Estrategia institucional Lineamientos estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe

Fundacin para el Desarrollo Local y el fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe -Fundacin DEMUCA-

Estrategia institucional Lineamientos estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe

Fundacin DEMUCA Crditos: Coordinacin Tcnica Juan Manuel Baldares Coordinador Regional Programa de Fortalecimiento Institucional Carlos Olivas Rojas Asistente Tcnico Carrera Administrativa Municipal Coordinacin Editorial: Fanny Ramrez Esquivel Coordinadora Regional Programa de Comunicacin

TABLA DE CONTENIDOS I. II. III. IV. V. VI. VII. Presentacin Introduccin Definicin conceptual Contexto, tendencias y justificacin 6 11 13 15

Objetivo Institucional de la 25 Fundacin DEMUCA en el tema CAM Principios y criterios estratgicos Lneas de actuacin Nivel Regional Nivel Nacional Nivel Territorial 25 28 28 29 31 32

VIII. Fuentes bibliogrficas

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I. Presentacin
A finales de la dcada de los ochenta nace el Programa de Desarrollo Municipal de Centroamrica de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Programa DEMUCA) como una iniciativa de cooperacin para acompaar los procesos de pacificacin y democratizacin suscitados tras los acuerdos de paz y las reformas del Estado implementadas en los pases centroamericanos. Desde su creacin el Programa se orient hacia la promocin de un gobierno local democrtico y autnomo mediante el apoyo al fortalecimiento de la capacidad de gestin para la prestacin de los servicios bsicos, las finanzas y la capacitacin de los gobiernos locales sobre su responsabilidad democrtica. En 1995, se constituye la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y el Caribe (Fundacin DEMUCA). La iniciativa se promueve desde la coordinacin del Programa, con el respaldo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), los representantes de la Federacin de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA) y las Asociaciones Nacionales de Municipios de la regin. Su objetivo primordial es el fortalecimiento de los gobiernos locales de Centroamrica y El Caribe, con el fin de generar la capacidad institucional suficiente para que estos puedan trazar sus propias polticas y estrategias de desarrollo sostenible, a efectos de mejorar las condiciones y prcticas de gestin poltica, tcnica y administrativa en el sector municipal. 6

Fundacin DEMUCA

La Fundacin DEMUCA, partiendo de la realidad jurdica e institucional de los pases de Centroamrica y de Repblica Dominicana, contribuye al fortalecimiento institucional y modernizacin del sistema municipal, facilitando procesos de cooperacin entre los propios gobiernos municipales y de colaboracin con otros programas y entidades nacionales. En ese sentido, apoya procesos asociativos y de cooperacin intermunicipal para asegurar un mejor funcionamiento de los gobiernos y administraciones municipales; generando propuestas polticas y estratgicas de desarrollo y cohesin territorial de la gestin pblica. De forma complementaria se facilita la instrumentacin de propuestas de descentralizacin del Estado, tomando en cuenta que ello constituye un aspecto esencial del proceso democratizador, en el cual se proporciona a la vida local de un nuevo dinamismo, capaz de promover iniciativas concretas, equitativas y solidarias. Por tanto, la Fundacin DEMUCA pretende que sus acciones coadyuven en la creacin e implementacin de un modelo de desarrollo creado desde lo local y dirigido a un mbito de actuacin ms amplio, donde sus iniciativas nacionales y regionales contribuyan a realizar aportes significativos para los gobiernos locales. Para la Fundacin, la base del sistema poltico son los gobiernos locales. Como expresin del Estado en el territorio, las municipalidades son instituciones democrticas reconocidas constitucionalmente en todos los pases de la regin. Al ser las instituciones ms cercanas al ciudadano, stas son las llamadas a desempear funciones democrticas de impulso y gestin del desarrollo cada vez ms significativas. 7

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La Fundacin define dos ejes estratgicos: Asociativismo: las municipalidades tienen la posibilidad de asociarse de forma voluntaria con el fin de abordar conjuntamente la defensa de su autonoma; o bien, fortalecer las potencialidades comunes o resolver muchos problemas que, debido a sus caractersticas y criterios de racionalidad econmica y eficiencia tcnica y administrativa, resultan difciles de afrontar de manera individual. Descentralizacin: es el proceso mediante el cual se trasfieren competencias y los medios necesarios para su ejercicio entre los diferentes niveles de gobierno (gobierno central -gobierno local). Este proceso es esencial para la consolidacin de las prcticas del desarrollo integral, basado en la cohesin territorial, social y econmica. El Diagrama N 1 ilustra la interaccin de los conceptos segn los ejes estratgicos y la propuesta de fortalecimiento municipal anteriormente mencionada:

