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DOCUMENTOS DE TRABAJO

La Poltica Exterior en el Sexenio de Caldern


Mara de Lourdes Ramrez Flores Andrs Ruiz Prez Septiembre 2010

364

La Poltica Exterior en el Sexenio de Caldern


Mara de Lourdes Ramrez Flores Andrs Ruiz Prez*

Septiembre de 2010 Fundacin Rafael Preciado Hernndez A.C.

Documento de Trabajo No. 364 Clasificacin temtica: Poltica Exterior

correos electrnicos: lourdes.flores@fundacion.pan.org.mx andresrpe@gmail.com Las opiniones contenidas en este documento corresponden exclusivamente a los autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez A.C.

Contenido**
I. II. III. IV. V. VI. VII. Introduccin Objetivos de la Investigacin Marco Terico y Conceptual de Referencia. La poltica exterior y sus factores La poltica exterior Posrevolucionaria Los cambios La nueva poltica exterior 1 3 4 5 7 9 10 13 14 15 15 16 17 18 19 20 22 23 25

VIII. El gobierno de Felipe Caldern IX. X. Hiptesis Casos de Estudio La relacin con Francia: Florence Cassez como tema central en la agenda bilateral Medidas discriminatorias durante la epidemia de Influenza AH1N1 en abril-mayo 2009. Solicitud de visas a los mexicanos por parte del gobierno de Canad Proclamacin de la Ley SB1070 en Arizona El caso de Honduras Iniciativa Mrida: el simbolismo de la corresponsabilidad ante el narcotrfico

XI. XII.

Discusin sobre los casos de estudio Conclusiones

XIII. Bibliografa

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La estructura del presente documento de trabajo se ajusta a los requerimientos establecidos en el punto 2.3 del Reglamento para el Financiamiento Pblico de las Actividades Especficas que realicen los Partidos Polticos Nacionales como entidades de Inters Pblico del Instituto Federal Electoral vigente a partir de octubre de 2005.

I.

Introduccin.

Ante el reciente embate de la ley SB1070 de Arizona, la prdida de peso relativo en las relaciones internacionales de Mxico y el bajo perfil que ha tenido en el mbito exterior la presente administracin, cmo debe juzgarse la poltica exterior en lo que va del sexenio de Felipe Caldern? Tal cuestionamiento guiar el presente artculo. Sin embargo, para realizar un anlisis ms equilibrado es preciso entender qu es la poltica exterior, qu factores la afectan, cmo ha sido durante las ltimas dcadas y los elementos de continuidad y cambio que ha tenido con el actual gobierno. Nuestro argumento central es que muchos de los actuales problemas no son responsabilidad exclusiva de la adminsitracin de Caldern, sino sntomas de una orientacin equivocada de la poltica exterior, de ms larga data. Cabe aclarar que la perspectiva que adoptaremos se cie ms a la teora realista de relaciones internacionales, cuyo principal objeto de estudio es el poder. En tal medida, a pesar de que no rechazamos postulados de la escuela liberal como que el que un mayor comercio genera interdependencia y a su vez evita conflictos blicos, consideramos que dicho enfoque no alcanza a explicar la poltica exterior de Mxico. Incluso se queda corto al intentar explicar la relacin con Estados Unidos: al ser tan compleja, existen multitud de factores adems del comercio que influyen en los vnculos entre ambos pases, como narcotrfico y migracin. La poltica exterior es un tema de gran importancia. Nuestro pas no se encuentra aislado, es uno de mltiples actores de un sistema internacional complejo. Las interacciones de las naciones tienen resultados que impactan en la poltica interior de las mismas. Debido a la repercusin que las decisiones tomadas en el mbito internacional tienen en la vida de los ciudadanos, es necesaria que sta sea analizada con el objetivo de obtener mayores beneficios en las negociaciones. El documento se divide en ocho secciones. La primera, la introduccin, brinda al lector un panorama general del tema y metodologa de estudio, as como los objetivos de la misma. La segunda seccin establece la importancia del tema de investigacin. En este caso se establece la importancia de la poltica exterior como elemento para obtener beneficios para Mxico de acuerdo a la agenda de poltica interior. El objetivo de esta investigacin, analizar la estrategia de poltica exterior del gobierno de Felipe Caldern, se presenta en la 1

tercer seccin. La cuarta parte consiste en el planteamiento en torno al cual se centra la investigacin: Cmo debe juzgarse la poltica exterior de Caldern? La quinta seccin consiste en la presentacin del marco terico y conceptual de referencia con el objetivo de brindar al lector conocimientos respecto de los elementos con los que se evala la poltica exterior. Asimismo, se presenta un breviario histrico sobre la tradicin mexicana y el contexto internacional La sexta seccin detalla la hiptesis de esta investigacin, que es: la responsabilidad del bajo perfil de Mxico en el escenario internacional no es exclusiva de las decisiones del Presidente Felipe Caldern, sino que es producto de una tendencia que se viene dando desde los aos 90. La segunda hiptesis es que el bajo perfil que Mxico ha tenido durante este sexenio responde a la estrategia de Caldern de reparar los errores cometidos durante el sexenio foxista y volcar la atencin hacia la poltica interior. Para probar ya sean falsas o verdaderas- las hiptesis de investigacin se realizan estudios de caso de situaciones que alcanzaron relevancia meditica. Finalmente, se emiten algunas conclusiones y se sugieren nuevas lneas de investigacin. Justificacin de la importancia del tema de investigacin Mxico es un pas en un sistema de pases. Lo anterior implica que no est aislado del mundo y que, al igual que requiere poltica interior, requiere poltica exterior que le permita obtener beneficios dentro del contexto internacional. Las relaciones internacionales permiten a un pas, entre otras cosas, crear acuerdos de cooperacin en distintas materias, incluido el libre comercio y derechos humanos. Una buena poltica internacional es benfica para los pases porque les permite obtener beneficios de cooperar con otros. Sin embargo, tener una mala poltica exterior puede dejar a los pases sin voz dentro del sistema internacional, aislndolos y dejndolos fuera de negociaciones potencialmente benficas. Es necesario evaluar la poltica exterior y plantearse estrategias que, segn los objetivos que se tengan, sean apropiadas para que nuestro pas pueda obtener mayores beneficios en la arena internacional. Por ello, la importancia del presente documento radica en que analiza las tendencias en la poltica exterior mexicana a forma de evaluacin- nos muestra si, dados nuestros objetivos como pas, hemos estrategias concordantes para alcanzarlos.

