TENENCIA DE LA TIERRA, DERECHOS A LA VIVIENDA Y GNERO MARCO NACIONAL Y URBANO:

BRASIL

ONU-HBITAT
2005 Serie de Anlisis sobre la ley, la tenencia de la tierra y el gnero: Amrica Latina

Copyright (C) Programa de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (ONU-HBITAT), 2005 Derechos reservados United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT) P.O. Box 30030, Nairobi, Kenya Tel: +254 20 621 234 Fax: +254 20 624 266 Web: www.unhabitat.org Negacin de responsabilidad Los sealamientos y la presentacin del material de esta publicacin no implican la expresin de opinin alguna por parte del Secretariado de las Naciones Unidas con respecto al estatus legal de ningn pas, territorio, ciudad o rea, ni de sus habitantes, ni con respecto a la delimitacin de sus fronteras o lmites, ni acerca de su sistema econmico y grado de desarrollo. El anlisis, las conclusiones y las recomendaciones de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, del Consejo de Gobierno del Programa de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas, ni de sus Estados miembros. Esta publicacin ha sido realizada en asociacin con el Centro de los Derechos a la Vivienda y contra el Desalojo (COHRE) Oficina de las Amricas.

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Prefacio al Anlisis de la Ley y de la Tenencia de la Tierra en Amrica Latina

Por medio de su Campaa para una Tenencia Segura, UN-Hbitat ha dado prioridad a la seguridad de la tenencia de la tierra como prerrequisito para mejorar significativamente la calidad de vida de los habitantes de los barrios marginales y cumplir as con las Metas de Desarrollo del Milenio de la ONU (MDM). Amrica Latina difiere considerablemente de pas a pas. No obstante, la regin est caracterizada por una creciente pobreza y una flagrante desigualdad. La mayora de los habitantes urbanos todava tienen derechos precarios a la tenencia de la tierra que ocupan, lo que los hace vulnerables a desalojos forzados. Gracias a la generosa ayuda del gobierno de Holanda, UN-Hbitat se complace en publicar este estudio sobre los marcos legales y de poltica que gobiernan la tenencia de la tierra en Amrica Latina. Adems de una visin regional de la situacin en los veinte pases de la regin, tambin hemos comisionado cuatro informes de pas, los cuales examinan los casos especficos de Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. Estos informes ofrecen un anlisis completo de las leyes y polticas que gobiernan la tenencia de la tierra urbana, con un enfoque especial en el impacto sobre los derechos de la mujer a la tierra y a la vivienda. Los expertos en cada pas han realizado una intensa investigacin para revelar el complejo contexto legal subyacente en el que los gobiernos de las regiones deben actualmente cumplir sus las MDM. Adems, la regin alberga una serie de leyes y prcticas positivas y novedosas que ofrecen seguridad a la tenencia. Tiene algunas de las sociedades civiles mejor desarrolladas, lo cual ha sido esencial, entre otras cosas, para el progreso de la causa de importantes adiciones al sistema de derechos humanos internacionales como la propuesta Carta Universal del Derecho a la Ciudad. A pesar de esto, falta mucho por hacer. Por ejemplo, la norma definida globalmente por las MDM no refleja adecuadamente la situacin peculiar en la regin. A este respecto, nosotros en UNHbitat particularmente reconocemos la necesidad de una accin ms concreta para proporcionar una seguridad de la tenencia y ofrecer servicios a los residentes urbanos a lo largo de la regin. Adems, se requiere un mayor esfuerzo orientado hacia la ejecucin de varias leyes y polticas buenas. La necesidad de reducir la desigualdad es un importante tema que permea toda la regin y debe ser incorporada en todas las reformas sectoriales. La reforma agraria puede jugar un papel importante para avanzar hacia este ideal. El dar seguridad a la tenencia es un paso importante para reducir la vulnerabilidad que empeora la situacin de los pobres urbanos. Finalmente, esto puede ayudar a reparar la desigualdad en la regin. Obviamente la sola tenencia segura de la tierra no ser suficiente, pero es una necesidad fundamental. Teniendo en cuenta esta realidad, la Campaa Global sobre Gobernabilidad Urbana de UN-Hbitat complementa y mejora la Campaa por una Tenencia Segura. Un claro mensaje que surge de este estudio es que es esencial una buena gobernabilidad para que los programas de seguridad en la tenencia logren los objetivos deseados.

Este anlisis nos abre los ojos al panorama legal y de polticas que se desenvuelve en Amrica Latina y ha de ayudar enormemente a UN-Hbitat, as como a nuestros socios en desarrollo internacional y a los gobiernos de la regin, a afrontar los retos que se nos presentan. Estos retos no desaparecern. En efecto, slo tendern a crecer, y a crecer rpidamente. Este estudio contiene recomendaciones estratgicas muy pensadas para una reforma legislativa, inmediata y a largo plazo, de los derechos de toda la poblacin y especialmente de los pobres y de la mujer a la tierra en la que viven. Es imperativo que los pases de la regin, apoyados totalmente por UN-Hbitat, se comprometan a poner en prctica estas recomendaciones.

Agradecimientos
Coordinadora Global y Editora Principal: Marjolein Benschop, ONU-HBITAT Coordinadora Regional, anlisis de la ley, la tenencia de la tierra y el gnero en Amrica Latina: Leticia Marques Osorio, Centro por el Derecho a la Vivienda y contra los Desalojos (COHRE) Oficina de las Amricas. Visin general de la regin: Leticia Marques Osorio, con la ayuda de Marina Schneider Comandulli (COHRE) Secciones sobre derechos de la mujer en la visin general de la regin: Eugenia Zamora (apoyada por Felicia Ramrez y Carla Morales), Marjolein Benschop y Leticia Osorio Translation Spanish-English by Isabel Aguirre Resumen ejecutivo, Introduccin, reestructuracin y reduccin del documento final:: Stephen Berrisford y Michael Kihato Edicin: Greg Rosenberg ------------------------------------------------------------------------------------------------------Captulo de Brasil: Nelson Saule Jr., Relator Especial de Vivienda Adecuada para Brasil Nelson Saule Jr. quisiera agradecer a Karina Uzzo, abogada, por su colaboracin en esta investigacin. Agradecimientos especiales al equipo de abogados del Derecho a la Ciudad del Instituto Polis: Patricia de Menezes Cardoso, Paulo Romeiro, Mariana Levy Piza Fontes, Thais Chueiri, Mariana Mencio y Julia Giovanetti

Esta publicacin fue financiada por el Gobierno de Holanda.

ndice
Prefacio al Anlisis de la Ley y de la Tenencia de la Tierra en Amrica Latina ................ 3 Agradecimientos ................................................................................................................. 5 ndice................................................................................................................................... 6 Listado de Siglas ................................................................................................................. 9 Resumen Ejecutivo ........................................................................................................... 11 Panorama Regional ........................................................................................................... 14 1. Introduccin .............................................................................................................. 14 1.1 Desigualdad........................................................................................................ 14 1.2 Urbanizacin ..................................................................................................... 16 1.3 Democracia y participacin democrtica ........................................................... 16 2. Sistemas legales de la regin .................................................................................... 18 2.1 Historia................................................................................................................ 18 2.2 Estipulaciones constitucionales .......................................................................... 19 3. Derecho Internacional ............................................................................................... 21 4. Reforma agraria en la regin..................................................................................... 21 5. Movimientos agrarios y de vivienda en la regin ..................................................... 23 Per: Villa El Salvador ............................................................................................ 25 6. Tipos y sistemas de tenencia ..................................................................................... 26 7. Tugurios y asentamientos informales ....................................................................... 27 7.1 Orgenes de los asentamientos informales urbanos en Amrica Latina ............. 27 7.2 Las caractersticas y extensin de los asentamientos informales........................ 28 7.3 Tipos de informalidad urbana ............................................................................. 29 7.4 Las mujeres en los tugurios................................................................................. 30 8. Sistemas de manejo de la tierra ................................................................................. 31 9. Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda en la regin ......................... 32 9.1 Derechos a la propiedad marital ......................................................................... 33 9.2 Derechos de herencia .......................................................................................... 36 9.3 Accin afirmativa................................................................................................ 40 9.4 Violencia contra las mujeres ............................................................................... 40 10. Igualdad racial y tnica ........................................................................................... 41 11. Polticas de tierra y vivienda ................................................................................... 42 11.1 Polticas nacionales de vivienda ....................................................................... 42 11.2 Subsidios y acceso al crdito ............................................................................ 43 11.3 Polticas de regularizacin ................................................................................ 44 11.4 Esquemas innovadores de vivienda por autoconstruccin que benefician a las mujeres ...................................................................................................................... 46 12. Recomendaciones regionales y prioridades ............................................................ 47 Reforma Jurdica de Tenencia de la Tierra en Brasil ........................................................ 49 Introduccion .................................................................................................................. 49 Orgenes del informe................................................................................................. 49 Temas ........................................................................................................................ 49 Estructura .................................................................................................................. 49 1. Introduccin y antecedentes ...................................................................................... 52 1.1 Introduccin y antecedentes histricos .............................................................. 52

1.2 Sistema legal y estructura del gobierno ............................................................. 53 1.3 Contexto socioeconmico ................................................................................... 58 1.4 Los conciliadores nacionales .............................................................................. 67 1.5 Sociedad civil ...................................................................................................... 68 2. Tenencia de la tierra .................................................................................................. 73 2.1 Introduccin ........................................................................................................ 73 2.2. Tipos de Tenencia .............................................................................................. 75 3. Sistemas de manejo de la tierra ................................................................................. 82 3.1 El sistema descentralizado .................................................................................. 82 3.2 Manejo federal de la tierra .................................................................................. 84 3.3. El manejo estatal de la tierra .............................................................................. 88 3.4 Manejo municipal de la tierra ............................................................................. 93 3.5 La jurisprudencia ms relevante ......................................................................... 94 4. Plan Nacional de Desarrollo ..................................................................................... 94 5. Tierra federal y polticas de vivienda........................................................................ 95 5.1. Introduccin ....................................................................................................... 95 5.2 El sistema nacional de ciudad ............................................................................. 96 5.3. El sistema nacional de vivienda social............................................................... 98 6. Legislacin federal .................................................................................................. 100 6.1. La Constitucin Federal de 1988 ..................................................................... 100 6.2 El Cdigo Civil ................................................................................................. 102 6.3 Leyes federales sobre la tierra........................................................................... 104 6.4 Leyes federales sobre vivienda ......................................................................... 107 6.5 El Estatuto de la Ciudad .................................................................................... 109 6.6. Ley consuetudinaria ......................................................................................... 112 6.7. Ejecucin federal de los derechos a la tierra y a la vivienda ........................... 112 7. Las leyes del estado y polticas relacionadas con la tierra y la vivienda ................ 114 8. Anlisis de leyes municipales seleccionadas y polticas relacionadas con la tierra y la vivienda ....................................................................................................................... 114 8.1. So Paulo ......................................................................................................... 115 8.2 Porto Alegre ...................................................................................................... 118 9. Las mejores prcticas .............................................................................................. 119 9.1 Consejos de vivienda y conferencias ................................................................ 119 9.2. Programas de vivienda en la ciudad de So Paulo ........................................... 120 10. Conclusin ............................................................................................................ 121 11. Recomendaciones ................................................................................................. 122 11.1 Alivio de la deuda ......................................................................................... 122 11.2 El Fondo y el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social ..................... 122 11.3 Fortalecer y consolidar el Consejo Nacional de las Ciudades ........................ 122 11.4 Administracin de la tierra.............................................................................. 123 11.5 La ley y la poltica de reforma ........................................................................ 123 11.6 Ejecucin del Estatuto de la Ciudad ............................................................... 123 11.7 Funcin social de la propiedad ....................................................................... 124 11.8 La tierra y los asentamientos de vivienda en disputa. ..................................... 124 11.9 Derecho a la vivienda para todos .................................................................... 124 11.10 Aumentar el conocimiento y la capacidad de construccin .......................... 125

11.11 Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda ................................ 125 11.12 Informacin desglosada por gnero, raza y etnia......................................... 125 11.13 Asistencia legal ............................................................................................ 125 Referencias ...................................................................................................................... 126 Apndice I ....................................................................................................................... 136 Apndice II...................................................................................................................... 138 Apndice III .................................................................................................................... 140

Listado de Siglas
AEIS AGB ANOREG CDHU CDRU CIRTH CMP CNIR COHAB COHRE COMATHAB reas Especiales de Inters Social Asociacin Geogrfica del Brasil Asociacin Nacional de Registradores Empresa de Vivienda y Desarrollo Urbano Concesin del Derecho Real Comisin para la Intervencin y Recuperacin de Casas de Inquilinato Centro del Movimiento Popular Catastro Nacional de Propiedades Rurales Empresa Metropolitana de Vivienda Pblica Centro para los Derechos a la Vivienda y Desalojos Consejo Municipal de Porto Alegre sobre el Acceso a la Tierra y a la Vivienda Confederacin Nacional de Asociaciones de Residentes Proyecto Nacional de Relatores del Brasil Fondo de Garanta a los Trabajadores por Tiempo de Servicio Fundacin Indgena Nacional Instituto Brasilero de Administracin Municipal Instituto Brasilero de Geografa y Estadsticas Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria Instituto para el Registro de la Propiedad en Brasil Organizacin no gubernamental Red Nacional de Abogados Populares Partido de los Trabajadores

CONAM DHESC FGTS FUNAI IBAM IBGE INCRA IRIB ONG RENAP PT

NU ZEIS

Naciones Unidas Zonas de Especial Inters Social

Resumen Ejecutivo
Este informe sobre Brasil forma parte de la ley y la tenencia de la tierra en cuatro pases latinoamericanos. El anlisis tambin incluye una visin general ms amplia de la regin, que cubre la tenencia de la tierra a lo largo de Amrica Latina. De estos estudios surgen varios temas comunes, aplicables en grados diferentes dentro del contexto especfico de cada pas. Ha habido una gran cantidad de reformas legislativas en la regin, y las leyes y las polticas por lo general se consideran progresistas. Muchas de nuestras recomendaciones, no obstante, se refieren al hecho de que la reforma legal no ha sido puesta en prctica en su totalidad, ni ha creado los resultados deseados. En consecuencia, el reconocimiento generalizado de los derechos a la vivienda y a la tierra no se ha traducido en leyes y polticas locales, en decisiones de las cortes, o en un mayor empoderamiento de la mujer, de los indgenas y de las comunidades afrodescendientes. El proporcionar vivienda todava es un gran reto, dada la existente y creciente acumulacin de solicitudes que existe. El haber dependido del sector privado tambin ha significado la exclusin de los pobres, quienes no pueden cumplir con los estrictos criterios de financiacin. La reparacin de la herencia de una injusta distribucin de la tierra surge como la recomendacin clave en todos los estudios. Como anota la visin general de la regin, la inequidad que demuestran los patrones de distribucin de la tierra influye en los altos niveles de disparidad y ha sido histricamente un ingrediente para iniciar el cambio poltico. La integracin de los pobres a la economa urbana sigue siendo un gran reto, ya que la tierra urbana es costosa y est ms all del alcance de los hogares pobres. Algunos sucesos positivos han surgido a este respecto. El reconocimiento de los derechos de los pobres a la tenencia de la tierra y de los habitantes en asentamientos informales ha sido un impulsor importante de la reforma agraria en la regin. Los instrumentos que reconocen las funciones sociales de la tierra han sido empleados en Brasil y la primaca de los derechos colectivos a la tierra han sido reconocidos en Colombia. Sin embargo, existe un amplio consenso de que el reconocimiento de los derechos a la tierra no ha sido suficiente para integrar a los pobres en el tejido y la economa urbanos. La mejora de los asentamientos informales no ha ocurrido a escala suficiente, y los estudios exigen ir ms all del reconocimiento legal de la tenencia, para abordar la creciente acumulacin de prestacin de servicios en los asentamientos informales. Adems, es necesario hacer mayores esfuerzos para proporcionar tierra a los pobres, y esto debe incluir la financiacin y levantar la amenaza siempre presente de los desalojos. Tambin se requiere un cambio en las actitudes patriarcales a travs de programas educativos para mejorar el acceso de la mujer a los derechos a la tierra y a la vivienda.

El tema de este captulo es resaltar una serie de recomendaciones especficas adicionales en el caso Brasil. Mientras han surgido desarrollos sustanciales y positivos en la ley y en la poltica, que incluyen muchas lecciones para otros pases en la regin, la ejecucin total de estos desarrollos todava es un reto. Esto es especialmente cierto con respecto a los derechos de las mujeres y a los miembros de grupos indgenas. Las leyes que estipulan la funcin social de la tierra y regulan los arriendos an tienen que ser ejecutadas ampliamente. Falta coordinacin en varios niveles gubernamentales, y se requiere hacer ms esfuerzos para facilitar la gestin federal, estatal y municipal.

Figura1.1 Mapa de Amrica Latina

Panorama Regional
1. Introduccin
Esta visin general de Amrica Latina contiene cuatro informes publicados por separado que comprenden la ley y la tenencia de la tierra en Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. Presenta las tendencias continentales y una variedad de retos comunes a todos los pases en Amrica Latina con respecto a la reforma legislativa, a la tenencia de la tierra, al dficit de vivienda y a la reforma urbana. Tambin discute alguna de las principales diferencias dentro de la regin desde el punto de vista de la ley y la poltica.

1.1 Desigualdad Desde los aos 60, Amrica Latina ha tenido la dudosa distincin de ser el lder mundial en desigualdad, no slo en la distribucin inequitativa del ingreso, sino tambin en educacin, salud, vivienda, servicios pblicos, empleo, tratamiento policial y judicial y participacin poltica.1 Salvo una pequea mejora de 1960 a 1970, los niveles de desigualdad en la regin permanecieron prcticamente sin cambio alguno entre 1960 y 1990.2 La siguiente tabla muestra los coeficientes Gini para la regin y la dcada.

Tabla 1.1 Coeficientes Gini medianos por regin y dcada

Regin / Dcada Europa Oriental Asia del Sur OCED y pases de altos ingresos Medio Oriente y frica del Norte Sureste del Asia y el Pacfico frica subsahariana Amrica Latina 1960s 25,1 36,2 35,0 41,4 37,4 49,9 53,2 1970s 24,6 33,9 34,8 41,9 39,9 48,2 49,1 1980s 25,0 35,0 33,2 40,5 38,7 43,5 49,7 1990s 28,9 31,9 33,7 38,0 38,1 46,9 49,3

Fuente: Deininger, K. & Lyn Squire, L. (1996).

El 10 por ciento de las personas ms ricas recibe el 40-47 por ciento del ingreso total en la mayora de las sociedades latinoamericanas, en tanto que el 20 por ciento ms pobre recibe slo 2-4 por ciento. Por el contrario, en los pases desarrollados, el 10 por ciento de arriba recibe el 29 por ciento del ingreso total, comparado con el 2,5 para el 10 por ciento de abajo. En Amrica Latina, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico y Panam, tienen los ms altos (y ms desfavorables) niveles de concentracin, mientras que Costa Rica, Jamaica, Uruguay y Venezuela muestran las ms bajas (menos desfavorables) concentraciones. Ferranti, David et al (2004:1) 2 El origen de las estructuras actuales de desigualdad se sita en el pasado colonial de Amrica Latina, principalmente en las instituciones coloniales relacionadas con la esclavitud y la explotacin del trabajo indgena, el uso de la tierra y el control poltico.

Histricamente, ningn factor nico ha contribuido tanto a esta desigualdad como la distribucin inequitativa de la tierra.3 A pesar de la creciente urbanizacin y de la prdida de poder poltico experimentada por las lites rurales en muchos pases de la regin, el problema de la distribucin de la tierra no ha sido resuelto. Las sucesivas crisis polticas, econmicas y sociales en la regin durante el siglo XX impidieron la completa ejecucin de la mayora de las reformas agrarias propuestas. En su mayora, los pases latinoamericanos tienen altos niveles de concentracin en la posesin de la tierra, lo que hace de la regin la peor en trminos de una distribucin justa de la tierra. ste es un factor clave responsable de la marginalizacin de los segmentos vulnerables de la poblacin, tales como los pueblos indgenas, los afrodescendientes y las mujeres.4 Hasta hace poco, las mujeres haban sido excluidas de los beneficios directos de los programas de reforma agraria debido a las regulaciones discriminatorias relacionadas con la distribucin, titulacin y herencia de la tierra.5 El nmero de personas que viven en la pobreza ha aumentado y ahora llega a los 180 millones, o el 36 por ciento de la poblacin de Amrica Latina. De stos, 78 millones viven en extrema pobreza, incapaces de poder pagar siquiera una dieta diaria bsica. 6 En cuanto a la pobreza urbana, los datos muestran que a finales de los aos 90, seis de cada diez personas pobres en Amrica Latina vivan en zonas urbanas. Amrica Latina presenta el ms claro ejemplo del proceso mundial conocido como la urbanizacin de la pobreza. 7 El enfoque del Banco Mundial/Fondo Monetario Internacional hacia la reduccin de la pobreza se basa en un nuevo marco representado en los Documentos Estratgicos para la Reduccin de la Pobreza (DERP). 8 Los grupos de la sociedad civil han criticado la forma como esto funciona en realidad, mencionando falta de normas mnimas, participacin inadecuada, emisin deficiente de informacin y el deterioro del proceso nacional.

Cuando la concentracin de la tierra es alta, los propietarios se las arreglan para mantener un monopolio efectivo del trabajo y las ganancias, aumentando su acumulacin de capital. Esta acumulacin, a su vez, produce efectos en otras reas tales como la educacin, la salud, e inclusive la poltica, porque la lite econmica termina coincidiendo con la lite poltica. Por ejemplo, en los pases latinoamericanos donde la concentracin de la tierra es alta, como Colombia y Costa Rica, el auge del caf del siglo XIX acab aumentando las desigualdades, mientras que en pases con una menor concentracin, como Guatemala y El Salvador, este mismo auge contribuy al surgimiento del pequeo productor-propietario de caf. Banco Mundial, (2003). 4 Se calcula que hay 150 millones de personas afrodescendientes en la regin. Se encuentran principalmente en Brasil (50 por ciento), Colombia (20 por ciento), Venezuela (10 por ciento) y el Caribe (16 por ciento). Bello, A. Et al (2002). 5 Deere, C. et al (2000:119-120) 6 Centro de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (Hbitat). (2001:7). 7 Eclad. (2000:119-120) 8 Este nuevo marco para la reduccin de la pobreza surgi en 1999 luego de una gran presin de la sociedad civil y del movimiento Jubileo 2000, el cual demandaba una reduccin de la deuda a escala masiva. El marco de los DERP abarca cerca de 70 pases, incluido un nmero de pases de bajo ingresos y fuertemente endeudados de una gama de regiones geogrficas. Nueve pases en Amrica Latina y el Caribe adoptaron este marco.

1.2 Urbanizacin 9 Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo ms altamente urbanizada, con el 75 por ciento de la poblacin viviendo en ciudades en 2000. Para 2030, el 85 por ciento de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe ser urbana. 10 El alto crecimiento de la poblacin urbana es el resultado de la explosin demogrfica y de la migracin rural debido a la ausencia de reformas agrarias consistentes. En general, las leyes y las polticas pblicas creadas para restringir el crecimiento de las ciudades han tenido un contenido excluyente y discriminatorio, el cual contribuy a aumentar la pobreza, la marginalizacin y la degradacin ambiental.11 El crecimiento urbano tambin ha aumentado la demanda de vivienda y empeorado la escasez de servicios bsicos. Al menos 25 millones de viviendas no tienen agua potable; y una tercera parte de la vivienda urbana no tiene servicios adecuados de alcantarillado.12 Segn datos de la CELAC, existe un dficit de 17 millones de viviendas en la regin y, si se agregan las que estn en malas condiciones, el dficit total alcanza a los 21 millones de hogares. El efecto neto es que en Amrica Latina, slo el 60 por ciento de las familias tiene vivienda adecuada, el 22 por ciento reside en viviendas que requieren reparacin o mejora y el 18 por ciento necesita vivienda nueva.13 La tasa promedio de desempleo lleg al 8,5 por ciento en 1999, la ms alta en 15 aos. Un nmero considerable de los que trabajan estn clasificados en el sector informal: el 30 por ciento en Chile; el 35 por ciento en Argentina; el 39 por ciento en Colombia; y el 6070 por ciento en Guatemala, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Nicaragua y Per. 1.3 Democracia y participacin democrtica En los aos 60 y 70, los regmenes militares eran la regla y la democracia la excepcin en Amrica Latina. A partir de los aos 80, las dictaduras gradualmente fueron siendo reemplazadas por democracias.14 Se llevaron a cabo reformas constitucionales para incluir el reconocimiento de los derechos fundamentales; la descentralizacin del poder hacia los gobiernos locales; las alteraciones en la administracin de la justicia; y la modernizacin del aparato del Estado para permitir una mayor transparencia. 15 Sin
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La Divisin de Poblacin de Naciones Unidas define como urbano cualquier asentamiento con al menos 2.000 residentes, clasificacin adoptada por algunos pases en censos sucesivos. La urbanizacin es, por lo tanto, un proceso que implica un aumento en la proporcin de la poblacin que es urbana o simplemente en la proporcin urbana. Oucho, J. (2001:4) 10 Ibd. 11 Benasaya, G. et al. (1992:276) 12 Clichevsky, N. (200012). 13 ONU-HBITAT (2001:197). 14 Pazzinato, A. L. (1995:385). 15 Durante las dos ltimas dcadas, ha tenido lugar un extenso proceso de descentralizacin del poder gubernamental, con la eleccin directa de gobernadores y alcaldes y con una mayor transferencia de los recaudos tributarios a las provincias y municipios. Desde 1980, el nmero de repblicas en las que se eligen los alcaldes por eleccin directa ha aumentado de 3 a 16.

embargo, an se presentan muchos obstculos para una democracia total. La falta de representacin poltica de los sectores marginales de la sociedad en el proceso electoral es evidente y, aunque los presidentes latinoamericanos son elegidos libremente, muchos legisladores continan siendo fuertemente influidos por las oligarquas dominantes tradicionales.16 Con respecto a la accin afirmativa, el ejercicio de la ciudadana ha sido el vehculo a travs del cual las mujeres han logrado una representacin formal en la esfera poltica. Sin embargo, las mujeres no estn igualmente representadas a nivel de la toma de decisiones. La mayor discriminacin est a nivel poltico.17 Las estadsticas regionales ofrecen un panorama revelador a este respecto, como se aprecia ms abajo. Tabla 1.2 Representacin de la mujer en las legislaturas nacionales en Amrica Latina
Pas Argentina Bolivia Brazil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Peru Uruguay Venezuela Nmero de mujeres en la legislatura 79 Cmara Baja 24 Senado 25 Cmara Baja 3 Senado 44 Cmara Baja 10 Senado 15 Cmara Baja 2 Senado 20 Cmara Baja 9 Senado 20 16 9 13 7 121 19 13 8 Cmara Baja 4 Senado 22 11 Cmara Baja 3 Senado 16
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Porcentaje del total 30,7% 33,3% 19,2% 11,1% 8,6% 12,3% 12,5% 4,2% 12,1% 8,8% 35,1% 16,0% 10,7% 8,23% 5,5% 24,2% 20,7% 16,7% 10,0% 8,9% 18,3% 11,1% 9,8% 9,7%

Ao 2001 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2001 2003 2001 2004 2003 2001 1999 2000

Fuente: Unin Interparlamentaria. www.ipu.org

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La fragilidad del proceso democrtico latinoamericano muestra ciertas peculiaridades: la prdida del poder estatal democrtico es agravada por las desigualdades sociales, por los altos niveles de pobreza, por la corrupcin, y por el creciente aumento en las estadsticas de violencia y el narcotrfico. Ocampo, Jos A. (200l:52). 17 Torres, I. (2001). 18 Cuadro preparado por Ramrez, Felicia, Directora del Centro de Progreso Humano, el cual se encuentra en la Unin Interparlamentaria.

Algunos estados tambin han adoptado Leyes de Igualad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres. Estas leyes han sido acompaadas por la institucionalizacin del tema del gnero por medio de la creacin de mecanismos nacionales de mujeres, los cuales actan como entidades directrices para los temas de gnero en las instituciones pblicas. Todos los pases latinoamericanos objeto de este estudio han aprobado planes nacionales de igualdad de oportunidades y tratamiento entre hombres y mujeres, con excepcin de Uruguay y Venezuela.19

2. Sistemas legales de la regin

2.1 Historia Todos los pases latinoamericanos comparten la herencia de un sistema de derecho civil, bien sea romano o napolenico, mientras que algunos pases de la regin reconocen algn derecho precolombino o elementos indgenas en sus sistemas legales.20 La Legislacin a lo largo de la regin se basa en reglas antiguas. Por ejemplo, la mayora de las normas relacionadas con urbanismo se originan en el Fuero Juzgo de Arago, promulgado en 1212. El sistema de propiedad comunal conocido como ejido en Mxico est basado en las reglas tradicionales por medio de las cuales la tierra perteneciente a los gobiernos locales era asignada a las comunidades y a los pobres sin tierra, para los cultivos y la recoleccin de agua para sus animales. Los orgenes del ejido se remontan a las Leyes de Indias, que eran las normas legales impuestas en Amrica Latina durante el periodo de la Conquista y la Colonia. Estas normas establecieron la organizacin territorial de las nuevas ciudades coloniales. Los ejidos eran tierras que rodeaban a la ciudad, de propiedad colectiva y designadas para uso comn (recreacin, pastoreo, caza, etc.) como reservas agrarias para la ciudad.21 La estructura gubernamental moderna de la regin fue fuertemente influida por la Constitucin de Estados Unidos, de la cual Amrica Latina copi dos instituciones: los sistemas federal y presidencial. Amrica Latina hered de sus colonizadores un rgimen de derecho privado romano en la figura del paterfamilias, o cabeza de la familia. Slo el hombre mayor de una familia nuclear poda establecerse como paterfamilias segn el derecho romano. Igualmente, slo los hombres mayores que fueran paterfamilias podan ser ciudadanos. El paterfamilias tena el poder de la vida y de la muerte sobre las personas y posesiones del ncleo familiar que l lideraba, incluidos los esclavos. El anticuado rgimen legal romano fue
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Cepal, L D. (2001). En su mayora, los pases de habla inglesa del Caribe han heredado un sistema legal de derecho consuetudinario, con influencias adicionales de las leyes hindes, musulmanas e indias. Dos de estos pases caribeos tienen sistemas legales hbridos: Guyana (que tiene una tradicin romana-holandesa) y Sta. Luca (que ha sido fuertemente influida por el derecho civil francs). Ver Yemisi, D. (2002). No obstante, los pases caribeos no estn incluidos en esta investigacin debido a sus diferentes sistemas legales. 21 Lpez M. Eduardo (1996)

establecido en el marco ideolgico del cdigo civil napolenico de 1804. En efecto, todas las repblicas latinoamericanas poscoloniales prcticamente copiaron este conjunto de leyes. Los cdigos civiles latinoamericanos distinguen entre propiedad y posesin. En la tradicin del derecho civil, la propiedad es un derecho real al que se le atribuye un reconocimiento especial. Es un derecho bsico y fundamental en la base del sistema de derechos de propiedad. La posesin puede separarse de la propiedad, se puede acceder a ella de diferentes maneras y puede tener su propio conjunto de derechos diferentes. Entre los dems derechos a la propiedad incluidos en el cdigo estn el derecho al uso, a la servidumbre, a la va y a la prescripcin. La prescripcin positiva es un mtodo creado por la ley para establecer la propiedad. Conocido como usucapin en espaol o usucapio en portugus, del latn usus capere, esta prescripcin tiene su origen en las promulgaciones del derecho civil, las que han sido confirmadas por la Ley Cannica. El Cdigo Civil tambin estableci la institucin del registro pblico de la propiedad y, ms adelante, del catastro pblico de la propiedad. El Cdigo Civil decret que el hombre era el jefe del hogar, y que slo el matrimonio formal sera reconocido como generador de derechos y obligaciones. Esto significaba que los derechos de sucesin de los hijos por fuera del matrimonio no eran reconocidos. Se establecieron los deberes de manutencin especialmente para los menores, los ancianos, los discapacitados y, en el caso de herencia, una porcin conyugal si la viuda llenaba todos los requisitos. Estos conceptos legales siguen siendo la manera como se percibe el cdigo civil en gran parte de Amrica Latina, a pesar del hecho de que la mayora de estos cdigos han sido reformados, eliminando la discriminacin legal formal.

2.2 Estipulaciones constitucionales El derecho a una vivienda adecuada es reconocido por las constituciones de muchos pases, entre ellos Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per, Venezuela, Chile y Bolivia.22 En algunos pases, como Ecuador, Uruguay y Mxico, el derecho a la vivienda aparece entre los derechos esenciales reconocidos y concedidos por los Estados. En otros, por ejemplo Nicaragua y Per, se menciona junto con la inviolabilidad del hogar. En Bolivia, Colombia, Paraguay y Costa Rica el derecho a la vivienda es considerado un deber del Estado. En la Constitucin de Colombia el derecho a la vivienda aparece como proveniente de la dignidad de la persona humana y en el documento venezolano equivalente, el derecho a la vivienda constituye una obligacin del Estado y de los ciudadanos que debe ser ejecutada progresivamente. La Constitucin argentina ofrece uno de los mejores ejemplos de cmo un Estado puede proteger el derecho a la vivienda
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Los textos completos de los artculos constitucionales sobre derechos a la vivienda pueden ser consultados en la pgina Web www.unhabitat.org/unhrp/pub.

adecuada cuando somete la interpretacin del lenguaje constitucional a aquella establecida en los instrumentos internacionales de derechos humanos. El derecho a la propiedad es tratado en diferentes formas en las constituciones nacionales. La mayora de los pases definen la propiedad como un derecho absoluto, regulado por el cdigo civil, es decir, por leyes de naturaleza privada. Algunos pases, no obstante, como Colombia, Brasil, Per y Venezuela, sostienen que la propiedad implica derechos y que sta tiene una funcin social. Mxico, aunque fue el primer pas en el mundo en atribuir una funcin social a la propiedad en su Constitucin de 1917, ms tarde introdujo una serie de enmiendas que representaban un retroceso considerable. La experiencia mexicana refleja un problema comn en Amrica Latina: la conquista formal de los derechos no necesariamente significa que se harn efectivos, ni siquiera que se mantendrn en los libros de derechos, aun si son garantizados constitucionalmente. Las constituciones nacionales latinoamericanas no garantizan un derecho universal a la tierra para todas las personas, como lo hacen con el derecho a la propiedad. Sin embargo, generalmente estipulan normas especficas al derecho a la tierra de grupos especiales, como los pueblos indgenas, las comunidades afrodescendientes, y aquellos que viven en asentamientos urbanos y rurales informales. La forma de propiedad y control de la tierra puede determinar la manera de compartir la riqueza y el poder poltico y econmico. Una de las dificultadas asociadas con el desarrollo de leyes y polticas internacionales efectivas sobre derechos a la tierra se deriva de las formas inmensamente complejas y diversas de acceso a la tierra, y a la enorme distancia entre la realidad cotidiana de la adquisicin de tierra y la posicin de la ley formal. 23 En trminos de legislacin y de polticas pblicas, los pases en toda la regin han abordado la cuestin de la tierra en diferentes formas. Algunos han manejado este tema de una manera que apoya el tratamiento de la tierra como un asunto de derechos humanos, guiados por leyes y polticas apropiadas; otros pases han permitido que las fuerzas del mercado o la ley de la costumbre determinen quin tiene acceso a la tierra. Algunos combinan la intervencin estatal con las polticas que mueven el mercado. Existe una enorme distancia entre la teora y la prctica cuando se trata de la vivienda. Con frecuencia, inclusive los requisito mnimos para una vivienda adecuada no son considerados en la legislacin nacional: el objetivo deseado (vivienda adecuada) se cita claramente pero sin ninguna indicacin de los medios para obtenerla (seguridad de posesin, disponibilidad de servicios e infraestructura, posibilidades de mantenimiento, programas y polticas pblicas, inversiones). Uno de los factores que empeoran la situacin de la vivienda es el tiempo que se invierte en convertir los requisitos constitucionales de la vivienda en leyes prcticas. La seguridad de la tenencia es uno de los temas ms importantes de los derechos a la tierra, y es quizs la cuestin central en el anlisis del derecho a la vivienda y a la tierra.
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PNUD (2003).

Sin la seguridad de posesin no importa que sea formal o informal el derecho a la vivienda est bajo amenaza permanente, y el riesgo de desalojo o desplazamiento forzoso siempre ser inminente.24 La seguridad de la tenencia, como es un elemento clave del derecho humano a la vivienda, debe ser garantizado para todos, equitativamente y sin discriminacin.25

3. Derecho Internacional
La mayora de los pases de la regin son parte de los principales instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos. En el apndice se enumeran las convenciones internacionales de derechos humanos y se ofrece una visin general sobre cules pases son parte de estos instrumentos.

4. Reforma agraria en la regin

Antes de 1960, las principales reformas agrarias de Amrica Latina se llevaron a cabo como resultado de revoluciones sociales en Mxico, Cuba y Bolivia. En Mxico, la reforma agraria dio como resultado la redistribucin de aproximadamente el 50 por ciento del territorio a comunidades o ejidos y a poblaciones indgenas, beneficiando a 3 millones de personas, particularmente durante el periodo 1915-1930 y despus de 1960. En Cuba, la reforma incluy a los arrendatarios de las plantaciones de caa de azcar, a los invasores de tierra, a los campesinos sin tierra y a los jornaleros rurales.26 La revolucin boliviana de 1952 benefici a cerca de tres cuartas partes de las familias de agricultores por medio de la expropiacin de propiedades trabajadas en formas de tenencia precapitalista27 y de latifundios improductivos o subutilizados, que comprendan cuatro quintas partes de la tierra del pas.28 En estas reformas la mayora de las mujeres fueron discriminadas en trminos del acceso a la tierra y del manejo de sta. El procedimiento regular era a favor del hombre, como

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La Campaa Global de Naciones Unidas para Seguridad de la Tenencia declara: la seguridad de la tenencia se deriva de una variedad de normas que regulan el acceso y uso de la tierra y la propiedad, y del hecho de que ste es un derecho legalmente justificable. La tenencia puede efectuarse en una variedad de formas dependiendo del marco constitucional y legal, de las normas sociales, de los valores culturales y, hasta cierto punto, de las preferencias individuales. Una persona o una familia tiene seguridad de tenencia cuando est protegida de la remocin involuntaria de su tierra o residencia, excepto bajo circunstancias excepcionales, y slo entonces por medio de un procedimiento legal reconocido y acordado, el cual debe ser objetivo, aplicado equitativamente, impugnable e independiente. Estas circunstancias excepcionales deben incluir una situacin en la cual la seguridad fsica de la vida y la propiedad estn siendo amenazadas, o cuando las personas desalojadas hayan ocupado la propiedad a la fuerza o con intimidacin. CNUAH (1999a) 25 Segn el Art. 2(2) del Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 26 Ley de Reforma Agraria, 1959 27 Bajo este tipo de tenencia los agricultores trabajaban a cambio del usufructo de parte de la tierra. 28 Deere, C. et al (2002).

cabeza de familia y beneficiario, prctica que fue apoyada por la mayora de la legislacin de reforma agraria en los siglos XIX y XX.29 En los aos 60, los pases latinoamericanos iniciaron procesos de reforma agraria con la ayuda del programa del gobierno de EE.UU. de la Alianza para el Progreso.30 Segn Deere y Len, la reforma agraria fue vista como un vehculo ideal para la promocin de ndices mayores de crecimiento econmico, as como de igualdad, justicia social y gobiernos ms estables. Sin embargo, los resultados obtenidos fueron mnimos debido al poder de los grandes terratenientes y a la dependencia econmica en las exportaciones agrcolas, lo cual evit una mayor distribucin de la tierra.31 Por ejemplo, en Ecuador, el gobierno slo distribuy tierra no productiva, lo cual facilit la concentracin de la tierra de calidad en manos de los grandes terratenientes. En Venezuela, la mitad de la tierra distribuida era tierra pblica, y se pag una alta compensacin a los grandes terratenientes cuya tierra constitua la otra mitad. En Brasil, el Estatuto de la Tierra estableci un lmite mnimo de tierra para ser distribuida a cada familia sin tierra para efectos de la reforma agraria, pero no puso un lmite al tamao mximo que cada propietario individual poda poseer. Luego, el gobierno chileno de Salvador Allende y el gobierno sandinista de Nicaragua ejecutaron reformas agrarias radicales.32 El gobierno militar revolucionario del Per tambin ayud a la reforma agraria distribuyendo tierra a aquellos que la trabajaran y produjeran cosechas. Sin embargo, luego se llevaron a cabo reformas agrarias regresivas en Mxico, Chile y Nicaragua. Estos procesos, que llegaron a ser llamados contrarreformas, devolvieron la tierra a los antiguos dueos y privatizaron la tierra que haba sido colectivizada anteriormente. Infortunadamente, muchas de las reformas progresistas dieron muestras de ser patriarcales y discriminatorias de gnero. 33 La capacidad de la mujer para adquirir derechos a la tierra estaba limitada debido a los criterios legales y a las prcticas discriminatorias que favorecan a los hombres. En la mayora de los casos, una mujer slo
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En Mxico, la reforma privilegi a las cabezas de familia que generalmente eran hombres. Una de las principales exigencias de las mujeres rurales organizadas era recibir tierra ejidal sin tener en cuenta su estado marital. En los aos 70, incluso cuando la ley fue enmendada para incluir a otros miembros de la familia en las condiciones para ser miembros del ejido, muchas mujeres siguieron excluidas de la afiliacin. En Bolivia, el estatus de beneficiario de las adjudicaciones de tierra resultantes de la reforma agraria estaba limitado a madres y viudas. Adems, la mayora de las mujeres indgenas no se benefici de la distribucin de la tierra, porque no eran consideradas como jefes de hogar ni como agricultoras. 30 Estos pases fueron: Argentina, Uruguay, Brasil, Chile, Per, Bolivia, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Honduras, El Salvador, Repblica Dominicana, Venezuela y Paraguay. 31 Deere, C. (2002:101) 32 En 1979, Nicaragua expropi la tierra de los grandes terratenientes. Sin embargo, la reforma agraria sandinista no pudo ser puesta en prctica en su totalidad debido a la severa crisis econmica combinada con la prdida del poder en las elecciones de 1990. La tierra destinada a la reforma agraria era el resultado de la confiscacin de grandes propiedades improductivas, lo cual representaba el 52 por ciento de la tierra en 1978 y lleg a representar slo el 26 por ciento en 1988. De la tierra confiscada, el 40 por ciento fue distribuido a cooperativas agrarias, el 34 por ciento form empresas agroindustriales estatales y el 26 por ciento fue distribuido individualmente entre los trabajadores rurales sin tierra. Al final de la revolucin las cooperativas eran dueas del 13,8 por ciento de la tierra y las empresas estatales eran dueas del 11,7 por ciento. Ver Centro de Derechos a la Vivienda y Desalojos (COHRE). (2003). 33 Deere, C. (2002:131).

poda llegar a ser propietaria de la tierra al heredar la tierra de su esposo o compaero a la muerte de ste.34

5. Movimientos agrarios y de vivienda en la regin

Existe una amplia variedad de organizaciones sociales involucradas en el movimiento agrario y de vivienda en Amrica Latina. Estn integradas por asociaciones de arrendatarios, cooperativas de vivienda, movimientos sociales y ONG. Adems de las asociaciones de arrendatarios y de los movimientos sociales que concentran sus esfuerzos en la defensa y el cabildeo, tambin cooperativas y organizaciones de base comunitaria buscan soluciones alternativas al problema de la vivienda. En varios pases, los grupos sociales emergentes han realizado experimentos novedosos de vivienda basados en autogestin y organizacin. 35 Las experiencias ms comunes involucran empresas conjuntas cooperativas para construir o mejorar la vivienda. Miles de familias se han beneficiado de tales esfuerzos, tanto en Uruguay como en Brasil. Las intervenciones para la rehabilitacin o renovacin de las zonas centrales y la incorporacin de vivienda social en estas zonas se han iniciado recientemente en Brasil, Argentina y Per. Aunque muchas experiencias se enfocan en asuntos relacionados con la produccin de vivienda (financiacin, ejecucin e integracin con las polticas sociales), muchos movimientos sociales y ONG han adelantado exitosamente proyectos institucionales y normativos.36 Las actividades desarrolladas por las organizaciones y los movimientos sociales son primordialmente procesos de autogestin interesados en demostrar la viabilidad de propuestas especficas para la produccin social de vivienda. No obstante, las estrategias de participacin en los espacios e instituciones de la democracia representativa (partidos polticos, parlamentos y concejos municipales, etc.) para influir en la poltica, han sido
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Las leyes agrarias se referan al gnero masculino para calificar como beneficiarios de los programas de reforma agria. En la prctica las mujeres no eran consideradas beneficiarias directas. Se presuma que los hombres eran cabezas de familia y que los beneficios concedidos a ellos beneficiaran a todos los miembros de la familia. Este supuesto est directamente relacionado con las disposiciones de la mayora de los cdigos civiles latinoamericanos, en los cuales los esposos eran considerados los nicos representantes de la familia y por lo tanto legalmente responsables de la administracin de las propiedades de la familia y de todos los asuntos econmicos. El sistema de grados ejecutado como una forma de evaluar a los posibles beneficiarios discriminaba a las familias encabezadas por mujeres. 35 La Coalicin Internacional Hbitat tabul los resultados de 40 proyectos experimentales para la produccin de hbitats sociales realizados por movimientos sociales y organizaciones en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. La Coalicin Internacional Hbitat (CIH), La otra ciudad posible, Grupo Latinoamericano de Produccin Social del Hbitat, 2002. Los principales resultados positivos sobre construccin de vivienda y regularizacin de la tierra se debieron a la participacin con iniciativas de los beneficiarios directos en todas las fases de los proyectos. La mayora de las viviendas y edificios pblicos fueron construidos gradualmente y como resultado de la puesta en prctica de los procesos de autogestin. Infortunadamente, no existe una pgina Web donde la gente puede observar estos resultados. 36 A este respecto podemos mencionar la experiencia del Brasil con el Foro Nacional de Reforma Urbana, un foro popular que logr la aprobacin del Estatuto de la Ciudad,

tmidas en el mejor de los casos.37 Los modelos de corresponsabilidad entre las organizaciones sociales y otros actores de la sociedad civil y el Estado tambin son escasos.38 Los derechos a la tierra y a la vivienda aparecen de manera prominente en el movimiento de mujeres en Amrica Latina, el cual tambin trata los temas de participacin poltica, derechos sexuales y reproductivos, la violencia contra la mujer y los derechos econmicos. Los grupos organizados de mujeres campesinas y urbanas son los ms activos en sus esfuerzos por mejorar el acceso y los derechos a la tierra y a la vivienda. Los acontecimientos en Amrica Central hacia finales de los aos 90 indican un fortalecimiento del movimiento campesino, marcado por la creacin y consolidacin de redes nacionales y organizaciones de mujeres rurales. Esto es importante por varias razones, sobre todo porque las mujeres rurales son un nuevo actor poltico tanto a nivel nacional como regional. En las subsecciones siguientes hay algunos ejemplos de movimientos de la tierra y la vivienda y su experiencia en la regin. Argentina: El Movimiento de Ocupantes y Arrendatarios 39 Se inici en la ciudad de Buenos Aires en los aos 90 con el objetivo primordial de resistirse a los desalojos forzosos de la gente que viva en edificios ocupados, y ms adelante, garantizar la formacin de cooperativas que podan luchar por la posesin directa de estos edificios. El movimiento tambin atrajo a arrendatarios que no eran ocupantes de los edificios y empezaron a mejorar el sistema cooperativo al introducir la propiedad colectiva de la vivienda como medio de lograr tierra y vivienda adecuadas. Debido a la intencin declarada del gobierno de Buenos Aires de erradicar la pobreza desalojando a los residentes de los asentamientos informales, el movimiento extendi la batalla para incluir no slo el derecho a la vivienda sino tambin el derecho de los pobres a vivir en la ciudad, convirtindose en un movimiento que luchaba por el derecho a la vivienda en la ciudad por medio del acceso a otros derechos fundamentales, tales como salud, educacin, trabajo y cultura.