Diagrama 1

Uni ver sid a os polticos rtid Co Pa n

Valores Fundacin DEMUCA

s de

s Agen Ong cia

Asociativismo

Fotalecimiento Municipal

Gestin para el Desarrollo Local

Fuente:. Fundacin DEMUCA 2005 Memoria Institucional, pp. 14

ci

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Gobernabilidad Autonoma Solidaridad Cooperacin Equidad Transparencia

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Desarrollo y democracia

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Descentralizacin

Incidencia Poltica

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Gobierno Local

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Fundacin DEMUCA

El Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005 2008 establece la descentralizacin, entendida como lnea estratgica de prioridad para el conjunto de sus actuaciones. Adems agrega que el mbito municipal y regional, constituyen escenarios idneos para la ejecucin de todas las polticas de desarrollo en general y, particularmente, de desarrollo institucional. Dos lneas estratgicas confluyen en el mbito del fortalecimiento local, en cuyo desarrollo Espaa acredita una amplia experiencia1: El proceso de descentralizacin competencial del Estado hacia los entes locales, entendido como transferencia de poder y creciente capacidad poltica para la gestin del gasto pblico. El fortalecimiento municipal, entendido como el apoyo a la generacin de capacidades de tipo poltico y tcnico instaladas en los entes locales. En armona con lo antes expuesto del Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005 2008 y con la priorizacin de las Asociaciones de Municipios de Centroamrica
1

Agrega el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005 2008 que sern actuaciones prioritarias: a) el apoyo a los procesos de institucionalizacin democrtica de los entes locales; b) el apoyo a la planificacin estratgica y gestin por resultados en el mbito municipal o supramunicipal; c) el fortalecimiento de las capacidades de control del suelo, ordenacin territorial; la mejora en la gestin de recursos pblicos humanos, financieros y tributarios en la elaboracin de polticas pblicas; d) el fortalecimiento de la ordenacin urbanstica, habitabilidad bsica y desarrollo sostenible; e) la promocin integrada de la economa local, aprovechando la capacidad de liderazgo de las municipalidades; el fortalecimiento de servicios pblicos esenciales y servicios sociales; f) el apoyo a las mancomunidades para la gestin de servicios integrados; g) el apoyo a la cultura como instrumento de desarrollo local; y h) apoyo a la incorporacin de las nuevas tecnologas del conocimiento en la Administracin Local.

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y la Repblica Dominicana; los programas regionales de la Fundacin DEMUCA, a saber: Fortalecimiento Institucional, Programa Incidencia Poltica, Participacin Local con Equidad, Comunicacin y Gerencia del Conocimiento, pretenden contribuir de forma planificada, estratgica, coherente e integrada a dichas lneas de intervencin. Para el cumplimiento de esta finalidad se pretende estimular y promover el conocimiento cientfico, tcnico y operativo que transmitido con adecuados procesos de formacin y capacitacin; se procura generar, promover, reflexionar, modificar, crear e incidir en aquellas iniciativas y polticas pblicas cuyos efectos directos o colaterales posean algn impacto en la esfera municipal en Centroamrica y El Caribe, as como en todos aquellos procesos vinculados con el fortalecimiento de la autonoma financiera, poltica y administrativa de los gobiernos locales. Lo anterior exige convertir el conocimiento y la informacin en una herramienta de accin, para lo cual ser necesario el uso de adecuadas metodologas de mediacin pedaggica. Es por tanto que el trabajo en redes, y especficamente con las asociaciones de municipios constituye la estrategia de intervencin por excelencia. Asumiendo esta intervencin como un principio operativo, se pretende crear adecuadas sinergias entre la reflexin, el pensamiento y la accintransformadora, convirtiendo as el conocimiento en una herramienta operativa a disposicin del fortalecimiento de la autonoma municipal financiera, administrativa y poltica. De esta forma se logra la cogestin de acciones entre diversos actores del sector municipal con miras a promover procesos de polticas pblicas de abajo hacia arriba. 10

