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Algunas precisiones sobre el origen de la teoría de las relaciones cívico-militares - Jorge Mario Battaglino

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ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL ORIGEN DE LA TEORfA DE LAS RELACIONES CIVICQ ..

MllITARES*

por Jorge Mario

Battaglino**

La politiea es fa JaeuLtad inteligente; fa guerra es sofa un instrument» y no a La inversa. La subordinacion del punto de vista militar al politico es, en consecuen cia, lo unico posible. Karl von Clausewitz

I ntroducci6n

El padre de la teoda de las relaciones civico-militares, Samuel P. Huntington, publico recientemente el articulo "Reforming Civil-Military Relations?'. La presentacion de cste trabaja genera gran expecrativa entre los analistas de dichas relaciones. Tal interes tenia daros fundamentos. Se trataba del primer escrito sabre el tema publicado por el autor desde la decada de los 702• Por 10 tanto, se esperaba algtin tipo de reforrnulacion en algunos de los supuesros analfticos de esta reorfa. Sin embargo, la expectativa fue en parte defraudada. En efecto, en el articulo del Journal of Democracy, Huntington reafirm6 cada uno de los argumentos presentados en el ya clasico The Soldier and the
Esrc ensayo es parte de una trabajo mas amplio que analiza la validez reorica de las relaciones civico-militares, ver, "Las relaciones cioico-militares y su status teorico". Funda-

cion Simon Rodriguez, 1997. Quiero agradeccr cspecialmente los comentarios de Andres Fontana a la primera version de este trabajo, ** Carrera de Ciencia Politica, Universidad de Buenos Aires. Samuel P. Huntington, "Reforming Civil-Military Relations" .jouma! o/Democracy 6:4, October 1995, pags. 9-17. Existc version en castellano del articulo en Agora 5. Invierno 1996, pag, 87-96. . 1 El ultimo trabaja de Huntington sabre relaciones cfvico-rnilitares file, "The Soldier and the State in the 1970s ", En Samuel P. Hun tington and Andrew J. Goodpaster; CiuilMilitary Relations; Wa'Shington, D.C.: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977, pdgs, 5-54.
POST'Data 5, Noviembre/99

(pags, 43-59)

Jorge Mario Battaglino

State', A pesar de esta convalidacion,
tunidad

para examinar algunas politologo americana. 2Que convalida Huntington? Basicarnentc, la idea del control civil objetivo. Este es, una vez mas, el media eficiente para alcanzar la supremada civil sabre las fuerzas armadas. ~Cuales son las caracterfsticas del control civil objetivo? En primer lugar, un alto nivel de profesionalismo rnilitar y el reconocimiento por parte de los militares de los lfrnites de su competencia profesional; segundo, la efectiva subordinacion de los militares a los lideres politicos civiles, encargados de implementar las decisiones basicas en polftica exterior y militar; tercero, el reconocimiento y la aceptaci6n de esos lfderes de un area de COlllpetencia profesional y de autonomia para los militares; finalmente, y como consecuencia de los puntas ya mencionados, la reduccion a1 mfnima de la intervencion rnilirar en polfrica y de la intervencion poHtica en los asuntos militares". Huntington avanza aun mas y sostiene que " ... es dificil encontrar alguna nueva democracia en fa que las relaciones cfvico-rnilitares yel control civil de las fuerzas armadas esten en peores condiciones que las existentes bajo el gobierno autoritario anterior. La historia aquf es la de una disminucion del poder de los militares en la politica y la declinaci6n de la intervencion de los politicos en los asuntos de los rnilitares'". Precisamente, csta mejora general en las relaciones cfvico-militares se debe a que la mayor parte de los paises se dirigen hacia un sistema can mecanismos objetivos de control civil de las fuerzas armadas", La hip6tesis sabre el progreso global de las relaciones dvico-militares en las democracias de la "tercera ola' es apoyada sin reservas por otros autores que afirman que el control civil objetivo es la mejor vfa para mejorar los vfnculos entre los civiles y la institucion militar en paises can un patr6n recurrente de intervencion militar",

este estudio, era una buena oporcuestiones referidas a la teoria del

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Sam uel P. Huntington; The Soldier and the State: The Theory and Politics a/Civil-Military Relations, Cambridge: Harvard University Press; 1957. Paradojicamente la primera version en espariol de la obra de Huntington fue editada par 1a Biblioteca del Circulo Militar en el ana 1964. La ultima traduccion al espafiol es El Soldado yet Estado: Teoria y politica de las relaciones ciuico-militares, Buenos Aires: Grupa Editor Latinoamericano, 1995. Samuel P. Huntington, "Reforming Civil-Military Relations", op.cit., pags.9~10. Ibid., pag. II. Ver, entre otros: Felipe Aguero, Soldiers, Civilians and Democracy, Baltimore and London: The John Hopkins University Press, 1995; Deborah L. Norden, Military Rebellion in Argentina, Lincolnand London: University of Nebraska Press, 1996.