II.

Objetivos de la Investigacin

Desde la perspectiva realista de las relaciones internacionales, el presente documento analiza la estrategia de poltica exterior seguida por el gobierno de Felipe Caldern. Cabe sealar que para entender el contexto actual se requiere una perspectiva histrica de la poltica que han seguido gobiernos anteriores. Por ello, analizaremos la poltica actual dentro de la tendencia de los ltimos sexenios. Se busca hacer una revisin de algunos casos de estudio y cotejarlo con lo que se considera los objetivos de poltica exterior del gobierno actual. Consideramos que las metas del sexenio de Caldern son: retomar el dilogo con Amrica Latina, reparando las relaciones daadas durante el sexenio de Vicente Fox y abonar en la estrategia de lucha contra el crimen organizado. Cabe sealar, acorde con lo anterior, que la lnea de discurso de Caldern gira, principalmente, alrededor del tema de seguridad. Por ello, se analizar si la estrategia ha sido ad hoc a los objetivos. Si se encuentra que los medios son acordes los fines planteados, se recomienda seguir la misma estrategia en poltica internacional. En caso en el que exista una disociacin metaobjetivos, el presente documento servir para reevaluar tanto la estrategia como el discurso del gobierno. Planteamiento y delimitacin del problema El presente estudio busca responder a la siguiente interrogante: Cmo debe juzgarse la poltica exterior en lo que va del sexenio de Felipe Caldern? Para dar respuesta al mismo, analizaremos superficialmente- las tendencias histricas que ha tenido la poltica exterior, principalmente en los ltimos sexenios: Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox. Se realizar el estudio de algunos casos: Florence Cassez y la relacin con el gobierno de Francia, las medidas tomadas por algunos gobiernos durante la Epidemia de Influenza en 2009, la implementacin de visas a mexicanos para entrar a Canad, la Ley SB 1070 aprobada en Arizona, la Iniciativa Mrida y el golpe de Estado de Honduras y la posicin del gobierno mexicano frente a la situacin. Debido al enfoque realista bajo el cual se analiza la poltica, el criterio para evaluar la poltica exterior de este sexenio ser medios que se ajusten a fines, sin hacer consideraciones morales o juicios de valor sobre los mismos.

III. Marco Terico y Conceptual de Referencia. La siguiente seccin presenta las herramientas tericas y el marco histrico bajo el cual analizaremos la poltica exterior durante el sexenio de Caldern. Se comienza con la definicin del concepto de poltica exterior y sus factores. Asimismo, se presenta el marco legal mexicano para la misma y dado este marco- las facultades que tienen los Poderes Ejecutivo y Legislativo, as como las Secretaras de Estado para ejercerla. Posteriormente, se da un panorama de la tradicin mexicana en poltica exterior. Se presentan las doctrinas Carranza y Estrada, que reflejan los fundamentos de la poltica exterior de nuestro pas: igualdad entre naciones soberanas y el derecho a la autodeterminacin de los pueblos. Se enumeran algunas tendencias de la poltica exterior durante la Guerra Fra y el papel que Mxico jug durante dicho periodo, que fue de gran relevancia para la regin. Tambin se narra la transformacin que la poltica exterior tuvo durante el fin del a Guerra Fra y los que se dieron producto de los cambios que se dieron en nuestro pas, entre ellos, la implementacin del modelo neoliberal y la cada del rgimen prista. El surgimiento de la nueva poltica exterior, que respondi al desgaste del nacionalismo postrevolucionario, la apertura del sistema poltico y la apertura del sistema internacional como producto del surgimiento del mundo unipolar- analiza los periodos de Carlos Salinas, en el que destaca la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte; Ernesto Zedillo, quien mantuvo la lnea del prismo tradicional; Vicente Fox y un sexenio en el cual el distanciamiento con Amrica Latina fue evidente.

IV. La poltica exterior y sus factores. Utilizaremos la definicin de poltica exterior de Kaarbo, Lantis y Beasley (2001). Dichos autores establecen que poltica es un trmino amplio, que representa una extensa gama de actividades, entre las que se cuentan decisiones especficas, principios generales, comportamientos observables o pronunciamientos verbales que no conllevan a acciones. Por su parte, a la hora de definir exterior notan que se ha ido haciendo ms borrosa la divisin entre las cuestiones internas y externas, debido a la interdependencia creciente entre pases. Es por ello que exterior se define por el objetivo primario al que se dirige la poltica. Si el objetivo se encuentra fuera de los lmites territoriales del pas, se considera poltica exterior, an cuando tenga repercusiones secundarias dentro del pas. En Mxico el diseo, la direccin, la conduccin y la ejecucin de la poltica exterior son facultades del Poder Ejecutivo. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 89, fracciones II, III, VI, VIII y X, atribuye al presidente las facultades y obligaciones de dirigir y conducir la poltica exterior, celebrar tratados internacionales (sometidos a la aprobacin del Senado), nombrar a ministros, agentes diplomticos y cnsules generales, disponer de las fuerzas armadas y declarar la guerra, previa ley del Congreso. De igual forma puede nombrar y remover a los secretarios de despacho libremente.(Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos). En su actuar las secretaras de Estado son un vital apoyo, en especial la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE). Aunque con menores poderes, hay que considerar al poder Legislativo. Segn el Artculo 76 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos son facultades exclusivas del Senado: Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; adems, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de la Unin. Cabe decir, que existe cierto grado de supervisin al presidente. Luego, los actores principales en la toma de decisiones son el presidente, el Senado y las secretaras de Estado, en especial la de Relaciones Exteriores. Sin embargo, el peso de 5

