DENSIFICACIN HABITACIONAL UNA PROPUESTA DE CRECIMIENTO PARA

LA CIUDAD POPULAR

Programa Urbano Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo - 2005

Cdigo 12830 ZOLEZZI Mario, TOKESHI Juan, NORIEGA Carlos Densificacin habitacional. Una propuesta de crecimiento para la ciudad popular. -- Lima: desco. Programa Urbano, 2005. 136 pginas. Arquitectura /Barriada /Financiamiento /Participacin /Poltica de vivienda/ Urbanismo

Responsables de la sistematizacin: Mario Zolezzi Chocano Juan Tokeshi Gusukuda - Shirota Carlos Noriega Jugo Tirada: 500 ejemplares Cartula: Jose Barreda / Renzo Espinel y Luis de la Lama Diagramacin: Elda Chau, Juan Tokeshi Fotografas: Juan Tokeshi Ilustraciones: Juan Tokeshi Infografa y mapas: Jose Barreda Planos y perspectivas: Guillermo Takano, Fiorella Pugliesi Cuidado edicin: Sinco Editores, Juan Tokeshi Impresin: Sinco Editores S.A.C. Jr. Huaraz 449 - Brea Telf: 433-5974 sincoeditores@yahoo.com

ISBN: Hecho el depsito legal: 2005-8477

desco Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo Len de la Fuente 110 Lima 17 Telf: 613-8300 Noviembre 2005

Agradecimientos
Nuestra experiencia de quince aos nos permite afirmar que un programa de mejoramiento habitacional es mucho ms que construir viviendas; es abrir esperanzas mejorando la calidad de vida de familias con rostros y nombres propios, poder acompaarlas en la bsqueda de respuestas para el presente y el futuro de sus casas; es, tambin, un constante aprendizaje con familias constructoras, con maestros de obras y albailes locales, que nos debe permitir generar procesos alternativos y construir una cadena de conocimientos que se constituyan en un sistema de calidad para el hbitat. Es, por sobre todo, movilizar el mejor capital que tiene una ciudad: sus ciudadanas y ciudadanos organizados. Nuestro mayor agradecimiento a las personas e instituciones que nos acompaaron con su voluntad, iniciativas y perseverancia. Las mencionamos porque forman parte significativa del Programa de Densificacin Habitacional. A las ms de mil familias que participaron en las distintas etapas del proyecto, representadas por quienes hasta hoy son confidentes de los espacios construidos: Felipe y Rosa Paz, Mara Blanco, Estelita Lvano, Gliceria Castro, Vctor Cortes, Magdalena Gutirrez, la familia Soto, Patricia y Maximiliano Alarcn, Arturo Meja, Ana Sofa Pinedo, Jovina Guzmn, Demetrio Cornejo, Jaime Naveros, Mara Gonzles, Martn Floriano, Jenny Cumpn y Prspero Lpez. A todos ellos nuestros afectos. Tambin un reconocimiento especial a los Maestros de Obra: Csar Seminario, Csar Perleche, Vctor Cortes y Delfn Figueroa quienes con su sabidura prctica nos ayudaron a mejorar la calidad constructiva de las viviendas del proyecto. A Julio Caldern, que nos apoy en un momento clave de la sistematizacin, ordenando distintos documentos y redactando una versin preliminar. A los profesionales, por su savia de conocimientos dispuestos siempre a aprender y compartir la experiencia con las familias autoconstructoras: En la etapa Piloto: Jorge Burga, Jorge Alfaro, Carlos Grey, Juan Tokeshi, del equipo Cied; Mariano Castro y Antonio Zapata del equipo Desco.

En la etapa Provipo (Programa de vivienda popular): Christophe Sarrazy, Juan Tokeshi, Juan Agurto, Consuelo Len, Gustavo Riofro, Carlos Carrillo, Jaime Candia, Luis Matos y Carlos Zrate. En la etapa Paso a Paso: Carlos Noriega, Juan Tokeshi, Joen Bazn, Mnica Braez, Jaime Miyashiro y Alfonso Landeo. A las Instituciones nacionales que nos acompaaron en el cumplimiento de la misin: Centro de Comunicaciones de Villa El Salvador (Cecoprodeves), Municipalidad de Villa El Salvador, Banco Wiese; Cooperativa ahorro y crdito Santa Rosa de Lima, Cooperativa ahorro y crdito San Isidro de Huaral, Cooperativa de ahorro y crdito Santa Mara Magdalena de Ayacucho, Fondesurco (Fondo de desarrollo regional) de Arequipa y la ONG Progreso de Cajamarca A las Instituciones internacionales y agencias de cooperacin que compartieron nuestra apuesta: En la etapa Piloto: Cooperacin Descentralizada Francesa; Programa Solidaridad Hbitat (PSH); Municipalidad de Rez, Francia. En la etapa Provipo: Embajada de los Pases Bajos; Misereor, Alemania; Homeless International, Gran Bretaa. En la etapa Paso a Paso: Unin Europea; Kate, Alemania (Centro de ecologa y desarrollo); Iepala, Espaa (Instituto de estudios polticos para Amrica Latina y frica); Universidad de Lund HD&M, Suecia; CORDAID, Holanda; y el Centro de investigaciones Ciudad de Ecuador.

Contenido
Agradecimientos 1. Introduccin 5 9 17 19 21 23 25 27 32 34 35 37 39 44 45 52 62 71 87 89 91 91

2. La Concepcin de desco La ciudad y la vivienda a partir del hbitat popular El proceso espontneo de la desnsificacin habitacional Hacia una poltica alternativa de vivienda popular desco y la densificacin Conceptos sobre densificacin Consideraciones generales en materia de mejoramiento urbano y densificacin habitacional Poltica de vivienda y de mejoramiento urbano Situacin de la infraestructura y servicios 3. La Experiencia de desco Densificacin habitacional en Lima Sur El desarrollo de la experiencia de densificacin como propuesta para mejorar el hbitat de la ciudad popular Lnea de base Etapas de la experiencia de apoyo a la densificacin habitacional Etapa 1. Antecedentes (antes de 1990) Etapa 2. Piloto (1990-1993) Etapa 3. Provipo (1993-1998) Etapa 4. Paso a paso (2002-2005) 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional para los sectores populares Consideraciones generales en materia de densificacin habitacional y mejoramiento urbano Caractersticas relevantes del proceso actual Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin

La propuesta 1. La asistencia tcnica 2. Financiamiento de los procesos de densificacin 3. El marco institucional y de gestin Servicio de asistencia tcnica municipal (SATEM) 5. Anexos Anexo 1 Herramientas de anlisis para la densificacin habitacional Anexo 2 Consideraciones para una propuesta de densificacin en el Cono Sur al ao 2015 Anexo 3 Anlisis cualitativos de la demanda de las familias Anexo 4 La experiencia de densificacin de viviendas: algunas observaciones sobre las mujeres del barrio

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INTRODUCCIN

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y la historia de la invasin? Nos subamos a camiones del ejrcito que nos llevaban a los terrenos cada uno bajaba en el lote que escoga y ya tena un pedazo de tierra. Luego era el habitar, dentro de esteras y cartones que idebamos para darnos un refugio. A pesar de ello encontrbamos en este lote un espacio propio, y nos aferrbamos a ste. Al comienzo fue difcil, vivamos en un pedacito de casa de madera y mltiples materiales. Vivamos todos en un cuarto y tenamos un corral para los animales. La construccin de la casa fue lenta; tenamos un millar de ladrillos apilados en la parte exterior de la casa durante dos aos, ya que no haba dinero para los dems materiales. Los primeros aos nuestros hijos organizaban a sus amigos para que nos ayuden con la construccin los das domingo, con materiales que comprbamos poco a poco ... Felipe Paz, Villa El Salvador

ara el Programa Urbano de desco la ciudad popular actual atraviesa por situaciones de consolidacin que demandan una visin diferente sobre el urbanismo y la vivienda. Entre las actividades desarrolladas al respecto hemos centrado nuestra atencin en los asuntos de las nuevas formas de gestin de la ciudad, del nuevo significado y caractersticas del espacio pblico y, finalmente el abandonado asunto de las caractersticas de la vivienda popular. En los ltimos aos el Programa Urbano ha construido progresivamente una propuesta de densificacin habitacional de la ciudad popular. Ella se sustenta en la accin directa de promocin en las barriadas limeas1 en las que desco ha tenido y tiene una activa presencia. Aqu presentaremos, en un ejercicio de sistematizacin y ordenamiento, sin pretensiones de llegar a ser una reconstruccin completa, lo que ha sido esta rica experiencia. Esperamos que su lectura contribuya a ampliar el espacio de debate y de definicin de las polticas pblicas en el sector Vivienda. El ncleo de la experiencia apunta a la comprensin y no solo a la descripcin de cmo se construyen las viviendas en los barrios populares. A partir de la comprensin de lo que es una evolucin compleja y particular, se formulan propuestas encaminadas a facilitar el proceso de hacer vivienda y ciudad con el objetivo de conducirlo hacia resultados de mayor calidad y satisfaccin para las familias. desco entiende la densificacin habitacional como el proceso en el que se agregan nuevas unidades de vivienda en los aires o al costado de una vivienda ya producida o en produccin. En la mayora de los casos, llevar adelante esta tarea disminuye los niveles de hacinamiento2 preexistentes en la vivienda original y alberga el
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Se emplea este trmino para aquellos barrios, pueblos jvenes y asentamientos humanos que se caracterizan por haber sido inicialmente ocupados en forma precaria y ms adelante urbanizados mientras, en forma simultnea, se transformaban las viviendas en otras de mejor material y calidad. El hacinamiento se entiende como una correspondencia indebida por exceso en la relacin entre el nmero de habitantes y el rea construida de la vivienda, en la que el nmero de habitantes supera un nivel aceptable, estimado en ocho metros cuadrados por persona.

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crecimiento poblacional de las nuevas generaciones, haciendo un uso ms eficiente del espacio. La propuesta de densificacin que trabaja desco se ha ido construyendo mientras se desarrollaba y aplicaba lo que hoy vemos como un proyecto general (o suma de proyectos), cuyas primeras huellas aparecieron hace casi veinte aos y que, con el andar, se han convertido en un prolongado testimonio de compromiso, trabajo social, incidencia en polticas, investigacin aplicada y ensayo de propuestas y polticas, con sus adelantos y retrocesos. El trabajo de promocin urbana de desco se confunde con el propio inicio de la institucin. Pero recin a fines de la dcada de 1980 el Programa Urbano de desco se plante explcitamente atender las necesidades legales, econmicas y tcnicas de los pobladores que autoconstruan sus viviendas en los barrios populares. Esto es, atender a aquellas familias que aadan habitaciones a su vivienda, levantando uno o dos pisos ms, generando de este modo un proceso de densificacin y consolidacin urbana. Ello se debe a que la tradicin existente en la accin de promocin social de nuestro medio privilegia los barrios populares nuevos a los antiguos y el asunto del suelo al de la vivienda. Ello, que era vlido en las dcadas anteriores no es ms representativo de la realidad urbana popular. Los pobres viven tanto en barrios nuevos como en barrios consolidados y las ciudades populares cada vez tienen ms ladrillos que esteras y otros materiales precarios. Las iniciativas de las familias de ampliar o completar sus viviendas se fueron generalizando, y aun cuando se arraigaban como nuevas prcticas sociales, permanecan al margen de la atencin de las polticas sociales y urbanas del Estado, sin recibir ninguna respuesta. Al mismo tiempo, desde una lectura ms bien social, se trataba de comprender y dar cuenta del papel integral que cumple la vivienda en la sociedad (ms all de su evidente valor fsico) como espacio privilegiado donde se articulan las relaciones principales entre diversos actores sociales, en el que tambin ocurren procesos de concertacin de actores pblicos y privados como consecuencia de las dinmicas que se desatan por la necesidad central de las familias.

As, a partir de la constatacin de distintos problemas en torno de la vivienda autoconstruida, se fue gestando la propuesta de desco para atender el proceso de densificacin habitacional. Esta propuesta, que actualmente podemos distinguir de otros temas del trabajo urbano de desco, estaba enlazada con otras hiptesis de interpretacin, con otras dimensiones sobre el crecimiento de la ciudad y la lenta transformacin de la barriada, marginal y excluida, en parte viva e integrante importante de la ciudad consolidada. La particular atencin puesta en este tema obedeci a la comprobacin prctica de que el crecimiento de la vivienda de los sectores populares no haba sido considerado como un aspecto importante en las polticas de vivienda del Estado, ni en las propuestas de planificacin y desarrollo urbano de los municipios. Ms an, muchos profesionales del urbanismo, la vivienda, la ingeniera y la arquitectura, simplemente no lo reconocan como un problema real que era preciso tratar como un punto importante en la agenda de sus preocupaciones. La densificacin habitacional no es para desco un problema tcnico o puramente la constatacin del resultado de un proceso natural; se trata, ms bien, de un reto que nos exige la construccin de una propuesta de crecimiento de la ciudad que finalmente hemos desarrollado como alternativa a la expansin urbana informal producida en Lima. Desde la dcada de 1980, el inters de desco por comprender la vivienda popular dio impulso a un conjunto de experiencias de investigacin, promocin e intervencin prctica. Se avanz a travs de distintos proyectos, apoyados por generosas instituciones europeas de cooperacin internacional. La lgica de la cooperacin no siempre puede apoyar el conjunto de acciones que deban efectuarse, por lo que este verdadero programa de accin ha atravesado por altas y bajas. En otras palabras, las distintas etapas del trabajo de promocin e investigacin desarrolladas por el Programa Urbano durante los ltimos casi veinte aos muestran el empeo de la institucin por aportar, a partir de una imagen objetivo y una visin de desarrollo, conocimientos de orden diverso que han servido para la formulacin y aplicacin de polticas para atender esta problemtica tan particular de la vivienda popular.

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La presente sistematizacin muestra este largo y a veces sinuoso proceso de aprendizaje y aportes, que ahora incluye las propuestas de poltica que sustentan la intervencin de desco en la problemtica urbana de la vivienda de los sectores urbanos de bajos ingresos. Es decir, el trabajo que se ha efectuado para incidir en el desarrollo urbano de la ciudad, particularmente para lograr una densificacin habitacional de calidad que permita el mejor aprovechamiento de nuestras ciudades que se encuentran en permanente proceso de construccin. En este marco, la institucin ha realizado estudios sobre la vivienda, diseos y planes de intervencin, cabildeo con las autoridades pblicas del sector y de los municipios para incidir en las polticas, cursos de capacitacin, etctera. Los parmetros en los que se ubican tales experiencias han sido la ejecucin de hasta tres proyectos especficos de promocin social y desarrollo sobre la materia. Esta profusa experiencia le ha permitido a desco, desde su Programa Urbano instalado desde finales de la dcada de 1990 en lo que llamamos Lima Sur3 formular aportes de poltica y brindar apoyo tcnico, institucional y financiero a la densificacin ms adecuada de las viviendas populares. La etapa inicial del programa empez en 1989 con la produccin de estudios desde la perspectiva legal sobre la autoconstruccin y densificacin de la vivienda, que condujeron a la ejecucin de un proyecto piloto con la poblacin a partir de 1990. Este proyecto piloto se desarroll a comienzos de esa dcada con una intervencin en la que las dimensiones constructiva y financiera cobraron mayor importancia, principalmente entre 1992 y 1993. El proyecto se extendi con algunas actividades complementarias o de trmino que prolongaron su vigencia hasta coincidir en 1995 con el inicio de otra etapa, definida por un nuevo proyecto. Una tercera etapa, llamada de ampliacin marcada por la experiencia de la empresa Provipo tuvo lugar entre 1995 y 1998

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La definicin de Lima Sur no es precisa. Para algunos estudios y sectores de la administracin pblica comprende desde los distritos de Barranco, Chorrillos y parte de Santiago de Surco hasta otro extremo que se encuentra en Lurn y, en ciertos casos, incluye a distritos como Punta Hermosa, San Bartolo y Pucusana, antes conocidos como los balnearios del sur. En ese espacio, nosotros definimos como Lima Sur Popular a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo, que se encuentran entre Chorrillos y Lurn.

y buscaba identificar los problemas del trabajo en escala. Esta incluy la experiencia denominada Calidad. Finalmente est la etapa del proyecto4 Paso a Paso, que se implementa desde el ao 2001 y se extiende hasta el ao 2005. En las interrupciones de financiamiento presentadas entre estos proyectos, desco continu atendiendo el tema de la densificacin habitacional, pese a las dificultades econmicas, para lo que recurri a diversos medios a su alcance. La idea de sistematizar la experiencia del Programa de Densificacin Habitacional en el Cono Sur de Lima es casi tan antigua como el proyecto mismo. Ello se debe a que este proyecto se propuso desde el inicio formular una propuesta de poltica de mejoramiento de la vivienda en los barrios populares de Lima en proceso de consolidacin. Si exista la ambicin compartida generosamente con las autoridades municipales de inicios de los noventa y por las entidades auspiciadoras de los diversos proyectos entonces tambin sera necesario que la experiencia adquirida luego pueda ser puesta a disposicin de los dems. Esto se debe a que un asunto central de la misin institucional de desco consiste en convertir las lecciones de la experiencia en propuestas de poltica pblica que puedan llegar al conjunto de personas o situaciones en la misma situacin de las que son objeto de nuestra actividad puntual. Las personas que han colaborado en este proceso son numerosas, y resultara largo hacer una lista, donde se reconoce el aporte a la autora de este trabajo colectivo realizado entre colegas de organizaciones no gubernamentales, profesionales de la ingeniera y arquitectura, cientficos sociales, tcnicos y maestros de obra, estudiantes universitarios, autoridades y funcionarios municipales, investigadores y ejecutivos del sector privado, y por cierto los actores principales, las familias que autoconstruyen densificando sus viviendas. Particularmente importantes han sido los documentos elaborados por el equipo del proyecto Paso a Paso (apoyado por la Unin Europea a partir de 2001), que organiz y proces buena parte de la informacin y experiencias anteriores que se encontraban algo dispersas y confundidas en la vorgine del trabajo de

promocin. De manera ms formal, a fines de los aos noventa Mario Zolezzi recopil toda la informacin y reflexiones que el equipo haba escrito hasta entonces. En el ao 2000 hemos efectuado una labor de sistematizacin por iniciativa de Serge Allou, quien fue un motor de la Cooperacin Descentralizada Francesa, que contribuy con el proyecto de manera decisiva en los aos iniciales de nuestro programa. El ao 2001 efectuamos para el entonces Vice Ministerio de Vivienda y Construccin un ambicioso documento que converta nuestras ideas en una propuesta factible de poltica pblica, desafortunadamente desatendida hasta nuestros das. Finalmente, en 2003 iniciamos la presente fase solicitando a Julio Caldern que como observador externo nos apoyara redactando un texto que ponga en orden lo anterior. Tambin han sido significativos los materiales de capacitacin que elaboramos para los cursos de Densificacin Habitacional, los primeros en su gnero en el pas, que hemos impartido en convenio con el HDM de la Universidad de Lund en 2002 y 2003. En la misma lnea se inscribe el Manual del Densificador escrito por Juan Tokeshi para SENCICO en 2003. Estos documentos y trabajos previos, as como los informes redactados durante el desarrollo de los proyectos, nos han permitido contar con material suficiente para elaborar la sistematizacin. El trabajo que ahora presentamos ha tenido en cuenta, en primer lugar, el contexto y el mbito en el que se han desarrollado estas experiencias; la complejidad tecnolgica, los requerimientos de recursos, lo tangible de los beneficios obtenidos y su inmediatez; igualmente, la distribucin de los beneficios que trajeron las experiencias, los vnculos de los programas trabajados, su flexibilidad y la cobertura administrativa que se tuvo. Una primera matriz formulada para organizar la experiencia orden las principales etapas por las que ha atravesado el proyecto de densificacin urbana. Como consecuencia de esto se han considerando cuatro momentos:
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Ms adelante se emplear los conceptos programa y proyecto de manera alternativa, ya que se trat de un conjunto de proyectos que fueron construyendo una experiencia que solo retrospectivamente aparece como un programa de densificacin urbana.

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i) Antecedentes ii) El proyecto Piloto iii) Provipo y Propuesta de Calidad, y iv) Programa Paso a Paso. A su vez, en el ordenamiento de cada etapa se abordan, en la medida en que fueron destacados, los objetivos que la guiaban, las lneas de accin trabajadas, as como los resultados y lecciones aprendidas, distinguiendo en esta perspectiva de anlisis hasta cuatro dimensiones: la financiera crediticia, la tcnico urbanstica, la legal y, finalmente, la de fortalecimiento institucional.

Al final de lo avanzado, se ha intentado plasmar la amplia experiencia del Proyecto en una propuesta alternativa de intervencin: el Servicio de Asistencia Tcnica Municipal o SATEM. Esperamos que este trabajo pueda servir de acicate para producir uno mejor, particularmente para quienes se sientan cercanos a esta experiencia. Nuestro deseo es que juntos podamos perfeccionarlo y as, si la fuerza y la buena fortuna nos acompaan, poder mejorarlo con sus aportes y ampliarlo ms adelante para darlo a conocer como proceso y como herramienta de la densificacin habitacional de calidad de las viviendas generadas por autoconstruccin, que son la gran mayora de las edificadas en el Per. Programa Urbano de desco Villa El Salvador, junio de 2005

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DENSIFICACIN HABITACIONAL /

LA CONCEPCIN DE desco

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Cuando nos casamos hace algunos aos, tumbamos la pared que divida la sala del comedor, para que pueda entrar ms gente en la casa. Como pronto est mi hija por casarse tenemos planeado tumbar la pared que separa el patio del comedor, as el espacio se vuelve una gran sala para la fiesta Gliceria Castro, Villa El Salvador

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La ciudad y la vivienda a partir del hbitat popular n los ltimos treinta aos, la reflexin y accin de desco desde su programa urbano desarroll a travs de investigaciones, publicaciones y proyectos de promocin social una visin de ciudad que ausculta los mecanismos que impulsan el crecimiento de las ciudades peruanas, especialmente de Lima. Se constataba as la persistencia de un crecimiento horizontal de la ciudad generado por la accin espontnea del mercado y la lgica de la necesidad de las familias populares, que terminaba siendo costoso. En este crecimiento horizontal, del que dan cuenta barrios de clases medias y urbanizaciones destinadas a los sectores ricos, el actor predominante ha sido la barriada. Es decir, la urbanizacin popular resultante de un proceso complejo de urbanizacin, migracin, bajos ingresos, geografa y clima; pero, sobre todo, fuertemente condicionado por la concepcin de poltica pblica de las autoridades frente a la definicin y compromiso con la vivienda popular. La hiptesis de partida del Programa Urbano de desco para intervenir y aportar en esta problemtica era que la ciudad de Lima no poda seguir creciendo informalmente de manera horizontal. Las razones sobraban: los costos de una urbanizacin de este tipo y sus consecuencias en los valores de todas las actividades de la ciudad resultaban muy altos. Adicionalmente, se producira el agotamiento de los espacios adecuados para construir, lo que hoy se muestra con la ocupacin de terrenos inaccesibles para la instalacin de los servicios, con calidad de suelo deficiente y con difciles procesos de construccin. La extensin de las barriadas y el subyacente crecimiento horizontal de la ciudad generaban problemas muy diversos en su gravedad y complejidad, como: la interminable construccin de la casa, la ocupacin de terrenos de alto riesgo, la carencia de servicios bsicos (luz, agua, transporte), as como la ausencia, en muchos lugares, de escuelas y servicios de salud.

El proyecto plante nuevas respuestas arquitectnicas y constructivas. Vivienda en el 7mo sector de Villa El Salvador.

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Invasiones en laderas cada vez ms inaccesibles. Cerro La Papa, San Juan de Miraflores y Villa El Salvador.

En este escenario de dificultades llega a ser especialmente costosa la instalacin y mantenimiento de tuberas de agua y alcantarillado, as como complicada la instalacin de las redes de energa elctrica, en localizaciones cada vez ms alejadas de las plantas de abastecimiento. Algo parecido ocurre con el transporte pblico que se dirige a estas zonas, que por el hecho de demandar ms combustible encarece sus costos. De manera referencial se puede sealar, por ejemplo, que el costo por lote (en el ao 2005 en Lima) para acceder a los servicios bsicos de agua y desage supera los mil dlares. Por otro lado, existen asentamientos humanos que tienen ms de diez aos de existencia y no han logrado abastecerse de agua potable mediante redes regulares, los que sumados significan en Lima Metropolitana algo ms de un milln de personas en esta situacin. Las dcadas del proceso de urbanizacin popular mediante las barriadas, en las que primero se habitaba el terreno y luego se edificaba la vivienda y habilitaba el suelo, han consumido casi la totalidad de las reas de expansin en Lima, auspiciando un crecimiento urbano horizontal de muy baja densidad y la precariedad de las condiciones de habitabilidad de las viviendas. Esta modalidad

de crecimiento se cuestiona ahora que la ciudad se ha extendido casi setenta kilmetros de norte a sur. Slo en estos ltimos aos empieza a reconocerse una realidad urbana de agotamiento de los suelos disponibles y habitables, y de los mltiples problemas de economa urbana que ocasiona este tipo predominante de crecimiento de la ciudad. Ante esta realidad, desco ha intentado aportar a la discusin con argumentos y propuestas orientados a construir un nuevo diagnstico de la problemtica, que considere una lectura prospectiva. Asimismo, advertir que la nueva demanda de vivienda, aquella constituida por los que integran la segunda generacin de habitantes de las barriadas, fruto del desdoblamiento familiar, no puede seguir siendo atendida con los mecanismos tradicionales imperantes de nuevo suelo. Esto, adems, porque los pobladores de los barrios populares de hoy, originados en las barriadas aparecidas desde la dcada de 1940, son diferentes. Sus expectativas sociales, su modo de vida, su concepcin de la vivienda son otras. Sin embargo, el Estado ha operado tratndolos como recibi a los inmigrantes de las dcadas de 1950 y 1960, sin abrir alternativas de

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financiamiento y asistencia tcnica para este amplio sector de familias acostumbradas a definir el tema de la vivienda como un problema personal, familiar. Una de las consecuencias de ello ha sido que el funcionamiento del reducido mercado convencional de la vivienda ha estado, casi por definicin, fuera del alcance econmico de la mayora de estas nuevas familias; por otro lado, quienes han apelado a los mecanismos tradicionales de la invasin de terrenos eriazos del Estado se han encontrado con que estos nuevos espacios son cada vez ms escasos, de muy mala calidad y excesivamente alejados de las redes de agua y desage, y tambin de los posibles centros de trabajo. Sin alternativas, la ocupacin de las faldas de los cerros circundantes, o de las partes altas de las quebradas ha ocurrido masiva aunque silenciosamente durante ms de una dcada. La ausencia de alternativas de poltica de vivienda y urbanizacin poda conducir tambin, y de hecho as ha ocurrido, por ejemplo

en Villa El Salvador, a la ocupacin de las reas destinadas para uso comunal o de equipamiento urbano, hecho que afecta la calidad de vida de las mayoras urbanas ya instaladas, generando problemas de invasin dentro de la misma ciudad popular.

El proceso espontneo de la densificacin habitacional

El proceso de densificacin habitacional definido por desco apunta a un uso ms eficiente del espacio, consistente en agregar nuevas unidades de vivienda en los aires o al costado de una vivienda ya producida o producindose. Pero supone, adems, que disminuyan los niveles de hacinamiento preexistentes en la vivienda original y se permita albergar el crecimiento poblacional de las nuevas generaciones en nuevos albergues con calidad en cuanto espacio, iluminacin, ventilacin, privacidad, seguridad, etctera.

Plano de Lima y densidad en cien aos Dos hiptesis: seguir creciendo en extensin por invasiones (A) o en intesidad por densificacin (B)

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En los barrios populares se ha producido y produce un proceso espontneo de densificacin habitacional, que casi siempre ha sido ignorado por las autoridades que debieron y deben canalizarlo. Este proceso, que ha sido la respuesta espontnea de los padres ante la necesidad de dar cabida a sus hijos en la parte de la ciudad que conquistaron, no ha contado con respuesta alguna de ninguna instancia del Estado. Hace ms de una dcada, los hijos de estas primeras familias significan una nueva demanda habitacional, pero sin respuestas en el mercado. Por ello, la consolidacin de la vivienda paterna mediante la densificacin apareci como la respuesta ms lgica y efectiva: les ha evitado a muchos hijos tener que ocupar nuevos suelos, ms alejados del rea servida de la ciudad (sin servicios y en peores condiciones que aquellas zonas que fueran ocupadas por sus padres hace dcadas), en una topografa complicada, en colinas con mayores pendientes, difciles de ser abastecidas por los servicios bsicos. Algunos optaron por densificar y otros persistieron en la invasin. Sin embargo, y a pesar del gigantesco esfuerzo de las familias de bajos ingresos, la vivienda en densificacin ha significado tambin habitar en espacios precarios, mal construidos estructuralmente y en los que el hacinamiento sigue presente. Esto ha sido as, en gran parte, por carecer de la asistencia tcnica adecuada que les hubiera permitido construir mejor. Lo que est ocurriendo es que la vivienda en las barriadas, concebidas como asentamientos de casas unifamiliares (el chalet) atendiendo al principio de una vivienda por cada lote de terreno, ha sufrido un cambio fundamental. La presencia de los hijos ya crecidos y los nietos que comparten el techo construido por los padres, en muchos casos transform estos hogares en lugares que acogan grupos bifamiliares o trifamiliares con la consiguiente tugurizacin de la vivienda.5 Si se pretende una mejor calidad de vida en una ciudad, es inaceptable dejar avanzar este proceso espontneo, con sus variantes de mejores o peores soluciones, sin que reciba atencin.

Ocupacin fundacional de Villa El Salvador en el arenal (1971). Ocupacin en zona de riesgo con precaria condicin de habitabilidad en el mismo distrito; vertiente oriental de Lomo de Corvina (2004).

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En el Per, el trmino tugurizacin se emplea para definir el proceso o la condicin por la cual el hacinamiento de las personas afecta a las casas o viviendas. Por ello, la tugurizacin implica tambin un proceso de deterioro fsico de la vivienda, obsolescencia de servicios y prdida de calidad del hbitat construido.

En trminos sociales, esta modalidad urbana de construccin refleja cmo la mentalidad popular ha traducido la necesidad original de vivienda en el esquema una familia por lote, derivado de las condiciones materiales de acceso al suelo a travs de la invasin como mecanismo principal, combinndola con la emulacin del chalet de clase media. La aspiracin popular al chalet propio por autoconstruccin no constituye el modelo ms conveniente, pues, sin asesora profesional, la mayora de las veces culmina en un proceso de hacinamiento. A su vez, la consolidacin del hbitat por la va de la densificacin espontnea, sin ningn tipo de apoyo profesional ni financiero, genera malos productos. Son frecuentes los casos de varias familias que viven mal en un espacio de terreno concebido y organizado para una sola familia. El problema central es el mal diseo del espacio habitado, as como la construccin de las ampliaciones por pedazos ms que por etapas. Es decir, la construccin de ampliaciones sin contar con una concepcin integral de la vivienda. Las ampliaciones deben ser parte de un proyecto mayor y no simples aadidos definidos, por ejemplo, como un cuarto ms. Cuando esto no ocurre, las condiciones de habitacin empeoran, justamente en el momento que haban alcanzado un relativo bienestar y seguridad. Por lo general, este tipo de crecimiento de la casa sobrepasa las capacidades, ya limitadas, de autoconstruccin de los pobladores, y lleva a las viviendas a nuevos niveles de hacinamiento y tugurizacin. El fcil acceso a la vivienda propia en nuestro pas por la forma de apropiacin del suelo se convierte en un difcil problema cuando se descubre las dificultades que muestra su consolidacin. En muchos casos, este proceso est conduciendo a la tugurizacin de las viviendas existentes mediante la construccin en altura mal resuelta y la subdivisin indebida de lotes. Por otro lado, estas unidades de vivienda tampoco terminan adaptndose a las necesidades de generar negocios o estrategias de ingresos de las familias. El enorme esfuerzo econmico desplegado muchas veces las lleva a tener que soportar consecuencias imprevistas, que perjudican a las familias y a la ciudad en su conjunto.

jvenes de Lima, que superaron en nmero y espacio a lo que haba sido la modalidad formal de urbanizacin. Es decir, esa parte de la ciudad que empez a constituirse como lo es ahora en la principal va de crecimiento de la urbanizacin. Asentamientos humanos que tenan la particularidad de haber obtenido la ocupacin de un suelo por invasin o por reubicacin pblica, lo que condicion su desarrollo posterior y gener una ciudad en expansin horizontal, en terrenos inapropiados y cara. A partir de esa constatacin, era necesario emprender un esfuerzo por reinventar la ciudad. Las casas deberan tener, desde el inicio de su diseo y concepcin, la capacidad de albergar a ms de una familia independiente y, adems, contar con algn espacio para dedicarlo a la pequea produccin o el comercio, generando as empleo e ingresos. Las consecuencias negativas del esfuerzo autoconstructor son una expresin de la crisis de crecimiento de una ciudad desarrollada slo en extensin y sin intensidad. Por lo tanto, se requiere formular alternativas de polticas urbanas y sociales que se inscriban en torno de las propias prcticas y dinmicas de la poblacin en la construccin popular de viviendas. Ciertamente, esa inscripcin no implica aceptar las consecuencias perniciosas de la espontaneidad sino, por el contrario, pugnar por una nueva dimensin de la autoconstruccin promoviendo una densificacin adecuada para un uso multifamiliar que ya se produca. Las propuestas de desco, que llevaron a formular una poltica de densificacin habitacional, fueron pensadas inicialmente como un esfuerzo por reorientar y corregir el proceso espontneo de construccin, dotndolo de los recursos tcnicos, financieros e institucionales necesarios para promover una calidad de vida adecuada. La propuesta tcnico urbanstica inicial planteaba el mejor uso del espacio urbanizado, buscando que sobre el mismo terreno pudieran vivir ms personas, es decir, nuevas unidades de vivienda que ofrezcan una mejor calidad del espacio construido para la familia ampliada. En suma, una vivienda que crezca con la familia. As se aprovecharan mejor los servicios y las pocas facilidades urbanas existentes en estas zonas en sus etapas de consolidacin. Conviene recordar que el dficit de vivienda en el Per se estima en 1 milln 250 mil unidades habitacionales. Pero lo ms grave de este

Hacia una poltica alternativa de vivienda popular

El enfoque de desco para una poltica alternativa parte de una realidad urbana bastante especfica: las barriadas y los pueblos

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dficit es que tres cuartas partes del problema se debe a la calidad de las viviendas, medida en funcin del hacinamiento de personas y la mala calidad del alojamiento. No obstante su importancia numrica y social, los pobladores reciban y reciben poca atencin del sector pblico, recurriendo para la direccin tcnica de sus construcciones a los maestros de obra, quienes en algunos casos sobredimensionan las estructuras e incurren en la elevacin de costos y, en otros, construyen obras de psima calidad. Para avanzar hacia una poltica integral se requera: - considerar que la mayor parte de los habitantes que viva en barriadas experimentaban procesos avanzados de consolidacin urbana; - tener en cuenta que en estas barriadas la urbanizacin y la vivienda no estaban terminadas, a pesar de los esfuerzos de la poblacin por mejorar las condiciones del hbitat con poco o ningn tipo de apoyo tcnico o crediticio; - reparar en el hecho de que las viviendas existentes haban sido concebidas en su inicio como unifamiliares (una familia por lote), pero comenzaban a experimentar un proceso masivo y espontneo de densificacin, que estaba transformando la vivienda unifamiliar en multifamiliar, en condiciones de hacinamiento; - formalizar y propiciar un sistema de autoconstruccin a partir de la vasta experiencia de los autoconstructores. Como objetivos de la propuesta se consideraban: - en el mbito metropolitano de la ciudad, contribuir a regular su crecimiento horizontal, producido por los procesos de ocupacin del suelo vinculados a la invasin; - aprovechar el parque de viviendas existente para edificar la vivienda que falta, atendiendo de manera significativa el dficit cuantitativo y cualitativo en vivienda para los sectores de bajos ingresos, y a la par evitar la tugurizacin y el hacinamiento; - apoyar la generacin de un sistema de crdito formal, convencional y no hipotecario al alcance de la poblacin de bajos ingresos y que le permita resolver su problema de vivienda, asegurando, a la vez, una adecuada asistencia tcnica

y la regularizacin de la edificacin; - desarrollar un modelo de intervencin que involucre de manera sustentable a los actores locales en el proceso de edificacin y mejora del hbitat; - promover la densificacin como parte significativa del proceso de renovacin urbana. Esto es, lograr reforzar e incrementar el equipamiento y los servicios urbanos, incluyendo una nueva reglamentacin urbana como marco operativo; - lograr el efecto acupuntura, es decir uno que sea: multiplicador / sndrome del contagio / difusin de la propuesta / densificacin urbana, de manera que se trabaje no de lote a lote sino en dimensiones de manzana y hasta de conjunto de manzanas o barrios. Las principales apuestas del Programa piloto fueron: - apoyar un modelo de densificacin en condiciones adecuadas, produciendo una forma de construir y de hacer ciudad cualitativamente diferente; - incidir en las condiciones ambientales del barrio y del conjunto de los asentamientos humanos; - auspiciar a los maestros de obra en su relacin con las familias, fortaleciendo la relacin humana del proceso de la vivienda; - reconsiderar la funcin econmica que la vivienda cumple (locales comerciales, talleres, vivienda de alquiler); - apoyar tcnica y financieramente el proceso de densificacin por autoconstruccin espontnea que vena ocurriendo en la ciudad. Esto en una perspectiva de proceso integral: crdito + asistencia tcnica + gestin y organizacin de la poblacin en alianza con la cooperacin internacional y el gobierno local; - construir ms viviendas en el mismo lote, pero evitando su hacinamiento. - realizar toda la labor en condiciones de mercado, movilizando los esfuerzos de la banca nacional; - convocar al Gobierno Central en la bsqueda de alternativas concretas frente al dficit de la vivienda popular, y reorientar un modelo de poltica sectorial con la participacin de la poblacin organizada en la construccin del barrio y la ciudad.

