Plan Nacional de Descentralizacin 2012 - 2015

Consejo Nacional de Competencias

Plan Nacional de Descentralizacin 2012 - 2015

Aprobado mediante Resolucin N 003-CNC-2012 del Consejo Nacional de Competencias, publicada en el Registro Oficial N 673 de 30 de marzo del 2012

Consejo Nacional de Competencias

CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015 SENPLADES / 1 edicin Quito 2012

Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos Correspondientes refiriendo a la fuente bibliogrfica. CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS SENPLADES, 2012 De esta edicin: Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Colaboradores: Galo Ambulud, Germn Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, Cristina Bastidas, Silvia lvarez, Cecilia Arvalo, Ramiro Herrera, Stefany Pez, Vctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oa, Gilberto Guaminga, Diego Bravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodrguez, Catalina Peafiel, Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobea, Karla Zambrano, Aleyda Matamoros, Mara Soledad Len, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltn, Nathalie Snchez, Paulina Mndez, Karla Aldaz, Gladys Ramn, Jorge Romero y las autoridades y equipos tcnicos de la Subsecretara de Descentralizacin, Subsecretaras Zonales, Coordinacin de Participacin Ciudadana y Direccin de Comunicacin Social de SENPLADES. Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo Av. Juan Len Mera No. 130 y Patria Quito, Ecuador Tel: (593) 2 3978900 Fax: (593) 2 2563332 www.senplades.gob.ec

Impreso en Quito / Pinted in Quito Diagramacin: Senplades - Editorial Ecuador Impresin: Editorial Ecuador F.B.T. Ca. Ltda.

Contenidos

Presentacin Introduccin

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Marco conceptual
1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador
1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica 1.1.2 Estado plurinacional e intercultural 1.1.3 La participacin como piedra angular de la democracia y la poltica pblica 1.1.4 Nueva Organizacin Territorial y rgimen de competencias 1.1.5 Nuevo rgimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado

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Diagnstico de la Descentralizacin en el Ecuador

2.1. La descentralizacin en el perodo 1998-2008 2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores
2.2.1 Caractersticas del nuevo modelo de descentralizacin 2.2.1.1 Definicin de conceptos 2.2.2 Dinmicas territoriales 2.2.3 Conflictos territoriales vigentes

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2.3. Estado actual de la descentralizacin en sus dimensiones poltica, fiscal y administrativa

2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad poltica del pas 2.3.2 Descentralizacin Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignacin de recursos 2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno 2.3.2.2 Transferencia a GAD 2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias ordenada, obligatoria y progresiva

2.4. Elementos transversales de la Descentralizacin: Fortalecimiento Institucional y Participacin Ciudadana

2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una democratizacin de bienes y servicios pblicos 2.4.2 Participacin y Percepciones ciudadanas

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Proceso de construccin participativa del Plan Nacional de Descentralizacin

3.1. El enfoque de la participacin en el Plan Nacional de Descentralizacin 3.2. Planificacin Participativa 3.3. Dilogo y concertacin 3.4. Talleres de participacin
3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralizacin

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3.5. Grupos focales 3.6. Logros alcanzados en el proceso

Estrategias de descentralizacin para el perodo 2012-2015

4.1. Objetivos Estratgicos para la descentralizacin
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas 4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin 4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales

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4.2. Estructura programtica del Plan Nacional de Descentralizacin

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Visin Prospectiva de la Descentralizacin Seguimiento y Evaluacin del Proceso de Descentralizacin

6.1. Principios generales que guiarn el sistema de seguimiento y evaluacin 6.2. Responsables del seguimiento y evaluacin del Plan 6.3. La participacin ciudadana en el proceso de seguimiento y evaluacin 6.4. Tablero de control para la toma de decisiones

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Bibliografa

ndice de Ilustraciones y Cuadros

Ilustracin 1. Votacin del COOTAD en la Asamblea Nacional del Ecuador Ilustracin 2. Participacin Ciudadana en el debate del COOTAD Ilustracin 3. Municipios: evolucin de Ingresos totales Ilustracin 4. Municipios: evolucin de ingresos propios Ilustracin 5. Gobiernos Provinciales: Evolucin de ingresos totales Ilustracin 6. Municipios: Evolucin de las transferencias Ilustracin 7. Gobiernos Provinciales Evolucin Transferencias Ilustracin 8. Modelo Actual de Transferencias Ilustracin 9. Municipios: evolucin de gastos totales Ilustracin 10. Gobiernos Provinciales: Evolucin de los gastos totales Ilustracin 11. Oferta Formativa para GAD Ilustracin 12. Confianza en el gobierno en pases de Amrica Latina Ilustracin 13. Evolucin confianza institucional en el Ecuador Ilustracin 14. Solicitudes de ayuda en la localidad en el Ecuador Ilustracin 15. Percepcin ciudadana sobre la calidad de los servicios en el Ecuador Ilustracin 16. Participacin total por provincia Ilustracin 17. Participacin de hombres y mujeres Ilustracin 18. Participacin de GAD en el proceso Ilustracin 19. Priorizacin de competencias a nivel nacional Ilustracin 20. Participacin en grupos focales Ilustracin 21. Alcance del seguimiento participativo al Plan Nacional de Descentralizacin

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ndice de tablas

Tabla 1. Progresividad en el proceso de

transferencia de competencias
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Tabla 2. Definicin de conceptos para sectores Tabla 3. Definicin de conceptos para competencias Tabla 4. Definicin de facultades Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones por nivel de gobierno Tabla 7. Modelo de equidad territorial / Millones de dlares Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno (Composicin y porcentaje del PIB) Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE Tabla 11. Oferta Formativa AME Tabla 12. Oferta Formativa para los gobiernos parroquiales rurales Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos municipales en Amrica Latina Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos Autnomos Descentralizados 2010

Tabla 16. Participacin de actores e

instituciones en el proceso

Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres

de consulta a nivel nacional Tabla 18. Consulta a nivel nacional: recomendaciones de los grupos focales

Tabla 19. Actores y roles en el proceso de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin

Presentacin

Han transcurrido 5 aos desde que la sociedad ecuatoriana, democrticamente, decidi apostar por un proyecto poltico que transformara radicalmente las inequitativas formas de distribucin del poder a nivel nacional y territorial. El Ecuador de ese entonces demandaba acciones revolucionarias con el objeto de recuperar lo pblico y devolver la confianza ciudadana en el Estado y sus instituciones, debilitadas por una agresiva retrica anti-poltica y una serie de polticas e instrumentos que afianzaban la agenda neoliberal. En ese contexto, la nueva organizacin territorial fue uno de los pilares de la propuesta de recuperacin y transformacin del Estado; la tesis de caminar hacia un Estado regional autnomo, que supere la histrica y aberrante inequidad territorial, se fue consolidando. Para ello, se requiri de un Estado que, a ms de recuperar sus facultades de rectora, planificacin y regulacin, se gobernase de manera profundamente descentralizada, entendiendo a sta como una forma de redistribucin del poder y de ejercicio corresponsable en la obligacin de satisfacer las demandas de la ciudadana. La descentralizacin, por lo tanto, no es un proceso tecnocrtico sino democrtico. En el modelo anterior, todas las competencias del gobierno central podan descentralizarse a excepcin de las regularmente calificadas como intransferibles, requirindose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para asumirlas y ejercerlas a la carta, a partir de un modelo de negociacin uno a uno, que fomentaba prcticas excluyentes y clientelares, y que no consideraba la integralidad del pas. Frente a esa realidad, la Constitucin de 2008 y el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y

Descentralizacin, desarrollan un modelo que se rige por principios de obligatoriedad, progresividad, equidad, solidaridad, subsidiariedad, corresponsabilidad y unidad, entre otros. Otra diferencia esencial entre el nuevo modelo y el anterior radica en el componente fiscal de la descentralizacin; as, la Constitucin dispone de manera expresa que toda competencia debe ser transferida con recursos, es por ello que el COOTAD desarrolla el procedimiento de costeo de las competencias a transferir, adems de que tiene por objeto generar mayor equilibrio territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos. La Constitucin consagra un Sistema Nacional de Competencias que, a travs de un organismo integrado democrticamente por todos los niveles de gobierno (Consejo Nacional de Competencias), regula el procedimiento y la transferencia de las competencias exclusivas y adicionales. Con ello se busca dotar de institucionalidad al sistema, a diferencia del modelo anterior en el que no exista rectora alrededor del proceso de descentralizacin, siendo esta una de las razones de su exiguo impacto en ese perodo. En este sentido, el Consejo Nacional de Competencias, de conformidad con el COOTAD, tiene la obligacin de aprobar un Plan Nacional de Descentralizacin cuya finalidad es impulsar la equidad interterritorial. Este Plan tiene tres grandes objetivos estratgicos: a) garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas; b) impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin; y c) garantizar que el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales. Alrededor de estos tres objetivos se articularon polticas y metas

que apuntalan la finalidad ltima de la descentralizacin: alcanzar el Buen Vivir. Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado constitucional de derechos y justicia es el haber consagrado la participacin ciudadana como mecanismo de legitimidad democrtica que complementa y enriquece a las formas tradicionales de democracia representativa; en ese sentido, debemos relevar la fuerza participativa en la construccin del Plan Nacional de Descentralizacin, pues se cont, precisamente, con la subrayada participacin activa de alrededor de 3000 personas, en 24 talleres provinciales, y en donde estuvieron representadas 1200 entidades entre organizaciones sociales, GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan signific un ejercicio democrtico que hizo realidad la construccin de poltica de descentralizacin de abajo hacia arriba en cumplimiento de las disposiciones de nuestro nuevo marco constitucional. El Plan Nacional de Descentralizacin no puede sino tener como fundamento tericoconceptual el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013, en virtud del principio de complementariedad y en consideracin a que uno de sus objetivos centrales es construir un Estado

democrtico para el Buen Vivir, en el cual se garanticen los derechos de la ciudadana, pueblos, nacionalidades, comunas y comunidades. La descentralizacin no es un proceso neutro, es un proceso eminentemente poltico, que busca mejorar en el territorio la esperanza y calidad de vida de la poblacin; establecer un rgimen econmico productivo popular, solidario y sostenible; fomentar la participacin y control social; asegurar a la poblacin el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo; proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin que coadyuven a la unidad del Estado. Se trata de un cambio de poca. El Estado a tu lado es nuestra consigna. Los territorios son ya parte del territorio nacional. Las autonomas significan integracin y no autoaislamiento ni fragmentacin. Con este marco, presentamos a continuacin el Plan Nacional de Descentralizacin que dirigir la implementacin de este proceso en nuestro pas entre el ao 2012 y el 2015.

INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS

Fander Falcon Bentez PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS Gustavo Baroja Narvez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES Jorge Martnez Vsquez REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Hugo Quiroz Vallejo REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES Gustavo Bedn Tamayo SECRETARIO EJECUTIVO, E.

Introduccin
En Ecuador la descentralizacin adquiri un importante protagonismo a mediados de la dcada de los 90, cuando la agenda neoliberal atravesaba su mejor momento. Fue un puntal en los discursos de las agencias de cooperacin internacional, los centros de investigacin afines a la ortodoxia del momento y las entidades gubernamentales encargadas de la modernizacin y el achicamiento del Estado. Si bien sus propsitos contaron con la aprobacin y consenso de muchos sectores sociales, incluyendo los niveles de gobierno subnacionales, tuvo muy poco impacto a la hora de redistribuir poder en el territorio y mejorar los servicios pblicos y las condiciones de vida en las localidades. Ese modelo de descentralizacin estuvo marcado por un fuerte voluntarismo, por la falta de articulacin entre transferencia de competencias y de recursos y por la ausencia de capacidades de gestin en el gobierno central y en los gobiernos locales. Lo descrito muestra que la descentralizacin ha tenido una correspondencia directa con el rgimen de desarrollo imperante y, por tanto, con el modelo de Estado consagrado constitucionalmente; ello es particularmente notorio en las dos ltimas constituciones del pas. La aprobacin democrtica de la Constitucin de 2008 supuso un nuevo rgimen de desarrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado constitucional de derechos y justicia; esto incluy la reorganizacin territorial del Estado y la recuperacin de sus facultades esenciales como las de planificacin, distribucin, rectora, regulacin y control. La Constitucin consagr un Sistema Nacional de Competencias articulado al de planificacin y un nuevo esquema de descentralizacin fundamentado en una transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, cuyo objetivo fundamental es generar equidad territorial a travs de los principios de subsidiariedad, solidaridad, coordinacin y corresponsabilidad, complementariedad, sustentabilidad del desarrollo, participacin y unidad del Estado. Este modelo de descentralizacin pretende superar las deficiencias en la distribucin y redistribucin de recursos, generar equidad y cohesin territorial y fortalecer, por ende, el proceso de democratizacin del Estado. Como puede apreciarse, se distancia profundamente de las consignas separatistas de las lites rentistas y, por el contrario, busca la igualdad y la justicia en todas sus dimensiones. La descentralizacin en la nueva Constitucin tambin est soportada por una nueva institucionalidad con la responsabilidad de promover, regular y organizar el traspaso y el ejercicio de las competencias exclusivas y concurrentes, de aquellas ya existentes y de las nuevas que han empezado a transferirse. Ello vuelve indispensable contar con este Plan Nacional de Descentralizacin para dinamizar y ordenar el proceso. La construccin del Plan Nacional de Descentralizacin responde a un procedimiento sostenido de consulta, dilogo y concertacin de actores sociales e institucionales. Para ello, como primera accin se desplegaron mecanismos de dilogo para articular la planificacin con los aportes de alrededor de 613 representantes de las instituciones desconcentradas del ejecutivo en las 9 zonas de planificacin. Adems se incluyeron observaciones de los gremios y asociaciones de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, actores que cuentan con experiencia y legitimidad en el territorio y que han impulsado procesos exitosos de gestin participativa. La formulacin del Plan se llev a cabo mediante la participacin de prefectos, alcaldes, concejales, presidentes y vocales de gobiernos parroquiales rurales, funcionarios

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delegados de los GAD, delegados del ejecutivo en el territorio y representantes de organizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres a nivel nacional. Alrededor de 3000 participantes discutieron sobre cuatro ejes temticos: 1) Vialidad, Trnsito, Transporte y Seguridad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberana Alimentaria; 3) Infraestructura Pblica; y 4) Ambiente, Agua y Patrimonio. Adicionalmente se organizaron consultas y dilogos con expertos sectoriales, acadmicos, representantes de organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperacin, responsables de la rectora nacional de las competencias a descentralizarse y asociaciones de los GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspectos legales, tcnicos, polticos y administrativos de la descentralizacin en complementariedad con el proceso realizado en los territorios. Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la calidad de vida en todos los sectores de la poblacin, es la finalidad de largo plazo del proceso de descentralizacin; de modo que, la estructura programtica del Plan propone tres objetivos estratgicos: a) Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas;

Los objetivos, polticas y lineamientos del Plan, recogen consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesin territorial, acceso equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los bienes, de los recursos y de los servicios pblicos, en atencin a las condiciones territoriales y sectoriales del desarrollo. El Plan propone, adems de sus principios bsicos, la evaluacin de la gestin y la calidad de las polticas pblicas. En esta perspectiva, el seguimiento y la evaluacin se integran en el proceso con la finalidad de que ste sea transparente y legtimo; adems desarrolla una forma de poltica pblica articulada entre planeacin, ejecucin y evaluacin, y propicia mecanismos de dilogo interactivo y participacin ciudadana en las acciones de control y rendicin de cuentas, fomentando as la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica. Finalmente, el Plan incorpora una visin prospectiva de la descentralizacin, donde se reconoce que a pesar de los obstculos y problemas existentes en el proceso, el avance del mismo, en los ltimos tres aos, presenta hitos realmente significativos; ello conlleva ser rigurosos en la utilizacin efectiva de los espacios y herramientas existentes, y no perder de vista el carcter instrumental de la descentralizacin como generadora de condiciones de bienestar y cohesin social, desarrollo territorial endgeno, y bienes y servicios estatales de calidad en el territorio, cuyos principales beneficiarios son todos los ciudadanos del pas.

b) Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin; y c) Garantizar que el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales.

Pabel Muoz L. Subsecretario General de Democratizacin del Estado SENPLADES

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Marco conceptual

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ritmos de esta productividad, sino que adems los frutos de este progreso tcnico se concentrarn en el centro, esto implica no solo la prdida de sus frutos sino la transferencia de su propio progreso hacia los centros. Estos diferentes ritmos de productividad dan cuenta de la desigualdad entre las estructuras que impiden a la periferia alcanzar niveles de ahorro y tasas de acumulacin elevados limitando la posibilidad de eliminar el rezago estructural en relacin con los centros. Esto llev a criticar los errores de la teora neoclsica y proponer una alternativa de transformacin econmica vinculada a una propuesta tica. El liderazgo asumido por el Estado enmarcado en la poltica desarrollista implicaba la aplicacin y diversificacin de la estructura administrativa del gobierno y se tradujo en la creacin y fortalecimiento de una variedad de dependencias pblicas y privadas, adems de una accin ms directa para la integracin social y planificacin del desarrollo nacional. En este marco se traza la tendencia centralista que ampliaba el papel del Estado en los procesos de desarrollo econmico, as como reafirmaba la existencia de sectores estratgico en la economa. Posteriormente, la crtica neoclsica responsabiliz al planteamiento cepalino de una industria ineficiente y sin capacidad de exportacin debido a que no dispone de ventajas comparativas y por tanto bloquea la competencia. En consecuencia, la capacidad de intervencin del Estado disminuye drsticamente y se transforma de agente de desarrollo en el obstculo de ste. Esta explicacin fue utilizada por la ola neoconservadora para restaurar el optimismo

La descentralizacin adquiere significancia a partir de los aos 90, poca en la que se establece como tarea fundamental la reforma y la reconstruccin del Estado desde el enfoque neoliberal; sin embargo, para comprender la complejidad de ste proceso y el nuevo modelo propuesto a partir del 2008, es imprescindible revisar los modelos que le precedieron. Se habla del trnsito entre un modelo desarrollista, aplicado en las dcada de los sesenta y setenta, a un modelo neoliberal implementado desde mediados de los ochenta y el logro de sus avances ms profundos en la dcada de los 90. Frente a este modelo se propone un modelo que implica la construccin de un Estado Democrtico bajo una nueva concepcin de desarrollo. Tras la gran depresin de los aos 30 por el mal funcionamiento del mercado, las economas capitalistas entraron en crisis y con ellas tambin entr en crisis el Estado liberal, esto dio paso a la emergencia del Estado social burocrtico, que en los pases desarrollados se traduce en el Estado de bienestar mientras que en los pases de Amrica Latina, en el estado desarrollista y proteccionista. As entre las dcadas del 60 y 70 el Estado se convierte en el factor de desarrollo econmico y social bajo la idea de potenciar el proceso de industrializacin indispensable para la expansin y diversificacin deliberada del mercado interno, cuyo fundamento terico fue elaborado por la Comisin Econmica para Amrica Lantina y el Caribe CEPAL a partir de los aos 50. Dentro de la dinmica evolutiva a largo plazo del sistema econmico mundial, la periferia crecer a menor ritmo que la productividad del trabajo generando no solo la desigualdad en los

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por el papel del mercado, determinando en Amrica Latina la obediencia a los fundamentos macroeconmicos y la adopcin de lo que se diera en llamar el Consenso de Washington que representa un conjunto de polticas orientadas al mercado auspiciado por la ortodoxia econmica. El Informe sobre Desarrollo Mundial de 1991, The Challenge of Development, expresa en buena medida este nuevo enfoque en el que se plantea la desregulacin de los mercados; apertura comercial y financiera; privatizacin de empresas estatales; reduccin del dficit fiscal y la inflacin; concentracin del gasto pblico en educacin primaria, cuidados bsicos de la salud, nutricin, planificacin familiar e infraestructura. As, el ideario neoliberal gener un cambio en las polticas regionales, promovi la reforma del Estado para su reduccin, para volcarlo hacia actividades ms especficas; y el inters por mantener un mercado interno fortalecido de los aos setenta fue sustituido por un nfasis en las exportaciones. Adems, las polticas de estabilizacin monetaria empezaron a desmontar la planificacin centralizada y el espacio nacional perdi importancia frente a micro territorios conectados globalmente. En este contexto, los planteamientos de la CEPAL tambin abandonaron el modelo original y aceptaron la necesidad de la apertura para reactivar el desarrollo en la regin. El enfoque que predomin en este momento sita a la descentralizacin como componente de un programa de reforma del estado basado en la privatizacin de empresas pblicas, en el debilitamiento de la capacidad de regulacin del estado, en la desburocratizacin, en el aperturismo econmico y comercial y en la liberalizacin del mercado de capitales (Barrera, A; 2004:178). El debilitamiento de la capacidad del Estado fue el escenario en el que se desarroll el auge poltico y discursivo de la descentralizacin. A finales de la dcada de los 90, comenzaron a plantearse las reformas de segunda generacin post consenso de Washington, en las que se impulsaba la misma lgica de mercado por sobre la lgica de Estado pero estaba acompaada por instituciones polticas estables con rostro social y humano. Luego de la fase de absoluto predominio ideolgico de la ortodoxia econmica se evidencia una transicin que no implic la ruptura de la lgica reformista pero s una redefinicin del rol del Estado en la promocin del desarrollo. En el informe del Banco Mundial de 1997, El Estado en un mundo de transformacin, se pone nfasis en la necesidad de

un marco normativo institucional satisfactorio, que permita el perfeccionamiento de los mercados y se construye la idea de un Estado capaz de cumplir sus funciones de manera eficaz, se le otorga entonces el rol de catalizador e impulsor del proceso de desarrollo. As la nueva agenda impuls la reforma del Estado y con ella, los procesos de desconcentracin y descentralizacin. El Estado regresa al primer plano pero bajo la evocacin muy especfica de lo que se conoce como el neoinstitucionalismo. ste marcara una nueva etapa del enfoque neoliberal en el que se realza la importancia decisiva de las instituciones para el desarrollo econmico, es decir, ya no alcanza con liberalizar la economa sino que adems es necesario un Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas admisiones en el enfoque se sostienen bajo el discurso de buena gobernanza en el que se defiende la importancia del diseo institucional para el crecimiento y la reduccin de la pobreza, as el proceso de desarrollo requiere de la combinacin de polticas acercadas y de instituciones eficaces. En el marco del ideario neoliberal, la eficiencia y la gobernabilidad atravesaban el pensamiento y la accin de los gobiernos. En este contexto surgen algunas corrientes de la descentralizacin en el Ecuador. Fernando Carrin analiza al menos tres de stas: a) La corriente municipalista que parte del concepto de que la entidad estatal ms prxima a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto, es la ms democrtica y eficiente para resolver los problemas sociales. Con este criterio el municipio se convierte en el eje, sujeto central nico y fin del proceso descentralizador, al extremo de que se asocia descentralizacin con municipalizacin. b) El enfoque autonomista, supone la transicin hacia un nuevo estado unitario y autnomo, adems parte del criterio de que las regiones o provincias se configuran como la periferia de una centralidad que no solo impide su desarrollo sino tambin se apodera de sus recursos. Esta corriente carece de un proyecto poltico, en su propuesta la descentralizacin es un proceso que corrige las anomalas siempre y cuando las regiones y provincias se queden con los recursos que producen localmente; en esta misma lnea existen tres versiones, la que apunta a la autonoma regional a travs de una descentralizacin asimtrica, la federalista que sigue el esquema norteamericano y la que proviene de la combinacin del modelo econmico de convertibilidad y de autonoma apelando a la formacin

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de un estado libre asociado; y c) La corriente estructuralista, que entiende al proceso de descentralizacin en el marco de la estructura del Estado lo que implica la redefinicin de ste en relacin con la sociedad civil; por lo tanto, el nuevo rol que ste asume est asociado a un proceso de descentralizacin flexible y plurinstitucional. (Carrin, F; 29-31).

cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo al que deben sujetarse las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin y ejecucin del presupuesto del Estado; y la inversin y la asignacin de recursos pblicos; adems debe coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autnomos descentralizados. As, el Plan Nacional de Desarrollo establece como uno de sus objetivo la construccin de un Estado democrtico para el Buen Vivir que; a ms de recuperar y fortalecer las capacidades de planificacin, regulacin, control y redistribucin del Estado; apuesta, como uno de sus pilares fundamentales, por la consolidacin de un Estado policntrico que supere las diferencias y desigualdades en el territorio ecuatoriano que no se ha visto beneficiado, en igualdad de condiciones, ni de las polticas pblicas nacionales, ni de la distribucin de recursos del presupuesto general del Estado, donde se generaban regiones ganadoras, predominantemente urbanas, frente al resto del pas que no haba tenido un desarrollo econmico equiparable al de las ciudades ms grandes e influyentes. En esa direccin, el Objetivo 12 del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- establece como una de sus polticas promover un desarrollo territorial equilibrado a travs de la profundizacin de los procesos de descentralizacin y desconcentracin. En concordancia, la estrategia territorial nacional del PNBV, que constituye un referente tanto para las polticas sectoriales como para las instancias pblicas de todos los niveles de gobierno, plantea como una de sus temticas: Consolidar un modelo de gestin descentralizado y desconcentrado con base en la planificacin articulada y la gestin participativa del territorio. En ese marco, la estrategia del PNBV busca superar la falta de institucionalidad y rectora en el proceso de descentralizacin, eliminar la dispersin normativa que provocaba traslapes de competencias y la imposibilidad de determinar responsables de su ejecucin, la voluntariedad y falta de decisin poltica al momento de transferir competencias y la debilidad institucional de los gobiernos autnomos descentralizados; si a lo sealado se agrega la obligatoriedad de transferir competencias con recursos, entonces se puede afirmar que la planificacin nacional y la Constitucin 2008 ofrecen al pas un nuevo modelo conceptual de descentralizacin cuyo objetivo fundamental es alcanzar un desarrollo territorial equitativo, solidario y sustentable.

