo se organiza en cinco secciones. En la primera se exponen sucintamente
distinciones del campo del anlisis de polticas pblicas, instrumentales para el anlisis
que sigue. En la segunda se examina el desarrollo de las instituciones educativas para
ubicar la actual fase de evolucin del sistema en un marco interpretativo ms amplio
que el de la discusin habitual de polticas, as como para poner en perspectiva las
agendas del presente. En las siguientes dos secciones se abordan las dos agendas alu-
didas, caracterizndose los problemas que las constituyen, obstculos a superar para su
resolucin e iniciativas de cambio en discusin. En la seccin quinta se examinan las
condiciones para elaborar y decidir polticas en educacin en la presente fase y se aboga
por mecanismos que contribuyan a ubicarlas y tratarlas unitaria y no partidariamente,
como mbito estratgico de la nacin.
1. Polticas e instituciones; politics y policies
La poltica educacional es el dispositivo mayor de ajuste entre necesidades de la sociedad
y caractersticas de su sistema educativo. La velocidad y profundidad de los cambios
en el plano social demandan de manera creciente respuestas cada vez ms oportunas
del sistema educativo, que se traducen como requerimientos al sistema poltico y sus
capacidades de priorizar cursos de accin, asignar recursos y modificar las reglas del
juego en que actores e instituciones de la educacin realizan su labor cotidiana. Las
relaciones entre sociedad, poltica y educacin en Chile se han acelerado e intensificado
de manera evidente en la ltima dcada y media de activismo pblico y privado sin
precedentes en la historia educacional del pas. Al mismo tiempo, parte considerable de
los asuntos que en 2007 dominan la agenda de polticas, con su foco en instituciones y
regulaciones, tiene sus races ms de un cuarto de siglo atrs, cuando por fiat del poder
militar fue reformulada la institucionalidad del sistema.
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El anlisis de polticas educacionales tiene naturalmente su foco en la superficie
de las oscilaciones breves, rpidas y nerviosas, que refiere Braudel al distinguir
historia de los eventos polticos de la historia social
1
. Pero debe intentar trascender lo
propio de la coyuntura y de la arena de polticas, e integrar el nivel de las tendencias
institucionales o el tiempo ms lento de la transformacin de los niveles educativos de
los grupos y el aprendizaje de actores e instituciones. El anlisis debe tener presente la
asincrona entre los tiempos de la poltica y los de la educacin. La arena de polticas
est abocada hoy al rediseo de la institucionalidad del sistema escolar, y se anuncia
una nueva oleada de reformas, mientras escuelas y profesorado no terminan an de
absorber y apropiarse de la ola anterior curricular y pedaggica.
Acciones de poltica y tendencias institucionales se relacionan como la superficie
y la profundidad de una marea, postulan, tal vez siguiendo a Braudel, dos destacados
educadores e historiadores de un siglo de reformas en EE.UU. Y aclaran que es este
doble nivel del cambio en educacin el que permite distinguir los ciclos (repeticiones
en las polticas, que vuelven una y otra vez sobre los mismos temas) de la lnea de
progreso o evolucin que, ms lentamente y bajo el oleaje de la superficie, cambia
a las instituciones en una cierta trayectoria de desarrollo (Tiack, Cuban, 2002)
2
. En
nuestro caso, no hay nada ms cclico que el conflicto poltico entre derecho a la
educacin y libertad de enseanza; sin embargo, el mismo se juega cada vez a
fines del siglo XIX, en los Veinte y en los Ochenta del siglo pasado, as como hoy
da sobre un sistema educativo y unas relaciones entre ste y sociedad, cada vez,
profundamente distintos.
Es necesario distinguir entre poltica, como configuracin macro de poder, intereses
e ideologas, y polticas, como cursos de accin referidos a problemas (Heidenheimer,
1
la primera trata de una historia casi inmvil, la historia del hombre en sus relaciones con el
medio que le rodea; historia lenta en fluir y en transformarse, hecha no pocas veces de insistentes
reiteraciones y de ciclos incesantemente iniciados (...). Por encima de esta historia inmvil se alza
una historia de ritmo lento: una historia social, la historia de los grupos y de las asociaciones.
Finalmente, la historia tradicional (...) cortada no a la medida del hombre sino a la medida del
individuo, la historia de los acontecimientos: la agitacin de la superficie, las olas que levantan
las mareas en su potente movimiento. Una historia de oscilaciones breves, rpidas y nerviosas
(Braudel, 2002, p. 18).
2
Dos nociones aparentemente contradictorias sobre las escuelas han persistido lado a lado por
dcadas. Una es la idea de evolucin educativa consistente visto usualmente como progreso
(...). La segunda es el postulado de que las reformas educacionales se han sucedido en ciclos, un
proceso repetitivo de dj vu cada vez. Pueden las dos nociones ser vlidas, dependiendo de qu
se quiere decir en cada caso? Eso pensamos. Si los discursos de poltica (policy talk) han sido
cclicos y las tendencias institucionales no, entonces las dos creencias son consistentes (Tiack,
Cuban, 2002, p. 40).
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3
; as como recurrir a la distincin aledaa entre arenas pblicas y actores
polticos por un lado, y arenas burocrticas y actores expertos, por otro (Grindle, Thomas,
1991), para dar cuenta de procesos que cruzan estos campos y dimensiones de manera
reveladora acerca de las dinmicas de construccin de las polticas educacionales. Estas
distinciones permiten relevar, por ejemplo, que el centro de la discusin es sobre las
polticas y mucho menos frecuentemente se evala la calidad de la poltica, en la que
las primeras, sin embargo, se cimientan y son decididas.
Adicionalmente, siguiendo la literatura sobre el ciclo que sigue el proceso de
las polticas en contextos democrticos, distinguir agenda como los asuntos al que
el Gobierno y el sistema poltico le prestan atencin seria en un momento dado, de
especificacin de alternativas, o diseo de cursos posibles de accin. Los estudiantes
secundarios descubrieron en el invierno de 2006, probablemente con sorpresa, que sus
protestas cambiaron la agenda en poltica educacional lo que no era foco de la atencin
gubernamental pas a serlo; para aprender con frustracin ms tarde, a travs de sus
dirigentes en el Consejo Asesor Presidencial, que en el proceso de especificacin de
alternativas no slo la voz sino lo fundamental del juego lo tenan los actores expertos
capaces de especificar alternativas. El tercer paso en el ciclo de las polticas es la decisin
poltica el Gobierno que enva un proyecto de ley o elabora un programa de accin,
el Parlamento que lo vota. Paso que, siguiendo el ejemplo, supone el traslado del
juego, desde la arena experta a la arena poltica, de los elaboradores de alternativas a
los decidores. El cuarto y ltimo paso del ciclo es la implementacin, que no ser parte
del presente anlisis (Simon, 1966; kingdon, 2003).
2. Ni gratis ni triviales: cambios en la cobertura, experiencia educativa
de la mayora y reflexividad de la sociedad sobre educacin
El desarrollo de la educacin en Chile en la ltima dcada y media fue decisivamente
impulsado por las polticas pblicas respectivas. Con un gasto pblico que en 2006
ms que cuadruplica el de 1990, a lo largo de la ltima dcada y media el sistema edu-
cacional obtiene importantes logros en cobertura y mejoramientos sustantivos de las
condiciones materiales y temporales de la enseanza, al mismo tiempo que los objetivos
de las polticas de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y la equidad de su
distribucin social se ven frustrados (OECD, 2004). El debate poltico se centra natu-
ralmente sobre lo no resuelto ni logrado, dejando en la penumbra transformaciones que
importa relevar si se trata de comprender la fase actual de las relaciones entre sociedad
y educacin. El cambio de la demanda social respecto a la educacin, marcado por las
3
La distincin anglosajona entre politics y policy no tiene correlato en espaol, que no puede re-
cuperar el sentido del segundo trmino si no es especificando polticas sectoriales. Heidenheimer,
A. (1986).
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protestas estudiantiles de 2006 y su eco pblico, es indisociable de la combinacin de
logros y frustraciones referida.
Si la estabilidad de los resultados de aprendizaje medidos por el SIMCE como
su mediocridad, mostrada por las pruebas internacionales TIMSS y PISA simboliza
los problemas, cules son las dimensiones mayores de logro? En primer trmino,
cambios de largas implicancias en la duracin de la experiencia educativa de todos los
grupos; cambios, asimismo, en el qu de tal experiencia; cambios, por ltimo, de la
mayor importancia poltica, en la visin y reflexividad de la sociedad sobre su sistema
educativo, generativos a su vez de nuevas demandas y presiones sobre el mismo. Se
ampliar mnimamente sobre cada uno de estos puntos.
Acceso y aos de estudio
El Cuadro 1 compara las coberturas por quintiles de ingreso para los niveles preescolar,
educacin media y educacin superior, entre 1990 y 2003
4
. El movimiento del conjunto
de la estructura de oportunidades de educarse es sustancial y los mayores cambios en los
tres niveles educativos distinguidos afectan al cuarenta por ciento inferior de la distribu-
cin del ingreso. Este segmento, en los trece aos considerados, duplica su participacin
en la educacin preescolar y la triplica en la educacin superior. Logro este ltimo que
se funda directamente en cambios en la educacin media y sus capacidades de retener
estudiando a prcticamente todo el grupo de edad, bajando en forma importante una
desercin que en 1990 era de uno de cada cuatro alumnos de los quintiles I y II.
Cuadro 1
COBERTURA EDUCACIONAL POR NIVELES Y qUINTILES DE INGRESO.
COMPARACIN 1990-2003
Niveles
educativos
quintil I quintil II quintil III quintil IV quintil V
Cobertura
total
por nivel
(2003)
1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003 1990 2003
Preescolar 16.9 30.3 17.5 34.0 20.4 35.0 27.2 32.4 36.1 49.1 37.4
Media 73.3 87.5 76.3 91.7 80.5 94.0 87.2 96.9 94.3 98.7 93.8
Superior 4.4 14.5 7.8 21.2 12.4 32.8 21.3 46.4 40.2 73.7 37.7
Fuente: Mideplan, Divisin Social, Encuesta CASEN, 1990-2003.
4
El nivel educacin bsica no exhibe variaciones en cobertura ni entre grupos ni entre aos, siendo
sta universal.
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Cuando se compara este tipo de resultados internacionalmente se obtiene que la
expectativa del total de aos de educacin de un nio que en 2006 ingresa al sistema
escolar en Chile es de 15 aos, mientras que en una muestra de 19 pases en desarro-
llo (de todos los continentes) que participan en el proyecto UNESCO de Indicadores
Mundiales de Educacin (WEI) es de 13,7 aos
5
.
Las medidas de poltica, as como la creciente valoracin social de la educacin,
que producen conjuntamente que ms alumnos tengan trayectorias educativas ms largas,
slo pueden apreciarse en su impacto en el mediano plazo. Y este tiene dimensiones
cualitativas cambios en la experiencia y competencias adquiridas por las mayoras
que la nocin de ms aos de educacin o cobertura deja escapar. Ambas nociones
tienen un directo significado en trminos de calidad, porque un egresado con quince
aos de educacin formal tiene mayores conocimientos y capacidades que uno con una
escolaridad incompleta, con implicancias personales, econmicas y socioculturales
marcadas. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como
invisible para la mirada sincrnica y minusvalorados en la discusin pblica.
Nuevas competencias
La prioridad indiscutible de las competencias en lenguaje y matemtica que evala
el SIMCE y las mediciones internacionales en que participa el pas (TIMSS y PISA),
como el gran impacto pblico de las mismas, tienden a hacer invisible todo lo que estas
pruebas no evalan ocho de diez reas del currculo en secundaria; o las habilidades
en tecnologas de informacin y comunicaciones, o las competencias ciudadanas.
Adicionalmente, el foco en la estabilidad de los resultados y su distribucin social
invisibilizan que las evaluaciones son sobre un nuevo qu
6
, distinto y ms exigente que
en el pasado porque est ms acorde con los requerimientos de nuevas competencias
que la sociedad, crecientemente usuaria del conocimiento y ms globalizada, le hace
a la educacin escolar.
El siguiente cuadro ofrece una vista selectiva al nuevo qu de la educacin
7
, plas-
mado en el currculo oficialmente prescrito y que, con independencia de las reconocidas
e importantes insuficiencias de su realizacin, constituye gradual y crecientemente
5
Pases participantes en el programa World Educational Indicators (WEI): Argentina, Brasil, Chile,
China, Egipto, India, Indonesia, Jamaica, Jordn, Malasia, Paraguay, Per, Filipinas, Rusia, Sri
Lanka, Tailandia, Tnez, Uruguay y Zimbabwe. En los pases de la OECD tal expectativa en 2006
es de 17,4 aos (UNESCO, 2006).
6
Medido por el SIMCE y lnea de base de las comparaciones interanuales de ste desde el ao
1999.
7
Seleccin que no cubre todas las reas del currculo ni dimensiones fundamentales del mismo:
como sus objetivos respecto de valores y disposiciones.
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un componente clave de la experiencia escolar mayoritaria, porque sobre esto giran los
programas de estudio, los textos escolares, el SIMCE, y los programas de formacin
continua de profesores, desde hace prcticamente una dcada.
Cuadro 2
GIROS POR DISCIPLINAS DEL CURRCULO DE LA REFORMA DE LOS NOVENTA:
EJEMPLOS DE AMPLIACIN Y COMPLEJIZACIN DE HABILIDADES
Y DE CONTENIDOS
Competencias-
habilidades
Contenidos DE
A
(o, Y)
Saber qu
Saber cmo
Saber por qu
Evaluar
Juzgar
Lenguaje Anlisis de frases Anlisis de discursos
Matemtica
Algoritmos nicos
de clculo
Resolucin de problemas y
razonamiento matemtico
Historia y
Ciencias Sociales
Eventos Contextos y tendencias
Arte Expresin
Expresin, conocimiento,
percepcin e interpretacin
crtica
Fuente: Elaboracin propia en base a Marco Curricular de OF CMO, Educacin Media. Mineduc,
1998, 2005.
El qu renovado de la experiencia escolar incluye un nuevo lenguaje el digital,
con implicancias importantes sobre dimensiones tanto de ciudadana como competiti-
vidad. Con independencia del impacto de las TIC sobre la enseanza y el aprendizaje
de las diferentes reas del currculum, la experiencia escolar hoy da asegura a prcti-
camente todos el acceso a unas competencias indispensables en el funcionamiento de
la sociedad moderna. Esto tiene adems claras implicancias de equidad: para los grupos
pertenecientes a los quintiles I y II su acceso a la computacin es a travs de la escuela
(CASEN, 2003). Sin las polticas de los Noventa al respecto (Programa Enlaces), esto
no hubiera tenido lugar.
Evaluacin y reflexividad
La sociedad chilena tiene ms informacin sobre los resultados de aprendizaje de su
sistema educativo y su distribucin social, as como sobre la calidad de sus docentes,
que nunca antes en su historia y ms que ninguna otra de Latinoamrica. Esto tiene
un impacto mayor sobre las elites y la clase poltica y gradualmente sus efectos estn
llegando al conjunto de la sociedad. Las encuestas CIDE y CEP muestran que hay
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una evaluacin ms crtica en 2006 que en 2003 y 2000 de la calidad de la educacin
(CIDE 2006; CEP 2006); hay adems un sistemtico incremento de la atribucin del
fracaso escolar a factores asociados a la docencia de 10,8% de los directores men-
cionando esto como factor en 1999 a 24,9% en 2003 y a 62,5% en 2006; las mismas
cifras para los docentes, 4,2% en 1999, 7,8% en 2003 y 31,8% en 2006
8
(CIDE, 2000,
2001, 2003, 2006).
Lo sealado cambia de manera importante las relaciones entre sistema escolar y
sociedad, estableciendo sobre el primero una exigencia sin precedentes, y que tiene como
fundamento paradjico el aumento en capital escolar de todos los grupos as como la
disponibilidad de informacin sobre los resultados del sistema. Las mayores bases de
reflexividad que esto asegura son un logro a la vez que base de presiones nuevas sobre
el sistema poltico para asegurar provisin de educacin de un cierto nivel de calidad.
Cambios en la demanda social por educacin
El que los jvenes con ms educacin de la historia de Chile en 2006 hayan protestado,
con apoyo social amplio, contra la calidad y equidad de su experiencia escolar, debe
considerarse contra el teln de fondo de los cambios referidos en las experiencias edu-
cacionales y percepciones de los grupos; y el fenmeno en su conjunto interpretado en
clave Alexis de Tocqueville: es cuando las cosas estn mejor que lmites que antes no
tenan significado sociopoltico relevante ahora se hacen intolerables
9
. Es el desarrollo
econmico y social acelerado junto a ms educacin el que lleva a importante pro-
porcin de la poblacin a experimentar, al mismo tiempo, trayectorias educativas sin
precedentes en la historia familiar o grupal, por un lado, y percepcin de lmites a las
oportunidades, provenientes de desigualdades sociales reproducidas en desigualdades
institucionales en educacin, por otro. Estas condiciones son la base sociocultural de
generacin de una accin colectiva como la conocida. Y ha sido sta y su impacto social
la que hace que las constantes que ordenaron el quehacer estatal en educacin desde
1990 se transformen en variables, al ponerse en la agenda de polticas la organizacin
institucional del sector.
8
La VI Encuesta Nacional Actores del Sistema Educativo, de CIDE-UAH, hizo su trabajo de
campo dos meses despus de las protestas de los estudiantes secundarios de mayo-junio del 2006.
El salto en las cifras correspondientes a dicho ao sin duda refleja este factor (CIDE 2006).
9
El odio que los hombres sienten hacia el privilegio aumenta a medida que los privilegios se hacen
ms raros y menos grandes, de tal manera que se dira que las pasiones democrticas se inflaman
ms en el mismo tiempo en que encuentran menos alimentos. Alexis de Tocqueville (2000,
p. 644)
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3. La agenda institucional
El movimiento de los estudiantes secundarios y su secuela inmediata, el Consejo Asesor
Presidencial para la Calidad de la Educacin de 2006, ponen en el ncleo de la agenda
de poltica educacional, por primera vez desde 1980, las dimensiones institucionales y
regulativas del sistema educativo. Lo que haba planteado el Informe de la OECD en
2004 como clave de resolver a nivel institucional superacin de un sistema de vncu-
los dbiles, organizado en tres subsistemas (privado, subvencionado y municipal) de
claras connotaciones socioeconmicas o de clases ahora es impuesto por la demanda
social al sistema poltico. El Gobierno, que desde 1990 nunca se vio impelido a actuar
en educacin por requerimientos externos, ahora es conminado a hacerlo, contra el
tiempo y respecto de pilares de la institucionalidad del sector.
Cules son los problemas fundamentales a nivel institucional, o de la organi-
zacin y regulaciones de la educacin, al arribar al Bicentenario? Por la naturaleza
autoritaria e inconsulta del origen (en 1980-81) del arreglo institucional que tenemos,
no hay dimensin de la educacin donde las pasiones jueguen con ms fuerza y dejen
ver menos. Por lo que recurrir slo a anlisis externos de instituciones internacionales,
que invitadas a observar y evaluar el sistema educativo del pas convergen sobre los
siguientes problemas o inconsistencias de nivel institucional
10
.
Focos problemticos:
Sistema institucional de vnculos dbiles, en que polticas del Gobierno central
no llegan a aulas (OECD, 2004); ausencia de un sistema de aseguramiento de la
calidad por inexistencia de instituciones y conexiones requeridas para ello (Banco
Mundial, 2007).
Financiamiento regresivo de matrcula de distinta proveniencia socioeconmica y
dependencia, al permitirse va el mecanismo de financiamiento compartido el
aporte suplementario de las familias a la subvencin (CEPP).
Inoperancia de las presiones de la competencia por alumnos para la educacin
municipal (base del modelo de regulacin impuesto en 1981), en la medida que pr-
dida de alumnos no tiene consecuencias (OECD 2004; Banco Mundial 2007).
10
Los anlisis corresponden a OCDE (2004), Banco Mundial (2007), CEPP-konrad Adenauer
(2007). Las conclusiones de estos tres anlisis internacionales son similares a las discutidas por
siete meses en el Consejo Asesor Presidencial (2006) como a las interpretaciones del campo
experto local, las que de acuerdo a valores y ubicacin poltica enfatizan unos aspectos ms que
otros, pero con demostrable convergencia. Ver, Beyer, Eyzaguirre B., Fontaine, 2000; Mizala y
Romaguera, 2005; Garca-Huidobro, 2005; Arellano, 2005; Eyzaguirre, N., Marcel, Rodrguez,
Tokman, 2005; Montt, Elacqua, et al. 2006; Mizala, 2007; Beyer, 2007.
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Dicotoma legalmente establecida (1981) entre el Ministerio de Educacin (a
cargo de lo curricular y pedaggico) y los municipios (responsables de la gestin
administrativa), que ha significado, por ms de un cuarto de siglo, que los apoyos
de los programas que gestiona el Ministerio sean voluntarios para sostenedores
y profesores, por un lado, y que las presiones de la administracin no sean sobre
la calidad de los aprendizajes y sus factores claves, por otro (OECD, 2004; CEPP,
2007).
Administracin municipal sujeta a esquema de financiamiento y regulaciones del
trabajo docente (Estatuto) que le impide actuar sobre variables crticas para el
mejoramiento de los resultados de sus establecimientos (OECD, 2004)
11
.
La mayora de los establecimientos privados subvencionados seleccionan a sus
alumnos, distorsionando la competencia con los colegios municipales y contribu-
yendo a la segmentacin social del sistema (OECD, 2004).
Ministerio de Educacin con limitaciones para alcanzar al interior de las aulas y
apoyar en forma efectiva la mejora de la enseanza (CEPP, 2007).
Inexistencia de vnculos institucionales entre las polticas para el sistema escolar
y la institucionalidad universitaria formadora de profesores (OECD, 2004).
El cuestionamiento internacional al marco regulatorio y sus capacidades para
producir calidad y equidad en educacin se centra en que es un sistema de vnculos
dbiles, con mbitos claves desconectados, y en que la competencia por alumnos y la
eleccin de los padres tericamente la base del esquema no produce los efectos de
calidad buscados. Esto, que fue planteado por la OECD en 2004 y probablemente consi-
derado como polticamente sesgado por los defensores del modelo regulatorio impuesto
11
Existe una comparacin deportiva poco acadmica que permite explicar de manera muy grfica la
situacin que enfrentamos los sostenedores pblicos ante el manejo del cuerpo docente en nuestras
escuelas y liceos. Es como si al presidente de un club de ftbol se le encomendara llevar a un
equipo de segunda divisin a primera, pero junto con el mandato se le establecieran las siguientes
restricciones:1) En principio UD. no puede despedir al actual entrenador. Si quisiera hacerlo debe
hacer un concurso pblico, pero si el actual entrenador llegara a perder UD. no puede ni despedirlo
ni bajarle el sueldo. Es decir, tendra a dos entrenadores (uno oficial y el otro en la banca); 2) UD.
no puede elegir qu jugadores juegan. La nmina ya est definida con anterioridad; 3) UD. no
puede despedir a ningn jugador, independiente de su desempeo y/o comportamiento; 4) puede
contratar a nuevos y mejores jugadores, pero con el mismo presupuesto (que ya es deficitario) y
por cierto sin despedir a nadie; 5) La evaluacin, los planes de entrenamiento y los sueldos se los
fijar la ANFP en una negociacin central con el sindicato de jugadores (). Para cualquier chileno
que entiende de ftbol la situacin anterior es simplemente ridcula, imposible y un sinsentido.
C. Orrego, Alcalde de Pealoln (2007, p.128-129).
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en los Ochenta, es corroborado por el Banco Mundial. ste, en un anlisis reciente,
compar al pas respecto de ocho funciones claves para el aseguramiento de la calidad
12
,
con los sistemas escolares de Nueva Zelandia, Inglaterra, los estados norteamericanos
de Massachusetts y Texas, Espaa, Finlandia, y Corea, distinguiendo cuatro modelos a
lo largo de un eje de autonoma /control (estatal) de los establecimientos. Chile en esta
comparacin queda en el extremo autonoma, que el informe rotula como marco
general, y que corresponde al esquema regulatorio que se basa en la premisa de que
las fuerzas de mercado actuarn como instrumento de aseguramiento de la calidad si al
sistema educativo se le permite funcionar como un mercado competitivo con una mnima
intervencin del Estado (Banco Mundial, 2007, p. 32). El de Chile corresponde al nico
de los cuatro modelos examinados que no tiene un caso nacional en el mundo que pueda
mostrar xito en el aseguramiento de resultados de calidad educativa. Con independencia
de culturas (occidentales o asiticas, catlicas o protestantes) e ideologas estatistas o
pro-mercado, liberales o socialdemcratas, todos los modelos examinados descansan
en una regulacin estatal ms fuerte y exhiben casos nacionales exitosos.
Iniciativas en la agenda institucional
Acorde con los diagnsticos expertos, y la deliberacin y propuestas del Consejo Asesor
Presidencial, el Gobierno ha abordado la agenda institucional empujando en la direccin
de ms Estado. Tres iniciativas de ley en curso reforma a la Constitucin, Ley General
de Educacin y Superintendencia proponen cambios sustantivos a la regulacin del
sistema escolar, que, sin eliminar el papel de la competencia y la libertad de eleccin de
las familias y por tanto principios de libertad de enseanza y el papel de mecanismos
de mercado, acrecientan sustancialmente el papel del Estado en: i) el aseguramiento de
un derecho mucho ms exigente que el de acceso a la educacin, como es el derecho a
una educacin de calidad aceptable pblicamente definida; ii) velar por unos requisitos
de operacin mnimos de la provisin educativa ms elevados que los vigentes (que
tocan a administradores, docentes, condiciones fsicas e institucionales); iii) asegurar
unos procesos y resultados de calidad, a travs del establecimiento de estndares que
son evaluados con consecuencias, fiscalizacin de uso de los recursos y obligaciones de
rendicin de cuentas. Al conjunto se agregan las iniciativas de mejoramiento absoluto y
relativo de la subvencin, de acuerdo al principio que la matrcula socioeconmicamente
vulnerable requiere una educacin ms costosa.
12
Estndares de desempeo; evaluacin de desempeo; comunicacin de resultados; evaluacin de
impacto (de polticas y programas); requisitos de operacin; distribucin adecuada y equitativa
de los recursos; autonoma, apoyo e intervencin; rendicin de cuentas y consecuencias (Banco
Mundial, 2007).
CRISTIN COX D
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Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
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El conjunto de las iniciativas ver Cuadro 3 se encuentra en sus etapas iniciales
de debate y negociacin en el Parlamento y no corresponde en esta fase, ms bien fluida
de las mismas, un anlisis sustantivo
13
. En especial porque para el propio Gobierno an
falta una importante pieza para que el conjunto sea completado una propuesta de ley
para la educacin municipal, as como porque los proyectos Ley General de Educacin
y Superintendencia, en su versin actual se traslapan y sern modificados
14
.
El conjunto de los proyectos est orientado hacia el establecimiento de una insti-
tucionalidad estatal ms robusta, exigente y ms equitativa en educacin, que cambia
el esquema regulativo vigente acorde con las recomendaciones del Consejo Asesor
Presidencial, alejndolo del esquema marco general vigente por un cuarto de siglo y
fundndolo en una nueva distribucin de funciones de una trada de agencias pblicas:
Consejo, Ministerio y Superintendencia. Donde un nuevo Consejo Nacional de Educacin
aprueba los estndares a lograr en la provisin del servicio educativo, el Ministerio
define polticas y provee apoyos, y una Superintendencia o agencia aseguradora de la
calidad, fiscaliza y evala.
Los proyectos hasta ahora presentados al Parlamento tratan slo con parte de la
arquitectura esbozada, y no se puede por tanto aplicarles todava un importante criterio
evaluativo: el de su coherencia como un todo, o la interrogante sobre si el conjunto hace
sistema como institucionalidad que favorecer la calidad y equidad de la provisin
educativa en trminos claramente superiores al esquema regulativo vigente.
Desde una perspectiva nacional en educacin, es necesario advertir dos carencias
en el inicio de este trascendental proceso: sin suficiente acuerdo poltico no se construir
nada que permanezca ni se resolvern los nudos principales que definen la agenda insti-
tucional. Los que suean con simplificar el modelo
15
en la direccin de la afirmacin
sin mediacin de sus visiones e intereses estn haciendo abstraccin de un siglo y
medio de provisin mixta de educacin y elaboracin institucional de los principios de
derecho a la educacin y libertad de enseanza, como de la realidad sociocultural
y poltica de los equilibrios de fuerza en que tal elaboracin ha descansado. Y esto se
aplica a ambos bandos. La segunda carencia es ms discutible respecto de la gravedad
13
Para una visin del debate en curso y los diferentes anlisis y posiciones, J.J. Brunner y C. Pea
(editores) (2007); F. Atria (2007).
14
En efecto, importantes funciones de evaluacin que se plantean para la Superintendencia figu-
ran en el proyecto de Ley General de Educacin como propias del Ministerio de Educacin. Al
respecto el proyecto de ley de Superintendencia aclara que redundancias y traslapos sern
coordinados a travs de indicaciones que en su oportunidad presentar el Ejecutivo en el trmite
correspondiente, de modo de evitar superposiciones de facultades o reas difusas en la distribucin
de competencias. Proyecto de Ley Superintendencia de Educacin, 23 de mayo 2007, Mensaje
de la ley (N 216-355).
15
Es decir, disolver sus mezclas de lgicas de Estado y de mercado, sea en una u otra direccin.
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Cuadro 3
PROYECTOS DE LEY DEL GOBIERNO PARA CAMBIAR ESqUEMA
DE REGULACIN Y MEJORAR EqUIDAD DEL SISTEMA ESCOLAR
Proyecto Ley
Subvencin
Preferencial
Octubre 2005
Proyecto
Reforma a la
Constitucin
Mayo 2006
Proyecto Ley
General de
Educacin
Abril 2007
Proyecto
de Ley
Superintendencia
Junio 2007
Proyecto
Alza
Subvencin
21 de mayo 2007
Asunto/
problema
Deficiencias
de subvencin
uniforme;
deficiencias
gestin
Limitaciones
del rol cons-
titucional del
Estado en
resguardo del
derecho a la
educacin.
Debilidad
de marco
regulativo
establecido
por la LOCE
Debilidad de
instituciona-
lidad pblica
de evaluacin
y fiscaliza-
cin de la
educacin
Insuficiencia
de la subven-
cin y dficit
educacin
municipal
Cambio
propuesto
Subvencin
adicional por
alumno de
poblacin
vulnerable;
contratos para
mejor gestin.
Sistema
voluntario
para estable-
cimientos.
Tres catego-
ras de stos
de acuerdo a
resultados
autnomos,
emergentes
y en recupe-
racin que
origina dife-
rentes grados
de autonoma
en uso de la
subvencin
preferencial.
Consagracin
constitucional
del deber del
Estado de
asegurar una
educacin
obligatoria de
una calidad
mnima.
Deroga
LOCE
Estado debe
velar por la
calidad de la
educacin.
Eleva
estndares del
reconocimien-
to oficial.
Dispone que
sostenedor
se organice
como entidad
sin fines de
lucro.
Prohbe
seleccin de
alumnos en
parvularia y
EB.
Establece
Consejo
Nacional de
Educacin.
Define
derechos y
deberes de
actores de la
educacin.
Creacin
nueva agencia
(Superintendencia)
con funciones
de:
Evaluacin
(alumnos,
sostenedores,
profesores
y estableci-
mientos).
Fiscalizacin
(sostene-
do res,
estableci-
mientos).
Sancin
Informacin
Examen de
rendiciones
de cuentas
educativas y
financieras de
sostenedores
y estableci-
mientos.
Aumento
general de la
subvencin en
un 15%.
Indicacin
a Proyecto
de Ley
Subvencin
Preferencial
con aumen-
to parejo a
subvencin
de estableci-
mientos con
ms 15%
matrcula
vulnerable.
Aumento en
10% subven-
cin rural.
Fondo
de apoyo
a gestin
municipal.