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Nueva escalera en suelo de poca resistencia estructural, que impide construcciones de viviendas con calidad. Vertiente occidental de Lomo de Corvina, Villa El Salvador.

desco y la densificacin
desco se plante atender las necesidades de los pobladores que autoconstruan sus viviendas en altura generando un proceso de densificacin. Esta prctica permaneca al margen de la atencin de las polticas sociales y urbanas. La propuesta, que se basaba en la hiptesis de la ciudad consolidada,6 no exclua para desco otras propuestas urbanas, y su nfasis obedeca al hecho de que durante aos no haba sido considerada en las polticas de vivienda. Desde entonces, la preocupacin de desco ha dado lugar al desarrollo de un programa de densificacin de viviendas cuyos avatares muestran el empeo de la institucin por lograr, a partir de una imagen objetivo y una visin, ensayos que condujeran a la formulacin de las polticas. Con esta gran visin, la institucin ha realizado estudios sobre la vivienda, diseos y planes de intervencin, cabildeo con las autoridades pblicas del sector para

incidir en las polticas, cursos de capacitacin y, tambin, ha puesto en prctica tres proyectos de desarrollo sobre la materia, que le han permitido formular una poltica de apoyo tcnico a la densificacin de las viviendas populares. Los tres proyectos de desarrollo, cuyo abordaje es tan slo una parte de la experiencia en densificacin de viviendas, han tenido un desenvolvimiento intermitente: la etapa piloto entre 1992 y 1993, la etapa de ampliacin (Provipo) entre 1995 y 1998 y, por ltimo, Paso a Paso que se implementa desde 2002 y cuya duracin est prevista hasta 2005. En los intervalos de estos proyectos, pese a dificultades financieras, desco continu atendiendo por diversos medios el tema de la densificacin. Es posible decir que se ha desarrollado una experiencia indita a partir de tres indicadores:

La definicin de ciudad consolidada pasa por la confluencia de una serie de factores fsico-ambientales, sociopolticos, culturales y econmicos que hacen de ella una realidad urbana con calidad, reconocida por su propia sociedad en comparacin con otros espacios urbanos o periurbanos.

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Viviendas autoconstruidas en cuatro ciudades del Per, Chiclayo, Arequipa, Huancayo, Iquitos. Diversidad de tipologa: subdivisiones de lotes, escaleras interiores y exteriores que anuncian una consolidacin urbana.

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 es el primer proyecto de aplicacin integral de un programa de vivienda social promovido por una ONG. Por ejemplo, a diferencia de otras experiencias, busca generar un sistema, un paquete tecnolgico en la relacin entre un maestro de obra, los profesionales (arquitectos e ingenieros) y las familias autoconstructoras; se plantea en el mercado como una alternativa trabajada desde la demanda, que supone un cambio cultural en la construccin de la ciudad popular. El proyecto parte as de las necesidades vividas (vivienda en proceso, segunda generacin) y no desde la oferta (como ocurre con los programas pblicos); trabaja en el mejoramiento de la vivienda existente, esto es, en la vivienda en proceso.

segregacin y disolucin urbana, y adems la degradacin de los espacios pblicos y los equipamientos urbanos que, en conjunto, constituyen procesos negativos an pendientes de evaluar y abordar. Pese a que en Lima ms de un milln de habitantes viven en zonas decadentes y tugurios, el concepto y los programas de renovacin urbana han sido y siguen siendo completamente espordicos en la poltica y planes urbanos. Las diversas intervenciones tanto las pblicas como las privadas, viejas y nuevas (tipo Techo Propio) se dirigen exclusivamente a la vivienda nueva en las zonas perifricas y de expansin urbana de nuestras ciudades. En el Per, las normas que regulan los coeficientes de zonificacin se remontan a la dcada de 1970; stas no slo no tienen en cuenta los actuales procesos del desarrollo urbano de nuestras ciudades, sino que, adems, son aplicadas rgidamente por las administraciones competentes. Si bien en Lima, capital de la repblica, el Plan de Desarrollo Metropolitano (aprobado en 1992) postula la densificacin de la ciudad, el Reglamento de Zonificacin que se aplica (vigente desde 1972) es rgido y restrictivo en materia de densificacin. Slo recientemente se ha propuesto revisar la zonificacin de la ciudad. Asimismo, mientras las normas aplicables a las habilitaciones urbanas son nuevas y, por cierto, conflictivas, las normas tcnicas que se utilizan se remontan a la dcada de 1970, hecho que no es intrascendente en la medida en que dichos procesos son de naturaleza integral. En nuestro ordenamiento jurdico, la edificacin se instituye como un derecho y no como una obligacin urbanstica. El Cdigo Civil peruano, pese a su modernidad, se adscribe a una concepcin de la propiedad con raigambre romanista y napolenica. Aunque all se repudie de manera declarativa el principio de las absolutes y se declare que la propiedad obliga a usar los bienes en armona con el bien comn (artculo 70 de la Constitucin), y que debe ser ejercitada en consonancia con el inters social dentro de los lmites de la ley (artculo 923 del Cdigo Civil), en verdad apenas si contiene algunas restricciones7 menores y no contempla ni desarrolla ninguna medida que precise esas declaraciones, y mucho menos que

Conceptos sobre densificacin

La ciudad compacta y el nuevo urbanismo
Las ciudades deben comprenderse y tratarse como entes en cambio permanente. Por lo general, el urbanismo convencional deja de lado que dichos cambios se expresan tambin mediante su expansin territorial formal e informal, en impactantes procesos de inmigracin y de autoconstruccin, en la especulacin urbana o, en direccin contraria, en la disminucin de pobladores en cientos de centros poblados y la reduccin de la intensidad de usos del suelo. Tambin en la modificacin de la estructura en las redes de intercambio o del tipo y clase de las relaciones. Desde la dcada de 1950, en el Per se ha dado un proceso acelerado de crecimiento horizontal de las ciudades. Nuestro urbanismo se ha especializado en dibujar en los planos las reas de expansin urbana, elaborar trazos de manzanas y lotes y, finalmente, oficializar procedimientos burocrticos denominados formalizacin de la propiedad informal. Los cascos o reas urbanas de las ciudades apenas son motivo de mantenimiento de alguna de su infraestructura (servicios viales, electricidad, agua y alcantarillado) y quiz de algn mobiliario urbano. Ello produce graves procesos de deterioro de estas zonas, de
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Reparaciones de obras ruinosas (artculo 956), proteccin de propiedades vecinas (artculo 959), regulacin de explotaciones industriales perjudiciales a los vecinos (artculo 961) y prohibiciones y medidas de seguridad (artculos 962 y 963).

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considere las obligaciones y cargas resultantes del derecho de propiedad. Por otro lado, la legislacin urbana a que nos deriva el artculo 957 del Cdigo Civil,8 opta significativamente por permanecer con la deficiencia y omite regular las obligaciones y cargas que tambin debe satisfacer la propiedad privada, que resultan de su funcin social. Esta insuficiencia normativa y posicin en extremo individualista impactan negativamente en el urbanismo y el desarrollo de nuestras principales ciudades. Este lamentable cuadro diagnstico se agrav con la gestin populista y desreguladora que imper en la dcada de 1990. Como consecuencia de ello, se abri paso a la desproteccin de las tierras agrcolas, la privatizacin de los principales servicios pblicos, el desmontaje de la funcin planificadora del Estado, la distritalizacin del urbanismo, la pleitesa al libre mercado, la permisin a la especulacin de los terrenos eriazos y las playas, y la consagracin del silencio administrativo y las aprobaciones automticas como recurso de salida a las demandas sociales.

Las familias convierten una vivienda unifamiliar en bifamiliar o multifamiliar, construyen cuartos o departamentos en las azoteas de viviendas y edificios, edifican pequeas viviendas y departamentos en sus jardines y patios, y transforman la primera planta en un lugar productivo edificando su morada en la segunda planta. Siendo la autoconstruccin desde la precariedad, en terrenos perifricos y sin servicios, la modalidad predominante de produccin de vivienda nueva de las ciudades para las familias de bajos ingresos, puede afirmarse que la nica otra alternativa ocurre por la modalidad de densificacin del lote ya ocupado, actividad cada vez ms frecuente. De manera general, las autoridades municipales perciben que todas y cada una de estas ampliaciones constituyen un problema que se torna inmanejable, debido a su gran amplitud. Pareciera que toda ampliacin de vivienda constituye, para ellas, una vivienda precaria en azotea, lo cual est lejos de ser el elemento caracterstico en numerosos tejidos urbanos. Las autoridades de vivienda, por su parte, han ignorado este proceso cuando es all donde se producen los nuevos alojamientos baratos. Es evidente que la produccin espontnea de nuevos alojamientos presenta numerosos problemas de calidad. As sucede con cualquier edificacin que se levanta sin normas ni control urbano. En un pas donde no se cuenta con programas que atiendan la produccin de vivienda por etapas (vivienda progresiva), resulta comprensible que el fenmeno actual, de gran magnitud, deba llamar la atencin de las autoridades. Ahora que muchas viviendas estn terminadas o presentan importantes grados de avance, es mucho ms notorio y llamativo el tema de la calidad de la construccin. No puede atribuirse exclusivamente a quienes, mediante su esfuerzo espontneo, producen nuevas viviendas para sus hijos y las

La densificacin habitacional
El fenmeno de utilizar los remanentes del lote o los aires de lo ya construido para convertir viviendas unifamiliares en bifamiliares o trifamiliares no es nuevo en Lima. Empez en la dcada de 1970 en las clases medias limeas, y ahora se extiende a todas las clases sociales y tambin se propaga en otras ciudades. En los barrios consolidados de nuestros das, se desarrolla la misma actividad de producir ms alojamientos dentro del mismo lote. Al igual que en los sectores de ingresos medios y altos, la nueva unidad de vivienda producida no es para colocarla en el mercado inmobiliario libre, sino son los promotores de la construccin quienes la habitarn.9 La construccin de edificios en uno o ms lotes por parte de pequeas iniciativas est a la orden del da en todos los tejidos urbanos originalmente residenciales de baja densidad.
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La propiedad predial queda sujeta a la zonificacin, a los procesos de habilitacin y subdivisin y a los requisitos y limitaciones que establecen las disposiciones respectivas. El censo de construcciones efectuado por CAPECO en 2001 encontr que ms de la mitad de las edificaciones formales censadas no se lanzan al mercado por haber sido construidas para uso del propietario.

generaciones futuras que el resultado obtenido no sea el mejor. La responsabilidad por las deficiencias y por las aberraciones que empiezan a presentarse recae en las autoridades y en los gremios profesionales, que no han apreciado en su real magnitud, colocndose de espaldas, el ms importante proceso de produccin de vivienda nueva que ocurre en las ciudades del Per. El gran problema del proceso de densificacin reside en que no se han desarrollado polticas apropiadas que permitan incorporar esta actividad a los esfuerzos nacionales por la vivienda digna. Asistimos a un proceso que responde a las necesidades del mercado local, pero que es espontneo y no est regulado. Ello se muestra en las siguientes realidades: no existen procedimientos idneos para alentar el proceso ni para que la accin pblica garantice la produccin social de vivienda; la actividad de las familias no cuenta con sistemas de crdito ni subsidios apropiados; se trata de una actividad desarrollada por familias con escasos recursos para gente de escasos recursos; tampoco se cuenta con la vigilancia y asistencia tcnica que en otros pases se brinda a quien desea iniciar una obra o emprender una ampliacin de obra; se carece de los marcos legales e institucionales que garanticen el despliegue y la confluencia de muy diversas iniciativas privadas para sectores pobres de la sociedad urbana.

Densificacin: problema o posibilidad?

Una primera respuesta seria del Estado ante el fenmeno masivo de la autoconstruccin urbana espontnea, que data de por lo menos los ltimos cincuenta aos, tendra que ser supervisar la calidad de la vivienda ya producida. Nunca es tarde para comenzar a desarrollar programas de certificacin de la capacidad de las viviendas autoproducidas para resistir movimientos ssmicos y para albergar la vida familiar y productiva de manera adecuada. Una consideracin elemental acerca del derecho de las familias a una vivienda segura nos lleva a concluir que la tarea de certificar la calidad de la vivienda de las mayoras y mejorarla debe formar parte prioritaria del papel del Estado, en cumplimiento de su funcin tutelar en la materia. Esta debe ser una tarea municipal alentada por un programa nacional.

Distintos grados de consolidacin de viviendas en una manzana del 2do sector de Villa El Salvador.

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Si bien en el modelo econmico vigente no es obligacin del Estado construir viviendas, resulta ineludible vigilar, a nombre de la sociedad, la calidad de la vivienda producida. Hay leyes y reglamentos que reafirman esa obligacin; el que sean o no apropiados a nuestras realidades es otra discusin. Lo tardo de la reaccin del Estado frente a este problema plantea al gobierno actual retos para los cuales es preciso tomar una iniciativa realista a la vez que significativa en su impacto. La magnitud de esta obligatoria tarea deja de ser asombrosa si es que se examina el problema desde el ngulo de las posibilidades que brinda el fenmeno de la densificacin habitacional. Las familias ya vienen mejorando sus viviendas y haciendo departamentos all mismo, razn por la cual estarn interesadas en solucionar los problemas que presenta la vivienda actual, de existir un adecuado sistema de apoyo que sea percibido como beneficioso por ellas. Con la produccin de nuevos alojamientos encima o al costado de lo ya producido se abren posibilidades para la atencin de urgentes
Iniciativas favorables de consolidacin del barrio. Vivienda multifamiliar en esquina en un grupo residencial del 2do sector de Villa El Salvador.

necesidades de vivienda para las familias de bajos ingresos, debido a los siguientes factores: se aprovecha la inversin efectuada en cimientos e instalaciones para hacer nuevos alojamientos a un costo menor por unidad de vivienda producida; el valor comercial de lo producido resulta siendo bajo, porque generalmente se valoriza solamente la inversin adicional para fijar el precio de venta y la plusvala urbana es modesta; la inversin por unidad de vivienda se reparte entre miles de pequeos promotores inmobiliarios que no tienen un principal afn de lucro, sino persiguen el uso del bien que va a ser producido; se producen unidades habitacionales que tienen gran aceptacin entre sus usuarios; el tiempo de maduracin de cada proyecto es menor que en otro tipo de edificacin; se maximiza el espacio producido en ciudades que tienen baja densidad; no se invierte en habilitar suelo nuevo, que es escaso y necesario para emplearlo en otros usos urbanos y ambientales; no es necesario crear nuevas redes de servicios sino, en el peor de los casos, ampliar las existentes; las familias viven en un entorno urbanizado desde el principio y muchas veces cerca de sus redes sociales. El proceso de densificacin, adems, consiste en ofrecer una respuesta adecuada dentro de un abanico de respuestas necesarias y posibles al reto de la mayora de las ciudades peruanas de crecer en intensidad ms que en extensin, fenmeno que ha caracterizado el proceso de urbanizacin de los ltimos cuarenta aos. Finalmente, conviene resaltar que la posibilidad de acceder a una vivienda por densificacin para las familias de bajos y muy bajos ingresos es mucho mayor que cualquier otra propuesta convencional que, por lo dems, demanda mayores subsidios explcitos y ocultos que aquella vivienda barata producida o por producirse. En suma, lejos de ser un problema, la produccin de departamentos y casitas en urbanizaciones populares ya consolidadas representa la mejor oportunidad para crear nuevas unidades habitacionales

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para las familias de bajos y muy bajos ingresos ... as como para mejorar las deficiencias de la vivienda ya producida. En la medida en que atiende en el mismo lugar el crecimiento vegetativo de los barrios espontneos de las ciudades, la densificacin se convierte en uno de los mejores antdotos frente a los procesos de ocupacin irregular de nuevo suelo con fines de vivienda. Para vigilar la calidad de la vivienda producida y promover que el proceso de densificacin en curso forme parte de los procesos de desarrollo es necesario poner a punto un sistema que aliente, supervise y encamine la actividad de densificacin residencial. El Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS) debe facilitar la produccin de vivienda. Tambin debe encaminar las acciones privadas que producen lo que bien podra denominarse un proceso de microdensificacin tipo trabajo hormiga de miles de familias, fortaleciendo a todos los actores que toman o pueden tomar parte en este proceso. La accin del Gobierno Central, en primer lugar, debe fortalecer a los gobiernos regionales y municipales para la toma de decisiones en este sector, y particularmente incrementar su compromiso con la tarea de los

gobiernos municipales de satisfacer las necesidades de vivienda adecuada para las mayoras.

Qu es necesario hacer?
En primer lugar, debe asegurarse que los estudios y los proyectos urbanos por lo menos no empeoren los problemas ya existentes de las ciudades. Debemos ser conscientes de que el grave estado de la cuestin de nuestras ciudades no se supera con proyectos o normas especficas o parciales sobre edificaciones. En efecto, es una verdad irrebatible que la edificacin como instrumento del urbanismo no puede entenderse ni concebirse sin los planes urbanos, los procesos de urbanizacin y las normas generales del urbanismo: la edificacin y los coeficientes de edificacin derivan de la zonificacin, que a su vez se desprende de los planes y la normatividad urbanstica. Debe asegurarse la gobernabilidad de nuestras ciudades mediante la aplicacin de polticas descentralistas y la organizacin de modelos de gestin urbano-ambiental

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rea adicional que necesitaran tres distritos de Lima Sur (San Juan de Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador), de seguir creciendo de manera horizontal. Las nuevas familias al 2015 ocuparan un rea similar a los distritos de Lince, Magdalena del Mar y San Isidro

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acordes con las problemticas que hay que enfrentar. Descentralizar el proceso de toma de decisiones en la ciudad es una buena manera para garantizar su gobernabilidad y democratizarla. Hacer ciudad no es slo producir edificaciones e infraestructura, sino proyectos integrados; es privilegiar el espacio pblico en beneficio del desarrollo. Hacer ciudad es crear una cultura de lo urbano, de las polticas para la prestacin de servicios pblicos y sociales para las futuras generaciones. Debe impulsarse la reconstruccin, rehabilitacin o reurbanizacin de las zonas urbanas a fin de reequilibrar las ciudades y reas metropolitanas en lo que respecta a los usos y funciones, as como a la calidad de vida de la poblacin. Los procesos de reurbanizacin y de reedificacin urbanas deben impulsar la mentada y necesaria reactivacin econmica de la ciudad, desterrando el despilfarro de infraestructura, de equipamiento y, por cierto, de suelo. Es decir, debemos pasar de la urbanizacin precaria e informal al desarrollo de propuestas que se sustenten en un urbanismo concertador para la actuacin de los diversos actores en la ciudad. Ponindonos a tono con la agenda democratizadora del siglo XXI, el nuevo urbanismo debe reconocer un derecho a la ciudad para todos. En otros trminos, frente al fenmeno de la urbanizacin perifrica precaria, a la degradacin de las reas centrales de las ciudades, debemos reivindicar e impulsar un nuevo urbanismo que rescate, preserve e integre la ciudad.

ciudades completas y que es preciso un permanente proceso de mejoramiento urbano. Y este mejoramiento de las ciudades es un reto ms importante en la medida en que el proceso de urbanizacin que ocurre en ellas se manifiesta de manera precaria, segregadora y desigual. Junto con las transformaciones del crecimiento por expansin, ocurren otros procesos que cobran mayor importancia en nuestros das: los cambios de uso, el deterioro y la cotidiana reurbanizacin en todo el tejido urbano. Si bien la invencin y reinvencin de los tejidos urbanos son hechos frecuentes en la historia de las ciudades, ahora tocan nuestras puertas con ms fuerza que nunca. Estos fenmenos normalmente han sido apreciados por quienes ponen sobre el tapete la necesidad de emprender procesos de renovacin en los tejidos urbanos antiguos. Pero, en el fondo, de lo que se trata es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir en todo el tejido urbano y no es una caracterstica propia solamente de los antiguos y deteriorados centros urbanos. Uno de los componentes caractersticos de toda transformacin de los tejidos ya urbanizados es el aumento en la densidad poblacional (habitantes por hectrea), de las edificaciones (metros cuadrados construidos), de las personas y de sus actividades (circulacin de personas y vehculos). El aumento de las densidades urbanas ocurre en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa a todos los sectores socioeconmicos. Aunque tambin hay, por cierto, sectores que disminuyen su densidad a expensas de otros sectores sociales. Sus caractersticas y resultados son variables. Podemos mencionar tres elementos en situaciones distintas que nos ayudan a graficar la situacin: aumento de densidad poblacional de reas en deterioro urbano; aumento de densidad poblacional en reas en buen estado de mantenimiento; aumento de densidad poblacional en reas que no han terminado su proceso de habilitacin urbana. A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticas pblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad que no se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestros das. Se debe tener en cuenta que:

Consideraciones generales en materia de mejoramiento urbano y densificacin habitacional

Las personas y sus actividades cotidianamente transforman la ciudad de muchas maneras. Pero nuestro urbanismo est acostumbrado a apreciar un solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la ciudad. Esto se explica por los procesos de modernizacin y desarrollo experimentados en nuestro pas, particularmente por el surgimiento y vertiginoso crecimiento de las ciudades en los ltimos cincuenta aos muchas de ellas fundadas hace cientos de aos sin precedentes en nuestra historia. As, se produce la paradoja de vivir en ciudades antiguas aunque tenga que considerarse tambin que an no habitamos

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Propuesta de renovacin urbana en la urbanizacin Pachacamac. Departamentos en segundos y terceros pisos sobre dos lotes unifamiliares e intervencin en el espacio de la calle.

la densificacin de las viviendas o habitacional ocurre en prcticamente todos los niveles socioeconmicos; la densificacin de las ciudades siempre es un proceso con dinmicas y tiempos propios. No admite generalizaciones, pero la densidad se explica en cada barrio y, por lo tanto, encuentra sentido en los propios planes urbanos en cada ciudad; la aplicacin indiscriminada de programas de densificacin puede acarrear los siguientes problemas: a. congestionamiento vehicular; b. concentracin de agentes contaminantes del aire; c. contaminacin del suelo por concentracin de residuos slidos y lquidos; d. mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de servicios pblicos en general. en todos los casos, se debe manejar un concepto apropiado de vivienda digna, por el cual la funcin de habitar no se circunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda, sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuada conexin con el medio urbano;

los procesos de densificacin de las ciudades deben relacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas y programas de renovacin y reconversin urbanas; una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar la eficiencia del aparato pblico; por lo tanto, debe acompaarse de las respectivas propuestas de reforma o reestructuracin de las administraciones pblicas competentes en materia urbanstica, as como el perfeccionamiento o modificacin especfica de la reglamentacin urbana, fundamentalmente planes urbanos, habilitaciones y edificaciones. Con el mismo propsito, debe sugerirse y proyectarse modificaciones a la legislacin en materia de arrendamiento urbano; debe atenderse el problema general de financiamiento de la vivienda y establecer los mecanismos, regulaciones e instrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y la cobranza. La necesidad de orientar procesos de densificacin urbana demanda de las autoridades desarrollar programas especiales que contemplen orientar y facilitar procesos de reurbanizacin de porciones enteras

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Perfil de un frente de manzana con distintos grados de consolidacin, treinta aos despus de la primera ocupacin, 2do sector de Villa El Salvador

de la ciudad. El punto de partida es considerar que la unidad de intervencin modificadora es la manzana ms que el lote. Lo sealado en las lneas anteriores es vlido para todas las ciudades. Cuando dirigimos nuestra atencin hacia aquellas reas nuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos, encontramos una dinmica urbana que ha merecido poca atencin en el medio acadmico, pese a que es la de mayor dinamismo en nuestros das. A la vez que ocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambin asistimos a procesos de densificacin de las urbanizaciones de bajos ingresos. La necesidad de orientar los procesos de desarrollo urbano para que los ser vicios y equipamientos que van a ser creados se conciban de manera que no se tornen obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos. Igualmente, son inditos los retos que nos plantean los tejidos de la ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador supuestamente unifamiliar ya muestran la tendencia a un desarrollo multifamiliar. La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramiento de reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all el mejoramiento habitacional. Reconociendo la novedad del tema, los anlisis y las propuestas que trabajamos convergen en un solo sentido: el de desarrollar acciones piloto que permitan disear trajes a la medida de una realidad urbana nacional para la que existen

propuestas globales, pero que no se sustentan en experiencias surgidas de gobiernos con voluntad poltica de atender, sin demora y sin triunfalismo, las necesidades urgentes de las mayoras urbanas.

Poltica de vivienda y de mejoramiento urbano

El primer aspecto que ha de atender una poltica de mejoramiento urbano es el entorno. Contar con vas adecuadas, as como redes de servicios y equipamiento, es clave para mejorar la calidad de vida de las familias, y constituye un requisito para la edificacin de la vivienda. En los barrios peruanos se observa con claridad que muchas familias toman la iniciativa de edificar su morada independientemente de la disponibilidad de agua corriente. Aunque tambin es evidente que, apenas se obtiene el agua, este hecho dinamiza y promueve los esfuerzos de las familias para la edificacin de la vivienda. Los proyectos y programas de mejoramiento urbano a menudo dejan de lado lo referente a la vivienda como tal, debido a lo largo y costoso de estos procesos. Generalmente, se acude al fcil expediente de apelar al esfuerzo propio de las familias para atender sus viviendas y hacerse la ilusin de que el proceso culminar de manera apropiada. Es fundamental recordar, sin embargo, que el proceso de mejoramiento urbano culmina cuando las familias habitan una vivienda adecuada, y no cuando sus barrios poseen

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servicios y equipamiento. El fin ltimo de una poltica de vivienda es el albergue adecuado. Sucede que los procedimientos de mejoramiento de la vivienda son distintos que los de mejoramiento del entorno, y el desconocimiento de los primeros lleva por inercia a concluir que una actividad de este tipo es sumamente onerosa cuando no es as. El mejoramiento del entorno requiere inversiones relativamente grandes, distribuidas en pocos paquetes de proyectos, que sern efectuadas por pocas empresas. No es el caso del mejoramiento y la ampliacin de viviendas en zonas ya ocupadas, pues all se reparte las inversiones en el tiempo y en pequeos proyectos debido a que no se trata de nuevos conjuntos de viviendas. Es necesaria, entonces, una aproximacin diferente a la de las grandes obras para obtener, en estos casos, los resultados apropiados respecto de las viviendas como tales.

Situacin de la infraestructura y servicios

En los ltimos treinta aos hemos asistido a un proceso gradual de mejoramiento del entorno urbano en los barrios subestndar. Porcentajes significativos de las ciudades cuentan ahora con agua y desage, as como con conexiones elctricas pblicas y domiciliarias. Tambin existe la red vial bsica, al igual que los servicios bsicos de salud y educacin locales. Puede afirmarse, entonces, que la mayora de las familias de bajos ingresos actualmente habita en urbanizaciones que disponen de los servicios y equipamientos bsicos para el desarrollo de la vida ciudadana. Pero el esfuerzo nacional desplegado para obtener estos logros se enfrenta ahora a nuevos retos que merecen ser explicitados: En primer lugar, los servicios y equipamiento bsico presentan serios problemas de calidad y cobertura. La poltica de

Alameda de la Juventud en Villa El Salvador. Una iniciativa conjunta de la Municipalidad distrital y desco en el ao 2001.

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financiamiento, subsidios y tarifas ocupa un lugar importante en la agenda de los asuntos pendientes de solucin. El tema de la gestin y el mantenimiento adecuado de los servicios es tambin de gran importancia. En segundo lugar, no es suficiente lo considerado bsico. An persiste entre los planificadores y polticos la idea de que la telefona, las reas verdes y el equipamiento recreativo de calidad no son aspectos significativos para el desarrollo de una ciudad popular moderna. Es preciso desplegar esfuerzos importantes para el desarrollo de otros servicios en zonas extensas de las ciudades: telefona en cantidad y banda necesaria, servicios para el desarrollo de la pequea empresa y microempresa, reas verdes y servicios recreativos. Finalmente, hay zonas de las ciudades que todava no estn servidas con lo elemental, hecho que agrava la situacin de pobreza y marginacin de grandes porcentajes de pobladores urbanos. La dificultad para financiar los estudios y las obras, sumada a la falta de disponibilidad de agua para ser distribuida en plazos y costos adecuados, explica en buena medida esta situacin.

Generalmente, los dos primeros asuntos no son considerados importantes, en desmedro de la atencin que requieren las familias que an no disponen de servicios y equipamiento. Nos encontramos as con una poltica de hechos consumados en la atencin de las necesidades de los ms pobres que, ante el problema de la vivienda, tolera que ocupen irregularmente nuevo suelo (que en algn momento tendr que ser objeto de procesos de dotacin de infraestructura y servicios, as como de legalizacin) en lugar de anticiparse a esta situacin. Se suele pensar que los pobres urbanos viven normalmente en urbanizaciones nuevas, carentes de todo servicio, sin preguntarse de dnde proceden. Esas familias por lo comn muy jvenes provienen, en su gran mayora, de las mismas ciudades, de antiguas urbanizaciones populares, de pueblos jvenes o similares. Y es por falta de alojamiento apropiado en sus barrios de origen que terminan siendo expulsadas hacia la periferia, donde tendrn que iniciar una vida de privaciones que bien podra ser evitada de existir una poltica adecuada para el tratamiento de esta problemtica.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL /

LA EXPERIENCIA DE desco
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Todo era un escenario de arena, donde los camiones cisterna se enterraban, por eso la prioridad era crear las avenidas principales Los sentimientos de apoyo mutuo se cimentaron, nos veamos en los espacios pblicos momentneos al interior de las manzanas, nuestros muros de estera y plstico slo ocupaban el frente del lote As crebamos un espacio amplio de arena, donde se realizaban las asambleas de la manzana o nos juntbamos para jugar fulbito

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Hugo Soto, Villa El Salvador

Densificacin habitacional en Lima Sur10

El desarrollo de la experiencia de densificacin como propuesta para mejorar el hbitat de la ciudad popular
Tras haber trabajado el tema de la autoconstruccin, hacia 1989 desco empez a estudiar la propuesta de densificacin habitacional, junto con la ONG CIED, cuyo equipo urbano ms adelante se convirti en el Instituto de Desarrollo Urbano Ciudad. En ese primer momento, el Programa Urbano realiz diversos estudios de base en el distrito de Villa El Salvador, que permitieron formular los proyectos que luego se gestionaron, logrando el financiamiento para su ejecucin. Entre 1990 y marzo de 1993, se ejecut, con fondos de la cooperacin francesa, la etapa piloto del primer proyecto de densificacin habitacional, que cont con la promocin de la Municipalidad de Villa El Salvador. En esta etapa, desco abord el tratamiento de la densificacin habitacional desde la perspectiva de la legalidad y, posteriormente, fue comprendiendo y asimilando el carcter integral de la problemtica. Desde un principio, estaba clara la vocacin por hacer de estas experiencias no casos sino procesos, que pudieran ser reproducidos e implementados por las instituciones pblicas o privadas comprometidas con el tema de la vivienda. La experiencia de densificacin habitacional desarrollada por desco ha atravesado diversas etapas, a lo largo de las cuales se ha combinado la realizacin de negociaciones de financiamiento, la ejecucin de hasta cuatro proyectos de desarrollo, estudios, diseos arquitectnicos, cabildeos y la elaboracin de propuestas de poltica a solicitud de diversas gestiones gubernamentales. El primer tramo del Proyecto Piloto de Densificacin Habitacional se ejecut en Villa El Salvador, en el Grupo Residencial N. 8, Sector II. Esta zona fue seleccionada, entre otras razones, por el grado de

Bautizo de un techado en el Proyecto Piloto, como anuncio de una densificacin habitacional exitosa quince aos despus. Familia Soto.

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Como se explica en la nota 3 de la Introduccin, la definicin de Lima Sur se refiere a la zona conformada por los distritos de San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo, entre Chorrillos y Lurn.

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nueva dimensin de la autoconstruccin al promover una densificacin apropiada para uso multifamiliar. Las propuestas iniciales de desco, que luego de algunos aos llevan a formular una poltica de densificacin estructurada, maduraron en el esfuerzo por reorientar y corregir el proceso de construccin espontneo, mientras se ofrecan aportes tcnicos, financieros e institucionales a las familias con el objetivo de producir viviendas que mejoren sus condiciones de vida y se adecen ms a sus expectativas. Bajo el lema construir ms viviendas sobre un mismo terreno, una primera propuesta se plasm en el apoyo tcnico urbanstico y financiero a la promocin de la construccin en altura de las viviendas que los pobladores posean. Este planteamiento constituy una novedad contrastado con las propuestas pblicas o privadas de entonces, incluyendo las de varias ONGs, ms inclinadas a promover programas de regularizacin de la tenencia del lote o desarrollar programas sociales de otro tipo, como proyectos de agua y desage, o la distribucin de alimentos por trabajo, que no tocaban el tema de la vivienda. As, la propuesta tcnico urbanstica formulada por desco coloc un punto nuevo en la agenda: utilizar mejor el espacio urbanizado para soportar adecuadamente ms gente en el mismo terreno, esto es, sin hacinamiento. Se esperaba optimizar el aprovechamiento de los servicios y las pocas facilidades existentes en los barrios durante su proceso de consolidacin. consolidacin de las viviendas, y la existencia de un nmero importante de organizaciones vecinales y de lderes particularmente interesados en el tema. Para desco, las consecuencias negativas del esfuerzo auto constructor eran y son una expresin de la crisis de crecimiento de una ciudad como Lima, desarrollada en extensin y no en intensidad. Por lo tanto, era preciso formular alternativas de poltica urbana y social que correspondieran a las prcticas y dinmicas de las familias en la produccin popular de sus viviendas. A inicios de la dcada de 1990 se estimaba que en Lima Metropolitana 200 mil lotes de un total de 370 mil ubicados en pueblos jvenes haban superado las etapas iniciales de crecimiento de la vivienda, y sus ocupantes se proyectaban espontneamente y de manera incontrolada a construir segundas plantas en sus casas.11

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Tal acercamiento no supona, en modo alguno, asumir las secuelas negativas de la espontaneidad sino, por el contrario, propiciar una

Riofro, Gustavo y Juan Tokeshi. Ms viviendas en el mismo terreno. Programa de Densificacin de la Vivienda en Villa El Salvador. Pobreza y Desarrollo, Lima: desco-FICONG, 1998

Por entonces, ms del 70 por ciento de las viviendas en barriadas de Lima contaban con redes de agua, electricidad, servicios de transporte pblico, por lo menos una avenida central asfaltada, y las primeras plantas edificadas con ladrillos. En otras palabras, se haba conseguido un grado cualitativamente superior de consolidacin urbana. Sin embargo, los pobladores reciban y siguen recibiendo una pobre atencin del sector pblico y no tuvieron ms alternativa que encargar a maestros de obra la direccin tcnica de sus construcciones. En algunos casos, stos sobredimensionaron las estructuras (columnas y vigas) incurriendo en una innecesaria elevacin de costos y, en otros, produjeron construcciones de mala calidad. Tradicionalmente, la poltica estatal para este sector social se ha limitado al apoyo con materiales de construccin (Banco de Materiales) y la provisin de algunos servicios bsicos, en particular en los nuevos asentamientos. Los programas que se ajustan a estas polticas suelen servir para captar clientela al gobierno de turno, y no se sustentan en ningn planteamiento tcnico urbanstico con proyeccin de mediano plazo, congruente con la dinmica urbana de los asentamientos populares. Hasta hace poco, las autoridades del Gobierno Central y de las municipales han considerado y an muchos polticos lo creen que el problema de la vivienda en el Per se resuelve solo con facilitar el acceso al suelo. Esto explica la insistente poltica de reparto del suelo desde la dcada de 1950. Pero una vez resuelto el acceso al suelo, quedan pendientes una serie de problemas, como la provisin de servicios, el proceso urbanstico propiamente dicho y todo lo referido a la construccin de la vivienda y su relacin con el contexto urbano. A partir de la dcada de 1970, el Estado peruano comenz a realizar con inters creciente las tareas del saneamiento fsico de las barriadas, la provisin de servicios de agua y desage, de escuelas, centros de salud, vas, etctera, y posteriormente se comprometi con el saneamiento legal de los terrenos. Pero el tema de la vivienda popular de los pobres nunca fue asumido, pues se consideraba un reto exclusivamente privado de las familias, ante el cual al Estado, sea desde el Gobierno Central o desde el Gobierno Local, no le

Proceso de la vivienda popular. Primero se habita, con el paso de los aos y la capacidad de organizacin se logran los servicios, la titulacin y el crecimiento de la vivienda, albergando bajo el mismo techo a la siguiente generacin.

corresponda actuar. La exoneracin oficial de la exigencia de tramitar licencias de construccin en los barrios populares forma parte de esta visin. Esta visin del desarrollo urbano, concepcin que en gran medida persiste, se corresponda con la lectura generalizada de los profesionales de la construccin (gremios de ingenieros y arquitectos), as como con la interpretacin de las empresas constructoras acerca del mercado inmobiliario. Por lo tanto, el tema de la construccin de la vivienda de las familias de escasos ingresos y el de los crecientes procesos de densificacin habitacional en la ciudad popular, no estaban presentes en la agenda nacional. Es en este contexto que algunas instituciones con experiencia en el trabajo barrial dieron inicio al desarrollo de una propuesta que recoga nuestra propia experiencia, as como las preocupaciones concretas de algunos profesionales sobre la necesidad y urgencia de atender, con visin de futuro, los problemas crecientes de una urbanizacin catica y sin planeamiento. As, se desarroll la concepcin general del Programa de Densificacin Habitacional, que se despleg en cuatro etapas (vase el Cuadro 1).

