LA POLTICA DE LAS POLTICAS EDUCATIVAS EN EL URUGUAY ACTUAL (I)

El diagnstico y la accin: conocimiento institucionalizado y polticas educativas en el Uruguay pos-dictatorial (1985-2010) 1

Nicols Bentancur

Departamento de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la Repblica.

Mail: nicobent@fcs.edu.uy

RESUMEN: La ponencia da cuenta, en primer trmino, de los principales diagnsticos y recomendaciones surgidos de estudios especializados sobre el sector educativo que se plasmaron en documentos oficiales o cuasi-oficiales en las ltimas dcadas, incluyendo a los insumos ms importantes para informar la agenda de las polticas educativas en el actual perodo de gobierno. En el anlisis se identifican los nfasis aplicados a distintos issues a lo largo del tiempo, procurando desentraar su racionalidad y orientacin de su evolucin. Finalmente se reflexiona sobre la pertinencia y potencialidad del conocimiento institucionalizado disponible para orientar efectivamente el policy making en los aos venideros.

PALABRAS CLAVES: polticas educativas, propuestas, Uruguay

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Trabajo presentado en las X Jornadas de Investigacin de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR, Montevideo, 13-14 de setiembre de 2011

1.- INTRODUCCIN

El campo de las propuestas sobre la organizacin y direccionamiento del sistema educativo es tributario del accionar de los gobiernos, de los actores polticos y sociales, esto es, de la racionalidad propia del juego poltico. Pero tambin es una esfera determinada por los diagnsticos, las concepciones y conocimientos especializados disponibles en un lugar y momento determinados. Este aserto es especialmente vlido cuando dicho conocimiento se anida en instancias orgnicas de alta legitimidad o particularmente influyentes.

En una instancia como la actual, en la que el malestar por el funcionamiento y los resultados de nuestro sistema educativo se ha extendido a amplios reductos polticos, sociales y acadmicos, resulta especialmente oportuno revisitar las elaboraciones ms relevantes que el conocimiento especializado radicado en instancias gubernamentales o paragubernamentales ha construido en las ltimas dcadas en torno a nuestra enseanza. Naturalmente, esas indagaciones y propuestas no son las nicas existentes, por cuanto tambin desde otros medios como el propiamente poltico o el acadmico se ha trabajado con el mismo objetivo. Pero lo que pretendemos destacar en esta revisin es la existencia de piezas documentales dotadas de una legitimidad particular, por su especial enraizamiento en ciertos espacios pblico estatales y su vocacin de hoja de ruta (si no planes, en todos los casos y en su acepcin ms ambiciosa) para las transformaciones educativas. Relevar sus nfasis principales, la direccionalidad de sus recomendaciones, su permanencia o mutacin a lo largo de las dcadas y su grado de correspondencia con las polticas efectivamente aplicadas puede arrojar luz tanto sobre los procesos intelectuales e institucionales que las ambientaron como tambin y principalmente, para nuestras intenciones sobre alternativas todava en consideracin para la agenda actual de intervencin gubernamental.

Esta ponencia se estructura en dos partes diferenciables. En la primera (numeral 2), se identifican los principales diagnsticos y recomendaciones surgidos de estudios especializados sobre el sector que se plasmaron en documentos oficiales o cuasioficiales en las ltimas dcadas. En el segunda (numeral 3) se hace foco en los insumos ms importantes para informar la agenda de las polticas educativas en el actual perodo de gobierno, reflexionando sobre la pertinencia y potencialidad del conocimiento 1

institucionalizado disponible para orientar efectivamente el policy making en los aos venideros.

2.- DIAGNSTICOS Y PROPUESTAS DE ORGANISMOS ESPECIALIZADOS

Los estudios-diagnsticos oficiales o cuasi oficiales sobre la educacin uruguaya no abundan, pero de todas maneras pueden identificarse algunos que, con distinto nivel de desarrollo y variados orgenes y propsitos, se han producido en las ltimas dcadas. En el perodo 1985-2010 identificamos tres, de distintas caractersticas y densidad: el elaborado por la Oficina Montevideo de CEPAL en la primera mitad de los aos 90s., el Informe Nacional de los Objetivos del Desarrollo del Milenio en el ao 2005, y los aportes en educacin de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia a partir del ao 2008. Pero previamente, como antecedente valioso que estimamos digno de rescate, conviene referir tambin a las incursiones en el sector del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social, elaborado en el marco de la CIDE en 1965. En los numerales siguientes pasamos revista los principales diagnsticos y recomendaciones de polticas contenidas en estos cuatro documentos.

2.1.

Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE), 1965

A comienzos de la dcada de 1960 se instal en nuestro pas sta comisin interministerial, con el objetivo de definir el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social para el perodo 1965-1974. Fiel exponente de la etapa optimista de la planificacin desarrollista, produjo un amplio repertorio de diagnsticos y propuestas sobre los distintos sectores de la economa y la sociedad nacional, entre ellos, un Plan de Desarrollo Educativo, que como podr apreciarse, traduce las teoras entonces en boga del capital humano. Reseamos aqu sus aspectos principales, segn se presentaron en la Sntesis de los Planes Sociales (CIDE 1965).

Tras proponer un nuevo modelo econmico, la Comisin asigna a la educacin no slo el rol de fomentar la cultura, sino tambin preparar a los ciudadanos necesarios para impulsar su progreso en todos los mbitos. Se seal entonces: La cantidad y la calidad de la educacin tiene desde luego valor en s misma pero se imparte a travs de un

sistema institucionalizado que persigue un objetivo social, la educacin otorgada debe incorporarse funcionalmente a esa sociedad que, a travs del sistema educativo, busca su integracin, renovacin, progreso y crecimiento. En perspectiva claramente desarrollista con tintes economicistas- se indicaba que la vinculacin cada vez ms estrecha entre la educacin y la economa aconseja tener presente, al programar a la educacin, las caractersticas de la evolucin econmica del pas, sus metas de crecimiento, las posibilidades ocupacionales y los requisitos planteados a la educacin para influir sobre los propuestos aumentos de productividad.

A continuacin presentamos los objetivos, metas y acciones propuestos por la Comisin.

2.1.1. Dentro de los objetivos generales para el sistema educativo se encontraban: cumplimiento de los niveles de estudio obligatorios para toda la poblacin; extensin de la obligatoriedad escolar hasta el noveno ao de estudio o tercero del ciclo bsico comn de enseanza media; educacin terminal con carcter profesional, para toda la poblacin egresada del ciclo bsico comn que no contine estudios superiores. distribucin de los efectivos de enseanza media de acuerdo con los resultados del trabajo de orientacin vocacional y profesional, y las necesidades de recursos humanos para el proceso productivo; distribucin de los efectivos universitarios en funcin de los requerimientos sociales del pas; unidad del proceso educativo y coordinacin consecuente del diseo y la ejecucin de la poltica educacional; lograr que el sistema educativo sea el principal agente de efectivizacin de la igualdad de oportunidades, iniciando desde la escuela una accin pedaggica intensiva sobre los alumnos provenientes de sectores socio culturales inferiores; realizacin de estudios sobre los aspectos cualitativos del sistema educativo, a travs de los cuales formular cientficamente objetivos en materia pedaggica, de planes, currculum, etc.

