Plan Nacional de Seguridad Pública - Brasil

Plan Nacional de Seguridad Pblica
Ministrio da Justia Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Nota: Esta versin del Plan Nacional de Seguridad Pblica del Gobierno Lula ha pasado por una pequea y muy puntual revisin, pero ha mantenido sus principios y directrices intactos
INSTITUTO CIUDADANA Rua Pouso Alegre, 21 Ipiranga CEP 04261 030 So Paulo SP Brasil Telefax: (11) 6915-7022 Sitio en la Internet: www.iciudadana.org.br Correo electrnico: iciudadana@uol.con.br
Autorizacin para realizar la traduccin otorgada por el Instituto Ciudadana
PRESENTACIN
devuelva a los ciudadanos de nuestro pas el sagrado derecho democrtico a la seguridad personal, familiar y comunitaria. Fruto de quince meses de trabajo, discusiones, estudios, investigaciones, seminarios y debates, adems de contribuciones brindadas por una amplia variedad de expertos en seguridad pblica, miembros de los Tres Poderes en las tres esferas administrativas, lderes de comunidades, asociaciones representativas y centros universitarios, este documento contiene un profundo diagnstico sobre el problema y una serie de propuestas concretas, consistentes y plenamente factibles que se podrn implementar ya, a corto plazo. Al igual que los dems proyectos lanzados por el Instituto Ciudadana, esta propuesta debe ser considerada de dominio pblico, o sea, se puede y se debe aprovechar, aplicar, divulgar y desarrollar por todos los brasileros que tengan inters en transfor mar nuestro pas en una nacin verdaderamente justa, donde la democracia se consolide y se expanda a los amplios reductos hoy condenados a la exclusin social. La propuesta no tiene coloracin partidaria, ni credo ideolgico. Su intencin es convocar una unidad nacional muy amplia para enfrentar y derrotar a ese enemigo comn, la violencia, en todas las formas que se presente: el crimen organizado, que usa el guante blanco en los asesinatos, violaciones sexuales y secuestros odiosos. El pas se encuentra zambullido en inseguridad y miedo. Nadie est protegido contra la violencia. El problema ocupa el centro de las preocupaciones de todos nosotros y cruza la sociedad de punta la punta. Pobres y ricos sufren con el avance de la violencia y la barbarie. Poblaciones enteras en la periferia de las grandes ciudades viven sitiadas, bajo la dominacin de criminales de todo tipo, inseguras ante las graves deficiencias de las corporaciones policiales. La juventud pobre ha sido vctima de un verdadero genocidio y hay reas donde los registros demogrficos revelan un dficit de jvenes del sexo masculino que slo se puede comparar al que se dio en los pases en guerra. Diseminndose por el pas a partir del psimo ejemplo que emana de las altas esferas de
s con una gran satisfaccin, con el sentimiento de deber cumplido y tambin muy preocupado, como todos los brasileos que presento, en nombre del Instituto Ciudadana, este proyecto, cuyo objetivo es contribuir para que se les
nuestra vida poltica, la corrupcin introdujo sus tentculos tambin en el seno de los aparatos de seguridad, en los presidios y en las instituciones que se destinan a recuperar adolescentes infractores. Se ha instaurado un escenario de caos y descontrol. Con la impunidad que deriva de la ineficiencia del sistema pblico de seguridad, el crimen se ha infiltrado en las instituciones, agravando la ineficiencia y generando ms impunidad todava. Es urgente apremiante - dar un firme basta la esta situacin. Slo se podr revertir ese escenario calamitoso si los brasileros se diesen las manos y asumiesen una nueva mentalidad ante el problema. Se le exige una nueva conducta a la sociedad y que se introduzcan profundos cambios en todo el sistema de seguridad pblica, propuestos y explicados con detalles en este documento. Una parte expresiva del problema general de la violencia en nuestro pas deriva obviamente de los graves problemas sociales que forman parte de la vida de millones de brasileros, a quienes fueron negados derechos elementales como el trabajo, la vivienda, la tierra, la educacin y la salud. Superar esa realidad dramtica es un desafo que no se puede separar de las propuestas aqu articuladas como solucin para los problemas en el rea de seguridad pblica. Este documento presenta los cambios que se hacen necesarios en las organizaciones vinculadas a la seguridad, explica la importancia de la actuacin integrada entre las diferentes fuerzas policiales, sugiere nuevas directrices para la formacin y la capacitacin de sus planteles y defiende el perfeccionamiento tcnico-cientfico, sobre todo la valoracin del material humano que compone las corporaciones policiales, en todas las dimensiones: tica, psicolgica educativa y tambin salarial. Aqu constan medidas especficamente dedicadas al crimen organizado, al narcotrfico, al contrabando, al problema de las drogas, a la asistencia judicial, al desarmamiento, a la violencia domstica y contra las mujeres, contra los nios, contra los negros y las minoras. Aqu estn enfocadas la situacin catastrfica del sistema penitenciario brasilero, las conexiones del trfico de armas y el problema de la violencia en el trnsito. Aqu estn indicados los cambios necesarios para lograr una cooperacin eficiente entre las autoridades policiales y judiciales al combatir el crimen, desde las primeras investigaciones hasta la represin y persecucin penal. Aqu est demostrada la necesidad de que haya un cambio completo en la perspectiva de la propia sociedad respecto al problema de la seguridad, un tema mucho ms amplio que
las esferas de la accin policial, que exige la participacin activa de las comunidades para enfrentarlo. En este documento queda sealada la necesaria conjugacin de esfuerzos entre la Unin, los estados y municipios y se recomiendan distintas alteraciones en la legislacin brasilera. Antes de ms nada, se trata de garantizar una verdadera revolucin en la historia de nuestro pas: es fundamental que las leyes pasen la ser cumplidas. Estamos abiertos a sugerencias de cambios en nuestras propuestas y rogamos que todos contribuyan para perfeccionar este proyecto que dedicamos a los millones de hombres y mujeres que han sido vctimas de la violencia en nuestro pas, destacndose en tiempos recientes los insoportables episodios en los que se vieron involucrados brasileros honrados y brillantes como Antnio de la Costa Santos, Celso Daniel y Washington Olivetto.
Brasilia, 27 de febrero de 2002. Luiz Incio Lula da Silva
PROYECTO SEGURIDAD PBLICA
PROMOCIN Instituto Ciudadana COORDINACIN GENERAL Luiz Incio Lula da Silva Jos Alberto de Camargo COORDINACIN TEMTICA Antonio Carlos Biscaia Benedito Domingos Mariano Luiz Eduardo Soares Roberto A. R. de Aguiar COORDINACIN EJECUTIVA Antonio Carlos Biscaia Pascoal Bordignon ALIADO Fundacin Djalma Guimares ASESORA TCNICA Paulo Ricardo Brinckmann Oliveira PARTICIPANTES DE LOS DEBATES Adriano Oliveira Alberto de Oliveira Andrade Neto Alexandre Yousef Antonio Carlos Carballo Blanco Antonio Jos C. Moreira Aymor Roque Pottes de Mello Candido Mendes Carlos Adelmar Ferreira Csio Luiz de Francia Cesar Maia Claudio Beato Claudio Tognolli Cristina Zackseski Denis Mizne Denise Frosard Ela Wiecko de Castilho Eliana Rocha Oliveira Eloi Piet Fernando Pimentel Geraldo L. Cavagnari Getlio Bezerra Glucio Ari Dilon Soares Guaracy Mingard Hlio Bicudo Henry Charles Armond Calvert Ibrahim Abi-Ackel
Isabel Freitas Ivan Gibim Lacerda Ivana Farina Jacqueline Muniz Jsus Trindad Barreto Joo Carlos Alves Jos Di Filippi Jnior Jos Marcelo Zacci Jos Mrcio Barros Jos Paulo Bisol Jos Vicente Tavares Cel. Jos Vicente Juraci Vieira de Magalhes Leila Maria Torraca de Brito Luiz Ferraz Moulin Luiz Paulo Vellozo Lucas Marcelo Cerqueira Mrcio Thomaz Bastos Marco Antonio Rodrigues Barbosa Maria de Salete de la Costa Maia Maria del Carmo Lara Marta Suplicy Maximino Fernandes Mirian Abramovay Mnica Viegas Andrade Nelson Pellegrino Nilmrio Miranda Orlando Fantazini Paulo Fernando Fortunato Paulo Mesquita Neto Perly Cipriano Rapper Thade Cel. Rui Cesar Melo Sales de Albuquerque Salete M. P. Maccaloz Srgio Leite Valria Nepomuceno Vanderlei Siraque Vidal Serrano Cabo Wilson de Oliveira Morales COLABORADORES Ana Paula Motta Costa Antnio Jos Imbasahy da Silva Antnio Tadeu Rodrigues Edson Sardano Fernando Antnio S. Alves Frum de Mulheres de Pernambuco Igncio Cano Pe. Jaime Crowe Jorge Zaverucha Jos Genono Ktia Ferreira Lucila Pizani Goncialves
Marco Cepik Marcos Rolim Mirian Guindani Marco Aurlio de Souza Virginia Feix Wlter Fanganiello Maierovitch CONTRIBUCIONES ESPECIALES (TEXTOS) Anlia Ribeiro Airton Michells Brbara Musumeci Soares Carlos Guazzelli Carlos Cesar D'Elia Carlos Minc Delmar Pacheco da Luz Julita Lemgruber Leonarda Musumeci Nagashi Furukawa Ruben Cesar Fernandes Silvia Ramos INSTITUTO CIUDADANA Paulo Tarciso Okamotto EQUIPO Carlos Tibrcio Fabiana Vezzali (estagiria) Jos Carlos Espinoza Marisete Beu Mnica Zerbinato Paulo Vannuchi Regina Brasilero Spency Pimentel Vera Gorczeski SECRETARA Maria Aparecida da Cunha Sanches Ricardo Zerbinato REVISIN Fbio Jos Kerche Nunes Paulo R. B. Oliveira Paulo Vannuchi Spensy Pimentel EDICIN ELECTRNICA Mariangela Arajo IMPRESIN Grfica e Editora FG
Ministro de la Justicia Marcio Thomaz Bastos Secretrio Nacional de la Seguridad Pblica Luiz Fernando Corra Director del Departamento de la Investigacin, del Anlisis de la Informacin y del Desarrollo del Personal en Seguridad Pblica Jacqueline Muniz Director del Departamento de la Ejecucin y de la Evaluacin del Plan Nacional de la Seguridad Pblica Daelson Oliveira Viana Director del Departamento de la Poltica, de los Programas y de los Proyectos Srgio Andra
Ficha Tcnica Director del Departamento de la Investigacin, del Anlisis de la Informacin y del Desarrollo del Personal en Seguridad Pblica Jacqueline Muniz Coordinacin General de la Investigacin Marcelo Durante Coordinacin General de la Educacin Rita de Cssia Andra Coordinacin General del Anlisis de la Informacin Renato Lima Asesor Rosier Custdio
Traduccin Marilia Rebello Editor Grfico Rafael Rodrigues de Sousa
NDICE 1. Introduccin..........................................................................................................................................12 1.1. Identificacin de la problemtica: contexto y prioridades...........................................................12 1.2. Sntesis del diagnstico especficamente criminal y de la matriz de soluciones.......................22 1.3. La prioridad de las polticas pblicas de prevencin de la violencia..........................................24 1.4. La experiencia internacional...........................................................................................................27 1.5. El enfoque en el sujeto de la gestin pblica y las alianzas locales.............................................31 1.6. La problemtica de las drogas .....................................................................................................35 1.7. Crimen organizado........................................................................................................................37 1.8. Combatir el secuestro..................................................................................................................38 1.9.Principios para una Nueva Polica.............................................................................................39 1.9.1. Problemas estructurales de las policas.....................................................................................39 1.9.2. Aspectos cientficos y tecnolgicos...........................................................................................43 1.9.3. Aspectos educativos.............................................................................. .................................43 1.9.4. El carcter fundamental de la tica y de los derechos humanos............... .................................45 1.9.5. Aspectos de participacin.......................................................................................................45 2. Exigencias para elaborar una poltica de seguridad pblica en la esfera policial.................46 2.1. Los problemas de las policas ...................................................................................................50 2.1.1. Sntesis del diagnstico............................................................................................................51 3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unin y de los estados ................................................54 3.1. Creacin del Sistema nico de Seguridad Pblica en los estados ..........................................54 3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pblica.................................................................................55 3.1.2. Unificacin progresiva de las academias y escuelas de formacin............................................55 3.1.3. Integracin territorial..............................................................................................................57 3.1.4. Creacin de organismo integrado de informacin e inteligencia policial.................................61 3.1.5. Corregimiento nico..............................................................................................................61 3.1.6. Programa integrado de salud menta....................................................................................... 62 3.1.7. Fijacin de salario mnimo......................................................................................................62
3.1.8. Proteccin a la integridad fsica del polica...............................................................................62 3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohben la participacin de policas en las empresas de seguridad privada......................................................................................................................63 3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de direccin en el Sistema Integrado de Seguri dad Pblica policas que participaron de tortura o colaboraron con dicha prctic.......................................................63 3.1.11. Grupo unificado de mediacin de conflictos...........................................................................64 3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Polica autnomos e independientes..................................64 3.2. Cambios en las policas militares y en las policas civiles para implementar el Sistema nico de Seguridad Pblica..............................................................................................................................65 3.2.1. Polica Militar: calificacin de la vigilancia preventiva y en las calles........................................65 3.2.1.1. Vigilancia comunitaria......................................................................................................65 3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios..........................................................................69 3.2.1.3. Disminucin de grados jerrquicos......................................................................................70 3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego).......................................................70 3.2.1.5. Reduccin del plantel permanente en las funciones administrativas .....................................71 3.2.2. Polica Civil: investigacin cientficamente orientada como principio y algunos cambios prioritarios...................................................................................................................................71 3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Trnsito y las policas civiles........................................75 3.2.2.2. Eliminar la caracterizacin de los vehculos para investigacin...........................................75 3.2.2.3. Modificar la direccin de la Polica Civil...........................................................................76 3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgnicas de las policas estatales....................................................76 3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil.........................................................................................77 3.4. Autonoma de los organismos periciales......................................................................................77 3.4.1. Cambios en los organismos periciales.....................................................................................78 3.4.2. Diagnstico general de las actividades de la pericia..................................................................79 3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia..............................................................................81 3.5. Creacin de organismo coordinador de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica............83 4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pblica en el Municipio la Guardia Municipal...................................................................................................................................85 4.1. Modificaciones en las guardias municipales...............................................................................87
5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pblica en Brasil: cambios constitucionales relativos a las agencias policiales.............................................................90 6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio Pblico...................93 6.1. Introduccin: diagnstico sobre la indagatoria y el fin de la acusacin............................94 6.2. El control externo de la actividad policial..................................................................................95 6.3. Investigacin penal e investigacin sumaria...............................................................................97 7. Violencia domstica y de gnero.....................................................................................................98 7.1. Introduccin..................................................................................................................................98 7.2. Bases del Programa.................................................................................................................100 7.3. Diagnstico.................................................................................................................................101 7.4. Metas y acciones......................................................................................................................103 8. La violencia contra las minoras..............................................................................................112 8.1. Introduccin................................................................................................................................112 8.2. Centros de Referencia de Proteccin de las Minoras.........................................................114 8.3. Para quienes son y cmo deben ser creados los Centros de Referencia..............................115 9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensora Pblica.......................................116 10. Sistema penitenciario...............................................................................................120 10.1. Introduccin...............................................................................................................................120 10.2. El sistema penitenciario y la ejecucin de las penas............................................................121 10.3. Propuestas para cambiar el sistema....................................................................................123 10.4. Medidas del gobierno en el mbito federal y estatal con relacin a los infractores.......124 10.5. Medidas del gobierno en el mbito federal y estatal para los sistemas penitenciarios..124 11. Seguridad privada: diagnstico y propuestas............................................................129 11.1. Introduccin: la realidad brasilea.......................................................................................129 11.2. Seguridad privada y responsabilidad pblica: algunas consideraciones............................130 11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil.................................................................131 11.4. Propuestas para enfrentar el problema..............................................................................132 12. Programas de proteccin de testigos amenazados y la concepcin de un sistema nacionalde proteccin....................................................................................................135
12.1. Introduccin..............................................................................................................................135 12.2. El Consejo Nacional de Proteccin de Testigos y algunas propuesta............................139 13. Reduccin de la edad de imputabilidad penal y el ECA.......................................................141 14. Violencia en el trnsito...................................................................................................................143 14.1. Movilizacin...............................................................................................................................144 14.2. Educacin...................................................................................................................................144 14.3. Informacin...............................................................................................................................145 14.4. Investigacin..............................................................................................................................145 14.5. Ingeniera de Trfico...............................................................................................................146 14.6. Urbanismo..................................................................................................................................146 15. Desarme y control..........................................................................................................................147 15.1. Introduccin...............................................................................................................................147 15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva poltica de control de armas.............................. 148 15.2.1. El control de la oferta......................................................................................................150 15.2.1.1. Restriccin legal para la venta de armas y municiones en el mercado interno .......150 15.2.1.2. Restriccin a las exportaciones a pases vecinos ............................................................151 15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricacin extranjera............................152 15.2.2.1. Implementar la Convencin de la Organizacin de los Estados Americanos..................152 15.2.2.2. Acelerar la cooperacin en el MERCOSUR...............................................................152 15.2.2.3. Establecer un Cdigo de Conducta para Amrica Latina............................................153 15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones ..............................................................153 15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)........................................................154 15.3. Reduccin de la demanda por armas y municiones.............................................................154 15.3.1. Campaas de concientizacin...........................................................................................155 15.3.2. Poltica de represin al uso de armas de fuego..................................................................155 15.4. Control y reduccin de stock circulante............................................................................156 15.4.1. Modernizacin de la gestin de almacenamiento de armas................................................156 15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad.................................................................156
15.4.3. Destruccin de excedentes y de armas aprehendidas.........................................................157 15.4.4.Nuevo registro de armas...................................................................................................157 15.5. Cambios institucionales............................................................................................................158
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PROYECTO SEGURIDAD PBLICA
1.Introduccin
1.1. Identificacin de la problemtica: contexto y prioridades
n gobierno comprometido con la justicia y el ejercicio de la tica en la poltica, determinado a profundizar la democracia, incorporar los brasileros ms pobres a la ciudadana plena, extender a todos los hombres
y mujeres de nuestro pas los derechos civiles y los beneficios del Estado Democrtico de Derecho, tendr que dedicarse con prioridad a combatir la violencia de todas las maneras en que ella se presente. Del hambre a la tortura, del desempleo a la corrupcin, de la desigualdad injusta a la criminalidad. Todas esas expresiones de la violencia se alimentan recprocamente: la impunidad promueve injusticias, que estimulan crmenes, que generan gastos, difunden la cultura del miedo, condicionan la reduccin de inversiones y amenazan a la industria del
turismo (entre otras), lo que, a su vez, ejerce un impacto negativo sobre el nivel de empleo y ampla la crisis social. El ciclo vicioso gira indefinidamente sobre su propio eje, profundizando los problemas por la degradacin de toda la red de interconexiones en que prosperan. El tejido social se abre y se deteriora. Se ven fragilizadas la confianza mutua entre las personas, base de la sociabilidad ciudadana y del convivir humano cooperativo, y tambin la confianza en las instituciones pblicas. Sin credibilidad, estas pierden su base de legitimidad, lo que representa un riesgo para las bases de la democracia, cuya reconstruccin tanto le viene costando al pueblo brasilero. El Instituto Ciudadana se ha dedicado elaborar propuestas de polticas pblicas que se destinan a enfrentar diferentes puntas de ese novillo complejo, en el que se articulan distintos tipos de violencia. Fueron divulgados recientemente proyectos para combatir el hambre, de democratizacin de la vivienda y de transformacin estructural de la economa brasilera. Otros estn siendo desarrollados, abocados a tpicos especficos, todos importantes para cambiar a Brasil y hacerlo menos violento,
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ms justo y democrtico. El objetivo de este documento es someter a la apreciacin de la sociedad un proyecto de seguridad pblica cuya meta es reducir las modalidades de violencia que se manifiestan como criminalidad. Ese problema gravsimo es parte de una constelacin ms amplia de prcticas, circunstancias histricas, condiciones institucionales y relaciones sociales violentas. Las interfaces y superposiciones con otras problemticas son tantas y tan relevantes, que se hace imperioso tratarlas, definindolas como parte del alcance del objeto principal. Sin embargo, toda las veces que este proyecto seale la necesidad de transformaciones socio-econmicas estructurales, dicha exigencia quedar solamente sealada, puesto que este no es el espacio adecuado para enfrentar todo el conjunto de desafos que se le imponen al que asume el compromiso de transformar a Brasil en un territorio de paz y justicia. Este proyecto se aboca a un rea temtica especfica, por ms que se reconozca el carcter multidimensional de esa rea y, por ende, por ms que se est atento a los riesgos de simplificacin que estn presentes cuando se separa el tema de la complejidad socio-econmico-cultural a que pertenece. En nuestro pas, la violencia criminal afecta a todos los segmentos sociales, desde los ms ricos a los ms pobres, lo que hace con que la inseguridad sea una experiencia ampliamente compartida. No obstante, no todos los delitos se distribuyen equitativamente. Los crmenes contra el patrimonio afectan, preferentemente, a los estratos sociales superiores y los crmenes contra la persona, especialmente los ms graves, los homicidios dolosos, victiman, sobre todo, a los ms pobres, principalmente los jvenes entre 15 y 24 aos o entre 14 y 29 (segn el recorte etario), del sexo masculino y negros. El hecho es que nadie est libre de la violencia criminal. Ese carcter universal o difuso de la inseguridad se confirma por el fracaso de las polticas de seguridad truculentas, practicadas en las ltimas dcadas en la mayora de los estados: polticas orientadas hacia la proteccin exclusiva de las elites no funcionan; rodear las regiones nobles de las ciudades y arrojar a las policas como perros sobre las periferias no soluciona nada. Esas polticas producen el terror en las periferias, que ni as logran garantizar la defensa de los barrios privilegiados. Todos terminan siendo perjudicados, inclusive las elites, a quienes no interesa una polica incompetente y cmplice del crimen. Ese descalabro produjo una sucesin de
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desastres y concurri para que se generara el cuadro de impunidad, irracionalidad, ineficiencia y barbarie que hemos heredado, adems de haber contribuido para degradar las instituciones policiales, hacindolas ms arbitrarias, violentas y corruptas, y profundizando la fosa que las separa de la poblacin. Por ende, la conclusin: o hay seguridad para todos, o nadie estar seguro en Brasil. La seguridad es un bien por excelencia democrtico, que legtimamente desean todos los sectores sociales y constituye un derecho fundamental de la ciudadana, una obligacin constitucional del Estado y una responsabilidad de cada un de nosotros. Como la vida es el bien ms valioso, los crmenes letales son los ms nefastos. Dado que se concentran en la juventud pobre, protegerla constituye la tarea prioritaria de una poltica coherente de seguridad pblica. Identificar la prioridad no implica en ser negligente con otros grupos sociales u otros tipos de delito. Significa seleccionar el ncleo sobre el que deben incidir los principales esfuerzos. Una accin eficaz ejercida sobre ese ncleo producir efectos reductores de gran relevancia sobre los dems tipos de prcticas criminales, considerando sus entrelazamientos. El problema ms dramtico en el rea de seguridad es, por lo tanto, el verdadero genocidio a que viene siendo sometida la juventud brasilera, especialmente la juventud pobre del sexo masculino y, en particular, los jvenes negros. En 1999, en la ciudad del Rio de Janeiro, por ejemplo, en cada grupo de cien mil habitantes, 239 jvenes del sexo masculino, con edades entre 15 y 29 anos, fueron vctimas de homicidios dolosos. La magnitud del problema es tamaa que sus consecuencias ya se pueden percibir en la estructura demogrfica brasilera. La estratificacin etaria de la poblacin presenta un dficit de jvenes del sexo masculino que slo se puede comparar al que se constata en las sociedades que se encuentran en guerra. Es como si Brasil viviese los efectos devastadores de una guerra civil sin bandera, sin propsito, sin ideologa y sin razn. Para comprender la dinmica en que tantas vidas estn siendo prematuramente sacrificadas, hay que reunir los siguientes ingredientes: (a) acogida familiar, comunitaria y escolar deficientes; (b) falta de perspectivas de integracin social plena; (c) ausencia del Estado en los territorios urbanos depauperados; (d) en las
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periferias, villas miserias, el mercado al por menor de trfico de armas y drogas se ha convertido en fuente de reclutamiento para actividades ilegales; (e) despliegue del trfico en amplia variedad de prcticas criminales, gracias a la disponibilidad de armas. Esos factores combinados, que afectan a segmentos de la juventud pobre, hacen con que determinados gr upos seguramente, una minora se vean atrados por la seduccin del trfico y se unan a la organizacin criminosa. Con triste frecuencia, esa unin condenar una parte significativa de esos jvenes a un itinerario de delincuencia y a la muerte precoz y violenta. Las ventajas materiales y simblico-afectivas que ofrece el trfico, compensan la carencia de auto-estima, la invisibilidad social (provocada por los estigmas o por la indiferencia), la falta de vnculos de identidad fuertes con la comunidad, la escuela o la familia, la falta de la gratificacin proporcionada por el esparcimiento y el deporte, y la precariedad de perspectivas de integracin plena en el mercado, en un contexto en que la sociedad parece valorizar solamente el status que brilla en el consumo exhibicionista. Esos factores afectan tambin a los jvenes de las capas medias y de las elites. No obstante, en los barrios privilegiados no existe el poder territorial de traficantes armados; no pesan tanto, desde el punto de vista estrictamente econmico, las ventajas materiales proporcionadas por estar involucrado con el crimen; y hay fuentes alternativas de apoyo, capaces de garantizar alguna sustentacin para la autoestima fragilizada, que ofrecen oportunidades de acogida y escucha, incluso profesional. En otras palabras, mientras que en las regiones urbanas ms pobres la nica fuente alternativa, muchas veces, son las Iglesias, en las reas de clase media los jvenes pueden, eventualmente, contar con la ayuda de psiclogos y escuelas bien estructuradas, clubes deportivos y de esparcimiento organizado. Esas diferencias terminan siendo sustanciales, an cuando problemas familiares y psicolgicos coinciden. Adems de eso, cuando el consumo de drogas provoca alguna participacin en la rede capilar de distribucin y la accin policial agarra al joven en flagrante delito y lo conduce a la jefatura de polica, la familia remediada frecuentemente negocia con policas vulnerables a la corrupcin la libertad amenazada del hijo. La familia pobre,
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ante el mismo drama, no tiene medios para comprar una segunda oportunidad, salvo que los propios traficantes financien la operacin. En ese caso, con todo, el precio de la libertad ser la intensificacin de la participacin comprometedora. Por ese motivo, en los Juzgados de Menores o en las crceles, entre los detenidos por consumo de drogas y sospecha de trfico, prcticamente slo hay jvenes pobres. Esto no quiere decir que solamente los pobres consuman drogas y se involucren en las redes clandestinas de distribucin. Esto quiere decir s que slo los hijos de las capas medias y de las elites tienen medios propios de escapar a la represin policial. La consecuencia es que, solamente a los jvenes privilegiados, por intervencin familiar y, muchas veces, por intermedio de procedimientos ilcitos, ser proporcionada la oportunidad de un apoyo teraputico o educativo para enfrentar la drogadiccin. A los pobres resta la ley (que es inadecuada, pues convierte en crimen un problema de salud pblica) y, an esa, no siempre se cumple de manera correcta cuando son pobres los transgresores. De esa forma, los adolescentes arrestados con drogas sern encaminados para las instituciones responsables por aplicar las medidas socio-educativas, que, por lo general, no se han mostrado a la altura de las exigencias formuladas en el Estatuto del Nio y del Adolescente. Los que ya tienen edad para penas de prisin pagarn acudiendo, da a da a los presidios y a las crceles, a un curso prctico de especializacin en resentimiento, criminalidad e inmersin en el vicio. Juventud pobre reclutada por unidades locales del trfico de armas y drogas, responsable por la venta al por menor de ese comercio ilegal: ah est el centro de una de nuestras tragedias nacionales ms grandes, el nervio del proceso auto-fgico y genocida. Los crmenes que tienen ese origen no son solamente los homicidios que resultan de las rivalidades entre los grupos minoristas. Los robos a mano armada, los robos seguidos de muerte, los secuestros, con todas sus variaciones, los robos a residencias, bancos y mnibus, los robos y hurtos de vehculos, los robos de cargas, todas esas prcticas son estimuladas y, en muchos casos, encuentran su factibilidad en la disponibilidad de armas, traficadas por iniciativa y financiamiento de los mercaderes de drogas. El trfico coopta un ejrcito de reserva para la industria del crimen y determina un nivel intenso de actividad criminal, en funcin de la conveniencia econmica de ocupar la capacidad ociosa del armamento. En ese mercado clandestino, por analoga con la lgica de la economa, la productividad
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perversa del crimen tiende a ser elevada hasta alcanzar la utilizacin plena de la capacidad productiva instalada el armamento , empleando la mano de obra que pueda movilizar, en ese caso los reclutas seducidos principalmente en el mercado minorista de las drogas. La racionalidad del mercado del crimen estructurado alrededor del trfico de armas induce a que se expandan en intensidad y variedad las actividades criminosas, lo que implica no solamente en que la tendencia sea el crecimiento del nmero de crmenes, sino que tambin en que la tendencia sea el aumento del grado de riesgo y violencia, porque ms comnmente se utilizan armas de fuego. Esa lgica no se afirma en un ambiente libre de circunstancias. Su aplicacin depende de la tasa de impunidad o de la tasa de riesgo con la que se opera el trfico de armas y drogas, y se practican las distintas modalidades de crimen y es igualmente funcin del repertorio de alternativas legales e ilegales, o sea, de las ventajas o desventajas relativas de las estrategias de supervivencia, afirmacin personal, acumulacin econmica, ejercicio de poder y acceso al consumo. El grado de promiscuidad de las policas con las organizaciones criminosas constituye tambin una variable decisiva en ese marco. Hay que observar que el exceso de armas no induce nicamente al crimen; es tambin una razn por la que conflictos ftiles terminan en finales trgicos: pequeos desentendimientos en un bar regados a alcohol se convierten en crmenes letales solamente porque hay un arma disponible. A los emprendedores del mercado criminal interesa mantener planteles cada vez ms numerosos de jvenes sin esperanza de integracin a la ciudadana plena, porque ese fenmeno ampla la oferta, o sea, las posibilidades de reclutamiento de fuerza laboral desechable (y dispuesta a servir a propsitos ilegales) y reduce el precio de la misma restringiendo el costo de produccin del crimen y, consecuentemente, ampliando la expectativa de lucro. Si la escena ms dramtica es la del teatro de guerra los espacios urbanos abandonados por el poder pblico, donde se instala el mercado minorista del trfico y ocurren los enfrentamientos entre grupos rivales, la escena decisiva, de la que emana el guin de la tragedia, donde actan sus verdaderos protagonistas, los agentes ltimos de la violencia y esta se ubica bien lejos de all. Sus atores son los operadores
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del mercado mayorista del trfico de armas y drogas, que viven bien, hablan idiomas extranjeros, tienen acceso a informaciones privilegiadas, disparan recursos sofisticados de comunicacin, administracin y lavado de dinero. Son los criminosos de guante blanco, que estn lejos de ser hijos de la pobreza, pero se alimentan de ella, como buitres. La escena con tiros y sangre llama la atencin de la ciudad y moviliza a la polica, pero los captulos principales, en los que transcurre la accin decisiva, son invisibles y raramente despiertan el inters policial. En esa esfera, la promiscuidad entre la criminalidad y las instituciones representa riesgos todava ms graves que los resultan de los acuerdos locales entre policiales y traficantes, operadores del menudeo acuerdos ya, de por s, extremadamente peligrosos y degradantes. El fenmeno sobrepasa las fronteras de la cuestin criminal y lanza la violencia a un nivel poltico, de profundas implicaciones sociales. Lo que pasa hoy en Brasil, en muchas reas urbanas empobrecidas y marginadas por el poder pblico, es un ultraje a la democracia, una demostracin de que el proceso de transicin que nos ha legado la Constitucin de 1988 an no est completo. Algunas comunidades locales son sometidas a la doble tirana que ejercen traficantes armados y policas corruptos (segmentos minoritarios, pero significativos de las policas). Ese poder paralelo las retira de la esfera de alcance del Estado Democrtico de Derecho. Bajo ese doble despotismo, quedan suprimidas las libertades elementales como los derechos de ir y venir, de expresin, participacin y organizacin. Comunidades enteras viven hoy, en algunas grandes ciudades brasileras, bajo un rgimen de terror e impotencia que imponen los cdigos arrogantes del trfico y el arbitrio de la polica (personajes que frecuentemente se asocian), mientras que la sociedad parece tolerar convivir con el horror y empieza a encontrarlo natural. El haber transformado la violencia en algo comn es el prembulo de la barbarie. La complicidad de sectores de las policas con el crimen degrada sus imgenes e hiere el honor de la mayora de los trabajadores policiales, que arriesga la vida para cumplir su deber, a cambio de la ingratitud del Estado, de la desvalorizacin profesional y de salarios humillantes. Qu hacer? En cierta medida, el diagnstico ya seala salidas. Algunas exigen
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reformas estructurales profundas en nuestra economa y cambios drsticos en la sociedad. Esas merecen, aqu, simplemente ser mencionadas: es necesario distribuir ingresos, reducir las desigualdades, elevar drsticamente las tasas de escolaridad, eliminar el racismo embutido en nuestra pirmide social, valorizar a las mujeres, generar empleos e ingresos, incorporar a la juventud pobre en el mercado de trabajo y consumo, promover condiciones de integracin a la ciudadana que hagan renacer esperanzas en el desierto del escepticismo, hoy cultivado por las fuentes de reclutamiento criminoso. Otros proyectos del Instituto Ciudadana constituyen una fuente adecuada para reflexionar sobre esas salidas. Pero hay soluciones o caminos de solucin, aunque parciales, compatibles con los lmites de un proyecto de seguridad pblica, siempre y cuando se comprendan en un sentido no exclusivamente policial. Un primer camino consiste en reformar las policas, para transformarlas instituciones volcadas hacia la construccin de la paz, eficientes y respetuosas de los derechos humanos. Ese camino consiste, simultneamente, en constituir fuentes alternativas a las que atraen segmentos de la juventud para la trampa del pacto con el crimen: un puado de reales y la gloria efmera del poder local a cambio del futuro y de la paz. Es apremiante que los poderes pblicos, en todas las esferas, creen proyectos que funcionen como fuentes capaces de atraer a los jvenes para la sociabilidad constructiva y solidaria, que compita con el trfico y su doble seduccin, material y simblico-afectiva. Una bandera que nos gua para disputar nio por nio, nia por nia, con el trfico. Simultneamente, la polica, renovada, cumplira su rol, restringiendo el rayo de accin del trfico y de las redes criminosas, actuando con criterio y respecto en las comunidades pobres, sin olvidar que los personajes principales los mayoristas tienen que perder la injustificable inmunidad que su status les ha garantizado. No se puede tampoco perder de vista la centralidad del tema de las armas: su disponibilidad es la que transforma un mercado ilegal de drogas en un bao de sangre; su omnipresencia es que la no cesa de deter minar la expansin de la criminalidad violenta, en las ms variadas modalidades. Qu proyectos podran constituir una fuente potente de atraccin de jvenes? En el contramano de la violencia domstica y de las ms variadas formas de rechazo familiar, comunitario, escolar o social, todas las iniciativas que incluyan manifestaciones de acogida y refuerzo de su auto-estima, como la valorizacin
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de sus virtudes personales, en el deporte, en el arte, en la msica, en las ms variadas expresiones culturales, en el empleo de la tecnologa contempornea de comunicacin o en el uso de computadoras y de la Internet. Todas las iniciativas que, reconociendo su valor, un por uno, una por una, promoviesen una acogida en sintona con su imaginario, con sus deseos y carencias, adoptando lenguajes compatibles con su sensibilidad. Estas iniciativas, paralelamente, los capacitaran para el mercado de trabajo, en segmentos que tambin atraigan su deseo y su imaginario. Muchos jvenes pobres no estn dispuestos a reproducir el itinerario de fracaso de sus pares, aceptando una inscripcin subalterna en el mercado, sin perspectivas de calificacin y ascensin. Prefieren inversiones en reas abiertas a la creatividad y al desarrollo personal. Para ofrecer proyectos de ese tipo es necesario que los poderes pblicos estn presentes. Las comunidades pobres de las ciudades necesitan a la polica y desean su presencia evidentemente una polica eficiente, que respete la ciudadana, agente del proceso de construccin de la paz y no una polica entrenada para la guerra, organizada como instrumento de defensa del Estado y que se entienda de esa manera. Pero las comunidades desean ms que la polica. Quieren la presencia plena del Estado y del poder municipal, con todos los servicios elementales, que incluyen esparcimiento y cultura. Para rescatar a la juventud hay que hacer un esfuerzo comunitario que congregue los gobiernos federal, estatales y municipales, la sociedad civil organizada y la iniciativa privada. La violencia y su protagonista joven requieren ms que polticas pblicas especficas estas son necesarias y urgentes, pero insuficientes. Exigen ms que reformas econmicas estructurales, que son indispensables, pero demoradas. Exigen la movilizacin inmediata de todos los recursos pblicos y privados, simblicos y materiales, en una cruzada que supere intereses polticos menores y doctrinarismos ideolgicos. Lo que est en juego, al fin y al cabo, es muy grave. Est en cuestin nuestra capacidad de transformar las ruinas de la miseria y de la barbarie en materia para una futura civilizacin democrtica, generosa y solidaria. Estudios internacionales divergen respecto a las causas de la criminalidad, de la violencia (en su acepcin ms restricta, adoptada en este documento) y a su reduccin. No hay consenso. La controversia es parte de la naturaleza del problema,
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dada su extraordinaria complejidad. Lo mismo vale, y por los mismos motivos, para definir criterios de evaluacin del desempeo policial o de las polticas de seguridad. Las condiciones econmicas juegan un rol relevante, particularmente respecto a algunas formas de criminalidad y violencia, y no sin mediaciones diversas. Es necesario siempre distinguir los tipos de prcticas criminosas y analizarlas separadamente y es igualmente necesario diferenciar miseria y desigualdad, identificando significados culturales distintos y contradictorios. Por ejemplo, las causas de los pequeos robos y hurtos cometidos en las esquinas de las grandes ciudades por adolescentes que viven en las calles, inhalando pega de zapato y comiendo restos, no tienen nada que ver con las causas del lavado de dinero o las prcticas de corrupcin activa, en el aparato del Estado, aunque la complejidad sistmica de la vida social produzca varias interconexiones entre esas formas de delito, porque la inmoralidad impune de unos alimenta la perpetuacin de las condiciones que propician la existencia de otros. No obstante, esas prcticas tienen, evidentemente, naturalezas completamente distintas y, por ende, se inscriben en cadenas causales totalmente diferentes. Adems de eso, los contextos histricos y polticos tambin son relevantes. A pesar de tanta polmica e incertidumbre, algunas hiptesis alcanzaron un grado razonable de consenso: (1) las polticas de seguridad pueden constituir variables significativas, segn las condiciones en que se apliquen y el tipo de criminalidad que tratan de reducir; (2) la presencia relativa en la poblacin de jvenes del sexo masculino es un factor positivamente asociado a la mayor parte de los tipos de prctica delictuosa; (3) la impunidad cumple un rol clave; (4) los siguientes factores son propiciadores de las condiciones que estimulan la prctica de la violencia: 1) pobreza relativa y vivienda inadecuada; 2) apoyo familiar inconsistente; 3) deficiencia de aprendizaje; 4) exclusin de la escuela; 5) violencia domstica;
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6) pocas oportunidades de empleo y exclusin econmica; 7) cultura de la violencia; 8) hacinamiento en los presidios; 9) falta de una poltica de drogas adecuada.