CRISTIN COX D
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Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
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de sus consecuencias, pero tambin importante. Dice relacin con la estrategia elegida
de intervenir por partes; de elaborar sucesivamente lo que pareciera demandar una
visin de conjunto desde el inicio, que seguro variar y se ajustar en su procesamiento
poltico, pero donde la coherencia del todo es hecha pblica y se convierte desde el
inicio en un criterio de evaluacin de las partes. Nuestra institucionalidad educativa est
enferma de vnculos dbiles e incoherencias, fruto histrico de proceder por partes,
buscando el logro de equilibrios parciales. El desafo de la agenda institucional que
coincide con el Bicentenario es de otro nivel, justamente porque demanda de Gobierno
y Oposicin la capacidad de superar esta lgica de las parcialidades. Es ello posible
en la forma consecutiva en que las diferentes piezas legislativas se estn elaborando
y presentando a la discusin parlamentaria? Como pas, no hemos estado aqu antes.
Nunca se han abordado temas institucionales como los de la agenda actual al mismo
tiempo, y la pregunta apunta tanto al desafo como a la duda de que actuando de este
modo podamos, como sistema poltico, producir lo que se requiere.
Hay precedentes internacionales recientes y robustos de construccin de esquemas
institucionales de aseguramiento de la calidad y de la equidad que ofrecen criterios
evaluativos que son necesarios que satisfaga la institucionalidad a la que se arribe. Los
sistemas escolares de pases de la OECD que son exitosos en trminos de la calidad
de los aprendizajes que aseguran y la equidad de su distribucin, tienen esquemas
institucionales que cumplen con los siguientes criterios (Hopkins, 2007; Barber 2007,
Schleicher 2006):
Consistencia en principio de contraposicin de agencias, o nitidez de la divi-
sin de responsabilidades entre las agencias claves de definicin de estndares,
fiscalizacin-evaluacin y apoyos.
Equilibrio entre exigencia y apoyo alta exigencia sin apoyos lleva a la des-
moralizacin; mucho apoyo sin exigencias, a progresos lentos e irregulares y
autocomplacencia.
Equilibrio entre marco gubernamental y autonoma de las unidades educativas.
Financiar consistentemente y con criterios de equidad: es necesario no slo em-
parejar la cancha (que en nuestro sistema est estructuralmente inclinada hacia
el lado equivocado) sino financiar el mayor costo de la educacin de los ms
pobres.
Tratar el fracaso con rapidez.
Equilibrar rendicin interna y externa de cuentas.
Intervenir en proporcin inversa al desempeo.
Entender el principio de reciprocidad : una cultura donde la responsabilidad por
el desempeo de una escuela es compartida entre sta, los padres, los alumnos,
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la comunidad, los supervisores-inspectores y el gobierno, y la cooperacin entre
todos estos actores es valorada y ejercitada en forma efectiva, favorecer el me-
joramiento de la calidad (Hopkins, 2007, p. 16).
Estrechos vnculos entre autoevaluacin, inspeccin y mejoramiento.
Como se comparen las propuestas de los proyectos de ley en curso, ms los pro-
metidos, con este conjunto de criterios, debiera ser parte esencial de lo que se delibere
pblicamente sobre los cambios en cuestin.
La agenda institucional no es lo nico a abordar. De hecho, incluso si sta fuera
resuelta a cabalidad y se llegara pronto a una institucionalidad robusta y consistente en
trminos de regulaciones orientadas a velar por la calidad y equidad de la educacin,
faltara algo esencial: el nuevo nivel de capacidades que supone el logro de los estn-
dares a los que se aspira.
4. Agenda creacin de capacidades
(conocimiento, enseanza y aprendizaje)
El corazn de la agenda de polticas educativas que tienen la calidad (y no la cobertura)
como norte reside en la transformacin de las prcticas docentes. Lo que revela el anlisis
comparado internacional sobre los procesos de reforma educativa, es que tales prcti-
cas, con abrumadora consistencia, constituyen el ncleo ms difcil de cambiar de los
sistemas educativos. En general, los esfuerzos de las polticas, cuando son consistentes
y sostenidos, alcanzan resultados ms claros en los mbitos organizativos, curriculares,
evaluativos y de la infraestructura material de los sistemas que en los de la docencia y
sus prcticas. Aunque las cuestiones sobre formacin inicial y continua son las esencia-
les de cualquier reforma educativa centrada en la calidad de los aprendizajes, ellas en
Chile constituyen una agenda subordinada, importante para los educadores, pero no lo
suficiente para el sistema de elaboracin y decisin de polticas: los programas estatales
de apoyo para la transformacin de la formacin inicial se interrumpieron en 2002, para
reanudarse en 2005 en forma limitada
16
, y los esfuerzos en formacin continua alcanzan
a una proporcin muy reducida del profesorado (Sotomayor, 2006; Cox 2007).
El campo de reflexin y diseo de polticas educacionales del pas conoce y utiliza
desde hace tiempo la distincin de factores de exigencia y apoyo para cambiar la calidad
16
Ha habido un esfuerzo del programa ministerial Mejoramiento de la Calidad y equidad de la
Educacin Superior (MECE-SUP, 2005-2007), consistente en el financiamiento de proyectos de
Facultades de Educacin para fundar una reforma curricular de la formacin de profesores del
segundo ciclo de bsica.
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190
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Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
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y niveles de desempeo de la docencia y las organizaciones escolares
17
. Lo crucial al
respecto es el equilibrio y articulacin entre ambas lgicas impulsoras del cambio. Un
nuevo currculum y las evaluaciones nacionales de resultados de aprendizaje plasman la
presin social sobre el sistema escolar por lograr unas metas formativas de nuevo nivel.
Para los docentes corresponden a exigencias claras y fuertes a cambiar sus desempeos.
Frente a tal presin, cmo se comparan los apoyos? Desde mediados de los Noventa los
ha habido sistemticos y de gran escala respecto a salarios docentes, y menos respecto a
sus condiciones de trabajo (donde la mayor carencia es de insuficiencia de tiempos no
lectivos). Asimismo, en trminos de desarrollo profesional docente, los apoyos si bien
importantes en trminos de envergadura (por ejemplo, en el momento de implemen-
tacin inicial del nuevo currculo) y variedad en su foco y modos de implementacin,
han sido, en general, insuficientes
18
.
Se trata sin embargo de producir un equilibrio entre exigencia y apoyo que hoy en
da no existe, por insuficiencia de los apoyos. En el presente de prioridad poltica a la
agenda institucional, es como si todo marchara en favor de la presin, lo cual, aunque
no se lo busque, resulta en un desequilibrio que afecta por desatencin a las polticas
de creacin de capacidades. Este desequilibrio, que deja sin atender una dimensin
evidentemente estratgica, adems afecta seriamente la relacin del profesorado con
las polticas, al sentir que se le somete a un trato injusto. Como interroga un connotado
investigador y terico del cambio de los sistemas educativos, el acadmico de Harvard
Richard Elmore, Es tico hacer que individuos en este caso educadores rindan
cuentas por hacer cosas que no saben cmo hacer y que no se puede esperar que hagan,
sin conocimientos y habilidades considerables?
19
.
Es necesario entonces considerar que el pas para el Bicentenario tiene una doble
agenda en educacin: institucional y de creacin de capacidades, y que sta, aunque
no se restrinja al tema profesores, los tiene a ellos como su foco, tanto en su formacin
inicial como en su desarrollo profesional posterior.
Formacin inicial: dos propuestas de cambio
No se pueden abordar en forma coherente los desafos actuales en educacin, sin un
cambio importante en las instituciones formadoras de profesores. Pese a esfuerzos
17
Distincin particularmente central en las polticas de reforma reciente de pases de la OECD y
en especial de Inglaterra, que logr cambiar sustancialmente el nivel promedio de sus logros en
matemticas y lenguaje en bsica en 6 aos. Ver Michael Barber (2000); para una teorizacin de
este caso nacional, Michael Fullan (2003).
18
Ver MINEDUC (2006).
19
Elmore (2003), citado en M. Fullan, Change Forces with vengeance, op. cit., pg. 56.
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realizados por un subconjunto importante de ellas en el marco del programa ministerial
Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente (FFID, concluido en 2001)
20
, en gene-
ral, stas todava exhiben rasgos de desconexin con los requerimientos de la profesin
en contextos de desempeo real, y presentan limitaciones para proveer la formacin
continua que los nuevos estndares demandan. Este diagnstico, en medida importante,
es de las propias universidades formadoras de profesores, que trabajaron en 2005 en el
marco de una Comisin Nacional sobre Formacin Inicial Docente
21
.
La ms interesante de las medidas nuevas en discusin respecto a formacin inicial
de capacidades docentes, porque comparativamente simple de implementar y proba-
blemente poderosa en sus consecuencias, es la de institucionalizacin de un examen
nacional de habilitacin docente. Esta innovacin figura como propuesta del Consejo
Asesor Presidencial respecto a la cual no hubo acuerdo
22
. Los argumentos del Informe
del Consejo a favor del examen de habilitacin plantean que:
Los exmenes de habilitacin contribuiran decisivamente a asegurar:
i cambios efectivos en las instituciones de formacin docente, para adecuarse a
los estndares que estableceran los exmenes, sin dejar de valorar el saber
pedaggico como ncleo esencial de la formacin de profesores
ii cierre de programas especiales y regulares que no califiquen a sus alumnos
para los exmenes nacionales del caso
iii vinculacin estrecha de la formacin inicial con los requerimientos del sistema
escolar (currculum y docencia), porque ste sera un criterio de construccin de
los exmenes
iv clara y visible rendicin de cuenta pblica acerca de su funcin formadora por
las universidades (Consejo Asesor Presidencial, 2006, p. 178).
No est de ms recalcar que la existencia de un examen de habilitacin para poder
ensear en la educacin reconocida pblicamente es la regla, no la excepcin, en los
sistemas educacionales de pases desarrollados. Asimismo, que la institucionalidad creada
recientemente por la ley de acreditacin de la educacin superior (Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad), junto al ms que robusto desarrollo del campo eva-
luativo en el pas, hacen de la implementacin de esta innovacin algo institucional y
tcnicamente del todo factible en corto plazo.
20
Programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente, mediante el cual 17 facultades de
educacin recibieron apoyo financiero y tcnico del Ministerio de Educacin para modernizarse.
valos, B. (2003).
21
Ver Ministerio de Educacin (2005).
22
No fue apoyada por los decanos de Facultades de Educacin miembros del mismo, como tampoco
por los representantes estudiantiles.
CRISTIN COX D
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Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
Cristin Cox D.
Correccin de una falla estructural
Donde el Consejo Asesor Presidencial s tuvo acuerdo, fue sobre la necesidad de espe-
cializar la formacin del profesorado de bsica, distinguiendo primer y segundo ciclo
y fortaleciendo seriamente en ste la formacin disciplinaria.
El pas forma, desde hace aproximadamente tres dcadas, a profesores generalistas
de educacin bsica en cuatro aos para ensear diez asignaturas y alumnos entre seis y
catorce aos; y forma a profesores especialistas para su educacin media en cuatro o cinco
aos, para ensear una asignatura a alumnos entre catorce y dieciocho aos. En el caso
de la educacin bsica no hay especializacin ni para primer ciclo, ni para el segundo.
Es necesario preguntarse cmo ha podido permanecer por tanto tiempo sin alteracin
un contrasentido tan grande. En efecto, la inexistencia de formacin de profesores de
bsica con especializacin disciplinaria fue una de las carencias que intent resolver el
referido programa FFID, hace una dcada; fue relevada como uno de tres problemas
principales de la educacin chilena en el Informe de la OECD de 2004; y fue recogida
en 2005 por una Comisin Nacional sobre Formacin Inicial Docente (cuyas conclusio-
nes fueron refrendadas por 47 rectores de Universidades e Institutos Profesionales) que
plante como altamente recomendable su enmienda (Mineduc, Comisin Nacional
sobre Formacin Docente, 2005). El Consejo Asesor Presidencial, por su parte, no tuvo
dos opiniones sobre esto. Por ltimo, en 2007 finaliza un conjunto de proyectos MECE-
Superior desarrollados en los ltimos dos aos por cerca de dos decenas de facultades de
educacin, explcitamente diseados para establecer la nueva estructura de la formacin
de profesores de 5 a 8 grado, en la que la formacin disciplinaria especializada deba ser
vertebrante propsito presente en las bases del Concurso MECE-SUP . Sin embargo,
lo que se conoce de los proyectos a punto de culminar, salvo excepciones, es base de
pesimismo: definiciones de las nuevas competencias a formar, discutidas por dos aos,
en contados casos han pasado a plasmarse en currculos, que en general minimizan o
ignoran el problema de la carencia de especializacin disciplinaria
23
.
Tras lo sealado no hay slo contingencia y desarrollos macro no buscados, sino
tambin los intereses involucrados en una disputa de larga data entre saber disciplinario y
pedagoga como ejes del saber docente requerido en la educacin bsica (Cox y Gysling,
1990). Hay de hecho en el pas universidades pedaggicas que cuestionan que un profe-
sor especialista sea ms adecuado que un profesor generalista, pero esto es transparente
en su lgica corporativa y no tiene sustento ms all de los claustros del caso. En los
sistemas escolares con mejores resultados la no preparacin disciplinaria de profesores
de bsica no existe (toda Europa y los pases de la OECD preparan pedaggicamente
23
Los proyectos fueron presentados en una Jornada MECE-SUP, Centro Extensin UC, 24 de mayo,
2007.
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a sus profesores sobre una base de conocimiento disciplinario de tres o cuatro aos), y
en la literatura experta no hay dudas al respecto (Shulman, 1987; Darling-Hammond,
Bransford 2005; OECD, 2005). Pero las mejoras evidentes en este estratgico punto,
y pblicamente aceptadas por todos, han chocado de hecho y en silencio con intereses
y temores duros de las Facultades de Educacin de perder poder y posiciones frente a
los que podran ensear las disciplinas a los futuros profesores (pertenecientes a otros
departamentos o facultades).
Cambio de paradigma en formacin inicial
Es necesario trascender la disputa que tiene su foco en las relaciones disciplina/
educacin.
El riesgo al centrarse en ella es que no se comprenda que se debe actualizar
muy profundamente la formacin inicial para hacerse cargo del cambio de paradigma
que est ocurriendo en educacin en el mundo, al poner el acento en el desarrollo de
competencias y en resultados de aprendizaje, bajo la expectativa que todos logren de-
terminados estndares.
As, la tensin disciplina/educacin hay que resolverla no bajo el paradigma
enciclopdico y de educacin selectiva, sino bajo el paradigma de competencias y de
educacin inclusiva de todos
24
.
Lo indicado tiene como consecuencia que la interseccin saber disciplinario/saber
pedaggico no corresponde slo a la didctica, sino que se expande y pasa a incluir el
saber disciplinario, y es necesario responder en qu saber disciplinario formarse, y en
qu saber pedaggico.
Sobre esto ltimo es clave incorporar en la formacin el entendimiento profundo
del aprendizaje en el sector: en qu consiste y cmo se produce y progresa el aprendizaje
de las competencias que se deben formar en determinada rea curricular, considerando la
diversidad de modos de aprendizaje de los alumnos. Sobre la base de ese entendimiento
es que debe fundarse la preparacin en cmo se ensea.
La relacin yo s, yo enseo, el alumno aprende, se complejiza doblemente:
en primer trmino porque desde la perspectiva del aprendizaje del alumno, el profesor
no slo debe adquirir el conocimiento necesario para el desarrollo de la competencia
del caso, sino tambin entender la dimensin prctica de su aplicacin (intrnseca al
concepto de competencia) (Rychen, Salganik, 2003). En segundo trmino, porque la
sociedad exige que lo sealado sea aplicado a un grupo diverso de manera tal que todos
24
Debo este argumento a Jacqueline Gysling.
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aprendan, lo que demanda del profesor entender y poder actuar sobre distintos reque-
rimientos y estilos de aprendizaje, evaluar si fue efectivo con los mismos, y apoyar a
aquellos que se quedaron atrs.
A lo largo del siglo XX el paradigma de la enseanza descans sobre la nocin de
base de una distribucin normal de capacidades de aprendizaje, la que se manifestaba
naturalmente en una distribucin normal de resultados de la enseanza. El paradigma
siglo XXI, basado en el aprendizaje, define que todos pueden aprender y que es tarea de
la enseanza transformar la distribucin de resultados tipo campana de Gauss del siglo
pasado a otra, mucho ms pronunciada, en que el estndar mnimo y los aprendizajes
mayoritarios han sido movidos en su conjunto hacia la derecha en el eje horizontal del
grfico que sigue.
Grfico 1
CAMBIO DE PARADIGMA DE DISTRIBUCIN NORMAL (SIGLO XX)
A APRENDIZAJE DE TODOS (SIGLO XXI)
Logro de alumnos
N

m
e
r
o

d
e

a
l
u
m
n
o
s
Fuente: David Hopkins (2006).
As, los nuevos requerimientos demandan que los profesores sean formados no
slo para poder desarrollar un tipo de aprendizaje cualitativamente distinto, sino adems
lograrlo con grupos-curso heterogneos.
Formacin continua
Hay una diversidad de mecanismos institucionales, incentivos, iniciativas y programas
que hoy en da configuran un mbito de condiciones y dinmicas de apoyo, como,
en menor grado, de exigencia para el desarrollo profesional docente: la asignacin
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Educacin en el Bicentenario: dos agendas y calidad de la poltica
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de perfeccionamiento, presente en el Estatuto Docente desde inicios de los Noventa,
el sistema de evaluacin docente, la oferta institucional CPEIP de cursos y talleres de
perfeccionamiento, las estrategias de desarrollo profesional o formacin continua entre
pares que desarrollan diversos programas ministeriales, los nuevos programas Fomento
de la Lectura, Escritura y Matemtica (LEM) y Enseanza de las Ciencias a travs de
la Indagacin (ECBI), del mismo Ministerio.
Sin embargo, como argumento respecto de la agenda institucional, en este mbito
se tiene otro caso de un conjunto de polticas que no hacen sistema. Las cuatro piezas
mayores que deben ser conectadas son: la asignacin de perfeccionamiento docente
25
,
la definicin normativa de los tiempos de los profesores (entre lectivos, de formacin
continua y de clases), el sistema de evaluacin docente y la oferta de oportunidades de
desarrollo profesional, conjunto que incluye programas del CPEIP, de otras instancias
del Ministerio de Educacin y de las universidades.
Los programas ministeriales de apoyo a escuelas vulnerables de la presente d-
cada
26
, a diferencia del P. 900 que descans para su implementacin en el sistema de
supervisin ministerial y no entr al aula sino capacit en talleres de profesores de cada
establecimiento, dependen de universidades y ONGs capaces de capacitar profesores
monitores o guas que apoyan directamente el trabajo de aula. Hay en esto una mejor
base para resolver el nudo crtico de las lgicas de capacitacin de afuera hacia aden-
tro, o de arriba hacia abajo, propias de las estrategias centralizadas: su distancia con
las necesidades concretas del docente. El nuevo abordaje, al descansar en profesores
tutores que son pares del profesor de aula, cuyo trabajo de apoyo se da en base al foco
de ambos en el aula, tiene el potencial de cerrar tal distancia y sentar mejores bases
de efectividad. Este potencial est por realizarse sin embargo. Luego de tres aos de
trabajo para establecerlos los programas aludidos alcanzaban en 2006 a una fraccin
reducida de profesores 3,7 % del profesorado de la educacin subvencionada del
nivel bsico en el caso de la estrategia LEM (Sotomayor, 2006). Deficiencia radical
de cobertura que refleja las dificultades que estas estrategias intensas en apoyo y con
foco en aula poseen a lo largo de la cadena del caso: desde capacidades universitarias
de elaboracin de materiales y preparacin de tutores, pasando por el reclutamiento de
stos en nmeros adecuados, hasta el trabajo mismo en aula, con sus rasgos de ruptura
con prcticas tradicionales (otro profesional en el aula) y exigencia de resultados p-
blicamente verificables (a travs del SIMCE) (Sotomayor, 2006).
25
que hoy en da apunta en la direccin opuesta de lo requerido: sus reglas e incentivos llevan a
ofrecer cursos con el mayor nmero de horas posibles, sobre temas lo menos especializados po-
sibles (como los objetivos transversales en la EGB), para alcanzar al mximo de profesores.
26
Estrategia de asesora para la implementacin curricular en lenguaje y matemtica, conocida
como Estrategia LEM y Plan de Asistencia Tcnica a Escuelas Crticas o Prioritarias.
CRISTIN COX D
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De acuerdo a Michael Barber, hay cuatro caractersticas de los sistemas educati-
vos de excelencia del mundo respecto a su base profesional: i) seleccionan a la mejor
gente para la enseanza; ii) los preparan bien desde el comienzo; iii) constantemente
fortalecen sus prcticas de aula; iv) seleccionan a lderes de primera para dirigir los
colegios, y los apoyan bien para desarrollarlos (Barber, 2007).
qu puede impedir hacer de tales caractersticas otros tantos criterios para abordar
el ncleo de la agenda creacin de capacidades y actuar nacionalmente a la altura
del problema?
5. Calidad de la poltica
27
Las dos agendas que enfrenta el pas en educacin al aproximarse el Bicentenario
demandan una alta capacidad de respuesta del sistema poltico. Esta dimensin poco
examinada de la poltica educacional es sin embargo clave. Al final, la calidad de las
nuevas regulaciones y programas que se concuerden, como la coherencia del conjunto,
depender decisivamente de la poltica, es decir, de las relaciones entre Gobierno y
Oposicin, de los partidos, y la calidad del proceso de generacin de leyes.
Permanencia de regulaciones de importantes consecuencias negativas sobre la
calidad de la educacin hablan de baja calidad de la poltica. El ejemplo palmario de
esto lo constituyen los intentos del Gobierno, por ms de una dcada, de cambiar las
reglas que hicieron los cargos de directores de establecimiento de la educacin muni-
cipal vitalicios, sin lograrlo. A pesar de dos leyes largamente negociadas y aprobadas
con tal propsito. Y si bien ningn partido ni centro acadmico ha hecho en momento
alguno una defensa pblica del argumento de que directores designados en la dcada
de los Ochenta deban seguir sindolo por vida, con efectos graves sobre los esfuerzos
de construccin de escuelas efectivas en la educacin municipal, las regulaciones del
caso, aunque modificadas, no lo han sido nunca de manera efectiva (Ver nota 11).
Regulaciones del Estatuto Docente, en especial respecto a profesores incumplidores,
constituyen el caso simtricamente equivalente. En efecto, el artefacto parriano sobre
la izquierda y la derecha unidas se cumple en este caso con exactitud. Lo que se tiene,
entonces, es empate poltico y efectiva aunque no transparente defensa de intereses
corporativos, mientras los requisitos mnimos para tener escuelas efectivas en la edu-
cacin municipal, que atiende a la mitad con menos recursos de la matrcula total, se
garantizan como imposibles de obtener.
27
Debo buena parte del anlisis de esta seccin a Anthony Tillett.
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Lo sealado es sntoma del mal principal que aqueja al tratamiento de la educa-
cin por el sistema poltico desde 1980 en adelante: que la ha dividido en dos sistemas
sujetos a regulaciones y lgicas diferentes, con serias consecuencias sobre la calidad y
la equidad del conjunto. Las incoherencias institucionales fundamentales no se resol-
vern, sin pensar y actuar sobre el sistema escolar como un conjunto, y no como dos
subsistemas: uno para cada cosmovisin poltica principal, con sus correlatos sociales,
de la sociedad chilena. Mientras las cegueras relativas de cada bando, es decir, el poder
estructurante de sus ideas, intereses y temores predomine sobre una visin ms nacional
o de conjunto, que hace que la Concertacin no toque a la administracin municipal,
ni al estatuto docente, ni al Ministerio de Educacin, y la Alianza no acepte regulacin
efectiva alguna sobre la educacin particular subvencionada, ni acepte criterios reales
de equidad y el valor de una formacin comn para una cultura ciudadana que valora la
nacin y su cohesividad social y simblica, no ser posible obtener un sistema educativo
de alta calidad y equidad.
Hay alguna base para pensar que puedan quebrarse las lgicas aludidas?
La hay, fuera del sistema poltico, en la demanda o presin social por respuestas de nuevo
tipo en educacin. Tambin en desarrollos como la gradual pero consistente instalacin
de las nuevas normas sobre alta direccin pblica, que en el campo educacional puede
tener un efecto de deshielo importante en la visin de derecha sobre una instituciona-
lidad pblica robusta en el sector. El que institucionalmente se desconecte la direccin
de agencias claves del partido gobernante, puede que haga cambiar la visin de los
riesgos de fortalecer las mismas, y se aprecie, en cambio, su potencial de exigencia y
apoyo sobre las unidades del sistema.
Pero la base principal de accin y promesa est en el sistema poltico mismo.
Aunque lo que surge como evaluacin inicial no es optimista. Incertidumbre es lo que
caracteriza el cuadro actual, en parte por fallas de coordinacin poltica en el Ejecutivo,
en parte porque el duro esfuerzo de la construccin de consensos no ha sido intentado
en serio, y en parte tambin porque la naturaleza de los problemas se ha complejizado,
lo que hace que stos no sean susceptibles de soluciones fciles.
Los dos asuntos claves desde una perspectiva de calidad de la poltica en educacin
nos parece se ordenan en dos dimensiones: consenso y coordinacin.
El consenso en poltica educacional fue un objetivo crucial y logrado de los gobiernos
del perodo 1990-2006. Su logro en cambio no fue el objetivo de la Comisin Asesora
Presidencial de 2006. El Gobierno est intentndolo ahora, al abrirse a examinar en con-
junto su propio proyecto de ley de reemplazo de la LOCE, con el equivalente presentado
por la Oposicin en julio de 2007 en el Parlamento. Parece claro que la construccin de
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acuerdos es ahora ms difcil que en los Noventa, de modo importante debido a que el
repertorio de respuestas polticamente fciles (porque ligadas a lgicas de expansin
de recursos ms acceso, mejor infraestructura y materiales, mejores salarios docentes,
ms tecnologa, etc.) est agotado. Y porque las polticamente difciles (que tocan
intereses y valores, sus tiempos de maduracin son largos, y sus procesos de implemen-
tacin poco visibles para el pblico)
28
son naturalmente rehuidas. La construccin de
consensos demanda parsimonia y disposicin a conceder, singularmente ausentes en el
clima poltico imperante. Pero si, contra el clima imperante en el sistema poltico (pero
no en la sociedad, vida de acuerdos), el Gobierno no puede liderar la construccin de
consensos el resultado es fragmentacin, que en educacin, el mbito por excelencia
de construccin cultural de la cohesin social, se paga especialmente caro.
Los desafos de coordinacin son polticos referidos al liderazgo gubernamen-
tal, que para ser exitoso en este campo requiere consensos y relativos a la gestin del
sistema escolar. La coordinacin poltica funciona cuando existe un robusto marco
institucional o un slido entendimiento entre los actores fundamentales sobre las
necesidades de la educacin. Ninguna de estas condiciones existe en el presente. La
promocin de tres proyectos de ley por el Gobierno en forma simultnea (subvencin
diferencial, Ley General y Superintendencia), junto al anuncio de piezas faltantes im-
portantes (administracin municipal), sin que se haga explcita su coherencia global,
o sean claras las conexiones entre las distintas dimensiones y subsistemas afectados,
habla con elocuencia de la carencia que hay que suplir.
Los asuntos que corresponden a la coordinacin para la gestin del sistema esco-
lar son los que constituyen el corazn de la agenda institucional: deben resolverse las
inconsistencias y carencias institucionales mayores. Pero tal capacidad de resolucin
se juega en la coordinacin poltica, o los acuerdos de base necesarios para el diseo
e implementacin de polticas y programas.
Si verdaderamente se ambiciona desatar los nudos claves, no hay alternativa al
esfuerzo por ubicar a las agendas de la educacin en una categora especial: la de las
polticas en que se juega el destino de la sociedad, el de polticas, por tanto, de unidad
nacional, en que la competencia partidaria se baja de tono y se invierten energas,
procedimientos y tiempos en la construccin de una visin nacional concordada sobre
lo que est en juego y los derroteros a seguir. Hay precedentes recientes para pensar que
esto es posible: en diciembre de 1994, todos los partidos polticos concordaron respecto
28
Un reciente anlisis del BID sobre calidad de las polticas pblicas no slo en educacin esta-
blece que en este campo la distincin crucial es entre polticas de expansin del acceso (fciles)
y polticas de calidad (difciles). Ver Navarro, J.C. (2006).
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a la tarea nacional en educacin definida por la Comisin Nacional de Modernizacin
29
,
y tal acuerdo defini el marco de actuacin del Estado en educacin por una dcada, con
los resultados y frustraciones referidos en la seccin segunda. Los acuerdos entonces
fueron sobre asuntos menos demandantes que ahora no haba una agenda institucional
en juego, lo que no hace sino subrayar la naturaleza ms compleja del desafo para el
actual Gobierno y Parlamento.
Ambos pueden recurrir a ms y mejor informacin sobre el sistema educativo que
en el pasado, para construir polticas sobre evidencia; ambos pueden aprovechar de
las lecciones de la dcada ms intensa en innovacin y experimentacin en educacin
que haya tenido nunca el mundo desarrollado, y pasar cada cambio y ajuste que se
proponga por el tamiz de la comparacin internacional, para examinar sus mritos en
s y tambin para ubicar las soluciones en su real contexto y proyeccin, que es el del
pas insertado en la economa global. Por ltimo, ambos deben aprovechar al mximo
las circunstancias del Bicentenario, para ubicar los asuntos de la educacin en su ms
profunda y relevante proyeccin, que es la de la construccin de la comunidad que
queremos ser, o, nada menos, nuestra identidad como nacin
30
.
El reconocimiento de la naturaleza de los problemas es la base de cualquier pol-
tica de calidad y desde esta perspectiva debemos aceptar que las polticas deben incluir
como dimensin intrnseca de las mismas la incertidumbre, por complejidad de lo que
est en juego.
Una aproximacin a tal complejidad, que apunta a asuntos que no estn en el centro
de las agendas analizadas precedentemente, pero que tocan a cuestiones esenciales de
la educacin al acercarse el Bicentenario, debera a nuestro juicio relevar al menos lo
siguiente:
En circunstancias de celebracin de la diversidad y la autonoma individual, por un
lado, y nfasis en las dimensiones instrumentales de la educacin (competitividad
econmica), por otro, es necesario abordar las interrogantes sobre las dimensiones
valorativa, de cohesin social y ciudadana de la educacin
31
;
29
Acuerdo sancionado por los partidos en el Parlamento, en torno a las propuestas del Informe de
la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin, a su vez basados en el informe Los
Desafos de la Educacin Chilena frente al Siglo XXI, del Comit Tcnico Asesor del dilogo
nacional sobre la modernizacin de la educacin chilena designado por S.E. el Presidente de la
Repblica (1995).
30
Por mucho tiempo, la reflexin sobre nuestra identidad como nacin de cara al siglo XXI no va
a encontrar mejor oportunidad para desplegarse que en un bicentenario que se acerca acelerada-
mente. Eugenio Tironi. El mercurio, 19 de julio de 2007.
31
Esto estuvo en el ncleo de lo tratado por una polticamente plural Comisin de Formacin Ciudadana,
convocada en 2004 por el Ministerio de Educacin (Ministerio de Educacin, 2005).
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Limitacin de la visin pblica de los resultados de la educacin, al restringirse
sta a la informacin provista por las pruebas estandarizadas. Como queda dicho,
Chile tiene ms informacin sobre su quehacer educativo que nunca antes en su
historia y ms que ningn pas de Latinoamrica, pero esto no debe hacer perder
de vista la pregunta por lo importante de la educacin que no medimos (como las
tres dimensiones mencionadas en el punto previo), y que tiende a no ser materia
de deliberacin ni accin pblicas.
Alcance de los apoyos a respuestas regionales y locales a los problemas, en el
marco de polticas nacionales que las financien y respalden sin ambigedades.