todos no es el mismo. Dadas las atribuciones mencionadas supra, la figura fundamental es la presidencial. Tomando el concepto de Hermann y Hermann (1989) de "unidad ltima de toma de decisiones" puede decirse que debido a la configuracin institucional mexicana sta es un lder predominante. Histricamente es fcil ver que quien ha conducido la poltica exterior es el presidente en turno, por lo que sus decisiones, prioridades y posicionamientos han impactado sustancialmente las relaciones internacionales de Mxico. Sin embargo, ms all de las atribuciones legales, la poltica exterior no se desarrolla en un vaco. Es afectada tanto por factores internos como externos. Entre los internos pueden mencionarse el sistema poltico (en el que el proceso de toma de decisiones pesa bastante) y econmico (el nivel de desarrollo, el tipo de economa). Entre los factores internacionales se incluyen la estructura internacional (unipolar, bipolar, etc), el peso relativo (relacionado con poblacin y recursos econmicos, militares y diplomticos) y la ubicacin geogrfica del pas en cuestin, los regmenes internacionales y los problemas y circunstancias relevantes del entorno internacional. Hay factores ms estables que otros. Por ejemplo, la ubicacin geogrfica de un pas es prcticamente inamovible, en tanto la forma en que toma decisiones es mucho ms cambiante. Cambios en cada uno de los factores posiblemente implicarn modificaciones en la poltica exterior. Aterrizado al caso Mexicano, hay factores que han estado siempre presentes, a partir de los cuales se han establecido principios de la poltica exterior. La vecindad con Estados Unidos es uno de ellos. Las implicaciones de ser vecino de una potencia, con la clara asimetra en las relaciones que ello representa, han hecho que la posicin mexicana tenga muy en cuenta lo que pasa en el pas del norte. Hay otros factores que han cambiado, y que con ello han generado cambios en la poltica mexicana: el orden internacional, de uno bipolar durante la Guerra Fra, a uno con clara tendencia a la unipolaridad a partir de la dcada de los noventa; el sistema poltico mexicano, que se ha ido abriendo y democratizando, integrando nuevos actores y posiciones a la toma de decisiones; el modelo econmico, de uno de importacin por sustitucin de importaciones a uno ms liberal, ms abierto al comercio internacional. Es preciso aclarar que no todos los factores tienen el mismo peso; algunos afectan ms que otros. Por ejemplo, para el peso relativo que tiene Mxico en cuanto a poblacin y recursos, debera ejercer un papel ms protagnico en el sistema internacional. Sin embargo, su cercana a los Estados Unidos ha eclipsado en buena medida tal hecho. 6

V. La poltica exterior "posrevolucionaria"

Es imposible entender la poltica exterior mexicana del rgimen posrevolucionario sin ver la historia mexicana. Las constantes intervenciones que sufri el pas en el siglo XIX propiciaron que uno de los fundamentos de las relaciones internacionales fuera el del respeto absoluto a la soberana. De ah surgen dos doctrinas fundamentales: la Carranza y la Estrada. La primera establece que bajo ningn pretexto se debe intervenir en los asuntos internos de otros pases y que el tratamiento debe ser de estricta igualdad entre naciones soberanas (Carranza, 1917). La segunda versa sobre el derecho a la autodeterminacin (para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades), y califica como denigrante la prctica de otorgar reconocimientos ya que ello implica herir la soberana de otras naciones, por lo que Mxico se limita a mantener o retirar a sus agentes diplomticos y a continuar aceptando, cuando lo considere procedente, a los agentes diplomticos de otros pases (Estrada, 1930). A estas dos doctrinas se sumaron, a partir de 1933, un sistema poltico centralizado, con componentes claramente autoritarios, que no deseaba ser cuestionado por otros pases, y un modelo de desarrollo con poca apertura. Todos estos factores abonaron para que se diera una poltica exterior defensiva, cerrada y legalista (muy apegada a los principios del derecho internacional). Para cuando empez la Guerra Fra, a finales de los cincuenta, el presidencialismo mexicano haba generado una toma de decisiones altamente centralizada, en la que el presidente era prcticamente el nico que decida. En el mbito internacional, a pesar de que Mxico, por su situacin geogrfica, estaba dentro de la esfera de influencia de Estados Unidos, no se aline completamente a los designios de dicho pas. La "formula de acuerdo para disentir" o "frmula Ojeda" capta la esencia de las relaciones con el vecino del norte en dicho periodo: "los Estados Unidos reconocen y aceptan la necesidad de Mxico a disentir de la poltica norteamericana en todo aquello que le resulta fundamental a Mxico, aunque para los Estados Unidos sea importante, ms no fundamental. A cambio de ello Mxico brinda su cooperacin en todo aquello que siendo fundamental o aun importante para Estados Unidos, no lo es para el pas" (Ojeda, 2001). Con ello logr mantener cierta independencia vis-a-vis la posicin norteamericana, logrando hacerse con ello de prestigio internacional y de ser visto como un interlocutor confiable para pases de diversa ideologa. 7

Ejemplos de lo anterior son la posicin de independencia relativa que sostuvo Mxico al interior de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), en especial cuando mantuvo relaciones con Cuba en 1964, a pesar una resolucin de la OEA que solicitaba el rompimiento de relaciones con la isla. El Tratado para la Proscripcin de Armas Nuclares en Amrica Latina y el Caribe (conocido como Tratado de Tlatelolco), que entr en vigor en 1969, es otra clara muestra de la influencia diplomtica que tena Mxico. Con una diplomacia profesional, una toma de decisiones cohesionada y manteniendo un posicionamiento independiente, es que Mxico tuvo un papel importante en Amrica Latina. Si bien hubo variaciones entre sexenios (la poltica "tercermundista" de alto perfil de Echeverra, por ejemplo), tal regin fue preocupacin constante del pas. As lo muestran esfuerzos como el del Grupo de Contadora (que se convirti en el actual Grupo de Ro), instancia multilateral establecida en 1983 en conjunto con los gobiernos de Colombia, Panam y Venezuela con el fin de conseguir la paz en Centroamrica. Tal activismo hizo de Mxico un actor de peso en la regin.