1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador

El nuevo Estado ecuatoriano hace una apuesta por la bsqueda de su autonoma, es decir, a generar mecanismos capaces de sobrepasar los utilitarios intereses de los grupos econmicos de poder y la mirada de grupos sociales centrados en la reivindicacin de intereses concretos y parcializados. En ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol fundamental como rector y garante de derechos, su accionar debe velar por los colectivos y el ciudadano de manera integral, y debe hacerlo a travs de poltica pblica, acceso equitativo a bienes y servicios pblicos y medios efectivos de restitucin de derechos. (Skocpol, 2007: 169) Dentro de ese marco, la Constitucin de Montecristi representa la voluntad de cambio de la sociedad ecuatoriana, un cambio substancial que busca recuperar lo pblico, reconstituir el Estado, cambiar el rgimen de desarrollo y fortalecer la participacin ciudadana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes fundamentales que reconfiguran las relaciones Estado - sociedad, estos son: la instauracin de un Estado constitucional de derechos y justicia; el reconocimiento del Ecuador como un Estado plurinacional e intercultural; la participacin como piedra angular de la democracia y de la poltica pblica; una nueva organizacin territorial del Estado supeditada a los principios de unidad, subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, complementariedad, equidad interterritorial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo rgimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado que busca la recuperacin de la soberana y la consecucin del buen vivir. Una de las mayores rupturas paradigmticas con el anterior modelo de desarrollo consagrado en la Constitucin de 1998, fue la recuperacin de las facultad de planificacin del Estado ecuatoriano; en ese sentido, el pas

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Debe advertirse que la construccin de un Estado policntrico conlleva necesariamente la aplicacin de la cohesin territorial como principio para las actuaciones pblicas encaminadas al desarrollo territorial, pues su objetivo es alcanzar una adecuada articulacin entre todos los miembros de una comunidad territorial y un acceso equitativo de bienes y servicios pblicos; en ese sentido, la cohesin territorial demanda de la articulacin fsica entre las partes del territorio, la equidad territorial entendida como igualdad de oportunidades para alcanzar el desarrollo de la persona en todas las partes de un territorio, la identificacin de la poblacin con un proyecto de vida en comn y el establecimiento de vnculos entre territorios que les permitan aprovechar sus ventajas comparativas y continuidades comerciales, sociales y culturales, evitando as procesos de polarizacin territorial y desigualdad social. (Fernndez Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172)

derechos y justicia, viene dada por la concepcin igualitaria que conlleva la palabra justicia, que busca dar solucin a situaciones de exclusin, desigualdad y pobreza y, valga decir, que todas estas situaciones son en extremo evidentes en los territorios alejados de los centros de poder poltico y econmico. En ese sentido, La Constitucin del 2008 asume con vigor el modelo igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la proteccin de los menos favorecidos o peor situados y en un Estado que no puede ser sino fuerte. (vila, R; 2009: 974) Recapitulando, este primer eje y ruptura paradigmtica determina el nuevo modelo de Estado ecuatoriano que, de conformidad con la Constitucin, tiene el deber de Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el proceso de autonomas y descentralizacin; adems, la Carta Suprema sita como el ms alto deber del Estado respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitucin; por ltimo, todos los actos pblicos que desarrollen el proceso de descentralizacin estn sujetos al control del rgano de cierre constitucional: la Corte Constitucional. Concomitantemente, el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), al momento de determinar las finalidades de la descentralizacin, desarrolla de gran manera el espritu del Estado constitucional de derechos y justicia; as, el artculo 106 de COOTAD dispone: A travs de la descentralizacin se impulsar el desarrollo equitativo, solidario y equilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realizacin del buen vivir y la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la poblacin, mediante el fortalecimiento de los gobiernos autnomos descentralizados y el ejercicio de los derechos de participacin, acercando la administracin a la ciudadana.

1.1.1 Estado constitucional de derechos y justicia

La conceptualizacin de este tipo de Estado tiene una entrada de orden jurdico y otra de orden poltico, ambas sumamente importantes en la nueva organizacin territorial del Estado; por un lado, se pasa del Estado legal al Estado constitucional, es decir, se pasa de la supremaca del principio de legalidad mediante el cual la autoridad est sometida a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es anterior y est por sobre la autoridad y sta slo puede hacer lo establecido en la ley; a la hegemona del principio de supremaca constitucional en el que las mximas autoridades e instituciones estn definidas y sometidas a la Constitucin, la cual define sus atribuciones y limita a la autoridad, incluso a la propia ley si la contraviene. La diferencia substancial entre ambos modelos est dada por la presencia de un rgano encargado de interpretar la Constitucin y realizar el control de la constitucionalidad de todos los actos pblicos. En concordancia, un Estado de derechos significa que el Estado no est sometido al derecho, entendido como ley, sino a los derechos de las personas y colectivos, siendo ste su ms alto deber, incluso debe garantizar estos derechos frente a todo tipo de poder, incluido el privado. La apuesta poltica al momento de consagrar al Estado ecuatoriano como constitucional de

1.1.2 Estado plurinacional e intercultural

El reconocimiento del carcter plurinacional e intercultural del Estado en la Constitucin de 2008, sin duda es una de las reivindicaciones ms relevante de las nacionalidades, pueblos, comunidades y comunas, indgenas, afroecuatorianas y montubias ecuatorianas. Esta declaratoria representa un desafo enorme para la sociedad en su conjunto, y ms an para el Estado.

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Resulta complejo para una sociedad heterognea, poco tolerante y todava excluyente, pensarse a s misma de manera distinta, por ahora resulta poco probable situar en el mismo nivel de validez a costumbres, hbitos, prcticas e instituciones que no han sido legitimadas jurdica, econmica y polticamente pero que vienen aplicndose durante siglos de un sostenido e inacabado proceso de colonizacin. Sin embargo, ese es el reto de la interculturalidad y la plurinacionalidad, aprender a convivir en la diversidad pero apropindose cada etnia o cultura de lo mejor de cada una de ellas, en un proceso de aprendizaje e intercambio mutuo y continuo de saberes; de all la necesidad de contar con un Estado capaz de, por un lado, formular polticas y crear instituciones que permitan generar los espacios indispensables para garantizar ese aprendizaje e intercambio y, por otro, de tutelar los derechos colectivos de nacionalidades, pueblos, comunidades y comunas histricamente excluidas. Ampliando la acepcin de sociedad indgena a la totalidad de grupos tnicos y culturales que cohabitan el Ecuador se entiende que La verdadera interculturalidad no es solamente que las sociedades indgenas aprendan a convivir y enriquecerse con la sociedad mestiza, sino que las sociedades mestizas aprendan a convivir, enriquecerse y valorar las prcticas polticas y culturales indias. (Ospina, P.; 2010: 210) En materia de organizacin territorial, la Constitucin de 2008 en su Art. 60 consagra como derecho colectivo de los pueblos ancestrales, indgenas, afroecuatorianos y montubios, la potestad para constituirse como circunscripciones territoriales (CT) con el objeto de preservar su cultura; posteriormente la Constitucin y el COOTAD desarrollan este derecho y circunscriben a las CT a la divisin poltico administrativa, es decir, podrn conformarse como tales las parroquias, cantones y provincias con presencia tnica mayoritaria, luego de consulta popular aprobada con ms de las dos terceras partes de los votos vlidos. La relevancia de las CT viene dada por la posibilidad formal que tienen los grupos tnicos ecuatorianos, en ejercicio de su libre determinacin, para constituir un territorio en el que sus propias autoridades sean las garantes de los principios de plurinacionalidad e interculturalidad y velen por el respeto a los derechos colectivos, en especial el de mantener la posesin e imprescriptibilidad de sus tierras y territorios ancestrales y preservar sin condicionamientos su identidad, tradiciones y formas de organizacin social; pero sin perder de vista la vigencia del principio de unidad territorial.

1.1.3 La participacin como piedra angular de la democracia y la poltica pblica

La ampliacin de la participacin a comunidades, pueblos y nacionalidades, y la obligacin constitucional de contar con instancias de participacin ciudadana al momento de formular, ejecutar, evaluar y controlar las polticas pblicas y los servicios pblicos, marcan una ruptura con el anterior modelo de Estado: ya no son solo los ciudadanos los que tienen derecho a activar mecanismos de control social tales como la rendicin de cuentas o la revocatoria de mandato, ahora la participacin se convierte en un deber social y una obligacin estatal al momento de ejercer sus facultades de planificacin, rectora y gestin. La democracia se ve enriquecida tanto en su forma representativa, pero ms an en su forma deliberativa. La participacin tiene un papel fundamental en la nueva organizacin territorial y en el propio sistema nacional de competencias. Los gobiernos autnomos descentralizados (GAD) deben contar con la participacin individual y colectiva en la toma de decisiones, la planificacin y gestin de asuntos pblicos y el control social; es su deber reconocer todas las formas de participacin ciudadana, en especial las que se generen en las unidades territoriales de base como barrios, comunidades, comunas, recintos y las de los pueblos y nacionalidades. El COOTAD reconoce el derecho a la consulta de los pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciudadana la atribucin para presentar proyectos normativos locales y le faculta a participar en audiencias pblicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos, as como el reconocimiento al derecho de consulta popular para tratar cualquier asunto de inters de la comunidad y para revocatoria de mandato. Incluso se prev la figura de la silla vaca que permite a la ciudadana contar con un representante en las sesiones de los GAD con el objeto de que ste pueda intervenir en la deliberacin y toma de decisiones en asuntos de inters general. La participacin social se erige como uno de los componentes medulares y articuladores del sistema nacional de competencias, as el Consejo Nacional de Competencias tiene como funcin promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin de los GAD; adems, la propia construccin de este Plan Nacional de Descentralizacin ha contado con la participacin activa de la ciudadana, sea individual

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o colectivamente, y de todos los niveles de gobierno, incluidas sus entidades asociativas; esto demuestra el compromiso y la conviccin del Consejo Nacional de Competencias en la democracia directa y deliberativa, construyendo poltica nacional a partir de la realidad local.

1.1.4 Nueva Organizacin Territorial y rgimen de competencias

A inicios de 2007, la reforma democrtica del Estado se posicion como una de las principales temticas en el debate nacional. Especficamente se analizaron, desde una mirada crtica, conceptos hasta aquel entonces incuestionables, se devel la instrumentalizacin que el anterior modelo haca de conceptos como descentralizacin, desconcentracin, desarrollo territorial y autonomas. El debate se centr en cmo los conceptos descritos podan coadyuvar en la redistribucin equitativa y democrtica del poder en el territorio ecuatoriano, en vez de seguir el juego a un rgimen de desarrollo privatizador con un Estado disminuido y con exigua capacidad de regulacin. En ese sentido, se redefini la descentralizacin y se determin que sta no depende solamente de los gobiernos locales, sino de todos los niveles de gobierno, fundamentalmente del gobierno central, pues a ste le corresponde gobernar las relaciones estatales con el objetivo de democratizarlas, sin concentrarlas o privatizarlas. La propuesta de nueva organizacin poltico administrativa del Estado ecuatoriano fue pensada alrededor de los conceptos de autonoma y de regin. En el caso de la autonoma, sta no signific bajo ningn punto de vista secesin, por el contrario, el COOTAD reconoce como principio substancial de la nueva organizacin territorial el de unidad; as, la autonoma es concebida como una garanta de que ninguna funcin del Estado ni autoridad extraa podr interferir en las potestades y competencias de los GAD, salvo disposicin contraria y expresa de la Constitucin o la ley. La autonoma comprende el derecho y la capacidad efectiva de los niveles de gobierno para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios. La autonoma consagrada por la Constitucin y el COOTAD no se asemeja a la autonoma de los pases federales, es decir, los gobiernos

subnacionales no gozan de potestad legislativa para emitir una constitucin propia o un ordenamiento jurdico autnomo con rango de ley; por el contrario, al ser el Ecuador un Estado unitario, el ordenamiento normativo local, por el principio de jerarqua, se encuentra subordinado a la Constitucin y a la ley, incluso los GAD no pueden crear, modificar o eliminar impuestos, pues la Constitucin consagra el principio de reserva de ley en materia impositiva. El segundo concepto, el de la regin, gir alrededor de la propuesta de contar con un nivel de gobierno intermedio capaz de coordinar el nivel local con el nacional, y de asumir el desarrollo subnacional; adems, se concibi un nivel local mucho ms cercano a la ciudadana y un nivel central con capacidad de pensar al pas en su integralidad. Se debe indicar que a ms de la regin, la Constitucin contempla la posibilidad de contar con regmenes especiales por razones de poblacin, de conservacin ambiental o tnico culturales; en el caso de los regmenes especiales por razones de poblacin, se faculta para que un cantn o varios conurbados, si cuentan con al menos el 7% de poblacin nacional, puedan conformarse como distritos metropolitanos autnomos previo aprobacin va consulta popular del proyecto de ley de creacin del distrito y del proyecto del Estatuto de Autonoma. La potencia de este nivel de gobierno radica en que a ms de las competencias y atribuciones propias del cantn puede asumir las competencias del nivel provincial y regional en lo que fuere aplicable. El caso de la provincia de Galpagos es distinto, si bien constituye un rgimen especial de gobierno en razn de sus particularidades ambientales, su territorio ser administrado de conformidad con una ley especial y por un Consejo de Gobierno. En lo que se refiere al nuevo modelo de descentralizacin, la Carta Suprema desarrolla una propuesta programtica que redefine y supera el modelo anterior consagrado por la Constitucin de 1998, en el cual todas las competencias del gobierno central podan descentralizarse a excepcin de las regularmente calificadas como intransferibles, requirindose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para asumirlas y ejercerlas a la carta, a partir de un modelo de negociacin uno a uno, que fomentaba prcticas excluyentes y clientelares, y que no consideraba al pas en su integralidad.

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Frente a esa realidad, el nuevo modelo de descentralizacin se rige por los principios de obligatoriedad, progresividad, equidad, solidaridad, subsidiariedad, complementariedad, coordinacin y corresponsabilidad, sustentabilidad y participacin; adems, se consagra constitucionalmente un sistema nacional de competencias que a travs de un organismo tcnico, el Consejo Nacional de Competencias, regula el procedimiento y la transferencia de las competencias exclusivas, adicionales, residuales y concurrentes, y la resolucin en sede administrativa de conflictos de competencias entre niveles de gobierno. Posteriormente, la Asamblea Nacional, cumpliendo mandato constitucional, aprueba el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de octubre de 2010. Este cuerpo normativo desarrolla la organizacin territorial y el sistema de competencias establecidos en la Constitucin, en lo principal elimina la dispersin normativa existente alrededor de la materia, reafirma la autonoma de los niveles de gobierno, regula el sistema de competencias y su institucionalidad, fija los mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial y establece los principios bsicos que deben observar los gobiernos autnomos descentralizados en el ejercicio de su autoridad y de sus potestades, en especial el de participacin. En lo fundamental, el COOTAD define el sistema nacional de competencias y sus componentes principales, fija sus principios y finalidades, y desarrolla la integracin y facultades del Consejo Nacional de Competencias, ente encargado de organizar e implementar el proceso de descentralizacin y que tiene como principales atribuciones, aparte de las constitucionales ya enunciadas anteriormente, la de aprobar un Plan Nacional de Descentralizacin, intervenir temporalmente en la gestin de una competencia de un nivel de gobierno, promover y vigilar se cumpla con los mecanismos de participacin ciudadana, aplicar la cuantificacin de los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizadas que debern ser transferidas a los GAD, coordinar y ejercer la rectora en materia de fortalecimiento de los GAD, monitorear y evaluar la gestin adecuada de las competencias transferidas, entre las principales. Es decir, el Consejo Nacional de Competencias, conformado por todos los niveles de gobierno, es el garante de que el nuevo modelo de descentralizacin cumpla con su objetivo primordial,

esto es, alcanzar un desarrollo territorial equitativo y solidario, acercando el Estado a la ciudadana y precautelando se lo haga en un marco de participacin ciudadana. Captulo aparte merece el tema del fortalecimiento institucional, puesto que si los gobiernos autnomos descentralizados no cuentan con estructuras administrativas ajustadas a las nuevas competencias constitucionales, ni con capacidades operativas suficientes para asumir una gestin eficiente y efectiva de sus facultades, entonces el nuevo modelo de descentralizacin corre el inminente riesgo de no incidir en el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y colectividades en el territorio, pues no existira garanta alguna de que los servicios pblicos mejoren en calidad y cobertura; de all la necesidad de contar con planes de fortalecimiento institucional y una red de formacin y capacitacin, que bajo la rectora del Consejo Nacional de Competencias y en coordinacin con las entidades asociativas de los GAD, articulen competencias y demandas institucionales y locales. Asimismo, es de vital importancia el rol de las universidades, en especial de la Universidad del Estado (Instituto de Altos Estudios Nacionales), pues de conformidad con el principio de pertenencia consagrado en la Ley Orgnica de Educacin Superior, la universidad ecuatoriana debe responder a las expectativas y necesidades de la sociedad, de la planificacin nacional y del rgimen de desarrollo. El nuevo modelo de descentralizacin tiene en la solidaridad y la equidad interterritorial dos de sus principios fundamentales; en ese sentido, la descentralizacin fiscal se transforma en componente central dentro del nuevo modelo; por un lado, se busca una transferencia de recursos del presupuesto general del Estado a travs del modelo de equidad territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos para la transferencia del 21% de los ingresos permanentes y del 10% de los ingresos no permanentes, que tiene por objeto distribuir solidariamente esos recursos bajo criterios de tamao de poblacin, densidad de la poblacin, necesidades bsicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administrativo y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo de cada GAD. Estos criterios sern ponderados cada 4 aos con el objetivo de alcanzar equidad interterritorial; adems, no se podr destinar con el valor de estas transferencias sino hasta el 30% de gastos permanentes y un mnimo del 70% para gastos no permanentes necesarios para el

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cumplimiento de sus competencias exclusivas en base de su planificacin, con lo que se busca asegurar el modelo de descentralizacin instaurado en la Constitucin de 2008. Asimismo, dentro de los rubros provenientes de las transferencias del presupuesto general del Estado se encuentran aquellos provenientes del costeo de competencias con el objeto de dar cumplimiento con el mandato constitucional de que toda competencia debe ser transferida con recursos suficientes, los que debern fundamentalmente compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo. Por otro lado, se reafirma la capacidad de los GAD para generar ingresos propios provenientes de impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras generales o especficas; venta de bienes races y servicios; los de renta de inversiones y multas; los de ventas de activos no financieros y recuperacin de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tambin se reconoce la participacin en las rentas que se produzcan de la generacin, explotacin o industrializacin de recursos naturales no renovables en su circunscripcin territorial, con el objeto de compensar los efectos negativos y la disminucin del patrimonio nacional que esas actividades pueden producir. Con el objeto de evitar que los gobiernos subnacionales comprometan su presupuesto para el pago de deuda, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas estableci lmites al endeudamiento de los GAD, en ese sentido el Art. 25 del Cdigo en mencin dispone que el monto total del servicio anual de deuda no deber superar el 25% de los ingresos totales anuales sin incluir endeudamiento, adems la relacin porcentual calculada en cada ao entre el saldo total de su deuda pblica y sus ingresos totales anuales, sin incluir endeudamiento, no deber ser superior al 200%. Los GAD que sobrepasen estos lmites no podrn ser sujetos de crdito pblico o privado.

Finalmente, con el objeto de dar cumplimiento con los principios constitucionales de transparencia, acceso a la informacin y participacin ciudadana (control social), es necesario contar con un sistema de informacin que permita monitorear y evaluar el proceso de descentralizacin, informacin que a su vez servir de insumo en la elaboracin de polticas pblicas tanto sectoriales como territoriales.

1.1.5 Nuevo rgimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado

El Plan Nacional de Descentralizacin (PND) tiene como fundamento terico-conceptual el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013 en virtud del principio de complementariedad, pues su objeto, por un lado, es dotar de un orden participativamente construido al proceso de transferencia de competencias; pero, por otro, y ms relevante, el de construir un Estado democrtico para el Buen vivir y garantizar los derechos de la ciudadana, pueblos, nacionalidades, comunas y comunidades. En ese sentido, la descentralizacin no es un proceso neutro, es un proceso eminentemente poltico que busca mejorar en el territorio la esperanza y calidad de vida de la poblacin; establecer un rgimen econmico productivo popular, solidario y sostenible; fomentar la participacin y control social; asegurar a la poblacin el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo; proteger la diversidad cultural; y, sobre todo, promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin que coadyuven a la unidad del Estado.