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El movimiento cooperativo de vivienda de Uruguay es un buen ejemplo de participacin popular efectiva en la elaboracin de soluciones para el problema de la vivienda, y es reconocido como tal por la legislacin uruguaya. Las cooperativas de vivienda son entidades legales financiadas por el Fondo Nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano. 38 Los ejemplos incluyen la Mesa de Concertacin de Polticas Sociales y Hbitat de Crdoba, Argentina (1990); el Programa de mejoramiento de Vivienda, de Ciudad de Mxico; y experiencias en Presupuesto Participativo en Porto Alegre, So Paulo, Casias do Sul y Alvorada, en Brasil. 39 Instituto Movilizador de Fondos Cooperativos. (2002).

Per: Villa El Salvador 40 Villa El Salvador es un experimento de mejora de tugurios que fue emprendido despus de que varias familias desamparadas haban invadido un terreno baldo. La Villa fue fundada en 1971 en Lima, la capital de Per, con la intencin de albergar a familias pobres. A pesar de los esfuerzos del gobierno por desalojar a los ocupantes, los residentes se las arreglaron para quedarse en la zona y crear una comunidad con una administracin dedicada a la solidaridad y al trabajo comunitario. Hoy da Villa El Salvador alberga aproximadamente a 300.000 habitantes y ha terminado una serie de obras en vivienda, salud, educacin, industria y comercio. La organizacin de la poblacin, por lo tanto, ha resultado en un vasto sistema interno de regulacin comunitaria, incluida la autoconstruccin de vivienda. Villa Salvador fue reconocida como distrito municipal en 1983 y en 1995 un plan de desarrollo integral fue puesto en marcha para lograr su desarrollo econmico y social, lo cual result en la creacin de ms de 100 pequeos empresarios. Uruguay: FUCVAM41 La Federacin Uruguaya de Cooperativas de Automanejo (FUCVAM), fundada en los aos 70, es una de las experiencias cooperativas ms importantes en Amrica Latina y ha llegado a servir de modelo de organizacin popular en muchos pases. Inicialmente, los trabajadores industriales, los trabajadores de la industria de servicios y los empleados pblicos todos fuertemente sindicalizados constituyeron las cooperativas que formaron a FUCVAM. Ahora, sin embargo, las cooperativas estn integradas principalmente por trabajadores del sector informal. Las cooperativas de base se caracterizan por el automanejo, por el uso de miembros de la familia como obreros de la construccin y por la administracin directa de proyectos de urbanizacin para vivienda urbana. El principal logro del grupo fue la construccin de ms de 14.000 viviendas en todo el pas con la mejor relacin costo-beneficio comparada con todos los otros sistemas de vivienda de inters social en Uruguay.

Costa Rica: CEFEMINA Costa Rica presenta un buen ejemplo en trminos de alianzas establecidas por las organizaciones de mujeres en su lucha por la vivienda. El Centro Feminista de Informacin y Accin (CEFMINA), creado en 1981, organiz la participacin de las mujeres en la construccin de ms de 7.000 casas en diversas regiones del pas. En el mismo ao se cre el Comit Patritico Nacional y fue el primero en luchar por los derechos a la vivienda de los miembros de la poblacin en general.

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Guerra, P. (2002:108-110), Rosales, M. (sin fecha) en Villa El Salvador y su Parque Industrial en Lima; Azcueta, M. (2003). 41 Guerra, P. (2002:116-119)

Estas dos organizaciones representan un movimiento que se extendi a travs de la miseria de la urbanizacin urbana, sirviendo de instrumento para canalizar las aspiraciones de un gran nmero de mujeres en bsqueda de vivienda propia. Estas dos entidades organizaron invasiones masivas de tierra en poder del Estado. Esta tctica provoc una invasin de miles de familias en tierra que careca de infraestructura y servicios urbanos, obligando al gobierno a declarar una emergencia nacional con respecto a la situacin de la vivienda en el pas. El gobierno prob entonces varias alternativas para encontrar una solucin en cooperacin con las organizaciones populares. Se iniciaron proyectos de autoconstruccin, mediante los cuales los comits populares organizaron la construccin de vivienda con sus propios afiliados. Cuatro sucesos en particular marcaron esta experiencia. Primero, la poltica pblica durante este periodo dio la oportunidad a ciertas organizaciones populares de volverse constructores de vivienda genuinos. Segundo, la creacin de una Comisin Especial de vivienda jug un papel importante en la produccin de vivienda para familias pobres. Tercero, la sinergia desarrollada entre las ONG y las organizaciones populares permiti ms esfuerzos para su defensa. Cuarto, durante este periodo una ley llamada igualdad real para las mujeres fue adoptada, en la cual el Art. 7 estipula que la titulacin compartida de la vivienda y de la tierra es obligatoria en los programas sociales del Estado. Esta medida permiti a las mujeres ser las nicas que tenan los derechos a la tierra o al menos compartir este ttulo con un compaero, proporcionando as a la mujer una mayor posicin de igualdad frente al hombre. 42

6. Tipos y sistemas de tenencia

Los mercados formales e informales de tierra urbana en Amrica Latina se complementan entre s y hasta cierto punto coinciden. Los mercados formales exhiben caractersticas que impiden su uso a una gran parte de la poblacin urbana.43 En la mayora de las ciudades latinoamericanas la tierra fue incorporada mediante la asignacin de lotes ampliamente espaciados entre s y manteniendo estos lotes desocupados para especular con la tierra.44 sta es una de las razones por las que se ven tantos espacios grandes vacos en las reas metropolitanas. Adems, a medida que las autoridades pblicas construyen vas y ofrecen transporte pblico e infraestructura para atender a los suburbios ms pobres en las periferias, esta inversin pblica, que pasa cerca de estos espacios desocupados, aumenta el valor de las tierras de los especuladores. El enfoque tradicional de los derechos a la propiedad predominante en muchos pases en desarrollo ha sido centrarse en los derechos a la propiedad individual. Pero se puede considerar una amplia gama de opciones legales, que varan desde la transferencia de la
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Blanco, L et al (2002). Clichevsky, N. (2002). 44 Segn Ward, P. (1998) el mercado de la tierra est segmentado, no separado, pero puede considerarse segmentado en trminos de acceso, modos de desarrollo y adquisiciones y costo y asequibilidad.

propiedad individual a alguna forma de alquiler, el control del arrendamiento y la ocupacin colectiva. El Comentario General No. 4 adoptado por el Comit de la ONU para Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, dice que la tenencia toma una variedad de formas, incluidos el alojamiento (pblico y privado), la vivienda cooperativa, el alquiler, la ocupacin del propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupacin de la tierra o la propiedad. A pesar del tipo de tenencia, todas las personas deben poseer un grado de seguridad de la tenencia que garantice la proteccin legal contra el desalojo forzoso, el acoso y otras amenazas.45 En Amrica Latina existe una variedad de tipos de tenencia legal: Propiedad de la vivienda y de la tierra en la cual est ubicada, posiblemente a travs de estructura empresarial o como condominio. La tierra puede ser de propiedad absoluta o un alquiler a largo plazo; Los propietarios que estn en proceso de comprar una vivienda, por ej. dueosocupantes con una hipoteca formal sobre la propiedad; Inquilinos en alquiler de vivienda social y en vivienda de propiedad de cooperativas o de asociaciones de inquilinos, o administradas por stas; Inquilinos con ttulo individual o colectivo en tierra o vivienda pblica, o en vivienda para empleados pblicos; Inquilinos que alquilan vivienda privada; Hogares con derecho a obtener tenencia por regularizacin de asentamientos informales mediante los cuales se puede tener propiedad o uso; Propiedad resultante de la expropiacin de tierras, incluidas las de reforma urbana o para propsitos sociales: y Derechos de ocupacin. Han sido adoptados sistemas novedosos de tenencia en Brasil, tales como las Zonas Especiales de Inters Social, presuncin de alquiler para ocupantes de edificios colectivos alquilados informalmente, concesiones especiales para el uso de terrenos pblicos y concesiones a derechos reales y derechos de superficie. Existe tambin una variedad de adquisiciones de tierra colectiva legalmente reconocida y protegida en muchos pases que benefician a los indgenas o, a veces, a las comunidades afrodescendientes. Brasil, Colombia, Mxico y Ecuador son ejemplos de pases que reconocen los derechos colectivos a la tierra de los ciudadanos indgenas y/o afrodescendientes.

7. Tugurios y asentamientos informales

7.1 Orgenes de los asentamientos informales urbanos en Amrica Latina

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Comit de Naciones Unidas para Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

La falta de vivienda adecuada para los pobres est asociada con las normas de urbanizacin y el mtodo de desarrollo de las ciudades, cuyo crecimiento desordenado se intensific desde mediados del siglo XX como resultado de una creciente industrializacin que atrajo a ms y ms personas de las zonas rurales. Varios factores socioeconmicos han contribuido a la expansin de los asentamientos informales urbanos, 46 entre ellos el alto desempleo y los bajos salarios pagados a los trabajadores emigrantes; los ajustes macroeconmicos impuestos por las instituciones financieras internacionales, que conducen a polticas gubernamentales de austeridad; 47 y las normas urbanas que regan en algunas zonas pero no en otras (por ej. zonas informales), contribuyendo a las diferencias de precios.48

7.2 Las caractersticas y extensin de los asentamientos informales La urbanizacin en Amrica Latina se bas en una inversin masiva en infraestructura para realizar reformas urbanas estticas e higinicas. Como resultado, los pobres han sido empujados a vivir en las zonas perifricas. Los gobiernos latinoamericanos concentraron la inversin en infraestructura con capacidad para atraer industria. Las vas y los sistemas de transporte se convirtieron en elementos fundamentales para mantener el crecimiento econmico y para los flujos crecientes de mercanca y gente. Los trabajadores fueron obligados a establecerse en los suburbios porque no podan tener acceso a los lotes o a las unidades de alquiler en las partes ms centrales de las ciudades. En estas zonas suburbanas el Estado no ofreca infraestructura, reforzando as an ms la formacin de asentamientos informales, clandestinos y precarios.49 Es difcil definir lo que constituye un asentamiento humano informal tpicamente latinoamericano porque los detalles varan mucho. La diferencia principal est en los tipos de material usado, las condiciones sanitarias, el grado de urbanizacin presente, la irregularidad de la ubicacin, los documentos del ttulo (si los hay) de la propiedad, e incluso los nombres por los que se conocen estos asentamientos informales: villas miserias (Argentina), quebradas y ranchos (Venezuela), barriadas y pueblos jvenes (Per), barrios clandestinos y ciudades piratas (Colombia), callampas y mediaguas

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El proceso de modernizacin rural comenz en algunos pases en los aos 40, pero los resultados slo pudieron ser observados despus de los aos 70 cuando la poblacin urbana excedi a la rural. 47 Los proyectos de vivienda pblica dirigidos a la poblacin de bajos ingresos eran mal construidos, econmicamente inasequibles y con servicios pblicos e infraestructura deficientes. Tambin estaban construidos en zonas de la periferia de las ciudades ms grandes, lejos de los trabajos. La eventual extensin de las redes de infraestructura pblica hacia estos nuevos suburbios termin aumentando el valor de las tierras no utilizadas que rodeaban a los nuevos asentamientos para beneficio de los constructores especuladores, pero perjudicando a los que vivan en el barrio y a los contribuyentes, que al final pagaron por las obras. 48 El resultado fue un panorama dividido entre la ciudad formal con sus propiedades y edificios de acuerdo con las normas aprobadas, y una ciudad informal integrada por las viviendas de los pobres y privada del derecho al uso equitativo de los bienes, oportunidades y servicios de la ciudad. La ilegalidad urbana es, por lo tanto, un subproducto de la regulacin tradicional y de la violencia infligida a los derechos a la tierra y a la vivienda. 49 Souza, M. (2003)

(Chile), jacales y ciudades de paracaidistas (Mxico), favelas, malocas, mocambos, vilas (Brasil), barbacoas (Cuba), limons (Guatemala).50 A pesar de estas diferencias, algunas caractersticas son comunes a todos ellos (tantos como sugieren sus nombres): falta de servicios (acueducto y salubridad); construccin inadecuada que no cumple con las normas mnimas de calidad de vida; casas construidas en sitios inseguros e insalubres; falta de seguridad en la tenencia; lotes de construccin ms pequeos de los que permite la legislacin; exclusin social debido a que estn en el permetro de las ciudades; y extrema pobreza.51 Los estudios indican que la habitacin informal en Amrica Latina ha aumentado significativamente en los ltimos aos, al punto de que el crecimiento demogrfico de los asentamientos informales es ahora casi el doble del de la respectiva poblacin de la ciudad. Sin embargo, no hay estadsticas ni nacionales ni regionales sobre el nmero de habitantes de los asentamientos informales.52 7.3 Tipos de informalidad urbana53 En las reas metropolitanas los asentamientos irregulares presentan dos tipos de trasgresin: al orden judicial y a la normas de urbanizacin. La primera se refiere a la falta de documentos de titulacin de posesin o propiedad reconocidos legalmente, y la segunda al no cumplimiento de las regulaciones de construccin de la ciudad.54 Desde el punto de vista de la posesin, los asentamientos informales pueden tener su origen en la ocupacin de terrenos pblicos o en la adquisicin de tierra en los mercados informales de vivienda. Comprenden la ocupacin directa de los lotes individuales en asentamientos existentes, 55 y mercados informales de tierra en los cuales las personas de bajos ingresos estn en capacidad de comprar un lote o casa construida ilegalmente,

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Santos, M. (1982:46). Segn Milton Santos, la separacin especial entre los ricos y los pobres en Amrica Latina es espontnea (y no voluntaria como en frica) y es el resultado de la interaccin de una serie de factores que tienden a unir a los ricos en una parte de la ciudad y a los pobres en otra. SANTOS, Milton. Ensaios sobre a urbanizao latino-americana, So Paulo: Hucitec, 1982, p. 46. Sin embargo, aunque la separacin es espontnea, con frecuencia ocurre que los gobiernos latinoamericanos promueven el traslado de los asentamientos irregulares a las periferias distantes de las ciudades. 52 CEPAL et al (2001:17 53 En este estudio empleamos los trminos ilegalidad/irregular/informal como sinnimos. Tambin hay viviendas en una situacin irregular ocupadas por grupos de ingresos medianos y altos, pero stas no se consideran aqu. 54 Clichevsky, N. (2001:15). 55 Las casas tomadas son por lo general edificios abandonados por sus dueos o tierra expropiada por el Estado para obras pblicas no ejecutadas, los cuales son ocupados por las poblaciones necesitadas, bien directamente o por los llamados agentes promocionales. Ibd.

violando las normas urbanas. La ltima categora comprende todo, desde los lotes clandestinos o piratas hasta cooperativas agrcolas transformadas en tierra urbana. 56 Existen varias situaciones dentro de esta categora de la informalidad, entre ellas: Dueos con o sin ttulos registrados; Poseedores con prueba escrita de compra; Poseedores que compran un lote irregular o clandestino a travs de un contrato que no es vlido para transferir la propiedad; Invasores de tierra que estn convertidos, o lo estarn, en dueos cuando el tiempo de prescripcin de los derechos de los dueos originales haya transcurrido; Compradores de lotes o de vivienda pblica por medio de la transferencia de un documento de prueba de compra no reconocido por el Estado; y Dueos informales que usan testaferros para registrar sus propiedades.57 Desde el punto de vista de la irregularidad urbana, se consideran asentamientos informales cualquier ocupacin de tierra con condiciones inapropiadas de medioambiente urbano para vivienda humana, tales como tierra sujeta a inundaciones, tierra contaminada, tierra con acceso deficiente al transporte pblico, etc.

7.4 Las mujeres en los tugurios La carencia de derechos de tenencia y de propiedad hace que muchas mujeres sean incapaces de protegerse a s mismas y les impide el acceso al crdito debido a falta de garantas, reforzando el control que los hombres tradicionalmente han tenido sobre el hogar y sus dependientes. Uno de los principales retos globales del nuevo milenio es la creciente pobreza urbana de la mujer. Se calcula que alrededor del 25 por ciento de todos los hogares estn encabezados por mujeres y estn ubicados en zonas urbanas, especialmente en Amrica Latina. Los hogares con una mujer a la cabeza tpicamente representan una alta proporcin de aquellos en asentamientos informales y se encuentran entre los ms pobres.58 La vivienda inadecuada, la ubicacin deficiente, el poco acceso a los servicios de agua potable, electricidad, transporte pblico, salud y educacin, tienen un gran impacto en la vida diaria de las mujeres. Las mujeres que viven en tugurios generalmente trabajan en el sector informal de la economa y/o en trabajo domstico, sin seguridad de trabajo ni seguridad social. El nmero de hogares con una sola cabeza est en aumento y muchas responsabilidades paternas han sido abandonadas, aumentando as la carga de la crianza de los hijos/as.

56

La existencia del mercado informal est relacionada con el paternalismo poltico y la atencin al cliente. Muchos empleados del gobierno responsables del control de las normas urbanas utilizan la informalidad como una baza de negociacin para obtener ventajas polticas electorales. 57 Clichevsky, N. (3003:16) 58 ONU-HBITAT (2002:28)

Como se describe en los informes por pas sobre Nicaragua, Mxico, Colombia y Brasil, las mujeres sufren una gran variedad de tipos de discriminacin e injusticia, lo que apoya la opinin de que la feminizacin de la pobreza se est acelerando. Adems, estos estudios demuestran que a las mujeres las afectan ms las polticas de vivienda, la urbanizacin y el deterioro en la calidad de las condiciones de vida. Por lo tanto, la planeacin urbana debe empezar a tomar en cuenta las opiniones de las mujeres y sus necesidades especficas, de tal forma que las ciudades se desarrollen de una manera sostenible y equitativa.

8. Sistemas de manejo de la tierra

El primer sistema de informacin en registrar la subdivisin de la tierra en Amrica Latina surgi en Buenos Aires en 1824. Hoy en da las agencias en cada pas manejan la informacin pblica sobre la tierra por medio del registro de los mapas, las medidas, los lmites, las caractersticas y los valores de las propiedades. Sin embargo, la mayora de los pases latinoamericanos no tienen sistemas nacionales, y cada municipio ha desarrollado su propio sistema.59 En general, los sistemas de registro de la tierra en Amrica Latina no facilitan el acceso a la tierra ni garantizan la seguridad de la tenencia para la mayora de los residentes de la ciudad. La mayora de los sistemas se basan en las leyes coloniales relacionadas con la herencia, la manera de probar y los mtodos de demarcacin que no son apropiados para las condiciones actuales. Adems, a pesar de los esfuerzos de modernizacin, estn muy extendidos los mtodos antiguos de recoger de datos. Como estos sistemas no se crearon para recoger, procesar o registrar transacciones efectuadas en el mercado informal de la tierra, contribuyen a los problemas ms que a las soluciones. El resultado es la exclusin de una parte significativa de la poblacin que no puede establecer los derechos de tenencia. Un estudio de los sistemas de informacin sobre el registro de la tierra, el catastro y la tierra, indica que es posible que no haya evidencia documentaria del ttulo para la mayora de los lotes en los pases en desarrollo. Los mejores clculos indican que en los pases latinoamericanos el 70 por ciento de los lotes estn indocumentados.60 En los pases latinoamericanos predominan los catastros centralizados.61 Existe un movimiento para descentralizar los poderes polticos en la regin, y esto incluye a las instituciones responsables de la administracin de la tierra. Esto no solamente tiene la posibilidad de ayudar a financiar a los municipios por medio de recaudo del impuesto predial; tambin hace que la planeacin, mejora y suministro de vivienda sean ms

59 60

Erba, D. (2004). Fourie, C. (2001). 61 Por ejemplo, Brasil ha reestructurado recientemente su Sistema Nacional de Catastro Rural; ms de la mitad de los estados en Mxico todava tienen una informacin centralizada de catastro.

efectivos y sostenibles. Sin embargo, en algunos casos la descentralizacin puede causar problemas, ya que hay una escasez crnica de personal idneo y de infraestructura.62 Tambin es importante anotar que el rpido desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicacin ofrece nuevas e importantes oportunidades para modernizar los sistemas de administracin de la tierra.

9. Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda en la regin

Durante los ltimos 30 aos la mayora de las constituciones en Latinoamrica le han conferido derechos iguales a sus ciudadanos sin tener en cuenta su sexo, raza o condicin social. Las constituciones de Brasil, Colombia, Cuba, Mxico y Nicaragua, adems garantizaron la igualdad total entre hombres y mujeres con respecto a los derechos individuales, civiles y polticos. Mientras las constituciones reconocen estos derechos, la mayora de los derechos de propiedad, familia y herencia estn reguladas en los cdigos civiles. La mayora de estos cdigos civiles han sido reformados para reconocer el papel de hombres y mujeres como cabezas de familia, y en la mayora de los pases se han reconocido la cohabitacin (uniones de hecho) y el divorcio civil. Como un porcentaje ms grande de mujeres se ha convertido en cabeza de familia, algunos pases han empezado a modificar sus leyes respecto a los elementos requeridos para considerar la cabeza de familia. Este es el caso de Bolivia, Colombia, Honduras, Per y Venezuela.63 Al mismo tiempo, la creacin de mecanismos nacionales de las mujeres se ha fomentado fuertemente para avanzar en la legislacin y las polticas que apunten a promover la igualdad entre hombres y mujeres. A las leyes agrarias y a los programas de reformas de tierra les ha faltado la perspectiva de gnero. Por esta razn, se han hechos esfuerzos por incorporar polticas de acciones afirmativas a favor de las mujeres; uno de sus principales logros ha sido la eliminacin del concepto del varn cabeza de familia como el principal beneficiario de la distribucin pblica y de los programas de registro. Las leyes agrarias de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua ahora explcitamente reconocen la igualdad de derechos de hombres y mujeres. En el caso de Mxico, en 1971 la Ley Agraria les otorg a las mujeres los mismos derechos sobre la tierra que a los hombres, y en consecuencia se les dio voz y voto en los organismos de toma de decisiones nacionales. Debido a que el tema de la propiedad de la tierra se convirti en una prioridad dentro de la estructura de los acuerdos de paz en Guatemala, se abri una nueva ventana de oportunidades para que las mujeres presentaran sus demandas para la asignacin de tierra. Un movimiento de mujeres rurales e indgenas, la Coordinadora de Mujeres por el Derecho a la Tierra y la Propiedad, ha avanzado en este sentido. Reformas especficas y polticas de acciones afirmativas se han propuesto para crear un Fondo de Tierra

62 63

Erba, D. (2004) FAO. (1992).

integrando la perspectiva de gnero. En trminos de asignacin de tierra, en la Ley Agraria se les ha dado prioridad a las mujeres refugiadas cabeza de familia. La Ley Agraria colombiana de 1994 les da prioridad a la asignacin de tierra a todas las mujeres campesinas en condiciones de desproteccin debido a la situacin de guerra y violencia en el pas. El Programa sobre Transferencia de Tierra en El Salvador le adjudic tierra a antiguos combatientes, particularmente a las mujeres, sin tener en cuenta su estatus marital. Esto fue el resultado de la lucha de las mujeres salvadoreas despus de los acuerdos de paz que no las haban considerado a ellas para nada. El caso del Centro de Mujeres de Xochilt-Acalt en Malpaisillo, Nicaragua, es un claro ejemplo de cmo las organizaciones de la sociedad civil pueden tambin contribuir a la aplicacin de la legislacin y a sobreponerse a los obstculos involucrados en la regularizacin de la tierra a favor de las mujeres.

9.1 Derechos a la propiedad marital En Latinoamrica los derechos a la propiedad estn bajo el dominio de los cdigos civiles, mientras que los derechos a la tierra estn regulados por legislaciones especficas. La formalizacin de los derechos de propiedad por medio de titulacin de la tierra y registro garantiza el apoyo del Estado a los propietarios. La mayor crtica a los programas de titulacin y derechos formales de propiedad es su tendencia a otorgar ttulos individuales, usualmente al varn cabeza de familia. Adems, el proceso legal y administrativo para lograr la titulacin es costoso y largo. Los programas de titulacin no les han dado ttulos a las mujeres debido a leyes discriminatorias que favorecen a los varones cabezas de familia.64 Como resultado, la legislacin que garantiza iguales derechos a la propiedad de la tierra no es suficiente para garantizar el reconocimiento de los derechos de las mujeres, porque la propiedad marital casi siempre se titula solamente a nombre del varn cabeza de familia.65 En respuesta, el movimiento de mujeres ha llamado a la expansin de la titulacin conjunta.66 Recientemente este llamado ha sido apoyado por donantes internacionales. En el contexto latinoamericano, los ttulos de propiedad conjuntos son ahora comnmente reconocidos en la legislacin de muchos pases.67 Al considerar el predominio de la
64 65

Deere, C. (2001:119). Lastarria-Cornhiel, (2003:11). 66 Nicaragua y Honduras, por ejemplo, tienen una legislacin que reconoce la propiedad conjunta de las propiedades adquiridas por la pareja y ha venido aplicando programas de titulacin y registro sistemtico incluida la titulacin conjunta en los programas oficiales de vivienda. El estudio tambin seala problemas en la aplicacin de la titulacin conjunta. 67 La falta de control sobre la tierra es precisamente lo que impide que las mujeres utilicen totalmente la tierra adquirida o heredada junto con los hombres. En este aspecto Bina Agarwal afirma que los ttulos de propiedad separados seran un mayor beneficio para las mujeres que tener ttulos de propiedad conjunta con sus maridos. Agarwal, B. (1994).

agricultura familiar en reas rurales y el enfoque de la titulacin de la propiedad expedida por los programas de reforma agraria del Estado, el ttulo de propiedad conjunta se ha convertido en un mecanismo formal de inclusin de las mujeres y en una distribucin ms equitativa de los bienes de la familia.68 En Costa Rica, Colombia y Nicaragua, la legislacin dispone que la titulacin conjunta sea un requisito para la asignacin de lotes por parte del Estado. Debido a las acciones de mujeres campesinas e indgenas en Panam, las reformas a la Ley Agraria incluyeron la titulacin conjunta como un requerimiento para la asignacin de tierras del Estado. En Brasil y Honduras esto se sugiri como una opcin a la cual podan recurrir las parejas, pero no es un requisito. Pases como Guatemala, Repblica Dominicana, Per y Honduras posteriormente se movieron en esta direccin, o al menos se han hecho esfuerzos. Los temas relacionados con el matrimonio y la propiedad marital estn regulados a travs de los cdigos civiles en la mayora de los pases de Latinoamrica, con excepcin de Costa Rica y Cuba, donde stos se han establecido en cdigos de familia. En el momento del matrimonio o en cualquier momento durante el matrimonio, la pareja puede acordar el rgimen de propiedad marital que quiera adoptar por medio de una declaracin legal y escrita. Pueden escoger entre tres regmenes: Sociedad conyugal absoluta o universal, en la cual todos los bienes posedos al momento del matrimonio y todos los bienes adquiridos durante el matrimonio son parte de la propiedad marital, incluyendo salarios, rentas y utilidades de cada esposo. En el caso de separacin o divorcio toda la propiedad se divide igualmente entre marido y mujer. Despus de la muerte de un cnyuge, el cnyuge sobreviviente tambin tiene derecho a la mitad de la propiedad marital; Sociedad conyugal parcial, en la cual se separa la propiedad individual privada adquirida durante el matrimonio, incluidas herencias, donaciones o lo que se traiga a la unin, mientras los beneficios derivados de tal propiedad son parte de la sociedad conyugal, aunque la propiedad separada permanece del cnyuge que la adquiri; y Separacin de propiedad, en la cual cada cnyuge guarda y administra su propiedad individual. En el caso de disolucin del matrimonio, cada cnyuge mantiene su propiedad individual as como las ganancias derivadas de sta. En la prctica, tales acuerdos explcitos a menudo no se concluyen. En ausencia de tal declaracin, el rgimen de propiedad marital que se aplica por defecto en la mayora de los pases de Latinoamrica es la sociedad conyugal. En Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua el rgimen por defecto es la separacin de bienes.69 La propiedad de bienes races usualmente se registra bajo el nombre del marido, y como no se especifica una anotacin de registro, generalmente el hombre decide vender unilateralmente. Esto deja a las mujeres en una posicin de desproteccin, porque tendran que demandar al marido para recuperar su parte. Lo mismo pasa con el tipo de
68

Este es el punto de vista expresado por Deere, C. (2002:36) ONU-HBITAT (2005:26).

69

regmenes de propiedad adoptados por la pareja, cuando estos no se anotan en el registro pblico. Con el aumento del reconocimiento de las uniones de hecho en la regin, el rgimen de propiedad marital tambin se est aplicando lentamente a tales uniones.70 El concepto de autoridad marital en un tiempo se escribi en la mayora de los cdigos civiles. Aunque esto ya no es cierto para la mayora, todava es una norma de las costumbres muy fuerte. En el Ecuador, bajo la ley formal, cualquier propiedad adquirida por la pareja automticamente forma parte de la propiedad marital y es poseda conjuntamente, pero en la prctica si la tierra se titula a nombre del marido, l puede disponer de ella sin la firma de la esposa porque las reglas sobre las firmas raramente se cumplen.71 Ecuador, Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras y Mxico favorecen que el varn administre la sociedad conyugal, como se muestra en la tabla siguiente.72 Tabla 9.1 Administracin de la sociedad conyugal en pases seleccionados
Pas Bolivia Brasil Chile Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay X Administracin Conjunta X Administracin nica Administracin Equitativa X Marido Marido , aun bajo el rgimen de propiedad separada Marido, a menos que se acuerde otra cosa por contrato Marido, cuando la esposa es una menor Marido Marido Marido Marido, con respecto al patrimonio familiar73 Marido

La Comisin de la Ley Inglesa llev a cabo una investigacin sobre los sistemas de administracin de la sociedad conyugal en diferentes jurisdicciones. La comisin encontr que los pases con sociedad conyugal se estaban inclinando hacia un sistema de administracin ms equitativo y concluy que aquellos sistemas que no permiten una
70

Este reconocimiento empez con el Cdigo de Familia de Cuba, seguido por las constituciones brasilera y nicaragense. 71 Deere, C. et al (2001). 72 Ibd.; el cdigo civil de Repblica dominicana, Art. 1421, 1428; Cdigo de Familia de Honduras, Art. 82; Ley de Familia en los estados mexicanos de Aguas Calientes, Oaxaca y Sonora; cdigo civil de Ecuador; cdigo civil de Guatemala. 73 La propiedad rural o urbana que est separada de la propiedad individual de una persona, y que es transferida directamente a los ingresos familiares. Fuera del patrimonio familiar, no hay sociedad conyugal en Nicaragua a menos que los esposos o compaeros la establezcan en un acuerdo prenupcial. El rgimen por defecto en Nicaragua es la separacin de bienes. Ver el informe de Nicaragua para ms detalles.

administracin equitativa durante el matrimonio son inaceptables74 y estn violando la Convencin sobre la Eliminacin de toda Discriminacin Contra las Mujeres (CEDAW). Adems, los cdigos civiles y las leyes de familia que todava permiten una administracin no equitativa de la propiedad marital, tambin violan otros instrumentos internacionales de derechos humanos y pueden estar en contradiccin con las constituciones de estos pases.75 Recuadro 9.1 Desafiar la administracin nica de la propiedad marital
El Artculo 131 del cdigo civil de Guatemala le da poder al marido para administrar la propiedad marital. Mara Eugenia Morales de Sierra de Guatemala ret esta provisin, porque crea distinciones entre hombres y mujeres que son discriminatorias. El caso se present ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que decidi sobre el caso el 19 de enero de 2001. La comisin decidi que el gobierno de Guatemala haba violado el Art. 24 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (proteccin igual de la ley). Afirm que una vez el cdigo civil restringe la capacidad legal de las mujeres, su acceso a los recursos, su habilidad para estar en cierto tipo de contratos (relacionados, por ejemplo, con la propiedad que se tiene conjuntamente con los maridos), a administrar dicha propiedad, es un compromiso invocar un recurso administrativo o judicial.76

9.2 Derechos de herencia Los temas relacionados con la sucesin y la herencia estn regulados en los cdigos civiles de la mayora de los pases de Latinoamrica, con excepcin de Costa Rica y Cuba, donde estos se han establecido en cdigos de familia. En la mayora de los otros pases, la ley provee completa libertad testamentaria, que deja al cnyuge sobreviviente indefenso en un matrimonio con rgimen de separacin de bienes. En casos de sociedad conyugal, despus de la muerte del cnyuge, el cnyuge sobreviviente tiene derecho a una porcin, a menos que se declare un patrimonio familiar o una sucesin y haya menores. Los padres sobrevivientes de uniones de hecho estn excluidos a menos que el compaero/a deje un testamento. En algunos pases como Costa Rica, Honduras, Mxico, Panam y Uruguay, la libertad testamentaria se restringe en alguna forma para garantizar porciones de subsistencia para dependientes discapacitados, menores, viejos y la cnyuge sobreviviente. En Nicaragua se debe probar la necesidad de sustento. El rgimen marital tambin afecta las reglas de la herencia, como se muestra en la siguiente tabla:

74 75

Oldham, J.T. (1993:99).G Por ejemplo, el Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (Art. 3) dispone que los pases participantes garanticen igual derecho a hombres y mujeres para disfrutar todos los derechos establecidos en este Convenio. El Art. 23 (4) dispone que los pases participantes den los pasos apropiados para garantizar la igualdad de derechos y responsabilidades al casarse, durante el matrimonio y despus de la disolucin del matrimonio. 154 estados hacen parte de este Convenio. 76 Comisin Interamericana de Derechos Humanos. (2001).

Tabla 9.2 Reglas concernientes a la herencia de la propiedad de acuerdo con el rgimen marital
Pas Bolivia Brasil Parte del testamento que se puede Sin testamento heredar Orden de preferencia 1/5 si hay nios/as sobrevivientes o 1: nios/as, cnyuge y parientes cnyuge si hay nios/as sobrevivientes cnyuge 1: nios/as, cnyuge () 2: cnyuge y padres si no hay nios/as sobrevivientes si hay nios/as sobrevivientes y la 1: nios/as, la parte de la cnyuge parte de la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay nios/as sobrevivientes si hay nios/as sobrevivientes y la 1: nios/as, parte de la cnyuge parte de la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay nios/as sobrevivientes Toda la propiedad 1: nios/as, padres y la parte de la cnyuge o

Chile

Colombia

Costa Rica Ecuador

si hay nios/as sobrevivientes y 1: nios/as, parte de la cnyuge padres y la parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay nios/as sobrevivientes El Salvador Toda la propiedad 1: nios/as, cnyuge y padres Guatemala Toda la propiedad 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes , y la parte de la cnyuge 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes Toda la propiedad 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge y padres si no hay sobrevivientes , y la parte de la cnyuge 1: nios/as, parte de la cnyuge 2: cnyuge () y padres si no hay sobrevivientes 1/3 si hay nios/as sobrevivientes o 1: nios/as, cnyuge y padres cnyuge

nios/as

Honduras

nios/as

Mxico

nios/as

Nicaragua

nios/as

Per

Fuente: Deere, C. y Len, M. Gnero, (2000:80).

En el caso de las uniones de hecho, los derechos a la herencia usualmente se reconocen por la legislacin bajo la condicin general de que no exista un matrimonio previo. Si hay un matrimonio previo de cualquiera de los miembros de la unin de hecho, los compaeros de ambas uniones deben compartir el derecho a la herencia. No todos los pases reconocen las uniones de hecho. Las tierras que han sido obtenidas por medio de adjudicacin, por ejemplo, a travs de programas estatales de distribucin como producto de leyes agrarias, pueden tambin

sufrir diferencias respecto al sistema de herencia. En general, la regla es que este tipo de tierra es adjudicada bajo ciertas restricciones del mercado. Por ejemplo, se adjudica sin un ttulo de propiedad. Esto significa que los beneficiarios no pueden vender, ceder o transferir antes de cierto tiempo, que usualmente est en un rango de 10-15 aos. Si la muerte ocurre durante este perodo, este tipo de tierra ser nuevamente adjudicada entre los herederos. Si la muerte ocurre despus de este perodo, el ttulo de propiedad ya se ha otorgado. Si este tipo de adjudicacin est regulada en el cdigo civil, la parcela se subdividir despus de la muerte. Este sistema se sigue en Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Panam y Paraguay.77 Si la adjudicacin de la tierra est regulada por la ley agraria, la parcela no se subdivide despus de la muerte.78 Esta es la situacin en Colombia, Cuba, Honduras y Nicaragua. La Constitucin colombiana reconoce la unin de hecho y la ley de reforma agraria reconoce el derecho a la herencia de la cnyuge sobreviviente o compaera/o. Tabla 9.3 Derechos de herencia de tierra adjudicada de acuerdo con leyes civiles y agrarias
Pas Ley Civil Sucesin Testamentaria No hay libertad absoluta testamentaria. La cnyuge es el presunto heredero si tiene hijos/as. No hay libertad absoluta testamentaria. Debe considerarse la parte del cnyuge. No hay libertad absoluta testamentaria. Debe considerarse la parte del/la cnyuge. Ley Agraria Sucesin sin Sucesin de lotes asignados Testamento por Ley El/la cnyuge se Gobernada por reglas del cdigo convierte en el civil. legtimo sucesor si tiene hijos/as. El/la cnyuge es el Gobernada por reglas del cdigo legtimo sucesor. civil.