1.2. Sntesis del diagnstico especficamente criminal y de la matriz de soluciones
n la situacin brasilera, para comprender el marco de la criminalidad son relevantes las siguientes circunstancias, presentadas a continuacin para resaltar sus interconexiones:
1.2.1. en la esfera de la criminalidad, es preponderante la articulacin entre trfico de drogas y de armas como matriz de la economa clandestina que orienta la delincuencia como prctica utilitaria;
1.2.2. el trfico de drogas se alimenta de su mercado cautivo y participa de la dinmica de los homicidios dolosos y de algunos otros delitos, como robos, hurtos, secuestros y latrocinios;
1.2.3. el trfico de drogas financia las armas y, al apropiarse de ellas, potencia sus efectos destructivos, directa e indirectamente: por su efecto inmediato en las disputas territoriales e impulsa el desarrollo de varias otras formas de criminalidad y violencia;
1.2.4. la disponibilidad de armas constituye un factor estratgico decisivo en la generacin de la criminalidad violenta;
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1.2.5. las armas fluyen con facilidad y en gran cantidad hacia el mundo del crimen (en ese universo, ellas son, en su mayora, leves pistolas y revlveres y nacionales) por cuatro razones principales: (a) las industrias de armas son negligentes respecto a sus responsabilidades y venden sin cualquier control; (b) el Ejrcito, responsable por la fiscalizacin, archiva los dados que la industria obtiene originalmente en las operaciones de venta, sin confirmarlos; los dados muchas veces son falsos; (c) la Polica Federal no es eficiente al controlar el contrabando (particularmente, el que proviene del Paraguay, sobre todo de la ciudad de Pedro Juan Caballero), de donde vuelven las armas brasileras, negociadas por comerciantes de la frontera; (d) los ciudadanos de bien apoyan el crimen, indirecta e involuntariamente, porque todava las compran, ilusionndose con el poder defensivo que supuestamente proporcionan e ignoran las pesquisas que demuestran hartamente que lo nico que hace el arma de la vctima es dejarla ms vulnerable, adems de producir otros efectos perversos, entre ellos el aumento, por intermedio del robo, del nmero de armas en poder de criminales;
1.2.6. el trfico de drogas y armas prospera no solamente porque cuenta con una demanda en expansin. Hay tambin otra razn: el terreno frtil para el reclutamiento de jvenes. Esos jvenes constituyen un nmero inmenso de nios y muchachos pobres, y algunas nias, que no estn apuntados en la escuela y no tienen empleo, sobre todo que no tienen esperanza, ni expectativa de integracin a la sociedad de consumo, que es glamorosa, seductora, pero inclemente con los excluidos;
1.2.7. el trfico recluta su joven ejrcito movilizando, vale insistir, recursos de naturalezas distintas y complementarias: el dinero y la arma. El arma es un smbolo de poder, restaurador de la factibilidad social perdida; es instrumento de valorizacin de auto-estima y de acogida. Un joven (el protagonista de esta saga es casi siempre del sexo masculino) pobre es casi un ser social invisible, sobre todo si le falta un lugar afectivamente slido y estable en la familia y en la comunidad. Sin lugar, sin identidad positiva para la sociedad, ese nio no es reconocido como persona humana singular,
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dotado de emociones, carencias, potencialidades y valor. Con el arma y gracias al arma, l es visto, reconocido, respetado y pasa a pertenecer a un grupo, que le da funciones importantes y le atribuye responsabilidades. Al imponer sobre el otro el miedo provocado por la ostentacin del arma, el otro reconoce su presencia y le devuelve la visibilidad social, en el juego cruel y peligroso de una dialctica per versa. La amenaza de destruccin, de extincin del otro, de negacin de la presencia ajena por la mediacin del ataque armado, promueve la auto-constitucin subjetiva. Claro que el precio de ese pacto es elevadsimo y se le cobra tambin al propio beneficiario de ese ejercicio simblico del poder, el nio, condenndolo a convertirse en vctima futura de la violencia que practica;
1.2.8. cumple disputar nio a nio con el trfico, compitiendo por el reclutamiento de cada joven vulnerable a la cooptacin criminosa, ofrecindole por lo menos las mismas ventajas, materiales y simblico-afectivo-psicolgicas, que el crimen le ofrece: por un lado, capacitacin para el mercado de trabajo, empleo, acceso a los bienes de consumo; por otro, acogida, experiencias alternativas de pertenecer, instrumentos de auto-constitucin subjetiva y de promocin de auto-estima, medios de restauracin de su visibilidad social (indisociables de valores positivos, vinculados a la cultura de la paz y de la sociabilidad solidaria). Nunca est de ms reiterar ese punto, crucial para el diagnstico y las propuestas que constan en este proyecto.
1.3. La prioridad de las polticas pblicas de prevencin de la violencia
prcticas que se desea eliminar. No se trata de la accin orientada hacia cambios estructurales, cuyos efectos solamente ejercern impacto desacelerador sobre las dinmicas criminales en un futuro distante lo que, evidentemente, no significa que
a intervencin efectivamente capaz de prevenir la violencia y la criminalidad es la que trata de alterar las condiciones que la propician de manera inmediata, o sea, las condiciones directamente vinculadas a las
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esos cambios de tipo estructural no se deban realizar. Claro que dichos cambios son necesarios y urgentes, y en grande parte por sus virtudes intrnsecas, para mejorar a Brasil y para transformar las condiciones que favorecen la violencia. No obstante, no son suficientes, ni substituyen las intervenciones tpicas, por intermedio de polticas sociales inductivas, en las dinmicas que generan violencia inmediatamente. Un ejemplo: a menudo, territorios limitados concentran las prcticas criminales, que tienden a reiterarse, formando patrones, lo que permite preverlas y anticiparlas. Ese marco constituye un fenmeno ampliamente reconocido por la criminologa internacional. De esa forma, antes que las eventuales reformas de las estructuras socio-econmicas produzcan sus efectos, iniciativas tpicas bien enfocadas, que incidan de modo adecuado y eficiente sobre las condiciones y circunstancias inmediatamente vinculadas a la dinmica criminal, pueden alcanzar resultados excelentes. Para plantear el argumento de una manera ms concreta, consideremos la siguiente hiptesis: determinada rea urbana es mal iluminada, no cuenta con equipamientos y servicios pblicos o estos son insuficientes , est rodeada por terrenos baldos. Supongamos que no haya acceso vial fcil y que las calles cercanas o callejuelas no tengan pavimentacin. Agrguense todava algunos ingredientes explosivos: ausencia de espacios apropiados para deporte y esparcimiento, ninguna actividad cultural atractiva, algunos bares vendiendo bebida alcohlica toda la noche. No ser difcil concluir que, sobre todo en las madrugadas de los sbados y los domingos, las oportunidades para que surjan conflictos sern altas. De la misma forma, ser fcil deducir que habr elevada probabilidad de que se sucedan hechos violentos, si hubiese armas accesibles y un contexto de rivalidades favorable, si la comunidad no est organizada y no interviene ni ocupa el espacio con iniciativas gregarias, dada la clara ausencia de las instituciones pblicas y la falta de iniciativa del poder poltico. Si esa descripcin es verosmil, por los mismos motivos ser razonable proponer que sean implantadas medidas preventivas que desarmen el escenario de la tragedia anunciada: (1) iluminar las reas problemticas; (2) ocuparlas con acciones agregadoras, ldicas o de esparcimiento; (3) reaprovechar los espacios pblicos, reformndolos para inundar los barrios populares con reas para deporte y para
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actividades culturales: artsticas, festivas, musicales; (4) urbanizar los territorios para reducir el aislamiento; (5) apoyar la construccin de redes interinstitucionales locales; (6) poner en marcha polticas integradas que enfoquen los tres dominios fundamentales para la vida social: la casa, la calle o la comunidad y el barrio y la escuela, incluso su despliegue profesionalizante, que conduce al trabajo. Esas polticas integradas harn la mediacin entre las macro-polticas estructurales y las polticas pblicas especializadas o sea, las intervenciones tpicas especficamente dedicadas a prevenir la violencia interceptando las dinmicas que la producen , y debern tener como objetivo, por lo menos, las siguientes metas: (a) promover la seguridad alimentar, acompaada de educacin sobre nutricin; (b) garantizar las condiciones bsicas de salud, incluyendo saneamiento y vivienda; (c) garantizar ingreso mnimo; (d) reducir la violencia domstica contra mujeres y nios, y proteger a las vctimas (reeducacin de los agresores); (e) combatir el trabajo infantil y toda forma de explotacin y abuso de la integridad de los nios fsica, moral y emocional ; (f) calificacin de la atencin escolar, reduciendo la evasin; (g) ofrecer oportunidades de retorno a la educacin primaria y secundaria, por intermedio de una escuela para adultos en formatos compactados y creativos; (h) ofrecer cursos profesionalizante, con flexibilidad compatible con la plasticidad de la nueva realidad del mundo laboral, aunque sea informal; (i) dar conciencia sobre las responsabilidades de la paternidad y de la maternidad; (j) difundir informaciones sobre drogadiccin y ofrecer tratamiento para los dependientes; (l) difundir informaciones sobre sexualidad, contracepcin y prevencin de enfermedades sexualmente transmisibles, particularmente el SIDA. Como hay una continuidad entre los atractivos del trfico y los del crimen en general, por el hecho de que siempre circulan en esos encuentros de la juventud con la trasgresin las armas y las identidades segmentares, quiere decir, los mismos conos del poder, de la visibilidad social y del pertenecer a un grupo, se puede confirmar si las propuestas aqu formuladas estn en conformidad con aquellas elaboradas para contener la criminalidad juvenil, en otros pases, sobre todo con las que tuvieron ms xito en Europa y en los Estados Unidos.
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Para terminar, este proyecto tiene como objetivo presentar una propuesta alternativa para la seguridad pblica en los mbitos federal, estatal y municipal. Fue elaborada a partir de dos marcos legales. El primero est vinculado a los cambios prcticos inmediatos que podrn ser realizados sin necesidad de alterar la Constitucin ni la legislacin infraconstitucional. El segundo se refiere a los cambios que no pueden ser realizados sin modificar la Constitucin ni la legislacin ordinaria. Con eso, se pretende sugerir un conjunto de transformaciones que puedan ser efectivas en un plazo relativamente corto, sin perjudicar la formulacin de un modelo global alternativo, que se realizar a largo plazo y que sirva de norte para los pasos inmediatos.
1.4. La experiencia internacional
Irvin Waller y Daniel Sansfaon para la Srie sobre Preveno de Crimes (Serie sobre Prevencin de Crmenes), de la Oficina de Asistencia Judicial, del Departamento de Justicia de los Estado Unidos (Oficina de Programas Judiciales), todava bajo la direccin de Janet Reno, documento de gran inters por su calidad, alcance y actualidad, sustenta que la reduccin de la criminalidad depende de una feliz combinacin entre tendencias demogrficas, la movilizacin de un amplio espectro de organismos pblicos (y entidades de la sociedad civil) y focused policing (expresin que se puede traducir como vigilancia focal, significa, en el contexto terico-filosfico en que se inscribe el informe y en el que se ubican los autores, algo como: Vigilancia estratgica y racionalmente orientada para problemas bien delimitados sobre la base de diagnsticos consistentes, planificacin y evaluacin sistemticas y metas bien definidas asociadas a valores democrticos apreciados por la comunidad , segn metodologas adecuadas, operando en condiciones tcnicoorganizacionales apropiadas y adoptando posturas compatibles con las expectativas de los ciudadanos).
l informe Investindo com Inteligncia na Preveno do Crime Experincias Internacionais (Invirtiendo con Inteligencia en la Prevencin del Crimen
Experiencias Internacionales), de septiembre de 2000, preparado por
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En Inglaterra, en los Estados Unidos y en Holanda, las siguientes iniciativas se mostraron extremamente eficientes en reducir los factores de riesgo que tienden a promover la delincuencia: 1) adoptar programas de estimulacin a habilidades sociales y de aprendizaje de los nios, en los perodos anteriores y posteriores al horario escolar, sobre todo en reas urbanas pobres; 2) visitar las familias vulnerables para promover la capacidad de los padres de ejercer la paternidad y la maternidad, en todas sus dimensiones, afectivas, educativas y psicolgicas; 3) proveer todo tipo de apoyo y asistencia a los padres; 4) estimular el desarrollo de habilidades sociales y el aprendizaje de los nios por intermedio de visitas a sus casas, o promoviendo actividades recreativas y culturales bien estructuradas; 5) ofrecer incentivos financieros y educativos para que los estudiantes concluyan el nivel secundario; 6) invertir en reforzar la autoestima y la integracin social de los nios y de los jvenes en edad escolar, por intermedio de programas de vecindad que proporcionen experiencias de pertenecer e intercambio; 7) ofrecer, en el empleo, oportunidades y capacitacin; 8) organizar actividades en la escuela y despus del horario escolar, orientadas hacia la cultura de la paz; 9) trabajar con las familias de los transgresores primarios con el fin de reducir la disfuncin familiar; 10) ofrecer tratamiento a transgresores que tengan problemas de drogadiccin; 11) responsabilizar a los jvenes por prcticas de vandalismo; 12) responsabilizar a los propietarios de los establecimientos donde ocurren actos de violencia; 13) iluminar las calles;
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14) aumentar el nmero de profesionales que trabajan en la vigilancia pblica..
Los mismos estudios llegaron la una conclusin sorprendente: esas medidas son ms econmicas, al comparar costo y beneficio, que las medidas tradicionales para controlar el crimen, como el encarcelamiento. Las acciones que estimulan el desarrollo social de los nios, los jvenes y sus familias reducen la conducta delincuente, generando un retorno que vara de US$ 1,06 a US$ 7,16, para cada US$ 1,00 gastado. Las acciones orientadas hacia la reduccin de las oportunidades de victimizacin producen un retorno que vara de US$ 1,83 a US$ 7,14 para cada US$ 1,00 invertido. Adems de reducir la delincuencia y el nmero de crmenes, con ventajas para la tasa de integracin social y la calidad de vida cotidiana, esas medidas han trado varios otros beneficios para los gobiernos: ms empleo trajo un recaudo impositivo mayor; ms viviendas fueron alquiladas y valorizadas, estimulando inversiones en los barrios problemticos; la demanda por el sistema de Justicia Criminal decreci, reduciendo su costo; hubo menos gastos con asistencia social y seguro social de salud. Un estudio realizado en Inglaterra, en 1996, por la Audit Commission, muestra que una intervencin judicial sobre un grupo deter minado de jvenes cuesta US$ 10.542,00, mientras que un programa orientado hacia llevar de vuelta a la escuela un grupo igualmente numeroso de jvenes cuesta US$ 6.950,00, y un programa cuyo objetivo sea ayudar a esos mismos jvenes a encontrar empleo cuesta US$ 1.167,00. En los Estados Unidos, una pesquisa de la insospechable Rand Corporation, tambin de 1996, demuestra que el aumento del encarcelamiento (al aplicar la famosa three strikes law - ley de las tres infracciones) corresponde a un aumento de impuestos, por residencia, de US$ 228,00, mientras que la implantacin de un programa amplio de capacitacin especial para los padres cuesta US$ 48,00, y la puesta en marcha de un programa de apoyo a jvenes en situacin de riesgo, para que concluyan los estudios, cuesta US$ 32,00. Ya hay un amplio consenso en la comunidad internacional de especialistas respecto a esos hechos y sus implicaciones. Pero hay que resaltar que hay un elemento clave para el xito de cualquier proceso multidimensional y consistente para controlar
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la violencia y reducir el crimen: constituir una unidad, una agencia o un organismo central que articule departamentos y secretaras relevantes, o sea, los protagonistas de las reas de polica (o, en la esfera municipal, tambin y sobre todo la Guardia Municipal), justicia, educacin, salud, servicios sociales, vivienda, transporte, planificacin urbana, comunicacin, deporte, esparcimiento y cultura. Es indispensable incluir en la articulacin entidades de la sociedad civil, asociaciones comunitarias, los medios de comunicacin y los ciudadanos dispuestos a participar. Se hace necesario un liderazgo hbil para promover la alianza entre los agentes involucrados y firme para conducir con clareza, persistencia y paciencia el proceso, explicndolo reiteradamente a la sociedad, recalcando el sentido fundamental de la pluralidad de acciones y proyectos bajo la unidad de un programa o de una poltica nica uniforme, digna de este nombre. Para que un programa se lleve a cabo, es necesario que el proceso transite entre las siguientes etapas: el diagnstico de las dinmicas criminales y de los factores de riesgo (sea de victimizacin, sea de atraccin para el crimen), local y general, sensible a las variaciones dictadas por las circunstancias y las coyunturas; la elaboracin de un plan de accin, capaz de formular una agenda, identificar prioridades y recursos, y estipular metas; su implementacin (que incluye tareas de coordinacin y de garanta de cumplimiento de metas y cronogramas); evaluacin del plan (no solamente de los resultados, tambin del proceso), seguida del monitoreo, que significa la correccin de rumo dictada por la constatacin de los errores. Es conveniente poner en marcha proyectos piloto y observarlos, crticamente, como experimentos-demostracin. Es irracional implantar programas o polticas sin definir criterios, mtodos y mecanismos de evaluacin y monitoreo. Si esa irracionalidad ocurriera, la tendencia ser sustituir la evaluacin correctiva por la retrica poltica, sea predatoria, sea ufanista, segn la inclinacin ideolgica o la adhesin partidaria del interlocutor, lo que pondr en riesgo el desarrollo acumulativo del proceso, una vez que, sin monitoreo, o se repetirn los errores o habr negligencia con las cualidades y el programa terminar desactivado. En sntesis, la unidad u organismo central debe asumir el liderazgo, movilizar a los sectores pertinentes, estimular la diversidad (ideolgico-tnico-cultural y otras) de los participantes, comprometer a las ciudadanas y ciudadanos, movilizar el mayor
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nmero posible de aliados institucionales (como las universidades y las iglesias) e informar y conducir el proceso segn las mediaciones del trpode diagnsticoplanificacin-evaluacin. Fueron creados organismos centralizadores de ese tipo, directamente vinculados a los gabinetes de los respectivos primeros-ministros: en Gran-Bretaa (por intermedio de la Inspectora Real de Seguridad Pblica), en Francia (por intermedio de la coordinacin de ministros, que firm 450 Contratos Locales de Prevencin se esperan 250 ms con las municipalidades, mediante determinadas condiciones, y por intermedio del Gabinete Nacional para la Seguridad Pblica), en Holanda (donde las experiencias innovadoras locales son incentivadas y acompaadas por un potente comit nacional, para que haya evaluacin y, en caso de xito, divulgacin nacional y financiamiento para difundirlas) y en Nueva Zelanda (que cre, en 1993, la Unidad de Prevencin del Crimen, en el Gabinete del Primer-Ministro). En el caso brasilero, un lugar en el sistema penitenciario cuesta, en media, R$ 800,00 por mes (algunos ejemplos regionales: R$ 1.200,00 en Braslia; R$ 550,00 en Rio de Janeiro). Construir el espacio carcelario necesario para albergar un preso cuesta, en media, R$ 12.000,00, si es el caso de una unidad de seguridad media y R$ 19.000,00 en una unidad de seguridad mxima. Esos valores son sorprendentes si comparados con el costo de un alumno, por mes, en una escuela pblica estatal de la regin Sudeste R$ 75,00 , y de una casa popular construida en rgimen de gr upo solidario y en algunas regiones del pas entre R$ 4.000,00 y R$ 7.000,00.
1.5. El enfoque en el sujeto de la gestin pblica y las alianzas locales
presente programa (federal, estatal y municipal), la instauracin de un nuevo ngulo para enfocar la problemtica de la seguridad pblica, la formacin de un nuevo sujeto institucional para
daptando esas experiencias al caso brasilero e introduciendo elementos originales, provenientes de la acumulacin nacional de reflexiones, pesquisas y debates, se propone, en los tres niveles de despliegue del
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la gestin de la poltica de seguridad y la negociacin de una nueva alianza, de una nueva modalidad de pacto con la sociedad, particularmente con las comunidades locales. El nuevo ngulo de enfoque es el que se define comprendiendo que los fenmenos de la violencia, de la criminalidad y de la criminalidad violenta son complejos y multidimensionales, o sea, incluyen dimensiones objetivas y subjetivas y son condicionados por factores diferentes, variables, cuya eficacia depende de los contextos histricos y de las mediaciones culturales. Esa perspectiva incorpora la conviccin de que el xito de cualquier esfuerzo pblico con el fin de reducir esos fenmenos depende de un nmero muy grande y variable de circunstancias y de distintas caractersticas de las polticas implementadas. Por eso, en vez de la auto-suficiencia tecnocrtica y de la arrogancia autoritaria de los sabios que gestionan paquetes en los gabinetes, aplicando modelos, hace falta una gran sensibilidad y seriedad por parte de los gestores, apoyada por estudios rigurosos de pesquisadores, y bastante humildad para que los diagnsticos, al igual que las evaluaciones de las polticas implementadas, jams dejen de incluir el escuchar respetuosamente, aunque activa y democrticamente, la crtica de las interpretaciones formuladas por las propias comunidades que viven los problemas. En ese sentido, participacin no es una palabra vaca, un slogan demaggico, una retrica populista, ni una frmula mgica. Es condicin efectiva para la elaboracin competente y para el monitoreo racional de toda poltica pblica de seguridad que se pretenda consistente y consecuente. Ese nuevo ngulo de enfoque exige que las propuestas estn en sintona con la complejidad del problema a enfrentar y, por ende, se traduzcan en proyectos multidimensionales, que movilicen recursos multisectoriales, que incluyan actores pblicos y privados de diferentes tipos y que se inspiren en conocimientos interdisciplinarios. El resultado tendr la forma de un conjunto que incluir acciones en las esferas econmica, social, cultural, psicosocial, poltica, judicial y policial. La seguridad pblica se transforma de esa manera en una constelacin de temas que tienen que ver con un amplio espectro de reas de actuacin del Estado y de la sociedad, de la educacin y de la salud, incluyendo el deporte, la vivienda y la planificacin urbana. El nuevo sujeto de la gestin de polticas multidimensionales y plurisectoriales
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de seguridad pblica que no se restrinjan a intervenciones policiales u orientadas para las policas y su reforma, aunque las incluyan con la debida atencin, respetando la importancia del rol que juegan las mismas en la construccin de la paz tienen que ocupar una posicin estratgica en los gobiernos federal, estatal y municipal, que corresponda a la centralidad del problema que se destina a enfrentar. La experiencia internacional mencionada anteriormente reitera esa necesidad, vinculando a los gabinetes de los primeros-ministros las agencias nacionales responsables por elaborar programas o por seleccionar proyectos para combatir la violencia. Lo mismo se aplica al rgimen presidencialista en Brasil. Se le debe dar la misma importancia a la agencia institucional o al ncleo coordinador de la poltica de seguridad pblica, en la esfera federal. No obstante, la composicin del ncleo coordinador o gestor de esa poltica es tan importante como la autoridad que se le atribuya. Es indispensable, para que de hecho se aplique la perspectiva multisectorial desde el diagnstico hasta la evaluacin y el monitoreo, pasando por la planificacin que esa agencia est formada por un colegio de ministros, en el gobierno federal, de secretarios de Estado, en los gobiernos estatales, y de secretarios municipales, en las municipalidades. De esa manera, el nuevo sujeto institucional tendr el mismo alcance que la poltica que se va a formular y ejecutar. Resguardadas las especificidades de las esferas gubernamentales, ser formada una coordinacin unificada para gestionar la poltica integrada de seguridad pblica. Sus miembros sern los ministros o los secretarios de las carteras pertinentes, o sea, de aquellas cuyos mbitos de responsabilidad hagan interfaz con la problemtica de la violencia, segn los recortes propuestos en cada programa especfico de gobierno. En ese contexto, las secretaras de seguridad y, por consecuencia, las policas, al igual que el Ministerio de Justicia, no estarn ms aislados en el mando de la poltica de seguridad pblica. Cada proyecto, cada estrategia, cada intervencin ser pensada e implementada a partir de la articulacin entre la Secretara de Seguridad o el Ministerio de Justicia y los sectores gubernamentales responsables por la educacin, la salud, el deporte y el esparcimiento, la cultura, el trabajo y la accin social, la planificacin, la vivienda, el transporte, el saneamiento etc. Los proyectos estarn siempre integrados, de la misma manera que los problemas enfrentados son novillos compuestos por hilos diversos y casi indiscernibles.
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Ser necesario convocar, a partir de la Presidencia de la Repblica a todos los gobernadores de estado y proponer un pacto respecto a ese plan nacional de seguridad, con el fin de iniciar un proceso de construccin social de la paz. Ser muy importante que, acto continuo, la sociedad civil tambin sea convocada para una grande movilizacin nacional por la construccin social de la paz, en cuyo mbito las entidades no gubernamentales, las asociaciones, los sindicatos, las instituciones religiosas, las universidades y los representantes de la iniciativa privada sern llamados a participar de un amplio esfuerzo comn, que se desarrollar en mltiples niveles, simultneamente, con el objetivo de integrar a la juventud excluida. El nuevo enfoque requiere un nuevo tipo de gestor o un nuevo sujeto institucional y ambos exigen una nueva alianza o una nueva modalidad de pacto con la sociedad. No pude haber una poltica de seguridad consecuente sin participacin y transparencia, sin confianza popular en las policas y en las instituciones pblicas y todos saben que, a menudo, el polica uniformado en la esquina es la faz ms tangible del Estado. Adems, una poltica consistente tiene que amoldarse a las peculiaridades variables de los contextos sociales y slo puede ser eficaz si enfrenta la inseguridad pblica como una problemtica multidimensional vale insistir , que supera el mbito exclusivo de la criminalidad. Por eso se sugiere el comando unificado mencionado anteriormente, que reunir varias secretaras de estado, municipales o ministerios, despus que hayan sido seleccionadas las reas de intervencin, a partir del anlisis de la gravedad de los problemas. Este deber insertarse en la vida de cada una de las comunidades-objeto, aplicando la metodologa de mapeo interactivo y participativo de los problemas y de las prioridades. Esa metodologa depende de proximidad cotidiana, interaccin permanente, dilogo sistemtico con las sociedades locales y presencia capilar del poder pblico. Est ms accesible a los estados y, sobre todo, a los municipios. El dilogo con las sociedades locales enfocadas crear condiciones, en poco tempo, para negociar democrticamente contratos locales de co-gestin del programa de seguridad, entendido en su sentido ms amplio, y que podr tambin ser denominado programa de construccin social de la paz. Co-gestin, en ese caso, no significar renuncia populista del Estado, en ninguna de sus esferas, a asumir sus responsabilidades. Las atribuciones deliberativas y ejecutivas son intransferibles.
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Sern compartidos, s, el diagnstico, la seleccin de las prioridades, la identificacin de las metas y el proceso de evaluacin de los proyectos implementados. Cada experiencia ser un piloto, cuyo efecto-demostracin sealar caminos y despertar la conviccin de que es posible cambiar, siempre y cuando se emplee la metodologa apropiada y haya articulacin suficiente entre las instancias gubernamentales movilizadas y se tome realmente en serio la indispensable participacin de la sociedad civil.
1.6. La problemtica de las drogas
de la sociedad humana de varias maneras, sea como elemento ritual y religioso, como factor de agregacin de gr upos sociales, como objeto de una malla empresarial cruel, que lanza sus tentculos sobre la vida social y el Estado, asumiendo una dimensin de control poltico, adems del econmico. La generalizacin de la palabra droga hace con que sean equiparadas a las drogas psicoanalticas, los opiceos y la marihuana, dejando excluidos del estigma al tabaco y al alcohol, como si no fuesen sustancias potencialmente generadoras de dependencia. Las grandes polmicas sobre liberar o no de las drogas se enfrentan con un fenmeno muy grave: se han transformado en una mercanca que integra una gran red empresarial y criminal, sofisticada, capilarmente infiltrada en el aparato del Estado, en lugares estratgicos de las ciudades, en las rutas de transporte, dando oportunidad para que crezca una sofisticada estructura de comando y de equipamientos. El problema se agrava cuando nios y jvenes, sin perspectivas en una sociedad aptica pasan a ser sobornados para desarrollar trabajos de vigilancia o de entrega de pequeas porciones de droga, iniciando una carrera de auto-afirmacin que les
l problema de las drogas es extremadamente complejo. Cualquier simplificacin implica en asumir un entendimiento parcial de la cuestin. El uso de las dichas sustancias psicoactivas se ha manifestado en la historia
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brinda la sensacin de poder rumbo a la muerte prematura. Eso significa que el problema de las drogas no se podr tratar con seriedad si la accin no es multidisciplinaria, incluyendo aspectos culturales, educativos, sociales, de empleo y de reformulacin del rol que juega la seguridad pblica. Esa realidad compleja trae exigencias nuevas para el trabajo de seguridad pblica, ya que las policas estn volcadas hacia la criminalidad cotidiana y no tienen capacitacin adecuada para intervenir en las cuestiones de drogas y viven el constante riesgo de verse corrompidas y cooptadas. Son necesarios peritos calificados en contabilidad para descubrir las ilegalidades financieras, bancarias y de desvo de dinero inherentes a esas redes. No se puede librar una guerra primitiva, que slo afecte a las capas ms bajas de esas organizaciones. Es difcil intervenir con una mentalidad del siglo XIX en delitos del siglo XXI. Por otro lado, la legislacin vigente da lugar para la paradoja de castigar tanto a los traficantes como a sus vctimas. Esa visin simplificadora y estigmatizadora de los seres humanos hace con que personas carentes de otras formas de intervencin sufran punicin por haber sido victimadas, cuando le correspondera al Estado ofrecer los tratamientos adecuados. Ese tipo de mirada sobre el tema muestra que se debe movilizar a toda la sociedad, no de forma maniquesta, ni expresando falso sentimiento de caridad, que en el fondo no es ms que prejuicio o discriminacin con los afectados por ese problema La movilizacin debe privilegiar las instituciones pblicas, las entidades y los movimientos de la sociedad civil y la iniciativa privada, de una forma orgnica, cientfica y no generalizadora, actuando con vigor sobre el problema, sin violar la libertad y los derechos humanos de los brasileros que se han transformado en vctimas de las drogas. Las medidas represivas deben dar prioridad a combatir las organizaciones criminales, especialmente las operadoras al por mayor, o sea, los criminales de guante blanco, que lavan dinero, financian el comercio ilegal de armas e inundan las ciudades de drogas. En el campo de la prevencin, el aspecto ms importante est relacionado a adoptar campaas educativas dirigidas a los jvenes.
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1.7. Crimen organizado
l crimen organizado se puede caracterizar como una entidad planificada, con empresas legalmente constituidas o no, con especializacin y divisin de funciones y tareas internas y externas a la organizacin, siempre orientado
hacia al lucro, actuando con base en conductas propias, rgidas, centralizando el control y fragmentando las acciones. Se trata de una modalidad criminal poco visible, difusa y, muchas veces, menos evidente, pero por ese motivo no menos perniciosa, peligrosa o an menos letal que la criminalidad comn o masiva. El crimen organizado es mutante, pues se amolda a las realidades locales y sigue las tendencias de los mercados nacionales e internacionales, pudiendo tener un foco de accin territorial regional, nacional y/o internacional. Tiene una gran capacidad de incorporar y sustituir sus miembros, demostrando una tendencia a la auto-regeneracin que le brinda caractersticas de permanencia y estabilidad. El grado de desarrollo econmico y social y las situaciones de injusticia, pobreza y desempleo no explican, por si solas, el fenmeno del crimen organizado, puesto que est presente en regiones y pases pobres y ricos. Lo que la experiencia ha demostrado es que su presencia e influencia est directamente relacionada a su capacidad de establecer relaciones de complicidad con el Estado. El crimen organizado anhela la cooptacin, en provecho propio, del poder estatal, sea sobornando o corrompiendo a los agentes pblicos, sea infiltrando directamente sus representantes en las estructuras de poder, ejerciendo influencia, por fuera o por dentro del aparato estatal, sobre las polticas pblicas a favor de sus intereses y garantizando la impunidad. En la realidad brasilera, los hechos indican que las organizaciones criminales estn presentes en la corrupcin vinculada al jogo do bicho, al hurto y robo de vehculos, al desarme, al robo y hurto de carga y, ms recientemente, a la adulteracin de combustible, bien como al narcotrfico y al contrabando de armas, como visto anteriormente. Adems de la reforma de las policas, entendemos que es imprescindible que las estructuras policiales y de investigacin se especialicen, ampliando para las dems unidades de la Federacin, por ejemplo, las experiencias del Ministerio Pblico de los estados de So Paulo y de Rio Grande do Sul de combatir el crimen organizado. La
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especializacin tambin deber privilegiar el reclutamiento y la formacin de los agentes, incentivando las vocaciones para la investigacin y la precisin tcnica que se les exigen a los policas y de los miembros del Ministerio Pblico y de la magistratura para enfrentar las organizaciones criminales. Por otro lado, la sofisticacin y las conexiones del crimen organizado exigen que revisemos nuestra legislacin penal y procesal penal, de tal manera que todos los aspectos controvertidos de la delacin, de la infiltracin policial y de la criminalizacin del lavado de dinero, entre otros, sean suficientemente explicitados y superados. Finalmente, la cooperacin policial y judicial internacional, con mecanismos de control y evaluacin permanentes, deben ser intensificadas, con el fin de reunir esfuerzos para adoptar reglas procesales comunes.