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II. Introduccin
En la actualidad, las municipalidades se encuentran en un proceso ineludible de asumir su rol como gobiernos locales. Este aspecto trae consigo la necesidad de que dichas organizaciones se fortalezcan institucionalmente. Uno de los elementos fundamentales para su fortalecimiento es la implementacin de la carrera administrativa municipal, como un sistema o rgimen de empleo pblico que regule la relacin entre la administracin y los funcionarios municipales. En las municipalidades, como en cualquier otra institucin pblica, es preferible que el funcionariado sea de carrera, es decir, que estn sujetos a procesos de desarrollo y capacitacin para mejorar y perfeccionar sus competencias, basndose en sistemas de mritos y estabilidad, que conlleve a la profesionalizacin del servicio pblico. Partiendo de esa situacin y considerando el gran desafo que enfrentan los gobiernos locales de Centroamrica y El Caribe en materia de gobernabilidad local, la Fundacin DEMUCA, en el marco del proyecto Apoyo al Municipalismo y al Poder Local en Centroamrica y El Caribe de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) y con el apoyo del Programa Municipia2, presenta los Lineamientos
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El programa MUNICIPIA es una iniciativa de coordinacin de esfuerzos de los distintos actores de la Cooperacin Espaola para impulsar y fortalecer el mundo local y el municipalismo en todos los pases donde trabaja la Cooperacin. El programa busca generar un espacio comn de actuacin, con objetivos compartidos, que permita a los actores pblicos de cooperacin espaola (central y descentralizada) articular y vertebrar una accin de cooperacin municipalista enfocada al mundo local de los pases receptores de la ayuda. En ese sentido, el Programa MUNICIPIA es producto del acuerdo entre la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Confederacin de Fondos de Cooperacin y Solidaridad (CONFOCOS) y la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y se inserta en la AECID bajo la direccin ejecutiva de la misma.

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estratgicos y de actuacin para la implementacin y consolidacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe, como parte del Programa Regional de Fortalecimiento Institucional de esta Fundacin. Aparte de constituirse como la estrategia institucional de la Fundacin DEMUCA en el mbito de la carrera administrativa municipal, este documento tambin se convierte en un referente de las asociaciones nacionales de municipios, mancomunidades y municipalidades de la regin para orientar las acciones y decisiones en busca de la profesionalizacin del servicio pblico municipal, como uno de los elementos estratgicos y fundamentales del fortalecimiento institucional que demandan hoy da. Un elemento importante en la constitucin de esta lnea estratgica fue el I Encuentro Regional de Carrera Administrativa Municipal: Descifrando desafos para la implementacin de la Carrera Administrativa Municipal en Centroamrica y El Caribe, celebrado los das 8 y 9 de mayo del 2008, en Tegucigalpa, Honduras. En este encuentro, participaron delegaciones de todos los pases centroamericanos y Repblica Dominicana, y con la participacin de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP), cuyo propsito fue elaborar un anlisis sobre el estado de la situacin de la carrera administrativa municipal en cada uno de los pases de la regin y construir una agenda de trabajo por pas y a nivel regional con las asociaciones nacionales de municipalidades. Precisamente, con los resultados de dicho evento y el apoyo del Programa Municipia/ Cooperacin Espaola, se elabor con cada una de las asociaciones nacionales de municipios, un plan de trabajo por pas para la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal, 12

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contemplando una serie de actuaciones que se establecen para un perodo de cuatro aos.

III. Definicin Conceptual

Aunque el trmino carrera administrativa perfectamente puede entenderse como un proceso de desarrollo del personal en una organizacin, sea cualquier organizacin pblica o privada, en esta lnea estratgica se abordar la carrera administrativa conceptualizndola como un sistema de empleo pblico. Dentro de ese contexto, se puede decir inicialmente que la carrera administrativa municipal es un rgimen de empleo pblico, que se establece para regular las relaciones entre las autoridades y los/as funcionarios municipales. Partiendo de esa definicin, la carrera administrativa es un sinnimo de servicio civil o funcin pblica. Aunque no en todos los pases de la regin lo identifican igual, al final todos se refieren a lo mismo. Inclusive, es mucho ms usual encontrar en la literatura sobre este tema la utilizacin del concepto de servicio civil o funcin pblica. No obstante, para los efectos de este documento, nos referiremos a carrera administrativa. Para hacer un anlisis ms a fondo, se trae a colacin el concepto establecido en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica3, que expresa lo siguiente: La funcin pblica est constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el
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La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministro de Administracin Pblica y Reforma del Estado, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de junio del 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Bolivia, 14 y 15 de noviembre de 2003.

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empleo pblico y las personas que integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general. De este concepto, extraemos varios aspectos importantes que identifican lo que debe ser un rgimen de carrera administrativa. Primero, es un sistema de empleo pblico. Todas las instituciones del Estado han de regularse por un sistema de carrera administrativa para garantizar la profesionalizacin del servicio pblico. Segundo, comprende una serie de elementos como normas, estructuras, procesos y prcticas que determinan la existencia o no de un sistema de carrera administrativa, as pues, los sistemas de carrera administrativa son algo ms que un marco regulador. Las normas de empleo pblico son muy importantes, pero en el entendido de que por s solas no determinan un servicio civil. Si se crean normas pero no se implementan o, en su implementacin son interpretadas con criterios que rien los principios de la carrera administrativa, esas normas pierden todo su propsito. Concordante con lo anterior, la Carta aborda un elemento fundamental de un sistema de carrera administrativa: la prctica. El marco regulador es muy importante, sobre todo por los principios del derecho pblico, pero lo es an ms su aplicacin en el da a da. La carrera administrativa no es solo un cuerpo de normas, sino tambin un quehacer 14