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Diagnstico de la Descentralizacin en el Ecuador

En este contexto, el Plan Nacional de Descentralizacin representa la posibilidad real de contar con un instrumento construido de forma participativa que permita fortalecer progresivamente a los gobiernos autnomos descentralizados para ejercer sus competencias exclusivas constitucionales, de tal manera que, las acciones del Estado no se dupliquen, no dejen vacos y, sobre todo, se corresponda con las necesidades locales sin perder de vista lo nacional y, por tanto, lo global. A continuacin se presentar un diagnstico que parte de los antecedentes normativos que rigieron procesos anteriores de descentralizacin en nuestro pas; se contina con el anlisis de la situacin actual de la descentralizacin conjuntamente con las problemticas identificadas en los territorios y retos fundamentales a enfrentar en el futuro, considerando tres aspectos: fortalecimiento institucional del Estado, descentralizacin fiscal y transferencia de competencias.

econmica y tributaria del Estado, y la gestin del endeudamiento externo; la transferencia voluntaria para los gobiernos seccionales y obligatoria para el gobierno central, en procesos de negociacin individuales; y la creacin de un tercer nivel de gobierno seccional autnomo, sin competencias ni recursos: las juntas parroquiales rurales. Para el caso de los municipios, en la codificacin de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, se establecieron incluso trminos perentorios obligatorios para la transferencia de las competencias y recursos solicitados, bajo pena de destitucin de los ministros que incumplan dichos plazos. Sin embargo, no hubo experiencias significativas en transferencia de competencias con sus respectivos recursos. (Bedn, 2009) Los procesos se limitaron a la suscripcin con municipios y consejos provinciales de convenios inaplicables, especialmente en sectores como: turismo (aproximadamente 76) y ambiente (aproximadamente 68), y mucho menos en sectores como: salud (8), educacin (13), agricultura (20), trnsito y transporte (6). En otras palabras, la descentralizacin no oper a pesar de haberse iniciado varios procesos bajo distintas modalidades, y se puede afirmar que no se produjo ninguna experiencia significativa en que se haya concretado totalmente la transferencia de la competencias y recursos, tal como dispona el marco jurdico. Durante una dcada perdida, el Ecuador inici varios procesos de descentralizacin en los que, sin embargo, se puede advertir resultados muy modestos en la mayora de los casos, tanto por la inejecutabilidad de las competencias, como por la ausencia de recursos financieros que la acompaen (Bedn, 2009).

2.1. La descentralizacin en el perodo 1998-2008

Entre 1998 y 2008 existi un desarrollo normativo en relacin a la descentralizacin, contenido, especialmente, en la Constitucin Poltica de la Repblica de 1998 y la codificacin de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal del 2005. En la Constitucin de 1998, bajo un marco conceptual individualista, se introduce un rgimen abierto en materia de descentralizacin, cuyos aspectos principales se refieren a: la posibilidad de transferencia de todas las competencias a excepcin de seguridad nacional, direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica

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En concordancia, Augusto Barrera seala que en la ltima dcada existen casos especficos y sectores ms dinmicos en trminos de descentralizacin, pero no existe ningn proceso global exitoso y culminado de transferencia de competencias desde el Gobierno central a alguno de los gobiernos locales () el modelo de voluntariedad y de convenio uno a uno ha profundizado el desorden en la administracin pblica. (Barrera, A; 2004:178). Una gran limitacin jurdica fue que la Constitucin del 98 no estuvo acompaada de una ley correspondiente que permitiera transferir competencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales. (Muoz, Larrea, Garca, 2008). En efecto, la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social era anterior a la Constitucin. A eso se debe aadir un divorcio entre lo tcnico y lo poltico en un proceso impulsado por un desgastado Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (CONAM), organismo ejecutor de las polticas neoliberales de reduccionismo estatal, con respaldo de organismos internacionales y sin participacin ciudadana, y la inexistencia de modelos de gestin descentralizada por sector.

econmica. Gener un proceso de descentralizacin obligatorio y progresivo que busca superar las deficiencias en la redistribucin de recursos, generar equidad territorial y fortalecer con ello el proceso de democratizacin del Estado, esto constituye un desafo profundo para el proceso de organizacin territorial y descentralizacin en el pas, en tres aspectos generales importantes: Mayor equidad y eficiencia en la distribucin del ingreso y destino del gasto pblico, para promover la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos. Asignacin de responsabilidades y atribuciones por niveles de gobierno a travs de una transferencia obligatoria y progresiva de competencias, la consolidacin de cada uno de los niveles de gobierno con responsabilidades exclusivas, y la delimitacin del rol y mbito de accin de cada nivel para evitar la duplicacin de funciones. Fortalecimiento de la capacidad del Estado desde la consolidacin y fortalecimiento de las capacidades de cada uno de los niveles de gobierno, para alcanzar una administracin eficaz de sus circunscripciones territoriales, impulsando as el desarrollo nacional desde la prestacin adecuada de los servicios pblicos. El COOTAD a su vez, constituye una base legal fundamental del proceso de descentralizacin, no slo porque fue aprobado con una amplia votacin a favor en la Asamblea Nacional en el 2010, lo que evidencia los consensos y acuerdos llegados con diversos actores polticos, sociales y econmicos; sino tambin por la alta legitimidad construida en espacios de participacin, que fueron promovidos para su debate y socializacin.

2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores

Quiz la mayor diferencia con respecto al proceso anterior de descentralizacin en el Ecuador es el avance logrado sobre los principios normativos y la legislacin del proceso. La nueva Constitucin de la Repblica abri el camino para que la descentralizacin actual se enmarque en los principios de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia

Ilustracin 1.

Votacin del COOTAD en la Asamblea Nacional del Ecuador

Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)

24%

S No

2% 2% 8% 64%

Ausentes Blancos Abstinencias

Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)

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Varios talleres de discusin de los contenidos de la Ley se realizaron en todo el pas. Se cont con la presencia de asociaciones de GAD, ciudadana, organizaciones indgenas, que se reunieron

para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo. El grfico que se sita a continuacin, recoge el nmero total de participantes que intervinieron en el proceso de construccin de la Ley.

13% 2%

Organizaciones indgenas, pueblos y nacionalidades AME Alcaldes

Ilustracin 2.

Participacin Ciudadana en el debate del COOTAD

Fuente: La Asamblea de Buen Vivir, in forme de labores 2009-2011

28%

57%

Fuente: La la existencia del COOTAD y (Muoz, labores 2009 - 2011 Pese a lo anterior, a Asamblea de Buen Vivir, informe de Larrea, Garca, 2008); dndole un orden a la descentralizacin. La descentralizacin es los grandes avances en materia constitucional obligatoria, el criterio para asignar las compey legal, el proceso presenta un vaco legal en tencias est determinado por la Constitucin y el otras reas igualmente importantes para aseCOOTAD, segn sea el nivel de gobierno. Este es gurar un Estado descentralizado. A manera un proceso en el cual no interviene la discreciode ejemplo, la ausencia de leyes como la de nalidad de los actores, sino lo establecido en el agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos marco jurdico (Bedn, 2011). y vialidad, ocasionarn algunas dificultades en el proceso de transferencia de competencias relacionadas con estos sectores. Adems el proceso es progresivo, es decir, deber concretarse paulatinamente. Los gobiernos autEn relacin al mbito normativo y reglamennomos descentralizados deben asumir de forma tario, es preciso avanzar sobre la aprobacin gradual las competencias, y stas deben ser trasde leyes fundamentales que necesariamente ladadas por el gobierno central. Esta progresivideben articularse con lo establecido en el COOdad es indispensable en condiciones donde las TAD, para garantizar el correcto desempeo de potencialidades y capacidades institucionales de los GAD en ciertas reas y competencias que gobiernos autnomos del mismo nivel son muy tendrn que ser asumidas en los prximos cuadiversas. El siguiente cuadro muestra la progresitro aos. vidad en la transferencia de competencias.
Para continuar con el anlisis de las diferencias con modelos anteriores, hay que situar al proceso en el marco de las dinmicas territoriales y los conflictos vigentes. Para que el proceso de descentralizacin sea comprendido por todos los actores involucrados, la normativa contempla precisiones conceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .

2.2.1 Caractersticas del nuevo modelo de descentralizacin

El nuevo modelo de descentralizacin define un sistema nacional de competencias con carcter obligatorio, progresivo y definitivo. El sistema de competencias de los distintos niveles de gobierno es la instancia a travs de la cual se lleva adelante el proceso de descentralizacin. Lo que se pretende es que el sistema disminuya la discrecionalidad en la transferencia de competencias

2.2.1.1 Definicin de Conceptos

La importancia del trabajo en el desarrollo de conceptos es brindar la consistencia que requiere el proceso de descentralizacin en sus diversos mbitos (Verdesoto, 2006). El COOTAD define los conceptos bsicos con los que debe funcionar el sistema nacional de competencias, stos son: sectores, competencias y facultades, y los desarrolla de la siguiente manera1: (ver tabla 2)

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Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias

Competencias Por Etapas Base Jurdica
Constitucin: Artculos 262, 263, 264 y 267 COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria 2. Competencias adicionales (nuevas, sean exclusivas o concurrentes) Constitucin: Art. 269. 8 aos COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria. Constitucin: Art. 269. Permanente COOTAD: Art. 150
Elaboracin: SENPLADES

Plazo Mximo
Determinado por el Consejo Nacional de Competencias. (Inmediato hasta 4 aos, segn el Plan Nacional de Descentralizacin).

1. Competencias Exclusivas Constitucionales

3. Competencias residuales (el resto)

Tabla 2. Definicin de conceptos para sectores

Sectores.- Son las reas de intervencin y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta definicin que se recoge en el artculo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance ms amplio e integral y, segn su organizacin, pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educacin, ambiente, etc.

Sectores

Definicin
Son aquellos sectores en los que, por su naturaleza estratgica de alcance nacional, todas las competencias y facultades corresponden exclusivamente al gobierno central y, por tanto, no son descentralizables. Son aquellos en los que el Estado2, en sus diversos niveles de gobierno, se reserva todas sus competencias y facultades, dada su decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental. En estos sectores, la facultad de rectora y la definicin del modelo de gestin corresponden de manera exclusiva al gobierno central. Son todos los dems sectores de responsabilidad del Estado, susceptibles de mayor o menor nivel de descentralizacin y desconcentracin, de acuerdo con el principio de subsidiariedad3, la naturaleza de los servicios pblicos y las actividades a los que estos se refieren.
2

mbitos
La defensa nacional, proteccin interna y orden pblico; las relaciones internacionales; las polticas econmica, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio exterior; y de endeudamiento externo. La generacin de energa en todas sus formas; las telecomunicaciones; los recursos naturales no renovables; el transporte y la refinacin de hidrocarburos; la biodiversidad y el patrimonio gentico; el espectro radioelctrico; el agua; y los dems que determine la Ley. Alta desconcentracin: Educacin, Salud, Relaciones Laborales, Industrias y productividad. Alta descentralizacin: Agricultura, Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclusin Social, Planificacin.
Elaboracin: SENPLADES

Privativos

Estratgicos

Comunes

1 2 3

Artculos 109 a 116 del COOTAD. Se refiere al Estado, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectora y la definicin del modelo de gestin, no el resto de facultades, especialmente, la gestin. El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusin de la presencia del Estado, a uno social de acercamiento del poder a la poblacin. En este sentido implica privilegiar la gestin de los servicios, competencias y polticas pblicas por parte de los niveles de gobierno ms cercanos a la poblacin, pero con el fin de mejorar su calidad y eficacia, y alcanzar una mayor democratizacin y control social de los mismos.

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Tabla 3. Definicin de conceptos para competencias

Competencias.- Son las capacidades de accin que un nivel de gobierno tiene en un sector

Clases
Competencias exclusivas

Definicin
Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestin puede realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitucin y la ley. Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razn del sector o la materia. Su gestin se sustenta en el principio de subsidiariedad.

Competencias concurrentes

Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestin de cada sector, sin perjuicio de las resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la superposicin de funciones entre los niveles de gobierno. Para el efecto, se debe observar el inters y naturaleza de la competencia y, como se dijo, el principio de subsidiariedad.

Competencias adicionales y residuales

Finalmente, la Constitucin habla de competencias adicionales y residuales (artculo 269, No. 2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD)
Elaboracin: SENPLADES

La concurrencia en la gestin puede darse tanto en las competencias exclusivas como en las concurrentes, pero mientras en las concurrentes es obligatoria, en las exclusivas es facultativa y depende de la voluntad del titular de la

competencia y del modelo de gestin del sector al cual pertenece. Esta aclaracin es fundamental para desarrollar adecuadamente la aplicacin del artculo 260 de la Constitucin, y la podemos encontrar en el artculo 126 del COOTAD.

Tabla 4. Definicin de facultades

Facultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facultades: la rectora, la planificacin, la regulacin, el control y la gestin, y son establecidas por la Constitucin y la ley.
Fuente: COOTAD

Los conceptos bsicos desarrollados desde la normativa, brindan el marco dentro del cual se llevar adelante el proceso, permitiendo a la

multiplicidad de los actores una comprensin similar de lo que significa la descentralizacin en sus mltiples dimensiones.

2.2.2 Dinmicas territoriales

Una de las dimensiones fundamentales de todo proceso de cambio, ms an de un proceso de descentralizacin y reestructuracin del Estado en el territorio, son las dinmicas territoriales, stas implican el anlisis de los conflictos vigentes y potenciales, las posibles divisiones ideolgicas, y las polticas existentes tanto en el nivel nacional como en el local. Por lo tanto, es importante poner especial atencin sobre aquellas dinmicas que pueden obstaculizar el proceso de descentralizacin en el pas. Las dinmicas de conflictividad social inciden en los apoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la descentralizacin. Es posible que hayan existido grandes avances en materia constitucional y legal pero tambin hay voluntades polticas y sociales adversas al cambio y a la concrecin de dichos principios normativos. En el pas existe una dbil cultura poltica de cooperacin y trabajo conjunto, donde los espacios comunes de convivencia son escasos. Es visible en muchas esferas que los intereses poltico partidarios y los intereses particulares prevalecen en la toma de decisiones sobre temas colectivos. As mismo, existe una resistencia al cambio en muchos espacios. Estas situaciones generan fraccionamiento y conflictos latentes entre diversos grupos de la sociedad. Histricamente el pas ha tenido conflictos relativos a divisiones de orden regional y poltico y, en los ltimos aos, se han hecho evidentes aquellos de orden ambiental y demandas de autonoma. La caracterizacin y visibilizacin de estos conflictos deberan abrir el debate en ciertas reas para poder avanzar en el proceso de descentralizacin.

24

2.2.3 Conflictos territoriales vigentes

Un segundo elemento, que caracterizara la coyuntura poltica sobre la que se levanta este proceso de descentralizacin son los conflictos sociales existentes en diferentes localidades del pas y que tienen que ver principalmente con demandas de autonoma y conflictos ambientales. Con esta articulacin, dos cosas quedan dibujadas claramente: por un lado, existe una fuerte demanda, especialmente de pueblos y nacionalidades indgenas, sobre la autonoma del territorio y del manejo de recursos estratgicos; por otro lado, dicha demanda de autonoma encuentra un canal de articulacin con una diversidad de actores entre los que se encuentran: las ONGs ambientalistas, partidos polticos que histricamente han manejado un discurso regionalista autonomista, y partidos y movimientos polticos que buscan ampliar su base social de confrontacin en el territorio. Dada la complejidad de las demandas de autonoma y los conflictos ambientales, la alta capacidad de articulacin de diversas fuerzas de oposicin y el crecimiento de una lnea crtica sobre el modelo de desarrollo actual; los conflictos actuales requieren un tratamiento especfico en el proceso de descentralizacin del pas. Es necesario ubicar el contexto en el que se producen y abrir una discusin nacional sobre el modelo de desarrollo y posicionar el debate de la descentralizacin en el marco de la superacin del modelo primario exportador.

2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad poltica del pas

Considerar que un Estado es menos eficiente mientras ms fragmentado sea, nos permitir visualizar uno de los retos de este proceso de descentralizacin, que es el producir resultados desde el fortalecimiento del Estado en su conjunto y la recuperacin de la dimensin nacional. En el Ecuador, el modelo neoliberal produjo una tradicin localista muy fuerte que no fue de la mano con procesos de fortalecimiento institucional. Por un lado, las posibilidades de lucha contra la corriente neoliberal se aglutinaron sobre ciertos cantones o gobiernos locales, y por otro, el estado neoliberal fortaleci el espacio local sobre la base de una erosin y debilitamiento del nivel nacional. El Ecuador, con una extensin de 256 370 km y una poblacin de ms de 14 millones de personas, tiene una organizacin territorial compuesta por 24 provincias, 221 cantones y ms de 800 parroquias rurales, que evidencia la existencia de una fuerte tradicin local en el territorio, y una alta divisin poltico-administrativa del mismo. Frente a esta realidad es necesario fortalecer los niveles de integracin, coordinacin y cooperacin que favorezcan la unidad en la diversidad y permitan la articulacin de visiones nacionales del pas con las problemticas y necesidades locales. La creacin del nivel regional de gobierno fue pensada en esa direccin, y contituye la posibilidad de integrar varios niveles de gobierno para acciones de mayor impacto en el territorio. A la presente fecha, todava no existen regiones constituidas, las provincias continan ejerciendo sus competencias tradicionales, a ms de una nueva competencia constitucional especfica ya trasferida: riego. Los gobiernos parroquiales rurales se constituyeron como nivel de gobierno con competencias que todava no llegan a asumir plenamente y que obliga a un mayor trabajo de articulacin y coordinacin entre estos y los otros niveles de gobierno para gestionar concurrentemente sus competencias; por su parte, los gobiernos autnomos municipales han tenido procesos de fortalecimiento institucional distintos, lo que genera capacidades dismiles que retardan el proceso de descentralizacin y su consolidacin como el nivel local ejecutor ms cercano a la ciudadana. En resumen, es todava temprano para determinar objetivamente si se han dado o no pasos hacia un Estado regional, falta esclarecer si existe voluntad poltica en los niveles de gobierno para apuntalar ese proceso. En este contexto, adems del alto grado de fraccionamiento poltico administrativo del pas, es necesario mirar las fuerzas polticas diversas presentes

2.3. Estado actual de la descentralizacin en sus dimensiones poltica, fiscal y administrativa

La descentralizacin como proceso de reforma poltica y econmica del Estado, redefine en el Ecuador la distribucin del poder entre los distintos niveles de gobierno, estos son: gobierno central y gobiernos regionales, provinciales, municipales y parroquiales rurales, con el fin de contribuir al buen vivir de la poblacin. El proceso de descentralizacin abarca tres mbitos fundamentales: a) lo poltico en cuanto a la legitimidad de la representacin poltica y organizacin del poder en los niveles de gobierno; b) lo fiscal con respecto a los recursos que financian a los distintos niveles de gobierno en el proceso de descentralizacin y; c) lo administrativo en relacin a la transferencia de competencias y facultades, por lo tanto, la organizacin del Estado.

25

en los niveles de gobierno y las posibilidades para un programa estratgico de carcter nacional como es la descentralizacin. El riesgo mayor, sin embargo, no se encuentra en la diversidad de partidos polticos en el territorio, el mayor problema es la alta heterogeneidad de fuerzas polticas que va acompaada de la debilidad de los partidos polticos en el pas caracterizados por: agotamiento ideolgico, falta de formacin de cuadros y debilidad en su agenda programtica. Este es el terreno para que afloren protagonismos polticos carentes de voluntad poltica y con posiciones opuestas a las lneas normativas y tcnicas del proceso de descentralizacin, y a otros procesos de cambio que el pas pueda emprender. La debilidad partidaria y la heterogeneidad poltica se hace evidente en el pas a travs de alianzas entre partidos con diferentes lineamientos, elecciones caudillistas de personalidades y autoridades polticas defendiendo agendas polticas propias, que podran obstaculizar el proceso de descentralizacin, por ello, es fundamental abrir espacios y canales de dilogo con todas las lneas polticas del pas y generar procesos sostenidos de formacin de autoridades en el tema.

de sus principios fundamentales, lo que convierte al mbito fiscal de la descentralizacin en uno de los temas prioritarios para el Ecuador, con el fin de procurar: equidad en la asignacin de los recursos, eficiencia en el destino de los recursos pblicos y endeudamiento responsable, con el propsito de asegurar la prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin en los diferentes niveles de gobierno. En el proceso de descentralizacin para un Estado unitario como tiene el Ecuador, la coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno es fundamental para lograr y alcanzar los objetivos del desarrollo planteados en la Constitucin y en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013.

2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno

En las ltimas dcadas en el Ecuador ha primado un modelo centralista que se evidencia en la composicin de los recursos estatales a travs de los ingresos y gastos de los distintos niveles de gobierno. As, entre los aos 1994 y 2010, el gobierno central concentr en promedio el 95% de los ingresos del Estado ecuatoriano, en tanto que, los gobiernos provinciales y municipales, el 5%. Los gobiernos municipales han tenido una mayor participacin en el uso de los impuestos dadas sus potestades tributarias en tasas y contribuciones de mejoras, principalmente. Mientras que los gobiernos provinciales han tenido una limitada potestad tributaria asignada, los gobiernos parroquiales rurales no han tenido potestades tributarias.

2.3.2 Descentralizacin Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignacin de recursos

El nuevo modelo de descentralizacin tiene en la solidaridad y la equidad interterritorial dos Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno
Composicin de Ingresos
Ingresos del gobierno central Ingresos gobiernos provinciales Ingresos gobiernos municipales

1994
95,13% 0,39% 4,47% 100% 1994 14,00% 0,06% 0,66% 14,72%

1997
94,73% 0,34% 4,98% 100% 1997 14,30% 0,05% 0,75% 15,10%

2008
96,39% 0,37% 3,33% 100% 2008 25,20% 0,10% 0,92% 25,55%

2009
95,29% 0,49% 4,23% 100% 2009 22,27% 0,11% 0,99% 23,37%

2010
96,09% 0,39% 3,53% 100% 2010 26,00% 0,10% 0,95% 27,06%

Total Ingresos por Niveles de Gobierno Ingresos en % PIB

Ingresos del gobierno central Ingresos gobiernos provinciales Ingresos gobiernos municipales

Total Ingresos por Niveles de Gobierno

Fuente: Banco del Estado4 , Banco Central del Ecuador5 Elaboracin: SENPLADES

4 5

Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008; Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.

26

La evolucin de los ingresos totales municipales (ingresos propios ms transferencias), muestran la dependencia de las transferencias del presupuesto general del estado. As, en el perodo entre 1993 y 1999, previo a la dolarizacin, la generacin de ingresos propios represent en promedio el 36% en el total de ingresos, mientras que en el perodo 2000 2010, se presenta una disminucin al 29%. Esto se explica por el Ilustracin 3.
USD Millones 2000

crecimiento de las transferencias a partir del ao 2001 al 2010 del 91,6%, como efecto de la aplicacin de la ley del 15% que estipulaba una programacin anual de asignacin de manera gradual 6; as como por el crecimiento de los ingresos del gobierno central dado por los tributos y el petrleo, ya que las leyes de preasignaciones (FODESEC, FONDEPRO, entre otras) participaban proporcionalmente de dichos ingresos.
60%

Municipios: evolucin de Ingresos totales

Fuente: Banco del Estado/ Elaboracin: SENPLADES

1,200 47,1% 1,000 800

218

50% 40%
239 239

39,8%

30% 20%

600 400
436 257 4,8% 628 639 724

10% 0% -10% -20%

200 0

58 137

1993

1994 1995 1996 1997

Ingresos Propios

1998 1999

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Transferencias Totales

2006 2007 2008 2009

2010

Tasa de crecimiento Ingresos Totales

Para la descentralizacin, la menor participacin de los ingresos propios y el incremento de transferencias desde el nivel central a los GAD municipales, se puede interpretar por un menor recaudo de tributos, dado el costo poltico de cobrar impuestos, tasas y contribuciones, adems de la falta de incentivos

para mejorar el esfuerzo fiscal a travs de la recaudacin de tributos. Las cifras muestran que la recaudacin promedio de ingresos tributarios7 caen del 50% (1993-1999) al 41% (2000 al 2008), mientras que los ingresos no tributarios8 pasan del 49% al 56% en los mismos perodos.

Ilustracin 4.

Municipios: evolucin de ingresos propios

Fuente: Banco del Estado / Elaboracin: SENPLADES

300 81,2% 250 200 150 100 50 50 26 31 1993 1994 1995 1996 1997
Venta de Activos

100% 80% 46,6% 139 115 126 -4,7% 92 97 79 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ingresos no Tributarios

60% 129 40% 20% 0% -20% -40%

USD Millones 2000

2006 2007 2008 2009 2010

Tasa de crecimiento Ingresos Totales

Ingresos Tributarios

6 7 8

En 1997 la proporcin de la Ley del 15% que debi ser transferida era del 3%, 7% en 1998; 11% en 1999 y 15% en 2000. Los ingresos tributarios corresponden a los impuestos establecidos por ley como: predial urbano y rural, activos totales, alcabalas, patentes, otros. Los ingresos tributarios corresponden a las tasas, contribuciones especiales de mejoras, multas y otros.