El argumento es que no hay respuestas fciles, del tipo s/no, a los asuntos relevados
de las dos agendas, as como a los recin sealados. Ni siquiera una institucionalidad de
aseguramiento de la calidad robusta y consistente puede disolver la incertidumbre que
nos afecta. Debiramos hacer de sta, parte de las polticas, junto a la experimentacin,
la discusin y la adaptacin flexible de instituciones y actores.
Hay lecciones de los procesos de generacin e implementacin de polticas edu-
cacionales en Chile en la ltima dcada y media que valga la pena conservar y tener
presente en la coyuntura actual de aparente asimetra entre requerimientos al sistema
poltico y sus capacidades de respuesta en educacin?
El ciclo largo de polticas que se inaugur en 1990 y que se cierra en el presente de
incertidumbre acerca de la nueva fase en gestacin, ensea cuatro criterios que consideramos
siguen vlidos para la etapa que se abre: i) responder con similar consistencia e intensidad
a los requerimientos de la cohesin social y de la competitividad; ii) dedicar energa y
atencin comparables a las necesidades nacionales y a las demandas globales; iii) respetar
al campo adversario; y iv) luchar por lograr equilibrio de conocimientos en la visin y
equilibrio de poder (entre los actores) respecto de la implementacin (Cox, 2006).
El conjunto referido de criterios debe interpretarse a la luz de la supremaca del
valor de la inclusin en la educacin para un orden democrtico. Este no puede ser
traducido en instituciones y prcticas educativas duraderas y efectivas si no es en base
a consensos polticos, para cuya construccin el tercer criterio avanzado respeto por
el campo adversario es el de ms difcil realizacin. Se trata, sin embargo, desde
Aristteles a Hannah Arendt, de uno de los fundamentos del ideal democrtico
32
. El
mismo que fue avasallado al instaurarse la institucionalidad educativa que tenemos y
que se requiere sea hegemnico al momento de reformarla.
32
El respeto, no diferente de la aristotlica philia politik, es una especie de amistad sin intimidad
ni proximidad; es una consideracin hacia la persona desde la distancia que pone entre nosotros
el espacio del mundo, y esta consideracin es independiente de las cualidades que admiremos o
de los logros que estimemos grandemente (Hannah Arendt, 2003, p. 262).
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 205-242
UNA EDUCACIN DE MS CALIDAD:
ALGUNAS REFLEXIONES
A higher quality education: some thoughts
Harald Beyer*
Resumen
En este artculo se recuerda que Chile tiene un desempeo educativo deficiente, el
que no se origina en aquellos factores que tradicionalmente se citan para explicar esta
situacin. Ni nuestro gasto por estudiante, nuestra elevada desigualdad o el tamao
de las salas de clases son suficientes para justificar nuestro mediocre desempeo.
Asimismo, enfatizamos que el sector educacin tiene instituciones dbiles y mal
articuladas que invitan a una dilucin de responsabilidades y a un inadecuado con-
trol de establecimientos educativos, pero, adems, a un mal diseo de las polticas
educativas. Se requieren unidades profesionales eficientes y efectivas con propsitos
definidos. Entre otros, se propone un sistema de aseguramiento de la calidad de la
educacin, muy distinto al proyecto de superintendencia que se tramita en el Congreso.
Asimismo, se aborda la situacin docente donde el marco regulador de las condiciones
laborales de los profesores, as como su insuficiente preparacin, deben modificarse
sustancialmente. Se sugieren mecanismos institucionales que creen incentivos para
asegurar una mejor formacin inicial docente. Se concluye con una discusin sobre
el financiamiento de la educacin, sealando algunas deficiencias en su diseo.
Palabras clave: calidad y equidad de la educacin, docentes, financiamiento de
la educacin, instituciones educativas
Abstract
This article reminds the reader about Chiles deficient educational performance Reasons
such as the expenses per student, high level of inequality, or classroom size are not
strong enough to justify Chiles mediocre educational performance Furthermore, we
emphasize that the educational sector has weak and wrongly articulated institutions that
promote both the dilution of responsibilities and an inadequate control of educational
establishments, as well as a defficient educational policy design We require effective
and efficient professional units with defined purposes Among others, we suggest an
educational quality assurance system, but quite different from the superintendence
project currently at Congress We also approach teachers situation, stating that the
regulatory framework for their working conditions should be substantially modified
We address their inadequate preparation and suggest institutional mechanisms be
developed to create incentives for an improved initial teacher training We finally
discuss educational financing and point out its design deficiencies
Key words: education quality and equity, teachers, educational financing, edu-
cational institutions
* Doctor en Economa, UCLA. Coordinador Acadmico del Centro de Estudios Pblicos,
hbeyer@cepchile.cl
hARALD BEyER
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
1. Introduccin
La realidad educativa del pas no es satisfactoria. No hay una nica explicacin para
este hecho y tampoco este es el espacio para volver a ellas
1
. Mirando hacia el futuro es
importante desarrollar instituciones que orienten los esfuerzos de todos los actores en
pos de una educacin de calidad, respetando ciertos principios bsicos que caracterizan
a nuestro sistema educativo. Este, en primer lugar, es y ha sido de provisin mixta. Es
cierto que en los ltimos aos ha crecido el sistema privado de educacin, pero ello en
gran medida es el resultado de falencias institucionales que se abordan ms adelante
y, tambin hay que reconocerlo, de un sistema de financiamiento que hasta 1980 no
garantizaba estabilidad en la asignacin de fondos al sistema particular subvencionado
de educacin, pero claro esa es un contencin artificial a la que no parece razonable
volver. En segundo lugar es un sistema que aspira a no discriminar entre proveedores
educativos. La razn de esto es relativamente fcil de entender, aunque pocas veces se
considera en el anlisis. Si se discrimina entre los sectores pblicos y privados se corre
el riesgo de discriminar entre familias ms que entre establecimientos. Por supuesto,
se puede argumentar que las exigencias, en la prctica, son distintas para cada estable-
cimiento y ello exigira un trato distinto. Con todo, no es evidente que esas exigencias
sean realmente diferentes. En todo caso es algo que debe estudiarse.
Sostenemos que un problema central de nuestro sistema educativo es su debilidad
institucional. Por una parte, escasa capacidad para monitorear el desempeo de los
establecimientos y, por ello, paradjicamente menos autonoma de parte de estos para
llevar adelante su gestin. Un caso de un inadecuado equilibrio en la supervisin de
los establecimientos que el proyecto de superintendencia enviado al Congreso puede
exacerbar antes que equilibrar correctamente. Por eso proponemos un sistema de ase-
guramiento de la calidad cuya labor es ms bien orientar a los establecimientos en el
logro de una educacin de calidad ms que exigir una sobredimensionada rendicin de
cuentas. Postulamos que sta debe existir, pero debe ser ms simple y estar en manos
de una oficina de subvenciones que, adems de esta tarea, tiene que buscar los meca-
nismos ms adecuados para canalizar los recursos a los establecimientos educativos y
estudiar peridicamente el diseo ms apropiado de la subvencin. Este fortalecimiento
institucional es imprescindible para apoyar la elaboracin de estndares educativos
que debe estar en manos de una unidad distinta, responsable, adems de articular el
currculum, los planes y programas y los materiales educativos. La actual unidad de
currculo y evaluacin nos parece totalmente subdimensionada para llevar adelante de
buena forma esta labor. Se sugieren otros fortalecimientos institucionales que permitan
una adecuada rendicin de cuentas.
1
El lector interesado en mi visin al respecto puede consultar Beyer (2001) y Beyer et al (2001).
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Tambin se abordan en este artculo propuestas para reformar el marco que regula
las condiciones laborales y salariales de los docentes, se revisa la gestin pblica de
educacin y se cuestiona el diseo del sistema de financiamiento que comienza a perfi-
larse a partir del proyecto de subvencin preferencial y de los anuncios del 21 de mayo
pasado. Se analiza adems negativamente la divisin entre educacin bsica y media y
entre educacin cientfico-humanista y tcnico-profesional. Se sugiere que ambas re-
quieren una articulacin ms adecuada a los desafos educativos del pas. Las propuestas
y anlisis que aqu se plantean se inscriben en el amplio debate sobre calidad y equidad
que debe realizarse en el pas y que se ilustra en la siguiente seccin.
2. La equidad y la calidad
Un objetivo primordial de la poltica educativa es elevar el rendimiento de los estu-
diantes de manera de asegurarles las mejores oportunidades posibles. Para ello deben
concentrarse los esfuerzos en los aprendizajes de los estudiantes. De ms est decir
que este no es el nico objetivo de la educacin, pero sin ese foco dichos aprendizajes
se diluyen y la escuela deja de ser una institucin de oportunidades, convirtindose en
una reproductora de las desigualdades sociales y culturales propias de los hogares de
los que provienen esos estudiantes.
Sin el foco en los aprendizajes los nios y jvenes no slo pierden la capacidad
de integrarse a un mundo cada vez ms complejo, sino que tambin la posibilidad de
mirar con distancia y espritu crtico los desarrollos de ste. Es sabido que el aprendizaje
presente invita a nuevos aprendizajes y que una adquisicin temprana de habilidades
cognitivas y no cognitivas facilita los aprendizajes posteriores
2
. Este encadenamiento
sugiere que las mayores inversiones en aprendizaje y desarrollo de habilidades se tienen
que hacer temprano y que ello es eficiente porque su retorno social es el ms alto. Los
efectos sobre equidad de esta inversin temprana son significativos. El grfico siguiente
es, al respecto, iluminador.
Sin polticas que ataquen este desigual desarrollo cognitivo inicial difcilmente se
avanzar en una mayor equidad de los aprendizajes. El encadenamiento que mencion-
bamos antes nos pasar la cuenta. Por supuesto, estas polticas dicen relacin con una
educacin preescolar de calidad. La evidencia emprica disponible para otros pases
sugiere que el impacto y retorno de programas alternativos son muy distintos, incluso
algunos no tienen mayores efectos en los aprendizajes y desempeos posteriores de los
2
Al respecto vase, por ejemplo, Carneiro y Heckman (2003).
hARALD BEyER
208
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
asistentes a esos programas
3
. Es crucial, entonces, asegurar un programa de calidad.
Sera un error avanzar slo en cobertura y descuidar la calidad. En este ltimo mbito
hay algunas iniciativas interesantes para avanzar en su aseguramiento
4
, pero an se
est lejos de tener programas e instituciones adecuadas. Hay aqu, entonces, una tarea
enorme. Si los nios no son expuestos desde muy temprano a una experiencia educa-
tiva significativa y desafiante, difcilmente lograrn ir acumulando los conocimientos
y destrezas necesarios para enfrentar los desafos a los que los expone esta poca que
les toca vivir.
Grfico 1
DESIGUAL DESARROLLO COGNITIVO
(Vocabulario de nios de acuerdo al estatus ocupacional de los padres)
1.400
1.000
600
200
10 20 24 28 32
Meses
Obreros
Profesionales
Red Social
36
Fuente: Hart y Risley (1995).
Por supuesto, dicha experiencia se tiene que repetir en las otras etapas escolares
porque en caso contrario las desigualdades iniciales, en lugar de acotarse o reducirse,
pueden aumentar a medida que se avanza el proceso educativo. En ese sentido, es
preocupante cmo las posibilidades relativas de los estudiantes que no pueden pagar
las tarifas de los colegios particulares se diluyen a media que avanza el proceso edu-
cativo. As, por ejemplo, del 10% de mejores rendimientos en cuarto bsico, un 27%
lo conforman estudiantes de colegios particulares pagados. Esta proporcin se empina
a 44 por ciento en segundo medio y en la Prueba de Seleccin Universitaria (PSU)
a, aproximadamente, un 57%. Es innegable, entonces, que en los establecimientos
3
Una buena revisin de programas alternativos y de las caractersticas de los mismos que marcan
la diferencia se puede encontrar en karoly et al. (2005).
4
Destaco, a modo de ejemplo, una publicacin de noviembre de 2005 de JUNJI promoviendo un
sistema de acreditacin de la calidad. Tambin, las propuestas curriculares y de planificacin
educativa elaboradas por Fundacin Integra.
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
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educativos financiados por el Estado se avanza a ritmos demasiado lentos que no slo
subestiman la capacidad de sus estudiantes, sino que constituyen un lastre significativo
para su desarrollo educativo posterior.
No es extrao, entonces, que el desempeo educativo comparado de nuestros
estudiantes como muestra el Grfico 2, aun despus de controlar por nuestra desigual
distribucin de capital cultural y nuestro menor gasto por alumno, sea tan deficiente.
Grfico 2
DESEMPEO EN PRUEBA PISA DE CAPACIDAD LECTORA. SEGUNDO MEDIO
(Resultado de cada pas corregido por la distribucin de capital cultural)
300
350
400
450
500
550
600
0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000
Gasto Acumulado por Estudiante
P
u
n
t
a
j
e

P
I
S
A
Per
I
n
d
o
n
e
s
i
a
Brasil
Mxico
C
h
i
l
e
Argentina
Polonia
Grecia
R
e
p
.

C
h
e
c
a
Hungra
Corea
Irlanda
A
u
s
t
r
i
a
Finlandia
E
E
.
U
U
.
Espaa
Italia
Canad
Inglaterra
Alemania
Portugal
Blgica
J
a
p

n
N
o
r
u
e
g
a
SSuecia
S
u
e
c
i
a
S
u
i
z
a
D
i
n
a
m
a
r
c
a
A
u
s
t
r
a
l
i
a
Francia
Fuente: Elaborado a partir de OECD (2003).
Para la construccin de este grfico, que relaciona gasto en educacin con puntaje
en la prueba PISA, se corrige el puntaje de cada pas suponiendo que todos ellos tienen
la misma distribucin de capital cultural y social (se asume que ella es equivalente a la
observada para el promedio de los pases de la OECD). As, por ejemplo, Chile pasa de
un puntaje bruto de 410 a uno corregido de 441 puntos (su proporcin de estudiantes de
bajo capital cultural es superior al promedio de la OECD). Esta prueba, cabe recordarlo,
evala competencias lectoras para la poblacin de 15 aos
5
. La curva que se presenta
en el grfico refleja el mejor ajuste posible entre gasto y desempeo en PISA y revela
5
Esta prueba aspira a medir la capacidad de lectura de los estudiantes de 15 aos en un sentido
amplio, esto es, la capacidad para entender, usar y reflexionar sobre textos escritos que descansen
en contenidos no slo literarios sino que tambin matemticos y cientficos. Se estima que miden
hARALD BEyER
210
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
que nuestro pas tiene un desempeo que est por debajo del que le correspondera si
los recursos invertidos le dieran los mismos frutos que al promedio de los pases que
participan en esta medicin.
Entender las causas de esta brecha e intentar cerrarla es fundamental para mejorar
las oportunidades educativas de nuestros nios y jvenes. Una marcada diferencia en el
desempeo de estudiantes, especialmente asociada a las distintas dotaciones de capital
sociocultural, podra explicar esta realidad. Es un argumento al que se recurre a menudo
en el debate educativo. El Grfico 3 le resta soporte a esta hiptesis.
Grfico 3
RENDIMIENTO EN PRUEBA PISA Y CAPITAL CULTURAL DE LOS HOGARES
6
250
300
350
400
450
500
550
600
-3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2
ndice de estatus cultural, social y econmico (desviacin estndar)
Chile Argentina Hong Kong Tailandia Espaa Irlanda Rep. Checa Alemania

Fuente: Informe PISA 2003.
Es evidente que en cada pas los resultados educativos estn influidos positivamente
por el capital cultural de los estudiantes
7
. En este caso, ese capital ha sido medido a travs
las habilidades, competencias y destrezas que se requieren para desenvolverse adecuadamente
en la sociedad actual.
6
La gradiente que expresa la relacin entre ambas dimensiones no est dibujada necesariamente
en su totalidad.
7
La misma regularidad se observ para los dems pases participantes en PISA.
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de varios indicadores que incluyen el ndice socioeconmico del estatus ocupacional de
los padres, el nivel educacional de los padres, un indicador de riqueza familiar, la dis-
ponibilidad de recursos educacionales en el hogar y un ndice de posesiones en el hogar
que estn relacionados con cultura clsica
8
. La intensidad de la relacin, ciertamente,
difiere y en algunos pases, como Hong kong y Tailandia, ella es menos pronunciada.
Para otros pases, como Alemania y la Repblica Checa, esta relacin es especialmente
marcada. La relacin para Chile (la lnea inferior en el grfico) se encuentra en un nivel
medio. De hecho, la pendiente de la gradiente para nuestro pas es equivalente a la del
promedio de los pases de la OCDE. Esta constatacin no hace razonable pensar que la
brecha que se refleja en el Grfico 2 tenga su origen en una inequidad de desempeos
educativos especialmente pronunciada en nuestro pas.
Otro factor que, habitualmente, se esgrime para explicar esta brecha es la orga-
nizacin de nuestro sistema educativo y, en particular, la forma en que se distribuyen
nuestros estudiantes entre los establecimientos educativos. Es as como, en una pers-
pectiva comparada, llama la atencin la relativamente alta incidencia que tienen las
diferencias entre establecimientos en la explicacin de la varianza de los rendimientos
de los estudiantes
9
. Aunque no hay explicaciones simples para esta constatacin em-
prica, los pases que presentan mayor varianza de resultados entre escuelas tienden a
tener sistemas educativos selectivos o socialmente poco integrados.
Detrs de ello no se esconden necesariamente deficiencias en la organizacin de
su sistema educacional, sino que estrategias educativas diversas. Se ha argumentado,
por ejemplo, que reunir a estudiantes en grupos ms o menos homogneos favorecera
el desempeo educativo general elevando el rendimiento promedio y la equidad. Otros
pases rechazan esta opcin y privilegian una mayor integracin social. Aunque detrs
de estas concepciones se esconden visiones muy arraigadas de cmo debe organizarse
la educacin, desde luego muy legtimas, nuestro inters es desentraar si la decisin de
privilegiar una u otra afecta el desempeo general de un pas. Esto equivale a preguntarse
si el deficiente desempeo educativo de nuestro pas puede explicarse por el desigual
desempeo de los establecimientos y ms especficamente por la escasa integracin
social. Hay dos fenmenos que son complicados para esta tesis. El primero es que la
segregacin social y acadmica de nuestro pas se encuentra en un nivel intermedio en el
concierto internacional
10
. Este resultado sera consistente con estudios que sugieren que,
a pesar de que es indiscutible la segmentacin existente en nuestro sistema educacional,
hay un grado importante de porosidad social. Ello explica que nios pertenecientes a
8
Para ms detalles sobre estas variables vase OECD (2003).
9
Los resultados deben ser mirados con cautela porque en pruebas como el SIMCE esta conclusin
es menos evidente. Sobre este punto vase, por ejemplo, Ramrez (2007).
10
Esta afirmacin se basa en OECD (2003), en particular su Grfico 7.20, pgina 220.
hARALD BEyER
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
los deciles ms pobres de la poblacin asisten a establecimientos educacionales que, en
promedio, atienden a estudiantes de nivel socioeconmico medio
11
.
Grfico 4
PROPORCIN DE LA VARIANZA ENTRE ESTUDIANTES qUE ES EXPLICADA POR
LA VARIANZA ENTRE ESTABLECIMIENTOS
16,2
17,8
18,6
18,8
20,7
30,9
37,4
45,4
48,3
51,2
53,4
53,4
56,7
59,8
60,0
67,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Nueva Zelandia
Irlanda
Dinamarca
Australia
Espaa
Tailandia
Corea
Japn
Hong Kong
Argentina
Mxico
Rep. Checa
Chile
Alemania
Austria
Hungra
Fuente: OECD, 2003, Informe PISA.
El segundo factor que abona en contra de la tesis es que ella descansa, fundamental-
mente, en la idea de que existen efectos compaeros importantes al interior de las salas
de clase que pueden elevar el desempeo de algunos estudiantes, especialmente aquellos
de menos nivel socioeconmico o de menores habilidades acadmicas. Esta creencia,
fuertemente arraigada en educadores, no parece tener el respaldo que tradicionalmente
se le ha atribuido. Sin desconocer que hay evidencia que soporta la existencia de este
efecto, estudios recientes que controlan por la no aleatoriedad envuelta en la seleccin
de establecimientos, salas de clases y profesores apuntan a que este es inexistente o a lo
ms muy modesto. Son ejemplos de esta literatura los trabajos de Cullen, Jacob y Levitt
(2003), Angrist y Lang (2004), Hoxby y Weingarth (2005), Burke y Saas (2006) y Vigdor
y Nechyba (2007)
12
. En una direccin anloga Waldinger (2006) utilizando tres bases de
datos distintas (PIRLS, PISA y TIMSS) llega a la conclusin de que pases que separan
11
Gonzlez et al. (2004).
12
Una revisin detallada de esta literatura y del estado del debate se puede ver en Beyer (2007).
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a sus estudiantes de acuerdo a habilidades logran que pese menos el capital cultural de
los padres, contribuyendo a aumentar equidad y elevando su desempeo general.
Apelar, entonces, a una falta de integracin para explicar la brecha no parece
convincente. sta puede tener otros beneficios, pero no necesariamente ellos estn en
el terreno del desempeo educativo. Dicho esto no cabe duda que la forma en que se
ha ido definiendo el financiamiento para la educacin en Chile hace que el gasto por
estudiante y su capital cultural estn positivamente correlacionados, dificultando seria-
mente las posibilidades de revertir las desigualdades iniciales. Sobre esto haremos un
planteamiento ms adelante. Si a ello se suma la insuficiente cobertura en educacin
preescolar y la incierta calidad de estos programas, tal como discutamos ms arriba,
se requiere redoblar an ms los esfuerzos para mejorar calidad y equidad.
En Chile tambin ha faltado reflexin sobre la organizacin de nuestro sistema
educativo. Los liceos pblicos selectivos fueron en su momento un pilar del sistema
educativo, pero salvo unas pocas excepciones localizadas en la capital, estos han perdido
presencia restndole fuerza a la educacin pblica. Los argumentos para desalentarlos
no son, a la luz de evidencia reciente para Inglaterra que en su momento los suprimi,
convincentes. Estos liceos pueden ser un vehculo importante de movilidad social y
equidad que no parece razonable descartar sin mayor anlisis. Es ms, creemos que esa
evidencia sugiere que hay buenas razones para fortalecer los liceos pblicos selectivos.
La educacin tcnica profesional tambin requiere mayor reflexin. Aunque se han
hecho esfuerzos para dotarla de una estructura coherente, reduciendo su extensin y
acotado las disciplinas, sigue siendo una modalidad que no tiene un objetivo preciso.
Su comportamiento ha sido muy errtico en el tiempo. En 1981 era un 30 por ciento y
descendi hasta un 17 por ciento de la matrcula en 1987. Hasta ese entonces el valor de
la subvencin de esta modalidad estuvo por debajo de la correspondiente a la educacin
cientfico-humanista. A partir de ese ao esta situacin cambi, fijndose la subvencin
de esta ltima modalidad por debajo de la tcnico-profesional. sta comenz nueva-
mente a crecer para empinarse hasta un 45 por ciento en 1998 para luego comenzar a
descender y situarse en el 38 por ciento actual
13
. Un camino razonable para nuestro pas,
habida cuenta de que la educacin dual no parece tener un futuro muy promisorio, es
articular mejor la educacin secundaria con la superior de carcter tcnico-profesional.
Esta ltima, de hecho, est desplazndose rpidamente al sector servicios, donde parece
concentrarse el futuro productivo de nuestro pas sin que algo similar, salvo contadas
excepciones, se observe en la media. Esta es una dimensin que requiere un anlisis en
su propio mrito que no analizaremos y que dejamos apenas enunciado.
13
Cabe hacer notar que los cambios curriculares comenzaron a ponerse en efecto el ao 1999 y ello
puede haber alterado el equilibrio entre ambas modalidades, sobre todo teniendo en consideracin
que los dos primeros aos de media pasaron a ser comunes.
hARALD BEyER
214
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
3. Nuevas instituciones en educacin
Una reaccin comn en diversos crculos cuando se presenta evidencia comparada
sobre los rendimientos educativos de nuestro pas, aun despus de corregir por las
desigualdades en capital sociocultural de los estudiantes y descartar algunas hiptesis
obvias, como aquellas analizadas en la seccin anterior, es que no se puede competir
con la cultura o la responsabilidad de otros pases. Es cierto que sociedades que
partieron antes pueden tener ventaja porque han tenido ms tiempo para ensayar y
errar, pero de repente parecemos retrotraernos a Nuestra Inferioridad Econmica de
Encina y as como el viejo historiador nos atribua una extraordinaria ineptitud eco-
nmica hija de la mentalidad de la raza o, en el mejor de los eventos, consecuencia
de una educacin completamente inadecuada, atribuimos nuestros insatisfactorios
resultados educativos a nuestra incapacidad que descartamos de plano, insuficiencia
de recursos o una formacin docente completamente inadecuada. Pero aqu queremos
enfatizar que nuestro desempeo no es independiente del marco institucional en el que
se desenvuelve la educacin en nuestro pas. La cultura y la responsabilidad de un
pas no se pueden desligar enteramente de ese marco y ciertamente estn influidas por
l. Una vez que ello se incorpora en nuestro anlisis, la explicacin de la brecha del
Grfico 2 puede enriquecerse significativamente.
La disponibilidad de bases de datos internacionales que permiten realizar estudios
comparativos ha dejado en evidencia que los desempeos educativos de los pases estn
influidos por el impacto que las instituciones educativas tienen sobre los incentivos
de sostenedores, profesores, estudiantes y sus familias. Entre estas instituciones se
cuentan los exmenes externos para los estudiantes, los sistemas de aseguramiento de
la calidad escolar, la autonoma en la gestin escolar, los contratos de desempeo y los
estatutos laborales de los docentes. Ellas afectan el comportamiento de los actores y a
travs de esta va tienen la posibilidad de afectar la calidad del sistema educativo. Por
cierto, esta mirada institucional no debe abordarse de manera estrecha. Tambin caben
aqu, por ejemplo, la forma en que se organizan jurdicamente los establecimientos
pblicos y privados, la estructura del sistema escolar y los requisitos para ingresar a la
profesin docente. Sobre esto ltimo, la experiencia con exigencias de este tipo, como
son los exmenes de habilitacin o certificacin, no es enteramente satisfactoria
14
. En
todo caso, muchos de los estudios empricos han fallado en precisar con exactitud las
caractersticas de las certificaciones y de las habilidades que se estn evaluando. Estos
aspectos los tocaremos ms adelante.
14
Para una revisin sobre exigencias para profesores y sus efectos sobre rendimiento escolar puede
verse Hanushek y Rivkin (2006), Teacher quality en Hanushek y Welch, eds., Handbook of the
Economics of Education, North Holland: Elsevier.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
El Grfico 5 parece un buen punto de partida para iniciar la discusin sobre el
peso de las instituciones. En l se grafica para el SIMCE de cuarto bsico de 2006 el
desempeo en lenguaje y matemticas de cada uno de los establecimientos municipales
y particulares subvencionados urbanos controlando por el grupo socioeconmico al
que pertenecen. Aparece una regularidad ya informada: a medida que se eleva el nivel
socioeconmico de los establecimientos (desplazamiento hacia la derecha en el grfico)
sube el rendimiento promedio. Lo que no es tan conocido es que al interior de cada
grupo socioeconmico hay una importante variacin en los resultados de los distintos
establecimientos. Por eso, que la alta varianza que se observa entre escuelas y colegios
en nuestro pas (Grfico 4) no se explica slo por las diferencias en la composicin
social de los estudiantes, sino que es significativa entre aquellos que agrupan a grupos
socialmente similares de estudiantes. El Grfico 5 muestra que tanto para estableci-
mientos municipales como particulares subvencionados las diferencias de desempeo
son significativas. Cabe hacer notar que la dispersin de resultados tiende a disminuir
con el nivel socioeconmico (esta tendencia es rota slo por los establecimientos mu-
nicipales en el caso de lenguaje). Este dispar desempeo al interior de grupos sociales
homogneos y la comprobacin de que las disparidades no son fijas sugiere que se
puede intentar reducirlas. Pero, cmo hacerlo?
Postulamos que el pas carece de arreglos institucionales coherentes preocupados
de velar con carcter permanente por una educacin de calidad. No basta consagrar el
derecho a una educacin de calidad, sino que se requiere de instituciones que monitoreen
el logro de esa educacin en el tiempo. Por cierto, no se trata de que la lleven adelante.
Son los propios establecimientos los responsables de ello. Es crucial, adems, definir
bien las tareas de esas instituciones. Si el foco es incorrecto, se habrn creado nuevas
burocracias que luego ser muy difcil modificar y no se habr avanzado en el logro de
una educacin de calidad. Pero antes de entrar en detalle a esa discusin, parece prudente
hacerse cargo de que la variacin entre escuelas y colegios, observada en el Grfico 5,
podra responder a una inadecuada categorizacin socioeconmica de los estableci-
mientos. Un afinamiento de la misma quizs hara que la dispersin de resultados que
observamos en cada grupo socioeconmico se diluya. Sin embargo, su magnitud es tan
alta que es difcil aceptar esa posibilidad. Tambin podra esta realidad reflejar una se-
leccin por habilidades, pero no podemos olvidar que estamos hablando de cuarto bsico
y probablemente esta evidencia slo refleja las dispares experiencias educacionales a
las que se enfrentan nios que, en otros aspectos, son muy parecidos. Por lo dems, la
evidencia respecto de la existencia de una marcada seleccin por habilidades es dbil
en este nivel. Si bien es posible que un esquema educativo donde los establecimientos
estn muy presionados para obtener resultados satisfactorios estos puedan elevarlos a
travs de la seleccin o expulsin de estudiantes (competencia S) es dudoso que esa
presin est presente en nuestro pas. Con todo, existen estudios que sugieren que esa
hARALD BEyER
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
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Grfico 5
RENDIMIENTOS EN EL SIMCE 2006
Fuente: Elaboracin propia a partir de bases SIMCE.
A. Lenguaje
B. Matemticas
posibilidad no se puede descartar del todo
15
. Las conclusiones de stos, sin embargo,
son indirectas y se basan, por ejemplo, en reportes de los padres sobre si sus hijos
15
Por ejemplo, de acuerdo con Parry (1997) el 15% de las escuelas municipales y el 63% de las
escuelas privadas subsidiadas en Santiago seleccionaran a sus estudiantes. Ms recientemente,
Elacqua y Fbrega (2004) sugieren que el 24% de las escuelas municipales y el 60% de las privadas
pueden estar seleccionando a sus estudiantes.
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Lenguaje
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos
Grupo Socioeconmico
Grupo Socioeconmico
Grupo Socioeconmico
Grupo Socioeconmico
M
a
t
e
m

t
i
c
a
s
M
a
t
e
m

t
i
c
a
s
L
e
n
g
u
a
j
e
L
e
n
g
u
a
j
e
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Matemticas
Establecimientos Particulares Subvencionados Urbanos
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Lenguaje
Establecimientos Municipales Urbanos
SIMCE 2006 Cuarto Bsico Matemticas
Establecimientos Municipales Urbanos
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tuvieron que rendir exmenes o completar formularios. Esto contrasta, por ejemplo,
con la evidencia recogida por la encuesta CEP de junio-julio de 2006 en la cual un 94
por ciento de los padres declara tener sus hijos en los establecimientos originalmente
seleccionados. Este dato parece ser, adems, consistente con la evidencia de que la gran
mayora de los establecimientos tienen dificultades para llenar sus vacantes. Por otra
parte, evidencia ms dura, como la que proviene del informe PISA o la que arrojan las
brechas P75-P25 o desviacin estndar de rendimiento de los estudiantes al interior
de los distintos establecimientos, no sugiere que estemos en presencia de una marcada
seleccin por habilidades.
