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2012

ngela Sierra Gonzlez


Universidad de La Laguna

EL PAPEL DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIN EN LA PROFESIN DOCENTE E INVESTIGADORA

EL PAPEL DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIN EN LA PROFESIN DOCENTE E INVESTIGADORA ngela Sierra Gonzlez 1.- Cuestiones Previas Las agencias de evaluacin surgen con el propsito, presuntamente, de promover el uso racional de los recursos pblicos, mejorar la calidad, la excelencia1 en el aprendizaje, la enseanza y, en el caso, de la Comisin Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora optimizar la investigacin, mediante el establecimiento de estndares objetivos de exigencias aplicables a los funcionarios de carrera de los cuerpos docentes universitarios y de las escalas de Profesores de

Investigacin, Investigadores Cientficos y Cientficos Titulares del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC). Con la instauracin de un sistema de pago por mrito se pretenda en el terreno educativo 1) elevar el nivel "cualitativo" de la educacin y, asimismo, 2) en el terreno de la investigacin aumentar la produccin cientfica y su difusin tanto nacional como internacional, 3) favorecer la repercusin de esa produccin cientfica en la sociedad, 4) fomentar la investigacin aplicada aumentando la transferencia tecnolgica. De este modo, se trataba de potenciar la Universidad como espacio primordial y estratgico en el desarrollo de la investigacin. El contexto en el que surgen estas agencias, en el que se estructura tanto su organizacin como sus funciones y, adems, en el que se materializan sus principales lneas de actuacin, es aquel que aparece como unos de los fines de las universidades alcanzar una posicin ptima en los rankings, que jerarquizan los centros universitarios por su calidad2 , la excelencia del aprendizaje, la enseanza y la investigacin. Y, como

La excelencia educacional universitaria ha sido definida mediante el concepto segn el cual: en relacin con el educando individual, excelencia significa un desempeo realizado al mximo de la habilidad individual en modos que ponen a prueba los lmites mximos personales en las escuelas y en el lugar de trabajo. En relacin con las instituciones educativas, excelencia caracteriza a la universidad que establece altas o ambiciosas expectativas y metas para todos los educandos y luego trata en toda forma posible de ayudar a los estudiantes a alcanzarlas. (National Comission on Excellence in Education. A Nation at Risk: The imperative for Education Reform. EEUU, Washington, 1983. The Cronicle for Higher Education). 2 El trmino calidad tiene su origen como un concepto proveniente desde el campo disciplinario de la administracin de empresas. La apropiacin cultural del concepto de calidad, ha sido un proceso paulatino, progresivo y expansivo, desde EEUU y Japn, inicialmente, sobrevenido por la voluntad de orientar la gestin de las empresas y corporaciones, hacia otros campos del desempeo productivo.

resultado de esta combinacin de factores emerge, el concepto de competitividad3 entre centros y los intentos de internacionalizacin de stos. Puesto que, la calidad y la
excelencia irrumpen, como una variable global y existen centros internacionales de referencia por disciplinas que se proponen como modelos a seguir.

El uso de estndares comparativos, que motiva la aparicin de la competitividad, asimismo, motiva la aparicin de una estrategia evaluadora, que lleva a configurar a las agencias, para garantizar su independencia, como agentes autnomos externos a la comunidad universitaria. La introduccin como valor de la competitividad y la
externalizacin de la evaluacin signific el comienzo de la construccin de una nueva fisonoma universitaria entre la autonoma y la libertad de mercado4, marcada, desde sus orgenes, por una voluntad de vigilancia que deba ejercerse sobre las universidades y, por supuesto, sobre docentes e investigadores.