1.8. Combatir el secuestro
indicando la necesidad de perfeccionar la actividad pericial, los aparatos de las policas y mejorar el control externo sobre ellas como forma de mejorar los resultados de las investigaciones, reducir la impunidad y los secuestros. Una de las dificultades ms grandes al investigar un crimen de secuestro es identificar el autor a su debido tiempo, sin comprometer la seguridad del secuestrado. Crece la importancia del trabajo de la polica tcnica o cientfica, pues sin ella la investigacin se ve limitada a recolectar declaraciones judiciales y a contar con la colaboracin de los informantes, lo que la deja expuesta a depender excesiva y peligrosamente de la interrogatoria de eventuales sospechosos. Por otro lado, la realidad ha revelado la participacin de policas en varios crmenes de secuestro, lo que ha contribuido para el incremento de estos ndices y para hacerlos ms comunes. Slo ser posible desarticular la cadena de transmisin entre policas y secuestradores por intermedio de una inspeccin externa de la actividad policial de una manera ms intensa.
l crecimiento indiscriminado del crimen de secuestro y de extorsin por intermedio de secuestro, incluso entre las capas medias y pobres de la poblacin, ha producido nuevos desafos para la seguridad pblica,
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La participacin activa del Ministerio Pblico al establecer las directrices generales y especficas para conducir los trabajos de investigacin de la polica, adems de la perfecta sintona entre los responsables por las reas Integradas de Seguridad Pblica, sumando esfuerzos e induciendo a una inspeccin permanente de la actividad policial, donde el trabajo del Corregimiento nico tambin ser relevante, resultarn en mejores resultados en las investigaciones de los secuestros, identificando los criminales y reduciendo drsticamente su incidencia.
1.9.Principios para una Nueva Polica
sustentable de construccin de la paz, transformar profundamente las policas, sus valores fundamentales, identidad institucional, cultura profesional, patrn de conducta.
dems del nuevo enfoque, del nuevo sujeto de la gestin pblica que les corresponde y de la nueva alianza entre el Estado y la sociedad, es tambin indispensable, para que se ponga en marcha un proceso
1.9.1. Problemas estructurales de las policas
o ocurrir ningn cambio si el principio fundador de las corporaciones no pasa por una transformacin radical. Ese cambio est representado por la transicin de una cultura de guerra hacia una cultura de paz, de una
visin excluyente de mundo para un entendimiento de las funciones policiales por intermedio del dilogo. El ciudadano es el destinatario de los servicios de seguridad pblica. Eso significa reconocer que dichos servicios deben trabajar para establecer relaciones pacficas entre los ciudadanos, constituyndose en un conjunto complejo de actividades que tienen como finalidad la paz y no la guerra, lo que conducir a
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cambios sustanciales en la estructura sistmica de ese sector. Las acciones policiales tienen que respetar las diferencias de gnero, clase, edad, pensamiento, creencias y etnia y deben crear instancias de proteccin a los derechos del diferente para proporcionarles un tratamiento isonmico. No se pretende abdicar de la fuerza. Lo que se pretende es el uso tcnico, racional y tico de la fuerza, en los casos en que se haga necesaria. Si el empleado de seguridad pblica no est preparado sicolgica, tica y tcnicamente para utilizar armas o otros recursos de fuerza, no se puede hablar de una polica legtima, con posibilidades tener el respeto de la poblacin. Las policas conviven con el grave problema de que sus actividades-medio se hipertrofien en detrimento de sus actividades-fin: una pesada y lenta estructura burocrtica atrae plantel permanente de las corporaciones que deberan estar asignados en las puntas de los servicios de seguridad. Lo mismo se puede decir de los empleados pblicos desplazados para funciones burocrtico-protocolarias en organismos y oficinas de los tres poderes, a cambio de recibir gratificaciones que complementan los esculidos salarios. El desplazamiento de ese plantel permanente de profesionales para las actividades esenciales de las corporaciones brindar ms eficacia y presencia fsica a la seguridad en la sociedad. En la misma lnea se encuentra el problema de lo rebusques, que causan duplicidad de funciones, agotamiento fsico del plantel de las corporaciones, adems de deslegitimar la naturaleza pblica de la seguridad, pues empleados pblicos pasan a ofrecer servicios a empresas cuyos intereses pueden no coincidir con las funciones policiales. Esas actividades deben quedar prohibidas de manera eficaz. En el mbito de las policas civiles, se debe analizar el tema de las indagatorias policiales para constituir otros procedimientos capaces de dificultar el desvo de las investigaciones, facilitar el surgimiento de la verdad de los hechos, que pueda subsidiar el procedimiento procesal penal e impedir que ciertos actos tpicos caigan en el olvido. Dicha estructura solo ser eficaz en un contexto democrtico si hubiese participacin de la comunidad en la planificacin, en la fiscalizacin y en la correccin de las actividades de seguridad. Las comunidades, los barrios, los
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asentamientos y las regiones conocen su propio sufrimiento, pueden evaluar y sugerir la mejor forma de disminuir la violencia en las zonas donde viven y trabajan, puesto que participa de todo ese proceso democrtico de constituir una polica ciudadana, que tiene a la persona humana como centro y finalidad de su actividad. La consecuencia de esa visin es la creacin de comisiones civiles comunitarias de seguridad pblica u otros organismos concebidos de manera democrtica y racional, con la participacin de los ciudadanos y de los responsables locales por la seguridad, sin connotacin poltico-partidaria, ni infiltracin por grupos o personas, con el fin de permitir que se trabajen detalladamente las medidas para los locales y la articulacin con los organismos que brindan servicios de seguridad pblica. Al mismo tiempo, la ciudadana debe estar presente, controlando el cumplimiento de metas, la correccin administrativa y, principalmente, la justicia al aplicar las medidas punitivas contra actos de abuso de poder y de violencia por parte de empleados de seguridad, independientemente de su posicin jerrquica. Eso se traduce por constituir legalmente centros externos de asuntos internos de las policas, exentos en su composicin y reglamentacin, siguiendo los mismos principios que se usan la estructurar los corregimientos internos de las policas. El actual sistema de seguridad pblica, marcado paradjicamente por la fragmentacin y por el corporativismo, ha creado una Justicia corporativa. Por mejores que sean las intenciones de sus magistrados, la Justicia corporativa invade la legitimidad de los juicios y juzga de forma especial una categora diferenciada de ciudadanos: los militares o similares. Para que el sistema sea transparente y para que la sociedad acepte a las policas, se impone que la Justicia Militar deje de juzgar delitos extramilitares, que debern ser objeto de decisiones judiciales jurisdiccionales de juicios civiles, dando con ese cambio un impulso ms para que los policas se reconozcan como ciudadanos con derechos y obligaciones comunes. El trabajo policial, al igual que el de la seguridad pblica, tiene lmites: l solo no podr hacer frente a los problemas de seguridad, que son complejos, mviles y depende de factores sociales, culturales y personales que transcienden las prcticas de las corporaciones de seguridad pblica. De ah viene la necesidad de que las polticas pblicas de seguridad acepten la necesaria participacin multidisciplinaria y
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interinstitucional, involucrando a otros sectores de los gobiernos, entidades de la sociedad, movimientos sociales y organizaciones del tercer sector. Es importante resaltar tambin la contribucin de las universidades para las policas, sea en la formacin de sus planteles, sea en la formulacin de sus planificaciones, sea al aclarar las cuestiones que le corresponden. Las estructuras del sistema de seguridad pblica y de las policas, especialmente, deben ser suficientemente abiertas como para admitir sus lmites y aceptar la participacin de los sectores mencionados con el fin de optimizar sus transformaciones y propiciar servicios efectivos para la poblacin. Hay una cultura corriente en las corporaciones policiales, que defiende que la informacin es poder. Ese entendimiento, todava est apoyado en la vieja doctrina de seguridad nacional e impide la transparencia de las informaciones, pues cualquier empleado pblico que las tenga lucha para no compartirlas con los dems (aunque no sean importantes estratgica ni tcticamente), por miedo de perder su supuesto espacio de poder. Desdichadamente, no son raras las veces en que dicha concepcin corresponde a la realidad, justamente cuando se encuentra asociada a prcticas ilegales, en cuyo mbito la informacin, efectivamente, se convierte en poder, o mejor, en arma. La puesta en marcha de un sistema nico informatizado, el desarrollo del geoproceso y la consecuente racionalizacin operativa y administrativa derivada del uso competente de esos recursos son la forma por la que se podr administrar la informacin correctamente. En la actualidad, rechazar esos instrumentos es confesar pblicamente que se abdica de los objetivos de las policas y de la seguridad pblica, porque no se logra controlar, prevenir y actuar en un universo sin un conocimiento sistemtico y dinmico sobre el mismo. Esa resistencia corporativa, que asla policas, bomberos, departamentos de trnsito, defensa civil y sistemas penitenciarios impide un trabajo realmente til para la ciudadana.
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1.9.2. Aspectos cientficos y tecnolgicos
recibir contribuciones de las varias ciencias que disponen de recursos para aclarar hechos criminales, con la participacin de profesores, pesquisadores y profesionales de las universidades e institutos de pesquisa.
os problemas de violencia, de nueva criminalidad, de delitos de exclusin social, de crmenes tecnolgicos y trasnacionales deben ser enfrentados con tcnicas nuevas, respaldadas por la ciencia. Las investigaciones deben
1.9.3. Aspectos educativos
en los entrenamientos, seminarios u otros instrumentos pedaggicos. El empleado de seguridad que no se ve estimulado y recalificado pierde el inters profesional, cae en apata y no considera la importancia ni el significado de su funcin. La formacin debe estar comprometida con la paz y la ciudadana y conectada con los avances de la ciencia. nicamente de esa manera se podr desarrollar la construccin de conceptos tericos y prcticos de seguridad pblica, de Polica Militar, de Polica Civil, entre otras instituciones, que expresen los valores, las garantas y el sentido del orden para el Estado Democrtico de Derecho y para la sociedad organizada. No alcanza con cambiar los paradigmas, la reformulacin de los cursos de las academias, si no se constituye un sistema educativo nico para todas las policas y otros organismos de seguridad pblica. Por intermedio de ese sistema pasar a existir una visin de mundo comn en todas las policas y un instrumental tcnico mnimo que posibilitar el dilogo entre instituciones y superar disputas y rivalidades. Ese sistema debe tener como vrtice una Escuela Superior de Seguridad y Proteccin Social, que tendr cursos correspondientes en los estados, en convenios con las
n instrumento fundamental para modificar las policas brasileras es la educacin, tanto la regular, en los cursos de las academias, como la permanente, que se traduce en la educacin continuada que se concreta
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universidades respetables de nuestro pas. Ese cambio pedaggico permitir corregir fragmentaciones desnecesarias y que comprometen la accin policial en la sociedad, sin que eso signifique la deslegitimacin de las academias, que seguirn desarrollando su trabajo tcnico, segn los parmetros nacionales. El sistema propuesto alimentar sistemticamente la recalificacin de los policas, posibilitando el aprendizaje de nuevas tcnicas de prevencin, mediacin, negociacin e investigacin en las distintas regiones de Brasil. Esa reflexin continuada y consistente dar lugar a que surjan modelos de comprensin y accin para hacer frente a la criminalidad internacional, la criminalidad con curso superior, corbata, saco o an cargos pblicos importantes. Ser esa misma prctica la que podr racionalizar la prevencin, la investigacin y el control de la violencia que se propaga en nuestra sociedad y lleva la poblacin a vivir con inseguridad y miedo, con enorme dificultad de hacer valer sus derechos violados, en funcin de una legislacin criminal sexagenaria y de la normatividad procesal desactualizada y lenta, adems de la presencia de policas comprometidas y de la proteccin social casi nula. Cada vez les queda ms claro a los estudiosos de seguridad pblica que el problema de la violencia no lo pueden solucionar solamente las policas ni tampoco el sistema de seguridad pblica: es un fenmeno complejo de una sociedad que eligi la fuerza, la disputa, la dominacin y la indiferencia ante el semejante como patrones bsicos. Eso carece de estudio para desvelar el problema, adems de despertar la necesidad de comprender el rol de las policas en ese modelo social. El proceso educativo en los trminos propuestos aqu podr brindar subsidios importantes para comprender e intervenir en la violencia gratuita que est diseminada en todas las capas sociales, adems de plantear el grave problema de la impunidad tanto fuera de las policas como en su interior.
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1.9.4. El carcter fundamental de la tica y de los derechos humanos
seguridad pblica. De esa manera, sin paradigmas claros, los agentes y soldados, los oficiales y jefes de polica responden a los estmulos de los hechos casi instintivamente, sin mucha consideracin valorativa. Ese problema, aliado a la psima capacitacin tcnica respecto al uso de la fuerza, lleva a actitudes abusivas y criminales que infestan los noticieros de los peridicos. Los policas desarrollan una comprensin equivocada de los derechos humanos, principalmente porque no tuvieron oportunidad de experimentar en sus vidas ejercer esas prerrogativas, puesto que ejercen su trabajo en instituciones verticalizadas, escalonadas y discriminadoras de derechos. Los derechos humanos tienen que ser reproducidos, principalmente por las instituciones cuyo fin es garantizar la continuidad del orden en la sociedad. De no ser as, las policas corren el riesgo de reducirse a aglomerados de funcionarios de la violencia, o de burcratas apticos que conviven con el mal convertido en algo comn y, a la vez, de producirlo.
a tica se ha transformado en un artculo dispensable incluso en cursos que deberan tenerla como base de sus conceptos, como en el caso del Derecho. Tampoco se la trata con seriedad en las corporaciones de
1.9.5. Aspectos de participacin
comunidades organizadas en consejos democrticos o cualquier otra forma de organizacin legtima. El sentido de la seguridad ciudadana se traduce en la alianza de los organismos de seguridad con las comunidades por intermedio del anlisis, planificacin y control de las intervenciones en cada regin. Desdichadamente, el trabajo de seguridad pblica todava est aislado de las otras instituciones del Estado,
as policas deben abandonar las prcticas aisladas y la identificacin del ciudadano como un potencial enemigo, y pasar a admitir que la seguridad pblica en un sistema democrtico solo podr operar articulada con las
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de las entidades de la sociedad civil y de los movimientos sociales. La seguridad pblica solo podr interferir en la esfera social para disminuir la violencia y auto controlarse para enfrentar la violencia interna de sus instituciones, si se desarrolla con la participacin efectiva de los ciudadanos y de las comunidades donde se llevan a cabo sus actividades, para establecer polticas, controlar las actividades y participar de las decisiones fundamentales. El aislamiento y la negacin del trabajo conjunto llevan las policas a no conocer a los destinatarios de sus servicios y el contexto donde viven, adems de a ignorar la naturaleza de las otras corporaciones del sistema de seguridad, lo que impide un trabajo integrado. Si no existe preocupacin por parte las policas en conocer el medio donde actan, en contraparte la sociedad tambin teme conocerlas, y las acepta como un mal necesario, lo que puede agravar todava ms los problemas del ciudadano.
2. Exigencias para elaborar una poltica de seguridad pblica en la esfera policial
Porque es tan difcil formular una poltica de seguridad pblica, en la esfera policial, para cualquier estado brasilero? En primer lugar, incluso para poder
comprender la respuesta, es necesario separar la paja del trigo: lo que se
acostumbra denominar poltica de seguridad casi siempre no pasa de un conjunto de intervenciones policiales, reactivas y fragmentarias, determinadas por las tragedias cotidianas, segn la jerarqua de prioridades dictada por la visibilidad pblica y por la mayora de las presiones. Porque es tan difcil cambiar la situacin dramtica de la seguridad pblica en Brasil? En primer lugar, porque no puede haber poltica sin diagnstico, y no hay diagnstico sin informaciones con calidad y consistencia. En el campo de la seguridad pblica, faltan informaciones y no se pueden describir con precisin las dinmicas criminales, lo que a su vez impide que sea elaborada una poltica global, pronta para permitir iniciativas preventivas y eficientes. Lo ms grave es que, sin poltica, o sea, sin planificacin, falta clareza sobre las metas, y eso no permite evaluar
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con rigor. Cmo saber donde y cuando se err, sin un seguimiento meticuloso de los mtodos adoptados y de las intervenciones planificadas? Por otro lado, ese seguimiento crtico es imposible ante la falta de planificacin. Eso es fatal para cualquier poltica pblica digna de recibir ese nombre. Es importante que se produzcan mecanismos capaces de transformar el error en un instrumento a servicio del proceso de auto correccin o de monitoreo del proceso. nicamente de esa manera el caos de la seguridad pblica ser reemplazado por un sistema integrado e inteligente, con memoria, historia y capacidad de aprender con los propios errores y de corregirse constantemente. Eso significa que se deba cruzar los brazos ante los crmenes diarios y esperar que la construccin de un sistema institucional inteligente e integrado salve al pas de la barbarie cotidiana? No, de ninguna manera. El gran desafo radica ah, en producir ese equilibrio precario y siempre provisorio, que se logra al intervenir simultneamente en ambas frentes: las respuestas rpidas al por mayor y la inversin estructural con miras a cambios de calidad, a medio plazo. El que opte, unilateralmente, por una de las frentes de trabajo corre el riesgo de perderse, si abandona las inversiones a medio plazo en beneficio de respuestas inmediatas; o corre el riesgo de naufragar antes que los proyectos maduren y den sus frutos, en el plano concreto de los resultados prcticos, si abandona la lucha diaria contra el crimen, en nombre de soluciones futuras. Respeto a la falta de informaciones, algunos datos son impresionantes: segn la Pesquisa Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD) (Anexo Victimizacin) de 1988, del Instituto Brasilero de Geografa y Estadstica (IBGE), se sabe que, en promedio, en el pas, cerca de 80% de los crmenes contra el patrimonio (robos y hurtos), excluidos vehculos (por motivos obvios), no son denunciados a las autoridades policiales, o sea, no son registrados en las jefaturas. Las razones alegadas son dos: falta de confianza en la capacidad de la polica de recuperar los bienes perdidos y llevar presos a los culpables; y miedo de entrar en una Jefatura de Polica. Por ende, los datos disponibles en la Polica Civil sobre robos y hurtos constituyen apenas una pequea parcela de los hechos relevantes. La experiencia internacional
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demuestra que la mejora de los servicios policiales aumenta la confianza popular y reduce la tasa de subnotificacin, amplia el conocimiento sobre la dinmica criminal, genera un crculo virtuoso, una vez que ms conocimiento permite mejores resultados en las investigaciones, profundiza la confianza. La paradoja es que la mejora de los servicios policiales implica en un aumento del nmero de crmenes registrados, que se podra interpretar, equivocadamente, como un crecimiento de la criminalidad. Otro ejemplo del aumento de registros que no corresponde al crecimiento de la criminalidad, sino que a la sofisticacin de la seguridad pblica, es el que se verifica en conexin y en seguida que se implementan polticas especficamente dirigidas a proteger a determinados gr upos sociales, como mujeres, minoras tnicas o sexuales. Si los crmenes contra el patrimonio son subnotificados, lo que dificulta la recoleccin de informaciones primarias indispensables al trabajo policial, preventivo e investigador, igualmente poco se conoce sobre los crmenes violentos y letales contra la persona. Tomemos un ejemplo, sea por la gravedad de los datos, sea por la importancia de la ciudad, una pesquisa concluida en 1994 sobre indagatorias policiales de 1992, relativos a homicidios dolosos, en la ciudad del Rio de Janeiro. Esta pesquisa revela que apenas 7,8% fueron aceptados por el Ministerio Pblico y considerados suficientemente instruidos en el plazo promedio de dos aos. De ellos, 64% se referan a crmenes pasionales, justamente aquellos que son ms fciles de investigar, que no incluyen carreras criminales u organizacin. Se estima que ese tipo de crimen no sobrepase 16% del total de homicidios cometidos en la ciudad, en 1992. Por lo tanto, el mapa del crculo vicioso es lamentablemente claro: falta investigacin, falta confianza, faltan informaciones. Cualquier intervencin poltica que tenga como objetivo transformar ese cuadro de impunidad, carencia y descrdito debe actuar sobre los tres tpicos: confianza (que depende de resultados y de esfuerzos visibles de moralizacin institucional); recoleccin y proceso de informaciones (que exige tecnologa y modernizacin del aparato policial); y agilizacin de las investigaciones (que requiere una forma nueva de gestin). Una duda pertinente cuestiona todo argumento: Y los policas? Ellos no conocen el mundo del crimen, las prcticas criminales? Si ellos los conocen, porque se afirma que no hay informaciones? Es verdad, los policas saben mucho, sobre
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todo los ms experimentados, tanto los investigadores de la Polica Civil, como los policas militares, responsables por la vigilancia en las calles. Con todo, lo que saben est guardado en sus conciencias y en sus memorias individuales. O sea, todo ese patrimonio de conocimientos est disperso y permanece inaccesible a los gestores de la seguridad pblica, en sus varios niveles, salvo en oportunidades muy especiales, cuando circunstancias fortuitas permiten reunir las piezas del rompe-cabezas en una unidad inteligible. Informacin de verdad es la que funciona como elemento automticamente disponible, siempre que necesario. En otras palabras, sin un sistema organizado de informaciones automatizadas, Brasil queda condenado a perder la guerra contra el crimen y se consolida el marco de impunidad que ha caracterizado nuestro pas. Ninguna causa es ms potente en generar el ambiente propicio a la prctica criminal que la impunidad. Por otro lado, para que el sistema de informaciones funcione con eficacia, capacitando policas y gestores de la seguridad para que se anticipen al crimen y puedan prevenirlo, es necesario que ese sistema se articule con un proceso de diagnosis-planificacinmonitoreo, que, a su vez, exige que se adopte una gestin moderna y racional de las instituciones policiales. Solamente la combinacin de todos esos ingredientes podr revertir la actual situacin catica en beneficio de la edificacin de un sistema de seguridad pblica realmente eficaz, base de apoyo e instrumento operativo de una poltica consistente: profesionales calificados; equipamientos actualizados; tecnologa moderna; estructura organizacional adecuada a la naturaleza de sus funciones; gestin racional, capaz de trabajar con planificacin, monitoreo y evaluacin de desempeo. Todo eso ser insuficiente o inviable si faltan participacin comunitaria y agilidad en la captacin de recursos. An los datos ms elementales sobre la conducta criminal dependen de que se haga el parte de las denuncias y, por lo tanto, slo existen si la poblacin considera que vale la pena recurrir a la polica y eso nicamente suceder si se restablece la confianza y se le restaura su imagen de autoridad legtima.
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2.1. Los problemas de las policas
todos ya empiezan a reconocer que no habr seguridad pblica para algunos, si no hay para todos. Por eso, el tema de la seguridad trasciende el aspecto ideolgico o partidario, porque afecta a todos, en la medida que los lanza ante el dilema ms grande: civilizacin o barbarie. A su vez, seguridad para todos es la que resulta de la accin del Estado y de la sociedad, con el fin de reducir las fuentes que generan la violencia y el crimen, y es tambin la que resulta de las acciones del Estado con el objetivo de hacer con que las policas sean ms eficientes. Policas eficientes para la democracia son las que actan a servicio de la ciudadana y lo hacen legalmente, en el estricto cumplimiento de las leyes, que, a su vez, se orientan, en principio, igual que las policas que las aplican: con miras a preservar los derechos de todos. Si la ley, en el contexto democrtico, garantiza, o debera garantizar la libertad individual, cuyo nico lmite sera el carcter universal de ese beneficio, o sea, sera el derecho de los dems a esa misma libertad, aplicar la ley, tarea policial por excelencia, corresponder a defender la libertad, siempre que esta se encuentre bajo riesgo por el uso ilegtimo de libertad individual, lo que reducira y no respetara la libertad ajena. De esa manera, se comprende que la represin policial, si bien orientada y aplicada segn la adecuacin legal del uso de la fuerza (o, en la juerga tcnica, segn el grado de uso de la fuerza), por definicin compatible con los derechos humanos, no se puede tratar desde una perspectiva unilateralmente negativa, como si fuese una problemtica sucia y degradante, que no nos dijese respeto y que jams debera tener curso en la sociedad. Reprimir una agresin fsica, actos de violencia, asaltos, ataques racistas, misginos y homofbicos, amenazas a los nios y a los indefensos y muchos otros crmenes de esa naturaleza constituye un acto de defensa de la vida y de afirmacin de los derechos civiles.
a reduccin de las tasas de criminalidad y violencia es, hoy, en Brasil, inters de todos los segmentos sociales comprometidos con la institucionalidad democrtica por dos motivos simples: todos han sufrido sus efectos y
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2.1.1. Sntesis del diagnstico
as deficiencias comunes a ambas policas son las siguientes:
1) recoleccin, registro, produccin, distribucin y proceso precarios de las
informaciones, que generan datos inconsistentes y poco fiables e impiden diagnsticos, anlisis prospectivas y definicin de orientaciones estratgicas; 2) ausencia de planificacin, de evaluacin sistemtica y de prcticas correctivas; 3) atencin, servicios y productos de mala calidad; reclutamiento deficiente y formacin precaria; 4) abandono de los cuidados preparatorios necesarios al trabajo pericial: ausencia de cultura tcnico-policial en las esferas no involucradas directamente con los sectores policiales especializados; 5) correccin casi inexistente, a consecuencia de la inercia burocrtica, restricciones normativas, inoperatividad administrativa y, en algunos casos, compromiso corporativista; 6) control externo deficiente, en razn de los obstculos a la intervencin investigadora de los centros de asuntos internos y de las trabas a la afirmacin de una direccin interna; 7) disociacin conflictiva de la otra institucin policial y de los dems agentes del sistema de justicia criminal (incluso de la Secretara de Seguridad), dada la autonomizacin dispersante de las unidades (en particular, de las jefaturas de los distritos); 8) delimitacin irracional (y disociada de las circunscripciones de la otra institucin policial) de los territorios jurisdiccionales; 9) falta de preparacin para enfrentar cuestiones especficas como la violencia contra las mujeres, los nios, las minoras sexuales y los negros, lo que determina una
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incompetencia de actuar por parte de las Jefaturas Especializadas de Atencin a las Mujeres, por ejemplo; 10) falta de preparacin para aplicar el Estatuto del Nio y del Adolescente; 11) formacin ms inclinada hacia la represin que hacia la prevencin (lo que caracteriza el conjunto de las instituciones de seguridad pblica); 12) una gran cantidad de policas ejerce funcin extra (rebusque), para completar su ingreso en razn de los bajos salarios.
En el caso especfico de la Polica Civil, en la mayora de los estados brasileros se encuentran algunas caractersticas especficas: 1) atomizacin de las unidades operativas, segmentacin de los organismos administrativos, fragmentacin de los ncleos responsables por funciones complementarias: jefaturas de los distritos forman un archipilago, dominado por baronas feudales; 2) ausencia de patrones universales de investigacin, de mtodos comunes de organizacin, de regmenes de trabajo comunes, de escalas racionales; 3) ausencia de mecanismos de informacin y direccin, que unan las Jefaturas al comando de la polica y las sometan a la autoridad de los gestores pblicos; 4) presencia frecuente de crceles en las jefaturas, formando un contexto de ilegalidad, desviacin de funciones y compromisos excusos; 5) pericia y departamentos de polica tcnica degradados, sin equipamientos modernos, capacitacin especializada o calificacin actualizada, y distanciados de la comunidad cientfica y de sus instituciones; 6) burocracia irracional, en la punta operativa y en la retaguardia administrativa, lo que implica en una intil y contraproducente concentracin de policas en funciones notariales y seudo-administrativas; 7) privatizacin y pulverizacin de las informaciones; 8) burocratizacin de la interrogatoria policial como medio ineficiente de
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recolectar pruebas y aclarar crmenes; 9) ausencia de reglamentos disciplinarios en la prctica cotidiana; 10) uso inadecuado de fuerza letal.
En el caso especfico de la Polica Militar, en la mayora de los estados brasileros se debe hacer hincapi en algunas caractersticas especficas como particularmente problemticas: 1) reglamentos disciplinarios arcaicos, que se preocupan ms con la conducta de los policas adentro de los cuarteles que en las calles; 2) exceso de grados jerrquicos, lo que dificulta la relacin entre policas operativos y el comando; 3) Auditorias y Justicias Militares Estatales que caracterizan foro privilegiado para juzgar policas; 4) excesiva presencia de policas en funciones burocrtico-administrativas, aunque en escala inferior y en contexto menos irracional que los que se encuentran en la Polica Civil; 5) la media de suicidios en las policas militares es muy superior a la que se encuentra en la sociedad; 6) uso inadecuado de fuerza letal.
Las consecuencias de la realidad que involucra a ambas policas son conocidas: inviabilidad para aplicar polticas pblicas de seguridad racionales; ineficiencia (bajsimas tasas de aclaracin de crmenes); descrdito pblico (lo que genera subnotificacin de crmenes y contribuye para reducir de la eficiencia de la investigacin); prcticas violentas (que engendran miedo a la poblacin); corrupcin crnica (que profundiza la desconfianza popular y concurre para la ineficiencia general); compromiso capilar con la criminalidad.
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3. Reformas sustantivas en la esfera de la Unin y de los estados
as reformas substantivas que se presentan a continuacin pueden ser adoptadas sin que sea necesario de cambiar la Constitucin.
3.1. Creacin del Sistema nico de Seguridad Pblica en los estados
y la Polica Civil. Conflictos de competencia y duplicidad de gestin, de equipamientos y de acciones de patrulla forman parte del da a da de las policas en los estados. A pesar de las limitaciones que resultan de la estructura constitucional, se pueden adoptar diferentes iniciativas que permitan que las policas acten de manera integrada, compartiendo determinadas rutinas, procedimientos y estructuras, racionalizando la administracin de los recursos humanos y materiales, y optimizando la eficacia del aparato policial. Para ello, la subordinacin de ambas policas al comando del Secretario(a) de Seguridad es fundamental. El Sistema nico de Seguridad Pblica est concentrado en las policas estatales, que establecen interfaz con la Polica Federal y con las guardias municipales. La integracin progresiva constituye una modalidad de reestructuracin gradual de las organizaciones policiales estatales, que hace factible el cambio institucional, reduce traumas y evita interrumpir la continuidad operativa, que sera muy grave en el rea de la seguridad pblica. Se parte de la integracin entre ambas policas, sus estructuras, rutinas y procedimientos para, de una forma paulatina y a medio plazo, crear una o ms instituciones de ciclo completo, con competencias territoriales especficas y delimitadas. El Sistema nico de Seguridad Pblica debe estar centrado en los siguientes elementos:
no de los problemas estructurales ms grandes de las policas estatales es la dificultad de trabajar de manera integrada. La dualidad histrica del sector de seguridad pblica ha creado una distancia entre la Polica Militar
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3.1.1. Consejo Consultivo de Seguridad Pblica
pblica, quedando directamente vinculado al Gabinete del Secretario de Seguridad, que lo presidir.
l Consejo Consultivo de Seguridad Pblica ser integrado por
representantes de la sociedad civil y por los jefes y comandantes de las policas y tiene como objetivo seguir la poltica unificada de seguridad
3.1.2. Unificacin progresiva de las academias y escuelas de formacin
superiores, sean formadas en una nica academia o escuela descentralizada, fundada en los preceptos de la legalidad democrtica y del respeto a los derechos fundamentales de la persona humana. Ese sistema de seguridad pblica unificado no se confunde con la unin de las funciones institucionales y legales de las policas. Presupone s la unificacin de la formacin, de la recalificacin, de las rutinas y de las reas de actuacin de las policas civiles y militares. La formacin unificada de las policas es factor imprescindible para integrar de manera coordinada, profesional y tica el trabajo preventivo y de investigacin, teniendo siempre como destinatario el ciudadano, la defensa del mismo y la proteccin de sus derechos. La actual formacin de las policas es positivista, discriminatoria y est fundamentada en la antigua Ley de Seguridad Nacional y, principalmente, en la Doctrina de Seguridad Nacional, que entendan el ciudadano como enemigo interno potencial. Para superar ese problema y crear condiciones para integrar las policas, se
a unificacin progresiva de las academias y escuelas de formacin no se limita a la integracin de los planes de estudio. Hace falta que las policas civiles y militares, de la base operativa a los sectores intermediarios y
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propone: 1) crear un ncleo de Formacin en Seguridad Pblica y Proteccin Social, que formar parte de la Secretara Nacional de Seguridad Pblica del Ministerio de Justicia, con la funcin de supervisar la formacin de todos los policas brasileros; 2) el ncleo ser formado por educadores, profesores universitarios y policas de las diferentes corporaciones, seleccionados por su calificacin en el campo de la educacin y de la formacin de planteles; 3) ese ncleo operar en el marco de un documento legal, que consolidar los principios, los planes de estudio mnimos, la calificacin de los docentes y la duracin de los cursos, sea de formacin, sea de recalificacin; 4) el ciclo bsico de esos cursos tendr como prioridad la formacin humanstica, cientfica y multidisciplinaria de los profesionales y el ciclo tcnico tambin estar fundamentado en esos elementos gua, volcndose hacia el conocimiento y el uso de tcnicas actualizadas de vigilancia, investigacin, prevencin, proteccin y control, con nfasis mayor o menor en esas prcticas, segn la especializacin del (la) polica que se est formando; 5) el proceso educativo ser desarrollado en alianza con universidades y centros de pesquisa, con el fin de ser lo ms actualizado posible. Las academias y escuelas de las corporaciones desarrollarn la formacin tcnica, siempre y cuando tengan en su plantel profesionales calificados para ejercer el magisterio y la pesquisa; 6) el ncleo podr crear equipos pedaggicos mviles, que desarrollarn trabajos en todo Brasil, o en regiones donde sean necesarios, con el objetivo de aprender tcnicas nuevas y recalificar; 7) los ncleos podrn, en colaboracin con universidades brasileras y extranjeras, desarrollar estudios sobre temas de seguridad pblica y proteccin social, realizar cursos de especializacin, de maestra o de doctorado, que podrn constituir una Escuela Superior de Seguridad y Proteccin Social; 8) el ncleo desarrollar, con universidades y centros calificados, un centro de pesquisa sobre temas fundamentales para conocimiento, informacin y direccin de
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las actividades educativas del sistema unificado.