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Cuadro 1 Etapas del Programa de Densificacin Habitacional

Etapa
ANTECEDENTES (antes de 1990) PILOTO (1990-1993)

Fases / Hitos
Diseo y gestin del Proyecto

Ejes principales
Demostrar la factibilidad de elaborar una poltica de densificacin incluyendo el rgimen de propiedad.

Proyecto con cooperacin Probar la asistencia tcnica. francesa Control de construccin (subsidio de mano de obra). Evaluacin/rediseo Movilizar dinero privado de los bancos. Probar tasa de apalancamiento (1/2 primero, 1/3 despus). Probar que las ONG podan facilitar la construccin de casas. Creacin de Provipo. Proyecto Cooperacin Holandesa / Misereor 1995-1998. Premio Mejor Prctica de Hbitat en el Per. Cabildeo con autoridades. Propuesta de calidad al Viceministerio de Vivienda. Estudio de casos piloto y encuestas. Avanzar hacia una escala mayor en la entrega de crditos y de construcciones. Continuar la propuesta de trabajo que incluye como paquete calificacin-crdito-construccin. Expedir un sistema pblico de bonos. Lograr incidencia en polticas pblicas a travs de cursos de capacitacin que recogen el aprendizaje obtenido al brindar asesora tcnica. La calidad de la vivienda es un tema de polticas pblicas y urbanismo.

PROVIPO (1993-1998) y PROPUESTA DE CALIDAD (1998-2001)

PROGRAMA PASO Incidencia en polticas pblicas. A PASO Ampliacin (2002-2005)

Disear un modelo de crdito y construccin operativo y replicable. Ampliar la escala de operacin (Lima Sur y nacional) Bsqueda de marco institucional de operacin.

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Cuadro 1 Etapas del Programa de Densificacin Habitacional

Zonas de Intervencin

Lecciones aprendidas
Necesidad de contar con los instrumentos tcnico-normativos. Subsidiar la asistencia tcnica. Trabajar con bancos privados con tasas de apalancamiento. Desechar grupos solidarios como forma de garanta. Se prob la asistencia tcnica, control de mano de obra, sociedad con bancos privados y posibilidad de construir. Trabajo con bancos: fondos de garanta y no fondos rotatorios. Morosidad y dificultades de sostenibilidad por prdida de fondos de garanta. En asistencia tcnica, se hace necesario trabajar en la revisin de las tipologas de edificaciones y modelos de diseo. El tema de la calidad de la vivienda no interesa realmente a los municipios para ser asumido como poltica municipal.

Se comprob la existencia de una tipologa nacional de viviendas densificables segn sus grados de consolidacin Uso de fondos de apalancamiento modalidad fideicomisos. Trabajo con cooperativas y ONG que otorgan crdito. Se pudo compartir con las familias la responsabilidad de dirigir el proceso constructivo. La proximidad y acceso a asesores y funcionarios para discutir temas especficos es una oportunidad real para lograr incidir en polticas de vivienda.

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Esto ocurra cuando la vivienda popular ya se estaba convirtiendo en el sector habitacional ms importante de nuestras ciudades, particularmente en el caso de Lima.

Lnea de base
Para avanzar hacia una poltica integral de atencin de la vivienda popular es preciso partir del conocimiento real de la problemtica y de las condiciones existentes, y que esto permita incidir efectivamente en las polticas del Estado (el Gobierno Central diversos poderes del Estado, las regiones de reciente creacin, y los municipios provinciales y distritales). Es decir, se requiere un diagnstico, aunque sea preliminar y general, del proceso nacional urbano en curso y del papel de los diversos actores comprometidos con este. Por ello, cualquier incidencia que se proponga no puede limitarse a lo que gruesamente podramos llamar el gobierno en sus diferentes mbitos (nacional, regional y local). Tambin debe considerar a otros actores y el tejido de relaciones existentes con los espacios del mundo econmico y financiero institucional, as como el papel que le corresponde al mundo acadmico en la formacin de los profesionales que se encargarn de la construccin, el mejoramiento y el mantenimiento del parque de vivienda nacional. Desde el punto de vista de desco, algunos rasgos centrales del diagnstico sectorial eran los siguientes: - La mayor parte de las antiguas barriadas experimentaban procesos avanzados de consolidacin urbana. - En las barriadas, la urbanizacin y la vivienda no estaban terminadas pese a los esfuerzos de sus pobladores, que con poco o ningn tipo de apoyo tcnico o crediticio hacen esfuerzos por mejorar las condiciones del hbitat. - Las viviendas existentes, concebidas inicialmente como unifamiliares, comenzaban a experimentar un proceso masivo y espontneo de densificacin transformndose en multifamiliares, pero muchas veces en condiciones de hacinamiento. - Este proceso se daba, y en gran medida contina, al margen de las polticas oficiales y desafiando el diagnstico tradicional o el desinters del mundo poltico e institucional por los complejos procesos de construccin de la vivienda popular,

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Crecimiento urbano de Villa El Salvador

ms all del tema de la legalizacin de la propiedad de los lotes de terreno y el abastecimiento de servicios urbanos elementales para el grueso de la poblacin urbana del pas.

Etapa 1. Antecedentes (antes de 1990)

Estrictamente, esta etapa es el punto de partida de una larga experiencia que entonces no se vislumbraba. En ese momento, desco se propuso crear y validar nuevos mecanismos alrededor de tres lneas de accin relacionadas con el proceso de densificacin habitacional: tcnico-urbanstica, financiera y de construccin de un marco institucional. Ante la inexistencia de una poltica social de vivienda adecuada para los sectores pobres, desco se propuso los siguientes objetivos generales de largo plazo: Hacer intervenir al sistema financiero privado nacional e internacional en el proceso de densificacin urbana, generando mecanismos adaptados a la realidad de las familias de los sectores populares. Construir ms viviendas en un mismo terreno, promoviendo un crecimiento en altura de la ciudad para evitar su expansin horizontal costosa. Desarrollar propuestas tcnicas y diseos de construccin, en permanente dilogo y concertacin con la poblacin, que revirtieran las tendencias negativas de la autoconstruccin espontnea en altura. Estos aos corresponden a un periodo econmico, social y poltico muy singular en la historia del Per, cuya breve presentacin le permitir al lector comprender mejor los inicios de la experiencia de densificacin habitacional y sus circunstancias. Gran parte del gobierno de Alan Garca (1985-1990) estuvo signado por una grave crisis econmica, la hiperinflacin y un considerable deterioro del sistema financiero. Las polticas sociales y urbanas sostenibles se diluyeron en el marco de polticas clientelares. Esto ocurri, por ejemplo, con las polticas de crdito estatal a los sectores populares, como las adoptadas entonces por el Banco de Materiales (creado en 1980), el programa de crditos supervisados, el sistema mutual y los crditos reajustables de unidades de construccin que se conocieron como USPAC. La respuesta del gobierno frente a los altos ndices de morosidad que se presentaron en estos casos fueron las amnistas y

Etapas de la experiencia de apoyo a la densificacin habitacional

Para entender las fases que ha atravesado la experiencia de apoyo a la densificacin, hay que distinguir los diversos proyectos ejecutados, las connotaciones de su financiamiento, as como los objetivos y actividades comprometidas, y tambin tener en cuenta que esta lnea de accin ha ido perfeccionndose en el camino y, por ello, incorporado actividades adicionales no previstas. La presentacin que seguidamente realizamos de cada etapa incluye las lneas de accin (legal, crdito, asistencia tcnica, etctera) y algunas conclusiones o evaluacin del periodo. Asimismo, se ha intentado resumir las actividades ms importantes llevadas a cabo con distintos actores, los resultados y las principales lecciones aprendidas en cada etapa. Esta reconstruccin, hecha a propsito de la sistematizacin de la experiencia, corresponde a una lectura desde el presente para ordenar mejor el pasado. Es, pues, una apreciacin que nos permite manejar de una manera ms rica e integral la experiencia desarrollada.

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condonaciones. Por supuesto, ello gener lealtades polticas a los gobernantes y algunos aplausos, pero a costa de implantar una pobre cultura popular de crdito, no dispuesta a honrar las deudas sino, ms bien, a presionar por nuevas amnistas. Paralelamente, en el terreno ideolgico, en particular en la lite poltica gobernante, se impona entonces la propuesta del economista Hernando de Soto de enfrentar los problemas de la pobreza urbana mediante la formalizacin de la propiedad, asumida casi como la varita mgica para superarla. Esto es, suponer que la entrega de ttulos de propiedad a las familias populares en los asentamientos informales permitira que stas hipotequen sus viviendas, como una manera de mover este capital muerto y as tender puentes entre los propietarios informales y la banca privada. Si bien la idea de la densificacin habitacional est marcada por el objetivo del mejoramiento de las viviendas y la asesora para la autoconstruccin, son los aspectos legales los que tienen un gran peso en la propuesta inicial de desco. Para materializar sus objetivos, el Programa Urbano deba seleccionar cuidadosamente la zona de intervencin. Esta tena que ser parte de un distrito con barriadas en un proceso de consolidacin avanzado; es decir, cuyos habitantes estuvieran enfrentando el reto de iniciar el proceso de autoconstruccin en altura. En cierta medida, esta zona podra haberse ubicado en el distrito de San Juan de Lurigancho donde el Programa Urbano de desco haba trabajado desde inicios de 1980, pero en ese entonces una parte importante del rea de expansin barrial de dicho distrito se encontraba en su primera etapa de asentamiento. Tampoco se consider conveniente trabajar en el distrito de El Agustino, donde se desarroll la experiencia anterior de desco, pues se trataba de una zona con otro tipo de complejidades, en la que la remodelacin y el ordenamiento barrial tenan una alta prioridad, mayor que el tema de la densificacin habitacional. Villa El Salvador (VES) surgi, entonces, como la mejor alternativa. En ese distrito, aproximadamente 47 por ciento de las viviendas ya tenan cimentacin, muros y techo provisional como lo comprobara un estudio de campo realizado a fines de la dcada de1980 y slo un 8 por ciento eran viviendas precarias o

provisionales; 18 por ciento tenan casco en el primer piso (cimentacin, muros y techo aligerado) y el 27 por ciento restante se encontraba en construccin del segundo o tercer piso. Adicionalmente, desco vena trabajando junto a sus autoridades y tena facilidades para formular una propuesta que fuera comprendida y aceptada con confianza. Con 2.700 hectreas de extensin y una poblacin, en ese tiempo, de 265 mil habitantes, el distrito de Villa El Salvador fue seleccionado para el desarrollo del primer proyecto implementado en el marco del Programa de Densificacin Habitacional. VES fue fundada en 1971 en un vasto arenal al sur de Lima, como una barriada planificada y asistida por el gobierno militar de entonces. A partir de 1983 se convirti en un distrito con cuatro zonas claramente distinguibles: la urbana habitacional o de vivienda, el parque industrial, la agropecuaria y la recreativa de playas. Las razones tcnicas ms importantes que determinaron la eleccin de Villa El Salvador como sede del Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional, fueron: - El agotamiento de nuevas reas de expansin habitacional para la zona urbana, lo que comprometa el desarrollo de las zonas agropecuaria e industrial. A principios de la dcada de 1990, el Proyecto hizo un estimado del crecimiento demogrfico de Villa El Salvador que mostr que el rea urbana (exceptuando la zona agropecuaria y el cerro Lomo de Corvina) slo podra dar cabida a 30 mil habitantes nuevos bajo la lgica de una familia un lote. - La aparicin de una segunda generacin, los hijos de los ocupantes originales, que tornaba cada vez ms frecuente que dos familias vivieran en el mismo lote, generando las condiciones para el hacinamiento y tugurizacin de la vivienda a mediano plazo si el proceso no se conduca adecuadamente. Cuando se dio inicio al Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional, el 35 por ciento de la poblacin del distrito se encontraba entre los 16 y 30 aos de edad.

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- La planificacin de la ocupacin del espacio urbano, desde un inicio organizada en funcin de un diseo integral (grupos residenciales), facilitaba cualquier proceso de intervencin y su propia replicabilidad interna. - La experiencia de autogestin de su poblacin y los niveles de participacin y gestin alcanzados. La existencia de la Comunidad Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES) y la organizacin vecinal de los grupos residenciales desde la base, constituan una fortaleza importante que haba que tener en consideracin. - La experiencia planificadora del distrito, que discuta un segundo Plan Integral de Desarrollo promovido por el municipio (1989), mostraba la voluntad poltica de sus autoridades y poblacin de adelantarse al futuro, identificar sus problemas y planificar soluciones para el desarrollo del distrito. Partiendo de estas consideraciones, el planteamiento del Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional se realiz con las autoridades de la Municipalidad de VES. La participacin de la poblacin organizada garantizara el xito del trabajo de las ONG promotoras: desco y el Instituto de Desarrollo Urbano Ciudad. Junto con las autoridades municipales, se busc el respaldo de la Cooperacin Descentralizada Francesa, el que se obtuvo a travs del municipio de la ciudad de Rez y del Programa Hbitat Solidaridad (PHS). - El liderazgo de VES en el Cono Sur de Lima. La organizacin y autogestin para el desarrollo logrado en pocos aos constitua un elemento importante para la replicabilidad y tendra efecto demostracin frente a los distritos vecinos, enfrentados a la misma problemtica. En 1989 se realizaron algunos estudios de campo y se analiz la normatividad legal vigente en materia de vivienda. Las encuestas aplicadas en VES mostraron una realidad de viviendas con ttulo de propiedad, densificadas espontneamente, que excepcionalmente posean declaratoria de fbrica, etctera. Fue posible identificar diversos aspectos que requeran atencin, relacionados con la densificacin habitacional y conectados, a su vez, con los aspectos constructivos y financieros de la vivienda. En esta experiencia participaron juntos por primera vez desco y la ONG Ciudad.12 Como ha sido mencionado, desco inicialmente plante la necesidad de desarrollar mecanismos legales para permitir la

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Inicialmente se trat del Programa Urbano del Centro de Investigacin y Educacin del Desarrollo (CIED), que luego se transformara en la ONG Ciudad.

ejecucin de las diferentes alternativas de uso multifamiliar bosquejadas por el Proyecto. El aspecto jurdico de la vivienda se vincul a la necesidad de un mejor conocimiento de los mecanismos financieros. Era necesario formular un sistema que, tomando en cuenta la condicin econmica de los pobladores y la situacin legal de los bienes que posean (terrenos y/o viviendas), permitiera el establecimiento de garantas suficientes y viables. As, el Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional consider apoyar a los pobladores participantes en la regularizacin de la propiedad de sus terrenos y viviendas (existentes y por construir), y tambin sustentar los cambios de zonificacin que permitieran la construccin en altura. Esto supona, adems, la

elaboracin de los contratos para proceder al financiamiento y construccin de las viviendas. La propuesta de densificacin habitacional fue formulada como un pequeo proyecto piloto, a fin de ofrecer ejemplos exitosos para un programa de densificacin de alcance distrital. Por consideraciones de orden prctico, que entrecruzaban la organizacin social con caractersticas urbanas de las viviendas, se escogi el Grupo Residencial N. 8, Sector 2 de VES.13 En ese momento, desco trabajaba en el Cono Sur, y particularmente en Villa El Salvador, otras lneas de apoyo a la organizacin popular, vinculadas al abastecimiento de alimentos a los comedores populares (desde una Central de Comedores

Instrumento elaborado por el Proyecto que permite medir los grados de consolidacin de un barrio (Ver cuadro 13)

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La zona urbana de VES se organiza segn sectores residenciales, que se dividen en grupos residenciales (del 1 al 9 en ese momento). Cada grupo residencial cuenta con 16 manzanas, conformadas por 24 lotes cada una; es decir, 384 lotes por grupo. Mientras las dimensiones de los lotes de esquina son de 9 por 20 metros cuadrados, los lotes con un solo frente tienen 7 por 20 metros cuadrados.

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Autogestionarios) y la realizacin de estudios y proyectos sobre agua potable. El inters por el tema de la densificacin habitacional empieza a crecer a partir del estudio sobre la evolucin y los cambios urbansticos que se estaban produciendo en la ciudad popular. El propsito especfico de los integrantes del Programa Urbano era alcanzar una lectura ms real del planeamiento urbano, en la medida en que este se relaciona con los aspectos legales y administrativos de la propiedad urbana de la vivienda. Es as que, finalmente, aparecieron conectados con la temtica de la densificacin habitacional. Si bien el proyecto conjunto de densificacin habitacional y los aliados con este propsito enriquecan la mirada de la problemtica orientndola hacia un enfoque integral, eran otros los actores ocupados de los aspectos propiamente constructivos y arquitectnicos. La meta del trabajo de promocin de desco era aportar e incidir en las instancias municipales para adecuar la normativa legal vigente y facilitar los procesos de densificacin habitacional en VES. Es decir, definir los mecanismos legales que permitieran promover formas viables de acceso al suelo y a la vivienda para las familias en las barriadas, en vista de que estas zonas de la ciudad presentan, a la vez, las mayores posibilidades y dificultades para activar el proceso de crecimiento urbano vertical en Lima. En ese momento, se consideraba indispensable profundizar los anlisis sobre las perspectivas de la densificacin (espontnea), para atender los requerimientos de vivienda popular.14 Inmediatamente antes de la ejecucin del Proyecto Piloto de Densificacin Habitacional, se recopil y analiz informacin que permitiera desplegar mecanismos arquitectnicos, econmicofinancieros, jurdicos y sociales para facilitar la densificacin habitacional. Se esperaba que, ms adelante, a partir de la experiencia

de este proyecto, sera factible generalizar el proceso de densificacin habitacional en todo el distrito de VES, y probablemente en otros lugares de la ciudad. Los aportes de desco en esta fase fueron su experiencia en la perspectiva legal y el trabajo propiamente de carcter social. El inters por avanzar en un mejor conocimiento de los aspectos econmico financieros y una mayor comprensin del tema constructivo arquitectnico, aparecieron slo como un reto complementario.

Lecciones aprendidas en esta etapa

La primera leccin aprendida en el proceso de diagnstico fue la necesidad de contar con instrumentos tcnico normativos que permitieran facilitar y, luego, desencadenar un proceso de densificacin habitacional que se alejara de la informalidad y diera seguridad a las familias ante el desafo de mejoramiento y ampliacin de sus viviendas. El aprendizaje en cuanto a incidencia fue bastante limitado, pues esta tarea se sustent en la confianza y el optimismo de que los diversos actores se comprometeran intensamente con el desarrollo del proceso. Suponer que la incidencia se producira con mucha facilidad corresponda a una evaluacin puramente deductiva, en la que pareca evidente que un proyecto de mejoramiento de la vivienda, que consolidara los procesos de densificacin habitacional en curso, slo poda ser una pieza importante que el desarrollo urbano, institucional y de promocin demandaba con urgencia. Por lo tanto, el inters del Estado (empezando por los municipios) para apoyar este proceso aparecera tan pronto se hicieran pblicos los primeros resultados prcticos que demostraran las bondades de la propuesta. En sus inicios, el Programa de Densificacin Habitacional de desco detect algunos tipos de vivienda que espontneamente ya

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Vase Castro, Mariano. Aspectos jurdicos de la densificacin habitacional en barriadas. Caso Villa El Salvador. En Materiales para la promocin. Documentos de Trabajo. Lima: desco, 1991.

se desarrollaban en VES y que no correspondan a la creencia generalizada de que todas las viviendas barriales construidas hasta ese entonces tenan caractersticas muy parecidas (vase el recuadro). La observacin principal planteada a estas construcciones espontneas era que, por la carencia de asesora tcnica, terminaban

en tugurios. En lugar de ese proceso, con la idea de aumentar la capacidad de alojamiento del terreno mediante la subdivisin del lote, se constat que era posible promover una ocupacin adecuada del rea libre y la construccin de segundos y terceros pisos (de carcter independiente).

Tipos espontneos de vivienda densificada en VES a b c d La casa aparentemente para una familia, pero en la que vivan ms. La mayora de las viviendas apuntaban a este tipo, pero en el camino iban modificndose hacia el tipo de escalera exterior. Sin embargo, albergaban a ms de una familia sin tener independencia. La vivienda de dos pisos, con una escalera exterior que llevaba al segundo piso independiente. Se trata de una variacin de la vivienda unifamiliar, modificada para crear otra vivienda independiente o para hacer un negocio en el primer piso y vivir en el segundo. La subdivisin del lote original para hacer dos o ms viviendas. Por entonces se trataba de un tipo reciente y de poca difusin. El edificio, que consiste en construir varios pisos con uno o dos departamentos por piso, con los primeros pisos dedicados al comercio. Se ubican sobre todo en las rutas asfaltadas y, ms de la mitad de ellos, en las esquinas. Los cuestionamientos a este tipo de edificacin sostenan que se utilizaba al mximo el terreno, sin dejar patios o lugares por donde iluminar y ventilar, con la intencin especulativa de sacarle el jugo al terreno.

Fuente: Propuesta de los arquitectos Jorge Burga y Juan Tokeshi (CIED).

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Etapa 2. Piloto (1990-1993)

Esta etapa comprende el proceso de montaje y ejecucin del Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional. desco participa como institucin responsable de la lnea de organizacin y de los aspectos legales relacionados con la propiedad del lote y la vivienda. La asesora tcnica corresponda estrictamente al equipo de Ciudad. Entre febrero de 1990 y diciembre 1991 se desarroll una fase de planteamiento del proyecto y de estudios preliminares. Incluy estudios de campo en Villa El Salvador para sondear la situacin de las viviendas en el distrito y, especialmente, el diseo del sistema de crdito que acompaara la propuesta urbanstica. Cabe mencionar que el gobierno de Alberto Fujimori, establecido democrticamente en julio de 1990, se transform en autocrtico luego del autogolpe en abril de 1992. Si bien dicho rgimen contrarrest exitosamente las acciones subversivas, lo hizo sin mayor respeto por las garantas constitucionales. Un poco antes, en agosto de 1990, el gobierno aplic un paquete de medidas econmicas que condujo, de un da a otro, a un aumento general de los precios del orden del 400 por ciento. Frente a ello, la poblacin de los barrios populares puso en prctica estrategias colectivas de sobrevivencia, como organizar ollas comunes para la alimentacin de las familias. Gradualmente, el rgimen de Fujimori puso nfasis en la aplicacin de polticas de asistencia social antes que en polticas urbanas de corto o mediano plazo. A partir de entonces, y contradiciendo su oferta electoral, reform el Estado y desarroll una poltica econmica neoliberal que redujo an ms el empleo, aumentando el nmero de pobres en el pas. Parte de la reforma consisti en eliminar la banca de fomento (como ocurri con el Banco de la Vivienda que sostena al sistema mutual), virtualmente suprimir el marco institucional en torno del sector Vivienda, empezando por la desaparicin del ministerio del ramo, y desactivar el Sistema Nacional de Planificacin.

Subdivisin de lote original, por iniciativa de sus propietarios. Grupo 5 del 2do sector en Villa El Salvador.

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Es importante recordar, tambin, que entre 1990 y 1992 se produjo en Lima la mayor ofensiva de Sendero Luminoso. El terror penetr en los barrios populares desarticulando la organizacin vecinal. Muchos dirigentes barriales fueron amenazados por la subversin y tuvieron que esconderse o partir al exilio; algunos, entre ellos los de Villa El Salvador, fueron heridos o asesinados. Sendero extendi su amenaza al personal de los proyectos de las ONG, denunciando sus actividades como parte de las maniobras orquestadas del imperialismo para confundir y explotar a los pobres. La organizacin subversiva llam a la poblacin a no pagar las deudas contradas con las ONG, a la par que las acusaba de llevar adelante la explotacin capitalista en los barrios. Entre enero de 1992 y marzo de 1993 se desarroll la Etapa Piloto propiamente dicha, primer proyecto financiado por la Cooperacin Descentralizada Francesa, el Programa Hbitat Solidaridad (IHS) y la ciudad de Rez, esta ltima hermanada con Villa El Salvador. El Municipio de Rez (Francia) actu como cooperacin extranjera y acompaante del desarrollo de la experiencia piloto. Es preciso destacar la importancia del apoyo de esta cooperacin descentralizada, porque no slo fue financiero sino que involucr a profesionales franceses; en especial, por comprender el espritu del proyecto y, a partir de ello, priorizar la materializacin de la visin sobre las exigencias para el cumplimiento estricto de las metas programadas, difciles de cumplir en el delicado contexto sociopoltico y econmico del pas. Hacia 1992, cuando el Proyecto Piloto inicia sus actividades de campo, la accin terrorista de Sendero Luminoso en Villa El Salvador era considerable. Difundir las bondades del proyecto, colocar publicidad o convocar a reuniones pblicas era bastante riesgoso. Luego, en la fase avanzada de su desarrollo, resultaba incluso peligroso realizar los cobros a los pobladores y, peor an, tratar de ejecutar las garantas prendarias en caso de incumplimiento de pagos. Uno de los retos principales de esta etapa fue determinar a qu institucin se encargara la gestin financiera de los crditos de vivienda. Tras estudiar diversas opciones, en un proceso de aproximaciones sucesivas, finalmente se decidi que el Banco Wiese

El techado en una vivienda popular es una suma de tradiciones: la organizacin del trabajo constructivo, la participacin de toda la familia y el propio bautizo que con el tiempo se constituyen en un ritual.

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Ltdo. sera el agente financiero del Proyecto Piloto. Luego de largas negociaciones, se firm un convenio con esta entidad, en un momento en que la experiencia de las ONG involucradas en operaciones financieras con bancos comerciales era prcticamente nula. Finalmente, se mont un sistema de evaluacin y gestin crediticia que permiti el otorgamiento de 42 crditos, dando lugar a un nmero similar de construcciones o intervenciones de viviendas. Para el Banco Wiese Ltdo., tambin se trat de la primera experiencia de aplicacin de una lnea de crdito de vivienda orientada a sectores de bajos ingresos. Hasta entonces, dicha entidad slo haba apoyado a microempresarios. El pblico en este caso era nuevo, prcticamente desconocido, y tradicionalmente no haba sido atendido por las entidades financieras privadas. Se estableci un Comit de Pilotaje para operar el Proyecto, integrado por tres personas: un representante de la asociacin de pobladores, uno por la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador, y un tercero por las ONG y la Cooperacin Francesa. ste deba encargarse de la inscripcin, verificacin, tramitacin y toma de decisiones en relacin a las solicitudes de crdito presentadas. El banco se diriga al Comit para informar sobre el estado de recuperacin y depsitos efectuados a propsito de los crditos otorgados. El objetivo esencial del Proyecto Piloto era promover edificaciones adecuadas para la segunda generacin de pobladores, que entonces densificaban sus viviendas sin asesora profesional alguna con el propsito de ampliar el espacio habitable. La propuesta consideraba tambin la posibilidad de que las intervenciones permitieran mejorar los ingresos econmicos de las familias por medio del alquiler de partes de la vivienda. El Proyecto Piloto se haba propuesto probar algunas hiptesis de trabajo, hecho que condicion la intervencin sobre un reducido nmero de casos (41 crditos). Por ello, el incremento de la demanda

por el servicio no constituy un reto central de la propuesta. Ciertamente, se evalu la demanda potencial a fin de proyectar la experiencia a escala distrital, pero no constituy una preocupacin explorar el mercado potencial. La idea era que la poblacin que densificaba espontneamente lo hiciera de la mejor manera, contando con apoyo profesional. Se buscaba apoyar a familias que queran construir sus viviendas sobre un mismo lote, para que este trabajo fuera coherente y dirigido, en lugar de la prctica tradicional de los barrios populares de construir partes aisladas de la vivienda (ampliacin por cuartos) con asistencia tcnica muy limitada. As, surgi la necesidad de trabajar en estrecho contacto con las familias, los maestros de obras y dems autoconstructores. Se buscaba que la poblacin accediera al apoyo tcnico desde la etapa del diseo hasta la construccin de la vivienda. El apoyo tcnico fue considerado como un elemento cualitativo clave para el diseo de la vivienda, en la perspectiva de definir una poltica de densificacin habitacional urbana para los sectores populares. Este ejercicio consista en estimar que cada casa era un caso, como una forma de dar a entender la necesidad de trabajar acompaando a cada familia durante todo el proceso. desco subsidiaba la mano de obra de los maestros, a fin de garantizar que stos cumplieran con las indicaciones del equipo tcnico. Sin embargo, lleg al convencimiento de que era ms adecuado subsidiar la asistencia tcnica por dos motivos: la alta tasa de morosidad de las familias generada por el vnculo del subsidio a recursos provenientes de la cooperacin al desarrollo; y segundo, la asistencia tcnica constituye un factor menos costoso que las familias no reconocen como necesario, a pesar de que se relaciona estrechamente con la calidad de lo construido.15 As, en la etapa siguiente, los subsidios se aplicaron en favor de la asistencia tcnica y no de la mano de obra, pues se estimaba que este componente

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Por entonces, el Proyecto Piloto tambin plante implementar un depsito de materiales. Tras una encuesta a las ferreteras de la zona (que consider precios, tamao, stock y calidad del material puesto en la obra), se descart la idea del depsito propio, pues, aparte de las dificultades que significaba organizarlo, la diferencia de precios con los materiales trados desde fuera era poca.

podra, en algn momento, ser cubierto con recursos pblicos, y por eso haba que someter a prueba la propuesta. Las evaluaciones realizadas en 1993 permitieron establecer que la experiencia represent un ahorro para las familias y la produccin de la vivienda popular. El costo por metro cuadrado de casco habitable fue de 48,90 dlares, en comparacin con los 120 dlares metro cuadrado de la construccin convencional y de los 75 dlares metro cuadrado del autoconstructor sin apoyo tcnico y financiero. La optimizacin del proceso constructivo posibilit un ahorro importante en relacin a la construccin tradicional en barriadas y al mercado de la construccin formal. Sin embargo, el costo de la asistencia tcnica siempre fue cubierto por la cooperacin internacional. Como en el Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional las ONG recibieron un total de 79.750 dlares, financiados por la Municipalidad de Rez, el costo unitario promedio de intervencin por el nmero de crditos otorgados result ser de 1.945,12 dlares. En esta etapa se intervinieron cuarenta lotes con 41 crditos, beneficiando a 65 familias y mejorando las condiciones de vida de 307 personas. Se disearon 122 unidades de vivienda, de las que fueron construidas 87. El rea total construida fue de 4.678 metros cuadrados. El promedio del crdito otorgado a las familias fue de 1.960 dlares y el rea de techado total de 8.462 metros cuadrados en el 85 por ciento de los casos, de lo que result un promedio de 90,5 metros cuadrados por vivienda. Un grupo de familias beneficiadas efectu 28 ampliaciones adicionales con sus propios recursos, lo que mostr no slo la aceptacin de la propuesta sino su potencial replicabilidad. Igualmente, 12 familias continuaron construyendo y mejorando el acabado de sus viviendas. La experiencia permiti asimismo que 11 familiares, que por entonces habitaban precariamente en terrenos invadidos, regresaran a vivir en los departamentos o cuartos independientes edificados, mejorando significativamente su calidad de vida.

Tambin se mejor la situacin econmica de las familias constructoras, pues cuatro de ellas lograron alquilar habitaciones y nueve habilitaron locales para actividades productivas o comerciales. En el Proyecto Piloto de Autoconstruccin Asistida hacia la Densificacin Habitacional el banco exigi el establecimiento de dos tipos de garantas: El Fondo de Garanta Solidario (FOGAS), constituido por el 10 por ciento del monto total de cada crdito otorgado por el banco a los beneficiarios del proyecto, que deba depositarse inmediatamente a nombre de la Asociacin de Beneficiarios del Proyecto. Este fondo sera la primera garanta lquida que el banco afectara si algn beneficiario no realizaba el pago de sus cuotas. El Fondo de Garanta de la Densificacin (FOGADE), aportado por la Cooperacin Descentralizada Francesa (Municipio de Rez), que fue depositado desde el inicio en el Banco Wiese Ltdo. Es decir, la cooperacin francesa, adems de apoyar los aspectos tcnico urbansticos y de promocin social, tambin sustent el Fondo de Garanta. Esta garanta permiti que el banco prestara el doble del depsito a travs de crditos a los beneficiarios. De este modo, se respaldaba el 50 por ciento del total del crdito otorgado. El Proyecto se ejecut en dos tramos, con la participacin de un grupo de beneficiarios en cada uno (vase el recuadro).

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Datos sobre el crdito a los dos grupos de la Etapa Piloto Crditos otorgados: 41 Monto total crditos (primero ms segundo grupo): US$ 85.000 Primer grupo de crdito: total 18 3 crditos de US$ 1.100 (subsidio: US$ 670) 9 crditos de US$ 2.200 (subsidio: US$ 1.540) 5 crditos de US$ 3.300 (subsidio: US$ 2.310) 1 crdito de US$ 3.960 (subsidio: US$ 2.473) Total: US$ 43.560 Tasa de inters: 14% anual Subsidio: 100% de la mano de obra equivalente a US$ 30.193 Plazo de gracia: ninguno Segundo grupo de crdito: total 23 18 crditos de US$ 1.480 (subsidio: US$ 332) 5 crditos de US$ 2.960 (subsidio: US$ 664) Total: US$ 41.440 Tasa de inters: 17% anual Subsidio: 50% de la mano de obra, equivalente a US$ 9.296 Plazo de gracia: dos meses En ambos casos, el plazo de reembolso de los crditos era de tres aos. Fondos Etapa Piloto (total: US$ 154.833) - Direccin tcnica/ ONG = US$ 79.750 - Ciudad: US$ 58.412 - desco: US$ 21.338 Primer grupo Ciudad: US$ 45.844 desco: US$ 17.146 Segundo grupo Ciudad: US$ 12.568 desco: US$ 4.192 Fondo de garanta: US$ 35.594 - Primer grupo: US$ 21.780 - Segundo grupo: US$ 13.814 Subsidio mano de obra: US$ 39.489 - Primer grupo: US$ 30.193 - Segundo grupo:= US$ 9.296

Los crditos bancarios fueron otorgados en moneda extranjera, debido a la creciente inflacin y la consiguiente dolarizacin de la economa. Todos los crditos comerciales se establecieron con un plazo de pago de 36 meses. La forma de pago se fij en cuotas iguales de amortizacin mensual. La tasa de inters era la vigente en el mercado (19 por ciento). Cada prestatario poda conocer exactamente su estado de cuenta.
Cuadro 2 Crditos otorgados en la Etapa Proyecto Piloto Primer grupo Nmero de crditos otorgados Monto de crditos Palanqueo del fondo de garanta del programa 18 Segundo grupo 23 Total 41

US$ 43.560 1/2

US$ 41.440 1/3

US$ 85.000

Los crditos fueron otorgados bajo la modalidad de banca personal, y consideraron los ingresos de todos los miembros de la familia que habitaban la casa y seran responsables del pago de las cuotas mensuales. La tasa de inters resultaba siendo la ms baja del mercado. Con el crdito se poda: techar el primero o el segundo piso; construir ms habitaciones; construir una escalera y/o un bao; darle acabados a muros, techos y pisos; construir la carpintera de puertas y ventanas.

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Se recurri a un sistema de crdito que llamaremos A, para diferenciarlo de uno B que se aplic principalmente durante el desarrollo de la etapa Provipo: El sistema A, con garantas personales, consideraba letras de cambio o pagars que los prestatarios firmaban a favor del banco como garanta del prstamo. Tambin inclua una carta aval de una parte solvente. Igualmente, la declaracin jurada de los bienes propios, sean de la vivienda o del negocio personal, documento legal que serva como garanta. Los montos de los prstamos oscilaban entre 1.200 y 2.400 dlares con un plazo de reembolso entre 12, 18 y 24 meses. Tras la culminacin del proyecto en 1993, y ante la falta de nuevos fondos y liquidez, se dio paso a una fase de rediseo que transcurri entre abril de 1993 y octubre de 1995. El equipo conformado para el desarrollo del proyecto y la alianza con otras instituciones lleg a un final consensuado de la Etapa Piloto. En este periodo de evaluacin de lo ejecutado y rediseo del proyecto ampliado o segunda etapa no particip la ONG Ciudad. Durante este tiempo, desco evalu los logros, problemas y errores cometidos durante la Etapa Piloto y encontr nuevas preguntas y desafos para la densificacin habitacional. En lo que concierne a la actuacin del banco, cabe mencionar que ste estaba interesado en trabajar con los sectores populares por el potencial de negocio que encerraba la experiencia. Era la primera vez que un banco privado prestaba dinero a familias de bajos ingresos para la construccin y ampliacin de sus viviendas. En este contexto, la ONG cumpli un importante papel al establecer interfases entre los diferentes actores, pero se descuidaron otros aspectos relacionados con la precisin de los roles de cada entidad. Por ejemplo, el banco no contaba con un servicio de mensajera adecuado y fall en la entrega de los estados de cuenta a los deudores, envindolos a la oficina de desco, que tuvo dificultades para efectuar los cobros, pues no era su funcin. La percepcin del riesgo para el banco obedeca al hecho de participar en un proyecto en el cual los montos del crdito resultaban

muy pequeos, ms an cuando en el pas an no se haban generalizado los prstamos del tipo banca personal. El banco cambi el sistema de contabilidad de los crditos varias veces. La agencia de la zona de intervencin (donde los prestatarios tenan que efectuar sus amortizaciones) no contaba con el equipo mnimo de cmputo, ni sistemas de comunicacin con las oficinas centrales. Al cambiar de sistemas, los prestatarios tenan que firmar un pagar y, al igual que un refinanciamiento, se consideraba la tasa de inters vigente, que siempre era mayor. La falta de organizacin de la entidad bancaria perjudic a los prestatarios, pues stos tuvieron que pagar ms de lo inicialmente pactado. El banco, por otro lado, parta del supuesto de que las ONG eran buenas evaluadoras de los sectores populares, observndolas como sectoristas. La entidad bancaria, que estimaba un cierto nivel de riesgo, se cubra con el recurso de acudir al fondo de garanta y la presencia de una ONG. Para desco, el banco no fue solidario en la recuperacin de lo afectado a dicho fondo. Una vez que el banco recuperaba su inversin, no le interesaba si los prestatarios amortizaban su deuda, pues se cobraba directamente del fondo. Un problema importante fue no contar con mecanismos de seguimiento preciso: ni el banco ni las ONG participantes tenan experiencia previa en el control de los pagos con la poblacin beneficiada. Tambin se presentaron dificultades por la escasa cultura del uso de crditos, como cuando los prestatarios confundan la amortizacin de los pagars con los depsitos al Fondo de Garanta; la falta de informacin adecuada y rpida a los beneficiarios (que llevaron al cambio del sistema establecido) y, por supuesto, la aparicin de un grupo de morosos. En realidad, el banco no mostr voluntad por cobrar las deudas e intent trasladar esa funcin a la ONG, respaldado en la seguridad de un convenio que le permita hacerse de los fondos de garanta. Al principio, el banco constat que la poblacin pagaba sus deudas, lo que permiti la evolucin de la tasa de apalancamiento. Sin embargo, cuando crecieron los ndices de morosidad la entidad bancaria, en ejecucin del convenio firmado, recurri al fondo de garanta estipulado para dicho fin.