En ese marco de intereses y conflictos, se crea la Agencia Nacional para la Evaluacin de Calidad y Acreditacin (ANECA) y de las agencias autonmicas de evaluacin universitaria (2002), en cumplimiento de lo preceptuado en la Ley Orgnica de Universidades (LOU), el cometido de stas consiste en contribuir a la mejora de la calidad del sistema de educacin superior, mediante la evaluacin, certificacin y acreditacin de enseanzas, profesorado e instituciones. La LOMLOU prescribe, adems, la constitucin de la ANECA como una agencia estatal y la integracin en sta de la Comisin Nacional de la Actividad Investigadora (CNEAI) que haba sido creada por Orden de 28 de diciembre de 1989. Esto supone la incorporacin de la CNEAI a la Agencia. As, la Administracin General de Estado tendra una agencia nica de evaluacin de todas las actividades propias del profesorado universitario, presuntamente, para dar coherencia y reforzar el propio sistema de evaluacin universitaria. No slo en el marco espaol y europeo, sino, prcticamente, a nivel mundial en las dos ltimas dcadas los sistemas educativos superiores experimentan importantes procesos de reforma, tanto en el plano organizativo como, principalmente, en la dimensin curricular y pedaggica referida a los planes de estudios, las programaciones
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La competitividad es una medida de la capacidad inmediata y futura para disear, producir y vender bienes cuyos atributos logren formar un paquete ms atractivo que el de productos similares ofrecidos por los competidores: el juez final es el mercado (European Management Forum, 1980). 4 Algunas de las universidades privadas estn empezando a darse cuenta de que la imagen es tan importante como la calidad intrnseca de los programas y aplican estrategias de mercado, estudio de mercado, posicionamiento de mercado.

docentes y los nuevos enfoques de enseanza-aprendizaje. Asumiendo, esta perspectiva, la ley establece que ANECA asuma todas las funciones de evaluacin, certificacin y acreditacin de las actividades docentes, investigadoras y de gestin del profesorado universitario que le sean encomendadas, sin perjuicio de las actividades que desarrollen, asimismo, en este mismo mbito, los rganos de evaluacin creados en las CC.AA5. Las funciones que se le otorgan a la ANECA, con la inclusin de la CNEAI, dentro de su estructura organizativa, son muy amplias y variadas, como se observa en el cuadro siguiente:

1. La evaluacin y acreditacin de las enseanzas conducentes a la obtencin de ttulos de carcter oficial y su validez en todo el territorio nacional. 2. La evaluacin y certificacin de las enseanzas conducentes a la obtencin de diplomas y ttulos propios de las universidades y centros de educacin superior. 3. Evaluacin de las actividades docentes, investigadoras y de gestin del profesorado universitario. 4. Evaluacin de sus complementos retributivos y las dems evaluaciones que, en

En el Estado, adems de la Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin (ANECA),

existe, actualmente, una serie agencias de las CC.AA. As, las comunidades autnomas cuentan con sus propias agencias de evaluacin de la calidad universitaria. . Catalua - Agncia per a la Qualitat del Sistema Universitari (AQU) Islas Baleares - Agncia de Quilita Universitria (AQUIB) Canarias - Agencia Canaria de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin Universitaria (ACECAU)Andaluca - Agencia Andaluza de Evaluacin de la Calidad y AcreditacinAndaluca Unidad para la Calidad de las Universidades Andaluzas (UCUA) Castilla y Len - Agencia para la Calidad del Sistema Educativo Universitario Galicia - Axencia para a Calidade do Sistema Universitario de Galicia (ACSUG) Comunidad Valenciana - Comisin Valenciana de la Acreditacin y Evaluacin de la Calidad. Pas Vasco - Agencia de Evaluacin y Acreditacin de la Calidad del Sistema Universitario Aragn - Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Aragn Castilla-La Mancha - Agencia de Calidad Universitaria de Castilla-La Mancha. La Agencia Nacional
de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin desarrollar procedimientos de reconocimiento mutuo de los resultados de las evaluaciones, certificaciones y acreditaciones desarrolladas por otras agencias de mbito autonmico, nacional o internacional. Dichos procedimientos se realizarn conforme a estndares elaborados por organismos internacionales y de acuerdo con lo establecido por la Conferencia General de Poltica Universitaria en el caso de los rganos de evaluacin de las CCAA. La Agencia desarrollar procedimientos de reconocimiento mutuo de los resultados de las evaluaciones, certificaciones y acreditaciones desarrolladas por otras agencias de mbito autonmico, nacional o internacional. Dichos procedimientos se realizarn conforme a estndares elaborados por organismos internacionales y de acuerdo con lo establecido por la Conferencia General de Poltica Universitaria en el caso de los rganos de evaluacin de las CCAA. Al trabajo evaluatorio de todas, se le suma el llevado a cabo por la agencia ENQA (European Association for Quality Assurance in Higher Education), el organismo que aprob los criterios y directrices para la garanta de la calidad en el EEES, dando respuesta al Comunicado de Berln con respecto al desarrollo de una serie de estndares, procedimientos y directrices para asegurar la calidad en el EEES.