En este contexto cabe preguntarse si institucionalmente el pas est en condicio-
nes de afectar la dispersin de rendimiento de establecimientos que atienden a nios y
nias parecidas. Pero antes parece til intentar dilucidar si este comportamiento tiene
alguna regularidad porque si de un ao a otro los rendimientos se modifican sustan-
cialmente de un establecimiento a otro es difcil disear instituciones que puedan lidiar
con esa irregularidad. El Grfico 6 nos ayuda a avanzar en una mejor identificacin de
la situacin.
Grfico 6
SIMCE DE LENGUAJE 4 BSICO: REGIN METROPOLITANA
Aunque hay excepciones, parece observarse una marcada inercia en el rendi-
miento de los establecimientos. As, un buen predictor del rendimiento del ao 2005
hARALD BEyER
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lo constituy el rendimiento en el ao 1996 (la correlacin es 0,74). Por supuesto, se
podra argumentar que estamos frente a una foto de los establecimientos que estaban
presentes en ambos aos, pero quizs los que estn entrando al sistema son mejores
que los que salieron evidenciando que la institucionalidad actual sera suficiente para
promover cambios en calidad. Entre 1999 y 2005 los establecimientos escolares que
ofrecan bsica en la RM pasaron de 1.542 a 1.764. Ese cambio es consecuencia de una
salida de 152 establecimientos y una entrada de 374. Lamentablemente, la evidencia
no es satisfactoria. El siguiente cuadro muestra los resultados en lenguaje que tuvieron
en 1999 los que se fueron antes de 2005 y los resultados que tuvieron en 2005 los que
entraron despus de 1999. Se presenta para los niveles socioeconmicos C y D que es
donde se concentr la entrada y salida de establecimientos
16
.
Cuadro 1
RENDIMIENTOS DE ESTABLECIMIENTOS qUE ENTRAN Y SALEN:
REGIN METROPOLITANA
Resultados en 1999 de los que
no estn ahora
Resultados en 2005 de los que
no estaban en 1999
NSE C 245 243
NSE D 267 264
Fuente: Elaboracin propia a partir de reportes SIMCE.
Estos antecedentes preliminares sugieren aunque no necesariamente comprue-
ban que nuestro sistema educativo no promueve con fuerza los aprendizajes y las
competencias educativos, al menos como son capturados por el SIMCE. Cambios
institucionales en esta direccin seran, entonces, bienvenidos.
3.1 Sistema de aseguramiento de la calidad
Es muy difcil imaginar desde un inicio las instituciones que son necesarias para avanzar
en la calidad de la educacin. Por eso, surgen nuevas o las antiguas van evolucionando
para hacerse cargo de desafos como este. Como hacamos ver, hace poco las instituciones
que hemos construido en educacin no son capaces de asegurar una calidad razonable.
Sabemos que no slo es un problema de financiamiento o de insuficiente provisin
16
Debe notarse que las clasificaciones socioeconmicas difieren levemente entre mediciones, pero
no creemos que ello afecte mayormente la comparacin.
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
privada o pblica de educacin. Son muchas nuestras carencias, pero es evidente que una
fundamental es la ausencia de un marco institucional que estime a los establecimientos
educativos a mejorar sus desempeos.
Hoy da descansamos fundamentalmente en la eleccin de los padres. Ello es un
apoyo importante, pero es insuficiente por diversas razones. No siempre privilegian
la calidad acadmica. que as lo hagan es legtimo, pero hay que velar por estndares
mnimos para igualar las oportunidades de los nios. En otros casos sus posibilidades
efectivas de elegir son muy escasas. Tambin, porque la informacin sobre el desempeo
de los establecimientos a los que envan a sus hijos les llega de manera muy dispersa o
es difcil de interpretar. Una forma de respaldar a los padres y resguardar los intereses
de los nios es avanzar hacia un sistema de aseguramiento de la calidad. Una dimen-
sin de este sistema es perfeccionar continuamente la informacin asegurndose que
los padres entiendan la verdadera situacin en la que se encuentran, desde el punto de
vista de la calidad, los establecimientos a los que envan a sus hijos.
Un objetivo complementario tanto o ms importante, al igual que en los pases
en los que existen estos sistemas, es instalar en los establecimientos, a travs de super-
visiones bien pensadas, una cultura organizacional orientada a la calidad. No se trata
de que los responsables de esa supervisin se involucren en la gestin de los estable-
cimientos, los inunden de procedimientos burocrticos o exijan detalladas cuentas por
cada peso que invierten, sino que realizar una supervisin o inspeccin que, a travs de
un juicio experto y profesional, prepare un informe pblico que evale la marcha del
establecimiento y, en particular, revise si su gestin es coherente con el logro de una
educacin de calidad.
Estos procesos de aseguramiento de la calidad descansan en una autoevaluacin
y en el principio de que no es prioritario inspeccionar a los establecimientos de buen
desempeo. Aspiran a crear una cultura en los establecimientos en la que sus prcticas
estn constantemente sujetas a evaluacin con el propsito de asegurar una educacin
de calidad. Las inspecciones buscan precisamente reforzar las habilidades de los esta-
blecimientos para autoevaluarse y facilitar los esfuerzos de mejoramiento de la calidad
de la educacin. Se trata, entonces, de apuntar a que se analice cmo la administracin
de los docentes, de las polticas y estrategias de la escuela, liceo o colegio y el uso de
los recursos estn impactando en las actividades que se desarrollan en la institucin, la
manera en que los profesores realizan sus clases y en los aprendizajes de los estudian-
tes. Slo as se podr comenzar a responder si el establecimiento est haciendo todo lo
posible para alcanzar una educacin de calidad.
En esta labor, como es evidente, no se lesiona la autonoma de los establecimientos
ni se cuestionan sus proyectos educativos, sino que permite que los establecimientos
tomen conciencia de cmo estn desarrollando su gestin y las falencias que ella puede
hARALD BEyER
220
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
presentar. La evaluacin respecto del uso de los recursos se hace en este contexto ge-
neral, pero no se exigen rendiciones de cuenta detalladas que desven el foco del logro
de una educacin de calidad
17
. No puede dejar de mencionarse que el proyecto de su-
perintendencia enviado al Congreso est muy lejos de avanzar en esta direccin. Hay
muy poco en l que recoja la experiencia comparada en aseguramiento de la calidad.
Es ms, parece desconocer totalmente esa experiencia.
En cambio, se privilegia una detallada rendicin de cuentas que desviar la aten-
cin desde la gestin pedaggica hacia una financiera. No es que sta no deba existir
pero los estndares exigidos en esta dimensin estn totalmente sobredimensionados.
Y en el proceso de satisfacerlos no hay nada que garantice que al mismo tiempo se est
avanzando hacia una educacin de calidad. No se trata de impedir el fortalecimiento de
las capacidades del Estado para monitorear los establecimientos educativos sino slo de
dirigir de manera adecuada su foco. Hay muy poco en el proyecto, siendo generosos en
la afirmacin, que permita detonar un proceso de mejoramiento de la calidad como si
ofrece la oportunidad un modelo como el que hemos sugerido ms arriba.
Por supuesto, este ltimo es compatible con la revocacin del reconocimiento
oficial si despus de un nmero razonable de inspecciones se constata que no se logra
orientar un establecimiento hacia el logro de una educacin de calidad. La preferencia
por sistemas de aseguramiento de la calidad como el resumido antes no es arbitraria,
sino que descansa en la evidencia que surge de la literatura sobre escuelas efectivas.
sta demuestra que un buen desempeo no es casualidad, sino que el resultado de
caractersticas de los directivos, de las polticas y estrategias desarrolladas por cada
establecimiento. Son estas prcticas las que se pueden estimular a travs de estos sis-
temas respetando el hecho, como demuestra la literatura de escuelas efectivas, que no
existe una nica manera de llevar adelante una experiencia educativa significativa ni un
modelo nico de organizacin de las actividades pedaggicas
18
.
Estos sistemas de aseguramiento de la calidad tienen que ir acompaados de la
definicin de estndares de calidad que aborden los aprendizajes y las competencias que
se espera que los establecimientos desarrollen en sus estudiantes. En caso contrario, un
sistema de aseguramiento puede caer en discrecionalidades. Con todo, su puesta en marcha
tiene la ventaja de no exigir una definicin acabada de los mismos. Parece razonable
iniciar esta labor con criterios generales de logro en el SIMCE, muy en lnea con lo que
17
Una descripcin ms detallada de cmo podra funcionar un sistema de aseguramiento de la ca-
lidad se encuentra en Brunner (2007). Planteamientos que apuntan en la misma direccin hizo el
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (2006). El aporte de JUNJI (2005),
antes citado, realizado para jardines infantiles, se inscribe en esta misma lnea y con las obvias
diferencias pertenece, conceptualmente, a esta familia de iniciativas.
18
Sobre escuelas efectivas vase, por ejemplo, Belle et al. (2003).
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establece en esta materia especfica el proyecto de ley de subvencin preferencial. Por sus
caractersticas, un sistema de aseguramiento de la calidad es naturalmente ms amplio
que los lineamientos que se pueden definir a partir de una prueba como el SIMCE, pero
si ellos no se satisfacen es muy difcil asegurar una educacin de calidad.
3.2 La gestin de la educacin pblica
Por qu preocuparse de manera especial de la educacin municipal si la presentacin
de resultados que se hace cada vez que se da a conocer el SIMCE sugiere que no hay
mayores diferencias entre establecimientos municipales y particulares subvencionados?
La realidad es que los estudios ms recientes, que en lugar de utilizar informacin
agregada a nivel del establecimiento realizan estimaciones utilizando la informacin
de cada estudiante, muestran que los establecimientos particulares subvencionados son
ms efectivos que los municipales en magnitudes que no slo son significativas desde
el punto de vista estadstico sino que tambin educacional, llegando en algunas esti-
maciones en representar entre un 15 y un 40 por ciento de una desviacin estndar
19
.
Por supuesto, se podra sostener que ello puede atribuirse a un proceso de seleccin de
estudiantes en los establecimientos particulares subvencionados
20
. Sin embargo, Sapelli
y Vial (2005) y Anand et al. (2006) utilizando metodologas alternativas sugieren que
la mayor efectividad de los establecimientos particulares subvencionados respecto de
los municipales no puede atribuirse a una eventual seleccin. La gestin pblica debe,
entonces, analizarse con atencin.
Hay tres grandes restricciones que enfrenta la gestin pblica que, al menos en
teora, no estn presentes en la gestin privada. La primera dice relacin con la disper-
sin y tamao de la comuna y es, especialmente, relevante en los sectores rurales. Este,
en principio, es una dimensin que dice relacin con el diseo adecuado del financia-
miento por estudiante y el debate respecto de si la subvencin debe incluir un monto
asociado a transporte. No lo vamos a tratar en esta ocasin. La segunda dice relacin
con los costos que impone el estatuto docente a la gestin municipal. Estos apuntan, por
una parte, a la gestin financiera propiamente tal y, por otra, a la gestin pedaggica.
19
Entre estos estudios se encuentran Mizala y Romaguera (2001) y Sapelli y Vial (2002). McEwan
(2001) encuentra que esta conclusin es cierta solo para los establecimientos catlicos subvencio-
nados, mientras que no habra diferencias entre establecimientos municipales y los particulares
subvencionados no religiosos. Una discusin y anlisis sobre la evidencia y su interpretacin puede
encontrarse en Sapelli (2003).
20
De hecho, sta es la tesis de Hsieh y Urquiola (2003) para explicar los resultados observados en
el pas. Sin embargo, este estudio no considera que la apertura de los colegios particulares sub-
vencionados no es independiente del desempeo de los establecimientos pblicos de las zonas en
que los primeros deciden instalarse.
hARALD BEyER
222
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Es en esta segunda dimensin donde estos parecen ser particularmente relevantes. En la
primera, en cambio, estos parecen ser ms acotados. Por supuesto, hay costos relevantes
impuestos por negociaciones centralizadas que comprometen en demasa los dineros
que ingresan por subvenciones y que, eventualmente, no permiten un balance adecuado
de los gastos necesarios para apoyar una educacin de calidad. Con todo, la evidencia
anecdtica sugiere que respecto de los particulares subvencionados los mayores gastos
no iran ms all del 10 por ciento. Se requiere, sin embargo, estudios ms acuciosos.
En cualquier circunstancia y al ser el gasto en docentes la parte ms significativa del
presupuesto, el Grfico 7, que muestra la relacin alumnos-profesor de acuerdo al
tamao del nmero de matriculados en cada municipio (escala logartmica), sugiere
una gestin muy dispar. Hay grandes diferencias en la relacin alumno-profesor para
municipios con tamaos similares de matrcula. stas indudablemente que se traducen
en una importante diferencia en el costo por estudiante para cada municipio y que, en
principio, podran abordarse a travs de instrumentos como el PADEM. que ello no
se haga es una decisin ms bien poltica, posiblemente asociada a eventuales costos
electorales de despedir profesores o cerrar escuelas y liceos. Por ello es que sera muy
daino que estas diferencias de gestin se validaran desde el gobierno central a travs
de asignaciones especiales. De ah que el marco bajo el cual se asignen los 100 millo-
nes de dlares, recientemente anunciados, para mejorar la gestin municipal debe ser
cuidadosamente evaluado.
Grfico 7
DISPAR RELACIN DE ALUMNOS POR PROFESOR EN MUNICIPIOS: 2005
Fuente: Elaboracin propia a partir de SINIM.
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Los resultados financieros no son los nicos afectados por la dispar gestin de
los municipios. Tambin lo son los desempeos educativos. Las diferencias entre mu-
nicipios en el SIMCE son significativas aun despus de controlar por la composicin
socioeconmica del estudiantado, el gasto por alumno y las restricciones impuestas
por el estatuto docente. stas pueden alcanzar a casi dos veces la desviacin estndar
del instrumento sealado.
21
Las diferencias, como hacamos notar en el Grfico 5, no
son solo entre establecimientos municipales sino que entre municipios. El estatuto
docente, entonces, ayuda a explicar slo parcialmente el insuficiente desempeo de
los establecimientos. A partir de esta dispar realidad es muy difcil concluir que la
municipalizacin de la educacin ha fracasado. En algunos casos hay buenos resultados
y como sugieren Paredes y Paredes (2007) estos no dependen, como habitualmente
se argumenta, del tamao de la comuna
22
. Ello no significa que no se puedan abrir
espacios para concretar nuevas formas de gestin descentralizada en educacin que, sin
desconocer la responsabilidad ltima de los alcaldes en la gestin, permitan mejores
gestiones. En este sentido permitir la creacin de corporaciones pblicas de giro nico
que renan los establecimientos de una o ms comunas con un directorio integrado
por alcaldes y representantes de la comunidad que supervisa un director ejecutivo,
nombrado por un sistema como el la alta direccin pblica, es un camino que puede
explorarse. Hay que recordar, en todo caso, que cada establecimiento estara sujeto
al sistema de aseguramiento de la calidad y, por tanto, obligara al municipio a una
organizacin alternativa a rendir cuentas por su desempeo. Por supuesto, una vez que
hay apertura a una administracin distinta de los establecimientos pblicos se pueden
probar con formas alternativas a las aqu propuestas. No es necesario privilegiar una
en particular, sino que se puede experimentar con diversas opciones, de modo de
evaluar cul de ellas produce mejores resultados. Sin embargo, un aspecto es crucial.
Deben ser organizaciones suficientemente descentralizadas que permitan una adecuada
separacin entre el nivel de las polticas y control de la gestin propiamente tal. La
alternativa de corporaciones regionales en un pas unitario como el nuestro no satisface
adecuadamente esta necesaria separacin de funciones.
3.3 La Cuestin Docente
Es indudable que los logros de aprendizajes y los desarrollos de las capacidades, habi-
lidades y destrezas necesarias para interrelacionarse en el mundo actual se concretarn
finalmente en la sala de clases. Los docentes son en ese lugar los grandes actores.
21
Sobre esto, vase Paredes y Paredes (2007).
22
En su estudio, el nmero de estudiantes matriculados no afecta los resultados en el SIMCE (Tabla
2) o bien va en la direccin contraria a la que tradicionalmente se seala, es decir, a menor tamao
los resultados son mejores (Tabla 4).
hARALD BEyER
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Es importante que sus incentivos estn orientados a lograr esos objetivos, pero tambin
tienen que estar dotados de las competencias para poder perseguirlos. Sobre este ltimo
punto se ha vuelto un lugar comn sostener que las universidades no han estado a la
altura de los desafos que supone la formacin inicial de los docentes, pero no por eso
ello est alejado de la realidad. Aunque ha habido avances, an se est lejos de tener una
formacin adecuada. La preparacin en contenidos es insuficiente, no hay formacin de
las capacidades para la enseanza de lectura en los primeros cursos y el desarrollo de
habilidades de escritura, las discusiones en los programas de pedagoga son muy tericos
sin referencia a experiencias pedaggicas concretas, falta integracin de departamentos
al interior de las facultades y no hay oportunidades de practicar y desarrollar pedagogas
apropiadas, entre otros factores
23
. A este listado parece conveniente agregar la falta de
preparacin para manejar clases con nios y jvenes de distintas habilidades e insufi-
ciente capacidad para planificar clases. La acreditacin obligatoria de los programas
de pedagoga, acordada en el sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin
superior aprobado hace dos aos, puede contribuir a avanzar hacia una mejor formacin
inicial, pero probablemente se requieren iniciativas adicionales que garanticen que el
ingreso y la permanencia en la profesin docente satisfagan estndares mnimos para
desempearse en la sala de clases.
A las falencias en formacin inicial debe agregarse que el desarrollo profesional
continuo tampoco est orientado con claridad a la mejora de las competencias docentes
y, en particular, a remediar los vacos heredados de la primera formacin o a enfrentar
los nuevos desafos que surgen durante la vida profesional del docente. El perfeccio-
namiento parece formar ms bien parte de una estructura de remuneraciones, cada vez
ms compleja, donde la acreditacin de los cursos, que realiza el CPEIP, no garantiza
realmente calidad. No es tampoco su objetivo, de ah que la realizacin de estos cursos
rara vez signifique un beneficio para el nio o joven que interacta en la sala de clases
con el docente capacitado. La formacin continua tiene que responder a una necesidad
evidente de un establecimiento para satisfacer los requerimientos que le impone un sis-
tema de aseguramiento de la calidad exigente. Por tanto, debe tener un sentido preciso
orientado a lograr una educacin de calidad.
Esta reflexin nos permite volver al inicio de esta subseccin cuando argument-
bamos que el profesor tiene que tener su foco en el aprendizaje de sus estudiantes. El
marco que regula actualmente las condiciones de trabajo y salariales de los profesores
est lejos de orientar a los docentes en esa direccin. Este est muy marcado por el
estatuto docente de 1991 y en parte debe entenderse como la respuesta a un retroceso
significativo de las condiciones laborales de los profesores durante la dcada de los 80
24
.
23
Sobre esto vase OECD (2004), pp. 137-148.
24
Sobre esto, vase, por ejemplo, Rojas (1997).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Pero en los tiempos actuales requiere modificaciones sustanciales. Hay creciente con-
senso que el estatuto debe ajustarse a las exigencias que enfrenta nuestra educacin,
aunque los nfasis y direcciones del ajuste estn lejos de acordarse
25
.
Pensamos que en su estado actual privilegia en exceso la estabilidad de los docen-
tes por sobre los intereses de los establecimientos y, sobre todo, de los estudiantes. Por
ejemplo, el artculo 72 del estatuto docente es completamente inefectivo para remover
a los profesores que incumplen su labor profesional. En la misma direccin el orden de
prelacin establecido para terminar las relaciones laborales en caso de ajuste de la planta
a la realidad de la matrcula comunal. El acuerdo del ao pasado entre las autoridades
educativas y el Colegio de Profesores para permitir que se incorpore a los profesores
en edad de jubilar en el primer lugar de ese orden es un avance importante. Con todo,
ello no debera ser un obstculo para permitir la remocin de profesores incumplidores
porque su permanencia daa el clima en los establecimientos, la motivacin de los
buenos profesores y la gestin pedaggica, entre otros aspectos.
El estatuto, adems, es ciego a las particularidades de cada realidad educativa
con las consiguientes dificultades para la gestin. As, por ejemplo, la definicin de los
salarios, a travs de normas generales y que no pueden ser enmendadas por los equipos
directivos, no permite dar cuenta de las necesidades de los distintos planteles y la escasez
relativa de profesionales de la educacin en distintos lugares del pas o de las alternativas
profesionales que tienen algunas especialidades pedaggicas. La estructura salarial que
se observa en el cuerpo docente no parece guardar mucha relacin con la que se observa
en otras actividades profesionales. Se van, entonces, elevado las dificultades de gestionar
las escuelas, que se hacen an ms relevantes si se considera la poca injerencia que
tiene el equipo directivo del establecimiento en la evaluacin docente. Estos esquemas
labores rgidos al crear trabajadores protegidos incentivan mecanismos alternativos
de contratacin. Es lo que sucede, por ejemplo, con los profesores a contrata que no
slo carecen de las mismas condiciones laborales de los profesores que estn regidos
por el estatuto, sino que su situacin tiende a ser ms precaria que los trabajadores que
se rigen por la legislacin laboral comn.
Por supuesto, una gran mayora de pases tienen estatutos especiales para sus pro-
fesores que tienen que ver con su gran capacidad de organizacin y movilizacin, pero
afectan en mayor proporcin los salarios de los docentes y aunque hay restricciones
importantes para el despido esta posibilidad no se suprime del todo. Es particularmente
difcil en los pases que consideran al profesor como un servidor pblico de carrera,
pero son pocos los pases donde sta es la naturaleza contractual: Alemania, Austria,
25
Basta revisar el captulo sobre docentes contenido en el informe final del Consejo Asesor Presidencial
para la Calidad de la Educacin.
hARALD BEyER
226
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Espaa, Francia, Grecia, Polonia y Portugal se acercaran a esta categora, pero en los
dems pases desarrollados hay esquemas ms flexibles. Incluso en Austria, Francia
y Polonia, a pesar del estatus especial, habra posibilidades de terminar contratos si
hay demostracin de incompetencia o incumplimiento. En Alemania y Espaa estas
posibilidades no son evidentes y generan mucho debate
26
.
En Chile el financiamiento por estudiante hace que las normas del estatuto tengan
una rigidez adicional. En el caso europeo la planilla salarial es tpicamente financiada
directamente por el gobierno central o federal y, por tanto, las finanzas de los sostenedores
locales no son afectadas cuando se producen negociaciones centralizadas. En nuestro
caso se producen crecientes divorcios entre las demandas financieras del estatuto y el
financiamiento efectivo que el Estado otorga a los establecimientos municipales, sobre
todo porque las caractersticas del profesorado en cada uno de los municipios pueden
diferir marcadamente. La estructura salarial en el sector municipal se ha vuelto extraor-
dinariamente compleja, producto de las diversas asignaciones que se han ido creando e
incorporando, las que, en muchos casos, no tienen mayor justificacin, recompensndose
desempeos o perfeccionamientos que no tienen un impacto cierto sobre la calidad
de la educacin ofrecida y que significan costos adicionales para los municipios que
no necesariamente tienen una contrapartida en el monto de la subvencin que intenta,
apenas aproximadamente, dar cuenta de una realidad promedio.
Parece necesario, entonces, introducir cambios al rgimen laboral de los docentes,
asegurando algn grado mayor de libertad para los sostenedores pblicos de educacin.
Dos requisitos parecen esenciales. En primer lugar, que puedan protegerse de nego-
ciaciones centralizadas. Para ello es indispensable que stas no consuman todos los
recursos de la subvencin y contemplen aspectos muy generales y bsicos. Por cierto,
como no se pueden cambiar las condiciones ya pactadas, criterios de estas caractersticas
deben definirse para aumentos salariales futuros. En un esquema de estas caractersticas
las negociaciones salariales con los profesores se realizan en el nivel local y, eventual-
mente, en el establecimiento en cuestin. Un temor caracterstico de un ambiente ms
desregulado es que ello distraiga los recursos hacia otras reas ms vistosas de la
educacin y ponga en riesgo los salarios de los profesores, decisiones que afectaran
el crecimiento de los salarios y la capacidad, entonces, para atraer y retener profesores
efectivos. Se argumenta, adems, que basta con que algunos pocos establecimientos
o municipios sigan este camino para producir una externalidad que afectara a todo el
sistema educativo.
En un sistema educativo en el que se monitorea el cumplimiento de una educacin
de calidad, a travs de instituciones especialmente preocupadas de este objetivo, es
26
Sobre estos aspectos vase Eurydice (2003), Volumen 3.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
227
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
difcil pensar que se creen incentivos para descuidar la situacin de los docentes. Pero
esos temores se pueden alivianar si, adems, los aumentos en recursos pblicos van
acompaados de clusulas que exigen destinar una proporcin definida de esos nuevos
recursos a aumentar remuneraciones. Por cierto, para no limitar la gestin pedaggica
las disposiciones sealadas no deberan definir la distribucin de esos recursos entre
los profesores.
Parece razonable, adems, que la evaluacin de los profesores ocurra descentraliza-
damente y, en especial, que el artculo 72 del actual estatuto docente se pueda expandir
para cesar a los profesores incumplidores cada vez que sea necesario. Por cierto, pueden
tomarse resguardos frente a los temores de discriminacin o despido arbitrario que ex-
presan los profesores en estas circunstancias. La necesidad de pagar indemnizaciones
desalienta los comportamientos arbitrarios, especialmente si los establecimientos estn
sometidos a un rgimen de aseguramiento de la calidad. Pero, adems, no hay razones
para que no se puedan disear sistemas transparentes de evaluacin docente en el nivel
local como de hecho ocurre en varios pases, entre otros, Australia, Blgica o algunos
estados alemanes
27
. Estos sistemas locales podran ser validados por el sistema de
aseguramiento de la calidad. Adems, se puede limitar la proporcin de docentes que
se puede despedir cada ao. La necesidad de permitir mayores grados de libertad en
la terminacin de los contratos obedece a que una buena gestin, una elevada moral
de los establecimientos y una internalizacin de las responsabilidades educativas son
imposibles si los sostenedores no pueden sancionar profesionales incumplidores como
ocurre en todas las actividades humanas.
Estas transformaciones se pueden hacer gradualmente. Es muy probable, sin embargo,
que polticamente no sea posible un reemplazo completo. Es muy probable que el marco
que regula las condiciones laborales de los profesores evolucione hacia el concepto de
carrera docente. El riesgo de gatopardismo estar ciertamente presente. Un esquema
desregulado, en cambio, tiene enormes virtudes. Desde luego, es fcil de compatibilizar
con un sistema de financiamiento por estudiante como el que est presente en Chile y
que tiene importantes virtudes. Adems, en un contexto donde hay aseguramiento de la
calidad y obligacin de rendir cuentas sobre los desempeos educativos existe la posi-
bilidad real de que se alcancen de una forma ms descentralizada los mismos objetivos
a los que aspira una carrera docente bien diseada. Esto es independiente de intereses
particulares como los de los gremios de profesores. Por supuesto, en ausencia de esas
dimensiones un sistema descentralizado de remuneraciones puede distorsionarse. Por
eso que tener las instituciones mencionadas en funcionamiento es indispensable para
avanzar hacia ese sistema descentralizado de remuneraciones.
27
Vase, por ejemplo, OCDE (2005), Tabla 6.5.
hARALD BEyER
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Para generar ms consensos quizs es imprescindible acompaar ese sistema ms
descentralizado de remuneraciones con algunos ingredientes de una carrera docente.
Desde luego, un compromiso de largo plazo para asegurar a los profesores salarios que
atraigan a las generaciones ms jvenes a la profesin docente, que en proporciones
demasiado significativas, privilegian otras disciplinas e inviten a los buenos docentes ac-
tuales a mantenerse en la profesin. Las definiciones salariales deben reconocer la escasez
relativa en algunas disciplinas de la enseanza por sobre otras y deben ir acompaadas
de un reconocimiento de que es necesaria una mayor dispersin en los salarios entre
profesores para asegurar la retencin de profesores efectivos. En el mismo sentido, los
umbrales salariales mximos deben subir, respecto de la situacin actual, para aumentar
los incentivos a permanecer en la carrera docente. No es adecuado que esos umbrales
se alcancen solo con el paso del tiempo, sino que deben ser fruto de las capacidades
pedaggicas o directivas demostradas en el ejercicio de la profesin. Esto significa que
los salarios tienen que estar ms vinculados al desempeo que a la antigedad.
Por supuesto, avanzar en esta direccin slo tiene sentido si los sostenedores y los
equipos directivos responsables de cada establecimiento pblico tienen mayor injerencia
en la evaluacin de los docentes y, por lo tanto, en la determinacin de sus salarios. Sin
embargo, esta evaluacin debe ser transparente y sus procedimientos aprobados, como
sealbamos anteriormente, por la agencia encargada del rgimen de aseguramiento de
la calidad. Las evaluaciones deben dar origen, en la mayora de los casos, a un proceso
formativo y slo en contadas excepciones generar la terminacin de los contratos.
La posibilidad de formacin continua debe estar siempre presente, pero ella
permitir mayores remuneraciones siempre que signifiquen un impacto positivo sobre
competencias pedaggicas. La carrera docente podr privilegiar el desempeo en esta-
blecimientos cuyos nios se encuentren entre los ms desaventajados del pas. En caso
de que se trate de un profesor claramente efectivo el premio por desempearse en esos
establecimientos podra ser an ms elevado.
Los profesores que, de manera reiterada, no tengan los mritos para ascender en la
carrera docente debern abandonar definitivamente esta profesin. En el mismo sentido,
las personas que ingresen a esta carrera podrn tener un perodo de prueba. Slo una
vez que lo superen podrn ser considerados titulares. Esta iniciativa puede y, quizs,
debera ser acompaada con exmenes de habilitacin para la profesin docente. Estos
tienen la virtud de enviar una seal clara a las universidades de cmo estn egresando
sus estudiantes de pedagoga y qu es lo que se espera de ellas. Se logra as que las
universidades, algo que hasta ahora han hecho muy parcialmente, sean ms sensibles
a las demandas educacionales actuales
28
. Estos sistemas de certificacin docente
28
El informe de Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin contiene una propuesta
al respecto cuya aplicacin es interesante de evaluar y debatir.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
deberan estar radicados en la agencia aseguradora de la calidad o en un institucin
como el CPEIP, convenientemente reestructurado para estos propsitos. Una eventual
titularidad otorgara un aumento de remuneraciones, pero no garantiza la permanencia
en la carrera docente. Ello requiere mantener los estndares de enseanza que dieron
origen a la titularidad. Los profesores que cumplan la edad de retiro tendrn prioridad
de salida cada vez que se requiera ajustar la planta docente o bien si muestran incum-
plimientos en su labor. En estos casos no habr derecho a un proceso formativo. Los
profesores de excelencia tambin podrn ascender en esta carrera si se dedican a ser
mentores de otros docentes o monitorearlos durante el perodo de prueba.
Una carrera docente, en particular los aumentos de remuneraciones, debe compa-
tibilizarse adecuadamente con el sistema de financiamiento escolar. Hay que recordar
que este es por estudiante. En algunos casos, para no distorsionar el financiamiento
por estudiante, algunos aspectos de la remuneracin se podran financiar con un fondo
de compensacin especialmente creado para estos propsitos, por ejemplo en el caso
del premio por educar en sectores de mayor pobreza. Es algo que, en todo caso, debe
analizarse cuidadosamente para no introducir distorsiones o incentivos incorrectos. Los
dficits de remuneraciones de los profesores nacionales tambin hay que calificarlos.
Por ejemplo, una reciente publicacin de la OECD (2006), Education at Glance 2006,
indica que despus de 15 aos de servicio los profesores nacionales de primaria obtienen
un salario que es 1,11 vez el producto per cpita. Esta proporcin llega a 1,32 vez en
el caso de los pases de la OCDE aunque con diferencias muy marcadas que van desde
0,87 vez para Noruega a 2,36 veces para Corea del Sur
29
. En el caso de la educacin
secundaria los guarismos son 1,16 y 1,42 para Chile y la OCDE, respectivamente.