3.1.3. Integracin territorial
bajo la responsabilidad del comandante del batalln local de la Polica Militar y de los jefes de polica titulares de las jefaturas de los distritos. Las esferas de responsabilidad de ambas instituciones se sobreponen an respetando la independencia constitucional de cada polica, cuya subordinacin jerrquica se restringe a la lnea de comando cuyo vrtice ocupan el(la) Secretario(a) de Seguridad y el(la) Gobernador(a) impone un trabajo cooperativo diario, desde un primer momento, de anlisis atento de la dinmica criminal, hasta el momento de evaluar juntos el desempeo policial, pasando por la implementacin operativa de los mtodos de accin consensualmente adoptados. Lo que parece obvio se reviste de grande originalidad, dado el grado de atraso organizacional de la seguridad pblica: la planificacin y las acciones policiales deben pasar a ser compartidas, de forma descentralizada, estimulando las iniciativas policiales locales, sin perjudicar la supervisin centralizada, necesaria para enfrentar ciertas prcticas criminales, cuyo mbito de incidencia sobrepasa el nivel local. La experiencia cooperativa servir para derribar tabus corporativistas y para demostrar las virtudes de integrar las diferentes etapas del ciclo policial. Hoy, con frecuencia, en muchos estados brasileros, el rea de actuacin de las jefaturas de los distritos no coincide con las circunscripciones de los batallones de la Polica Militar y ninguna de las delimitaciones espaciales corresponde a barrios o regiones administrativas, recortando lotes aleatorios de calles, sin cualquier vinculacin a los planes maestros de desarrollo urbano de los municipios y respectivos estados, y sin compromiso con variables demogrficas, sociolgicas,
ara integrar la actuacin operativa de ambas policas se crearn en todas las unidades de la Federacin las reas Integradas de Seguridad Pblica (AISPs), que dividirn el estado en circunscripciones territoriales, cada una
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econmicas, urbansticas, geogrficas o estratgicas. La creacin de las AISPs permitir tambin corregir una actitud todava comn entre los observadores de los medios de comunicacin: la generalizacin. Son frecuentes las declaraciones de carcter general, de esta naturaleza: la seguridad pblica del estado va mal o va bien. Difcilmente un juicio nico con validez global puede ser verdadero, positivo o negativo. Lo ms probable es que ciertas modalidades de crimen, en determinadas regiones del estado o barrios de las ciudades, tengan oscilaciones ascendentes o descendentes, en cada perodo considerado. Observar los datos sobre la criminalidad por la ptica de las AISPs induce a una evaluacin ms detenida y con criterio, sensible a las variaciones segn los tipos de crimen y territorios del estado, en cada perodo de tiempo. Esa sofisticacin de la mirada crtica evita el riesgo de generalizaciones infundadas. Pueden ocurrir situaciones en que, por ejemplo, robos y hurtos de vehculos estn aumentando en todo el estado, lo que exigir cambios de enfoque o de los agentes responsables por el sector, mientras que, paralelamente, otras polticas sectoriales estn avanzando y produciendo resultados extremamente positivos en combatir otras formas de crimen o en aproximarse de la comunidad; o en ejecutar la reforma organizativa; o en restaurar la credibilidad de las policas. Tambin pueden ocurrir aumentos de determinados crmenes en ciertas AISPs y reducciones de los mismos crmenes, en el mismo perodo de tiempo, en otras AISPs. Sera incorrecto, tcnicamente, e injusto, moralmente, tratar a todas las AISPs de la misma manera, si los resultados son opuestos. La implementacin de las AISPs permitir adoptar mtodos que sigan un criterio para evaluar el desempeo policial. La meta clara debera valorar el trabajo colectivo y cooperativo, orientado hacia lograr la paz, con una lucha eficiente contra el crimen, pero siempre respetando las leyes y los derechos humanos. En cada AISP se debe crear una Comisin Civil Comunitaria de Seguridad, de carcter consultivo, que rena regularmente a los principales titulares de las policas locales y representantes de la sociedad civil para discutir problemas especficos y colaborar en la elaboracin de la agenda para el propio trabajo policial, que se transforma tambin en objeto de evaluacin pblica. La finalidad de la
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Comisin es triple: a) aproximar las instituciones policiales de la comunidad, restaurar sus imgenes, restituirles credibilidad y transmitir ms confianza y sentimiento de seguridad a la poblacin; b) combatir mejor el crimen por intermdio del apoyo de los que conviven ms de cerca con los problemas, en su da a da: los habitantes; c) elevar el grado de consciencia comunitaria sobre la complejidad de los problemas relativos a la seguridad pblica, para combatir y aislar el discurso que propone la barbarie como forma de enfrentar la barbarie. La diferencia entre el Consejo Consultivo de Seguridad Pblica y la Comisin Civil Comunitaria de Seguridad est en el mbito de la representatividad y actuacin; mientras que el primero tiene en vista todo el estado, el segundo se ocupa de la AISP donde est organizado y que, por as decirlo, representa. Las finalidades de las reas Integradas de Seguridad se pueden sintetizar de la siguiente manera: 1) integrar a las policas entre ellas, con las comunidades y con los organismos pblicos y civiles que brindan servicios esenciales a la poblacin; 2) mejorar la calidad de los servicios de seguridad pblica a la luz de diagnsticos tcnicamente orientados sobre la criminalidad y la violencia, adecuando las fuerzas policiales a sus ambientes diversificados de actuacin y a las demandas especficas de cada localidad; 3) integrar las fuerzas de seguridad estatales y municipales, para que se puedan planificar y ejecutar polticas locales de vigilancia en sintona con la realidad de cada regin del estado y de la capital; 4) racionalizar los recursos de seguridad pblica, incorporando los servicios pblicos esenciales a la planificacin estratgica de las organizaciones policiales; 5) posibilitar que la comunidad participe de la gestin de la seguridad pblica, por intermedio de una Comisin Civil Comunitaria de Seguridad, con carcter consultivo, que se instalar en cada AISPs; 6) facilitar el rendir cuentas de manera regular y trasparente respecto a los servicios de seguridad pblica ofertados por inter medio de la descentralizacin de la planificacin y de la evaluacin continua de resultados;
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7) hacer ms giles los servicios de seguridad pblica al transferir autonoma de decisin y operacin a las unidades locales y a los agentes de punta; 8) establecer una coordinacin capaz de articular las actividades de las reas al conjunto de directrices y programas que componen la poltica de seguridad del estado, adems de formular estrategias para enfrentar problemas que transciendan la esfera local. Las AISPs deben ser, sobre todo, unidades descentralizadas de planificacin, control, supervisin, evaluacin y monitoreo correctivo de las actividades de seguridad pblica. De ah deriva la importancia de emplear el geoproceso, que constituye el mtodo informatizado por intermedio del que se introducen los datos pertinentes en la cartografa digitalizada del ter ritorio en foco, lo que permite un anlisis preciso de las dinmicas criminales y, consecuentemente, definir estrategias preventivas de accin policial. Estrategias preventivas y, gracias a la integracin que proporciona el proyecto, concertadas. A su vez, el tratamiento de los datos con criterio, incluso la aplicacin de herramientas de apoyo analtico, como el geoproceso, depende de que se organice una base de datos central de seguridad pblica y de calificacin del proceso de recoleccin y proceso de las informaciones. Por consiguiente, es menester edificar una red de procedimientos y mecanismos que, con todo rigor, produzca los datos, introduzca la planificacin fundamentada en diagnsticos consistentes y recurra sistemticamente a la evaluacin y al monitoreo del proceso. Las AISPs son tambin referencias para inducir al buen desempeo conjunto de los policas, al igual que para castigar conductas violentas, corruptas y arbitrarias. El primer paso del proyecto ser redisear esas reas de tal manera que sean compatibles con las divisiones administrativas oficialmente adoptadas por las municipalidades, que son la referencia inmediata de los indicadores demogrficos y socio-econmicos y tambin la base sobre la que se organiza la planificacin y la oferta de los servicios municipales.
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3.1.4. Creacin de organismo integrado de informacin e inteligencia policial
gobierno. La creacin de un organismo integrado de informacin e inteligencia, vinculado directamente al Gabinete del Secretario de Seguridad Pblica, debe dar prioridad a combatir el crimen organizado para prevenir e inhibir prcticas delictuosas ejercidas por agentes policiales y, fundamentalmente, para subsidiar la planificacin estratgica de la accin policial.
os servicios de informacin de las policas civiles y militares han actuado de un modo tal que han privilegiado el trabajo de vigilancia poltica de los movimientos sociales, populares, sindicales y, muchas veces, del propio
3.1.5. Corregimiento nico
eficacia a la administracin de los procedimientos disciplinarios de las policas. La vinculacin del Corregimiento nico al Gabinete del Secretario de Seguridad Pblica tiene como fin salvaguardar la autonoma y la independencia del organismo, permitiendo que las averiguaciones, principalmente en los sectores superiores de las policas, no sufran interferencias de las direcciones y comandos. Los estados deben estudiar la factibilidad de crear una formacin especfica para el organismo corregidor en las Academias o Escuelas Integradas, para permitir que policas sigan su propia carrera en el sector de correccin, lo que reducira o impedira eventuales represalias.
a creacin de un Corregimiento nico para las policas civil y militar, compuesto por policas de ambas instituciones, es parte fundamental de la creacin del Sistema nico de Seguridad Pblica, pues permitir ms
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3.1.6. Programa integrado de salud mental
con el debido seguimiento mdico y psicolgico. Solamente en el Estado de So Paulo, en la dcada de los 90, 238 policas militares cometieron suicidio. Agrguense a eso los trabajos extra para complemento salarial. Un Programa Integrado de Salud Mental, coordinado y ejecutado por profesionales externos a la actividad policial, contribuira para mejorar la calidad de vida de los que integran las policas y, por ende, mejorara la calidad del servicio pblico prestado, puesto que ejercera una influencia directa sobre la relacin de los policas con la poblacin.
a funcin policial somete los operadores a niveles intensos de desgaste fsico y emocional. Muchas veces, policas se transforman en dependientes de alcohol, de drogas qumicas, o llegan a cometer suicidio por no contar
3.1.7. Fijacin de salario mnimo
salario ms alto y el ms bajo. El pago de horas extras es una de las medidas de corto plazo que los gobiernos de los estados pueden adoptar para compensar las prdidas de salario y evitar que se lleven a cabo actividades fuera del horario de turno.
s de importancia vital que los gobiernos estatales establezcan un piso mnimo de salario compatible con la importancia y la esencialidad de la funcin policial, para crear condiciones de reducir la distancia entre el
3.1.8. Proteccin a la integridad fsica del polica
os gobiernos de los estados suelen establecer como prioridad o poltica de seguridad pblica comprar vehculos, armas, municiones y hasta helicpteros. En casi todo el pas, la mayora de los policas que ejercen
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actividades en la calle no cuenta con chaleco liviano a prueba de balas. El Sistema Unificado de Seguridad Pblica deber asegurar que todo polica en actividad en la calle tenga como equipamiento esencial (adems del vehculo y el arma) un chaleco liviano a prueba de balas. El patrimonio ms grande del sector de seguridad pblica son los hombres y mujeres que forman las policas y su proteccin personal no puede quedar en segundo plano.
3.1.9. Obediencia a los dispositivos que reglamentan y prohben la participacin de policas en las empresas de seguridad privada
omnmente se constata que hay parientes de policas en la condicin de propietarios o socios de empresas de seguridad privada. En la mayora de los casos, los propios policas son propietarios o administradores de las
empresas, y se valen de parientes como medio para disimular su responsabilidad. Un polica que es dueo o socio de una empresa privada de seguridad compite con el Estado en la prestacin del servicio y no da prioridad a mejorar la seguridad pblica. El Sistema nico de Seguridad Pblica que se quiere crear se destina a establecer relaciones nuevas entre las policas estatales y no puede permitir que policas propietarios o socios de empresas ocupen cargos de direccin o de confianza en los organismos vinculados, directa o indirectamente, a la seguridad pblica. Los corregimientos integrados deben combatir esa distorsin.
3.1.10. Prohibir que ocupen cargos de confianza o de direccin en el Sistema Integrado de Seguridad Pblica policas que participaron de tortura o colaboraron con dicha prctica
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Sistema nico de Seguridad Pblica no puede tolerar la prctica de la tortura. Los organismos corregidores integrados deben investigar, con absoluta prioridad, todos los casos en que haya indicios de esa prctica.
a tipificacin de la tortura como crimen, al contrario de lo que se esperaba, no ha inhibido que se la practique. La tortura sigue, aunque con formas y motivaciones mltiples y la utilizan varios policas de modo recurrente. El
3.1.11. Grupo unificado de mediacin de conflictos
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os dichos grupos de elite de las policas civiles y militares estatales fueron creados fundamentalmente para la represin. Nuestras policas no tienen cultura de especializacin en la mediacin de conflictos, como por ejemplo
en el recobro, huelgas y manifestaciones sociales o populares. La creacin de un grupo integrado por las dos policas, con la finalidad de intermediar y solucionar conflictos urbanos y rurales, establecer una cultura nueva en las policas.
3.1.12. Centros de Asuntos Internos de Polica autnomos e independientes
a creacin de Centros de Asuntos Internos de Polica, el primero de ellos instituido en el Estado de So Paulo en 1995, represent la innovacin ms grande en Seguridad Pblica en lo que respeta a la inspeccin externa de la
actividad policial. A partir del Estado de So Paulo, la experiencia de Centros de Asuntos Internos de Polica lleg a otros Estados, como Rio de Janeiro, Par, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte y Paran, culminando con la creacin del Forum Nacional de Asuntos Internos de Polica, organismo consultivo del Ministerio de Justicia.
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Apoyar e incentivar centros de asuntos internos autnomos e independientes con atribucin de inspeccin e investigacin y proponer su creacin en los estados donde este organismo todava no existe es parte del proyecto de construir una polica democrtica, trasparente y que tenga una actuacin basada en la legalidad.
3.2. Cambios en las policas militares y en las policas civiles para implementar el Sistema nico de Seguridad Pblica
ara implementar el Sistema nico de Seguridad Pblica, se hacen necesarios los cambios indicados a continuacin.
3.2.1. Polica Militar: calificacin de la vigilancia preventiva y en las calles
a calificacin de la vigilancia preventiva y en las calles que implica en estricta subordinacin de la misma a los principios democrticos de la ciudadana se deber alcanzar gradualmente, implementando las
siguientes medidas:
3.2.1.1. Vigilancia comunitaria
que la respaldan. Afortunadamente, estos han cruzado fronteras y se han expandido
a metodologa de vigilancia denominada comunitaria recibe diferentes denominaciones, como de proximidad o interactiva, segn los pases y las tradiciones. No obstante, lo que importa es su contenido y los valores
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siguiendo el rastro de la extensin de la conciencia cvica democrtica y de los derechos de ciudadana. En pocas palabras, vigilancia comunitaria es la modalidad de trabajo policial en las calles y preventivo que corresponde al ejercicio de la funcin policial definida por el compromiso inalienable con la construccin social de la paz y con el respeto a los derechos humanos. Equivale tambin al perfeccionamiento profesional, una vez que depende de ms calificacin y ms eficiencia en la seguridad pblica ofertada. Los ejemplos brasileros e internacionales son ricos en experiencias bien sucedidas de vigilancia comunitaria, en las que decrecen las tasas criminales y las prcticas violentas, cuando crece, en la misma proporcin, la confianza popular en la polica. La memoria de la historia reciente ayuda a poner en contexto la importancia y el sentido de la nueva metodologa. En los aos 50 y 60 se pensaba que se debera evitar el contacto de la polica con la poblacin, puesto que estaba considerado como una fuente peligrosa de corrupcin. Se les recomendaba a los policas que patr ullaban las calles guardar distancia de la gente que viva all, de los comerciantes y de los peatones. Ellos deberan inhibir el crimen con su simple presencia y mantenerse alertas para responder a alguna emergencia. Poco a poco, la presencia de los policas solitarios o en parejas en las calles fue siendo reemplazada por la patrulla motorizada y se gan en velocidad y capacidad de locomocin. En los Estados Unidos, por ejemplo, en la medida en que los autos se hacan ms veloces y la tecnologa de la comunicacin fue conquistando un lugar central en los Departamentos de Polica, los policas pasaron a competir entre ellos para saber quien llegara primero al lugar del crimen. Cul era el tiempo promedio de respuesta a las llamadas? Esa era la pregunta clave. Se crearon criterios de evaluacin cuantificables, que encantaban a los admiradores de la mecanizacin de los servicios. Se celebraba el triunfo de la objetividad en el juicio sobre la competencia relativa de los Departamentos. La impresin creciente era que la administracin de la seguridad pblica haba quedado ganado precisin. Los clculos, las comparaciones objetivas, el control sobre el tiempo, la introduccin de nuevos recursos para acortarlo, todo eso sugera un mundo nuevo para los policas, ms moderno, ms eficiente, ms a tono con el lenguaje de la tcnica y de la ciencia. Ese fue el tiempo ureo de las radios en los automviles y de las estrategias de desplazamientos por zonas. Una buena polica era sinnimo de buena distribucin de
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los autos y un sistema gil de envo de rdenes de desplazamiento. Pronta respuesta era el desafo prioritario. Los aos 70 y 80 fueron muy problemticos. El impulso econmico que alimentaba el optimismo norte-americano se dio de frente con la crisis del petrleo y con los propios lmites del modelo de desarrollo adoptado. Las crisis que surgieron a partir del 68 afectaron la confianza en las instituciones tradicionales y en sus valores. Los movimientos por los derechos civiles de los negros y de las mujeres, las primeras movilizaciones de los homosexuales, la crtica a la guerra de Vietnam y a la poltica externa norte-americana se combinaron al crecimiento proporcional del nmero de jvenes en el total de la poblacin. Cuestionar los patrones de conducta, la transformacin de los valores de referencia y los conflictos polticos produjo un escenario inesperado y desconocido para las policas. La polica pas a formar parte del problema y el avance democrtico del debate pblico barri su agenda tradicional. Toda la historia, la imagen, el proceso de reclutamiento y la capacitacin de las instituciones policiales quedaron en jaque y tuvieron que adaptarse a los nuevos tiempos. Eso sucedi con mucho desgaste, enormes costos sociales, grandes conflictos, mucha resistencia y sucesivos avances y retrocesos. Esa es una dinmica que todava est en curso. Algunos Departamentos han progresado ms, otros menos, segn los estmulos que fueron recibiendo de los respectivos contextos polticos. Otro factor importante en ese proceso fue la economa. El impacto de la dcada del 70 impidi que los Departamentos de Polica continuasen invirtiendo con la misma libertad en tecnologa de comunicacin y vehculos ms potentes. Y eso fue vlido para prcticamente todo el mundo occidental. Brasil pag su cuota de sacrificio y desaceleracin, sobre todo porque pas esos aos bajo la mano armada de la dictadura. Los tiempos malos, de relativa escasez, an en las democracias y sobre todo en ellas, exigieron que la imaginacin inventase nuevas concepciones y otros recursos. Curiosamente, en el rea de seguridad, como en varias otras esferas de la vida social, las dificultades, las crisis y las limitaciones provocaron cambios radicales, resultando en un salto de calidad extremamente positivo. La combinacin entre las crisis moral, cultural, social, econmica y poltica
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gener un contexto completamente diferente, que demandaba una polica de otro tipo, preparada para aplicar nuevas metodologas. En ese contexto, que se consolid en la segunda mitad de la dcada del 80, empezaron a prosperar en varios pases los experimentos tpicos de lo que se vendra a llamar vigilancia comunitaria. El nuevo enfoque invirti el modelo convencional, consagrado en los aos 50 y 60. En vez de concentrar los esfuerzos en la respuesta al crimen, pas a valorar la prevencin. En lugar de evaluaciones centradas en la velocidad de la atencin, pas a atribuir prioridad a la capacidad de controlar y reducir la criminalidad. En vez de privilegiar los actos criminales, pasaron a sobresalir las prcticas que propician el crimen y las condiciones que lo estimulan. En vez de apostar en el alejamiento entre policas y poblacin, el nuevo enfoque recomienda el dilogo con la sociedad e incluso estimular la participacin de la comunidad en varias fases del trabajo policial. Cobraron sentido criterios de evaluacin cualitativos, sea porque era imposible medir lo que no suceda gracias a la intervencin preventiva, sea porque la dimensin subjetiva de seguridad haba alcanzado una relevancia inesperada. La vigilancia comunitaria es el mtodo que corresponde a esa inversin paradigmtica. En ese tipo de vigilancia, cada polica se convierte en un agente con autonoma y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar los problemas del rea en que acta y jerarquizarlos, diagnosticar sus causas inmediatas y definir estrategias de intervencin preventivas, que deben ser seguidas crticamente por evaluaciones sistemticas, conducidas en conjunto con supervisores y los representantes de la comunidad local. Identificacin y jerarquizar los problemas, con la finalidad de componer una pauta que servir para planificar las acciones policiales, no son trabajos solitarios, que pueda realizar un profesional slo. Todo lo contrario, dependen de la colaboracin de la gente que vive en la zona, de sus opiniones y de sus observaciones detalladas y cotidianas. Los buenos profesionales de la polica sabrn evitar los puntos de vista que sencillamente traducen prejuicios o que simplemente traducen un inters individual. Tambin por eso, la supervisin cumple un rol fundamental. Esa modalidad de vigilancia transfiere poder para la punta, descentraliza, altera la cultura institucional y obliga la corporacin a calificar mejor a sus profesionales. El soldado que acta en las calles deja de ser un autmata cumplidor de rdenes. El
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modelo tiende a presionar la estructura vertical de poder para reemplazar el formalismo de las rdenes superiores por la discusin minuciosa de sus contenidos especficos, sin perjudicar el indispensable respeto a la jerarqua. Por lo tanto, aplicar ese mtodo provocar, naturalmente, la reforma de la Polica Militar, que en Brasil est encargada de la vigilancia en las calles. Por ese motivo, por lo menos en parte, se entiende la resistencia que suele despertar y que no es privilegio brasilero. El (La) polica comunitario(a) no puede actuar en territorios controlados por traficantes de drogas o por cualquier organizacin criminal que afir me su poder en las calles. En ciertas reas urbanas, ese mtodo solamente podr funcionar despus que se hayan desalojado a los bandidos armados y el rea haya quedado libre para el pleno ejercicio de la libertad y de los derechos civiles. En las dems circunstancias, ser la manera ms eficaz de vigilancia y la ms compatible con el respeto a los derechos humanos, incluso y sobre todo en las regiones ms pobres y sin asistencia de las ciudades.
3.2.1.2. Cambios en los reglamentos disciplinarios
militar. Los reglamentos disciplinarios de las policas militares reproducen el del Ejrcito brasilero. Los cambios en los reglamentos disciplinarios de las policas militares son una prioridad. Extinguir las detenciones administrativas y las penas que no tienen nada que ver con el trabajo policial es fundamental para combinar disciplina y jerarqua con auto-estima. El nuevo reglamento de la Brigada Militar de Rio Grande do Sul, instituido por decreto del Gobernador Olvio Dutra, es el mejor ejemplo de los cambios que se deben introducir.
a historia de la vigilancia en las calles, profundamente marcada por el autoritarismo, cre una dicotoma estructural en las policas militares, que es tener una funcin de naturaleza civil y una estructura de naturaleza
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3.2.1.3. Disminucin de grados jerrquicos
jerarqua excesivamente rgida de la estructura de las policas militares dificulta la relacin interna y perjudica la calidad del servicio prestado por ellas. Antes de reducir los grados jerrquicos corrientes se debern realizar estudios que indiquen cual es la mejor forma de organizacin jerrquica interna.
os grados jerrquicos de las policas militares reproducen los del Ejrcito, excepto el de general, que hoy son doce: soldado, cabo, 1, 2 y 3 sargento, subteniente, 1 y 2 teniente, capitn, mayor, teniente-coronel y coronel. La
3.2.1.4. Control riguroso del uso de fuerza letal (arma de fuego)
l control riguroso del uso de fuerza letal tambin se aplica a la Polica Civil. La reglamentacin del uso de armas de fuego por parte de policas, civiles
y militares, debe estar basada en los Principios bsicos sobre el uso de la
fuerza y de las armas de fuego por agentes de la ley de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), que establecen que, en cualquier caso, el uso letal de armas de fuego nicamente puede ocurrir cuando estrictamente inevitable para proteger la vida. Siempre que el uso de la fuerza y de las armas de fuego fuere inevitable, los agentes policiales debern: 1) minimizar el dao y las heridas y respetar y preservar la vida humana; 2) ejercitar contencin y actuar en proporcin a la seriedad del crimen y al
objetivo legtimo que se desea lograr; 3) asegurar que lo ms breve posible se le brinde atencin mdica a cualquier persona herida o afectada; 4) asegurar que los parientes o amigos ntimos de la persona herida o afectada sean notificados lo ms rpido posible.
Por consiguiente, los comandos de las policas militares y los jefes de las policas
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civiles deben implementar: 1) informe obligatorio sobre el uso de arma de fuego, donde los policas tendrn que describir detalladamente las circunstancias de las ocurrencias con vctimas fatales; 2) orientacin expresa de no utilizar un arma de fuego en operaciones de recobro, estadios de ftbol, huelgas y otros eventos con multitudes; 3) orientacin expresa para que en barreras policiales, cuando el vehculo no atienda a la orden de parar, bajo ninguna circunstancia se debiere tirar con arma de fuego que pueda herir al presunto infractor.
3.2.1.5. Reduccin del plantel permanente en las funciones administrativas
y de atender el telfono. Posiblemente, entre 25% y 30% de los policas no sale a la calle. La reduccin del plantel que ejerce funciones administrativas, utilizando policas inactivos y subcontratando otros servicios, aumentar el nmero de funcionarios disponibles para la actividad-fin. Con la misma perspectiva, se debe repensar la cesin del plantel permanente a los gabinetes del Poder Judicial, Legislativo y Ejecutivo. Se debe tambin transferir a los municipios la inspeccin del trnsito, cumpliendo la determinacin del Cdigo Nacional.
or la organizacin militar, las policas militares estatales dan excesiva prioridad a las estructuras burocrticas de los cuarteles. Suele suceder que policas militares realizan tareas de mesero, cocinero, peluquero, escribiente
3.2.2. Polica Civil: investigacin cientficamente orientada como principio y algunos cambios prioritarios
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s necesario rescatar e implementar el carcter tcnico de la investigacin. La tradicin autoritaria y arbitraria de la Polica Investigadora y Judicial estableci la violencia y la tortura como mtodos de investigacin. Esa
desviacin facilit que surgieran los informantes y estableci una relacin de promiscuidad entre la polica y la criminalidad. Los dichos gansos en portugus, o
X-9 cobraron importancia en la estructura de la Polica Civil, debido a la falta de preparacin tcnica y material para utilizar tcnicas nuevas de investigacin. Cuanto ms tcnica y ciencia en la investigacin, menos violencia. Hoy, si se promoviese una auditoria externa de las rutinas del trabajo policial en las jefaturas, no hay duda de que los resultados seran espeluznantes. La burocracia es de tal orden que, entre la denuncia, el parte de la ocurrencia y el inicio de la investigacin, se suele demorar un perodo absolutamente incompatible con la agilidad indispensable a las investigaciones. Los policas acaban impedidos de ejercer su competencia, tamao es el peso de la burocracia laberntica. La jefatura brasilera tpica parece la expresin ms elocuente de los aspectos improductivos y paralizantes de nuestra herencia colonial: para que un papel vuelva a tener valor, o sea, para que se convierta en documento, hay que someterlo al itinerario de varios endosos y revalidaciones notariales, que incluyen distintos turnos y movilizan a profesionales diferentes. Todo eso transcurre en ambientes fsicamente degradados, insalubres y hostiles, extensiones estticas de la crcel (todava instaladas en las jefaturas, en casi todo el pas), que absorbe todos los escasos recursos, casi todo el tiempo y la mayor parte de las preocupaciones de los jefes de polica. Los policas y el pblico se sienten ofendidos por el escenario decadente, traduccin sombra de la negligencia del gobierno, que, desafortunadamente, todava es la regla en la mayora de los estados brasileros. Nada ms propicio para que se instalen ciclos viciosos de todo tipo. Nada menos estimulante para un buen desempeo policial. Cmo mantener elevado el espritu, encendidas las energas y valorada la auto-estima, en jefaturas depredadas y sin ninguna preparacin, dominadas por la burocracia y acosadas por el convivir tenso con la crcel? La solucin emerge casi naturalmente de ese diagnstico: es necesario abolir todas las mediaciones burocrticas y transformar las jefaturas en plataformas de atencin inmediata, como las salas de emergencia de los buenos hospitales. Para
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poner en prctica el nuevo modelo, hay que empezar redefiniendo las rutinas. Revisadas, criticadas y redefinidas las rutinas, segn el principio de la economa, hay que invertir en informatizacin, sustituyendo libros y papel por una red virtual. Se deben desarrollar los softwares pertinentes y hay que instalar inmediatamente un Centro de Proceso de Datos, listo para interconectar todas las jefaturas de cada estado. Ser de suma importancia que las categoras criminales y el patrn de recoleccin de las informaciones sean uniformes en todo el territorio nacional. La informatizacin es mucho ms que cambiar mquinas de escribir por computadoras; se refiere a instaurar procedimientos giles de organizacin y poner a disposicin de informaciones; se refiere tambin a crear mecanismos rigurosos de seguimiento y control de la propia accin policial. Sobre todo, es la condicin para que se establezca una comunicacin permanente entre las unidades policiales y las bases de datos de las instituciones que pertenecen al campo de la seguridad pblica. En otras palabras, la informatizacin creativa y original de las jefaturas permitir que los gestores de seguridad pblica, desde la punta operativa al centro supervisor, sepan exactamente qu crmenes fueron cometidos, donde, cuando y cmo, en todo el estado. El geoproceso, mencionado anteriormente, ofrece el mapa digitalizado de los estados con el ambiente de inscripcin de los datos, de tal manera que se puede visualizar el desplazamiento de las manchas criminales, los cambios en sus dinmicas, las migraciones y las metamorfosis que son las respuestas de los perpetradores al combate represivo. Nombres, voces, imgenes, fotos, informaciones, sospechas, estilos de actuacin, impresiones digitales, un cabello: esos ingredientes cobran enorme relevancia y utilidad cuando interpretados a la luz de las informaciones almacenadas en bases de datos bien estructuradas, sea en las jefaturas informatizadas e interconectadas, sea en los distintos laboratorios de una Polica Tcnico-Cientfica renovada e integrada. Nada de eso ser factible mientras perduren las crceles en las jefaturas. Es menester extinguir las crceles y desplazar a los presos para Casas de Custodia, cuya construccin, consecuentemente, pasa la ser condicin indispensable para el xito de este programa de renovacin de la Polica Civil. La crcel en la jefatura constituye una ilegalidad con la que, desafortunadamente, el pas se ha acostumbrado. Como suele suceder en Brasil, se convive con una rutina ilegal, que se aprende a tolerar por inercia. Hay que redescubrir fuerzas y reanimar el coraje del
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ciudadano para resistir a la dicotoma legal-real que, seglarmente, deprecia nuestra auto-imagen. No puede persistir la idea de que Brasil es un lugar donde ciertas leyes no corren, sobre todo las que no interesan a los poderosos o a los poderes pblicos complacientes. Es hora de cambiar. Jefaturas con crcel son ilegales. El nuevo siglo merece apostar en el futuro. Las nuevas jefaturas informatizadas y desburocratizadas y sin crceles
materializarn rutinas nuevas, orientadas por el principio de la pronta respuesta al ciudadano. Ser inaugurado el modelo inteligente que interconectar virtualmente unidades policiales y sus respectivas bases de datos. Estas contarn tambin con algunas funciones no-policiales nuevas: recepcionistas (pasantes universitarios, supervisados en cada turno por un/a profesional) y administrador (reclutados y capacitados en la universidad). Mientras los(las) recepcionistas se dedicarn exclusivamente a atender al pblico, funcin para la que recibirn capacitacin especializada, el(la) administrador(a) se encargar de los equipamientos y de la manutencin del edificio, como un sndico. El resultado ser la mejora de la calidad de la atencin y de los servicios de manutencin, combinada a la liberacin de todo el tiempo de trabajo de los policas para cumplir las actividades-fin. La nueva jefatura ser tambin una plataforma de integracin interinstitucional, pues incluir espacios para la Defensora Pblica (que deber ampliarse a todos los estados de la Federacin), el Ministerio Pblico, asistentes sociales y el Juzgado Especial Criminal (JEC). La presencia del JEC representara un avance significativo, puesto que ms de 60% de las ocurrencias policiales se inscriben en la esfera de la Ley n 9.099, de 1996, que se refiere a los delitos de pequeo potencial ofensivo, justamente los que se pueden solucionar en los Juzgados Especiales. Una parcela considerable de la atencin a la poblacin en las jefaturas de los distritos no est relacionada a ocurrencias criminales. Sectores expresivos de la poblacin se dirigen a las jefaturas de polica para obtener ayuda en circunstancias de las ms diversas. Sin embargo, a pesar de su importancia social, la mala calidad de atencin dispensada a los ciudadanos es una constante en las unidades de las policas civiles. Es imperativo crear un Programa de Asistencia Social en las jefaturas de los distritos, ejecutado por profesionales especializados y especialmente capacitados, que no pertenezcan a la polica. Esa iniciativa, adems de mejorar la
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imagen de la institucin, contribuir para que los policas se dediquen a los casos efectivamente policiales. Adems de los cambios estructurales, administrativos y funcionales expuestos arriba, otros cambios son necesarios en las policas civiles para que se pueda implementar el Sistema nico de Seguridad Pblica y para perfeccionar sus actividades, a saber:
3.2.2.1. Desvincular los Departamentos de Trnsito y las policas civiles
Polica Civil y su direccin est compuesta por jefes de polica. Vincular ese organismo a las Secretaras Estatales de Transporte y no a las Secretaras de Seguridad Pblica, aumentar el plantel permanente disponible para la actividad-fin de la Polica Civil: la investigacin.
lgunos estados ya han desvinculado a los Departamentos de Trnsito (Detran) de las policas civiles. En el Estado de So Paulo, 90% del plantel permanente del Detran est integrado por empleados vinculados a la
3.2.2.2. Eliminar la caracterizacin de los vehculos para investigacin
medida que tiene como objetivo brindar condiciones a los policas para que lleven a cabo su actividad-fin, la investigacin.
o se puede establecer una investigacin eficiente con una flota de vehculos caracterizada como se fuese de la polica preventiva y callejera. Eliminar la caracterizacin de los vehculos de las policas civiles es una
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3.2.2.3. Modificar la direccin de la Polica Civil
el estado). Esa clase de funcionarios, a pesar de poder reunir jefes de polica experimentados y calificados, tambin tiene dos problemas que restringen la posibilidad de eleccin de los jefes de las policas: rene el menor nmero de jefes de polica en comparacin a las bandas inmediatamente inferiores, y agrupa a los profesionales mayores, que no siempre tienen el vigor y el conocimiento actualizado necesarios para enfrentar los problemas policiales de hoy. Adems de eso, a veces, la experiencia viene acompaada del convivir transigente con desviaciones de conducta, lo que dificulta ejercer con eficacia el comando policial. Las normas corrientes que rigen las policas civiles siguen una jerarqua for mal, que impide que los jefes de polica ms aptos puedan ejercer el cargo de jefe de la corporacin, pues la eleccin se tiene que restringir al diminuto universo de los jefes de polica que pertenecen a la banda superior. Esa restriccin ha causado problemas graves a los responsables por la eleccin de los jefes, adems de perpetuar personas, costumbres y problemas adentro de las policas civiles. Para solucionar el problema, es necesario estudiar alternativas legales que permitan nombrar jefes de polica de la banda inmediatamente inferior, puesto que as habra ms alternativas.
n de los problemas ms serios de las policas civiles es el hecho de que los cargos de jefes slo pueden ser ejercidos por jefes de polica de la clase superior, de la categora especial o similar (esta denominacin vara, segn
3.2.2.4. Reformular las Leyes Orgnicas de las policas estatales
o que las policas militares tienen de sobra, hace falta a las policas civiles. Las leyes orgnicas estatales de las policas civiles no establecen con el rigor necesario la disciplina y la jerarqua policiales, tampoco fijan instrumentos
giles que permitan aplicar penas a policas involucrados en infracciones leves o graves. La disciplina y la jerarqua son principios bsicos de la actividad policial, por
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eso hay que revisar con todo criterio las leyes orgnicas de las policas civiles.
3.3. Cuerpo de Bomberos y Defensa Civil
mejor ejecucin, una organizacin militar. Las actividades del Cuerpo de Bomberos son tpicamente civiles. En muchos municipios brasileros, son ejercidas por ciudadanos voluntarios, sin ninguna capacitacin policial o militar. Por ese motivo, el Cuerpo de Bomberos no debe estar vinculado a la Polica Militar, sino que a la Defensa Civil del estado. Adems, el Poder Pblico debe defender la implementacin de una poltica especfica que promueva, en el pas, la produccin de los equipamientos necesarios para combatir siniestros en funcin de los altos costos de importarlos. Por otro lado, es tambin necesario que se creen programas de capacitacin especficos para la Defensa Civil, en los que estn involucradas y participen las comunidades locales.
n por lo menos 17 estados de la Federacin, el Cuerpo de Bomberos est desvinculado de las policas militares. Las actividades inherentes a las tareas de combatir incendios y de la Defensa Civil no presuponen, para su
3.4. Autonoma de los organismos periciales
laudos producidos. Es fundamental para el Sistema nico de Seguridad Pblica que se pretende instituir que haya ms acercamiento entre esos organismos y las universidades, centros de pesquisas y el Poder Judicial. En la mayora de los estados, los organismos de peritaje se encuentran degradados, no disponen de equipamientos
a pericia es vital para la persecucin penal. Los Institutos de Criminalstica y los Institutos Mdico Legales deben ser constituidos y organizados de manera autnoma, de modo que neutralicen toda influencia sobre los
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modernos ni capacitacin especializada y estn alejados de la comunidad cientfica. Ellos deben, a corto plazo, estar organizados en su propia carrera.