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Entre enero y julio de 1992, los 18 beneficiarios iniciales cancelaron sus cuotas en la fecha de vencimiento, pero el ndice de morosidad comenz a crecer entre agosto y noviembre de 1992 pasando de un 6 por ciento a un 44 por ciento. Esto ocurri porque los criterios para seleccionar a los beneficiarios no fueron los mejores, y tambin porque algunos de los beneficiarios presionaron para que el fondo de garanta del proyecto sirviera para subsidiar sus aportes. En marzo de 1993, finalizando la experiencia piloto, desco hizo un seguimiento del crdito y logr bajar la morosidad a un 40 por ciento, y hacia junio de 1993, tras mejorar los mecanismos del proceso, el porcentaje de morosidad baj al 12 por ciento, mantenindose relativamente estable por un tiempo. La sostenibilidad financiera del Programa de Densificacin Habitacional se vio afectada por la morosidad de los prestatarios. Esta situacin se produjo durante la Etapa Piloto (1992-1993), pero sus efectos alcanzaron tambin la etapa de ampliacin, perjudicando la relacin de desco con el banco y, por supuesto, entre ambas instituciones y la poblacin beneficiaria. Debe sealarse que algunos beneficiarios pensaron que, por el hecho de que una ONG participara en la experiencia, el dinero era un obsequio y no ocurrira nada si no pagaban. A su vez, el Comit de Pilotaje estableci como criterio socioeconmico de seleccin el ingreso familiar y no los gastos familiares, que era lo aconsejable. Igualmente, se dio mucho peso al criterio social de participacin popular en las diferentes organizaciones de cada barrio, descuidando los criterios tcnicos y financieros, fundamentales en este tipo de proyecto. Finalmente, desco consider que no existan condiciones polticas para transferir el Programa de Densificacin a la Municipalidad de VES, como se haba pensado durante la ejecucin del Proyecto Piloto. Esta opcin, que pareca la manera ms efectiva de hacer incidencia en polticas y comprometer a los actores del sector pblico, municipal en este caso, se descart. La razn: las nuevas autoridades municipales, electas en noviembre de 1992 para una gestin entre 1993-1995, no mostraron ningn inters por el tema. Ms an, las relaciones del Programa Urbano con la Municipalidad de VES pasaron por una etapa de distanciamiento y redefinicin.

Lecciones aprendidas en esta etapa

desco esperaba que fuera posible combinar el saber tcnico con la necesidad de las familias, esto es, el conocimiento emprico y la experiencia de los maestros de obra, a travs de sistemas de construccin que se fueran probando y ordenando en la experiencia. Sin embargo, qued claro que tanto los maestros como las familias no son muy proclives a la innovacin tecnolgica, y tampoco a priorizar la asistencia tcnica. En particular las familias, que no estn dispuestas a innovar en el uso de materiales alternativos. En el caso de los maestros, aunque no mostraron oposicin, qued tambin claro que la capacitacin deba orientarse a corregir algunos defectos dentro de las prcticas tradicionales de construccin. Esta capacitacin permitira mejorar los rendimientos de la inversin de las familias y la calidad del resultado final. Lo ms significativo fue constatar que, a la vez que se promova el mejoramiento tecnolgico, el Programa poda ser exitoso en la prctica de tcnicas de diseo participativo: es decir, las familias intervienen directamente en el proceso de produccin de sus viviendas, aunque directamente no sean las que construyen, pero discuten los diseos, cuidan la adquisicin y el uso de los materiales, apoyan con aspectos complementarios como la oportuna disponibilidad de agua y hasta la alimentacin o el refrigerio de los trabajadores. La necesidad de capacitacin a los maestros constructores condujo a subsidiar la mano de obra en un 100 por ciento en el primer tramo y en un 50 por ciento en la segunda fase de la Etapa Piloto. El subsidio del primer tramo corresponda aproximadamente a un 50 por ciento del costo total de la vivienda. El monto total de este subsidio ascendi a 48.489 dlares, equivalente al 21,2 por ciento del dinero movilizado. La razn principal para subsidiar la mano de obra era tener control sobre el maestro de obra frente a la intervencin de la familia y, de esta manera, vigilar la construccin. El subsidio fue transparente. Por lo tanto, la promocin tcnica en condiciones ptimas debe intentar encontrar los puntos de equilibrio en la relacin triangular: 1) las familias participantes (el cliente, beneficiario), 2) los maestros de obra (el constructor) y 3) el equipo tcnico (ingeniero, arquitecto). La experiencia mostr que al hacer actuar al equipo tcnico sobre

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Etapa 2. Piloto (1990-1993)

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Etapa Piloto. Trifamiliar Familia Alarcn Segundo Sector, Grupo Residencial 8, Manzana C
Direccin, construccin y crdito del Programa de Densificacin Habitacional
Patricia Alarcn

1991

1992

Maximiliano Alarcn

Segundo Piso Cada departamento tiene: 66.5 m2 Dos dormitorios Sala-comedor Cocina Bao

Tercer Piso Proyeccin dplex a: Estar Dos dormitorios Bao Terraza-tendal

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2002

Costo promedio por m2 de construccin: US$ 67.74 Inversin: US$ 4,505

los maestros ste form parte de uno de los lados del tringulo, sin depender de la familia. Otro resultado de la experiencia es el reconocimiento de la necesidad de expedir nor mas que incluyan procedimientos para un ordenamiento urbano que permita densificar la vivienda, y generar mecanismos simplificados para obtener el saneamiento fsico legal del terreno y la licencia de construccin. En tal virtud, en diversos momentos se coordin con la Municipalidad de VES. Entre los beneficiarios hubo buenos pagadores, pero tambin morosos, cuya aparicin, ms all de los fenmenos macrosociales, respondi a diversas circunstancias, como el desconocimiento del sistema financiero y de las prcticas usuales en el pago de crditos y las cuotas definidas con y sin intereses acumulados. En la Etapa Piloto se pusieron en prctica los denominados grupos solidarios, por los cuales un grupo de familias se garantizaban entre s. La experiencia mostr que ninguna familia est dispuesta a poner sus recursos para cubrir las deudas contradas por otras. En consecuencia, haba que buscar otros mecanismos de participacin alternativos, porque la solidaridad no se ampla hasta el endeudamiento del vecino y la responsabilidad compartida por su prstamo y el propio. No hubo de parte de las ONG ni en los reportes del banco un control estricto del pago de las cuotas. El Comit de Pilotaje tampoco cumpli a cabalidad su responsabilidad de seguimiento y control de la recuperacin de los crditos. La poblacin popular no tiene prctica de trabajo con los bancos (privados), e ingresar al sistema formal requiere un aprendizaje; por ejemplo, no era conocido que si una cuota no se cancela se aplica una penalidad que incrementa el costo de la mensualidad. Quiz ello se deba a que en los sistemas de crdito informal, predominantes en los sectores populares, por lo general las cuotas son fijas a pesar que se incumpla con los plazos de pago. Hay que reconocer, sin embargo, la existencia de un pequeo nmero de clientes mal escogidos, a los que se tena que enfrentar de una manera mltiple y variada.

El Proyecto Piloto fall en la definicin del peso de los criterios que se aplicaron para seleccionar a los beneficiarios. Un 35 por ciento del peso se adjudic a los aspectos tcnicos, otro 35 por ciento a los aspectos econmicos y un 30 por ciento a los aspectos sociales. La definicin no fue acertada pues, en total, los ingresos familiares slo tuvieron un peso de 23 por ciento y, por otro lado, se valor excesivamente la participacin como criterio de seleccin. Adems, falt rigor en la seleccin y calificacin de los prestatarios (no se peda mayor informacin ni se aseguraban las garantas). Por otra parte, existieron diferentes concepciones. Mientras desco manejaba una poltica clara de desarrollo, el banco no tena por qu tenerla. Por lo tanto, cuando desco solicitaba al banco que flexibilizara su sistema en funcin de una perspectiva social, lo haca sin conocer en profundidad la mecnica de dicha institucin. Hubo que aprender los mecanismos del banco en la propia prctica, lo que ciertamente no era lo ms conveniente y resultaba costoso en tiempo y dinero.
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Desde su perspectiva, el banco se senta contraparte del Proyecto en una operacin que implicaba un riesgo. En particular, la percepcin del riesgo obedeca al hecho de participar en un proyecto en el que los montos del crdito resultaban muy pequeos, ms an cuando no se haban generalizado los prstamos de la banca personal. En cuanto a la incidencia en polticas, se hizo evidente, como fruto de la experiencia de trabajo, que el tema de la vivienda apareca como algo distante de los intereses prioritarios de la gestin municipal. En todo caso, se abra un desafo para buscar, junto al afianzamiento de los procesos financieros que facilitaran el crdito a las familias de bajos ingresos, canales en el Estado que incorporaran en sus cambios de poltica la promocin de la densificacin urbana de calidad para las viviendas en los barrios originados en una barriada. No dej de ser significativo tambin constatar el escaso inters gubernamental por avanzar un marco legal que simplifique el reconocimiento de las ampliaciones a la propiedad construidas por los pobladores. Sobre todo si desde 1996 el Gobierno peruano, a travs de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal,

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emprendi una dinmica poltica de entrega de ttulos de propiedad que llegara a su cima en el periodo electoral 1999-2000, hecho que confirma que esta poltica fue utilizada con fines electorales, sin un compromiso mayor por aspectos colaterales, como la agilizacin de los trmites. La iniciativa de la entrega de ttulos fue sugerida por Hernando de Soto (El otro sendero, 1986), para quien es la inadecuacin de las leyes a la realidad la que dificulta el reconocimiento de la propiedad y del capital muerto de los pobres urbanos. La experiencia adquirida, y estudios preliminares sobre las condiciones reales para la puesta en marcha de un proyecto ampliado, sugiri descartar la formacin de una cooperativa o una ONG especfica para la transferencia del proyecto de densificacin. Ms bien, se opt por constituir una empresa Provipo organizada por desco para la ejecucin de las edificaciones, regida por los criterios de cualquier empresa privada que funciona en el mercado. Asimismo, tras una serie de negociaciones, se acord la suscripcin de un nuevo convenio con el Banco Wiese. Constatar que casi nada haba funcionado bien sirvi para reflexionar sobre la complejidad del problema que se estaba abordando y la necesidad de redefinir los patrones tradicionales con los que las ONG estaban trabajando. Es decir, adecuar el trabajo de nuestra institucin, en un marco de mercado, de exigencias institucionales y pautas de comportamiento con una visin de mayor amplitud que permitiera resultados tangibles y sostenibles.

Etapa 3. Provipo (1993-1998)

La etapa de transicin (1993-1998) fue concebida como un paso previo a la etapa de desarrollo, o de generalizacin del proceso. El trabajo de campo pudo iniciarse solo hacia octubre de 1995 y se proyect hasta mayo 1998, gracias a un nuevo proyecto que tuvo el apoyo del Gobierno de los Pases Bajos y de Misereor (1996-1998). Incluy la reformulacin del Proyecto, el montaje de una pequea empresa constructora y su operacin. As, la asistencia tcnica a las familias constructoras beneficiarias de los crditos en esta etapa, pas a ser la actividad de responsabilidad directa de desco. Mientras tanto, la operacin y trmite de los crditos se realizaba a travs de la empresa Provipo, como empresa constructora, en coordinacin con la banca privada (Banco Wiese Ltdo.). desco tom esta decisin por la experiencia acumulada hasta entonces, que llevaba a considerar que la tarea propiamente constructiva deba estar en manos de una entidad con ese objetivo, para evitar expectativas equivocadas o confusas sustentadas en la imagen tradicional de una ONG. Para transferir los roles y las funciones empresariales, se constituy una nueva empresa que fue denominada Programa de Vivienda y Desarrollo Popular S. R. Ltda. (Provipo). La empresa fue concebida para desarrollar dos lneas de accin: a. La lnea de crdito, encargada de organizar a las familias y ordenar el acceso al crdito, interviniendo como intermediaria entre los solicitantes de crdito y la entidad financiera y responsabilizndose del seguimiento de los reembolsos de los crditos otorgados. b. La lnea de asesora tcnica, encargada de prestar servicios directos vinculados al Programa de Densificacin, como el diseo del proyecto integral arquitectnico y de ingeniera de las viviendas, y de apoyar la construccin, la administracin y la direccin de la obra. Complementariamente, realizaba ser vicios de consultora. Provipo funcionara con un equipo mnimo conformado por un gerente, un ingeniero civil, un promotor y un arquitectodibujante.

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En un primer momento, se intent incorporar en Provipo, como uno de los socios propietarios, a la entidad financiera con la que se trabajaba. La respuesta del Banco Wiese no fue la esperada: su inters era continuar con las operaciones financieras de crdito y no estaba dispuesto a incursionar en otras tareas laterales vinculadas a la construccin y la promocin social. Finalmente, los socios de la constructora fueron representantes de desco y el Centro de Comunicacin y Promocin del Desarrollo de Villa El Salvador CECOPRODE (en una relacin dos tercios un tercio). Provipo asumira a futuro el trabajo de promocin y construccin. La empresa Provipo fue diseada y concebida como una entidad autnoma, y por lo tanto sometida a las reglas del mercado. En la prctica, desco no permiti su pleno y autnomo desarrollo, pues en muchas oportunidades la presion para que atendiera la lgica y los tiempos de las actividades de promocin, en desmedro de su eficiencia.
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Movida por razones atendibles, desco gener condiciones que hicieron una ficcin la autonoma econmica, comercial y de desarrollo empresarial de este actor en el Proyecto. Si bien Provipo surgi como una empresa para actuar con lgica de mercado, tambin deba estar dotada de una preocupacin social, de criterios de responsabilidad social y no limitarse a la obtencin de ganancias. Conviene resaltar esta concepcin empresarial en un contexto en el que, a mediados de la dcada de 1990, surgieron diversas instituciones o lneas de crdito de banca personal, algunas de ellas ubicadas en el mercado crediticio de soporte a la construccin de la vivienda (Karpa, Solventa, Banco de Crdito y otros). Estas entidades aplicaban intereses sumamente altos, basadas en una poltica de mercadeo, propaganda y marketing que no informaba en forma transparente y clara a los posibles acreedores sus condiciones de operacin. Desvinculado de la administracin directa de la construccin, ahora el equipo de desco poda dedicar sus esfuerzos a estudios financieros y de vivienda, a la realizacin de actividades de capacitacin, y finalmente, iniciar la sistematizacin de la experiencia del Programa, que inclua la elaboracin de propuestas de polticas apropiadas para la vivienda popular en el pas.

Proceso de densificacin. Antes y despus de la intervencin de Provipo en 1993. La vivienda seguir creciendo por gestin de la propia familia.

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Los crditos operados por Provipo durante la etapa de transicin y ampliacin (1993-1998) se orientaron al financiamiento de ampliaciones de vivienda (nuevos departamentos en aires o independizando lotes), de elementos constructivos de la vivienda (escalera, piso, acabados) y tambin de los mdulos constructivos (cuartos, bao y techo). Esta manera de operar, a diferencia de la autoconstruccin espontnea de la vivienda (por partes, segn las posibilidades de la gente), signific incidir en una mayor planificacin del uso de sta y un manejo ms racional y rentable de los recursos de las familias. Durante esta etapa, Provipo asumi la adquisicin de los materiales de construccin, lo que en algunos casos le cre problemas, pues hubo familias que cuestionaron la calidad del material que se les entregaba. Por su lado, desco, como Programa Urbano, se encarg de la definicin global de las tareas y asumi la responsabilidad de la direccin tcnica. En 1995, como parte de la tarea de difusin de la idea fuerza de la densificacin habitacional, desco present su Programa de Densificacin Habitacional ejecutado en Villa El Salvador al concurso Seleccin de Mejores Prcticas por el Hbitat- Gobierno del Per, convocado por el Gobierno peruano en el contexto de las actividades preparatorias para la Conferencia Mundial Hbitat II que se realizara en Estambul en 1996. La experiencia obtuvo un significativo reconocimiento al quedar en el segundo lugar de mritos (vase el recuadro).

Programa de Densificacin Habitacional: segundo puesto de Seleccin de Mejores Prcticas por el Hbitat - Gobierno del Per Descripcin de la experiencia Permitir que la familia autoconstructora edifique encima de lo ya edificado para proveer de uno o ms alojamientos en el mismo terreno a las nuevas generaciones [...]. Las edificaciones son tcnicamente adecuadas a las necesidades de la poblacin tanto en el financiamiento como en la calidad constructiva. El Programa posibilita que la poblacin que ya ha edificado una planta en su vivienda acceda al crdito de una institucin financiera convencional a precio de mercado, y proporciona asistencia tcnica subsidiada a los autoconstructores. El subsidio a las familias no es superior al 21 por ciento del monto total movilizado a precios de mercado. Metodologas de gestin Cada casa es un caso. En el diseo y la supervisin de obra deciden el hombre y la mujer. La mano de obra es de la localidad y es calificada por el proyecto.
Caldern, J. Las mejores prcticas por el hbitat en el Per. Lima: Comisin HbitatPrograma FICONG, 1996. Vase en especial el apartado Programa de densificacin de vivienda en Villa el Salvador.

Aprovechando la coyuntura favorable que signific el reconocimiento alcanzado en el concurso de Hbitat, desco entabl conversaciones con el Viceministerio de Vivienda con el objetivo de lograr la inclusin de las polticas de densificacin habitacional en la agenda pblica nacional y promover reformas en los marcos legales que facilitaran el proceso. Hacia 1995, cuando estaba por iniciarse la etapa de transicin, desco reanud las negociaciones con el Banco Wiese para asegurar su presencia en la nueva fase. El banco puso como requisito resolver la cartera pesada vigente del Proyecto Piloto y, adicionalmente, contar con un fondo de garanta para los futuros crditos.

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En realidad, el problema con el crdito surgi durante los meses de junio a septiembre de 1996, cuando el banco paraliz los desembolsos en pleno desarrollo de la etapa de ampliacin. Por esa fecha an haba crditos que no haban sido cancelados. Si bien se trataba de crditos vencidos de la Etapa Piloto, empezaron a influir en el logro de esta nueva etapa, pues al ser considerados en la misma contabilidad bancaria (sumando los crditos del Proyecto Piloto y de la etapa de transicin) elevaron la morosidad del Programa por encima del lmite permitido en el convenio suscrito entre ambas instituciones. Las principales complicaciones generadas por el atraso en el pago fueron: prdida de credibilidad en la empresa constructora Provipo por parte de las nuevas familias inscritas, cuyo crdito tardaba en ser desembolsado por el banco; desgaste de nimo y cada en el ritmo de trabajo del equipo ejecutor (Provipo); atraso en el cumplimiento de metas y, por lo tanto, prdidas econmicas para Provipo, cuya rentabilidad en la prestacin de servicios de asistencia tcnica estaba ligada al nmero de intervenciones realizadas. Hacia fines de 1996, cuando fue nuevamente electo como alcalde Michel Azcueta, la Municipalidad de VES volvi a ser contraparte del Proyecto, pero ste se encontraba sumido en problemas internos y el municipio tena otros problemas urgentes que atender. Tras varios meses de negociaciones infructuosas con el banco, Provipo se vio obligado a cancelar las deudas de los prestatarios morosos, con cargo a cobrarles directamente luego. Para ello recurri a un prstamo de desco, que ms adelante le gener prdidas adicionales pues no pudo recuperar las deudas heredadas del Proyecto y, sin embargo, tuvo que cancelar la deuda contrada con desco. La actuacin de Provipo estuvo condicionada por la recuperacin de la tasa de morosidad, problema que se arrastraba desde la Etapa Piloto. La imposibilidad de extender nuevos crditos, la necesidad de cancelar el prstamo otorgado por desco y el uso por el banco del fondo de garanta condujeron a la empresa a la insolvencia, pese a haber otorgado ms de doscientos crditos.

En realidad, Provipo naci con una pesada herencia: resolver problemas generados en la primera etapa, hecho que afect su desarrollo como empresa. Es decir, se vio obligada a recuperar la cartera morosa y funcionar utilizando el fondo de garanta recuperado del Proyecto Piloto. En la prctica, esto disminuy el nmero de clientes y produjo un fuerte atraso en el cumplimiento de las metas. Finalmente, hacia 1998 desco y Provipo propusieron al Viceministerio de Vivienda y Construccin el desarrollo de procedimientos que deban ser aprobados por ley para otorgar la declaratoria de fbrica, documento que es en realidad el ttulo de propiedad de la vivienda o fabrica y no del terreno. La propuesta planteaba modificar las rutinas establecidas por la convencin, pues se trataba de regularizar viviendas que se haban iniciado sin licencia alguna. El inters de desco era desarrollar el componente institucional de la seguridad en la propiedad de la vivienda, buscando trascender aquellos procesos que slo regularizan el suelo urbano y que son prioridad de las polticas pblicas. Al mismo tiempo, se emprendi la bsqueda de nuevas entidades financieras para continuar con el desarrollo del Proyecto principal en un contexto de crisis econmica internacional y de significativa redefinicin de las polticas de cooperacin al desarrollo. Al concluir la Etapa Provipo, desco no obtuvo nuevos fondos para seguir operando el Programa de Densificacin Habitacional. Sin embargo, en 1998, con saldos no ejecutados del aporte de Misereor, se formul una pequea propuesta institucional de asistencia en el diseo, construccin y regularizacin de viviendas, a la que se denomin Calidad. Ese mismo ao, y como fruto del acercamiento al Viceministerio de Vivienda, simultneamente se elabor, a su solicitud, un diagnstico de la situacin de la vivienda en VES y se emprendi un estudio antropolgico de la vivienda con proyeccin nacional,16
16

Riofro, Gustavo y otros. Las familias y el uso de la vivienda. Lima: Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construccin. Viceministerio de Vivienda y Construccin. Direccin General de Vivienda y Construccin, 1998.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

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cuyo objetivo fue aportar observaciones normativas para la elaboracin de un nuevo Reglamento Nacional de Construccin, reconocindose la vivienda social producida por el Estado y la vivienda popular producida por autoconstruccin en cuatro ciudades del pas: Lima, Cusco, Iquitos y Chiclayo. Una de las diversas actividades realizadas por la institucin en esta etapa de transicin fue la elaboracin de la propuesta Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda, planteada como una metodologa de intervencin para incidir en los municipios. Se esperaba que un nmero interesante de gobiernos locales se convenciera de la importancia de atender la problemtica de la autoconstruccin de la vivienda y sus retos para la formalizacin de lo construido. La propuesta buscaba facilitar la inscripcin de viviendas en el Registro Predial Urbano (RPU), as como atender aspectos vinculados a la propiedad, como la necesidad de la independizacin de la propiedad de departamentos en las plantas altas, segundos y terceros pisos, como modo de garantizar que el propietario pudiera, luego, obtener crdito directo. O que el propietario del conjunto de lo construido sobre un lote pudiera convertir en activo no solamente el terreno, sino la vivienda o las viviendas all edificadas. Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda estaba formulado para apoyar a las municipalidades interesadas en facilitar a los propietarios de viviendas no registradas (ms del 90 por ciento) para que estas fueran independizadas, o contaran con la documentacin completa para inscribirlas y registrarlas en el RPU. Adicionalmente, el municipio les hara entrega de un documento informe y un plano con las observaciones de calidad de lo construido, que orientaran las futuras construcciones de remodelacin y ampliacin de las viviendas. Pese a los contactos con el Municipio de Villa El Salvador para mostrar las posibilidades y ventajas de un proyecto como Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda, ste nunca tuvo el tiempo para dedicarse a promoverlo o asumirlo como una lnea experimental de trabajo. El responsable del rea de Desarrollo Urbano entendi la importancia del reto, pero nunca se obtuvo su apoyo real.

La propuesta de Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda se difundi a otras municipalidades distritales en Lima y de otras ciudades con significativa poblacin barrial, pero la respuesta fue muy dbil o nula. Ms an, varias expresaron que la tarea de verificar o promover la calidad de la vivienda originada por autoconstruccin, aprovechando el proceso de registro de la propiedad predial, era de carcter privado. En todos los casos, se interpret que la propuesta abordaba un tema registral de responsabilidad del Estado y no de los municipios. El Viceministerio de Vivienda tampoco se interes en la propuesta y fueron los funcionarios del RPU los nicos que le abrieron sus puertas. Esto sirvi para incorporar una charla sobre el tema en los cursos de promocin de la necesidad de registrar las viviendas del RPU. Los efectos prcticos de Calidad, Servicio Tcnico Municipal de Calidad para la Vivienda se limitaron a la capacitacin de profesionales de la ingeniera y arquitectura en varios ciclos de informacin del RPU para la inscripcin de viviendas.

La experiencia de los crditos

A continuacin se presenta en forma resumida la experiencia de los crditos, con el doble propsito de dar cuenta de ella, as como de sacar lecciones sobre qu debe y qu no debe hacerse. La etapa 1995-1998 marca el paso del Proyecto Piloto al intento de generar un proceso masivo, esto es, dar el salto del proyecto localizado al proceso de densificacin habitacional. En la etapa de transicin se otorgaron crditos mensuales. Algunos meses llegaron a 10 y hubo meses en los que se lleg hasta 15 crditos aprobados, alcanzando un total de 260 (vase el Cuadro 3).

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Cuadro 3 Crditos otorgados 1995-1998 Aos 1995, 1996 1997, 1998 Total Nmero 110 150 260 Monto US$ 1.200 a 2.400 1.200 a 3.600 Cooperacin externa Gobierno de los Pases Bajos Misereor

7.000 dlares, con un plazo de reembolso de hasta cinco aos y una tasa de inters del 20 por ciento. En este sistema, el prestatario deba asumir los costos de tramitacin del saneamiento fsico legal del inmueble ante el Registro Predial, para lo cual Provipo establecera un convenio con esa institucin. Los principios del crdito fueron: - el prestatario tena que demostrar capacidad y voluntad de pago; - el subsidio deba ser transparente; - las sanciones tenan que ser claras. A su vez, se mantuvo el criterio de no dar ningn subsidio al crdito y de operar con la tasa del mercado; subsidiar el crdito no era transparente y atentaba contra las reglas de movilizacin del capital. En cambio, y atendiendo a las lecciones aprendidas de la experiencia anterior, se subsidiara la asistencia tcnica y no la mano de obra (del orden del 15 por ciento de los recursos movilizados). Con relacin a los costos para el prestatario, del total del monto de crdito un porcentaje se destinara a los gastos administrativos de Provipo, un monto fijo para los gastos administrativos del banco, y del saldo restante para construccin, aproximadamente un 11 por ciento ira al fondo de garanta personal, como lo muestra el siguiente Cuadro 4.
Cuadro 4 Uso del monto del crdito aprobado Monto del Gastos adm. Gastos adm. Saldo para crdito Provipo banco construccin aprobado (US$) 1.200 2.400 88 122 25 25 1.087 2.253 Fondo de garanta personal 120 240

Fuente: Documentacin interna desco-Provipo.

Unas 260 familias pasaron a vivir en mejores condiciones y, en promedio, cada familia moviliz 285 dlares ms en la construccin (equivalente al 15 por ciento de la obra). Un 33 por ciento de titulares de los crditos fueron mujeres. El ndice de morosidad fue de 2,5 por ciento a diciembre de 1997. Las obras en esta etapa se ampliaron al conjunto de sectores de Villa El Salvador, incluyendo el sector de Pachacmac. Aunque este ltimo forma parte del distrito, se construy a partir de ncleos bsicos de vivienda que fueron vendidos a las familias. El sistema B con garanta hipotecaria, a diferencia del A (con garantas personales), planteaba requisitos ms sencillos, aunque el riesgo que se asuma era mayor pues la vivienda quedaba en prenda. La figura de la garanta hipotecaria, por la cual el acreedor dejaba en manos de la entidad ejecutora el ttulo de propiedad, no debe ser confundida con la figura del crdito hipotecario de la vivienda. El proyecto consideraba que, por tratarse de crditos pequeos en plazos cortos, no convena el crdito hipotecario, aplicable a montos altos a largo plazo. El monto de prstamo oscilaba entre 1.800 y

Fuente: desco-Provipo. Manual del densificador. El crdito. Febrero de 1997.

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Esta transicin tena por objeto preparar un funcionamiento a escala mayor, es decir, servir de sustento para una poltica de vivienda de densificacin habitacional. El elemento clave para el salto fue la evolucin del apalancamiento, pues el banco haba pasado de una relacin de 1 a 2 a otra de 1 a 3. En otras palabras, por cada dlar depositado en el fondo de garanta el banco poda duplicar o triplicar el monto del crdito.

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Cuadro 5 Estructura de los costos en la Etapa Piloto y la Etapa Provipo Descripcin Etapa Piloto Porcentaje Etapa US$ Provipo US$
Monto total de crditos Monto del crdito destinado a la constitucin de garanta de los beneficiarios (1) Monto disponible para invertir en construccin (A) Costo del crdito (intereses a pagar) (2) (B) Subsidio a la mano de obra (C) Subsidio asistencia tcnica (D) Aporte adicional en materiales y mano de obra (E) Gastos administrativos del banco (3) (F) Gastos de gestin del crdito del ente intermediario (4) (G) 85.000 8.500 37,16 3,72 296.695 20.230

Descripcin Etapa Piloto Porcentaje Etapa US$ Provipo US$

TOTAL A+B+C+D+E+G rea construida en metros cuadrados (5) Costo metro cuadrado Nmero de intervenciones Costo intervencin 228.752 4.678,24 100,00 510.185,21 10.099,74

Porcentaje
100

Porcentaje
58,15 3,97

48,90 41 5.579,32

50,51 160 3.018,85

76.500

33,44

276.465

54,19

15.513

6,78

51.333,52

10,06

48.489

21,20

NOTAS: (1) A partir de la segunda fase de la Etapa Provipo la garanta de los beneficiarios ya no se descontaba del mismo crdito; tena que ser un aporte de las familias. (2) Las tasas de inters eran respectivamente del 17 por ciento y 19 por ciento en la primera y segunda fase de la Etapa Piloto y del 22 por ciento y 25 por ciento de la Etapa Provipo. (3) 10 y 25 dlares respectivamente en la primera y segunda fase de la Etapa Provipo. (4) Provipo cobraba el 3 por ciento de cada crdito otorgado. (5) Se considera el rea construida de techo y un promedio de 0,60 metro cuadrado de muro por metro cuadrado plano de construccin

79.750

34,86

113.153,38

22,18

8.500

3,72

51.688,46

10,13

No obstante, por los problemas de morosidad que se presentaron en esos aos de grave crisis econmica y la decisin del banco de cobrarse la deuda del fondo de garanta, sin insistir en demandar el pago a los clientes, el fondo se fue reduciendo, afectando la sostenibilidad de la experiencia. El Cuadro 5 presenta algunos indicadores, calculados en dlares estadounidenses, que permiten efectuar una comparacin de resultados alcanzados en ambas etapas: la Etapa Piloto y la Etapa Provipo.

2.575,00

0,50

14.969,85

2,93

Lecciones aprendidas en esta etapa

La definicin de una tipologa de vivienda en los asentamientos urbano populares es crucial para desarrollar y aplicar una poltica de densificacin que logre ser exitosa. Un aspecto importante de la experiencia fue la seleccin y capacitacin de los maestros de obra en el manejo de equipos y de

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Etapa 3. Provipo (1993-1998)

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

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material para la construccin. Con ello se buscaba abaratar los costos corrigiendo su tendencia a sobredimensionar las obras, as como fomentar la utilizacin de elementos prefabricados, entre otros. Tuvieron prioridad los maestros que eran vecinos del distrito de VES, aunque el Proyecto cont sobre todo con el apoyo de un maestro experto que no era del lugar. Los constructores de la zona fueron capacitados a lo largo de la experiencia y se les incentiv a mejorar sus propias tecnologas e introducir tcnicas no convencionales para la construccin.17 Los proyectos de la Etapa Piloto y la Etapa Provipo dieron lugar a una experiencia de trabajo en convenio con un importante banco privado del pas, que dej un conjunto de lecciones: En realidad, por su trabajo de promocin, la ONG estaba subsidiando al banco, pues aunque ste no lo quisiera reconocer le estaba creando una cartera de clientes. Al momento de trabajar en gran escala, debe evaluarse mejor lo que significa el rol de crear carteras de clientes en pases con mercados reducidos. Por otro lado, la ONG asuma un costo operativo al tener que precalificar a la demanda. Desde su perspectiva, el banco estaba interesado en trabajar con los sectores populares porque saba que exista un potencial no explorado. Sin embargo, su sistema era muy rgido. Estimamos que el banco pudo hacer algo ms para mostrar su inters por estos clientes, y a la vez obtener beneficios. En este contexto, la ONG estableci interfases entre los diferentes actores que suplan deficiencias del banco. Por ejemplo, el banco no tena un servicio de mensajera adecuado y enviaba los estados de cuenta de los deudores a la oficina de desco, que no efectuaba los cobros porque ese no era su papel. En un principio, el banco constat que la poblacin pagaba sus deudas, lo que permiti la evolucin de la tasa de apalancamiento. Sin embargo, cuando crecieron los ndices de morosidad, el banco, en ejecucin del convenio firmado, recurri al fondo de garanta estipulado para dicho fin.

Finalmente, se tuvo muy claro cuatro criterios indispensables para la aplicacin de los crditos: presencia de un subsidio transparente, capacidad de pago de la poblacin, voluntad de pago de la poblacin y un sistema de sanciones. En resumen, la experiencia mostr la factibilidad de que una ONG trabaje, mediante un convenio, con un banco grande del pas y que ste ofrezca una lnea de crdito con montos pequeos. Asimismo, puso a prueba las fortalezas y debilidades de ambas instituciones, siendo el aspecto del cobro a los deudores el ms problemtico. La institucin aprendi que asumi costos operativos no pensados originalmente, como la precalificacin de la demanda, y que las condiciones en que se estableci el convenio (el eventual recurso al fondo de garanta, que luego se hizo efectivo) otorgaron ventajas al banco privado.

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Durante la Etapa Piloto el trabajo se hizo principalmente con maestros de obra de la zona (de un total de cinco maestros, tres eran de VES y uno del mismo grupo residencial donde se ejecutaron). Dos de los cinco maestros adoptaron las innovaciones tecnolgicas del Programa en sus contratos privados.

Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)

Esta ltima etapa de la experiencia incluye la reformulacin procesada en el Programa Urbano entre 1998 y el ao 2000, que concluy con el montaje del proyecto Paso a Paso. Es decir, entre la tercera y la cuarta etapa hay un bache que resulta explicable por diversos motivos, tanto directamente vinculados a desco y el Proyecto de Densificacin Habitacional, como a la coyuntura poltica que se vivi en el Per de esos aos. Ciertamente, la carencia de recursos entre 1999 y el ao 2000 tambin sirve para justificar la interrupcin a que hacemos referencia. Entre el ao 2000 y la primera mitad de 2001, desco se concentra en la negociacin de nuevos proyectos urbanos y, sobre todo, en precisar una estrategia que apuntaba a transformar su experiencia acumulada en propuestas acabadas de polticas de vivienda, para lo que formula un planteamiento amplio y sustentado de densificacin para el Viceministerio de Vivienda y Construccin.
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Tras la ejecucin de los dos proyectos en Villa El Salvador, as como de reuniones con diversas autoridades del Viceministerio de Vivienda y Construccin, el Programa de Densificacin Habitacional de desco recibi, hacia principios de 2001, el encargo de realizar una consultora. La experiencia le sirvi a desco para revisar las lecciones aprendidas y plantear la necesidad de establecer un sistema que aliente, supervise y encamine la actividad de densificacin habitacional. La elaboracin de la propuesta implic sistematizar informacin acumulada sobre aspectos financieros y constructivos, y reflexionar, desde el plano de la poltica pblica, sobre la prctica acumulada. Al mismo tiempo, y como fruto de las gestiones financieras, desco logr la aprobacin de lo que represent un tercer proyecto, denominado Paso a Paso. El objetivo general de este proyecto es facilitar a las familias de bajos recursos econmicos el acceso al crdito para vivienda, a travs de una lnea de financiamiento innovadora que busca adaptarse al modo como se produce la vivienda en los barrios marginales de nuestras ciudades.

En la construccin de la casa es importante la participacin de toda la familia.