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Honduras

Mxico
77 78

El/la cnyuge se convierte en el legtimo sucesor con la parte del cnyuge, que es una pensin cuya necesidad debe probarse. Libertad absoluta El cnyuge se testamentaria. convierte en el legtimo sucesor. Libertad absoluta El/la cnyuge se testamentaria. convierte en el legtimo sucesor pero debe probar que la necesita. Hay libertad El cnyuge se

Gobernada por reglas agrarias. Los/las Cnyuges y compaeros/as pueden heredar.

Gobernada por reglas del cdigo civil. Gobernada por la Ley Agraria.

Gobernada por la Ley Agraria.

Ibd. FAO. (1992:9).

Pas

Nicaragua

Panam

Paraguay

Per

Repblica Dominicana

Uruguay

Venezuela

Ley Civil Sucesin Testamentaria testamentaria, excepto para obligaciones de pensin. No hay libertad testamentaria. Debe considerarse al cnyuge. Absoluta libertad testamentaria. Debe considerarse la parte del cnyuge. No hay absoluta libertad testamentaria. Debe considerarse al cnyuge. No hay absoluta libertad testamentaria. Debe considerarse al cnyuge. No hay absoluta libertad testamentaria. Debe considerarse al cnyuge. Libertad testamentaria con la limitacin de la parte del cnyuge (como necesaria para una congrua subsistencia)** No hay absoluta libertad testamentaria. Debe considerarse al cnyuge.

Ley Agraria Sucesin sin Sucesin de lotes asignados Testamento por Ley convierte en el legtimo sucesor. El cnyuge convierte en legtimo sucesor. El/la cnyuge convierte en legtimo sucesor. El cnyuge convierte en legtimo sucesor. El/la cnyuge convierte en legtimo sucesor. El/la cnyuge convierte en legtimo sucesor. se Gobernada por la Ley Agraria. el

se Gobernada por la Ley Agraria. el

se Gobernada por el cdigo civil. el

se Gobernada por la Ley Agraria. el

se Gobernada por la Ley Agraria. el

Necesariamente tiene Gobernada por reglas del cdigo que asignarse la parte civil. del cnyuge.

El/la cnyuge convierte en legtimo sucesor.

se Gobernada por la Ley Agraria. el

Fuente: FAO (1992). **El trmino congrua subsistencia se entiende como la cantidad de dinero que permite al beneficiario de la pensin sobrevivir modestamente en forma que corresponda a su estatus social.

En Brasil, Mxico y Chile, la herencia principalmente favorece a los hombres. Mxico se caracteriza por la absoluta libertad testamentaria, mientras que en Chile y Brasil los cdigos civiles claramente disponen derechos iguales de sucesin a nios y nias. En el caso de Mxico, con respecto al derecho a la herencia, el Art. 1602 del Cdigo Civil dispone la sucesin legtima que incluye a la cnyuge as como al compaero/a permanente. Sus derechos dependen de la concurrencia de otros parientes y de su cercana con quien leg originalmente la propiedad y si l o ella tiene algn bien o no. Adems, si el cnyuge concurre con algn antepasado, l o ella tiene derecho slo a la

mitad de los bienes. Las mujeres raramente heredan de su padre, excepto si no hay herederos hombres o si la extensin de tierra es muy grande. Las prcticas de la herencia en Brasil han favorecido principalmente a los hombres por razones culturales y porque muchas mujeres se han visto forzadas a migrar en busca de nuevas oportunidades de trabajo. Sin embargo, debe anotarse que, como en Mxico, la distribucin de la tierra y la herencia se estn volviendo ms igualitarias a medida que la agricultura se vuelve menos dominante. La regla general en las uniones de hecho es que la pareja mujer u hombre slo puede convertirse en un heredero intestado y alcanzar ese estatus limitado en los pases donde este tipo de unin es legalmente reconocida. Las uniones de hecho especialmente se reconocen en trminos de las polticas sobre la tierra y la vivienda.

9.3 Accin afirmativa Algunos pases han implantado cuotas para aumentar la proporcin de mujeres en cargos de eleccin popular. Costa Rica, Honduras y Panam tienen cuotas que llegan a 30-40 por ciento. En Mxico, la mnima cuota es 30 por ciento; Argentina 30 por ciento; Brasil 25 por ciento; Bolivia 30 por ciento; Ecuador 20 por ciento; y Per 25 por ciento. Estas cifras sin embargo, todava no se han logrado (ver Tabla 1.2 Representacin de las mujeres en las legislaturas nacionales en Latinoamrica).

9.4 Violencia contra las mujeres La violencia urbana contra las mujeres ocurre en los mbitos pblico y domstico y se ha vinculado estrechamente con los temas de vivienda y desarrollo urbano.79 Los choques violentos entre diferentes grupos urbanos en el mbito pblico a menudo se han manifestado en ataques a las mujeres y han restringido su acceso al espacio y a la vida pblica. La posibilidad de que las mujeres logren seguridad de la tenencia puede capacitarlas para evitar situaciones de violencia.80 As, existe una relacin directa entre la violencia contra las mujeres y la necesidad de tener una vivienda adecuada.81 Es ms, varios factores pueden alimentar una espiral de violencia contra las mujeres, ya que la violencia y el miedo amenazan la calidad de vida de la sociedad, al buen gobierno, al desarrollo sostenible y a la vida social y poltica de las ciudades. Especialmente a las mujeres, la violencia las afecta en forma de abuso fsico y sexual, as como de acoso, frecuentemente en sus propios hogares. El incremento del crimen est asociado al crecimiento del trfico de drogas y a la globalizacin del crimen organizado, el cual se extiende a la especulacin financiera y de vivienda.82
79 80

Vadera (1997), citada por Trujillo, C. (2003). Fundacin Arias. 81 Trujillo, C. (2003). 82 UNCHS (2001:48).

Las mujeres trabajadoras que viven en las ciudades se enfrentan diariamente con el reto de su seguridad personal. Sin duda, la seguridad en estos centros urbanos requerir cambios en las estructuras histricamente rgidas, dirigidas por decisiones polticas y prcticas institucionales que intenten desarrollar un nuevo concepto de la seguridad ciudadana. Esto no es posible sin la participacin organizada de la ciudadana, especialmente de las mujeres. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, el crimen est creciendo en Latinoamrica.83 El Salvador y Colombia tienen los ms altos niveles de delincuencia.

10. Igualdad racial y tnica

En aos recientes las comunidades negras en Latinoamrica han presentado demandas y empleado estrategias para establecer sus identidades nativas.84 Como resultado, se han introducido algunas reformas legales progresistas.85 En muchos casos las comunidades afro-latinoamericanas han fundamentado sus propios derechos sobre los slidos logros de las comunidades indgenas. Mientras las comunidades indgenas y negras han demandando sus derechos colectivos sobre la tierra y la vivienda, las mujeres indgenas han venido tratando de garantizar sus derechos individuales a poseer tierra.86 El derecho a un ttulo individual, tan fuertemente defendido por las leyes y las cortes (a menudo en detrimento del reconocimiento de los derechos colectivos), parece ser inalcanzable para las mujeres, aunque es el orden natural de las cosas en el mercado de bienes races.87 Los derechos de las mujeres a la seguridad de la tenencia y a ttulos de tierra a sus propios nombres estn intrnsecamente conectados con sus derechos a ejercer sus libertades individuales.

83 84

Ibd. Wade, P. (1997). Esta tendencia puede verse en Colombia (Palenques), Brasil (Quilombos), Nicaragua (Creoles), Honduras (Garfunas), Belice y Ecuador. Como un ejemplo, existe un movimiento activista negro que sali a la superficie en Honduras en 1980, que se identifica a s mismo en trminos de pueblos indgenas y Garfunas de autonoma tnica como un medio para ganar reconocimiento a sus derechos como pueblos. 85 A finales de los 90, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo empezaron a apoyar iniciativas respecto a los derechos a la tierra de afro-descendientes en Latinoamrica. Es ms, el Banco Mundial desarroll proyectos conectando la cuestin indgena con los afro-descendientes en Colombia, Ecuador y Per. Davis, S. (2002). 86 El Informe No. 4/01, caso 11.625 (2001) de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos es un ejemplo de una demanda judicial que apunta al reconocimiento de los derechos de propiedad de las mujeres guatemaltecas. www.cidh.org/annualrep/2000eng/ChapterIII/Merits/ Guatemala11.625.htm 87 Deere, C. et al (2002:315). Esta realidad se le atribuye a la ideologa de la familia, que est basada en la nocin del varn cabeza de familia cuyas acciones siempre son por la defensa de la familia, y nunca en su propio inters personal, lo cual justifica que si l tiene un ttulo individual, la tierra le pertenecer a la familia. Al contrario, cuando la mujer tiene tierra, el ttulo de posesin se individualiza.

11. Polticas de tierra y vivienda

11.1 Polticas nacionales de vivienda La crisis de vivienda en Latinoamrica tiene varias dimensiones. Si las polticas pblicas deben ser eficientes, deben disearse teniendo en mente no slo la falta de vivienda sino tambin la necesidad de mejorar la vivienda, incluidas las condiciones higinicas y medioambientales. Como regla general, los pases latinoamericanos abordan la falta de vivienda con programas de financiamiento, principalmente operados por instituciones privadas. Para mejorar la calidad de la vivienda se han hecho intentos por desarrollar polticas de regularizacin de los ttulos capaces de satisfacer las demandas de aquellos que viven en asentamientos informales, y de quienes viven en asentamientos regularizados donde todava carecen de infraestructura. Un reciente estudio del Banco Interamericano de Desarrollo seala que la provisin de vivienda social por parte de las autoridades pblicas ha sido ineficiente. Esto se debe principalmente a una inversin inadecuada de los recursos pblicos en vivienda y en infraestructura bsica; falta de calidad en la produccin de vivienda pblica; la ejecucin de programas de construccin separados de las polticas pblicas dirigidas a democratizar el acceso a la tierra; y a la ausencia del sector privado en programas de produccin de vivienda social. Las polticas de vivienda han sufrido modificaciones durante los pasados 40 aos. Los planes actuales de vivienda pblica estn siendo revisados porque las polticas pblicas y sociales ms recientes para reas urbanas no se centran solamente en la construccin de vivienda, sino en buscar soluciones integrales a mltiples problemas. Experimentos exitosos en Chile, Costa Rica, Ecuador y Nicaragua demostraron cmo los gobiernos eficaces pueden ser mediadores y facilitadores del acceso a la vivienda del sector de bajos ingresos. Debido a que la principal preocupacin de los latinoamericanos era solucionar el dficit numrico de vivienda, se ha producido mucha legislacin relacionada casi exclusivamente con la financiacin y el subsidio de la construccin de nueva vivienda. Aunque el Banco Interamericano de Desarrollo actualmente est apoyando a los gobiernos en su nuevo rol de mediadores al promover subsidios directos para los pobres, la estrategia de financiacin ha sido la menos exitosa en la regin en vista de la dificultad real de la poblacin de bajos ingresos para cumplir con los requisitos de crdito pblico o privado.88
88

En Uruguay se hizo un intento por resolver el problema del crdito restringido por medio de un Plan Nacional de Vivienda (1992). Con base en este plan el gobierno elabor un documento cada cinco aos acerca de la situacin de la vivienda, considerando la demanda existente por proyectos de vivienda, los ingresos de la poblacin, los prstamos y subsidios para conceder, los planes para la construccin de vivienda pblica y la legislacin considerada necesaria para llevar a cabo el plan. En Chile, desde 1978 hay en operacin un sistema de subsidios para los pobres. El sistema est basado en un anlisis que toma en consideracin varias caractersticas del grupo familiar y le da preferencia a grupos vulnerables, tales como, por ejemplo, familias grandes, los ancianos o mujeres cabeza de hogar.

Un enfoque integral y amplio hacia los derechos de la tierra y la vivienda es necesario para ordenar los atributos y bienes asociados con el sector de la tierra como una fuente clave para el mejoramiento de la vida de la poblacin de bajos ingresos. Tratar la tierra simultneamente como una preocupacin de derechos humanos y como una preocupacin del desarrollo ser una forma fructfera de ejecutar las polticas pblicas con un enfoque de desarrollo basado en los derechos.

11.2 Subsidios y acceso al crdito Las instituciones formales de financiamiento no han sido la principal fuente de crdito para los pobres, menos aun para las mujeres pobres. Generalmente las mujeres recurren a fuentes informales como crdito de amigos, familia, prstamos directos en efectivo, o pagos en especie por compras a crdito. Otro canal informal es la participacin de las mujeres en las organizaciones de ahorro y crdito. Dentro de esta categora se puede encontrar lo siguiente: 89 Asociaciones de ahorro y crdito rotativos. Estas son asociaciones informales de ahorro y crdito rotativos, en las cuales los miembros se encuentran regularmente para contribuir con una cantidad predeterminada de dinero. La suma total de los ahorros se le entrega entonces a un miembro, y una vez esta deuda se paga, otro miembro de la organizacin puede acceder a este proceso. Este es uno de los principales mtodos de financiamiento informal encontrado en la Centro Amrica rural; Grupos de solidaridad. Estos grupos de 3 a 10 personas, basados en el sistema del Banco Graneen de Bangladesh y el Banco Sol de Bolivia, que conjuntamente acceden al crdito y a la cooperacin tcnica; Bancos comunitarios: Una sociedad de 20-50 vecinos que obtienen un prstamo y mantienen una tasa de ahorros; Bancos rurales: Grupos informales de vecinos interesados en acceder a donantes financieros. El capital proviene de acciones, ahorros, donaciones y utilidades; y Cooperativas de ahorro y crdito: Los recursos principalmente provienen de ahorros de los asociados, quienes definen sus propias polticas. Estos esquemas de ahorro y crdito le ofrecen ciertas ventajas a las asociaciones de mujeres, incluyendo el fortalecimiento de las capacidades locales de administracin de las mujeres. Sin embargo, los esquemas tienen un capital operativo limitado, un bajo nivel de seguridad y permanecen por fuera del sistema financiero formal. Un estudio de caso importante que muestra un modelo de mujeres obteniendo acceso al crdito se describe en el informe sobre Nicaragua, la experiencia del Centro de Mujeres de Xochilt-Acalt.90 Otro modelo, el Modelo Tanda Prstamo, se discute en el informe de Mxico.
89 90

Karremans, J. et al. (2003). Arenas, C et al (2004:45-46).

11.3 Polticas de regularizacin La legalizacin de asentamientos existentes como medio para garantizar el acceso a servicios bsicos (agua, saneamiento, electricidad) ha mejorado la calidad de vida en alguna medida, aunque esta regularizacin no es ampliamente aplicada en trminos de polticas nacionales. Tradicionalmente se pueden identificar tres tipos de regularizacin de la tierra:91 regularizacin de los ttulos de la tierra; regularizacin fsica (suministrar urbanizacin e infraestructura), y las dos juntas. Los precios en los mercados de tierra y vivienda irregular reflejan la drstica disminucin en el desarrollo pblico de tierra urbana para vivienda, especialmente porque el sector privado formal slo puede suplir una pequea parte de la demanda.92 La regularizacin de los ttulos de la tierra es el mtodo ms ampliamente utilizado para la regularizacin (ver tabla ms adelante) porque al Estado le cuesta menos. Aunque no es suficiente por s solo, no debe subestimarse: este mtodo le proporciona a los residentes en asentamientos informales ttulos legales que pueden usar como garanta para obtener crdito y mejorar sus hogares. Los ttulos legales tambin facilitan la conexin de servicios pblicos como agua, electricidad y saneamiento, porque aun si estos servicios pasan cerca de los asentamientos informales, las compaas de abastecimiento no conectan los servicios si la tierra o la construccin no estn tituladas. 93 Tabla 11.1 Programas de regularizacin por tipo y pas
Pas Ao inicial 1980 1961 1983 1972 1970 1989 1991 1998 1971 1998 1994 1961 1984 Ao terminado 1990 1982 1988/90 1996 2003 1995 2001 1999 2001 2003 1992 1999 1996 1995 Regularizacin Regularizacin del ttulo de la fsica tierra X X X X X X X X X X X X X X X X X X Ambas

Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay
91 92

X X X X

X X

Clichevsky, N. (2003:31). Durand-Lasserve, A. (1997). 93 La creciente privatizacin del abastecimiento de los servicios bsicos en Latinoamrica ha aumentado la dificultad que los residentes de los asentamientos informales enfrentan al conseguir que les conecten los suministros, porque las compaas privadas que ahora proveen los servicios bajo concesin de la autoridad pblica, temen que talvez no puedan recuperar la inversin de la conexin o que sus utilidades estarn menos seguras.

Venezuela

1968

2002

Fuente: Clichevsky, N. (2003:32)

Sin embargo, la regularizacin de los ttulos es slo un medio para terminar la regularizacin completa, porque en la mayora de los casos se requiere probar la existencia de todos los derechos (propiedad o posesin) para iniciar el proceso de mejoramiento del asentamiento y el suministro de servicios bsicos. Los programas de regularizacin de la tenencia benefician a un gran nmero de participantes y producen los siguientes resultados: Protegen a los beneficiarios del poder discrecional de los propietarios y de las administraciones gubernamentales para promover desalojos forzados; Permiten el control social sobre la reforma de la tierra; Son una base para mejorar los ingresos gubernamentales por medio de impuestos; y Proveen un incentivo a futuras inversiones para mejorar la tierra y la vivienda. Sin embargo, la regularizacin de la tenencia puede ir en detrimento de algunos beneficiarios que tienen el estatus legal o social ms vulnerable, como los arrendatarios o subarrendatarios en tierra ocupada ilegalmente, los nuevos ocupantes que no tienen derecho al acceso a programas pblicos de regularizacin de la tierra, etc. La forma de regularizacin de la tenencia vara de acuerdo con la naturaleza de la tierra ocupada, si es poseda pblica o privadamente. Cuando la tierra es poseda privadamente, el Estado puede utilizar el instrumento legal de expropiacin de acuerdo con las disposiciones legales prevalecientes en el pas o abrir negociaciones directas con el dueo. Si la tierra es propiedad pblica, bajo las leyes que regulan el servicio pblico el Estado puede enajenar la construccin. Esto consiste en un acto por medio del cual el Estado toma la propiedad, de ah en adelante no negociable, disponible o sujeta a regulacin, y luego la transfiere a los ocupantes. Para la regularizacin de los ttulos de la tierra, los ocupantes de asentamientos informales deben llenar un mnimo de requerimientos que varan en cada pas. De acuerdo con Nora Clichevsky, 94 los ocupantes generalmente deben probar que ellos: No poseen ninguna otra propiedad en el pas; Son cabeza de familia y en este aspecto, la prioridad se le da a las mujeres hasta donde sea posible; 95
94 95

Clichevsky, N. (2003:23). Sin embargo, en algunos pases como Honduras, donde existe un entendimiento legal de que el hombre es el responsable de la familia, este requerimiento es un factor serio de discriminacin de gnero. Informacin basada en un informe del pas presentado por el gobierno al Comit Nacional Unificado sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales el 23/07/98, en referencia al cumplimiento de la obligacin asumida en el Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/cescr/cescrs.htm

Que no estn en deuda con el Estado; Tener un mnimo de ingresos capaces de pagar, al menos en parte, los gastos de la regularizacin (una condicin no aplicable en casos de extrema pobreza); y Ser ciudadanos, porque la legalizacin de la tierra a extranjeros no es permitida. Despus de la regularizacin, usualmente se requiere el pago por la propiedad de la tierra o el usufructo, pero a un precio razonable para garantizar que los beneficiarios puedan pagar la vivienda/tierra.96 Los programas de regularizacin fsica o mejoramiento de tugurios no se han ejecutado tan frecuentemente como la regularizacin legal, principalmente debido al costo y al trastorno que implica para el Estado y la poblacin en general. 97 En muchos de estos programas, la legalizacin de asentamientos informales es uno de los objetivos, o se requiere antes de que el trabajo pueda comenzar. Para el xito de la regularizacin fsica, la participacin popular es esencial. Aunque esa participacin es un requisito en varios proyectos de regularizacin fsica en muchos pases de la regin, como Ecuador, Costa Rica, Venezuela, Brasil, Per, El Salvador y Mxico, en la prctica se ha convertido en meras intenciones de las autoridades pblicas. Sin la existencia de algn plan razonable de urbanizacin y mejoramiento de las condiciones de vida en los asentamientos informales, es difcil lograr la titulacin de la tierra. Ambas intervenciones son de fundamental importancia para buscar la realizacin integral de la vivienda con la tierra, y de la vivienda con la ciudad para la poblacin de bajos ingresos. Esto conduce a la necesidad de ejecutar polticas urbanas integrales.

11.4 Esquemas innovadores de vivienda por autoconstruccin que benefician a las mujeres En general, la autoconstruccin y la ayuda mutua operan en los barrios de miseria y en asentamientos informales urbanos. Este sistema es de gran ayuda para las mujeres pobres en particular. Sin embargo, no es la panacea: Requiere solidaridad de la comunidad y los vecinos, lo cual no puede garantizarse; Requiere tiempo libre de las familias, que en general tienen que trabajar los fines de semana; y No garantiza la buena calidad de la vivienda porque los proyectos no son supervisados ni ejecutados por trabajadores calificados.

96 97

Clichevsky, N. (2002:55). La intervencin fsica trae costos adicionales asociados con la instalacin y el consumo de servicios. Tambin puede introducir impuestos y contribuciones tributarias ms altas. Para cubrir tales costos, las familias se pueden ver obligadas a hacer ahorros en alguna parte o a comprometerse en la bsqueda de rentas como alquilar o compartir lotes, o verse forzadas a vender e irse. Ward, P. (1998:5).

12. Recomendaciones regionales y prioridades

Aunque hay recomendaciones detalladas en todos los captulos del respectivo pas, pueden hallarse varios temas globales a lo largo de la regin. (1) El gobierno debera asumir un papel con mayor iniciativa en los asuntos de la tierra. Se necesita un papel ms activo del gobierno para reducir la intensa especulacin de la tierra urbana, que conduce a la exclusin de los pobres. Ms aun, se necesita incrementar esfuerzos para dirigirse a la evidente inequidad de la propiedad de la tierra en la regin. Estos temas estn en el centro de proveer vivienda, tierra y seguridad de la tenencia a 180 millones de personas que se estima viven en pobreza en la regin. (2) Existe la necesidad en toda la regin de ejecutar leyes y polticas no discriminatorias. Aunque existen aspectos de igualdad de gnero en las leyes de la regin, en la prctica real a menudo desaparecen. La reforma de las instituciones para incluir una representatividad de gnero ms amplia, los cambios de actitud as como las campaas de educacin son importantes ingredientes en la ejecucin de estas leyes. Los tratados internacionales y las convenciones, con sus procedimientos de informes y monitoreo, pueden ser herramientas tiles de informacin o ejecucin. (3) Incrementar esfuerzos para el cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada. La aceptacin general en la regin del derecho legal a la vivienda en varias formas debera complementarse con programas que aumenten proporcionalmente para ampliar el suministro de servicios por medio del mejoramiento del asentamiento informal, garantizando la seguridad de la tenencia y el desarrollo de nueva vivienda. Los donantes y las agencias multilaterales de prstamos tienen un papel muy importante que jugar en el suministro de fondos para tales programas. (4) Reconocer y fortalecer el papel de las instituciones de crdito pequeas y micro entre los pobres. La falta de accesibilidad financiera para los pobres con frecuencia los deja por fuera de los programas de vivienda. Sin embargo, ha sido positivo el desarrollo a travs de la regin de instituciones de microcrdito cuyos afiliados a menudo son en su mayora mujeres. Existe la necesidad de mejorar estas iniciativas aumentando el apoyo para capacitarlas mejor, capitalizarlas y reconocerlas formalmente. (5) Reconocer las necesidades especiales de las comunidades indgenas y minoras.

Aunque existe un reconocimiento general y consenso sobre este ideal, existe la necesidad de integrar mejor estas comunidades en todas las reformas de la tierra y los programas de vivienda. (6) Incorporar la sociedad civil a los niveles ms altos de la toma de decisiones. La sociedad civil, a menudo activa y vibrante en la regin, necesita integrarse totalmente a los organismos gubernamentales de decisin en todos los niveles. Esto garantizar que pueda influir mejor en las polticas y toma de decisiones. (7) Buscar ms conceptos pioneros sobre la tenencia y reforma de la tierra e incrementar el conocimiento compartido. La regin es considerada como un lugar donde muchos consideran que ocurren prcticas positivas en la reforma y tenencia de la tierra, y provee una importante fuente de conocimiento para el resto del mundo desarrollado. Existe la necesidad de aplicar con mayor urgencia muchas de estas prcticas a una escala ms amplia, as como compartir experiencias dentro de la regin. (8) Integrar a los pobres que viven en asentamientos informales a la estructura urbana. Una mezcla del legado colonial y de las prcticas agrarias de la pos independencia ha dado como resultado la ubicacin de los pobres en la periferia a lo largo de la regin. Aunque no existe una nica solucin para este fenmeno, la planeacin urbana, los programas de reforma agraria y de vivienda deberan tener la integracin como una prioridad. Es clave la regularizacin de asentamientos informales que provea infraestructura y servicios a escala. De nuevo la importancia de compartir conocimientos entre los pases es importante, siendo muchos los que ya destacan tales prioridades en sus polticas y programas. (9) Reformar los sistemas de registro de la tierra a travs de la regin. Esta es un rea amplia de reforma y el nfasis depender del respectivo pas. Sin embargo, existe una necesidad general de incorporar a los pobres a estos sistemas reconciliando los sistemas formales e informales de adquisicin de tierra. Adems, existe la necesidad de reformar las leyes coloniales viejas y anticuadas; modernizar los sistemas por medio de la utilizacin ms amplia de la tecnologa; e incrementar la descentralizacin y capacitacin de las unidades regionales y locales. (10) Mejorar el acceso a la informacin y el apoyo legal a los derechos sobre la tierra y la vivienda. Una caracterstica comn en la regin es la necesidad de mejorar la ejecucin de las leyes y polticas buenas. El pblico debera estar mejor educado sobre los contenidos de estas leyes y el apoyo legal que se provee para prevenir las violaciones. La sociedad civil es importante en este proceso.

Reforma Jurdica de Tenencia de la Tierra en Brasil

Introduccion
Orgenes del informe ste es uno de cuatro informes que examinan en detalle los sistemas de la tenencia y de reforma legal en los pases latinoamericanos seleccionados: Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua. La visin general que los precede ofrece un amplio resumen de temas a lo largo de la regin, es decir, ms all de los cuatro pases seleccionados para un anlisis individual, y destaca los temas claves en los que se basan los estudios de los cuatro pases. Los informes de cada pas se desprenden de un extenso examen de las leyes, las polticas y la literatura, de mayor relevancia adems de una amplia variedad de entrevistas. Cada informe de pas fue elaborado por un consultor residente y especialista en el tema. ONU-Hbitat, patrocinador del proyecto, realiz un taller para establecer la agenda de la investigacin.

Temas En este informe el anlisis de la tenencia de la tierra ha sido considerado lo suficientemente amplio para tratar temas referentes a vivienda, asuntos de propiedad conyugal, herencia, reduccin de la pobreza y gobierno local. Un importante aspecto adicional del estudio es su enfoque en el gnero y su relacin con cada uno de estos temas.

Estructura El informe est estructurado para captar la amplia variedad de temas arriba mencionados. Se ha hecho todo lo posible por ajustarse a los encabezamientos estndares en los cuatro informes, pero obviamente ha habido alguna variacin para incluir temas que necesitan un nfasis especial en el caso de un pas en particular. La primera parte de este informe presenta el panorama para el estudio, ofreciendo una breve resea histrica, seguida por una visin de cmo funcionan los gobiernos y los sistemas legales del pas en relacin con el tema. Se discuten las condiciones socioeconmicas. Esta seccin concluye con el anlisis del nivel de actividad de la sociedad civil en los pases estudiados. La seccin que sigue, sobre la tenencia de la tierra, es la parte central del informe y define los diferentes tipos de tierra en el pas y las estipulaciones constitucionales, las leyes y las polticas. El captulo tambin intenta definir cules derechos corresponden a los poseedores de los diferentes tipos de tierra.

La seccin siguiente examina los derechos a la vivienda, incluidos temas relacionados con sta, tales como la accesibilidad a servicios de agua y saneamiento. Trata los temas constitucionales y las leyes y polticas pertinentes. Luego vienen los temas de la herencia y de la propiedad conyugal. El nfasis inicial aqu es determinar si la constitucin del pas estipula la no discriminacin basada en el gnero. Los temas de la propiedad conyugal dependen de si el hombre y la mujer gozan ante la ley de iguales derechos a la propiedad. Se dedica una seccin a examinar las estrategias de reduccin de la pobreza en el pas, los planes de desarrollo o actividades similares y su relacin con los temas fundamentales del informe. La seccin sobre sistemas de manejo de la tierra examina las instituciones comprometidas en el manejo y la administracin de la tierra, y qu tanto se filtran sus funciones hasta el nivel local. Esta seccin tambin analiza la relacin que esta burocracia formal tiene con los asentamientos informales y sus habitantes. La seccin concluye con una seleccin de fallos de las cortes sobre casos relativos a la tierra y a la vivienda. Las leyes locales y, cuando es apropiado, las leyes y polticas estatales son entonces analizadas en detalle para determinar cmo se manejan los derechos a la tierra y a la vivienda, as como su relacin con las leyes nacionales. La puesta en prctica de los derechos a la tierra y a la vivienda es el siguiente tema de discusin. Analiza qu tan exitosa ha sido la aplicacin real de estos derechos. La seccin final se basa en informacin ofrecida por las partes anteriores del informe. La seccin de mejores prcticas trata de identificar las prcticas positivas y posiblemente reproducibles que hayan surgido. La seccin de conclusiones se desprende de la seccin anterior e identifica los problemas y las restricciones en la realizacin de los derechos a la tierra y a la vivienda. La parte final del informe hace algunas recomendaciones. stas estn concebidas para ser realistas, tomando en cuenta las condiciones especficas de cada pas, dentro del contexto de la regin.

Figura 1.2 Mapa de Brasil

1. Introduccin y antecedentes
1.1 Introduccin y antecedentes histricos Con mucho, el pas ms grande y populoso de Amrica del Sur, el Brasil ocupa un rea de ms de 8.5 millones de km2 y tiene una poblacin estimada de 170 millones de personas.98 Brasil fue una colonia portuguesa hasta 1822, cuando gan la independencia. El surgimiento de una versin local de monarqua colonial le dio paso a un rgimen republicano en 1889 y, a pesar de algunos de dictadura militar, el pas es hoy una democracia constitucional. Inicialmente la economa se basaba en el azcar, el caf, el oro, el caucho, la madera y otras riquezas naturales. Esclavos africanos importados por los traficantes de esclavos ingleses y portugueses fueron la principal fuente de mano de obra en las plantaciones y en las minas. Despus de muchos intentos de superar la resistencia de los grandes hacendados brasileros a quienes les gustaba su contraparte de los norteamericanos que dependan de la esclavitud humana para sus ganancias finalmente se aboli la esclavitud por ley en 1888. Sin embargo, la economa continu basndose en la exportacin de materia prima y la importacin de productos manufacturados hasta la crisis de 1929, y las dos guerras mundiales que interrumpieron el comercio martimo y estimularon la inversin de capital en la produccin industrial local. Este proceso de industrializacin gener un xodo siempre creciente de las familias rurales a las ciudades y a los pueblos. Si bien hasta 1940 la estructura de la poblacin haba sido abrumadoramente rural, hoy el 80 por ciento de los brasileros vive en reas urbanas metropolitanas como So Paulo, Recife, Fortaleza y Porto Alegre. La urbanizacin continu aceleradamente durante los de gobiernos democrticos o no democrticos. Sin embargo, el ltimo gobierno militar (1964-1984) tambin increment el control del gobierno central sobre las polticas urbanas y de vivienda, debilitando los poderes de los gobiernos provinciales y municipales, y sin duda los derechos de la poblacin como un todo. Los movimientos sociales que ayudaron a llevar a su fin al gobierno militar tambin tuvieron xito al establecer una Asamblea Constituyente para redactar una Constitucin revisada en 1988, que permanece vigente hoy. Simultneamente, se formaron fuertes movimientos sociales de reforma urbana con comits de ciudadanos, ONG, asociaciones de profesionales, investigadores, profesores universitarios y otros que hicieron una campaa de accin para abolir las condiciones inhumanas e indignas bajo las cuales muchos millones de personas eran obligadas a vivir en las ciudades brasileras. La Constitucin de 1988 introdujo procesos institucionales y legales para la democratizacin del Estado. Tambin abri posibilidades para resolver una gama de problemas y hacerle frente a la inequidad social en las ciudades brasileras,
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Instituto de Geografa y Estadsticas del Brasil. (2000)

particularmente al reconocer el derecho de los ciudadanos a participar en la formulacin e ejecucin de las polticas pblicas, y a promover el control pblico del estado. Al mismo tiempo una pequea minora de terratenientes permaneca en control de un alto porcentaje de la tierra, haciendo del Brasil uno de los pases ms desiguales del mundo. Tanto en las reas rurales como urbanas las luchas por la democratizacin y el acceso a la tierra han resultado en mucha violencia, pero estos esfuerzos han fallado en lograr reformas agrarias capaces de ofrecer un nivel de vida digno a la poblacin en general.

1.2 Sistema legal y estructura del gobierno Brasil es una repblica federal con un sistema representativo y un rgimen democrtico, segn la Constitucin brasilera de 1988. El Estado brasilero est organizado dentro de las siguientes unidades federales: una unin, 26 estados, 5.559 municipios y un distrito federal (Brasilia, la capital).99 Todas estas unidades son autnomas.100 El sistema federal brasilero, como un componente innovador de la descentralizacin poltica, reconoce al municipio como un componente y miembro autnomo de la federacin, junto con la unin y los estados.101 Los municipios pueden aprobar su propia constitucin municipal. Como una regla general, los asuntos predominantemente internacionales y de inters nacional son responsabilidad de la unin; todos los asuntos que no aparecen enumerados en la Constitucin como del poder exclusivo federal, son responsabilidad de los estados.102 En el Brasil no hay jurisdiccin regional y los asuntos de inters local estn dentro de la responsabilidad de los municipios. Como sistema federal, existe una divisin de las jurisdicciones legislativas y las responsabilidades poltico-administrativas, y obligaciones entre la unin, los estados y los municipios. Las jurisdicciones legislativas son aquellas relacionadas con la formulacin y adopcin de la legislacin por los parlamentos federales, estatales y municipales. Las responsabilidades poltico-administrativas estn relacionadas con la ejecucin y monitoreo de las polticas y programas pblicos, en otras palabras, todo lo que est relacionado con actividades que sean obligatorias para la unin, los estados o los municipios.103 Los derechos y garantas fundamentales de la gente se supone que deben ser puestos en prctica por medio de la legislacin y las polticas pblicas, que buscan llenar los objetivos fundamentales de promocin de la justicia social, erradicacin de la pobreza y reduccin de las inequidades sociales. Ver el Apndice I para una descripcin de las diferentes unidades del gobierno y sus jurisdicciones.
99

Fuente: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp Los territorios federales son parte de la unin y pueden ser transformados en estados o reintegrados al estado de origen. 101 Art. 18 de la Constitucin. Antes de la Constitucin de 1988, los municipios en Brasil no tenan autonoma. 102 Ver Art. 25, par. 1 de la Constitucin. 103 Las responsabilidades poltico-administrativas estn establecidas en los Artculos 21 (unin), 23 (jurisdiccin comn entre la unin, los estados y los municipios) y 30, III a IX (municipios), mientras que las jurisdicciones legislativas estn establecidas en los artculos 22 (unin), 24 (jurisdiccin concurrente entre la unin y los estados) y 30, I y II (municipios).
100

Responsabilidades federales Respecto al desarrollo urbano, incluida la vivienda, el saneamiento bsico y el transporte pblico, la unin tiene la responsabilidad de establecer los lineamientos generales que deben seguir las autoridades federales, estatales y municipales. Segn el Art. 20 de la Constitucin, las tierras, tales como las costas y fronteras del pas, las carreteras federales, los ros y las islas, las playas y las reas tradicionalmente ocupadas por pueblos indgenas, son consideradas tierra pblica federal, y es responsabilidad de la unin regular su uso. Similarmente, los estados y los municipios tienen jurisdiccin sobre las tierras pblicas dentro de sus fronteras.

Responsabilidades de los estados Respetando el principio de jurisdicciones concurrentes de leyes urbanas, en ausencia de una ley federal aplicable, los estados tendrn todos los poderes para expedir regulaciones apropiadas.104 Los estados tienen capacidad legislativa concurrente sobre los servicios legales y la defensa pblica legal.105 Sin embargo, slo el presidente de la repblica puede introducir leyes relacionadas con la creacin de reglas generales para la organizacin del sistema legal de defensa pblica de los estados, el Distrito Federal y los territorios.106 Una vez se ha determinado, generalmente por el presidente federal, todos los tres poderes (la unin, los estados y el Distrito Federal) tienen jurisdiccin concurrente sobre la aplicacin de este sistema. La institucin de la defensa legal pblica tiene la principal responsabilidad de proveer asistencia legal para que as obtengan justicia aquellos que son socialmente vulnerables. Adems, la institucin es de fundamental importancia en la defensa de los casos relacionados con los derechos de acceso a la tierra y a la vivienda.107 Con relacin a lo judicial, los estados tambin tienen capacidad legislativa concurrente sobre los procesos en materia de procedimientos legales, asistencia legal y cortes especiales para casos pequeos.108 Basados en esta jurisdiccin, los estados pueden establecer procedimientos especiales para la posesin urbana, regular las invasiones urbanas y concesiones especiales para vivienda, todos ellos instrumentos de la regularizacin de la tierra. Junto con la unin y el Distrito Federal, los estados estn obligados por ley a implementar programas de construccin de vivienda y a mejorar las condiciones de la vivienda y el saneamiento bsico. El estado de So Paulo, por ejemplo, ha establecido un sistema estatal de polticas de vivienda que ha creado una serie de leyes sobre vivienda para ser

104 105

Art. 24, pargrafo 3. Art. 24, XIII. 106 Art. 61 (d) y artculo 134, nico pargrafo. 107 Art. 5 , LXXIV. 108 Art. 24, X, XI, y XIII.

ejecutadas por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano y la Empresa de Vivienda y Desarrollo Urbano (CDHU).

Responsabilidades municipales El municipio tiene la competencia, cuando sea necesario, para expedir leyes que complementen la legislacin estatal y federal para aplicarlas a asuntos locales como medio ambiente, educacin, cultura, salud, derechos urbanos y la ley. Los concejales tienen la autoridad para legislar en el municipio, de acuerdo con el Art. 29 de la Constitucin Federal. El artculo 182 de la Constitucin establece como un objetivo de la poltica urbana que todas los municipios deben desarrollar un plan maestro como el instrumento bsico legal para el desarrollo urbano y las caractersticas de la propiedad, asegurando as un total desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizando el bienestar de sus habitantes. La Constitucin le otorga a los municipios la jurisdiccin legislativa exclusiva en materias de inters local, incluido el poder para complementar la legislacin respectiva estatal y federal. Los municipios tambin pueden promover la legislacin y/o las regulaciones que se requieran para el control, utilizacin, urbanizacin y ocupacin de la tierra urbana de acuerdo con el Art. 30, I, II y VIII de la Constitucin. El municipio es as el principal cuerpo que promueve las polticas urbanas para el desarrollo social ordenado de las ciudades. Utilizando su plan maestro, el municipio debe desarrollar lineamientos sobre vivienda local, regulaciones y normas para el uso y ocupacin de la tierra urbana y las formas de cooperacin entre el sector pblico y privado. De acuerdo con el Art. 182 de la Constitucin y el Art. 4 del Estatuto de la Ciudad, el municipio debe definir criterios para determinar el uso social de la propiedad urbana. El municipio tambin puede: Adoptar leyes especficas sobre vivienda de inters social; Mejorar la infraestructura urbana en asentamientos informales; Crear zonas de inters social especial; Regular las condiciones para transferir el derecho a construir; y Otorgar concesiones especiales para vivienda a arrendatarios que viven en reas pblicas irregulares. Ms an, el Art. 156 de la Constitucin establece que los municipios tienen el poder para crear y recolectar impuestos a la tierra urbana y a las construcciones. Este impuesto puede variar de acuerdo con el valor de la propiedad y el objetivo para el cual se usa, y puede haber diferentes tasas en diferentes reas de la ciudad. El impuesto tambin puede usarse a tasas progresivamente ms altas para penalizar a los poseedores de la propiedad

urbana que no cumplan su funcin social, como se establece en el plan maestro municipal.

La Legislatura El Congreso Nacional Federal est compuesto por: La Cmara de Diputados (representantes del pueblo elegidos por representacin proporcional en cada estado, territorio y en el Distrito Federal); y El Senado Federal (representantes de los estados y del Distrito Federal, elegidos por mayora de voto).109 A partir de abril 30 de 2005, de 513 diputados 44 eran mujeres (8.6 por ciento), y de 81 senadores, 10 eran mujeres (12.3 por ciento).110 El Congreso Nacional es el nico organismo con poder para legislar sobre todas las materias dentro de la competencia de la unin. Tambin puede: Autorizar un referendo y llamar a un plebiscito (Art. 49, par. XV) Autorizar la explotacin y el uso de los recursos hdricos, y la exploracin y explotacin de los recursos minerales en tierras indgenas. (Art. 49, par. XVI); Dar la aprobacin por anticipado para disponer o dar en concesin tierras pblicas en reas que excedan las 2.500 Hs. (Art. 49, par. XVII); Enmendar la Constitucin si las tres quintas partes de los votos de los miembros de cada cmara del Congreso Nacional estn a favor de la alteracin. (Art. 60, par. 2); y Controlar las cuentas, las finanzas, el presupuesto, las operaciones y las propiedades de la unin (Art. 70).

El proceso legislativo La legislacin la puede iniciar el presidente de la repblica, el Congreso Nacional, la Corte Suprema Federal, las Cortes Supremas, el Fiscal General y cualquier ciudadano.111 La Constitucin define qu temas pueden estar sujetos a una legislacin complementaria. Los decretos son disposiciones expedidas por el ejecutivo (presidente de la repblica, gobernador del estado o alcalde).
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De acuerdo con el Art. 45 de la Constitucin el nmero de los diputados federales y estatales que deben ser elegidos en cada estado brasilero depende de la poblacin local y se decide por representacin proporcional. 110 Unin Interparlamentaria. (2005). 111 Con base en el Art. 61 2 de la Constitucin, cualquier ciudadano puede iniciar una legislacin presentando una iniciativa popular del borrador de un proyecto de ley ante la Cmara de Diputados. Para que se vote como ley la iniciativa debe ser suscrita por un total de al menos el 1 por ciento del electorado nacional, localizado al menos en cinco estados y con no menos de 3/10 del 1 por ciento de los votantes en cada estado.