3.4.1. Cambios en los organismos periciales
campo de la dicha polica tcnica o pericia permaneciese abandonado. Sin el trabajo de los peritos, la investigacin policial queda restricta a la recoleccin de declaraciones judiciales y al concurso de informantes, limita sus posibilidades y hace con que las indagatorias policiales de los sospechosos se conviertan en algo peligrosamente decisivo. En el tiempo de los hackers, de criminales organizados con armamentos potentes y equipamientos sofisticados, es indispensable proveer a la polica el apoyo cientfico y tcnico ms avanzado posible. El principio estructurante de un departamento de pericia competente es la descentralizacin con integracin sistmica. Para construirla, por prudencia, economa y realismo, se debe obedecer a un plan modular, de tal manera que los laboratorios nuevos se vayan incorporando, sucesivamente, de acuerdo con el desarrollo del proceso de implantacin y los resultados del impacto de la demanda sobre los servicios ofrecidos por las universidades que forman parte del convenio. La combinacin entre centralizacin de la gestin y descentralizacin de los servicios, movilizando inclusive unidades mviles, reitera, en el campo de la polica tcnica, la matriz que se debe aplicar en toda el rea de seguridad. Paralelamente, se debe empezar un proceso de valoracin del personal tcnico, por intermedio de la recalificacin profesional, elaboracin de un plan consistente y atractivo de cargos y salarios, racionalizacin del rgimen de trabajo y nuevo reclutamiento. Es urgente una reforma radical de la pericia, incluyendo convenios firmados con universidades e institutos de pesquisa, actualizacin tcnica permanente de los funcionarios y su valorizacin profesional, reclutamiento y formacin rigurosos, re-
a reforma institucional en la Polica Civil, por intermedio de la transformacin de cada una de sus unidades operativas y de la introduccin del nuevo modelo de gestin, ser insuficiente si todo el
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equipamiento y difusin capilar de los servicios, con descentralizacin de los laboratorios. Hay que exigir que se cumpla el deber policial de preservar el lugar del crimen y de utilizar mtodos tcnicamente avanzados de investigacin, para que las indagatorias dejen de ser importantes. De esa manera, las torturas tendern a dejar de ser la barbarie convertida en mtodo de trabajo y los resultados de las investigaciones sern mucho ms productivos.
3.4.2. Diagnstico general de las actividades de la pericia
E
crmenes;
n la mayora de los estados brasileros, los organismos responsables por la pericia tcnica tienen las siguientes deficiencias:
1) poco respeto por los procedimientos de preservacin de los lugares de los
2) las oficinas de los diversos institutos vinculados al rea estn, comnmente, diseminadas por los estados, en total aislamiento, sin coordinar ni integrar sus actividades; 3) cantidad de peritos criminales, legistas, papiloscopistas y personal de apoyo insuficientes para cumplir las atribuciones que corresponden a los Institutos, adems de desmotivados por la falta de concursos pblicos y por el envejecimiento del plantel de funcionarios; 4) dispersin de los datos necesarios para formar un registro criminal eficiente: impresiones digitales, fotografas, orden de arresto y datos biogrficos con apuntes criminales se encuentran (o mejor, se pierden) en archivos y lugares diferentes; 5) decenas de miles de laudos periciales esperan digitacin y derivacin a la autoridad solicitante, adems de enorme cantidad de solicitudes de pericias que se acumulan sin respuesta; 6) iniciativas aisladas, no sistematizadas, algunas excelentes, otras casi
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irresponsables, fijaron Oficinas, al azar, sin una planificacin global consistente y la debida inspeccin, para exmenes mdico-legales o de criminalstica, implantados por varios gobiernos municipales; 7) ausencia de criterios de gestin que consideren la integracin de las actividades, el control de la produccin (resultados logrados), la calidad de los servicios etc. 8) la demora en encaminar los laudos periciales a los organismos solicitantes tiene un impacto extraordinariamente negativo, que se refleja de forma inmediata sobre las actividades investigadoras y procesales, comprometiendo todo el sistema de seguridad y generando impunidad; 9) ausencia de procedimientos adecuados para retirar e identificar cadveres; 10) ausencia de procedimientos de seguridad orgnica, de control de acceso y de proteccin de las instalaciones y de las informaciones en las actuales sedes de los Institutos y en todas sus Oficinas; 11) miles de vehculos incautados se acumulan en condiciones precarias en las jefaturas, esperando el examen pericial y una destinacin adecuada; 12) enorme cantidad de sustancias entorpecedoras se acumula sin procedimientos adecuados para definir su destinacin y sin cuidados mnimos de seguridad; 13) miles de laudos periciales estn archivados en los edificios de los Institutos, esperando pasar a microfilmacin, sin una planificacin (cronograma, presupuesto, mtodos y metas) compatible con la magnitud del problema ni con sus implicaciones. No se lograr avanzar en la productividad de las investigaciones, por ms profunda que sea la revolucin institucional en el rea de la Polica Cientfica, mientras las prcticas policiales no se adapten a la nueva realidad, volviendo a respetar los fundamentos del trabajo de investigacin, cuyo punto decisivo es la preservacin del lugar del crimen. La preservacin tiene que convertirse en un principio sagrado de actuacin policial (el principio es vlido no solamente para la Polica Militar, pero tambin para las guardias municipales y el Cuerpo de Bomberos). Por este motivo, los responsables por las reas Integradas de Seguridad tendrn que
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ser advertidos, en reuniones convocadas por el coordinador del proceso de consolidacin de las reas, respecto a la extraordinaria importancia de preservar el lugar del crimen cuando se implante el proyecto de reforma de la Polica Cientfica. Adems de la preservacin aludida, ser imprescindible constituir equipos especializados en recoleccin de vestigios.
3.4.3. Propuestas para los organismos de pericia
L
destaque:
a reformulacin de los organismos periciales se har por etapas, tomando en cuenta la carencia humana y material, al igual que los costos involucrados. Entre las medidas que se adoptarn, algunas merecen
1) Adoptar, en conformidad con lo mencionado anteriormente, criterios harmnicos para preservar los lugares de los crmenes. La violacin de las rutinas establecidas deber ser punida administrativa y criminalmente, si posible; 2) regionalizar las actividades de Polica Cientfica o Pericia, tomando en cuenta la caracterstica del examen, la incidencia criminal y la ubicacin geogrfica del organismo solicitante, creando las Oficinas de Pericia (PP); 3) las Oficinas de Pericia concentrarn pericias mdico-legales y de criminalstica, y sern clasificadas en dos categoras: A y B. Las PP-A sern instaladas en los municipios ms populosos y estratgicos. Las Oficinas de tipo B efectuarn pericias de constatacin preliminar de sustancias entorpecedoras y de lugares de crimen y tendrn personal tcnico calificado y equipado con mquinas fotogrficas, material para recolectar digitales, secrecin (tipaje) y objetos pertinentes. Ambas oficinas estarn equipadas con Laboratorios Mviles Forenses (LMF), Laboratorios para Anlisis de entorpecedores, Laboratorio Fotogrfico, Pesquisa de Espermatozoides, Tipaje Sanguneo, Salas de Necropsias, Salas para Exmenes del Cuerpo del Delito y Rayos-X;
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4) los Laboratorios Mviles Forenses (LMF) son vehculos que proporcionan a los Peritos Criminales condiciones adecuadas para hacer pericias en sitios externos al laboratorio sede o a las dems Oficinas de Pericia. Los equipos que actuarn en los LMF estarn formados por un Perito Criminal, un Fotgrafo y un Papiloscopista; 5) las nuevas Jefaturas tendrn a su disposicin recursos computacionales y de comunicacin de datos para ejecutar las siguientes actividades: a) consulta en tiempo real a la base de datos; b) digitacin de los datos alfanumricos (biogrficos), que quedarn provisoriamente almacenados; c) transmisin de los datos al centro de proceso; 6) ese modelo tambin supone la identificacin de los acusados por DNA. El material ser archivado y quedar a disposicin para comparacin con el DNA de futuros sospechosos. La evolucin de ese sistema se dar por intermedio de la adquisicin de tecnologa que proporcione condiciones para pesquisa automtica en la base de datos; 7) eliminar el acervo acumulado de exmenes periciales al adoptar las siguientes providencias: a) las solicitudes de exmenes periciales para instruir procedimientos de la Ley n 9.099, de 1996, que cre los Juzgados Especiales, deben ser tratadas con prioridad; b) formar una comisin integrada por representantes de la Polica Civil, del Ministerio Pblico y del Poder Judicial, con el objetivo de presentar propuestas para eliminar los laudos periciales acumulados que, por motivo del tempo transcurrido, eventualmente ya no sean necesarios; 8) informatizar los organismos responsables por las actividades de polica tcnica, principalmente el proceso de elaboracin y control de las solicitudes de laudos. La informatizacin debe estar totalmente integrada al proyecto de la nueva Polica Civil y de la nueva Jefatura, y precedida por un relevamiento crtico y por la redefinicin modernizadora de sus rutinas; 9) firmar convenios entre los estados y los municipios interesados en implantar Oficinas de Polica Tcnica, siempre y cuando se respeten las condiciones previamente definidas; 10) integrar al nuevo Sistema de Identificacin Automatizado las Oficinas que realizan necropsias, eliminando los fraudes en la identificacin de cadveres y
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promoviendo un monitoreo crtico permanente de los registros civil y criminal; 11) se deber implantar un registro criminal estatal automatizado, que deber tener niveles de seguridad adecuados y reunir las distintas bases de datos que hoy, en general, se encuentran dispersas, incluyendo, como mnimo, fotografa actualizada para cada arresto o acusacin, las impresiones digitales, la firma, datos de calificacin, orden de arresto, cuando haya, antecedentes criminales y DNA; 12) microfilmacin y digitalizacin de todo el acervo de laudos periciales producidos. Los laudos producidos despus que los servicios hayan sido informatizados ya estarn disponibles en medio digital. Esta medida, juntamente con la digitalizacin de los Partes de Ocurrencias, facilitar la pesquisa y contribuir de manera decisiva para eliminar fraudes con dichos documentos; 13) adquirir equipamiento propio para recolectar proyectiles de armas largas. La falta de dicho equipamiento impone, muchas veces, que cientos de armas de la Polica Militar y de la Polica Civil queden incautadas en los Institutos de Criminalstica, esperando pasar por la pericia.
3.5. Creacin de organismo coordinador de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica
estatales, principalmente en lo que respecta a la accin autoritaria y a la estructura de los sectores de Polica Poltica. La transicin democrtica, adems de no haber forjado un nuevo modelo de Polica, no estableci una Poltica Nacional de Seguridad Pblica inspirada en las ideas del Estado Democrtico de Derecho. La creacin, en mbito federal, de un organismo coordinador de seguridad pblica tiene como objetivo formular, coordinar, hacer el seguimiento y ejecutar la Poltica Nacional de Seguridad Pblica, como eslabn nacional del Sistema nico de
n el ltimo perodo de dictadura haba una poltica nacional de seguridad pblica que se basaba en la doctrina de seguridad nacional. El Ejecutivo Federal empez a coordinar y a intervenir directamente en las policas
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Seguridad Pblica. Ese organismo deber ser la Secretara Nacional de Seguridad Pblica vinculada al Ministerio de Justicia, y que deber contar con un presupuesto compatible con las atribuciones del organismo coordinador de la Poltica Nacional de Seguridad Pblica. Para que ese modelo articulado y unificado logre un resultado prctico en mbito nacional, es fundamental que dos organismos trabajen articulados e integrados a la Secretara Nacional de Seguridad Pblica: la Polica Federal y la Secretara Nacional Anti-Drogas. Los objetivos generales del organismo sern: 1) dar prioridad a la actuacin de la Polica Federal en combatir el crimen organizado por intermedio de convenios con los departamentos de narcticos y otros organismos especializados de las policas estatales, tales como aquellos destinados al robo de cargas, evasin fiscal y contrabando de armas; 2) crear la Base de Datos Nacional sobre Seguridad Pblica, ya que no existen datos confiables, en mbito nacional, sobre las policas y el crimen. El Gobierno Federal no tiene el nmero exacto del total del plantel de las policas estatales. No hay planificacin sobre como se organizan y se articulan los comandos del crimen organizado en los estados. Una Base de Datos Nacional sobre Seguridad Pblica es vital para cualquier poltica articulada de mbito nacional que se quiera crear, notadamente para integrar las acciones policiales y para ubicar los focos de ocurrencia de crmenes; 3) aumentar el plantel permanente de la Polica Federal, ya que este no supera 8 mil policas. Es prcticamente imposible desempear una actuacin articulada en los estados, inspeccionar las fronteras, los puertos, los aeropuertos, y combatir el crimen organizado y el narcotrfico con ese plantel permanente; 4) crear el Centro de Asuntos Internos de la Polica Federal, con autonoma e independencia, vinculado directamente al Gabinete del Ministro de Justicia, con autonoma e independencia para recibir, hacer el monitoreo y el seguimiento e investigar denuncias sobre actos delictuosos o irregulares cometidos por policas federales;
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5) reformular el Fondo Nacional de Seguridad Pblica. La Ley n 10.201, de 14 de febrero de 2001, instituy el Fondo Nacional de Seguridad Pblica, unidad gestora de recursos destinados a apoyar proyectos bajo la responsabilidad de los Gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, en el rea de seguridad pblica, y de los Municipios, donde haya guardias municipales. Un ejemplo de que se pueden integrar los recursos para mantener un Sistema nico de Seguridad Pblica es el sector de salud. El Sistema nico de Salud (SUS) garantiza recursos federales para los estados y municipios. En el caso especfico de la Polica Federal, es urgente hacer un diagnstico institucional minucioso que evale, entre otros aspectos, las carencias materiales y de personal, y las relaciones que esta mantiene con organizaciones del mismo tipo en otros pases. Es necesario concebir formas de perfeccionar los intercambios que ya existen y mecanismos de evaluacin y control. Es tambin indispensable analizar sus diferentes competencias constitucionales.
4. Reformas sustantivas en la esfera municipal: seguridad pblica en el Municipio la Guardia Municipal
interconexiones perversas con procesos sociales determinados dado que esos pasos no se distinguen de las etapas de trabajo de agentes convencionales de seguridad pblica estadual. El primer problema radica en la construccin de instrumentos operativos. De qu sirve identificar fenmenos y delimitar focos de accin si faltan recursos para realizar estas actividades? Esta falta tambin produce efectos en el mbito del diagnstico y la formulacin. Esta deficiencia puede ser, sin embargo, fcilmente compensada con competencias y recursos ya instalados en otros sectores institucionales. La falta de instr umentos operativos es la base de las dificultades ms
l primer problema para la definicin de una poltica de seguridad municipal no radica realmente en la identificacin de dinmicas criminales y en las formas de violencia, o en el anlisis de su gnesis y sus
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urgentes e inmediatas. En los municipios el nico instrumento especficamente orientado hacia la seguridad actualmente son las guardias municipales- cuando existen. Hoy en da, muchas guardias no tienen metas claras y compartidas, no actan de acuerdo con patrones comunes, no forman una identidad institucional que podra ser la base de una autoestima colectiva alta, ni tampoco han sido objeto de cuestionamientos o blanco de propuestas reformadoras. Muchas guardias ni cuentan con organigramas bien hechos, transparentes, relacionados a una dinmica de flujos racionalizados apoyado por un regimiento disciplinario moderno y funcional. Varias no tienen jerarquas, cadenas de comando o gestin adecuada de informaciones. Muchas carecen los fundamentos mnimos para que la organizacin merezca ese nombre y se gobierne por los principios de planificacin que presuponen diagnsticos consistentes y evaluaciones regulares. No existe control interno o externo, ni transparencia, ni mecanismos de legitimacin/confiabilidad/eficiencia. No existen evaluaciones de rutinas o alistamiento, formacin y recalificacin orientadas por finalidades pblicas e identidad profesional reconocida. El acceso a la tecnologa de la informacin y comunicacin es, frecuentemente, precaria y contingente. Los equipos y la preparacin fsica son precarios. No existen, en muchos casos, smbolos distintivos, rituales propios, un lenguaje particular o una metodologa de comunicacin con la sociedad. Los regmenes de trabajo de los guardias de varios municipios no estn padronizados y no existe uniformizacin o un plan de vestuario o de acceso al armamento- acceso que, de hecho, puede ocasionar una tragedia en cualquier momento, dado que generalmente no est condicionado a entrenamiento profesional adecuado. Como no existe la institucin en el amplio sentido de la palabra, no es de extraar que no exista una relacin sistemtica en esa mezcla difusa y confusa- respecto de los valiosos y competentes funcionarios - con las fuerzas estatales de la seguridad pblica. En conclusin, falta prcticamente todo, en la mayora de las guardias municipales. Pero, por encima de todo, falta una poltica que las transforme en protagonistas de seguridad municipal y les otorgue un perfil, una identidad institucional, un horizonte de accin, un conjunto de funciones y especialmente que les establezca metas claras, pblicamente reconocidas
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4.1. Modificaciones en las guardias municipales
l modelo aconsejable para la Guardia Municipal debe incluir los siguientes ejes:
1) Las guardias municipales sern las gestoras y operadoras de la seguridad
pblica en la esfera municipal. Sern los profesionales habilitados para comprender la complejidad pluridimensional de la problemtica de la seguridad pblica y para actuar de acuerdo con esta compresin, desempendose, por lo tanto, como solucionadores de problemas. Esta sensibilidad presupone competencias multiples, tales como: a) capacidad para diagnosticar situaciones-problema, identificando causas inmediatas y remotas; b) aptitud para producir diagnsticos mediante la recoleccin de los datos pertinentes, de naturaleza diversa, y el ejercicio del dialogo (que exige competencia para la comunicacin) sensible respecto de la relativizacin contextualizadora, que deriva de un distanciamiento analtico capaz de percibir intereses, motivaciones, valores, estigmas e prejuicios en juego; c) competencia para formular, interactivamente, estrategias de solucin, en mltiples esferas, que involucra la capacidad de movilizar recursos multisectoriales apropiados (policiales, sociales, econmicos, polticos y culturales o simblicos) y aptitud para negociar su implementacin; 2) atribuirle a los guardias esas funciones exige movilidad permanente en la ciudad, repetida en intervalos regulares, para que su presencia inhiba el crimen y la violencia y le brinde acceso a los problemas vividos en las comunidades, en los barrios y comunidades, a travs del dialogo cotidiano; 3) la circulacin constante debe acompaarse por la utilizacin de tecnologa liviana y gil para comunicacin con la central de monitoreo de la Guardia, integrada al ncleo de despacho de la Polica Militar. El nfasis en el entrenamiento en artes marciales presenta muchas ventajas prcticas y culturales, al ayudar a incorporar en la corporacin el compromiso con la paz y el uso medido de la fuerza, siempre de acuerdo con el respeto por los derechos civiles y humanos; 4) la metodologa prioritaria, aunque no exclusiva, ser la mediacin de
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conflictos; 5) este conjunto de atributos y papeles implica una relativa autonoma del trabajo en la punta; la valorizacin y la responsabilizacin del profesional subalterno; y la descentralizacin de la estructura de toma de decisiones operativas, sin detrimento de la integracin sistemtica, a partir de una plataforma gerencial orientada hacia la planificacin y la evaluacin sistemtica, base para el monitoreo correctivo permanente; 6) la Guardia dispondr de un ncleo de recoleccin, organizacin, procesamiento, anlisis y difusin de datos, que adoptar la metodologa de geoprocesamiento; 7) el ncleo de gestin de informacin estar vinculado a una r utina de planificacin y evaluacin participativa, involucrando a todas las unidades, similar al CompStat estadounidense (computerized statistics Estadsticas computarizadas: sistema informatizado de geoprocesamiento de datos criminales, vinculado a un modelo participativo y riguroso de gestin, basado en la combinacin entre la planificacin colectiva y el monitoreo permanente); 8) el control deber ser supracorporativo, involucrando representantes de varias instituciones y miembros de la propia Guardia, por turnos, para evitar estigmas o problemas la promocin de sus carreras 9) el control externo ser ejercido por un Centro de Asuntos Internos independiente, con poder investigativo propio, y por consejos comunitarios, que tambin sern consultados en el proceso de planificacin y evaluacin; 10) al margen del control, ser importante enfatizar otras formas de induccin positiva, por el reconocimiento de xitos y de comportamientos ejemplares, a travs de los mismos mecanismos de seguimiento crtico (especialmente los externos); 11)el alistamiento ser rgido respecto de los aspectos tcnicos, psicolgicos y tico sociales. Se estimular la incorporacin de mujeres y de representantes de minoras. La posibilidad de adoptar un sistema de cuotas ser discutida con la sociedad, especialmente con las entidades representativas de mujeres y de minoras; 12) la formacin ser un proceso permanente y multidisciplinario, impartido
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por universidades y Organizaciones No Gubernamentales especializadas en los temas pertinentes, con nfasis en la mediacin de conflictos, en los derechos humanos, en los derechos civiles, en la crtica a la misoginia, al racismo, a la homofobia, a la defensa del Estatuto del Nio y del Adolescentes (ECA), en la especificidad de la problemtica que involucra a la juventud, a las drogas y las armas, y a los temas relacionados a la violencia domestica, a la violencia contra las mujeres (incluyendo el estudio del ciclo de violencia domstica) y contra los nios. Al margen de las materias tcnicas, policiales y legales, se adjudicar especial importancia a las artes marciales y al estudio prctico y terico del gradiente del uso de la fuerza. Las disciplinas incluirn introducciones a la sociologa, historia, antropologa, psicologa, comunicacin, computacin, portugus/ redaccin/ retrica oral, teatro y derecho. El estudio de casos nacionales e internacionales ser el mtodo didctico prioritario, con seminarios, debates y simulaciones; 13) los mecanismos de comunicacin interna y externa tendrn atencin especial; 14) la identidad institucional se apoyar en una jerarqua basada en el mrito, suficientemente rigurosa como para brindar apoyo a la disciplina indispensable de una organizacin que cela por el orden pblico ciudadano y democrtico. Por otro lado la movilidad ascendente ser limitada en virtud de la naturaleza meritocrtica de la jerarqua; 15) existir una estructura de apoyo psicolgico permanente y los guardias que se involucren en conflictos graves sern suspendidos de las tareas visibles por un perodo de dos meses, para seguimiento psicolgico intensivo y se prioritizarn actividades relacionadas a la calificacin profesional. Al margen de la salud mental, la salud fsica tambin merecer atencin constante, orientadas ambas hacia la prevencin de la drogadiccin y alcoholismo; 16) el plan de cargos y salarios ser compatible con las ambiciones del proyecto y el rgimen de trabajo ser horario corrido de ocho horas. No ser permitido tener un segundo empleo, posibilitando as un buen nivel de salarios y pago de horas extra, si fuera el caso; 17) se crearn Centros de Referencia donde la Guardia y las entidades de la
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sociedad civil participarn de la formulacin de agendas comunes sobre problemas, identificarn prioridades, establecern puntos de intervencin y evaluarn resultados 18) la articulacin con la Polica Militar (y tambin con la Polica Civil) ser de suma importancia. La interaccin con las Secretarias de Justicia y Seguridad de los Estados ser indispensable, guiada por la prctica suprapartidaria, orientada hacia el inters pblico; 19) la creacin de una red con la seguridad privada (si fuera reconocida y aprobada por una fiscalizacin rigurosa y por una reglamentacin que imponga transparencia y entrenamiento de los profesionales en las agencias de seguridad pblica; garantizando el acceso a la informacin sobre la ubicacin, actuacin y caractersticas) en pro de la maximizacin de los recursos y del potencial de accin de la seguridad pblica, invirtiendo el cuadro actual; 20) los cambios estructurales aqu delineados deben constituirse en las bases para la concesin de poder policial a las guardias municipales. .
5. Un nuevo marco legal para el setor de seguridad pblica en Brasil: cambios constitucionales relativos a las agencias policiales
por medio de las guardias municipales, tiene el objetivo de crear un nuevo modelo de polica para el pas. Estos cambios prcticos dependen, bsicamente, de la voluntad poltica de los gobernantes. El Sistema nico de Seguridad Pblica pondr ms policas en las calles, mejorando p r e s t a d o . la calidad y la eficiencia del servicio pblico A l
l actual modelo dualizado de la polica, con instituciones policiales de ciclo
incompleto, est acabado. La creacin de un Sistema nico de Seguridad Pblica en los estados y en la Unin, con interfase con los municipios
garantizar salarios compatibles con la importancia de la funcin policial, tendremos profesionales ms motivados, ya que no ser necesario realizar trabajos fuera del horario para complementar el salario. La optimizacin de recursos propiciar una
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mejora del aparato policial con innovaciones tecnolgicas e inversiones. Con el Sistema nico de Seguridad Pblica estaremos creando las condiciones necesarias para finalizar la rivalidad histrica entre la polica militar y civil. Los cambios ms profundos en la seguridad pblica, que marcarn el fin del modelo de polica creado en los perodos autoritarios, deben incluir el establecimiento de un nuevo marco legal para el sector de seguridad. El Sistema nico de Seguridad Pblica debe tener el objetivo de crear paulatinamente una o varias policas estatales de ciclo completo, con competencias territoriales especficas y delimitadas. Los cambios prcticos implementados dentro del mbito del gobierno federal, estatal y municipal propiciarn, a mediano y largo plazo, los cambios constitucionales necesarios para el surgimiento de un nuevo marco legal que ser la base de la polica en la democracia. Las policas estatales de ciclo completo, fruto de un nuevo marco constitucional, se basan en el Sistema nico de Seguridad Publica, puesto en prctica por los gobiernos estatales y el federal, y sus interfaces con los municipios. Es fundamental que el nuevo modelo institucional est subordinado al poder civil, en la figura del Secretario de Seguridad Pblica del Estado. Los cambios constitucionales del nuevo modelo de la polica estatal de ciclo completo son los siguientes: 1) fin de los tribunales y auditorias militares estatales: si juzgados, los policas estarn sometidos a la Justicia Comn de los estados. La prdida de la funcin pblica de los funcionarios policiales ser competencia exclusiva de los gobernadores de los estados; 2) Ley Orgnica nica para la polica estatal: si se creara una o ms policas estatales, ser necesario establecer una Ley Orgnica comn que reglamente la disciplina y la jerarqua policial; 3) desvinculacin entre la polica militar reserva- y el Ejrcito: la polica militar estatal estar subordinada a los gobernadores de los estados y no al Comando de Operaciones Terrestres del Ejrcito. Con este fin, es necesario suprimir el concepto fuerza auxiliar y reserva del Ejrcito, presente en el Art. 144 de la Constitucin Federal; 4) investigacin preliminar sin acusacin: al margen de la nomenclatura de
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la investigacin preliminar de competencia del sector de investigacin de la nueva polica (indagatorias, informes circunstanciados de la investigacin), es fundamental terminar con el poder inquisitorial de la polica expresado por la acusacin de las personas. La fase preliminar del procedimiento acusatorio, de responsabilidad de la polica, es ms eficiente y menos burocratizada sin la formalizacin de la acusacin. Al margen de improductiva, puede ir en contra de los derechos de las personas y amenazar el principio de la presuncin de la inocencia; 5) salario bsico nacional para la polica: la diferencia salarial existente entre el bsico y los salarios superiores puede ser pronunciada en la polica estatal de ciclo completo. Abordar el abismo existente entre el salario ms bajo y el ms alto es un objetivo de poltica pblica en el rea de seguridad pblica. La disparidad salarial dentro de la polica ha sido uno de los factores determinantes para el desencadenamiento de la indisciplina. Por eso, es importante establecer un salario bsico nacional, dado que las actividades de seguridad son exclusivas del Estado. El lmite mximo deber considerar las especificidades regionales. 6) entes de pericia autnomos: mdicos legistas, peritos criminales y otras carreras tcnico cientficas no formarn parte de la carrera policial, constituyendo un cuerpo funcional propio; 7) Centros de Asuntos Internos de la Polica autnomos e independientes, con poder constitucional de fiscalizacin, investigacin y auditoria: la actividad policial seguir bajo el control externo del Ministerio Pblico y bajo la fiscalizacin de los Centros de Asuntos Internos de la Polica, que debern investigar eventuales infracciones de policas y promovern auditorias del funcionamiento del organismo policial, otorgndole mayor transparencia a ese sector de la Administracin Pblica. Los Centros de Asuntos Internos son el canal institucional de la poblacin y se desempearn como el vnculo permanente de control social de la polica. El Sistema nico de Seguridad Pblica, como hemos visto, tendr el objetivo de crear paulatinamente una o varias policas estatales de ciclo completo. O sea: el Sistema propuesto se caracteriza por la flexibilidad en el abordaje de los cambios en las instituciones policiales al establecer la hiptesis de la existencia de una o ms de
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una polica estatal de ciclo completo. Por eso, nos parece ms apropiado, para el xito de la implementacin del nuevo Sistema, que s desconstitucionalice el tema seguridad pblica, ya que, as, los estados tendrn libertad institucional y legal para organizar su(s) polica(s), de la manera que mejor les convenga. Esta posibilidad refuerza el principio federal, rescatando, para los estados federales, la autonoma de la voluntad poltica indispensable para definir soberanamente cmo organizar sus instituciones policiales. Al margen de reforzar el principio federal, perfeccionando la relacin con la Unin, la desconstitucionalizacin le permite a los Estados adaptar las instituciones policiales a sus necesidades locales y regionales, ampliando significativamente las posibilidades de diferentes arreglos organizativos para la polica. Sin embargo, para mantener el principio del ciclo completo de la actividad policial, con competencias territoriales especficas y delimitadas o sea, el ejercicio de todas las atribuciones inherentes a las funciones judiciales, de investigacin, y las funciones ostensivo preventivas, por una o ms de una polica-, es imprescindible su explicitacin en el texto constitucional, para que exista una unidad orgnica y funcional mnima entre todas las instituciones policiales creadas en el pas. En resumen, se propone ante el Congreso Nacional que se incluya en la Constitucin la exigencia de que todas las instituciones policiales se organicen como policas de ciclo completo. Tambin se propone, por medio de la desconstitucionalizacin que se transfiera a los estados el derecho de legislar sobre sus policas, resguardando el respeto al principio de ciclo completo. Sin embargo, mientras estos cambios no ocurran, es urgente la creacin de un Sistema nico en cuyo mbito se instalar la dinmica de la integracin progresiva, compatible con los marcos legales vigentes.
6. El procedimiento acusatorio: la indagatoria policial y el Ministerio Pblico
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6.1. Introduccin: diagnstico sobre la indagatoria y el fin de la acusacin
procedimiento de naturaleza administrativa, la indagatoria busca investigar la existencia de una infraccin penal y su autora, para que el titular de la accin penal disponga de elementos que le autoricen a instaurarla. Sin embargo, el sistema adoptado no privilegia el trabajo de anlisis pericial, ni la investigacin penal, representando el dominio del poder y de la fuerza sobre la razn, utilizando, muchas veces mtodos violentos e ilegales para investigar los delitos. A pesar de que las pruebas obtenidas en la fase de averiguacin deban repetirse en la fase judicial, bajo el principio de lo contradictorio, algunas se vuelven definitivas, como las destinadas a certificar la existencia material del delito. Esas pruebas pre constituidas le dan a la Polica Civil poder desmedido, dado que su elaboracin no cuenta con la presencia del representante del Ministerio Pblico y del abogado de la defensa. Por otro lado, la acusacin produce daos irreparables a los ciudadanos, que tendrn en contra el prejuicio estampado en hojas corridas, inclusive ante el eventual pronunciamiento posterior de su inocencia, transformando la indagatoria policial, muchas veces, en una fuente generadora de corrupcin y violencia, haciendo que los sospechosos, vctimas y testigos se transformen en rehenes de malos policas.
Por otro lado, existe un abismo entre la comunicacin del delito y el procedimiento acusatorio. La absoluta mayora de los partes policiales de delitos no se transfor man en indagatorias policiales, y las pocas indagatorias instauradas no formalizan denuncias del Ministerio Pblico. Un ejemplo claro es el Estado de So Paulo, con un plantel de 36 mil policas efectivos en la Polica Civil. En 1999, se registraron, en la capital paulista 523.396 partes policiales de delitos, 73% de los cuales eran delitos de naturaleza patrimonial. Tomando esos partes como base, se abrieron, apenas, 84.519 indagatorias policas (cerca del 16% del total), y el Ministerio Pblico formaliz 25.301 denuncias instauradas por esas indagatorias, de las cuales 12.102 fueron iniciadas por autos de prisin en flagrante en que la actividad investigatria fue prcticamente inexistente. La productividad de la polica judicial de la Polica Civil ms grande
n el modelo acusatorio adoptado por el proceso penal brasileo, el procedimiento acusatorio de la persecucin penal comienza con la investigacin criminal, realizada por la polica judicial. Como
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del pas no super, en ese aspecto, el 3% de los hechos registrados. La situacin no es diferente en otras unidades federales. En algunas, se adoptan procedimientos investigatrios no
denominados o la Verificacin de la Procedencia de la Informacin (VPIs), que, archivada, impide la instauracin de indagatorias policiales.
Existen an otras prcticas que contribuyen al cuadro de ineficiencia investigatria: el Ministerio Pblico no tiene acceso a los registros de los partes de los delitos, no ejerciendo as el control externo de las investigaciones policiales; los comisarios no presiden las indagatorias policiales, que, por lo general, son realizados por notarios de la polica; el Ministerio Pblico y el Poder Judicial no establecen plazos para la conclusin de las indagatorias; las acusaciones no son sometidas a la apreciacin del Ministerio Pblico. La principal consecuencia de la ineficiencia estructural de la indagatoria policial, es que el Ministerio Pblico deja de obtener los elementos necesarios para formarse una idea sobre la accin procedimiento acusatorio. penal pblica, perjudicando a todo el sistema del
6.2. El control externo de la actividad policial
sido utilizada de forma subsidiaria por el Ministerio Pblico de los Estados. El control externo de la actividad policial solamente ser eficaz cuando el Ministerio Pblico lo ejerza a travs del establecimiento, por ley, de directrices generales y especficas para la conduccin de los trabajos y las actividades de ambas policas, especialmente los de la civil. Las directrices generales definirn los grandes vectores de la instruccin preliminar, de acuerdo con los parmetros de la poltica penal trazados por el Ministerio Pblico. En muchos pases, las investigaciones preliminares son realizadas por la polica en estrecha colaboracin con el Ministerio Pblico. Los policas de investigacin
l control externo de la actividad policial no est suficientemente reglamentado por la Ley Complementaria n 75, de 1993, que versa sobre la organizacin y los atributos del Ministerio Pblico de la Unin y que ha
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estn directamente vinculados al Ministerio Pblico, a diferencia de lo que ocurre en el Brasil, en donde, de acuerdo con el Cdigo de Proceso Penal, la polica se remite al Poder Judicial. La investigacin no puede ser tratada como un fin en s misma. Es entendida como un instrumento destinado a servir de base para abrir un proceso penal contra alguien. Es verdad que las legislaciones ms modernas han tratado de acercar la polica del Ministerio Pblico, inclusive porque este es el destinatario del trabajo de la polica, o sea, el trabajo de investigacin realizado por la autoridad policial tiene la finalidad principal de servir de base para la formacin del convencimiento delictivo del titular da accin penal. No se busca la subordinacin administrativa de la polica al Ministerio Pblico. Este, como nico titular de la accin penal pblica, ejerce la supervisin de la investigacin penal. La polica continuar subordinada administrativamente al Poder Ejecutivo, supeditando su trabajo a la supervisin del Ministerio Pblico. Lo que se busca es establecer una mayor aproximacin entre la polica y el destinatario de su trabajo, optimizando la tarea investigatoria y brindndole al procedimiento un sentido de utilidad, ya que sern concentrados los recursos materiales y humanos en la bsqueda de los elementos juzgados necesarios para la instauracin del procedimiento acusatorio en Juicio.
Las investigaciones penales deben remitirse al Ministerio Pblico, inclusive si contienen representacin por la prctica de medidas especiales y urgentes, que en su mayora son prisiones temporarias, ya condicionadas a su manifestacin. Se pierde as, el sentido prctico al enviar esas investigaciones al Poder Judicial, ya que deberan ser enviadas directamente al Ministerio Pblico, que las llevar a Juicio como manifestacin de la pretensin del titular de la accin penal, y no como simple representacin de la autoridad policial. La jurisdiccin mantiene su posicin de inercia e imparcialidad, tpicas del sistema acusatorio, y es llamada en su rol de garantizadora de las prerrogativas constitucionales.
Actividades suplementarias como la comunicacin inmediata al Ministerio Pblico de delitos ms graves colocarn a la actividad policial al alcance del control social. En la actual sistemtica de la persecucin penal, el seguimiento de las
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investigaciones por parte del Ministerio Pblico es necesario para asegurar el respeto de los derechos fundamentales del ciudadano.