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Paso a Paso cuenta con el apoyo financiero de la Unin Europea. Se inici en el ao 2001, aunque se implementa en campo recin al ao siguiente, culminando en 2005. El proyecto contina con los objetivos trazados y tiene la peculiaridad de ser coejecutado con la ONG Ciudad de Ecuador. El nfasis de esta etapa est puesto, adems del cumplimiento de las metas acordadas de colocacin de crditos, en los aspectos de incidencia en polticas pblicas y el mayor desarrollo de experiencias y sistematizacin de las tareas de asistencia tcnica. Paso a Paso se formula con los siguientes objetivos especficos: Operar un crdito hacia la entidad financiera para que esta logre apalancar los recursos del sector financiero convencional en el mediano plazo. Generar un sistema de crdito que se adece a las necesidades de las familias autoconstructoras. Contribuir a que las viviendas producidas sean econmicas, saludables, seguras, productivas y agradables, mediante una asistencia tcnica complementaria. Mostrar la operatividad del sistema para propiciar mejoras en las polticas de vivienda para sectores de bajos ingresos, por medio de acciones de difusin y concertacin. Poner al alcance de un conjunto de actores las experiencias de financiamiento eficaz de la vivienda progresiva, por medio de una escuela de capacitacin. Aunque inicialmente se plante priorizar el trabajo de incidencia en el sector Vivienda, ms adelante el proceso mismo y su evaluacin continua condujeron a un cambio de estrategia hacia un trabajo con el sector privado de las cooperativas de ahorro y crdito.

Fondo de crdito
desco ha comprobado en la prctica que el mejor sistema para otorgar crditos es por intermedio de las instituciones especializadas, pues la sostenibilidad de los fondos para los prstamos slo puede ser asegurada por tasas competitivas pero reales en el mercado. As, se evita caer en la tentacin de politizar el nuevo programa. Por eso, la colocacin de los fondos se hace a travs de instituciones financieras intermediarias (IFI). A diferencia de las primeras etapas (dcada de 1990), el otorgamiento de prstamos estatales, que se haba reducido mucho, lleg a un fin de ciclo. Las ONG haban encontrado durante ese periodo un campo amplio para el desarrollo de sus propios programas de crdito en microempresa, saneamiento o vivienda. A partir del ao 2001, nuevamente recursos del Fonavi, ahora transformado en el Fondo Mi Vivienda, marcaron la reaparicin del Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construccin (2002) y el lanzamiento de una poltica de adquisicin de vivienda nueva llave en mano con un alto ndice de subsidios, bajo el tpico esquema impulsado desde el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), denominado ABC (ahorro, bono y crdito) del Programa Mi Vivienda, diseado para los sectores socioeconmicos B y, en algunos casos, C del mercado.18 Estos sistemas funcionan desde la banca privada, y esta maneja lneas de financiamiento estatal y no opera recursos propios. A diferencia de otras etapas, la propuesta de una ONG con pocos recursos en comparacin con los estatales no resultaba interesante para la banca privada nacional. Esto implic una gran demora en ubicar instituciones financieras para operar los fondos. El equipo del proyecto hizo un diagnstico de instituciones financieras que otorgan crditos en la zona sur de Lima. ste mostr que de las dos instituciones bancarias que brindan crdito para

18

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El contexto financiero nacional ha cambiado durante los primeros aos del siglo XXI. El Estado ha vuelto a impulsar subsidios y bonos de crdito, ampliando la oferta crediticia articulada a la banca privada a travs del Programa MIVIVIENDA. Esta apertura condiciona las caractersticas de la cartera de crditos del proyecto, pues la banca prefiere aprovechar el subsidio pblico y reducir sus niveles de riesgo. Esta poltica tiene un efecto paradjico, pues el subsidio afecta al desarrollo de propuestas novedosas, como la experiencia de desco, y la generacin de un sistema de crdito sostenible. Esto es as porque las experiencias del tipo Mi Vivienda tienen un lmite y se agotarn cuando sus fondos terminen.

productos de vivienda, slo una tena una lnea especializada pero a tasas de consumo (entre 35 a 40 por ciento anual en soles); la otra era una Edpymes que abra su oficina en Lima Sur y ya tena experiencia en la materia en la zona norte de Lima. Esta ltima no vio con buenos ojos la propuesta del proyecto por la vinculacin del crdito a una ONG (esa, al parecer, haba sido la razn de su fracaso en la zona norte). El equipo decide entonces iniciar evaluaciones de instituciones financieras con otras filosofas, sistemas y grupos metas vinculadas al crdito y microcrdito, entre las que se encontraban algunas cooperativas y ONG de crdito. desco decidi trabajar inicialmente en alianza con la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima. Esta entidad fue identificada y seleccionada por entender mejor la lgica del comportamiento de los sectores populares, en su mayora informales, y ofrecer las mejores condiciones institucionales y crediticias para una multiplicacin del impacto en el cono sur de Lima. De esta manera, se dio inicio a la primera etapa del proyecto de crdito, tras acordar que los fondos de desco seran colocados como fondos de garanta (ante una eventual cartera morosa). Por su parte, la Cooperativa se comprometa a apalancar los recursos del proyecto hasta por diez veces. De generarse alguna morosidad, los recursos de desco cubriran los saldos incobrables que pudieran aparecer en la cartera. Con el objetivo de ampliar la cobertura del crdito del proyecto, desco decidi dar algunos pasos adicionales en otras ciudades e instituciones financieras en provincias. Los convenios de crdito de Paso a Paso con instituciones financieras intermediarias se ampliaron a otras cooperativas de ahorro y crdito, como San Isidro

de Huaral y Santa Mara Magdalena de Ayacucho, y las ONG Progreso de Cajamarca y Fondesurco de Arequipa, las que aportan recursos propios que apalancan los recursos del proyecto. En la nueva etapa de ampliacin del proyecto a escala nacional, el equipo se plante el doble reto de asegurar la sostenibilidad del fondo y lograr un mayor nmero de colocaciones. Se encontr que la opcin ms apropiada para los intereses del proyecto era adaptarlo al modelo de fideicomiso.19 Si bien el monto del fondo del proyecto no permita la constitucin de un fideicomiso en toda su amplitud, el equipo vio la posibilidad de realizar convenios con las diferentes instituciones financieras bajo sus principios bsicos. Es decir, desco (fideicomitente) provee recursos prestables a la IFI (fiduciario), y sta los apalanca hasta por diez veces.
Cuadro 6 Prstamos colocados

Santa Rosa Fondesurco Progreso San Isidro Santa Mara Magdalena Total

1a5 1a4 1a3 1 a 10 1 a 10

7.500 10.000 30.000 20.000 20.000 87.500

37.500 40.000 90.000 200.000 200.000 567.500

45.000 50.000 120.000 220.000 220.000 655.000

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

19

El fideicomiso es una relacin jurdica por la cual el fideicomitente transfiere bienes en fideicomiso a otra persona, denominada fiduciario, para la constitucin de un patrimonio fideicometido, sujeto al dominio fiduciario de este ltimo y afecto al cumplimiento de un fin especfico en favor del fideicomitente o un tercero denominado fideicomisario. El patrimonio fideicometido es distinto al patrimonio del fiduciario, del fideicomitente, o del fideicomisario y en su caso, del destinatario de los bienes remanentes. Los activos que conforman el patrimonio autnomo fideicometido no generan cargos al patrimonio efectivo correspondiente de la empresa fiduciaria, salvo el caso que por resolucin jurisdiccional se le hubiera asignado responsabilidad por mala administracin, y por el importe de los correspondientes daos y perjuicios. La parte lquida de los fondos que integran el fideicomiso no est afecta a encaje.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

Institucin Apalancamiento Fondo de financiera desco (US$)

Fondo de institucin financiera

Total fondo(US$)

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A diferencia del sistema de fondo de garanta, en este caso los recursos deberan ser reintegrados en su totalidad a desco al final del proyecto. Es decir, las IFI son totalmente responsables por la recuperacin de los fondos prestados. Adems, los convenios especifican claramente las metas que deben lograrse en plazos determinados. El pronto cumplimiento de las metas les significa a estas instituciones poder contar con los recursos por un plazo mayor de tiempo. Esto impuls el inters de las entidades financieras para colocar un mayor nmero de crditos y encontrar muy variadas soluciones para el manejo de las garantas solicitadas. En el proyecto, actualmente en su etapa final, se ha reducido la presencia de desco en comparacin con la intervencin anterior. Es decir, es menor el peso del componente ONG en el crdito y la familia es la que tiene la responsabilidad de gestionar su propia construccin. Al lado de las familias est ahora la entidad financiera responsable de la evaluacin de los crditos. stos se promueven junto con la ONG, que simplemente identifica posibles clientes y facilita el proceso de relacin entre stos y la entidad de crdito.

Los convenios pasan por una etapa de aprendizaje y evaluacin en cada institucin, Cuando finalicen, desco podr renegociar los trminos ms favorables para un mayor plazo de trabajo, buscando, adems de la sostenibilidad del fondo, su posible capitalizacin para la ampliacin del programa.

Crdito
El principio que sustenta el programa de crditos Paso a Paso es el apoyo a la familia promotora de la construccin progresiva de su vivienda, por medio de pequeos financiamientos sucesivos para cada etapa. Las mejores condiciones de crdito de las cooperativas consisten en: - Por el hecho de estar orientadas al sector de microcrdito y crdito en los estratos sociales C y D, han desarrollado sistemas de evaluacin que se ajustan a las caractersticas de la poblacin beneficiaria. Por ejemplo, muchas personas que trabajan en el sector informal de la economa pueden sustentar sus ingresos con constancias de trabajo firmadas por las asociaciones de comerciantes o patrones, lo que no es admitido en el sector tpicamente bancario. - Las familias beneficiarias son finalmente socias de la cooperativa y cuentan con programas adicionales de apoyo (cobertura de seguros de vida, programas de salud y capacitacin, entre otros). - Prestan bajo el sistema de crdito al rebatir. Esto significa que a medida que la familia amortiza su deuda, sus cuotas disminuyen. Estas instituciones calculan el inters en funcin del saldo por vencer, lo que ha sido bastante positivo para los beneficiarios, que sienten que su deuda poco a poco disminuye. - Son instituciones que tienen una larga historia en su localidad y cuentan con la confianza de sus socios para producir nuevos productos, y con grandes ventajas. El proyecto busc abrir nuevas lneas de crdito, que se sumaron a la tradicional lnea de Densificacin de Vivienda que ya se trabajaba (vase el recuadro).

Vivienda construida con crdito del Paso a Paso

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Nuevas lneas de crdito A. Crdito para materiales y acabados. Posibilita la adquisicin de materiales y la ejecucin de obras de mejoramiento en la vivienda: acabados, baos, pisos, carpintera, reparacin estructural, etctera. Montos: desde 500 nuevos soles hasta 2.000 nuevos soles (o equivalente en dlares). B. Crdito para ampliacin de vivienda (densificacin). Financia la construccin de cascos mnimos (70 m2) para vivienda en aires o lotes independizados. Montos: desde 2.001 nuevos soles hasta 17.500 nuevos soles (o equivalente en dlares). C. Crdito para saneamiento fsico de la vivienda o el barrio. Financia la ejecucin de obras para conexiones domiciliarias de agua y desage o luz. Se puede postular grupal o individualmente. Montos: segn proyecto aprobado. D. Crdito para cuota inicial requerido por programas de subsidio estatal. Financia el monto requerido para cuota inicial de los programas estatales y posibilita el acceso al Bono Familiar Habitacional del programa Techo Propio y del Bono de Mejoramiento Urbano del Programa Mi Barrio. Montos: desde 350 nuevos soles a 2.800 nuevos soles (o equivalente en dlares).

Posteriormente, y considerando los casos de algunas demandas especficas, se abrieron dos lneas adicionales: para la adquisicin de terrenos y para la legalizacin de la propiedad. Esta ltima lnea de crdito brinda a las familias la posibilidad de sanear la propiedad legal (inscripcin en los registros pblicos), adems de construir su vivienda. Lamentablemente, no ha tenido mayor acogida, pues entre las necesidades inmediatas de la mayora de los sectores populares de Lima no aparece la legalizacin de la vivienda construida (solo consideran imprescindible la inscripcin saneada del terreno sobre el que se ha construido). Por tratarse de la primera experiencia de colocacin de crditos en vivienda popular, en la etapa inicial la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima tom muchas precauciones al evaluar a los postulantes, solicitndoles exigentes garantas (dos garantes como mnimo) que limitaron el nmero de colocaciones en la zona sur de Lima. Esto llev a la cooperativa a desarrollar alternativas de constitucin de garantas, tasas de inters y negociar la tasa de apalancamiento respecto a los fondos del Proyecto. Las garantas fueron establecidas de acuerdo a los montos del crdito solicitado: - para montos de crdito de 500 a 2.000 nuevos soles no se solicitaba garantes, pero la familia deba tener sustentados claramente sus ingresos familiares; - para montos de crdito de 2.001 a 10.000 nuevos soles, se solicitaba un garante y la sustentacin positiva de ingresos familiares; - para montos de crdito superiores a 10.000 nuevos soles, se solicitaba la constitucin de una hipoteca de la vivienda a favor de la cooperativa. Esto signific reducir el apalancamiento de los fondos del proyecto de 1 a 10 a 1 a 5, pero permiti involucrar a mayor nmero de beneficiarios.
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

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Cuadro 7 Tipo de constitucin de garanta por IFI Tipo de garanta Aval A sola firma Hipoteca Prenda vehicular Ahorro Plazo Laboral Garanta hipotecaria Total Progreso 0 0 0 0 0 0 0 225 225 Fondesurco 23 17 60 43 0 0 0 0 143 Santa Rosa 102 0 0 0 0 0 0 0 102 San Isidro 140 29 19 0 78 8 0 0 274 Santa Mara Magdalena 0 0 3 0 0 0 12 0 15 Total 265 46 79 43 78 8 12 225 759

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

Luego de la ampliacin del proyecto a escala nacional, se estableci en los respectivos convenios que cada institucin proponga las condiciones de crdito que normalmente solicita. As, en algunos casos se fijaron condiciones especiales de tasas de inters, como en la Cooperativa Mara Magdalena, que brinda crditos a tasas de igual valor que los programas estatales (Mi Vivienda y Techo Propio): 11 por ciento anual en dlares. Con instituciones como la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima se pudo reducir la tasa en soles de 4 a 2 por ciento, en virtud de tener una baja morosidad (menos de uno por ciento) y en funcin de poder llegar a mayor nmero de beneficiarios. Actualmente, el proyecto opera con las siguientes tasas de inters: Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima: 2 por ciento en soles y 2 por ciento en dlares (mensual al rebatir). Cooperativa San Isidro: 2,75 por ciento en soles y 1,30 por ciento en dlares (mensual al rebatir). Progreso: 2,08 por ciento en soles (mensual fijo). Fondesurco: 3 por ciento en soles (mensual al rebatir). Cooperativa Mara Magdalena: 0,87 por ciento en dlares (mensual al rebatir).

A continuacin presentamos los principales indicadores del proyecto. Tngase presente que las instituciones fueron integrndose al proyecto en distintos momentos y algunas, como Progreso, culminaron sus metas antes de lo previsto. Adems, cada una trabaja con condiciones de crdito propias o adecuadas al producto de vivienda del proyecto. Hacia abril de 2005, el proyecto super la meta de 714 crditos colocados. La Cooperativa San Isidro de Huaral fue la que ocup el primer lugar. Esto se explica por su perfil: se trata de una institucin con ms de cuarenta aos de trabajo en su localidad (Huaral), que cuenta con el reconocimiento y la confianza de la poblacin.

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Cuadro 8 Total de crditos colocados Instituciones financieras Santa Rosa 33 11 1 1 1 1 4 2 2 2 3 0 3 3 4 15 16 102 San Isidro Fondesurco Progreso Magdalena Total 33 11 1 1 1 1 4 21 26 33 127 156 96 51 50 80 67 759

Fecha Octubre 2003 Noviembre 2003 Diciembre 2003 Marzo 2004 Abril 2004 Mayo 2004 Junio 2004 Julio 2004 Agosto 2004 Septiembre 2004 Octubre 2004 Noviembre 2004 Diciembre 2004 Enero 2005 Febrero 2005 Marzo 2005 Abril 2005 Total

0 4 6 5 15

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

Nmero de crditos colocados segn la variable de gnero

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

19 24 27 45 45 17 30 29 17 21 274

4 27 48 24 17 13 10 0 143

52 63 52 1 0 32 25 225

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Cuadro 9 Plazo promedio de repago de los crditos colocados Plazos Menores a 1 ao 1 a 2 aos 2 a 3 aos 3 a 4 aos 4 a 5 aos Total Santa Rosa 42 47 4 8 1 102 Fondesurco 72 71 0 0 0 143 Progreso 30 195 0 0 0 225 San Isidro 62 125 42 38 7 274 Santa Mara Magdalena 0 0 0 3 12 15 Total 206 438 46 49 20 759

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005.

El proyecto en su conjunto ha colocado crditos a un mximo de cinco aos, pues la experiencia de desco aconseja un lmite mximo para crditos de mdulos bsicos de densificacin (35 a 45 metros cuadrados) por los que las familias estn dispuestas a repagar un crdito. Por otro lado, como las lneas financian adems crditos pequeos para el mejoramiento de la casa, los cuales han tenido gran demanda, se ha obtenido por resultado crditos por un monto promedio de 796 dlares.
Cuadro 10 Monto promedio de los crditos colocados Institucin financiera Monto colocado hasta abril (US$) 44.737,36 104.953,03 169.553,14 236.311,97 48.450,00 604.005,50 Nmero de crditos colocados 102 143 225 274 15 759 Monto promedio de crdito (US$) 438,60 733,94 753,57 862,45 3.230,00 796

Segn el tipo de crdito que expresan las variables presentadas, se aprecia qu obra se ejecut dentro de la casa. Es importante constatar que aunque el mayor nmero de crditos es de construccin en sitios nuevos, gran parte de estos se dieron el lotes en los que ya exista una construccin, donde resida una familia, y la nueva construccin era para una nueva familia (la de los hijos). Es importante sealar, adems, que el proyecto ha desarrollado la primera experiencia de apoyo a los programas del Estado. Esto ocurri en el marco del programa de subsidios de mejoramiento barrial MiBarrio del MVCS. En este caso, las familias podan acceder a subsidios del gobierno local y del Estado, siempre y cuando aportaran un monto de 100 dlares por lote, lo que les permita tener acceso a los servicios bsicos de agua, desage, pistas y veredas. Alrededor de 41 familias en el asentamiento humano Oasis de Villa El Salvador no contaban con el ahorro para el aporte inicial y Paso a Paso, a travs de la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima, financi este microcrdito, que apalanc los recursos para que pudieran a su vez acceder a los subsidios estatales. La experiencia se ha replicado en un programa de ampliacin de redes del mismo barrio, pero esta vez en el programa A Trabajar Urbano del Ministerio de Trabajo. Los programas de subsidios estatales para vivienda llave en mano, como Techo Propio, se topan con familias que tampoco tienen ahorros para la cuota inicial. Esto muestra que la propuesta de Paso a Paso es una posibilidad valiosa de intervencin con sistemas

Santa Rosa Fondesurco Progreso San Isidro Magdalena Total

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

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Cuadro 11 Crditos por tipo de obra Tipo de obra Instituciones financieras Santa Rosa 4 9 16 0 70 0 3 102 San Isidro 26 76 138 26 0 8 8 274 Fondesurco 49 23 38 27 0 0 88 225 Progreso 7 0 0 0 0 0 8 15 Santa Mara Magdalena 39 46 35 23 0 0 0 143 Total

Acabado y enlucidos Ampliacin Construccin Remodelacin Servicios bsicos Compra de terreno Techado Total

125 154 227 76 70 8 99 759

Fuente: desco Paso a Paso. Abril de 2005

El proyecto ha validado la hiptesis de que el proceso de densificacin de la vivienda popular progresiva ocurre a escala nacional, y que en ese proceso cada vez cobra mayor importancia la construccin de la vivienda en sistemas de albailera confinada en las ciudades peruanas; esto ocurre en un contexto de transformacin hacia una poblacin mayoritariamente urbana (73 por ciento) en el pas. Las estadsticas recientes de ciudades dan cuenta de que las anteriormente dominantes viviendas en adobe, ceden el paso al ladrillo, el fierro y el cemento.

Fuente: INEI. Censo 1993; Enaho, IV Trimestre 1997-2201.

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

de microcrdito para que las familias de bajos recursos accedan a los programas de subsidio, asegurando que lleguen verdaderamente a quienes ms lo necesitan.

Material predominante en las paredes exteriores de la vivienda 1993-1997-1998-1999-2000 (porcentajes)

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Asistencia tcnica
El proyecto Paso a Paso trabaj el sistema de asistencia tcnica en dos subetapas: I. La primera corresponde a un servicio que se otorgaba en forma gratuita a las familias que aprobaban su crdito en la Cooperativa de Ahorro y Crdito Parroquia Santa Rosa de Lima. El equipo de desco tom esta opcin por dos razones fundamentales: primero, garantizar tcnicamente la calidad de todas las viviendas mejoradas y/o densificadas y, segundo, porque el Estado haba iniciado una intensa campaa de promocin de sus programas de subsidio ABC (ahorro, bono y crdito) que dificultaba la colocacin de un producto para vivienda sin algn otro tipo de subsidio dirigido al mismo mercado. Adems, para desco era una buena forma de demostrar que era ms razonable subsidiar la asistencia tcnica para la vivienda popular progresiva que subsidiar la oferta de la vivienda nueva, llave en mano. La asistencia tcnica brindada por desco en etapas anteriores significaba el compromiso de las siguientes actividades del equipo tcnico: desarrollo del proyecto en todas sus especialidades, desarrollo del presupuesto, administracin de obra; la construccin la desarrollaban los maestros de obra.
Cuadro 12 Proyecto Paso a Paso Costo directo por autoconstruccin en aires en Villa El Salvador Autoconstruccin en aires
Casco mnimo techo de calamina Casco mnimo losa aligerada (e= 20 cm) Casco habitable techo calamina Casco habitable losa aligerada (e= 20 cm) Con acabados finales techo calamina Con acabados finales losa aligerada (e= 20 cm)

Esta vez, el proyecto Paso a Paso exiga el cumplimiento de metas cuantitativas bastante altas (1.024 crditos), y en la agenda pblica estaba planteado el debate sobre la necesidad de un modelo de asistencia tcnica para el programa masivo de subsidios dirigido al mejoramiento y densificacin de la vivienda. Ante este desafo, desco decidi desarrollar un sistema de asistencia tcnica en tres niveles y con tres actores: 1) Nivel de desarrollo del proyecto participativo (involucrando a la familia) y de supervisin de obras, bajo responsabilidad del equipo tcnico de desco. 2) Nivel de administracin de obra, bajo responsabilidad de la familia beneficiaria. 3) Nivel de ejecucin de obras, bajo la responsabilidad del maestro constructor seleccionado por la familia y aprobado por el equipo tcnico de desco. Esto signific que el equipo tcnico limitara su actividad de campo a la supervisin de obras, garantizando su calidad, lo que al mismo tiempo abri la posibilidad de realizar un mayor nmero de intervenciones. La familia sera la propia responsable de los recursos financieros para sus obras, provistos progresivamente de acuerdo con el avance de stas. La modalidad gener gran confianza en el proyecto, pues las familias valoraron el hecho de tener libertad para seleccionar los depsitos de materiales donde efectuar las compras. El equipo tcnico de desco se limitaba a verificar la calidad de dichos materiales. Ello signific, adems, que las familias participaran con mayor compromiso en la ejecucin de las obras, con lo que desapareca la posibilidad de quedar inconformes con el producto final. Las familias recibieron el dinero y construyeron. A desco le correspondi autorizar el prorrateo del gasto de la obra y autorizar las entregas a cambio de una carta de avance positivo. As, se produjo una divisin efectiva del trabajo: la familia administraba y compraba sus materiales, el contratista (hoy un maestro de obra) construa y la ONG supervisaba tcnicamente el proceso. Mientras la propuesta oper, la calidad de las obras fue bastante buena, pues los beneficiarios reciban, adems de

Dlares/m2 en aires
81 97 93 109 125 141

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un proyecto desarrollado por un profesional, la supervisin de los trabajos que realizaba su maestro de obra. La mayor libertad reconocida a las familias en la administracin de sus crditos permiti llegar a ms familias, debido a una agilizacin de los procesos en los que desco desempe la funcin de supervisor. Lamentablemente, los escasos recursos del proyecto no permitieron sostener esta actividad por mucho tiempo. II. En vista de la situacin planteada, en una segunda etapa de ampliacin del proyecto (a escala nacional) fue interesante encontrar instituciones financieras que adoptaran como prioridad este valor agregado para los crditos de vivienda progresiva. As, la ONG Progreso, en Cajamarca, permiti que jvenes profesionales de arquitectura se vinculen desde el inicio al proyecto como promotores de crdito y que, a travs de ellos, se cubriera parcialmente la necesidad de contar con un profesional en las obras. Esto fue adoptado tambin por la Cooperativa Mara Magdalena, en Ayacucho, que proyect realizar un convenio con la universidad local para que los jvenes profesionales de ingeniera realicen sus prcticas en la IFI. desco encontr la oportunidad para iniciar capacitaciones a personal tcnico, maestros de obra y profesionales en Lima, Cajamarca y Ayacucho. De esta for ma, transfiri conocimientos tcnicos de arquitectura y construccin en torno a la mejora o densificacin de la vivienda progresiva que se produce en nuestro pas. Esta capacitacin ha tenido gran demanda porque, como se sabe, es un tema poco estudiado y reconocido en el Per. Si bien la ampliacin del proyecto a escala nacional fue importante desde una perspectiva cuantitativa, tambin es cierto que trajo consigo una disminucin en la calidad de los productos tcnicos obtenidos.

por primera vez, el concepto de densificacin habitacional para la vivienda popular en la poltica pblica del sector Vivienda. Incluso se encarg a desco desarrollar un proyecto piloto de crdito y asistencia tcnica para la densificacin habitacional. Para tal efecto, el equipo del proyecto realiz cinco diagnsticos urbanohabitacionales en ciudades peruanas: Lima, Chiclayo, Arequipa, Huancayo e Iquitos. Este trabajo aport interesante informacin que justifica con creces la bondad de la propuesta trabajada para la vivienda popular. Otra tarea emprendida por desco fue la conformacin de un equipo multidisciplinario (urbanistas, arquitectos, abogados, economistas e ingenieros) que se encarg de desarrollar los principios del crdito y asesora para la densificacin habitacional de la vivienda popular, y formul una propuesta para la implementacin de una Oficina de Asistencia Tcnica de carcter municipal. La funcin principal delineada para esta Oficina es la identificacin de las necesidades y demandas de las familias promotoras del mejoramiento de la vivienda, para que stas reciban el apoyo tcnico que requieren para la ampliacin o densificacin de la vivienda en los barrios populares de las ciudades peruanas. La propuesta trabajada refuerza el rol principal de los gobiernos locales en la poltica de vivienda y la planificacin de las ciudades, como tareas inherentes a sus funciones y responsabilidades. De este modo, se les asigna la responsabilidad de desarrollar sus propios planes de mejoramiento y densificacin urbana. Los cambios polticos ocurridos en la administracin del Estado (esto se proces durante el Gobierno de Transicin del doctor Valentn Paniagua) y las nuevas prioridades establecidas por los responsables del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, detuvieron la implementacin del proyecto piloto que, segn lo planeado, se desarrollara en el distrito de Villa El Salvador. Sin embargo, esto no signific que desco perdiera su calidad de interlocutor posicionado en el tema ante el reconstituido Ministerio de Vivienda, Construccin, Saneamiento y Urbanismo ((MVCS). Es as que, en los aos siguientes, en el contexto de la puesta en marcha del programa estatal de subsidios ABC, desco ha podido continuar sus actividades de incidencia ante el Ministerio.

Incidencia pblica
En sus primeros dos aos (2001-2002), el proyecto logr desarrollar actividades interesantes de incidencia pblica. Una de ellas fue participar en una consultora para el entonces Viceministerio de Vivienda y Construccin. En esa oportunidad se logr introducir,

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Estas actividades han estado orientadas a lograr que la normatividad del sector incorpore el otorgamiento de subsidios para el mejoramiento y densificacin de la vivienda popular, y no solo para la denominada vivienda llave en mano. Tambin a promover el establecimiento de modelos econmicos y tcnicos de la vivienda construida progresivamente en los barrios populares de las ciudades peruanas, que se ajusten a los procesos sociales. Finalmente, se ha continuado en la tarea de impulsar actividades tcnicas para aportar en el programa estatal establecido de subsidios para la vivienda. La labor de incidencia de desco se realiz participando en innumerables reuniones con funcionarios del propio MVCS, del Fondo Mi Vivienda y del Banco de Materiales. Por ejemplo, se desarroll y present una propuesta de modelo de otorgamiento de subsidios para el mejoramiento y la densificacin de la vivienda denominada Otro Techo. Esta propuesta se basa en la experiencia exitosa acumulada a lo largo de estos aos por el Programa Urbano de desco, en su trabajo con las familias autopromotoras de la vivienda propia de los sectores populares de Lima Sur. En otro momento, el equipo del proyecto realiz una presentacin ante la Mesa de Vivienda del Congreso de la Republica, en la que reforz la idea de mejorar y ampliar el programa de subsidios estatales destinado a los sectores populares urbanos. Tambin se organiz un seminario nacional denominado Seminario Nacional Polticas de Vivienda: la vivienda en asentamientos de urbanizacin progresiva, una mirada integradora, que cont con la participacin plural de actores relacionados con el mundo de la vivienda: ONG vinculadas a temas de vivienda a escala metropolitana y funcionarios de alto rango de diversas instituciones pblicas (entre estas el MVCS, el Fondo Mi Vivienda, el Banco de Materiales, COFOPRI y alcaldes de varios gobiernos locales de los distritos populares de Lima). Por otro lado, durante 2003 desco convoc y realiz dos eventos de capacitacin destinados al sector profesional privado y pblico especializado para transferir su experiencia en vivienda popular. Estos fueron el primer y segundo curso de Asistencia Tcnica para Densificacin de Vivienda Popular. El primero cont con la participacin de 32 profesionales de diversas ramas. Es interesante

destacar que 11 de los participantes fueron funcionarios del Fondo Mi Vivienda. Al segundo curso asistieron 59 profesionales, en su mayora empleados municipales de las oficinas de desarrollo urbano (de 14 gobiernos locales), adems de funcionarios de tres regiones, entre otros. La Universidad Nacional de Ingeniera (UNI) y el programa Promesha de la Universidad de Lund (Suecia) subsidiaron gran parte de los costos de ambos cursos, aunque tambin los propios participantes pagaron su inscripcin respondiendo a la invitacin pblica. A lo largo del ao 2004, desco particip en una serie de reuniones de trabajo con la Oficina de Proyectos del Fondo Mi Vivienda (encargada del otorgamiento de los bonos para vivienda), en las que aport conceptos y propuestas que fueron tomados en cuenta en la ejecucin de dos proyectos piloto de otorgamiento de subsidios: el Programa de Renovacin Urbana de la Margen Izquierda del Ro Rimac (PRUMIR) y el Programa Piloto de Subsidios para el Mejoramiento y Densificacin de la Vivienda, en el distrito de Villa El Salvador. Este ltimo lo viene implementando un equipo de profesionales de la municipalidad distrital.

Lecciones aprendidas en esta etapa

Consideramos que los resultados conseguidos como producto de las diversas actividades emprendidas por desco, desde el equipo del proyecto, pueden evaluarse positiva y satisfactoriamente. Constituyen transferencias exitosas de conocimientos acumulados durante ms de una dcada, que hoy forman parte de la nueva poltica pblica de vivienda dirigida a los sectores urbano-populares que se encuentra en desarrollo y muy cerca al proceso de replicacin masiva. Esto no significa, por cierto, que hayamos logrado transferir exitosamente todos nuestros conocimientos y experiencias, y menos, atendiendo a las mismas prioridades y metodologas. En esta etapa del programa de densificacin habitacional existieron dos actividades que marcaron diferentes experiencias: una, la propia actividad crediticia del proyecto Paso a Paso, que buscaba validar en la accin los principios de desco para una propuesta de ampliacin y replicacin; y la segunda, la actividad de lobby o cabildeo en las incipientes polticas pblicas de vivienda en el pas.

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Etapa 4. Paso a Paso (2002-2005)

DENSIFICACIN HABITACIONAL / 3. La Experiencia de desco

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Etapas Provipo y Paso a Paso. Trifamiliar Familia Blanco Segundo Sector, Grupo Residencial 9, Manzana N

1997
PROVIPO rea construida 82 m2 Partida: - Muros - Techo aligerado - Enlucdo (muro y techo) - US$ 2 800

2003
PASO A PASO rea construida 52 m2 Partida: - Muros - Techo aligerado - Enlucdo (muro y techo) - Acabados de cocina y bao - US$ 2 572

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Para la primera gran actividad de esta etapa, se encontr que: - Existen instituciones financieras con importantes vnculos y conocimientos de trabajo con los sectores poblacionales de menores recursos. stas tienen la suficiente solvencia financiera como para permitirles probar nuevos productos crediticios sin mayor cobertura de riesgo (desde la ONG), aportando recursos propios importantes. Adems, muestran gran inters por la transferencia del conocimiento previo de la ONG (la experiencia de desco). - La ampliacin de escala de un producto de crdito de vivienda (para la vivienda que se densifica progresivamente) no es sostenible desde una ONG, en la medida en que no se cuenta con la capacidad financiera para desarrollar modelos de asistencia tcnica a escala nacional. Se requiere una poltica pblica que subsidie esta actividad. - El futuro del microcrdito y el crdito para vivienda es promisorio en el Per, siempre y cuando las polticas pblicas desarrollen modelos que complementen la actividad (marcos institucionales y asistencia tcnica), adems de contar con el apoyo de las instituciones financieras privadas en programas nacionales de subsidios. En el marco de las actividades de incidencia en las polticas pblicas: - Se estableci que al Gobierno Central le corresponde un rol facilitador en la produccin de vivienda, trabajando en convenio con los gobiernos regionales y las municipalidades, as como modificar las normas y mecanismos que no han sido pensados para la realidad que se va a atender: promover acciones masivas para pequeas unidades de viviendas que se densifican progresivamente a cargo de pequeas empresas o del propietario. - Las propuestas buscan facilitar la inscripcin de viviendas en el registro predial, as como atender aspectos vinculados a la propiedad, como la independizacin de departamentos (aires) como un modo de garantizar que el propietario pueda luego obtener crdito directo y que el propietario del conjunto construido y del terreno pueda convertir en activo no solo el terreno, sino la vivienda o las viviendas que all se edificaron. - El eje de intervencin en nuestro pas, a diferencia de pases

vecinos que han subrayado el aspecto financiero, debera ser el tcnico y normativo. Para ello, se propone la constitucin de un Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM), que se materializara a travs de un convenio entre el MVCS y las municipalidades. En suma, en esta ltima etapa desco ha retomado la iniciativa de aportar elementos para una propuesta conjunta con el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento. La bsqueda de una alianza estratgica con el Ministerio, aun en el caso de que formalmente no se consiga, sigue siendo la mejor opcin para dar sostenibilidad a los objetivos principales del Proyecto de Densificacin Habitacional.

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PROPUESTA DE UNA POLTICA PBLICA DE MEJORAMIENTO Y DENSIFICACIN HABITACIONAL PARA LOS SECTORES POPULARES

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Y as fue como comenc a vivir aqu. Compr mis esteras, armamos nuestra pequea casa y empezamos a habitar en el lote. Fue una consigna, si uno quera mantener su lote, tena que vivir aqu Me hice maestro de obra, un poco por las circunstancias, como era difcil movilizarse entre Villa y Lima, aprend un oficio que me permitiera trabajar en la zona Con nuestras propias manos construimos nuestra primera vivienda, era de esteras forrada con mezcla, para darle ms resistencia. Recin en 1975 comenc a construir con material noble, los domingos nos reunamos con familiares y amigos, y empezamos a levantarlo segn un diseo que haba preparado. Nos tom un ao en hacer las bases del primer piso, luego otro ao en levantar los muros de ladrillo El segundo piso lo empezamos a construir en 1988 y en 1992 techamos con Provipo. Recuerdo el vaciado del techo, justo en esa poca era aniversario de Villa, y muchos alcaldes de todo el mundo presenciaron la experiencia. Fue como un smbolo de las construcciones en Villa

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Vctor Corts, Villa El Salvador.