De acuerdo con la enmienda 32 de la Constitucin de septiembre 11 de 2001, en casos importantes y urgentes el presidente pude expedir medidas legales provisionales con efecto inmediato, mientras simultneamente las somete a la aprobacin del Congreso Nacional. Si el Congreso no transforma la medida provisional en una ley formal dentro de los 45 das desde su publicacin, tal medida se convierte en nula e invlida, y el Congreso Nacional debe introducir una legislacin para regularizar los efectos legales que surjan de esto (Art. 62). Las medidas provisionales expedidas antes del 11 de septiembre de 2001 tienen fuerza de ley, as se transformen o no en otra ley. Cuando una ley ha sido aprobada en el Congreso Nacional, se le enva al presidente para su aprobacin y sancin (Art. 66). El presidente tiene el poder de vetar la ley total o parcialmente si l o ella considera que es inconstitucional o contraria al inters pblico. La decisin de l o de ella debe llegar al presidente del Senado dentro de 15 das hbiles y, si se ha utilizado el poder del veto, se debe incluir una exposicin detallada de las razones para esto. La mayora absoluta del Congreso Nacional puede rechazar el veto y si esto sucede, la ley se le devuelve al presidente para su publicacin en su forma original.

La rama judicial Lo judicial consiste en las siguientes instituciones: La Corte Suprema Federal La Corte Suprema de Justicia Las Cortes de Apelaciones Las Cortes Federales Regionales, del Distrito, Estatales y Territoriales Las Cortes Laborales Las Cortes Electorales Las Cortes Militares Las Cortes Federales Regionales estn presididas por los jueces federales. Estas cortes son responsables del juzgamiento de disputas concernientes a los derechos de la poblacin indgena.112 Las Cortes del Distrito Federal, Estatales y Territoriales estn establecidas en todo el pas y estn constituidas por jueces de carrera y legos, autorizados para conciliar, juzgar y ejecutar los litigios civiles menos complejos por medio de procedimientos orales y sumarios. Donde la ley lo permite, tambin pueden pasar juicios y acuerdos de apelaciones de paneles de jueces en primera instancia.113 Para el arreglo de conflictos relacionados con la tierra, la Corte de Justicia debe designar jueces en los estados con competencia exclusiva sobre asuntos agrarios.114
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Art. 109, par. XI de la Constitucin. Art. 98 de la Constitucin. 114 Art. 126 de la Constitucin.

En las ltimas dos dcadas ha aumentado el nmero de mujeres juezas. De un total de 14.000 miembros de la Asociacin Brasilera de Jueces, 4.089 son mujeres.

El abogado de oficio El abogado de oficio es responsable de la gua legal y de la defensa de los litigantes que no pueden pagar abogados privados en todo tipo de casos. El abogado de oficio presta un servicio gratuito a todos los niveles del sistema de justicia, de acuerdo con el Art. 5 (LXXIV). Una legislacin complementaria organiza a los abogados de oficio en la unin, en el Distrito Federal y en los territorios, y ofrece directrices para las organizaciones respectivas en los estados.115 Adems de un abogado de oficio federal, cada estado debe tener un abogado de oficio. Veinticuatro estados en Brasil tienen una oficina de abogado de oficio, mientras que tres (entre ellos So Paulo) no la tienen.

1.3 Contexto socioeconmico La urbanizacin de la sociedad brasilera es el resultado de una industrializacin y un desarrollo no balanceado, llevado a cabo a nombre de la modernizacin, pero sin ninguna consideracin por los derechos sociales o de la tierra de la mayora de la poblacin. El proceso se aceler en la segunda mitad del siglo XX, cuando los programas del gobierno de sustitucin de importaciones estaban creando muchos empleos en las ciudades, al mismo tiempo que los efectos a largo plazo de la abolicin de la esclavitud (1988) proporcionaron un gran nmero de trabajadores rurales desempleados.116 Al llegar virtualmente sin un centavo a ciudades que no estaban preparadas para tales cantidades, estos trabajadores obtuvieron empleos con salarios extremadamente bajos. Como resultado, no podan alquilar o comprar hogares adecuados y fueron forzados a irse a los suburbios de la ciudad, a tierras pantanosas, indeseables o peligrosas, sin carreteras, agua, saneamiento u otros servicios pblicos. Aunque Brasil es una sociedad industrializada que compite a nivel internacional en trminos de cantidad y calidad, las fbricas son incapaces de dar trabajo a los millones de desempleados y la mayora de los brasileros todava trabajan por bajos salarios. Los poderosos hacendados y la oligarqua rural, que siempre haban recibido un tratamiento favorable de parte de los sucesivos gobiernos, contribuyeron muy poco a aliviar la trgica situacin en las grandes ciudades. Cerca de 160 millones de hectreas de tierra permanecen abandonadas y los municipios con tierras anteriormente bien pobladas estn

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Art. 134 y 135. La mayor porcin de las tierras rurales la poseen unos pocos relativamente fuertes hacendados (latifundiarios) quienes reaccionaron a la prdida de los esclavos de los cuales dependa su agricultura, cerrando y dejando la tierra sin producir, o dedicndola a la cra de ganado, o cultivando cosechas que necesitan poca mano de obra. En ambos casos la poblacin local se redujo a la extrema pobreza y migr a las ciudades.

virtualmente desiertos, mientras 50 millones de personas estn hacinadas en chozas y cabaas miserables en todas las grandes ciudades. El modelo de industrializacin y desarrollo del Brasil se ha puesto en marcha en muchos pases en desarrollo con resultados similares. Este modelo apunta al crecimiento econmico por encima de todo, descuidando las necesidades de la mayora de los ciudadanos. La inversin estatal se ha empleado en proyectos de infraestructura urbana para crear las condiciones requeridas para atraer el desarrollo industrial. Esto a menudo incluye la construccin de carreteras, ferrocarriles y servicios pblicos que conectan las reas centrales con las periferias distantes donde los trabajadores de las fbricas y de los servicios fueron forzados a vivir. Tales mejoras a menudo van a travs de reas previamente desocupadas, muchas de propietarios privados pero de bajo precio. Sin embargo, el auge de la construccin forz a las clases ms pobres a irse todava ms lejos del centro de la ciudad y de sus reas de trabajo. Esta situacin empeora cada da. Desde los aos 80, las ciudades ms grandes han crecido ms rpido que el pas como un todo.117 En 1991 el 75.6 por ciento del total de la poblacin viva en reas urbanas. Hoy, el 81 por ciento de la poblacin (cerca de 138 millones de personas) vive en las ciudades.118

El crecimiento de asentamientos urbanos informales / ilegales La ilegalidad y la informalidad que caracteriza a una gran proporcin de los asentamientos urbanos brasileros, se deben en gran parte a que las normas de ocupacin de la tierra urbana no le exigieron a los dueos de la tierra que cumplieran con la funcin social de la propiedad. El Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE), teniendo en cuenta slo las reas con ms de 50 construcciones irregulares, estima que las reas ilegales conocidas como favelas 119 aumentaron en un 22 por ciento de 1991 al 2002. Sin embargo, la favela es slo una forma de ocupacin irregular. Otras incluyen:120 Ocupaciones colectivas de edificios pblicos en reas centrales de la ciudad por movimientos populares que luchan por la vivienda; Ocupaciones individuales o colectivas de espacios vacos debajo de los puentes y de los viaductos; Ventas irregulares o negociaciones de pequeos lotes por empresarios privados, dueos de bienes races, cooperativas de vivienda, y compaas privadas
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Ciudades con poblaciones entre 100.00 y 500.000 habitantes. Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica IBGE. (2001) Ciudades: uma alternativa para a crise urbana. Editora Vozes, Petrpolis, Maricato Ermnia, Brasil. 119 Las Favelas son reas concentradas (algunas tan grandes como pequeas ciudades) de estructuras precarias construidas en terrenos pblicos o privados invadidos por individuos o grupos. Algunas favelas son tambin tugurios, algunos de ellos incorporados a programas de regularizacin. 120 Saule Jr. (2001:110).

individuales (que pueden ser o no propietarios legales de la tierra) en reas voltiles, reas de conservacin ambiental, tierra montaosa o pantanosa, o reas no apropiadas para la habitacin humana normal; Asignacin por la misma autoridad pblica de sitios irregulares de vivienda y lotes urbanos; Asignacin irregular de sitios de vivienda por asociaciones de la comunidad, grupos de desplazados o gente sin tierra y as sucesivamente; y Conversin inadecuada de edificios o casas viejas que generalmente estn en malas condiciones y a menudo son peligrosas, para alquilar habitaciones a familias de bajos ingresos.

El VIH / SIDA Brasil tiene una tasa de ocurrencia en adultos de VIH de aproximadamente 0.7%, que se estima en 650.000 adultos con VIH a finales de 2003. De estos 39% son mujeres. Generalmente se ha considerado positiva la respuesta del Brasil al VIH, con fuerte apoyo poltico en los ms altos niveles del gobierno, as como financiacin a nivel nacional, estatal y municipal. La provisin antirretroviral es universal y est garantizada por una ley nacional, que es ayudada por la produccin de versiones genricas de las drogas por parte de varias compaas de propiedad pblica.121

La funcin social de la propiedad en Brasil Que el tener propiedad crea una funcin social ha sido un principio fundamental de la Constitucin desde 1934. Sin embargo, en la prctica el sector privado rara vez implementa este requerimiento, y la accin del gobierno para hacerlo cumplir ha sido en el mejor de los casos espordica y a veces completamente ausente. En trminos del Art. 182 de la Constitucin, la funcin social de la propiedad urbana es definida por el municipio a travs del plan maestro. Segn los Arts. 185 y 186 de la Constitucin, la funcin social de la propiedad rural se determina por su productividad, por lo bien que los propietarios respeten los derechos de los trabajadores y del medio ambiente, y por otros factores.

Altos niveles de dficit de vivienda De acuerdo con el censo llevado a cabo por el IBGE en 1995, cerca de 4.8 millones de familias rurales no tienen tierra y el dficit de vivienda urbana es ms de 5.4 millones de unidades, o 14.5 por ciento del total de residencias urbanas.122 El censo del ao 2000 del

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UNAIDS. (2004). Las cifras relacionadas con el dficit de vivienda se tomaron del estudio Dficit de Vivienda en Brasil, realizado por la Fundacin Joo Pinheiro, Belo Horizonte, 2001.

IBGE indica que hay 4,8 millones de residencias desocupadas en las ciudades, o cerca del 10,3 por ciento de la cantidad total de la construccin residencial urbana.123 En el contexto brasilero, la vivienda es un bien especial que requiere tierra urbanizada y financiacin para la construccin y la venta. En este sentido es parte de la macro economa y compite para la inversin con otros bienes de capital en un sitio del mercado que depende de la regulacin pblica y de los subsidios financieros.124 Despus del censo brasilero de 2000, la Fundacin Joo Pinheiro realiz un estudio sobre el dficit de vivienda en el Brasil. La investigacin empez con el concepto de que todo el mundo vive en alguna parte, y de ah procedi a establecer criterios para una definicin del dficit de vivienda y qu situaciones contribuan a ste. El dficit de vivienda cuantifica la necesidad de construccin de nueva vivienda ya sea por construccin precaria, uso y desgaste de la estructura fsica, o un uso multifamiliar indeseable. En la siguiente tabla se presenta un estimativo del dficit de vivienda en el Brasil, por regiones, en el ao 2000. Tabla 1.1 Estimativo del dficit de vivienda por regin
Regin Norte Nororiente Suroriente Sur Centro occidente Brasil* Dficit de vivienda 411.625 2.631.790 2.412.460 69.312 488.482 6.656.526 % del total de residencias privadas permanentes 20,2% 23,0% 11,9% 9,6% 15,4% 14,8%

* No se incluye el dficit de vivienda rural de los estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par y Amap.

El dficit de vivienda urbana se estim en 5,4 millones de hogares y el dficit rural en 1,2 millones de hogares en el ao 2000. La presin ms alta por la necesidad de incrementar y remplazar los hogares existentes est en las reas urbanas (81,3 por ciento de los 6,6 millones de nuevos hogares estimados en el ao 2000). Las regiones metropolitanas representan el 29,3 por ciento del total de la demanda, cerca de 2.000.000 de nuevas unidades. Alrededor de 4,4 millones de familias urbanas sin hogar en el Brasil tienen un ingreso familiar de menos de US $225.125 (tres salarios mnimos devengados por familia), que es claramente insuficiente para mantenerse ellos mismos y comprar cualquier tipo de

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La cantidad total de la construccin urbana residencial es el nmero de residencias privadas permanentemente ocupadas (as estn localizadas en casas, apartamentos o cuartos) capaces de darle vivienda adecuada a una persona, o a una familia, o a aquellos vinculados por conexiones de parentesco o dependencia domstica. 124 Maricato, E. (2001). 125 En julio de 2004.

vivienda en los mercados pblicos o privados de bienes races.126 Principalmente provienen de las regiones nororiente y suroriente del Brasil (73.3 por ciento del total) y llegan a ser el 83.2 por ciento de la poblacin urbana en condiciones habitacionales crticas. Generalmente se clasifican como viviendo en habitaciones urbanas precarias un eufemismo para chozas y es comn encontrar muchas familias extensas, de relaciones distantes, o aun amigos que se hacinan en una sola choza inadecuada aun para una familia. Tabla 1.2 Estimativo del dficit de vivienda como porcentaje de la poblacin
Regin Norte Nororiente Suroriente Sur Centro Occidente Brasil* Poblacin sin vivienda 1.277.480 8.876.959 6.672.060 1.908.901 1.371.761 20.190.986 % del total de la poblacin 14,0% 18,4% 8,9% 7,4% 11,8% 11,7%

* No se incluyen los habitantes de las chozas.

De acuerdo con el estudio mencionado arriba, para eliminar o al menos aliviar la crisis de vivienda se requiere lo siguiente: dotacin o incremento de la infraestructura (carreteras, drenajes, energa, agua, etc.); regularizacin de la propiedad de la tierra (titulacin, legislacin, etc.); y suministro de crdito para reparacin de vivienda, compra de vivienda usada pero servible, y un incremento en la construccin de vivienda de calidad para bajos ingresos. Al mirar la calidad de la infraestructura, se estima que el 28 por ciento de los residentes carecen al menos de un servicio esencial bsico. De esta cifra el 39,1 por ciento estn localizados en el nororiente, precisamente donde vive la poblacin ms pobre, seguida por el suroriente con el 21 por ciento. El saneamiento es el servicio ms a menudo deficiente o que no existe en las residencias brasileras (79,3 por ciento), seguido por el suministro de agua en tubera (15,3).127 Como puede esperarse, la vivienda inadecuada se encuentra ms a menudo en la poblacin de los niveles de ingreso de tres salarios mnimos y representa el 58,9 por ciento de la gente ms pobre del pas. Ms aun, la situacin rpidamente se est empeorando: el dficit total de vivienda era de 5.374 millones en 1991 y subi a 6.539 millones en 2001, para un incremento total de 21,7 por ciento, o 2,2 por ciento por ao.

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Un pequeo apartamento de una habitacin en un modesto suburbio cuesta cerca de US $16.000 y puede ser financiado por una supuesta cuenta de ahorros bancaria de responsabilidad social del gobierno en 10 aos, a una tasa del 26.5 por ciento anual. Se requiere una cuota inicial de US $4.950 y las cuotas son alrededor de US $280 mensuales. Cuando una familia con tres personas que trabajan y slo traen US $225 al mes, es obvio que la solucin de mercado del Banco Mundial/FMI no tiene posibilidad. Cuando consideramos que el mismo gobierno mantiene bajo el nivel del salario mnimo, es preocupante el cinismo de adelantar tal solucin. 127 Los totales no representan el total de residentes a los que no se les prestan tales servicios; se refieren a los que no se les presta uno de los servicios.

El dficit total de vivienda ha subido principalmente en el segmento ms pobre de la poblacin. Como se ha venido mostrando anteriormente, aun el grupo de ingresos ms favorecido de este gran segmento (i.e., aquellas familias con tres personas trabajando o ganando) no tiene medios para comprar ni siquiera un hogar modesto.

Manejo de la tierra agraria La migracin masiva a las ciudades fue causada en gran medida por una poltica de desarrollo agrcola injusta, que concentr la tierra en las manos de unos pocos propietarios privados.128 Ms aun, muchos de estos propietarios no son productivos y gran parte de la tierra permanece abandonada o es utilizada nicamente para la cra de ganado. El tipo de desarrollo agrcola implementado en Brasil siempre le ha dado prioridad a las oligarquas rurales y al capital industrial, comercial y financiero asociado con ellos. De los 38 millones de personas que todava viven en reas rurales, el 73 por ciento tienen un ingreso anual por debajo de la lnea de pobreza (US$260) situando al pas dentro de los peores del mundo en la distribucin del ingreso. Esta situacin agraria es responsable de la presencia a gran escala del hambre en el campo y de la migracin de 50 millones de personas a las ciudades durante los ltimos 30 aos.129 El proceso de reforma agraria en el Brasil no mantuvo a la poblacin rural ni le proporcion sus necesidades. De acuerdo con datos suministrados por el Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria (INCRA),130 de 1964 a 1994, 218.534 familias fueron reubicadas en tierras rurales, mientras que de 1995 a 2002, este nmero creci a 635.035. El INCRA report que en 2003 slo 36.301 familias fueron reubicadas. Aunque impresionante, este nmero de familias asentadas no se acerca a cubrir la demanda. Tanto el IBGE como el Ministerio de Agricultura afirman que ms de 5 millones de familias necesitan tierra en el Brasil. Ms aun, los medios para hacer mucho ms estn disponibles, los datos oficiales muestran que hay tierra disponible para asentar a ms de 2,5 millones de familias.

La poblacin indgena El Instituto Socioambiental Brasilero, utilizando informacin heterognea sujeta a varias interpretaciones, estima que en Brasil ahora viven cerca de 350.000 personas indgenas distribuidas en 218 grupos. Esto llega a cerca del 0,2 por ciento del total de la poblacin pero probablemente no representa la verdadera cifra porque todava hay muchas tribus acerca de las cuales poco se conoce, y mucha gente indgena vive en las ciudades. El

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De acuerdo con el censo de 1996 del IBGE, existen 4,8 millones de establecimiento agrcolas en el pas que ocupan un rea total de 353.6 millones de Ha. Los pequeos propietarios de tierras (mximo de 100 ha.) totalizan el 89,1 por ciento de toda la propiedad y el 20 por ciento del rea total, mientras el 1 por ciento de dueos de propiedades con ms de 1.000 ha retienen el 45 por ciento de todas las tierras. 129 Valente, F. (2003:375) 130 Instituto Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria INCRA. (2002).

censo de 2000 del IBGE le pidi a la gente identificar su propio origen racial y 700.000 individuos se identificaron a s mismos como indgenas. La Constitucin ha creado una situacin especial para la gente indgena y sus territorios. De acuerdo con el Art. 231, la tierra indgena es considerada propiedad de la unin federal, pero se considera de posesin permanente de los pueblos indgenas, que tienen el usufructo exclusivo de las riquezas de la tierra, de los ros y de los lagos que existen dentro de ella. Las tierras indgenas son posesin de la unin y el otorgamiento constitucional de estas tierras apunta precisamente a preservar y mantener el vnculo que se encuentra en la Constitucin, siendo sta una propiedad reservada, creada con el propsito de garantizar los derechos de los pueblos indgenas sobre ella. Por lo tanto, existen tierras no disponibles e inalienables.131 Desde la adopcin de la Constitucin de 1988, el reconocimiento de los derechos colectivos territoriales de los pueblos indgenas del Brasil ha mejorado considerablemente, as que hoy cerca del 12 por ciento del Brasil como un todo (incluido el 22 por ciento de la Amazona brasilera) es legalmente reconocido como territorio indgena. Sin embargo, estos derechos no son equitativamente distribuidos - por ejemplo, la gente indgena que vive en las regiones donde la ocupacin original de la colonia fue ms fuerte (el nororiente, el oriente y el sur), estn confinados a micro territorios como minoras, a menudo en las periferias de las grandes ciudades como Manaos y Boa Vista, mientras que en algunas pequeas ciudades como So Gabriel da Cachoeira en el estado del Amazonas, son mayora y combinan sus tradicionales formas de vida (viviendas comunales y fincas) con las ms usuales residencias urbanas.

Las tradicionales poblaciones negras/quilombos Los afrobrasileros llegan al 45 por ciento de la poblacin, conformando la poblacin negra ms grande por fuera de frica. Los negros son los ms pobres de la poblacin pobre, con ms bajos niveles de educacin y con los trabajos peores y ms mal pagados. La Constitucin brasilera de 1988 (Art. 68 de las Disposiciones Transitorias Constitucionales) le garantiza a las comunidades descendientes del Quilombo132 los derechos a sus tierras tradicionales y les garantiza el derecho a mantener su cultura. El Estado debe proteger las manifestaciones culturales y las formas de expresin de todos los diferentes grupos que conforman la sociedad brasilera (Art. 215 de la Constitucin), todos ellos considerados como elementos de la cultura brasilera y, por lo tanto, merecedores de la dignidad y el respeto otorgados a todos los dems elementos sociales diversos. En esta forma, el estado estableci reglas especficas para la proteccin de la
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Las tierras indgenas en el pas ocupan 105.172.719 ha., que corresponden al 12 por ciento de del territorio nacional. De este total, 359 o el 60.54 por ciento ya estn tituladas o al menos identificadas por la Fundacin Nacional Indgena (FUNAI). La mayora de las tierras no demarcadas estn localizadas en el nororiente y suroriente, regiones donde es ms baja la presin de los intereses econmicos. 132 Los quilombos eran villas y poblados originalmente establecidos por esclavos que tuvieron que buscar su libertad escapndose de sus amos y establecindose en reas remotas. La gente y sus descendientes que nacieron en libertad fueron conocidos como comunidades quilombolas.

integridad fsica y cultural de esas comunidades y reconoci la importancia de los quilombos en la formacin de la sociedad brasilera. De acuerdo con el concepto adoptado por la Asociacin Antropolgica Brasilera, quilombos son cualquier comunidad rural negra, villas tradicionales de descendientes de esclavos escapados que viven en una cultura de subsistencia y mantienen sus manifestaciones culturales con fuertes vnculos con el pasado. A pesar de las garantas constitucionales, de las 743 comunidades restantes oficialmente identificadas como quilombolas, slo 42 han sido legalmente reconocidas y 29 realmente tituladas. La mayora de los afrobrasileros en las ciudades viven en casas inadecuadas o favelas. El racismo y la discriminacin racial estn ntimamente relacionados con un desigual acceso a la propiedad y a los recursos por parte de grupos sociales que son objeto de discriminacin y racismo. En Brasil cualquier reforma urbana efectiva debe empezar por promover la igualdad racial para que las poblaciones brasileras y sin duda todas las minoras, puedan vivir y trabajar con dignidad. Los movimientos sociales afrobrasileros y de gente urbana son los principales soportes de la lucha contra la desigualdad racial en el Brasil. En los aos 90 se han fortalecido lo suficiente para exigir la ejecucin de polticas de acciones afirmativas.

La situacin de las mujeres Las mujeres constituyen el 51 por ciento de la poblacin brasilera, pero slo llegan al 6 por ciento en el Senado y al 14 por ciento en el Consejo Federal. Sin embargo, en el actual gobierno del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, varios ministerios son encabezados por mujeres: Medio Ambiente, Minas y Energa, Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, y en Departamentos Especiales de Lucha contra la Discriminacin y la Inequidad Racial y el Combate contra la Discriminacin a las Mujeres. Por otro lado, las mujeres son las dos terceras partes de la poblacin analfabeta y, aunque constituyen el 40 por ciento de la fuerza de trabajo, slo 20 por ciento logran posiciones ejecutivas. La segregacin ocupacional persiste, y a las mujeres se les paga menos que a los hombres por hacer el mismo tipo de trabajo (en 1999 ganaban el equivalente al 60,7 por ciento de lo que ganaban los hombres). El acceso a la capacitacin y a la calificacin profesional es difcil y, como consecuencia, la mayora de las mujeres hacen trabajo domstico y/o trabajan en el sector informal. Ha crecido el nmero de mujeres cabeza de familia, hoy se estima en el 26 por ciento. Por consiguiente, existe una demanda considerable de programas de vivienda de inters social para las mujeres cabeza de familia. Desde el ao 2000 las mujeres trabajadoras rurales han obtenido los derechos a la pensin, as como el derecho a poseer lotes rurales. Y desde la Constitucin de 1988 (Art. 189 y 183) se le ha garantizado a las mujeres el derecho a que se titulen a su nombre tierras de la reforma agraria, aun si no estn casadas legalmente. Sin embargo, slo en 2001 el gobierno alter la prctica tradicional de la posesin de la tierra por parte del

hombre y empez a expedir ttulos de acuerdo con la Constitucin. No hay estadsticas disponibles sobre a cuntas mujeres se les han asignado tales tierras y cuntas tienen un ttulo conjuntamente con su cnyuge. Las leyes que protegen a las personas de la violencia sexual y domstica todava tienen que hacerse cumplir totalmente. De acuerdo con el Centro para los Derechos a la Vivienda y Desalojos (COHRE) Tal proteccin es crtica en el campo de los derechos a la vivienda, porque las mujeres a menudo tienen que escoger entre tener una casa en donde vivir y estar libres del acoso sexual de los terratenientes o de la violencia domstica de los miembros de la familia. Por ejemplo, a las mujeres afrobrasileras, tanto en reas urbanas como rurales, con frecuencia no se las considera como un buen riesgo de crdito cuando tratan de comprar una vivienda.133 La Encuesta Nacional de Hogares por Muestreo concluye que el 72 por ciento de las mujeres que sostienen a sus hijos sin un compaero hombre permanente, tienen un ingreso familiar de menos de dos salarios mnimos, y en total el 52 por ciento de las mujeres tienen un ingreso per cpita de menos de un salario mnimo.

La situacin en los tugurios e inquilinatos Muchos asentamientos en las ciudades brasileras se consideran subnormales porque no cumplen con las normas de urbanizacin y medio ambiente establecidas en la legislacin, y generalmente han sido construidos informalmente y constituidos de forma inapropiada. Estas reas pueden tener varios nombres pero en todas ellas la poblacin de bajos ingresos de alguna manera subsiste en condiciones difcilmente apropiadas para animales. Ocupan la tierra y construyen sus chozas pero raramente son los dueos, aunque muchos de los asentamientos estn en tierras pblicas. No slo la vida y la salud de los residentes estn en peligro: tales asentamientos tambin ponen en riesgo el medio ambiente. La favela es un ncleo de viviendas construido por individuos (generalmente sin el permiso de los dueos) en tierra privada o pblica, o por grupos organizados de gente de bajos ingresos que construyen sus chozas, excavan caminos de acceso y escalones, e ilegalmente toman lneas de energa (y talvez instalan unos pocos grifos para el agua), todo sin la asistencia o el consentimiento de las autoridades, que a menudo slo miran hacia otro lado. Las favelas aprovecharon de tierra urbana que haba sido inutilizada por un largo periodo de tiempo. La principal diferencia entre la favela y otros tipos de asentamientos (aparte de la espantosa construccin) es que generalmente no existe una relacin legal entre el ocupante y el verdadero dueo, ya sea pblico o privado. Las peores condiciones de vida en las ciudades brasileras se encuentran en los cortios (inquilinatos), que generalmente son edificios viejos y peligrosos burdamente divididos en cuartos y pisos, hacinados y sucios, que ofrecen las condiciones ms inhumanas de vida. Tpicamente tienen una o ms de las siguientes condiciones:
133

Osrio, Letcia Marques. (2002b:40-41).

Los edificios sin solidez estructural han sido arbitrariamente subdivididos en varios cuartos para arrendar o subarrendar; El nmero de habitantes es completamente incompatible con el tamao del edificio, resultando en un grave hacinamiento; Las condiciones de higiene son malas, debido al nmero totalmente inadecuado de inodoros y baos para tanta gente; Los dueos de los edificios usualmente subcontratan el cobro del arriendo a terceros, quienes emplean asesinos para desalojar a cualquier persona en cualquier momento sin un proceso legal, para subir arbitrariamente el arriendo, cortar el agua y la energa, etc.; Persiste una falta de seguridad legal porque la persona que realmente alquila el cuarto no es el dueo; Las cortes no reconocen que los residentes tengan derechos legales de tenencia; y Las tarifas del agua y de la energa son muy altas debido a las precarias condiciones de las instalaciones elctricas y al consecuente desperdicio de energa. Estas condiciones de vida se encuentran, por ejemplo, en las ciudades de Ro de Janeiro, Salvador, Santos y especialmente en So Paulo.

1.4 Los conciliadores nacionales El proyecto de los Conciliadores Nacionales en Derechos Econmicos, Sociales, y Culturales intenta contribuir a la adopcin de normas ms altas en derechos humanos en Brasil, con base en la Constitucin, el Programa Nacional de Derechos Humanos y los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos que Brasil ha ratificado. Esto se hace por medio del nombramiento de expertos en cada campo especfico de derechos (educacin, salud, alimentacin, vivienda adecuada, trabajo y medio ambiente). La Plataforma Brasilera de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales coordina este proyecto, con el apoyo del Programa de Voluntarios y del Secretariado Especial sobre Derechos Humanos de Naciones Unidas (NU). Los Conciliadores Nacionales son nombrados por organizaciones de la sociedad civil para llevar a cabo misiones para determinar los hechos, or y actuar sobre las quejas recibidas, investigar las violaciones a los derechos humanos y elaborar informes y propuestas. El proyecto se bas en la experiencia adquirida por los Conciliadores Especiales de NU en otros pases y es la primera experiencia en la creacin de Conciliadores Nacionales para interactuar con el sistema de derechos humanos de NU. En la actualidad seis Conciliadores Nacionales Especiales monitorean los siguientes derechos: educacin, salud, alimentacin, vivienda adecuada, trabajo y medio ambiente. El mandato para estos conciliadores es de dos aos. El primer informe se present en la

Sesin 59 de la Comisin de Derechos Humanos en Ginebra en 2003.134 El Conciliador Especial sobre el Derecho a la Vivienda Adecuada tambin llev a cabo en el Brasil una serie de misiones para verificar los hechos y confrontar el cumplimiento con los acuerdos de derechos, especialmente en las siguientes situaciones: Desalojo de las comunidades tradicionales afrobrasileras de sus tierras en el municipio de Alcntara en el estado de Maranho, por la expansin del Centro de Lanzamiento Espacial; Amenazas de desalojo forzado de asentamientos conocidos como ciudades de tiendas de campaa en la periferia de Maceio en el estado de Alagoas; y Desalojos forzados y violaciones a los derechos a la vivienda en el asentamiento rural de Engenho do Prado organizados por los movimientos rurales de los sin tierra en la regin metropolitana de Recife. En 2004, el Conciliador Nacional sobre Vivienda Adecuada asumi una misin conjunta con su colega internacional, el Conciliador Especial de NU sobre Vivienda Adecuada. La misin conjunta incluy visitas e inspecciones en So Paulo, Ro de Janeiro, Alcntara, Fortaleza, Salvador y Recife. Se investigaron las siguientes situaciones En Fortaleza, estado de Ceara: amenaza de desalojo a los residentes de la playa de Goiabeiras. La playa de Goiabeiras est localizada en la costa occidental de la ciudad de Fortaleza, donde pescadores y gente de bajos ingresos han vivido por muchos aos. Ha crecido hasta consolidarse en un suburbio, pero sufrir un gran impacto por la puesta en marcha de un proyecto de promocin turstica que incluye la construccin de un nuevo ferrocarril que ser llamado la Avenida Costa Oeste. Muchas familias estn siendo desalojadas y amenazadas con desalojos por el proyecto; y Salvador, estado de Baha: amenaza de desalojo forzado de la poblacin tradicional afrobrasilera del rea de Pelourinho. Hay amenaza de desalojos forzados adicionales de esta poblacin afrobrasilera que ha vivido en el viejo centro de Salvador por muchos aos, por la ejecucin de la Fase II del proyecto municipal para revitalizar el rea de Pelourinho. 135

1.5 Sociedad civil Durante el proceso de democratizacin del pas en los aos 80, surgieron muchas ONG, movimientos populares, asociaciones de profesionales, investigadores, grupos religiosos

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Se puede encontrar ms informacin sobre los Conciliadores Nacionales Especiales en www.org.br y en www.fase.org.br. 135 Esta rea en particular tiene profundas races emotivas entre las poblaciones afrobrasileras porque durante el periodo de la esclavitud fue el centro del brutal azotamiento pblico de los esclavos. La palabra pelourinho significa un poste pblico para azotar.

y organizaciones polticas en las ciudades brasileras.136 Estas organizaciones disearon una Plataforma para la Reforma Urbana con el fin de confrontar las desigualdades sociales y territoriales mencionadas anteriormente. Esta plataforma fue presentada al Congreso durante el proceso de la Constituyente, que condujo a la Constitucin de 1988, por medio de una enmienda popular a la plataforma de la reforma con los siguientes objetivos: El derecho a la ciudad: el reconocimiento de los derechos de los habitantes de la ciudad como derecho fundamental; Las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad, para hacer depender el desarrollo y las actividades econmicas y el derecho a la propiedad urbana de una poltica urbana que promueva las funciones sociales y las obligaciones de la ciudad y de la propiedad; y Manejo democrtico de la ciudad, para fortalecer y democratizar el papel del municipio en la promocin de las polticas pblicas que garanticen los derechos de los habitantes de la ciudad, de forma que tambin garanticen la participacin popular de aquellos grupos en situaciones de exclusin econmica y social. Durante este tiempo ocurrieron varios conflictos de tierras, principalmente en reas urbanas pblicas y privadas, ocupadas por grupos socialmente vulnerables. La reforma urbana propuesta en la enmienda popular iba por el reconocimiento de los derechos de aquellos que viven en asentamientos informales, por la vivienda de esos grupos sociales a travs de la posesin urbana. En el campo institucional, el movimiento por una reforma urbana tuvo xito al incluir el captulo sobre poltica urbana en la Constitucin, y en el rea de la sociedad civil ste ha organizado el Foro Nacional sobre Reforma Urbana que coordina los siguientes grupos: Movimientos populares: Unin Nacional por la Vivienda Popular, Confederacin Nacional de Asociaciones de Residentes (CONAM),Centro de Movimiento Popular (CMP), y Movimiento Nacional de Lucha por la Vivienda; Entidades profesionales: Federacin Nacional de Arquitectura, Asociacin Geogrfica del Brasil (AGB), Asociacin Brasilera de Ingenieros y Arquitectos, Federacin Nacional de Sindicatos de Ingenieros, Federacin Nacional de los Empleados de los Bancos Federales de Ahorro, y Federacin Nacional de Estudiantes de Ingeniera y Arquitectura; y ONG: Instituto Polis, Instituto Brasilero sobre Administracin Municipal (IBAM), FASE, IBASE, CAAP, Bento Rubio, COHRE, y Asociacin Nacional de Trasporte Pblico (ANTP).

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La enmienda popular propuesta sobre reforma urbana por el proyecto de Constitucin de 1987 fue suscrita por 131.000 votantes y presentada por varias organizaciones. Entre ellas estaban la Articulacin Nacional sobre la Tierra Urbana (ANSUR), Movimiento de Defensa de los Habitantes de Tugurios (MDF), la Federacin Nacional de Arquitectos (FNA), la Federacin Nacional de Ingenieros (FNI), la Coordinacin Nacional de Prestatarios (CNM) y el Instituto Brasilero de Arquitectos.

Algunas acciones del Foro Nacional sobre Reforma Urbana merecen especial atencin. La primera fue la lucha de 12 aos (1989 a 2001) en el Congreso que tuvo logr obtener la aprobacin del Estatuto de la Ciudad (Ley No. 10.257/01), una ley nacional que instituy la estructura legal y los principios de la reforma urbana de la tierra. Otro logro importante fue la creacin de un Ministerio de la Ciudad en 2003. El Foro Nacional sobre Reforma Urbana tambin jug un papel destacado en la primera Conferencia Nacional de la Ciudad, llevada a cabo en 2003. El objetivo de esa conferencia fue establecer los lineamientos y metas para las polticas del desarrollo nacional urbano, la vivienda, el saneamiento y el transporte. Tambin llev al establecimiento del Consejo Nacional de la Ciudad (abril 2004), compuesto por varios segmentos del gobierno y de la sociedad civil. Otro proceso que merece crdito es la propuesta o proyecto de ley redactado por los movimientos populares de vivienda dentro del Foro Nacional sobre Reforma Urbana. Esta propuesta fue presentada, de acuerdo con la ley, por una iniciativa popular suscrita por 1 milln de votantes.137 Propuso la creacin de un Fondo Popular Nacional de la Vivienda y de un Consejo Nacional Popular de la Vivienda, con el objetivo de poner en marcha y formular una poltica nacional de vivienda para la poblacin de bajos ingresos. Este Proyecto de Ley de Iniciativa Popular finalmente fue aprobado por el Congreso Nacional y se convirti en ley federal en junio de 2005 (Ley No. 11.124/2005). Las actividades de las organizaciones que son miembros del Foro Nacional sobre Reforma Urbana estn concentradas en las ciudades brasileras. El foro tambin es organizado por foros locales o regionales en algunas ciudades como So Paulo, Ro de Janeiro, Curitiba, Belo Horizonte, Porto Alegre, Florianpolis, Salvador, Recife, Fortaleza, Joo Pessoa, San Luis, Terezina, Maceio, Belm y Porto Velho. Tales foros regionales y locales asumen las siguientes formas: Acciones en defensa del derecho a la ciudad y de las comunidades cuyos derechos a la vivienda estn amenazados con el desplazamiento forzado por la ejecucin de proyectos de desarrollo o promocin turstica y/o de infraestructura; Participacin en programas y proyectos por la regularizacin de la tierra en asentamientos urbanos informales e irregulares; Organizacin de consejeras y capacitacin sobre derechos pblicos y polticas a lderes populares y organizaciones; y Participacin en los procesos de manejo de la ciudad. Varias organizaciones han desarrollado algunas iniciativas para promover los derechos de las mujeres a la vivienda, como darle prioridad a la titulacin a las mujeres en la legalizacin de asentamientos informales.

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De acuerdo con la Constitucin, los ciudadanos pueden presentar proyectos de ley por iniciativa popular. Se requiere el registro del 1 por ciento del electorado nacional para los proyectos de ley nacionales.

El Foro Nacional de Reforma Urbana tambin intenta difundir y compartir la plataforma de la reforma urbana internacionalmente, en particular con aquellas ciudades que han demostrado preocupacin por los derechos a la ciudad en los actas de varias conferencias de NU.138 Desde que el primer Foro Mundial Social tuvo lugar en Porto Alegre, Brasil en 2001, el Foro Nacional sobre Reforma Urbana empez a redactar una propuesta para el Estatuto Mundial sobre el Derecho a la Ciudad.139 El objetivo es difundir el concepto del derecho a la ciudad como un nuevo derecho humano basado en un programa de reforma urbana. Recuadro 1.1 Estatuto Mundial sobre el Derecho a la Ciudad
El Derecho a la Ciudad en el borrador del estatuto mundial se define como el derecho a una equitativa utilizacin de las ciudades bajo los principios de sostenibilidad y justicia social. Se entiende que ste es un derecho colectivo de los habitantes de la ciudad, y particularmente de los grupos vulnerables y en desventaja; legitima su accin y organizacin, respeta sus maneras y costumbres con el objetivo general de lograr una total ejecucin del derecho a un adecuado estndar de vida. Como todos los derechos humanos estn interconectados y son interdependientes, el Derecho a la Ciudad incluye los derechos a la tierra, a medios de subsistencia, trabajo, salud, educacin, cultura, vivienda, proteccin social, medio ambiente sano, saneamiento, transporte pblico, recreacin e informacin. Tambin incluye el derecho a reunirse y a organizarse libremente, el respeto a las minoras y a los inmigrantes y a la pluralidad tnica, sexual y cultural, y la garanta de la preservacin de la herencia histrica y cultural. A nivel nacional las siguientes organizaciones estn involucradas en la formulacin de este borrador de Carta Mundial: El Foro Nacional de Reforma Urbana; el Frente Prefecto Nacional; el Instituto Brasilero de Arquitectura; el Foro Permanente de los Discapacitados; el Consejo Federal de Arquitectura, Ingeniera y Agronoma; el Frente Nacional de Saneamiento; el Foro Nacional de Participacin Popular; la Asociacin Nacional de Post Graduados en Planificacin Urbana y Regional; y la Confederacin Nacional de Profesiones Liberales y el Foro Intermunicipal sobre Cultura. En la escena internacional las siguientes organizaciones juegan un papel en la formulacin: La Coalicin Internacional del Hbitat; el Centro sobre Derechos de Vivienda y Desalojos; Secretariado Latinoamericano de Vivienda Popular; Grupo Internacional de Investigacin sobre la Ley y el Espacio Urbano; HABITAT-NU (Programa de Asentamientos Humanos de NU, incluyendo el Programa del Manejo Urbano); Artistas Mundiales en Red de Alianza; y el Instituto de Investigacin sobre Vivienda y Hbitat de la Universidad Nacional de Crdoba, Argentina.