2.1.2. Las siguientes eran las metas determinadas: 1. superacin de los dficit materiales y dotacin regular de edificios y equipos para asegurar la atencin de la nueva demanda por educacin; 2. mejoramiento del servicio prestado, elevando los rendimientos internos del sistema para alcanzar resultados superiores; 3. extensin y crecimiento del servicio educativo, tanto desde el punto de vista cuantitativo como de la estructura interna necesaria para que dicho crecimiento sea funcional a la sociedad (extender la educacin obligatoria a nueve aos, expansin de la educacin tcnica, diversificacin y coordinacin entre subsectores).

2.1.3. Las medidas a adoptarse para el efectivo cumplimiento de los objetivos y metas definidas seran las siguientes: a) Para la enseanza primaria: 1. Extensin de la enseanza pre escolar al 50% de los nios de las edades 4 y 5; 2. enseanza de tiempo completo para el 20% del alumnado de las escuelas urbanas, a aplicarse prioritariamente en escuelas de bajo rendimiento; 3. extensin del perodo de clases a 200 das; 4. extensin del horario de clases en media hora diaria, equivalente a 22 das adicionales al ao; 5. actividades en perodos de vacaciones para los niveles socio culturales inferiores; 6. creacin de 30 internados de 50 alumnos para escolares rurales; 7. creacin de unidades escolares rurales para la supervisin y orientacin de grupos de escuelas pequeas; 8. afincamiento del maestro en el medio social de su escuela.

b) Para la enseanza secundaria: 9. Creacin de aulas para eliminar la superpoblacin, atendiendo que los grupos menos voluminosos sean los cursos inferiores; 10. creacin de cursos paralelos de recuperacin, estudios vigilados, para atender las insuficiencias culturales del alumnado del nivel ms bajo; 11. equipamiento de bibliotecas, filmotecas y laboratorios;

12. formacin de aproximadamente 2.000 docentes con 22,5 horas promedio por profesor; 13. modificacin del escalafn para poder absorber el dficit de docentes.

c) Para la enseanza tcnica: 14. Estmulo a los cursos profesionales dirigidos al sector agropecuario y al industrial; 15. pasaje de los egresados de los cursos tcnicos a la enseanza superior; 16. inversin en edificios y equipos; 17. colaboracin con empresas para la creacin, desarrollo y fomento de escuelas especiales, y la enseanza de taller en los centros de produccin.

d) Para las Instituciones especiales de la enseanza superior: (...) 24. Organizacin de una Facultad de Educacin para encarar la formacin de docentes de enseanza media, perfeccionamiento de maestros y formacin de administradores y otros tipos de tcnicos educacionales.

2.2. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 1990-1994 En el ao 1990 el Consejo Directivo Central de la ANEP encarg a la Oficina de Montevideo de la CEPAL la elaboracin de un completo diagnstico sobre el estado de la educacin en el pas. Cuatro aos ms tarde, la tarea realizada arroj sendos informes reunidos en tres tomos (CEPAL 1990, 1991 y 1994), que identificaban los principales dficits del sistema, y si bien no proponan estrictamente una estrategia de intervencin, ellas podan deducirse de las explicaciones causales aportadas. Los principales ejes de ese diagnstico se sintetizan a continuacin.2

2.2.1.

Educacin inicial: cobertura limitada y regresiva (concentrada en

sectores medios de la poblacin). El informe documentaba el alto poder predictivo de la asistencia a la educacin inicial sobre el posterior rendimiento en la enseanza primaria.
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Sntesis tomada de ANEP 2005:36.

2.2.2.

Educacin primaria: Estratificacin de recursos y de resultados. A pesar

de contar con iguales programas, la estratificacin de los recursos docentes, de la infraestructura didctica y no didctica, la sensacin de impotencia y su impacto sobre las expectativas y prcticas de los docentes de contextos escolares carenciados, y la ausencia de mecanismos de focalizacin compensatoria para las escuelas con predominio de poblacin vulnerable, contribuan a altos diferenciales en trminos de aprendizaje y repeticin al interior del sistema pblico.

2.2.3.

Educacin Media (Ciclo Bsico): Desercin, ausencia de cultura

organizacional y desprofesionalizacin docente. La baja tasa de profesores con ttulo, la heterogeneidad del cuerpo docente, la dispersin de asignacin horaria por establecimiento y programa (profesores taxi), el ausentismo, la impuntualidad, y la formacin predominantemente humanista pensada como antesala a un bachillerato universitario inhiban la percepcin por parte de familias y estudiantes de la utilidad de este ciclo educativo. Esto favoreca altas tasas de desercin vinculadas, en muchos casos, al reiterado fracaso educativo. El hecho de que este ciclo hubiera incrementado su poblacin en forma aluvional entre 1970 y 1990, sin haber solucionado estos problemas estructurales, favoreca una sensacin generalizada de anomia organizacional y fracaso del sistema.

2.2.4.

Educacin Media Superior (Bachillerato): Estratificacin de acceso y

elitizacin en el ingreso. Un bachillerato preuniversitario, al que ya de por s acceda esencialmente la poblacin de sectores medios y altos, presentaba problemas estructurales similares a los del ciclo bsico, agravados por su casi nico nfasis en la preparacin para el ingreso a carreras de tercer nivel. El resultado final era un bachillerato que contribua a frustrar y expulsar estudiantes. La ausencia de un vnculo con el mercado laboral y las exigencias propias de un modelo pensado para la lite intelectual del pas se conjugaban para producir estos resultados. Ello se encontraba agravado por el hecho de que las altas exigencias y filtros del sistema no parecan poseer una contrapartida en la dedicacin y calidad docente.

2.2.5.

Educacin Tcnica: Fracaso en la formacin de demanda e inadecuacin

de la oferta. La Universidad del Trabajo, esencialmente orientada a artes y oficios que carg siempre con el estigma de ser la ltima opcin de los estudiantes fracasados, no haba logrado, a la fecha del informe, modificar su status. La inadecuacin de la oferta de cursos, desarrollada sin apoyatura en las demandas del mundo empresarial y sin adecuacin a los requerimientos de capacitacin del momento, se conjugaba con un deterioro de la infraestructura didctica de buena parte de sus centros. Sumado a ello, la UTU era percibida como el depsito de quienes no podan acceder y desempearse en la educacin media normal.