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que se ve impregnado en la estructura, en los procesos y en la cultura organizacional y social de la municipalidad. El discurso poltico que aboga por un sistema meritocrtico, debe concretarse en la prctica. Otro aspecto importante que se desprende del concepto, es que la carrera administrativa es un sistema de desarrollo continuo de la funcin pblica, basado precisamente en los preceptos de la gestin de recursos humanos.

IV. Contexto, tendencias y justificacin Contexto

Al analizar el contexto de la carrera administrativa municipal a nivel de la regin, en la literatura existente se pueden identificar una serie de elementos fundamentales para esta lnea estratgica, los cuales se analizan a continuacin. La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica; es uno de los documentos referentes ms importantes de carrera administrativa que las instituciones pblicas de los pases iberoamericanos han de tomar en cuenta para la implementacin y el desarrollo de sus sistemas de carrera administrativa. Dicho documento plantea que, desde el punto de vista de la gobernabilidad, el progreso econmico y la reduccin de la desigualdad social, el papel del Estado en las sociedades contemporneas, y en particular en el rea iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo. Para la consecucin de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los pases, la profesionalizacin de la funcin pblica es una condicin necesaria4. Esta posicin es
4

Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, idem.

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coherente y est respaldada por estudios diversos que han llevado a cabo organismos internacionales en los que se demuestra una relacin directa entre los sistemas de meritocracia, en los procesos de gestin de los recursos humanos y los niveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, la eficacia gubernamental, la lucha contra la corrupcin y la capacidad de crecimiento econmico sustentable de los pases. Partiendo de esos preceptos y tomando en cuenta las diferencias y particularidades de cada uno de los pases, la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica tambin plantea un conjunto de bases comunes para articular el diseo y funcionamiento de los diferentes sistemas nacionales de la funcin pblica en los pases iberoamericanos, que permita un lenguaje comn y el intercambio para el fortalecimiento de estos sistemas en el rea. Al igual que la Fundacin DEMUCA, otros organismos de cooperacin internacional han venido incluyendo la carrera administrativa como uno de los elementos fundamentales en sus proyectos de cooperacin. Uno de ellos es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quien ha considerado la gestin pblica como una de sus cuatro reas prioritarias de accin. Precisamente, el BID, en el ao 2006 present el Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina, editado por Koldo Echebarra. Es un estudio que comprende el diagnstico de servicio civil de 18 pases latinoamericanos, incluyendo los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana. Si bien, no son estudios especficos del rgimen municipal, abarcaron la administracin pblica en general de cada uno de los pases estudiados, determinando no solo los resultados por pas 16

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con base en los ndices establecidos en la metodologa, sino tambin mostrando datos comparativos entre los pases. Considerando que no existe constancia de que se haya hecho algn estudio reciente sobre la situacin de la carrera administrativa de las municipalidades a nivel regional, el informe de Koldo Echebarra citado resulta oportuno para tener una perspectiva general de la carrera administrativa en los pases de la regin. El marco analtico utilizado en dicho estudio, comprende varios ndices de medicin para determinar el grado de desarrollo de la carrera administrativa en cada pas. Uno de los ndices ms importantes contemplado en ese marco analtico fue: el mrito. La meritocracia es uno de los elementos fundamentales de un sistema de carrera administrativa. De ah que, los resultados en el informe del BID con respecto a este ndice en los pases de la regin no fueron nada halagadores. Con la excepcin de Costa Rica, presentan los ndices ms bajos de los pases estudiados, conforme se puede observar en el siguiente grfico:

Grfico No. 1 ndice de Mrito

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 87

62

56

52

52 52 41 35 22 20 19 18 18 18 17 15

9 El Salvador

2 Panam

Chile

Brasil

Costa Rica

Colombia

Argentina

Uruguay

Mxico

Venezuela

Bolivia

Paraguay

Ecuador

Per

Repblica Dominicana

Guatemala

Honduras

Fuente: Mercedes Iacoviello, Laura Zuvanic, Desarrollo e Integracin de la Gestin de Recursos Humanos en los Estados Latinoamericanos.