27

En los gobiernos provinciales la asignacin de potestades tributarias histricamente ha sido reducida. Antes de la aprobacin del COOTAD les corresponda un porcentaje por el impuesto al registro, y se mantiene hasta la actualidad el impuesto del 1 por mil a las Alcabalas (que es un impuesto de los municipios). Adems, este nivel de gobierno
400 350

puede establecer tasas, rentas e inversiones, derechos por inscripcin, multas e intereses, contribuciones especiales y otros no tributarios, siendo estos ltimos los que ms ingresos generan. Dicho esto, la dependencia de las transferencias del nivel central es alta, alcanzando el 75% de sus ingresos totales en el 2010.
54,9% 39,1% 38,8% 60% 50% 40% 30% 20% 326 260 299 10% 0% -10% -20% -30% -40%

Ilustracin 5.

USD Millones 2000

300 250 200 150 100 50 0 -26,8% 65 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 144 -22,7% 171 25,5%

Gobiernos Provinciales: Evolucin de ingresos totales

Fuente: Banco del Estado/ Elaboracin: SENPLADES

2000 2001 2002 2003 2004 2005

2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos Propios

Transferencias Totales

Tasa de crecimiento Ingresos

El nuevo modelo de descentralizacin fiscal, a travs del COOTAD establece las facultades tributarias por nivel de gobierno, de esta manera

se indica los principales impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejora que corresponde a los GAD:

Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones por nivel de gobierno

Niveles de gobierno Impuestos Tasas Contribuciones

Regional

Impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones. Propiedad de vehculos Facultad de crear, modificar Facultad de crear, modificar o motorizados. o suprimir en funcin de sus suprimir ICE vehculos con excep- competencias cin del comercial pasajeros, carga y servicios acuticos. Propiedad Urbana Propiedad Rural Alcabalas Vehculos (Rodaje) Patentes Espectculos Pblicos Utilidad compra venta bienes inmuebles Al Juego Propiedad Urbana Propiedad Rural Alcabalas Vehculos (Rodaje) Patentes Espectculos Pblicos Utilidad compra venta bienes inmuebles Al Juego Afericin de Pesas y Medidas Aprobacin de planos e inspeccin a construcciones Rastro Agua Potable y alcantarillado Recoleccin de Basura Control de Alimentos Habilitacin y control Comercios e industrias Afericin de Pesas y Medidas Aprobacin de planos e inspeccin a construcciones Rastro Agua Potable y alcantarillado Recoleccin de Basura Control de Alimentos Habilitacin y control Comercios e industrias Construccin de vas Repavimentacin urbana Aceras y cercas Obras de agua y saneamiento Desecacin y rellenos de quebradas Plazas, parques y jardines Otra Construccin de vas Repavimentacin urbana Aceras y cercas Obras de agua y saneamiento Desecacin y rellenos de quebradas Plazas, parques y jardines Otras

Provincial

Municipal

Parroquial rural

Delegacin de otros niveles Delegacin de otros niveles Delegacin de otros niveles de gobierno de gobierno de gobierno
Fuente: COOTAD Elaboracin: SENPLADES

28

2.3.2.2 Transferencias a GAD

En lo que respecta a las transferencias de recursos desde el nivel central, tanto para municipios como para consejos provinciales, se establecieron en la dcada de los 90 pre-asignaciones que consistan en recursos asignados proporcionalmente a los ingresos generados en el presupuesto del gobierno central y establecidos en leyes especficas. La distribucin de los recursos por transferencias de la Ley del 15% entre los municipios y consejos provinciales, obedecieron a dos criterios principalmente9: a) poblacin con necesidades bsicas insatisfechas y b) poblacin. Aunque el criterio de necesidades bsicas insatisfechas tena como propsito compensar a los municipios y provincias con mayores niveles de pobreza y menor capacidad de generacin de recursos propios, por otra parte el criterio de poblacin distribuy ms recursos a los territorios ms poblados. Estos criterios de distribucin de recursos generaron asignaciones con grandes inequidades, pues la tendencia era premiar a los territorios ms poblados pero no necesariamente con mayor pobreza relativa. Dentro de las preasignaciones ms importantes estaban las originadas en rentas tributarias, Fondo de Desarrollo Seccional FODESEC y Ley del Fondo de Desarrollo Provincial FONDEPRO. El FODESEC se financiaba con el 2% de los ingresos corrientes netos del presupuesto Ilustracin 6.

nacional, los cuales se distribuan entre los municipios capitales de provincia. El FONDEPRO se financiaba con el 2% de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado y se distribua a los Consejos Provinciales. Estas transferencias tambin presentaron grandes inequidades, pues su criterio de distribucin estaba en funcin de la poblacin. Estos recursos eran transferidos sin haber sido descentralizada ni una sola competencia, y solo a favor de algunos gobiernos autnomos. Adicionalmente, existieron leyes que asignaron recursos en funcin de las rentas generadas por la explotacin de recursos petroleros y energticos, entre estas se menciona: la Ley 010 Ecodesarrollo que entrega recursos a los territorios de la regin amaznica y la Ley 047 que entrega recursos por venta de energa en los territorios. Estas dos leyes fueron ratificadas en la Constitucin 2008. Las cifras muestran que las transferencias desde el ao 1993 tienen una tendencia eminentemente creciente, la cual es ms pronunciada desde el ao 1999. Este crecimiento se debi principalmente a la expedicin y aplicacin de la Ley del 15% desde al ao 1997, que posterior a la crisis financiera de 1998, el gobierno central empez a cumplir con la programacin anual de asignacin fijada de manera gradual que se lleg a cumplir entre los aos 2003 y 2004. Entre 1997 y 2004 las transferencias crecieron en el 99,8% para consejos provinciales y en 107,2 para municipios.
728

Municipios: Evolucin de las transferencias

USD Millones 2000
Fuente: Banco del Estado / Elaboracin: SENPLADES

800 700

628,25 132 162

172

800 700

600 600 500 400 300 200 100 77 0 88 136,51 378,09 500 400 256,61 107 287 186 300 272 256 274 299 300 310 366 100 0

1993

1994 1995 1996 1997

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2010

Ley 15% Donacin del Impuesto a la Renta

9

Fodesec De caracter provincial

Ley 010 - Ecodesarrollo Otras

Leyes 040,047,46,75, otras Transferencias Totales

La Ley del 15% estableca los soguientes criterios para los municipios: a) el 50% proporcionalmente a la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, b) el 10% en proporcin a la superficie territorial y c) el 40% restante, en proporcin a la poblacin. Para las provincias la distribucin de la transferencia se haca segn los siguientes criterios: a) 10% por partes iguales, b) 40% en proporcin a la poblacin y c) 50% en proporcin a la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas.

29

350 300

326 299 122 48

350 300

250

250 72 49 200 144 29 18 16 20 17 21 22 150 100 122 131 146 50 0

Ilustracin 7. Gobiernos Provinciales Evolucin Transferencias

USD Millones 2000
Fuente: Banco del Estado Elaboracin: SENPLADES

USD Millones 2000

200 150 100 65 50 86

1993

1994 1995 1996 1997

1998 1999

2000 2001 2002 2003 2004 2005

2006 2007 2008 2009 2010

Ley 15% FONDEPRO Donacin del impuesto a la Renta

Fodesec Leyes 040,047,46,75, otras Otras

Ley 010 - Ecodesarrollo Obras de inters Provincial Transferencias Totales

El modelo actual de transferencias, como se indic anteriormente establece tres tipos: Ilustracin 8. Modelo Actual de Transferencias
Modelo de equidad territorial (A+ B) PGE
Fuente: COOTAD Elaboracin: SENPLADES

Transferencias provenientes de ingresos permanentes para la equidad territorial

Transferencias del presupuesto General del Estado

Transferencias destinadas a nanciar el ejercicio de nuevas competencias

Recursos histricos del Gobierno Central

Transferencias para compensar a los GAD en cuyos territorios se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables

Ley 010 Recursos establecido: en las leyes sectoriales existentes o por crear Ley 047

El modelo de equidad territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos que entrega el 21% de ingresos permanentes, 10% ingresos no permanentes del Presupuesto General del Estado para los GAD, elimin las leyes de preasignaciones que hacan de la descentralizacin fiscal un proceso engorroso altamente complejo. El monto total de los recursos es distribuido as: entre los gobiernos provinciales 27%, municipales 67% y parroquiales rurales 6%. Para cada uno de estos niveles de gobierno el

monto se divide en dos partes: a) los recursos por transferencias entregadas en el ao 2010 (se toma como ao base y se repartir el monto que por ley les haya correspondido a los gobiernos autnomos descentralizados en ese ao); y b) el monto excedente que resulta de la diferencia entre el monto total a distribuir en el ao 2011 menos los recursos asignados por ley en el ao 2010 se distribuirn entre los gobiernos autnomos descentralizados segn lo dispuesto en la Constitucin y en el COOTAD, en funcin de siete

30

criterios de equidad. Principalmente incorpora criterios como: densidad poblacional, necesidades bsicas insatisfechas jerarquizadas,

logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y cumplimiento de metas de Plan Nacional del Buen Vivir.

Tabla 7. Modelo de equidad territorial / Millones de dlares

Niveles de Gobierno
Gobiernos Provinciales Gobiernos Municipales Gobiernos Parroquiales

Transferencias ao 2010 (A)

501.08 1,374.19 106.51 1,981.78

Excedente entre 2010 y 2011 (B)

103.43 125.88 27.83 257.13

Asignacin ao 2011
604.51 1,500.07 134.33 2,238.92

Total

Fuente: Presupuesto General del Estado 2010 y 2011 Ministerio de Finanzas.

Las transferencias para el ejercicio de nuevas competencias, de acuerdo al COOTAD (art. 154) deben estar en funcin del costeo de las competencias realizada por la comisin de costeo conformada para el efecto. Adicionalmente, se establece que los recursos que financiarn estas competencias corresponden a por lo menos los mismos recursos que el nivel central de gobierno ha destinado histricamente, calculado sobre la base del promedio de los ltimos cuatro aos (art. 204 COOTAD). Finalmente, el COOTAD (art. 206) establece que las comisiones de costeo considerar los siguientes criterios: a) estndares mnimos de prestacin de bienes y servicios y sus costos asociados de la nueva competencia; b) estimacin de posibles ingresos propios relacionados con la competencia a transferir, si existiere; c) cuantificacin del gasto actual que realiza el gobierno central para las competencias ajustado por criterios territoriales y sectoriales y d) determinar el monto de transferencia.

Las transferencias por explotacin de recursos no renovables, tienen por objetivo compensar a los territorios en donde se extraigan los mismos y se compense los posibles efectos negativos y la disminucin del patrimonio nacional.

2.3.2.3 Gasto por niveles de gobierno

La composicin del gasto entre los diferentes niveles de gobierno, debe ser concordante a los ingresos que disponen, no obstante, se observa que el gobierno central concentra en promedio el 83%, esto es 12 puntos porcentuales menos que los ingresos, los cuales corresponden a las transferencias que se destinan a los GAD. Como ya se indic, este cambio se dio despus del ao 1997, en el que se expidi la Ley del 15% que entreg ms recursos por transferencias a los GAD. Lo anterior se evidencia en el peso promedio del gasto de los GAD que alcanzan un 17%, muy superior al 5% de ingresos propios promedio que ellos generan en el total del Estado.

Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno (Composicin y porcentaje del PIB)

Composicin de Gastos
Gastos del gobierno central sin transferencias Gastos gobiernos provinciales Gastos gobiernos municipales Gastos gobiernos parroquiales rurales

1994
84,8% 3,4% 11,8% 100% 1994 11,9% 0,5% 1,7% 14,0%

1997
84,5% 3,1% 12,4% 100% 1997 11,4% 0,4% 1,7% 13,5%

2008
81,7% 4,3% 13,8% 0,2% 100% 2008 21,8% 1,1% 3,7% 0,1% 26,6%

2009
80,3% 5,4% 14,1% 0,2% 100% 2009 23,9% 1,6% 4,2% 0,1% 29,8%

2010
81,9% 4,7% 12,8% 0,6% 100% 2010 21,1% 1,4% 3,8% 0,2% 29,4%

Total Gastos por Niveles de Gobierno Gastos en % PIB

Gastos del gobierno central Gastos gobiernos provinciales Gastos gobiernos municipales Gastos gobiernos parroquiales rurales

Total Gastos por Niveles de Gobierno

Fuente: Banco del Estado10, Banco Central del Ecuador11 Elaboracin: SENPLADES

31

En relacin a la participacin de los gastos de los GAD respecto al PIB las cifras muestran un cambio importante entre 1997 que alcanzaba el 2,1%, en tanto que al 2010 llega al 5,3%, esto es un incremento de 3 puntos porcentuales. Este incremento del gasto est relacionado directamente con las transferencias que recibieron por las leyes de preasignaciones,
1,200

principalmente la Ley del 15% que estableca el destino de los recursos para inversin. El gasto corriente realizado por los gobiernos municipales en el pas, si bien creci en 114,8% entre el 2000 y 2010, el gasto de inversin tuvo un mayor crecimiento que fue del 362,4%, lo cual estuvo dado como ya se mencion por los recursos de transferencias para inversin.
70% 60% 50%

61,2%

USD Millones 2000

1,000 800 600 400 6,8% 257 200 73 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 138 212 -6,8% 242 253 703 611 640

40% 30% 20% 10% 0% -10% -20%

Ilustracin 9. Municipios: evolucin de gastos totales

Fuente: Banco del Estado Elaboracin: SENPLADES

Gasto de inversin

Gasto de Capital

Gasto Corrientes y de produccin

Tasa de crecimiento del Gasto Total

Dentro de la ejecucin del gasto de inversin los municipios han destinado principalmente sus recursos al sector de vialidad, el cual alcanza una participacin importante del 33% para el perodo 1993-1999 y 36% durante los aos 2000-2008, en promedio. Otros sectores en los que los municipios han invertido son: agua potable, alcantarillado y desechos slidos; infraestructura urbana
450

(mercados, camales, terminales terrestres, otras); recreacin; educacin y salud. En los gobiernos provinciales se destaca el hecho de que el gasto de inversin en conjunto, siempre se ha ubicado por sobre el gasto corriente. La participacin del gasto de inversin crece del 57% en 1993 al 78% en el ao 2010, frente a un decrecimiento de la participacin del gasto corriente del 32% al 15% en el mismo perodo, respecto al gasto total.
80% 72,0%

400 350 300

59,2%

60%

40%

Ilustracin 10. Gobiernos Provinciales: Evolucin de los gastos totales

Fuente: Banco del Estado / Elaboracin: SENPLADES

USD Millones 2000

250 200 150 100

20,6% 308 271 20%

210 126 80

0%

-20% -21,7% 48 48 51 -40% 2010

50
0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2002 2003 2004 2005

2006

2007 2008 2009

Gasto de inversin

Gasto de Capital

Gasto Corrientes y de produccin

Tasa de crecimiento del Gasto Total

10 11

Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008; Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.

32

En este contexto, se evidencia que en el Ecuador si bien prevaleci un Estado centralista, por cuanto la Constitucin de 1998 gener un modelo voluntario y a la carta que complic las transferencias de competencias a los GAD; tambin existi una asignacin de recursos a los GAD va transferencias por leyes sin claridad en el ejercicio de competencias. Lo cual no permiti vincular la descentralizacin fiscal con la administrativa. Dado el marco legal actual, en el cual se definen de manera clara y precisa las competencias exclusivas por cada nivel de gobierno, el escenario para la descentralizacin da un giro importante, en el cual el reto es cumplir con los mandatos constitucionales ordenados por la ciudadana.

aportes, porque identificaron problemticas existentes en el territorio y algunas probables que dificultaran el efectivo proceso de transferencia de competencias constitucionales que sern entregadas de manera progresiva durante los prximos cuatro aos.

2.4. Elementos transversales de la Descentralizacin: Fortalecimiento Institucional y Participacin Ciudadana

El fortalecimiento del rol del Estado mediante la consolidacin de cada uno de sus niveles de gobierno en la administracin de sus circunscripciones territoriales impulsa un nuevo modelo de desarrollo ms justo y solidario en los territorios, que busca no slo alcanzar una mejor calidad de vida de la poblacin, sino garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas para acceder a servicios y bienes pblicos de excelencia. En este contexto, el fortalecer las instituciones y conocer las percepciones ciudadanas en el acceso a servicios, se convierten en dos elementos fundamentales para sostener este proceso.

2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias ordenada, obligatoria y progresiva

Un tercer elemento fundamental en el proceso de descentralizacin corresponde a la transferencia de atribuciones y responsabilidades. No existe capacidad de descentralizar si slo se transfieren recursos sin atribuciones, o viceversa. Es por ello, que en el nuevo enfoque del proceso, la transferencia de competencias por niveles de gobierno es un elemento fundamental y quiz el ms rico del nuevo proceso de descentralizacin, sobre el cual, el COOTAD establece claramente las competencias por nivel de gobierno y busca de esta forma superar un viejo problema de superposicin de roles y competencias en el territorio. Adems, la obligatoriedad en la entrega de esas competencias hacia los GAD evita las clsicas negociaciones uno a uno, que demuestran un proceso de transferencia desordenado, basado en criterios polticos e intereses particulares, que mantenan polos de desarrollo inequitativo. En este contexto, el ejercicio de competencias, entrega de atribuciones y responsabilidades a cada nivel de gobierno constituye un ejercicio fundamental para este nuevo proceso de descentralizacin, por ello es necesario mirar la realidad actual en este ejercicio para que el traspaso competencial se base en las necesidades reales de los territorios y en profundos procesos de democratizacin de los servicios. Sobre este enfoque, las mesas temticas para la construccin participativa del Plan Nacional de Descentralizacin realizaron importantes

2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una democratizacin de bienes y servicios pblicos
Otro aspecto fundamental dentro de la descentralizacin es la de fortalecimiento y capacidades institucionales. Un gran reto de todo proceso de descentralizacin es superar las deficiencias y limitaciones institucionales presentes en la estructura estatal en todos sus niveles de gobierno. El fortalecimiento del talento humano en el territorio es un asunto pendiente en nuestro pas: sin dicho proceso, cualquier intento de fortalecimiento del Estado es deficiente. La descentralizacin debe ir de la mano con un proceso de generacin de capacidades y talentos humanos en el territorio; por ello, la generacin de instituciones de educacin superior a nivel regional puede ser unos de los retos fundamentales para impulsar la descentralizacin del Estado.

33

Es una realidad que el personal tcnico y con formacin universitaria es menor en los GAD que en el gobierno nacional, sin embargo, la transferencia de recursos y cada vez mayores atribuciones o competencias a los GAD exige equilibrar el grado de formacin y capacitacin tcnica entre el gobierno central y los GAD. Tradicionalmente ha existido Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao
Provincia
Manab Azuay Los Ros Guayas Loja Morona Santiago Cotopaxi El Oro Caar Chimborazo Esmeraldas Pichincha Sucumbos Zamora Chinchipe Bolvar Carchi Imbabura Napo Tungurahua Galpagos Orellana Pastaza Santa Elena Sto. Domingo Tschilas

una forma de enfrentar las carencias de formacin del personal en los gobiernos locales, sta ha sido la capacitacin ofertada a travs de cursos y programas. La tabla que se presenta a continuacin evidencia el grado de capacitacin de los municipios en el 2009.

Alto
4 4 3 11 4 3 1 6 3 5 3 4 2 5 3 1 5 2 8 1 3 2 1 1 85

Medio
7 3 2 7 6 3 2 4 1 2 1 0 2 2 3 4 0 2 0 2 1 2 2 0 58

Bajo
9 8 8 6 6 6 4 4 3 3 3 3 3 2 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 73

Total
20 15 13 24 16 12 7 14 7 10 7 7 7 9 7 6 6 5 9 3 4 4 3 1 216
Fuente: Banco del Estado 2010 Elaboracin: SENPLADES

Total

Como se puede apreciar en la tabla, las provincias cuyo personal ha recibido mayor capacitacin son: Guayas, Tungurahua y Chimborazo. Muchas de ellas aparecan en las tablas anteriores con una baja capacidad de autofinanciamiento o de recaudacin. Lo cual nos podra indicar que las capacitaciones no necesariamente implican una mejora en trminos institucionales.

Durante los ltimos aos, tanto los gremios y asociaciones de municipios, gobiernos parroquiales y gobiernos provinciales han desarrollado esfuerzos para generar programas de formacin al personal de los gobiernos locales en su respectivo nivel. En los cuadros de la tabla 10 se evidencia la oferta formativa existente para el personal de cada uno de los niveles de gobierno.

34

Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE

Curso Contenido Perfil de Participantes

Programa Oferta Tcnica del CONGOPE

Incluye asistencia tcnica y asesoramiento y formacin en las siguientes reas de la gestin: Planificacin y Ordenamiento Territorial, Descentralizacin Autonoma y Regionalizacin, Fomento Productivo, Gobernabilidad y ParTodos los funcionarios pblicos de ticipacin Ciudadana, Ambiente los gobiernos provinciales. y Recursos Hdricos, Informacin y Gobiernos Electrnico, Comunicacin Social e Imagen Corporativa, Jurdica Legislativa, Integracin territorial, conectividad, transporte y vialidad, Cooperacin Nacional e Internacional.

Fuente: CONGOPE

El CONGOPE tiene una oferta tcnica de formacin y desarrollo de capacidades que supera la visin limitada a la capacitacin y ofrece tambin servicios de asistencia tcnica y asesoramiento en varias reas. Tabla 11. Oferta Formativa AME
Curso

A continuacin en la siguiente tabla se presenta la formacin a funcionarios municipales ofertada a travs de su ente asociativo AME.

Contenido

Perfil de Participantes

Planificacin Territorial

Concejal y tcnicos de planificaMarco conceptual y proceso metocin, financieros, de ambiente y dolgico de los PDOT. sociales Diagnstico de situacin actual y base legal y proceso de valoracin de la propiedad urbana y rural. Manipulacin y expendio de productos crnicos, lcteos y mariscos

Catastro Urbano y Rural

Jefe de avalos y catastros. Procurador Sndico. Director Financiero.

Control de Higiene en Manipulacin y Expendio de Alimentos

Jefe de mercados, Comisarios, Inspectores.

Registro del Patrimonio Nacional

Entrega del Sistema de Informacin Patrimonial.

Tcnicos de Planificacin.

Fuente: Plan Nacional de Capacitacin para las Municipalidades AME 2011

Como podemos ver, la formacin ofertada por la AME a los funcionarios tcnicos y autoridades municipales tiene como base la formacin en cursos de capacitacin. Esta formacin se encuentra centrada en cuatro aspectos: planificacin, catastro urbano y rural, control de

higiene y expendio de alimentos y registro patrimonial. Est dirigida a perfiles especficos dentro de los municipios. La formacin se da en una diversidad de lugares del pas, existe un calendario previo de los eventos de formacin y las personas interesadas pueden inscribirse a

35

cualquier evento de formacin en su localidad si cumplen con el perfil. Como vemos la oferta de la AME es una formacin ms especfica y acotada a la capacitacin.

Finalmente, en el cuadro que se evidencia a continuacin se presenta la oferta de formacin existente para los gobiernos parroquiales rurales.

Tabla 12. Oferta Formativa para los gobiernos parroquiales rurales

Curso Contenido Perfil de Participantes

Programa de Fortalecimiento de Gobiernos Parroquiales Rurales

Desde el 2005 el Programa Contribuye al fortalecimiento institucional de los Gobiernos parroquiales rurales, dotndoles de herramientas para la descentralizacin y el desarrollo territorial. Se capacita sobre todo en metodologas participativas, en normas legales, liderazgo, planificacin y diseo de proyectos. Se desarrolla en alianza con: Universidad Simn Bolvar, Banco del Estado, Gobiernos Parroquiales Rurales.