2.3.

El Informe Nacional de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), 2005

En setiembre de 1990 189 pases integrantes de las Naciones Unidas entre ellos Uruguay- aprobaron la denominada Declaracin del Milenio, que comprometa a la consecucin para el ao 2015 de una serie de objetivos con sus correspondientes metas en distintas arenas sociales, entre ellas, la educacin.

En el Informe de Pas sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay 2005) se da cuenta del estado de situacin del pas en materia educativa, los principales desafos, las metas impuestas y las acciones tendientes a su consecucin. A estos efectos debe tenerse en cuenta que si bien se fij como meta internacional a la enseanza primaria universal, nuestro pas se ha propuesto alcanzar la universalizacin de la educacin inicial obligatoria, y la expansin de la educacin media superior. y de la enseanza media

2.3.1. Situacin y Tendencias. A pesar de los tempranos logros en trminos de cobertura en enseanza primaria, del fuerte incremento de la matrcula en los primeros tres aos de educacin media -obligatoria desde 1973- por la incorporacin de sectores de la poblacin provenientes de hogares carenciados, y de la ms reciente expansin del ciclo preescolar, se

manifiestan an claras diferencias de retencin, egreso, y ms en general, de educabilidad entre los estratos socioeconmicos de los alumnos. El informe nacional explicita que las escuelas pblicas tambin satisfacen otras necesidades de su poblacin a travs de diferentes programas (Programa de Alimentacin Escolar, convenios con ONGS).

2.3.2. Desafos. Como tales se identifican: a) La universalizacin de la Educacin Inicial. Necesidad de apoyar a las familias en situacin de pobreza durante el embarazo y los primeros aos de vida de los nios, y consolidar los esfuerzos realizados en educacin inicial, hasta lograr su efectiva universalizacin en los sectores ms pobres y desde edades cada vez ms tempranas.

b) La superacin de las inequidades en la Educacin Primaria. Este desafo se identifica a la vista de la importante distancia en los niveles de aprendizaje de Lenguaje y Matemtica de los alumnos de contextos socioculturales extremos, evidenciada por las evaluaciones de aprendizajes realizadas entre los aos 1996 y 2002. Segn dichas evaluaciones, cerca de la tercera parte de los alumnos egresaban de la escuela primaria sin haber alcanzado los conocimientos y competencias imprescindibles para continuar sus estudios en el nivel medio.

c) La universalizacin de la Enseanza Media obligatoria y expansin de la Educacin Media Superior. A pesar de la obligatoriedad del Ciclo Bsico de Educacin Media, no lo haba completado el 36% de los jvenes de entre 16 y 18 aos en zonas urbanas y el 58% del mismo tramo de edad en zonas rurales. Al igual que en la Educacin Primaria, en la Educacin Media se verifican inequidades y deficiencias en los aprendizajes de los alumnos, segn el Censo de Aprendizajes de 1999. Por tanto, las metas a proponerse incluiran, adems de garantizar el acceso y favorecer el egreso, la dimensin relativa a

los aprendizajes. Por su parte, el desafo para la Educacin Tcnica se fijaba en continuar ampliando la oferta de Bachilleratos Tecnolgicos.

2.3.3. Metas vinculadas a la cobertura del sistema. Se establecieron las siguientes: lograr la cobertura del 100% de la demanda, en el tramo 0-3 aos, de los nios pertenecientes a hogares bajo la lnea de pobreza (expansin del Plan CAIF y/o modalidades similares, con apoyo del Estado y participacin de la sociedad civil; lograr que el 100% de los alumnos de educacin egrese como mximo a los 13 aos de edad; expandir el modelo de Escuela de Tiempo Completo de los 30.500 alumnos previstos para el 2005 a 100.000 alumnos en el 2015, y de 100 a 250 escuelas; el egreso del Ciclo Bsico de Secundaria o Enseanza Tcnica del 100% de los jvenes de 16 aos de edad; una cobertura neta del 70% en la Educacin Media Superior para el tramo de edad 15-17 aos.

2.3.4.

Metas vinculadas a la calidad y la equidad educativas.

Se informa de la intencin de desarrollar las siguientes acciones: monitorear a las instituciones que brindan servicios de atencin a nios y nias de 0 a 3 aos; reducir a no ms de un 15% la diferencia en los porcentajes de suficiencia entre escuelas de contextos socioculturales extremos (tanto en Lenguaje como en Matemtica), llevando al mismo tiempo el promedio nacional de suficiencia a alrededor del 80% en Lenguaje y del 65% en Matemtica; reducir las tasas de alta inasistencia en educacin inicial y Primaria al 2%; fortalecer y revisar las modalidades de ejercicio del derecho a la educacin de nios y nias con capacidades diferentes;

adecuar la oferta de formacin profesional y ampliar la diversidad de ofertas y la matrcula de los Bachilleratos Tecnolgicos en la Educacin Tcnica.

2.3.5. Compromiso financiero

En vista de los desafos y metas planteados en los apartados anteriores especialmente la expansin de la cobertura en la Educacin Inicial y Media y del modelo de Escuelas de Tiempo Completo- se expresa la necesidad de incrementar la inversin educativa. Se establece en este rubro una meta razonable para el 2015 del 6% del PBI (incluyendo Educacin Superior).

2.4.

La Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-

2030, 2008

A mediados de la anterior administracin del gobierno nacional se estableci el propsito de definir y consolidar los lineamientos estratgicos en materia de polticas hacia la infancia y la adolescencia a travs de una Estrategia Nacional (ENIA). La construccin de la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030 fue una iniciativa de Comit de Coordinacin Estratgica (CCE), un espacio de coordinacin poltica en el que participaron las mximas autoridades de las instituciones pblicas con competencias en el sector, con el aval de la Presidencia de la Repblica y el apoyo del Sistema de Naciones Unidas en Uruguay. Entre los participantes se cont con representantes de organismos pblicos, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, legisladores, sectores empresariales y acadmicos.

La primera resultancia de dicho proceso fue una serie de documentos que vieron la luz en el ao 2008, varios de los cuales ataen total o parcialmente al sector educativo. Merecen destacarse especialmente el denominado Sustentabilidad Social. Reflexiones sobre la relacin entre la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia y el modelo de desarrollo de Uruguay hacia el ao 2030, de autora de Gustavo De Armas, y el documento Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementacin.

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Entre finales del ao 2009 y principios del 2010 se produjo en el marco de la ENIA el documento Plan para la accin 2010 2015, que contiene un captulo que propone medidas de polticas y metas concretas para los distintos niveles del sistema educativo, y se corresponde con otros documentos que analizan el financiamiento necesario para llevar a la prctica algunas de esas polticas. Presentamos una sntesis de cada una de estas piezas a continuacin.