6.3. Investigacin penal e investigacin sumaria
a indagatoria policial ha demostrado ser un instrumento arcaico y obsoleto para la investigacin penal, un instrumento burocratizado que no garantiza la eficacia en el descubrimiento de los delitos y de los elementos para
establecer una accin penal. Reemplazar el actual modelo por otro, simplificado, desburocratizado y gil, capaz de recoger los elementos necesarios para la apertura de un proceso penal con rapidez y eficacia es una imposicin del momento histrico. Debe adoptarse la denominacin Investigacin Penal porque la titularidad de la
atribucin investigatoria no es exclusiva de la polica. En lo que concierne a las infracciones penales de menor potencial ofensivo, de competencia de los Juzgados Penales Especiales, ya existe el trmino circunstanciado previsto en la Ley n 9.099, de 1995.
En los dems casos deber adoptarse la Investigacin Sumaria, instaurada de oficio por la autoridad policial, que consta de un expediente munido de los elementos mnimos de la prueba, necesarios para que el Ministerio Pblico forme su opinin, ya sea para promover una accin penal, o para solicitar el archivo. Lo que la diferencia de la actual Indagatoria Policial es que las pruebas sern recogidas por la polica en el propio local del hecho: en vez de que la polica solicite una audiencia para interrogar el testigo en la comisara, se lo someter a un interrogatorio informal en su domicilio, en su local de trabajo o donde fuere que se encuentre. Se debe realizar un resumen de las informaciones brindadas e inclusive se puede utilizar un grabador para registrar las declaraciones.
Posteriormente, todas las pruebas sern recogidas en un Informe Circunstanciado, con las pruebas periciales, las investigaciones etc., y las eventuales grabaciones realizadas, sin acusacin, y se remite al Ministerio Pblico, en un plazo de 10 das.
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La Investigacin Penal, con testimonios por trmino, ser realizada en los casos ms complejos, mediante solicitud del representante del Ministerio Pblico, siempre que este no pueda formar una opinin delictiva con los elementos aportados por la investigacin sumaria. Estas medidas brindarn una sensible racionalizacin del trabajo policial, evitndose la investigacin en aquellos casos en que, en la prctica no hay nada que investigar (en el sentido de indagar), independientemente de la gravedad del delito. De esta manera, el homicidio realizado en el bar de la esquina, por autor conocido y en circunstancias evidentes, puede ser objeto de Investigacin Sumaria, con el beneficio de la celeridad y rapidez, con la produccin de la prueba testimonial ya realizada en juicio. Ese cambio simple valorizar el trabajo de la polica, al margen de aliviar a los agentes policiales que tendrn ms tiempo para dedicarle al complejo e importante trabajo de identificar a los responsables de delitos de autora no determinada, al margen de investigar acciones de pandillas y del crimen organizado. En poco tiempo, el procedimiento acusatorio ganar nuevas caractersticas, con resultados prcticos en las investigaciones y en las acciones penales.
7. Violencia domstica y de gnero
7.1. Introduccin
rasil ha sido prdigo al participar en convenciones y al firmar tratados a favor de los derechos humanos y en pro de la reduccin de la violencia domstica y de gnero. Sin embargo no ha demostrado el mismo vigor
cuando se trata de implementar plataformas de accin de convenciones de las cuales es signatario. Una de las razones por las cuales existe esta falta de sintona es la dificultad de lidiar con los aspectos prcticos de la ejecucin de proyectos y de traducir lo que todava hoy son slogans y principios abstractos en acciones racionales
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y eficaces. Existe una cierta unanimidad entre los que lidian con la violencia intra familiar sobre la necesidad de ampliar y calificar los servicios de atencin a las vctimas. Sabemos que existe un gran nmero de mujeres, nios, adolescentes y personas de tercera edad agredidas y que la cantidad y calidad de la atencin dista de ser satisfactoria. Sin embargo, no hay consenso respecto de lo que deberan ser esos servicios y de cmo deberan funcionar. Tampoco sabemos cmo evaluarlos. El resultado de todo esto, especialmente en lo que concierne a la violencia contra la mujer, es que, a pesar de un sin nmero de esfuerzos realizados para prevenir la violencia y ofrecer apoyo a las vctimas, no existe informacin confiable sobre el impacto de las iniciativas implementadas hasta la fecha. No sabemos qu funciona y qu no. Dado que no existen datos consistentes sobre esa modalidad de violencia, ni siquiera se sabe si los ndices estn aumentando, diminuyendo o si permanecen estables. La experiencia internacional muestra que una iniciativa aislada no puede hacerle frente a la violencia intra familiar. Se trata de un problema sumamente complejo, resultado de una conjuncin de factores sociales, culturales y psicolgicos, capaces de generar una gama de consecuencias igualmente complejas y diversificadas. Solo a travs de la articulacin de la polica, las unidades de atencin, la justicia y las redes sociales de apoyo se gana capacidad de accin y se amplifican los efectos de sus respectivas intervenciones. Es necesario, entonces, desarrollar mecanismos para viabilizar la comunicacin y la integ racin orgnica de las diversas agencias involucradas en la atencin directa e indirecta, de vctimas y agresores. Con este objetivo, se desarrollar el Programa Nacional de Prevencin y Reduccin de la Violencia Domstica y de Gnero, que, al margen de incorporar las conquistas representadas por los movimientos sociales y por los programas gubernamentales que lo antecedieron, tiene el objetivo de avanzar en la consolidacin de una planificacin racional para la adopcin de polticas eficientes.
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7.2. Bases del Programa
a violencia domstica es un fenmeno generalizado, que afecta particularmente a las mujeres, nios, adolescentes y personas de tercera edad, arriesga la vida y la integridad de miles de personas, genera enor mes
prdidas econmicas y acarrea graves problemas sociales. Es, al mismo tiempo, un problema de salud y de seguridad pblica, y a pesar de que tiene lugar en el mbito de la vida privada, es, un problema de todos. Como tal, debe enfrentarse en forma conjunta por el Estado y por las organizaciones de la sociedad civil. No se puede seguir echndole la responsabilidad exclusivamente sobre los hombros de las propias vctimas. Las causas y los efectos de la violencia domstica son complejos y variados. Por eso, las vctimas presentan mltiples demandas durante el proceso en el que tratan de liberarse de la situacin de violencia, exigiendo atencin continua y diversificada. Debemos aclarar que conflicto conyugal y violencia conyugal, o domstica, contra la mujer, no es lo mismo. La violencia que mutila a las mujeres (fsica y psicolgicamente), que las degrada y que las somete, destruyndolas fsica y psicolgicamente, es motivada por el deseo del hombre de dominarlas y ejercer su poder sobre ellas. Existen mujeres violentas y parejas mutuamente agresivas. Sin embargo, los casos en que la vctima de la violencia intra familiar es una mujer son cuantitativamente ms numerosos y cualitativamente diferentes de los dems, ya que la violencia que en el pasado fue legitimada sigue siendo formadora de la gramtica en la que se forma la subjetividad masculina. Cuando se trata de violencia conyugal, el foco prioritario de cualquier iniciativa debe ser la seguridad de las vctimas y su fortalecimiento individual, que supone la recuperacin de la autonoma y la capacidad de escoger comprometidas por la relacin violenta. Es tarea de los profesionales y activistas involucrados en la atencin ampliar la gama opciones al alcance de las mujeres victimadas, brindndoles apoyo emocional, ayudndolas a travs de los recursos disponibles en la comunidad a encontrar sus propios caminos y transitarlos con las propias piernas. a reunir las fuerzas necesarias como para
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La violencia domstica est muchas veces asociada a varios otros problemas psicolgicos y sociales, como la dependencia del alcohol y otras drogas, la pobreza, el stress y la exclusin social, a pesar de que no sea una consecuencia directa de esos factores. Cuando la vctima encuentra apoyo para vencer la situacin de violencia domstica, ella est al mismo tiempo ampliando sus perspectivas como ciudadana, tornndose consciente de sus derechos y apropindose de los recursos para conquistarlos. La mera prisin de los agresores no produce resultados eficientes como reducir la violencia de gnero y preservar la seguridad de las vctimas, a pesar de que sea inevitable cuando se trata de agresiones graves. Vctimas y agresores estn inmersos en un proceso de sufrimiento, en la medida en que son prisioneros, ya sea por razones culturales, sociales o psicolgicas, del lenguaje de la violencia. Apostar simplemente en la criminalizacin y en el encarcelamiento, especialmente si no va de la mano de procesos reeducativos, es invertir en la misma lgica que alimenta a la violencia. Sin intervencin, las situaciones de violencia domstica tienden a tornarse cada vez mas frecuentes y severas. A pesar de que no siempre es fcil para las vctimas y agresores darse cuenta exactamente cuando la relacin se volvi irremediablemente violenta, es importante intervenir cuanto antes para evitar que las agresiones se vuelvan ms y ms severas.
7.3. Diagnstico
deja graves secuelas individuales, econmicas y sociales. En el plan individual, la violencia puede llevar la vctima a la muerte y frecuentemente produce lesiones, cicatrices deformantes, mutilaciones, enfermedades crnicas, depresin, apata, baja autoestima, ansiedad, disturbios del sueo, pnico etc. En el plan econmico, la violencia consume parte de las riquezas del pas, a travs de jubilaciones precoces, ausencias y retrasos al trabajo, baja productividad, consultas mdicas etc. En el plan
abemos, por medio de los pocos datos disponibles, que en Brasil, como en otros pases, la violencia domstica tambin es un fenmeno generalizado. Azota sobretodo a mujeres, nios, adolescentes y personas de tercera edad, y
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social, lleva, muchas veces, a la delincuencia juvenil, al comportamiento violento de nios y adolescentes, vctimas y testigos, al abandono del hogar y de la familia, por la vida en las calles, a la depresin y al bajo rendimiento escolar. Sin embargo se sabe poco todava acerca de las circunstancias en las cuales tiene lugar esa violencia y sobre las condiciones concretas para la implementacin de medidas y de polticas capaces de combatirla. Por eso, el Programa Nacional de Prevencin y Reduccin de la Violencia Domstica y de Gnero brindar estimulo y apoyo a estudios para la formulacin de diagnsticos claros, que permitan identificar: 1) la magnitud de la violencia domstica entre nosotros; 2) los recursos con que Brasil cuenta, hoy, para hacer frente a la violencia intra familiar (sistema de justicia penal, unidades de salud, redes de servicio social, iniciativas comunitarias etc.); 3) los recursos potenciales para atender a vctimas y agresores, representados por iniciativas gubernamentales y no gubernamentales; 4) la calidad de la atencin dada por la polica, por las unidades de salud, por los centros de atencin, por los consejos tutelares, por los abrigos, por la justicia etc.; 5) las percepciones y las expectativas de las vctimas, agresores y profesionales sobre los recursos de atencin, sobre la violencia domstica y las formas de combatir ese problema.
Una vez conocidos los recursos reales y potenciales disponibles en cada comunidad, se pueden definir metas realistas, basadas en la capacidad instalada y en las potencialidades de cada regin. Para eso, el Programa Nacional de Prevencin y Reduccin de la Violencia Domstica y de Gnero incorporar las conquistas ya consolidadas por los movimientos sociales y considerar las propuestas e iniciativas en curso en las diversas comunidades.
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7.4. Metas y acciones
sistemas integrados y descentralizados de atencin de vctimas y agresores. Con este objetivo, ser necesario desarrollar, simultneamente, polticas en el mbito nacional y regional, por medio de entidades competentes, como los Consejos de los Derechos de la Mujer y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, que se destacan en esta rea. En el mbito nacional, se definirn padrones y procedimientos de intervencin y de notificacin de los casos de violencia domstica y de gnero, al margen de campaas informativas, programas de entrenamiento, de incentivo a la creacin y a la integracin de servicios, as tambin como el estmulo a la realizacin de estudios de investigacin. En el mbito estatal y municipal, el programa brindar apoyo a la creacin, a la consolidacin y al perfeccionamiento de redes y servicios de atencin y de calificacin de profesionales, as como esfuerzos para la divulgacin de informacin, de creacin de bases de datos y de evaluacin del impacto de los proyectos implementados. El Programa busca cumplir con ocho metas especficas, por medio de las siguientes acciones y estrategias correspondientes:
a finalidad del programa es prevenir y reducir la violencia domstica y de gnero, ayudar a las vctimas a salir de la situacin de violencia y contener a los agresores. Su meta es la creacin, en estados y municipios, de
Meta Especfica
1.Ampliacin del nmero de personas capaces y dispuestas a buscar apoyo mdico, psicolgico, jurdico y social para viabilizar el quiebre de la situacin de violencia en la que se encuentran.
Obs.: para exponerse y pedir ayuda, las mujeres que sufren violencia deben estar seguras de que encontrarn el apoyo necesario. La atencin no puede, por lo tanto ser improvisada o no profesional. Debe ser capaz de responder con eficiencia a las demandas reales de las vctimas.
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Acciones
Ambito Nacional
Desarrollar mecanismos para facilitar la realizacin del examen del cuerpo del delito en unidades de salud. Incorporar la participacin activa de mujeres supervivientes de situaciones de violencia al Programa de Prevencin y Reduccin de Violencia Domstica y de Gnero. Estimular, de esta manera, la identificacin de vctimas de violencia que todava sufren en aislamiento, por medio de modelos positivos de superacin del problema.
Ambito Regional
Ampliar, diversificar, calificar, dotar y divulgar los servicios de centros especializados de atencin a la mujer existentes en la comunidad. Desarrollar programas comunitarios de justicia y de salud, capaces de llegar a las familias aisladas por las barreras del silencio y del miedo y de ofrecerles recursos efectivos para quebrar la situacin en que se encuentran. Crear una guardia telefnica para brindar apoyo inicial y orientacin a las mujeres en situacin de violencia. Divulgar informacin sobre la violencia y los derechos de las vctimas. Propiciar la creacin de grupos de auto ayuda para mujeres vctimas de violencia.
Meta Especfica
2. Garanta de seguridad para las mujeres en situacin de violencia: vctimas protegidas del riesgo de nuevos ataques y de agresiones ms severas.
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Obs.: uno de los momentos mas arriesgados para quien sufre violencia domstica crnica es exactamente cuando la vctima trata de romper la relacin con el agresor. GRAN parte de los homicidios suceden durante el proceso de separacin. Es necesario, entonces, ofrecer condiciones seguras para que las mujeres, cuando lo deseen, puedan alejarse de la persona que las est amenazando.
Acciones
Ambito Nacional
Divulgar medidas de seguridad para las vctimas, que ayuden a las mujeres a reducir los riesgos de agudizacin de la violencia en los momentos de crisis y a disminuir sus consecuencias nefastas.
Ambito Regional
Ampliar el nmero de abrigos para mujeres en situacin de riesgo domstico y definir criterios bsicos de calidad que sirvan de parmetro para evaluar su desempeo. Desarrollar redes comunitarias capaces de suministrar refugios a corto plazo, hasta que sea posible encaminar a las mujeres a los abrigos o ayudarlas a encontrar otras soluciones.
Meta Especfica
3. Aumentar el nmero de mujeres dispuestas a denunciar la violencia en las comisaras y a mantener la denuncia en las instancias judiciales.
Obs.: el descrdito de las instituciones policiales y jurdicas, originado muchas veces
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en experiencias negativas y frustrantes, es el mayor responsable por los altos ndices de subnotificacin de las mujeres en casos de violencia. Para que las denuncias sean mas frecuentes, el sistema de justicia criminal debe estar mejor preparado para lidiar con las especificidades de la violencia contra la mujer.
Acciones
Ambito Nacional
Desarrollar un programa mnimo para entrenamiento de los operadores del sistema de justicia penal.
Ambito Regional
Implementar Comisaras de la Mujer donde fuese necesario. Perfeccionar las rutinas, los procedimientos, los recursos y las instalaciones de la Comisaras de la Mujer ya existentes. Calificar la atencin policial y jurdica, ofreciendo cursos, seminarios y entrenamiento continuo para los policas, conciliadores y dems operadores del derecho.
Meta Especfica
4. Implementacin de proyectos de integracin de la atencin de vctimas y agresores, para que cada servicio pueda ser accesible a partir de los dems.
Obs.: las vctimas de la violencia tienen demandas mltiples y necesitan, por eso, de
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variadas formas de apoyo. La violencia produce y es producida por un complejo conjunto de problemas que se refuerzan mutuamente. Algunas mujeres no buscan ayuda por no encontrar o no creer que sea posible movilizar recursos tan diversificados. Sin contar con una red diversificada, el esfuerzo para romper la situacin de violencia les parecer extremadamente penoso.
Acciones
Ambito Regional
Institucionalizar la comunicacin entre las varias agencias que brindan atencin a las vctimas y los autores de violencia, integrando las iniciativas existentes en una red de atencin a vctimas y autores de violencia, con sede en las secretaras estatales y municipales o en los Consejos de los Derechos de la Mujer. Mantener y actualizar permanentemente un registro de informacin sobre los servicios disponibles y sobre el flujo de la demanda por esos ser vicios. Incluir la participacin de la comunidad al programa, por medio de redes solidarias de apoyo a las vctimas. Estas redes deben, idealmente, incorporar consejos comunitarios, asociaciones de vecinos, ligas comerciales y otras organizaciones presentes en cada rea, en un modelo proactivo de intervencin de las Comisaras de la Mujer.
Meta Especfica
5. Difusin de informacin bsica y de orientacin para vctimas, profesionales y comunidades sobre cmo actuar ante la violencia domstica y de genero.
Obs.: muchas vctimas de violencia tienden a pensar que estn totalmente solas y que
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no existen personas o instituciones que las puedan ayudar. Algunas terminan buscando el aislamiento como forma de ocultar de los familiares y amigos los problemas por los que estn pasando. Cuando estn aisladas, ellas tienen menos acceso a la informacin y, en consecuencia, menos posibilidades de escapar de la violencia.
Acciones
Ambito Nacional y Regional
Organizar campaas informativas en los medios de comunicacin, en las escuelas, hospitales, sindicatos, partidos polticos y otras asociaciones. Las campaas deben ser realistas e incluir mensajes con propuestas y modelos positivos de identificacin y de superacin de la violencia, por parte de las vctimas y agresores. Divulgar informacin y orientaciones prcticas para profesionales, vctimas, agresores y dems ciudadana(o)s, focalizando los servicios disponibles en la comunidad, los instrumentos para prevenir la violencia y formas de lidiar con las situaciones de abuso.
Meta Especfica
6.Crear un sistema de informacin sobre la violencia domstica y de gnero, capaz de subsidiar diagnsticos consistentes y de informar los procesos de evaluacin de resultados.
Obs.: si la experiencia prctica no se transforma en informacin organizada, o en conocimiento acumulado, se pierde, y los profesionales involucrados en la atencin a las vctimas y a los agresores no pueden evaluar la eficacia de sus iniciativas. Estn condenados a reproducir procedimientos basados en impresiones personales, en
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prejuicios, fantasas y percepciones del sentido comn.
Acciones
Ambito Nacional
Definir un padrn nacional de notificacin de casos de violencia domstica en las comisaras y en las unidades de salud, para construir bases de datos nacionales. Perfeccionar los prontuarios de atencin mdica, de modo tal puedan registrar las diversas formas y situaciones en las que surge la violencia contra la mujer y posibiliten la construccin de datos consistentes.
Elaborar estudios de victimizacin y recopilar datos cuantitativos y cualitativos, referentes a la actuacin de lo(a)s profesionales, a la visin de las vctimas y agresores y al impacto de las medidas adoptadas para enfrentar a la violencia contra la mujer en los centros de atencin, abrigos, comisaras, unidades de salud, Juzgados Penales, etc. Eficacia en los diversos servicios para reducir la reincidencia de los autores de violencia. Impacto de las conciliaciones y transacciones penales adoptadas en los Juzgados Penales Especiales respecto de los casos de violencia domstica. Efectividad de los centros de atencin y de los abrigos para brindarles seguridad a las mujeres y la posibilidad de quebrar la situacin de violencia. Relevamiento de las demandas, expectativas y evaluaciones de las mujeres usuarias de los servicios ofrecidos. Anlisis de las expectativas, percepciones y prcticas de los profesionales que se desempean en la atencin directa e indirecta de las vctimas, autores de violencia etc.
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Meta Especfica
7. Control de la accin de los autores de violencia/adopcin de penas alternativas efectivas para hombres autores de delitos considerados de menor gravedad.
Obs.: si en vez de ser enviados a la crcel, los autores de violencia prestasen servicios para la comunidad y tuvieran la oportunidad de transformar su comportamiento, se reducir la violencia, los cofres pblicos no disminuirn y la comunidad ser beneficiada. El cumplimiento efectivo de sanciones restrictivas de derecho es la mejor manera de inhibir la violencia, evitando la impunidad y la banalizacin de las agresiones contra la mujer.
Acciones
Ambito Nacional
Desarrollar iniciativas con el Poder Judicial y el Legislativo para instituir medidas legales de proteccin de las vctimas (separarse de los agresores).
Instituir programas de aplicacin de penas alternativas para los autores de violencia en los Juzgados Penales Especial. Estos prog ramas incluirn la prestacin de servicios gratuitos para la comunidad y la participacin en grupos de reflexin, en los cuales los agresores se responsabilizan por su comportamiento y desarrollan mecanismos no violentos de comunicacin interpersonal.
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Ambito Regional
Desarrollar conjuntamente con los los autores de violencia.
Juzgados Penales Especial, redes de
organizaciones pblicas y/o privadas dispuestas a recibir los servicios prestados por
Crear centros de atencin para hombres autores de violencia, capaces de realizar grupos de reflexin y de responsabilizacin y formar agentes multiplicadores.
Meta Especfica
8. Reduccin de la violencia sexual intra y extra familiar y de los daos consecuentes.
Obs.: la violencia sexual surge en ambientes permeados por estereotipos sobre la sexualidad femenina y los papeles de gnero. Derrumbar prejuicios y brindar apoyo calificado para las vctimas son pasos fundamentales para la construccin de comunidades en las cuales las mujeres se sientan ms seguras y respetadas.
Acciones
Desarrollar campaas de: a) desmantelamiento de prejuicios y estereotipos que estimulan y refuerzan la violencia sexual; b) informacin sobre los derechos de las mujeres a la libertad sexual, al aborto contemplado en la ley, a la atencin calificada en caso de violencia etc.; c) difusin de las medidas adoptadas y de los recursos (en el mbito de la justicia y de la salud) para prevenir y reducir los daos consecuentes de la violencia sexual.
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Ambito Regional
Ampliar la red de salud capacitada para la atencin de vctimas de la violencia sexual. Identificar espacios y situaciones vulnerables a las agresiones sexuales, a partir de datos generados por la polica y por las unidades de atencin a las vctimas. Desarrollar medidas preventivas (con base en el mapeo previo) como estrategias de policiamiento, estmulo a la ocupacin comercial y cultural, el desarrollo de equipos urbanos etc. Crear grupos de trabajo para enfrentar la violencia y la explotacin sexual (fuerzastarea que involucren a la polica, al Ministerio Pblico, a los Consejos Tutelares, ONGs de proteccin a las mujeres, ONGs de proteccin a la infancia y a la adolescencia etc.) para enfrentar a explotacin sexual.
8. La violencia contra las minoras

8.1. Introduccin
dinmicas propias. Es lo que ocurre en muchas ocasiones cuando la vctima es negra, homosexual, o inclusive de tercera edad, adolescente, o identificada por otra particularidad que la torna frgil ante el delito o la polica. En una estrategia de planificacin racional de seguridad, la reduccin de la violencia tiene ms posibilidades de xito cuando la elaboracin de los programas y en algunos casos su desarrollo y ejecucin- cuenta con la participacin directa de la sociedad civil. Este principio es especialmente verdadero cuando la poblacin meta de la planificacin involucra minoras socialmente relevantes.
lgunos sectores de la poblacin son particularmente vulnerables a la violencia, ya sea porque las agresiones criminales pueden asumir formas especficas cuando dirigidas a ellos, o porque son vctimas de delitos con
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Al margen de garantizar derechos especficos de ciudadana, es fundamental trazar polticas de seguridad para las minoras porque la valorizacin de la diferencia dentro de una sociedad y la lucha contra la intolerancia son una seal obvia de civilizacin. Ninguna sociedad ser moderna, democrtica y justa si no puede enorgullecerse de su pluralidad. Es importante considerar, en la relacin de la polica con la poblacin que comportamientos esteriotipados y discriminatorios por parte de los agentes del orden son frecuentemente generalizados y producen, en la sociedad, la nocin de que el propio Poder Ejecutivo es prejuicioso e insensible. No existe nada ms corrosivo para las relaciones de confianza entre el gobierno y la sociedad que la impresin de que los dbiles son dejados de lado, en detrimento de las elites y de los que ya son favorecidos social, econmica y culturalmente. Y esta ha sido la tnica de las polticas tradicionales de la polica en Brasil. Los programas de seguridad orientados hacia minoras contienen un simbolismo fuerte al transmitir a toda la sociedad el mensaje de que el Estado desea, puede y va a desarrollar polticas compensatorias para la construccin de auto confianza y de autonoma en las poblaciones marginalizadas. Por ltimo, se debe tomar en cuenta que las comunidades son detentoras de informaciones y conocimientos cruciales para el diagnstico, planificacin y evaluacin de programas de lucha contra la violencia. Al margen de esto, gracias al gran potencial de talentos existentes en la base de la sociedad, la participacin comunitaria en programas contra la violencia y para la promocin de seguridad puede ser el medio ms creativo, democrtico y no oneroso de inclusin de sectores histricamente careciados con relacin a las polticas pblicas. Como consecuencia de todo esto, para abordar mejor la ejecucin de polticas pblicas en el rea de seguridad, se propone la creacin de Centros de Referencia de Proteccin de las Minoras.
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8.2. Centros de Referencia de Proteccin de las Minoras
como espacios de elaboracin de polticas de seguridad de poblaciones meta, por ellas y para ellas. Los Centros de Referencia deben crearse dentro o junto a los rganos de seguridad, de preferencia cerca de los gestores superiores. Pero deben ser flexibles para adecuarse a las dinmicas y a las especificidades organizacionales propias de cada poblacin meta, sabiendo respetar limitaciones y aprovechar potenciales. En los Centros de Referencia, entidades de la sociedad civil y representantes de los rganos de seguridad, en conjunto, deben establecer un programa mnimo factible que pueda seguirse y corregirse a lo largo del tiempo, a partir de la experiencia de trabajo comn y del aprendizaje de la convivencia. Las etapas que deben seguirse en la creacin de los Centros de Referencia son las siguientes: 1) relevamiento de los problemas de seguridad ms enfrentados por la poblacin, reclamos y necesidades (inventario); 2) definicin de metas conjuntas que puedan lograrse, asignacin de prioridades, inclusive de desafos relacionados a la confianza en la polica; 3) establecimiento de directrices de un programa mnimo, inclusive de sensibilizacin y capacitacin de la polica; 4) divisin de responsabilidades sobre las tareas definidas; 5) evaluacin permanente del desarrollo de los programas, del desempeo de la cooperacin y correccin de rumbos inicialmente establecidos, con la definicin de nuevos proyectos.
os Centros de Referencia de Proteccin de las Minoras se basan en ideas de colaboracin, participacin, divisin de responsabilidades, apertura de las instituciones policiales al dilogo y control externo. Pueden pensarse
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8.3. Para quienes son y cmo deben ser creados los Centros de Referencia
de cada estado. Entre los Centros de Referencia ms necesarios podemos mencionar los siguientes: 1) Centro de Referencia contra el racismo: dedicado a enfrentar los problemas de racismo que sufren sectores de la poblacin afro descendiente, debe construirse junto a organizaciones del movimiento negro, de defensa de mujeres negras, conjuntamente con profesores, intelectuales, artistas y lideranzas de la sociedad sensibilizadas por la problemtica racial. Las dinmicas complejas del racismo en el rea de la seguridad frecuentemente se encuentran dentro de las propias corporaciones policiales y deben enfrentarse primero con la apertura de un dilogo franco, que se extienda a los cursos de capacitacin de la polica impartidos por lideranzas y profesores del movimiento negro. Se debe desarrollar material educativo especfico con el apoyo de entidades, de especialistas y de comunicadores. La creacin de una lnea telefnica Disque Racismo para la defensa de la poblacin negra, operado en conjunto con representantes de las organizaciones no gubernamentales, puede ser de gran significado. 2) Centro de Referencia contra la homofobia: Orientado hacia la defensa de la poblacin homosexual, constituido conjuntamente con entidades representantes de gays, lesbianas, travests y transgneros, as tambin como empresarios de la noche gay, editoriales de revistas especializadas, artistas identificados con la causa etc. Al margen de la sensibilizacin y la capacitacin de la polica para asegurar el respeto por la orientacin sexual, el Centro de Referencia debe enfrentar la violencia especfica que afecta a la poblacin homosexual, extorsiones, inclusive policial, y violencia homo fbica. La creacin de una lnea telefnica Disque Defensa Homosexual, operado en conjunto con representantes y voluntarios de entidades de defensa de minoras sexuales, fue una iniciativa exitosa en Ro de Janeiro y se ampli a otras ciudades de Brasil. Al margen de proteger a las minoras sexuales, el Disque Defensa
os Centros de Referencia deben reflejar la existencia de los problemas y del potencial para enfrentarlos en la base de la sociedad y en las comunidades. Deben crearse para responder a las posibilidades y las necesidades locales
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brinda la posibilidad de trazar el
perfil de victimizacin de la poblacin,
invariablemente desconocido por los rganos de seguridad y muchas veces desconocido por la propia comunidad homosexual. 3) Centro de Referencia del nio y del adolescente: orientado hacia la problemtica de los jvenes en conflicto con la ley, as como la de proteccin de nios y adolescentes, debe organizarse con la participacin del Consejo Estatal de Defensa del nio y del adolescente, Consejos Tutelares, Ministerio Pblico, Juzgado de la Infancia y la Adolescencia, Organizaciones No-Gubernamentales, as como innumeras expresiones culturales, musicales y artsticas presentes en comunidades carenciadas y populares. El Estatuto del Nio y del Adolescente (ECA) debe ser el regulador del funcionamiento del Centro, ya sea en las iniciativas de aclaracin de la polica, o en programas pioneros que puedan ampliar la proteccin de este segmento de la poblacin y el tratamiento adecuado de adolescentes en conflicto con la ley. 4) Centro de Referencia de proteccin de la tercera edad: la poblacin con ms de 60 aos de edad es portadora de muchas necesidades especiales de seguridad, pero por sobre todo, es portadora de una inmensa potencialidad de colaboracin en programas de la polica y de seguridad. Formado por entidades, representantes y personas involucradas con los problemas de la tercera edad, el Centro de Referencia, al margen de iniciativas de aclaracin de los profesionales de polica, puede ser un foco creativo de programas que articulen seguridad local, transporte, salud y otros.
9. El acceso a la Justicia: la importancia de la Defensora Pblica
institucionalizada. El impacto de las leyes de mercado sobre la actividad judicial pone en juego la legitimidad y la eficacia de la Justicia como mediadora de conflictos y, por
n una sociedad excluyente como la nuestra, el acceso de todos a la Justicia es una ms de las tantas reglas existentes apenas en el plano abstracto de la
ley, incapaz de concretizarse en la realidad dura de la desigualdad
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lo tanto, como mecanismo fundamental para la preservar la estabilidad de las relaciones sociales. Para evitar los riesgos de inestabilidad consecuentes, el Estado contemporneo comenz a intervenir en estas relaciones, tal como lo ha hecho en otras reas. De esta manera, como ocurre en el rea da salud, tambin se ha hecho necesario garantizar, minimamente, el acceso de las personas pobres a la Justicia. En Brasil, el instrumento utilizado para este fin son las denominadas defensorias pblicas cuerpos de abogados seleccionados y remunerados por el Estado, organizados en una institucin propia, y cuyos clientes son todos los que comprueben insuficiencia de recursos, como define la Constitucin Federal, en el artculo 5, inciso LXXIV; o como contempla la Ley de Asistencia Judicial, toda persona cuja situacin econmica no le permita pagar los costos del proceso y los honorarios de abogado, sin perjuicio del propio sustento o el de la familia (Ley n 1.060, de 1950, artculo 2, nico). En la actualidad, la Constitucin Federal consagra entre los derechos individuales y colectivos la prestacin de asistencia jurdica integral y gratuita, estableciendo el servicio pblico encargado de efectivarla: la Defensora Pblica, definida como institucin esencial a la funcin jurisdiccional del Estado, incumbida de brindar orientacin jurdica y la defensa, en todos los grados, de los necesitados (artculo 134, caput). La institucin de la Defensora Pblica por la Carta de 1988 fue una importante opcin poltica, fiel al espritu ciudadano que la orient, rigurosamente adecuada a la nocin de Estado Democrtico de Derecho, caracterizado por la deliberada intervencin estatal a favor de la reduccin de los desequilibrios sociales. Se trata de una verdadera poltica pblica, estructurada para garantizar a la mayora de la poblacin un bien pblico, el acceso a la Justicia (similar al acceso a la salud, a la educacin, entre otros) que, bajo la forma de mercadera, les ha sido negado. A Constitucin Federal prev la creacin de Defensoras Pblicas en los mbitos de la Unin, de los Estados, del Distrito Federal y de los Territorios. La Ley Complementaria n 80, de 1994, al margen de organizar la institucin en el mbito federal (Unin, Distrito Federal y Territorios), traza normas generales para las Defensoras Pblicas Estatales.
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A pesar de esto, la Unin todava no ha implementado la creacin autnoma de su Defensora Pblica, permaneciendo esta dentro de la estructura organizativa del Ministerio de Justicia. Sus integrantes actuales son muy reducidos, algunas pocas decenas, en su mayora provenientes de los cargos de abogados de oficio en la Justicia Militar. Se sumarn a estos aproximadamente ochenta agentes, en virtud de un concurso pblico recientemente realizado una medida positiva, aunque insuficiente, ya que los aprobados slo podrn desempearse ante los Tribunales Superiores o los Tribunales Regionales Federales, en las capitales de los Estados, quedando por atender las centenas de Juzgados Federales abiertos e instalados en todo el pas. Para continuar el proceso de efectiva implementacin del rgano en el mbito federal, la autonoma administrativa de la institucin es imprescindible, de acuerdo con lo determinado por la Constitucin y por la Ley Orgnica Nacional, tal como ya fue y est siendo realizado exitosamente en algunos estados Dentro de este contexto, cabe mencionar que la Defensora Pblica todava no fue implementada en la mayora de las Unidades de la Federacin, que, con pocas y notables excepciones, no adecuaron sus servicios de asistencia judicial (cuando existen) al formato jurdico-constitucional: abogados pblicos, contratados por concurso pblico, organizados en carrera y, sobretodo, orientados exclusivamente a la prestacin de ese servicio pblico esencial. Las excepciones a la lamentable regla general del olvido de la Defensora Pblica son los Estados de Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Cear y Esprito Santo, en los cuales el rgano tiene autonoma administrativa, presta servicio por medio de agentes contratados en concurso pblico y organizados en carrera, a pesar de todava no poder atender a la creciente demanda de la poblacin en todas las comarcas, como sera deseable. Otros estados, como Minas Gerais, tienen un nmero razonable de agentes, a pesar de que no estn organizados en carrera autnoma e no ganen una remuneracin digna. La reivindicacin de la Defensora Pblica forma parte de la agenda del urgente cambio de rumbo en las polticas pblicas, por ser el mecanismo ms eficaz, eficiente y efectivo puesto a disposicin de la ciudadana empobrecida para la afirmacin de sus derechos mas elementares, as tambin como para la solucin civilizada de sus conflictos de intereses. Todas las dems soluciones propuestas para garantizar el acceso universal a la Justicia, como credenciamiento de abogados, por medio del
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Colegio de Abogados de Brasil (OAB), municipalizacin del servicio y convenios con las universidades, deben ser rpidamente descartadas, no slo por significar omisin del Estado de un sector en donde su actuacin es imprescindible para satisfacer las demandas urgentes de las poblaciones excluidas, sino sobretodo porque, donde fueron aplicadas, como en So Paulo e Santa Catarina, revelaron ser practicas clientelistas, ineficaces y totalmente en ria con la moralidad y la impersonalidad requeridas de la Administracin Pblica.