Consideraciones generales en materia de densificacin habitacional y mejoramiento urbano

as personas y sus actividades cotidianas transforman la ciudad continuamente, pero nuestro urbanismo est acostumbrado a valorar un solo tipo de transformacin urbana: el crecimiento de la ciudad. Ello se explica por lo reciente de los procesos de modernizacin y desarrollo de nuestro pas, donde el surgimiento y crecimiento de las ciudades en los ltimos cincuenta aos aunque la mayora hayan sido fundadas hace cientos de aos no tiene precedentes en la historia. Por ello, puede considerarse que an no habitamos ciudades completas y que es preciso un permanente proceso de mejoramiento urbano. El mejoramiento de las ciudades es tanto ms importante cuando el proceso de urbanizacin se hace de manera precaria, segregadora y desigual. Junto a las transformaciones del crecimiento urbano ocurren otros procesos: los cambios de uso, el deterioro y la reurbanizacin en todos los tejidos de la ciudad, que en nuestros das cobran mayor importancia. La invencin y reinvencin de los tejidos urbanos son hechos frecuentes en la historia de las ciudades, que ahora tocan nuestras puertas, ms all de los clsicos fenmenos que aprecian quienes ponen sobre el tapete la necesidad de atender los procesos de renovacin de tejidos urbanos antiguos. En el fondo, de lo que se trata es de reconocer que la renovacin ocurre y debe ocurrir en todo el tejido urbano, y no slo en los centros urbanos antiguos y deteriorados. Uno de los componentes de toda transformacin de los tejidos ya urbanizados es el aumento en la densidad de las edificaciones, de las personas y de sus actividades. El aumento de las densidades urbanas se presenta en casi todos los tejidos de la ciudad y atraviesa los sectores socioeconmicos. Sus caractersticas y resultados son variables. Tres elementos nos ayudan a graficar la situacin: aumento de densidad en reas en proceso de deterioro urbano; aumento de densidad en reas en buen estado de mantenimiento;

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 aumento de densidad en reas que no han terminado su proceso de habilitacin urbana. A pesar de que estos procesos ocurren cotidianamente, las polticas pblicas no estn preparadas para orientar los cambios urbanos, debido a que suponen que stos acontecen con una velocidad que no se corresponde con las dinmicas y las necesidades de nuestros das. Se debe tomar en consideracin que: la densificacin de las ciudades ocurre en casi todos los niveles socioeconmicos; la densificacin de las ciudades siempre es un proceso con dinmicas y tiempos propios que no admite generalizaciones. La densidad recomendable se explica en el contexto de cada barrio y en cada ciudad, y por lo tanto encuentra sentido en la definicin propia de planes urbanos; la aplicacin indiscriminada de programas de densificacin puede acarrear los siguientes problemas: - congestionamiento vehicular, - concentracin de agentes contaminantes del aire, - contaminacin del suelo por concentracin de residuos slidos y lquidos, - mayor demanda de infraestructura, equipamiento y de servicios pblicos en general; en todos los casos, es preciso manejar un concepto apropiado de vivienda digna, donde la funcin de habitar no se circunscribe al desarrollo de una vida al interior de la vivienda, sino a una vida de relacin comunitaria con una adecuada conexin con el medio urbano; los procesos de densificacin de las ciudades deben relacionarse y engarzarse adecuadamente con las polticas y programas de renovacin y reconversin urbanas; una estrategia de densificacin de las ciudades debe impulsar la eficiencia del aparato pblico y, por lo tanto, debe estar acompaada de las respectivas propuestas de reforma o reestructuracin de la administracin pblica competente en materia urbanstica, as como el perfeccionamiento o modificacin de la reglamentacin urbana fundamental (planes urbanos, habilitaciones y edificaciones). Con el mismo propsito, deben sugerirse y proyectarse modificaciones a la legislacin sobre arrendamiento urbano;

debe atenderse el problema general de financiamiento de la vivienda y desarrollar mecanismos, regulaciones e instrumentos para el otorgamiento de crditos, garantas y la cobranza de lneas de financiamiento para proyectos de densificacin urbana. Orientar los procesos de densificacin urbana demanda a las autoridades impulsar programas especiales que faciliten los procesos de reurbanizacin de porciones enteras de la ciudad. El punto de partida para ello es considerar que la unidad de intervencin modificadora es la manzana, ms que el lote, aun si muchas de las iniciativas pblicas o privadas ocurrirn en el lote. Lo sealado es vlido para el conjunto de los tejidos urbanos. Sin embargo, cuando centramos nuestra atencin en aquellas reas nuevas de las ciudades habitadas por sectores de bajos ingresos, encontramos una dinmica urbana peculiar que ha merecido poca atencin y que es la de mayor fuerza en nuestros das: a la vez que ocurren procesos de mejoramiento de la ciudad incompleta, tambin asistimos a procesos de densificacin de las urbanizaciones de bajos ingresos. La urgencia de orientar los procesos de desarrollo urbano de manera que los servicios y el equipamiento que sern creados no se tornen obsoletos en el corto plazo nos propone retos inditos. Del mismo modo, son inditos los retos que plantean aquellos tejidos de la ciudad que antes de culminar el proceso urbanizador y edificador, supuestamente unifamiliar, ya muestran la tendencia a un desarrollo multifamiliar. La problemtica que abordamos tiene que ver con el mejoramiento de reas residenciales de bajos ingresos, incluyendo all el mejoramiento habitacional. Por la novedad del tema, los anlisis y las propuestas convergen en un solo sentido: el de desarrollar acciones piloto que permitan disear trajes a la medida de una realidad urbana nacional sobre la que ya existen propuestas globales, pero faltan experiencias surgidas de gobiernos que tengan la voluntad de atender sin demora estas necesidades urgentes de las mayoras urbanas. Con el paso de los aos, la experiencia del Programa de Densificacin Habitacional de desco ha derivado en una estrategia

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Esta propuesta tcnico urbanstica de densificacin de las viviendas se nutre de dos estudios y propuestas previas: una desarrollada para el entonces Viceministerio de Vivienda y Construccin (VMVC), en el ao 2002; y la otra resume un conjunto de documentos de trabajo e intercambio de experiencias entre desco y el Fondo Mi Vivienda y el nuevo Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS), principalmente durante los aos 2003 y 2004. El VMCS adopt la iniciativa de desco de incluir en la poltica del sector programas de mejoramiento y densificacin de la vivienda popular progresiva. Ms adelante, la propuesta se ha ajustado a los nuevos elementos que enriquecieron dicha poltica, como son los programas de subsidio estatal para la adquisicin de vivienda nueva y para el mejoramiento y densificacin de la vivienda popular progresiva. Al sistema se le conoce como el ABC (ahorro, bono y crdito).

Caractersticas relevantes del proceso actual

Para disear una intervencin que transforme el proceso de densificacin espontnea en una actividad de densificacin asistida, conviene tomar en consideracin el listado siguiente que se desprende del anlisis efectuado por la empresa 1/2 de Construccin (para el primer estudio de Mercado Potencial de Densificacin Habitacional en Lima, 2002), de las observaciones de campo efectuadas por el equipo del Programa Urbano, y la experiencia acumulada de desco en la materia: la construccin de cada vivienda es un proceso progresivo, asumido como un compromiso emocional por la familia, de ms de veinte aos promedio, durante los cuales se ven gratificados por las mejoras en la calidad de vida que van obteniendo; la posesin de una casa propia, sea cual fuere la etapa en la que se encuentre, evidencia el esfuerzo y sacrificio de la familia y se considera como la principal herencia para los hijos;

Propuestas tcnicas para incentivar la densificacin

De acuerdo con los estudios realizados, resulta evidente que la principal beneficiaria de los incentivos que se propongan es la familia propietaria que desee ampliar la vivienda que autoconstruy durante los ltimos veinte aos. Ella puede estar motivada por las nuevas necesidades del ncleo familiar, principalmente por el aumento del nmero de integrantes, por los requerimientos de privacidad de los hijos mayores, por el cambio de estado civil de alguno de ellos, entre otras razones.

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de incidencia en las polticas pblicas y en la formulacin de un modelo de gestin de stas a travs de un Sistema de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM) para la densificacin de vivienda progresiva en las ciudades populares del pas.

las ampliaciones, el uso de los aires, e incluso la subdivisin de facto, ocurren por el crecimiento de la familia o por la necesidad de privacidad; en la mayora de los casos, el lote (entre 100 y 300 metros cuadrados) ya est titulado, mientras la fbrica (la vivienda) no tiene declaratoria y no est registrada; no se concede mayor importancia al potencial uso econmico que tiene un inmueble debidamente formalizado, pues por lo general la familia no desea vender la propiedad ni parte de ella; el formato ideal predominante es la vivienda de dos plantas, de ladrillo y concreto armado, en la que el segundo piso sirve para albergar a los hijos de manera independiente; el acceso al segundo piso se planea o improvisa mediante escalera exterior independiente dentro del lote o en el retiro; la construccin se hace mayormente sin planos y sin asistencia profesional: el maestro albail es el especialista de mayor capacidad tcnica que participa en la obra; las municipalidades no intervienen en los proyectos ni en las obras; se construye al margen de la normatividad vigente y la tendencia general es a techar prcticamente todo el lote, sin preocuparse por la iluminacin y la ventilacin directa de los ambientes, ni por independizar las reas de circulacin; por lo general, las estructuras son aptas para recibir cargas verticales hasta los tres pisos, pero insuficientes para resistir sismos, sobre todo por la falta de densidad en los muros transversales.

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Es decir, el mercado inmediato, tanto de oferta como de demanda de nuevas viviendas, est constituido por las mismas familias propietarias de las viviendas existentes, sobre cuyas propiedades se edificaran las nuevas unidades. Esta situacin, ya comprobada, seala que el principal incentivo consiste en crear y aprobar un marco reglamentario que permita formalizar la vivienda que se ha edificado al margen de la normatividad vigente (que no contempla su realidad) y utilizar sus aires para producir all una nueva edificacin, velando porque ambas cumplan con las condiciones de habitabilidad y con la seguridad estructural, tcnicamente determinadas.

un Programa Nacional de Mejoramiento y Densificacin de la Vivienda Popular Progresiva.

a) Aspectos urbanstico-arquitectnico
Los aspectos menos respetados de los reglamentos vigentes y que constituyen las variables ms influyentes en la definicin de los niveles de habitabilidad de las viviendas autoconstruidas, son los siguientes: Densidades mximas de la zonificacin actual Las densidades reglamentarias limitan el nmero de unidades permitidas y slo se puede alcanzar los coeficientes de edificacin autorizados, construyendo viviendas con reas techadas que son exageradas (entre 200 y 300 metros cuadrados techados cada una) para la poca actual y los tamaos usuales de las viviendas. Por ejemplo, en una zona R4, cuya densidad neta mxima es de 500 hab/ha y 1,8 el coeficiente de edificacin, el lote normativo de 120 metros cuadrados puede albergar slo a seis habitantes y, sin embargo, puede recibir 216 metros cuadrados techados de construccin. Es decir, puede construirse una vivienda de tres dormitorios con 216 metros cuadrados techados, pero no pueden construirse tres viviendas de 72 metros cuadrados ni cuatro de 54 metros cuadrados techados, ya que las densidades resultantes sobrepasan largamente las permitidas. Porcentaje de rea libre Casi ninguna vivienda respeta el 30 por ciento de rea libre reglamentaria (se considera un desaprovechamiento del poco espacio que contiene el lote). Esta prctica sacrifica sobre todo fuentes de luz y ventilacin (patio o jardn); las familias buscan el esparcimiento en reas pblicas. Se requiere evaluar la realidad existente para plantear las soluciones ms adecuadas. Fuentes de luz y ventilacin directa En muchas de las viviendas la iluminacin y ventilacin de algunos ambientes no se hace directamente desde un patio o pozo de luz, sino que se presta de otro ambiente techado. Es preciso evaluar todos los casos a fin de encontrar una solucin aceptable, que

La propuesta
La propuesta se estructura en torno de tres conceptos desarrollados por desco, que sustentan su planteamiento para una poltica pblica: 1. La asistencia tcnica, que contempla los aspectos: a) urbanstico-arquitectnicos, b) estructural-constructivos y c) legal-normativos. 2. El financiero, que contempla los aspectos de crdito y subsidios. 3. El marco institucional y de gestin.

1. La asistencia tcnica
Por encargo del VMVC, desco inici las actividades de evaluacin de cuatro ciudades del pas. Se exploraron los barrios populares de las ciudades de Huancayo, Chiclayo, Arequipa e Iquitos, lo que sirvi para constatar que el proceso de densificacin de la vivienda popular en curso no era exclusivo de los barrios populares de Lima. Tambin brind la oportunidad de conocer nuevos aspectos tcnicos, debido a que las distintas condiciones geogrficas, culturales y econmicas de cada ciudad posibilitan otras formas de densificar. El equipo de desco sistematiz la informacin reunida y desarroll una nueva tipologa de produccin de vivienda por densificacin, adems de establecer una serie de criterios generales que deben orientar el proceso y que servirn de referencia para la gestin de

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Fotos: Guillermo Takano

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... 15 aos despus las viviendas del Proyecto siguen creciendo

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privilegie necesariamente la ventilacin directa de baos y cocinas, aunque tenga que reducirse las dimensiones y proporciones mnimas de los ductos y pozos de luz reglamentarios. Relacin estacionamiento / vivienda / seccin vial La mayora de los pobladores no tiene automvil, y son escasos los garajes techados dentro de los lotes. En esos casos, son utilizados generalmente como tiendas o talleres. Los pocos vehculos existentes son casi siempre herramientas de trabajo de sus propietarios, como camionetas, micros, camiones o carros antiguos, de dimensiones mayores a las de los automviles modernos, que estacionan frente a sus viviendas afectando seriamente la circulacin en las calles de poca seccin. reas mnimas de lote, frente mnimo, relacin frente/fondo Al subdividir de facto los lotes se alteran dramticamente sus proporciones normativas, en particular los frentes de los lotes angostos, dando como resultado viviendas inadecuadas funcionalmente y que no son registrables. Es necesario encontrar maneras de desincentivar esta tipologa de densificacin. rea techada mnima de vivienda Como las viviendas se inician con reas elementales y se construyen en forma progresiva en plazos extensos, se requiere adaptar las reglas sobre licencias y registros preventivos a este proceso real. Las subdivisiones que se practican en las viviendas conforme la familia crece y se desdobla no contemplan su posible independizacin, sea porque no se considera importante o por las reas mnimas requeridas para tal fin. Construccin de escaleras en el retiro frontal y en la va pblica El mantenimiento del retiro municipal frontal es poco usual en provincias. Sin embargo, cuando se ha reservado dicho espacio, est muy generalizada su utilizacin para la construccin de escaleras exteriores que permitan acceder en forma independiente al segundo piso. Esta constituye una tipologa de densificacin muy apreciada, cuya promocin debera estudiarse junto con la definicin de los anchos recomendables para escaleras exteriores bifamiliares y multifamiliares. En los casos en que no existen retiros se llega al

extremo de ubicar las escaleras en las bermas laterales o en los jardines pblicos de las vas. Aunque es una prctica poco difundida, habra que evaluarla con cuidado para determinar si procede su aplicacin excepcional en los casos de escaleras que son para uso comn de varias viviendas. Ancho y largo de pasajes comunes Al subdividirse transversalmente los predios, se requiere pasajes de circulacin comn que permitan acceder a las unidades ubicadas en la parte posterior del lote, cuyas dimensiones y proporciones deben estudiarse. Relaciones funcionales de diseo Es conveniente analizar y resolver la vigencia de algunas normas del diseo convencional que son incumplidas por las viviendas existentes, como la circulacin indiscriminada a travs de ambientes, y puertas de dormitorios y baos con salidas directas a la salacomedor, entre las principales. Servidumbres entre viviendas vecinas Es una prctica frecuente el uso de servidumbres entre viviendas colindantes, especialmente las referidas a fuentes de iluminacin y ventilacin y, en menor grado, a accesos y circulaciones. Convendra evaluar las ventajas y desventajas que puede ofrecer el uso de escaleras exteriores y de pozos de luz comunes a dos o ms viviendas agrupadas para tal fin. Variables arquitectnicas Las experiencias concretas de los proyectos y los estudios y propuestas de polticas han permitido una compleja elaboracin de tipologas arquitectnicas y de los grados de consolidacin de las viviendas. Tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado Para que los procesos espontneos de densificacin satisfagan de manera adecuada las necesidades de alojamiento de las familias de menores ingresos, es importante conocer las formas o tipos de viviendas con las que las familias de los sectores urbanos populares han solucionado espontneamente dichas necesidades.

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Tipo B / Divisin de lote

Este tipo se determina por la produccin de una o ms viviendas nuevas en un mismo lote, a partir de tres modos bsicos de subdivisin planimtrica del lote matriz. Adems, considera la ubicacin del lote que se va a subdividir dentro de la manzana: si est en esquina y tiene dos frentes, o si es interior, con un solo frente. Este tipo se divide en tres subtipos: B-1 / Subdivisin de lote en esquina (SDE). Es el subtipo ms frecuente en los lotes en esquina. La subdivisin genera un mayor nmero inmediato de nuevas unidades de vivienda, cada una de ellas con acceso independiente desde la calle. B-2 / Subdivisin de lote transversalmente (SDT). Este subtipo compromete el uso de un espacio de circulacin comn, pues al subdividir el lote paralelamente en relacin a la lnea de calle, deja un acceso independiente para la vivienda que resulta ubicada en la parte posterior del lote matriz. Por lo general, para resolver la necesidad de iluminacin de las viviendas resultantes, se deja un patio entre ambas que suele ser de uso comn. Esta solucin es muy comn en las ciudades andinas, pues el tamao de los lotes y la configuracin espacial tradicional de la vivienda corresponde a la del zagun-patio. B-3 / Subdivisin de lote longitudinalmente (SDL). Este subtipo acarrea muchos problemas en lotes con frentes mnimos (56 m), pues las viviendas resultantes se ubican en sublotes con frentes muy estrechos (2,5-3 m). Las soluciones arquitectnicas en los espacios internos y la circulacin de las viviendas resultan con anchos muy pequeos. Adems, en su intento por ampliar los espacios internos, las familias casi no dejan reas libres en el sublote, techndolo al mximo. Esto trae grandes problemas de iluminacin y de ventilacin.

Tipo A / Aires
Este tipo se determina por el criterio de ubicacin de las nuevas unidades de vivienda en los aires de la vivienda preexistente y su relacin de dependencia por el tipo de acceso y circulacin vertical. Se divide en cuatro subtipos: A-1 / Escalera exterior (retiro) EER. Es la tipologa con mayor potencial densificador, pues anexa a la volumetra de la unidad de vivienda existente, por lo general en el retiro, una escalera exterior que brinda a las nuevas unidades de vivienda en los niveles superiores un acceso independiente. A-2 / Escalera puerta a calle (EPC). Tiene los mismos alcances del subtipo A-1 / EER, slo que la ubicacin de la escalera se incluye en la volumetra de la vivienda, pero tambin mantiene su independencia a travs de un acceso directo desde la calle, por una puerta anexada a la fachada principal. En realidad, este subtipo compromete a la vivienda existente y a la nueva, reduciendo sus reas netas destinadas a la funcin propia de habitar. A-3 / Escalera interior independiente (EII). En este caso, la escalera de acceso a la vivienda nueva en los aires se ubica en el patio interior de la vivienda existente, y se accede a sta por un pasaje de ingreso independiente desde la calle. A-4 / Escalera interior dependiente (EID). En este caso, la escalera de acceso a la vivienda nueva no es independiente, ya que est en medio de la casa existente. Este subtipo, por lo general, es el resultado de la adaptacin de una vivienda de diseo unifamiliar a una bifamiliar. A la larga, ocasiona problemas

Tipo C / Divisin de vivienda existente (DVE)

Este tipo es muy poco comn, pues implica la produccin de una o ms viviendas nuevas (bifamiliares o multifamiliares) tras la remodelacin de la arquitectura y estructuras de la vivienda

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A partir de las experiencias cotidianas en nuestras ciudades, podemos establecer una tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado. sta comprende cuatro tipos principales y diversos subtipos. Bsicamente, la clasificacin por tipos responde a los criterios de ubicacin y del proceso de generacin de las nuevas unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya existe una vivienda previa de materiales definitivos. La clasificacin por subtipos responde a los criterios de tipos de acceso y circulacin, y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la vivienda existente: Tipo A / Aires, Tipo B / Divisin de lote, y Tipo C / Divisin de vivienda existente.

en la circulacin para ambas familias alojadas. A diferencia de los anteriores subtipos, se trata de una modalidad que no interesa promover.

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unifamiliar preexistente en el lote. El rediseo conlleva la bsqueda de la autonoma funcional de las viviendas resultantes, para lo que se necesita adaptar espacios bsicos para cada vivienda, como una cocina, un bao y lavandera. Por lo tanto, la inversin econmica es casi similar a la de produccin de viviendas nuevas. En este caso, los resultados no siempre complacen las expectativas de una vivienda hecha a la medida de las familias, pues los innumerables pies forzados que hay que enfrentar limitan la libertad en el diseo. Grados de consolidacin La propuesta de densificacin formulada por desco considera una tipologa compleja para la intervencin en las viviendas, segn sus grados de consolidacin. Ella es fruto de las lecciones aprendidas, los ensayos/errores de los proyectos llevados adelante20 y los estudios efectuados. La tipologa establece tres variables: el potencial de densificacin o tipologa por niveles de densificacin, el potencial de densificacin directo y las necesidades potenciales de vivienda. El potencial de densificacin o tipologa por niveles considera cuatro categoras o grados: vivienda provisional, vivienda incipiente, vivienda de media consolidacin y vivienda consolidada (vase el Cuadro 13).

Cuadro 13 Potencial variable de densificacin Grado

A

Tipo
Vivienda provisional

Caractersticas
No existe una construccin definitiva; los materiales son precarios y la vivienda tiene bajo valor. La estructura bsica existe y la ocupacin por las familias es definitiva. Vivienda avanzada. Existe un primer piso y se requiere modificaciones para producir ms de un departamento. Las posibilidades de remodelar dependen de una operacin costo/ beneficio de las familias. Cuenta con ms de un piso, incluyendo un segundo piso habitable. Es posible edificar o independizar bajo ciertas condiciones. El grado de intervencin se limita a lo posible en el marco de lo construido.

Vivienda incipiente

Vivienda de media consolidacin

Vivienda consolidada

La variable de potencial de densificacin directo o tipologa de oportunidad de intervencin consiste en seleccionar del cuadro anterior aquellas viviendas con mayor capacidad de construccin inmediata. Comprende tres sumatorias: lotes en esquinas en viviendas en grado A y B; lotes interiores en grado A; los que cuentan con escalera exterior y grado B de consolidacin. La variable de las necesidades potenciales de vivienda se basa en la informacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

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Por ejemplo, hacia 1992 se disearon cuatro soluciones distintas para el crecimiento de la vivienda (el tipo escalera exterior, el tipo escalera interior, el tipo subdivisin de lotes y el tipo quinta, que sera establecido a partir de dos viviendas delanteras con un pasaje central que llevara a dos viviendas al fondo del lote). Ms adelante, se aadira otro tipo de construccin, el edificio, que se desarrollaba en esquinas. La definicin de las soluciones fue cambiando de acuerdo al ensayo/error. Durante la experiencia piloto la poblacin opt por los tipos escalera exterior y escalera interior (de 18 soluciones 9 fueron viviendas con escalera exterior y 7 con escalera interior). Tambin se constat la dificultad de implementar la modalidad quinta (slo hubo un caso), porque era difcil encontrar dos lotes contiguos cuyos propietarios acordaran una accin conjunta para el pago del crdito y convinieran construir una escalera comn.

Intervenciones prioritarias Tras un anlisis de las tipologas y sus posibilidades, se ha establecido las que se privilegiarn para la construccin de nuevas viviendas en un programa de densificacin habitacional: Prioridad uno Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de un piso para construir uno o ms departamentos tipo flat o dplex en el segundo piso, dependiendo del rea de los aires disponibles, con acceso mediante escalera independiente. Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de un piso, agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras, circulacin, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres tcnicamente diseadas. Utilizacin de lotes aislados, vacos o precariamente ocupados para la construccin de viviendas bifamiliares o trifamiliares, como: una vivienda en primer piso ms un departamento flat en segundo piso; una vivienda en primer piso y dos departamentos dplex en segundo piso; subdivisin transversal de lote en esquina y construccin de dos viviendas dplex; subdivisin longitudinal de lote y construccin de dos viviendas dplex o triples. Utilizacin de conjuntos de lotes vacos o precariamente ocupados, agrupados para la construccin de viviendas multifamiliares, con un diseo integral que optimice el uso de reas comunes, tipo quintas o condominios populares. Subdivisin transversal de lotes en esquina (angostos o anchos) con vivienda existente en su frente, para la construccin de viviendas en el terreno remanente, con acceso directo desde la calle. Subdivisin transversal de lotes anchos (no ubicados en esquina) con vivienda existente en su frente, accediendo al

Prioridad dos Utilizacin de los aires de viviendas aisladas de dos pisos para construir departamentos tipo flat en el tercer piso, con acceso mediante escalera independiente, y de manera excepcional departamentos tipo dplex, previa verificacin rigurosa de la capacidad estructural de la vivienda existente. Utilizacin de los aires de conjuntos de viviendas de dos pisos, agrupadas para optimizar el uso comn de escaleras, circulaciones, fuentes de luz, ventilacin y otras servidumbres tcnicamente diseadas. Divisin horizontal de viviendas unifamiliares de dos pisos para obtener dos viviendas independientes, construyendo una escalera directa al segundo piso o habilitando la existente para tal fin. Tipologas que hay que desincentivar Uso de escaleras internas dependientes (servidumbres). Subdivisin longitudinal de viviendas (salvo las construidas en lote ancho). Subdivisin transversal de viviendas (salvo casos en esquina). Subdivisin longitudinal de lotes muy angostos. Subdivisin transversal de lotes angostos.

b) Aspectos estructural-constructivo Condicionantes de resistencia estructural

Estudios recientes realizados en la maestra de Ingeniera Civil de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) dan cuenta de los problemas estructurales que presentan las viviendas construidas sin direccin tcnica (gran parte de stas son calificadas como ssmicamente vulnerables). La puesta en marcha de un programa de densificacin habitacional de la vivienda autoconstruida necesariamente deber contemplar soluciones ligadas a mejorar la calidad estructural de estas edificaciones.

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(INEI), que trabaj para el caso de la ciudad de Lima una proyeccin al ao 2015 que permite suponer el crecimiento de la poblacin por periodos y el incremento total hasta el horizonte definido. Este trabajo tambin puede hacerse para otras ciudades.

rea remanente del fondo mediante pasaje o patio con escalera interior independiente para la construccin de: quintas; edificios multifamiliares.

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Los problemas ms urgentes que podemos mencionar son: Densidad de muros Este factor es el que ms influye en la resistencia ssmica de las viviendas de albailera. Se ha comprobado que gran parte de las viviendas construidas informalmente no cuentan con la cantidad necesaria mnima de muros en el sentido transversal a la edificacin (sentido paralelo a la calle) para soportar las cargas horizontales generadas en un eventual sismo de gran magnitud. Es preciso reforzar las viviendas que se incluyan en un programa de densificacin, dndoles la rigidez lateral necesaria para sostener las nuevas cargas ssmicas de la vivienda ampliada. Muros y tabiquera no confinada Se presentan con frecuencia, principalmente en los voladizos de la vivienda y en los parapetos de las azoteas. Confinar estos elementos, para asegurarlos, constituye un proceso sencillo y de bajo costo. Muros agrietados Generalmente, el agrietamiento de los muros se produce por el asentamiento de terrenos no consolidados sobre los que se ha edificado. Una alternativa para ampliar las viviendas que presenten este problema es utilizar materiales de peso ligero. Corrosin de armaduras La corrosin de las armaduras, sea en las columnas, vigas o en el techo, es un factor que provoca la prdida de resistencia. Es necesario detener este proceso de degradacin refaccionando las zonas afectadas y reemplazando la armadura, si fuese necesario. Mano de obra y materiales de baja calidad Muchos de los problemas estructurales son ocasionados por los propios maestros de obras y albailes; tambin afecta lo construido el empleo de agregados de baja calidad, estribos mal hechos y elementos con cangrejeras, etctera. Es una necesidad prioritaria y permanente capacitar a quienes son nuestros principales constructores y ensearles tcnicas de aplicacin sencilla para evitar estos problemas.

La experiencia de desco en las actividades constructivas y de densificacin permite aseverar que la mayora de problemas constructivos pueden ser tcnicamente resueltos. El Estado puede subsidiar esta actividad, que es previa a la puesta en marcha de un programa de densificacin. Hay que tener en cuenta que, en muchos casos, es imprescindible mejorar y reforzar la estructura de la vivienda del primer piso (de los padres) para luego proceder a construir la nueva vivienda en los aires (para la familia de los hijos).

Condiciones de las redes sanitarias y elctricas

Todo proceso planificado de densificacin habitacional exige evaluar el estado de situacin y la capacidad futura de las redes de energa elctrica, agua y alcantarillado del rea de influencia del sitio que se va a intervenir. Es necesario incluir, si as lo determina una evaluacin, programas de mejoramiento o reposicin de redes, a fin de repotenciarlas y garantizar el servicio requerido por la nueva poblacin. El mejoramiento de redes elctricas existentes no ofrece mayor problema por tratarse de instalaciones areas que las empresas concesionarias estn obligadas a atender, y lo hacen con inters por conseguir nuevos consumidores del servicio mediante la instalacin de medidores domiciliarios. En el caso de las redes de agua y alcantarillado el reto es ms complejo, tanto por su costo como por su proceso constructivo, que en algunos casos puede implicar el cambio de las tuberas subterrneas existentes debido a su deterioro o insuficiente capacidad. Sin embargo, de acuerdo con versiones recogidas directamente de las empresas concesionarias de agua en Lima y en las cuatro ciudades visitadas, no se incrementarn los problemas de dotacin de estos servicios en los lugares donde se aplicara el Programa de Densificacin Habitacional pueblos jvenes y asentamientos populares en proceso de consolidacin-, pues, por lo general, en estos espacios las redes han sido instaladas en los ltimos diez o quince y sus dimetros son suficientes para atender las nuevas demandas que genere la densificacin propuesta.

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Debe destacarse que los principales beneficiarios de un programa de mejoramiento de barrios y densificacin habitacional sern, en primer lugar, las familias que habitan la zona, que al crecer y desdoblarse requieren nuevas viviendas para dar privacidad a sus hijos mayores o casados. Es decir, no se espera un aumento dramtico del nmero de pobladores que produzca una sobredemanda de los servicios de agua y alcantarillado. Lo que est en discusin es el uso ms eficiente de la ciudad construida y si estas nuevas familias de bajos ingresos que se suman a la demanda atendern sus necesidades de vivienda en el lugar o en nuevas urbanizaciones para familias de bajos ingresos. Por ello, el abordaje del tema supone no tanto el anlisis del abastecimiento a la ciudad, sino de la mejor distribucin de servicios a las familias de bajos ingresos. Se puede afirmar que la capacidad instalada actual de las redes de agua y alcantarillado en pueblos jvenes y asentamientos populares con procesos ordenados de saneamiento soportar convenientemente crecimientos habitacionales como los propuestos en el presente Programa y disminuir la presin constante por la ampliacin de las redes hacia nuevos territorios no urbanizados. Contamos con dos argumentos para demostrar lo enunciado: una estimacin y simulacin de proyectos de agua ejecutados en asentamientos populares de Lima, y la evaluacin de una zona intervenida por el Programa de Densificacin Habitacional de desco. En la simulacin se constata que la dotacin para cada vivienda es de 1.050 litros diarios, que resulta de calcular 150 litros diarios por persona para un nmero promedio de siete personas. Una intervencin de densificacin que incremente el nmero de familias a tres (la primera familia constituida por los padres y dos nuevas familias conformada por los hijos mayores) aumentara la demanda a un total de doce personas por vivienda (ncleos familiares de cuatro personas, en una edificacin de dos pisos). El nuevo total

En el trabajo de campo realizado durante la ejecucin del Programa de Densificacin de desco se constat que tres de cada cuatro viviendas de los asentamientos populares con nivel de consolidacin media cuentan con sistemas de almacenamiento de agua en cisterna, construidos en el subsuelo o a nivel del primer piso. Estas cisternas tienen una capacidad mayor a los dos metros cbicos y han constituido una forma alternativa de prever la escasez y la limitacin del servicio que las familias han sufrido permanentemente. Con el tiempo, estos sistemas se convierten en una facilidad para la densificacin. Si comparamos el esfuerzo de dotar de agua a un nuevo barrio o a una nueva vivienda en un barrio existente, resulta evidente que las familias del nuevo barrio tendrn que hacer nuevas y mayores inversiones. En el caso del barrio existente, estas inversiones ya han sido hechas, incluyendo la cisterna que ayudar a regular los eventuales problemas de abastecimiento del servicio. En cuanto a las redes, si se considera sus materiales y dimensiones, stas se adecuan a los estndares de las ltimas dcadas, que es cuando fueron instaladas, por lo que superan ampliamente las exigencias de la futura demanda de un programa de densificacin.

c) Aspectos legal-normativo
La inmensa mayora de viviendas construidas en las urbanizaciones populares del pas se han iniciado sin contar con planos ni licencias de construccin. Ello plantea la necesidad de una legislacin ad hoc que permita cumplir con tres importantes necesidades: certificar y regularizar la obra construida; incentivar los procesos de densificacin asistida de la vivienda; incentivar los procesos de redensificacin y reurbanizacin del conjunto de los tejidos urbanos. La certificacin y regularizacin de las viviendas construidas, ms que una accin de tipo legalista y formal, exige generar un conocimiento sobre la situacin de la vivienda que debe ser

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En la mayora de casos, el problema de los barrios se concentra en la insuficiencia de las fuentes de abastecimiento y no en la capacidad potencial de servicio de las redes.

de demanda sera de 1.800 litros diarios, incremento que puede ser resuelto por el caudal actual o con la construccin en la vivienda de un reservorio de dos metros cbicos, sea como cisterna o como tanque elevado.

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compartido entre las autoridades y sus propietarios. No se trata, por lo tanto, de utilizar los mecanismos de regularizacin ex post de edificaciones tan comn en nuestro medio. A diferencia de los mecanismos de regularizacin existente, en este caso estamos frente a edificaciones que nunca tuvieron un proceso formal y que demandan mayor registro y, probablemente, mayor intervencin regularizadora. En el caso de la vivienda ya edificada, las intervenciones deben basarse en el espritu que los reglamentos le dan a los certificados de habitabilidad. Estos certificados, pensados generalmente para la vivienda tugurizada, no pretenden exigirle a lo construido aquello que evidentemente le falta, puesto que eso implicara poco menos que acciones de demolicin y reconstruccin. Lo que se busca con ellos es aplicar un mnimo de exigencias en vas de regularizar el predio, como modo de permitir no slo su uso sino posteriores procesos de edificacin. La normatividad al respecto debe ser revisada, pues existen disposiciones (otorgar certificados a viviendas que no sobrepasan los treinta metros cuadrados, por ejemplo) que no tiene sentido mantener, ya que la realidad en que operamos es otra. Resulta claro que las nuevas unidades edificadas encima o al lado de las preexistentes s deben estar ms acordes con la normatividad relativa a la calidad de vida. Al examinar lo necesario para que se incentiven procesos de densificacin asistida, materia central de este informe, ser necesario atender numerosos asuntos no considerados o respetados de los reglamentos de manera masiva, algunos de los cuales no deberan siquiera estar presentes en la normatividad moderna. A ttulo de ejemplo sealaremos los siguientes: densidades mximas de las actuales zonificaciones; rea mnima de lote (subdividido); frente mnimo de lote (subdividido); relacin frente/fondo (lote dividido); rea techada mnima de vivienda (subdividida); uso del retiro para escalera bifamiliar y multifamiliar; ancho de escaleras exteriores: bifamiliar, multifamiliar;

ancho y largo de pasajes comunes; dimensiones mnimas de fuentes de luz y ventilacin; relacin ancho/largo/alto de pozos de luz; relaciones funcionales entre ambientes; cruces con circulacin. iluminacin y ventilacin prestadas. servidumbres con vecinos. puertas de dormitorios y bao directas a sala-comedor. porcentaje de rea libre, nmero de estacionamientos por vivienda.

La adecuacin de la norma a cada realidad local siempre demandar un grado de discrecionalidad, en base a polticas generales y, por cierto, a la autonoma de los gobiernos locales. Ello no obstante, ser menester dictar dispositivos generales para numerosos asuntos concretos. Las escaleras en los retiros, por ejemplo, han sido objeto ya de resoluciones supremas en aos pasados. Tambin es necesario dictar nor mas que regulen dicha discrecionalidad, acotndola a aquellos espacios delimitados como zonas de intervencin. Es conocido que algunos sectores de la industria de la construccin buscan utilizar normas fijadas para un contexto en otros diferentes, lo cual traera como resultado el empeoramiento de los estndares constructivos y de la calidad de vida de las ciudades. Por ltimo, la gran mayora de autoridades y profesionales se orienta a proponer para las grandes ciudades procesos de desarrollo en los que se valora ms el espacio construido que la habilitacin indiscriminada de nuevo suelo. Es necesario orientar la visin de la ciudad peruana hacia lo que se ha denominado la ciudad compacta. Un tercer y muy importante proceso normativo global debe ocurrir, buscando incentivar procesos de redensificacin y reurbanizacin del conjunto de los tejidos urbanos. No slo determinado tipo de barrios populares vienen cambiando en su uso del suelo y modificando sus edificaciones, sino es toda la ciudad la que requiere el diseo de estrategias que permitan un uso ms racional del suelo y del equipamiento existente. Entre los numerosos asuntos que es preciso considerar estn los siguientes:

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Para tener una idea de los requerimientos de inversin de las familias, mencionaremos un costo de mercado referencial actual, producto de nuestra investigacin de campo: un casco mnimo habitable para una ampliacin de vivienda de 45 metros cuadrados en un segundo piso cuesta 6.000 dlares (costo directo); incluye una pequea obra de reforzamiento del primer piso. Bordeando esta cifra se sita el rango mayor de las necesidades de financiamiento de las familias sin acceso al crdito que un sistema apropiado deber atender. La propuesta de desco comprende dos procesos de financiamiento que se pueden desarrollar en una poltica pblica de densificacin. El primero responde a una poltica de crdito para la vivienda progresiva y el segundo a una poltica pblica de crdito y subsidio para la vivienda densificable. En el ltimo caso se trata de una propuesta trabajada desde los programas ABC del Estado.

Como se desprende de lo anterior, hay mucho que hacer en el terreno de la normatividad. Entendemos que sta debe ser el producto de las acciones y los procesos, en vez de su causa, razn por la cual el presente informe privilegia los aspectos prcticos para generar un proceso piloto en el pas que proporcione resultados y las consiguientes lecciones de la experiencia.