VI. Los cambios Con la crisis de la deuda en Amrica Latina y el fracaso del modelo econmico mexicano, vinieron importantes cambios en el modelo econmico. La apertura al comercio internacional y un modelo neoliberal integraron a Mxico a los mercados mundiales. En lo interno, desde 1968 y en especial a partir de la reforma electoral de 1977, se daba un proceso de apertura del sistema poltico. La eleccin de 1988 fue un punto de inflexin, ya que ms all de los clamores de fraude en la eleccin presidencial, dio fin al rgimen de partido hegemnico (Ortega Ortiz, 2008). Aunque tal proceso tuvo una clara reversin durante el sexenio de Carlos Salinas, fue de enorme importancia para propiciar la transicin en el ao 2000. En el mbito internacional la cada del muro de Berln y el fin de la Guerra Fra modificaron la estructura internacional, que pas de una bipolar rgida, a una unipolar un tanto ms flexible. Adems, la derrota del comunismo implic una posicin de preponderancia del capitalismo en su versin neoliberal; el "consenso de Washington" fue la receta, en especial para Amrica Latina. Los aos noventa fueron los aos cumbre de la "tercera ola de la democratizacin" (Huntington, 1991) y de un marcado optimismo en la expansin del libre comercio y de los procesos de regionalizacin comercial.

VII.

La "nueva poltica exterior"

El proceso de desgaste del "nacionalismo revolucionario" en lo interno y la apertura del sistema poltico, aunados a la transformacin del panorama internacional, erosionaron muchos de los fundamentos de la poltica exterior. Ante una realidad distinta qu tan eficaz podra ser una poltica exterior concebida para otras circunstancias? El sexenio de Carlos Salinas fue fundamental para reorientar la poltica exterior mexicana. Su ambicioso programa de reformas econmicas termin afectando tambin las relaciones internacionales del pas. El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) modific no slo la estructura de importaciones y exportaciones sino la forma en que se conceba Mxico en el mundo: la identidad norteamericana pesaba ms que antes, en detrimento de la correspondiente a Amrica Latina. En un mundo con una fuerte componente de unipolaridad, allegarse a la potencia prevaleciente pareca buena idea. Incluso hubo quien argument que la tradicional poltica exterior -idealista, basada en principios- pas a ser una ms pragmtica, basada en intereses (Garza, 1994). Sin embargo, es necesario aclarar que durante el sexenio salinista no se descuidaron del todo las relaciones con el resto del mundo. El hbil trabajo de Fernando Solana, secretario de Relaciones Exteriores, balance en buena medida el enorme nfasis que se puso en la relacin con el vecino del norte. El sexenio de Zedillo fue de pragmatismo. Sin descontinuar del todo la lnea tradicional de los gobiernos pristas, avanz en la firma de tratados de libre comercio (los firmados con Chile y la Unin Europea son los ms relevantes) y dedic buena parte de sus esfuerzos a profundizar la relacin con Estados Unidos. El crecimiento tanto de importaciones como de exportaciones en la regin de Amrica del Norte fue sustancial. Ello no quita que hubieran recriminaciones mutuas en los mbitos de narcotrfico e inmigracin. Sin embargo, comenzaron los sntomas del alejamiento de Amrica Latina. Comentarios irnicos de Fidel Castro (que los nios mexicanos conocan a Mickey Mouse mejor que a sus hroes patrios) provocaron molestias en el gobierno, que comenz a hacer declaraciones en torno a la falta de apertura poltica en Cuba. Tal actitud distanci a Zedillo de sus cuatro antecesores, que haban tenido muy buenas relaciones con el gobierno de la isla. 10

La apertura del sistema poltico mexicano permiti en 2000 la llegada de Vicente Fox. Sin mayora en el congreso (algo que se dio por primera vez en 1997) y sin un plan bien establecido en lo que a poltica exterior se refera, integr un gabinete bastante heterogneo que en algunos medios se lleg a conocer como "Gabinete Montessori" -porque cada quien haca lo que quera- (Aguilar y Castaeda, 2007). Ante semejante panorama de dispersin y sin la suficiente pericia poltica, Fox desperdici su "bono democrtico" desvivndose en el discurso, pero sin muchas acciones concretas. Es preciso detenerlos en la retrica; segn la definicin de poltica exterior provista antes, los pronunciamientos tambin cuentan. En tal medida, Fox ayud a erosionar an ms la poltica exterior tradicional: rechazando el antiguo concepto de soberana cerrada y defensiva, busc una promocin activa a la democracia y los Derechos Humanos. Aunque cauteloso de siempre encauzar tal discurso a travs de organizaciones multilaterales (como Naciones Unidas), ello no evit desaveniencias con otros pases. El caso emblemtico es cuando en 2002 Mexico vot en la Comisin de Derechos Humanos a favor de revisar la situacin en Cuba, cuando tradicionalmente se haba abstenido. Ello, aunado al "comes y te vas" y a otros incidentes de menor calibre (como el "guaguazo") propici un severo enfriamiento de las relaciones con Cuba. Las relaciones con Amrica Latina tampoco tuvieron buen destino. Declaraciones desafortunadas, excesos de ambicin poltica y la carencia de una estrategia regional llevaron a que las relaciones con los pases latinoamericanos vivieran momentos de crisis o distanciamiento. La percepcin que se tena de Mxico como un interlocutor de confianza en la regin en dcadas previas (aunque deteriorada desde 1994), pas a una de recelo y desconfianza. La explicacin: la clara prioridad que se di a la relacin con Estados Unidos. El inicio del sexenio era prometedor: las buenas relaciones entre los dos presidentes entrantes auguraban que Mxico estara entre las prioridades de los vecinos del norte. Sin embargo, con el 11 de septiembre muchos de los planes se vinieron abajo. Frente a un gobierno norteamericano enfocado en los temas de seguridad la adminsitracin de Fox no supo qu hacer. La intencin de jugar un papel ms activo en los organismos multilaterales (que llev a Mxico al Consejo de Seguridad de la ONU para el periodo 2002-2003) trajo un dilema importante cuando se llev a tal organismo la decisin sobre la invasin a Iraq. Dicho momento es revelador de la desorientacin de la poltica exterior mexicana: se buscaba que fuera ms pragmtica, ms activa y ms cercana; pero apoyar la invasin a 11

otro pas era totalmente contrario a los principios de soberana y autodeterminacin. Finalmente, no fue un argumento de relaciones internacionales el que dirimi la controversia; las cercanas elecciones, la posicin de la opinin pblica y la enorme necesidad que Fox tena de votos y popularidad hicieron que se decidiera por negar el apoyo a los Estados Unidos. Para entonces Estados Unidos haba resuelto no someter su decisin a la ONU y hacerlo a travs de una coalicin que ellos encabezaran. Los errores de Fox pueden achacarse, en lo especfico, a un proceso de toma de decisiones descoordinado (a causa de un gabinete heterogneo) y a la falta de conocimiento y experiencia poltica para llevar a buen trmino sus planes. Sin embargo, tomando en cuenta los otros factores de la poltica exterior, es importante notar que haba limitantes que no poda saltarse: los tiempos del pas en que un solo hombre mandaba haban terminado (por lo que se vio en ms de una ocasin frente a un Congreso hostil), un sistema econmico abierto y notablemente integrado a Amrica del Norte, y la permanente asimetra con los otros miembros de la regin. Adems, la coyuntura internacional del 11 de septiembre y la reaccin de Estados Unidos tambin fueron determinantes para el fracaso de la poltica exterior mexicana.