Nicaragua

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Como se ilustra en el grfico, dicho estudio muestra ndices deficientes en los sistemas meritocrticos en la mayora de los pases de la regin y deja en evidencia qu tan cimentados o no se encuentran los regmenes de carrera administrativa en los pases latinoamericanos. Partiendo de la meritocracia, como piedra angular de la carrera administrativa, es evidente que los pases centroamericanos y Repblica Dominicana, salvo la situacin de Costa Rica, requieren de un fortalecimiento sustantivo en sus sistemas de empleo pblico. Para ilustracin, basta ver el siguiente cuadro que determina el grado de desarrollo de los servicios civiles en los pases contemplados en el estudio citado:

Cuadro 1 Grado de desarrollo de los servcios civiles

Nivel 0 Salvador Honduras Panam Paraguay Per Nivel 1 Bolivia Ecuador Dominicana Nicaragua Guatemala Nivel 2 Argentina Colombia Costa Rica Mxico Uruguay Venezuela Nivel 3 Brasil Chile Nivel 4 Nivel 5

Niveles 0 y 1 Burocracias con un desarrollo mnimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar critrios de mrito Nivel 2 Burocracias con un mediano desarrollo. Han tenido intentos de conformacin o estn en proceso de reforma

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Nivel 3 Burocracias con una tendencia a la consolidadcin Combinan criterios de mrito y elementos de flexibilidad.
Fuente: Mercedes Iacoviello, Laura Zuvanic, Resultados del Diagnstico Institucional de Sistemas de Servicio Civil. Presentacin en la V Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica, marzo del 2005.

Puede observarse que pases como Honduras, El Salvador y Panam se encuentran en el Nivel 0, mientras que Repblica Dominicana, Guatemala y Nicaragua en el Nivel 1, catalogados segn el estudio como niveles donde se ubican los pases con burocracias con un desarrollo mnimo y con intentos fallidos de incorporar criterios de mrito. Costa Rica es ubicada en el Nivel 2, dentro de un concepto de burocracia con mediano desarrollo. Aunado a lo anterior, segn se analiz durante el Primer Encuentro Regional de Carrera Administrativa Municipal, realizado por la Fundacin DEMUCA, la situacin de la carrera administrativa municipal en Centroamrica y Repblica Dominicana no difieren de los datos arriba citados, aspecto que determina que el estudio de Koldo Echebarra es un buen referente de diagnstico para conocer la situacin de la carrera administrativa municipal en la regin. Dicha situacin parte precisamente de una administracin de personal que se fundamenta en modelos que tienden a alejarse de los sistemas de mrito. A grandes rasgos, altos porcentajes de funcionarios municipales de la regin estn bajo condiciones clientelares de coyuntura poltica, de ingreso y salida discrecional, con rotacin importante5.
5

Es parte del botn poltico instaurado en la cultura poltica nacional de algunos pases centroamericanos, con prdida de capacidad instalada en las municipalidades. La falencia de normas de control y desempeo son acicates que provocan despidos masivos y recurrentes.

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Asimismo, algunos pases ni tan siquiera cuentan con un marco regulador para la carrera administrativa municipal y en otros, tenindolo no lo implementan. Un detalle interesante a resaltar, es que los marcos reguladores de carrera administrativa municipal existentes en la regin coinciden en aspectos de profesionalizacin del servicio pblico, la bsqueda de la eficiencia y la eficacia en la funcin pblica y el de establecer sistemas de mritos para ocupar los puestos de la carrera administrativa. En sus leyes dejan patente los principios de la carrera administrativa y en la mayora de los casos vienen a extender lo que promulgan sus constituciones polticas. No obstante, las leyes no bastan ni han sido suficientes para que existan desempeos aceptables de carrera de mrito en la administracin local. La letra de la ley, en general, tiene buenas orientaciones tcnicas y dispositivos apropiados para organizar un sistema de carrera. Sin embargo, han sido ineficaces en la prctica por una cultura poltica altamente enraizada en procesos electorales de corto plazo, los cuales conllevan a aplicaciones parciales e intentos de aplicacin. Esto enfatiza una vez ms que el simple hecho de contar con leyes de empleo pblico no garantiza un sistema de carrera administrativa. Por ltimo, se echa en falta sistemas de reclutamiento y remuneracin basados en mrito, estabilidad, flexibilidad, integridad y transparencia. En el documento Diagnstico para el Plan de Accin de Fortalecimiento de las Administraciones Pblicas, de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), editado en marzo del 2007, se enfatiza sobre la burocracia como pilar del Estado, sustentada en un sistema de mritos que garantice la profesionalizacin 20

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del servicio pblico. El sistema de mritos es, por ello, un objetivo fundamental de la cooperacin en temas de reforma de las Administraciones Pblicas.