2. Financiamiento de los procesos de densificacin

Las familias de bajos recursos no disponen de ingresos suficientes para adquirir una vivienda terminada o para edificarla. Asimismo, la precariedad de sus ingresos les impide adquirir compromisos financieros por largos plazos, lo que las sita al margen de los crditos hipotecarios. Estas consideraciones explican la vitalidad de la opcin por la produccin progresiva de la unidad habitacional, ya que permite destinar recursos hacia la vivienda que en otro momento sern asignados a necesidades propias de la sobrevivencia y la formacin del capital humano. Lo dicho no invalida la necesidad de contar con sistemas adecuados de crdito y subsidio para esta poblacin. Las familias utilizan

Crdito: un financiamiento paso a paso para quien construye por etapas

Los crditos para el mejoramiento y la densificacin deben ser pequeos y repetidos, puesto que se comprometen a financiar paso a paso la actividad constructora de las familias de bajos recursos que no pueden calificar para un prstamo de altos montos. Por esta razn, puede efectuarse ms de un crdito para una misma unidad de vivienda. Por las caractersticas del esfuerzo familiar y de las redes sociales de las familias de bajos ingresos, en muchos casos ser el mismo jefe de familia quien asuma la responsabilidad de un prstamo, aunque no sea l o ella quien demande la unidad de vivienda, sino alguno de sus hijos adultos. En materia de subsidios es ya un sentido comn afirmar que el productor de la vivienda no debe ser quien

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

aumentar las densidades permitidas por las actuales zonificaciones, ya que slo pueden utilizarse plenamente los coeficientes de edificacin vigentes construyendo viviendas de ms de 250 metros cuadrados techados cada una, en vez de fomentar la construccin de cuatro viviendas de 62,50 metros cuadrados cada una; otorgar premios a los proyectos que coadyuven a la densificacin de la vivienda en reas ya habilitadas y que castiguen a los terrenos urbanos subutilizados y sin construir y a los proyectos que planteen viviendas con densidades menores a las normativas; facilitar la reurbanizacin con fines de densificacin y la acumulacin de propiedades para densificar mediante proyectos integrales; castigar el mantenimiento de islas rsticas y terrenos con usos incompatibles (aeropuertos, cuarteles, etctera), facilitando su reconversin y premiando su integracin a la trama urbana. adaptar la ley 25157 y su reglamento a las necesidades del Programa de Densificacin.

numerosas fuentes de crdito formal e informal para potenciar su inversin y para beneficiarse del resultado mientras que se cancela la deuda. La falta de sistemas crediticios adecuados determina un hecho muy frecuente en los procesos de produccin progresiva de la vivienda: en vez de edificar una etapa de la vivienda (una habitacin, un techo, un casco habitable, por ejemplo), slo pueden construir partes de dicha etapa. Un crdito adecuado permitir culminar una etapa de la produccin de la vivienda, con beneficios tanto en la calidad de vida como en el costo del producto final.

los recibe, sino el adquiriente, pero, como se ve, este aserto del sistema financiero no es vlido para las familias ampliadas, que se ayudan entre s para producir la vivienda de uno de sus miembros. El financiamiento para la vivienda que se construye por etapas sucesivas no puede tener las mismas caractersticas que el de la vivienda terminada llave en mano. Para cumplir su funcin de ayudar al proceso de produccin de la vivienda, los montos de crdito y las modalidades de prstamo deben adecuarse a las necesidades del cliente y del proceso de produccin de la vivienda. Para ello, el Estado debe brindar apoyo a las instituciones de microcrdito (cooperativas, cajas de ahorro, etctera), que son las ms cercanas a la realidad socioeconmica de los sectores populares y ms flexibles para adaptar sus sistemas a programas de crdito progresivo. Entre los elementos que es preciso considerar en el diseo de un sistema de crdito para el mejoramiento y densificacin de la vivienda estn los siguientes: crditos en modalidad de banca personal; tasas de inters ms bajas del mercado y cortos periodos de pago; posibilidad de obtener otro crdito para la siguiente etapa.

El primer subsidio debe ser a la asistencia tcnica, pues es una palanca principal para el desarrollo de la vivienda adecuada, ms an ahora que este tipo de asistencia no tiene demanda en el mercado popular. Una vez que el proceso haya despertado inters en las familias peruanas, recin se podr empezar a cobrar por la asistencia tcnica. Quien edifique o compre unidades de vivienda nuevas completas, en partes o en un solo paso, debera recibir bonos de subsidio a travs del sistema financiero, como sucede en otros pases del subcontinente. El sistema debe considerar montos globales de subsidio para cada vivienda terminada de bajo costo. Actualmente, el Estado peruano cuenta con un financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (200 millones de dlares), que se est utilizando en la implementacin del programa de subsidios a la vivienda para los ms necesitados. Este programa guarda ciertas similitudes con los aplicados en Chile, Colombia y Ecuador, y se sustenta en el acceso a crditos y subsidios para quien califique y haya efectuado un ahorro previo (A+B+C). El principal plan de vivienda nueva en terreno nuevo para sectores C y D de la poblacin urbana se lanza bajo el nombre de Techo Propio. Desde el lanzamiento del programa, desco incidi en la inclusin del tema de los subsidios para mejoramiento y densificacin de la vivienda en la Ley del Bono Familiar Habitacional. Ello ha implicado que se considere la entrega de subsidios para mejoramiento de vivienda hasta de 1.200 dlares y para construccin en sitio propio o aires (densificacin) hasta de 2.800 dlares. En vista de su experiencia previa, desco fue convocado por el MVCS y el Fondo Mi Vivienda a participar en reuniones de trabajo para el desarrollo del modelo operativo que aplicara estos subsidios, pues la norma vigente responda al concepto de adquisicin de vivienda nueva llave en mano producida por la gran empresa constructora. En el proceso de lectura crtica de la propuesta original se identificaron los siguientes cuellos de botella en la norma para los subsidios:

Subsidios para el mejoramiento y densificacin de la vivienda progresiva

Para movilizar los recursos de las familias es determinante poner a su disposicin un sistema de subsidios e incentivos. El subsidio es un elemento clave para estimular al pequeo productor o al comprador de bajos recursos a canalizar sus esfuerzos hacia el logro de una vivienda adecuada. Los sistemas de subsidio convencionales no son apropiados para la produccin progresiva de la vivienda; estos slo sirven para acercar a un sector de ingresos medios bajos a los precios y requerimientos de las empresas productoras de vivienda social. Sea que se subsidie a la oferta o a la demanda, los subsidios deben ser transparentes. No debe haber subsidios a las tasas de inters, pues estos ahuyentan la competencia entre distintas entidades financieras para intervenir en este mercado.

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Del proceso de postulacin El diseo de viviendas requiere ser un diseo participativo uno a uno, es decir, casa por casa, que lo convierte en un producto caro en tiempo y dinero (habitabilidad del primer piso, reforzamiento del primer piso, solucin al segundo piso). Se ha producido una cada de expedientes de postulacin al Programa, que se explica por el apoyo habitacional previo, el retiro de ahorros, fraude del postulante, etctera, que encarecen innecesariamente el diseo de viviendas (Se disea para veinte viviendas pero slo diez reciben el beneficio). El esquema de postulacin actual es inviable por prefijar el valor (y el diseo) de la vivienda antes de postular, ya que no se conoce a cunto puede acceder el postulante. Ello obliga a invertir el proceso. Debiera ser: postulacin y luego elaboracin de los miniproyectos, que es un proceso que se adeca ms a una vivienda con crecimiento progresivo. Propuestas El gobierno local debe intervenir en la primera etapa del Programa organizando y precalificando a la familia y a la vivienda, para lo que implementa una oficina de Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM). La vivienda debe regularizarse despus de la intervencin. La familia beneficiaria requiere apoyo financiero (microcrdito) para lograr tener su ahorro inicial. El constructor (entidad tcnica) debe ser calificado y supervisado en su desempeo. La entidad tcnica requiere un crdito puente para ejecutar las obras. El Banco de Materiales puede intervenir en el proceso. Ventajas de la alteracin del proceso de postulacin Es ms atractivo para el promotor, menos oneroso y se ajusta ms a la variedad del mercado (se reducen los costos del promotor, pues no hace diseos para quien al final no califica).

Considerando estos elementos de diagnstico, estimados como premisas, se desarroll una propuesta que se sintetiza de la siguiente forma:

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las viviendas de las familias beneficiarias no cuentan con la inscripcin legal en los Registros Pblicos (slo estn registrados los terrenos); las viviendas no cumplen con los estndares mnimos del Reglamento Nacional de Construcciones y es muy difcil la certificacin de calidad constructiva bajo los actuales criterios normativos; la actual ley de regularizacin (27157) de la vivienda debe ser modificada para posibilitar una real certificacin de calidad de lo construido y no ser un simple medio para regularizar cualquier construccin sin seguridad estructural y condiciones mnimas de habitabilidad; las familias beneficiarias deben primero invertir en sanear la vivienda (de los padres) y luego independizar sus segundos pisos (para las familias de los hijos) para ser sujetos de los subsidios del Estado; las familias no estn dispuestas a invertir en el costo del saneamiento legal de la vivienda si no estn seguras de recibir un subsidio; la mayora de familias que podran ser beneficiarias no cuentan con el ahorro inicial para acceder al programa de subsidios; se necesita impulsar la intervencin de los pequeos constructores locales (MYPES de construccin), pues slo estos constructores estaran interesados en construir cinco a diez densificaciones en una o dos manzanas. A la gran empresa no le interesa este producto; por lo general, estas MYPES no cuentan con cartas fianzas que les permitan recibir los fondos estatales para ejecutar las construcciones; los gobiernos locales deben asumir su rol promotor y supervisor de la calidad de las obras, pero no cuentan con la capacidad tcnica y financiera para ello.

Esquema de participacin del Banco de Materiales BANMAT en el producto Techo Propio - Densificacin

 Reduce y abarata la etapa preoperativa, pues slo se necesita trabajar sobre la organizacin y no la parte tcnica, que es cara y riesgosa. El promotor elabora los proyectos para cada vivienda sabiendo cul es el monto mximo al que puede acceder el postulante. Reduce el nmero de cadas de postulantes, pues aplican con un ahorro y un crdito aprobados a los que se va a adecuar el tamao de su vivienda, y no al revs. Reduce las expectativas del segmento social objetivo (me hicieron el diseo y al final no hubo nada). Es ms coherente con la variedad de ingresos de la poblacin y facilita que en un mismo proyecto est Techo Propio (densificacin y mejoramiento) y Mi Vivienda, adems de diferentes soluciones de vivienda. Permite precalificar a los promotores y organizarlos desde el inicio.
Esquema del proceso: postulacin y desembolso

Actualmente, el piloto desarrollado por el Estado y un gobierno local se ejecuta en el distrito de Villa El Salvador; sus resultados servirn para comprobar las hiptesis y soluciones alternativas antes de lanzar un programa nacional de subsidios para el mejoramiento y densificacin de vivienda.

3. El marco institucional y de gestin

Condicionantes para la densificacin asistida Los aspectos fsicos ms sensibles que es preciso comprobar en las unidades existentes sobre las cuales se pretenda construir una ampliacin o una nueva vivienda, son: sus condiciones de habitabilidad; su resistencia estructural; y su certificacin legal. En tal sentido, un programa de densificacin a escala nacional deber establecer los parmetros tcnicos mnimos y ptimos, as como las formas de evaluacin y medicin de ambos aspectos en los inmuebles que van a ser intervenidos, sea para descartarlos o para plantear las recomendaciones para su habitabilidad, conformidad de obra e inscripcin registral, con las anotaciones o cargas que resulten necesarias. El proceso Para llevar adelante un vasto proceso de densificacin habitacional asistida, desco considera necesario contar con un sistema que aliente, supervise y encamine la actividad. Al respecto, queremos sealar las siguientes consideraciones de base: La actuacin del sector Vivienda debe facilitar la produccin de vivienda y no sustituir la iniciativa privada. La accin del Gobierno Central debe fortalecer a los gobiernos regionales y municipales en la toma de decisiones y en su compromiso por la vivienda para las mayoras. Deben modificarse las normas y mecanismos vigentes, pues no han sido pensados para la produccin de pequeas unidades de vivienda a cargo de pequeas empresas o del propietario de la vivienda y del terreno.

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Este anlisis estableci la necesidad de implementar un proyecto piloto en el que el Estado acte como facilitador de los procesos. En un primer momento se propuso desarrollar el piloto en la zona de la margen izquierda del ro Rmac, pero luego de una evaluacin se vio que no era tcnicamente posible debido al alto grado de consolidacin urbana de esa zona.

Servicio de Asistencia Tcnica Municipal (SATEM)

Esta iniciativa recoge la filosofa de la propuesta de Calidad, desarrollada en captulos previos. Para implementar un programa de densificacin habitacional, desco propone la creacin de un servicio de asistencia tcnica de carcter municipal (SATEM). Este servicio funcionara en convenio con el MVCS; su finalidad sera facilitar la actividad de diversos agentes que intervienen o pueden intervenir en la produccin de vivienda, para lo que se establecer convenios con estas entidades. El servicio ser diseado para cumplir con los siguientes objetivos: Facilitar los procesos de produccin de nueva vivienda por densificacin con niveles de calidad compatibles con los estndares de las ciudades peruanas modernas. Si la vivienda producida o resultante fuera subestndar, el servicio no habr sido de utilidad. Convencer y no imponer a quienes, por no haber contado con apoyo institucional, se acercan a las instituciones pblicas con desconfianza y desdn. Operar incidiendo en la multiplicidad de agentes privados y pblicos que intervienen o pueden intervenir en la produccin de vivienda popular. Mediante la motivacin y orientacin se persigue que estos agentes confluyan en sus actividades y en la buena calidad de los resultados, sin desmedro de sus intereses econmicos y productivos. No sustituir a quienes pueden brindar servicios a las familias sino, ms bien, proporcionar aquellos servicios que no estn al alcance de las familias. Por lo tanto, los servicios prestados directamente por el SATEM pueden cambiar conforme se desarrolle el mercado y surjan necesidades que no sean atendidas por los actores privados y comunitarios. Crear un sistema operativo de asistencia tcnica y control de calidad que cumpla, de manera adecuada a nuestro medio,

Principio de operacin del servicio Se trata de un servicio municipal instaurado para garantizar el derecho a la vivienda de quienes toman iniciativas para atender sus necesidades de alojamiento. Busca orientar a las familias o a los pequeos productores de viviendas (entidades tcnicas) de muy bajo costo en las numerosas y complejas situaciones que tienen que enfrentar cuando producen una vivienda. Cuando una familia promotora logre producir una nueva vivienda digna o adquirir una vivienda producida localmente por pequeos productores, el servicio SATEM habr cumplido su objetivo. Existen numerosas instituciones, organismos y empresas que participan o deben participar en el proceso de densificacin de viviendas, a saber: profesionales o personas empricas que hacen diseos y planos de viviendas; pequeas empresas dirigidas por maestros de obra que edifican las viviendas (entidades tcnicas); los Registros Pblicos, donde debe inscribirse toda nueva propiedad producida; cajas municipales, cooperativas, bancos, Edpymes y el Banco de Materiales, que posibilitan el financiamiento para la construccin; colegios profesionales, universidades, ONG y dems, que tienen vocacin de servicio a la comunidad; el Estado, como promotor y facilitador de las polticas, as como gestor de una poltica de subsidios para la vivienda popular progresiva.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 4. Propuesta para una poltica pblica de mejoramiento y densificacin habitacional

Una accin de alcance masivo slo puede efectuarse con sistemas claros y universales, con normas adecuadas y, por cierto, colocando a la autoridad del lado del productor de las viviendas.

con los principios convencionales que rigen los procesos de autorizacin y control de obra. Permitir la formalizacin de aquellas actividades de produccin de alojamiento para familias de bajos ingresos que muestren potencial para atender de manera efectiva las demandas de quienes no tienen alojamiento en propiedad o en alquiler. Proporcionar elementos de juicio sistematizados para el montaje de un sistema nacional de apoyo a la densificacin habitacional.

La accin de estos y otros grupos no llega a las familias en la magnitud y oportunidad debidas. Adems, muchas veces se contradicen en vez de confluir. En ciertos casos, cuando varios organismos y grupos actan en la misma ciudad, no slo no coordinan entre s, sino sus actividades se superponen. El servicio SATEM ayudar a eslabonar procesos que son percibidos como asuntos aislados y a mostrar oportunidades tanto a las familias como a los agentes que intervienen en la produccin de vivienda. El servicio actuar del siguiente modo: Promoviendo la agrupacin de las familias de una misma circunscripcin que en un momento dado van a edificar, con el objeto de facilitar sus actividades. Orientando de oficio a los grupos, monitoreando sus actividades y facilitndoles el acceso a recursos y servicios. Proporcionando un men de posibilidades para cada proyecto que los promotores de la edificacin desean emprender. Los funcionarios del servicio deben aspirar a ser considerados como los asesores de confianza de la familia que quiere realizar una mejora en su vivienda o que desea edificar una nueva vivienda. Esto plantea la necesidad de contar con profesionales altamente motivados y capacitados, que entienden que cada casa es un caso y que son capaces de modificar las actitudes negativas que existen respecto de la labor pblica. Al final de un proceso por ejemplo, al disponer de los planos definitivos de la edificacin o culminar una construccin, el servicio avalar la actividad con la firma de profesionales responsables. En vista de que este servicio a los constructores no se ha efectuado de manera adecuada y universal en el pas, en un primer momento no puede cobrarse por la prestacin del SATEM, o no puede aspirarse a cubrir sus costos con los aportes de los usuarios. En todo caso, debe tenerse claro que el cobro que se har ms adelante es el de una tasa y no el de un impuesto. El aumento del valor predial y la consecuente recaudacin municipal, que se incrementar con los aos en la medida en que la conciencia tributaria sea mayor, asegurar la sostenibilidad del servicio en el futuro.

El servicio SATEM actuar estableciendo interfases entre grupos de familias (o familias individuales, en los primeros casos) y diversas entidades o grupos privados que intervienen en la produccin de un nuevo alojamiento. All donde sea posible, actuar en convenio con los organismos que deben intervenir. Para cada actividad hay organismos o empresas que brindan servicios. La oficina SATEM interviene facilitando el acceso de las familias a estos servicios y se posiciona como un organismo de asistencia que da un valor agregado a la actividad desempeada por otros. Por sus caractersticas intrnsecas, la asistencia tcnica no solamente brinda servicios a las familias o a los promotores inmobiliarios, sino tambin a los dems agentes que, como los bancos, los registros pblicos y los profesionales, encuentran dificultades para llegar a sus potenciales clientes debido a la falta de eslabonamiento de los procesos constructivos.

Visin del servicio SATEM Que la vivienda existente en los barrios tenga, en el ms breve plazo, condiciones aceptables de habitabilidad y que soporte una nueva vivienda arriba o a su lado (estructuras y ventilacin). Que en el ms breve plazo las familias produzcan una nueva vivienda, arriba o al lado, que sea adecuada para el nuevo usuario de acuerdo a los criterios que se desprenden de la legislacin peruana en la materia, convenientemente adecuados (acceso independiente, casco habitable con zona hmeda y techo ligero sustituible por techo definitivo). Misin del servicio SATEM Proporcionar toda la asistencia profesional en el diseo y ejecucin de obra necesaria para que las familias cuenten con una nueva vivienda adecuada, arriba o al lado de la ya existente. Apoyar a las familias en todas sus gestiones financieras y legales que les posibiliten obtener los recursos y la seguridad en la tenencia de la vivienda. Los propietarios finales de las nuevas unidades habitacionales debern pertenecer a los estratos C D y E de la poblacin. Promover un cambio cultural respecto a los procesos de produccin de vivienda en uno o varios lotes a la vez. Proveer de informacin sistemtica a quienes toman decisiones sobre las polticas de mejoramiento urbano y densificacin.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL /

ANEXOS

Anexo 1 Herramientas de anlisis para la densificacin habitacional20

Tipologa de produccin de viviendas por densificacin
Antes de iniciar cualquier proceso de densificacin asistida es preciso conocer algunos de los problemas que se encontrarn en las viviendas. Ello plantea la necesidad de establecer una tipologa que refleje cmo las familias construyen una segunda o tercera vivienda en su propiedad. El estudio debe efectuarse en una determinada ciudad o en una parte de ella, y debe contemplar las caractersticas del crecimiento en cada tipo de vivienda, las dificultades que se presentan y el modo como la familia propietaria busca resolverlas. La tipologa que se propone es vlida para la mayora de ciudades peruanas en las que predominan los ladrillos con mortero de cemento. El estudio de las modalidades de densificacin de la vivienda ha permitido elaborar mejores alternativas para obtener como resultado de la intervencin una vivienda decorosa, y tambin determinar qu modalidades deben ser desincentivadas por el mayor grado de dificultad que presentan al momento de trabajar en ellas. El anlisis de los grados de consolidacin en una determinada ciudad y la tipologa de los procesos de densificacin de la vivienda son instrumentos tiles para las autoridades municipales y de vivienda as como para el proyectista. Al inicio del Proyecto de Densificacin Habitacional se elabor una primera tipologa. Un equipo dirigido por el arquitecto Jorge Burga estudi cien casos considerados exitosos en Villa El Salvador: haba que precisar el tipo de intervencin que interesaba hacer y proponer distintas soluciones de mejoramiento. En ese momento se encontr viviendas que se amplan con una escalera exterior o una escalera interior. Tambin se observ las subdivisiones de lote y las viviendas que desde una fase muy temprana se plantean como edificios de departamentos. Se decidi no intervenir en estos ltimos en razn de que no eran resultado de una produccin progresiva y ya se haba edificado all todo lo posible, y a veces ms. Se agreg un nuevo tipo de propuesta, consistente en probar la factibilidad de unir dos o ms lotes para producir en ellos viviendas de tipo quinta. Esta tipologa fue afinada por el arquitecto Juan Tokeshi en aos posteriores. El estudio cont con el apoyo de alumnos de universidades locales. Ms adelante el estudio se extendi a cuatro ciudades peruanas con la misma tipologa, donde se encontraron aplicaciones ms diversas. Ello condujo a afinar y ampliar la propuesta tipolgica existente, que es la que se presenta a continuacin.

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HDM/desco, Universidad Mayor de San Simn, Instituto de Investigaciones de Arquitectura-IIA. Herramientas de anlisis para la densificacin habitacional. Cochabamba, Bolivia: Memoria Editores, 2005. Este anexo resume la seccin segunda del libro, trabajada por Juan Tokeshi G. S. (arquitecto y urbanista del Programa Urbano desco), Carlos Noriega (arquitecto del Programa Urbano desco) y Ral Quinez (arquitecto y urbanista, consultor independiente).

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Conviene sealar que estos tipos de ampliacin de vivienda tambin se presentan en barrios ubicados en urbanizaciones convencionales. All las viviendas de tipo chalet se transforman poco a poco para alojar a nuevos hogares en el mismo terreno.

Matriz. Tipologa de produccin de viviendas por densificacin

Tipologas
La tipologa de produccin de vivienda nueva en lote ocupado que se presenta a continuacin surge de las experiencias que se dan cotidianamente en las ciudades peruanas. Esta tipologa presenta tres tipos principales y ocho subtipos. La clasificacin por tipos responde bsicamente a los criterios de ubicacin y del proceso de generacin de las nuevas unidades de viviendas, teniendo en cuenta que por lo general ya existe previamente una vivienda. La clasificacin por subtipos responde a los siguientes criterios: tipos de accesos, circulaciones y la forma de ocupacin en el terreno en relacin a la vivienda existente y con las nuevas producidas por densificacin. Tipologa Caso Ciudad Lmina Aires / A-1 Escalera exterior en retiro Chiclayo Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

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Caracterizacin
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos
La escalera exterior es el elemento ms significativo del proceso de densificacin y es muy frecuente en las soluciones de vivienda bifamiliar. Esta se construye en el retiro del lote, que es un espacio entre el lmite de la propiedad y el frente de la edificacin (es una prctica ordinaria en el proceso de urbanizacin peruana el dejar un retiro libre, entre uno y cinco metros). Los problemas ms frecuentes que se observan al adaptarse un elemento no previsto como la escalera en el frente, cuando el retiro es corto, son: malas condiciones de iluminacin, ventilacin y privacidad); tambin incomodidad y riesgos por un trazado irregular. Como se observa en la imagen, a la inicial vivienda tipo chalet se le aade un uso productivo, una bodega, que sumado a la independizacin obligan a prestar mayor atencin en el rediseo para conservar reas de jardn o patio que generen una buena salud interior, y reforzar las estructuras. Tipologa Caso Ciudad Lmina Divisin de lote / B-1 Subdivisin de lote en esquina Chiclayo Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

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Caracterizacin
El lote en esquina permite las mejores intervenciones de subdivisin, por accesibilidad y posibilidad del frente. En nuestra experiencia y en general en el pas es posible encontrar un sinnmero de posibilidades que partiendo de una reparticin de un lote en esquina se transforman y combinan en mltiples soluciones (subdivisiones horizontales y verticales). El caso que se presenta es de dos lotes subdivididos transversalmente por el fondo, que se acumulan generando un nuevo lote con acceso desde la calle contigua. La proporcin, dimensin del lote y sus frentes son claves para el nmero de viviendas en los sublotes que se van a crear. De acumularse lotes es posible que se genere un conjunto multifamiliar considerando las huellas de la lotizacin original.

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Tipologa Caso Ciudad Lmina

Divisin de la vivienda existente / C-1 Divisin de la vivienda existente Arequipa Perfil de lote, vivienda bsica y evolucin existente

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Se trata de intervenciones en viviendas con alto grado de construccin, donde se pretende fundamentalmente la ampliacin y adecuacin de las preexistencias a nuevas unidades de vivienda o departamentos. En los casos encontrados es difcil su identificacin exterior y son resultado de una construccin por partes y adecuada a las diversas necesidades de la familia en momentos distintos. Las mayores dificultades se presentan en el funcionamiento, circulacin interna y calidad estructural de la vivienda nueva. Al subdividirse, los espacios resultantes son de mala calidad, desproporcionados y carentes de reas libres interiores.

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Anexo 2 Consideraciones para una propuesta de densificacin en el Cono Sur al ao 201521

El presente documento pretende mostrar que es perfectamente posible alojar el crecimiento poblacional futuro del Lima Sur en la misma zona, sin necesidad de ocupar nuevo suelo, ahora escaso. Se trata de un ejercicio de proyeccin, simulacin y modelado de la realidad de esta parte de Lima y tiene como punto de partida la experiencia de densificacin del Programa Urbano de desco, que viene siendo implementada en el distrito de Villa El Salvador. El conocimiento emprico de la realidad urbana ha sido complementado con un detallado trabajo estadstico de las variables fsicas, demogrficas y socioeconmicas de Lima Sur. En este estudio, de carcter preliminar, se parte de las proyecciones del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) acerca del crecimiento poblacional, el cual define la composicin familiar y sus requisitos de rea de vivienda, para luego hallar los requerimientos de rea neta total en los distritos de San Juan de Miraflores, Villa El Salvador y Villa Mara del Triunfo. Finalmente, se proyecta este crecimiento extensivo (o natural) y se lleva al absurdo, ubicando la superficie que necesitaran estas nuevas familias en un rea consolidada de Lima, slo con la intencin de mostrar la escala del problema a partir de referencias conocidas por buena parte de los limeos.

Hiptesis de trabajo
DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos
Si el proceso de densificacin se maneja en forma planificada, a pesar de las condiciones actuales de oferta y demanda de vivienda en Lima Sur y el incremento de poblacin, es posible resolver la demanda de vivienda-departamento de las nuevas familias al ao 2015, y previsiblemente tambin para dcadas futuras.

Anlisis de la situacin actual y proyecciones

a) Crecimiento de la poblacin y nuevos espacios para vivienda
La proyeccin del crecimiento poblacional (cuadros 1, 2 y 3) permite afirmar: El incremento de la poblacin del Cono Sur al 2015 es sensiblemente igual a la poblacin de Villa El Salvador (VES) a 1993, es decir 263.772 habitantes. El mayor crecimiento se produce en Villa El Salvador, que del tercer lugar pasa a ocupar el primero: 425.011 habitantes frente a 418.189 en San Juan de Miraflores y 316.604 en Villa Mara del Triunfo. Singularmente, el crecimiento tiende al mnimo en Villa Mara del Triunfo a partir de 2005.

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Jos Barreda, gegrafo, Jefe del Programa Urbano de desco y Juan Tokeshi G. S. arquitecto del Programa Urbano de desco. 1998.

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Cuadro 1 Crecimiento de la poblacin del Cono Sur Distrito 1997 San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total 315.950 293.710 286.372 896.032 2000 338.184 319.105 297.505 954.794 Ao 2005 374.482 362.272 313.456 1050.210 2010 395.732 392.390 315.026 1103.148 2015 418.189 425.011 316.604 1159.804

Cuadro 2 Incremento de la poblacin por periodos Distrito 1997-2000 San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo22 Total 22.234 25.395 11.133 58.762 Periodo 2000-2005 36.298 43.167 15.950 95.415 2005-2010 21.250 30.117 1.570 52.937 2010-2015 22.456 32.621 1.578 56.655 1997-2015 102.239 131.301 30.233 263.773

Asumiendo que el incremento de la poblacin va a generar, finalmente, nuevas unidades familiares, y que estas familias jvenes, inicialmente tendrn un promedio de 3,6 miembros, esto es, un valor similar a la composicin de aquellas ubicadas en los nuevos barrios de Villa El Salvador, al final del periodo 1997-2015 la demanda de viviendas-departamento ser de 73.270, como se aprecia en el siguiente cuadro. Cuadro 3 Unidades de viviendas nuevas por periodo Distrito 1997-2000 San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total
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Periodo 2000-2005 10.083 11.991 4.431 26.505 2005-2010 5.903 8.366 436 14.705 2010-2015 6.238 9.061 438 15.737 1997-2015 28.400 36.472 8.398 73.270

6.176 7.054 3.093 16.323

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Para el caso de Villa Mara del Triunfo se asumi un aumento poblacional sumamente bajo, pues a mediados de los noventa se crea que el crecimiento de este distrito, bajo la frmula de ocupaciones espontneas o barriadas, no era posible ya que los terrenos que quedaban no presentaban condiciones mnimas de constructibilidad para nuevas viviendas. El tiempo demostr que ello era un error.

Los cuatro rangos del cuadro de densidades (vase el Mapa de Densidades en el Lima Sur) marcan el procedimiento de intervencin. La meta es que los tres rangos inferiores (menos de 200, de 200 a 360, de 360 a 450 habitantes por hectrea) alcancen el pico de 450. La forma de medir la comodidad-hbitat es viendo los resultados del proyecto piloto (II sector, grupo 8), donde siete manzanas estn en el rango tres y nueve en el rango cuatro, y es apreciable un buen nivel de densificacin, igual a 460,5. Es evidente que una densidad poblacional como la que aqu sealamos sin que ocasione tugurizacin o hacinamiento slo es posible si se aumenta el casco construido de las viviendas, mejorando infraestructura y equipamiento local.

b) Condiciones socioeconmicas
Para realizar un anlisis socioeconmico ms detallado de los distritos de Lima Sur, se ha credo conveniente subdividir la clasificacin de nivel socioeconmico (NSE) utilizado por diversas instituciones en nuevas subcategoras. La informacin base que ha permitido esta nueva clasificacin fue reunida en el Censo de Poblacin y Vivienda (1993) y procesada por el INEI. La unidad mnima de anlisis para la propuesta es la manzana. La correlacin de esta clasificacin con los NSE tradicionales es la siguiente: El nivel A es similar al nivel C1, definido como nivel Bajo ascendente y el C2, definido como Bajo tpico. Segn datos de Apoyo, su ingreso promedio estara entre 380 y 480 dlares. El nivel B guarda alguna similitud con el nivel D1, denominado como Muy bajo pobre. Su ingreso mensual promedio estara alrededor de los 230 dlares. El nivel C se correlaciona con el nivel D2, denominado Muy bajo extremo. Sus ingresos familiares estaran alrededor de 200 dlares. El nivel D es comparable tambin con el nivel D2, pero siguiendo la lgica de Apoyo y del INEI e INADUR sus ingresos seran menores a 200 dlares al mes por hogar.

Los distritos de Lima Sur se encuentran entre los ms pobres de Lima Metropolitana, con los indicadores ms bajos de educacin del jefe del hogar, promedio de aos de estudio, ingreso mensual ordinario promedio, tenencia de electrodomsticos, etctera. El siguiente mapa muestra la distribucin territorial segn los NSE predominantes de los habitantes de los distritos de Lima Metropolitana. Los distritos que aparecen en blanco no tienen informacin.

23

Algunos aos despus del trabajo, que aqu presentamos, Apoyo replanteo su clasificacin agregndole un nivel ms (E, pobres extremos). El presente documento mantiene cifras y clases originales.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Conviene recordar que los datos de ingreso por familia son slo referenciales, en razn de que Apoyo23 no ha hecho un estudio detallado de las zonas ms pobres de Lima. Sin embargo, se crey conveniente vincular ambas clasificaciones para establecer puentes con la clasificacin ms usual.

Mapa de NSE en Lima Metropolitana

Un acercamiento a los NSE del Lima Sur (reclasificacin propia) muestra que el distrito de Villa El Salvador es el ms pobre de los tres, con un 31 por ciento de manzanas consideradas dentro de la definicin de pobreza extrema.

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Cuadro 4 Nmero de manzanas segn nivel socioeconmico en el Cono Sur Distrito N San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total 699 558 914 2.171 A % 21,1 24,9 30,5 25,4 N 1315 393 490 2198 B % 39,7 17,6 16,4 25,7 N 433 593 682 1.708 C % 13,1 26,5 22,8 20,0 N 862 694 909 2.465 D % 26,1 31,0 30,4 28,9

Los indicadores utilizados para esta clasificacin son los siguientes: hogares en viviendas inadecuadas hogares en viviendas con algn grado de hacinamiento hogares en viviendas sin desage hogares con nios en edad escolar que no van a la escuela hogares con alta dependencia econmica hogares sin artefactos elctricos.

A partir de esta clasificacin y de la superposicin de la informacin de densidades netas (sin considerar vas y espacios para equipamiento urbano), se han elegido algunas zonas en los tres distritos que podran transformarse en reas receptoras del incremento poblacional en un corto, mediano y largo plazo, teniendo adems en cuenta que las reas aparentemente libres o poseen pendientes que dificultan la construccin y acceso o estn destinadas a usos no residenciales.

c. Crecimiento extensivo del Cono Sur

Hasta ahora el incremento poblacional y la ubicacin de las nuevas familias ha sido un proceso extensivo. Por lo general, nuevas familias es sinnimo de nuevos terrenos para urbanizar. Si este modelo de crecimiento persistiera (calculado con un ndice es de 100 metros cuadrados por familia), hacia el ao 2015 se requeriran 773 hectreas. Cuadro 5 rea neta requerida Distrito 1997-2000 San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total 62 71 31 164 Periodo 2000-2005 101 120 44 265 2005-2010 59 84 4 147 2010-2015 62 91 4 157 1997-2015 284 365 84 733

Nota: el ndice considerado es 100 metros cuadrados por familia.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Cuadro 6 rea total (incluye vas y equipamiento) Distrito 1997-2000 San Juan de Miraflores Villa El Salvador Villa Mara del Triunfo Total 112 128 56 296 Periodo 2000-2005 182 217 80 479 2005-2010 107 151 8 266 2010-2015 113 164 8 285 1997-2015 514 660 152 1.326

Nota: el ndice considerado es de 1,81. Si se ocupara terreno nuevo, la magnitud sera comparable a la suma de tres distritos: Lince, Magdalena y San Isidro, o igual a 132 grupos residenciales de VES.

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rea adicional que necesitara el Cono Sur (2015)

Anexo 3 Anlisis cualitativos de la demanda de las familias22

En abril de 2002, el Viceministerio de Vivienda y Construccin (VMVC) y desco solicitaron a la empresa 1/2 de Construccin el desarrollo del estudio de mercado potencial de la densificacin de vivienda popular en Lima Metropolitana. Esta investigacin contempl los siguientes aspectos y metodologa: 1200.000 habitantes en Lima deben considerarse como sectores populares. El grupo objetivo investigado consiste en los sectores C y D (970.000 hogares). El 70 por ciento de este grupo poblacional se concentra en diez distritos capitalinos. Se efectuaron 739 entrevistas en dichos distritos. Se seleccionaron 500 casos. Se efectuaron 9 grupos focales. Margen de error permisible del estudio: 4,4 por ciento.

Los resultados ms significativos del anlisis cualitativo fueron los siguientes: La vivienda unifamiliar predomina como el formato familiar ideal de vivienda. La mayora de familias esperan que el segundo piso pueda servir para que los hijos cuenten con habitaciones propias. Las principales razones que se arguyen para reiniciar la construccin de nuevos ambientes son: i) aumento del nmero de integrantes de las familias, ii) requerimientos de privacidad de los hijos mayores y iii) cambio de estado civil. Entre las parejas que cuentan con ms de veinte aos de formadas predomina la idea de construir en los aires de sus respectivas viviendas. Se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instancias que apoyan la construccin de viviendas en general.

Una primera aproximacin cuantitativa al mercado de densificacin da cuenta del total de hogares que no se encuentran completamente satisfechos con su vivienda actual y que piensan seguir construyendo o mejorndola en los prximos aos. Este clculo se muestra a continuacin:

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Seccin del estudio realizado por de Construccin por encargo de desco. Consultora del Proyecto Mejoramiento de barrios / Densificacin habitacional. Viceministerio de Vivienda y Construccin, 2002.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Mercado potencial de densificacin (primera aproximacin) Nmero de hogares de los niveles C y D Proporcin de hogares que no estn satisfechos con su vivienda y seguirn construyendo Mercado potencial de densificacin (primera aproximacin)

Total 970.000 43,20%

419.040

Para llegar a una segunda aproximacin se estima conveniente efectuar otra seleccin que contemple criterios relacionados con la adquisicin de materiales de construccin: que las familias cuenten con algn dinero ahorrado para comprar los materiales de construccin; que irn comprando los materiales poco a poco mientras vayan construyendo; que se prestarn dinero para comprarlos.