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VIII. El gobierno de Felipe Caldern Para cuando Caldern lleg al poder muchas de las condiciones anteriores seguan siendo las mismas. No obstante, el cambio de administracin s trajo consigo una forma distinta de gobernar y algunos cambios en lo relativo a las relaciones internacionales del pas. Con un gabinete ms homogneo y con una figura de ms bajo perfil a cargo de la SRE, Caldern se limit a corregir los errores ms notorios de Fox. Desde el inicio de su mandato intent recomponer relaciones con Amrica Latina, en especial con Cuba y Venezuela. Aunque lenta y no exenta de tropiezos, la normalizacin de relaciones con ambos pases se ha dado. Sin embargo, tambin desde los albores de su sexenio ha sido marcada la tendencia de la administracin calderonista a relevar a un segundo plano los asuntos externos. La poltica exterior de bajo perfil bien puede atribuirse a que el gobierno en turno se ha dedicado casi de forma absoluta a resolver asuntos internos. La "guerra contra el narcotrfico", la crisis econmica desatada en otoo de 2008, la epidemia de influenza, los intentos por conseguir la aprobacin de las reformas estructurales, entre otras cuestiones, han absorbido la atencin del gobierno. Ello puede considerarse como un error maysculo, debido a que ha hecho que muchos de los problemas internacionales afecten los intereses mexicanos o de mexicanos de forma ms directa. Posteriormente se analizan casos de estudio con el objetivo de probar como falsas o verdaderas- las hiptesis presentadas en la siguiente seccin.

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IX. Hiptesis

La presente investigacin se centra en dos hiptesis. La primera refiere al contexto internacional y a la prdida de importancia de Mxico en el escenario diplomtico mundial. Esto se relaciona con las crticas lanzadas ante el despegue de Brasil como intermediario de Latino Amrica frente a la comunidad internacional, evidente en los ltimo aos. Dicho rol sola ser ocupado por nuestro pas: H1) La responsabilidad del bajo perfil de Mxico en el escenario internacional no es exclusiva de las decisiones del Presidente Felipe Caldern, sino que es producto de una tendencia que se viene dando desde los aos 90. La segunda hiptesis refiere al bajo perfil como una posible consecuencia de la estrategia de Caldern, provocado por la vuelta al interior que ste gobierno ha tenido. Si dicha hiptesis se prueba verdadera, la prdida de protagonismo de nuestro pas ha sido intencional. H2) El bajo perfil que Mxico ha tenido durante este sexenio responde a la estrategia de Caldern de reparar los errores cometidos durante el sexenio foxista y volcar la atencin hacia temas de poltica interior, principalmente seguridad.

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X. Casos de Estudio

La relacin con Francia: Florence Cassez como tema central en la agenda bilateral. El 9 de diciembre de 2005 el gobierno mexicano acus a Florence Cassez, ciudadana francesa que trabajaba en el sector hotelero de nuestro pas, de ser parte de la banda de secuestradores conocida cmo Los Zodiaco. La aprehensin de Cassez se realiz mediante un acto de amplia cobertura meditica realizado el 8 de diciembre de 2009 (Resndiz, 23 abril 2010), que posteriormente result ser un montaje realizado por las autoridades mexicanas. Si bien, existan testimonios de vctimas que incriminaban a Cassez, el proceso mediante el cual la ciudadana francesa fue condenada a 60 aos de prisin ha sido altamente cuestionado por irregularidades (Barra, 9 marzo 2009). De acuerdo a los abogados de Cassez, la sentencia no fue una decisin jurdica, sino poltica, que Genaro Garca Luna (Secretario de Seguridad Pblica) implement durante un periodo en el que fue ampliamente criticado por su falta de resultados al frente de la Agencia Federal de Investigacin. Cabe sealar que en 1983, Mxico firm el Tratado de Estrasburgo, por medio del cual se asumi el compromiso internacional de permitir a las personas condenadas por un delito cumplir su pena el su pas de origen. Los dos factores anteriores generaron polmica y permearon a la opinin pblica francesa a tal grado que ms de 140 miembros del Parlamento Francs exigieron al gobierno que se repatriara a la joven (Barra, 9 marzo 2009). La presin fue tal que el asunto Cassez fue parte de la agenda del Presidente Nicols Sarkozy durante su visita a Mxico. En el marco del Tratado de Estrasburgo el Gobierno Francs solicit al su contraparte mexicana se permitiera a Cassez cumplir su pena en Francia. Sin embargo, debido a diferencias legales entre ambos pases, si Cassez era trasladada a su pas estara recluida menos aos de los que la sentencia mexicana dictaba. Cabe sealar que se hicieron del conocimiento pblico testimonios de vctimas de plagio que sealaron a Cassez como 15