Tendencias
Los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana estn en una etapa interesante de transicin y modernizacin de su aparato institucional, de sus sistemas de gestin y de contratacin administrativa. Esto, sin duda, ayuda a concienciar a los actores polticos y sociales en lo significativo que resulta la organizacin de un rgimen laboral administrativo municipal acorde con las exigencias de un entorno cada vez ms competitivo, ms sofisticado y de mayores y mejores servicios pblicos. Adems, se est en proceso de consolidacin de estructuras de gestin de empleo pblico (incluido el rgimen municipal), y existe conciencia poltica respecto a la idea de que la calidad de los servicios pblicos otorga legitimidad y favor electoral. Como efecto, se est revalorando la importancia de la carrera administrativa y de elevar la calidad del servicio pblico con serios intentos de implantacin de un sistema de gestin de desempeo, aunque, sin duda, se requiere actualizar metodologas. A manera de resumen y como se expresa en la Ley de la Funcin Pblica de Repblica Dominicana, en la actualidad, el fenmeno de la globalizacin, la internacionalizacin de los mercados y los avances tecnolgicos, han obligado a que el derecho de la funcin pblica y el rgimen de gestin de recursos humanos 21

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que le sirve de soporte, se encuentren sometidos a un profundo proceso de revisin y modernizacin de su contenido, tanto jurdico como administrativo6, asocindolo con la articulacin de las relaciones sociales en funcin de la gobernabilidad, el desarrollo socioeconmico sostenible, y la reduccin de la pobreza y las desigualdades existentes.

Justificacin
Considerando todo lo expuesto previamente, se pueden determinar una serie de elementos que fundamentan y justifican la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal en los pases de la regin. A continuacin se detallan: 1. La Carrera Administrativa constitucional es un fundamento

An y cuando no se ha hecho mucha referencia a este aspecto, es oportuno indicar que siendo la constitucin poltica la norma fundamental de un Estado, es ineludible omitir los lineamientos y principios que de ella se desprenden en materia de carrera administrativa. Si desde el concepto se establece el mrito como uno de los principios fundamentales de la carrera administrativa, por norma fundamental del estado no ha sido la excepcin, por lo que cualquier accin contraria a esto ha de considerarse inconstitucional.
6

Ley No. 41-08 de la Funcin Pblica y crea la Secretara de Estado de Administracin Pblica, del 04 de enero del 2008, Repblica Dominicana.

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2. La Carrera Administrativa Municipal conlleva a la profesionalizacin del servicio pblico La profesionalizacin del servicio pblico es fundamental para que el Estado pueda cumplir su rol, los gobiernos puedan cumplir con sus programas propuestos y para que la administracin pblica sea efectiva y eficiente. Cuando los servidores pblicos son nombrados a base de idoneidad comprobada, cumpliendo con los criterios tcnicos y legales que establecen los puestos; cuando se les garantiza la regularidad en sus cargos sin ser removidos salvo los aspectos que la ley determine; cuando se les capacita y evala constantemente para el mejoramiento continuo de su desempeo; es cuando hay un proceso de profesionalizacin de los servidores pblicos. La eficiencia de los servidores pblicos es inherente a los procesos y objetivos de las organizaciones pblicas. Si los servidores no son eficientes, las organizaciones tampoco lo sern. 3. La Carrera Administrativa Municipal garantiza la igualdad de oportunidades Es fundamental que las decisiones de ingreso, promocin y desvinculacin laboral de los servidores pblicos estn ajenas al clientelismo poltico. Todo ciudadano tiene el derecho de igualdad de oportunidades para acceder a empleos en el servicio pblico, basado en la seleccin y contratacin por mritos y no por acciones clientelares. La estabilidad laboral no debe estar sujeta a los vaivenes polticos.Lasinstitucionespblicas,comolasmunicipalidades, tienen el compromiso y el deber de dar el ejemplo en cuanto a condiciones de trabajo para los ciudadanos. 23

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4. La Carrera Administrativa Municipal disminuye la corrupcin en el servicio pblico A travs de los sistemas de mritos que se establecen por medio de la carrera administrativa, se promueve que los servidores pblicos sean contratados por criterios tcnicos, objetivos y consecuentes con el cargo que van a ocupar, lo cual es uno de los factores importantes en la disminucin de la corrupcin. Los criterios y fundamentos de la carrera administrativa establecen una serie de reglas que separan el servicio pblico de las influencias polticas clientelares, generando as condiciones que hacen declinar la corrupcin y, por ende, fortalece la democracia. 5. La Carrera Administrativa Municipal es importante para el desarrollo econmico local Una conclusin en la que coinciden expertos en el tema que estudian los regmenes de servicio pblico en los pases de Latinoamrica, es que existe una relacin directa entre los sistemas de mrito y el desarrollo econmico. En ese sentido, tampoco se puede hablar de desarrollo econmico local sin sistemas de carrera administrativa municipal basados en la meritocracia, ya que hay una correlacin entre efectividad de las instituciones (en este caso Municipalidades) y la expansin de la riqueza (inversiones, urbanismo, servicios, caminos y carreteras, etc.) y de disfrute de espacios sociales amplios (parques, cultura, deporte, recreacin, entre otros). La politizacin en las decisiones de ingreso y desvinculacin de personas en las administraciones pblicas, sin un sistema de mrito, crea distorsiones clientelistas, de corrupcin y compadrazgo, que origina 24