Otros actores de la sociedad civil El papel de las organizaciones afrobrasileras es central en el manejo de asuntos raciales y de gnero por medio de estudios y campaas contra todas las formas de discriminacin y
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Como la Conferencia Mundial de NU sobre el Desarrollo y el Medio Ambiente realizada en Ro de Janeiro en 1992, la Cumbre Mundial sobre Asentamientos Humanos Habitat II en Estambul en 1996, y el Foro Social Mundial realizado en Porto Alegre, Brasil de 2001 a 2003. 139 El Estatuto Mundial sobre el Derecho a la Ciudad. (2003)

desigualdad racial y social. Su objetivo es la ejecucin total de sus derechos en los tugurios y en las reas definidas como remanescendents de quilombos, esto es, las reas de los quilombos originales todava hoy en manos de afrobrasileros. Algunas de estas organizaciones son el Movimiento Negro Unificado, la Coordinacin Nacional de la Articulacin de las Comunidades Rurales Quilombo Afrobrasileras y la Asociacin de Comunidades Rurales Afrobrasileras en Maranho, y Geleds, un Instituto para las Mujeres Afrobrasileras. Tambin existen en Brasil varias redes de mujeres como la Red Nacional Femenina sobre Salud y Derechos Sexuales y Reproductivos y son extremadamente activas. Otras se concentran en gnero (SOS Corpo) y en temas raciales (Geleds, Fala Preta, Crioula), incluidas las Organizaciones de Mujeres Afrobrasileras en Ro de Janeiro y organizaciones populares como la CMP. Muchos logros se han obtenido en las dcadas pasadas, entre ellos el reconocimiento del sufragio electoral y los derechos de los trabajadores, la conquista de la capacidad civil total, leyes de divorcio, el reconocimiento a una unin estable independiente del matrimonio tradicional y la garanta de los derechos reproductivos. En aos recientes las mujeres han tenido una mayor participacin en los movimientos de vivienda. Una investigacin terminada en 1992 ha demostrado una considerable participacin de las mujeres en los programas de vivienda de Autogestin Mutires (programas de vivienda popular con materiales proporcionados por el gobierno y trabajo voluntario).140 En estos programas las mujeres se destacaron como gerentes y lderes, tomando decisiones y representando a los movimientos. Debido a esta marcada presencia femenina y a la obvia eficiencia de su liderazgo en la Autogestin Mutires, se estn iniciando muchos otros programas mediante los cuales las mujeres pueden obtener el ttulo de la vivienda construida o urbanizada por el gobierno. Un ejemplo es la reciente articulacin conjunta del Movimiento de Vivienda de la Unin, la Red de Mujeres y Hbitat, el Coordinador Especial para las Mujeres (una organizacin de el municipio de So Paulo), la Organizacin de Vida Femenina, el Centro del Movimiento Popular y la Casa Lilith. La ley No. 13.770 de enero 29 de 2004, obliga a los programas municipales de vivienda a darles prioridad a las mujeres en la titulacin de casas y en la participacin en los programas profesionales y de asistencia. Como es una ley muy reciente todava est en proceso de ejecucin por parte del municipio. En las reas rurales en todo el pas, un movimiento social llamado Movimiento de los Trabajadores sin Tierra (MST), est bien organizado y promueve activamente la realizacin prctica de la reforma agraria. Este movimiento ya ha tenido xito en crear muchos asentamientos rurales sostenibles y experimentos de produccin de grupos familiares agrcolas, as como invadiendo tierras rurales improductivas que por ley deberan haber sido expropiadas por el gobierno federal para la reforma agraria. Muchos miembros de la Red Nacional de Abogados Populares (RENAP) trabajan en derechos humanos, vivienda y temas rurales con una gama de otras organizaciones.
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Salvador, Z. (1993).

El Instituto Brasilero para los Derechos Urbanos organiza debates, seminarios y conferencias sobre ley urbana, polticas urbanas, desarrollo urbano, y comparte experiencias y estudios sobre reforma urbana.

2. Tenencia de la tierra
2.1 Introduccin En la ley brasilera varios instrumentos pueden utilizarse para el reconocimiento legal del uso, posesin o propiedad de la tierra urbana. Estos instrumentos estn especficamente establecidos en el Estatuto de la Ciudad y en el Cdigo Civil. Para una completa comprensin del proceso de regularizacin, es necesario primero clarificar el significando de los verdaderos derechos previstos en los cdigos civiles. El Cdigo Civil estableci reglas para los derechos personales y de bienes inmuebles. Los derechos personales pueden estar sujetos a alguna libre eleccin entre las partes, quienes pueden crear sus propias reglas. Para un derecho personal es necesario tener dos personas, el acreedor y el deudor de alguna obligacin. Un derecho de bien inmueble es la relacin entre una persona y una propiedad. De acuerdo con el Art. 1225 del Cdigo Civil, los siguientes derechos son considerados derechos de bienes inmuebles: propiedad, tierra, el uso de stos, el uso de la vivienda, el acceso a los servicios, el derecho del comprador de la propiedad, pignorar o dar en prenda e hipotecar. Los derechos de bienes inmuebles no pueden estar sujetos a la libre eleccin entre las partes y no pueden crear sus propias reglas. Las reglas que gobiernan los derechos de bienes inmuebles estn reguladas. Por ejemplo, para ser vlida, la manera de comprar y vender una propiedad urbana o rural debe estar de acuerdo con las reglas. Segn el Art. 1277 se considera que el comprador de un bien inmueble urbano o rural adquiri la propiedad de ste slo cuando el acto es registrado en el Registro Pblico. Es importante hacer nfasis en que los tipos de derechos considerados ms adelante, con excepcin del de arrendamiento, son considerados derechos de bienes inmuebles por la ley brasilera. Muchos tipos de tenencia, previamente informales, se han formalizado con la adopcin del Estatuto de la Ciudad.

reas rurales Los tipos de tenencia son: Propiedad (tenencia libre); Posesin rural como un medio para obtener la tenencia (Art. 191 de la Constitucin); Arrendamiento (Art. 190 de la Constitucin);

Derechos de uso; prstamos temporales para el uso; (Art. 188, par. 1 , FC); Asignacin de posesin, CDRU (Art. 7 del Decreto 271 de 1967). Todos estos tipos de posesin son en teora obtenibles por hombres o mujeres.

reas urbanas Los tipos de tenencia en las reas urbanas se describen en detalle ms adelante y se enumeran en el Apndice II.

El ZEIS La Zona de Especial Inters Social (ZEIS) es uno de los instrumentos para la regularizacin de la propiedad de la tierra previsto en el Art. 4(V)(f) del Estatuto de la Ciudad. ZEIS es una categora de zonificacin especial que permite aplicar reglas variables al uso y ocupacin de la tierra en proyectos de tierra urbana y regulacin de la propiedad. Se aplica a reas que actualmente estn ocupadas en discordancia con la legislacin formal respecto a loteo, uso, ocupacin o estndares de construccin. El objetivo es proteger el derecho a una vivienda adecuada. La ZEIS, como una categora especial de zonificacin, debe ser declarada por la legislacin municipal. Algunos municipios, como Recife y Belo Horizonte, tienen una legislacin especfica sobre la ZEIS. La ZEIS tambin puede demarcarse en el plan maestro municipal. Usualmente el ejecutivo municipal tiene la autoridad para presentar un proyecto de ley sobre la declaracin de una ZEIS, especialmente si esto se hace por medio del plan maestro. En algunos municipios la constitucin municipal tambin permite a la legislatura declarar una ZEIS. De acuerdo con la Constitucin y el Estatuto de la Ciudad una iniciativa popular puede usarse para presentar un proyecto de ley en asuntos urbanos. La comunidad local puede, por lo tanto, presentar una iniciativa popular a la legislatura local para declarar una ZEIS. En Belo Horizonte la ZEIS se adopt por medio del Programa de Regularizacin de la Tierra y de Tugurios. Un ejemplo es el Asentamiento Jardim Filadelfia. La ley municipal reconoci este asentamiento como una ZEIS para ejecutar la legalizacin de los ttulos de las tierras. Cerca de 750 familias son beneficiarias de esta ley. Las familias tienen que registrar su ttulo en el registro pblico. Las mujeres tienen prioridad para recibir el ttulo de la tierra. Por medio del Programa de Regularizacin de la Tierra, 32 asentamientos se han reconocido como ZEIS y se le han dado a 11.835 familias ttulos legalizados sobre la tierra. Otras ciudades con experiencias de ZEIS incluyen Recife, Rio de Janeiro y So Paulo. Donde la administracin de la ciudad pone en prctica el uso de estas zonas de inters social especial, las reas ocupadas por favelas, lotes, grupos irregulares de asentamientos populares y arrendatarios, pueden legalmente reconocerse como dedicadas a la

construccin de vivienda social. La ZEIS le permite a la poblacin residente obtener el ttulo legal por medio de varias formas de posesin discutidas en detalle ms adelante.

2.2. Tipos de Tenencia Propiedad Compra y venta La propiedad por medio de la compra es el sistema de tenencia ms comn que provee el Cdigo Civil para la adquisicin de la propiedad urbana en el mercado formal de la tierra.141 Es un contrato acordado entre el vendedor y el comprador para transferir las escrituras de propiedad con el pago de una cantidad que cubra el valor del bien inmueble en cuestin. Al firmar las escrituras preliminares o finales, el dueo est obligado a vender la propiedad de l o de ella bajo condiciones acordadas, y a comprometerse a proveer la escritura final de propiedad cuando haya recibido todos los pagos convenidos. El comprador del bien inmueble ser entonces reconocido por las autoridades y la comunidad como el nuevo dueo y la escritura expedida a nombre de l o ella se registra y archiva en el registro pblico de propiedades. Si el comprador o el vendedor es una mujer, la transaccin puede perfeccionarse con su nombre de soltera o de casada, como ella escoja. Si la pareja est legalmente casada es obligatorio el registro conjunto de su propiedad. El registro pblico debe incluir el nombre de ambos de acuerdo con el Cdigo Civil. En casos de ocupacin irregular de tierras privadas o pblicas, y de los inevitables conflictos relacionados con esto, la compra por acuerdo de esa tierra puede proporcionar una solucin. Cuando la tierra es ocupada por un grupo de personas, quienes la ocuparon usualmente se organizan en una asociacin civil, que luego le negocia la compra al propietario registrado. Si la tierra es propiedad pblica, la administracin pblica puede disponer de la tierra para la construccin de vivienda popular, arreglo o regularizacin, si adopta una legislacin especfica para ese efecto. Donacin Si el dueo de la tierra acuerda donar la propiedad a otra persona, l o ella firma una donacin o contrato de transferencia a la otra persona sin pago.142 Este enfoque ha sido utilizado por los gobiernos municipales o estatales para proveer vivienda popular a familias en situacin de riesgo, como por ejemplo durante inundaciones o deslizamientos de tierra. En estos programas la tierra pertenece al Estado o al municipio y en algunos casos se crea una sociedad entre las dos autoridades. Por medio de esta sociedad, el gobierno estatal construye las viviendas en terrenos del municipio y luego dona la tierra y la vivienda a los beneficiarios del programa. Las donaciones incluyen la titulacin de la tierra y la propiedad a nombre del beneficiario. En este caso el costo de la tierra y la titulacin es gratis para el beneficiario. El proceso de registro de la propiedad es el

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Art. 481 a 528 del Cdigo Civil. Art. 538 a 564 del Cdigo Civil

mismo que se utiliza en el mercado formal de bienes races. En algunos programas se incluyen recursos para el costo del registro del ttulo de donacin. Ocupacin (Usucapio) La ocupacin est reconocida en el captulo urbano de la Constitucin, en el Cdigo Civil (Art. 1240) y en el Estatuto de la Ciudad (Art. 9-15). Se refiere a derechos adquiridos por residentes irregulares que se han tomado ms de tres partes de un terreno privado y se les ha permitido permanecer all por largos periodos. Para regularizar tales situaciones, los ocupantes de bajos ingresos deben llenar los siguientes criterios, enumerados en el Art. 183 de la Constitucin. El rea privada urbana ocupada no puede exceder los 250 m2; La ocupacin ha debido ser continua por un mnimo de cinco aos sin ninguna intervencin legal por parte del dueo; La propiedad es utilizada nicamente como habitacin para ellos o sus familias; El ocupante no tiene ninguna otra propiedad urbana o rural. La ocupacin de tierra privada urbana puede ser individual o colectiva. Para obtener la propiedad de la tierra por posesin urbana, los ocupantes deben hacer una presentacin formal legal ante un juez. El legtimo dueo de la tierra tiene el derecho de impugnar este requerimiento en la audiencia pblica. Si los ocupantes llenan los requerimientos establecidos anteriormente, pueden ser declarados legalmente en posesin de la tierra va una orden de la corte.

Ocupacin colectiva Esta es permitida en asentamientos subnormales de bajos ingresos y en tugurios, donde es a menudo imposible identificar las tierras ocupadas por cada ocupante. (Art. 9 y 14 del Estatuto de la Ciudad). En este caso los ocupantes generalmente forman ellos mismos asociaciones registradas de acuerdo con la ley, y esta asociacin presenta una demanda para la posesin colectiva en nombre de todos sus miembros. Sin embargo, grupos individuales de ocupantes irregulares tambin pueden presentar demandas. Art. 10 del Estatuto de la Ciudad provee dos alternativas legales para el juez que preside: Atribuirle una fraccin igual de tierra a cada poseedor, independientemente del tamao de la tierra que cada uno ocupa, excepto en el caso de un acuerdo escrito entre los habitantes del condominio, estableciendo porciones diferenciadas ideales (Art. 10, pargrafo 3). As se crea un condominio en el cual todos los miembros comparten partes iguales del total del rea; o La creacin de un condominio especial, que es indivisible y no puede terminarse excepto con la determinacin favorable hecha por al menos dos terceras partes de los miembros del condominio, en el caso de la ejecucin de mejoras despus del establecimiento del condominio (Art. 10, pargrafo 4). As los que apelan pueden demandar la posesin colectiva pero especificando por escrito el rea que cada uno realmente ocupa.

En estas dos alternativas, los planes de mejoras y normas de regularizacin de la tierra pueden desarrollarse para el rea ocupada. En este plan de mejoras deben identificarse las vas de acceso existentes y planeadas o requeridas, y las reas comunes necesarias para las mejoras. Cualquiera de estos condominios puede terminarse por decisin de las dos terceras partes de los residentes. En caso de terminacin, cada residente recibe una fraccin de la tierra y cualquier beneficio por las mejoras llevadas a cabo antes de la disolucin. Por fuerza de la sentencia legal las mujeres participantes en el condominio, solteras o casadas, tienen iguales derechos para decidir sobre la continuacin o disolucin del condominio despus de la ejecucin del plan de mejoras.143 El impacto social de los derechos de posesin de las comunidades pobres depende principalmente de la existencia de servicios tcnicos y legales provistos por los gobiernos estatales y municipales. Las instituciones de defensa pblica juegan un papel para exigir los derechos de estas comunidades en las cortes. Hasta ahora, la mayora de las decisiones favorables de las cortes sobre posesin han sido individuales. Slo unos pocos casos han sido sobre posesin colectiva y todava no han finalizado.

Ttulos conjuntos para cnyuges o compaeros permanentes Mientras la titulacin conjunta no es obligatoria, el Art. 183 1 de la Constitucin y Art. 1240 1 del Cdigo Civil reconocen el derecho a la titulacin conjunta de la propiedad para la posesin urbana.

Arrendamientos El arrendamiento es utilizado en los mercados formales e informales de la propiedad raz. En la mayora de los tugurios, (ya sea en tierra privada o pblica) un mercado de arriendo informal surge tan pronto unos pocos habitantes de tugurios toman posesin irregular de una gran rea y construyen chozas para arrendar a personas menos emprendedoras de bajos ingresos. Esta clase de arriendo injusto es un obstculo en los proyectos de regularizacin de la tierra y especialmente una desagradable forma de especulacin en bienes races. Para combatir sus efectos negativos, muchos programas de regularizacin de la tierra (como en So Paulo) asumen la posicin durante las mejoras y la regularizacin de que la persona residente es la titular de los documentos de propiedad, y no el especulador/arrendador. El arrendamiento informal tambin es comn en edificios viejos, que han sido convertidos en varias formas irregulares para alquilar o arrendar a la poblacin de bajos ingresos. Estas casas de inquilinato usualmente son propiedades viejas o semiabandonadas, y a menudo presenta condiciones de vida muy precarias con riesgos considerables para la salud y aun para la vida. Estn concentradas en el centro o en las reas histricas de las grandes ciudades, especialmente en So Paulo. El procedimiento
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Art. 9, pargrafo 1.

usual es que los dueos de estas propiedades de inquilinatos las arriendan por contrato a un tercero, distancindose as de la consecuente irregularidad e informalidad. El primer arrendatario entonces convierte la precaria propiedad en un edificio residencial colectivo lo ms barato posible y alquila pequeos cuartos a precios exorbitantes a la gente de bajos ingresos. Los arriendos son muy altos cuando se considera el precario estado de la propiedad y el estado poco habitable de los cuartos. Ms an, los residentes de las casas de inquilinato no tienen seguridad de la tenencia porque no tienen contratos escritos y sus contratos verbales son con el primer arrendador y no con el dueo legal del edificio. El arriendo de los inmuebles urbanos est regulado por la Ley Federal sobre Arriendo de la Propiedad Urbana 8.245/91, que cubre el arriendo individual para vivienda y el arriendo multifamiliar colectivo para vivienda, como las casas de inquilinato. Tambin permite la legalizacin de la tenencia de los residentes de edificios de arriendo colectivo informal, que a menudo slo proveen precarias condiciones de vida. Esta ley establece que los residentes de las casas de inquilinato tienen derechos como arrendatarios o subarrendatarios de viviendas multifamiliares colectivas (cortios) y considera que aun una relacin informal en estas propiedades constituye una tenencia o un subarriendo. Esto significa que aun si no existe acuerdo escrito de subarriendo entre el propietario, el arrendador y/o el subarrendador, la caracterizacin de la propiedad del inquilinato como multifamiliar, habitada colectivamente (casas, cuartos, pensiones), le da al residente el derecho a ser legalmente tratado como arrendador o subarrendador. Los residentes pueden demandar directamente al dueo para que haga las reparaciones necesarias y las reformas para lograr que la propiedad sea adecuada para habitarla, con tal de que el edificio haya sido declarado por la autoridad pblica como en estado precario. Sin embargo, es importante hacer nfasis en que la ejecucin de esta ley depende de su aplicacin por parte de las autoridades pblicas, fiscales pblicos, defensores y jueces.

Derechos de los usuarios Concesin especial para el uso de las tierras pblicas para vivienda El derecho a la vivienda tambin se le reconoce a la gente y a las familias que estn en posesin irregular de reas pblicas urbanas, dndoles en este caso no la propiedad de las reas involucradas sino el derecho a la posesin y al uso. Cada nivel del gobierno debe reconocer este derecho especial en las tierras bajo su jurisdiccin de acuerdo con los trminos de la Medida Legal Provisional No. 2.220 de septiembre 4 de 2001.144 El Artculo 1 de esta medida estipula los criterios que deben llenar los beneficiarios, que generalmente son como sigue: El rea ocupada no debe exceder los 250 m2;
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La concesin especial para vivienda fue votada y aprobada por el Congreso Nacional, pero fue vetada por el presidente. El veto no pudo ser rechazado por el congreso, pero por medio de la negociacin con lderes polticos el presidente expidi una Medida Legal Provisional para establecer la concesin especial bajo sus condiciones.

El residente debe probar su posesin sin interrupcin durante cinco aos anteriores al 30 de julio de 2001; La tierra slo se utiliza para residencia; El ocupante no posee ni tiene derecho sobre cualquier otra propiedad pblica; y El ocupante no ha sido notificado legalmente por la autoridad pblica para desocupar la propiedad. Los Candidatos que llenan los requerimientos para la posesin pueden solicitar la concesin especial a la autoridad pblica. Si la autoridad se niega o no decide dentro de los 12 meses siguientes al registro de la solicitud completa, el candidato tiene el derecho a reclamar la posesin a travs de la corte (Art. 6). Cuando los candidatos son grupos de bajos ingresos, un abogado de oficio o algn servicio legal pueden reclamar sus derechos en la corte. La solicitud debe incluir pruebas escritas de la posesin por el perodo estipulado. stas pueden ser los certificados de nacimiento de padres o hijos nacidos en esa direccin, cuentas de electricidad o agua, de servicios a la locacin o registros pblicos de la existencia del asentamiento. Esta concesin especial de uso es un derecho real formalizado por un documento suscrito entre la autoridad pblica y el ocupante, o alternativamente por una sentencia de la corte. En ambos casos, la concesin del uso debe ser registrada en el registro pblico de propiedad. Sin embargo, la propiedad principal permanece siendo de la administracin pblica, que le concede al ocupante slo el derecho al uso. Por lo tanto, la ventaja de la nueva ley es que la autoridad pblica est obligada a dar la concesin especial de uso a todo residente irregular que llene los criterios bsicos, y esto ser sin costo para los grupos de bajos ingresos. La ley provee que el ttulo de la concesin especial de uso aplica independientemente del sexo o estado civil, y puede tenerse individual o conjuntamente.145 Esta regla les permite a las mujeres pobres el acceso formal a ttulos de concesin especial, lo que les garantiza la seguridad de la tenencia. El objetivo es combatir la vulnerabilidad social de las mujeres y evitar prejuicios contra ellas en el caso de separacin legal o de hecho. Por lo tanto, las mujeres que son ocupantes irregulares de tierras pblicas y que califican bajo esta nueva ley, pueden obtener ttulos de posesin a nombre propio. En So Paulo muchas mujeres cabeza de familia han recibido tales concesiones especiales (ver ms adelante la seccin sobre Programas de Vivienda en la Ciudad de So Paulo).

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De acuerdo con el Art. 183 (1) de la Constitucin y el Art. 1240 del Cdigo Civil, los ttulos de propiedad y concesin deben ser conferidos al hombre o a la mujer, o a ambos, independientemente de su estado civil. Aunque la titulacin conjunta no es obligatoria, el Art. 183 1 de la Constitucin Federal y el Art. 1240 1 del Cdigo Civil reconoce el derecho al ttulo conjunto de propiedad por concesin especial de uso.

La medida provisional sobre la concesin especial de uso introduce otro avance importante en la justicia social al hacer que sus trminos sean aplicables a casos de vivienda colectiva. La concesin colectiva es apropiada cuando no es posible o prctico identificar las tierras ocupadas por cada poseedor individual, como por ejemplo es a menudo el caso de tierras ocupadas por tugurios. Al conceder el ttulo colectivamente, se simplifica el proceso de regularizacin de la tierra. En la misma forma de la posesin urbana, la concesin colectiva puede funcionar como un condominio, aunque en este caso los residentes no son los dueos, pero son los usuarios o arrendatarios de la tierra para vivienda. La propiedad ocupada colectivamente se le conceder a los ocupantes adjudicando a cada familia una fraccin igual del total de la tierra, que puede corresponder o no al rea exacta que ellos ocupan. Sin embargo, la fraccin no puede ser mayor de 250 m2. El principio de divisin es idntico, pero una vez los residentes han trabajado un plan de mejoras con las autoridades, pueden establecer fracciones diferentes para cada residente por medio de un acuerdo colectivo. La concesin del derecho real Otro instrumento de la regularizacin de asentamientos informales en tierra pblica es la Concesin del Derecho Real (CDRU), que puede tambin utilizarse en casos de ocupacin de reas pblica o privadas, cuando los requerimientos de la concesin especial o de la posesin no son aplicables, o los ocupantes no pueden cumplirlos. El CDRU fue creado por el Decreto 271 de febrero 28 de 1967 y es regulado por el Estatuto de la Ciudad. Consiste en el derecho real al uso aplicable a tierras pblicas o privadas, con el objetivo de urbanizar, industrializar, construir, cultivar la tierra, o cualquier otro uso de inters social. Este derecho debe ser registrado a travs de (a) contratos pblicos firmados ante un notario pblico, o (b) contrato privado mientras sea capaz de asegurarle el derecho real a ambas partes. Segn el Art. 4, pargrafo 3 del Estatuto de la Ciudad, el CDRU de propiedad privada puede expedirse individual o colectivamente por la autoridad pblica respectiva, en caso de programas de vivienda y proyectos de inters social, y tales documentos deben ser aceptados como garanta de prstamos para financiar vivienda. El otorgamiento de un CDRU depende de una autorizacin legislativa. En otras palabras, la autoridad que la concede debe someter una ley al poder legislativo y la concesin slo se hace efectiva cuando esta ley ha sido promulgada. La CDRU est normalmente libre de costo y slo se le puede cobrar por acuerdo y si est basado en el costo de mejoras o de construccin de unidades de vivienda. (Art. 7 del Decreto Federal 271). Cesin de la posesin El artculo 26 de la Ley Federal 6.766/79 sobre la divisin de la tierra establece este instrumento para la regularizacin de una propiedad o tierra privada ocupada irregularmente. El municipio, el estado o la unin pueden conceder la posesin de tales bienes privados a los residentes irregulares, si la propiedad en cuestin ya ha sido expropiada para la ejecucin de proyectos de vivienda social, y la posesin temporal gubernamental (por fuerza de la expropiacin) ha sido registrada en el registro pblico de

propiedad. El instrumento del Art. 26 debe ser firmado entre el municipio u otra autoridad gubernamental y la poblacin beneficiaria por medio de un contrato que especifique todas las obligaciones y deberes, las clusulas financieras, y la posibilidad y trminos de su conversin en un ttulo de propiedad. Derechos a la superficie El derecho al uso de la superficie de la tierra slo ha sido introducido recientemente por medio del Art. 21-24 del Estatuto de la Ciudad, aunque tambin est generalmente regulado en el Art. 1369 a 1377 del Cdigo Civil. El Estatuto de la Ciudad define los derechos a la superficie como derechos de propiedad que pueden separarse de la propiedad de la tierra y vincula su ejecucin al inters colectivo de asegurar el acceso a la tierra. El Art. 21 del Estatuto de la Ciudad establece que: El dueo de una propiedad urbana conceder a otra parte el derecho al uso de la superficie de la tierra de l o de ella, por un tiempo especificado o no, por medio de una escritura pblica registrada en la oficina de escrituras pblicas. El derecho a la superficie incluye el derecho a la tierra, al subsuelo o al espacio areo relacionado con la tierra. La persona que recibe los derechos de la superficie ser totalmente responsable de las cuotas e impuestos sobre la superficie de la propiedad, aceptando tambin responsabilidad proporcional de la parte de ocupacin efectiva. Los derechos de superficie pueden transferirse a terceros. A la muerte de la persona que recibe los derechos de superficie, sus derechos se transfieren a sus herederos. Los derechos de superficie se pueden aplicar en programas de regularizacin de la tierra para hacer viable el acceso a la vivienda de la poblacin de bajos ingresos. Si el rea urbana ocupada por tugurios es de propiedad privada, el derecho de superficie se le puede conceder a la autoridad pblica para la promocin de mejoramiento de la infraestructura urbana y regularizacin de la ocupacin. En este caso el propietario puede obtener alguna compensacin como la concesin del derecho a ocupar otra propiedad a cambio de la que ella o l est perdiendo. Cuando la administracin pblica u otros han provisto la infraestructura necesaria, los contratos respectivos debern especificar que el derecho a la superficie resultante debe transferirse a la poblacin que ocupa el rea. Esto es importante en casos de edificios con ms de un piso donde el arrendatario/ocupante que se ha beneficiado con la regularizacin puede transferir el derecho a la superficie de la porcin de terreno de l o de ella a otros. Esta situacin es muy comn en los tugurios brasileros donde los residentes utilizan una variacin popular e informal del derecho a la superficie llamada el derecho al laje, queriendo decir el derecho a construir pisos adicionales sobre las estructuras existentes. Por ejemplo, el derecho a la superficie fue utilizado por el municipio de Ponto (estado de Ro Grande do Sur). La Ley 06 de 2002 estableci los criterios para utilizar este instrumento en la legalizacin de la tierra. Hasta ahora han sido propuestas 74 familias con derecho a la superficie de la tierra pblica para vivienda.

3. Sistemas de manejo de la tierra

3.1 El sistema descentralizado Aunque Brasil es un estado federal, la responsabilidad para el manejo de la tierra est dividida entre la unin federal, el estado y los municipios. Cada entidad federal tiene su propia organizacin en las esferas del ejecutivo, el legislativo y el judicial, que forman un sistema complejo de manejo de la tierra como se muestra ms abajo en la Tabla 2.3.1. Los sistemas de registro pblico y catastro estn a nivel estatal. Sin embargo, la unin y Los municipios tienen sus propios sistemas catastrales para registrar las tierras y las construcciones que les pertenecen, pero estos catastros administrativos no remplazan el sistema pblico, que siempre est a nivel estatal.

Figura 3.1 Jurisdiccin de los niveles del manejo de la tierra

Nivel de la unin

Legislativo Congreso Nacional (compuesto por la Cmara de Diputados y el Senado Federal)

Ejecutivo Ministerios de la Ciudad; Planificacin; Desarrollo Agrario Justicia Secretara de Bienes de la Unin INCRA Fundacin Cultural Palmares Fundacin Nacional Indgena (FUNAI) Abogados de la Unin

Judicial e Instituciones esenciales para la operacin de la Justicia Justicia Federal Corte Suprema Federal Corte Suprema de Justicia Cortes Regionales Federales Fiscal Federal Pblico Defensor de Oficio Federal

Nivel estatal

Legislativo Asamblea Departamental

Ejecutivo Departamentos de Justicia; Asuntos Metropolitanos; Desarrollo Urbano; Desarrollo Agrario Vivienda y Compaas de Tierras Pblicas Departamento de Bienes Pblicos Instituto de Tierras Abogados del Estado

Judicial e Instituciones esenciales para la operacin de la Justicia Inspector General de la Administracin Asuntos de Justicia Cortes Especiales de Registro Pblico Fiscales Pblicos del Estado Cortes Comunes Defensor de Oficio Registradores Pblicos Servicios de Registro

Nivel municipal

Legislativo Concejo Municipal

Ejecutivo Departamentos de Planeacin Desarrollo Urbano Vivienda Bienes Municipales Tierra y/o Urbanizacin Finanzas Asuntos Legales

Instituciones esenciales para la operacin de la justicia Servicios Municipales de asistencia legal Abogados municipales

La Asociacin Nacional de Registraduras es una asociacin de registradores. La asociacin provee directrices a los registradores. La unin tambin tiene legislacin federal acerca del registro pblico.

3.2 Manejo federal de la tierra La jurisdiccin sobre el manejo de las tierras pblicas a nivel federal se muestra en el grfico siguiente:

Figura 3.2 Puntos focales en el manejo federal de la tierra

Ministerio de Desarrollo Agrario: Poltica nacional (rural) sobre la tierra Ministerio de Planeacin Ministerio Nacional de Ciudades Poltica urbana sobre la tierra y planificacin urbana Ministerio de Justicia

Ministerio de Cultura

Fundacin Cultural Palmares: Reconoce la tierra Quilombo

Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (INCRA): Tierra Rural de la Unin + Tierra Quilombo

Secretariado Nacional de los Bienes de la Unin (regulacin de la tierra rural y urbana de la Unin) Coordinacin del Mecanismo Nacional de Catastro de las Propiedades de la Unin

Direccin de Asuntos de la Tierra Land Affairs incl. CGD FUNAI Asuntos Indgenas

Registro de las Propiedades rurales de la unin

Catastro Nacional de Propiedades Rurales

(CNIR)

Secretariado Nacional de Vivienda: Formula + implementa polticas de vivienda, ms programas de mejoramiento de tugurios

Consejos Nacionales de Ciudad: formulacin + monitoreo de polticas sobre la tierra urbana

Secretariados Nacionales para Programas Urbanos: Formula + Implementa la regularizacin de la tenencia de la tierra en el rea Urbana Rehabilitacin

Tabla 3.1 Jurisdiccin federal sobre la tierra pblica

Tipo de tierra Tierras urbanas de la unin Responsabilidad Secretariado Nacional de Bienes de la Unin, junto con el Ministerio de la Ciudad INCRA, junto con el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Secretariado Nacional de Bienes de la Unin FUNAI, junto con el Ministerio de Justicia y el Secretariado Nacional de Bienes de la Unin INCRA, junto con el Ministerio de Desarrollo Agrario y el Secretariado Nacional de Bienes de la Unin

Tierras rurales de la unin

Tierra indgena

Tierra Quilombo

Tierra de la Unin: el Secretariado Nacional de Bienes de la Unin El Secretariado Nacional de Bienes de la Unin, una organizacin subordinada al Ministerio de Planeacin, es responsable por la administracin y conservacin de los bienes en tierra de la unin (urbanos y rurales), y de adoptar las medidas necesarias para la regulacin de estos bienes. Todas las actividades administrativas relacionadas con certificaciones y registros en las registraduras competentes; la autorizacin de ocupacin legal y el registro correspondiente; el establecimiento de directrices para el uso de estas tierras; la demarcacin de linderos; identificacin; clasificacin; y todos los otros aspectos relacionados.

Tierra urbana: el Ministerio de la Ciudad El Ministerio de la Ciudad es responsable de las polticas de desarrollo urbano, incluyendo la vivienda, el saneamiento y la poltica de transporte. El ministerio tiene un Consejo Nacional de la Ciudad, formado por 70 miembros del gobierno y varios segmentos de la sociedad civil, que define las acciones y programas relacionados con las polticas nacionales de la tierra urbana. El Secretariado Nacional de Vivienda es responsable de la ejecucin de una poltica nacional de vivienda. El Secretariado Nacional de Programas Urbanos es responsable de la ejecucin el Estatuto de la Ciudad, como la Campaa Nacional por Planes Maestros Participativos en las Ciudades. Su mandato tambin incluye la definicin e ejecucin de una poltica de regularizacin de la tenencia de la tierra en reas urbanas.

Tierra rural: Ministerio de Desarrollo Agrario y el INCRA La Ley federal No. 10.267/01 cre el Sistema Pblico de Registro de la Tierra que, entre otras cosas, unifica el registro de las propiedades rurales e intercambia informacin con el registro pblico, agregando informacin sobre propiedades rurales y confiriendo mayor

control sobre la informacin de la propiedad pblica o privada. Tambin cre el Catastro Nacional de Propiedades Rurales (CNIR) con una base comn de informacin manejada por el INCRA y el Departamento de Rentas Pblicas Federales, que comparte con instituciones pblicas de produccin y usuarios de informacin sobre medio ambiente rural. El Ministerio de Desarrollo Agrario, a travs del INCRA, es responsable de la identificacin, el reconocimiento, la delimitacin, la demarcacin y la titulacin de las tierras ocupadas por los descendientes de las comunidades quilombo, sin interferir y respetando las jurisdicciones del Distrito Federal o el municipio.146 . Tierra indgena: FUNAI FUNAI es una fundacin del gobierno federal subordinada a la Direccin de Asuntos de la Tierra bajo el Ministerio de Justicia, y es responsable por el control y coordinacin de todos los asuntos indgenas. Conforme al Decreto Federal No. 1.775/96 dentro de la Direccin de Asuntos de la Tierra, la Coordinacin General de Linderos y Demarcacin convino en redactar un Manuel de Reglas Tcnicas para la Demarcacin de Tierras Indgenas. Este manual es aplicado para complementar los estudios antropolgicos de identificacin con las medidas cartogrficas necesarias para la delimitacin de los linderos de las tierras tradicionales indgenas. Estos linderos son inspeccionados (por terceras partes contratadas) para garantizar la conformidad con la ley y para reportar violaciones a la Direccin de Asuntos de la Tierra. No obstante esta estructura, las invasiones a las tierras indgenas ocurren repetidamente, en especial cuando estn involucrados depsitos de recursos naturales valiosos.

Fundacin Cultural Palmares La Fundacin Cultural Palmares fue establecida por Ley Federal No. 7.668 de 1988 para fomentar los principios constitucionales de refuerzo de la ciudadana, de identificacin y preservacin de grupos tnicos minoritarios que han contribuido a la formacin de la sociedad brasilera, tales como los valores culturales y econmicos que se derivan de las influencias africanas y de los nativos brasileros. Es de fundamental importancia en programas relacionados con la regularizacin de la tierra, asistiendo y acompaando al Ministerio de Desarrollo Agrario y al INCRA en sus esfuerzos por garantizar la preservacin de la identidad cultural de los brasileros nativos y de los descendientes de las comunidades quilombolas, para formar un registro permanente de la declaracin de auto identificacin de stas y las comunidades relacionadas para la titulacin de la tierra con el propsito de tener la propiedad.

146

Bases legales: El Decreto federal No.4887/03 y la Resolucin Normativa No. 16 del 24/3/04 expedida por el INCRA.

Sistema de defensor pblico federal y estatal Esta institucin provee servicios legales gratis y asistencia a la poblacin de bajos ingresos. El artculo 134 de la Constitucin designa a la institucin del defensor pblico como la competente para ofrecer asesora legal gratis y promover la defensa de aquellos que necesitan asistencia. Esto aplica a cualquier nivel del sistema de justicia y es as un elemento clave para la administracin de justicia equitativa para todos los ciudadanos. El defensor pblico tambin puede actuar para promover el acceso a la tierra de las poblaciones de bajos ingresos y los procesos de regularizacin de la tierra que involucra tierras pblicas federales, por ejemplo, para formar un equipo que maneje el caso. La ley prescribe que esta institucin se organice en todos los estados, y de los 27 estados tres no han cumplido, uno de ellos el estado de So Paulo. Los abogados de oficio del estado son completamente independientes de sus contrapartes federales y estn subordinados a los gobiernos estatales.

3.3. El manejo estatal de la tierra El papel del ejecutivo estatal Los estados en la Federacin Brasilera tienen autonoma para organizar sus estructuras administrativas. Para manejar la vivienda y los temas de la tierra los estados han establecido instituciones como las secretaras o departamentos de desarrollo urbano, de asuntos metropolitanos, de vivienda y empresas de tierras, de desarrollo agrario y de bienes pblicos. Algunos estados han creado institutos de la tierra, con servicios cartogrficos, para manejar materias como la identificacin y registro de las tierras no registradas o abandonadas, investigar las tierras ociosas o inadecuadamente utilizadas, y proveer la asistencia tcnica en la ejecucin de la poltica.

El papel del poder judicial estatal El poder judicial estatal puede actuar en materias concernientes a los derechos de posesin de la tierra privada o pblica estatal y municipal; arreglar disputas familiares respecto a la posesin o propiedad de la tierra, edificios y casas; o disputas que surjan de los matrimonios, herencias o situaciones de violencia domstica. Cada gobierno estatal tiene una rama judicial para tratar exclusivamente la organizacin y operacin del poder judicial estatal. Las Cortes Estatales estn administrativamente divididas en distritos regionales llamados comarcas. Una comarca puede atender dos o ms municipios pequeos o un municipio grande como So Paulo. Cada comarca puede tener judicaturas especializadas organizadas en jurisdicciones especiales. Por ejemplo, la comarca del municipio de So

Paulo tiene jurisdiccin civil para manejar slo asuntos de derechos de posesin y verificar la propiedad y los derechos de familia. Para manejar casos de inters de los estados y los municipios como la posesin y propiedad de tierras pblicas, cada comarca tiene una jurisdiccin de asuntos pblicos. La estructura y operacin del poder judicial en los estados no ha sido adecuada en la resolucin de las disputas relacionadas con la vivienda, la herencia de la tierra urbana, el derecho a la posesin y la propiedad en asentamientos formales e irregulares, y la ocupacin colectiva de la tierra organizada por acciones de movimientos populares. Los asuntos complejos que involucran los derechos de posesin y vivienda para grupos socialmente vulnerables a menudo tambin se arreglan en forma no satisfactoria o no se arreglan del todo, en particular cuando tales derechos estn en conflicto con proyectos de desarrollo a gran escala, tales como la construccin de estaciones hidroelctricas, la ampliacin de aeropuertos o la revitalizacin de centros histricos deteriorados. La razn principal para estas fallas es que muchos jueces versados en materias puramente legales, no son calificados social y tcnicamente para tratar temas como los casos de gnero, los derechos a la herencia que involucran cuestiones de posesin en disputa y los derechos a la propiedad y a la vivienda de grupos socialmente vulnerables. Los miembros del poder judicial brasilero necesitan mejorar su conocimiento sobre la jurisprudencia internacional en derechos humanos. Otra razn para la pobre actuacin en estas reas es la dificultad de la poblacin de bajos ingresos para obtener acceso a soluciones legales, causada por la falta de una asesora legal y asistencia gratis o subsidiada. El abogado de oficio a nivel federal y estatal, responsable de proveer esta asesora y asistencia necesita ms apoyo financiero de los gobiernos federales y estatales para llenar las necesidades de los pobres. En el Brasil muchos grupos de profesionales legales estn activos en el campo de los derechos humanos, por ejemplo, RENAP y el Instituto Brasilero de Derechos Urbanos. Sin embargo, la mayora de ellos apoyan la idea de que los conflictos sobre derechos de vivienda, posesin y propiedad de tierra rural y urbana deben pasar por nuevos mtodos institucionales y alternativos de negociacin, mediacin y resolucin, tales como comits o consejos de justicia, y la creacin de cortes de vecindario y distrito. A nivel estatal, el papel del Inspector General de Asuntos de Justicia Interna es de importancia cardinal. Aunque cada Corte Estatal tiene jurisdiccin, ellos operan a travs de regulaciones especiales llamadas provimentos, aprobadas por el Inspector General. Por medio de estas regulaciones especiales el poder judicial estatal puede establecer los procedimientos para registrar la tenencia de las propiedades de tierra urbana y rural. Por ejemplo, pueden determinar que el costo del registro sea gratis para reas regularizadas por programas pblicos de regularizacin de la tierra.

Figura 3.2 Puntos focales del manejo estatal de la tierra

Ejecutivo estatal Judicial estatal

Cortes estatales Secretara o Departamento de Desarrollo Agrario

Secretario de Justicia Departamento de Bienes Pblicos

Secretara o Departamento de Desarrollo Urbano o Vivienda

Empresas Pblicas de Tierra y Vivienda

Inspector General de Asuntos Internos de Justicia: Inspecciona,

disciplina y provee orientacin administrativa sobre criterios y procedimientos de los Registros Pblicos. Aprueba las regulaciones especiales (Provimentos) sobre el registro de la tierra.

El Instituto de la Tierra (en algunos estados) incluye servicios cartogrficos

Oficinas de registro pblico de propiedad

Registro Pblico Asuntos Jurisdiccionales

Comarcas

Oficinas de Registro Pblico para otros Asuntos

Archivos de registros de propiedad incluyen propiedades rurales y urbanas, la divisin de la propiedad rural y urbana

El papel de las oficinas de registro pblico La legalizacin de la posesin y la propiedad de la tierra en el Brasil involucra un extenso sistema de registros pblicos a nivel estatal, regulado por la Ley Federal No.6.015/76. De acuerdo con la Constitucin, los registros son manejados por empresas privadas bajo concesin de la administracin pblica, mientras la competencia para establecer legislacin sobre los registros pblicos es de la Unin. La Ley Federal 6.015/76 contiene reglas generales sobre registros de diferentes tipos de tenencia de la propiedad. Esta ley es obligatoria para las oficinas de registro pblico de propiedad, que son consideradas servicios auxiliares del poder judicial estatal. La ley del Estado sobre la organizacin del poder judicial estatal define la organizacin y la jurisdiccin territorial de las oficinas de registro pblico de propiedad. Por ejemplo, la ley del Estado de So Paulo divide la jurisdiccin del territorio de la ciudad de So Paulo en 35 oficinas de registro pblico de la propiedad. El Inspector General de Asuntos Internos de la Justicia estatal es responsable de la formulacin de regulaciones administrativas y de la promocin de inspecciones regulares a las oficinas de registro pblico de la propiedad. Estas regulaciones administrativas pueden establecer, por ejemplo, reglas especiales y procedimientos para el registro de la propiedad que sean apropiados para los pobres.