2.4.1. Educacin y sustentabilidad social

En el documento base elaborado por De Armas (2008) se afirma inicialmente que el sistema educativo nacional no presenta problemas significativos de cobertura en ninguno de sus niveles, para luego identificar tres dficits principales:

a) La desercin en la educacin media, a la que se la cataloga como el principal problema. Las altas tasas de abandono en este sector se conjuga con una amplia brecha entre jvenes de distintos estratos socioeconmicos..

b) En la enseanza primaria se reconoce la tendencia al descenso de las tasas de repeticin como un logro importante, especialmente para las Escuelas de Tiempo Completo. Paralelamente, se constata un crecimiento de la asistencia insuficiente y del abandono intermitente.

c) El tercer dficit analizado es el de la calidad y distribucin social de los aprendizajes en el ciclo secundario. En base a los resultados de la prueba PISA 2006 3, se seala que si bien Uruguay obtiene buenos resultados en el concierto de los pases latinoamericanos, uno de cada tres estudiantes no logra niveles mnimos de suficiencia en matemtica y lectura, y si se acumulan sus resultados, se podra decir que prcticamente la mitad de los adolescentes uruguayos no ha logrado desarrollar las competencias necesarias para actuar en el futuro cercano en el mbito pblico, ciudadano o poltico, en el mercado laboral y en el mundo del conocimiento (De Armas 2008:34). Estos datos guardan como trasfondo una marcada inequidad: mientras ocho de cada diez adolescentes de contexto muy favorable alcanzan niveles

Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes de la OCDE.

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suficientes en matemtica y lectura, slo uno de cada diez, aproximadamente, lo logra entre los adolescentes de contexto muy desfavorable.

A los efectos de disear una estrategia efectiva de mejoramiento de estos indicadores se considera clave el progreso de la inversin en educacin. En el informe se manejan distintas hiptesis sobre su evolucin, una de las cuales, de carcter intermedio, le permite aseverar que ... si Uruguay decide seguir incrementando el gasto pblico total en educacin, manteniendo relativamente constantes los pesos relativos de ANEP y la Universidad de la Repblica en su distribucin, hasta alcanzar el 6.5% del PBI en 2025 (valor que ya exhiben muchos pases), entonces es factible, merced a las tendencias demogrficas que el pas experimenta, que logre un nivel de gasto educativo destinado a nios y adolescentes similar al de los pases ms desarrollados (De Armas 2008:41).

2.4.2. Dimensiones educativas de una Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia.

Este tpico est contemplado en el documento que contiene las bases para la implementacin de la ENIA (Consejo Nacional de Polticas Sociales 2008). La temtica especficamente educativa aparece contemplada dentro de los factores que inciden en el acceso al bienestar, en la enunciacin de las respuestas y avances iniciados, en la imagen a construir, en los lineamientos y propuestas y en las condiciones de viabilidad. A continuacin las presentamos brevemente.

a) Las dificultades de adecuacin del sistema educativo Se entiende que las propuestas educativas experimentan una crisis de sentido, por cuanto no han acompaado la transformacin del mercado de trabajo, de las familias, de los nios y adolescentes, especialmente en la relacin educador/educando y en la labor de los centros educativos. Se achaca a los sistemas educativos modernos en general no slo al uruguayo- su verticalidad, la poca movilidad de los sujetos, las propuestas homogneas y la escasa capacidad de enfrentar situaciones novedosas.

Tambin en este documento se resaltan los logros en la cobertura educativa, sealndose como principal problema a la inequidad que trasuntan las tasas de egreso y los resultados de aprendizajes entre los diversos sectores socioeconmicos, factores 12

decisivos en la reproduccin de la desigualdad y la desvinculacin en la educacin media.

b) Respuestas y avances generados En el Informe se destacan la obligatoriedad de la educacin preescolar (5 y 4 aos), la universalizacin de la educacin fsica (sancionada por ley), las Escuelas de Tiempo Completo, las Escuelas de Contexto Crtico, el Programa Maestros Comunitarios, el Plan Ceibal, el Programa Aulas Comunitarias, el Programa de Impulso a la Universalizacin del Ciclo Bsico y el Programa de Formacin Profesional Bsica (del Consejo de Enseanza Tcnico Profesional).

c) La imagen a construir: una educacin de calidad en todos los niveles Los componentes principales de esta imagen orientadora podran sintetizarse en tres categoras: adecuacin del sistema y de los centros educativos a las nuevas condiciones sociales, a los requerimientos de formacin y a los intereses de los adolescentes; mayor eficacia en la retencin de estudiantes y en la calidad de los aprendizajes; y ampliacin de la concepcin del sistema de forma de abarcar a una serie de instituciones y espacios (clubes de nios, plazas de deportes, asociaciones barriales, etc.).

d) Lineamientos estratgicos para el fortalecimiento y transformacin del sistema educativo Segn el Informe, Debe avanzarse hacia proyectos educativos adecuados a la poblacin a la que se dirigen, tiempos pedaggicos flexibles y compatibles con las nuevas realidades familiares y sociales; centros a escala humana, que permitan una educacin personalizada; formacin de equipos multidisciplinarios, que contribuyan a analizar y encarar distintas problemticas que surjan en los centros educativos; evaluaciones que permitan aprender a partir de la experiencia, realimentar y mejorar el proyecto (Comit de Coordinacin Estratgica 2008: 40).

Se agrega la necesaria jerarquizacin del rol docente y fortalecimiento de su formacin, el acercamiento de las familias a los centros, la incorporacin de mecanismos de participacin y rendicin de cuentas, la adecuacin de la formacin especialmente en la enseanza media- a las expectativas de los jvenes y a la facilitacin de su insercin

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al mercado laboral, y la reconsideracin de la ubicacin territorial de los centros propendiendo a una mayor integracin social. 2.4.3. El captulo educativo del Plan de Accin 2010 2015

a) En relacin a la enseanza primaria, la apuesta principal del documento radica en la progresiva extensin del tiempo escolar en las escuelas que atienden a los sectores ms desfavorecidos del estudiantado. El tiempo escolar aadido se destinara a diversas actividades de socializacin, recreacin, educacin fsica, deporte, enseanza de idiomas y al apoyo en los aprendizajes.

Otra orientacin subrayada es la orientacin del Programa de Maestros Comunitarios, comprendiendo el nmero de maestros y de escuelas atendidas, pero tambin aplicando su filosofa y su prctica en las escuelas de jornada escolar ampliada.

El documento otorga especial destaque al modelo de centro educativo, apostando al fomento de la innovacin, a la creacin de comunidad educativa y al relacionamiento con el medio. Es as que se propone la definicin de proyectos institucionales de cada centro, con financiamiento; mecanismos de estmulo a la permanencia de los docentes; la capacitacin de los docentes en servicio y el fortalecimiento del trabajo en equipo; y nuevas modalidades de vinculacin con las familias y con las instituciones de la zona.