materia de profesorado, le atribuye la legislacin vigente. 5. Evaluacin de los centros que imparten enseanzas en Espaa conforme a sistemas educativos extranjeros. 6. Evaluacin de las actividades, programas, servicios y gestin de los centros e instituciones de educacin superior, as como cualesquiera otras actividades y programas que le atribuya la normativa vigente y que puedan realizarse para el fomento de la calidad docente e investigadora por parte de las Administraciones pblicas, sin perjuicio de las competencias de los rganos de evaluacin externa que hayan creado las leyes de las Comunidades Autnomas.

2.- Las Agencias de Evaluacin y la poltica del valor aadido

Con anterioridad a su creacin se haban realizado evaluaciones orientadas por las propias universidades6. La institucionalizacin de estos planes de evaluacin fue razonable y se llev a cabo sin excesivos problemas, pues se disearon e implementaron sobre la base de la negociacin entre las partes implicadas (profesorado, alumnado y gobierno de las universidades), con una disposicin, primordialmente, dirigida a la mejora e innovacin de la docencia. Por qu se produce el cambio de modelo evaluatorio interno a externo? Cambia de orientacin el modelo educativo. As, se pasa de un modelo educativo que expresaba, de manera prioritaria, un enfoque poltico asociado a la igualdad de oportunidades y, donde primaba la necesidad de estndares mnimos de calidad y de equidad social, a un modelo que incorpora las variables de la competitividad, que ha sido concebido pensando en un escenario global.

A resultas de ello, se plantean, entonces, una serie de reflexiones en torno al concepto mismo de evaluacin y al papel que deban desempear las agencias. En conjunto, se mantiene un discurso sobre la calidad y la excelencia que haba inspirado las evaluaciones voluntarias orientadas por las universidades, pero se toma prestada una retrica empresarial que haba sido utilizada por corporaciones que buscaban un

Estas evaluaciones fueron elaboradas entre 1981 y 1989, constituyen el inicio de la evaluacin del profesorado universitario en Espaa.

liderazgo en su sector productivo en base a la competitividad 7. Por cierto que respecto al concepto de competitividad durante los ltimos dos decenios ha habido una controversia en relacin al signicado del trmino en diversos mbitos de anlisis, especialmente, sobre cules son los mtodos disponibles para medirla8. Sobre el desarrollo de las acciones de la Agencia hay que sealar que, desde el principio, la evaluacin y la acreditacin afectan la autonoma y la legitimidad de las universidades, pues, la evaluacin en las universidades pblicas se usa, particularmente, ms como instrumento de informacin y control que, como integrante de procesos de mejoramiento individual, colectivo e institucional. El modelo que se perfil no fue, en absoluto, un modelo pluralista, habida cuenta que se establece, a travs de instituciones, cuasi monoplicas, como la ANECA y la CNEAI a las que se le ha encomendado, de manera exclusiva, el cometido de establecer mecanismos y procedimientos homogneos para evaluar una diversidad de saberes y de paradigmas epistemolgicos. As, se configura, desde su creacin, la Agencia, como una institucin, que aporta valor aadido habida cuenta que sus funciones se ejercen como si se tratara de un supuesto polica del saber, tanto a travs de la realizacin de evaluaciones relevantes como mediante controles rutinarios certificados. El valor aadido se articula a partir de la propia evaluacin de las agencias, de sus propias y diferenciadas caractersticas, de su grado de autonoma, de la calidad de sus cuadros tcnicos, como de los escenarios que se configuran, mediante su accin sobre el futuro de la educacin superior. Pero este no es el caso de la ANECA ni de la CNEAI, como sus actuaciones han venido demostrando.