El registro de la propiedad Segn la ley civil brasilera, la transferencia de la propiedad del vendedor al comprador requiere registrarse en el registro de bienes races competente antes de que la transferencia sea reconocida. En otras palabras, un comprador que no registre el ttulo de la propiedad no es el dueo legal de esa propiedad aun si ella o l previamente le ha pagado la totalidad al dueo. Por lo tanto, slo el registro apropiado legaliza el ttulo del comprador y sin ste ni l ni ella puede probar la propiedad, tener acceso al crdito, recibir reconocimiento social por su compra, etc. Los registros se hacen en las oficinas de registro pblico. Los registros pblicos tienen oficinas especficas para registrar asuntos sobre la propiedad al respectivo nivel estatal por escritura con el derecho a archivarse permanentemente en el registro y estar a disposicin del pblico. Dada la importancia del registro, se requiere una cantidad considerable de documentos para la propiedad en s misma y para lo concerniente a cualquier hipoteca o gravamen existente. Esto a veces presenta obstculos especialmente para las poblaciones de bajos ingresos. Por ejemplo, todos los ttulos deben estar acompaados de copias de los recibos que prueben el pago del Impuesto a la Propiedad Urbana del ao en curso o, si falta eso, un certificado del valor de la propiedad en el mercado. Adems de estos requerimientos en documentos, los costos del registro son considerables y pesan fuertemente para la mayora de la gente que compra propiedad. Los cargos los define el Inspector General para Asuntos Internos de la Justicia, basado en propuestas hechas de tiempo en tiempo por la Asociacin de Propietarios de Registros Pblicos. Los requerimientos mencionados aplican como regla general a las operaciones de bienes races para propiedades que tienen registro previo, esto es, para propiedades negociadas en el mercado formal. Sin embargo, para regularizar y registrar lotes pequeos de tierra o edificios ocupados irregularmente por poblaciones de bajos ingresos, se permiten algunas excepciones, como los trminos del Art. 26(4) de la Ley No. 6.766/79. Esta ley reduce considerablemente la documentacin requerida para regularizar el registro de tales tierras, especialmente cuando el bien

ha sido expropiado por inters pblico o est en proceso de expropiacin. Los costos tambin son mucho ms bajos y hasta los puede absorber el municipio por el inters de regularizar una situacin ilegal. En So Paulo, Vitoria y algunas otras ciudades, se ha desarrollado una cooperacin ms estrecha entre las oficinas de registro y organizaciones, tales como la Asociacin de Registradores, las Asociaciones Nacionales de Registradores (ANOREG) y el Instituto de Registro de Propiedad en Brasil (IRIB)147 en materias de regularizacin de la tierra que involucran a las poblaciones de bajos ingresos. Un buen ejemplo es la reciente convencin promovida por el municipio de Gravatai en el estado de Ro Grande do Sul entre registradores locales y ANOREG. Esta convencin estableci algunos acuerdos especiales para eliminar ciertos costos y simplificar los procedimientos para el registro y la titulacin de pequeas propiedades de la poblacin de bajos ingresos. El Ministerio de la Ciudad tambin ha hecho acuerdos con estas asociaciones de profesionales, permitiendo la expedicin de ttulos de propiedad sin costo para los grupos de bajos ingresos, siempre y cuando esos ttulos se registren inmediatamente en la respectiva oficina de registro de propiedad. Algunas iniciativas buscan estandarizar el sistema de registro sobre bases nacionales. Por ahora casi todos los registros estatales tienen su propio sistema y manejan cuestiones similares en formas diferentes. Como resultado, el sistema actual de registros de la propiedad pblica no puede considerarse un registro adecuado de reas de tierra, aunque funciona razonablemente bien como un registro del comercio de bienes races. Cualquiera que sea la solucin que se escoja finalmente, los registros federales, estatales y municipales deben consolidarse y equiparse con accesos modernos computarizados para que la informacin est a disposicin de todos los ciudadanos rpida y adecuadamente. Se deben calcular las coordenadas geodsicas levantadas sobre bases nacionales y acordes con las guas descriptivas de cada propiedad para marcar claramente los linderos. En esta forma los registros garantizaran la confiabilidad inicial de la informacin y evitaran disputas posteriores que terminan en las cortes. Los archivos de registro El registro de propiedad est basado en un sistema descriptivo de las caractersticas de la propiedad sin una definicin tcnica de la ubicacin geogrfica. Esta imprecisin algunas veces permite que se superpongan registros. Los archivos de registro de la propiedad incluyen propiedades urbanas y rurales. El registro de propiedad pblica slo registra la propiedad de los asentamientos informales de acuerdo con la legislacin especfica que autoriza al municipio a promover la regularizacin del rea. La ley No. 10.267/01 establece el Sistema Pblico de Registro de la Tierra y provee las bases legales para la revisin del trabajo de los registradores y los grupos de trabajo descritos anteriormente. Reconoce que actualmente hay disponibles muchas herramientas tcnicas nuevas (p. ej., Sistemas de Informacin Geogrfica) que simplifican enormemente el problema de consolidar los registros existentes de las reas rurales. La ley tambin dice que el resultado de las medidas precisas que ofrecen estos sistemas deben incorporarse sin demora a los archivos de las oficinas de registro pblico de la propiedad.
147

El IRIB es una Asociacin de Propietarios de los Registros de Propiedad Pblico en Brasil. Para mayor informacin ver el sitio: www.irib.org.br. El sitio de ANOREG es www.anoreg.org.br

3.4 Manejo municipal de la tierra Los municipios son responsables de la formulacin, promocin e ejecucin de las polticas de tierra urbana, incluyendo la regularizacin de la tierra y el mejoramiento de asentamientos irregulares ocupados por poblaciones de bajos ingresos. La legislatura municipal es responsable de la aprobacin de toda la legislacin municipal urbana, como los planes maestros, las leyes que regulan el uso y disposicin de las tierras municipales pblicas, y las normas para la regularizacin del uso de la tierra, ocupacin y subdivisin. En reas publicas ocupadas por tugurios y viviendas, o aquellas expropiadas para el desarrollo de proyectos sociales de vivienda o para resolver conflictos de tierra, Los municipios pueden aplicar el CDRU para llegar a una solucin equitativa. Sin embargo, en la propiedad privada ocupada por tugurios, viviendas, lotes subdivididos y poblaciones de bajos ingresos, solamente se pueden utilizar los trminos de la Ley No. 6.766/79 (la ley federal de divisin de la tierra) o los instrumentos legales de la posesin. Los departamentos administrativos municipales (o compaas pblicas) para el desarrollo urbano o de vivienda tambin juegan un papel importante en los procesos da a da de regularizacin de la tierra y de su mejoramiento. Toda la tierra municipal se registra en los archivos de la ciudad junto con informacin acerca de su uso, el beneficiario y el tipo de tenencia. Los bienes en tierra son controlados por la secretara financiera y por departamentos especializados de abogados municipales que tambin tienen el deber de promover la proteccin de las reas verdes municipales, los edificios o monumentos considerados parte de la herencia histrica o cultural, y de la vivienda social. Para facilitar todas estas actividades son esenciales archivos de bienes pblicos registrados completa y detalladamente. Ms aun, mientras el plan maestro determina los aspectos macro, el municipio tambin necesita una gran cantidad de informacin detallada sobre el tipo de posesin o propiedad de los lotes individuales, para que los administradores puedan decidir el uso ms apropiado para cada rea y contener la especulacin en bienes races. La gran mayora de los municipios brasileras tienen un archivo de registro especfico para los dueos individuales de la propiedad urbana con el objetivo del cobro de impuestos. Estos archivos de registro son utilizados para el clculo y el recaudo de impuestos y para registrar a la persona responsable de pagar el impuesto. En caso de divisin de la tierra sin autorizacin de la autoridad local, se puede responsabilizar de pagar el impuesto predial a la persona que tiene la tenencia de los terrenos. Algunos registros municipales, que fueron compilados por la misma administracin pblica local, cubren solamente la respectiva rea municipal de su competencia y existen principalmente con el objetivo de recolectar impuestos, mientras que los registros del rea rural se le dejan al INCRA. En la amplia mayora de los municipios, el secretario o director de finanzas es responsable de los registros, que raramente se utilizan para control urbano. En muchos casos el archivo de registro de las propiedades del municipio incluye a los residentes que viven en asentamientos informales, con el objetivo de cobrar impuestos. El registro de los residentes no est relacionado con el proceso de regularizacin del asentamiento informal.

Hay diferencias en estos registros y en los registros federales y estatales donde las tierras son contiguas o se traslapan. Esto tiene que resolverse.

3.5 La jurisprudencia ms relevante Algunas cortes han tomado decisiones relevantes sobre la regularizacin de la tierra de los asentamientos formales e informales urbanos. En 2000, la corte del estado de Ro Grande do Sul por unanimidad acept la posesin especial urbana en la siguiente sentencia: Considerando que todos los requerimientos se llenaron y que se cit a todos los vecinos y no se hizo ninguna objecin a la formalizacin de la posesin; la primera propiedad puede registrarse en el Registro de Propiedad; y la posesin del demandante puede ser debidamente confirmada. 148 En 2003 la misma corte decidi favorablemente sobre un procedimiento de regularizacin de la propiedad por considerar un loteo irregular de tierra y/o divisin como una situacin de hecho irreversible. La justificacin para la decisin fue el hecho de que la locacin tena un sistema pblico de agua, redes de alcantarillado, calles, electricidad, etc., as como que algunas propiedades ya estaban pagando impuestos a el municipio. Basada en los principios constitucionales de la funcin social de la propiedad y del acceso a las cortes, la Provisin Administrativa No. 17/99 llamada Ms Legal II fue aplicada por el Inspector General de Asuntos Internos de la Justicia, en una forma que simplific el proceso de regularizacin de estas propiedades.149

4. Plan Nacional de Desarrollo

Brasil no tiene un Plan Estratgico de Reduccin de la Pobreza para combatir la pobreza y la inequidad social de acuerdo con las lneas propuestas por el Banco Mundial. A cambio, tales estrategias estn incluidas en el Plan Multianual propuesto por el gobierno (Ministerio de Planeacin) para el perodo 2004 2007, llamado Brasil Un Programa para Todos. El Plan Multianual de acuerdo con la Constitucin, es un instrumento de planificacin que establece los objetivos y metas de la administracin pblica federal sobre bases regionales, y define el presupuesto y otras materias relevantes para programas de tan larga duracin. Muchas organizaciones de la sociedad civil se consultaron durante la formulacin de este plan, el cual en las reas de poltica urbana y de vivienda hace nfasis en lo siguiente: Fortalecer el manejo municipal urbano con cursos de capacitacin y seminarios; Regularizar e integrar todos los asentamientos informales precarios y mejorar los tugurios e inquilinatos; Construir suficientes viviendas de inters social; Organizar procedimientos para la financiacin de la vivienda; y Rehabilitar las reas urbanas centrales.

148

Corte de Rio Grande do Sul; Apelacin Civil No. 70000063826, vigsima Cmara Civil; relator de la corte: Rubem Duarte, decretado el 8 de noviembre de 2000. Corte del Circuito de origen: Porto Alegre. 149 Corte de Rio Grande do Sul, vigsima Cmara Civil, Apelacin Civil No. 70.003.865.086, relator de la corte: Jos Conrado de Souza Jnior, decretado el 8 de octubre de 2003.

En cuanto a las polticas en reas rurales, se ha hecho considerable nfasis en la agricultura familiar a travs del Programa sobre la Agricultura Familiar. El plan tambin presenta programas en el Desarrollo Sostenible de reas Rurales; Asentamientos Sostenibles para Trabajadores Rurales; y Crdito para la Tierra. El tema de gnero se enfoca de manera singular en el plan porque contiene polticas especficas pblicas para eliminar la discriminacin contra la mujer. Se presentan los siguientes programas: programa de la Lucha contra la Violencia a las Mujeres, cuyo objetivo es la prevencin sistemtica de diferentes formas de discriminacin y violencia; el programa de Manejo de Polticas de Gnero, que apunta a la planificacin, ejecucin y evaluacin de proyectos relacionados con el logro de la equidad de gnero; y el programa de Equidad de Gnero en las Relaciones de Trabajo, que busca la inclusin equitativa de las mujeres en el mercado laboral. Brasil todava no ha desarrollado un plan de vivienda que integre las polticas para el uso y ocupacin de la tierra rural y urbana, y esta falla hace ms difcil la incorporacin de una perspectiva de gnero en estas polticas. Respecto a la poltica de saneamiento, el gobierno apropi 4,3 mil millones de reales (US $1,4 billones) en 2003 2004 para beneficiar a 4.7 millones de familias. Los estudios realizados por el Secretariado Nacional del Medio Ambiente mostraron la necesidad de una inversin de 178 mil millones de reales (US $59.3 billones) durante 20 aos para convertir en servicios universales en el Brasil el agua y el alcantarillado.

5. Tierra federal y polticas de vivienda

5.1. Introduccin Bajo el Presidente Lula da Silva, el Ministerio de la Ciudad y el Consejo Nacional de la Ciudad estn considerando la formulacin de una adecuada poltica nacional de la tierra y la vivienda, integrando el manejo de la tierra de muchos ministerios e instituciones que tratan las polticas indgenas de tierra, la reforma agraria de las tierras rurales y las comunidades quilombolas. La adopcin de tales polticas es necesaria considerando que el Brasil es un pas grande con especificidades regionales regadas a lo largo de 27 estados y ms de 5.000 municipios. El gobierno introdujo una medida importante respecto a las polticas de la tierra urbana y la vivienda al crear el Ministerio de la Ciudad en enero de 2003. Este Ministerio es responsable de la formulacin y adopcin de polticas nacionales urbanas sobre vivienda, saneamiento y desarrollo del transporte pblico. Coordinar actividades de la unin, los estados y Los municipios para la ejecucin de estas polticas, pero en tal forma que experiencias importantes y relevantes desarrolladas local o regionalmente se tengan en cuenta. Una poltica nacional general relacionada con la tierra urbana y la vivienda la provee el Estatuto de la Ciudad en resoluciones administrativas establecidas por el Consejo Nacional de las Ciudades.

Sin embargo, aun en un gobierno comprometido con la justicia social, el manejo de las polticas pblicas tiende a proceder de la manera tradicional, en la cual los proyectos y los recursos se hacen a un lado para cumplir los pedidos de los grupos polticos aliados con el gobierno, tales como alcaldes, gobernadores, consejeros, representantes y as sucesivamente. En 1988 la Constitucin introdujo disposiciones especficas sobre poltica urbana. Iniciadas por la plataforma elaborada por el Foro Nacional sobre Reforma Urbana, las discusiones continuaron sobre cmo garantizar a los grupos vulnerables el acceso a la tierra y a una vivienda adecuada. El movimiento por una reforma urbana desarroll propuestas para un sistema nacional de ciudades y un sistema nacional de vivienda social. Ambas propuestas se discuten en detalle ms adelante.

5.2 El sistema nacional de ciudad El Estatuto de la Ciudad establece un nuevo captulo en el manejo democrtico de la ciudad y define los consejos de poltica urbana y conferencias urbanas como herramientas de manejo democrtico.150 Para poner en marcha el Estatuto de la Ciudad, el Ministerio de la Ciudad consider una propuesta del Foro Nacional de Reforma Urbana, que convocaba a una conferencia para redactar los estatutos del Consejo Nacional de la Ciudad.151 Las bases para establecer este organismo se derivaron del sistema de democracia directa y del principio de la participacin popular contemplado en la Constitucin. Despus de varias conferencias preparatorias sobre la ciudad en estados y municipios, la primera Conferencia Nacional sobre la Ciudad se llev a cabo en octubre de 2003. 152 Los participantes en la conferencia formularon las directrices y las prioridades para el manejo de las polticas urbanas de acuerdo con el Estatuto de la Ciudad. El principal resultado fue la eleccin de consejeros para el Consejo Nacional de la Ciudad. El Consejo Nacional de la Ciudad est compuesto por 71 miembros: 14 de la administracin federal pblica (ministerios); 6 de la administracin estatal pblica y del Distrito Federal, o entidades de la sociedad civil organizada en el rea estatal; 10 de la administracin pblica municipal o de entidades de la sociedad civil organizada en el rea municipal; 19 de organizaciones de movimientos populares; 7 del sector privado; 7 de organizaciones laborales; 5 de entidades en reas profesionales, acadmicas y de investigacin; y 3 de ONG.153 La siguiente tabla indica la participacin de las mujeres en el consejo.

150 151

Ver Medida Provisional 2220/2001. Los consejos y las conferencias como instrumentos del manejo democrtico estn previstos en el Art. 43 (I) y (III) del Estatuto de la Ciudad. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano aparece en el Art. 10 de la Medida Provisional 2220/2001 aunque el nombre fue alterado por la Medida Provisional que cre el Ministerio de la Ciudad. Decreto Federal 5.031/2004 regula el Consejo Nacional de la Ciudad. 152 3.457 Conferencias municipales se llevaron a cabo y 27 conferencias estatales. Hubo una movilizacin social adecuada con aproximadamente 320.000 participantes que eligieron a 2.500 delegados para la Conferencia Nacional sobre la Ciudad. 153 La Conferencia Nacional de las Ciudades decidi hacer una distincin entre las ONG y las entidades profesionales y acadmicas como las universidades.

Tabla 5.1 Representacin de las mujeres en el Consejo Nacional de la Ciudad

Sectores Sociales % de mujeres Nmero de mujeres del total 2 (14) 1 (6) 1 (10) 4 (19) 0 (7) 1 (7) 1 (5) 1 (3) 11 (71)

Poder federal pblico 14,3 Poder estatal pblico y Distrito Federal 16,6 Poder municipal pblico 10,0 Organizaciones de movimientos populares 21,0 Sector Privado 0 Organizaciones laborales 14,3 Entidades en reas profesionales, acadmicas y de 10,0 investigacin ONG 33,3 Total 15,5
Fuente: Taciana Golveia, ONG SOS Corpo, 2004. sitio: www.soscorpo.org.br

El Consejo Nacional de la Ciudad es un organismo deliberativo y consultivo con responsabilidades para proponer directrices, instrumentos, normas y prioridades para la formulacin e ejecucin de polticas nacionales de desarrollo urbano; acompaar y evaluar la ejecucin de las polticas respecto a la vivienda, el saneamiento bsico y el transporte urbano; y proveer directrices y recomendaciones para la aplicacin del Estatuto de la Ciudad. El Consejo Nacional de la Ciudad, cuando trata la planificacin del uso de la tierra, tiene un enorme potencial para formular polticas sobre la tierra y de vivienda urbana que tomen en cuenta la diversidad del uso y la ocupacin de la tierra con objetivos urbanos y rurales. El Plan Nacional de Uso de la Tierra, que cubre las diversas formas de ocupacin de la tierra urbana y rural, es el instrumento que el gobierno puede utilizar para formular una poltica integral sobre la tierra. Tambin pueden utilizarse planes regionales del uso de la tierra, as como planes para el desarrollo econmico y social. Aunque no hay jurisdicciones regionales, el desarrollo de planes regionales es necesario con el propsito de reducir disparidades sociales y econmicas. La responsabilidad para la elaboracin de estos planes recae en el Ministerio Regional de Integracin. Los Planes de Uso de la Tierra Nacionales y Regionales pueden ser instrumentos importantes de la poltica nacional urbana, junto con el Sistema Nacional de la Ciudad. Junto con el establecimiento del Consejo Nacional de la Ciudad, consejos federales se han venido estableciendo sobre materias especficas como el medio ambiente, salud, asistencia social, educacin y seguridad alimentaria. Consejos similares existen a nivel estatal y municipal. Como una medida para la ejecucin de la poltica nacional urbana, la Conferencia Nacional de Ciudades aprob el establecimiento del Sistema Nacional de Ciudad para integrar a la unin, los estados y Los municipios. Los fondos nacionales, estatales y municipales relacionados con el desarrollo urbano, vivienda, saneamiento y transporte, deben integrarse al Sistema Nacional de la Ciudad. Los instrumentos legales, como el Estatuto de la Ciudad a nivel nacional y los planes maestros a nivel local, deben integrarse a este sistema nacional, as como a los programas nacionales, estatales y municipales que manejan estas polticas.

La ejecucin del Sistema Nacional de la Ciudad es estratgica para la aplicacin de un nuevo orden urbano legal, as como los programas que se dirigen a la regularizacin de asentamientos informales.

5.3. El sistema nacional de vivienda social Programas federales de vivienda El Ministerio de la Ciudad tiene varios programas de vivienda social para el beneficio de las poblaciones de bajos ingresos rurales y urbanas, entre ellos el proveer la tierra para vivienda y minifundistas. Estos incluyen (a) programas para la produccin eficiente de vivienda econmica y mejoramiento de la infraestructura; (b) programas sobre regularizacin de asentamientos informales; y (c) programas de mejoramiento de tugurios. Toso estos son programas subsidiados, controlados por el Programa Federal para la Vivienda social y, adems de financiar la autoayuda y la construccin cooperativa, buscan darle alguna prioridad a las mujeres cabeza de familia, a familias con bajos ingresos y a la poblacin pobre rural y urbana. Existe tambin un programa de ayuda de crdito a bajo costo dirigido a grupos de familias organizados en cooperativas formales o asociaciones de vivienda, donde el ingreso de los miembros va de cero a tres salarios mnimos actuales. El Programa de Mejoramiento, Regularizacin e Integracin de Asentamientos Precarios tiene como objetivo implementar la regularizacin de tugurios, las subdivisiones de la tierra y los desarrollos pblicos de vivienda. El programa se desarrolla por medio de una asociacin entre el Ministerio de la Ciudad y los municipios en particular. Ms an, existe una asociacin para desarrollar el programa con ANOREG e IRIB para garantizar el registro gratis del ttulo en el registro y simplificar el proceso. En 2004 la Secretara Nacional de Programas Urbanos transfirieron US $1.5 millones para apoyar la regularizacin de la tierra en 126 asentamientos informales en 49 municipios y 17 estados. El Programa Habitar Brasil busca ir ms all de los esfuerzos de los gobiernos municipales para erradicar o mejorar los asentamientos informales como los tugurios y los inquilinatos. Los principales objetivos son hacer ms habitables y saludables estas reas y mejorar el nivel de vida sin sacar a la gente de las reas de la ciudad donde prestan muchos servicios y ganan el sustento. La mayora de estos proyectos tambin estn dirigidos al segmento de la poblacin que gana menos de tres salarios mnimos y han tenido considerable xito: en 2003, de un nmero mucho mayor de planes preparados apropiadamente y con bases slidas presentados al programa por 323 municipios y el Distrito Federal, fueron aprobados 132 y 104 estn en ejecucin activa. Un buen ejemplo de este tipo de proyecto son las mejoras de la Favela do Gato en So Paulo. Esta favela ha existido por ms de 30 aos a la orilla del Ro Tamanduatei y, debido a las constantes inundaciones, era considerada un rea de alto riesgo. En el proyecto del Programa Habitar Brasil, 150 familias que trabajaban en la recoleccin de basura y la llevan a la estacin local de procesamiento, no tenan garantizado un ingreso regular aunque, en general, eran capaces de mantener a sus familias por medio de su trabajo. Tambin se construy cerca de all un rea para el trabajo lucrativo de recoleccin de basura reciclable, de forma que los trabajadores pudieran hacer ms dinero con su trabajo diario.

Sin embargo, el reto actual es cmo garantizar que haya recursos suficientes para estos programas, y cmo lograr que lo que est disponible sea aplicado en forma adecuada y econmica en los estados y los municipios a pesar de las desigualdades regionales y sociales. Los principales fondos vienen del Fondo de Garanta a los Trabajadores por Tiempo de Servicio (FGTS), un fondo de pensiones derivado de las contribuciones pagadas por los trabajadores y sus empleadores en el mercado formal de trabajo.

El Fondo Nacional para la Vivienda Popular La propuesta de un sistema nacional de vivienda social fue inicialmente una iniciativa popular llamada el Fondo Nacional para la Vivienda Popular.154 Este proyecto estuvo pendiente por ms de 13 aos, pero finalmente pas en la Cmara de diputados en junio de 2004 y fue adoptado en junio de 2005 como la Ley 11.124/2005. El objetivo es promover y hacer viable el acceso de las poblaciones de bajos ingresos a la vivienda rural y urbana, poniendo en marcha una poltica de subsidios. Tambin se propuso la adopcin de polticas de acceso a la tierra rural y urbana para lograr la ejecucin total de la funcin social de la propiedad. Al reconocer que el problema de vivienda de bajos ingresos es muy grande y no puede resolverse slo con los esfuerzos que valen la pena de estos programas, la Ley Federal 11.124/2005 busca generar los recursos adecuados a travs del Fondo Nacional para la Vivienda Popular. La versin original de este proyecto dice que el dinero para este fondo vendra de dos fuentes principales: el Presupuesto Federal y el FGTS. Sin embargo, en la Cmara de Diputados fue vetado el uso del FGTS para este propsito y el Senado no volvi a incluir la clusula. La principal razn para la existencia del Fondo Nacional para la Vivienda Popular es generar fondos para trabajos de inters social para el segmento de la poblacin de 0-3 salarios mnimos. Otra medida importante es que el Ministerio de la Ciudad y el Consejo Nacional de la Ciudad tendran la competencia para definir la utilizacin de los recursos del FGTS. La Ley Federal 11.124/2005 incluye la concepcin de un sistema democrtico y descentralizado, al establecer la obligacin de los estados y Los municipios de constituir sus propios fondos de vivienda y consejos antes de que puedan recibir los recursos del Fondo Nacional para la Vivienda Popular. Para utilizar esos recursos los estados y los municipios deben desarrollar polticas de vivienda que sean implementadas por secretariados o empresas pblicas de vivienda, organizaciones comunitarias, asociaciones de residentes o cooperativas. El objetivo del Sistema Nacional de Vivienda Social modifica radicalmente el modelo actual. Democratiza el proceso con la participacin popular y las organizaciones de la sociedad civil, e incrementa la participacin de los estados y los municipios en el sistema, permitiendo mayor conocimiento de las necesidades locales y regionales. Las polticas nacionales de vivienda no deberan ignorar las leyes internacionales pertinentes sobre derechos humanos. Como se ver en la seccin siguiente, ha habido avances en una gama de derechos relacionados con gnero, raza y etnia. Sin embargo, para la ejecucin de estos derechos es

154

Proyecto de Ley No. 2.71./92, y en el Senado su nmero era PLC 0036/2004. En junio de 2005 sta es la Ley Federal No. 11.124/2005.

esencial el establecimiento del Sistema Nacional de Ciudades as como el Sistema Nacional de vivienda Social.

6. Legislacin federal
6.1. La Constitucin Federal de 1988 La ciudadana y la dignidad humana estn entre los principios fundamentales establecidos en la Constitucin Federal (Art. I, II y III). Los Arts. III y IV se refieren a la erradicacin de la pobreza y de las condiciones de vida por debajo de los estndares, a la reduccin de las desigualdades sociales y regionales, y a la promocin del bienestar para todos, independientemente del origen, la raza, el sexo, el color, la edad y cualquier otra forma de discriminacin. La ley castiga la violacin de los derechos fundamentales y libertades (Art. 5, XLI). El ttulo II sobre Derechos Fundamentales y Garantas enumera una serie de derechos humanos. El artculo 5 reconoce que todas las personas son iguales ante la ley. Su primer pargrafo explcitamente afirma que hombres y mujeres tienen derechos y deberes iguales bajo los trminos de esta Constitucin, aunque la Constitucin misma est escrita en un lenguaje influido por el gnero.155 El derecho a la herencia est garantizado (Art. 5, pargrafo XXX). En vista del reconocimiento de iguales derechos para hombres y mujeres, esto implica derechos de herencia iguales para los viudos y las viudas. El artculo 7 (XXX) prohbe cualquier diferencia en salarios, en el desarrollo de los derechos y en los criterios para arriendos, con base en el sexo, la edad, el color o el estado civil. El Artculo 226 (1) estipula que el matrimonio civil y la ceremonia del matrimonio estn libres de costos.156 La unin estable entre un hombre y una mujer es reconocida como una entidad familiar. El matrimonio civil puede disolverse despus de la separacin legal de ms de una ao, o despus de dos aos de la separacin de hecho.157 Mientras los derechos y deberes de la sociedad matrimonial deben ejercerse igualmente por el hombre y la mujer, no incluye una estipulacin explcita para derechos matrimoniales iguales sobre la propiedad. El artculo 5 (X) reconoce la inviolabilidad del derecho a la privacidad y a la compensacin por daos en la propiedad. El derecho a la propiedad es reconocido como un derecho fundamental si la propiedad cumple con su funcin social.158 La ley puede hacer un procedimiento de expropiacin por necesidad pblica o inters social, pero debe pagarse una compensacin justa en caso de expropiacin.159 Sin embargo, no hay estipulaciones en la Constitucin por desalojo.

155

Art. 201 (7) de la misma Constitucin, sin embargo contradice el Art. 5 al estipular diferentes edades de retiro para hombres y mujeres. 156 Art. 226 se encuentra en el Captulo VII sobre Familia, Niez, Adolescentes y Ancianos, que a su turno hace parte del Titulo VIII sobre el Orden Social. 157 Art. 226 (6) 158 Art. 5 (XXII) y (XXIII). 159 Art. 5 (XXIV).

Debido a los esfuerzos del Movimiento Nacional de Reforma Urbana por redactar la Enmienda Popular de Reforma Urbana, se incluy un Captulo especfico en la Constitucin sobre Poltica Urbana. Este captulo hace hincapi en el total desarrollo de las funciones sociales de la ciudad, que debe estar en el corazn de la poltica de desarrollo urbano. El municipio es responsable por la ejecucin de polticas de desarrollo urbano, de acuerdo con las directrices generales del Estatuto de la Ciudad federal. Toda ciudad de ms de 20.0000 habitantes debe tener un plan maestro, que es la herramienta bsica para el desarrollo de la poltica urbana. En caso de expropiacin de la propiedad urbana, se debe proveer antes una justa compensacin en efectivo. En ciertos casos, el gobierno municipal puede, por medio de una ley especfica y de acuerdo con el Estatuto de la Ciudad, exigirle al propietario de tierra urbana desocupada, subutilizada o no utilizada en un rea incluida en el plan maestro que ella/l provean un uso adecuado de esa tierra. Con este fin, el municipio puede aplicar los instrumentos de subdivisin, construccin o uso obligatorio, impuestos a la propiedad que se incrementan progresivamente en el tiempo, y la expropiacin de la propiedad para una reforma urbana como una forma de garantizar que la propiedad urbana cumpla con su funcin social. El Artculo 6 reconoce el derecho a la vivienda como un derecho fundamental. De acuerdo con esto, los siguientes son derechos sociales: educacin, salud, empleo, vivienda, recreacin, seguridad, seguridad social, maternidad, proteccin a la niez y asistencia a los desvalidos.160 Vinculados a la proteccin de los derechos a la vivienda estn los derechos inviolables del hogar, el derecho a la informacin y la provisin por parte del Estado de una total asistencia legal sin costo a toda persona que compruebe tener fondos insuficientes.161 La obligacin del Estado de proteger los derechos a la vivienda implica la ejecucin de programas de construccin de vivienda y el mejoramiento de vivienda y condiciones de saneamiento bsico, as como la integracin social de quienes estn en desventaja.162 Los derechos a la vivienda de las poblaciones afrobrasileras en las ciudades deben considerarse como derechos culturales que deben protegerse. De acuerdo con el Art. 216, la herencia cultural brasilera consiste en bienes de naturaleza material e inmaterial, tomados individualmente o como un todo, que hacen referencia a la identidad, la accin y la memoria de los diversos grupos que forman la sociedad. Dentro de estos estn las formas de vida, los colectivos urbanos y los lugares histricos, los valores estticos y artsticos. Por lo tanto, la administracin pblica debe proteger estos poblados, viviendas colectivas y vecindarios con alta concentracin de poblaciones afrobrasileras que tengan caractersticas de valor histrico, por ejemplo el centro histrico de la ciudad de Salvador (Pelourinho) y los tugurios en las montaas de las zonas del sur en Ro de Janeiro. Dentro de los mtodos para proveer tal proteccin estn la prevencin del desalojo o la expulsin de las comunidades afrobrasileras, y asegurar la vivienda y los derechos culturales de estas comunidades.163
160

El derecho a la vivienda fue incluido en la Constitucin como un derecho fundamental por la Enmienda Constitucional No. 26 del 14-2-2000. 161 Art. 5 (X), (XXXIII) y (LXXXIV). 162 Art. 23 (IX). 163 La proteccin a los derechos culturales tambin incluye prevenir el dao a hogares y construcciones que representan la memoria y la identidad de estas comunidades. Ejemplos son los espacios destinados para las manifestaciones de las culturas populares afrobrasileras, como las reas establecidas para danzas y grupos de samba, y los sitios tradicionales de los cultos religiosos afrobrasileros como el candombl. Para proteger estos derechos culturales, la administracin pblica, con la colaboracin de la comunidad, puede utilizar los instrumentos de inventario, registro, vigilancia, empadronamiento y desahucio. El municipio debe incluir en el plan maestro provisiones para salvaguardar los derechos a la vivienda de estas comunidades.

Los derechos de las poblaciones tradicionales afrobrasileras a sus tierras estn establecidos en el Art. 68 de las Disposiciones Transitorias Constitucionales como sigue: aquellos descendientes de las comunidades quilombolas, que ahora ocupan las tierras tradicionales quilombolas se reconocen en este documento como los dueos definitivos de esas tierras, y el estado tiene la obligacin de expedir ttulos a aquellos que las ocupan.164 El Artculo 231 reconoce los derechos de la poblacin indgena a mantener su organizacin social, costumbres, lenguajes, creencias y tradiciones, as como a sus derechos originales a las tierras que tradicionalmente ocupan. La unin es responsable de la demarcacin de estas tierras, y la proteccin y garanta al respeto de todas sus propiedades.

6.2 El Cdigo Civil En 2002 fue promulgado el nuevo Cdigo Civil que trata los derechos de la familia, los derechos de herencia, posesin y propiedad.165 Mientras el Cdigo Civil anterior de 1916 se refera a una apersona como a un hombre, el nuevo cdigo emplea la palabra persona. La expresin poder paternal tambin se remplaz por poder familiar.166 Durante el matrimonio y/o unin estable, ambos hombre y mujer, ejercen el poder familiar. Donde uno de ellos no est disponible o no sea capaz de ejercer este poder familiar, el otro/a lo ejercer exclusivamente (Art. 1631). La Constitucin define la entidad familiar como una comunidad formada por cualquiera de los dos y sus descendientes. Esto significa que la familia formada slo por mujeres (madre e hijas) o slo por hombres (padres e hijos) es legalmente reconocida como una unidad familiar. El nuevo Cdigo Civil reconoce que el matrimonio est constituido sobre la base de la igualdad de los derechos y deberes de ambos cnyuges (Art. 1511). Respecto a la propiedad de los bienes de tal unin se garantiza la igualdad entre hombres y mujeres en la adquisicin, manejo y administracin de los bienes comprados dentro de la unin o adquiridos despus de la formacin de la familia (Art. 1642).167 La forma de esta igualdad se establece en el momento inicial de la unin permanente de la pareja. En ese momento ellos pueden elegir, por escrito, mantener todo o parte de sus propiedades conjuntamente o por separado, pero si no eligen esto, el Cdigo Civil (Art. 1639-1641) presume que la unin est organizada en un sistema de comunidad parcial de la propiedad. Sin embargo, cualquiera que sea la forma que presente la unin, tanto el hombre como la mujer pueden libremente administrar sus propias propiedades (esto es, aquellas que cada uno trajo a la unin) y pueden negar hipotecas o compromisos que se hubieran hecho sobre sus propiedades sin su consentimiento, aun si est involucrada una sentencia legal (Art. 1642). Si algn bien conjunto debe ser vendido o se dispone de ste, ninguna de las partes de la unin puede actuar sin el consentimiento del otro excepto cuando la forma del matrimonio o unin estable se ha acordado desde el principio como una de total separacin de los bienes. Solamente un juez puede autorizar la
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La regla sobre el derecho a la tierra de los quilombolas es transitoria, relacionada con el perodo en que el gobierno provea los ttulos de las tierras a todas las comunidades quilombolas. 165 Ley No. 10.406/2002. 166 Art. 1630-1638 y siguientes 167 Art. 1642. Ver Zavascki, T. A. (2002:850).

disposicin de un bien de un matrimonio o unin estable si alguno de la pareja se niega a dar su consentimiento a una operacin legtima deseada por el otro sin una razn vlida, o si es imposible localizarlo a l/ella (Art. 1648). Similarmente, con respecto a los derechos de herencia en caso de muerte de uno de los compaeros del matrimonio de una relacin estable, mujeres y hombres tienen iguales derechos para obtener los bienes ya sea por ser el legtimo heredero o por voluntad, o testamento. Sin embargo, el Art. 1.829 del Cdigo Civil, establece el orden preferencial para transferir la herencia: (1) A los directos descendientes (hijos e hijas) y al compaero/a sobreviviente en iguales proporciones, excepto si el ltimo estaba casado bajo el rgimen de la comunidad universal de la propiedad, o si los bienes deben separarse de acuerdo con una ltima voluntad vlida y un testamento;168 Para los ascendientes (padres y madres) y el compaero/a sobreviviente en iguales proporciones; y Parientes ms cercanos. El sexo del compaero/a sobreviviente de tal unin no influye en el resultado.

(2) (3)

El Cdigo Civil le garantiza al cnyuge sobreviviente (hombre o mujer), sin importar el rgimen de propiedad matrimonial, el derecho real a habitar el hogar de la familia, si este es el nico bien en el inventario residual (Art. 1830). Habitar es el derecho real temporal a ocupar libremente una casa que pertenezca a terceros y se le atribuye al beneficiario de este derecho y a la familia de l o de ella. El objeto del derecho real a la habitacin debe ser una construccin (casa, apartamento, etc.) para ser utilizado exclusivamente como residencia por la familia y no puede ser utilizado para cualquier otro propsito. Este derecho no puede venderse o alquilarse. As, el/la heredera puede usar tal construccin slo como su residencia con su familia (si la tiene). El principal obstculo para el reconocimiento legal de los derechos reales de un hombre o una mujer sobre un bien (casa, lote, tierra) en un asentamiento informal, es la irregularidad o no existencia del registro de propiedad. Los programas de regularizacin de tales asentamientos y la provisin de servicios de asistencia legal gratis son dos de las principales medidas que deberan tomarse para consolidar los derechos a la herencia de la gente en asentamientos informales. Las Cortes tambin deben alterar sus posiciones tradicionales para permitir la transferencia de la propiedad o posesin al sobreviviente, a pesar de la situacin irregular de la tierra, y autorizar el reconocimiento de estos derechos de herencia a los registradores pblicos. Algunos casos han ocurrido ocasionalmente donde, en situaciones de conflicto domstico, las mujeres amenazadas o subyugadas por la violencia domstica han cedido la propiedad familiar. Los centros de asistencia legal de las ONG y las organizaciones pblicas especializadas en combatir la violencia familiar han jugado un papel importante en la defensa de los derechos de propiedad en las mujeres en tales casos. El Cdigo Civil trata el rgimen de posesin y propiedad. La posesin es considerada una forma de adquirir propiedad pero el Art. 1238 requiere que tales derechos se adquieran slo despus de al menos 15 aos de ocupacin no interrumpida y sin que se haya disputado. Las condiciones
168

La proporcin de la divisin de los bienes es igual entre los descendientes directos y el compaero/a sobreviviente. Entre los parientes ascendentes y el compaero/a sobreviviente la proporcin es tambin igual.

especiales de la posesin para tierras rurales estn definidas en el Art. 1239 y para la posesin urbana en el Art. 1240 que sigue al Art. 183 de la Constitucin. Uno de los problemas con el actual Cdigo Civil es que no provee proteccin al derecho a la vivienda en la misma forma en que lo hace con la proteccin a los derechos de posesin y de propiedad del inmueble. En este sentido, el mejor enfoque sera darle prelacin a las normas de proteccin del derecho a la vivienda establecidas en el Estatuto de la Ciudad sobre aquellas del Cdigo Civil.