Claro que estos indicadores son algo inestables en el tiempo. Dos aos antes, el mismo
informe haba establecido que en Chile, en la educacin bsica, el salario era 1,37 vez
el ingreso per cpita y de 1,31 vez para el promedio de los pases de la OCDE
30
. En la
educacin media llegaba a 1,43 vez el ingreso per cpita, igualando el promedio de la
OCDE
31
. Por supuesto, esta variacin est muy influida por el cambio en la tendencia
reciente que ha reducido la tasa de aumento promedio de las remuneraciones que a su
vez est influida por la leve prdida de importancia relativa del sector educacin en el
presupuesto pblico en los ltimos aos. En este sentido la comparacin internacional
requiere de plazos ms largos. Esa mirada sugiere que Chile est en el promedio del
concierto internacional.
Con todo, la elevada desigualdad de ingreso que exhibe nuestro pas no hace
que los docentes se sientan satisfechos con estas comparaciones. En parte, porque esa
29
Los datos corresponden a 2004.
30
Entre estos pases la razn ms alta se da en Corea del Sur con 2,69 veces.
31
Tambin es Corea con 2,69 el que presenta el salario relativo ms alto.
hARALD BEyER
230
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
desigualdad se explica por los elevados premios a la educacin que se observan en
nuestro pas. Tpicamente un graduado universitario tiene en nuestro pas un salario que,
en promedio, es cuatro veces superior al de un graduado de la educacin secundaria.
En los pases desarrollados esta razn rara vez supera las dos veces. La creciente pro-
fesionalizacin de la pedagoga, que seguramente se consolidar con la acreditacin
obligatoria de esta disciplina, lleva a una comparacin de los salarios de los docentes
con aquellos de otras profesiones. En ese sentido conviene recordar que los profesores
reciben un retorno promedio por ao de educacin y por poseer ttulo profesional menor
al resto de los trabajadores. Sin embargo, parten de un salario ms alto que aquellos
que no son profesores (Mizala y Romaguera, 2005). El mismo artculo sugiere que el
salario de profesores como ocurre en otras profesiones no es dependiente del gnero.
En este sentido, en general, las profesoras obtienen en la mayora de los casos salarios
iguales o mayores a las mujeres que no son profesoras. No es el caso de los hombres
profesores que, en general, obtienen menores salarios que otros hombres que no son
profesores.
El anlisis de los profesores debe incluir, adems, una reflexin ms amplia sobre
las condiciones de trabajo de los profesores. Enfrentan, en general, cursos grandes y,
adems, tienen, en trminos comparativos, una proporcin baja de horas fuera de aula.
En OECD (2006) se reporta que los profesores chilenos tienen que hacer 873 horas
de clases en el aula durante un ao. En cambio, los pases de la OCDE, en promedio,
realizan en el mismo perodo slo 805 horas de clases. En el caso de la educacin secun-
daria el nmero de horas que estn expuestos al aula alcanza a 704 (lower secondary)
y 663 (upper secondary). La evidencia no sugiere que reducir el tamao de las salas
de clases ayude al logro de una mejor educacin. Respecto de la segunda dimensin
es contradictoria. Aunque una buena planificacin de las clases y la retroalimentacin
continua a los estudiantes que un menor nmero de horas frente al aula permitiran
son considerados factores que apoyan una educacin de calidad.
3.4 La estructura educativa
Si se miran los resultados del SIMCE se produce un deterioro relativo de la educacin
financiada con recursos del Estado, respecto del sector particular pagado, al pasar de
cuarto bsico a segundo medio. Se nota en las diferencias estandarizadas en los pun-
tajes entre establecimientos particulares pagados y municipales que en segundo medio
son superiores a cuarto bsico, pero sobre todo en la distribucin de los puntajes. As,
por ejemplo, en el 10 por ciento de rendimientos superiores en la prueba SIMCE la
proporcin que proviene de colegios pagados crece en un 63 por ciento. Aunque no
hay un nico factor detrs de este mayor rezago relativo respecto del sector privado es
altamente probable que en ello influya una incapacidad de los profesores de ensearle
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
231
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
en los niveles intermedios adecuadamente los contenidos a alumnos y alumnas. La
evidencia de que ello est sucediendo se desprende de pruebas como el TIMSS. En
sta, por ejemplo, los profesores que ensean a un 72 por ciento de los estudiantes de
octavo bsico confiesan que en las clases de matemticas se enfatizan principalmente
los nmeros. El promedio internacional es de 14 por ciento. Un promedio internacional
del 74 por ciento confiesa que en las clases de matemticas los estudiantes de este nivel
educativo concentran sus esfuerzos en la enseanza combinada del lgebra, la geometra
y los nmeros. En Chile esa proporcin llega tan solo a 19 por ciento. Complementando
esta informacin cabe recordar que slo un 24 por ciento de los estudiantes de octavo
bsico asisten a clases con profesores que tienen una alta confianza en su preparacin
para ensear esta disciplina. El promedio para los pases que participaron en esta prueba
llega a un 60 por ciento.
Esto responde a una realidad innegable. Desde que se extendiera en la segunda
mitad de los 60 la educacin primaria de seis a ocho aos nuestro sistema de formacin
de docentes no se ha puesto al da. No es fcil tampoco hacerlo. Aspirar a entregar a los
profesores las suficientes competencias, habilidades y destrezas para abordar con eficacia
los primeros cuatro aos de la enseanza bsica y los segundos cuatro de esta modalidad
es francamente ilusorio. Por eso es que no es una estructura habitual en los sistemas
educativos comparados. Parece razonable avanzar a una modalidad de 6, 4 y 2 o 5, 5 y 2
para asegurar profesores suficientemente especializados y dotados de las competencias
y conocimientos necesarios para llevar adelante correctamente la tarea formativa de los
estudiantes de cada uno de estos niveles
32
. Los dos ltimos aos deberan permitir una
eleccin de modalidad, tal como ocurre actualmente, pero tambin una formacin ms
especializada donde el estudiante profundice sus intereses ms precisos.
3.5 El ministerio de Educacin
Por cierto, toda reforma institucional supone modificar la estructura del Ministerio de
Educacin. Desde luego, crear un sistema de aseguramiento de la calidad, que esti-
mamos debera tener un carcter muy independiente, supone una transformacin muy
significativa. Tomara tiempo entrar en detalles demasiado especficos, pero hay tres
reas que parece significativo enfatizar y que actualmente no estn representadas o si lo
estn su presencia es muy dbil. Por supuesto, partiendo de la base de que el Ministerio
es el encargado de las normas que regulan al sector y de disear y llevar adelante las
polticas educativas. El principal gasto del Ministerio es la subvencin escolar. Es, por
tanto, el primer instrumento con el que cuenta la autoridad para moldear el proceso
educativo. Sin embargo, nada se hace en el Ministerio para investigar su diseo ptimo
32
Un buen punto de partida para iniciar esta discusin se puede encontrar en Cox (2007).
hARALD BEyER
232
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
y la manera ms adecuada de canalizarla a los establecimientos. Dada la importancia
de la misma parece razonable tener una direccin de subvenciones que cumpla con tres
roles fundamentales: definir los canales ms apropiados para pagarla, asegurar el buen
uso de los recursos y revisar y proponer el diseo de la subvencin. La segunda de estas
tareas se pretende abordar, estimamos que de manera totalmente sobredimensionada,
a travs de la Superintendencia de Educacin, pero una institucin como la que aqu
proponemos parece mucho ms razonable. Hay economas de mbito en el pago y con-
trol de los recursos y a partir de la experiencia acumulada se pueden disear buenos y
simples sistemas de control de los recursos. La tercera de estas tareas es indispensable
si se quiere avanzar en equidad y calidad. Por ejemplo, son adecuados los montos
definidos en el proyecto de subvencin preferencial para corregir el hecho de que es
ms caro educar a los nios y jvenes de menor capital cultural? qu estudio respalda
estos montos? Estas preguntas se pueden extender a la subvencin rural. Se requiere
una discusin ms transparente y tcnica en este mbito. Parece razonable que ello est
guiado por la oficina encargada de cancelar y controlar la subvencin.
La Unidad de Currculo y Evaluacin debe fortalecerse. Su presencia es necesaria,
pero actualmente est insuficientemente institucionalizada. Es probable que la instalacin
de un sistema de aseguramiento de la calidad deje fuera del mbito de esta unidad la
evaluacin
33
. Por supuesto, estamos sugiriendo que la administracin del sistema est
en esta nueva institucin, pero su ejecucin debera subcontratarse en instituciones es-
pecializadas como ocurre en la actualidad. Pero una mayor preocupacin por la calidad
exige la elaboracin de estndares referenciales para guiar los procesos de aseguramiento
de la misma. Parece razonable situar en esta organizacin la elaboracin y revisin de
esos estndares, por supuesto previa aprobacin del Consejo Superior de Educacin o
su reemplazante
34
. Por cierto, es indispensable que los estndares de calidad definidos
por esta institucin estn en lnea con los recursos existentes. Se requiere, entonces, un
trabajo coordinado con la nueva direccin de subvenciones. Parece conveniente res-
ponsabilizar tambin a la Unidad de Currculo y Estndares de los materiales educativos
como textos escolares y de asegurar la disponibilidad de buenos planes y programas
para los diversos establecimientos subvencionados. Al respecto, proponemos que ase-
gure la existencia de un banco de proyectos educativos integrales, compatibles con el
currculum nacional, pero adquiridos entre establecimientos exitosos. Eso permitira
una mayor diversidad. Hay que recordar que aproximadamente el 86 por ciento de los
establecimientos del pas utilizan los planes y programas oficiales.
33
De hecho, en el proyecto que crea la superintendencia la evaluacin del SIMCE se aloja en esta
nueva institucin.
34
El proyecto de Ley General de Educacin lo reemplaza por el Consejo Nacional de Educacin.
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
233
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Una tercera unidad que es indispensable, sobre todo en presencia de una agencia
aseguradora de la calidad, es una de apoyo a los establecimientos para que puedan abor-
dar las recomendaciones de dicha agencia. Estas pueden involucrar apoyos transitorios
de recursos para contratar, por ejemplo, asesores pedaggicos o terminar el contrato de
profesores incumplidores que signifiquen desembolsos de recursos. La asignacin de
dineros para estos propsitos a travs de fondos concursables debera ser administrada
por una institucin de esta naturaleza. Tambin debera responsabilizarse de gestionar
y apoyar la reubicacin de estudiantes cuando las autoridades polticas, siguiendo el
consejo de la instancia aseguradora de la calidad, cierren establecimientos educativos
o revoquen su reconocimiento.
Hay dos oficinas adicionales que el Ministerio de Educacin debera considerar con
detencin para definir de la mejor forma posible polticas y responsabilidades. Por una
parte, est la educacin rural. Por otra, la educacin de adultos que en el mediano y largo
plazo debera ir evolucionando hacia programas de educacin continua. Ambas tareas
estn radicadas en el Ministerio, pero estn lejos de comprender una institucionalidad
adecuada. La educacin rural ha ido perdiendo peso como resultado de la migracin
campo-ciudad, pero an nos acompaar por un buen tiempo. En muchas ocasiones la
institucionalidad diseada y las polticas aplicadas no se adaptan suficientemente bien
a la realidad rural. Esta tarea tiene que estar en manos de una oficina especializada. En
materia de educacin continua debe disearse una estrategia que aborde los desafos
que impone la rpida depreciacin que sufren los conocimientos y las destrezas que
entrega la educacin escolar. Esto supone una mejor coordinacin con los programas
de capacitacin e iniciativas como Chile Califica.
4. Financiamiento: recursos y diseo
La discusin respecto de cunto gastar en educacin siempre es difcil de dilucidar. La
evidencia emprica no indica que, por sobre lo que es un nivel mnimo que hace operativo
al sistema educativo, los fondos adicionales se traduzcan en mejores desempeos. Sin
embargo, no puede olvidarse que nuestro pas gasta relativamente poco en educacin.
Actualmente el gasto pblico en educacin equivale a un 3,8 por ciento del PIB, una
proporcin que est por debajo del 5,5 por ciento promedio que gastan los pases in-
dustrializados. Claro que ellos gastan en educacin superior en torno al 1,1 por ciento
del PIB en educacin superior, mientras que nosotros slo gastamos un 0,5 por ciento.
Para la educacin escolar, entonces, se acercan los resultados, pero an permanecemos
bajo los niveles de los pases industrializados. Adems, como la inversin socialmente
ms rentable es la que ocurre en los niveles preescolares, nuestros escasos recursos
deberan gastarse con mayor prioridad en ese nivel. En nuestro pas este sano principio
no se satisface del todo. La sensacin, entonces, es que debemos reacomodar el gasto
hARALD BEyER
234
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
y no slo gastar ms. Respecto de esto ltimo, sin embargo, no debemos olvidar el
grfico siguiente como referencia de un insuficiente gasto.
Ahora esto tambin sugiere que la insuficiencia de gasto es acotada: los pases
promedios de la OECD gastan en promedio un 37 por ciento ms, respecto de su ingreso
per cpita, que nuestro pas. El reajuste de 15 por ciento para la subvencin anuncia-
do el pasado 21 de mayo ayuda a reducir la brecha, pero an falta para repararla. Por
supuesto, el gasto por estudiante depende tambin de la realidad socioeconmica del
pas. La fuerte desigualdad del pas hace pensar que alcanzar un gasto por estudiante
equivalente al 26 por ciento de nuestro ingreso per cpita puede ser slo un piso mnimo.
Es una materia que requiere mayor anlisis, pero no se puede olvidar que la evidencia
disponible sugiere que los resultados educativos dependen del capital cultural y social
de los estudiantes. Por ello, el logro de una calidad educativa mnima para todos exige
un esfuerzo econmico desigual. Mientras menor el capital cultural y social del estu-
diante mayor es el gasto requerido. Como en nuestro pas dicho capital, al igual que
los ingresos, est muy desigualmente distribuido, es razonable pensar que la inversin
requerida debe ser mayor que los pases desarrollados que han sido histricamente
menos desiguales que Chile.
Grfico 8
GASTO POR ESTUDIANTE EN EDUCACIN SECUNDARIA
COMO PROPORCIN DEL PIB PER CPITA
(Alrededor de 2004)
35 30 25 20 15 10 5 0
Brasil
Chile
Irlanda
Mxico
Reino Unido
OECD
Estados Unidos
Suecia
Espaa
Dinamarca
Francia
Fuente: OECD (2006).
En nuestro pas se permite, adems, que los padres contribuyan con sus propios
recursos a los establecimientos particulares subvencionados. Se prohbe que lo puedan
hacer en establecimientos municipales. Esto introduce una discriminacin entre esta-
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
235
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
blecimientos, pero principalmente entre familias, al obligar a las que quieren contribuir
al establecimiento de sus hijos a optar por uno particular subvencionado antes que uno
municipal. Pero, adems, produce inequidad en el gasto por estudiante, algo que debe
corregirse
35
. Por supuesto, ambas afirmaciones deben, en el margen, calificarse porque
los establecimientos municipales reciben a travs del presupuesto nacional y de los
presupuestos municipales recursos adicionales a la subvencin. Claro que los segundos
tampoco se distribuyen de manera especialmente equitativa. En cualquier caso el rea
de los recursos debe ser objeto de una revisin mayor. Sobre todo, porque el financia-
miento compartido est, en general, correlacionado con la situacin de ingresos de la
familia y, en particular, con su capital cultural. Se genera, entonces, un esquema en
el que, por diseo, el financiamiento por estudiante est inversamente correlacionado
con su capital cultural. Por cierto, son muchos los pases en los que esta realidad est
presente, pero cabe preguntarse si no es posible disear un sistema alternativo que por
lo menos amortige esa correlacin inversa.
La necesidad de un gasto por estudiante desigual slo se ha internalizado en los
ltimos aos. As, slo desde el segundo semestre de 2005 se discute en el Congreso
un proyecto de ley para modificar esta situacin. El proyecto contempla una subven-
cin preferencial adicional si se es vulnerable y, en un ltimo anuncio del 21 de mayo
pasado, recursos adicionales para el establecimiento si este supera distintos umbrales
de vulnerabilidad. Estos umbrales se aplican a establecimientos con 15, 30, 45 y 60 por
ciento de alumnos vulnerables. Se presentan, entonces, varios casos. Si un estudiante
es vulnerable recibe la subvencin preferencial y el establecimiento en el est matricu-
lado una subvencin adicional, slo si los acompaa un nmero suficiente de alumnos
vulnerables. Si no es vulnerable, aunque supere esta condicin apenas en el margen,
recibe slo la subvencin bsica y si est en un establecimiento con suficientes alumnos
vulnerables se puede beneficiar indirectamente a travs de los recursos adicionales que
recibe el establecimiento. En caso contrario se queda slo con la subvencin regular. De
acuerdo a los valores que se discuten en el proyecto de subvencin preferencial y los
que han trascendido en la prensa corresponderan al nuevo aporte por vulnerabilidad el
nuevo diseo se describe aproximadamente como el que se presenta en el Grfico 9.
35
Cabe hacer notar que habitualmente se pone ms peso en la segregacin que producira esta medida.
Sin embargo, ella no es evidente porque la decisin de cobrar financiamiento compartido y el monto
de cobro no es aleatoria, sino que depende del lugar en el que est ubicado el establecimiento. De
hecho, no hay evidencia de que la introduccin del financiamiento compartido desde 1994 haya
producido mayor segregacin que la que ya exista en ese entonces.
hARALD BEyER
236
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
Grfico 9
DISEO DE LA SUBVENCIN DE APROBARSE PROYECTOS
EN SU ESTADO ACTUAL
(Establecimientos urbanos)
NSE
Gasto por alumno
59.550
56.767
54.887
36.887
0,93
78.730
En el grfico el eje horizontal considera el nivel socioeconmico de los nios y
jvenes que asisten a establecimientos subvencionados (o si quiere su nivel de vulne-
rabilidad). Se presenta estandarizado de 0 a 1, pero termina en 0,93 que corresponde a
la proporcin de estudiantes chilenos que asisten a establecimientos subvencionados.
Un siete por ciento, cabe recordarlo, asiste a colegios particulares pagados. Como estn
ordenados de menor a mayor nivel socioeconmico asumimos, sin perder generalidad,
que los de mayores recursos (que estn en torno a 0,93) pagan el mximo de finan-
ciamiento compartido y bajo las reglas actuales podran contar con un gasto mensual
por estudiante mximo de casi 79 mil pesos
36
. Por otra parte, si se es vulnerable y se
est en un establecimiento donde ms del 60 por ciento de los alumnos es vulnerable
se recibe una subvencin de casi 60 mil pesos. Ntese que en la actualidad la diferencia
de gasto entre ambos tipos de estudiante podra ser de 130 por ciento
37
. Se acotan, en-
tonces, significativamente las diferencias entre ambos tipos de estudiantes. El problema
que se genera, como se ve en el grfico, es con los estudiantes que no son vulnerables,
pero cuyas familias siguen teniendo ingresos insuficientes para pagar el financiamiento
compartido o en caso de poder contribuir lo hacen por magnitudes pequeas. Este grupo
forma un valle de 37 mil pesos (el nuevo valor de la subvencin a partir de 2008) o
pocos ms si aportan con algo de financiamiento compartido, que queda situado a gran
distancia de ambas cordilleras. Como ms del 50 por ciento de los establecimientos
urbanos tienen menos de 15 por ciento de alumnos vulnerables
38
, estos tampoco reciben
recursos por concentracin de este tipo de alumnos, aunque quizs algunos recursos
36
En estricto rigor, es menor porque el financiamiento compartido se paga en solo 10 cuotas y no
12 como la subvencin.
37
Sobre esto vase Beyer (2007).
38
Sobre esto y, en general, la distribucin de alumnos vulnerables por establecimientos y dependencia
vase Le Foulon (2003).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
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Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
extras por aquellos con subvencin preferencial. Muchos de estos son establecimientos
municipales con estudiantes de familias que sin ser vulnerables son de ingresos bajos
o medios bajos.
Este problema ocurre porque el retiro de la subvencin preferencial es total apenas
se supera el umbral de vulnerabilidad. El rediseo del sistema de subvenciones tiene que
ser ms preciso integrando mejor el financiamiento pblico y privado. Por ejemplo, el
Grfico 10 logra ese objetivo de mejor forma que el modelo que se est creando a partir
del proyecto de ley de subvencin preferencial y los nuevos anuncios de recursos.
Grfico 10
UN DISEO DE LA SUBVENCIN POR ESTUDIANTE ALTERNATIVO
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
1
5
0
0
0 3
0
0
0
4
5
0
0
6
0
0
0
7
5
0
0
9
0
0
0
1
0
5
0
0
1
2
0
0
0
1
3
5
0
0
1
5
0
0
0
1
6
5
0
0
1
8
0
0
0
1
9
5
0
0
2
1
0
0
0
2
2
5
0
0
2
4
0
0
0
2
5
5
0
0
2
7
0
0
0
2
8
5
0
0
3
0
0
0
0
3
1
5
0
0
3
3
0
0
0
3
4
5
0
0
3
6
0
0
0
3
7
5
0
0
3
9
0
0
0
4
0
5
0
0
4
2
0
0
0
4
3
5
0
0
4
5
0
0
0
4
6
5
0
0
4
8
0
0
0
4
9
5
0
0
5
1
0
0
0
5
2
5
0
0
5
4
0
0
0
Financiamiento compartido
S
u
b
v
e
n
c
i

n

e
f
e
c
t
i
v
a
Subvencin actual
Nueva subvencin
Gasto por alumno
En este esquema se define una subvencin para alumnos ms pobres de poco ms
de 60 mil pesos
39
y ella se comienza a retirar gradualmente a medida que aumenta el
nivel socioeconmico de la familia (o su financiamiento compartido potencial). La idea
del retiro gradual corrige la actual. En algunos casos el aporte de las familias es deter-
minado automticamente por autoclasificacin de las familias en un establecimiento,
pero en muchos casos es una asignacin que deber estar sujeta a comprobacin de la
situacin econmica de las familias. Si ello no se hace existe el riesgo de que muchas
familias se autocalifiquen como vulnerables para obtener el subsidio mayor. que los
39
Este es un valor equivalente al doble de la subvencin actual. Su valor no es arbitrario, sino que
proviene de una estimacin aproximada realizada en Beyer (2007).
hARALD BEyER
238
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
subsidios estn sujetos a verificacin de la realidad socioeconmica de la familia es
una prctica habitual en otros mbitos de la poltica social. Puede extenderse perfec-
tamente a educacin y asegurar as mayor complementacin entre aportes pblicos y
privados, garantizando mayor equidad y ms recursos para educacin. Un esquema de
este tipo puede generar tambin mayor integracin social. Algunos establecimientos
tendrn matriculados estudiantes que financian su escolaridad slo con la subvencin
aportada por el Estado, otros la financiarn con una combinacin de fondos privados
y pblicos, pero ambos estudiantes de capacidades de pago distintas podrn asistir al
mismo establecimiento. Un esquema de financiamiento as diseado hace innecesario
excluir a los establecimientos municipales del financiamiento compartido. El costo
financiero de esta propuesta supone allegar recursos adicionales a educacin, pero en
montos acotados que se pueden abordar en plazos prudentes
40
.
5. Conclusiones
Se ha hecho en este artculo una rpida revisin a temas que son centrales en el debate
sobre educacin, sobre todo teniendo en cuenta los desafos de calidad que se le presen-
tan a nuestro sistema educacional. Se ha argumentado que ste carece de una suficiente
densidad institucional. As, por ejemplo, no hay retroalimentacin a las universidades
sobre su desempeo en la formacin inicial de docentes. Tampoco hay un sistema de
aseguramiento de la calidad que apoye a los establecimientos educativos del pas en
el logro de una educacin de calidad y exija desempeos razonables. Las iniciativas
legislativas recientes sobre esta materia son inadecuadas y dirigen su foco hacia otros
aspectos que poco tienen que ver con calidad de la educacin. Hay, por otra parte,
insuficiente anlisis respecto del diseo del sistema de financiamiento, habida cuenta
de la abrumadora evidencia que seala que el desempeo educativo de los estudiantes
est positivamente correlacionado con su capital cultural. Esto sucede, en gran medida,
porque no hay instituciones ministeriales responsables de llevar adelante este anlisis.
Se hacen ver las dificultades del sistema de financiamiento por estudiante que se est
diseando con el proyecto de ley de subvencin preferencial y los anuncios del pasado
21 de mayo. Se propone un diseo alternativo. Se argumenta tambin respecto del in-
suficiente financiamiento que afectara a la educacin chilena, aunque se sugiere que
se podran tener mejores desempeos aun con las finanzas actuales.
Se enfatiza, entonces, la importancia de desarrollar nuevas instituciones y refor-
mular algunas de las existentes. Estas instituciones deberan tener responsabilidades
bien definidas y dar cuenta pblica de su labor. La informalidad institucional actual
40
Ms detalles pueden encontrarse en Beyer (2007).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
hace que las responsabilidades estn demasiado diluidas y que no existan separaciones
claras entre el diseo de las polticas y la ejecucin de las mismas. sta tiene que estar
en manos de instituciones, oficinas u organizaciones suficientemente densas y cuyos
directivos son contratados a travs del sistema de alta direccin pblica de modo de
garantizar la separacin entre diseo y ejecucin de polticas, adems de asegurar un
estado neutral que a travs de una actuacin transparente e informada permite una de-
liberacin informada sobre el resultado de las polticas en aplicacin y una evaluacin
independiente de la gestin en el campo de la educacin.
Se resuelve as la tensin a la que ha estado sometido nuestro sistema educativo
que no logra separar adecuadamente diseo de polticas y ejecucin de las mismas, por
una parte, y autonoma y control de los establecimientos, por otra. Este es un proceso
que no es fcil de desarrollar, pero que slo es posible de conseguir si hay instituciones
suficientemente estructuradas con objetivos precisos y son responsabilizadas de sus
actuaciones. En la base, entonces, tenemos establecimientos que deben ser autnomos
en su gestin, pero controlados diligentemente en su desempeo por instituciones es-
tatales altamente profesionalizadas. Por un lado, en el uso de sus recursos a travs de
procedimientos simples y que deberan estar en manos de la misma organizacin que
canaliza los recursos. Por otro lado, en la evaluacin de su desempeo, en particular en
su orientacin a una educacin de calidad. Por supuesto, stas no son las nicas institu-
ciones estatales que juegan un rol en esta nueva estructura. El diseo del financiamiento
y su relacin con los estndares exigidos, los apoyos externos a los establecimientos
educativos, los materiales escolares, el currculum, entre otros muchos factores, deben
ser administrados por instituciones pblicas fuertes y altamente profesionalizadas.
hARALD BEyER
240
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 205-242
Una educacin de ms calidad: algunas reflexiones
Harald Beyer
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 243-261
* Vicepresidente CENDA (Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo), Coordinador
externo investigacin UNRISD, Miembro Consejo Asesor Educacional, Asesor Colegio Profesores,
mriesco@cendachile.cl
LA NECESIDAD DE RECONSTRUIR EL SISTEMA
NACIONAL DE EDUCACIN PBLICO DESMANTELADO
POR LA DICTADURA Y LA LOCE
The need to reconstruct the National Public Education
System dismantled by the dictatorship and the LOCE
manuel riesco*
Resumen
Durante tres dcadas se ha venido privilegiando la promocin de establecimientos
privados, mientras se desmantelaba sistemticamente el sistema pblico. Ello consti-
tuye la causa principal de la crisis del sistema educacional en su conjunto. Superada
esta distorsin, es posible visualizar que el Estado se proponga reconstruir el sistema
pblico, a partir de todo lo actualmente existente, destinando los recursos humanos y
materiales que permitan garantizar en un plazo breve a toda la ciudadana una edu-
cacin gratuita de alta calidad, y a Chile, disponer de las capacidades profesionales,
cientficas y tecnolgicas que requiere. Ese parece ser el camino ms directo y eficaz
para remontar la situacin actual y encaminar el pas hacia el desarrollo pleno, como
lo fue en el siglo pasado para superar el subdesarrollo.
Palabras clave: desmantelamiento, privatizacin, dictadura, LOCE, reconstruc-
cin, sistema, educacin pblica gratuita
Abstract
For the last thirty years, private schools have been promoted while the public system
was being dismantled Such is the main cause explaining the educational system
crisis as a whole Only when this distortion is superseded, will the State be able to
reconstruct the public system Based upon what is currently available, the State should
allocate both human and material resources to guarantee that every citizen is provided
with a free, high quality education hence, the required professional, scientific and
technological competencies would also be available for the country This seems to
be the most direct and effective way to lead Chile towards its full development; just
like last century when underdevelopment was overcome
Key words: dismantlement, privatization, dictatorship, LOCE, reconstruction,
system, free public education
mANUEL RIESCO
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un milln de es-
tudiantes secundarios que salieron a las calles y tomaron sus establecimientos, en
la mayor manifestacin social desde las protestas antidictatoriales de los aos 80. Su
movilizacin tradicional de principios de cada ao por los motivos ms diversos esta vez
estall espontneamente en forma multitudinaria y en el curso de una semana abarc el
conjunto del pas. De modo asombrosamente general sus demandas se elevaron desde
un pase gratuito de locomocin hasta la derogacin de la Ley Orgnica Constitucional
de Educacin, LOCE. Dicha ley rige el esquema educacional privatizado, fue promul-
gada por Pinochet en su ltimo da de gobierno y mantena plena vigencia con algunos
cambios menores.
Los pinginos, como se los apoda cariosamente, recibieron muestras de
apoyo masivo. Todos los sectores polticos manifestaron su apoyo y el recin asumido
gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet reaccion, asimismo, de forma positiva.
Significativamente, la Presidenta se apoy en el movimiento estudiantil para proponer
un amplio plan de reforma del sistema educacional. ste no haba estado presente en su
programa de gobierno que apenas planteaba mejoras en la educacin preescolar. Aparte
de recoger las demandas puntuales del movimiento, la Presidenta nomin un Consejo
Asesor para la Calidad de la Educacin, al cual encarg la elaboracin de alternativas
de reforma del sistema en su conjunto, sin restricciones de ninguna especie. Invit a
conformar el mismo a 84 personas, representativas de un espectro muy amplio, desde
luego a todos los participantes en el movimiento, pero por primera vez desde inicios
de la transicin no se excluy a los sectores ms crticos del modelo neoliberal. Sobre
la base de las sugerencias del informe, el gobierno ha presentado en marzo del 2007
un proyecto de ley en reemplazo de la LOCE. El mensaje presidencial del 21 de mayo
contiene importantes anuncios respecto del aumento de recursos para el sector y se
esperan nuevas propuestas gubernamentales relativas a la forma de financiamiento y
organizacin de los establecimientos pblicos. Ha continuado trabajando asimismo una
comisin amplia que elabora propuestas relativas a la educacin superior.
Han quedado de manifiesto una serie de consensos de gran importancia que hu-
biesen sido impensables pocos meses antes. Consignan la crisis del esquema actual y
la necesidad de sustituirlo por otro, tambin pblico-privado, pero que involucre ms
regulacin y mayores recursos del Estado, y que sea capaz de proveer educacin de
calidad a toda la poblacin, especialmente a los sectores de menores recursos. Ello
merece ser destacado.
Aunque insuficiente, el proyecto de ley general de educacin constituye un paso
adelante, puesto que eleva el compromiso del Estado en cuanto a garantizar a todos
el derecho a una educacin de calidad, y mejora en parte su capacidad de regular la
educacin privada. Se proponen objetivos loables, principalmente asegurar la calidad
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
y equidad de la misma. Lo que ha sacado ms roncha en la derecha es que extiende
a toda sta, cuando es financiada por el Estado, el razonable requisito que debe ser
impartida por instituciones sin fines de lucro, el mismo que actualmente existe en la
educacin superior. El 21 de mayo la Presidenta anunci un importante incremento del
presupuesto educacional de ms de 600 millones de dlares para el 2008 equivalente
a poco menos de 0,5% del PIB.