partcipe de su secuestro. Lo anterior provoc descontento en la opinin pblica mexicana para quien el secuestro e inseguridad son temas sensibles. El 22 de junio de 2009 el Gobierno Mexicano anunci que no entregara a Florence Cassez a la justicia de Francia ya que, bajo el sistema de justicia francs, podra ser liberada antes. Ante ello, Daniel Parfait, Embajador de Francia en Mxico, anunci que para su pas el caso no est cerrado ya que consideran que el Tratado de Estrasburgo obliga al gobierno mexicano a entregar a Cassez; mientras que el gobierno mexicano sostiene que existen clusulas que permiten negarse a la peticin del gobierno francs de que Cassez le sea entregada (Otero, 9 diciembre 2009). El caso Cassez se convirti en un conflicto diplomtico entre ambas naciones que ocup un papel importante en la agenda de la visita presidencial de Sarkozy a Mxico en marzo de 2009. La Secretara de Relaciones Exteriores no pareci poder influir en la decisin del gobierno francs, lo cual se puede suponer como falta de negociacin poltica fuera de las cmaras. Medidas discriminatorias durante la epidemia de Influenza AH1N1 en abril-mayo 2009. Nuestro pas fue uno de los focos iniciales de la epidemia de influenza AH1N1. Durante los primeros meses, la incertidumbre generada por la enfermedad provoc que diversos gobiernos tomaran medidas con el objetivo de proteger a su poblacin. Sin embargo, algunas de estas medidas fueron tomadas unilateralmente e incluso devinieron en polticas discriminatorias. En cuanto a los pases asiticos, en China, Hong Kong y Singapur se detuvieron a ciudadanos mexicanos que no presentaban sntomas de la enfermedad. El criterio para detenerlos fue la portacin de pasaporte mexicano. Adems de la detencin basada en criterios de nacionalidad, se recluy a nuestros connacionales en condiciones reportadas como poco salubres (Otero, 9 mayo 2009a; Otero, 9 de mayo de 2009b). Cabe sealar que las notas periodsticas reportan que personas de otras nacionalidades no fueron detenidas, a pesar de haber estado en contacto con mexicanos. Lo anterior puede ser interpretado como discriminacin por nacionalidad. Ante dicha situacin, el gobierno mexicano negoci con las autoridades de dichos pases la repatriacin de los connacionales.

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Algunos pases latinoamericanos tambin adoptaron polticas unilaterales ante la epidemia. Tal fue el caso de Argentina, Cuba, Ecuador y Per. Dichos pases aplicaron medidas como la restriccin de vuelos, prohibicin del ingreso de ciudadanos e incluso la prohibicin de la entrada de productos a su territorio. Lo anterior en violacin a tratados internacionales (Otero, 9 mayo 2009c). Dentro de los conflictos con pases latinoamericanos destacan las declaraciones de Fidel Castro, quien acus al gobierno de Felipe Caldern de haber ocultado al mundo la presencia del virus de influenza AH1N1 debido a la visita de Barack Obama, Presidente de Estados Unidos. Las declaraciones de Castro generaron malestar en el gobierno mexicano, por lo que Caldern incluso amenaz con cancelar su visita al a isla (Otero, 9 mayo 2009c). Las medidas asumidas por los gobiernos mencionados fueron mal recibidas por la Organizacin de las Naciones Unidas. La Alta Comisionada de la ONU para Derechos Humanos, Navi Pillay, declar que ninguna persona poda ser detenida en cuarentena nicamente por su nacionalidad. Aunque la Secretara de Relaciones Exteriores reaccion ante las medidas, se percibe una falta de planeacin y negociacin previa a las polticas de los pases. Es poco realista asumir que la Cancillera Mexicana puede tener completo control de agenda, y ms en situaciones que involucran la percepcin de una amenaza para otros actores. Sin embargo, se pudieron haber gestionado otro tipo de medidas o se pudo haber protestado ms enrgicamente ante tales violaciones a los derechos de nuestros connacionales. Solicitud de visas a los mexicanos por parte del gobierno de Canad En julio de 2009 el gobierno canadiense anunci que a partir del 6 de julio de 2009, los ciudadanos mexicanos requeriran visa para entrar a Canad. De acuerdo con el Embajador de Mxico en dicho pas, Francisco Barrios Terrazas, la legislacin interna canadiense propici que el nmero de solicitudes de refugio en dicha nacin aumentara. Durante la Cumbre de lderes de Norteamrica ,que tuvo lugar en Guadalajara en agosto de 2009, el Presidente Felipe Caldern expres a su homlogo canadiense, Stephen Harper, la inconformidad del gobierno mexicano ante dicha medida. Barrios declar que el gobierno canadiense lo consult antes de implementar la medida, a lo que l respondi que no consideraba la implementacin de visas cmo la solucin ptima. Asimismo, Barrios aclar 17

que la decisin fue tomada por cuestiones de poltica interna, por lo que es poco probable que se revierta en el corto o mediano plazo (El Universal, 15 noviembre 2009). La respuesta del gobierno mexicano fue solicitar visa a los funcionarios y diplomticos mexicanos como requisito para entrar al pas. La Canciller Patricia Espinosa aclar que la medida se tom para no afectar el flujo de turistas canadienses que viajan a Mxico. La funcionaria reconoci que el gobierno canadiense haba informado previamente sobre la intencin de solicitar visas con el objetivo de detener el creciente nmero de peticiones de asilo o refugio que los ciudadanos mexicanos realizan a Canad (Hernndez, 17 de julio de 2009). La implementacin de visas para que los ciudadanos mexicanos ingresen a territorio canadiense es un revs en lo que alguna vez se percibi como una posible integracin regional con Estados Unidos y Canad. Cabe sealar que el Tratado de Libre Comercio con dichas naciones implica nicamente aspectos econmicos y en ningn punto plantea integracin poltica. Sin embargo, el giro en la poltica que se tuvo hacia nuestro pas es un retroceso en las relaciones bilaterales con Canad. Destaca que el gobierno canadiense inform al mexicano antes de implementar la medida, por lo que a pesar de que sta haya sido tomada por criterios de poltica interior podemos considerarlo como un fracaso de la poltica exterior del gobierno mexicano. Proclamacin de la Ley SB1070 en Arizona En abril de 2010 la Gobernadora de Arizona, Jan Brewer impulso la Iniciativa del Senado 1070 (Senate Bill 1017, en adelante SB1070). Dicha ley enmienda los estatutos de Arizona de forma tal que se permite a las autoridades aprehender, sin orden previa, a una persona que se sospeche haya cometido alguna ofensa pblica que la convierta en alguien retirable de los Estados Unidos (SB 1070). La modificacin a los estatutos permite a cualquier oficial cuyo trabajo sea vigilar el cumplimiento de la ley (law enforcement officer) detener a cualquier individuo de apariencia sospechosa y pedirle que confirme su identidad (incluida su residencia legal). Cabe sealar que dicha ley contempla la verificacin del estatus migratorio de las personas para trmites cmo la solicitud de servicios pblicos. Como puede notarse por lo descrito en el prrafo anterior, la Ley SB1070 deja espacio para que se lleven a cabo actos racistas por parte de la autoridad dado que stos estn contemplados por la ley. Dicha legislacin, puede argumentarse, viola los derechos 18