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favores para muy pocos, en detrimento de prdidas para la colectividad. Estas insanas prcticas lo que hacen es retardar el proceso de desarrollo en la regin.

V. Objetivo institucional de la Fundacin DEMUCA en el tema Carrera Administrativa Municipal

El objetivo de la Fundacin con esta lnea estratgica es contribuir al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales y sus formas asociativas de la regin en la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal, para la profesionalizacin del empleo pblico municipal.

VI. Principios y criterios estratgicos

La igualdad y el mrito son los dos principios que deben fundamentar un sistema de carrera administrativa municipal. Uno deviene del otro, precisamente porque el Estado debe garantizar el principio de igualdad de los ciudadanos para acceder a puestos pblicos, sin otra distincin que no sea con base en la idoneidad comprobada. Principio de igualdad. Todo ciudadano le acoge el principio de igualdad para acceder a cargos pblicos. Desde hace ms de dos siglos, la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, firmada el 26 de agosto de 1789 en Francia, establece en su artculo 6 lo siguiente:

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La ley es la expresin de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboracin, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleo pblicos, segn sus capacidades y sin otra distincin que la de sus virtudes y sus talentos. Un sistema de carrera administrativa, desde el marco regulador hasta la prctica, debe garantizar el cumplimiento de este principio. Principio de mrito. Precisamente la misma declaratoria del principio de igualdad, del texto transcrito anteriormente, establece la admisibilidad a cargos pblicos sin otra distincin que la de sus virtudes y talentos. Un sistema de mritos es un sistema que se basa en criterios de profesionalidad, sustentado en las capacidades y merecimientos de las personas. Por ello, la meritocracia es el principio angular de la carrera administrativa. Aunado a la igualdad y al mrito, la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica tambin contempla los siguientes principios ineludibles en el ejercicio de la carrera administrativa, a saber: a) Eficacia, efectividad y eficiencia de la accin pblica y de las polticas y procesos de gestin del empleo y las personas; b) Transparencia, objetividad e imparcialidad;

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c) Pleno sometimiento a la ley y al derecho. Asimismo, la Carta establece una serie de criterios que inspiran y fundamentan sus enunciados y que, de los cuales, en esta lnea estratgica, se destacan los siguientes: La flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico, necesaria para adaptarse, con la mayor agilidad posible, a las transformaciones del entorno y a las necesidades cambiantes de la sociedad. La responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo, as como su respeto e implicacin en el desarrollo de las polticas pblicas definidas por los gobiernos. El protagonismo de los directivos pblicos y la interiorizacin de su papel como principales responsables de la gestin de las personas a su cargo. La promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la transaccin y el consenso orientado al inters general, como instrumentos de relacin entre los empleadores pblicos y su personal, a fin de lograr el clima laboral ms favorable y el mayor grado de alineamiento entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su personal. El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gnero, la proteccin e integracin de las minoras, y en general la inclusin y la no discriminacin por motivos de gnero, origen social, etnia, discapacidad u otras causas. 27

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VII. Lneas de actuacin

Siguiendo los mbitos de actuacin propios de la Fundacin DEMUCA, su estrategia institucional en materia de carrera administrativa municipal se divide en lneas de actuacin a nivel regional, nacional y territorial. En su conjunto, estas lneas de actuacin se plantean como los ejes operativos y vertebradores de un proceso integral de apoyo para la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal en la regin.

Nivel Regional
Encuentros regionales de carrera administrativa municipal En este nivel, la Fundacin DEMUCA realizar encuentros regionales de carrera administrativa municipal, para el seguimiento y la presentacin de informes sobre el avance de los proyectos desarrollados por cada uno de los pases de la regin. Tambin ser un espacio oportuno para el intercambio o transferencia de conocimiento entre los diferentes pases y para la presentacin de los resultados de los diagnsticos que se lleven a cabo a nivel regional. Los das 8 y 9 de mayo del 2008, se realiz en Tegucigalpa, Honduras, el Primer Encuentro Regional. Investigaciones regionales Es fundamental conocer y monitorear el estado o situacin de la carrera administrativa del sector municipal en la regin, por lo que se llevar a cabo peridicamente 28

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un diagnstico. Eso permitir determinar y constatar el avance en la implementacin y consolidacin de los sistemas de carrera administrativa municipal por pas y a nivel regional. Para dichos diagnsticos, se elaborar una metodologa especfica de la carrera administrativa en el sector municipal. Metodologas y documentos Se editarn metodologas y documentos para la sistematizacin de experiencias, que promuevan la transferencia de conocimiento entre los pases de Centroamrica y Repblica Dominicana en la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal.