3.- El valor aadido, como instrumento de aseguramiento

Aportando valor aadido es como las agencias cumplen su funcin. Actan expidiendo certificaciones, como se ha sealado, que garantizan a proveedores y
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Para el ejercicio del liderazgo las empresas buscan, permanentemente, garantizar mayores niveles de calidad, sostenibilidad ambiental, mejores ambientes de trabajo y certificaciones que den garanta a proveedores y clientes sobre su compromiso con el mejoramiento continuo. La Agencia Nacional para la Evaluacin de Calidad y Acreditacin (ANECA ) es el resultado de esa concepcin. Expide certificaciones. 8 La competitividad es un concepto que no tiene lmites precisos y se define en relacin con otros conceptos. La necesidad de denir con claridad y comprender este trmino va ms all de objetivos puramente semnticos, pues se utiliza con frecuencia para justicar la creacin de polticas pblicas

clientes9. Se trata de un ejercicio de aseguramiento que busca que cada elemento constitutivo de la cadena docencia-investigacin-transferencia de conocimiento cumpla con los criterios de calidad que avalan la prestacin de un buen servicio al beneficiario directo de ste. Cules son los problemas que engendra esta concepcin de sus funciones y fines? Dada la multi-disciplinariedad que caracteriza la gestin de una institucin de educacin superior, la excelencia universitaria debe ser medida en diferentes niveles de aseguramiento de calidad, entendiendo que dicho aseguramiento busca garantizar que el logro de la misin institucional coincida con las expectativas de los actores acadmicos. Esas acciones deben estar basadas en principios de responsabilidad, participacin y transparencia Se cumplen estos principios? No. Una de las claves de un sistema formal de evaluacin y de la garanta de la objetividad del mismo consiste en la existencia de una escala de valores clara y cognoscible. De hecho, CNEAI publica orientaciones sobre los criterios de evaluacin de los mritos, pero, en la prctica, se manifiestan discrepancias notorias entre los evaluadores, a la hora, de aplicar sobre trabajos de investigacin esa escala formal de valores, segn quien sea el avaluador y el campo disciplinar de dnde proceda, engendrando distorsiones y agravios comparativos. Tal circunstancia lleva a que el sistema formal pierda, estrepitosamente, su base de garanta objetiva. Los evaluadores tienen definiciones divergentes y dispares de un mismo mrito y las expresan, a veces, de manera contradictorias. Decidir qu valoracin otorga a qu personas o grupos implicados involucra al evaluador en un proceso falto de las garantas objetivas que se ha pretendido crear, mediante el sistema existente. De hecho, el uso y el abuso de ciertos indicadores formales de calidad supuestamente objetivos se han constituido en instrumento de penalizacin injustificada contra algunas reas disciplinares provocando asimetras reconocidas por la propia CNEAI. Siguiendo con la cuestin del valor aadido, deberamos, adems, preguntarnos sobre qu permite que la evaluacin alcance las finalidades que se le han encomendado. Para ello, tendra que comprobarse si en el terreno educativo se ha elevado el nivel "cualitativo" de la educacin y, asimismo, si en el terreno de la investigacin ha aumentado la produccin cientfica y su difusin tanto nacional como internacional, o,
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Por ello, se mantiene, que prestan un servicio fundamental a las instituciones universitarias impulsando la gestin del conocimiento y llevando el aprendizaje como elemento fundamental de desarrollo social. En el marco surgido de la Convergencia Europea todos estos fines son, perfectamente, ortodoxos con unas polticas pblicas educativas que toman en cuenta el factor competitividad, como uno de los ejes de reorganizacin de la enseanza.