Asimismo, hay algunas referencias a la relacin numrica maestro / nios (no ms de 25 por aula), al mejoramiento de la infraestructura escolar, y a la utilizacin de instalaciones aledaas (espacios pblicos, clubes, etc.).

b) Con respecto al nivel medio bsico y al nivel medio superior, el Plan de Accin 2010-2015 de la ENIA define como objetivo principal ampliar la cobertura de la oferta educativa pblica, mejorando el acceso, su calidad y su equidad.

Adems de proponerse establecimientos educativos con menos turnos y grupos no masificados, tambin se pone el acento en la gestin de los establecimientos. Por ello se propone implementar mecanismos que propicien la innovacin en contenidos y formatos para atender la diversidad del alumnado, poner en prctica las modalidades de 14

participacin estudiantil previstas en la Ley General de Educacin e implementar programas dirigidos a la recreacin y la socializacin. Al igual que en Primaria, se contemplan los proyectos de centro y se apunta a una gestin de los recursos humanos que favorezca la permanencia y el sentido de pertenencia de los docentes en el establecimiento, apoyados por un elenco de figuras auxiliares (adscriptos, animadores culturales, equipos profesionales interdisciplinarios, etc.). La gestin de los centros sera objeto de monitoreo y evaluacin en todos los niveles (micro, meso y macro).

En un plano ms especfico, el Plan propone la revisin y articulacin de los diferentes programas de revinculacin e inclusin educativa existentes y FPB en ANEP, CECAP en el MEC, reas pedaggicas en INAU, etc.) (PAC, PIU

Acerca del bachillerato y atendiendo a sus particularidades, se argumenta a favor de que el estudiante vaya desarrollando su propia orientacin, mediante un sistema de crditos y de optatividad de asignaturas, el suministro de orientacin vocacional ocupacional y la promocin de un contacto fluido con el mundo del trabajo. Merece destaque la propuesta de implementar un servicio de bienestar estudiantil que comprenda becas y transferencias monetarias a los adolescentes, con miras a su retencin en el sistema educativo.

2.5. El derrotero de cuatro dcadas de anlisis y propuesta educativa: de la cobertura a la equidad, de las polticas de desarrollo a las polticas sociales

Si se aprecian los cuatro jalones que seleccionamos como expresivos de las asunciones y preocupaciones principales de instancias y organismos pblicos o cuasi-pblicos en relacin al sistema educativo, puede identificarse una evolucin que da cuenta de las variaciones de unas y otras con el paso del tiempo. Para categorizar esos focos de atencin emplearemos las siguientes categoras: cobertura y retencin de estudiantes; polticas pro- calidad, de reforma curricular y hacia el plantel docente; polticas proequidad; participacin y relacionamiento con la sociedad civil; y gestin del sistema educativo y transformaciones institucionales.

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Cuadro 1. nfasis en issues educativos de Planes e Informes Tcnicos 1965-2008

Cobertura y retencin

Calidad, currculum y docentes

Equidad

Participacin y relacin con sociedad civil

Gestin y transformacin institucional

CIDE (1965) CEPAL (1990-94) ODM (2005) ENIA (2008) alta alta alta media media alta alta alta baja media/baja alta media alta baja baja alta media media baja baja

El Informe de la CIDE, fiel exponente de la concepcin desarrollista y del herramental planificador propios de mediados de los aos sesenta, lidia principalmente con las perspectivas de un alumnado en expansin y un sistema insuficientemente preparado para recibirlo. Por tanto, sus principales objetivos son la ampliacin de la matrcula en los ciclos preescolar y medio y la creacin de los primeros dispositivos preparados para amparar a nuevos sectores de la poblacin que se incorporaran a esos tramos del sistema y requeriran mayor apoyo pedaggico (extensin del tiempo escolar, actividades especiales para estos estudiantes, etc.). En cambio, los aspectos vinculados a la participacin y la gestin poltica del sistema ocupan un lugar comparativamente menor, probablemente por cierta concepcin tecnocrtica que trasunta el documento.

Tres dcadas ms tarde, tras el forzado interregno de la dictadura y las subsiguientes tareas de restauracin del sistema, en un contexto social de creciente complejidad y con uno de los tcnicos ms distinguidos que colaboraron en el Informe de la CIDE como responsable el socilogo Germn Rama-, el trabajo de diagnstico de la Oficina de Montevideo de CEPAL puede interpretarse como respuesta a la centralidad de la problemtica social trasladada a la interna de los establecimientos educativos. Es as que los lineamientos de polticas pro-equidad, en algunos casos bajo estrategias focalizadas o compensatorias, informan y dan sentido al conjunto de las elaboraciones. 16

Paralelamente, la cobertura contina identificndose como un issue relevante, pero ahora complejizado: ms all de la educacin preescolar, donde el incremento de la matrcula y de las plazas ofrecidas por el sector pblico constituan la pieza central de la estrategia propuesta, en el resto de los sectores y especialmente en la educacin media se le comenzaba a prestar creciente atencin a la retencin de los estudiantes en los establecimientos y a su egreso en los plazos establecidos. En cambio, la ampliacin de la base del sistema de decisiones y las modalidades de gestin no eran sindicadas como variables prioritarias, asuncin que se traslad a la posterior gestin del mismo equipo tcnico en la direccin de ANEP.

El informe elaborado con motivo de los Objetivos del Milenio, si bien tcnicamente menos ambicioso y comprehensivo que el resto de los aqu presentados, marca una inflexin al otorgarle un lugar ms central a la calidad de la enseanza, entendida operativamente como los aprendizajes efectivamente realizados por los estudiantes. En este aspecto debe asignarse un rol especialmente importante al impacto de la difusin de los resultados de la prueba PISA, a la que nuestros estudiantes de 15 aos de edad se sometieron por primera vez en el ao 2003. De ella se extrajo una referencia comparada con el resto del mundo, hasta entonces no disponible, sobre el nivel de sus aprendizajes, y al mismo tiempo, una comparacin interna sobre los rendimientos de estudiantes provenientes de distintos estratos sociales. Es indudable que las alertas derivadas de ese diagnstico estimularon la preocupacin por los resultados de nuestro sistema educativo, al punto que entre las metas nacionales de los ODM se incluyeron la reduccin de las brechas de aprendizaje y la elevacin de los promedios nacionales de suficiencia en Lenguaje y Matemtica. Asimismo, en este Informe hay una primera referencia importante a la gestin poltica del sistema, al fijarse una meta de inversin en educacin del 6% del PBI para el ao 2015.