Sin embargo, las propuestas gubernamentales presentan insuficiencias. La ms
significativa es que no explicitan claramente que la reconstruccin y desarrollo del
sistema nacional de educacin pblica constituye la forma principal en que el Estado
garantiza una educacin de calidad en condiciones de equidad y gratuidad. El grueso
del aumento presupuestario est destinado a suplementar la subvencin escolar, me-
canismo que aparentemente se pretende mantener como forma principal de entrega de
recursos a los colegios pblicos. Sin embargo, aumenta en mayor medida la subvencin
a los alumnos ms pobres, la mayora de los cuales estn en estos ltimos, los que se
benefician adicionalmente con un fondo de 100 millones de dlares para mejorar la
educacin municipal.
Era deseable que las propuestas gubernamentales hubiesen ido ms all. Todava no
aparece con suficiente claridad un diagnstico y una propuesta alternativa que combine
la radicalidad, profundidad y realismo que se requieren para resolver una crisis de esta
magnitud. Se trata de un conflicto que sigue planteado, y continuar desarrollndose en el
curso de los meses venideros. An est por verse lo principal: Se mantiene el sistema de
vouchers y la municipalizacin de las escuelas pblicas establecidas en la LOCE? Cmo
se propone abordar la reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica?
Los trminos del debate en este momento se pueden describir en pocas lneas. Ms
all de los consensos arriba enumerados estn, por una parte, las posiciones de quienes
buscan mantener lo esencial del sistema actual, aunque con correcciones sustantivas.
Para esta posicin, la asignacin de recursos al sistema educacional debe continuar
entregada, en lo fundamental, al mercado. Para ellos, el grueso de los recursos pbli-
cos se debe seguir canalizando como subsidio a la demanda, sin distincin del tipo de
establecimiento que la recibe, sean stos privados o pblicos, y estos ltimos deben
permanecer bajo la tuicin de los municipios.
Otra visin, en cambio, parte del reconocimiento de la muy diferente naturaleza
de dos grandes subsistemas educacionales con que hoy da cuenta el pas: el sistema
de educacin pblica y el sistema particular subvencionado, ambos financiados por el
Estado en lo fundamental. Para esta posicin, el esquema actual de asignacin de re-
cursos pblicos ha demostrado ser adecuado para desarrollar el segundo sector, donde
se puede mantener y perfeccionar como recomiendan sus partidarios. Sin embargo,
el mismo esquema no ha resultado apropiado para la asignacin general de recursos,
mANUEL RIESCO
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
la que ha resultado poco eficiente y discriminatoria, ni tampoco para el desarrollo del
sistema pblico, el cual, por el contrario, ha resultado severamente desmantelado, lo
que se encuentra en la raz de la crisis actual.
Esta posicin estima necesario restablecer un esquema que asigne incrementa-
dos recursos generales segn los objetivos de un plan nacional de educacin y no de
acuerdo al mercado y, en lo que respecta al sistema pblico, opere de forma que resulte
adecuado a su naturaleza de servicio pblico, y como tal debe ser reestructurado en
todos sus niveles y aspectos.
Mientras ello no se reconozca, no habr solucin efectiva a la crisis educacional.
Por ms que se dicten leyes que establezcan todo tipo de derechos, ellos corren el riesgo
de quedar en el papel.
La causa principal de la crisis es el continuado
desmantelamiento del sistema nacional de educacin pblica
El sistema educacional pblico fue construido a lo largo de un siglo por gobiernos de
todos los signos, y fue clave en el progreso y transformacin social, verdadera base del
Chile moderno. Las matrculas totales se multiplicaron ms de cinco veces entre 1925
y 1974, mientras la poblacin se duplicaba, o poco ms. El aumento de las matrculas
se acelera hasta alcanzar un promedio anual de 5,4% entre 1960 y 1974. La educacin
superior crece a un ritmo de 13% anual durante ese perodo, el que se acelera ms an
a consecuencia del movimiento de reforma de 1968, luego del cual la matrcula univer-
sitaria se duplica en menos de cinco aos (Cuadros 1, 2).
Cuadro 1
CHILE, MATRCULAS, 1925-2005
Aos
Total Sistema
Educacional
Superior Media Bsica
Parvularia,
Especial,
adultos
Poblacin
Total
Matrcula/
Poblacin
(%)
1925 592.953 6.307 48.684 537.962 4.086.000 15%
1950 907.703 10.793 86.680 810.230 6.082.000 15%
1960 1.459.313 26.016 229.347 1.176.309 27.641 7.614.000 19%
1974 3.039.210 143.966 455.517 2.332.659 107.068 10.189.000 30%
1981 2.960.395 118.669 554.749 2.139.319 147.658 11.325.000 26%
1982 2.938.601 119.462 565.745 2.092.597 160.797 11.492.991 26%
1990 3.281.342 245.408 719.819 1.991.178 324.937 13.099.513 25%
2005 4.432.578 653.119 1.029.366 2.227.777 522.316 16.267.278 27%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Cuadro 2
CHILE, CRECIMIENTO MATRCULAS, 1925-2005.
Perodos
Total
Sistema
Educacional
Superior Media Bsica
Parvularia,
Especial,
adultos
Poblacin
Total
1925-50 1,7% 2,2% 2,3% 1,7% 1,6%
1950-60 4,9% 9,2% 10,2% 3,8% 2,3%
1960-74 5,4% 13,0% 5,0% 5,0% 10,2% 2,1%
1974-82 0,4% 2,3% 2,7% 1,3% 5,2% 1,5%
1982-90 1,4% 9,4% 3,1% 0,6% 9,2% 1,6%
90-2005 2,0% 6,7% 2,4% 0,8% 3,2% 1,5%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Este esfuerzo se interrumpe y revierte bruscamente tras el golpe militar de 1973.
Durante la dictadura el sistema educacional fue sometido a un severo desmantelamien-
to, que se tradujo en expulsin y persecucin de autoridades, profesores y alumnos,
prohibicin de asignaturas y autores, cierre de unidades, diseccin de universidades
nacionales y municipalizacin de colegios y liceos, mientras el presupuesto se reduca
a la mitad (Cuadros 8-10).
Ello se tradujo en una baja de cien mil alumnos en la matrcula total entre 1974
y 1982. Afect especialmente a la educacin superior, que disminuy su matrcula
casi en una sexta parte durante esos aos (Cuadros 1 y 2, supra). Los establecimientos
pblicos de enseanza bsica y media sufrieron una prdida adicional de medio milln
de alumnos, equivalentes a un quinto de su alumnado, entre 1981 y 1990. Luego de una
leve recuperacin entre 1990 y 1982, la desercin contina en la actualidad a razn de
decenas de miles de alumnos por ao (Cuadro 3).
Paralelamente al desmantelamiento de la educacin pblica, el fuerte estmulo
del Estado foment el crecimiento de una importante industria educacional privada
en todos los niveles, que absorbi la prdida de alumnos de las instituciones pblicas
hasta 1990, y a 93 de cada 100 matrculas adicionales desde entonces y hasta ahora, en
bsica y media (Cuadro 4), y prcticamente todas las nuevas matrculas en educacin
superior (Illanes-Riesco 2007).
mANUEL RIESCO
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
Cuadro 3
CHILE, MATRCULA NIOS Y JVENES (NO INCLUYE EDUCACIN
TERCIARIA NI ADULTOS) POR DEPENDENCIA, 1981-2005
Aos Total % Pblica %
Particular
subvencionada
%
1981 2.841.726 100 2.215.973 78,0 430.232 15,1
1990 2.973.752 98 1.717.928 57,8 963.212 32,4
2001 3.559.022 98 1.889.645 53,1 1.302.010 36,6
2005 3.652.227 98 1.766.116 48,4 1.577.452 43,2
Aos Particular pagada % Corporaciones %
1981 195.521 6,9
1990 235.342 7,9 57.270 1,9
2001 312.928 8,8 54.439 1,5
2005 251.803 6,9 56.856 1,6
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 4
DISTRIBUCIN POR DEPENDENCIA NUEVAS MATRCULAS NIOS
Y JVENES, 1981-2005
Aos Total Pblica
Particular
subvencionada
Particular
pagada
Corporaciones
1981-90 132.026 498.045 532.980 39.821 57.270
90-2005 (#) 678.475 48.188 614.240 16.461 414
90-2005 (%) 100% 7% 91% 2% 0%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
El profesorado fue duramente afectado, sufriendo una rebaja de remuneraciones
que alcanz a tres cuartas partes de las mismas, y un severo trastorno en su condicin
de servidores pblicos, como resultado de la municipalizacin, mientras el Instituto
Pedaggico era expulsado de la Universidad de Chile. Dicho dao no fue reparado del
todo por los gobiernos democrticos, a pesar de sus esfuerzos en ese sentido, que se
han traducido en multiplicar las remuneraciones del magisterio en cerca de tres veces,
a partir del muy reducido nivel que presentaban en 1990 (Cuadros 5-6).
Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
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Cuadro 5
REMUNERACIONES REALES (CORREGIDAS POR INFLACIN), 1960-2005
Aos
ndice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
ndice Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneracin
Promedio Magisterio (*)
1960 44,6% 42,1% 362.923
1971 100,0% 100,0% 862.520
1972 102,7% 112,9% 973.817
1975 49,9% 28,3% 244.222
1990 74,3% 28,0% 241.516
2000 107,1% 66,6% 574.361
2005 116,2% 73,8% 636.693
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 aos serv., 65% Ed. Bs-35%
Ed.Media. $ Dic. 2005 (Riesco 2007).
Cuadro 6
VARIACIN REMUNERACIONES REALES, 1960-2005
Perodos
ndice General de
Sueldos y Salarios
(1971=100)
ndice
Remuneraciones
Magisterio (1971=100)
Remuneracin
Promedio Magisterio
(*)
1960-71 7,6% 8,2% 8,2%
1971-72 2,7% 12,9% 12,9%
1972-75 (*) 51,4% 74,9% 74,9%
1975-90 2,7% 0,1% 0,1%
90-2000 3,7% 9,0% 9,0%
2000-05 1,6% 2,1% 2,1%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminucin total 1972-1975. (*) Jornada 36.9 hrs.,
20 aos serv., 65% Ed. Bs-35% Ed. Media. $ Dic 2005 (Riesco 2007).
Luego del brutal recorte efectuado por la dictadura, los gobiernos democrticos
hicieron un esfuerzo significativo por recuperar el gasto pblico en educacin, que al
2005 super los 2,3 billones de pesos, en moneda de ese ao, lo cual equivale a cuadru-
plicar el reducido gasto de 1990. Sin embargo, todava hoy, el gasto pblico es cerca de
la mitad de aquel que el pas lograba hace tres dcadas, expresado como proporcin del
Producto Interno Bruto (PIB). Medido por alumno, solamente en bsica ha superado
los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educacin media, y no alcanza a
la mitad en las universidades (Cuadros 7 a 10 siguientes).
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Cuadro 7
GASTO PBLICO EN EDUCACIN, 1970-2003
Aos Total Superior Media
Bsica/Especial/
Adultos
Otros
Gasto pblico
total / PIB (%)
1970 631.639 83.638 116.446 427.953 3.602 4,7%
1972 960.383 129.128 167.534 655.842 7.880 6,6%
1975 532.090 75.686 79.494 373.174 3.737 4,4%
1990 622.560 116.147 111.278 391.130 4.005 2,7%
2000 1.694.664 252.950 349.914 1.073.605 18.194 3,3%
2003 2.058.439 296.226 410.752 1.320.820 30.640 3,5%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
Cuadro 8
VARIACIN GASTO PBLICO EN EDUCACIN, 1970-2003
Perodos Total Superior Media
Bsica/Especial/
Adultos
1970-72 23,3% 24,3% 19,9% 23,8%
1972-75 (*) 44,6% 41,4% 52,6% 43,1%
1975-90 1,1% 2,9% 2,3% 0,3%
90-2003 9,6% 7,5% 10,6% 9,8%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA.
(*) Disminucin total 1972-1975 (Riesco 2007).
Cuadro 9
GASTO PBLICO POR ALUMNO, 1970-2003
Aos Total Superior Media Bsica/Especial/Adultos
1970 253.805 1.086.505 377.923 203.440
1972 332.975 1.024.882 403.338 279.929
1975 177.167 514.696 177.082 155.013
1990 189.727 473.283 154.592 168.873
2000 417.843 580.388 425.197 383.845
2003 476.105 522.340 433.714 470.156
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (Riesco 2007).
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Cuadro 10
VARIACIN GASTO PBLICO POR ALUMNO, 1970-2003
Perodos Total Superior Media Bsica/Especial/Adultos
1970-72 14,5% 2,9% 3,3% 17,3%
1972-75 (*) 46,8% 49,8% 56,1% 44,6%
1975-90 0,5% 0,6% 0,9% 0,6%
90-2003 7,3% 0,8% 8,3% 8,2%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Disminucin total 1972-1975 (Riesco 2007).
Adicionalmente, se ha recargado a las familias con un significativo incremento de
su gasto en educacin, el que actualmente representa prcticamente la mitad del gasto
total y se canaliza casi exclusivamente a los establecimientos privados. Esta es una de
las principales distorsiones introducidas por la privatizacin de la educacin en Chile,
y no ocurre en ningn otro pas del mundo (Cuadro 11).
Cuadro 11
FINANCIAMIENTO PBLICO Y PRIVADO DE LA EDUCACIN, OCDE Y CHILE
Pases
seleccionados/
OCDE
Fuentes
Pblicas
Fuentes
Privadas
netas de
subsidios
Gasto
Familias
Otras
instituciones
privadas
Subsidios al
gasto privado
(menos)
Noruega 98,4% 1,6% 1,6% 0,0%
Blgica 94,2% 4,0% 4,9% 2,7% 1,8%
Espaa 88,6% 10,9% 10,5% 0,1% 0,5%
Mxico 81,3% 17,7% 18,5% 1,8% 1,0%
Estados Unidos 72,3% 27,7% 19,9% 7,8%
Corea 60,0% 39,1% 32,0% 6,2% 0,9%
OCDE promedio 88,0% 11,5% 9,3% 2,4% 0,5%
UE 19 promedio 92,0% 7,5% 0,5%
Chile 51,4% 48,1% 46,3% 1,2% 0,5%
Fuente: OCDE, Tabla B3-1 (www.oecd.org/edu/eag2006). (Riesco 2007).
De esta manera, si bien la suma del gasto pblico y privado alcanza en la actualidad
niveles comparables a los que representaba el gasto pblico hace tres dcadas, como
proporcin del PIB, la mitad es gasto privado que en su mayor parte se desembolsa para
pagar la educacin de los segmentos de mayores ingresos de la poblacin. Mientras tanto,
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la abrumadora mayora de la poblacin depende del gasto pblico, el que no alcanza a
la mitad de lo que representaba hace tres dcadas, como proporcin del PIB.
El aumento en el gasto educacional privado recarga significativamente tambin a
los sectores medios. Slo el denominado financiamiento compartido represent el ao
2005 una suma de 187 mil millones de pesos, equivalente aproximadamente al 10% del
gasto pblico en educacin en los niveles correspondientes. Sin embargo, la mitad del
financiamiento compartido la recibe un reducido nmero de 267 instituciones, equiva-
lente al 5,8% de las escuelas particulares subvencionadas, que representa sin embargo
casi un cuarto de la matrcula de este sector. El financiamiento compartido representa
para estos establecimientos una proporcin sustancial, del orden de los dos tercios, de
sus ingresos por subvenciones.
Este reducido nmero de colegios particulares subvencionados representa, por lo
general, aquellos que han logrado establecerse como servicios de cierta calidad para
sectores de clase media, y de hecho, como se ha visto, su dependencia de las subven-
ciones pblicas se ha reducido a poco ms de la mitad de sus ingresos. En cambio, las
cerca de 4.400 escuelas particulares subvencionadas restantes, que atienden a ms de
las tres cuartas partes del alumnado en este sector, dependen casi exclusivamente del
financiamiento fiscal (Cuadro 12).
Cuadro 12
FINANCIAMIENTO COMPARTIDO
Instituciones
Estable-
cimientos
Matrcula
Ingresos pro-
yectados por
financiamiento
compartido
(2005, millones
de pesos)
Subvenciones
(2003, millones
de pesos 2002)
Significacin
aproximada del
financiamiento
compartido (% de
subvenciones)
Escuelas particulares
subvencionadas
4.630 1.577.452 187.546 604.015 31%
Escuelas con financia-
miento compartido
1.939 1.111.571 187.546 425.626 44%
Instituciones (*) que
reciben el 50% del finan-
ciamiento compartido
267 369.464 93.773 141.470 66%
Instituciones (*) que
reciben el 50% del fi-
nanciamiento compartido
(% de las particulares
subvencionadas)
5,8% 23,4% 50,0% 23,4%
Fuentes: MINEDUC, CENDA. (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas (Riesco 2007).
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Por otra parte, los aranceles de la educacin superior que hace tres dcadas era
casi completamente gratuita alcanzan hoy a varios millones de pesos por alumno
a lo largo de su carrera. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo, la
misma se entrega principalmente bajo la forma de un crdito bancario avalado por
el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver al cabo de algunos aos
termine o no su carrera, bajo la forma de descuentos a sus salarios. Este es otro
factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de las familias de sectores
medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos inmensos por lograr que sus hijos
accedan a estudios superiores.
La importancia de los sistemas pblicos a nivel internacional
Si se aprecian los sistemas educacionales en los pases ms avanzados del mundo, se
puede verificar que prcticamente todos ellos tienen sistemas de educacin pblicos
ampliamente dominantes, si no nicos. En los 31 pases listados por la OCDE, de 257
millones de alumnos matriculados en todos los niveles educacionales al 2004, el 81%
estudia en el sistema pblico, mientras que un 11% estudia en establecimientos privados
independientes, y slo un 7% en establecimientos privados dependientes de los gobier-
nos, que pueden asimilarse a los particulares subvencionados chilenos.
En Chile, en cambio, el 52% de los nios y jvenes estudian en establecimientos
privados, y el 45% en establecimientos privados subvencionados, y en la educacin su-
perior la proporcin de los privados es an mayor. Es decir, la privatizacin del sistema
chileno lo ha convertido en una rareza a nivel mundial, junto a Blgica y Holanda, casos
que se originan en antiguas querellas religiosas, como se ha mencionado, y donde por
lo dems no existen colegios privados independientes (Cuadro 13).
En el caso chileno, adems de la abultada matrcula en establecimientos privados,
es la elevadsima proporcin del gasto educacional privado la que constituye la prin-
cipal distorsin del esquema educacional comparado con el resto del mundo. Lo que
muestran los datos esta distribucin en los pases de la OCDE, en el cuadro que sigue,
es sorprendente. En dichos pases, en promedio, el gasto pblico representa el 88% del
gasto educacional total, y el 92% en el caso de los 16 pases de la Unin Europea. An
en Corea, que es el pas con menor proporcin de gasto pblico en dicho conjunto, sta
representa el 60%. En Chile, en cambio, el gasto pblico representa slo el 51,4% del
gasto educacional total, segn la misma fuente (Cuadro 11, supra).
Esta distorsin afecta especialmente a la educacin superior, as como la inversin
en ciencia y tecnologa. La llamada focalizacin del reducido gasto pblico en los
niveles bsicos y medios gener un desequilibrio muy perjudicial en el actual sistema
educacional chileno, en perjuicio del nivel superior.
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Cuadro 13
MATRCULA PBLICA Y PRIVADA, OCDE Y CHILE
Pases
seleccionados/OCDE
Pblica Privada
Privada
(1)
Privada
(2)
N Alumnos
Canad 100% 0% 0% 0% 6.486.632
Finlandia 93% 7% 7% 0% 1.345.235
Mxico 87% 13% 0% 13% 31.250.594
Estados Unidos 84% 16% 0% 16% 73.510.310
Corea 63% 37% 11% 26% 11.595.637
Reino Unido 53% 47% 43% 4% 17.372.082
Chile (2005) 48% 52% 45% 7% 3.652.227
Blgica 43% 57% 57% 0% 2.732.428
Holanda 21% 79% 79% 0% 3.613.916
Total OECD 81% 19% 7% 11% 248.407.663
OECD, data extracted on 2006/09/21 14:50 from OECD.Stat, Mineduc (Chile, nios y jvenes).
NOTAS: (1) Privada dependiente del gobierno. (2) Privada independiente.
Actualmente, en cambio, como se ha hecho notar, por cada estudiante de edu-
cacin superior, el pas gasta la mitad que antes del golpe militar, medido en moneda
de similar valor. Por otra parte, si se comparan las proporciones por niveles del gasto
pblico educacional en Chile y en los pases de la OCDE, se aprecia que mientras
Chile destina al nivel terciario un 14% del gasto pblico educacional, el promedio de
31 pases de la OCDE, que se muestran en el cuadro siguiente, destina a este nivel un
24,6% del mismo. Como se muestra en el cuadro que sigue, los pases ms avanzados
en esta materia destinan porcentajes mayores, como, por ejemplo, Canad, EE.UU.,
Corea y Finlandia, destinan respectivamente un 40%, 38,6%, 33,4% y 28,9% del gasto
pblico educacional al nivel terciario (Cuadro 14).
El resultado general del proceso descrito puede visualizarse con claridad en una
sola estadstica: al momento del golpe militar, 30 de cada cien chilenos estaban matri-
culados en el sistema educacional, casi todos ellos en el sistema pblico. Al terminar
la dictadura, dicha proporcin se haba reducido a 25 de cada cien, e incluso ahora
alcanza slo 27 de cada cien habitantes, considerando tanto el sistema pblico como
el privado (Cuadro 1, supra). No deben llamar a engao, por lo tanto, las cifras que
comprueban que se ha logrado un incremento en la cobertura educacional las mismas
se repiten a cada rato como muestra del xito de la privatizacin. Ello ha sido posible
porque paralelamente ha disminuido algo la proporcin de nios y jvenes. Gracias a
ello se ha completado la cobertura en los niveles bsico y medio, y subido en el terciario.
Sin embargo, es en este ltimo nivel donde se aprecia el retroceso antes demostrado.
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Las coberturas alcanzan all a poco ms de un tercio, lo que si bien es mayor que antes
sigue siendo muy insuficiente. Est muy por debajo de los vecinos Argentina y Uruguay,
y a una distancia sideral de pases como Corea, que ha logrado un 98% de cobertura en
este nivel (Draibe-Riesco 2007).
El resultado de la dictadura y la privatizacin es muy claro: la sociedad chilena en
su conjunto realiza hoy un esfuerzo educacional menor que hace treinta aos.
La reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica
El debate actual ha recogido el dilema fundamental: O la reforma enfatiza la reconstruc-
cin de un sistema pblico moderno, o deja las cosas ms o menos como estn ahora,
perfeccionndolas. Esto ltimo no parece constituir una solucin. Lo que ha fracasado
es el intento de mejorar la educacin privatizndola. No tiene ningn sentido intentar
resolver la crisis con ms de lo mismo.
Existe consenso de que el Estado debe garantizar una educacin de calidad y
gratuita para todos, al menos en los niveles no terciarios. Sin embargo, existe la leg-
tima pregunta acerca de si para proveer educacin obligatoria la estructura de servicio
pblico, basado en profesores-funcionarios, puede resultar ms eficiente que empresas
privadas, basadas en trabajo asalariado regular, operando en el mercado. La experiencia
indica que las respuestas ideologizadas a esta pregunta las que resultan en soluciones
nicas aplicables en cualquier circunstancia no son las ms adecuadas. Entre otras
cosas, porque se trata de asuntos que cambian con el tiempo.
Cuadro 14
DISTRIBUCIN DEL GASTO EDUCACIONAL POR NIVELES, OCDE Y CHILE
Pases
seleccionados/
OCDE
Terciario
Secundario,
primario y otros
niveles
Secundario
Primario y
otros niveles
No asignados
Canad 40,0% 60,0%
Estados Unidos 38,6% 61,4% 29,4% 32,1%
Corea 33,4% 61,3% 34,1% 27,2% 5,3%
Espaa 25,5% 74,5% 38,5% 36,0%
Mxico 19,6% 77,7% 29,5% 48,2% 2,7%
31 pases OCDE 24,6% 73,6% 37,6% 35,9% 1,8%
Chile 14,4% 84,1% 20,0% 64,2% 1,5%
Fuente: Data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio
Simple.
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Sin embargo, las sociedades y mercados ms desarrollados han demostrado que
la milenaria institucin del servicio pblico contina siendo la mejor alternativa para
organizar determinadas actividades, al menos en la actual etapa histrica. De esta manera,
la idea de que el Estado tenga un sistema nacional de educacin pblica est avalada por
la experiencia exitosa y ms que centenaria en todos los pases del mundo. Asimismo
en Chile, como se ha visto, un esquema de esta naturaleza permiti el desarrollo de
la educacin a ritmos que no han sido igualados posteriormente y con una cobertura
que alcanz hasta el ms remoto de los rincones del pas y un nivel de calidad que lo
distingui en la regin.
En el pas, la idea de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico cuenta
con la simpata de importantes sectores sociales, entre ellos el estudiantado y el profeso-
rado, as como tambin de personeros de todo el espectro poltico. En la opinin pblica,
la idea de que el Ministerio de Educacin se haga cargo nuevamente de los colegios y
liceos cuenta con la adhesin del 77% de la poblacin, segn encuestas recientes del
Centro de Estudios Pblicos, institucin a la cual nadie puede acusar de estatista. Por
otra parte, parece difcil negar la evidencia de la responsabilidad del esquema actual
en el desmantelamiento del sistema pblico construido a lo largo de un siglo, y la con-
siguiente crisis actual de la educacin.
El Estado puede reasumir plenamente la propiedad de los establecimientos que le
pertenecen, en todos los niveles, y organizarlos como un servicio pblico nacional, mo-
derno, de alta calidad, cuya estructura combine armnicamente aspectos centralizados y
descentralizados, de acuerdo a las mejores prcticas internacionales actuales al respecto.
El mismo puede contemplar en el nivel apropiado la plena participacin en su gestin de
cada una de las instituciones democrticas descentralizadas del Estado, especialmente
las municipalidades, as como de los usuarios y funcionarios del sistema.
La principal distorsin de la LOCE consiste en asumir que todos los establecimientos
educacionales son manejados por entes que asimila a la denominacin no precisamente
elegante de sostenedores, que oculta el hecho esencial de que la mitad de los mismos
pertenece al Estado. Tal asimilacin desde luego no es casual, sino obedece al propsito
explcito de obligar al Estado a tratar por igual a todos los colegios que financia. Al
menos, impedir que pueda privilegiar aquellos que le pertenecen, a riesgo de someter a
los privados a una competencia desleal. Por cierto, se pasa por alto que nada obliga a
los sostenedores privados a hacer lo mismo. Muy por el contrario, mientras se amarra
de manos al Estado en relacin con sus propios establecimientos, se estimula y subsidia
generosamente que los privados desarrollen los suyos al mximo.
De la misma manera, la principal confusin del concepto educacin pblica en
boga es que, tras una aparente neutralidad, dicha acepcin del trmino est profundamente
sesgada a favor del sector privado y en contra del pblico. Actualmente se concibe como
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pblica toda la educacin financiada por el Estado, lo que constituye una seria distor-
sin de la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pblica que un
colegio privado que recibe subvencin. Al ponerlos en un mismo plano se menoscaba la
responsabilidad del Estado para con sus propios establecimientos. Tradicionalmente, la
educacin pblica estuvo identificada con el sistema nacional integrado de instituciones
educacionales del Estado y as lo entiende todava el sentido comn de la ciudadana, que
no est equivocada en ello. Difcilmente puede considerarse equilibrada una concepcin
de educacin pblica que no toma en cuenta debidamente el hecho esencial de que la
mitad de los establecimientos educacionales pertenecen al Estado.
Toda la distorsin del actual sistema educacional se deriva principalmente de estas
confusiones. Para superar la crisis, en primer lugar se deber corregir el sesgo anotado
y el Estado asumir en propiedad el sistema educacin pblico, que si bien deteriorado,
constituye todava, de lejos, la principal fortaleza con que cuenta el pas para mejorar
la educacin.
Parece conveniente asimismo restituir en forma plena al profesorado del sistema
pblico su condicin de funcionarios del servicio civil del Estado, con su estatuto
correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada en un proceso
de formacin inicial a la cual se restablezcan los parmetros de calidad requeridos, y
un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer un cronograma que permita
recuperar en un plazo breve el valor de las remuneraciones del magisterio a sus niveles
previos al golpe de Estado, en condiciones similares a la evolucin de las remuneraciones
del resto de los trabajadores del pas.
La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que trabaja en los
establecimientos de propiedad pblica, pero asimismo puede incluir aquellos que ac-
tualmente son particulares subvencionados, y que se incorporen al sistema pblico en
la modalidad mixta referida ms abajo. El Estado puede contratar directamente a buena
parte del profesorado que financia mediante subvenciones.
El principal aliado del proceso de reconstruccin del sistema nacional de educacin
pblica es precisamente el magisterio. Son equivocadas las opiniones que consideran
a este gremio como un obstculo, y buscan desmembrarlo diseminando sus cuadros en
cientos de administraciones municipales y miles de establecimientos privados. No cabe
duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo del mismo, el magisterio y
los acadmicos estarn llanos a aceptar y apoyar las severas medidas de reorganizacin
que necesariamente deber acompaar un cambio tan profundo como ste.
Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la gestin do-
cente del conjunto de los establecimientos que financia completamente, incorporndolos
plenamente al sistema de educacin pblica y al respectivo plan nacional de recons-
truccin y desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema
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de concesiones para los servicios no propiamente docentes de los mismos, incluyendo
el arriendo y mantenimiento de inmuebles, los cuales pueden ser contratados con los
actuales propietarios de dichos establecimientos u otros proveedores privados. Se puede
establecer de esta manera una modalidad mixta de establecimiento educacional pblico,
en la cual los aspectos propiamente docentes sean gestionados por el Estado, y otros
servicios puedan ser concesionados a empresas privadas, las cuales pueden mantener
un amplio espacio de operacin en el nuevo sistema pblico as definido. Todos los
establecimientos pueden acceder a este tipo de modalidad, previndose que establezcan
mecanismos de transicin adecuados, as como de compensacin, que atiendan los
intereses legtimos de los propietarios de establecimientos afectados por el cambio.
Desde otro ngulo, parece indiscutible que la calidad del sistema educacional y
su homogeneidad a lo largo del territorio y especialmente con relacin a la geografa
social del pas, resultaran muy beneficiadas del hecho de organizar todo el sistema
como un conjunto, sometido a las mismas normas y parmetros, y con posibilidades
de asignar recursos en forma flexible al interior del sistema, destinndolos all donde
sean ms necesarios. Ello se hace posible al reasumir el Estado directamente la gestin
docente del conjunto de sistema.
Sin perjuicio de lo anterior, el Estado puede mantener su poltica tradicional de
apoyar financieramente a las instituciones educacionales particulares sin fines de lucro
que lo ameriten. Es posible establecer un proceso de seleccin estricto y transparente,
al cual puedan acceder las instituciones beneficiarias de estos aportes, en todos los
niveles educacionales. El mismo puede extender a todos los niveles educacionales la
experiencia consagrada por las universidades particulares del Consejo de Rectores a
lo largo de varias dcadas. Asimismo, por los mismos argumentos que se esgrimen en
favor de restablecer su condicin de funcionarios al magisterio del sistema pblico,
no parece en cambio adecuado hacerlo con el profesorado de los establecimientos que
permanezcan en el sector particular en su nueva definicin indicada ms abajo, aunque
los mismos reciban algn tipo de financiamiento estatal.
De esta forma, puede concebirse un proceso de transicin, en el cual la mayor parte
de las escuelas particulares subvencionadas pasen al sistema pblico en el sistema mixto
propuesto ms arriba, es decir, el Estado contrata al personal docente, mientras mantiene
un sistema de concesiones para locales y otros servicios, con los actuales sostenedores.
A estas escuelas, el Estado les garantizar el financiamiento requerido de modo que
la educacin all sea gratuita. Ciertamente, en esas escuelas, como en todo el sistema
pblico, el nivel de aporte fiscal debe subir considerablemente respecto del actual.