si ha favorecido la reversin de esa produccin cientfica en la sociedad, si se ha fomentado, suficientemente, la investigacin aplicada aumentando la transferencia tecnolgica. Se han logrado esos objetivos? Aparentemente no. Para garantizar la rigurosidad del mtodo y promover la utilidad de la evaluacin desde distintos mbitos, se han elaborado listados de criterios de calidad tanto del proceso evaluatorio como del resultado de la evaluacin. Pero dicha evaluacin, al margen de los listados de los criterios de calidad, tiene serias dificultades de funcionar en contextos de diversificacin disciplinaria, restricciones financieras, como las presentes, para asumir la necesaria renovacin de los procesos evaluativos, la alta dependencia de presiones acadmicas o polticas y la propia ausencia de efectivos impactos de reformas a posteriori de las propias evaluaciones. Para medir los incumplimientos existe la evaluacin de los evaluadores. De hecho, ANECA y como consecuencia la CNEAI- debe someterse a una revisin externa cclica de sus procesos y actividades, con intervalos no superiores a cinco aos, que indicar hasta qu punto cumple los criterios europeos para las agencias de garanta externa de calidad, la prxima revisin ser en 2012. Como miembro del Registro Europeo de Garanta de Calidad para la Educacin Superior (EQAR), la Agencia se someter igualmente a una revisin en 2013. Pero se desconoce los resultados de estas revisiones y cul ha sido el nivel de cumplimiento de los objetivos trazados en las normas, mediante las que se crea. 4.- El problema de la definicin de calidad

Por otro lado, es importante destacar que la percepcin de la evaluacin de la calidad ha cambiado mucho en los ltimos aos. Los cambios emergen del reconocimiento de que la calidad de la educacin superior es una dimensin diversa y multicausal que no puede ser establecida, instrumentada ni fiscalizada por un enfoque nico institucional, dada la complejidad de actores sociales, de estudiantes, de niveles educativos, de instituciones, de campos disciplinarios, de concepciones de calidad y de modalidades pedaggicas. En este proceso, la evaluacin de las instituciones y del profesorado es fundamental, y se ha basado en cambios muy profundos en la legislacin que ordena la vida universitaria. No obstante, la evaluacin, al igual que cualquier proceso que implique toma de decisiones, por ejemplo la justicia, est 8

impregnada de ideologa e influenciada por las decisiones administrativas y las orientaciones de carcter poltico10. El campo de la evaluacin, como todo aspecto curricular, est altamente determinado desde lo poltico, como se observa analizando los distintos cambios normativos que han ido sucedindose en el ltimo decenio. Evaluar es poner en valor, valorar slo es posible desde un cierto posicionamiento. Partiendo del postulado de que no existe un nico modelo de calidad universitaria, se consideran diversas modalidades evaluatorias con sus ventajas y limitaciones. Los efectos sobre la investigacin y la docencia subrayan las implicaciones de cada modelo de calidad en las fuentes de financiacin, haciendo hincapi en los ltimos informes europeos y espaoles sobre la financiacin adecuada para los modelos de universidad que defienden. Hablar de calidad universitaria supone siempre partir de unos criterios que obedecen a una forma de entender y ver la universidad. Por tanto, sera oportuno, por no decir imprescindible, definir y sealar, en concreto, lo subyacente al concepto de calidad y excelencia antes de desarrollar cualquier idea o relacin de la calidad con cualquier otro trmino. Debe garantizarse un proceso de generacin de conocimiento sistemtico y razonado, apoyado en evidencias, incluyendo un juicio valorativo sobre la base de unos criterios explcitos - como pueden ser la eficacia, eficiencia, sostenibilidad o cohesin social entre otros - y con una finalidad de utilidad prctica que ayude a mejorar las decisiones acadmicas La metodologa de evaluacin facilita el proceso de conocimiento y avala sus conclusiones.