Nivel Nacional
A nivel nacional se trabaja en alianza con las asociaciones nacionales de municipalidades, con el fin de potenciar sus capacidades institucionales de propuesta, negociacin e incidencia en materia de carrera administrativa municipal. En este nivel se desarrollan proyectos y estrategias que son de aplicacin a todo el sector municipal. Precisamente, a partir del primer encuentro regional de carrera administrativa municipal, con cada una de las asociaciones nacionales de municipalidades se desarroll una matriz de planificacin por pas, que contempla una serie de actuaciones para la implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal. Dicha matriz se estableci con una visin a cuatro aos, especficamente del 2008 al 2011. 29

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Las asociaciones nacionales de municipalidades tienen un papel fundamental en los procesos de creacin, implementacin y consolidacin de la carrera administrativa municipal. Para ello, pueden incidir sobre aspectos claves tales como: Negociacin y definicin del marco regulador de empleo pblico municipal: Ley y/o reglamento de carrera administrativa municipal. Elaboracin de gua metodolgica para la implementacin de la carrera administrativa municipal. Desarrollo e implementacin de manuales genricos de: puestos; reclutamiento y seleccin; evaluacin del desempeo; entre otros. Creacin y puesta en marcha de un rgano tcnico para el apoyo y la asesora a las municipalidades en materia de carrera administrativa. La participacin de las asociaciones nacionales de municipalidades en la elaboracin e implementacin de estos elementos es fundamental, por su rol de enlace y facilitador de todos y cada uno de los gobiernos locales del pas y su representatividad ante otros sectores. Por ltimo, en este nivel se apoyar tambin en procesos de capacitacin y sensibilizacin hacia autoridades polticas municipales o candidatos a asumir esos cargos.

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Nivel Territorial
Siendo el asociativismo uno de los ejes estratgicos fundamentales para la Fundacin, esta lnea de carrera administrativa municipal estar comprometida tambin con las mancomunidades de municipios. Desde esa perspectiva, se brindar el apoyo a las mancomunidades comprometidas con la implementacin y desarrollo de la carrera administrativa municipal en los gobiernos locales que la integran, creando al mismo tiempo una capacidad instalada en la mancomunidad para que esta contine apoyando a los municipios pertenecientes. Esto implica la elaboracin de diagnsticos, para determinar el estado de la gestin de recursos humanos en cada uno de los gobiernos locales; la actualizacin de las estructuras organizacionales de los municipios; la elaboracin de normas, procedimientos y manuales (cargos, reclutamiento y seleccin, evaluacin del desempeo, entre otros); y la ejecucin de procesos de capacitacin, para la implementacin y el desarrollo de la carrera administrativa.

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VIII. Fuentes Bibliogrficas

Fundacin DEMUCA. Programa Regional de Fortalecimiento Institucional. Noviembre del 2007. Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, Programa de Cooperacin Regional con Centroamrica. Plan de Accin de fortalecimiento de las administraciones pblicas, diagnstico. Marzo del 2007. V Conferencia Iberoamericana de Ministro de Administracin Pblica y Reforma del Estado. Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de junio del 2003. XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Respaldo a la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Bolivia, 14 y 15 de noviembre de 2003. V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26 y 27 de junio de 2003. XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 14 y 15 de noviembre de 2003. J. Arguedas H. Los nuevos retos del Servicio Civil ante un entorno globalizado. XIII Foro de la Funcin Pblica del Istmo Centroamericano, Panam y Repblica Dominicana: Globalizacin, Buen Gobierno y Funcin Pblica. Ciudad de Guatemala, Repblica de Guatemala. Del 27 al 29 de setiembre del 2006. Koldo Echebarra. Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Dilogo Regional de Poltica, 2006.

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Francisco Longo. Marco Analtico para el diagnstico institucional de sistemas de Servicio Civil. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2002. Francisco Longo. Diagnstico institucional comparado de sistemas de Servicio Civil: Informe Final de Sntesis. 2005. Mercedes Iacoviello. Diagnstico institucional de sistemas de Servicio Civil: Resultados del anlisis por subsistemas. V Reunin de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica, Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2005.

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