Sin embargo, otra parte de las escuelas particulares subvencionadas puede optar por
mantener su estatus de educacin particular, completamente autnomas, en el marco de
las normas generales de educacin. A las escuelas que opten por mantener este estatus,
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el Estado les puede garantizar, por ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como
el actual. Por otra parte, dichas escuelas podran incrementar su nivel de financiamiento
compartido si estiman conveniente. Ello en la medida, naturalmente, que acrediten una
alta calidad educacional, y se comprometan en algunos objetivos del plan nacional de
educacin, tales como integracin social, por ejemplo.
A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del Consejo
de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades privadas. Pareciera ser
tiempo de definir parmetros claros que ameriten el que instituciones particulares de
educacin reciban financiamiento pblico de manera estable, y abrir la posibilidad de
que postulen a dicho aporte instituciones de todos los niveles educacionales en igualdad
de condiciones.
Por estas vas, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la edu-
cacin particular de calidad, sin perjuicio de la reconstruccin del sistema educacional
pblico, a todos los niveles educacionales.
El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la educacin
pblica, de modo de garantizar su calidad, universalidad y gratuidad. Asimismo, puede
mantener un nivel de apoyo financiero considerable a la educacin particular que lo
amerite. Restablecer el financiamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico en el nivel
adecuado a los desafos que el pas enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo
indispensable. Como resultado, el balance de aportes pblicos y privados a la educacin
deber superar su grave desequilibrio actual en favor de los segundos, y aproximarse a
lo que constituyen las prcticas en esta materia de los pases ms avanzados del mundo,
en el cual los portes pblicos predominan de modo abrumador.
Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a la educacin,
que de alguna manera la ciudadana ya ha asumido, sino ms bien generar un aumento
mucho ms rpido del financiamiento pblico de modo de corregir el desequilibrio actual.
Corea, por ejemplo, destina cerca del 9% del PIB a educacin, alcanzando casi un 100%
de cobertura incluso en el nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados estn a
la vista. Sin embargo, por razones histricas, siempre existi en ese pas un importante
componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros generales.
Parece imperioso poner trmino al sistema de vouchers, como mecanismo de
asignacin del financiamiento al sistema pblico de la educacin bsica y media. En su
reemplazo, lo ms conveniente es establecer un criterio de asignacin presupuestaria,
diseado sobre la base de las mejores prcticas internacionales respectivas, y consi-
derando los objetivos del plan nacional de reconstruccin y desarrollo del sistema de
educacin pblica.
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 243-261
La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
El pretender el esquema de vouchers a los colegios pblicos es tan nefasto para
los mismos como si se quisiera imponer a los privados el financiamiento va presupuesto,
lo cual ciertamente y con razn sera rechazado tajantemente por estos alegando que
entrabara su desarrollo. La nica solucin razonable a este problema es establecer,
como se propone, para cada sistema el mecanismo que le es ms adecuado.
En el nivel superior, parece conveniente poner trmino al sistema de crdito univer-
sitario, reemplazndolo por asignaciones presupuestarias equivalentes a los aranceles,
otorgndose financiamiento adicional a todos los alumnos que lo requieran, para garan-
tizar la normalidad de los estudios. Sin perjuicio de lo anterior, se puede establecer un
mecanismo de aranceles diferenciados en todos los niveles de educacin pblica, en el
cual, sin embargo, el criterio de discriminacin sea por arriba, es decir, se le imponga
en forma automtica a los alumnos de mayores recursos por ejemplo del primer decil
de ingresos, los que son fcilmente identificables, con un procedimiento de apelacin.
En otras palabras, se trata de invertir el peso de la prueba, y en lugar de obligar a quienes
tienen menores recursos a la humillacin de certificar dicha condicin, como ocurre en
la actualidad, exigir a las familias de mayores recursos acreditar que su situacin no es
tan buena, si quieren optar a la gratuidad.
Sin perjuicio todo de lo anterior, se pueden establecer mecanismos claramente
reglamentados y transparentes, mediante los cuales los diferentes establecimientos y
conjuntos de stos puedan allegar financiamiento de otras fuentes, como municipios y
otras instancias descentralizadas del Estado, as como donaciones privadas de padres y
apoderados, ex alumnos, fundaciones y otros. Asimismo, se establecern mecanismos
que permitan a los establecimientos de educacin pblica, en todos los niveles, allegar
recursos por la va de prestacin de servicios relacionados con su giro de actividades.
Adicionalmente, desde luego parece indispensable generar amplios programas de
apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica, los que pueden incluir a instituciones
particulares de educacin superior, pero este tema requiere un tratamiento que excede
el alcance de este texto y la calificacin de su autor.
La nueva institucionalidad propuesta se apoya sobre el conjunto de lo disponible,
tambin lo construido por la industria educacional privada. Es posible incorporar plena-
mente al sistema de educacin pblica al conjunto de los establecimientos de propiedad
del Estado, as como buena parte de aquellos que fueron creados en base al subsidio
estatal, para los que se puede definir un estatuto especial. Por otra parte, se sugiere que
el nuevo marco regulatorio permita canalizar debidamente los aportes del conjunto de
los establecimientos educacionales que permanezcan en el sector privado, parte de los
cuales puede continuar recibiendo subsidios. La nueva institucionalidad educacional
requiere ser refrendada mediante cambios a la Constitucin y las leyes respectivas, tras
la derogacin de la LOCE. Se trata de una gran reforma del Estado, equivalente a la
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La necesidad de reconstruir el sistema nacional de educacin pblico desmantelado por la dictadura y la LOCE
Manuel Riesco
realizada recientemente con el Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido
de todos los sectores. Parece el camino ms directo y eficaz para solucionar la crisis
actual y encaminar el pas en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para superar
el subdesarrollo.
Bibliografa
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 263-284
El financiamiento de la educacin en Chile: una evaluacin
Francisco Gallego y Claudio Sapelli
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 263-284
* Profesor del Instituto de Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile. fgallego@faceapuc.cl
** Profesor del Instituto de Economa, Pontificia Universidad Catlica de Chile. csapelli@faceapuc.cl.
EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN
EN CHILE: UNA EVALUACIN
School finance in Chile: an assessment
Francisco GalleGo*
claudio saPelli**
Resumen
Este trabajo evala la operacin del sistema de financiamiento a la demanda de Chile
con argumentos tanto tericos como empricos. Se sostiene que los resultados en tr-
minos de calidad, eficiencia y segregacin de este sistema de subvencin a la demanda
dependen esencialmente del diseo del mismo y de las regulaciones que enmarcan su
operacin. Se identifica al diseo del sistema de voucher como responsable en gran
parte de que en Chile haya una educacin de calidad baja en promedio, especialmente
en grupos socioeconmicos ms bajos y con una segregacin relativamente alta. La
existencia de un subsidio ms alto y diferenciado por nivel socioeconmico de los
alumnos puede corregir estos problemas. Asegurar la calidad mnima en un contexto
en que los padres eligen colegios no slo considerando la calidad de la educacin,
sino que tambin otros atributos, en particular la distancia, es sin duda un desafo
clave. A diferencia del modelo de subsidio a la demanda tradicional, si se desea
que no haya colegios que estn bajo la calidad mnima es necesario un instrumento
adicional que garantice dichos mnimos de calidad.
Palabras clave: financiamiento de la educacin, calidad de la educacin, segre-
gacin, eficiencia, subsidios a la demanda, diseo de un sistema de vouchers
Abstract
This paper presents a theoretical and empirical assessment of the operation of the
Chilean voucher system We argue that the system results critically depend on its
design and regulations affecting the operation of schools Thus, we claim that ob-
served outcomes such as low quality, particularly for more disadvantaged students
and a relatively high segregation level, are direct consequences of how the Chilean
voucher system is designed An increase in the average value of voucher and a di-
fferentiation by socioeconomic status can correct these negative outcomes Ensuring
that all schools supply a minimum quality level where parents may choose on quality
grounds as well as other attributes; namely, distance, is certainly a key challenge
Unlike the textbook version of a voucher system, this implies that another instrument
is needed in order to guarantee this minimum quality level
Key words: vouchers, school finance, school quality, segregation, efficiency,
voucher system design
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El financiamiento de la educacin en Chile: una evaluacin
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1. Introduccin
Prcticamente la totalidad de los nios en Chile cursan su educacin en escuelas
municipales o particulares que son financiadas (al menos parcialmente) con recursos
pblicos. El sistema por el cual estos recursos se distribuyen se conoce como sistema de
subvencin a la demanda
1
. En este trabajo se sostiene que los resultados de este sistema
de subvencin a la demanda dependen en forma crucial del diseo del mismo y de las
regulaciones que enmarcan su operacin. Una de las conclusiones ms importantes de
la experiencia chilena e internacional sobre el tema es que los incentivos creados por
un esquema de voucher son extraordinariamente poderosos
2
. Por lo tanto, si no ha fun-
cionado en alguna dimensin, debiera ser porque no est bien diseado para lograr ese
objetivo. Como distintos sistemas de vouchers crean diferentes incentivos y, por tanto,
conducen a resultados diferentes, corresponde analizar en qu forma los resultados
obtenidos hasta el momento dependen de ese diseo para diagnosticar qu es funda-
mental cambiar del mismo. De esta manera podremos saber cmo puede diserselo
para apoyar el desarrollo y el mejoramiento del sistema educativo.
Conceptualmente, un esquema de subsidios a la demanda como el chileno consiste
en la creacin de cuasi mercados. Son mercados artificiales en que la autoridad
fija los precios y por lo tanto debe montarse un mecanismo de retroalimentacin y
acumulacin de informacin para que dichos precios sean revisados peridicamente y
fijados adecuadamente. Como en todo mercado, una fijacin inadecuada de los precios
resultar en escasez si los precios son muy bajos o en exceso de oferta si son muy altos.
En el caso chileno, como se ver, es justamente la fijacin incorrecta de estos precios
que ha sido uno de los problemas clave. Por un lado, el nivel medio de la subvencin
fija la calidad media de la educacin y una subvencin baja tendr como efecto una
calidad baja. A su vez, una mala estructura de precios relativos significar ms escasez
en algunos segmentos, que en el caso chileno se da en la oferta de educacin de calidad
para nios de NSE bajo. Como argumentaremos, es el diseo del sistema de voucher el
que es en buena parte responsable de que en Chile haya una educacin de calidad baja
en promedio, especialmente para los alumnos de grupos socioeconmicos ms bajos y
con una segregacin relativamente alta.
En este trabajo argumentamos adems que uno de los desafos ms importantes
a enfrentar en la actualidad consiste en asegurar la calidad mnima en un contexto en
1
En la literatura esta subvencin se llama vouchers o cupones. En este trabajo usaremos los
trminos indistintamente.
2
Hasta quienes han criticado los resultados del sistema no cuestionan los principios en los que se
basa. Por ejemplo, Miguel Urquiola argumenta que "Una cosa que demuestra Chile es que los
colegios responden a los incentivos." Entrevista en La Tercera, 27 de abril de 2007.
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que los padres eligen colegios no slo considerando la calidad de la educacin, sino
que tambin otros atributos, como la distancia o las caractersticas de otros alumnos
del colegio
3
. En este sentido, a diferencia del modelo de vouchers tradicional de libro
de texto, es probable que la competencia entre colegios no elimine a parte de los cole-
gios de mala calidad, ya que estos pueden ser demandados por otras dimensiones (por
ejemplo porque estn cerca). Por lo que si se desea que no haya colegios que tengan
menos que una calidad mnima es necesario un instrumento adicional que garantice
dichos mnimos de calidad.
El resto de este trabajo se organiza del siguiente modo. La seccin 2 presenta una
breve revisin de los diferentes aspectos del sistema de cupones que es necesario definir
y en qu forma afectan su funcionamiento. Esta seccin define un marco de anlisis para
que, a su vez, en la seccin 3 se examine la evidencia emprica disponible
4
. Finalmente,
la seccin 4 concluye presentando algunas lneas de investigacin futura.
2. Subsidios a la demanda en educacin: la teora
2.1. Libre eleccin y valores
Comencemos por caracterizar los sistemas de subsidios a la demanda. Estos sistemas
son esquemas de financiamiento que buscan otorgar mayores posibilidades de eleccin
a los padres y a los alumnos. Si bien tradicionalmente se asocian con la posibilidad de
usar los vouchers en colegios privados, estos esquemas, en principio, son compatibles
con cualquier mezcla de produccin de la educacin, tanto de oferentes privados como
pblicos.
Las caractersticas fundamentales de un mecanismo de vouchers son las
siguientes:
1. Cada padre recibir un cupn real o virtual, el cual puede ser utilizado para
pagar total o parcialmente la mensualidad de cualquier escuela elegible para
recibir este subsidio.
2. Para ser elegible una escuela debe satisfacer ciertos requerimientos establecidos
por la autoridad.
3
La afirmacin previa no se hace en el sentido de que los padres sean irracionales, sino en el sentido
de que el producto que ellos demandan no slo incorpora la calidad de la educacin sino que otras
dimensiones. Dimensiones adicionales pueden ser: idiomas, religin, disciplina, etc.
4
En este trabajo no presentamos una descripcin detallada del sistema chileno, para ello recomen-
damos ver Sapelli (2003), Gallego (2006) y Gallego y Hernando (2007).
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3. El financiamiento sigue al alumno y los colegios compiten para atraer y retener a
los alumnos.
4. Los colegios que no tienen alumnos suficientes para cubrir sus costos dejan de
operar y salen del sistema. En un esquema de subsidio a la demanda puro las
transferencias del Estado a los colegios por otros canales diferentes al subsidio a
la demanda debiesen ser mnimas o nulas porque stas pueden crear incentivos
que distorsionen los efectos que el sistema de voucher espera crear.
qu se obtiene a travs de la eleccin de la educacin por los padres?
1. En trminos de obtener calidad, y aceptando que a nios diferentes se les debe
ensear de formas diferentes, y que nadie conoce al nio tan bien como sus tuto-
res, es relevante el hecho de que las familias pasan a tener el derecho de elegir el
tipo de educacin que ms se ajusta a las capacidades y necesidades de su hijo,
adems de que entrega un instrumento de control descentralizado de las acciones
de los oferentes de educacin.
2. Los esquemas de subsidio a la demanda pueden dar opciones a que los padres que
desean gastar ms en su educacin puedan hacerlo, sin tener que pagar impuestos
implcitos altos.
3. Al posibilitar la eleccin se rompe el poder monoplico que tienen las escuelas
sobre sus alumnos y, por lo tanto, enfrentarn presiones competitivas para actuar
de manera ms eficiente. Habr una mayor competencia entre las escuelas por
atraer y retener alumnos, lo que conducir a mejorar la eficiencia de los colegios
y la calidad de la educacin.
Notar que existen dos supuestos implcitos en este argumento: (i) que las escuelas
(en particular los agentes que operan en ellas) sufren consecuencias de los presu-
puestos asociados a la prdida de alumnos y (ii) que los padres escogen las escuelas
considerando la calidad de las mismas. En el caso del primer supuesto, la ausencia
de consecuencias para los agentes limita seriamente los incentivos que el esquema de
voucher provee a los colegios porque restringe el mecanismo de salida automtico que
existe en el sistema. Respecto del segundo supuesto, la limitacin es que los impactos de
la eleccin en la calidad se pueden diluir si es que los padres consideran otros atributos
adems de la educacin.
4. Los esquemas de subvencin a la demanda, dependiendo del diseo, generan in-
centivos a que los nios asistan al colegio. Notar que este argumento es de hecho
independiente de los supuestos respecto de las preferencias de los padres. El modo
concreto en que el subsidio a la demanda importa para este efecto: por ejemplo,
si el pago al colegio es por asistencia efectiva o por matrcula.
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Por otro lado, existe una serie de argumentos en contra de los sistemas de voucher.
A continuacin presentamos algunos de ellos.
Seargumentaquelosvouchersnoradicanlasdecisionesenaquellosconmayor
capacidad para elegir correctamente. Se presume que los padres no son buenos
agentes de los hijos, preocupndose de atributos de los establecimientos que
poco tienen que ver con la calidad de la educacin que entregan. sta es una de
las crticas ms fuertes al esquema de vouchers y de ella se derivan dos crticas
adicionales, relacionadas con segregacin e inequidad:
que los ms pobres estaran desaventajados en su uso porque no hay un
acceso igualitario a la informacin sobre alternativas ni una habilidad
homognea para ejercer la eleccin.
que la capacidad para ejercer una eleccin relevante depende de la capaci-
dad para transportar al menor a la escuela de su eleccin. Es posible pensar
que el atributo calidad de la educacin es un bien superior, mientras que
la distancia es un bien normal o inferior. Si es as, la importancia del costo
de transporte depende del ingreso de las personas.
Se indica que el hecho de que los mejores alumnos se vayan de las escuelas
pblicas disminuira el rendimiento de los alumnos que permanecen en ellas.
Esto se conoce como el peer effect o efecto compaero, una especie de
externalidad.
Laargumentacinencontradelainstauracindeunsistemadevouchersradica
muchas veces en la idea de que el ideal razonable de educacin es mejor provisto
por las escuelas pblicas. En particular, cuando se trata de temas relacionados
con la formacin cvica y la integracin de personas pertenecientes a diferentes
grupos sociales o tnicos (kremer y Sarychev, 2000 discuten este tema en ms
detalle).
Porelladodelaoferta,seargumentaquenoesclaroqueloscolegiospuedan
controlar la calidad de la educacin, ms all de lo relacionado con la composi-
cin socioeconmica de los alumnos. En esta lnea, un esquema de voucher no
genera ninguna ganancia en trminos de mejoras de calidad.
Desde un punto de vista de investigacin, los argumentos a favor y en contra
de un sistema de voucher no son afirmaciones dogmticas, sino afirmaciones sobre
la realidad, por lo tanto estn sujetas a verificacin. Ms adelante examinaremos la
evidencia emprica que se ha generado en Chile y en otros lugares respecto de estas
afirmaciones.
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2.2. Elementos de diseo de un mecanismo de vouchers
Dentro de este esquema el gobierno debiera tener un rol subsidiario, segn el cual
debe:
Proveer el financiamiento para los cupones. En particular, un elemento clave es
fijar los precios que determinarn la asignacin de recursos en el cuasi-mercado
creado por los vouchers.
Establecer los criterios sobre elegibilidad de los colegios.
Promover un funcionamiento eficiente del mercado proveyendo informacin a los
padres, resolviendo conflictos, regulando y fiscalizando a los colegios.
En este marco general de participacin estatal, existen muchas variaciones de
mecanismos de cupones. Diseos alternativos tendrn un impacto diferente sobre la
eleccin de las familias. Los diseos difieren, en general, en tres dimensiones:
Financiamiento: Esto se puede referir tanto al monto del cupn mismo y si es
homogneo entre alumnos (o difiere segn nivel socioeconmico; deficiencias de
aprendizaje o fsicas; regin (urbana o rural); niveles de enseanza; qu se puede
comprar con l; si el colegio puede cobrar en adicin a ste; si cubre costos de
transporte).
Regulacin: Diferencias en el marco regulatorio crearn diferencias en el rango de
eleccin. Las principales reas de regulacin corresponden a contenido curricular,
infraestructura mnima, personal docente y administrativo, estndares de admisin
y criterios para entrada y salida del sistema. Obviamente aqu se introduce un ele-
mento de tensin debido a que demasiada regulacin puede afectar la iniciativa
privada y la posibilidad de diversidad.
Informacin: Para que el sistema funcione es crucial que se est informado sobre
las alternativas. Aqu existen varios problemas: qu informacin se necesita, cmo
presentarla de manera clara a los usuarios, y si es necesario proveer informacin
distinta/con distinta presentacin a las diferentes audiencias.
Todos estos aspectos son claves a efectos de determinar las posibilidades de
xito del sistema de vouchers. Un subsidio pequeo, con un conjunto de eleccin
muy reducido, entre colegios muy regulados, no implicara ningn cambio respecto a
un sistema pblico manejado centralmente. Es importante, por ejemplo, para que los
colegios acepten a alumnos que pueden tener desventajas de aprendizaje que haya una
relacin decreciente del monto del subsidio con el ingreso. De esta manera los colegios
competirn por alumnos en forma independiente a si cuesta ms educarlos o no. En
este sentido toda la regulacin importa: qu se puede hacer con el subsidio, a dnde se
puede ir, qu tan restringido es el espacio de eleccin, qu tan restringida es la forma
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en que esas escuelas pueden organizarse, qu libertad hay para disear el currculo, qu
libertad hay para seleccionar alumnos, qu libertad hay para las escuelas para determinar
sus matrculas, etc.
quizs el primero que hizo una reflexin respecto a los diferentes tipos de vouchers
posibles fue el ingls Mark Blaug (1984). A su juicio haba cuatro aspectos del voucher
que eran relevantes:
Sieslimitadoono.Estoes,sihayrestriccindelasescuelasenqueesposible
utilizar el voucher (por ejemplo, por si son o no con fines de lucro, si son o no
religiosas, etc.).
Sisepuedeonosuplementarelvouchercondineroadicional(loqueenChilese
denomina financiamiento compartido) o es solamente de valor fijo.
Cmosefijaelmontodelasubvencin:siesuniformeindependientementede
la persona que lo recibe, si depende del NSE del nio, si incluye o no costos de
transporte.
Finalmente,sialoscolegiosselespermiteseleccionaralumnos.Enesteaspecto
a Blaug no se le ocurri que fuera justificable no permitir la seleccin por razones
acadmicas y por lo tanto se refera a cuando se prohben otros mtodos de selec-
cin aparte del por razones acadmicas. Si se prohbe, Blaug los llama vouchers
restringidos.
En funcin de estos criterios Blaug construye una jerarqua de diferentes sistemas
de voucher que empieza con el diseo del voucher ms restringido y del que menos
efectos se puede esperar, hasta el menos restringido y por lo tanto el ms potente para
obtener sus objetivos. El ms restrictivo es: limitado, de valor fijo (no suplementable),
de valor uniforme, y restringido. El menos restrictivo es ilimitado, suplementable, de
valor diferente segn criterios de equidad y movilidad, y no restringido. Por ejemplo, en
el presente el voucher en Chile es: ilimitado, suplementable, uniforme, y no restringido,
un tipo que no est en la lista de Blaug (lo que muestra la enorme diversidad de diseos
posible en estos sistemas). Conviene anotar que en la discusin de poltica actual se han
presentado propuestas para despotenciar el sistema de subvencin y para potenciarlo.
Para despotenciarlo, se ha planteado: i) volverlo limitado dndoselo solamente a las
escuelas pblicas o dndole un subsidio diferencial a las mismas; o prohibir que se le
pueda usar en instituciones con fines de lucro; ii) volverlo no suplementable, derogando
el financiamiento compartido; y iii) volverlo restringido, prohibiendo la seleccin. Para
potenciarlo se ha planteado que el valor del voucher fuera sensible a distintos aspectos
que hacen difcil que el actual pueda cumplir con los objetivos que busca (entre ellos
el de obtener equidad, ver Sapelli 2006).
Finalmente, un punto central en la caracterizacin y el diseo del sistema de sub-
vencin a la demanda va asociado al nivel del subsidio a la demanda. Este nivel va a
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determinar la calidad media ofrecida por los colegios
5
. As un nivel de subvencin baja
va a generar una calidad media baja. Anlogamente, una subvencin que no alcanza a
cubrir los costos de educacin para algn tipo de alumnos implicar que esos alumnos no
sern atendidos (al menos no con educacin de la calidad mnima que tiene por objetivo
el sistema). El nivel del voucher tambin puede afectar el tipo de proveedores dispuestos
a entrar al mercado. Por ejemplo, un voucher que no financia los gastos totales puede
implicar que slo ingresen proveedores que sean capaces de levantar financiamiento desde
fuentes alternativas, como donaciones en dinero o especies. Por el lado de la demanda,
tambin el nivel del voucher puede afectar a los padres que participan en el esquema. Por
ejemplo, un voucher que requiere ser suplementado por los padres har probablemente
que slo participen aquellos ms motivados o con mayor nivel de ingreso.
3. Subsidios a la demanda en educacin: la evidencia
Cul es la evidencia emprica disponible para contestar si tienen razn los propulsores
o los crticos de un sistema de vouchers? En esta seccin discutiremos la evidencia
disponible tocante a las potenciales ventajas y desventajas de los sistemas de voucher
respecto de una serie de dimensiones. Centraremos nuestra discusin para la evidencia
recolectada en el caso de Chile, pero en algunos casos contrastamos los resultados ob-
tenidos con la evidencia disponible a nivel internacional. Centraremos nuestra atencin
en la evidencia emprica posterior a 1999; una discusin de la evidencia anterior puede
encontrarse en Aedo y Sapelli (2001) y Larraaga (2004).
Efectos del sistema de voucher en el nivel agregado de la calidad
Existe una lnea de argumentacin en relacin a los efectos del sistema de subvenciones
que se basa en evidencia agregada de que medidas de calidad del sistema educativo no
habran aumentado de un modo significativo en el tiempo (por ejemplo, Carnoy, 1997)
y que los resultados de las pruebas internacionales de Chile son relativamente malos en
comparacin a otros pases (Hsieh y Urquiola, 2006)
6
.
5
Formalmente, suponiendo que los colegios operan en un esquema competitivo y no tienen utili-
dades econmicas y que los colegios operan en tramos donde existen deseconomas de escala, la
calidad ofrecida est determinada por: p = c(q), donde p es el valor de la subvencin, y c(n,q) es el
costo por alumno atendido, n el nmero de alumnos por colegio y q la calidad ofrecida. Entonces
a mayor subsidio a la demanda mayor calidad suponiendo obviamente que el costo marginal de
la calidad es creciente.
6
Respecto de los trabajos como el de Carnoy, cabe dejar constancia que la comparacin intertemporal
es cuestionable por la inexistencia de pruebas estandarizadas comparables en el tiempo entre antes
y despus de la instauracin del sistema de vouchers. La comparacin intertemporal de las pruebas
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Respecto de las pruebas internacionales, los resultados sugieren un desempeo
bajo del sistema chileno no slo en relacin a otros pases, sino que tambin respecto
del nivel de desarrollo del pas. Es importante notar los resultados del sistema chileno,
antes de la reforma tambin eran bajsimos. Hanushek y kimko (1999) reportan que
los resultados de Chile en una prueba del ao 1970 lo ubican en un nivel cercano al de
Irn e India (equivalente a 1.5 desviaciones estndar bajo el promedio de la muestra).
Ms an, Barro (1999) reporta que el resultado de Chile en estas pruebas era el 50%
del esperable dado su nivel de desarrollo
En contraste, en la actualidad utilizando resultados de las pruebas PISA y
TIMMS los resultados de Chile lo ubican alrededor de una desviacin estndar bajo
el promedio de la muestra y en torno a una magnitud similar debajo de lo esperable
dado su nivel de desarrollo. Por tanto, estos resultados implican una cierta mejora en
dos dimensiones: (i) en el nivel de los resultados de las pruebas (i.e. estar ms cerca del
promedio de la muestra) y (ii) una mejora en la eficiencia del sistema (i.e. estar ms
cerca de lo esperable dado el nivel de desarrollo del pas). Por tanto, los resultados de
pruebas internacionales son sugerentes de que la calidad de la educacin en Chile no ha
permanecido estancada, a diferencia de lo argumentado en algunos papers. Ciertamente
esta diferencia implica que an se observan ineficiencias importantes (en el sentido de
que los resultados son menores a los esperados dado el ingreso per cpita), pero que la
ineficiencia ha disminuido entre 1970 y 2000
7
.
Se puede concluir entonces algo de la evidencia comentada previamente respecto
del efecto del sistema de subsidio a la demanda en la calidad? En nuestra opinin no.
Muchas cosas han cambiado en Chile entre 1970 y la cercana del ao 2000 como para
dar una respuesta definitiva. En conclusin, (i) existe cierta evidencia de que la calidad
del sistema ha mejorado entre 1970 y el presente, pero (ii) no existe claridad ni concep-
tual ni emprica de que esta mejora se pueda deber al sistema de voucher.
Relacin entre competencia y resultados educativos en Chile
Uno de los argumentos fundamentales a favor de un sistema de vouchers es que existira
una relacin positiva entre competencia entre colegios y resultados educativos. Existen
una serie de trabajos que estudian este punto para Chile.
estandarizadas slo es posible a partir de 1998. Por otra parte, las pruebas que existan a comienzos
de los 80 no cubran a toda la poblacin de estudiantes, sino que a una muestra compuesta de
colegios sesgada a zonas urbanas y pobladas. Por ello no discutiremos estos resultados.
7
Villafuerte (2004) argumenta que luego de controlar por el nivel de desigualdad de los pases,
Chile tiene un resultado exactamente equivalente al esperable.
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En trminos metodolgicos, la implementacin de estos ejercicios est sujeta a dos
problemas bsicos. En primer lugar, es necesario definir alguna medida de competencia
entre colegios en el mercado relevante de los mismos
8
. El segundo desafo metodolgico
se relaciona con el hecho de que la entrada de colegios a distintas zonas es endgeno
a la calidad de la educacin de esas zonas. As, una simple correlacin entre alguna
medida de competencia y resultados no indica el efecto causal de una variable sobre la
otra. Aqu la solucin conceptual es relativamente conocida, pero no por ello simple:
utilizar variables instrumentales. La idea es identificar alguna variable que se relacione
con la entrada de colegios y no tenga un efecto directo en la calidad
9
.
Los trabajos de CM y HU que utilizan datos ms antiguos (desde comienzos de
los 80 a mediados de los 90) tienden a encontrar un efecto nulo de la competencia en los
resultados educativos de los alumnos y de los alumnos de colegios pblicos. Sin embargo,
todos los trabajos que utilizan informacin ms reciente (con datos desde mediados de
los 90 en adelante) encuentran efectos positivos y significativos de diferentes medidas de
competencia sobre los resultados educativos de los colegios. Los tamaos de los efectos
varan, pero el resultado es robusto a las diferentes especificaciones. Estos resultados
sugieren que el efecto de aumento de eficiencia de los vouchers domina a cualquier otro
efecto, sea este relacionado con la existencia de descreme, de efectos compaeros u otros
que pudieran producir efectos negativos en la calidad. En trminos del tamao del efecto
de la competencia sobre los resultados, en general se observa que es moderado
10
.
Estos resultados no son sorprendentes desde un punto de vista concep-
tual. Justamente desde mediados de los 90 se producen al menos dos cambios
importantes en la operacin del sistema de voucher en Chile. En primer lugar, solo
a partir de mediados de los 90 existe informacin disponible de los resultados de
8
Aqu los trabajos han utilizado diferentes medidas: el porcentaje de la matrcula que asiste a colegios
particulares subvencionados en una comuna (Auguste y Valenzuela, 2003; Carnoy y McEwan, 1998
(CM); Gallego, 2002; Hsieh y Urquiola, 2006 (HU)), un ndice de concentracin de Herfindahl de
la matrcula de los colegios a nivel comunal (Contreras y Macas, 2002), la razn del nmero de
profesores a nmero de colegios particulares subvencionados al nmero de colegios municipales
en una comuna (Gallego, 2006) y una medida del poder de mercado de cada colegio derivada de
un modelo estructural de seleccin (Gallego y Hernando, 2007).
9
El primer trabajo en aplicar esta metodologa para Chile es Gallego (2002). En ese trabajo se utiliza
el grado de ruralidad y la poblacin de una comuna como determinantes de la entrada de colegios.
Los otros trabajos han utilizado variaciones de estas variables, agregndose dos innovaciones im-
portantes en la literatura reciente. Auguste y Valenzuela (2003) utilizan la distancia entre comunas
y Gallego (2006) utiliza el nmero de sacerdotes por persona en 1950 como determinantes de la
entrada de colegios.
10
As, tanto Gallego (2006) como Auguste y Valenzuela encuentran que un aumento de una des-
viacin estndar en sus medidas de competencia tiende a producir aumentos de algo ms de 0.10
desviaciones estndar de los resultados de calidad.