6.3 Leyes federales sobre la tierra Divisin de la tierra urbana: Ley No. 6.766 de 1979 enmendada por la 9.785 de 1999 Esta ley regula la divisin de la tierra urbana en lotes o sitios de construccin as como el establecimiento de normas urbanos y requerimientos para crear adecuadamente tales divisiones. Tales normas y requerimientos incluyen: infraestructura mnima aceptable, sistema de vas, servicios urbanos y comunitarios, usos de reas pblicas; las responsabilidades de las partes privadas (dueos de la tierra, empresarios) y de las autoridades pblicas; y la definicin de crmenes urbanos. Las divisiones urbanas estn clasificadas como: Divisiones regulares, aquellas de conformidad con la legislacin; Divisiones irregulares, aquellas que son irregulares porque infringen los estndares municipales urbanos, o hay ausencia de infraestructura y de reas pblicas, o no llenan los requerimientos legales para registrarlos en el registro pblico; y Divisiones Clandestinas, aquellas desarrolladas sin la aprobacin del municipio, aunque el municipio no haya tomado acciones contra ellas. Una enmienda hecha en 1999 a la Ley, le otorga instrumentos legales para proteger el derecho a la vivienda y fortalecer la seguridad de la tenencia. Permite la regularizacin de lotes irregulares desarrollados en reas expropiadas por el gobierno para vivienda de la poblacin de bajos ingresos, por medio de la transferencia de la posesin a los residentes y el consiguiente registro en el registro pblico.169 El Artculo 2 de la ley enmendada tambin enmienda el Art. 167 de la Ley sobre Registros Pblicos (Ley federal 6.015/73) y permite el registro de la posesin temporal concedida por la unin, el estado, o los municipios en procesos de expropiacin, directamente o por las respectivas instituciones responsables de ejecutar reformas para la vivienda de las clases de bajos ingresos. Estas enmiendas le permiten al gobierno registrar tales arreglos sin tener todos los ttulos de propiedad normalmente requeridos, slo se necesita el documento de expropiacin que se refiere a la respectiva posesin temporal. En este caso, la ley tambin permite que la transferencia real de la posesin a los beneficiarios se haga por escritura. Una vez se ha completado el proceso, el beneficiario puede utilizar el documento de posesin como garanta para obtener financiamiento para mejoras o para construir la residencia de l o de ella, y la ley requiere que los bancos y las
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As como se modific la Ley No. 6.766/79, tambin se enmendaron las respectivas leyes federales sobre registros pblicos y sobre expropiacin por inters pblico.

empresas constructoras acepten este documento en la misma forma en que el ttulo tradicional de propiedad de vivienda ha sido aceptado. El Artculo 3 de la nueva ley dispone la creacin del anteriormente mencionado ZEIS como otro instrumento para la regularizacin de la tierra. Las ZEIS estn usualmente en reas con grandes concentraciones de asentamientos irregulares, donde el municipio est comprometido o planea hacer proyectos urbanos de mejoramiento. Esto hace posible establecer reglas especiales para la divisin, uso, construccin y ocupacin con el fin de regularizar la tierra. De acuerdo con el Art. 53, la construccin de vivienda colectiva por el gobierno, sin atender todos los requerimientos legales y mejoras, puede regularizarse en los aspectos urbanos y legales y ser registrada en el registro de propiedad. Sin embargo, esto es visto como una medida provisional para aliviar una situacin existente e inaceptable y no libera al gobierno de mejorar la infraestructura provisional urbana para cumplir con las normas requeridas. La Ley del Estatuto de la Tierra No. 4.504 de 1964 El Estatuto de la Tierra regula los derechos y obligaciones concernientes a los bienes de propiedad rural con el propsito de ejecutar la Reforma Agraria y las Polticas (Art. 1). La reforma agraria es entendida como una coleccin de medidas que apuntan a promover una mejor distribucin de la tierra, modificando el rgimen tradicional de posesin y uso con el objetivo de atender mejor los principios de justicia social y obtener un incremento en la productividad de la tierra (pargrafo 1). La ley tambin propone asegurar la oportunidad del acceso de todos a la propiedad, bajo la condicin de llenar la funcin social de la tierra (Art. 2). De acuerdo con el Art. 24 del Estatuto de la Tierra, la tierra expropiada para hacer la reforma agraria debe ser distribuida por el INCRA en la forma de propiedad familiar. El artculo 189 de la Constitucin estipula que los beneficiarios de la distribucin de la tierra rural por medio de la reforma agraria deben recibir escrituras del ttulo o concesiones de uso. Estos ttulos deben concederse al hombre o la mujer, o a ambos, sin tener en cuenta su estatus matrimonial. La Constitucin le dedica un captulo completo al asunto de la reforma agraria, y afirma que, si han fallado todas las dems opciones, el estado deber expropiar las propiedades rurales que hayan sido encontradas improductivas por expertos imparciales. Las expropiaciones deben estar acompaadas por el pago previo y la compensacin justa al propietario por medio de bonos de deuda agraria, forma en que se preserva el precio real de la tierra durante el trmino del bono. Uno de los problemas que impiden la total ejecucin del proceso de reforma agraria es el significado preciso del trmino tierra productiva. Tales decisiones son no slo complicadas por la falta de una definicin en trminos constitucionales, sino que tambin pueden involucrar cuestiones de preservacin del medio ambiente. Ms aun, los retos legales de los diferentes papeles de la unin, el estado y el municipio respecto a la jurisdiccin final, a menudo demoran hasta el inicio de un proceso de expropiacin. Es ms, la validez de muchos procesos de reforma agraria se cuestiona en las cortes sobre la base de que los criterios utilizados por el gobierno para definir que la propiedad en cuestin no est cumpliendo su funcin social por ser improductiva son ilegales o inconstitucionales, o en algn caso, llanamente un error. El problema es a menudo ms complicado por la falta de destreza o de

unidades especializadas dedicadas a la reforma agraria en el nivel municipal. El plan maestro debe regular el uso de la tierra rural y definir las reas rurales que no cumplen su funcin social por medio del instrumento de la zonificacin. Tales definiciones en los planes maestros podran ofrecer ms soporte legal a la unin para promover la expropiacin de las reas rurales improductivas para llevar a cabo la reforma agraria. La Ley sobre la Tierra de la Unin La Ley sobre la Tierra de la Unin (Ley No. 9.636/9) trata la regularizacin, administracin, enajenacin y arrendamiento de las tierras que pertenecen a la unin. El Artculo 1 se refiere a la regularizacin y utilizacin planeada, y autoriza a la unin a instituir acciones en el Secretariado de Bienes de la Unin por medio del Ministerio de Planificacin, Finanzas y Administracin, para la identificacin, demarcacin, registro, inspeccin y regularizacin de la ocupacin de sus tierras. Para llenar estos objetivos la unin est autorizada para ratificar convenciones con los estados y municipios en cuyos territorios estn localizadas las tierras. El rgimen que controla los bienes pblicos est clasificado de acuerdo con su destinacin, que est establecido en la Constitucin y en el nuevo Cdigo Civil de la siguiente manera: Propiedades de uso comn (playas, carreteras, autopistas, ros, etc.); Propiedades de usos especiales (hospitales, construcciones para organizaciones pblicas, escuelas, etc., que se usan para la prestacin de servicios pblicos en general); y Propiedades de dominio (bienes que pertenecen a la administracin pblica y sobre las cuales tiene poderes de propiedad y, por lo tanto, la administracin pblica puede utilizarlas libremente y aun enajenarlas o alquilarlas). La Ley de Tierras de la Unin apunta especialmente a la regularizacin de las tierras de la unin clasificadas como propiedades de dominio. En las ciudades de la costa esta tierra est a menudo ocupada por asentamientos urbanos formales e informales o irregulares. Los instrumentos legales que se pueden aplicar con este objetivo son: la Concesin Especial para vivienda, aforamento,170 emphyteus y ocupacin.171 Existen dos puntos de vista de cmo manejar mejor la regularizacin de las tierras de la unin. Una propuesta es transferir estas tierras y su manejo a los municipios. La segunda, que ahora la utiliza el gobierno federal, establece el procedimiento para compartir el manejo entre la unin, los estados y los municipios, especficamente con el propsito de que se puedan cubrir las necesidades de los habitantes de las ciudades en vivienda, reas de recreacin, turismo y cultura.

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Aforamento y emphyteus son viejos regmenes civiles relacionados con la propiedad que tienen origen en la ley romana. El aforamento y emphyteus son utilizados por el dueo para conferir a otra persona el dominio til de su propiedad. La persona que recibe el dominio til de la propiedad debe pagar un derecho anual al dueo. Desde principios del siglo 20 la unin confiri sus tierras por aforamento y emphyteus para diferentes propsitos como actividades rurales y vivienda. El Art. 99 de la Ley de Tierras de la Unin autoriz la utilizacin de estos instrumentos. 171 De acuerdo con el Art. 127 de la Ley de Tierras de la Unin la ocupacin es un instrumento especfico para regularizar la tierra ocupada de la unin. Los ocupantes debern pagar un derecho de ocupacin a la unin. De acuerdo con el artculo 131, la inscripcin de la ocupacin en el registro de tierras de la unin y el pago del derecho de ocupacin no generan el reconocimiento por parte de la unin de ningn derecho de propiedad a los ocupantes.

Hay nuevos instrumentos establecidos por el Estatuto de la Ciudad que pueden usarse para transferir el uso de las tierras de la unin para vivienda, como los derechos a la superficie, la concesin del derecho real de uso y la concesin especial de uso para vivienda. La Secretara de Bienes de la Unin identific la utilizacin de estos nuevos instrumentos como una prioridad, en particular para regularizar los asentamientos informales.

6.4 Leyes federales sobre vivienda En Brasil no existe una legislacin nacional que se refiera a todos los aspectos de proteccin e ejecucin de los derechos a la vivienda. Sin embargo, hay varias leyes pertinentes nacionales, estatales y municipales, con provisiones especficas relacionadas con la proteccin de los derechos a la vivienda. A nivel federal, aparte de la legislacin sobre reforma de la tierra mencionada anteriormente, el Cdigo Civil que trata los derechos de propiedad, el Estatuto de la Ciudad, la Ley sobre Arrendamiento de la Propiedad Urbana (Ley No. 8.245/91) y la ley que establece el sistema de financiacin de la vivienda (Ley No. 4.380/64) tambin son de gran importancia en la lucha por hacer una realidad el derecho a la vivienda.

El sistema nacional de vivienda social La Ley No. 4.380/64 que cre el sistema de financiacin de la vivienda, contiene dos instrumentos: el FGTS y un consejo para el manejo de este fondo.172 Los recursos para este fondo vienen de contribuciones obligatorias privadas de empresarios y empleados en el mercado formal. La ley determina que el 60% de los recursos deben utilizarse en programas de vivienda popular. A principios de 2004 los bienes del FGTS excedan los 13 billones de reales (aproximadamente US $4 billones). Sin embargo, la mayor proporcin de los recursos de este fondo deben invertirse para lograr el bienestar de los trabajadores y sus garantas laborales a largo plazo. As, los administradores del fondo tienden a invertir nicamente en financiar vivienda formal donde las tasas de retorno mantienen o aumentan el valor real del fondo. En la prctica, esto significa que el 60 por ciento destinado por ley a vivienda popular va a hogares de poblaciones de medianos o altos ingresos. Por lo tanto, el Ministerio de la Ciudad se ve enfrentado a la necesidad de identificar otros recursos para el establecimiento de un sistema de vivienda democrtico y descentralizado como lo demandan muchos segmentos de la sociedad. Un componente fundamental de tal sistema es un Fondo Nacional de vivienda Popular, propuesto por iniciativa popular, que result en el Proyecto de Ley No. 2.710/92 y fue adoptado 13 aos despus en junio de 2005, como Ley Federal 11.124/2005.

La nueva ley federal sobre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social La nueva Ley federal No. 11.124/2005 establece el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social y el Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social. Este sistema vincula la concepcin de un sistema democrtico y descentralizado, al establecer la obligacin de los estados y Los municipios de constituir sus propios fondos de vivienda y consejos de vivienda antes de poder recibir recursos
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El consejo para el manejo lo conforman representantes del gobierno, los negocios y los trabajadores.

del Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social. Para utilizar estos recursos los estados y los municipios deben desarrollar polticas de vivienda para ser implementadas por secretaras de vivienda o compaas pblicas, organizaciones de la comunidad, asociaciones de residentes o cooperativas. La adopcin de polticas de acceso a la tierra urbana y rural que buscan una total ejecucin de la funcin social de la propiedad tambin est incluida como una regla importante en la ley. En la regulacin de esta ley, un componente esencial que necesita ser incluido est relacionado con las necesidades especiales de vivienda de las poblaciones rurales, las poblaciones indgenas y las poblaciones afrobrasileras de las comunidades de los quilombolas. Otra medida importante es que el Ministerio de la Ciudad y el Consejo Nacional de Ciudades tendran la competencia para definir la utilizacin de los recursos del FGTS que debern ser asignados al Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social.

Ley sobre arrendamientos La Ley federal No. 8.245 del 18 de octubre de 1991 se refiere al arrendamiento de la vivienda urbana y a las formas de proteccin de los grupos sociales vulnerables que viven en casas de inquilinato. Las regulaciones generales de arrendamiento se establecen en el Cdigo Civil (Art. 565-578) pero fueron diseadas para dueos de propiedades en el mercado formal de bienes races. Ahora, por primera vez, la ley de arrendamientos brasilera reconoce la legalidad de los arrendamientos colectivos de construcciones de vivienda como los inquilinatos. La ley acepta especficamente que los inquilinos residentes tienen derechos de arrendamientos aun si sus contratos son informales o verbales. En So Paulo ms de un milln de personas caen en esta categora. La Ley de Arrendamientos garantiza la defensa legal de los derechos de la gente de bajos ingresos que viven en casas de inquilinato. Aun sin un contrato escrito entre el dueo y el inquilino, la caracterizacin de la propiedad como vivienda colectiva multifamiliar les da a los residentes de esta vivienda el estatus de arrendatarios legales o subarrendatarios.173 La ley le ha dado considerable alcance a las iniciativas de las organizaciones de derechos humanos y a aquellos abogados que trabajan por la defensa de la poblacin ms pobre. Para que esta ley tenga su total impacto social preservando los derechos de los arrendatarios residentes, es esencial que el estado brasilero mejore la capacidad del poder judicial (jueces, fiscales, procuradores, abogados) para comprenderla apropiadamente y aplicar sus trminos. Desafortunadamente, hasta ahora el gobierno no ha hecho mucho progreso en esta direccin. El Artculo 21 de la ley tambin regula el valor del alquiler que se puede cobrar en una vivienda colectiva. El alquiler del subarrendatario no puede exceder aquel del primer arrendador, y en casas multifamiliares la suma de los alquileres no puede ser ms del doble del valor de aquel arriendo. El artculo 24 establece procedimientos especiales para garantizar a las actuales viviendas colectivas condiciones de vida decentes. Obviamente, para que estas dos provisiones se observen en la prctica, es esencial que el gobierno municipal lleve a cabo inspecciones regulares de los edificios y castigue a los infractores. De acuerdo con el Art. 24, pargrafo 3, si las autoridades municipales expiden un certificado de que las condicione de vida son inadecuadas, los residentes pueden
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Art. 2 de la Ley de Arrendamientos.

entonces proceder contra el dueo del edificio (no el agente) para forzarlo a l o ella a tomar los pasos necesarios para hacer habitable el edificio. Una ley municipal de So Paulo (la Ley Moura) explica la manera en que el gobierno debera actuar en tales casos. Esta ley se discute ms abajo.

6.5 El Estatuto de la Ciudad Con el objetivo de poner en prctica los principios e instrumentos establecidos en el Art. 182 de la Constitucin (Captulo sobre Poltica Urbana) se requiri una legislacin federal especfica. Doce aos antes de la promulgacin de la Constitucin de 1988, el movimiento de reforma urbana finalmente tuvo xito al obtener la aprobacin del congreso de la Ley No. 10.257, conocida como el Estatuto de la Ciudad. El artculo 1 de este estatuto establece normas para el orden pblico y el inters social por la regulacin del uso de la propiedad urbana para el bien comn y para la seguridad y bienestar de todos los ciudadanos. El Artculo 2 contiene 16 directrices generales para la formulacin de la poltica urbana, con el principal objetivo de promover el total desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad urbana. Las directrices ms pertinentes para el propsito de este estudio se enumeran en el siguiente recuadro.

Recuadro 6.1 Estatuto de la Ciudad: directrices generales para la poltica urbana

(1) Garantizar el derecho a ciudades sostenibles: este es el derecho a la tierra urbana, la vivienda, el saneamiento ambiental, la infraestructura urbana, el transporte y los servicios pblicos, el trabajo y la recreacin para las generaciones actuales y futuras (par. I); (2) Administracin democrtica y participativa de la ciudad, incluida la participacin popular en la formulacin, ejecucin y monitoreo de los proyectos, planes y programas de desarrollo urbano, (par. II); (3) Cooperacin entre gobiernos, sectores privados y otros sectores de la sociedad en los procesos de urbanizacin (par. III); (4) Planificacin y control del uso de la tierra con el objetivo de evitar: (a) el uso inapropiado, incompatible o inconveniente de la propiedad urbana; (b) la subdivisin de la tierra, la construccin o el uso excesivo/inapropiado de la infraestructura urbana; (c) la retencin especulativa de la propiedad urbana. (d) el deterioro, la polucin o la degradacin ambiental de las reas urbanas (par. VI); (5) Regularizacin de la propiedad de la tierra y urbanizacin de reas ocupadas por poblaciones de bajos ingresos por medio de la adopcin de regulaciones y normas relacionadas con la urbanizacin especial, el uso de la tierra, la ocupacin y la construccin (par. XIV); (6) Simplificacin de la legislacin concerniente a las subdivisiones, el uso de la tierra, la ocupacin y las normas de construccin (par XVI); (7) Integracin entre las actividades urbanas y rurales, considerando los desarrollos socioeconmicos del municipio y del territorio bajo su esfera de influencia (par VII); (8) Adopcin de una produccin sostenible y normas de consumo (par. VII); (9) Distribucin justa de los beneficios y de las cargas resultantes del proceso de urbanizacin (par. IX); (10) Suministro adecuado y localmente oportuno del equipo urbano y de la comunidad, el transporte y los servicios pblicos (par V).

Estas directrices expresan un nuevo concepto en el proceso del uso, desarrollo y ocupacin del territorio urbano: que el desarrollo de las ciudades debe darse segn los principios de justicia, democracia y sostenibilidad. Ahora en Brasil la ley del derecho a la ciudad se entiende como un nuevo derecho humano fundamental integrado a la categora de derechos colectivos.

La proteccin del orden urbano por medio de la accin pblica (Art. 54) debe establecer un procedimiento de proteccin del derecho a la ciudad que es un derecho difuso y colectivo de todos sus habitantes. El dao contra el orden urbano puede ser una violacin de los derechos a la vivienda para un nmero elevado de personas que viven en viviendas colectivas o en tugurios. El Estatuto de la Ciudad presenta cuatro innovaciones fundamentales: (1) Sin romper con la tradicin por largo tiempo establecida de la ley civil, establece las bases para un nuevo paradigma poltico-legal para el uso de la tierra urbana y el control del desarrollo. (2) Crea y regula instrumentos legales para la accin municipal hacia un orden urbano sostenible, socialmente justo e incluyente. (3) Garantiza la administracin democrtica de las ciudades para aquellos que construyen, utilizan y habitan en ellas. (4) Introduce tres conjuntos de instrumentos de regularizacin de los asentamientos urbanos informales: (5) (a) Instrumentos que promueven el desarrollo socialmente responsable de la ciudad y la propiedad, tales como: Un plan maestro (Art. 39-42); Un proceso para planificar la construccin obligatoria (Art. 5-6); Impuestos progresivos que se le imponen a la propiedad urbana socialmente irresponsable (Art. 7); Permite la expropiacin en inters pblico (Art. 87); El derecho a la apropiacin (Art. 25-27); y El derecho a recuperar los costos sobre tierra creada cuando se concede el derecho a construir (Art. 28-32). (b) Instrumentos para la administracin democrtica de la ciudad, tales como: consejos, conferencias sobre la ciudad, presupuestos participativos, audiencias pblicas, proyectos de ley de iniciativa popular, estudios de impacto en los vecindarios, referendos y plebiscitos populares (Art. 43). (c) Instrumentos para la regularizacin de la tierra, tales como: Posesin urbana (Art. 9-14); Concesiones Especiales para Vivienda (Art. 4, III, h); Concesin del Derecho Real al Uso (Art. 4 (2) y 48); y Zonas especiales de inters social (Art. 4 ver Seccin 2.2).174

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Cuando sea necesaria la regulacin de un asentamiento humano irregular en reas urbanas de conservacin ambiental, las normas del medio ambiente debern mantenerse hasta donde sea posible, pero no evitarn la regularizacin para no violar la provisin constitucional de la proteccin a los derechos de vivienda. Sin embargo, los concejos deben garantizar que a las respectivas autoridades de proteccin ambiental y a otras partes interesadas se les de una amplia oportunidad para introducir alternativas en la etapa de planificacin del proyecto de regulacin de la tierra tendientes a minimizar los efectos dainos sobre el medio ambiente.

El Artculo 9 del Estatuto de la Ciudad confirma el derecho constitucional a la posesin urbana y adems reconoce que el poseedor de tal derecho puede legarlo a su legtimo heredero/a.175 El plan maestro es el instrumento bsico para establecer el orden pblico de la ciudad y para garantizar los derechos y necesidades de los ciudadanos. La propiedad urbana cumple con su funcin social cuando llena los requerimientos bsicos establecidos en el plan maestro. 176 El plan maestro es parte integral del proceso de planificacin municipal y del plan multianual, las directrices del presupuesto, y el presupuesto anual deben incorporar los derechos y prioridades establecidas en el plan. En el proceso de formulacin del plan maestro, es obligatoria la participacin de la poblacin y de las asociaciones que representan varios segmentos de la comunidad. Esta participacin incluye audiencias pblicas y debates y la publicacin y acceso a la documentacin e informacin relevante.177 El Ministerio de la Ciudad ha estimado que 2.000 municipios tienen la obligacin legal de producir planes maestros para la promocin de la poltica urbana. El Estatuto de la Ciudad estableci un perodo de cinco aos (fecha lmite: octubre de 2006) para que los municipios completen la redaccin de sus planes maestros. Agencias pblicas que se considere que hayan fallado en estas actividades debern ser apropiada y especficamente castigadas, adems de estar sujetas a las sanciones legales existentes. Ms aun, el alcalde de la ciudad ser el responsable de la falla administrativa en los trminos de la Ley No. 8.429 del 2 de junio de 1992 (Art. 52).178 Con el objetivo de asistir a los municipios en la ejecucin del Estatuto de la Ciudad, la Secretara de los Programas Urbanos (bajo el Ministerio de la Ciudad) est desarrollando cinco programas de apoyo municipal: (a) La Ejecucin de Planes Maestros; (b) Programas y Proyectos para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra; (c) Prevencin y Erradicacin de las reas de Riesgo; (d) Rehabilitacin de las reas Centrales de la Ciudad; y (e) Ciudad y Administracin Territorial. En 2004, 646 ciudades solicitaron la asistencia de estos programas. Sin embargo, el presupuesto del ministerio slo les permiti atender efectivamente a 58 de estas solicitudes.179 El presupuesto del Ministerio de la Ciudad para el ao 2005 tiene recursos para asistir a 355 municipios. Se espera que esto satisfaga los principales requerimientos porque algunos estados, como Pernambuco y Ceara, estn desarrollando planes para que ejecuten sus propios municipios, y tambin porque la asistencia ministerial es requerida principalmente por los municipios ms pequeos (de 20.000 50.000 habitantes) y aquellas localizadas en las regiones del norte y nororiente del pas. En la prctica, un mayor signo de la creciente aceptacin del Estatuto de la Ciudad es que est siendo utilizado por sectores de la sociedad civil y por el Fiscal Pblico como un instrumento para garantizar que la elaboracin y ejecucin de los planes maestros sea participativa y democrtica. En aquellas ciudades donde el gobierno local todava no ha democratizado el proceso de formulacin del plan maestro, como So Luis, Fortaleza, Salvador, Florianpolis, Ro de Janeiro y Boa Vista,
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Art. 9 pargrafo 3. Art. 39 y 40. 177 Art. 40. 178 La Ley Federal No. 8.429 del 2 de junio de 1992 establece los criterios y discute la responsabilidad administrativa de las autoridades pblicas. 179 Con el propsito de atender las 646 municipios, el Ministerio de la Ciudad estima que se requieren 70 millones de reales (aproximadamente US $23 millones).

movimientos populares y foros estn utilizando el Estatuto de la Ciudad como la base de sus campaas para presionar un cambio en el pensamiento gubernamental sobre esta materia.

6.6. Ley consuetudinaria La ley brasilera no admite el reconocimiento del uso y la costumbre cuando no existe una legislacin adecuada que discipline la forma de proteccin de un derecho. Con relacin a la vivienda y a las polticas sobre la tierra, est creciendo la demanda para que los programas de mejoras y regularizacin de la tierra incluyan como uno de sus objetivos la proteccin y reconocimiento de los patrones culturales del uso y la costumbre, y el reconocimiento de las diferencias en la forma de ocupacin de la tierra y los tipos de vivienda adoptados por grupos sociales que viven en asentamientos informales. Estas consideraciones deberan ser tambin aplicables independientemente de si tales grupos sociales ocupan tugurios o viviendas colectivas en las ciudades o en poblados indgenas, comunidades tradicionales o quilombolas en las reas rurales. El instrumento legal de ZEIS sera el ms adecuado para este propsito.

6.7. Ejecucin federal de los derechos a la tierra y a la vivienda Algunas acciones e iniciativas de parte de organizaciones de la sociedad civil, del gobierno federal y de Los municipios merecen reconocimiento. En el Ministerio de la Ciudad, todo el reconocimiento debe drsele al progreso logrado en la ejecucin del Programa de Mejoramiento, Regularizacin e Integracin de Asentamientos Precarios. Este se plane inicialmente para apoyar a 100 municipios en la realizacin de programas municipales de regularizacin de la tierra, como el avance en los acuerdos de cooperacin tcnica entre el Ministerio de la Ciudad y Planeacin (Secretara de Bienes Federales), el Notariado Pblico y la Asociacin de Registradores, y Los municipios para acelerar el proceso de regularizacin de la tierra en propiedades federales pblicas ocupadas por poblaciones de bajos ingresos. Algunas asignaciones del presupuesto del ministerio a los municipios y a las ONG tambin ayudan a apoyar la regularizacin de la tierra. La otra accin es la regularizacin de la tierra ocupada por grupos sociales en asocio con los municipios y programas de capacitacin para mejorar la capacidad de administradores pblicos, profesionales tcnicos y lderes sociales. En diciembre de 2004, estas iniciativas empezaron un proceso de regularizacin que beneficiar a ms de 314.000 familias. Otras 15.904 familias recibieron sus ttulos de tenencia. La Secretara de Bienes de la Unin est asociada a este programa y ha asignado tierras federales al programa en algunas municipios como Recife, Ro de Janeiro, Vitoria y So Vicente. Como se mencion anteriormente, el Ministerio de la Ciudad tambin maneja un Programa de Regularizacin de la Tenencia de la Tierra. En 2004, 262 municipios solicitaron asistencia del ministerio; de stas se seleccionaron 52 que estn recibiendo apoyo. Para el ao fiscal de 2005 se espera que este apoyo se ample considerablemente porque la comisin para el Desarrollo Urbano de la Cmara de Diputados ha decidido hacer una asignacin de al menos 60 millones de reales (cerca de US $20 millones) para este programa. Esta cantidad le permitir al Ministerio de la Ciudad

transferir recursos a aproximadamente 600 municipios para implementar medidas de regularizacin de la tierra en los asentamientos informales. Con relacin a las comunidades quilombolas, la aprobacin del Decreto No. 4.887/2003 ha acelerado considerablemente la rata de expedicin de ttulos de las tierras actualmente ocupadas por los descendientes de los quilombos originales, especialmente por la nueva decisin de identificar estos descendientes por su propia auto-definicin (Art. 2, pargrafo 2). Esta norma cumple completamente con la propuesta de la Convencin 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre pueblos indgenas y tribus de 1989, recientemente ratificada por Brasil. En el municipio de So Paulo hubo un aumento de los servicios de asistencia legal para programas de regularizacin de la tierra por medio de acuerdos hechos con el Captulo local de la Orden de Abogados y Solicitantes en enero de 2003, y otras instituciones que ofrecieron este servicio. Durante 2003, el Foro Nacional sobre Reforma Agraria, cumpliendo con el Estatuto de la Ciudad, tuvo varios programas de capacitacin profesional para lderes de organizaciones de comunidades populares, cubriendo varios temas relacionados. Se espera que este programa se expanda a cuatro oficinas regionales en 2004 y lleve a cabo 30 cursos, que graduaran a ms de 2.000 lderes. Hasta 2004, la plataforma del Proyecto Nacional de Relatores del Brasil (DHESC), de la cual forman parte la Tierra Nacional Urbana y el Informe de los Derechos de Vivienda Adecuados, proporcion avances adicionales al paradigma del Estatuto de la Ciudad. La ejecucin del Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social y del Fondo Nacional para la Vivienda de Inters Social, segn la nueva ley federal 11.124/2005 presenta un reto para el gobierno brasilero en relacin con el actual modelo econmico. Esta ley puede proveer la transferencia de fondos ahora utilizados para pagar la deuda externa, a programas de subsidio de vivienda para segmentos vulnerables de la poblacin (ver Recomendaciones). Con el propsito de que los derechos a la vivienda se respeten totalmente, una cuestin de estrategia requiere atencin: la necesidad de que los administradores reconozcan que considerar los derechos humanos es el objetivo clave en la aplicacin de las polticas urbanas y de vivienda. Si los derechos humanos se ven como un paradigma y una referencia en el manejo de las polticas pblicas, ser mucho ms fcil corregir la desigualdad y la discriminacin. Adems, deben tomarse medidas especiales para proteger los derechos de las mujeres a la vivienda, as como darles a ellas prioridad para obtener el ttulo de una vivienda construida bajo programas de vivienda pblica. En la poltica de vivienda deben tenerse en cuenta los derechos culturales de los indgenas. Y algunas cuotas deben reservarse para los ciudadanos mayores. Es ms, las cortes pueden proteger con ms eficacia los derechos humanos si consideran y aplican el creciente conjunto del pensamiento nacional e internacional cuando decidan casos que involucren derechos de posesin, herencia y vivienda para los vulnerables o socialmente marginados. Las redes de abogados especializados en derechos humanos y en legislacin urbana deben incrementar sus esfuerzos para involucrar miembros de los departamentos de justicia y los registradores pblicos en cuestiones de derechos humanos, promoviendo cursos, seminarios y congresos con la comunidad legal ms amplia.

7. Las leyes del estado y polticas relacionadas con la tierra y la vivienda

Los estados individualmente formulan sus polticas de vivienda urbana sobre la base de sus propias constituciones y legislacin sobre vivienda, teniendo en cuenta la Constitucin y el Estatuto de la Ciudad. Los buenos resultados de esta simbiosis pueden verse, en particular, en la legislacin sobre la vivienda en So Paulo y en la constitucin del estado de Ro Grande do Sul.180 En el estado de So Paulo, se puede mencionar la siguiente legislacin estatal relevante: (a) Ley 6.756 de marzo 14 de 1990 que regula el Fondo de Financiamiento e Inversin para el Desarrollo Urbano y de Vivienda; (b) la Ley 9.142 del 9 de marzo de 1995 que regula el financiamiento y el desarrollo de programas de vivienda social para familias de bajos ingresos; (c) la Ley 1.365/99 que regula el Programa de Arrendamiento Social; y (d) la Ley 10.535/2000 que regula el Programa de Crdito para Compras de Tierras. El artculo 173 de la Constitucin del estado de Ro Grande do Sul establece una poltica estatal de vivienda con la participacin de comunidades organizadas. Esto incluye apropiaciones del presupuesto para asistir a familias de bajos ingresos y una gama de otras iniciativas, incluyendo la construccin de vivienda.181 El Programa de Cooperativas de Vivienda establecido por el gobierno de Ro Grande do Sul est regulado por el Decreto No. 4.525/2000, que reconoce a las cooperativas de vivienda como agentes constructores de vivienda social. La secretara de vivienda estatal es responsable de asegurar el apoyo financiero y tcnico para las cooperativas comprometidas con familias cuyos miembros ganan hasta cinco salarios mnimos, y con los municipios que estn intentando poner en marcha tal programa. El programa beneficia a cooperativas de vivienda rural y urbana y provee recursos financieros para construir nuevas casas, para construir servicios sanitarios individuales y/o para mejorar la vivienda ya existente. Los recursos son asignados directamente a las cooperativas: la mitad de la cantidad total se le asigna a la cooperativa para proveer los materiales de construccin, contratar asistencia tcnica y construir las casas. El gobierno estatal dona el otro 50 por ciento como un subsidio a los beneficiarios para comprar las casas. En 2000, la secretara de vivienda estatal firm un acuerdo de cooperacin tcnica con la Federacin Uruguaya de Cooperativas de Ayuda Mutua para la Vivienda, para intercambiar destreza y conocimiento en la construccin de vivienda y asistencia. De 2000 a 2002 se beneficiaron de este programa un total de 279 cooperativas.

8. Anlisis de leyes municipales seleccionadas y polticas relacionadas con la tierra y la vivienda

Desde que se estableci en la Constitucin de 1988 un nuevo orden legal urbano, varios municipios han tomado la iniciativa de implementar los nuevos objetivos e instrumentos de la poltica urbana. Dos factores hicieron posible este resultado: la existencia de coaliciones de organizaciones sociales y movimientos populares presionando por una reforma urbana, y la colaboracin de las autoridades y de los administradores locales comprometidos con la ejecucin de esta plataforma.
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El estado de Ro Grande do Sul est localizado en la regin sur del Brasil y su ciudad capital es Porto Alegre, mientras el estado de So Paulo est en el suroriente; su capital es la ciudad de So Paulo. 181 Art. 175

Los municipios de So Paulo y Porto Alegre son ejemplos de la adopcin de un orden legal urbano, incluyendo una poltica de reforma urbana.

8.1. So Paulo La formulacin de la constitucin municipal en So Paulo: 1990 El proceso de adopcin de una constitucin municipal en So Paulo en 1990 permiti la presentacin por parte de varias ONG, organizaciones de profesionales y movimientos populares, de una propuesta de enmienda popular sobre la reforma urbana. La enmienda popular de reforma urbana contena propuestas sobre el derecho de los residentes a la ciudad, instrumentos sobre poltica urbana relacionados con la vivienda y la tierra, y una seccin sobre la administracin democrtica de la ciudad. En ese momento, el Partido de los Trabajadores (PT) gobernaba el municipio de So Paulo. Por primera vez, esta enmienda popular de reforma urbana permiti que las demandas por los derechos de los residentes en casas de inquilinato y tugurios fueran odas en pblico y consideradas formalmente en el proceso de desarrollo de la ley de la ciudad. La constitucin municipal (Art. 2) establece las siguientes directrices y principios: prctica democrtica; soberana y participacin popular; transparencia y control popular de las acciones del gobierno; respeto a la autonoma; y la independencia de los movimientos sociales y asociaciones. Las polticas urbanas deben garantizar la promocin y el cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada. En trminos del Art. 168: Las polticas municipales de vivienda deben proveer la articulacin e integracin de las actividades del gobierno municipal y de los representantes de las comunidades concernientes, para que estn disponibles los instrumentos financieros institucionales necesarios.

El plan maestro en So Paulo: Ley No. 14.430/2002 Despus de negociaciones intensas y democrticas, el actual plan maestro de So Paulo (adoptado por la Ley Municipal 14.430/2002) incorpora las directrices y los instrumentos para las polticas urbanas establecidas en el Estatuto de la Ciudad. En sus secciones sobre vivienda, el plan maestro enumera como algunos de sus objetivos el mejoramiento de la vivienda existente de familias de bajos ingresos y la produccin de vivienda social.182 La regularizacin de la tierra se considera un componente de vivienda urbana y las polticas de urbanizacin, y est dividida en dos elementos de accin: mejoramiento de tugurios y seguridad legal de la tenencia. Otras acciones estratgicas son: La demarcacin de las reas centrales dentro de la ciudad con adecuada infraestructura para la construccin de proyectos de vivienda social, y la creacin de ZEIS en las reas de tugurios ocupadas irregularmente;

182

Art. 79, V.

Aplicacin equitativa de la posesin en reas privadas y consolidadas, y de la Concesin Especial para Vivienda en reas pblicas. (Art. 81, III); Las mejoras de reas ocupadas por poblaciones de bajos ingresos (mejoramiento de la infraestructura bsica, servicios sociales y pblicos) y la integracin con la produccin de la vivienda social; y Asistencia gratis tcnica y legal para comunidades y grupos sociales en desventaja y vulnerables.

El papel estratgico de la ZEIS ZEIS es una categora especfica de zonificacin de la ciudad que permite la aplicacin de normas algo ms bajas (o al menos diferentes) para el uso y ocupacin de la tierra en programas de regularizacin de la tierra en reas de bajos ingresos, o durante la ejecucin de proyectos de vivienda social. Al compensar las normas especiales con las restricciones urbanas para proyectos de altos ingresos de bienes races, se hace un intento por balancear el uso del espacio para todos los ocupantes y hacer posible que la poblacin de bajos ingresos viva en lugares centrales y privilegiados de la ciudad. De hecho, es el instrumento con el cual sern transformados los tugurios e incluidos en el orden legal urbano. El plan maestro hizo el mapa de 710 reas ZEIS en So Paulo utilizando las siguientes categoras: ZEIS 1: dnde estn situados los tugurios y los asentamientos de tierra populares e irregulares; ZEIS 2: reas vacas o subutilizadas para la promocin de vivienda social; ZEIS 3: reas con tugurios o vivienda en inquilinato en vecindarios centrales; y ZEIS 4: tierras vacas adecuadas para vivienda pero localizadas en reas protegidas por el medio ambiente que pueden utilizarse total o parcialmente para proyectos de vivienda social.

La ley municipal que protege a los residentes en casas de inquilinato en So Paulo Esta Ley Municipal de So Paulo (No. 1.928/91) trata sobre las condiciones de vivienda en casas de inquilinato. En el Art. 2, el municipio considera que la responsabilidad por las condiciones de vivienda en casas de inquilinato es atribuida conjuntamente (a) al dueo, (b) al arrendador o subarrendador (agente) y/o (c) a quien sea responsable por la comercializacin de la casa de inquilinato. La vivienda en inquilinato debe registrarse bajo esta categora especfica y el registro provee el reconocimiento legal del derecho a la vivienda de los residentes. Los derechos colectivos de los residentes en casas de inquilinato (Art. 18 del Decreto Municipal 32.924/92) son los siguientes: Obtener informacin de la Comisin para la Intervencin y Recuperacin de las Casas de Inquilinato (CIRTH) sobre los aspectos fsicos y legales de la propiedad donde ellos viven; Solicitar una inspeccin de habitabilidad de las casas de inquilinato donde ellos viven; Solicitar la designacin de programas especficos de vivienda para aquellos que viven en casas de inquilinato;

Buscar asistencia legal gratis; y Reportar a la (CIRTH) cualquier omisin en la aplicacin de esta ley y/o violaciones del derecho general a la vivienda. Los miembros del CIRTH son representantes de las secretaras municipales para la vivienda y el desarrollo urbano, justicia, salud y bienestar social.183

La regularizacin de tugurios situados en reas pblicas de So Paulo La Ley Municipal No. 13.514/03 hizo posible la ejecucin de un programa de largo alcance de regularizacin de la tierra para reas pblicas municipales al permitir la regularizacin de la vivienda para los residentes en 160 tugurios municipales localizados en reas pblicas. La aprobacin de la ley en la legislatura municipal fue facilitada por la intensa participacin de los tugurios populares y de los movimientos de vivienda en la ciudad. La mayora de estos tugurios se desarrollaron en reas inutilizadas de propiedad pblica. Con esta nueva ley se proporcion una base legal para la reclasificacin de estas reas como propiedad de dominio municipal, haciendo as posible la asignacin para asentamientos de bajos ingresos en los trminos del Art. 158 de la constitucin municipal. Esta ley tambin autoriza el otorgamiento de Concesiones Especiales para Vivienda a ocupantes que cumplan los requerimientos de la Medida Provisional 2.220/2001. La ley, en el Art. 3, pargrafo 3, autoriza al municipio de So Paulo a ordenarle a las Cortes Estatales la extincin y el archivo de todos los procesos legales de desalojo relacionados con las 160 reas pblicas pertenecientes al programa de regularizacin de la tierra. Para aquellas propiedades no utilizadas principalmente para vivienda, la Ley Municipal garantiza el otorgamiento de la autorizacin para uso comercial, institucional, o de servicios, con tal de que se respeten los intereses sociales de la comunidad. Esta regulacin es muy importante porque muchos residentes en tugurios ofrecen servicios locales simples, y esto contribuye a la generacin de empleo e ingresos para la comunidad. El progreso en todas estas actividades ha sido muy satisfactorio y se han expedido 40.000 concesiones especiales para residencia a las familias de quienes viven en estas condiciones inadecuadas. Prcticamente todos los ocupantes de las 160 reas pblicas ahora denominadas ZEIS, han recibido documentos legales del ttulo de concesin para sus pequeas y muy disputadas propiedades.

La legislacin le da prioridad a ttulos para las mujeres El municipio de So Paulo recientemente sancion una ley (13.770 del 24 de enero de 2004) requiriendo la inclusin en programas pblicos de vivienda clusulas que le den prioridad a las mujeres como beneficiarias de contratos, convenciones y otras formas de asociaciones financiadas con fondos municipales, y acceso a programas sociales y de educacin profesional.
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Esta comisin fue creada por el primer gobierno del PT en 1992. Fue disuelta por el subsiguiente gobierno del Partido Popular Brasilero, y reactivada por el gobierno local del PT en 2004.

Esta ley le da prioridad a la expedicin de varios documentos a nombre de las mujeres, tales como ttulos de propiedad, contratos de financiacin, adquisiciones conjuntas, posesin, garantas para compra y/o venta, arriendo social, cartas de crdito y la transferencia de la propiedad involucrada en la formalizacin de la relacin de usufructuaria de la vivienda social. La ley les otorga esta prioridad a las mujeres solteras, mujeres casadas y mujeres cabeza de familia. La ley hace hincapi en que las autoridades municipales estn obligadas a promover la capacitacin y especializacin del trabajo femenino para que las mujeres puedan participar ms fcilmente en los procesos productivos y en los programas de autogestin de las organizaciones de la comunidad para vivienda social. La nueva ley es progresista y representa una garanta legal para la continuacin de la lucha por implementar los derechos de las mujeres. Esta ley fue el resultado de propuestas conjuntas redactadas por las mujeres y los movimientos de vivienda.

8.2 Porto Alegre Durante los ltimos 15 aos, la ciudad de Porto Alegre ha acumulado una gran experiencia con la continuidad del gobierno municipal del PT y con la participacin popular en la administracin y planificacin de la ciudad, siendo la experiencia ms importante el presupuesto participativo. Unos 1,2 millones de personas viven en Porto Alegre. La ciudad tiene una constitucin municipal resultante de un proceso democrtico participativo que contempla una poltica de vivienda urbana basada en la plataforma de reforma urbana, en la cual la participacin del Foro Municipal sobre Reforma Urbana en Porto Alegre fue decisiva para movilizar a las ONG, los movimientos populares y las asociaciones de profesionales. La constitucin de Porto Alegre redactada a principios de los aos 90, incluy instrumentos que precedieron 12 aos al Estatuto de la Ciudad, tales como el plan maestro, la parcelacin o construccin obligatoria, impuestos progresivos sobre la propiedad urbana, expropiaciones para llevar a cabo la reforma urbana, reas especiales de inters social, etc. Los programas de regularizacin de la tierra dirigidos a las poblaciones de bajos ingresos y el nuevo orden urbano legal de la ciudad se han fortalecido con los procesos de participacin popular como el proyecto Constitutivo Plus de la Ciudad de Porto Alegre, llevado a cabo por el municipio en 1993. Por primera vez representantes de diversos segmentos sociales debatieron los intereses de la ciudad en trminos iguales con tcnicos, acadmicos y el sector privado, con la mira en proyectos de desarrollo urbano y econmico. Porto Alegre tambin implement el presupuesto participativo, en el que parte del presupuesto de la ciudad lo define la poblacin, y en 1992 apropi recursos para vivienda, que era la demanda principal de los movimientos populares. La inversin municipal en vivienda durante 16 aos ha totalizado US $107 millones con 52.797 familias beneficiadas.