Presidentes de Gobiernos Parroquiales, Tcnicos de Gobiernos, Juntas Parroquiales.

Programa de Capacitacin a Funcionarios Pblicos de la Frontera Norte

Programa desarrollado a partir de diciembre del 2009 con el fin de fortalecer las capacidades de los funcionarios en temas de gestin, inversin y contratacin pblica, rgimen de desarrollo, planificacin y ordenamiento territorial y evaluacin de proyectos. Desarrollado a travs del Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN.

Presidentes de Gobiernos Parroquiales Rurales.

Elaboracin: SENPLADES

Los gobiernos parroquiales rurales constituyen el nivel de gobierno ms nuevo, es por ello que su desarrollo institucional es incipiente y presenta menos avances que el de los gobiernos provinciales y municipales. De acuerdo con el estudio realizado por Torres (2009), apenas el 21% de los gobiernos parroquiales cuenta con un local propio, el 90% del personal no ha accedido a ningn tipo de capacitacin tcnica, el 64% manifiesta no tener una programacin de sus actividades anuales. El 28% de los presidentes de gobiernos parroquiales rurales tienen un nivel de instruccin superior12. A travs de la tabla podemos ver que el programa ms importante de formacin para los gobiernos parroquiales rurales se desarrolla en la Universidad Andina Simn Bolvar y el IAEN. La revisin detallada de las ofertas de formacin para cada uno de los niveles de gobierno nos muestra algunas evidencias:

a. b.

No existe una formacin global para funcionarios tcnicos y autoridades locales. La oferta de formacin de cada gremio es diferente as como sus tcnicas, recursos y espacios. La experticia que cada gremio ha desarrollado en este tema es un potencial que podra tener ms fuerza si existiera un acercamiento entre gremios y niveles de gobierno y si se generara un sistema de formacin, capacitacin y asistencia tcnica para cada nivel de gobierno. Los contenidos de la formacin que se est ofertando no estn actualizados con las nuevas atribuciones y competencias que los GAD tendrn en el futuro. Existe una dbil coordinacin con Centros de Investigacin, Universidades Regionales y Universidades Nacionales.

c.

d.

12

Torres, Marcelo. Tesis FLACSO: Las Juntas Parroquiales rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno.

36

El grfico que se presenta a continuacin evidencia las diversas instituciones que ofertan

formacin y capacitacin para funcionarios de gobiernos autnomos descentralizados en el pas.

Ilustracin 11. Oferta Formativa para GAD

Elaboracin: SENPLADES

ASOCIACIONES Cursos Especcos Asistencia Tcnica

IAEN Sistema de Educacin Continua Cursos de 32 horas en 9 zonas del pas Programa de Formacin de Postgrado, Maestra y Especializacin

Universidades y ONGs Universidad Andina Simn Bolvar ( Especialmente parroquias) FLACSO Programa de Desarrollo Local y Territorio Otras ofertas acadmicas de GIZ AECID Cooperacin Belga ALADIS
Elaboracin: SENPLADES

Es necesario avanzar hacia un esquema de formacin, asistencia tcnica y capacitacin global en funcin de las nuevas atribuciones de cada nivel de gobierno y de las necesidades comunes de fortalecimiento institucional. De acuerdo a los debates producidos en los talleres participativos para la construccin de este plan, la problemticas fundamentales que los GAD ven en el proceso de descentralizacin, con la debilidad institucional para asumir nuevas competencias, la falta de coordinacin interinstitucional entre niveles de gobierno y la debilidad en la articulacin con la planificacin. Finalmente, se puede atender las necesidades de asistencia tcnica para el fortalecimiento de capacidades, a travs de la cooperacin internacional no reembolsable, cuya gestin es competencia de todos los niveles de gobierno y deber ser ejercida de manera articulada con las polticas nacionales y con las necesidades reales de los territorios.

la sociedad, si la sociedad no percibe que la calidad de los servicios pblicos mejora en su localidad y no toma parte activa en los procesos de cambio, entonces el proceso de descentralizacin no habr cumplido con su fin mismo. En esta ltima parte se tratar de revisar la situacin actual de la participacin ciudadana, rendicin de cuentas y las percepciones de la ciudadana frene al funcionamiento del Estado y los servicios en el territorio. El Ecuador atraviesa sin duda un momento de transicin. Al igual que muchos pases de la regin, en el Ecuador se ha vivido un periodo de reformas constitucionales, legales, institucionales y polticas. Tras una dcada de crisis poltica e inestabilidad, caracterizada por interrupciones presidenciales, altos grados de insatisfaccin con la democracia y desconfianza en el sistema poltico y las instituciones; nuestro pas ha iniciado un proceso de reforma cuyo punto de inicio est dado por la eleccin de un gobierno aceptado por la mayora de ecuatorianos. Al 2011, el Ecuador junto con Uruguay encabezan el grado de confianza en su gobierno con el 62%, muy por encima del promedio de los pases latinoamericanos que corresponde al 40%, como se puede ver en el siguiente grfico:

2.4.2 Participacin y Percepciones ciudadanas

No es posible cerrar un diagnstico de la descentralizacin sin analizar los actores sociales, la participacin y percepciones de la ciudadana. Si los cambios sociales no se asientan sobre

37

Conanza en el Gobierno
Latinoamrica Ecuador Uruguay Panam El Salvador Venezuela Argentina Costa Rica Brasil Bolivia Paraguay Nicaragua Colombia Per Chile Mxico Honduras Repblica Dominicana Guatemala 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

62%

Ilustracin 12. Confianza en el gobierno en pases de Amrica Latina

Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011

Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011

Una amplia gama de teoras que intentan explicar la organizacin, participacin y el control que los ciudadanos ejercen, han sealado que ciertos elementos como la confianza, la satisfaccin con la vida y la solidaridad permiten entender el grado de participacin existente en las sociedades y la calidad de sus democracias. Los estudios de Putnam sobre capital social, dieron proyeccin a esta lnea de pensamiento ms comunitarista y republicana de la democracia. Putnam (1994) realiza un estudio sobre capital social y demuestra que en Italia, la existencia de una comunidad con un alto grado de solidaridad haba permitido un mejor funcionamiento de la democracia. El capital social se refiere a las caractersticas de

organizacin social, tales como la confianza, las normas y redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad mediante la facilitacin de las acciones coordinadas. La confianza en las instituciones democrticas ha sido un elemento ampliamente estudiado en todos los pases. Los pases de Amrica Latina que han pasado por grandes crisis polticas y el cambio de las instituciones compartieron grados muy bajos de confianza y legitimidad en el sistema durante la dcada pasada. El cuadro que se muestra a continuacin expresa la evolucin del grado de confianza en el Ecuador hacia el gobierno nacional, los partidos polticos y los gobiernos municipales.

Gobierno nacional

Partidos polticos

Gobiernos Locales

2008

47,10%

10,10%

37,10%

Ilustracin 13. Evolucin confianza institucional en el Ecuador

Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP

2006

9,10% 6,30%

37,30%

2004

19%

9,90%

44,70%

38

Como se puede ver en el grfico y en los datos que se han expuesto. Entre el 2004 y el 2006 los grados de confianza se deterioraron en al menos tres puntos en todas las instituciones del sistema poltico. Los grados de confianza expresados por la poblacin hacia los partidos polticos y el gobierno nacional haban descendido notablemente a lo largo de la ltima dcada. Segn datos del Proyecto de Opinin Pblica, en el 2005 el Ecuador tena los ltimos puestos en legitimidad y confianza del sistema poltico. Los municipios por su parte gozaban de una mejor calificacin por parte de los ciudadanos, esto se puede deber a que durante el periodo neoliberal, la participacin y accin colectiva de las organizaciones y movimientos sociales tuvo

una va de expresin en las instituciones locales, especialmente en los municipios. A partir del 2007 se puede ver que el movimiento que las variables arrastraban en aos pasados cambian. La confianza en el gobierno nacional se incrementa notablemente llegando a estar por encima de la confianza en todos los mbitos, incluida la expresada por los municipios en aos anteriores que se mantiene estable y no mejora a partir del 2006. Adems de la confianza, el uso y la valoracin que las personas dan a los servicios pblicos son buenos indicadores de la legitimidad de las instituciones. Nuevamente, a nivel latinoamericano, actualmente el Ecuador encabeza el ndice de satisfaccin con los servicios del Estado:

Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado13

Pas
Ecuador Uruguay El Salvador Costa Rica Argentina Panam Nicaragua Colombia Mxico Guatemala Venezuela Repblica Dominicana Paraguay Chile Honduras Brasil Bolivia Per Latinoamrica

TOTAL 2009
5,0 7,3 5,9 5,9 4,5 5,2 5,1 5,9 5,0 5,4 4,6 5,5 4,5 5,5 5,3 4,3 4,7 3,9 5,2

TOTAL 2010
6,1 6,4 5,6 5,9 5,6 5,1 5,4 5,1 5,0 4,3 4,8 4,9 4,3 5,3 4,0 5,0 3,9 3,7 5,0

TOTAL 2011
6,7 6,4 6,2 5,9 5,9 5,6 5,5 5,2 4,9 4,7 4,7 4,5 4,4 4,3 4,3 4,2 4,1 3,9 5,1
Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011

13

El total del ndice toma valores entre 0 y 11. En donde 0 es para nada satisfecho y 11 es simplemente satisfecho con los servicios pblicos. Este ndice se compone a partir de resultados de la pregunta Satisfaccin con los servicios pblicos centrales y municipales.

39

Sin embargo, el grfico que se expresa a continuacin demuestra cunto se han acercado los

ciudadanos a las instituciones pblicas en el territorio en nuestro pas, en una lnea progresiva del tiempo. Ilustracin 14. Solicitudes de

Ha solicitado ayuda o ha presentado una peticin a alguna ocina, funcionario, consejal o sndico de la localidad en los ltimos 12 meses? 16,95% 13,05% 12,45%

ayuda en la localidad en el Ecuador

Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP

2002

2006

2010

Hay un descenso de ms de cuatro puntos en el uso de las instituciones estatales a nivel local. Pese a que ha habido un incremento significativo de los recursos en el territorio, no ha existido una repercusin de dicho incremento en un mayor uso de los servicios pblicos locales y, por tanto, en su mejora. Esta situacin puede estar dada por dos posibles explicaciones: a. una mejora significativa en la confianza del funcionamiento del gobierno central lo que hace que los ciudadanos quieran resolver todas sus cuestiones en el espacio nacional y pierdan la referencia a lo

local, b. Una baja en la calidad de los servicios de la localidad y consecuente menor uso de las instituciones en la localidad para la resolucin de los problemas en la poblacin. El proceso de descentralizacin a fortalecerse en los prximos aos, debe tener como una de sus finalidades la reconfiguracin de la confianza de las instituciones locales, lo cual slo es posible cuando se mejora la calidad de los servicios pblicos. El grfico que se presenta a continuacin refleja la percepcin ciudadana de quin debera tener ms responsabilidades.

Tomando en cuenta la calidad de los servicios, quin debera tener ms responsabilidades? 70,00% 65,00% 60,00% 55,00% 50,00% 45,00% 40,00% 35,00% 30,00% 25,00% 20,00% 2002 2004 2006 2008 2010 Municipio Gobierno Nacional

Ilustracin 15. Percepcin ciudadana sobre la calidad de los servicios en el Ecuador

Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP

Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP

40

Lo que es evidente en el grfico es una baja en la valoracin de los servicios pblicos a nivel local. En el 2002 la ciudadana en nuestro pas opinaba que el municipio es el espacio que deba tener mayores responsabilidades. Esto se deba a una alta legitimidad del espacio local y una prdida de confianza de los gobiernos nacionales. A medida que ha mejorado la confianza en el gobierno nacional, la confianza, valoracin de los servicios pblicos y la idea de que los

gobiernos locales deberan tener ms responsabilidades ha bajado significativamente. En el caso del municipio ha descendido de 63.07% a 30.10% lo cual es un descenso de ms de la mitad de puntos. A nivel latinoamericano la satisfaccin con los servicios pblicos municipales tampoco se ha incrementado, mantenindose la tendencia, como se desprende del siguiente cuadro:

Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos municipales en Amrica Latina

Servicios Pblicos
Recoleccin de Basura reas verdes y espacios pblicos Alcantarillado Servicios Municipales Transporte pblico Caminos y pavimentacin

2006
51 51 45 44 45 41

2007
51 48 45 42 43 38

2008
52 50 44 44 45 40

2008
53 52 47 47 48 45

2010
50 52 44 46 40 41

2011
52 53 45 46 44 41

Promedio
52 51 45 45 44 41

Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011

Todas estas percepciones ciudadanas nos llevan a la conclusin de que el proceso de descentralizacin debe buscar un afianzamiento de las instituciones en la localidad, una recuperacin de la confianza institucional y una progresiva pero significativa mejora de la calidad de los servicios en los territorios. La experiencia del Ecuador en las ltimas dos dcadas permite entender que el espacio local es un espacio fundamental para la generacin de accin colectiva y el fortalecimiento de los actores. Por ello, una de las posibles lneas de trabajo en el desarrollo de una cultura participativa y de control social en el Ecuador podra ser la recuperacin y el fortalecimiento de los

espacios participativos en los gobiernos locales y en los territorios y el incentivo a la participacin en dichos espacios. La conexin de los espacios participativos de las localidades con el espacio nacional podra ser una buena estrategia para el momento actual. Finalmente, un indicador fundamental de la gestin del Estado en el territorio es la rendicin de cuentas. La cultura de trasparencia de la gestin y rendicin de cuentas es todava dbil e incipiente en el pas. El grfico que se presenta a continuacin expresa la rendicin de cuentas de los gobiernos autnomos descentralizados en el 2010.

Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos Autnomos Descentralizados 2010

Nivel de Gobierno
Cantones Parroquias Provincias

Nmero
221 802 24

Informe entregado
58 26,24% 90 11,2% 15 62,5%

Falta
163 73,76% 712 88,79% 9 37,5%

Fuente: Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social

Es evidente en la tabla la falta de una cultura de transparencia en la gestin de los GAD. Pese a que la ley lo exige, un 73.76% de los cantones, un 88.79 de la parroquias y un 37.5% de las provincias no entregaron un informe de rendicin de cuentas en el 2010.

Es fundamental entonces, avanzar hacia una cultura de mayor participacin ciudadana, transparencia y control social, como elementos fundamentales para garantizar una mayor justicia econmica y democrtica en el territorio.

41

Proceso de construccin participativa del Plan Nacional de Descentralizacin

En el marco de la construccin de un Estado democrtico para el Buen Vivir, la construccin del Plan Nacional de Descentralizacin tom como principio bsico la articulacin transversal de mecanismos de participacin que permitan asegurar la incorporacin de los aportes ciudadanos en la planificacin y programacin del proceso de descentralizacin. La importancia del proceso de descentralizacin como uno de los mecanismos para la reestructuracin del Estado no puede reducir la participacin ciudadana a un mtodo o a un conjunto de tcnicas para legitimar un proceso, de ah que en el proceso participativo para la construccin de este plan se crearon mecanismos necesarios para asegurar un sistema de participacin social, condicin necesaria para que los ciudadanos formen parte de la formulacin de stas propuestas. En este sentido partimos de una visin sistmica en la que se articulan mecanismos de participacin en las distintas fases del ciclo de polticas pblicas: planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y contralora social (Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013; pg. 21). La descentralizacin implica que los distintos niveles de gobierno adquieran un carcter ms dinmico, no solo por sus nuevas responsabilidades como gestores de nuevas competencias sino tambin por su rol articulador entre actores polticos y sociales. En relacin a este gran desafo se considera la corresponsabilidad de los distintos actores tanto en el diseo como en la ejecucin y gestin de las acciones pblicas concernientes al proceso de descentralizacin, de ah que la construccin de este Plan responde a un procedimiento

sostenido de consulta, dilogo y concertacin de actores sociales e institucionales.

3.1. El enfoque de la participacin en el Plan Nacional de Descentralizacin

La participacin ciudadana para la planificacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas est reconocida como un derecho constitucional, consagrado en la Ley de Participacin vigente en el pas. En el actual modelo de Estado, las decisiones deben tomarse con una amplia gama de actores directa e indirectamente involucrados. La ciudadana deja de ser un simple receptor de polticas pblicas y pasa a tomar parte fundamental en la toma de decisiones con el Estado. En ese marco, el Consejo Nacional de Competencias con el apoyo tcnico de la Secretara Nacional de Planificacin - SENPLADES ha planteado un amplio debate nacional sobre el proceso actual de la descentralizacin, sus rupturas con respecto al modelo anterior y sus perspectivas. As, la construccin participativa del Plan Nacional de Descentralizacin respondi a los siguientes principios: Implementar el dilogo en el territorio sobre el proceso de descentralizacin actual, fomentar el debate sobre la problemtica en el ejercicio de las competencias, la transferencia de nuevas competencias constitucionales, el fortalecimiento institucional y la descentralizacin fiscal y llegar acuerdos tcnicopolticos que permitan el

42

involucramiento de todos los actores en el proceso a implementarse en los prximos cuatro aos. La posibilidad de disensos y conflictos entre perspectivas es tambin real, por tanto el enfoque de participacin no pretende eliminar o rechazar opiniones contradictorias sino analizar las diversas perspectivas y opiniones como un ejercicio democrtico y adems como un mecanismo que acrecienta el proceso. La existencia de visiones diferentes alerta muchas veces sobre realidades que estn sucediendo y frente a las cuales se deben tomar decisiones y planificar acciones. Revalorizacin de la experiencia de los participantes del territorio, lo que supone la participacin de actores y no solo de participantes que den soporte o contengan el proceso. A partir de este enfoque se contrasta los aportes de los especialistas y expertos en descentralizacin con las experiencias y realidades de los participantes en el territorio con la finalidad de que la construccin de la poltica pblica, adems de registrar consistencia tcnica sea coherente con la realidad local. Visin sistmica, en la que se articule el proceso de descentralizacin a la planificacin nacional con la finalidad de construir un proceso articulado que tenga como base la integralidad del Estado y sus interrelaciones con los otros niveles de gobierno.

primera accin se desplegaron procesos de dilogo y debate sobre el proceso de descentralizacin a nivel nacional, entre distintas instituciones y variados actores que dieron sus aportes y reflexiones en los diferentes canales utilizados para la formulacin de este plan.

3.3. Dilogo y concertacin

La descentralizacin requiere de la accin articulada de instituciones y actores para desarrollar un proceso dinmico que permita fortalecer el Estado en todos sus niveles. Desde esta perspectiva se realizaron procesos de dilogo con actores que cuentan con experiencia en el territorio y que han impulsado procesos exitosos de gestin participativa. En este proceso la planificacin cont con los aportes del Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas y del Consejo de Gobiernos Parroquiales Rurales, posibilitando la formulacin de propuestas ms concretas, el involucramiento de sectores que no han sido tomados en cuenta histricamente y un acercamiento a los actores y realidades locales.

3.4. Talleres de participacin

Sin embargo, la discusin y formulacin del Plan Nacional de Descentralizacin responde a un proceso sostenido de consulta pblica con la finalidad de identificar propuestas de polticas nacionales sobre la descentralizacin con los aportes de los diferentes actores y sobre las necesidades reales de los territorios y de los distintos niveles de gobierno a fin de fortalecer la democracia, disminuir las brechas y lograr la redistribucin de los recursos. El dilogo mantenido en todas las provincias, del pas tuvo al menos tres efectos fundamentales: a. Equidad en el dilogo a travs de la implementacin de 24 talleres de construccin y consulta en todo el territorio. Generalmente estos procesos se centralizan en las ciudades ms grandes o con mayor poblacin, en este caso el proceso lleg a todas las provincias del pas. Se concret una amplia y diversa participacin de actores: municipios, parroquias, provincias, entidades pblicas

3.2. Planificacin Participativa

Con la finalidad de iniciar un proceso sostenido de consulta, dilogo y debate se plante previamente la articulacin de la planificacin y la gestin pblica involucrando a las instituciones desconcentradas del ejecutivo. sta intervencin sinrgica logr la optimizacin de las acciones puesto que fueron los representantes del ejecutivo en el territorio quienes tuvieron el primer acercamiento con los representantes de los GAD y las organizaciones sociales locales. Esto permiti crear las bases para la construccin de mecanismos de participacin para mantener un proceso dinmico con la participacin diversa de actores. A partir de esta

b.

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desconcentradas as como organizaciones sociales y otros actores de la sociedad civil. c. En trminos de aportes a la construccin del Plan, los talleres lograron concretar problemticas y polticas fundamentales para el proceso en cada territorio sin desarticularse de la planificacin nacional.

prefectos, alcaldes, concejales, consejeros, presidentes y vocales de juntas parroquiales, delegados del ejecutivo en el territorio, representantes organizaciones de la sociedad civil. Ms de 3000 participantes discutieron sobre cuatro ejes temticos: 1) Vialidad, Trnsito, Transporte y Seguridad Vial 2) Fomento Productivo y Soberana Alimentaria 3) Infraestructura Pblica 4) Ambiente, Agua y Patrimonio. Asistieron a cada taller un promedio de 120 participantes. En algunas provincias se logr mayor participacin que en otras.

A travs de una amplia convocatoria se desarrollaron los 24 talleres en cada una de las provincias del pas, logrando la participacin de

300 250 200 152 150 100 50 0 86 119 98 98 100 100 151 143 192 158

261

Ilustracin 16. Participacin total por provincia

168
Fuente: CNC Elaboracin: SENPLADES

142

150 120 104 84 80 72 51 126 92 102

El proceso estuvo marcado por una participacin mayor de hombres en contraste con la participacin de mujeres, conforme el siguiente grfico,

esto refleja que en las instituciones de los territorios son los hombres quienes todava tienen mayor acceso a los cargos pblicos de direccin y tcnicos.

Ilustracin 17. Participacin de hombres y mujeres

Fuente: CNC Elaboracin: SENPLADES

MUJERES 38% HOMBRES 62%

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En trminos generales, la participacin de organizaciones sociales y ciudadana correspondi al 43% del total de participantes, frente a un 36% de representantes de gobiernos locales, y un 21% de tcnicos de las distintas carteras de Estado en

el territorio. Adems existi una fuerte participacin de organizaciones indgenas, montubias y afroecuatorianas sobre todo en las provincias de la Amazona, la sierra centro y en las provincias de Esmeraldas y Manab en la costa.

Tabla 16. Participacin de actores e instituciones en el proceso

Participantes
Ciudadana (C) Ejecutivo desconcentrado (EJE) Gobierno provincial (GP) Gobierno municipal (GM) Gobierno parroquial rural (GPR)

No. Personas
1269 613 118 282 672 2954

No. Instituciones
333 287 23 123 408 1174

% Participacin
43% 21% 4% 9% 23% 100%
Fuente: CNC Elaboracin: SENPLADES

TOTAL

La composicin de la participacin de organizaciones de la sociedad civil fue diversa. As por ejemplo, la representacin de actores fundamentales en los sectores de trnsito y transporte fue baja a nivel nacional, a diferencia de la participacin contundente de organizaciones y usuarios del agua que estuvieron presentes masivamente en todo el proceso. Esto refleja que la participacin es ms fuerte en temas ms ligados a necesidades bsicas que todava no han sido resueltas. Ilustracin 18. Participacin de GAD en el proceso
Fuente: SENPLADES Elaboracin: SENPLADES

Respecto de gobiernos autnomos descentralizados, se registra la participacin de 408 gobiernos parroquiales rurales, es decir el 50,8% del total de GAD parroquiales rurales existentes a nivel nacional. De los GAD municipales se registra la participacin de 123 de un total de 221, es decir el 56% del total de municipios a nivel nacional. Adems se obtuvo la participacin de todos los gobiernos provinciales, 23 representantes de las 23 provincias que participaron en el proceso.