5.- Conclusiones

Existe un importante consenso, a nivel internacional, acerca de que la Evaluacin Institucional es un proceso mediante el cual se puede contribuir a que las instituciones de Educacin Superior y sus miembros mejoren gradualmente su calidad. Sin embargo, es lcito reconocer que de este nivel de generalidad propositiva pueden desprenderse interpretaciones muy dismiles y prcticas sumamente diversas, como se

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Francisco Javier Tejedor Tejedor y Jess Miguel Jornet Meli, La evaluacin del profesorado universitario en Espaa, Revista electrnica de investigacin educativa, versin On-line ISSN 16074041

observa cuando se analiza el impacto de las evaluaciones en la carrera docente e investigadora sujeta a los vaivenes de las concepciones sobrevenidas de la evaluacin. Por otra parte, el sistema de evaluacin en Espaa, tiene notorias debilidades, que engendran asimetras y disfunciones, que afectan a los evaluados, como se sealan en el cuadro siguiente:

1.- El modelo que se perfil no fue, en absoluto, un modelo pluralista, habida cuenta que se establece, a travs de instituciones, nicas, como ANECA y CNEAI, que tienen, de manera exclusiva, el cometido de establecer mecanismos y procedimientos homogneos para evaluar una diversidad de saberes y de paradigmas epistemolgicos. Por lo tanto, no es un sistema de evaluacin participativo.

2.-Una de las claves de un sistema formal de evaluacin y la garanta de la objetividad del mismo, consiste en la existencia de una escala de valores clara y cognoscible. La interpretacin discrepante y arbitraria de los criterios invalida las garantas de objetividad formal. 3.- Las agencias no son transparentes ni en la ejecucin de sus funciones ni su proceder interno. Se desconoce si se han hecho las revisiones externas cclicas a las que vienen legalmente obligadas con objeto de comprobar si han cumplido los objetivos sealados en la normativa en el desarrollo de sus actividades. Por otro lado, no se han consultado a los usuarios de sus servicios sobre sus actuaciones. En el caso de la CNEAI deban ser consultados, como destinatarios de su actuacin, Profesores de Investigacin, Investigadores Cientficos y Cientficos Titulares del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC), por lo tanto, tampoco resultan responsables de sus acciones. 4.- Es un sistema rgido hasta en las convocatorias para la presentacin de las solicitudes voluntarias de evaluacin. Las transformaciones experimentadas,

actualmente, por la Educacin Superior requieren flexibilidad y capacidad de adaptacin de las polticas evaluadoras para que stas sean eficaces. Adems, las frecuentes interrelaciones e interdependencias entre distintos mbitos disciplinares demandan visiones ms comprehensivas que las aplicadas. 5.- Con el proceso de evaluacin no se ha acreditado que haya aumentado la produccin cientfica y su difusin tanto nacional como internacional. Pero, si que sta

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es sesgada con objeto de cumplir con los cnones establecidos por la CNEAI. 6.- No se ha favorecido, significativamente, la reversin de la produccin cientfica en la sociedad ni se ha fomentado, suficientemente, la investigacin aplicada en la Enseanza Superior aumentando la transferencia tecnolgica. 7.- Uno de los efectos negativos es que la actividad docente se encuentra en un perodo progresivo de crisis debido, entre otras razones, a la notable potenciacin de la actividad investigadora como uno de los principales mritos cuantificables del profesor universitario.

Las debilidades del sistema de evaluacin nos obligan a reflexionar sobre la Educacin Superior y su significado hoy. Habra que subrayar esta nocin: la educacin no es un acto nico, no es un hecho que sucede en un espacio social o cultural fijo, propio y determinado: la educacin -desde una perspectiva sociolgica- es un proceso, es una secuencia compleja de acciones que ponen en movimiento a un conjunto de estructuras y sistemas, de manera que lo que ocurre, por ejemplo, dentro del aula, es, a la vez, el resultado y el punto de partida del funcionamiento complejo de una estructura acadmica, administrativa, financiera, logstica y tecnolgica que sustenta la accin pedaggica que ocurre en las aulas. Y, difcilmente puede contribuir a mejorar el funcionamiento de cada uno de estos elementos un sistema de evaluacin con tantas limitaciones y contradicciones. Tan poco participativo, responsable y transparente.

La Laguna, 12 de abril del 2012

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