9. Las mejores prcticas

9.1 Consejos de vivienda y conferencias Una innovacin significativa en polticas urbanas y de vivienda es la descentralizacin de la administracin de la ciudad a travs de la formacin de consejos ciudadanos vinculados a la autoridad pblica. Estos consejos de administracin son parte de una dimensin ms amplia de las acciones del gobierno e intentan transformar el proceso de administracin urbana involucrando en l a la sociedad civil. De ah que en la esfera exclusiva del servidor pblico profesional, este nuevo concepto de poder compartido introduce una combinacin de coadministracin civil y pblica, promoviendo ms la idea fundamental de la participacin popular y la responsabilidad. El Consejo Municipal de Porto Alegre para la Tierra y el Acceso a la Vivienda (COMATHAB, creado en 1995) est compuesto por 27 consejeros: un tercio son representantes de las asociaciones de residentes; un tercio son representantes de los trabajadores, empleadores y ONG; y un tercio son representantes del gobierno responsables del proyecto en cuestin.184 En diciembre de 2004, siete de los 27 consejeros eran mujeres. En esta forma ms elementos de la sociedad estn involucrados en todo el proceso, garantizando la transparencia en la ejecucin de los proyectos pblicos y en el uso del dinero pblico, as como en expandir un sentido de logro y orgullo por el trabajo realizado y los servicios prestados. El COMATHAB debate y asigna no slo los recursos presupuestados del fondo de desarrollo municipal, sino que tambin participa en las apropiaciones de las finanzas y en las polticas de vivienda. Aunque la ltima palabra sobre todos los asuntos de presupuesto recae en el concejo municipal sobre presupuesto participativo, las propuestas siempre se discuten y aprueban previamente en el COMATHAB. Aparte de las reuniones mensuales del consejo (que por definicin le concierne la administracin da a da de los proyectos pblicos), se llevan a cabo reuniones de cmaras temticas (regularizacin de la tierra, inspeccin, planificacin y desarrollo) en intervalos regulares. En todas estas reuniones se promueve la presencia de la prensa escrita y televisada, y participan ONG nacionales e internacionales. En alguna forma diferente a la de So Paulo pero virtualmente con el mismo resultado, la creacin del consejo municipal de vivienda es el resultado de una propuesta aprobada en la Primera Conferencia Municipal sobre Vivienda. El consejo est compuesto por 48 miembros. Del total, 16 son representantes de la entidades de vivienda popular, otros 16 representan diferentes sectores de la sociedad civil (universidades, ONG, el sector privado) y 16 representan la autoridad pblica (municipio, estado, unin). El consejo tiene poderes deliberativos y de monitoreo.

184

COMATHAB tuvo siete mujeres consejeras hasta el final del perodo del ltimo gobierno en Porto Alegre (diciembre 2004).

9.2. Programas de vivienda en la ciudad de So Paulo Regularizacin de la tierra Basada en el plan maestro y en la Ley No. 13.514/2002, So Paulo est desarrollando un programa de regularizacin de la tierra de considerable impacto en los tugurios situados en reas pblicas. Cerca de 160 tugurios estn siendo regularizados y 30.000 familias (aproximadamente 150.000 personas) se beneficiarn. A junio de 2004 se haban expedido 40.000 ttulos de Concesiones Especiales de Uso por el Departamento de Vivienda y Desarrollo urbano para la poblacin de bajos ingresos.

El programa Mutiro, (cooperativa de autoayuda) y el sistema de autogestin Este programa que involucr 10.000 casas, fue diseado e ejecutado durante 1989 1992 por la alcalda de So Paulo en asocio con 108 asociaciones de la comunidad y 24 entidades de evaluacin tcnica. En el sistema de autogestin, el municipio le da apoyo, materiales y fondos a las asociaciones para que puedan construir las casas y la infraestructura urbana asociada. La Empresa Pblica de Vivienda Metropolitana (EPVM), bajo la secretara municipal de vivienda, es responsable de la ejecucin de la infraestructura. La construccin de vivienda bajo estos programas ha beneficiado a cerca de 68.000 personas cuando se reemprendieron trabajos que haban estado inactivos por ms de ocho aos. De acuerdo con el actual gobierno, se completaron 4.551 viviendas que empezaron entre 1989 y 1991. El fondo municipal para vivienda financia el proyecto de construccin y la EPVM construye y administra la infraestructura. Las casas son construidas por los miembros del mutiro (representados por sus asociaciones) que generalmente son sus futuros residentes. Por los trminos del contrato mutiro, deben contratar asistencia tcnica cuando se requiera y responsabilizarse de la ejecucin del proyecto de vivienda. Aparte de las mismas casas, el programa mutiro provee fondos para la construccin de la infraestructura, tales como pavimentacin de calles, redes de agua y alcantarillado, e iluminacin publica. La Secretara de Vivienda le dio permiso a las asociaciones para utilizar la tierra y construir las casas. La mayora de la tierra asignada al programa resulta de la expropiacin de tierra privada. Un proyecto de ley municipal busca autorizar la concesin de uso de los derechos reales o de ventas al beneficiario del programa.

Acciones en defensa de los derechos de las mujeres a la vivienda El municipio de So Paulo en 2002 cre una entidad para concentrarse en los derechos de las mujeres a la vivienda y otros derechos. Llamado el Coordinador Especial de Asuntos de las Mujeres, est directamente conectado con el gabinete del alcalde. Para involucrar ms de cerca a las mujeres en las polticas de vivienda, el coordinador, en asocio con EPVM, ha elaborado una propuesta de creacin de centros de coordinacin en los cuales las mujeres jugarn un papel an ms central en la construccin colectiva de vivienda. Este proceso deber conducir a intercambios permanentes de informacin y experiencias, capaces de garantizar que el desarrollo de los procedimientos de las polticas de vivienda y tierra se centre en temas de gnero.

La organizacin de la Unin Nacional para la Vivienda Popular La Unin Nacional para la Vivienda Popular es un movimiento popular organizado en 17 estados. En el estado de So Paulo el movimiento une a varias asociaciones y cooperativas de vivienda que construyen vivienda por el sistema de auto-ayuda (mutiro) con fondos del estado. La unin incluye organizaciones que han llevado a cabo una gran variedad de negociaciones y acciones para adelantar proyectos de vivienda en la ciudad. Tambin merecen mencionarse las numerosas marchas y demostraciones organizadas por este movimiento en los ltimos 10 aos en la capital federal de Brasilia, con el fin de presionar al congreso para defender y aprobar la iniciativa popular de una ley que cree el Fondo Nacional para la Vivienda Popular. Las mujeres estn representadas en la coordinacin nacional del movimiento y tres de ellas (incluidas dos afrobrasileras) son consejeras en el Consejo Nacional de la Ciudad.

10. Conclusin
En el despertar de la democratizacin, representado por la aprobacin de la Constitucin de 1988, Brasil registr avances significativos en trminos de polticas de tierra y vivienda. La nueva legislacin es generalmente progresiva y participativa, y ha producido avances como el Estatuto de la Ciudad, que incorporan demandas sociales populares y experiencias prcticas acumuladas durante dos dcadas. Sin embargo, a pesar de este progreso, y principalmente debido al modelo de desarrollo econmico impuesto al Brasil por las autoridades monetarias internacionales, el nmero de asentamientos urbanos informales realmente ha aumentado. El nuevo orden legal urbano incluye la plataforma de la reforma urbana; la existencia de una variedad de actores sociales que urgen a la sociedad a hacer de las materias urbanas una prioridad en la agenda poltica, econmica y social; las iniciativas del gobierno federal por medio del Ministerio de la Ciudad; y el establecimiento de un sistema nacional de poltica de vivienda descentralizado y democratizado. Todos estos son indicadores positivos que pueden conducir a remover las barreras que obstruyen la lucha para terminar con la exclusin social. En esta forma, el estado y la sociedad enfrentan el reto de combatir la desigualdad social, de promover mejores condiciones de vida, de promover el acceso a la tierra y a la vivienda de la gente de bajos ingresos que ha sido privada por muchos aos del disfrute aun de un mnimo acceso a los derechos humanos econmicos, sociales y culturales. A pesar de los esfuerzos por mejorar los niveles de vida en los asentamientos de tugurios, las inversiones hechas en esta rea se dificultan por una ayuda financiera limitada y otros obstculos que deben eliminarse. Sin embargo, en una economa globalizada no es posible lograr estas metas en un solo pas. El esfuerzo por crear un nuevo modelo que oriente las limitaciones y obstculos hacia el logro de estas metas, depende de un total acuerdo de todas las naciones dentro de orden econmico global. Es por lo tanto necesario alcanzar un acuerdo internacional para que las inversiones en saneamiento y vivienda para los poblaciones ms pobres, estrechamente relacionadas con el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio, no se incluyan en la deuda para los clculos de los pases de excedente primario, deudores y en desarrollo.

11. Recomendaciones
11.1 Alivio de la deuda Se requieren recursos considerablemente ms grandes para hacer un impacto real, y la economa brasilera produce ms que suficiente dinero para este propsito. Sin embargo, estos recursos estn atados al pago de la deuda externa del Brasil al Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, al Banco Mundial y a otros. El primer paso para mejorar las condiciones de vida descritas en este informe es la modificacin de las polticas de pago excesivamente severas impuestas a Brasil (y a muchos otros pases del Tercer Mundo) por estas entidades internacionales. Muchas de estas deudas se han vuelto a pagar varias veces por el pago de los intereses cargados, y las agencias internacionales pueden muy bien costear la prolongacin de la deuda del Brasil por un poco ms tiempo con el objetivo de liberar fondos para un mejor bienestar de millones de personas. El gobierno brasilero, junto con aquellos otros pases en desarrollo, debe defender internacionalmente un cambio en la utilizacin de los fondos nacionales ahora destinados para el pago de la deuda. En cambio, estos fondos deberan invertirse en polticas sociales como vivienda y saneamiento. En foros internacionales, el gobierno debera adelantar el argumento de que las inversiones nacionales en saneamiento y vivienda para los ciudadanos ms pobres, que estn estrechamente relacionados con el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio, no deberan incluirse en el pago de la deuda. Estas medidas son necesarias para eliminar los obstculos y liberar recursos para programas sociales en el Brasil.

11.2 El Fondo y el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social La ejecucin del Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social y el Fondo Nacional para la Vivienda de Inters Social presenta un reto para el gobierno brasilero en el actual modelo econmico. Esta ley puede permitir la transferencia de fondos, ahora utilizados para pagar la deuda externa, a programas de subsidios de vivienda para los segmentos vulnerables de la poblacin. En la regulacin de la Ley No. 11.124/2005, un componente esencial que requiere ser incluido se refiere a las necesidades especiales de la vivienda rural, poblaciones indgenas y afrobrasileras y comunidades quilombolas. Otro medida importantes es que el Ministerio de la Ciudad y el Consejo Nacional de la Ciudad tendran la competencia para definir la utilizacin de los recursos del FGTS que seran asignados al Fondo Nacional para la Vivienda de Inters Social.

11.3 Fortalecer y consolidar el Consejo Nacional de las Ciudades Recomendamos el fortalecimiento y la consolidacin del papel del Consejo Nacional de las Ciudades y las conferencias como instrumentos estratgicos para la ejecucin de un Sistema Nacional de Ciudad descentralizado y democrtico, consistente en consejos municipales y estatales de la ciudad.

11.4 Administracin de la tierra (1) Brasil debera instituir planes nacionales y regionales del uso de la tierra. (2) Las reglas que controlan los requerimientos para el registro pblico de la propiedad de la tierra necesitan una revisin urgente para (i) estandarizar el procedimiento, (ii) eliminar la distribucin actual de la administracin de las tierras pblicas, (iii) eliminar o reducir los obstculos para el registro que ponen las oficinas de registro y (iv) armonizar y digitalizar las cartografa municipal, estatal y federal, y las bases de registros. (3) El principal obstculo para el reconocimiento legal de una herencia para un hombre o una mujer, de los derechos reales sobre un bien (casa, lote, tierra) en un asentamiento informal, es el registro irregular o no existente de la propiedad. Los programas de regularizacin de la tierra para tales asentamientos y la provisin de servicios de asistencia legal gratis, son dos de las principales medidas que deberan tomarse para consolidar los derechos a la herencia de los habitantes de asentamientos informales. Las cortes tambin deben alterar sus posiciones tradicionales para permitir la transferencia de la propiedad o la posesin al sobreviviente, a pesar de la situacin irregular de la tierra.

11.5 La ley y la poltica de reforma Debera revisarse la legislacin que trata sobre las diferentes formas de ocupacin y titulacin de las tierras de la unin, en una forma que armonice y simplifique la titulacin de la posesin de los asentamientos informales rurales y urbanos, tierras indgenas y comunidades quilombolas, al tomar en consideracin el nuevo orden legal urbano. Debera revisarse la legislacin sobre la divisin de la tierra en el registro pblico de los bienes races, con la meta de simplificar y reducir los costos de los procedimientos de regularizacin de la tierra en reas tradicionales y de bajos ingresos. Esta legislacin debe eliminar situaciones donde se requiere la aprobacin del estado y arreglar las cosas para que los municipios solos puedan definir los requerimientos para la divisin de la tierra en los asentamientos consolidados como las favelas. Es esencial que los municipios tengan la autoridad para definir los criterios para la regularizacin de la tierra en cuestiones como el tamao mnimo de un lote, la infraestructura bsica aceptable y el mnimo porcentaje admisible de zonas verdes.

11.6 Ejecucin del Estatuto de la Ciudad Los municipios deberan ejecutar una poltica de reforma urbana basada en el Estatuto de la Ciudad, preparando democrticamente planes maestros para la ejecucin con la participacin de elementos populares de la sociedad, as como : (i) planificacin municipal del uso de la tierra para todo el territorio de la ciudad; (ii) para la regularizacin de la tierra, normalizacin del uso de los nuevos instrumentos legales establecidos en el Estatuto de la Ciudad, tales como ZEIS/AEIS, ocupacin, concesin especial para vivienda y as sucesivamente.

11.7 Funcin social de la propiedad (1) El poder judicial debe aplicar el principio bsico de la funcin social de la propiedad rural para resolver disputas sobre si una propiedad en particular es productiva en conflictos de reforma agraria. (2) En los decretos federales para expropiar las tierras rurales para la reforma agraria, el poder judicial debera validar el criterio del gobierno para definir si la propiedad en cuestin no esta cumpliendo su funcin social por ser improductiva. (3) Los municipios deberan planificar y administrar su territorio rural a travs del plan maestro, definiendo las reas rurales que no estn cumpliendo su funcin social por medio del instrumento de Zonas Especias para la Reforma Agraria.

11.8 La tierra y los asentamientos de vivienda en disputa. Deberan establecerse cortes especiales (o adaptarse las existentes) para manejar los conflictos relacionados con la tierra, la posesin colectiva, la demarcacin y regularizacin de la tierra. Los tribunales deberan mantener el registro de los conflictos judiciales sobre las tierras en reas urbanas y rurales, casos de regularizacin de la tierra, y casos de desalojo forzado y reubicaciones etc., con el objetivo de formar un cuerpo de referencia para estos casos especiales. Los conflictos relacionados con los derechos a la vivienda, la posesin y la propiedad urbana y rural de la tierra deberan pasar por mtodos institucionales alternativos de negociacin, mediacin y resolucin, tales como los comits o consejos de justicia; y la creacin de cortes de barrio y distrito. Tambin apoyamos la recomendacin de crear Cortes de Circuito peridicas, donde tales casos puedan tratarse en la zona donde surgieron los problemas y donde pueden encontrarse soluciones ms efectivas y simples.

11.9 Derecho a la vivienda para todos (1) Los estados y los municipios deben ejecutar programas de vivienda para proveer acceso a una vivienda adecuada y a la tierra. Adems de las reas urbanas, estos programas deben progresivamente satisfacer las demandas de vivienda de los habitantes y trabajadores rurales, y de las poblaciones indgenas y afrobrasileras, dndole prioridad en general a las mujeres y a los grupos sociales vulnerables. Ms aun, algunas cuotas de tales programas deberan reservarse para los ciudadanos mayores. Los derechos culturales de la poblacin indgena y afrobrasilera tambin deben considerarse en la poltica de vivienda. (2) El gobierno, por medio del Ministerio de la Ciudad, debe generar recursos para los programas de mejoramiento de tugurios, la regularizacin de la tierra y la adecuada integracin de los asentamientos informales para poder asistir a los municipios en la ejecucin de los programas sociales de vivienda. (3) Todas las entidades del Estado deben adoptar un enfoque amplio de los derechos humanos en la aplicacin de las polticas de vivienda urbana.

11.10 Aumentar el conocimiento y la capacidad de construccin (1) La unin, los estados y los municipios deben educar, cualificar y promover agentes de la autoridad pblica, de los grupos sociales y de las organizaciones de la sociedad civil, en la aplicacin de la nueva legislacin sobre la ciudad y los derechos a la vivienda. Tambin deben establecer o mejorar los servicios legales y la asistencia tcnica en programas de regularizacin de la tierra para las reas tradicionales y/o de bajos ingresos, tales como las tierras indgenas y las comunidades quilombola. (2) Las redes que prestan asistencia legal y son activas en el desarrollo de los derechos humanos y la legislacin urbana, deben incrementar sus esfuerzos para involucrar miembros de los departamentos de justicia y de los registradores pblicos en cuestiones de derechos humanos, promoviendo cursos, seminarios y congresos. (3) La Ley Federal sobre Arriendo de la Propiedad Urbana contiene importantes reglas para manejar la violacin comn de los derechos a la vivienda de la gente que vive en colectivos multifamiliares de vivienda arrendada (cortios). Sin embargo, las autoridades pblicas, fiscales, abogados de oficio y jueces, realmente necesitan aplicar esta ley. Tambin es necesario para la autoridad pblica lanzar una campaa de educacin para proveer informacin acerca de cmo la poblacin de los cortios puede aplicar esta legislacin para proteger sus derechos a la vivienda.

11.11 Los derechos de las mujeres a la tierra y a la vivienda Todos los niveles del gobierno deben tomar medidas especiales para proteger el derecho de las mujeres a la tierra y a la vivienda, as como darles prioridad para obtener un ttulo de vivienda construida bajo programas pblicos de vivienda. El Consejo Nacional de las Ciudades debe introducir un Plan de Vivienda con perspectiva de gnero. Es ms, el Ministerio de la Ciudad debera darle mayor importancia al gnero en su legislacin. Adems, los municipios deberan introducir la perspectiva de gnero en sus planes maestros.

11.12 Informacin desglosada por gnero, raza y etnia El IBGE y otros institutos de estadstica pblica deben proveer informacin y registros, que incluyan datos comparativos y desglosados por gnero, raza y etnia, para identificar a los beneficiarios de programas de vivienda y titulacin adoptados en reas urbanas y rurales.

11.13 Asistencia legal La poblacin de bajos ingresos todava tiene dificultades para obtener acceso a soluciones legales, resultado de la falta de asesora y de asistencia gratis o subsidiada. El sistema del abogado de oficio necesita ms apoyo financiero de los gobiernos federales y estatales, y las oficinas del nivel estatal necesitan ser fortalecidas para que puedan atender las demandas de proteccin de las comunidades vulnerables. Todos los estados deben establecer una oficina de abogado de oficio.

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3. Entrevistas
Martha Heriberta Valle (Presidenta) y Matilde Rocha (Directora) de la Federacin de Mujeres Productoras del Campo Nicaragense. Managua, Nicaragua, febrero 26 de 2004.

4. Sitios Web Consultados

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Apndice I
Tabla I.I Niveles de jurisdiccin dentro de la Repblica Federal del Brasil
Nivel Unin Jurisdiccin La unin federal tiene la autoridad exclusiva para: Preparar e implementar planes nacionales y regionales espaciales para el desarrollo econmico y social; Adoptar directrices para el desarrollo urbano, incluyendo la vivienda, el saneamiento bsico y el transporte urbano; Legislar sobre materias de ley civil, ley de procedimientos, ley agraria; Expropiacin, agua y energa, poblaciones indgenas, organizacin judicial de la defensa legal pblica del Distrito Federal y de los territorios; y de los registradores pblicos; Reconoce los derechos a la tierra de las poblaciones indgenas, legisla sobre las formas de proteccin y reconocimiento de los derechos originales sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por esta poblacin, y la demarcacin, proteccin y respeto a todas sus tierras y bienes; Expropia tierra rural que no cumpla su funcin social. Adopta constituciones estatales y leyes que regulan su organizacin, de acuerdo con los principios de la Constitucin federal; Establece regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y microregiones, formadas al agrupar municipios adyacentes. Los mismos poderes legislativos que se le atribuyen a los estados y a Los municipios. Autoridad para legislar con la misma autoridad sobre: y - Impuestos, finanzas, ley econmica y urbana; - Procedimientos judiciales; - Asistencia legal y defensora pblica. (Sobre estos temas la unin debe adoptar reglas generales) Cuando tiene ms de 20.000 habitantes: adoptar un plan maestro como la herramienta bsica para la poltica de desarrollo urbano; Implementar la poltica de desarrollo urbano con el objetivo del total desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y de garantizar el bienestar de sus habitantes; Imponer el loteo o divisin de tierra improductiva y/o aplicar un aumento de impuestos progresivos a construcciones o propiedad urbana que no cumpla con la funcin social requerida. Expropiar la propiedad urbana que no cumpla con su funcin social; Legislar sobre materias de inters local; Suplir la legislacin federal y estatal cuando sea pertinente; Recaudar y recolectar impuestos dentro de su jurisdiccin y aplicar sus rentas; Crear, organizar y disolver distritos, con la debida consideracin a la legislacin estatal; Proveer directamente o por concesin o permiso, los servicios pblicos de inters local; Promover, cuando sea pertinente, un rea adecuada de planificacin por medio de la planificacin y control del uso, y asignacin y ocupacin de la tierra urbana. Bases constitucionales Art. 21 (IX);

Art. 21 (XX); Art. 22, Pargrafos I; II; IV, XIV, XVII y XXV. Art. 231

Estado

Art. 184 Art. 25 Art. 25 (3) Art. 32 (1) Art. 24 Par. I Par. XI Par.XIII Par. 1 Art. 182 Art. 182

Distrito Federal Unin, estados Distrito Federal Municipio

Art. 182, Par. 4

Art. 30, Par. I Art. 30, Par. II Art. 30, Par. III Art. 30, Par. IV Art. 30, Par V; Art. 30, Par. VI;

Nivel

Jurisdiccin

Bases constitucionales Art. 23 Par. IX

Unin, Autoridad conjunta para: estados, Promover programas de construccin de vivienda, de mejoramiento de Distrito vivienda y de las condiciones de saneamiento bsico; Federal y Combatir las causas de la pobreza y de los factores que conducen a municipios condiciones de vida por debajo de los estndares, promoviendo la integracin social de las personas no privilegiadas; Proveer la salud y asistencia pblica y la proteccin y salvaguardia de las personas discapacitadas; Proteger el medio ambiente y combatir la polucin.

Par. X Par. II Par. V

Apndice II
Tabla II.I Tipos de tenencia en reas urbanas Tipo de Tenencia Subcategoras y descripcin Bases legales Propiedad Compra y venta de bienes races: (a) Art. 481-528 del (posesin legal) Tambin utilizada en casos de ocupacin colectiva Cdigo Civil irregular en tierras privadas o pblicas: en este caso un movimiento popular organiza una Asociacin civil y compra la tierra al dueo. Donacin: Ha sido utilizada por Los municipios y los estados (b) Art. 538-564 para proveer vivienda popular a familias en del Cdigo Civil situaciones de riesgo, e.g. durante inundaciones y deslizamientos de tierra. (c) Criterios en el Ocupacin (Usucapio Urbano) Art. 183(3) y 189 de Bajo ciertas circunstancias, el ocupante(s) irregular la Constitucin, Art. individual o colectivo adquiere la posesin legal de un 1240 del Cdigo terreno urbano. La opcin colectiva se utiliza a Civil y Art. 9-15 del menudo para regularizar todo el asentamiento Estatuto de la Ciudad informal. (ver el texto principal ms abajo) La titulacin conjunta no es obligatoria, pero el ttulo (d) Art. 183(1) de la de propiedad y concesin de uso debe otorgarse al Constitucin y Art. hombre o a la mujer o a ambos, sin tener en cuenta su 1240, par. 1 del estado civil. Cdigo Civil (posesin urbana y Concesin Especial para Vivienda) Arriendo de la tierra: utilizado en el mercado formal Art. 565-578 del de bienes races Cdigo Civil Arriendo de vivienda: Individual o colectiva casas de inquilinato (alquiler de vivienda multifamiliar Ley Federal 8.245 de colectiva (cortios)). 1991

Arrendamiento formal y alquiler

Alquiler / subarriendo de vivienda Arrendamiento o Arriendo y subarriendo de tierra alquiler informal Arriendo de vivienda Ampliamente utilizado en arriendo/alquiler formal e informal. Es muy comn el alquiler informal en casas de inquilinato, con baja seguridad por la tenencia, altas tasas de alquiler y malas condiciones de vida. del (a) Concesin Especial para Vivienda (a) Si se cumplen los (concesso de Uso Especial para Fins de Moradia criterios del Art. 1 de

Derechos usuario

Tipo de Tenencia

Subcategoras y descripcin Bases legales CEFM) la Medida La forma colectiva de este derecho es utilizada en Provisional 2220 de asentamientos de tugurios/informales. 2001 (ver ms abajo), el ocupante (b) Concesin del Derecho Real al Uso (Concesso do adquiere el derecho Direito Real de Uso CDRU) al uso de propiedad Utilizado colectivamente en programas de vivienda pblica de mximo social. 250 m2. Si el gobierno est de acuerdo, no es necesario ir a la (b) Decreto 271 de corte, solamente el procedimiento administrativo. 1967 y Estatuto de la Ciudad, Art. 4, V, g (c) Uso; o un prstamo para el uso. y Art. 48. Tierra pblica y privada. (d) Derecho a la superficie. Garantiza el acceso a la (c) Art. 1412 -1413 tierra. Cdigo Civil; Art. 26 Ley Federal 6766/79 (d) Art. 21 Estatuto de la Ciudad; Art. 1369 1377 Cdigo Civil

Apndice III
Ley Internacional La igualdad de derechos a la propiedad de la tierra y a la vivienda se reconocen en varios instrumentos internacionales de derechos humanos, entre ellos: La Declaracin Universal de Derechos Humanos (DUDH)185 El Artculo 17 reconoce a cualquier persona el derecho a tener propiedad y prohbe privarla arbitrariamente de ella; El Artculo 25 confirma el derecho a un nivel de vida adecuado, incluida la vivienda; El Artculo 2 le da a cualquier persona, sin discriminacin, los derechos y libertades establecidos en esta declaracin; y El Artculo 16 le da a hombres y mujeres igualdad de derechos durante y despus de la disolucin del matrimonio. El Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CIDESC)186 El Artculo 11 (1) reconoce el derecho a una vivienda adecuada;187 El Artculo 2 (2) prohbe la discriminacin; y El Artculo 3 reconoce la igualdad de derechos para hombres y mujeres. El Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (CIDCP)188 El Artculo 3 reconoce los derechos iguales entre hombres y mujeres; El Artculo 17 establece el derecho a la proteccin de interferencias arbitrarias o ilegales en el hogar de una persona; El Artculo 23 (4) dispone dar los pasos apropiados para garantizar iguales derechos durante y despus de la disolucin del matrimonio (incluidos los derechos a la propiedad marital); y El Artculo 26 confirma que todos tienen derecho a una igual proteccin por parte de la ley, sin discriminacin de ningn tipo, incluidos el sexo, la raza y la etnia. Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (CIEDR)189
185

Declaracin Universal de Derechos Humanos, adoptada el 10/12/1948 por Resolucin de la Asamblea General 217 A (III), NU GAOR, 3 Sesin. 186 Convencin Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptada el 16/12/1966. Resolucin de la Asamblea General 2200 (XXI), 21 Sesin, Sup. No. 16, ONU. Doc A/6316 (1966), 993, U.N.T.S. 3, entr en vigencia el 3/1/1976. A junio de 2005, 151 estados hacan parte de sta, aunque 66 estados la haban firmado pero (todava) no ratificado. 187 El derecho a una vivienda adecuada consiste en los siguientes elementos: (1) seguridad legal de la tenencia sin tener en cuenta el tipo de tenencia; (2) disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura; (4) habitabilidad; (5) accesibilidad (incluido el acceso a la tierra); (6) localizacin; y (7) adecuacin cultural. Ver Comit sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de NU, Comentario General No. 4 sobre el Derecho a una Vivienda Adecuada. Doc. NU EC/12/1991/41/1991. Para el texto completo ver http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/MasterFrameView/469f4d91a9378221c12563ed0053547e?Opendocument 188 Convencin Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, adoptada el 16/12/1996 por Resolucin de la Asamblea General 2200 (XXI), Suplemento. No. 16, Doc. NU A/6316 (1993), 999 U.N.T.S. 171. La CIDCP entr en vigencia el 23/3/1976. A junio de 2005, 154 pases haban ratificado la CIDCP y 67 la haban firmado. 189 Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial, adoptada el 21 de diciembre de 1965 por Resolucin de la Asamblea General 2106 (XX), entr en vigencia el 4 de enero de 1969. A junio de 2005, 170 estados hacan parte de esta Convencin, aunque 84 la haban firmado pero (todava) no ratificado.

El Artculo 5 (d) pargrafo (v) reconoce el derecho a la propiedad y el pargrafo (vi) confirma el derecho a heredar; y El Artculo 5 (e) pargrafo (iii) reconoce el derecho a la vivienda. Estos derechos a la vivienda y a la propiedad incluyen el derecho a regresar.190 Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW)191 El Artculo 13 dispone la eliminacin de la discriminacin contra la mujer en reas de la vida econmica y social para garantizarle a la mujeres igual derecho a prstamos bancarios, hipotecas y otras formas de crdito financiero; El Artculo 14 (2)(h) confirma el derecho de la mujeres a disfrutar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en relacin con la vivienda, el saneamiento, la electricidad y el suministro de agua, transporte y comunicaciones; y El Artculo 15 acuerda la igualdad de las mujeres y los hombres ante la ley, y les reconoce la igualdad de derechos para realizar contratos y administrar propiedades. Convencin sobre los Derechos de la Niez (CDN)192 El Artculo 27 reconoce el derecho de todo menor a un nivel de vida adecuado para el desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social de la niez. Convencin (No.169) Respecto a los Indgenas y Pueblos Tribales en Pases Independientes (Convencin 169)193 El Artculo 7 reconoce el derecho de los indgenas y de los pueblos tribales a sus propias decisiones respecto a la tierra que ocupan o utilizan; El Artculo 8 (2) confirma el derecho a mantener sus propias costumbres e instituciones, mientras no sean incompatibles con los derechos humanos internacionales; y El Artculo 14 dispone el reconocimiento y proteccin del derecho a la propiedad y posesin de las tierras que los indgenas y pueblos tribales tradicionalmente ocupan, y el derecho a su uso para la subsistencia y las actividades tradicionales; y El Artculo 16 estipula que la reubicacin de la tierra debe hacerse con el consentimiento libre e informado, el derecho a regresar, o a tierra igual y compensacin. Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH)194

190

Ver Comit sobre la Eliminacin de la Discriminacin Racial de NU, General Recommendation nr. XXII on Article 5: Refugees and Displaced Persons, 1996. Disponible en: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/fed5109c180658d58025651e004e3744?Opendocument 191 Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer, adoptada el 18/12/1979, Resolucin de la Asamblea General 34/180, U.N.G.A.O.R. Sesin 34, Supp. No. 46, Doc. NU A/34/36 (1980), entr en vigencia el 3/9/1981. A marzo de 2005, 180 estados hacan parte de sta. 192 Convencin sobre los Derechos de la Niez, adoptada el 20/11/1989 por Resolucin de la Asamblea General 44/25, Doc. NU A/44/25, entr en vigencia el 2/9/1990. Todos los estados excepto EE.UU. y Somalia hacen parte de sta. 193 Convencin (No.169) Respecto a los Indgenas y Pueblos Tribales en Pases Independientes, adoptada en junio 27 de 1989 por la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo en su sesin 67. Entr en vigencia el 5 de septiembre de 1991. La Convencin 169 fue ratificada por 17 pases. Ver http://www.ilo.org/ilolex/cgilex/ratifce.pl?C169

El Artculo 1 establece que los derechos y libertades reconocidos en esta convencin deben respetarse y garantizarse a todas las personas sin discriminacin; El Artculo 17 (4) compromete a los estados participantes a garantizar la igualdad de derechos y un adecuado balance de responsabilidades de los cnyuges, durante y despus de la disolucin del matrimonio; El Artculo 21 confirma el derecho a la propiedad y establece que la propiedad slo puede expropiarse a cambio de una compensacin justa por razones de utilidad pblica o inters social, y en los casos y de acuerdo con las formas establecidas por ley; y El Artculo 24 reconoce igualdad de proteccin por parte de la ley. En la Tabla 1.3 abajo, se presenta una visin general de cules pases en Amrica Latina hacen parte de estos instrumentos de derechos humanos.195

194

Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos, Costa Rica, adoptado el 22 de noviembre de 1969; entr en vigencia el 18 de julio de 1978. Organizacin de Estados Americanos, Series de Tratados, No. 36. Los Estados Unidos y 24 estados latinoamericanos hacen parte de esta convencin regional. Ver http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/b-32.html
195

Despus de que los representantes de un pas han firmado un acuerdo internacional o regional, el jefe de Estado debe aprobarlo. Despus de esa aprobacin, el acuerdo firmado se ratifica. En el acuerdo se establece si la ratificacin se requiere o no. Si un estado no ha firmado y ratificado ese acuerdo, puede acceder al tratado posteriormente. Al ratificar o acceder a un acuerdo internacional o regional, el estado se vuelve parte de ste y est comprometido con las obligaciones establecidas en ese acuerdo. Sin embargo, si el estado slo firma pero no ratifica, est comprometido a no contravenir lo que se establece en ese acuerdo.

Tabla 1. 3 Estatus de la ratificacin de los principales instrumentos de derechos humanos en Latinoamrica196

Nicaragua Venezuela S F: 1969 R: 1978 S F: 1968 R: 1978 S F: 1976 R: 1978 S F: 1967 S204 Argentina Repblica Dominica na Ecuador Honduras Guatemal a Colombia Paraguay El Salvador Uruguay S F: 1967 R: 1970 S F: 1967 R: 1970 S F: 1967 R: 1970 S F: 1967 R: 1968 S Tratado Panam Mxico Bolivia Brasil Costa Rica Cuba Chile

CIDESC

NO

S A: 1982

S A: 1992

CIDCP

Protocolo Opcional al CIDCP de 1966197 CIEDR

S F: 1968 R: 1986 S A: 1986

S A: 1982

S A: 1992

S A: 1982

NO

S F: 1969 R: 1972 S F: 1969 R: 1972 S A: 1992

CEDAW

S F: 1967 R: 1968 S198

S F: 1966 R: 1970 S

S F: 1966 R: 1968 S199

S F: 1966 R: 1971 S200

S F: 1966 R: 1969 S F: 1966 R: 1969 S F: 1966 R: 1969 S F: 1967 R: 1981 S

S F: 1966 R: 1968 S F: 1966 R: 1969 S F: 1966 R: 1968 S F: 1966 R: 1967 S

NO

S A: 1978

NO

S A: 1978

NO

S A: 1978

S F: 1966 R: 1972 S201

S A: 1983

S F: 1967 R: 1969 S F: 1968 R: 1999 S F: 1968 R: 1969 S A: 1966

S F: 1967 R: 1979 S F: 1967 R: 1979 S F: 1976 R: 1995 S A: 1979

S A: 1988

S A: 1992

S A: 2000

S F: 1967 R: 1983 S202

S F: 1966 R: 1981 S F: 1966 R: 1997 S F: 1966 R: 2005 S A: 2002

S A: 1981

S A: 1980

S A: 1981

S A: 1980

S F: 1976 R: 1977 S A: 1980

S A: 1992

S A: 2002

S A: 1980

S A: 1980

S F: 1966 R: 1975 S203

S A: 1978

S A: 1978

S F: 1976 R: 1977 S F: 1976 R: 1977 S F: 1966 R: 1967 S

S F: 1977 R: 1978 S F: 1977 R: 1978 S F: 1977 R: 1980 S F: 1966 R: 1971 S

196

Esta tabla slo incluye los pases de habla hispana y portuguesa de Latinoamrica y el Caribe. En esta tabla la letra F significa firmado, la letra R representa ratificado y la letra A indica adhiri. 197 El Protocolo Opcional al Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos le permite al Comit de Derechos Humanos recibir y considerar quejas de individuos sobre violaciones de cualquiera de los derechos establecidos en el Convenio. Los estados que han ratificado o adherido a este Protocolo Opcional reconocen la competencia del Comit de Derechos Humanos para hacer esto. 198 Argentina hizo una reserva declarando que no se considera comprometida con el Art. 29, pargrafo 1 de la CEDAW, que se refiere a la solucin de disputas entre dos o ms estados participantes en CEDAW: si la negociacin fracasa y si las partes no estn de acuerdo con un arbitramento, el asunto debe referirse a la Corte Internacional de Justicia. 199 Brasil hizo la misma reserva que Argentina. Ibd. 200 Chile declar que en el momento de firmar, no todas las provisiones de su cdigo civil eran totalmente consistentes con la CEDAW, y que planeaba enmendar su cdigo civil de acuerdo con esto.

Per

Nicaragua

Protocolo Opcional a CEDAW de 1999205 CDN

F: 1980 R: 1985 NO F: 2000, pero no R S F&R: 1990

F: 1980 R: 1990 S F: 1999 R: 2000 S F&R: 1990

F: 1981 R: 1984 S F: 2001 R: 2002 S F&R: 1990

F: 1980 R: 1989 NO F: 1999, pero no R S F&R: 1990

Convencin 169

S R: 2000

S R: 1991

S R: 2002

NO

F: 1980 R: 1982 NO F: 1999, pero no R S F: 1990 R: 1991 S R: 1991

F: 1980 R: 1986 S F: 1999 R: 2001 S F&R: 1990

F: 1980

S R: 1993

NO F: 2000 pero no R S F: 1990 R: 1991 NO

F: 1980 R: 1982 S F: 2000 R: 2001 S F: 1990 R: 1991 S R: 2002

F: 1980 R: 1981 S F: 1999 R: 2002 S F&R: 1990

F: 1980 R: 1981 NO F: 2001, pero no R S F&R: 1990

F: 1981 R: 1982 S F: 2000 R: 2002 S F&R: 1990

F: 1980 R: 1983 NO

S F&R: 1990

F: 1980 R: 1981 S F: 1999 R: 2002 S F&R: 1990

F: 1980 R: 1981 NO

S F&R: 1990

F: 1980 R: 1981 S F: 2000 R: 2001 S F&R: 1990

F: 1993 R: 1995 S F: 1999 R: 2001 S F&R: 1990

A: 2004

S F: 2000 R: 2001 S F&R: 1990

F: 1980 R: 1985 S F: 2000 R: 2001 S F&R: 1990

A: 1991

S F: 2000 R: 2002 S F&R: 1990

S R: 1998

NO

S R: 1996

S R: 1995

S R: 1990

NO

NO

S R: 1993

S R: 1994

NO

S R: 2002

201

Cuba hizo una reserva respecto al Art. 29, pargrafo 1. Este artculo se refiere a la solucin de disputas entre dos o ms estados participantes respecto a la interpretacin o aplicacin de la CEDAW, que si la negociacin no funciona y las partes no se ponen de acuerdo en la organizacin de un arbitramento se debe remitir a la Corte Internacional de Justicia. Cuba declar que cualquier disputa que surgiera entre los estados participantes debera resolverse a travs de negociaciones directas por el canal diplomtico. 202 El Salvador hizo la misma reserva que Argentina y Brasil sobre el Art. 29, pargrafo 1 de la CEDAW. Este artculo se refiere a la solucin de disputas entre dos o ms estados participantes respecto a la interpretacin o aplicacin de la CEDAW, que - si la negociacin no funciona y las partes no se ponen de acuerdo en la organizacin de un arbitramento se debe remitir a la Corte Internacional de Justicia. 203 Mxico hizo una reserva respecto a otorgar beneficios en materiales segn la CEDAW, afirmando que tales beneficios seran tan generosos como lo permitan los recursos disponibles del estado mexicano. 204 Venezuela hizo la misma reserva de Argentina, Brasil y el Salvador respecto al Art. 29, pargrafo 1 de CEDAW. Este artculo se refiere a la solucin de disputas entre dos o ms estados participantes respecto a la interpretacin o aplicacin de CEDAW, que - si la negociacin no funciona y las partes no se ponen de acuerdo en la organizacin de un arbitramento se debe remitir a la Corte Internacional de Justicia. 205 El Protocolo Opcional de la CEDAW le permite al Comit sobre la Eliminacin de la Discriminacin Contra las Mujeres (el organismo de monitoreo establecido en esta Convencin) para recibir y considerar comunicaciones presentadas por o a favor de individuo, o grupos de individuos, que reclamen ser vctimas de cualquiera de los derechos establecidos en esta Convencin. Los estados que se han vuelto parte de este Protocolo Opcional reconocen la competencia de la CEDAW para hacerlo. El Protocolo Opcional fue adoptado en 1999 y entr en vigencia en 2000.

Venezuela

Argentina

Repblica Dominica na Ecuador

Honduras

Guatemal a

Colombia

Paraguay

El Salvador

Uruguay

Tratado

Panam

Mxico

Bolivia

Brasil

Costa Rica

Cuba

Chile

Per

Nicaragua

CADH

S206 F: 1984

S A: 1979

S A: 1992

S F: 1969 R: 1990

S F: 1969 R: 1973

S F: 1969 R: 1970

NO

S A: 1993

S F: 1969 R: 1977

S F: 1969 R: 1978

S F: 1969 R: 1978

S F: 1969 R: 1977

S A: 1981

S F: 1969 R: 1979

S F: 1969 R: 1978

S F: 1969 R: 1989

S F: 1977 R: 1978

S F: 1969 R: 1985

S F: 1969 R: 1977

Fuente: Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos: http://www.ohchr.org/english/law/index.htm ; ILO database: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifce.pl?C169 ; OAS database: http://www.oas.org/juridico/english/Sigs/b-32.htm

206

Sin embargo, el gobierno de Argentina hizo una reserva al Art. 21 sobre el derecho a la propiedad, que no acepta la jurisdiccin de un tribunal internacional respecto a cuestiones relacionadas con la poltica econmica del gobierno o a la determinacin de las cortes nacionales de qu constituye utilidad pblica, inters social o compensacin justa.

Venezuela

Argentina

Repblica Dominica na Ecuador

Honduras

Guatemal a

Colombia

Paraguay

El Salvador

Uruguay

Tratado

Panam

Mxico

Bolivia

Brasil

Costa Rica

Cuba

Chile

Per