humanos de los latinos (no slo los residentes ilegales) al permitir las detenciones por apariencia fsica. Incluso se habla de la criminalizacin de inmigrantes ilegales (y quiz legales) por el tipo de criterios y medidas contempladas por la legislacin. La ley fue proclamada en medio de purgas polticas internas ya que en 2010 tendrn lugar elecciones estatales. Las tensiones provocadas por la contienda motivaron a la Gobernadora Brewer, del partido Republicano, a posicionarse de forma conservadora con el objetivo de subir en las preferencias de los electores republicanos de su estado (Hernndez, 8 mayo 2010). Si bien el gobierno mexicano no es el nico actor con inters en realizar cabildeo, fue notoria la ausencia del mismo ante las autoridades del Estado de Arizona. Debido al a naturaleza potencialmente racista del contenido de la Ley SB1070 y a que el grupo de residentes ilegales ms grande en Estados Unidos son los mexicanos, es claro que el gobierno de nuestro pas (mediante la Secretara de Relaciones Exteriores) debi haber estado mejor informado y haber presionado ms al gobierno de Arizona para impedir que pasara dicha Ley. El caso de Honduras El 28 de junio fue derrocado Manuel Zelaya, presidente constitucional de Honduras. A pesar de que el clima de polarizacin que se viva en dicho pas haba sido causado en buena medida por la consulta que Zelaya haba impulsado en torno a la posibilidad de su reeleccin, fue un claro golpe de Estado. Despus se intent en las cortes y el Congreso darle una justificacin legal a la deposicin, pero el consenso internacional no se modific. La presin internacional, a travs de comunicados, restricciones a la ayuda que recibe Honduras, llamadas a consulta de los embajadores y otras acciones, tuvo poca efectividad. A pesar de algunas protestas, el gobierno de facto, encabezado por Micheletti, mantuvo el orden y el apoyo del ejrcito. Los intentos de Zelaya de regresar fueron errticos y poco fructferos, por lo que su oposicin se limit al discurso. Como se trataba de un asunto exclusivamente interno, no hubo intentos serios por parte de otros pases de intervenir en el conflicto. Se busc la negociacin a travs de Oscar Arias, entonces presidente de Costa Rica, pero fue intil ante la imposibilidad de un acuerdo entre las partes. Finalmente se impuso la posicin del gobierno de facto: a finales de noviembre 19

se celebraron elecciones para renovar presidente, buscando "normalizar" la situacin del pas. La calidad de los comicios es cuestionable: si bien hubo observadores internacionales, tambin es cierto que apenas se haba levantado el estado de sitio y haba una fuerte presencia de militares, as como represin a los seguidores del depuesto Zelaya (por no mencionar la alta abstencin). De cualquier forma, fue electo Porfirio Lobo, del derechista Partido Nacional. A partir de entonces ha buscado un gobierno de unidad nacional, tratando de reducir la polarizacin y de cerrar las heridas del golpe de Estado del ao pasado. En cuanto al reconocimiento internacional, la opinin se ha dividido. Casi la totalidad de Centroamrica (salvo Nicaragua) ha dado un reconocimiento formal. En Amrica del Sur, Colombia y Per ya han reconocido a Lobo. Estados Unidos tambin lo ha hecho. Mxico no ha dado su reconocimiento. Las perspectivas tambin son encontradas al interior del pas. La aproximacin ms clara para explicar este comportamiento es la ya mencionada doctrina Estrada: al respetar el derecho a la autodeterminacin (para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades), Mxico califica como denigrante la prctica de otorgar reconocimientos, por lo que se limita a mantener o retirar a sus agentes diplomticos. El embajador mexicano Tarcisio Navarrete permanece en el pas centroamericano, por lo que permanecen las relaciones. Adems, el reciente comunicado conjunto que hicieron los presidentes Caldern y Obama, en el que pidieron el regreso de Honduras a la OEA, muestra claramente el deseo de reintegrar a Honduras al sistema interamericano.

Iniciativa Mrida: el simbolismo de la corresponsabilidad ante el narcotrfico. La Iniciativa Mrida es un mecanismo diseado para reforzar la cooperacin entre Estados Unidos y algunos pases de Centro Amrica, el Caribe y Mxico en cuanto a lucha contra el trfico de droga y crimen organizado. Adems de los recursos que dicha medida implica, la importancia de la Iniciativa es su carcter simblico ya que es el reconocimiento del gobierno estadounidense a su corresponsabilidad en la lucha contra el crimen. La iniciativa Mrida tiene 4 pilares:

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1)

Disminuir la capacidad de operacin del crimen organizado mediante la captura

y encarcelamiento de los lderes y medidas como el decomiso de drogas, as como la interrupcin del lavado de dinero y la disminucin del a produccin y decomiso de drogas. 2) Institucionalizar la capacidad para mantener el Estado de Derecho mediante el

aumento de la capacidad de las instituciones de seguridad de nuestro pas, as como la profesionalizacin de la polica y el ejrcito. Lo anterior para mejorar los controles de seguridad internos. 3) Crear una estructura fronteriza del siglo XXI para facilitar el comercio y

movimiento legtimo de personas a travs de la frontera. Se busca modernizar mediante infraestructura y tecnologa las fronteras norte y sur de nuestro pas. 4) Construir comunidades fuertes para promover la cultura de la legalidad,

debilitando el poder de los narcotraficantes y organizaciones delictivas. Entre otros, se pretenden implementar programas de creacin de empleos y de atencin a la juventud. La Iniciativa Mrida es un programa cuya duracin ser de varios aos. Fue concebida en 2007 con una inversin por parte del gobierno estadounidense de 1.4 billones de dlares. En 2008, Mxico recibi $400 millones de dlares. En 2009, $300 millones y en 2010 $450 millones de dlares. Podemos considerar la Iniciativa como un xito en materia de poltica exterior ya que, independientemente de los recursos que aporta, constituye el reconocimiento del problema del narcotrfico y la violencia como un problema binacional. La aceptacin de la corresponsabilidad por parte del gobierno estadounidense es un avance importante en materia de relaciones bilaterales.