Por ltimo, los informes y documentos emanados de la ENIA pueden considerarse como productos de nueva generacin en la investigacin y propuesta educativa. Adems de continuar y actualizar los lineamientos de los informes anteriores en los rubros de cobertura, calidad y equidad, se asume un escenario ms complejo que guarda relacin con los vnculos entre el sistema de enseanza, otras reparticiones estatales, los integrantes de la comunidad de educativa y organizaciones de la sociedad civil. Tambin la gestin y transformacin institucional ocupa un lugar destacado, 17

sugirindose innovaciones tales como la flexibilizacin y adaptabilidad de tiempos pedaggicos y estrategias de enseanza, el rediseo de los centros educativos a escala humana y la introduccin de mecanismos de evaluacin y rendicin de cuentas. Dentro de este captulo puede incorporarse una nueva proyeccin de mediano plazo en materia de inversin educativa compatible con la incorporada al Informe ODM-, que la sita en un 6.5% del PBI para el ao 2025.

Apreciada en conjunto la evolucin histrica de estos diagnsticos especializados puede rescatarse, entonces, la ampliacin creciente de sus focos y recomendaciones desde variables bsicas para el funcionamiento del sistema (como la expansin de la matrcula), an presentes aunque resignificadas (desercin, abandono intermitente, etc.), hacia cuestiones ms finalistas como la consecucin y distribucin social de los aprendizajes, para ms recientemente extender las dimensiones analizadas a otras de naturaleza institucional y social hasta entonces subordinadas. Recogiendo la categorizacin de Navarro (2005) que identifica dos clases diferenciales de polticas educativas, se comprueba as que en el plano de las ideas institucionalizadas en nuestro pas el nfasis se ha trasladado progresivamente desde una primera clase de polticas bsicas (de expansin y aumento de las tasas de matrcula), a otra clase de polticas que procura mejorar la calidad y la eficiencia del sistema educativo.

Desde otra perspectiva, la evolucin reseada exterioriza otro desplazamiento desde las preocupaciones ms genuinamente desarrollistas de los aos sesenta, a una atencin sostenida a la problemtica social asociada a la educacin a partir de los aos noventa y hasta la fecha. Si para la CIDE uno de los objetivos fundamentales de las polticas educativas era la formacin de recursos humanos que pudieran apuntalar y acompasarse con el desarrollo productivo del pas, los diagnsticos y planes posteriores dieron ms relevancia por cierto con variantes entre ellos- a intervenciones estatales aptas para paliar las situaciones sociales de inequidad que obstaculizan el ingreso y la retencin de los estudiantes en el sistema y su perfomance educativa. Varias razones podran arriesgarse para explicar este trasiego de las polticas educativas concebidas como polticas de desarrollo, a las polticas educativas entendidas como polticas sociales. Entre ellas, el declive de ciertos paradigmas desarrollistas y de las teoras del capital humano asociadas, y el deterioro del tejido social y especialmente la infantilizacin de la pobreza a partir de la dcada del ochenta, que obrando en paralelo constituyeron a las 18

demandas de inclusin social como norte fundamental de los ensayos de planificacin de la enseanza.

Por ltimo, corresponde resaltar la tarda y todava incipiente atencin a las variables institucionales del sistema educativo. Las modalidades de gestin y organizacin de la oferta educativa aparece como issue en estas piezas documentales recin en los ltimos aos, y acotadas a aspectos especficos, a pesar de su trascendencia creciente en la literatura especializada internacional e incluso en la produccin acadmica domstica.

3.- INSUMOS PARA LA AGENDA ACTUAL

Ya durante la presente administracin de gobierno deben relevarse dos piezas potencialmente relevantes para la orientacin de las polticas educativas del quinquenio, que se suman a los lineamientos de la ENIA en vigencia. Se trata del captulo sobre educacin del ltimo programa de gobierno del Frente Amplio, y de un indito acuerdo multipartidario sobre estas polticas sectoriales sellado a comienzos del perodo. A continuacin hacemos referencia a ambos documentos.

3.1. El Programa de Gobierno 2010 - 2015 del Frente Amplio

El apartado sobre educacin del Programa de Gobierno del F.A., aprobado por su V Congreso Extraordinario Compaero Zelmar Michelini el 13 y 14 de diciembre de 2008, se titula Educacin para todas y todos a lo largo de toda la vida. Se trata ms bien de un punteo de principios generales, objetivos y medidas escasamente articulado y de muy dismil nivel conceptual, tal cual luce a continuacin: Fortalecer el sistema educativo formal para la incorporacin de nias, nios y adolescentes que hoy estn fuera de l. Implementar programas de formacin integral que faciliten la culminacin de la educacin obligatoria. Fomentar la participacin de docentes, estudiantes y la comunidad en los diferentes mbitos del sistema educativo. Fomentar la conformacin de equipos interdisciplinarios para reforzar los procesos de integracin social y educativa. 19

 Planificar la expansin de todo el sistema educativo asegurando una relacin adecuada entre el nmero de docentes y el nmero de estudiantes. Garantizar la universalizacin de la educacin inicial y el fortalecimiento de la Educacin Media Bsica, apuntando a la mejora de la educacin y del tiempo pedaggico. Dotar de mejores condiciones a la educacin tcnica y tecnolgica como respuesta a los desafos del pas productivo. Continuar y fortalecer el proceso de alfabetizacin informtica en el marco de los objetivos integrales de la educacin, promoviendo el acceso paulatino de los alumnos de todo el sistema y de los docentes. Luchar contra el analfabetismo total o funcional, como lnea estratgica a consolidar en el marco de la Educacin de Jvenes y Adultos. Promover centros educativos abiertos e integrados, con participacin de docentes, estudiantes y la comunidad para dar respuesta a las necesidades de su entorno local, de modo de contribuir al desarrollo de una cultura de derechos ciudadanos, democrtica, solidaria y respetuosa de la diversidad cultural. Consolidar un sistema terciario de educacin pblica acorde al proyecto de pas productivo con un papel central de la Universidad de la Repblica y de la educacin tcnico profesional Otorgar a la formacin docente carcter universitario. Ajustar la asignacin presupuestal de modo de continuar con la mejora edilicia y de infraestructura, la creacin de cargos y centros educativos, la mejora de la calidad de la educacin y de las remuneraciones docentes y no docentes.

3.2. El documento interpartidario sobre polticas educativas El denominado Documento de Acuerdo sobre Educacin, de mayo de 2010, fue producto del trabajo de una de las comisiones constituidas a comienzos de la presente administracin de gobierno con representantes de los cuatro partidos polticos que tienen representacin parlamentaria, con el propsito de consensuar directrices de polticas en reas estratgicas.