Tras aplicar estos criterios para extraer la informacin de cada jefe de familia entrevistado se obtuvo la siguiente estimacin: Mercado potencial de densificacin (segunda aproximacin) Mercado potencial de densificacin (primera aproximacin) Proporcin de hogares que cumplen con restricciones sealadas Mercado potencial de densificacin (segunda aproximacin) Total 419.040 82,20% 344.350

Para llegar a un estimado final del mercado potencial de densificacin es necesario efectuar un tercer ajuste, reduciendo el mercado a aquellos hogares que cuentan con un ingreso mensual mayor a 1.200 nuevos soles. La tercera aproximacin es la siguiente:

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Mercado potencial de densificacin (tercera aproximacin) Mercado potencial de densificacin (segunda aproximacin) Proporcin de hogares cuyo ingreso mensual es mayor a 1.200 nuevos soles Mercado potencial de densificacin (Tercera aproximacin)

Total 344.350 29,60% 101.850

En cuanto a las caractersticas de los hogares del mercado potencial se ha determinado que: El 76 por ciento de las viviendas estn ocupadas por un solo hogar; el promedio es 1,4. Los hogares estn conformados en mayor proporcin por 4 5 personas y 4,9 en promedio. La mayora de los jefes de familia son varones (87,8 por ciento) y mayores de 34 aos (74,7 por ciento); el promedio de edad es de 44. El ama de casa tiene 42 aos en promedio. En cuanto al nmero de hijos, el 35,5 por ciento tienen dos hijos y el 25,3 por ciento tres; el promedio es de 2,4. El 68,6 por ciento de estos jefes de familia son casados, el 24,4 por ciento no tienen pareja y solamente un 6,9 por ciento son convivientes. El ciclo de vida familiar presenta proporciones muy similares (entre 20 y 25 por ciento cada rango), excepto entre familias mayores de treinta aos; este segmento slo es el 6,7 por ciento del mercado. La mayora de los hogares pertenecen al estrato C (84,2 por ciento), y los distritos donde se ubican en mayor proporcin son San Juan de Lurigancho (20,7 por ciento) y San Juan de Miraflores (15,2 por ciento). El 67 por ciento de los jefes de familia son propietarios de la vivienda que ocupan y el 22 por ciento se encuentran alojados; slo un 5,1 por ciento manifiestan ser inquilinos. En cuanto al nivel de consolidacin de la vivienda, el 69,7 por ciento no estn completamente consolidadas (Tipo C) y el 21,6 por ciento son viviendas no del todo precarias (Tipo B). El 62,6 por ciento de los hogares compraron el terreno donde se ubica su vivienda y el 24,8 por ciento lo recibieron de un familiar. El rea promedio del terreno es 146 metros cuadrados y la mayor proporcin se encuentra entre los terrenos de 141 a 160 metros cuadrados. Poco ms de la mitad cuenta con ttulo de propiedad y 23,1 por ciento est en trmite. Slo el 32,8 por ciento de los hogares tienen declaratoria de fbrica. El 38,7 por ciento de quienes conforman este mercado afirman tener algn ahorro, siendo el promedio de 3.900 nuevos soles. El 64,9 por ciento de los hogares del mercado potencial piensan construir habitaciones adicionales y el 21,7 por ciento otra vivienda independiente. Respecto del tipo de construccin o mejora que se piensa hacer, el 85,1 por ciento menciona dormitorios y el 51 por ciento techar la casa, entre las ms importantes. El 68,2 por ciento de las construcciones o mejoras que se piensan hacer se harn utilizando el techo/aires de la vivienda. El rea promedio de todas las mejoras es de 112 metros cuadrados y el monto promedio que se invertir asciende de 8.400 nuevos soles, aunque hay un 22,1 por ciento que no precisa cunto les costar.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Grados de consolidacin

Estudio de Mercado Potencial de Densificacin de la Vivienda Popular 1/2 de Construccin - VMVC 002

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El 43,5 por ciento de hogares comprarn los materiales poco a poco conforme vayan construyendo, el 41,9 por ciento pedirn prestado para comprarlos y slo el 14,6 por ciento ahorrarn antes de empezar a construir; estos ltimos cuentan ya con un dinero ahorrado. Cuando se trata del tiempo en que reiniciarn la construccin, el 44,6 por ciento piensa hacerlo en el plazo de uno a dos aos y el 27,5 por ciento dentro de cuatro a seis meses, siendo el promedio de 11,6 meses. Solo el 28,1 por ciento obtuvo un prstamo de alguna entidad financiera y un reducido 8 por ciento recibi orientacin tcnica para la construccin de sus viviendas. Ocho de cada diez hogares estn completamente de acuerdo con un programa de asistencia tcnica y entre las alternativas ms solicitadas estn: orientacin acerca de la forma de construir o mejorar su vivienda (34,8 por ciento), ayuda en el trmite para la independizacin de la vivienda (24,2 por ciento) y ayuda en el trmite para la declaratoria de fbrica (21,8 por ciento). Los hogares del mercado potencial cuentan en su mayora con uno o dos miembros que aportan a la economa familiar; el promedio es de 2,4. Del total de estos miembros, el 39,5 por ciento son jefes de familia y el 32,2 por ciento son los hijos. En cuanto a la ocupacin, el 41,1 por ciento son empleados privados y el 23,6 por ciento trabajadores independientes formales. El ingreso mensual de estos hogares es de 1.700 nuevos soles en promedio, aunque la mayor proporcin se encuentra en el rango de 1.200 y 1.500 nuevos soles.

El concepto de la casa propia

El poseer casa propia es, para el segmento poblacional investigado, una expresin clara del logro familiar. Las familias ansan cumplir con el sueo de tener una vivienda que albergue a la familia. Las principales connotaciones relativas a la vivienda propia son: se asume como la principal herencia que dejan los padres a los hijos; es sinnimo del esfuerzo y sacrificio a lo largo de los aos; es seguridad para la pareja; representa una vida de pareja independiente.

La necesidad de construir la vivienda en funcin de los hijos se incrementa en las familias con ms tiempo de convivencia o matrimonio, as como la percepcin de inestabilidad e incertidumbre que produce el no tener una vivienda propia. Slo el esfuerzo de proporcionar educacin a los hijos supera en importancia el proveerlos de casa propia.

El terreno
Entre las parejas jvenes la forma ms comn de acceder a la propiedad del terreno de sus viviendas es a travs de la donacin, o eventualmente la herencia, de los padres o abuelos. Por lo general, se les otorga una porcin del terreno o de los aires, lo que en buena cuenta significa una densificacin de los lotes disponibles. Tambin hay quienes compran el terreno, por lo comn mediante asociaciones o de manera informal a un familiar, siendo caracterstico el pago a plazos. En otros casos accedieron al terreno mediante traspasos, en los que resulta indispensable la participacin de un intermediario; o invadiendo, aunque esta modalidad parecer ser exclusiva del segmento D y de los migrantes.

En general, la no titulacin puede atribuirse a que se le considera innecesaria (se otorga ms valor a los convenios de hecho, sobre todo con familiares), a que no se le encuentra un valor material a la titulacin o a que se teme que con la titulacin se descubran posibles problemas que generen un riesgo sobre la tenencia del lote o la obligacin de pagos de impuestos, tasas, multas o derechos. Por otro lado, casi la totalidad de investigados seal que no contaba con la declaratoria de fbrica de sus viviendas. A pesar de todo, entre quienes tienen ttulo e inclusive entre quienes no cuentan con l, se asigna gran importancia a la formalizacin de la propiedad, principalmente por la seguridad que ello les otorga de no ser desalojados. No se concede mucha importancia al potencial uso econmico de un bien inmueble debidamente formalizado.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Una mayora relativa de las parejas investigadas no poseen el ttulo de propiedad del predio, a pesar de los esfuerzos de la Cofopri, que muchos entrevistados, particularmente del segmento D, reconocen como positivos.

Caractersticas fsicas de la vivienda actual

Las reas de terrenos sobre los cuales se ha iniciado la construccin de las viviendas se sitan en rangos de cierta amplitud, que van creciendo conforme la familia se consolida: en el segmento de parejas con ms de veinte aos de convivencia los terrenos estn por encima de los cien metros cuadrados. Slo los terrenos de reas pequeas (entre 35 y 90 metros cuadrados) se han logrado construir casi en la totalidad de su extensin, en particular en el estrato socioeconmico C; en la mayora de estos casos queda pendiente la construccin de los aires as como los acabados de la primera planta. En la etapa inicial, la construccin y distribucin de ambientes parece ser muy similar: un ambiente que primero funciona como sala-comedor-dormitorio dividido por paneles de triplay, madera, esteras o cortinas, y otro ambiente sanitario (cocina o bao). En los estratos socioeconmicos C y D, el formato ideal de vivienda predominante es la casa de dos plantas, a pesar de lo cual la mayora espera que la construccin del segundo piso sirva para que los hijos cuenten con habitaciones propias (lo que constituye el germen de una futura independizacin). En cuanto a los materiales empleados en la construccin, si bien existen muchos que se usan temporalmente (techos de calamina, por ejemplo), la tendencia es unnime hacia los convencionales: muros y tabiques de ladrillo de arcilla, columnas y vigas de concreto y techos aligerados (ladrillo y concreto). Los pisos son por lo general de cemento pulido, que en algunos casos se baan de ocre rojo. El techado del primer piso con material aligerado es una tarea crtica en el proceso de construccin progresiva y su carencia puede constituir una limitacin para los intentos de densificacin utilizando los aires de las viviendas ya construidas. Es particularmente significativo el hecho de que en todos los casos investigados ha sido prcticamente imposible precisar el monto invertido en la construccin de la vivienda, lo que se atribuye sobre todo a que el proceso constructivo se da en un periodo de tiempo largo.

Asistencia tcnica para la construccin de viviendas

En los estratos socioeconmicos C y D se ha detectado una importante tendencia a construir sin planos, explicada principalmente por la percepcin de que no es posible solventar el costo de su elaboracin. Quienes han construido con planos, recurrieron por lo general a un ingeniero amigo a partir de las ideas proporcionadas por los propietarios y su entorno familiar directo. Con mucha dificultad se acepta la necesidad de la participacin de un profesional en el diseo de las viviendas, en particular para evitar defectos estructurales. La participacin de profesionales en la construccin de las viviendas es nula. El maestro albail es percibido como el especialista de mayor capacidad para asumir esta responsabilidad. En algunos casos se recurre a un operario, y, en otros, son los propietarios los que se encargan del trabajo.

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El factor econmico es la principal razn que explica la ausencia de profesionales en el proceso de construccin de viviendas, aunque tambin se aduce desconfianza en el trabajo del ingeniero y se percibe

cierta autosuficiencia en muchos propietarios que consideran que sus conocimientos y experiencia bastan para construir su casa.

El compromiso emocional durante el proceso de construccin

La mayora de parejas de esposos o convivientes de los niveles C y D disfrutan construyendo sus viviendas, y experimentan una sensacin positiva con cada paso que dan para obtener lo que se han propuesto y con la mejora en la calidad de sus vidas conforme avanza el proceso constructivo. En el caso del migrante provinciano este compromiso emocional se explica por la cultura de trabajo comunitario, en la que se gratifica el esfuerzo desplegado a la par que se integra a los miembros de la comunidad. Tambin es importante observar que los conductores de la familia no se estresan fcilmente y administran con cierta ecuanimidad todo el peso del proceso de construccin, asimilando en forma positiva las incomodidades y exigencias que ste acarrea.

Grado de satisfaccin con la vivienda actual

Las familias investigadas declararon estn insatisfechas bsicamente con el tamao de los espacios habitables dentro de sus viviendas. Todas anhelan que cada hijo tenga su propia habitacin o que las piezas construidas cumplan su real funcin y no se improvisen como dormitorios o comedores. Tras inquirirlas sobre las caractersticas de su vivienda ideal, fue posible clasificarlas en tres grupos diferenciados: el de las familias soadoras, que perciben su casa como un espacio habitable de grandes ambientes y no reparan en el hecho de que este deseo contrasta casi siempre con el tamao de sus terrenos; el de las familias prcticas, que suean con una casa de dos o tres pisos utilizando los aires de su vivienda actual; el de las familias realistas, que son conscientes de sus limitaciones y se contentan con continuar lo que empezaron.

La mayora est conforme con la ubicacin de sus viviendas, aunque los matrimonios o convivientes jvenes muestran cierta preferencia por mudarse a otras zonas de Lima. En el caso de las parejas de mayor tiempo de matrimonio o convivencia se ha comprobado que la tendencia a quedarse en su casa (y en su barrio) es mucho ms pronunciada. Las nuevas necesidades del ncleo familiar constituyen el principal factor para dinamizar el proceso constructivo. El aumento del nmero de integrantes, los requerimientos de privacidad de los hijos mayores y el cambio de estado civil son las principales razones que se arguyen para iniciar (o reiniciar) la construccin de nuevos ambientes e incluso la independizacin de facto de los aires o de alguna porcin del terreno donde se asienta la vivienda.

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Expectativa de corto plazo para proseguir la construccin

Las parejas con uno a diez aos de convivencia tienen como principal preocupacin construir los dormitorios para sus hijos. Las que llevan juntas entre once y veinte aos revelan planes de construccin ms heterogneos. Entre las parejas con ms de veinte aos de constituidas predomina la idea de construir en los aires de sus respectivas viviendas. Aparentemente, son estas familias las que podran constituir el mercado primario de los programas que se orienten a estimular la densificacin de viviendas en los segmentos populares. Pero en la gran mayora de casos no se ha previsto un plazo para reiniciar la construccin de los ambientes deseados, lo que se explica fundamentalmente porque no se tiene una idea concreta de la evolucin de sus ingresos y de su capacidad de ahorro. Adems, existe incertidumbre sobre el monto de la inversin requerida. Hay familias que ya han instalado negocios en sus viviendas y tambin matrimonios o convivientes que piensan destinar algunos ambientes para poner un negocio (una bodega, un restaurante) o para alquilar. El alquiler de habitaciones o minidepartamentos es un negocio que crece progresivamente en estos estratos. Los montos de los alquileres de estos ambientes ascienden a 100, 150 y hasta 200 nuevos soles mensuales. Ninguna de las parejas investigadas mostr inters por vender parte o toda su vivienda.

Apoyo tcnico y financiero en el proceso de construccin

El Banco de Materiales, Karpa, Enace y MiBanco son las instituciones que ms se recuerdan asociadas al soporte financiero para la construccin de viviendas. Ninguna las parejas investigadas tiene una percepcin positiva de estas entidades. Las razones que adujeron fueron: altos intereses, requisitos exigentes, demora en los trmites y riesgo de embargo. En realidad, esta imagen negativa se extiende a toda la banca. Por eso, las personas de estos segmentos prefieren el ahorro en materiales bsicos como el fierro, los ladrillos, la tubera plstica, los sanitarios o el enchape de maylica, hasta juntar la cantidad requerida y el dinero suficiente para la mano de obra y el resto de materiales. Por otro lado, se reconoce que el municipio y el Gobierno Central son las instituciones que deberan apoyar la construccin de viviendas en general. Sin embargo, se percibe tambin que ninguna de estas dos instancias cumple a cabalidad con esta funcin. Se considera que las municipalidades y el Colegio de Ingenieros son las entidades que mejor podran efectuar tareas de apoyo tcnico a la construccin de viviendas, en tanto que se prefiere que el apoyo financiero sea otorgado directamente por el Gobierno Central. En cambio, no se percibe importante la participacin de las ONG en la prestacin de estos servicios.

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Anexo 4 La experiencia en densificacin de vivienda: algunas observaciones sobre las mujeres del barrio23
El Programa Urbano de desco viene desarrollando un proyecto de mejoramiento de viviendas para familias que ya han edificado parte de sus casas. Se desarrolla en Villa El Salvador, Lima, y tiene los siguientes elementos de inters: Crdito a las familias. A travs de la familia extensa podemos llegar a los de menores ingresos. Diseo de las mejoras con las familias. Cada casa es un caso, pues se trata de autoconstructores y no de viviendas-tipo. Direccin de obras. Se trata de residentes de obra, ms que supervisores sin mayor inters en garantizar el resultado del proceso. Desarrollo de marcos institucionales para garantizar la continuidad de una poltica de mejoramiento de la vivienda de autoconstruccin.

Nuestro propsito no se agota en el sistema mismo. Lo que pretendemos es elaborar un modelo de poltica de intervencin pblica para la densificacin de la vivienda popular de autoconstruccin. Algunos miembros del equipo de trabajo de campo han recibido la ahora usual recomendacin de prestar atencin a las mujeres. Sucede, sin embargo, que no ha existido mucho tiempo para reflexionar sobre el papel de las mujeres en el proyecto de densificacin habitacional. Estas lneas pretenden iniciar ese proceso, partiendo de la experiencia prctica, donde la falta de medios econmicos y de personal dificulta las labores de sistematizacin.

Las que participan y las que no lo hacen

Encontramos muy distintos interlocutores en el barrio. La mujer que toma iniciativas siempre nos ha llamado la atencin y motivado reacciones de aprecio entre los miembros del equipo, varones en su mayora.
Los funcionarios y promotores del proyecto son sensibles a las demandas de las mujeres y las consideran interlocutoras clave en las actividades de diseo y construccin. Adems, sostienen que son las amas de casa quienes se preocupan ms por amortizar el crdito, aun si no son ellas las que proveen el dinero. Otro tipo de ama de casa tambin frecuente es la que no participa. Las tpicas esposas o madres de origen andino que no osan intervenir en las reuniones, que dejan todo en manos del

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Gustavo Riofro, socilogo y urbanista. Programa Urbano de desco

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DENSIFICACIN HABITACIONAL / 5. Anexos

Las mujeres en el proyecto

marido y que, incluso, intercambian tmidas palabras con nosotros slo en el momento en que visitamos su hogar. En ocasiones he escuchado que los funcionarios del proyecto prefieren trabajar con las mujeres ms que con los esposos. Les da mayor confianza; las acciones son ms placenteras y el resultado del trabajo parece ser mejor. Las prcticas, sin embargo, se agotan en la buena voluntad hacia las mujeres. Si ellas no toman la iniciativa, entonces trabajarn con el marido. Si no hay maridos que tomen la iniciativa, entonces solamente trabajarn con las esposas. Si nicamente se acercan mujeres solas, jefes de hogar, entonces trabajarn con ellas. Al momento de seleccionar con quin se trabaja, el equipo no hace discriminaciones: lo hace con quien verdaderamente tiene la jefatura del hogar, sea varn o mujer. La mujer ser considerada jefa del hogar aun si al interior de la unidad familiar el marido contina sindolo de manera formal. En otras palabras, se trabaja con el jefe de hogar, pues de otro modo el proyecto tendra problemas. Apreciar a las mujeres como tales no est en la agenda de trabajo, sino es un (afortunado) accidente de trabajo. De lo anterior no se puede desprender que haya una aproximacin voluntaria y sistemtica a las necesidades de las mujeres. Habr una sistemtica de la participacin de las mujeres en los proyectos de mejoramiento de la vivienda, pero no aproximaciones a los problemas de gnero que se presentan al momento de edificar una vivienda. En este caso, aun si slo se trabaja con mujeres, habr nicamente trabajo con mujeres, pero no una perspectiva de gnero.

Las que s participan

Las mujeres que se acercan al programa no participan del mismo modo:
Hay las que se relacionan bien con los dems, toman iniciativas, saben conducirse y manejan con xito el hecho de ser mujeres en el medio de vida del barrio y de los negocios. Son excelentes interlocutoras, buenas pagadoras, personas con opiniones que merecen ser tomadas en cuenta. Aun si no lo desean, resultan ser personas muy colaboradoras. Ellas deciden; en caso de haberlo, el marido no decide. Opacan a los dems participantes en los procesos de produccin de vivienda del programa. Son una minora muy visible; las tpicas lideresas que uno encuentra en los barrios. Las hay muy tmidas, que vienen solas a las reuniones y se sientan atrs; que tienen miedo de preguntar; que se hacen acompaar por alguien (el esposo, alguna amiga, la hija(o) adolescente) para que las ayude, tome nota de lo que se dice, para que pregunte por ellas. Estas mujeres estn luchando contra lo desconocido, contra su propia inseguridad. Seguramente son la mayora en el barrio.

Los promotores y los profesionales cuidan no marginar a estas ltimas. Se preocupan de aclararles en todo lo posible las cosas, de hablar un lenguaje que no les sea complicado, de estar seguros acerca de sus requerimientos en el diseo de las mejoras a la vivienda. Lo mismo hacen con los hombres en situacin similar..., porque tambin los hay.

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Se busca integrar a todos los que se acercan, a todos los que toman una iniciativa. El tema de la autoestima de las mujeres, de su particular timidez (o, el corolario, su arrojo), del significado profundo y distinto al

de los hombres que tiene acceder a la vida pblica y al reconocimiento de los dems, no son asuntos presentes en la prctica cotidiana de quienes trabajan con estas mujeres.24 Nos est sucediendo lo que hace mucho se ha sealado: trabajar con mujeres no implica necesariamente tener una conciencia de gnero. Las acciones de nuestro programa an no superan aquella visin que aprecia a las mujeres y la participacin en general principalmente debido a importantes conceptos acerca de cmo hacer ms eficientes las acciones del programa.

Lo aprendido acerca de la participacin de las mujeres

Algo se ha aprendido, sin embargo. Cuando hay una pareja en la casa, el reparto de las tareas relativas a su edificacin no es equitativo. A medida que las mujeres toman iniciativas en el barrio y se comprometen en las decisiones de qu se debe hacer, cmo se debe hacer y cmo sufragar los gastos, hemos encontrado una situacin particular: algunos hombres que eran responsables de ello, estn descargando su responsabilidad. A veces se ha constatado con entusiasmo que las mujeres estn asumiendo nuevas responsabilidades, tradicionalmente reservadas a los hombres. Los hombres estn dejando dichas responsabilidades. La responsabilidad no compartida acarrea una clara sobrecarga de trabajo que debemos evitar. Una nueva sobrecarga de la mujer est en camino. Por ello, una reaccin del programa es: traiga a su marido, queremos que l tambin est al momento de tomar decisiones y de asumir compromisos. El horario del hombre, que muchas veces trabaja fuera del barrio, es ahora un asunto clave para la realizacin de ciertas importantes reuniones familiares. Las actitudes que se tienen respecto de la participacin de las mujeres pueden resumirse en: acogerlas, en vez de expulsarlas; buscar el compromiso del hombre, en caso de existir; observar qu pasa.

El reto compartido entre los miembros del equipo es muy sencillo: desarrollemos una sistemtica acerca de las mujeres en las actividades de produccin y mejoramiento de la vivienda. Es poco, est an signado por requerimientos de eficiencia, pero ya es algo.

Una digresin acerca de la sobrecarga de trabajo

Ciertamente, las mujeres combinan roles: se llenan de trabajos y esa sobrecarga no es reconocida por la sociedad. En verdad, las actividades de desarrollo debieran contemplar proyectos de descarga, como sealara una vez un arquitecto amigo. Sin embargo, debemos ser muy cuidadosos al apreciar este asunto.
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Es ms, muchas veces se confunde este asunto con la condicin de migrante andino de las personas. Debido al desprecio con que la sociedad oficial an mira a la persona andina y provinciana, se piensa que las mujeres valoran menos su aporte debido a que son andinas. Esta verdad, sin embargo, se aplica tambin a los hombres. De paso, conviene anotar que la relacin hombre-mujer, macho-hembra, es un elemento indispensable en la cosmovisin andina y que es poco trabajado por quienes se preocupan de los temas de gnero vinculados al desarrollo de nuestro pas.

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Me da la impresin de que muchas mujeres han asumido con entusiasmo algunas actividades que saban que les iban a complicar la vida. Era y es el precio que hay que pagar para tener acceso a ciertas esferas que antes les estaban vedadas; el precio para conquistar lo pblico. Esto sucede cuando se trata de actividades que implican la participacin en la esfera pblica. Existe una sobrecarga de trabajo con cada nueva actividad. Hay sobrecargas que son bienvenidas; incluso las redes informales de mujeres han apoyado a aquella que estaba accediendo a nuevas esferas de la vida pblica, cuidando a sus nios, distrayendo al esposo ... La simple constatacin de una sobrecarga de trabajo no puede descalificar una actividad emprendida por las mujeres. Lo que se debe buscar de manera imperiosa es que esta no sea una sobrecarga estructural de trabajo. Una relacin ms equitativa al interior del hogar y una poltica ms adecuada de los proyectos hacia las mujeres, son los temas que se deben trabajar de manera consciente.

Las mujeres y el diseo de la vivienda25

Adems de la importancia intrnseca que tiene el acceso a la belleza, el diseo de la vivienda es un asunto clave para la calidad de vida de las familias. Cada vez es ms importante constatar que las ahora famosas necesidades bsicas insatisfechas (NBI) no se satisfacen con cualquier tipo de muro y techo, aun si es de bajo precio. Podrn cambiar algunas estadsticas, pero el diseo de la morada puede permitir o impedir la seguridad de las familias, el desarrollo de actividades productivas, el desarrollo futuro de la casa y la interaccin con la ciudad donde se sita dicha vivienda. Los estudios en diferentes contextos histricos y urbanos, los anlisis tericos, as como ciertas observaciones de campo, sealan que las necesidades y propuestas de las mujeres difieren de las de los varones en lo que al diseo y funcionamiento de la vivienda respecta. A los hombres, por ejemplo, nos preocupa la relacin entre lo productivo y lo reproductivo en la vivienda informal; las condiciones en que se efecta el trabajo reproductivo; las caractersticas de espacios como la cocina en los que la mujer es confinada, etctera. Una vez ms, poseemos un cmulo de reflexiones y de datos sobre la mujer y su vivienda, as como la mujer y el espacio pblico, pero no una sistemtica de este asunto. Cuando hemos tratado de acercarnos desde la prctica a este tema, nos hemos encontrado con un problema del que an no salimos airosos y que se constituye en un obstculo no slo para profundizar en nuestra prctica de diseo de viviendas adecuadas a los requerimientos de la familia, sino para introducirnos conscientemente en el tema de la mujer y la vivienda.26

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Conviene sealar aqu que no soy arquitecto, y que las observaciones que siguen debieran ser trabajadas no slo por arquitectos, sino por todo profesional interesado en temas urbanos. Carolina Moser nos propone la necesidad de analizar los activos de que disponen los pobres en su lucha por la vida. La vivienda es un importante capital de las familias. Es, adems, uno de los activos que ms controlan las mujeres, puesto que sus hijos dependen de ellas hasta cierta edad, y las redes sociales generalmente informales son cada vez ms vulnerables.

Nuestras observaciones (y lecciones para la labor de diseo) son, por lo tanto, escasas. Se trata de lo siguiente: La vivienda en pueblos jvenes se autoconstruye por partes, ms que por etapas. Conforme surgen las necesidades y se cuenta con recursos para satisfacerlas, se va avanzando en la construccin de una casa en duro, que sustituye a las precarias construcciones de estera. Muchas veces no existe una idea muy clara de lo que se quiere obtener como resultado final. Los diseos y los usos se modifican a medida que aparecen ms necesidades. Una sala puede convertirse en un taller, una cocina amplia puede transformarse en dormitorio para los nios. La vivienda unifamiliar se convierte en multifamiliar. Para quien (sobre)vive al da, la vivienda (o a veces solamente el terreno) es un capital que es utilizado de distinta manera en cada ocasin. En muchos casos, el proyecto de vida de la familia no est claro para sus principales miembros. Peor an: puede suceder que el hombre, o la mujer, tenga sus propios proyectos y que no los comunique o los comparta, o que stos se opongan. Lo que se quiere de la vivienda esto es, el uso que se le quiera dar entonces es algo: que vara con el tiempo; que no es explcito (y esconde proyectos diferentes en el varn, la mujer y los hijos); que se ejecuta de a pocos.

Lo interesante de la vivienda es que tenga espacios para el desarrollo de determinadas actividades consideradas importantes en un momento dado. A cada nueva necesidad se redefinir el uso de un determinado espacio o se buscar edificar un espacio adicional. El resultado es que esa vivienda es una suma de espacios aislados ms que un espacio homogneo. El modo de producir la vivienda de a pocos determina que sta sea el agregado de sala, cocina, dormitorios u otros ambientes.27 La idea acerca del conjunto de la vivienda y de la relacin entre los espacios o no es explicitada, o no existe.28 Es as que encontramos viviendas con psima circulacin y aireacin, pero que satisfacen a las familias porque estn completas. Esto es, porque tienen todos los espacios que necesitan en ese momento. Les sali fea, pero cuenta con todo lo necesario. (Tal vez esto sea asumido como una penosa necesidad. No creo que las familias, en especial las mujeres, sean ajenas a esto. Es probable que esto influya en el acento que se pone en la decoracin superficial de la vivienda una vez que sta ha sido terminada, como a

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Ello se observa tambin en el diseo de las escuelas en los barrios. Los padres de familia van construyendo aulas, ao a ao, con una distribucin muy simple alrededor de patios exteriores. Esa escuela tiene un diseo muy rudimentario, que a la postre le resta funcionalidad y belleza al conjunto. El diseo del edificio est determinado por la necesidad de las familias de producir una nueva aula por ao, por falta de recursos para producir el todo en plazos menores. Una seora estaba muy agradecida con el arquitecto con el que trabaj. Ella quera un departamento con dos dormitorios para su hijo en el segundo piso de la vivienda, y el arquitecto pudo obtener tres dormitorios en este espacio.

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principios de siglo se agregaban figuras decorativas a las pesadas estructuras de fierro que sostenan las mquinas de coser marca Singer. Ciertamente, hay quienes tienen una idea del conjunto de la vivienda deseada. Pueden ser los hombres, las mujeres o la pareja y sus hijos. Sin embargo, se trata de una minora. En algunos casos, hemos encontrado que hay propuestas implcitas sobre lo que se desea. Pero nos cuesta trabajo: a) darnos cuenta de que hay propuestas implcitas y b) explicitar dichas propuestas.

Lo que a ellas les preocupa

Las observaciones de que disponemos son an elementales y rudimentarias, y deben ser profundizadas so pena de quedarnos con propuestas tericas y hasta metafsicas. Si la vivienda es uno de los capitales que la mujer controla ms y mejor, el conocimiento de sus propuestas tiene que revelar sus propias estrategias y las de sus familias; estas son las que explican hechos aparentemente inslitos como sacrificar la cocina por un nuevo dormitorio o un lugar de trabajo al momento de establecer las prioridades. En este contexto, qu es lo que las mujeres desean? La urgencia por una nueva habitacin es un asunto ms sentido por las esposas que por los esposos. Nos parece percibir incluso que las mujeres son ms proclives que los hombres a aceptar tecnologas novedosas de mejoramiento de la vivienda, con tal de que el dinero pueda estirarse para culminar la edificacin de un ambiente que se desea. Esta urgencia ahora se est manifestando en las propuestas del futuro de los hijos, esto es, para la familia extensa. Ms de una vez hemos escuchado a la jefa del hogar afirmar: Yo quiero construir arriba dos departamentos para mis hijos. Su rol de madre antes que ningn otro. Finalmente, hay propuestas para ella. Algunas observaciones sugieren que la mujer le da a la sala de recibo esto es, al ambiente pblico de la vivienda una mayor importancia que el marido.29 Concluyendo, estamos an lejos de poder abordar las necesidades especficas de las mujeres en la vivienda. Podemos arriesgar la hiptesis de que su prioridad es la ampliacin de la vivienda. Si el marido (o el profesional) impone una forma especfica, esa ser la concesin que hay que hacer a fin de obtener ese necesario espacio nuevo. Por ello tal vez las mujeres aprovechan que estn cerca de la vivienda en el momento de su construccin para sugerir algunas modificaciones menores, que tienen que ver con el estilo, con sus gustos, con algunos deseos recnditos, con algunas necesidades no claramente explicitadas por ellas, ni percibidas por quien hizo los diseos. Como parte de las actividades de nuestro proyecto, se elabora con las familias un plano de la evolucin futura de la vivienda, y no solamente de lo que se va a edificar con nuestra intervencin directa. Damos por descontado y no vemos con malos ojos que ese plano se modificar varias veces. Ya es sabido que al momento de construir, la seora har las ltimas modificaciones. En el trabajo de diseo con la poblacin, los proyectistas han sido urgidos a encontrar soluciones de espacio al ms bajo costo, a sugerir prioridades. El arquitecto se encarga de atender algunos asuntos que a

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Un maestro constructor, con amplia experiencia de contratos en el barrio, nos coment que los hombres quieren su dormitorio y su bao. Las mujeres quieren su sala, lo ms grande posible, para poder bailar.

nosotros nos parecen importantes y sobre los cuales no se ha establecido un dilogo; entre stos destacan las carencias detectadas por nuestros estudios: falta de iluminacin y ventilacin de los espacios; as como numerosos problemas de circulacin en construcciones que fueron concebidas como unifamiliares y que ahora albergan a varias familias y a sus actividades productivas. Si bien se conversa mucho y no sugerimos frmulas estandarizadas porque cada casa es un caso, lo que hay es experiencia y, tal vez, una cierta intuicin. Pero, repetimos, no disponemos de una sistemtica del diseo de la vivienda que los hombres y las mujeres quieren. Tampoco disponemos de una sistemtica de las propuestas de las mujeres sobre el diseo de las viviendas y, menos, de sus necesidades especficas. El hecho de que ellas mismas no las hayan explicitado no debe eximirnos de responsabilidades.

La mujer y su vivienda
La participacin de las mujeres en los procesos de mejoramiento de la vivienda es destacada hace mucho. Sin embargo, debemos superar una visin superficial que, aunque con elementos correctos, nos da solo algunos factores, an impresionistas. Ellas estn ms tiempo en la vivienda; ellas tienen mayor inters. Si se abunda en esta lnea de argumentacin, llegaremos a afirmar que ellas tienen tiempo de sobra ... Cecilia Blondet hizo un estudio de historias de vida en seoras de Villa El Salvador que inspira el presente comentario. Se trata de mujeres que estn entre los 35 y 45 aos y que viven en este asentamiento fundado en la dcada de 1970. Ya son abuelas o pronto lo sern.30 Un asunto interesante es que en sus vidas de migrantes ellas empezaron la insercin en la ciudad como empleadas domsticas. La generacin anterior se destinaba en la vivienda de sus patrones, y ellas recorran el mismo camino. Su mxima aspiracin era culminar una carrera de ama o de cocinera con un retiro decente. Para obtener ese retiro, se necesitaba salir de la vivienda de los patrones, cosa que se haca obteniendo un esposo, aunque la mujer embarazada (con o sin marido) siempre corri el grave riesgo de ser expulsada de este empleo, con lo que perda el techo que ocupaba. La vivienda resultaba un asunto clave en este esquema de vida. La vivienda para ellas tendra que ser en un pueblo joven de la ciudad. Salir de la vida de empleada domstica tena, entonces, los siguientes pasos: 1) obtener un marido y 2) obtener una vivienda. La nueva generacin de migrantes tambin tena el mismo apremio, con la diferencia que, desde muy pronto, les qued claro que no iban a gastar diez o quince aos de su vida como empleadas domsticas en una vivienda de las clases adineradas o, mucho peor, en una familia mesocrtica y, a menudo, en una vivienda sucia e incmoda. Ellas se han independizado de una mejor manera: tienen vivienda y constituyen el grueso de las trabajadoras que encontramos en los mercados y paraditas callejeras. Como puede desprenderse de lo anterior, la vivienda (o el terreno) tiene una importancia particular en su proyecto de vida: para ser libres, para poder tener lo suyo, tendran que amarrarse a un proyecto de hogar

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Dicho sea de paso, disponemos an de menos observaciones de lo que la joven generacin de hombres y mujeres esto es, los hijos desean para s. Si bien ellos son destinatarios de muchos de los mejoramientos, nosotros hemos trabajado los diseos predominantemente con sus padres, en especial con la madre.

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y de casa. Ello, por cierto, no sucede del mismo modo con los hombres, libres desde el principio, dueos de la calle, los lugares de empleo, el campo deportivo y del bar. Al igual como ocurre en las clases medias, la vivienda propia ser la seguridad para el futuro. Yo me podr morir, pero mi mujer y mis hijos tendrn algo seguro para no quedar en la calle, dicen los padres. Pero la madre cuenta con esa vivienda o el lote como punto de anclaje en la ciudad, como asunto clave para su ciudadana. Para la familia migrante, la ciudadana se obtiene al fundar un barrio; cuando ese nuevo asentamiento humano es aceptado por una ciudad que no tiene lugar para las mayoras populares. Cuando las familias pobladoras se reconozcan entre s, ese tejido de relaciones reemplazar poco a poco aquel de los clubes y asociaciones, basados en la raz provinciana. Las relaciones tradicionales entre hombre y mujer, sin embargo, hicieron que entre las dcadas de 1970 y 1980 la vida del barrio estuviera dominada por los contenidos predominantemente masculinos, as como el modo de seleccionar y priorizar los problemas que haba que atacar. A las mujeres de nuestros barrios nunca se les prohibi la participacin pblica. Si se trataba de madres solteras, el sistema ms bien promova su integracin activa a la asociacin de pobladores. La discriminacin de gnero, sin embargo, sigui operando. Ellos, entonces, seran los responsables de la urbanizacin del barrio. Pero ellas tomarn la iniciativa o, al menos, tendrn un inters muy particular en lo que a la vivienda se refiere. Conversamos con una seora mientras su marido maestro constructor techaba el segundo piso de la vivienda y dejaba expeditos dos departamentos para sus hijos casados. El marido trabaj los diseos; el marido est construyendo. Pero ella y l estn de acuerdo en que, al fin, se cumple el sueo que ella tena desde que era joven, en su pueblo de la costa sur del Per: mi vivienda terminada y pintada de verde.

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