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

98 23 123

394

408

100% Gobiernos Provinciales

56% Gobiernos Municipales

51% Gobiernos Parroquiales Rurales GAD Participantes

GAD no participantes

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La mayora de mesas en todo el pas cont con una participacin diversa y abri un dilogo tcnicopoltico sobre las diferentes dimensiones de la descentralizacin. Parroquias, municipios, provincias, representantes del ejecutivo en el territorio y organizaciones de la sociedad civil se integraron a las jornadas de discusin

sobre la descentralizacin. El dilogo en las mesas fue amplio, la retroalimentacin fue de dos vas puesto que permiti recoger los aportes de cada uno de los participantes y adems se logr informar y socializar los avances del proceso actual de descentralizacin y las rupturas con respecto al anterior modelo.

3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralizacin

El proceso evidenci altas expectativas de los participantes sobre la descentralizacin, apertura hacia el cambio y concordancia de sus aportes con los principios constitucionales, as como actitud positiva frente al proceso de descentralizacin en los prximos cuatro aos. El proceso de dilogo fue importante, permiti abrir espacios de debate y reflexin y permiti identificar problemticas recurrentes en el territorio. De esta manera se logr consolidar y articular los planteamientos tcnicos con la realidad local para posteriormente definir polticas y metas sobre la descentralizacin en forma conjunta y participativa. A continuacin las problemticas y propuestas de polticas resultantes de los talleres por sector:

Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres de consulta a nivel nacional

Ejes temticos Problemticas Polticas propuestas

Hay una estructura monoplica de las coo- Socializar y aplicar la Ley de Conperativas de transporte en el territorio trol del Poder de Mercado en el territorio.

Los GAD tienen una estructura mnima Mejorar las capacidades de control como para asumir una competencia con de los GAD en el territorio para que tantas problemticas y conflictividades puedan asumir la competencia. por resolver.

Generar mancomunidades para el tema de trnsito entre niveles de gobierno. Vialidad, Trnsito y Transporte

Las instituciones que han manejado his- Definir un proceso para asegurar tricamente la competencia de trnsito, el traspaso de la competencia a los pueden tener un celo institucional. GAD sin que se pierda el conocimiento acumulado.

No existe en el pas una planificacin ade- Fortalecer los procesos y mecaniscuada e integral de la vialidad. mos de planificacin en el territorio y articular las planificaciones de los diferentes niveles de gobierno.

La vialidad en las zonas rurales ha sido Realizar convenios con gobiernos abandonada, no se da importancia a los parroquiales para la planificacin caminos vecinales. adecuada de la vialidad rural.

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Tradicionalmente se ha entendido el Realizar una planificacin integral fomento productivo como las activida- de la produccin y el modelo de des agrcolas y el fomento productivo es produccin de todo el pas. mucho ms que la agricultura. Los encadenamientos productivos son un Definir la vocacin productiva de eje que no se ha trabajado histricamente cada localidad en el pas. Fomento Productivo y seguridad alimentaria

Mejorar las capacidades institucionales de los GAD en el tema de fomento productivo y en la planificacin de encadenamientos productivos. Fortalecer el talento humano del pas y mejorar e incrementar recursos para la formacin del recurso humano para la produccin no solo agrcola. No existe una planificacin adecuada del planificacin en los GAD y su artiuso del suelo y la infraestructura pblica culacin con los distintos niveles se levanta desordenadamente. de gobierno. Es preocupante que ahora los GAD slo tengan la competencia de infraestructura pblica cuando han existido experiencias exitosas de colegios y escuelas municipales o provinciales. Fomentar la firma de convenios entre nivel nacional y GAD para el manejo de ciertos temas educativos que han tenido xito histricamente.

Infraestructura Pblica

La infraestructura en salud y educacin Fomentar la realizacin de convepuede ser utilizada como un instrumento nios y acuerdos entre GAD para la poltico de autoridades. planificacin de la infraestructura desde las necesidades. Histricamente ha existido un abandono Priorizar en los planes la infraesde la infraestructura pblica en las zonas tructura rural. rurales, se prioriza lo urbano y la construccin en las reas rurales es ms costosa. Involucrar a las parroquias en la ejecucin de sta competencia a travs de convenios de subsidiaridad.

Agua, Ambiente y Patrimonio

La poltica nacional es contradictoria con Establecer grandes acuerdos el cuidado del ambiente y proteccin de nacionales sobre la minera y otras las cuencas hidrogrficas. actividades extractivas que contradicen las polticas ambientales definidas en el Plan Nacional del Buen Vivir.

No existe capacidad institucional en los Fortalecer las capacidades de conGAD para el control de daos ambientales. trol ambiental de los GAD.

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El traspaso de esta competencia exime Generar acuerdos y dilogo a los sectores estratgicos cuya explota- para la explotacin de sectores cin es la que mayores daos ambienta- estratgicos. les genera. Las facultades sobre las cuencas hidrogr- Las provincias podran asumir la ficas se estn dando, en su mayora, a un planificacin de las cuencas hasta nivel de gobierno que todava no existe (la que se cree el nivel regional. regin) y que se crear en el largo plazo.

No existe un inventario nacional de los Realizar un Programa Nacional bienes patrimoniales intangibles. para la realizacin de un inventario nacional de los bienes patrimoniales.

No existen recursos adecuados para el cui- Fomentar actividades tursticas dado y proteccin del patrimonio cultural. comunitarias que generen recursos para la preservacin de bienes patrimoniales.
Elaboracin: SENPLADES

Adems de la identificacin de los problemas en el territorio con respecto al proceso de descentralizacin, los participantes de todas las provincias del pas realizaron un ejercicio de priorizacin de las competencias. Aunque se ha planteado el ao 2015 como tiempo lmite para la transferencia obligatoria de las competencias exclusivas constitucionales, el proceso ha iniciado con algunas transferencias va ley, otras se mantienen vigentes por convenios anteriores y las competencias de riego y gestin de la cooperacin

internacional se transfirieron ya con la nueva institucionalidad creada para el efecto (Consejo Nacional de Competencias). Del proceso participativo ha resultado la priorizacin de competencias para los siguientes cuatro aos: la competencia de vialidad, fomento productivo e infraestructura en salud son las ms solicitadas a nivel nacional. Los criterios que consideraron los participantes para este ejercicio fueron la necesidad de la poblacin y la capacidad institucional que tendra el GAD para asumir la competencia: Ilustracin 19. Priorizacin de competencias a nivel nacional
Fuente: CNC Elaboracin: SENPLADES

Patrimonio Hbitat y Vivienda Gestin de Cuencas Infraestructura fsica de la parroquia Infraestructura de Educacin Trnsito, Transporte terrestre y seguridad vial Gestin Ambiental Soberana alimentaria Infraestructura en salud Fomento Productivo Vialidad

1% 2% 3% 4% 6% 7% 7% 11% 13% 17% 30%

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3.5 Grupos focales

Adicionalmente a los talleres, este mecanismo fue orientado como una accin de consulta y dilogo con expertos sectoriales, acadmicos, representantes de organizaciones no gubernamentales, agencias cooperantes, responsables Ilustracin 20. Participacin en grupos focales
Elaboracin: SENPLADES

de la rectora nacional de las competencias a descentralizarse, y asociaciones de los GAD14. Alrededor de 75 expertos trataron aspectos legales, tcnicos, polticos y administrativos de la descentralizacin en complementariedad con el proceso realizado en los territorios a nivel nacional.

12% 14% Acadmicos, ONG y organismos de cooperacin Expertos Sectoriales y responsables de la rectora nacional Asociaciones GAD

74%

Tras la problemtica identificada por los participantes en los 24 talleres realizados en todas las provincias del pas, los grupos focales se concentraron en tres ejes de consulta relacionados con las principales dificultades planteadas en los territorios: a) poltica fiscal, b) fortalecimiento institucional y c) gestin pblica

descentralizada. A travs de este dispositivo se consigui el compromiso efectivo y proactivo de los actores en el proceso de descentralizacin y se recogieron aportes y recomendaciones que sirvieron de base para la construccin de objetivos, polticas y programas. A continuacin los resultados de los grupos focales:

Tabla 18. Consulta a nivel nacional: recomendaciones de los grupos focales

Poltica Fiscal
Impulsar la transferencia de competencias con recursos considerando los recursos necesarios, as como los disponibles en el Presupuesto General del Estado. Impulsando un sistema de transferencias equitativo entre los territorios. Fortalecer la autonoma en los GAD, a travs de sus capacidades tributarias, impositivas y recaudatorias en funcin de sus competencias y mediante el apoyo en la gestin de sus finanzas pblicas. Coordinar entre las diferentes entidades pblicas los mecanismos de acceso a crdito a GAD de tal manera que se genere alternativas de financiamiento para las competencias a ser ejercidas. Desarrollar el sistema nacional de informacin con fines de descentralizacin, en el cual es importante determinar la informacin a nivel central con los otros niveles de gobierno, para el manejo de informacin a nivel de competencias y por nivel de gobierno. Promover el fortalecimiento en aspectos fiscales que permitan mayor autonoma y eficiencia en la gestin pblica.

14

Entidades que participaron en el proceso: Ministerio de Finanza; Ministerio Coordinador de la Produccin, Empleo y Competitividad, Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica, Ministerio Coordinador de Patrimonio, Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, Ministerio de Turismo, Secretara Nacional de gestin de Riesgos, Banco del Estado, Banco Central, Servicio de Rentas Internas, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Universidad Andina Simn Bolvar, Escuela Politcnica de Litoral, Gobierno Provincial de Pichincha, Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociacin de Municipalidades del Ecuador, Consorcio Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales; GIZ, gora Democrtica, PNUD, Esquel, Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planificacin

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Fortalecimiento Institucional
El Fortalecimiento Institucional no es algo neutro, tiene un componente administrativo muy importante que coadyuva a mejorar la gestin de las instituciones, pero en el caso de la descentralizacin, es necesario que los GAD se constituyan como un verdadero nivel de gobierno, por ende el fortalecimiento a ms de mejorar las capacidades operativas fortalece la autonoma y la democracia en territorio. El trabajo imprescindible con las entidades asociativas de los GAD. Es necesario contar con un proceso que incluya a todos los niveles de gobierno, incluido al central, pues una de las mayores deficiencias es la pobre rectora en lo tcnico, participativo y poltico. Los planes de Fortalecimiento Institucional deben contar con la incorporacin de entornos virtuales de aprendizaje como una manera real de acortar brechas temporales y espaciales que dificultan los procesos de capacitacin. La asistencia tcnica debe centrarse en lecciones aprendidas a ms de transmisin de conocimientos tcnicos y/o tericos. El proceso de fortalecimiento debe ser anterior, en el peor de los casos, paralelo al de transferencia. Creacin de una red de fortalecimiento y capacitacin responsable de la definicin de metodologas y apoyo en la formulacin de planes de fortalecimiento.

Gestin Pblica Descentralizada

La capacidad operativa debe apuntar a una especializacin de competencias por escalas territoriales. Se debe plantear una transferencia de especialidades que apunte a una vocacin territorial. El territorio es la plataforma del ejercicio de las competencias, el territorio debe articularse a una visin de desarrollo nacional, al situarse en el territorio si no existe una lgica de articulacin, es probable que las competencias se traslapen y empiecen a ser disfuncionales. Vinculacin y articulacin al proceso de desconcentracin Los modelos de gestin deben ser coherentes con las realidades y diversidades territoriales.

3.6. Logros alcanzados en el proceso

Integracin de las acciones pblicas y la planificacin institucional a travs de procesos de dilogo permitiendo el involucramiento de los representantes de los distintos niveles de gobierno y de las instituciones desconcentradas del ejecutivo en un proceso de descentralizacin que tiene como base la integralidad del Estado y con sta la interrelaciones entre diversos actores sociales e institucionales. Implementacin de espacios de participacin y deliberacin sobre el proceso de descentralizacin a nivel nacional, logrando la participacin diversa y masiva de distintos actores sociales e institucionales en la formulacin de la poltica pblica y la agenda programtica del proceso de descentralizacin para los siguientes cuatro aos. Se crearon las bases para la construccin de mecanismos de vigilancia y control social sobre el proceso de descentralizacin. Al mismo tiempo se difundi y socializ informacin de los avances del proceso y las rupturas del modelo actual frente al que se dio anteriormente obteniendo la concientizacin de los participantes sobre la descentralizacin como un proceso que compete a la sociedad en su conjunto.

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Estrategias de descentralizacin para el perodo 2012-2015

En este captulo se precisan las orientaciones polticas y las definiciones operativas del Plan Nacional de Descentralizacin, conforme a lo que indica la Constitucin de la Repblica, las regulaciones del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin y el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas. Su contenido se establece tambin por las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de Competencias; y se fundamenta conceptualmente bajo el nuevo modelo de descentralizacin que se caracteriza por ser regulado, obligatorio y progresivo. Adems, se nutre de los aportes de un fuerte proceso participativo a nivel nacional y se alimenta de la reflexin de procesos de descentralizacin anteriores y de las lecciones aprendidas. El Plan Nacional de Descentralizacin al articularse con la planificacin nacional recoge en sus lineamientos consideraciones fundamentales sobre el estado actual del desarrollo, en trminos de equidad de la poblacin, acceso a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los bienes recursos pblicos en atencin a las condiciones territoriales y sectoriales del desarrollo, de la organizacin poltica y administrativa de las funciones pblicas ejecutivas, de la distribucin de las responsabilidades, competencias y recursos que configuran el esquema de organizacin poltica del estado en niveles de gobierno, esferas de competencia y vnculos de corresponsabilidad, complementariedad, subsidiaridad y garanta de prestacin de servicios, funciones y sistemas, en la nacin y cada una de sus niveles territoriales. De este modo, el nivel programtico del plan se convierte en un instrumento que permite orientar

estratgicamente los planes operativos anuales del Consejo Nacional de Competencias y aquellas acciones o emprendimientos de cada una de los entes pblicos que son parte del Sistema Nacional de Competencias, sobre todo de los diferentes niveles de gobierno. El Plan Nacional de Descentralizacin plantea las polticas nacionales respecto al proceso de descentralizacin, define objetivos y metas, disea las estrategias ejecutivas para este perodo cuatrienal y establece los programas de accin que se desarrollarn para optimizar la sinergia y la combinacin de esfuerzos de los actores institucionales y sociales que se involucran.

4.1. Objetivos Estratgicos para la descentralizacin

4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas
El ejercicio de los derechos ciudadanos
En trminos de la descentralizacin se refiere a las contribuciones de este proceso a mejorar las condiciones de acceso efectivo de los ciudadanos a los servicios, equipamientos, infraestructura, sistemas de fomento y conservacin, y a los mecanismos de discriminacin positiva, que se puedan generar o mantener a efectos de incluir a los ciudadanos hasta hoy

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excluidos o perjudicados en su situacin, en las prestaciones del Estado ecuatoriano que se brindan o planifican, programan y proyectan desde cualquier nivel de gobierno en las diversas esferas competenciales o funcionales de cada sector de actividad. Ms all de alcanzar el propsito de hacer efectivo el acceso a estas prestaciones, la pretensin es tambin poner en vigencia el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que afectan su situacin actual y futura, desde los procesos de ordenamiento territorial y de planificacin de su desarrollo, de la opcin a intervenir con sus aportes en la realizacin de estudios, formulacin de proyectos, en la vigilancia de los procesos de contratacin de obras y servicios, en la supervisin de la implementacin de acciones, en la canalizacin de inversiones y en la evaluacin de sus resultados, su mantenimiento, reinversin y renovacin de instalaciones o de las implementaciones tecnolgicas que deban aplicarse a efectos de la correcta priorizacin, seleccin de beneficiarios directos y ptima aplicacin de los recursos. Supone por lo tanto, la participacin equitativa de los ciudadanos no solo como destinatarios de la accin pblica, sino como actores de los procesos de implementacin y de evaluacin de los resultados. El involucramiento del ciudadano parte de sus derechos individuales pero su aplicacin incluir adaptaciones para que las organizaciones sociales de todo tipo encuentren facilidades para su intervencin en la gestin pblica. Estas consideraciones de vigencia efectiva de los derechos ciudadanos, debern reflejarse en acciones y mecanismos debidamente institucionalizados, permanentes e incidentes, de participacin de los ciudadanos y sus organizaciones en la gestin pblica, como lo prev la disposicin y el espritu constitucional vigente. Estos mismos enfoques son vlidos, para justificar los procesos de transferencias competenciales a gobiernos de cercana y la formacin de capacidades en los gobiernos locales correspondientes, en el marco de una distribucin de responsabilidades y de modelos de gestin que prioricen el beneficio equitativo, compensatorio y solidario a los ciudadanos, a la vez que la aplicacin oportuna, eficaz y eficiente de los recursos econmicos, materiales y humanos en la gestin pblica.

Alcanzar la equidad territorial

El desarrollo sostenible, armnico y de aprovechamiento de potencialidades y oportunidades territoriales es, por obvio que parezca, la integracin del territorio nacional, eliminando condiciones de segregacin injustificadas que se han mantenido a lo largo de la historia nacional. Esta integracin supone la superacin de obstculos geogrficos, de barreras arancelarias y de prcticas culturales y polticas que obstruyeran de alguna manera la positiva integracin de las secciones territoriales y afectaran los flujos de personas, bienes e interrelacin cultural, en nuestro pas de ricas diversidades naturales y sociales. Supone tambin, en el mismo sentido anterior, la reconstitucin de corredores biticos y de flujos de valores humanos, de acceso a paisajes y fuentes naturales, que hoy estn afectados por obras, titularidades de propiedad y prcticas adversas, que afectan los derechos universales de las personas o en especial de los ciudadanos ecuatorianos. Otro alcance de esta poltica, tiene que ver con el reconocimiento de las diversidades que se afincan en las diversas particiones territoriales y, junto a ello, la ratificacin prctica de la igualdad frente a los derechos, por sobre las diferencias de adhesin cultural, particularidades tnicas, de gnero, etarias, econmicas, localizacin geopoltica y de intereses entre los ciudadanos ecuatorianos. Diversas formas de interaccin con el territorio y de apropiacin legtima, deben ser respetadas y consideradas, en los procesos de descentralizacin y en los procesos de gestin del territorio, en todos los niveles de gobierno. En trminos de sostenibilidad territorial, las condiciones de aptitudes de suelo, por ejemplo, de riesgo sobre los sistemas ecolgicos, de situaciones de fragilidad ambiental, de capacidad de reposicin y mitigacin de los efectos de aprovechamiento territorial y de generacin o agudizacin de riesgos, requerimientos de mantenimiento, mejoramiento y adaptacin del patrimonio edificado de propiedad social o individual, preservacin de los intereses de futuras generaciones y acceso responsable a los recursos naturales renovables y no renovables para el aprovechamiento de oportunidades deben ser

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considerados, como elementos de planificacin de las intervenciones pblicas y las formas de construir y explotar sean estas privadas o pblicas. El desarrollo armnico del territorio nacional tiene relacin con las dimensiones de situacin actual del equilibrio ecolgico, aptitudes naturales propias de cada zona, intereses sociales y privados, sistemas productivos, oportunidades sociales que determinen modalidades de aprovechamiento del territorio, disponibilidad y localizacin del patrimonio edificado y adecuacin de las responsabilidades institucionales sobre su control del uso responsable y desarrollo sostenible. Tambin tiene que ver con la asignacin proporcional de los recursos a la suma de las necesidades acumuladas y la imposicin de calidades correspondientes en las prestaciones pblicas. No caben diferencias y postergaciones entre habitantes de diversas secciones territoriales sobre derechos y prestaciones. Nuevamente, en este escenario de profundas diversidades sistmicas, las dimensiones antes citadas generan el espacio histrico para valorar la intervencin de los niveles de gobierno descentralizado, de su recuperacin si es el caso o del desarrollo de sus capacidades para gestionar el territorio de su circunscripcin institucional y para que las intervenciones sectoriales se supediten al criterio de gestin territorial. La situacin de desarrollo bipolar o de centralidades ineficientes, la actual postergacin de las zonas rurales en contraste con las urbanas, los efectos de la alta densificacin demogrfica con los paradjicos defectos de no correspondencia entre los ndices de ocupacin de suelo urbano y la extensin de redes de servicios, la distribucin geogrfica de la pobreza, la falta de planificacin de las compensaciones ambientales y de una cultura relacionada, la obsolescencia de instalaciones y construcciones de uso social, la condicin de reas fronterizas y de trfico internacional, la vecindad y pertenencia a reas de conservacin natural, la vinculacin territorial a los yacimientos y fuentes de riquezas naturales y muchas otras manifestaciones, corroboran el requerimiento de fortalecer la planificacin territorial, de implicar complementaria y subsidiariamente las gestiones pblicas de diverso nivel y sector de competencias, de articular los intereses sociales y privados con regulaciones de

control y fomento y de fortalecer la intervencin de los gobiernos descentralizados en funcin de estos propsitos.

La participacin fiscal en relacin a las responsabilidades de los niveles de gobierno en cada territorio
Es un proceso que implica el traspaso o devolucin de poder y la transferencia de recursos desde el gobierno central hacia los gobiernos autnomos descentralizados en correspondencia de sus competencias para mejorar la prestacin de bienes y servicios pblicos. El nuevo modelo de descentralizacin acorde a la Constitucin tiene por objeto promover la calidad de vida de los ciudadanos a travs de la transferencia efectiva de recursos con cada competencia, a los gobiernos descentralizados que la ejercern en cada territorio, tal como se lo recoge en la legislacin vigente. En la misma que se define el proceso de costeo, as como las condiciones para el proceso de descentralizacin de una competencia y para la correspondiente transferencia de recursos. La descentralizacin fiscal debe ser sostenible en el marco de la estabilidad econmica y fiscal del pas. Para lograr este fin las tareas se enfocan a implementar propuestas que permitan establecer polticas de: ingresos permanentes; redistribucin de recursos que aseguren la equidad territorial y una mayor calidad en el gasto pblico, endeudamiento responsable en el tiempo para financiar inversin, principalmente. Todo esto en el marco de un sistema de rendicin de cuentas, transparencia y difusin de informacin. Si bien se han realizado avances en el proceso, es necesario abordarlo de manera integral con el fin de que el nuevo modelo de Estado conlleve a mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos, a reducir la pobreza y, por lo tanto, hacia una mayor gobernabilidad. En este contexto, se exponen algunos aspectos a ser abordados: a) Transferir competencias a los distintos gobiernos autnomos descentralizados, en funcin de la Constitucin y el COOTAD, estableciendo de manera clara y especfica las facultades para cada nivel de gobierno, de tal manera que permita la organizacin del Estado descentralizado.

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b) La generacin de instrumentos necesarios que permitan a los gobiernos autnomos descentralizados, ejercer sus competencias con autonoma en cuanto a la determinacin, recaudacin y administracin de los impuestos, adems de la generacin de tasas, tarifas y contribuciones, asignados a cada uno de los niveles de gobierno, considerando la realidad econmica y social de la poblacin. c) Complementar el sistema de transferencias intergubernamentales, en funcin de los principios y criterios constitucionales que procuran la redistribucin de recursos entre niveles de gobierno en base a la subsidiariedad, es decir considerando la gestin de bienes y servicios pblicos por parte de los niveles ms cercanos a la poblacin con el fin de mejorar su calidad y eficacia.