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la prueba SIMCE, que puede ser utilizada para monitorear y/o seleccionar a los
colegios. En segundo lugar, durante ese perodo se produce una recuperacin del valor
de la subvencin por alumno en trminos reales, adems de que se permite el cobro de
financiamiento compartido en un contexto tambin de un gran aumento en el ingreso de
las personas luego de cerca de 10 aos de crecimiento continuado, lo que va asociado
a entrada de nuevos colegios.
An as, como hemos argumentado previamente, en un contexto de subvencin
relativamente baja, con un grupo de oferentes (los municipales) que no tienen incentivos
claros a responder a la competencia, y con padres que tienden a ponderar no slo la
calidad sino que otras dimensiones, no es inesperado que los efectos de la competencia
sobre la calidad sean moderados en promedio.
Algunos de estos trabajos muestran adems que los incentivos que enfrentan los
distintos tipos de colegios son importantes a la hora de entender la respuesta de estos
colegios a la competencia. As Gallego (2002) presenta evidencia de que los colegios
particulares subvencionados tienden a responder ms fuertemente a la competencia que
los colegios pblicos. A su vez, Gallego (2006) presenta evidencia de que los colegios
pblicos que enfrentan restricciones presupuestarias relativamente blandas no responden
a la competencia de modo significativo, mientras que aquellos que enfrentan restricciones
relativamente ms duras s lo hacen de un modo significativo.
Evidencia de efectos del sistema de voucher en la segregacin
Una explicacin al efecto negativo del sistema de voucher en la calidad se relaciona
con que los colegios privados descreman a los pblicos (Carnoy, 1997; Carnoy y
McEwan, 1998). Por descremar se entiende que los colegios particulares subvencio-
nados reciben los mejores alumnos de los colegios municipalizados (la crema) y por
lo tanto obtienen de esta manera puntajes ms altos en la prueba SIMCE. El argumento
sera que, por un lado, se produce una reasignacin de alumnos entre sectores yendo los
mejores al particular subvencionado, lo que baja los resultados de los colegios pblicos
y genera la brecha observable entre ellos.
Si uno le adicionara el argumento tradicional de los opositores al sistema de
vouchers, que dicho descreme genera una externalidad negativa en los establecimientos
pblicos debido al efecto compaero, uno llegara a la conclusin de que el sistema
de subvencin lo nico que logra es reasignar alumnos, con una prdida de calidad que
se concentra en los ms pobres
11
. Adems de estos trabajos hay otros que atribuyen
11
Esta argumentacin se basa solamente en haber encontrado una correlacin negativa entre SIMCE
medio de la comuna y porcentaje de matrcula en colegios particulares subvencionados. Como se
discuti previamente, esta relacin no es necesariamente causal.
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la diferencia de resultados observada (y estimada) entre colegios particulares subven-
cionados y municipales al descreme. Entre ellos encontramos a McEwan y Carnoy
(2000); McEwan (2001); Somers, McEwan y Willms (2004) y Hsieh y Urquiola
(2006). Estos argumentan que el efecto principal de la introduccin del sistema de
subvencin en Chile ha sido la segregacin y que las diferencias de resultados entre
colegios particulares subvencionados y municipales se deben a la seleccin de estu-
diantes y/o al efecto pares.
Sin embargo, para sostener el argumento delineado en el prrafo anterior es necesario
tener evidencia emprica en dos sentidos. Primero, de que existe un efecto causal del
sistema sobre la segregacin. Segundo, para argumentar que esta mayor segregacin ha
tenido un efecto negativo en el desempeo de algunos estudiantes es necesario encontrar
una relacin tambin causal entre segregacin y resultados educativos (o sea, evidencia
de la magnitud y la forma del efecto compaero).
En este sentido la literatura existente para Chile es relativamente escasa. Auguste
y Valenzuela (2003) muestran que un aumento en la participacin de colegios par-
ticulares subvencionados en un mercado tiende a estar asociado a un movimiento
de nios de familias con mejor NSE a colegios particulares subvencionados. Los
efectos son significativos y relativamente grandes. En un ejercicio complementario,
Gallego (2006) muestra que aumentos en la competencia tienden a ir asociados con
colegios ms homogneos en trminos de educacin de las madres (pero no en la
dimensin de ingreso de los padres). Como un todo, esta evidencia implica que el
sistema de voucher parece ir asociado a ms segregacin entre sectores (municipal
y particular subvencionado) y una mayor homogeneidad al interior de cada sector.
Como argumenta Sapelli 2006, esto no es sorprendente, ya que el diseo del sistema
de subvencin hace que no sea rentable proveer educacin de calidad a nios de bajo
NSE (en particular el hecho de que el valor de la subvencin es uniforme indepen-
diente de los costos de enseanza de cada alumno). Un diseo diferente no generara
ese grado de segregacin.
Desde el punto de vista de los efectos sobre la calidad, lo relevante es analizar si
esta segregacin tiene efectos negativos sobre la calidad de la educacin que reciben
los alumnos segregados. En particular nos interesara saber cul es el efecto sobre los
alumnos que quedan en colegios municipales. Aqu es necesario modelar adecuadamente
el efecto compaero para llegar a una conclusin respecto a su signo en el agregado,
ya que es el neto de un efecto negativo sobre algunos estudiantes y uno positivo sobre
otros. Para que el efecto sea como el que se postula, es necesario, por ejemplo, que
el efecto sea lineal (un alumno mejor que un par tiene una influencia positiva sobre
el mismo independientemente de que tanto mejor sea), asimtrico (el efecto positivo
del mejor alumno sobre su peor par es ms importante que el efecto negativo del peor
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alumno sobre su mejor par), y que el nmero de alumnos afectados negativamente sea
mayor al afectado positivamente
12
.
En la literatura, los trabajos de McEwan (2001) y Somers et al (2004) controlan
por el efecto pares y llegan a resultados contradictorios. McEwan (2001) encuentra
que el concurrir a un colegio particular subvencionado no le mejora el resultado a un
alumno promedio cuando se controla por efecto pares. Somers et al (2004), sin embargo,
analizando 10 pases de Amrica Latina, encuentran que una vez que uno controla por
las caractersticas de los alumnos y el efecto pares, el efecto tratamiento es positivo en
Chile (o sea, los colegios particulares subvencionados s proveen mayor calidad an si
se controla por el efecto pares).
Sapelli y Vial (2006) controlan tanto por las caractersticas de los estudiantes,
el presupuesto de las escuelas y el efecto pares. Encuentran que el resultado de que
hay una ganancia en calidad cuando se asiste a un colegio particular subvencionado
se mantiene. Este efecto es estadsticamente significativo y grande en magnitud. En
otras palabras, el efecto par no es un efecto de primer orden a la hora de explicar el
desempeo de las escuelas.
En trminos de implicancias de polticas, la segregacin se resuelve con un subsidio
diferenciado (subvencin preferencial) de acuerdo al nivel de ingreso de los menores
o de sus familias. quizs se puede complementar va un instrumento adicional para
eliminar del conjunto de posibilidades las alternativas de baja calidad. Notar que esta
alternativa slo es vlida en la medida que el sistema no es capaz de eliminar provee-
dores de calidad bajo el mnimo.
Conviene mencionar aqu que la segregacin que surge en los sistemas educativos
surge tanto por razones de oferta y de demanda y que es muy importante entender si
predominan las razones de oferta (las escuelas seleccionan y producen segregacin)
o las de demanda (los padres son quienes seleccionan y producen segregacin). Si la
segregacin se da principalmente por razones de demanda, un sistema de libre eleccin
no necesariamente explica el surgimiento de la segregacin, aunque podra aumentarlo.
Y por lo tanto prohibir la seleccin por parte de los colegios tampoco la eliminara (e
incluso podra no tener mayores efectos sobre la misma). Es importante tomar nota que
sistemas sin libre eleccin tambin presentan alta segregacin. Ms an, un esquema
de voucher, al permitir la libre entrada de colegios, puede disminuir la segregacin (en
12
A su vez, la larga literatura sobre las diferencias de calidad (por ejemplo Contreras (2002) o Sapelli
y Vial (2002)) que encuentra que los colegios PS tienen una mejor calidad que los municipales
(y que es analizada en la seccin siguiente) controla por las caractersticas de los alumnos, por lo
cual sus resultados no pueden deberse a la segregacin. De manera que el canal que requerira ser
explorado es nuevamente el del efecto pares.
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trminos de calidad), al permitir la entrada de proveedores de calidad para atender a
los alumnos de bajo NSE. La discusin sobre seleccin por el lado de la demanda nos
lleva al tema siguiente.
Determinantes de la eleccin de los padres
Una de las crticas ms importantes al sistema de voucher ataca uno de sus puntos bsicos:
son los padres capaces de elegir adecuadamente el colegio al que asistirn sus hijos?
Como se discuti previamente, una lnea de argumentacin plantea que los padres pre-
fieren escuelas por razones que poco tienen que ver con la eficiencia y en particular con
la calidad. Los padres se preocupan ms bien por el estatus (por ejemplo, que el colegio
tenga nombre en ingls) y no de su calidad docente. Por ello, una estrategia basada en
la eleccin de los padres no podra generar mayor calidad. Este tema se percibe como
particularmente grave entre los pobres. Por lo tanto, las elecciones necesariamente las
debe tomar una autoridad (como el Ministerio), por lo que no tiene sentido profundizar
el sistema de vouchers para abarcarlos.
La pregunta fundamental es, entonces, si los padres consideran la calidad ofrecida
por los colegios al momento de elegir entre ellos. Existe una incipiente literatura que
estudia el tema. Uno de los primeros trabajos que estudia este tema es Sapelli y Torche
(2001). Estos autores muestran que aumentos en la calidad de los colegios municipa-
les de la comuna bajan la probabilidad de que los padres elijan un colegio particular
subvencionado.
Luego, el trabajo de Elacqua et al (2006) utiliza una encuesta aplicada a padres
para entender las motivaciones de ellos para elegir entre colegios. Los autores sugieren
que los padres tienden a ponderar ms caractersticas relacionadas con los pares que
a mirar la calidad, tanto al construir los conjuntos de colegios que consideran como
al elegir colegio. La metodologa utilizada por los autores, sin embargo, es discutible.
Ellos basan sus resultados en la varianza relativa de distintos atributos de los colegios
considerados en los conjuntos de colegios y no en los mtodos convencionales de se-
leccin de alternativas mltiples tpicamente utilizados en los estudios sobre el tema.
De hecho, los autores encuentran que la calidad de la decisin de los padres de los
colegios municipales y particulares subvencionados es en algunos casos igual o mejor
que la de los padres de alumnos de colegios particulares pagados.
Finalmente, Gallego y Hernando (2007) utilizan un mtodo economtrico aplicado
por otros estudios para estudiar cmo las caractersticas del colegio y de los padres afectan
sus decisiones de eleccin de colegios. Los autores concluyen que los padres consideran
una serie de atributos a la hora de elegir entre colegios: calidad medida por el SIMCE,
ubicacin, composicin socioeconmica, costo monetario, caractersticas de los pares
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(medidas por el nivel de ingreso de los padres). A su vez, los autores encuentran que los
padres parecen valorar significativamente dos atributos: la calidad (estn dispuestos a
pagar cerca de $ 9.000 (17 dlares) mensuales ms por un aumento del SIMCE en una
desviacin estndar) y cercana (estn dispuestos a pagar cerca de $ 7.700 (14.5 dlares)
mensuales por un colegio una desviacin estndar ms cerca equivalente a algo ms
de 2 km ms cercano). Interesantemente, los resultados apuntan a que la valoracin
por la calidad (ubicacin) aumenta (disminuye) a medida que aumenta el ingreso y la
educacin de los padres. Algo similar sucede cuando se considera la expectativa que
tienen los padres respecto de la educacin que pueden obtener sus hijos: cuanta mayor
expectativa, mayor valoracin por la calidad y menos valoracin de la distancia.
Respecto del ltimo punto, conviene notar que los resultados de este trabajo im-
plican que mucha de la segregacin observada en el caso de Chile estara relacionada
con factores de demanda y no de oferta. La evidencia emprica en este punto es que la
segregacin por el lado de la demanda (o sea, producida por los padres) es un tema de
primer orden
13

14
.
Un punto final respecto del tema de la segregacin por el lado de la demanda
(conocido en economa como autoseleccin) se relaciona con el efecto que podran
tener mejoras en la informacin entregada a los padres. Respecto de este punto, algunas
experiencias recientes indican que la entrega de informacin sencilla a los padres tiene
efectos de primer orden en la calidad de las elecciones de los padres en el contexto
de programas de libre eleccin del condado de Charlotte-Mecklenburg (Carolina del
Norte) en Estados Unidos. Por ejemplo, Hastings et al (2007) indican que la entrega
de informacin simple a los padres sobre resultados del colegio elegido por ellos y las
alternativas existentes (en trminos de resultados y probabilidad de ingreso) mejora
significativamente la calidad de las elecciones de los padres, especialmente los ms
pobres.
13
Chakrabarti (2005) presenta evidencia de esto para el programa de vouchers de Milwaukee. Lo
interesante de este trabajo es que en Milwaukee no es posible ni seleccin por el lado de la oferta
(el exceso de demanda por un colegio se asigna con loteras) ni el cobro de copagos adicionales
que puedan afectar la segregacin. Hastings et al (2005) presentan evidencia similar para Carolina
del Norte y Bayer et al (2004) para San Francisco.
14
De hecho, si se toman algunas medidas de la importancia de seleccin por el lado de la oferta
tomando los datos usados por Contreras et al (2007) es la baja seleccin que se observa en los
colegios en Chile lo que llama la atencin. Gallego y Hernando (2007) reportan que si se toma el
criterio de Contreras et al (2007) en que al menos un 50% de los padres dicen haber sido some-
tidos a alguno de los procedimientos de seleccin, se obtiene que cerca del 37% de los colegios
de la Regin Metropolitana son selectivos. Si se usa una definicin un poco ms exigente, en que
el 75% de los padres dicen haber sido sometidos a algn tipo de criterio de seleccin slo el 24%
de los colegios sera selectivo. Es interesante que Gallego y Hernando (2007) tambin reportan
que los colegios ms selectivos son los ms grandes.
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Diferencias en eficiencia entre colegios privados y pblicos
Como se ha argumentado previamente, un sistema de voucher es consistente con cualquier
mezcla de provisin pblico-privada. De hecho, en un esquema de voucher de libro
de texto no debieran existir diferencias entre proveedores pblicos y privados, porque
aquellos proveedores que tengan menores resultados simplemente desapareceran.
Sin embargo, en el caso chileno y dado que los actores estn sujetos a incentivos
diferentes sera sorprendente que los colegios particulares subvencionados y los colegios
municipales tuvieran igual desempeo. En esto la existencia de un soft budget constraint
por el lado de los colegios municipales, y su acceso a fondos no relacionados con la sub-
vencin ni con la asistencia de alumnos, hace pensar que el marco de incentivos a que
estn expuestos es menos propenso a generar resultados de calidad. De hecho, si en este
contexto los resultados de ambos tipos de colegios fueran iguales, sera evidencia de que
los mecanismos principales de operacin del esquema: la competencia y la libre eleccin,
no funcionan. Por lo tanto, es razonable que un elemento que se esgrime para evaluar el
funcionamiento del sistema se relacione con la eficiencia relativa de los colegios pblicos
y particulares subvencionados, dado el esquema de incentivos y regulaciones existentes.
A su vez, es esperable que si existe una calidad superior de algn tipo de oferentes, un
sistema de vouchers que permite que estos agentes se expandan debiese producir un
resultado de calidad superior a consecuencia de la competencia que se produce entre los
diferentes agentes. Es por ello que en esta seccin analizamos los argumentos existentes
respecto de las diferencias de eficiencia entre proveedores pblicos y privados.
Un argumento hecho muy recurrentemente se relaciona con que los resultados
ajustados de los tests (ajustados por entorno socioeconmico, efecto par, seleccin
o por otra serie de variables, muchas de ellas no correctamente incluidas en el tra-
bajo emprico) muestran que no hay diferencias entre los resultados de las escuelas
municipalizadas y las privadas subvencionadas, demostrando que no son mejores; y,
similarmente, que los costos ajustados no difieren mucho entre escuelas municipalizadas
y privadas subvencionadas, mostrando que tampoco hay diferencia en eficiencia. Estos
resultados pertenecen en su mayora a la literatura pre-1999 y fueron desmentidos por
los trabajos que utilizan mejores bases de datos, pero existen trabajos recientes que los
reviven (como Contreras et al 2007).
En Aedo y Sapelli (2001) y Larraaga (2004) se presentan detalladas discusio-
nes sobre la literatura de este tipo de estimaciones hasta fines de los 90. Una de las
conclusiones de esta revisin es que el surgimiento de datos individuales implica una
evidencia relativamente robusta de que los proveedores particulares subvencionados
tienden a ofrecer una calidad mayor, con los mismos recursos. En los ltimos 5 aos
han aparecido algunos trabajos con innovaciones metodolgicas interesantes que con-
firman este resultado.
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Sapelli y Vial (2002, 2003, 2005) estudian distintos aspectos de la diferencia
entre colegios particulares subvencionados y municipales. En Sapelli y Vial (2002) se
estima el efecto tratamiento sobre los tratados (TT) y el efecto tratamiento promedio
(ATE) controlando por caractersticas de los alumnos y por el presupuesto del colegio.
El controlar por el presupuesto es clave, ya que si no controlan por el mismo Sapelli
y Vial encuentran un efecto TT que es significativo y positivo y un efecto ATE que es
pequeo y no significativo. Cuando toman en cuenta los diferentes presupuestos (fi-
nanciamiento compartido y transferencias del fisco y/o los municipios por encima de
la subvencin) encuentran un efecto TT an ms grande (siempre positivo) cuando se
comparan colegios con similar presupuesto. Sapelli y Vial (2003, 2005) muestran que
estos resultados son robustos a tomar en cuenta el efecto pares.
Anand et al (2006) aprovechan la variacin exgena provista por la entrega de
becas que hacen los colegios a algunos alumnos para estimar el efecto que tiene en
estos alumnos asistir a un colegio particular subvencionado vis-a-vis un colegio muni-
cipal. Los resultados apuntan a una ventaja positiva a favor de los colegios particulares
subvencionados. De esta manera, todos los trabajos realizados con datos a nivel de
alumno han sistemticamente encontrado el mismo resultado (ver adems de los citados,
Contreras 2002; Mizala y Romaguera 2002; Auguste y Valenzuela 2003; Mizala et al
(2004). El nico que no encuentra este resultado es un trabajo reciente de Contreras
et al (2007).
El trabajo de Contreras et al utiliza la informacin provista en la encuesta del
SIMCE del ao 2005 sobre practicas de seleccin. Con esta informacin realiza un
anlisis muy similar al de los trabajos previos, pero se agregan indicadores de seleccin
de los colegios. Sin embargo, conviene comenzar por mencionar que los resultados
de este trabajo, an sin controlar por seleccin, se diferencian de los resultados que
usan datos individuales porque encuentra que no hay una diferencia significativa entre
colegios particulares subvencionados y municipales, cuando se usan instrumentos
para controlar por seleccin endgena de tipo de colegio (los resultados sin utilizar
instrumentos dan un efecto positivo y significativo). Parte de este resultado se puede
deber a que los autores controlan por caractersticas del colegio que son endgenas y
que no debieran ser incluidas. En otras palabras, no es al controlar por seleccin que
desaparece el resultado encontrado por el resto de la literatura. Una hiptesis de por
qu se da esto es que es consecuencia de la inclusin de variables que no pertenecen
a la regresin y que se refieren a contestar la pregunta de por qu los colegios tienen
desempeo diferente, antes que la que se quiere responder, que es si los colegios
tienen desempeo diferente.
Luego, los autores muestran que una vez que se controla por indicadores de se-
leccin la diferencia entre colegios particulares subvencionados y municipales sigue
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siendo no significativa pero se hace numricamente ms baja. Por tanto, se concluye
que la forma en que los colegios particulares subvencionados logran un mejor resulta-
do es a travs de seleccionar alumnos. Al concluirlo, los autores infieren una relacin
causal no demostrada. El resultado que dicen encontrar no corresponde al efecto causal
de la seleccin sobre resultados. Dado que las prcticas de seleccin seguramente son
endgenas a la calidad (los colegios que tienen colas son los mejores y tienen que
utilizar algn mtodo para decidir quienes quedan) y que los autores no corrigen por
este problema, es perfectamente posible que la evidencia presentada simplemente im-
plique que los colegios con mejores resultados aplican prcticas de seleccin (o sea,
que la causalidad es la inversa a la que suponen los autores y va de mayor calidad a ms
seleccin). Por lo tanto, los resultados actuales de este trabajo no permiten concluir que
la diferencia entre colegios municipales y particulares subvencionados se explique por
polticas de seleccin
Finalmente conviene enfatizar que, an si las diferencias en calidad y eficiencia
fuesen menores, no todo el mundo le dara la misma interpretacin a estos resultados.
Por ejemplo, Mizala y Romaguera (1998) piensan que aun si los resultados fueran igua-
les uno debiera valorar la libertad que permite el sistema de cupones. Por otro lado, lo
nico que se sabra es que son iguales, y no si se han igualado a un nivel ms alto como
resultado de la competencia provista por el sistema de cupones.
4. Conclusiones
En relacin a la evaluacin del sistema de voucher existente en Chile, surge la pre-
gunta de si las reglas no podran ser mejoradas en el sentido de dar ms libertad para
que aparezcan productos diferentes y de mejor calidad. Sin embargo, en la discusin
respecto a las conclusiones de poltica que pueden extraerse, muchos crticos no
se hacen esa pregunta y discuten el sistema de vouchers como si ste viniera en un
formato nico y no en una gran diversidad de formas. Es decir, la argumentacin
presupone que hay una nica forma de disear el sistema de vouchers y que, por
lo tanto, cualquier producto que se obtiene es el del sistema, y no el de un diseo
especfico del mismo.
Ambos argumentos son tambin vlidos cuando se discute otra gran crtica al
sistema de vouchers: su incapacidad de introducir equidad en el sistema educacional.
Tanto la calidad de la evidencia emprica que sustenta este juicio como el razonamiento
lgico por el cual se atribuye este resultado al sistema de vouchers, son nuevamente
cuestionables. Pero el tema ms importante es otro: dado el diseo actual del sistema
de vouchers, debiramos esperar que tuviera un efecto sobre esta rea? La respuesta
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es no, y la razn est implcita en el hecho de que los pobres son ms caros de educar
que los no tan pobres, y, sin embargo, el valor del voucher es igual para todos
15
.
Aqu conviene una evaluacin a las polticas educativas recientes. La poltica
educacional en Chile tuvo un giro en la dcada de los 90. Segn sus autores, ello se
debi a que el sistema de vouchers no cumpla con los objetivos de mejorar la calidad y
la equidad del sistema. Esta nueva poltica consisti en aumentar el gasto pblico y los
insumos del sistema (por ejemplo, Gallego 2006 documenta que el colegio promedio
recibe al menos un 30% de su financiamiento de fuentes diferentes a la subvencin).
Con esta poltica, de manera implcita se le dio una menor importancia tanto a los re-
cursos transferidos a travs del sistema de vouchers, como al peso de los incentivos de
dicho sistema dentro del sistema educacional. Esto, a pesar de que la evolucin de la
matrcula ha mostrado que el sistema privado es apto para generar el producto que los
padres demandan para sus nios.
A pesar de este aparente xito del sistema privado subvencionado, dicha estrategia
educacional incluy una evaluacin negativa de la experiencia chilena con vouchers.
O ms bien, se juzg que fue buena en aumentar la participacin y la eficiencia pero
no la calidad y equidad del sistema. Se opt para lograr esto ltimo por una poltica
que no implica desmontar el sistema vouchers pero s disminuir su influencia en la
evolucin del sistema. Es una estrategia cauta pero que en el largo plazo puede tener
un efecto sustancial sobre el sistema educacional, y no necesariamente positivo. Y esas
consecuencias ya se han visto. La estrategia de los 90 fracas. Fue una estrategia de
probarlo todo, pero no de apuntalar el sistema de subvencin sino ms bien de reducir su
importancia. La estrategia del siglo XXI parece seguir un camino similar: probarlo todo
con consecuencias an poco claras respecto a si se le dar ms fuerza a los incentivos
o a la planificacin central.
15
Gallego y Sapelli (2007) presentan una serie de implicancias de poltica derivadas del anlisis
conceptual y emprico presentado en este trabajo.
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Bibliografa
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile
Cristin Bellei
Rev. Pensamiento Educativo, Vol. 40, N 1, 2007. pp. 285-311
* Master en Educacin, Doctor en Educacin por la Universidad de Harvard, Acadmico del
Programa de Investigacin en Educacin de la Universidad de Chile, cristianbellei@gmail.com
EXPANSIN DE LA EDUCACIN PRIVADA
Y MEJORAMIENTO DE LA EDUCACIN EN CHILE.
EVALUACIN A PARTIR DE LA EVIDENCIA
Expansion of private schools and educational improvement in Chile.
An evidence-based evaluation
cristin Bellei*
Resumen
La investigacin analiza la hiptesis de que la expansin de los establecimientos
privados financiados con recursos pblicos ha sido un mecanismo de mejoramiento de
la educacin chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible acerca de los efectos
a nivel del sistema escolar que la expansin de las escuelas privadas ha tenido; luego
se evala la investigacin que ha intentado responder a la pregunta de si las escuelas
privadas son o no ms efectivas en el logro de aprendizajes que las pblicas; finalmen-
te, mediante el anlisis de resultados de aprendizajes (en Lenguaje y principalmente
Matemticas, en 4 bsico y 2 medio), se busca profundizar en el anlisis comparativo
de la efectividad de los establecimientos pblicos y privados subvencionados. En
trminos generales, mis resultados no apoyan la hiptesis enunciada. El documento
concluye discutiendo por qu la expansin de las escuelas privadas subvencionadas
en Chile no habra generado el mejoramiento educacional predicho.
Palabras clave: educacin privada vs. educacin pblica, efectividad educacional,
investigacin educativa, calidad y equidad educativas, polticas educacionales
Abstract
The research analyzes the hypothesis that the expansion of private schools supported with
public resources has in fact improved Chilean education Thus, available evidence with
respect to the impact of such expansion upon the school system is reviewed Research
aiming to answer whether private schools are more efficient than public ones when
achieving learning outcomes is also evaluated Lastly, by analyzing learning results in
Language and mainly maths, in 4
th
primary and 2
nd
high school- we seek to deepen into
the comparative analysis concerning the effectiveness of public and subsidized private
schools Overall, my findings do not support the stated hypothesis The document con-
cludes by discussing why the expansion of subsidized private schools would not have
produced the foreseen education improvement
Key words: private education v/s public education, education effectiveness,
educational research, educational quality and equity, education policies
CRISTIN BELLEI
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile
Cristin Bellei
I. Introduccin
En el debate internacional, las estrategias de reforma educativa orientadas al mercado
incluyen bsicamente: la expansin de las escuelas privadas por la va del financiamiento
pblico, la introduccin de mecanismos de competencia (por matrcula, por recursos o
por premios) entre las escuelas financiadas con recursos pblicos; el uso de mecanismos
de financiamiento tipo vouchers; el cobro de aranceles a las familias, y la expansin de
las posibilidades de las familias de elegir la escuela de sus hijos. En el ltimo cuarto de
siglo Chile ha empleado todos estos instrumentos de poltica, varios de ellos a escala
nacional. Este estudio se concentra en uno de ellos: la expansin de los establecimientos
privados subvencionados.
En efecto, desde la implementacin de la reforma institucional de inicios de los
80 la matrcula que asiste a establecimientos privados subvencionados ha crecido enor-
memente. Entre 1981 y 1986 la matrcula privada subvencionada ms que se duplic, a
pesar de que la matrcula nacional estaba estancada. Esto se explica por una sistemtica
transferencia de alumnos desde las escuelas pblicas a las privadas, proceso que entre
1981 y 1991 involucr a ms de medio milln de estudiantes (casi un quinto de todo
el sistema escolar). En efecto, mientras la matrcula de los establecimientos pblicos
representaba en 1981 el 78% del total nacional, en 1991 haba disminuido su partici-
pacin a un 58%. A partir de 1991, la matrcula de los establecimientos pblicos se
estabiliza, al punto que en 2006 fue prcticamente la misma que en 1991 (1,7 millones
de alumnos). Sin embargo, desde ese mismo ao, la matrcula de los establecimientos
privados subvencionados aument sostenidamente, pasando de 950 mil alumnos en
1991 a 1,6 millones en 2006. As, en 2006, el 45% de los alumnos chilenos estudiaba
en establecimientos privados subvencionados, prcticamente la misma proporcin que
quienes estudiaban en establecimientos pblicos (47%).
Segn las evaluaciones de logros de aprendizaje (realizadas por el Sistema de
Medicin de la Calidad de la Enseanza, SIMCE), en promedio, los alumnos que asis-
ten a escuelas privadas superan sistemticamente a los alumnos de escuelas pblicas,
tendencia que se ha mantenido prcticamente invariante desde hace por lo menos una
dcada (ver Figuras 1 y 2). Desde inicios de los 90 la diferencia promedio entre ambos
tipos de establecimientos ha sido 0,3-0,4 desviaciones estndar de puntajes SIMCE. Si
estas diferencias brutas reflejan o no una mayor calidad de la educacin proporcionada
por los establecimientos privados, ha sido uno de los temas ms controversiales tanto
en el debate poltico como acadmico de los ltimos quince aos en Chile.
Este estudio aporta evidencia para analizar la hiptesis de que la expansin de
los establecimientos privados financiados con recursos pblicos ha sido un mecanismo
de mejoramiento de la educacin chilena. Para ello se revisa la evidencia disponible
acerca de los efectos a nivel del sistema escolar que la expansin de las escuelas
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Rev. Pensamiento educativo, Vol. 40, n 1, 2007. pp. 285-311
Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile
Cristin Bellei
Figura 1
RESULTADOS SIMCE-4 BSICO MATEMTICAS
(1996-2006)
200
210
220
230
240
250
260
270
280
290
300
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Pblico
Figura 2
RESULTADOS SIMCE-4 BSICO LENGUAJE
EN ESTABLECIMIENTOS SUBVENCIONADOS
(1996-2006)
200
210
220
230
240
250
260
270
280
290
300
1996 1999 2002 2005 2006
Privado Pblico
CRISTIN BELLEI
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Expansin de la educacin privada y mejoramiento de la educacin en Chile
Cristin Bellei
privadas ha tenido; luego se evala la investigacin que ha intentado responder a la
pregunta de si las escuelas privadas son o no ms efectivas en el logro de aprendizajes
que las pblicas; finalmente, mediante el anlisis de resultados de aprendizajes (en
Lenguaje y principalmente Matemticas, en 4 bsico y 2 medio), se busca profundizar
en el anlisis comparativo de la efectividad de los establecimientos pblicos y privados
subvencionados. En trminos generales, mis resultados no apoyan la hiptesis enunciada.
As, el documento concluye discutiendo por qu la expansin de las escuelas privadas
subvencionadas no habra generado el mejoramiento educacional predicho.
II. Efectos sistmicos de la expansin de la educacin privada
Simplificando las cosas, existen dos teoras alternativas acerca de los efectos sistmicos
(es decir, el impacto sobre la efectividad del sistema educacional como un todo) que la
expansin de la educacin privada subvencionada por el Estado producira. La primera
afirma que las escuelas privadas subvencionadas contribuiran a mejorar las escuelas
pblicas a travs de un efecto de competencia, lo que redundara en un mejoramiento
global y continuo de la educacin chilena. La otra teora propone que el potencial aumento
de productividad sera anulado por el efecto negativo del aumento de la segmentacin,
causado porque las escuelas privadas captan preferentemente a los estudiantes con mayor
rendimiento acadmico demostrado o potencial (la hiptesis del descreme del sector
pblico), perjudicando as a las escuelas pblicas, lo cual producira una situacin de
suma-cero, con inexistente mejoramiento sistmico. Desafortunadamente, existe poca
investigacin para testear la validez de estas dos hiptesis.
Gauri (1998) estudi