El documento se organiza en torno a los niveles del sistema educativo, y con matices entre cada uno de ellos, define objetivos generales y ciertas metas cuantitativas. 20

a) En materia de Educacin Inicial los objetivos son bsicamente de cobertura: universalizacin de la atencin a nios y nias de 4 y 5 aos, aumento progresivo de la de 3 aos (a travs de diversas modalidades) e incorporacin de la totalidad de los nios y nias provenientes de hogares bajo la lnea de pobreza.

b) En enseanza primaria se fija como primer objetivo alcanzar con la modalidad de Escuelas de Tiempo Completo al 100 % de los nios en situacin de pobreza, cubriendo totalmente en el presente quinquenio al quintil ms desfavorecido (300 Escuelas de Tiempo Completo). La otra meta cuantitativa refiere al abatimiento de la repeticin en primer ao, por debajo del 10% de la matrcula.

Tambin en este documento se plantea el fortalecimiento del papel de las escuelas, tanto para la adopcin de decisiones en el plano de los proyectos pedaggicos, como para la gestin de recursos econmicos de acuerdo a una planificacin establecida al inicio del ao, procurando una mejora en la eficiencia. Esa individualizacin del centro se complementara con la intervencin y asesoramiento de equipos interdisciplinarios. En tercer lugar, se propone trabajar con sentido estratgico hacia la inclusin,

contemplando cuando se requiera el desarrollo de programas de enriquecimiento extraescolar.

Otras propuestas versan sobre la maximizacin de las capacidades edilicias y la habilitacin de nuevos espacios, la ampliacin del Plan Ceibal, y la enseanza de una segunda lengua, prioritariamente en las ETP,

c) Las metas definidas para la Educacin Media Bsica para el ao 2015 incluyen la cobertura universal de los adolescentes de entre 12 y 15 aos, el aumento en un tercio los alumnos que se encuentran en el nivel 2 de las pruebas de PISA en lengua y matemtica, la reduccin a la mitad de la brecha entre los quintiles de estudiantes de mayor y menor rendimiento en dichas pruebas, y la reduccin al 15 % de la repeticin.

En relacin a este nivel el documento interpartidario reitera el nfasis en el rediseo en tamao y funciones de los centros educativos, con los objetivos de lograr una 21

dimensin personalizante y facilitar la integracin social de los estudiantes. Se propone un mximo de 600 alumnos en dos turnos con grupos no mayores a 30 por clase, y la construccin de 58 centros educativos de educacin media bsica que permita atender a la totalidad de los adolescentes entre 12 y 15 aos.

Los nuevos modelos de centros educativos contemplaran el apoyo a los alumnos con dificultades y ofreceran diversidad de actividades, especialmente para atender poblacin en especial situacin de vulnerabilidad. Algunos de ellos deberan ser de tiempo extendido. Para mejorar la gestin de estos centros se fortaleceran los equipos de direccin, se los dotara de equipos multidisciplinarios, se desarrollaran instancias de formacin para la diseo e implementacin de proyectos y se evaluaran las polticas y resultados educativos.

Tambin se acordaron varias polticas inclusivas: becas estudiantiles, atencin a jvenes que se encuentran fuera del sistema educativo, revisin y profundizacin del programa PIU, alimentacin escolar,

Por ltimo, se propugnan otras polticas como la extensin y ampliacin de los Centros de Lengua y el impulso de la Educacin Fsica y el deporte estudiantil.

d) Para la Educacin Media Superior se establecen como metas en el documento interpartidario la cobertura universal de la educacin media superior entre los adolescentes de entre 17 y 18 (para el ao 2030) y lograr que el 50 % de los adolescentes de 18 aos hayan egresado de educacin media superior en 2015.

Entre las orientaciones acordadas se destacan: continuar con el proceso de ampliar los contenidos y competencias comunes en los bachilleratos generales y su desvinculacin directa con las carreras universitarias; vincular las propuestas educativas al mundo del trabajo (incluyendo pasantas); ampliar y diversificar las ofertas de bachilleratos tecnolgicos y de formacin profesional, incorporando la modalidad de crditos; continuar y ampliar las propuestas de flexibilizacin educativa para que los adolescentes y jvenes puedan compatibilizar estudio y trabajo (semestralizacin. modularizacin, tutoras, cursos a distancia y/o semi-presenciales y otras) y culminen este nivel educativo. 22

Adems, se propone la reorganizacin territorial de la oferta educativa, racionalizando los recursos existentes en diferentes instituciones (CETP y CES), ampliar el sistema de becas estudiantiles, promover la evaluacin de polticas y resultados educativos, construir y adaptar locales con el tamao que faciliten la gestin y el relacionamiento Centro-Alumno-Familia-Comunidad.

e) En relacin a la Educacin Tcnica se reitera la necesidad de fortalecer la gestin del centro, dotndolo de recursos financieros y promoviendo la participacin de la comunidad educativa, la elaboracin de proyectos educativos, la innovacin en contenidos y formatos atendiendo a la diversidad de los adolescentes y los requerimientos del mundo del trabajo.

El documento interpartidario postula asimismo desarrollar la profesionalizacin de los docentes de este nivel constituyendo una nueva carrera funcional que jerarquice la evaluacin del desempeo en el aula y los mritos. Se propone la concentracin horaria de los docentes y en algunas asignaturas instituir el profesor de centro que permita un mayor involucramiento y sentimiento de pertenencia de los profesores al centro educativo, as como un mayor conocimiento de los alumnos y su realidad social.

f) Adems, en el documento se destinan sendos pargrafos a la formacin y carrera docente, la formacin de personas jvenes y adultas, la evaluacin educativa, la atencin a la diversidad, la educacin terciaria y la Ley General de Educacin. En este ltimo punto se destaca el consenso para constituir como entes autnomos el Instituto Universitario de Educacin y el Instituto Terciario Superior.

3.3. Bosquejo y perspectivas de un plan educativo para el segundo gobierno del Frente Amplio

3.3.1. En vista de lo expuesto en los numerales anteriores, la elucidacin de un cuerpo de ideas con aptitud para informar la administracin de la educacin en los aos venideros requiere desentraar la racionalidad y correspondencia de los aportes educativos de la ENIA (realizados durante el primer gobierno de la izquierda pero con 23

un horizonte temporal plenamente vigente), con el programa del Frente Amplio para el perodo y el acuerdo interpartidario celebrado al comienzo de la gestin del Presidente Mujica.

Empleando las mismas categoras que utilizamos para nuestra recorrida histrica, los focos de estas piezas documentales pueden esquematizarse en el siguiente cuadro.

Cuadro 2. nfasis en issues educativos de ENIA y Documentos Partidarios 2008-2010

Cobertura y retencin

Calidad, currculum y docentes

Equidad

Participacin y relacin con sociedad civil

Gestin y transformacin institucional

ENIA (2008) PROGRAMA FA (2008) DOC. INTER PARTIDARIO (2010)

alta

alta

alta

media

media

alta

baja

media

alta

media

alta

alta

alta

baja

media

Si previamente categorizamos al desarrollo de ideas educativas en el marco de la ENIA como producto de una nueva generacin de representaciones en la investigacin y propuesta educativa, su cotejo con el programa del partido de gobierno, por un lado, y con el acuerdo interpartidario, por otro, nos permite reflexionar sobre los niveles de recepcin de esas orientaciones novedosas en estos otros escritos bifrontes, que conjugan de distinto modo racionalidades tcnicas y poltico partidarias.