De ah que la gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos autnomos descentralizados y del gobierno central deba estar articulada con la planificacin local y nacional para alcanzar los objetivos y metas que se plantee un territorio y a la vez se contribuya con el desarrollo econmico y social. En este contexto, es importante fortalecer a los niveles de gobierno en la elaboracin y estudio de herramientas que sustenten su programacin fiscal para el anlisis de ingresos, gastos y financiamiento para la gestin de sus competencias, con un enfoque descentralizado. Polticas 1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal descentralizado que promueva el desarrollo territorial equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servicios pblicos. (Objetivo 12, poltica 12.3. PNVB) 1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin territorial y el desarrollo armnico a travs de una planificacin articulada para el ejercicio de las competencias descentralizadas. 1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribucin de los recursos y sostenibilidad fiscal en las competencias descentralizadas. Metas

d) Por otro lado, la solidaridad debe estar presente en el sistema de transferencias, en la medida en que es deber del Estado en todos los niveles de gobierno, redistribuir y reorientar los recursos y bienes pblicos para compensar las inequidades entre territorios para el cumplimiento del buen vivir. e) Motivar un endeudamiento responsable, a travs del destino de los recursos por parte de los gobiernos autnomos descentralizados para el financiamiento de inversiones de mediano y largo plazo, a travs de programas y proyectos priorizados en sus respectivos planes de desarrollo territorial y que contribuyan al Plan Nacional de Desarrollo. Garantizar el libre acceso a la informacin para la descentralizacin fiscal de todos los niveles de gobierno que permita generar transparencia en el manejo de los recursos pblicos y fomentar una oportuna rendicin de cuentas a la ciudadana para un efectivo control social.

1.1.1 Transferir e implementar el 100% de las competencias exclusivas constitucionales hasta el ao 2015. 1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las competencias exclusivas constitucionales de forma integral, hasta el ao 2015. 1.2.1 Construir la lnea base territorial que permita conocer el estado actual de cada competencia exclusiva constitucional, hasta el 2013. 1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por competencia que responda a la caracterizacin de capacidades institucionales, vocaciones y potencialidades territoriales, hasta el ao 2014. 1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial previsto en el COOTAD y las transferencias de recursos por competencia, hasta el ao 2015. 1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vincule la planificacin y las finanzas pblicas territorializadas para la descentralizacin, hasta el ao 2013.

f)

Programacin fiscal en virtud del nuevo modelo de descentralizacin

De acuerdo al COOTAD, para el costeo de las nuevas competencias asignadas a cada nivel de gobierno es necesario elaborar metodologas y estudios que fortalezcan este proceso, de tal manera que se pueda estimar los recursos necesarios para alcanzar la suficiencia en el ejercicio de las competencias.

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4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin
Complementariedad
Como parte de esta poltica, prev la articulacin y coordinacin proactiva entre los niveles de gobierno el central incluido mediante los ejercicios de ordenamiento territorial, planificacin del desarrollo, formulacin de proyectos, realizacin de convenios especficos, conformacin de fusiones, mancomunidades y consorcios, intercambio de capacidades, asistencias, delegaciones y sustituciones, convenidas entre los actores, e intercambios para formacin y desarrollo de capacidades. Todo orientado por el servicio al inters ciudadano. El conjunto de los niveles de gobierno de la organizacin poltica y administrativa del pas responde, de manera especfica, por todo el territorio nacional y por toda la poblacin ecuatoriana. Las acciones de cada GAD en sus respectivas circunscripciones afectarn el conjunto del territorio y el conjunto de la poblacin, an cuando solo fuese indirectamente. Ciertamente el nico tipo de territorio que tiene una administracin exclusiva entre niveles de gobiernos descentralizados es la ciudad (cabecera cantonal) y su territorio perifrico, dentro del llamado permetro urbano, que corresponde a cada GAD municipal, sin que los otros niveles de gobierno descentralizado puedan intervenir directamente en ese territorio, aunque puedan interferir en l por los efectos indirectos de su gestin en otras parcelas territoriales. El resto de secciones territoriales, esto es reas rurales de los cantones y cabeceras parroquiales, son a su vez territorio de cada parroquia rural, son parte del territorio cantonal y parte de la provincia que conforman en conjunto, siendo a su vez circunscripciones de los niveles de GAD parroquial, cantonal y provincial, mismos que en el futuro sern parte de las circunscripciones de los GAD regionales. A la inversa sucede lo propio: cada parte de un territorio regional ser simultneamente parte de alguna provincia, de un cantn y una parroquia. Sin embargo, sobre las mismas ciudades y el territorio inscrito en sus permetros urbanos pesarn como afectaciones positivas y negativas

las acciones de los otros niveles de gobierno descentralizado y del gobierno central, por supuesto. Esto suceder en trminos ambientales, comerciales, econmicos en general, de movilidad humana e integracin, etc. De esta manera, difcilmente puede afirmarse la caracterstica de exclusividad de una circunscripcin territorial, a no ser para fines de delimitacin administrativa y acciones de orden efectivo directo. Por oposicin, las gestiones de los diversos niveles de gobiernos descentralizados por autnomos que sean son de hecho complementarias por el uso y aplicacin de recursos naturales, por la poblacin destinataria y por los efectos de sus intervenciones en los territorios circundantes y relacionados. Esta es en s misma una condicin sistmica territorial, que se refuerza notablemente por la distribucin de diversas esferas de competencia entre niveles de gobierno y la definicin de condiciones de concurrencia, solidaridad y subsidiaridad, que estn previstas en la ley y la propia Constitucin. Por lo tanto, las relaciones de los GAD con las acciones ejecutivas del gobierno central pasan por tres aspectos que son fundamentales y tienen modalidades especficas de articulacin, que son: a) Para las competencias transferidas a los diferentes GAD la relacin de complementariedad pasa, en primer lugar, por el desarrollo de la capacidad de rectora nacional: definicin de poltica, planificacin nacional, regulacin de la operacin y definicin de normas de calidad, financiacin con participacin territorial sobre la base de un costeo competencial, capacidad de seguimiento y evaluacin del proceso; y, en segundo lugar, por la observancia de los GAD de la rectora nacional y la adaptacin de la gestin regulada a las condiciones del territorio. b) Para las competencias nacionales que son delegadas o desconcentradas a los territorios: estas deben articularse subordinadamente a las definiciones de ordenamiento y planificacin del territorio en el que operen. c) Para las condiciones de intervencin subsidiaria del gobierno central en una competencia transferida a los GAD en las secciones territoriales en las que los GAD no tienen la capacidad institucional para cumplir las normas rectoras sobre suficiencia

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y calidad de las prestaciones planificadas o en los casos de emergencia declarada: los GAD solo podrn revertir la intervencin por los mecanismos previstos en la ley cuando se pruebe la superacin de la condicin motivante. Este enfoque se fundamenta en que los ciudadanos no tienen que dejar de ejercer o permanecer afectados en sus derechos por una deficiencia institucional. Si as sucediera el conjunto del estado es responsable de ello. Finalmente, condiciones bsicas, calidad de vida y desarrollo de los ciudadanos no se definen ni se alcanzan por la gestin aislada de una competencia o de un sector de competencias. Se requiere un enfoque que supere las particiones profesionales, institucionales y competenciales. El tratamiento de los problemas o el aprovechamiento de una oportunidad desde las condiciones reales es ms factible alcanzarlo desde un gobierno de cercana y desde un enfoque territorial integral y sostenible. Esto demanda la doble articulacin complementaria: entre la gestin sectorial y el enfoque territorial y entre el desarrollo combinado de gestiones sectoriales.

Ejercicio autnomo e las facultades de los GAD: descentralizacin poltica, administrativa y financiera
El proceso de descentralizacin atiende a los ms altos intereses del estado y a los derechos de los ciudadanos, por ello debe generar garantas a partir de poner en juego las ms avanzadas capacidades institucionales para administrar, gestionar, ejercer, regir, regular, planificar, aplicar los recursos, rendir cuentas, aceptar y promover la participacin social en cada competencia que se transfiera, encontrando los esquemas de gestin ms adecuados y las relaciones de complementariedad, solidaridad, subsidiariedad, que mejor cumplan los propsitos que tiene esta definicin de la organizacin de los poderes, las autonomas, la disponibilidad de los recursos y la responsabilidad, por parte de los gobiernos en todos los niveles previstos en la organizacin jurdica del estado ecuatoriano. Gobernar de manera descentralizada alude a un ejercicio democrtico que exige dotar a los diferentes niveles de gobierno de lo necesario para que respondan a las necesidades reales de los territorios y adems afianzar los poderes y la institucionalidad estatal de stos para que gocen del mayor grado de autonoma y descentralizacin no solo administrativa y financiera, sino poltica.

Fortalecimiento institucional de GAD, del Gobierno Central y del CNC

El modelo de descentralizacin consagrado por la Constitucin vigente y el COOTAD depende directamente de la capacidad institucional y operativa de todos los niveles de gobierno, y ms an del organismo tcnico encargado de organizar e implementar el proceso de descentralizacin, es decir, del Consejo Nacional de Competencias, organismo rector en materia de fortalecimiento institucional y promotor de la red de formacin y capacitacin a travs de la cual se ejecutarn las polticas, estrategias, planes y programas de fortalecimiento, capacitacin, formacin y asistencia tcnica de todos los niveles de gobierno. Los entes asociativos de los gobiernos autnomos descentralizados, as como las universidades, los institutos de capacitacin de los GAD, la cooperacin internacional y los organismos no gubernamentales, tambin tienen un rol fundamental en el fortalecimiento institucional, por consiguiente la coordinacin y corresponsabilidad se convierten en valores articuladores del proceso y generadores de espacios de deliberacin y consenso necesarios al momento de definir el qu, el cmo y el para qu de la transferencia de saberes y conocimientos dentro del proceso de descentralizacin.

Ejercer competencias con capacidad, probidad, oportunidad y eficiencia

Este requerimiento demanda de los diversos niveles de gobierno que tuvieren cualquier responsabilidad en el proceso un compromiso general de proveerse de las mejores capacidades adecuadas a los propsitos de la descentralizacin. Dicho compromiso deber ser evaluado y demandado polticamente ante la sociedad y las leyes. Las competencias debern ser ejercidas en cada nivel con probidad, precisin, puntualidad, diligencia y pertinencia poltica, gerencial, tcnica, administrativa y operativa. El cumplimiento de cada obligacin asumida, debe ser oportuno, eficaz y pertinente, ante los requerimientos del estado, la sociedad y el escenario territorial y de oportunidades en el que actan.

Progresividad de la transferencia: secuencia, temporalidad y capacidad administrativa.

La transferencia de las llamadas nuevas competencias exclusivas constitucionales15 que desarrolla el COOTAD16 se realizarn en los cuatro aos iniciales

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de vigencia de este plan, mientras que la transferencia de las competencias adicionales17 se realizar en ocho aos. Las residuales,18 en adelante. En el marco de estos plazos, el COOTAD prev la transferencia progresiva de cada competencia, de acuerdo a los grados de disponibilidad y preparacin institucional de los gobiernos receptores y del tiempo para que obtengan las capacidades a travs de un programa de fortalecimiento institucional que tendr un plazo definido por el Consejo Nacional de Competencias19. Cuando el procedimiento de obtencin de informes habilitantes relacionados con el estado de situacin del sector, de las capacidades institucionales, y de identificacin y costeo de recursos culmine, el Consejo Nacional de Competencias emitir una resolucin de transferencia que se promulgar en el Registro Oficial, y que constituye el nico instrumento jurdico que transfiere definitivamente una competencia. Cuando se inicie el procedimiento previsto en la coordinacin de los programas de fortalecimiento institucional correspondiente, se incluir un proceso de comunicacin social que informe sobre los propsitos, pasos y los plazos previstos, con el objeto de procurar la intervencin de la sociedad, adems de la de los delegados de los GAD y de sus asociaciones. Una vez perfeccionada la transferencia de competencias y recursos, se comunicar a la sociedad los logros y dificultades del proceso de descentralizacin. Con estos elementos se puede prever, en trminos generales, la secuencia y la temporalidad de las transferencias previstas en el presente plan. El objeto es trabajar con elementos previsibles para los GAD, para sus asociaciones, para los organismos rectores y para la sociedad en general. Polticas 2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad, eficiente y competente, en torno a las competencias descentralizadas. (Objetivo 12, Poltica 12.4 PNVB). 2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades institucionales para el proceso de descentralizacin y el ejercicio de competencias.

2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el territorio de forma complementaria, corresponsable y coordinada en la gestin competencial. Metas 2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percepcin de calidad de los servicios pblicos, en las competencias descentralizadas, hasta el ao 2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013). 2.2.1 Lograr que el 50% de los GAD de cada nivel de gobierno cumplan al menos un programa de fortalecimiento institucional en funcin del Plan de Fortalecimiento para el ejercicio de nuevas competencias y atribuciones exclusivas constitucionales, hasta el ao 2015. 2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios rectores de las competencias transferidas participen al menos en un programa de fortalecimiento institucional para el ejercicio de sus facultades, hasta el ao 2015.

4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales
Transparencia, rendicin de cuentas y eficiencia en la aplicacin de los recursos pblicos
La posibilidad de valorizar socialmente la descentralizacin como una estrategia de democratizacin y de equidad est fuertemente ligada al cumplimiento de la ley en este campo. Parte de la transferencia de poderes esencia de la descentralizacin es entregar a la ciudadana el poder de evaluar, juzgar y ejercer la capacidad de corregir (incidir) en la gestin pblica en todos los niveles de gobierno y en las instancias delegadas de los ministerios ejecutivos en los territorios. La mencionada capacidad ciudadana de evaluacin, verificacin, contrastacin, juicio y enmienda, debe rebasar las consideraciones sobre la eficacia de la gestin pblica en relacin a los planes de trabajo y los programas de gobierno de cada nivel

15 16 17 18 19

COOTAD, artculo 125 COOTAD, artculos 129 a 148 COOTAD, artculo 149 COOTAD, artculo 150 COOTAD, artculo 154

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y debe avanzar a constatar con elementos de juicio la calidad de los ejercicios de gestin de competencias, atribuciones y disponibilidad de recursos humanos, financieros y tcnicos. La ejecucin de estas polticas puede significar un cambio cultural que supere incluso el mediano plazo de este plan, de contar con hitos marcadores que den cuenta de que se avanza en este sentido. Se aspira a que socialmente se perciba estos cambios como parte del proceso poltico de la descentralizacin y contribuya a valorarla desde la sociedad.

de los entes rectores y de los GAD fortalezcan sus capacidades de informar y no solo de reproducir prcticas propagandsticas o proselitistas. a) Que se generen de manera visible y oportuna, como mecanismos institucionales estables y permanentes, los espacios de participacin social. Que se transparente la informacin de todos los niveles de gobierno por medios que estn al alcance de diversos espacios y segmentos de poblacin. Que se generen oportunidades de formacin a los ciudadanos, para la participacin adecuada en los diferentes estadios de los ciclos de gestin y su evaluacin. Que se brinde acceso a la sociedad para conocer la gestin de los organismos rectores, ministerios sectoriales y responsables de las finanzas. Que se valorice la alternabilidad de representantes en las organizaciones sociales. Que se garantice la incidencia de la participacin social de manera efectiva en la gestin pblica.

b)

Corresponsabilidad social en el desarrollo territorial

No solo que la ciudadana, individualmente considerada u organizada, tiene la obligacin de cumplir los preceptos legales o las disposiciones y resoluciones institucionales, sino que debe participar proactivamente en la gestin del territorio. Para el efecto, la ley prev mecanismos de participacin social en el ciclo completo de la gestin pblica, iniciando con la participacin en la eleccin de las autoridades de los territorios en los que residen y pasando por la intervencin en la planificacin, en la asignacin presupuestaria, en la formulacin de los proyectos, investigaciones y otros estudios, en la vigilancia de los procesos de contratacin de servicios profesionales y de provisin, construccin o alquiler de bienes, en la vigilancia organizada en el desarrollo del objeto de los contratos, en la supervisin de su cumplimiento y en la evaluacin de los resultados, en su mantenimiento y actualizacin. Tambin participa la sociedad con sus contribuciones tributarias, con el pago de tasas y tarifas por el uso de los servicios e infraestructura y puede hacerlo con el financiamiento y apalancamiento de los proyectos. La ley tambin prev la participacin social en la revocatoria del mandato de las autoridades. Del proceso de descentralizacin no son los destinatarios y beneficiarios los GAD, sino los ciudadanos y estos ltimos deben tener capacidad de valorarla y evaluar el proceso y los logros en el mbito nacional y territorial. Sin embargo, la participacin de los ciudadanos tiene tambin sus condiciones: La ciudadana debe estar informada desde los niveles ejecutivos ms prximos de inversin y es un requerimiento del desarrollo en este sentido, en que los departamentos de comunicacin

c)

d)

e) f)

Polticas: 3.1 Promover el involucramiento de actores institucionales y ciudadanos en el proceso de descentralizacin y la creacin de espacios de control social. (Objetivo 12, Poltica 12.7. PNVB). 3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre el cumplimiento de transferencia de recursos a los GAD as como sobre el ejercicio de las competencias descentralizadas. 3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y evaluacin participativa al proceso de descentralizacin y al cumplimiento del Plan Nacional de Descentralizacin. 3.4 Promover la comunicacin social y la rendicin de cuentas como recurso de cimentacin poltica de la descentralizacin. Metas 3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de control social sobre el cumplimiento del plan de descentralizacin en cada una de las 7 zonas de planificacin, hasta el ao 2015. 3.2.1 Contar con un sistema de informacin integral de la descentralizacin hasta el ao 2015.

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3.3.1 Contar con dos evaluaciones participativas del plan nacional de descentralizacin hasta el ao 2015. Estrategias La estrategia estatal de la descentralizacin tiene sus propios fines, en torno a ellos se ha definido los objetivos estratgicos a los cuales el Plan nicamente aade la proposicin de alcanzar un estado de situacin al proceso que lo torne irreversible y producir un avance concreto que respalde esa condicin. Por esta razn, este plan define los objetivos, las polticas, las metas y los programas generales del proceso y las estrategias guas que contienen las definiciones de propsitos, los conceptos filosficos y metodolgicos de este proceso. Para alcanzar estos propsitos, que son como metas intermedias a la luz de los objetivos de largo plazo de la descentralizacin, se establecen unos caminos o estrategias que son modos de hacer que traslucen en esta fase el espritu democrtico y equitativo del proceso estratgico de descentralizar el poder y la responsabilidad del desarrollo. a) Poner en accin las disposiciones legales vigentes e involucrar a los actores institucionales y sociales en los diversos programas del Plan. Se debe crear una fuerte estrategia de comunicacin social permanente sobre la planificacin del proceso y la obtencin de logros. Formulacin de modelos de gestin de competencias adecuados a las diversidades de potencialidades, vocacin y hbitat cultural de los territorios del pas, promoviendo la vinculacin de actores sociales en su formulacin y gestin. Esquemas de gestin alternativos. Involucramiento de los actores sociales e institucionales de cercana en esquemas de gestin con roles complementarios y de subsidiaridad eficaz.

e)

Formacin previa de capacidades de rectora nacional y de gestin local, con consejos consultivos sociales y colaboracin de los sectores pblico y privado, territoriales. Vinculacin a asociaciones de GAD. Involucramiento de actores sociales, acadmicos, sectoriales y gremiales en la caracterizacin y desarrollo de propuestas.

f)

g) Sistema de indicadores de hitos del proceso (no de evaluacin de entidades), independiente de los actores institucionales. Deteccin de prcticas de descentralizacin exitosa y de mecanismos de demostracin y rplica. h) Fuerte estrategia de comunicacin social permanente sobre la planificacin del proceso y la obtencin de logros. Planificacin estratgica de la comunicacin social, permanente y de largo plazo, no propagandstica. Utilizacin de medios nacionales y locales de comunicacin masiva. i) Transferencia de recursos inmediata. Polticas de estmulo fiscal. Desarrollo de esquemas de gestin con capacidad de recaudacin propia de los GAD. Exposicin de logros especficos del proceso en el mediano plazo.

Alcance programtico plurianual

Los programas que permiten poner en operatividad el presente Plan tienen que ser impulsados y ejecutados por todos los niveles de gobierno, las entidades dependientes, el Consejo Nacional de Competencias y las entidades rectoras de cada sector del desarrollo nacional y sus unidades delegadas en los territorios, igual que las asociaciones de los GAD, que debern adecuar sus estatutos a las leyes e instituciones vigentes para cumplir con su obligacin de propiciar el fortalecimiento institucional de sus miembros para que cumplan sus obligaciones legales y polticas. El grado de acatamiento de esta responsabilidad se apreciar a travs del uso eficiente de los recursos del Estado.

b)

c)

d) Mecanismos de coordinacin de preeminencia territorial con esquemas de coordinacin intersectorial.

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4.2. Estructura programtica del Plan Nacional de Descentralizacin

FIN: Impulsar la equidad interterritorial y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la poblacin. (Art. 106 COOTAD).

OBJETIVOS ESTRATGICOS
Objetivo 1. Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas. Objetivo 2. Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin. Objetivo 3. Garantizar que el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales.

Polticas (Equidad)
1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal descentralizado que promueva el desarrollo territorial equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servicios pblicos. (PNBV Objetivo 12, poltica 12.3.).

Polticas (Integralidad y Excelencia)

2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad, eficiente y competente en torno a las competencias descentralizadas. (PNBV Objetivo 12, Poltica 12.4.).

Polticas (Transparencia y participacin)

3.1 Promover el involucramiento de actores institucionales y ciudadanos en el proceso de descentralizacin y la creacin de espacios de control social. (PNBV Objetivo 12, Poltica 12.7).

1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin 3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre 2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades territorial y el desarrollo armnico a travs de el cumplimiento de transferencia de recursos a institucionales para el proceso de descentralizauna planificacin articulada para el ejercicio de los GAD as como sobre el ejercicio de las comcin y el ejercicio de competencias. las competencias descentralizadas. petencias descentralizadas. 1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribucin de los recursos y sostenibilidad fiscal, en las competencias descentralizadas. 2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el territorio de forma complementaria, corresponsable y coordinada en la gestin competencial. 3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y evaluacin participativa al proceso de descentralizacin y al cumplimiento del Plan Nacional de Descentralizacin. 3.4 Promover la comunicacin social y la rendicin de cuentas como recurso de cimentacin poltica de la descentralizacin. Metas Metas Metas 3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de control social sobre el cumplimiento del plan de descentralizacin en cada una de las 7 zonas de planificacin, hasta el ao 2015.

2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percep1.1.1 Transferir e implementar el 100% de las cin de calidad de los servicios pblicos, en las competencias exclusivas constitucionales hasta competencias descentralizadas, hasta el ao el ao 2015. 2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013). 2.2.1 Alcanzar que el 50% de los GAD de cada nivel de gobierno cumplan al menos un programa de fortalecimiento institucional en funcin del Plan de Fortalecimiento para el ejercicio de nuevas competencias y atribuciones exclusivas constitucionales hasta el ao 2015. 2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios rectores de las competencias transferidas participen al menos en un programa de fortalecimiento institucional para el ejercicio de sus facultades hasta el ao 2015.

1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las competencias exclusivas constitucionales de forma integral hasta el ao 2015.

3.2.1 Contar con un sistema de informacin integral de la descentralizacin hasta el ao 2015.

1.2.1 Construir la lnea base territorial que permita conocer el estado actual de cada competencia exclusiva constitucional hasta el 2013. 1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por competencia que responda a la caracterizacin de capacidades institucionales, vocaciones y potencialidades territoriales, hasta el ao 2014. 1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial previsto en el COOTAD y las transferencias de recursos por competencia, hasta el ao 2015. 1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vincule la planificacin y las finanzas pblicas territorializadas para la descentralizacin, hasta el ao 2013.