21

XI.

Discusin sobre los casos de estudio.

Si bien es vlido el argumento de que los acontecimientos previos hubiesen ocurrido an teniendo una poltica exterior activa y eficiente, tambin es cierto que su impacto pudo ser menor o la resolucin pudo ser ms pronta. Cabe tambin la hiptesis de que muchos pases lo pensaran dos veces antes de tomar acciones que pudieran provocar fricciones con un pas de peso en las relaciones internacionales. Ms all de los errores propios del sexenio calderonista, un problema fundamental es que la orientacin general de la poltica exterior poco o nada ha cambiado desde mediados de la dcada de los noventa. Luego, no es sorprendente que los resultados no sean distintos. Como sealaba Cuahtmoc Crdenas cuando empezaban estos cambios: es falso que el nacionalismo mexicano sea la principal causa de las frecuentes disputas entre Mxico y Estados Unidos. El pensamiento de que un cambio unilateral de Mxico resolvera desacuerdos histricos con Estados Unidos es errneo, ya que implica una posicin subordinada para Mxico, lo cual es innecesario para ambas naciones (Crdenas, 1990).

Siguiendo con su argumento, la prdida de independencia relativa de la poltica exterior mexicana ha diluido la "frmula de acuerdo para disentir". Es decir, al alinear y acercar la poltica mexicana a la estadounidense, el margen de maniobra y el poder de chantaje de Mxico han disminuido. Adems, si en Estados Unidos se tiene la impresn de que Mxico se alinear con mayor facilidad a sus necesidades, considerarn menos necesario un dilogo previo con las autoridades mexicanas y tendrn ms incentivos a actuar unilateralmente. Adems, se ha impulsado el deterioro de las relaciones con Amrica Latina. Brasil ha sabido mantener una posicin ms independiente y se ha vuelto el interlocutor para la regin, ocupando el lugar que otrora corresponda a Mxico.

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XII.

Conclusiones

A lo largo del presente texto se ha visto cmo la poltica exterior es algo complejo, que depende de mltiples factores, muchos de ellos fuera del control del gobierno. Sin embargo, tambin se ha visto que para hacer que las estrategias consigan los objetivos de un pas se requiere voluntad y planteamientos claros del papel que juega el pas en el concierto internacional. Al evaluar la poltica exterior en lo que va del sexenio de Caldern es posible discernir que hay limitantes que se han dado a partir de los aos noventa, lo cual ha restringido el impacto de las polticas mexicanas. Con el desgaste de las relaciones exteriores del nacionalismo revolucionario, con los cambios internacionales y la apertura (tanto econmica como poltica) de Mxico tal parece que se ha perdido el rumbo de la poltica exterior. Hay ocurrencias, hay objetivos expecficos por sexenio (Salinas y Zedillo: mayor integracin comercial, Fox: promocin democracia y Derechso Humanos, Caldern: seguridad), pero no hay un plan a largo plazo de poltica exterior. Si bien la estructura legal crea los incentivos para que cada presidente modifique segn sus prioridades las relaciones internacionales de Mxico, tambin es patente la carencia de una visin sobre el papel que debe tener el pas en la regin y en el mundo. En dicho sentido el Servicio Exterior de Carrera tendr un importante papel en dotar de una perspectiva transexenal a la poltica exterior mexicana. A ms de quince aos de la entrada en vigor del TLCAN, se ve que hay problemas con el vecino del norte que van ms all del comercio; que siempre habrn fricciones (por cuestiones migratorias o de narcotrfico, entre otras). En tal medida ser importante mantener una independencia relativa: alinear los objetivos nacionales a los estadounidenses tiene como nica consecuencia reducir el rango de maniobra mexicano. No se trata de estar de acuerdo por estar de acuerdo o teniendo como nica razn la fuerte interdependencia econmica. El potencial poder de negociacin mexicano est en la capacidad de disentir en las cuestiones fundamentales para el pas. El ser socios comerciales de EE.UU no implica atarnos las manos. Bien se podra ser un "maverick": recuperar los espacios de autonoma e 23

independencia relativa le dar ms posibilidades a Mxico de avanzar sus intereses. No se trata de regresar a la poltica exterior del viejo PRI (el panorama internacional ya no es el mismo, para empezar), sino recuperar las cuestiones valiosas, sin dejar de lado avances como el reconocimiento a la democracia y los derechos humanos. Adems, no debe de dejarse de lado la siempre prometida diversificacin del comercio exterior. Dentro de sus claras limitantes, el gobierno del Presidente Caldern ha tenido un buen desempeo en los temas a los que ha dado proridad: la agenda de seguridad y la normalizacin de relaciones con Amrica Latina. El reconocimiento de la corresponsabilidad de Estados Unidos en el narcotrfico no es poco. Ello es muestra de que en donde hay voluntad se pueden lograr acciones o pronunciamientos relvantes. Lo que s puede reprochrsele es el bajo perfil que ha mantenido en lo general, lo cual seguramente no ayudar a que Mxico tenga un papel ms protagnico. Lo que est en el fondo es la necesidad de pensar el papel de Mxico en el mundo. Ser el aliado incondicional de Estados Unidos? Ser un aliado con reservas? Ser una potencia media en Amrica Latina? Establecer como esfera de influencia a Centroamrica? Ser una voz escuchada en los organismos internacionales? Permanecer en el ensimismamiento? No pretendemos dar respuestas tajantes a los cuestionamientos anteriores. No nos corresponde. Sin embargo, lo que s nos queda claro es que es errneo ver a las Relaciones Internacionales como un elemento accesorio de la poltica de estado y que en tal medida un pas protagnico tiene mejores oportunidades de alcanzar sus objetivos que un pas que navega al garete, sin una visin clara de lo que es o lo que quiere ser.

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XIV. Bibliografa

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Documentos de Trabajo es una investigacin de anlisis de la Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A. C. a peticin del Partido Accin Nacional. Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trmite. Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C. ngel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, Mxico, D. F

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