Ms all de la tradicional dedicacin a la expansin de la matrcula, el escueto programa del FA no manifiesta una sintona demasiado estrecha con el plan surgido durante la Administracin Vzquez. Ideas rectoras de la Estrategia de Infancia y Adolescencia vinculadas a la mejora de la calidad y equidad de la educacin, prcticamente no 24

encuentran recepcin en la plataforma pre-electoral. Por el contrario, el acento en la participacin en las decisiones educativas es bastante ms notorio en sta ltima. En cambio, el documento interpartidario reproduce con bastante fidelidad los trazos principales de la ENIA, con una sugestiva diferencia (a la baja) en la categora que ms se destacaba en el programa del FA: la participacin. 4

La armona mayor entre las tres piezas radica en su similar ponderacin de la necesidad de transformaciones en la gestin institucional, lo que confirma un dato relevante para una nueva agenda educativa. An as y en un anlisis ms afinado- podra colegirse que la bsqueda compartida de cambios institucionales convive con sesgos diferenciales en los diferentes corpus: en un caso ms asociada a la mejora de la eficiencia del sistema (ENIA, documento interpartidario), en otro ms estrechamente ligada a la democratizacin de la gestin, y, de nuevo, a un esquema decisorio ms participativo (FA). Entendida as, la descentralizacin funcional pregonada para empoderar a los centros educativos se trasmite como un mensaje polismico.

3.3.2. Ahora bien, en qu medida este conjunto de insumos programticos puede sustentar una gestin educativa transformadora en el presente quinquenio?

Es razonable sostener que de las elaboraciones referidas y de los consensos detectados puede extraerse cierto corpus general con potencial para orientar aunque ms no sea laxamente las polticas del perodo. Seguramente asistiremos a nuevos esfuerzos para mejorar la cobertura y retencin del sistema, principalmente en algunos tramos sensibles (los primeros aos de primaria y secundaria, la culminacin del ciclo bsico de la enseanza media). Aunque poco destacada en el programa del Frente Amplio, en los hechos la bsqueda de mayores niveles de equidad educativa ya se visualiza como un objetivo de las polticas en marcha, principalmente mediante el empleo del tiempo escolar extendido, de la continuacin de intervenciones de nuevo tipo que demostraron ser auspiciosas (Maestros Comunitarios, Aulas Comunitarias, PIU, etc.), y de otras medidas innovadoras como la diversificacin y flexibilizacin de programas y estrategias segn los distintos pblicos atendidos, y la concesin de becas estudiantiles.
4

Podra llamar la atencin las diferencias entre el programa del FA y el Acuerdo sobre Educacin, siendo que en este tambin particip la fuerza poltica en el gobierno, presumiblemente con un rol destacado. Esas variaciones pueden referirse al diferente peso relativo de distintos actores del propio partido de gobierno en el escenario preelectoral, por un lado, y en la negociacin con los otros partidos, por otro.

25

En cambio, no son manifiestas las estrategias en procura de una mayor calidad educativa (entendida como mejora en los niveles de los aprendizajes), que puedan hacer factibles las metas fijadas con cierta impronta voluntarista en el acuerdo interpartidario. Pero parece claro que, pese a estos avances, el consabido malestar con la educacin no cuenta en nuestro pas con una propuesta sistemtica y teleolgicamente bien perfilada para procesar una reforma de envergadura. El recuento realizado de los antecedentes programticos disponibles denuncia en primer lugar la persistente ausencia de una propuesta de transformacin educativa propia del partido de gobierno, cuyo programa sectorial al igual que el de cinco aos atrs- es escueto y vago. Desde una perspectiva ms anclada en las polticas sociales y, subsidiariamente, en la funcionalidad de las polticas educativas con otros objetivos sobredeterminantes (la integracin social, en menor medida el desarrollo nacional), los documentos elaborados en el seno de la ENIA constituyen una visin dotada de mayor perspectiva, pero an as carente de sistematicidad y, por su propia naturaleza, de la contemplacin de dimensiones intrnsecamente educativas (curriculares, programticas, pedaggicas). Por ltimo, el acuerdo interpartidario se corresponde bastante bien con los nfasis y las orientaciones sugeridos en ese marco institucional, pero no cuenta con una estructura de plan que lo haga operativo ni, hasta el momento, con la voluntad poltica necesaria y/o el marco institucional adecuado para tramitar con energa los lineamientos consensuados.

En consecuencia, se asiste a una situacin en la cual las mejores referencias disponibles para la gestin educativa de un gobierno presentan limitaciones en su propia naturaleza programtica. Pero sus limitaciones ms trascendentes derivan de sus orgenes, sea un mbito interinstitucional no especializado en la cuestin educativa, o un espacio ad hoc de entendimiento multipartidista. Al no estar ancladas en un programa partidario ni en un plan de accin de autoridades de la enseanza, la distancia existente entre esos diagnsticos y propuestas y los actores y organismos con capacidad efectiva para formular e implementar polticas educativas ponen en tela de juicio su efectiva aplicabilidad.

Aunque los aportes programticos disponibles puedan ser recibidos como sustitutos de utilidad, no disimulan la inexistencia de un proyecto educativo asumido y madurado por 26

el partido de gobierno y las autoridades educativas, que pueda ser articulado con las visiones de otros actores pero tambin exprese ntidamente sus opciones de valor y de polticas, y sea capaz de desarrollarse dentro del marco institucional existente (o de movilizar los recursos polticos necesarios para consagrar otro alternativo). En otros trminos, se echa en falta un programa de transformaciones que integre una propuesta sistemtica y sustentada tcnicamente, con la legitimacin poltica y social imprescindible y el impulso de autoridades educativas comprometidas con su cumplimiento y dotadas de los recursos necesarios para ello.

En la dimensin de polticas pblicas, dicha carencia permite avizorar un nuevo quinquenio con transformaciones educativas de naturaleza incremental, sin perspectivas de reformas de porte mayor. En la esfera acadmica, la referida asuncin obliga a extender la indagacin desde el plano de las ideas institucionalizadas que hemos abordado a otros de diferente naturaleza, como las visiones, recursos y estrategias de accin colectiva de los distintos actores relevantes de nuestro sistema educativo, y los marcos institucionales en los que se desarrollan y dirimen las polticas de las polticas educativas, sin los cuales el anlisis de diagnsticos y propuestas educativas resulta insuficiente para delinear el escenario de estas manifestaciones sectoriales.

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