Habiendo esbozado la situacin de la Defensora Pblica en los Estados, se propone la adopcin de las siguientes medidas:
1) garantizar la asistencia jurdica y judicial, definida aqu como una poltica pblica efectiva, destinada a la atencin de una determinada demanda social, por medio del empleo continuo de los medios materiales y humanos disponibles; 2) la Defensora Pblica debe ser el rgano encargado de proponer, gestionar y ejecutar la poltica pblica de asistencia jurdica e judicial para los segmentos pobres da poblacin, poltica articulada con las dems medidas de gobierno, en especial las relacionadas a la ciudadana, justicia y seguridad. Esa atribucin de competencia de la Defensora Pblica se fundamenta en dos razones bsicas. La primera es de orden constitucional, ya que el ordenamiento jurdico vigente, comenzando por las Cartas Estatales y la Carta Federal, ya establecen que esa institucin es funcin esencial a la Justicia, el medio adecuado para garantizar la prestacin jurisdiccional a la ciudadana pobre. La segunda es de orden prctica e inclusive econmica, ya que la forma ms barata y eficiente de prestar ese servicio con efectividad es por medio de un cuerpo de profesionales especializados, organizados en carrera, tratados con dignidad y dedicados exclusivamente al mismo.
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10. Sistema penitenciario
10.1. Introduccin
nuestra vida cotidiana En el rea del sistema penitenciario, esa brecha, esa distancia entre lo que est establecido en la legislacin y lo que los presos vivencian es absolutamente dramtica.
Brasil, al margen de ser signatario de documentos internacionales que versan sobre el trato de presos y la proteccin de sus derechos, cuenta con la Ley de Ejecucin Penal (LEP) que reglamenta, detalladamente, las condiciones de cumplimiento de penas, los derechos de los presos, la organizacin de los sistemas penitenciarios estatales etc. Sin embargo, visitar las prisiones de este pas es constatar el abismo gigantesco que existe entre a letra de la ley y las polticas pblicas para el rea.
n el Estado Democrtico de Derecho es imprescindible que exista
coherencia entre la legislacin y las polticas pblicas. Leyes que no se
cumplen y polticas pblicas desconectadas de las leyes forman parte de
Actualmente existen aproximadamente 232.000 mil hombres y mujeres presos, y su gran mayora viven bajo condiciones degradantes y deshumanas, en celdas hacinadas y ftidas, donde la ociosidad es la regla, las palizas son constantes, y falta de todo, inclusive asistencia mdica y jurdica. El Estado brasileo, con rarsimas excepciones, no provee las necesidades ms bsicas de los presos, como vestuario, jabn y papel higinico.
La mega rebelin de las prisiones de So Paulo del ao 2001, sirvi para demostrar que cuando el poder pblico no cumple minimamente con sus obligaciones para con la masa carcelaria, ignora abiertamente la legislacin del pas y hace vista gorda para la corrupcin, abre espacio para el surgimiento de gr upos que, por medio de diversas estrategias, inclusive el asistencialismo, conquistan la lealtad de los presos, transformndolos en masa de maniobra para los objetivos ms variados, inclusive rebeliones.
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La revelacin diaria y sistemtica de episodios de corrupcin que venimos asistiendo en este pas, ha dejado de lado al sistema penitenciario. El elevadsimo nmero de fugas en el pas, el fcil ingreso de drogas, armas y telfonos celulares apuntan a niveles de corrupcin alarmantes, y no se hace nada. La situacin de penuria de los sistemas penitenciarios estatales es dramtica. En el rea federal, las asignaciones de fondos, cuando ocurren, se destinan en casi su totalidad a la construccin de unidades de detencin. Los recursos destinados a la educacin y al trabajo de los presos o al entrenamiento de agentes de seguridad penitenciaria son mnimos. Inclusive invirtiendo prioritariamente en la construccin de nuevos establecimientos, el dficit de espacio sigue muy alto. En 1995, el dficit en el sistema penitenciario brasileo era de 80.163 vacantes. En 2001, despus de invertir millones de reales, tanto por el Gobierno Federal, como por los gobiernos de los estados (solamente So Paulo y Rio criaron, en ese perodo, mas de 30.000 mil nuevas vacantes), el dficit todava era de 64.659 vacantes.
10.2. El sistema penitenciario y la ejecucin de las penas
se contente con la existencia de reglas claras sobre el tiempo mximo de permanencia del preso provisorio en la prisin; la regla debe ser cumplida, y es necesario que exista vigilancia rigurosa de la opinin pblica y de las autoridades responsables para que se introduzca en la cultura poltica de las instituciones pertinentes la costumbre de que se efective la obediencia de esa regla. Son frecuentes los casos en que una persona presa en flagrante o preventivamente aguarda juicio por un perodo superior a un ao, a pesar de que la jurisprudencia establece 81 das para la el fin de la instruccin.
Otro problema crnico que afecta la administracin de las prisiones es la divisin de la responsabilidad de la custodia de los presos entre la polica y el sistema penitenciario, la
a ampliacin de la incidencia de las penas alternativas, la modificacin de las reglas para la concesin de libertad condicional y progresiones de rgimen son necesidades reconocidas por todos. No basta que la sociedad
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primera responsable por los que aguardan juicio, y el segundo, por los ya juzgados. Ante la imposibilidad del sistema de absorber los condenados, en el Estado de So Paulo ms de 13 mil todava se encuentran en reparticiones policiales. Esta situacin termina retirando a policas de sus actividades esenciales y viola reglas internacionales que establecen que los autores de la prisin no deben cuidar de los presos.
Existen discrepancias muy fuertes entre lo previsto legalmente y la realidad. En el Estado Democrtico de Derecho, el cumplimiento de las leyes, especialmente las que tratan uno de los valores ms importantes del ser humano, que es su libertad, debera ser la regla. Sin embargo lo que se ve en casi todos los estados es el incumplimiento evidente de las normas jurdicas que rigen la ejecucin penal. Basta recordar a los presos que cumplen pena en rgimen cerrado, que deberan estar en celdas individuales (Art. 34, 1, del Cdigo Penal y Art. 88, de la Ley de Ejecucin Penal - LEP. Esto raramente sucede en nuestro pas. Las reglas de rgimen semiabierto estn desvirtuadas y prcticamente son las del rgimen abierto. No existen casas de albergue. Los patronatos no fueron instalados; los Consejos de la Comunidad, con raras excepciones, no cumplen con sus atribuciones. En resumen, la Ley de Ejecucin Penal no pasa de ser ficcin: slo existe en papel. La individualizacin de la ejecucin, exigencia constitucional, es mera utopa; las evaluaciones para la clasificacin de los detenidos, un simple sueo; los exmenes criminolgicos, burocracia que retraza la evaluacin de los pedidos de beneficios. Es necesario cambiar las reglas de la Ley de Ejecucin Penal y del Cdigo Penal, con urgencia. Sin detrimento de la reforma del Cdigo Penal y de la Ley de Ejecucin Penal, algunas alteraciones puntuales deben introducirse inmediatamente. Las principales son las que abordan las reglas para la concesin de beneficios a los penados. La libertad condicional debe concederse con la satisfaccin de requisitos objetivos. El Consejo Penitenciario Estatal debe revisar sus atribuciones.
Se debe reestructurar el papel del Poder Judicial y del Ministerio Pblico en la ejecucin de la pena. El modelo de la jurisdicionalizacin de la ejecucin, despus de 17 aos de vigencia de la Ley de Ejecucin Penal, emite seales claras de agotamiento. Los jueces y fiscales de justicia no pueden seguir la ejecucin de la pena, con individualizacin de los derechos y deberes de cada uno de los presos, por absoluta falta de posibilidades
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materiales. Por eso, centenas, tal vez miles de sentenciados permanecen confinados, consumiendo los escasos recursos pblicos, cuando podran estar libres condicionalmente, o en regmenes abiertos.
La concesin de beneficios a los presos, como progresiones de rgimen o libertad condicional, puede, sin ningn tipo de peligro para la sociedad, ser solicitada por la autoridad administrativa. Solamente en los casos de violacin de los derechos, los jueces seran accionados para dirimir el conflicto, ya sea por el Ministerio Pblico, o por la Defensora Pblica. De esta manera, el Poder Judicial estara cumpliendo mejor con sus atribuciones constitucionales.
10.3. Propuestas para cambiar el sistema
El primero tiene que ver con las medidas que posibiliten reservar la pena de prisin para los delitos ms graves, que se constituyen en una amenaza concreta a la convivencia social. El segundo se refiere a las iniciativas especficas con relacin al sistema penitenciario. Las propuestas que se enuncian a seguir tienen el objetivo de reformular y humanizar la ejecucin de la pena y la administracin del sistema penitenciario brasileo, tornndolo ms eficaz en la obtencin de justicia y en la recuperacin de los penados. No se trata, como muchas veces el sentido comn imagina, de facilitarle la vida a los presos, sino tratarlos con el rigor y con el respeto inherentes a las obligaciones y garantas de un Estado que se supone democrtico y de derecho. Los autores de crmenes hediondos, en particular, sern sometidos al encarcelamiento riguroso y a medidas de resocializacin.
as propuestas de superacin de la crisis del sistema penitenciario brasileo deben, necesariamente, enfocar dos aspectos en el mbito de las iniciativas del gobierno federal y de los gobiernos estatales.
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10.4. Medidas del gobierno en el mbito federal y estatal con relacin a los infractores
siguientes: Las medidas que se adoptarn por el gobierno, en el mbito federal y estatal, para restringir la pena de prisin apenas a los infractores peligrosos y violentos, que representan una amenaza a la convivencia social, son las siguientes: 1) apoyo tcnico y financiero efectivo a los estados que cren programas de
L
2)
as medidas que se adoptarn por el gobierno, en el mbito federal y estatal, para restringir la pena de prisin apenas a los infractores peligrosos y violentos, que representan una amenaza a la convivencia social, son las
penas alternativas, principalmente prestacin de servicios para la comunidad. El actual programa del Ministerio de Justicia, por medio del cual se han creado Centrales de Penas Alternativas, debe ampliarse; apertura de crdito en instituciones federales de fomento a la investigacin
de
trabajos que brinden un mayor conocimiento de la aplicacin de penas
alternativas en el pas y su eficacia; 3) fijacin de un plazo mximo para las prisiones procesales, de
aproximadamente 150 das; 4) fijacin de un plazo para los estados para retirar a los presos bajo
responsabilidad de la polica.
10.5. Medidas del gobierno en el mbito federal y estatal para los sistemas penitenciarios
as medidas que el gobierno en el mbito federal y estatal adoptar, son las seguintes:
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1) determinacin expresa para que los recursos del Fondo Penitenciario (Funpen) no sean contingentes. Los recursos del Funpen, provenientes de costas / multas judiciales, son fondos marcados, o sea, fondos que legalmente no pueden tener otro destino a no ser el sistema penitenciario. En el 2000, mas de R$ 200 millones fueron sujetos a contingencia, en total infraccin de la ley; 2) imposicin de condiciones especficas y rigurosas en la liberacin de fondos federales para los sistemas penitenciarios. Los estados debern demostrar que estn realizando esfuerzos, por ejemplo, en el rea del respeto por los derechos humanos y los derechos sociales, combatiendo la tortura y las palizas y ofreciendo condiciones mnimas de subsistencia para la poblacin carcelaria; 3) creacin de una oficina de Asuntos Internos del Sistema Penitenciario Brasileo, en el Ministerio de Justicia, y estmulo para la creacin Oficinas de Asuntos Internos en los sistemas penitenciarios estatales, por medio de ayuda tcnica y financiera. A partir de un momento determinado, los estados que no hubieren implementado sus Oficinas de Asuntos Internos no recibirn recursos; 4) mejora del Departamento Penitenciario Nacional (Depen),
transformndolo en una entidad que realmente cumpla con sus finalidades, con recursos financieros y humanos adecuados. De acuerdo con la Ley de Ejecucin Penal (Captulo VI, Seccin I), el Depen es el ente ejecutivo de la Poltica Penitenciaria Nacional con la responsabilidad de, entre otras, fiscalizar peridicamente los establecimientos penales (que nunca se realiza) y de ayudar tcnicamente a las unidades federales en la implementacin de los principios y reglas establecidas en esta Ley (hecho absolutamente ignorado); 5) mejora del Consejo Nacional de Poltica Penal y Penitenciaria (CNPCP) para que cumpla con sus finalidades. De acuerdo con la Ley de Ejecucin Penal, el CNPCP tiene la responsabilidad de proponer la poltica penal y penitenciaria del pas y, sin embargo, sus 13 miembros le dedican casi la totalidad del tiempo a las actividades del Consejo (reuniones mensuales en Brasilia y horas de trabajo en los estados de origen) emitiendo pareceres sobre proyectos de ley en tramitacin en el Congreso Nacional que raramente se transforman en realidad. Una de sus obligaciones, la de fiscalizar los establecimientos penitenciarios del pas, es ignorada;
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6) creacin del Departamento de Enseanza del Sistema Penitenciario Nacional en la Escuela Superior de Seguridad y Proteccin Social, con una pequea sede en Brasilia, que funcionar bsicamente por medio de grupos volantes de apoyo tcnico a los estados, que elaborarn, junto a los tcnicos estatales, regimientos internos y manuales de procedimiento (por ejemplo, referente al uso de la fuerza, actuacin en rebeliones, revistas de visitas, formas de fiscalizacin del trabajo extra muros) entre otras actividades. Conjuntamente con las Escuelas Penitenciarias Estatales (cuja creacin debe estimularse, si no existiesen), esos grupos volantes desarrollarn el contenido de los programas de los cursos de for macin y recalificacin de funcionarios; 7) creacin de un grupo de trabajo con tcnicos de los Ministerios de Justicia y de Educacin para desarrollar estudios para la creacin del curso de agente de seguridad penitenciaria, de nivel tcnico secundario, profesionalizante; 8) formacin de un equipo multidisciplinario de ingeniera y arquitectura, en el Ministerio de Justicia, para la elaboracin de propuestas alternativas para la construccin de presidios, albergues y obras afines, dado que la ingeniera penitenciaria existente no es especializada y slo reproduce conceptos estructurales antiguos; 9) creacin, conjuntamente con las universidades, de cursos de pos grado lato sensu para profesionales que quieran profundizar las cuestiones del rea de seguridad publica, incluyendo al sistema penitenciario; 10) ayuda para los estados en la elaboracin de planes de carrera para las diversas reas profesionales del sistema penitenciario; 11) implementacin de programas de apoyo al preso que cumpli la pena, especialmente de preparacin para la libertad, con nfasis en los tres ltimos meses que anteceden el trmino de la progresin del rgimen, de la libertad condicional y de la libertad total. Histricamente no se ha hecho nada en este pas respecto del preso que cumpli la pena. Y la Ley de Ejecucin Penal le dedica poca atencin al asunto. As mismo, la recomendacin de la LEP de creacin de patronatos, con albergues para los presos que cumplieron la pena, tampoco se cumple, con raras excepciones; 12) apertura de lneas de crdito en las instituciones federales de fomento a la
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investigacin para la concesin de becas para alumnos universitarios que realicen pasantas en los sistemas penitenciarios (convenios con las universidades) y para el financiamiento de estudios de investigacin y trabajos sobre las prisiones. La bibliografa brasilea sobre el tema de las prisiones es pauprrima y cambios efectivos en ese universo solamente sern posibles si esa realidad es ms estudiada /conocida y si la sociedad se involucra ms con el tema; 13) estmulo y apoyo tcnico para la creacin de rganos correccionales en los sistemas penitenciarios estatales, estimulando, por ejemplo, las fiscalizaciones nocturnas; 14) apertura de lneas de crdito especficas para el estmulo al trabajo en las prisiones. Histricamente el Estado brasileo ha sido incompetente para suministrar trabajo al preso. Y, al contrario de lo que muchos piensan, el preso busca el trabajo porque por cada tres das trabajados puede disminuir un da de su pena. La situacin en esta rea es vergonzosa. En Rio de Janeiro, por ejemplo, la cifra de 2000 presos trabajando es por lo menos de hace una dcada. En este perodo, la poblacin de presos se ha ms que duplicado, estando hoy en alrededor de los 18 mil. Estudiar la posibilidad de crear una Fundacin de Trabajo en las Prisiones, que promueva la prestacin de servicios a diferentes rganos pblicos, asegurndose que el dinero recaudado se destine a la profesionalizacin y a la capacitacin del preso. Por otro lado, se deben estudiar formas de estimular la capacidad emprendedora de los presos por medio del cooperativismo, por ejemplo. 15) apoyo, a travs de incentivos fiscales (federales, estatales y municipales), a los pequeos y medianos empresarios para que contraten mano de obra de presos en rgimen cerrado, semi abierto y preso que cumpli la pena; 16) creacin de un grupo de trabajo en el Ministerio de Educacin con el objetivo de desarrollar programas de estudio y una lnea metodolgica especficamente destinadas a la educacin del preso y, a partir de ah, incentivar a los estados a utilizar esos recursos y ayudar financieramente para la implementacin de los cursos; 17) agilizar las propuestas en tramite en el Congreso Nacional que establecen el perdn de la pena para el condenado matriculado en un curso de formacin
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profesional, de nivel primario, secundario o universitario; 18) celebrar convenios entre el Sistema nico de Salud (SUS) y los estados. En la actualidad, el Estado de Rio de Janeiro es el nico que tiene convenio con el Ministrio de Salud y recibe, regularmente, fondos del SUS para sus hospitales; 19) apoyo financiero y tcnico para informatizar las fichas y registros de los penados, de modo tal que se eviten atrasos en la concesin de los beneficios de la progresin de la pena. La dificultad de recolectar datos en los diferentes estados es vergonzosa. Las promesas de ayuda del gobierno federal (Informacin Penitenciaria Infopen) jams se concretizaron completamente; 20) realizacin del Censo Penitenciario anual, del IBGE. Tambin en esta rea, elaborar polticas pblicas consecuentes depende del conocimiento de la realidad. La informatizacin de los estados debe estar lista cuando se realice el Censo, de modo tal que se pueda seguir alimentando la base de datos; 21) creacin, por el Gobierno Federal, de Presidios Federales para condenados por delitos de competencia de la Justicia Federal; 22) creacin de Hospitales de Custodia y Tratamiento Psiquitrico. En la mayora de los estados, los inimputables y los semi imputables se encuentran con los presos comunes, en total violacin de la legislacin; 23) creacin de Casas de Transicin para los inimputables y semi-imputables, desinternados judicialmente, sin familias que los acepten. Este problema ya es antiguo. En Rio de Janeiro, por ejemplo, hay personas, dadas de alta desde 1987, que tadava permanecen en el Hospital de Custodia y Tratamiento Psiquitrico Heitor Carrilho el Manicomio de la calle Frei Caneca, como se lo conoce porque las familias, cuando existen, no las aceptan de vuelta; 24) creacin de Casas Especiales de Reduccin de Vulnerabilidad Penal de los Dependientes Qumicos, para los infractores que cometen delitos menores y jams desarrollaran una carrera criminal. Actualmente, ese tipo de infractor (principalmente el de clase media) es internado por orden judicial en los Hospitales de Custodia y Tratamiento Psiquitrico; 25) creacin de unidades especiales para presos primarios (provisorios o
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condenados) que nunca hayan tenido contacto con el sistema penitenciario; 26) creacin de asesoras para jueces penales y de ejecucin penal, compuestas de psiclogos y asistentes sociales, como las ya existentes en los Juzgados de Familia hace muchos aos. En diversos pases, el juez penal, antes de pronunciar una sentencia, recibe pareceres elaborados por psiclogos y asistentes sociales, que lo ayudan en el intento de entender a quin est juzgando; 27) implementar el Programa de Suministro Descentralizado de Alimentos al Preso, descentralizando los procesos de licitacin para la compra de alimentos para el sistema penitenciario y promoviendo licitaciones en los municipios que tienen presidios.
11. Seguridad privada: diagnstico y propuestas
11.1. Introduccin: la realidad brasilea
Federal (DPF), ente formalmente responsable por la autorizacin, fiscalizacin y control de los servicios privados de seguridad. Al margen de las firmas especializadas en la oferta de estos servicios, tambin estaban registradas en el DPF 811 empresas supuestamente de seguridad orgnica es decir, empresas de otros ramos de actividad con autorizacin para mantener su propio cuerpo de vigilantes. Estas cifras retratan apenas la punta regular y legalizada de la industria brasilea de seguridad, y es imposible definir con precisin las dimensiones de los mercados clandestinos y semi clandestinos existentes actualmente en el pas. Los clculos sobre el total de agentes privados actualmente en actividad varan de un
fines del ao 2000 haba en Brasil 540.334 vigilantes, 1.368 empresas de vigilancia, 2.582 empresas de seguridad privada y 236 empresas transportadores de caudales registradas en el Departamento de Polica
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milln a un milln y medio- lo que correspondera aproximadamente al doble del contingente de todas las fuerzas brasileas de seguridad pblica sumadas: policas militares, civiles y federales, bomberos, agentes penitenciarios y guardias municipales. Un estudio basado en el Estudio Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD), de 1995, calcul que ya existan ese ao en todo el pas 921.783 trabajadores ocupados en servicios privados de vigilancia: 246.854 eran vigilantes, de acuerdo con la clasificacin del IBGE (que no coincide necesariamente con la de la Polica Federal), y casi todos trabajaban en firmas de seguridad, vigilancia y transportadoras de caudales, mientras que los restantes 674.929, clasificados cono vigas, trabajan en su mayora en empresas e instituciones de otros ramos de actividad. Eso no corresponde necesariamente al universo de la seguridad clandestina, que puede incluir cuerpos orgnicos de seguridad autorizados por DPF. Y es muy probable que no incluya policas, bomberos y guardias penitenciarios con un segundo empleo en seguridad privada, ya que el clculo fue realizado a partir de la ocupacin principal declarada por los entrevistados por el IBGE. La changa, por ser ilegal, casi no aparece en las estadsticas del PNAD. Cuando preguntados en el estudio en 1995, sobre la ocupacin secundaria del entrevistado, 90% de los trabajadores con ocupacin principal en la seguridad pblica respondieron ninguna y slo 1,5% admitieron ejercer en paralelo funciones privadas de vigilante o viga.
11.2. Seguridad privada y responsabilidad pblica: algunas consideraciones
tradicin estatista, esa industria avanz a pasos agigantados desde los aos 70, teniendo hoy en da un nmero de vigilantes privados superior al total de agentes de seguridad pblica. La seguridad privada, en Brasil o en otras partes del mundo, no puede seguir siendo encarada de manera simplista y maniquesta: ni como un fenmeno
l crecimiento de la industria de la seguridad es un fenmeno mundial.
Inclusive en pases con ndices de criminalidad relativamente bajos como los de Europa Occidental, e inclusive en pases como Francia, de fuerte
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enteramente perverso, que, en algunas circunstancias, pone en riesgo las conquistas democrticas asociadas al monopolio estatal del uso legtimo de la fuerza, ni como una victoria beneficiosa del mercado en la ocupacin del espacio abierto por el supuesto fracaso de los estados de proveer seguridad a sus ciudadanos. Lo que debe quedar claro es que la seguridad privada no substituye a la seguridad pblica. Al contrario, su eficacia y calidad dependen del buen funcionamiento de los servicios pblicos de seguridad. En este sentido, es posible y deseable integrar a la seguridad privada a las metas de la poltica de seguridad pblica, estableciendo formas legales y transparentes de colaboracin entre vigilantes y policas. Como consecuencia, al igual que otro servicio privatizado de crucial importancia para la calidad de vida de la poblacin, la seguridad privada debe estar sometida a rgidos controles pblicos, no exclusivamente estatales. La experiencia internacional ha mostrado que el control externo de la seguridad privada ejercido por agencias estatales tiene resultados mucho ms positivos cuando acta en conjunto con la sociedad civil y cuando es capaz de inducir el perfeccionamiento de los mecanismos de control interno utilizados por las empresas y/o por sus entidades asociativas por ejemplo, por medio de la exigencia de informes anuales de actividades y de la unificacin de los padrones de entrenamiento y conducta de vigilantes y policas.
11.3. Los problemas de la seguridad privada en Brasil
continuacin se enumeran algunas caractersticas propias de la seguridad privada en Brasil:
1) absoluta incapacidad por parte de la Polica Federal de fiscalizar la seguridad
privada en todo el pas, lo que favorece la multiplicacin de vigilantes clandestinos y empresas tapaderas que prestan servicios irregular mente, sin entrenamiento especfico y sin ningn padrn de calidad;
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2) baja escolaridad, baja calificacin y entrenamiento deficiente de la mayor parte de los trabajadores de la seguridad privada, inclusive en el segmento legalizado; 3) falta de mecanismos que garanticen la responsabilizacin y la rendicin de cuentas de los agentes y empresas de seguridad privada, equivalentes a los que, poco a poco, se implementan en Brasil para la seguridad pblica; 4) generalizacin del segundo empleo, ejercido ilegalmente por policas, bomberos, agentes penitenciarios y guardias municipales, muchas veces agenciados por sus superiores jerrquicos en el servicio pblico. Al margen de la promiscuidad de intereses, del uso privado de recursos e informaciones pblicas, de los riesgos adicionales a los que se exponen los agentes en una jornada doble, es particular mente perversa la tolerancia a la ilegalidad que eso representa, dentro de los propios rg anos responsables por el cumplimiento da ley.
11.4. Propuestas para enfrentar el problema
ara enfrentar los problemas diagnosticados en la seguridad privada, se deben adoptar las seguintes medidas:
1) instituir la obligatoriedad de que el entrenamiento inicial y la recalificacin
anual de los vigilantes sea realizado por la polica militar, que le cobrara a las empresas de seguridad por esos servicios. Tal medida, evidentemente, ira de la mano de mejoras significativas en la formacin y en el entrenamiento de los propios policas militares, hoy en da deficiente en mucho estados; 2) subir inmediatamente de 5 grado primario a primario completo el nivel mnimo de escolaridad legalmente exigido para el ingreso a la profesin de vigilante; implementar programas emergenciales de escolarizacin (escuela para adultos, tele escuela etc.) para todos los profesionales ya en actividad que estn por debajo del nuevo piso educativo; establecer conjuntamente con las entidades representantes de empresarios y trabajadores del sector, un plan para subir la escolaridad mnima a
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secundaria completa en un plazo determinado y viable; 3) descentralizar y desburocratizar los procesos de credenciamiento y cancelamiento de autorizaciones para empresas de seguridad privada; delegar, por convenio, esa atribucin, as como la responsabilidad directa por la fiscalizacin y el control, a los estados y municipios, con clara divisin de tareas entre los dos niveles de gobierno. El Ministerio de Justicia, por medio del Departamento de Polica Federal (DPF), mantendra su funcin reguladora y coordinadora de la actividad en el pas. Sin embargo se responsabizara directamente apenas por la fiscalizacin de los servicios privados prestados a los rganos pblicos federales y en reas bajo jurisdiccin de la Unin, pudiendo colaborar, concomitantemente con la fiscalizacin en los estados y municipios; 4) brindar apoyo para la realizacin de estudios cuantitativos y cualitativos sobre el mercado de seguridad, incluyendo estudios por muestras con empresas, trabajadores y consumidores, que nos posibiliten dimensionar y caracterizar con precisin este segmento de actividades, prcticamente desconocido actualmente en Brasil; 5) crear un banco de datos integrado a nivel nacional y totalmente informatizado sobre las empresas de seguridad, vigilancia, transportadoras de caudales y seguridad orgnica, que permita cruzar informaciones del DPF, de las Secretarias de Seguridad estatales, de la Autoridad Impositiva, del INSS, del Registro General de Actividad Econmica (CAGED), del Estudio Nacional por Muestreo de Domicilios (PNAD), del Informe Anual de Informaciones Sociales (RAIS), del Diario Oficial, de las Juntas de Comercio estatales y de otras fuentes. A margen de reunir todos los datos disponibles sobre las empresas y los trabajadores, el banco deber incluir informacin sobre hurto de armas /robo de fir mas y/o de agentes de seguridad privada; 6) instituir la obligatoriedad por ley, bajo pena de suspensin temporaria de las actividades, de presentar informes anuales de actividades de las empresas de seguridad privada, de vigilancia, transportadoras de caudales y de seguridad orgnica; 7) involucrar formalmente a las entidades nacionales y regionales representantes de los empresarios y de los trabajadores de seguridad privada en la
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tarea de elaborar y consolidar mecanismos conjuntos de control de la legalidad y calidad de los servicios privados de seguridad. La base de esta sociedad es la lucha contra las actividades clandestinas y semi clandestinas de seguridad privada, lucha que sirve simultneamente al inters pblico y al inters corporativo del segmento legalizado; 8) convocar e involucrar a las organizaciones no-gubernamentales, asociaciones de vecinos, asociaciones comerciales, sindicatos, iglesias y otras entidades de la sociedad civil para una co responsabilizacin en la actividad de control y fiscalizacin de la prestacin de cuentas de los servicios de seguridad privada; 9) instituir la obligatoriedad de identificacin en el uniforme, con el nombre del trabajador vigilante, viga o portero que presta servicios de vigilancia y de seguridad privada; 10) reglamentar estrictamente la denominada seguridad orgnica, evitando brechas para que firmas de otros ramos, autorizadas a mantener vigilantes apenas para uso propio, terminen constituyndose en empresas tapaderas para la prestacin ilegal de servicios de seguridad; 11) viabilizar la prohibicin del segundo empleo de los agentes de seguridad pblica (policas federales, civiles y militares, bomberos, agentes penitenciarios y guardias municipales) en seguridad privada, mediante la garanta de condiciones de trabajo y salario dignos que posibilitara una fiscalizacin efectiva de las empresas de seguridad privada por las agencias de seguridad pblica, y evitara la privatizacin de la seguridad pblica, promovida por la promiscuidad de los intereses involucrados en ambos campos; 12) crear mecanismos legales y transparentes de colaboracin entre la vigilancia privada y la seguridad pblica, como parte de los programas integrados de control de la criminalidad. Canales de comunicacin (radios, celulares, radio llamados, intranets, alarmas conectadas a puestos policiales, entre otros) y protocolos de intercambio de informaciones entre vigilantes y policas podrn potencializar los recursos y aumentar la eficacia de ambos servicios de seguridad.
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12. Programas de proteccin de testigos amenazados y la concepcin de un sistema nacional de proteccin
12.1. Introduccin
de proteccin de vctimas y de testigos amenazados o bajo riesgo, considerando fundamentalmente tres aspectos: a) los altos ndices de violencia del pas, especialmente los asociados a la macro delincuencia b) la total omisin del Estado, que no dispone de ningn tipo de estructura para conceder proteccin, asociada a la inexistencia de una poltica pblica de seguridad; c) la constatacin de que, en algunos casos, los mismos agentes del Estado, especialmente los vinculados a las actividades de seguridad pblica, estaban vinculados o comprometidos con la violencia o la delincuencia. El Programa de Proteccin de Vctimas y de Testigos (Provita), consolid las bases para uno de los modelos del programa de proteccin de testigos existentes en el pas, el Provita Brasil, mencionado ms adelante. Dicha experiencia, sin embargo, no es la nica. Existen en Brasil hasta ahora, dos experiencias importantes de Programas de Proteccin de Testigos, con bases comunes, pero con formatos distintos, cuya diferencia central est en la constitucin de un ente ejecutor. En el modelo denominado Provita Brasil, adoptado por casi todos los estados de la Federacin que ya hubieren implementado sus programas de proteccin, el ente ejecutor es siempre una entidad u organizacin de la sociedad civil, mientras que en el Programa de Proteccin de Testigos Amenazados de Rio Grande do Sul (Protege), el ente ejecutor est directamente vinculado a la Secretaria de Justicia y de Seguridad, formado por empleados vinculados al Estado, en rgimen de confianza,
ace ya algunos aos, por iniciativa pionera del Gabinete de Asesora Jurdica a las Organizaciones Populares (Gajop), naci en
Pernambuco una importante experiencia acerca de los procedimientos
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designados por el secretario de la Cartera y nombrados por el Gobernador del Estado. Otra diferencia importante: mientras que en el modelo Probita se utiliza el aparato policial separado del rgano ejecutor, solicitando apoyo de los servicios policiales para procedimientos especficos, el modelo Protege incluye, conjuntamente con el ente ejecutor del Programa, un cuerpo policial propio compuesto por policas militares entrenados y rigurosamente seleccionados en acciones de proteccin y operaciones especiales. El sistema Provita cuenta, inclusive, con una red de voluntariado para, entre otros objetivos, asegurar ms recursos humanos y financieros para el Programa. En el modelo Protege, todos los costos del Programa son integralmente costeados por recursos pblicos, captados bajo la forma de fondo el Fondo Protege. En lneas generales, los dos modelos son coincidentes: se estructuran sobre una amplia base social, con participacin directa de la sociedad civil en la formacin y creacin de redes de proteccin, formacin de protectores y dems articulaciones con rganos y entidades gubernamentales y no gubernamentales, as tambin como una red de colaboradores. En ambos modelos existen ventajas y desventajas. Es aconsejable que cada modelo sea siempre el ms adecuado para las peculiaridades locales, posibilitando experiencias enriquecedoras que brindarn apoyo y orientacin a otras que por cierto llegarn. En la base de dichas construcciones yacen los conceptos del papel del Estado y de la Administracin Pblica y, en ella, los referentes al servicio pblico y al inters pblico. Es fundamental tener presente que, considerando las diversidades econmicas, sociales y culturales del pas, existen especificidades propias en cada estado federal o regin. Los formatos que los Programas de Proteccin de Testigos adoptarn en cada estado debern adecuarse a las aplicacin universal de un modelo nico establecido. La Ley n 9.807, de 13 de julio de 1999, establece normas generales y sent las bases para la organizacin y el mantenimiento de programas de proteccin de vctimas y de testigos amenazados, al margen de instituir el Programa Federal de Asistencia a las Vctimas y a los Testigos Amenazados, entre otras medidas. En los especificidades, lo que inexorablemente nos lleva a la consideracin de que no se puede defender la
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lmites de la competencia legislativa de la Unin, la ley no define la forma de organizacin de dichos servicios en cada unidad de la Federacin. Obser vado los preceptos constitucionales que definen al federalismo del Estado brasileo, la ley establece como norma general que los programas se constituyan bajo la direccin de un Consejo Deliberativo, cuya composicin bsica tambin es definida, dejando la ejecucin a cargo de uno de los rganos representados en aquel consejo. El rgano ejecutor podr ser cualquiera de los rganos o entidades representadas en el Consejo, dando la posibilidad de que existan diversos modelos y deja abierta la posibilidad de adecuacin del programa a las necesidades especficas de cada ente federal. Esa flexibilidad tiene como limite la observancia de los grandes principios y directrices del programa, asegurando la coherencia interna necesaria en una concesin sistmica, teniendo en vista la construccin de un Sistema Nacional de Proteccin de Testigos. Lo que importa de inmediato es que, en el marco de la Constitucin de la Repblica, se evite la ideologizacin de la discusin acerca de los modelos adoptados, y se venzan desconfianzas respecto de la diversidad de formatos, desconfianzas que se materializan slo a travs de prejuicios fundados en generalizaciones que omiten las necesarias e inevitables diferencias de cada comunidad, de cada regin, de cada estado federal. Los Programas de Proteccin y Asistencia a las Vctimas y a los Testigos Amenazados o bajo Riesgo, sea cual fuere el for mato adoptado, inclusive en grados distintos, estn sujetos a los riesgos e incertidumbres que son propias de la alternancia de la titularidad en el ejercicio del Poder Poltico, inherente al Estado Democrtico de Derecho. En un pas como Brasil, con enormes distorsiones y desvos tambin en el campo poltico, y donde el fenmeno de la corrupcin se infiltra en diversas estructuras del Estado, tales riesgos son todava mayores, pero no idnticos en todos los estados o regiones. Sobre dichas diferencias se apoya, ms que la posibilidad, la necesidad de pluralidad de formatos, para posibilitar la bsqueda de soluciones adecuadas. Lo que se debe garantizar es que los Programas se estructuren sobre una slida base social y que se fortalezcan los Consejos Deliberantes, tanto en su composicin que debe, dentro de lo posible, ser igualitaria entre la
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representacin del estado y la sociedad , cuanto en la garanta del mandato de los consejeros. Por otro lado, es fundamental pensar con urgencia en la organizacin del Sistema Nacional de Proteccin de Testigos, ya que existen varios Programas Estatales implementados. Una vez ms, enfatizamos que dicho sistema debe posibilitar la diversidad de formatos, sin que se comprometa su estructura como tal. Los diversos Programas, aunque estructurados en forma distinta, interconectados e interactuantes en sus cursos y en contacto continuo con diversas realidades, posibilitarn la construccin de nuevas sntesis, de donde surgirn otros formatos y conceptos y, eventualmente, nuevos modelos, que posibilitarn el mejoramiento constante. Para que el Sistema Nacional aqu propuesto se construya sobre estas bases, se tendr que asegurar el compromiso de establecer dilogos y mediaciones solidarias y permanentes, que permitan estructurar, as como brindar funcionalidad y cohesin a dicho Sistema, cuyos principios y bases ya estn establecidas. Es necesario evitar la ptica de la disputa o de la bsqueda de hegemonizacin en el proceso de construccin del Sistema, impidindose las prcticas que ms desarticulan y debilitan que construyen, lo que pondra experiencias ricas y promisorias en ria entre s, llevando el sistema a la degradacin. Es importante comprender que el Sistema Nacional de Proteccin est bsicamente formado por los Programas Estatales y por el Programa Federal, inter relacionados e interactuantes, por medio de diversos instrumentos y mecanismos, que surgen en dos esferas conexas, sea cual fuere la esfera de ejecucin, que constituye el campo de actuacin de los entes ejecutores, y la esfera poltica, de competencia y actuacin de los Consejos Deliberantes.