3.3.1 Contar con dos evaluaciones participativas del plan nacional de descentralizacin hasta el ao 2015.

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Programas Objetivo 1 1.1

1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.1.5 1.1.6 1.1.7 1.1.8 Vialidad Trnsito y Transporte Fomento Productivo y Seguridad Alimentaria Infraestructura Social: educacin, salud, hbitat y vivienda. Gestin Ambiental y Patrimonio Natural Cuencas Hidrogrficas Patrimonio Cultural

2012

Aos 2013 2014

2015

Programa Transferencia de Competencias Exclusivas Constitucionales Nuevas

1.1.4 Gestin de Riesgos: prevencin, proteccin, socorro y control de incendios

1.1.9. Tipologas de GAD por competencia

1.2
1.2.1

Competencias Adicionales, Residuales

Elaboracin de Plan de Transferencia de competencias adicionales potenciales de transferir

1.2.2 Identificacin de competencias residuales potenciales de transferir

2
2.1 2.2 2.3 Implementacin del Modelo de equidad Alternativas de financiamiento para GAD

Programa Descentralizacin Fiscal

Planificacin y finanzas pblicas territorializada

Objetivo 2 2.1.
2.1.1 2.1.2

Programa de Fortalecimiento Institucional

Fortalecimiento institucional de los GAD para el ejercicio de competencias constitucionales exclusivas nuevas Fortalecimiento institucional para el ejercicio descentralizado de otras atribuciones constitucionales Prestacin de Servicios Pblicos Registro de la Propiedad y Catastros Promocin de la Organizacin Ciudadana y Vigilancia Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia Otorgamiento de Personera Jurdica a Organizaciones Sociales Explotacin de materiales ridos y ptreos

2.1.3 Fortalecimiento de las facultades de los ministerios rectores 2.1.4 Red de fortalecimiento institucional (capacitacin, formacin) 2.1.5 Apoyo tcnico horizontal entre GAD y sus asociaciones

2.2
2.4 2.5 2.6

Programa de Gestin Pblica Coordinada, Complementaria y Corresponsable

Incorporacin de los convenios anteriores de descentralizacin al nuevo proceso Identificacin y resolucin de conflictos competenciales y territoriales Estmulos a la formacin de mancomunidades y consorcios, a la fusin de GAD y a la realizacin de convenios que propicien la descentralizacin

3 3.1
3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5

Objetivo 3 Programa de Participacin Ciudadana y Evaluacin

Mecanismos de control social zonales del Plan de Descentralizacin Sistema de informacin para la descentralizacin Mecanismos y herramientas de seguimiento y evaluacin participativa Evaluacin de impacto de las competencias transferidas Comunicacin social de la descentralizacin

63

Visin Prospectiva de la Descentralizacin

Como se ha podido evidenciar, a pesar de los mltiples obstculos existentes, la descentralizacin en el Ecuador ha tenido en los ltimos tres aos avances contundentes, en trminos de su establecimiento e institucionalizacin; fundamentalmente a travs de una transformacin jurdica sin precedentes, producto de coyunturas y consensos polticos difciles de alcanzar y consecuencialmente de repetir. Lo anterior nos obliga no solo a ser rigurosos en la utilizacin de los espacios institucionales y el empleo de las herramientas jurdicas generadas; sino tambin a propiciar espacios de reflexin y dilogo a favor de la sostenibilidad, defensa y retroalimentacin del proceso; que nos permita mantener activa la voluntad poltica que hoy dinamiza el proceso y que de alguna manera ha permitido instaurar en casi todos los decisores polticos, la nocin del Estado que se gobierna de manera descentralizada a la que alude la Constitucin de la Repblica20. Por otro lado, no podemos dejar de considerar que la descentralizacin es un medio, una herramienta cuyo receptor y beneficiario son los ciudadanos, pues mediante ella se procura lograr igualdad en el acceso de derechos, acercando el Estado a los ciudadanos, universalizando y mejorando la prestacin de bienes y servicios; en tal virtud la descentralizacin se vaca de sentido, si no se consigue en los hechos, beneficios sustanciales y concretos en la calidad de vida de las personas. Con estos antecedentes, es posible identificar algunos elementos que deben llamar

nuestra atencin en el corto y mediano plazo, de cara a las sostenibilidad de la descentralizacin en el largo plazo. En este contexto, un primer elemento que hay que considerar, es la construccin de sistemas de informacin sectorial que nos permita generar indicadores de impacto, a efectos de poder medir la repercusin efectiva de la transferencia de competencias y su ejercicio descentralizado, para asegurar de este modo una provisin de bienes y servicios pblicos con estndares mnimos de satisfaccin y de regularidad, y tambin para dotar al sistema nacional de competencias de informacin precisa para solventar con sus propias herramientas las vicisitudes propias de la gestin pblica descentralizada. En esa misma lnea y con la finalidad de generar mejoras en el acceso a bienes y servicios pblicos, la gestin descentralizada de competencias, requiere de procesos de veedura y control social, que adems de auditar y vigilar el ejercicio de competencias, retroalimenten las propuestas sectoriales de emplazamiento de las diferentes estructuras estatales en el territorio, para evitar la superposicin de competencias, lograr la racionalidad y efectividad del gasto pblico y regular adecuadamente los espacios de concurrencia. Por otro lado, habr que tener siempre presente que la distribucin de poder que implica la descentralizacin, requiere el fortalecimiento de capacidades estatales, tanto a nivel local como a nivel nacional.

20

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 1

64

En el mbito local, la gestin de competencias requiere dotar efectivamente a los gobiernos autnomos descentralizados de potestades y capacidades efectivas, para generar soluciones a nivel territorial. Estos poderes pueden ir desde facultades normativas, pasando por las capacidades de gestin, hasta la entrega de potestades tributarias efectivas por prestacin de servicios. El reto est en lograr que efectivamente los problemas locales sean resueltos a nivel local con visin y accin territorial. A nivel nacional, es imprescindible que las entidades ministeriales se apropien efectivamente de su rol preponderantemente rector, regulador y controlador; para que establezcan polticas pblicas integrales de carcter nacional, que apunten directamente a la consecucin de los objetivos nacionales de desarrollo; para que definan los estndares mnimos de satisfaccin de los bienes y servicios pblicos, a efectos de lograr cumplir con los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad que dispone la Constitucin de la Repblica21; y para generar mecanismos de control de la prestacin de los servicios y bienes pblicos. Una de las caractersticas fundamentales del modelo de descentralizacin es su carcter progresivo22, en tal virtud, el marco normativo constitucional y legal23, han predefinido la priorizacin de la implementacin efectiva de las competencias constitucionales, dejando para una segunda fase el trabajo sobre las competencias adicionales y residuales. En ese sentido, ser preciso avanzar en la construccin de los cimientos de la descentralizacin post-competencias constitucionales, lo que requerir una acuerdo nacional respecto del rol efectivo de los diferentes niveles de gobierno en el marco del Estado descentralizado y de la determinacin de los sectores susceptibles de mayores o menores niveles de descentralizacin o desconcentracin. Otra de las caractersticas del actual modelo de descentralizacin adoptado en el Ecuador tiene

relacin con la implementacin del proceso por niveles de gobierno, proscribiendo los mecanismos de negociacin y transferencias individuales, esto se evidencia en la existencia y composicin del Consejo Nacional de Competencias24 en el procedimiento definido para la transferencia de competencias25 y en la necesidad de establecer modelos de gestin integrales y sectoriales para el ejercicio de competencias26; sin embargo la aplicacin de este modo de descentralizacin, puede traer aparejado el efecto de perder la visin de territorialidad y endogenizacin del desarrollo que se ha planteado como objetivo del desarrollo27. En ese contexto el desafo consiste en establecer mecanismos para asegurar que la descentralizacin de competencias, no deje de mirar efectivamente las particularidades territoriales, de modo que por una parte genere herramientas efectivas para la resolucin de problemticas territoriales, pero por otra, se constituya efectivamente en un dinamizador de las actividades en el territorio, de manera que, a travs de ella, se potencie a los territorios deprimidos y se logre un desarrollo territorial efectivamente policntrico. El modelo de descentralizacin desde un aspecto poltico alude a un ejercicio profundo que apela a las propias capacidades polticas de los gobiernos autnomos descentralizados. La implementacin del proceso en un primer momento responde a una esfera administrativa de transferencia de competencias pero que forma parte de un proceso ms amplio, una reforma poltica con cambios sustanciales en la gestin territorial local en la que se incluye el gobierno parroquial rural como unidad bsica y tiene como funcin fundamental ser el vnculo con el nivel comunitario. Esto implica algunos retos como la conformacin de regiones autnomas como un nuevo nivel intermedio de gobierno que permita generar procesos de articulacin horizontal para potenciar y complementar las capacidades territoriales. Finalmente, uno de los ejes de la Constitucin de Montecristi est determinado por la recuperacin de la capacidad planificadora del Estado en todos sus niveles,28 y en esa virtud la Constitucin establece el sistema nacional descentralizado de

21 22 23 24 25 26 27

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 314 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 239 Constitucin de la Repblica del Ecuador 269. COOTAD, Art. 125 y Resol. No. 0001-CNC-2011 Constitucin de la Repblica Art. 269 y COOTAD Art. 118 COOTAD, Artculo 154 COOTAD, Artculo128 Plan Nacional para el Buen Vivir, Objetivo 11.

65

planificacin participativa, cuyo instrumento principal es el Plan Nacional de Desarrollo, el mismo que deber coordinar el ejercicio de las competencias exclusivas entre los distintos niveles de gobierno,29 de manera de asegurar que el esfuerzo institucional del Estado en su conjunto se oriente a la consecucin de los objetivos nacionales de desarrollo, en el marco de un estado unitario que se administra descentralizadamente30 y en el que los gobiernos locales estn dotados de autonoma poltica, administrativa y financiera en los trminos establecidos en la Constitucin y la ley.31

En ese contexto es conditio sine qua non, para asegurar la supervivencia de la descentralizacin, una interoperabilidad entre el sistema nacional de planificacin y el sistema nacional de competencias, as como el aseguramiento de que la planificacin en los gobiernos autnomos descentralizados ordene efectivamente la gestin pblica y el ejercicio de sus competencias, vincule el presupuesto de los gobiernos locales32 y se construya participativamente a efectos de levantar efectivamente las necesidades territoriales.33

28 29 30 31 32 33

Constitucin de la Repblica del Ecuador Art. 279 Ibdem Art. 280 Ibdem Art.1 Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 238 y COOTAD Art. 5 Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas, Art. 5 Ibdem, Artculo 13

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Seguimiento y Evaluacin del Proceso de Descentralizacin

Para lograr estos fines, hace falta contar con un proceso efectivo de seguimiento y evaluacin al Plan Nacional de Descentralizacin. La formulacin de esta propuesta forma parte del ciclo de las polticas pblicas, las cuales se caracterizan por cuatro fases: 1) identificacin del problema u oportunidad; 2) formulacin de la poltica; 3) implementacin o ejecucin y 4) evaluacin que, a su vez, permite la redefinicin de las polticas pblicas basadas en sus resultados34. La gestin del proceso de descentralizacin contar con informacin oportuna y pertinente sobre el cumplimiento de metas y programas para la toma de decisiones por parte del Consejo Nacional de Competencias. Significa una innovacin en doble sentido: en primer lugar, en la perspectiva de la institucionalizacin de la funcin de seguimiento y evaluacin como parte del proceso de la gestin competencial; en segundo lugar, en la perspectiva de medir el proceso, a travs de indicadores de seguimiento. Se plantean numerosos desafos para construir y operar este proceso de seguimiento y evaluacin, en un contexto en que entran en juego una serie de condicionantes organizativos, institucionales e interinstitucionales, internos y externos al proceso de descentralizacin. La descentralizacin es un proceso que implica el diseo de un nuevo modelo de funcionamiento del Estado, esto supone un proceso de articulacin entre los distintos niveles de gobierno para garantizar

y profundizar el sistema democrtico. A diferencia de las reformas planteadas en la dcada de los 90 que bajo el discurso de la eficacia y la eficiencia lograron disminuir la accin del Estado y sus resultados mostraron escasos mecanismos de control de la poltica pblica, el nuevo modelo plantea adems de sus principios bsicos la evaluacin de la gestin y la calidad de las polticas pblicas. En esta perspectiva, el seguimiento y la evaluacin se integran transversalmente en el proceso con la finalidad de que ste sea transparente y legtimo. En concordancia con la formulacin e implementacin de la poltica pblica, al proceso de descentralizacin se le incorporan mecanismos de rendicin de cuentas con la finalidad de detectar y corregir las fallas que pueda contener el proceso y poder alcanzar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica para garantizar los derechos de la ciudadana a travs de la transferencia del poder poltico, de recursos y de competencias del nivel central a los otros niveles de gobierno. El Plan Nacional de Descentralizacin, al contener las orientaciones polticas, tcnicas y programticas, se convierte en el primer instrumento orientador de la consecucin del proceso de la descentralizacin y de la consolidacin del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin; por lo tanto el sistema de seguimiento y evaluacin del proceso de descentralizacin responde a este primer

34 SENPLADES. Notas para discusin : Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin, Pp. 7

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instrumento, lejos de ser el nico, al mismo que se recurrir para verificar el cumplimiento de las acciones programadas as como para analizar si los resultados obtenidos corresponden a las necesidades por las que se plante este proceso. De este modo, incluir transversalmente mecanismos de seguimiento y evaluacin al proceso de descentralizacin forma parte de la estrategia de organizacin del Estado pues vela por el cumplimiento eficiente de sus fines, pero adems desarrolla una nueva forma de hacer poltica pblica al activar una articulacin permanente entre la planeacin, ejecucin y evaluacin del proceso. Tambin propicia mecanismos de dilogo interactivo y participacin ciudadana en las acciones de control y rendicin de cuentas fomentando la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica. El seguimiento y evaluacin al Plan Nacional de Descentralizacin, es una propuesta destinada a producir informacin que permita diagnosticar el avance de la descentralizacin en el Ecuador y efectuar anlisis tiles para la reformulacin de polticas; capturar informacin sobre el ejercicio de las competencias en marcha; monitorear el grado de avance en el cumplimiento de las metas propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin y evaluar el grado de correspondencia entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado.

competencias exclusivas y concurrentes, as como los compromisos interinstitucionales que se establezcan. Subsidiariedad. Para el cumplimiento de este principio, especialmente para la aplicacin del ejercicio supletorio de competencias, el sistema responder con informacin enfocada en la gestin por resultados y prioridades del Estado. Complementariedad. En este mbito es importante la estructuracin del sistema de evaluacin para medir efectos e impactos definidos territorialmente tanto por el gobierno central cuanto por los GAD en cada espacio territorial. Equidad interterritorial. Para este principio, el proceso de seguimiento y evaluacin contempla la posibilidad de comparar los indicadores de desarrollo de cada territorio permitiendo su agrupamiento y comparacin individual y colectiva. Participacin ciudadana. Este derecho se relaciona con el principio de transparencia que a su vez se instrumenta en el sistema mediante herramientas de acceso libre a la informacin contenida por l mismo. Igualdad. La relacin entre los gobiernos autnomos descentralizados y el gobierno central es armnica, trato igualitario y reciprocidad entre ellos, no admite subordinacin jerrquica ni tutela entre s. Confiabilidad. Debe ser objetivo, imparcial y transparente35; permitir el libre acceso a la informacin pblica por parte de la ciudadana y entidades gubernamentales, considera a la informacin como un activo pblico. Capacidad propositiva. Debe proveer insumos para mejorar los resultados en diferentes niveles y a diferentes actores. Practicidad. Debe proporcionar informacin que aporte al logro de los objetivos y solucin de problemas. Relevancia. Debe proporcionar informacin suficiente, confiable, til y oportuna para la planificacin y toma de decisiones. Eficiencia. Debe considerar el mnimo costo en trminos de tiempo y recursos financieros.

6.1. Principios generales que guiarn el sistema de seguimiento y evaluacin.

Solidaridad. En virtud de este principio, el proceso de seguimiento y evaluacin realizar el anlisis integral de las competencias y atribuciones establecidas en el Plan, por territorios, niveles de gobierno y sus instituciones. Coordinacin y corresponsabilidad. Para visibilizar y apoyar el cumplimiento de este principio, el proceso de seguimiento y evaluacin permitir el intercambio de informacin entre las entidades identificando sus

35

SENPLADES Notas para discusin - Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin. Pp. 15

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6.2. Responsables del seguimiento y evaluacin del Plan

En el mbito de la descentralizacin, el COOTAD determina las funciones del Consejo Nacional de Competencias que, entre otras, debe organizar e implementar el proceso de descentralizacin, as como monitorear y evaluar la gestin de las competencias, y realizar el balance general de la descentralizacin36. Estas facultades del Consejo Nacional de Competencias las debe realizar de manera articulada con el organismo nacional de planificacin, que es la instancia encargada de coordinar con el sector pblico los procesos de descentralizacin del Estado, en funcin de las polticas del Plan Nacional de Desarrollo37. A travs de mecanismos de seguimiento y evaluacin, el Consejo Nacional de Competencias, buscar generar espacios de interlocucin permanente entre las instituciones que forman parte del Sistema Nacional de Competencias y la ciudadana, pro pender a trabajar en la articulacin de un sistema en red de seguimiento y evaluacin con todos los actores del sistema. De acuerdo a las definiciones conceptuales para un subsistema de seguimiento y evaluacin elaborado por SENPLADES se tiene en cuenta las siguientes cuestiones: Los ejecutores son quienes deben informar sus avances. En la medida en que

las instituciones cuenten con informacin automatizada, proveern informacin directamente al Sistema Nacional de Informacin (SIN). Para el caso de la descentralizacin los ejecutores son los ministerios rectores de las competencias y los GAD. Sin importar el medio que se utilice para registrar la informacin, debe haber un tercero responsable de validar y monitorear lo que se reporta. Los actores intermedios en el proceso de descentralizacin son el Consejo Nacional de Competencias y SENPLADES. Los ministerios rectores y los GAD deben contar con sistemas de monitoreo de sus programas en el ejercicio competencial de acuerdo a sus facultades. Cuando se habla de evaluacin se piensa, generalmente, en evaluaciones de impacto, sin embargo, las evaluaciones experimentales toman tiempos largos. Muchas veces, el que un programa no produzca los efectos deseados puede deberse a la forma en que se ejecuta la intervencin. En el proceso de descentralizacin, a mitad del periodo de planificacin, una evaluacin de procesos, de resultados o de corte cualitativo puede ser ms eficiente para determinar formas alternativas de mejorar la intervencin.

En el proceso de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin los actores tienen diferentes roles y responsabilidades:

Tabla 19. Actores y roles en el proceso de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin

Actores

Roles

Consejo Nacional de Competencias

Monitorear y evaluar la gestin de las competencias transferidas. Realizar el balance general de la descentralizacin de forma anual. Recopilar e informar las alertas generadas por la ciudadana. Generar informacin consolidada que facilite la toma de decisiones al interior del Consejo.

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COOTAD. Art. 119. Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas. Art. 26 numeral 12.

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SENPLADES

Realizar evaluaciones de las polticas y sus resultados en el proceso de descentralizacin. Realizar seguimiento de mediano y largo plazo. Recopilar e informar las alertas generadas por la ciudadana. Generar informacin consolidada que facilite la toma de decisiones de todos los usuarios del sistema Monitorear la implementacin de las polticas de rectora y regulacin y otras facultades otorgadas en el proceso. Reportar sus avances e informes de seguimiento en torno a sus facultades competenciales. Reportar informacin financiera territorializada sobre recursos designados a los GAD y ministerios rectores para el ejercicio de competencias transferidas. Remitir sus avances en torno al ejercicio competencial. Recopilar e informar respecto de las alertas generadas por la ciudadana. Generar informacin consolidada que facilite la toma de decisiones de todos los usuarios del sistema. Reportar alertas y quejas sobre los bienes y servicios que brindan todos los niveles de gobierno en los territorios.

Ministerios rectores

Ministerio de Finanzas

Gobiernos Autnomos Descentralizados

Ciudadana

6.3. La participacin ciudadana en el proceso de seguimiento y evaluacin

La participacin de la ciudadana, en el proceso de descentralizacin, es de vital importancia, dado que los ciudadanos son los receptores directos de los productos y servicios pblicos resultantes del ejercicio competencial; aplicar mecanismos de seguimiento y evaluacin participativa a la accin pblica, no solo que permite obtener informacin de la poblacin, si no que ayuda a replantear el rol de la poblacin en la planificacin, gestin y evaluacin de los programas y proyectos operativos del proceso de descentralizacin. Partiendo del esquema Alcance del Seguimiento Participativo38 se define la trascendencia de la propuesta de seguimiento y evaluacin al proceso de descentralizacin que, a ms del seguimiento participativo programas que se plantea en el Plan, se realizar el seguimiento y evaluacin al ejercicio de

las competencias transferidas a todos los actores del proceso de descentralizacin de acuerdo a las facultades competenciales que asuman. Entonces, se presentan dos escenarios de seguimiento y evaluacin participativos claramente definidos; primero, un proceso de seguimiento concurrente (SENPLADES;:17) aterrizado a los programas del Plan Nacional de Descentralizacin; y segundo, un proceso de seguimiento participativo externo (SENPLADES; : 18) relacionado al ejercicio de las competencias transferidas, este ltimo estar impulsado por mandato legal por el Consejo Nacional de Competencias. Para el caso del seguimiento concurrente a los programas del Plan Nacional de Descentralizacin, los actores del proceso, liderados por el Consejo Nacional de Competencias debern plantear los mecanismos, herramientas y alcances del seguimiento participativo. Para el seguimiento y evaluacin externo, se utilizar la metodologa para seguimiento participativo externo elaborada por SENPLADES, como entidad rectora del Subsistema de Seguimiento y Evaluacin.

38

Metodologa para Seguimiento Participativo de Acciones Pblicas- SENPLADES, Pp. 9

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Ilustracin 21. Alcance del

seguimiento participativo al Plan Nacional de Descentralizacin

Elaboracin: SENPLADES

6.4. Tablero de control para la toma de decisiones

El sistema de seguimiento y evaluacin al proceso de descentralizacin, se traduce finalmente en un tablero de control que resume el avance de las metas propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin. El tablero de control usar la informacin contenida en el Sistema Nacional de Informacin, a lo cual todos los actores del proceso debern reportar la informacin con la periodicidad que el Consejo Nacional de Competencias as lo disponga. Para realizar un proceso eficiente de seguimiento y evaluacin ser necesario completar la lnea base de los indicadores planteados, homogenizar herramientas, metodologas en todos los actores del proceso que permitan seguir de forma continua el comportamiento de los indicadores propuestos, y finalmente levantar un sistema de informacin para la descentralizacin.

Se pretende realizar en el mediano plazo evaluacin de procesos, de productos y de resultados o de corte cualitativo para determinar formas alternativas de mejorar la intervencin durante el proceso. Despus de dos aos de implementacin del PNDz, se realizar una evaluacin intermedia, para realizar este ejercicio se contar con los resultados del proceso de seguimiento y el sistema de informacin para la descentralizacin implementado. Los resultados del proceso de evaluacin intermedia, permitir continuar o reorientar, dependiendo los resultados, las polticas, programas y estrategias previstos en el PNDz. Concluido el horizonte de planificacin del PNDz, es decir los cuatro aos, se realizar una evaluacin final donde se verificar en qu medida las finalidades, objetivos y metas propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin se han cumplido.

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El Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015 es el instrumento que dirigir la implementacin de este proceso en nuestro pas durante los prximos cuatro aos. Contiene consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesin territorial, acceso equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los bienes, recursos y servicios pblicos, en atencin a las condiciones territoriales y sectoriales necesarias para alcanzar el buen vivir. Desarrolla una forma de poltica pblica articulada entre planeacin, ejecucin y evaluacin; y propicia mecanismos de dilogo interactivo y participacin ciudadana en las acciones de control y rendicin de cuentas, fomentando as la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica en todos los niveles de gobierno.

Consejo Nacional de Competencias