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12.2. El Consejo Nacional de Proteccin de Testigos y algunas propuestas
testigos. Para eso, se propone la creacin de un Consejo del Sistema Nacional de Proteccin de Testigos. Su papel, vale advertir, no debe confundirse con el del Consejo Deliberante del Programa Federal de Asistencia a las Vctimas y a los Testigo, cuya composicin, competencia y atribuciones, establecidas por el Decreto Federal n. 3.518, de 2000, es similar a la de los Consejos Deliberantes de los Programas Estatales, sin que se pueda extrapolar, bajo pena inclusive de invasin de competencia y de inconstitucionalidad por ofensa de principios consagrados en el pacto federativo. La composicin y la competencia del Consejo Nacional es diferente de la del Consejo Deliberante del Programa Federal, y deben observarse algunas exigencias, para garantizar la legitimidad, con representacin de todos los Programas. El Consejo Nacional debe estar compuesto por los siguientes miembros: a) presidentes de los Consejos Deliberantes estatales y federal; b) representantes de las entidades de la sociedad civil que estn representadas en cada uno de los consejos estatales y federales, como mximo uno de cada uno de los Consejos; c) un representante de la Comisin de Derechos Humanos de la Cmara de Diputados; d) un representante del Poder Judicial, nombrado por el Supremo Tribunal Federal; e) un representante de la Secretara de Estado de Derechos Humanos; f) un representante del Ministerio Pblico Federal; g) un representante de la Secretara Nacional de Seguridad Pblica. El Consejo Nacional de Proteccin a los Testigos tendr la competencia de proponer soluciones para: a) procedimientos de ejecucin de gastos entre los Programas estatales y entre estos y el Programa Federal, a travs de los convenios que puedan firmarse; b) compatibilizacin de procedimientos tcnicos a partir de las experiencias estatales y federal; c) conflictos positivos y negativos de competencia entre los Programas; d) definir estratgias para mejorar el sistema; e) definir reglas
n sistema de tal complejidad necesita una instancia que le otorgue organizacin y coherencia, constituyndose en el suporte poltico e institucional fundamental para la compleja tarea de proteger vctimas y
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generales de operacin entre los Programas; f) ejercer la fiscalizacin de las actividades e instrumentos en el mbito del Sistema Nacional. Tambin deber velar por la integracin y armona del Sistema Nacional de Proteccin de Testigos. Otra medida urgente ser la institucionalizacin del Foro Nacional de Entes Ejecutores sean de la sociedad civil, como estatales as tambin como la del Seminario de los Consejos Deliberantes de los Programas Estatales y Federal de Proteccin de Testigos, que constituyen los espacios de debate de los temas generales en cada una de las esferas.Seria importante, inclusive que se creara y se institucionalizara una Conferencia del Sistema Nacional, tambin con carcter deliberativo, ubicada en la parte superior del Sistema, con amplia participacin de todos los actores. Se reunira dos veces al ao para la composicin de los grandes temas involucrando a todas las esferas polticas y de ejecucin del Sistema Nacional de Proteccin de Vctimas y de Testigos Amenazados o bajo Riesgo. El sistema jurdico nacional ha dado apenas el primer paso al concebir las lineas generales de los Programas. Sin embargo el sistema no cuenta aun con las soluciones necesarias para posibilitar la operacionalidad de los programas e impedir conflictos con los principios constitucionales que rigen la Administracin Pblica, en especial los previstos en el Art. 37 de la Constitucin. Ante tales desafos, es esencial que las divergencias de concepcin acerca de los Programas y del Sistema Nacional se resuelvan con base en nuevas posturas polticas. A pesar de que los matices ideolgicos pernean la discusin, absolutamente normal y saludable en cualquier democracia, no se debe permitir la consolidacin de soluciones excluyentes. El esfuerzo de todos, en las diversas experiencias, debe apuntar al fortalecimiento de instrumentos que resguarden la defensa de los derechos humanos y el pleno ejercicio de la ciudadana. Se debe buscar apoyo en esfuerzos compartidos y solidarios, pautados por una de las muchas conclusiones a las que la larga lucha por la democracia y por los derechos humanos nos permite llegar: la necesidad y la posibilidad de convivencia de valores y estructuras distintas, no a pesar de las diferencias, sino por y en funcin de ellas, sin que, con eso, se niegue la posibilidad de construcciones universalizantes.
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13. Reduccin de la edad de imputabilidad penal y el ECA
Enmienda a la Constitucin n 171, de 1993, que establece la imputabilidad penal para los mayores de diecisiete aos, volvi a tratarse en la Cmara de Diputados. En realidad, los pedidos por la reduccin de la edad de imputabilidad esconden las causas reales de la violencia entre y con los jvenes, desconsiderando las condiciones reales en que el Estatuto del Nio y del Adolescente (ECA) es aplicado o no y, principalmente, la realidad del sistema penitenciario brasileo. El sistema penitenciario est quebrado, de acuerdo con lo demostrado en el captulo 10 de este proyecto. Se ha transformado en una gigantesca, carsima, e irracional mquina de picar espritus, escuela del crimen y fuente de resentimientos. Las penas privativas de la libertad no han servido a sus propsitos originales. Por el contrario, al margen de revelarse intiles como factor de inhibicin de la criminalidad, han contribuido para su crecimiento, dada la combinacin explosiva de los siguintes factores: convivencia entre penados mantenidos en el ocio inclusive contra su voluntad y que presentan trayectorias criminales diversas, facilitando la transmisin de experiencias y la organizacin criminal; corrupcin institucionalizada; complicidad de algunos funcionarios; inaptitud gerencial; precariedad de medios y ausencia de programas para la reinsercin social de los presos que cumplieron la pena. El Estatuto del Nio y del Adolescente nunca fue aplicado de verdad en todas sus dimensiones ni con el rigor de todas sus exigencias. Lo que est fracasado no sirve de modelo, ni debe ser propuesto como solucin y mucho menos sentido tendra defender la ampliacin de su alcance. O sea: si el sistema penitenciario brasileo es esa tragedia, en nombre de qu tendra sentido proponer que, al margen de (no) servir al pblico mayor de 18 aos, extendiese sus funciones, ampliase sus responsabilidades y comenzase a ocuparse tambin de los nios y de los adolescentes? Antes de llegar a la conclusin sobre el fracaso del ECA o incluso criticar su ineficiencia (reeducativa e inhibidora de la prctica de
l debate social acerca de la reduccin de la edad de imputabilidad penal se ha intensificado, especialmente cuando un delito es cometido por un
joven con menos de 18 aos. Mas recientemente, la Propuesta de
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transgresiones), antes de proponer su alteracin o sustitucin, no seria conveniente probarlo? Es un equvoco creer que el problema est en la falta de leyes y que la existencia de leyes adecuadas sera suficiente para cambiar la realidad. Es sorprendente como, en general, estamos ms dispuestos a proponer cambios legales que tratar de perfeccionar la aplicacin de las leyes que tenemos. En realidad, gran parte de los problemas no surgen por la ausencia de leyes, sino por las deficiencias en su aplicacin. La voracidad legisladora ser intil: Sera irracional cambiar una legislacin sin darle la chance de ser aplicada de forma efectiva. No tiene sentido bombardear el ECA antes de aplicarlo con el rigor que merece y requiere. Tampoco parece razonable sugerir la extensin de uno de nuestros mayores fracasos nacionales, el sistema penitenciario, por medio del expediente legal de la reduccin de la edad de imputabilidad, lo que, automticamente, tornara al sistema responsable por los infractores menores de 18 aos. No alcanza ya el tamao de su fracaso? En lugar de postular subrepticiamente su ampliacin, cabe proponer su reforma radical y urgente. En otras palabras, quien defiende la reduccin de la edad de imputabilidad penal est postulando, en verdad, la ampliacin del mbito de accin del sistema penitenciario, que dejara de cuidar apenas de los mayores de 18 aos y pasara a hospedar tambin a los adolescentes menores de 18 (hasta una nueva edad de referencia) que infringieran la ley. Pero si el sistema penitenciario no resocializa, no recupera los mayores de 18 aos, ni ha servido para la reduccin de la criminalidad perpetrada por los mayores de 18 aos, por qu funcionara para los menores de 18? o sea por qu cumplira sus funciones resocializadora e inibidora para los menores de 18? La verdadera dicotoma que opone a los defensores del ECA y a sus crticos no puede traducirse en la diferencia entre transigencia y severidad. El ECA no retrata, decreta, instituye o legitima la transigencia de la trasgresin o el crimen. La oposicin no es generosidad solidaria e ilimitadamente comprensiva, por lo tanto complaciente y liviana, versus severidad y rigor en la aplicacin de lmites legales. El ECA es severo, si se aplicase realmente con el respeto debido a todas las exigencias que contempla. Prev la internacin y determina medidas unilaterales, imperativas. Ningn nio pide la aplicacin de medidas socio educativas. Estas no son voluntarias. Son fuertes y rigurosas. El hecho de diferenciarse del encarcelamiento no las torna
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menos severas. Las torna ms eficientes, si la meta a alcanzar es la resocializacin, la reduccin de la reincidencia y la sealizacin inhibidora. Lo que est en juego, por lo tanto, es el sentido de la severidad. Lo que est en disputa es la definicin prctica, moral, legal y poltica de la severidad. El verdadero dilema es saber cul debe ser la severidad. Cul es la severidad ms apta para cumplir las funciones sociales para las cuales se aplica con el rigor que define su significado? Qu tipo de severidad sirve mejor a la sociedad brasilea? La adjetiva, es decir, la que utiliza la retrica de la intolerancia, de la dureza policial, del vigor punitivo, pero que, en la prctica, compite por reproducir la irracionalidad institucionalizada, alimenta un sistema penitenciario podrido, un aparato de seguridad degradado, la violencia policial y el desarrollo de la criminalidad en las instituciones que deberan cuidar del orden pblico? Esta seria la severidad del fracaso y de la impotencia. El Estatuto del Nio y del Adolescente es severo y podr actualizar su potencial constructivo si se le concede la oportunidad histrica de ser efectiva y plenamente aplicado. La severidad del Estatuto es la que compatibiliza al mismo tiempo el respeto por los derechos humanos con el sentido constructivo de responsabilidad, porque se orienta hacia el futuro, repeliendo la venganza. El mantenimiento de la edad de imputabilidad penal se armoniza con la correcta administracin de las entidades responsables por acoger y abrigar a los nios y adolescentes, en dnde el respeto por las leyes y, principalmente, el ECA, es deber de todos, inclusive de los jvenes infractores.
14. Violencia en el trnsito
planificacin urbana, de transporte, de red vial, de hipertrofia del uso del automvil, de falta de fiscalizacin, de psicologa del conductor, de educacin de todos los involucrados en la relacin del trfico y de la propia violencia social. La intervencin
os problemas de la violencia y la criminalidad en el trnsito deben enfrentarse de un modo multidisciplinario. Esta afirmacin es consecuente de la complejidad de la cuestin, que involucra aspectos de
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aislada de los rganos de seguridad pblica no es suficiente como para neutralizar ese tpico fenmeno de la contemporaneidad. Como ha sucedido en el Distrito Federal con el programa Paz en el Trnsito, el abordaje debe presentar varios aspectos.
14.1. Movilizacin
de las escenas de los accidentes por los medios de comunicacin, lograremos informar y concientizar a la poblacin, potencializando la movilizacin de los movimientos sociales. Como consecuencia, para disminuir la violencia en el trnsito es fundamental que se articulen en la sociedad movimientos y organizaciones, involucrando a los medios de comunicacin, sindicatos, escuelas, entidades de la sociedad y ciudadanos
s necesario movilizar a la poblacin respecto del problema, ya que, a pesar del hecho de que la violencia en el trnsito es grande, slo con la
divulgacin de las estadsticas de los accidentes y de las vctimas, as como
.
14.2. Educacin
fundamentales, federales y locales, que rigen la circulacin de vehculos y pedestres. Al margen de esto, el Batalln Escolar de la Polica Militar o agrupaciones de la Guardia Municipal debern ser entrenados para transformarse en agentes educativos presentes en el interior de las unidades escolares. Esto tambin podra aplicarse a profesores y administradores, muchas veces limitados a las tareas cotidianas de la vida escolar y ajenos a su potencial inductor y transformador de conciencias. Todos deben
as escuelas tienen la importante funcin de desarrollar la educacin en el rea del trnsito. Los nios se transformarn en fiscales de la paz en el trnsito, conocern las contravenciones ms comunes y las reglas
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ser capacitados para transformarse en agentes multiplicadores de la cultura de la paz, especialmente con relacin al trnsito.
14.3. Informacin
establecidos para la implementacin de medidas, disponibilizando centros de informaciones aclarar dudas de la poblacin y para la distribucin de Cdigos de Trnsito.
s obvio que
disminuir la violencia en el trnsito presupone
una
fiscalizacin ms rigurosa y eficaz de la circulacin de vehculos que debe precederse de una amplia campaa informativa y educativa, con plazos
14.4. Investigacin
Los Departamentos de Urbanismo, Ingeniera de Trnsito, Psicologa Social, Economa y Sociologa de las universidades podrn desarrollar estudios importantes en el rea, as como diversos centros de investigacin que se dedican a problemas afines.
os gobiernos deben establecer alianzas con entidades del tercer sector, las universidades y los centros de investigacin para identificar los principales problemas del trnsito, buscando elaborar medidas para su superacin.
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14.5. Ingeniera de Trfico
vas de acceso y egreso, con sus consecuencias estructurales, sociales y financiaras. Al margen de eso, la Unin y los Estados deben prioritizar el mantenimiento de las redes viales intermunicipales e interestatales, la mayora en psimo estado de mantenimiento, generando ndices alarmantes de accidentes. La solucin mas cmoda ha sido la tercerizacin, con el cobro de valores elevados en los peajes, provocando el desvo del trnsito hacia caminos secundarios, que a su vez, aumentan los ndices de accidentes. La ingeniera de trfico identificar los sitios en dnde el control y la rigidez deban aumentarse como consecuencia del peligro de los caminos, concentrando en estos lugares los esfuerzos para la reduccin de los ndices de accidentes, heridos y muertes. La tercerizacin del control electrnico de velocidad ha sido un instrumento gil para promover la diminucin de la velocidad, pero, si no se administra con rigor, podr transformarse en una indstria de multas, principalmente si no existe la aclaracin previa a los conductores.
as ciudades crecen de modo catico. Inclusive las que fueron planeadas, como Brasilia o Goiania, no estn libres del crecimiento demogrfico y urbano, imponiendo la replanificacin del trnsito y la creacin de nuevas
14.6. Urbanismo
alejan estos sitios, exigiendo ms tiempo de sus habitantes para transitar los caminos y un mayor uso del transporte privado inadecuadamente, con baja ocupacin, al margen de hipertrofiar la utilizacin de vehculos con combustibles de derivados de petrleo, causando problemas al medio ambiente. El sentido contemporneo del
na ciudad es un ente vivo y mutable, y su red vial crece como un sistema
circulatorio, que aproxima el domicilio al trabajo, el comercio a los
productores, y la recreacin a los ciudadanos. Las ciudades ms grandes
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urbanismo lleva a los planificadores a pensar ciudades en dnde predomine la menor necesidad de transporte, donde sea agradable caminar, donde la distancia entre la casa y el trabajo sea la menor posible, respetando las condiciones de una vida digna. Son los efectos de lo que se denomina hoy en da la teora del no transporte, que, entre otras innovaciones, afirma que la menor distancia entre dos puntos es la ms bonita. Este tipo de entendimiento rigi la reforma urbana de Barcelona. Por lo mencionado, podemos afirmar que la seguridad en el trnsito es un trabajo sistmico desarrollado por los entes de seguridad pblica como los Departamentos de Trnsito (Detrans), la Polica Militar, la Polica Caminera Federal, las Guardias Municipales, el Departamento Nacional de Trnsito (Denatrans) y dems entidades de trnsito en todos los mbitos de la Federacin. Slo tendr xito si es interinstitucional, agregando las iniciativas conjuntas del Ministerio de Educacin, de las Secretarias de Educacin de los Estados, de las agencias de propaganda asociadas al Estado, de las universidades, de las Secretarias de Transporte y de los Ministerios afines. Para presentar resultados, el abordaje interinstitucional deber ejecutarse con la participacin de la sociedad civil organizada, con la ciudadana, porque slo la represin criminal, o el simples furor punitivo traducido en multas, no tiene la capacidad mgica de combatir este fenmeno contemporneo.
15. Desarme y control de armas de fuego en Brasil
15.1. Introduccin
l control de las armas de fuego debe ser uno de los ejes organizadores de la poltica nacional de seguridad pblica. La violencia urbana tom dimensiones epidmicas en Brasil a partir de los aos 80, con ndices altsimos de letalidad debido al uso excesivo de armas de fuego. Entendemos que las armas de fuego no son la causa de la violencia, pero son, s, el principal instrumento de proliferacin, empeoramiento y simbolizacin de la violencia. Es
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el vector de la epidemia. Las cifras enunciadas a continuacin lo muestran:
Homicidios por Armas de Fuego en Brasil (1995) Nmero de Homicidios por armas de fuego ....................................................................41 mil ndice de h omicidios por armas de fuego.............................................. 25,78 (100mil/habitantes) Porcentaje de homicidios usando armas de fuego sobre total de homicidios ............88,39%
FUENTE: Estudio Internacional de las Naciones Unidas sobre Regulacin de Armas de Fuego, Divisin de Prevencin del Crimen y de Justicia Criminal, Naciones Unidas, Viena, 1997.
El problema de las armas de fuego es distinto del problema de las drog as ilcitas. Las armas y las drogas exigen polticas de control distintas, a pesar de que se asocien al universo criminal y sean abordadas de forma conjunta en el discurso pblico. Se debe promover el divorcio de este casamiento perverso. Las drogas ilcitas son producidas, comercializadas y consumidas en la ilegalidad. Las armas, a su vez, son producidas, comercializadas y consumidas legalmente, desvindose hacia la ilegalidad por medio de una serie de mecanismos. Por lo tanto, la morfologa del problema es distinta. La produccin de drogas ilcitas en Amrica del Sur est concentrada en la regin de los Andes Amaznicos, mientras que la fabricacin de armas usadas en el crimen se concentra en el MERCOSUR.
15.2. El Sistema Nacional de Armas y la nueva poltica de control de armas
de armas de fuego en el pas. A pesar de que se realiz un buen trabajo, el Sinarm padece de diversas limitaciones:
a Ley n 9.437, de 20 de febrero de 1997, crea el Sistema Nacional de Armas (Sinarm), dentro del mbito de la Polica Federal, con la finalidad de consolidar la informacin sobre la produccin, comercializacin y uso
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1) no recibe regularmente informacin sobre licencias de produccin y ventas que son emitidas por la Direccin de Fiscalizacin de Productos Controlados (DFPC), del Ministerio de Defensa, por las dificultades de comunicacin entre los dos Ministerios, resultante de la inercia institucional que atribuye la soberana sobre esa informacin al ejrcito; 2) no recibe informacin adecuada sobre armas y municiones producidas y vendidas por la industria nacional, que prefiere remitirse al DFPC; 3) sufre por la mala calidad de la informacin producida por la polica de los estados, que generalmente no ha informatizado todava sus registros sobre la circulacin legal e ilegal de armas (que podra realizarse con base en las aprehensiones); 4) no est integrado a las bases de dados sobre el comercio de armas, en el mbito del Ministerio de Industria y Comercio; 5) en trminos generales, el acceso a la informacin sobre ar mas en el pas es restringido o clasificada como confidencial, lo que es es incompatible con una poltica eficaz de control. Se argumenta que el secreto es necesario para proteger los intereses de la industria, as tambin como las estrategias militares del Estado. Esos argumentos no se sostienen ante el ejemplo de los Estados Unidos. El principal fabricante de armas y el actor militar ms activo del planeta mantienen una poltica de transparencia, disponibilizando la informacin relevante sobre produccin y comercializacin de armas en la Internet. Sin transparencia, no hay dominio pblico sobre la informacin, inviabilizando en la prctica la ejecucin de una poltica consistente de control; 6) la gran concentracin de la industria de armas y de municiones en Brasil es, paradjicamente, una proteccin adicional que dificulta el acceso a la informacin sobre el sector en el Censo Industrial. Formularios completados por las industrias, con el compromiso de confidencialidad, no dan la posibilidad de desagregar informacin relevante. Considerando la naturaleza peligrosa de esos productos (armas y municiones), normas especficas deberan garantizar la transparencia de la informacin brindada al IBGE. Una poltica de control de armas de fuego debe apoyarse sobre tres pilares:
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control de la oferta, de la demanda y del stock circulante.
15.2.1. El control de la oferta
fabricadas en el extranjero. Por lo tanto el control de la oferta exige que se adopten polticas en el mbito domstico e internacional.
E
Pistola
l anlisis de las armas confiscadas por la polica de Rio de Janeiro muestra que el 83% son de fabricacin nacional, el 88% son revlveres y pistolas, y la mayor parte de las armas largas (fusiles, ametralladoras etc.) son
ARMAS APREHENDIDAS Y INCAUTADAS EN EL ESTADO DE RIO DE JANEIRO, DE ACUERDO CON EL TIPO, ENERO DE 1994, MARZO DE 1999 Tipo de arma Revolver Nmero de armas % sobre el total 32.469 6.916 2.505 835 1.707 5 44.437 5,6 1,9 3,8 0,01 100 73,1 15,6
Mosquete Ametralladora Fusil, Rifle y Carabina Bazuca y Lanza Granada Total de armas
FUENTE: DEFAE, RJ, estudio ISER.
Las medidas de control de la oferta de armamento y de municin que sern adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:
15.2.1.1. Restriccin legal para la venta de armas y municiones en el mercado interno
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l proyecto de ley que prohbe la venda de armas y municiones a civiles en Brasil, presentado ante el Parlamento por el Ministerio de Justicia (en 1999 y nuevamente en 2000) encuentra obstculos difciles de superar. Se propone una solucin intermediaria que tuvo xito en la Asamblea Legislativa de Rio de Janeiro. El proyecto estableci una serie de exigencias nuevas para la compra legal de armas. Dejando de lado el debate dogmtico de todo o nada, la ley de Rio de Janeiro autoriza la venta bajo condiciones que fueron ampliadas, limitando radicalmente, en la prctica, el acceso al mercado legal de armas. La importancia de restringir el comercio legal de armas deriva de la confirmacin de que toda arma ilegal tuvo origen en el mercado legal. La comparacin entre las armas vendidas legalmente y las armas aprehendidas en el Estado de Rio de Janeiro indica que el 25% de las armas registradas legalmente, en el Estado, fueron desviadas hacia el mercado paralelo.
15.2.1.2. Restriccin a las exportaciones a pases vecinos
as armas brasileas de uso restringido a las fuerzas de seguridad, como la pistola 9mm, son encontradas en gran nmero en el mercado criminal local. Llegan, en la mayora de los casos a travs del triangulo con los
pases vecinos: exportadas legalmente, las armas vuelven de forma clandestina. Otros tipos de arma, como el revolver 38, siguen el mismo trayecto. Esto suceda con gran facilidad en los aos 80 y 90, con Paraguay, Argentina y Uruguay y,
posiblemente, con otros pases. Se proponen dos medidas: a) prohibir la venta de armas y municiones a comerciantes particulares de pases vecinos, cuya legislacin facilita la venta de armas y municiones a civiles (como en Paraguay y Uruguay); b) aumentar considerablemente los impuestos sobre las exportaciones de armas y municiones a pases vecinos.
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15.2.2. Control de la oferta de armas y municiones de fabricacin extranjera
as medidas de control de la oferta de armas y municiones de fabricacin extranjera son las siguientes:
15.2.2.1. Implementar la Convencin de la Organizacin de los Estados Americanos
cooperacin regional. El control de fronteras, el intercambio de informacin y la cooperacin entre las policas nacionales se encuentran entre ellas.
pesar de estar limitada al comercio ilcito, la Convencin de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), ya ratificada por el Congreso Nacional, obliga a una serie de medidas relevantes de
15.2.2.2. Acelerar la cooperacin en el MERCOSUR
acuerdo con un estudio realizado en Rio de Janeiro, armas y explosivos de fabricacin Argentina ocupan un lugar de destaque en el arsenal del mercado criminal brasileo. Armas de fabricacin espaola, exportadas a Hispanoamrica, tambin se destacan en el mercado criminal brasileo. La armonizacin de las leyes de control de la venta de armas en los pases del Mercosur y pases asociados es indispensable para reducir las triangulaciones y el
n Brasil, gran parte del ingreso clandestino de ar mas llega de las fronteras
con Paraguay, Argentina y Uruguay. Por lo tanto, el tema seguridad
pblica debe ganar prioridad y visibilidad en el MERCOSUR. De
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contrabando en la regin.
15.2.2.3. Establecer un Cdigo de Conducta para Amrica Latina
armas, entendemos que el Gobierno brasileo debe tomar la iniciativa de elaborar un cdigo similar, estableciendo directrices comunes para las exportaciones de armas entre los pases latino americanos.
omando como ejemplo a los pases europeos, que aprobaron un Cdigo
de Conducta respecto de la comercializacin de armas chicas y livianas
para los productores de Europa, condicionando las exportaciones de
15.2.2.4. Control del transporte de armas y municiones
que llegan del Atlntico a puerto brasileo con destino a pases vecinos, como Paraguay, no son inspeccionadas por la Autoridad Impositiva o por la Polica Federal. De la misma manera, el transporte de armas en el mercado interno no cuenta con una normalizacin especfica. Son incontables los relatos de desvos en el trnsito entre vendedores y compradores. Como consecuencia, el establecimiento de directrices para la investigacin y de normas para el control del transporte de armas y municiones es fundamental. Entre ellas se destacan las siguientes: a) normas para la identificacin de las armas producidas aqu o importadas por Brasil, para mejorar el rastreo de las que se desven al mercado ilegal; b) entrenar a los policas estatales sobre las tcnicas de rastreo para promover la eficiencia en la investigacin sobre armas aprehendidas en el crimen, viabilizando la identificacin
diferencia de lo que sucede con otros productos, como los alimentos, el transporte internacional de armas no cuenta con regulacin especfica, posibilitando desvos. Por ejemplo, las armas de fabricacin extranjera
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de los espacios, operadores y mecanismos de paso al mercado legal para el mercado ilegal de armas.
15.2.2.5. Control sobre mayoristas intermediarios (brokers)
a cooperacin internacional es vital en el monitoreo de las actividades de los mayoristas intermediarios (brokers), as como la adopcin de legislacin especfica de control de los comerciantes intermediarios
brasileos, localizados en Brasil o en el exterior, inducindolos a respetar las restricciones impuestas por la legislacin brasilea sobre el comercio de armas. La literatura internacional indica que los mayoristas intermediarios son una pieza fundamental en el paso del comercio legal al trfico ilegal de armas. Rastreos realizados por la Secretaria de Seguridad Pblica del Estado de Rio de Janeiro indican, por ejemplo, que armas fabricadas en los Estados Unidos llegan al mercado criminal brasileo a travs de la intermediacin de brokers localizados en otros pases.
15.3. Reduccin de la demanda por armas y municiones
a oferta de armas se desarrolla en el mbito nacional e internacional; la demanda, al contrario, es un micro fenmeno, con variaciones locales sensibles. Ciudades como Rio de Janeiro, So Paulo, Recife o Vitria
presentan una gran demanda, mientras que Fortaleza, Salvador, Belo Horizonte o Florianpolis tienen una demanda relativamente menor. En una misma metrpolis,
por ejemplo, Rio de Janeiro o So Paulo, la demanda llega a ser diez veces mayor en los barrios pobres que en los barrios de elite. La demanda se expresa no slo al poseer una arma, sino tambin, especialmente, al usarla. Esto incluye, por lo tanto, a la municin. Y, tambin implica, al comportamiento de las personas y tiene,
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entonces, un importante componente subjetivo. Las medidas de reduccin de la demanda de armas y municiones que sern adoptadas por el Gobierno Federal, son las siguintes:
15.3.1. Campaas de concientizacin
na poltica nacional debe accionar los segmentos formadores de opinin en campaas de impacto comportamental, as tambin como movilizar a la sociedad civil ONGs, Iglesias, movimientos sociales , con intenso
apoyo de los medios. Al margen de provocar dolor, la violencia urbana confunde las conciencias. Es fundamental romper el crculo vicioso para la implementacin de una poltica consistente. Campaas movilizadoras son decisivas para este fim, como el ejemplo dado por la Secretara de Salud Pblica en la lucha contra las epidemias. Las campaas deben focalizar al vector (arma de fuego) que transmite la patologa y proponer medidas prcticas de control para que las instituciones y la ciudadana se unan en sinergia para la superacin del problema.
15.3.2. Poltica de represin al uso de armas de fuego
on frecuencia, la polica est involucrada en el crculo vicioso del conflicto armado, contribuyendo, a pesar de que involuntariamente, para su retroalimentacin. La polica forma en Brasil el grupo profesional mas
victimizado por las armas de fuego. El crculo perverso se romper solamente con una estrategia de represin que inhiba el uso de armas por delincuentes y por la propia polica.
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15.4. Control y reduccin de stock circulante
drsticamente esos stocks. Las medidas de control y reduccin de stocks circulantes de armas que sern adoptadas por el Gobierno Federal son las siguientes:
l margen del mercado legal de compra y venda, existe una gran cantidad de armas ya en circulacin en el mercado, alimentando los cambios clandestinos. Es importante controlar con eficiencia y reducir
15.4.1. Modernizacin de la gestin de almacenamiento de armas
ya bien conocidos internacionalmente. Adems, la modernizacin de los stocks (aprehendidos o en uso) permite generar informes aclaratorios del comercio y uso de armas, ya sea en el campo legal o en el ilegal del mercado.
L L
as armas almacenadas por las Fuerzas Armadas y por la polica son frecuentemente desviadas hacia el mercado paralelo. La gestin de esos stocks debe ser radicalmente revisada, siguiendo padrones de excelencia
15.4.2. Control sobre empresas privadas de seguridad
as empresas privadas de seguridad, con autorizacin para el porte de armas, renuevan peridicamente sus stocks y tienen la tentacin de revender las armas viejas en el mercado paralelo. Con excepciones, la red
privada de seguridad es un eslabn de paso importante del mercado legal al mercado ilegal de armas. La Polica Federal, actual responsable por el control de las empresas privadas, no cuenta con suficiente personal para la tarea. Debe promoverse la cooperacin entre la Polica Federal y la polica estatal en la ejecucin de esta tarea.
- 157
Las empresas de seguridad clandestinas forman parte de un problema todava ms grave, exigiendo represin sistemtica y eficaz. Las propuestas relacionadas a la seguridad privada presentadas en el captulo 11 de este proyecto tambin abordan los controles necesarios aqu sugeridos.
15.4.3. Destruccin de excedentes y de armas aprehendidas
sistemtica de armas, en cantidades expresivas y en manifestaciones pblicas, cumple un importante efecto prctico y educativo.
a doctrina internacional, apoyada formalmente por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), preconiza la destruccin sistemtica de stocks excedentes y de armas aprehendidas en situacin irregular. La destruccin
15.4.4.Nuevo registro de armas
y de la sociedad sobre las armas en circulacin. El nuevo registro debe incluir tres medidas en especial para ser efectivo: a) amnista de las obligaciones anteriores, abriendo el registro para cualquier arma de individuos e instituciones, siempre y cuando cumpla con la nueva ley; b) pago de un premio por las armas devueltas al Estado, estimulando individuos y organizaciones a cumplir con las delimitaciones de la nueva ley; c) control estricto sobre la segunda arma de la polica, inclusive cuando se desvinculan o son expulsados de las corporaciones.
a promulgacin de una nueva ley, ms restrictiva, sobre el comercio, uso y tenencia de armas de fuego debe ir de la mano de una gran campaa de nuevos registros, actualizando la informacin y los controles del gobierno
- 158
15.5. Cambios institucionales
n la esfera estrictamente institucional, se propone la adopcin de las
siguientes medidas para aumentar el desarme y el control sobre armas y
municiones:
1) creacin de la Coordinacin Nacional de Control de Armas de Fuego,
dentro de la Secretaria Nacional de Seguridad Pblica del Ministerio de Justicia, cuya creacin se propone en este plan, para coordinar la accin de las agencias gubernamentales responsables por el control de los diversos aspectos de la fabricacin, comercializacin y uso de armas de fuego. Actualmente diversas agencias estn involucradas: la Direccin de Fiscalizacin de Productos Controlados (DFPC), del Ministerio de Defensa; la Polica Federal (Sistema Nacional de Armas SINARM) y la actual Secretara Nacional de Seguridad Pblica, del Ministerio de Justicia; Divisin de Desarme y Tecnologa Sensible (DATS), del Ministerio de Relaciones Exteriores; y el Ministerio de Industria y Comercio. Estas agencias no trabajan de forma coordinada, dado que gozan del mismo status y de diferentes misiones. Sin una instancia coordinadora, a la que se le confiera poltica e institucionalmente un status superior, no se podr definir e implementar una poltica consistente de control de armas de fuego en Brasil; 2) por la tradicin latinoamericana, el tema armas est vinculado a las Fuerzas Armadas, en el marco de la preocupacin por la seguridad nacional. La violencia urbana, sin embargo, pertenece al campo de la seguridad pblica, afectando la vida cotidiana de la ciudadana. En este sentido, es importante transferir la coordinacin de la poltica de control del rea militar al rea civil y crear, en el Congreso Nacional, una instancia permanente de seguimiento de las polticas ejecutadas. Seguiremos, as, en esta rea, el ejemplo de pases solidamente democrticos.
- 159
Coordinadores
Antonio Carlos Biscaia (Coordinador Ejecutivo)

Profesor de Derecho Procesal Penal de la Universidad Cndido Mendes; ex-Diputado Federal del Partido de los Trabajadores de Rio de Janeiro; fue Procurador General de Justicia del Estado de Rio de Janeiro y Asesor Jurdico de la Comisin Justicia y Paz Rio de Janeiro.
Benedito Domingos Mariano

Ombudsman General del Municipio de So Paulo; fue Ombudsman de la Polica del Estado de So Paulo y primer Coordinador Ejecutivo del Foro Nacional de Ombudsman; Fundador del Movimiento Nacional de Derechos Humanos.
Ruiz Eduardo Osares

Fue Asesor Especial de Seguridad Pblica de la Alcalda de Puerto Alegre; profesor Licenciado de IUPERJ y de la UERJ y profesor visitante de las Universidades de Columbia, de Pittsburgh, de Virginia, y del Vera Institute of Justice, en Nueva York; ex-Subsecretario de Seguridad y Coordinador de Seguridad, Justicia, Defensa Civil y Ciudadana del Estado de Rio de Janeiro.
Roberto Armando Ramos de Aguiar

Fue Profesor Titular de Filosofa del Derecho del Curso de Grado y Maestra de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia; fue Consultor Jurdico del Gobierno del Distrito Federal; ex-Secretario de Seguridad Pblica del Distrito Federal; ex-Coordinador de Extensin de la Facultad de Derecho de la Universidad de Brasilia.

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Brasilia, 27 de febrero de 2002. Luiz Incio Lula da Silva

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Traduccin Marilia Rebello Editor Grfico Rafael Rodrigues de Sousa

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1.9.3. Aspectos educativos

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