Ibid.

AA

POSTData. 5,

Algunas precisiones sobre el origen de la teorfa de las .. ,

A pesar del aparente "exiro" de la teorfa de Huntington," no podemos dejar de meneionar la infinidad de eritieas que han euestionado la validez teorica de aquella desde los puntos de vista normativo, teorico, empfrico y merodologico", La extension de este ensayo nos impide examinar con detalle las distintas objeciones realizadas a la teoria de que estamos analizando. Por esta razon, s610 consideramos las Fuentes teoricas que influyeron en la obra del politologo americana, La explicaci6n de estas es de fundamental importancia para comprender el prop6sito de The Soldier and the State. En breve el objetivo de este ensayo sed. examinar la reorfa de las relaciones cfvico-militares tomando como referencia los origenes teoricos que dieronmareo a su elaboraci6n. Aunque el prop6sito central del trabajo es especificar la ascendencia teorica de la misma, creemos fundamental dilucidar los principales conceptos de la teorfa de Huntington, maxime, si consideramos la escasa atenci6n que se ha prestado en nuestro media acadernico al "otro Huntington"!", Nuestro argumento principal es que la teoria de las relaciones cfvicomilitates puede explicarse por la influencia del conjunto de hip6tesis sabre el "Estado-guarnicion", que comienzan a desarrollarse a principios de la segunda guerra mundial y que tiene como maximo exponente al trabaja de Harold Lasswell, "The Garrison Stare"!'. El predorninio de estos supuestos fue determinante en la direcci6n que torno la vision de Huntington sabre las relaciones cfvico-rnilitares, En ese marco, la teorfa de las relaciones cfvico-militares puede considerarse como un esfuerzo intelectua] destin ado a limitar, en general, la intervenci6n de los militares en polftica y) en particular, la intervencion que puede conducir al golpe de estado. En la misma direcci6n auto res como Pasquino afirrnan: "La influencia de las fuerzas armadas en politica no se
La mayorfa de las criticas ala teoria de las relacianes cfvico-rnilitares fueron realizadas en las decadas de los '60 y '70. La disminuci6n de tales cnticas coincide con el inicio de las transiciones y el consecuente usa de las categorfas conceptuales de The Soldier and the State para enfrentar la problernatica civico-rnilitar en las nuevas dernocracias, 9 Analiza las crlticas a la teoria de las relaciones civico-militares en, "Las relaciones ciuicomllitares ysu status teorico", op.cit. ]() Me rcficro a que la parte conocida de la obra de Huntington es la relacionada can la ternatica del desarrollo politico y la rransiciones. Sin embargo, dcbcmas notar que gran parte de la producci6n teorica del politologo americano se vincula con la problematica de las relaciones civico-militares, los asuntos estraregicos y los procesos de toma de decisiones en remas militares. 11 Harold D. Lasswell)"The Garrison State", American Journal o/Sociology 46, 1941; pags.455-468.
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limitaa 10 que conocemos como intervenci6n militar dirccta sino que la tendencia militar a la intervencion es permanente"12, La minimizaci6n de la intervencion milirar en politica es e1 "leitmotiv" de la teo ria. Como veremos mas adelante, la tendencia de la instirucion mil itar a involucrarse fuera de su esfera prafesional es la norma, y no la excepcion, en la mayoria de los pafses, induso en los mas desarrolladas. Esta puede darse en situaciones de alta tension cfvico-militar, como en e1 caso de los paises miernbros de la OTAN 0 el Pacto de Varsovia durante periodos de guerra [Corea-Argelia-Indochina-Vietnam-MganistanJ, 0 en las dernocracias en proceso de consolidaci6n. Sin embargo, tam bien es cormin en situaciones de larga estabilidad institucional donde la forma que adquiere tal intervenci6n es la influencia sobre el proceso de rorna de decisiones en asuntos militares. EI presente ensayo se divide en dos partes; en la primera, abordaremos la tcorfa de las relaciones cfvico-militares desarrollada por Huntington en "The Soldier and the State"; en la ultima, examinarernos las rakes tcoricas como fundamento de ella.

I. Sobre la teorfa de las relaciones

cfvico-militares:

lEs la supremacia civil la forma natural de relacion civico ... militar? La teo ria de las relaciones civico-militares fue sistematizada en The Soldier and the State. A diferencia de los enfoques sociologicos sabre las instituciones militares, la obra de Huntington analiza las relaciones entre las fuerzas armadas y los civiles desde un punta de vista politologico. Es decir,examina las relaciones entre la instirucion militar y el Estada a partir de los rnecanismos de control politico mas eficaces para limitar el ro1 de los militares ala estricramenre profesional. En
este plano la tesis de Huntington sigue siendo la referencia importante para cualquier anal isis de las relaciones entre los civiles y las fuerzas armadas".
Gianfranco Pasquino, "Milirarisrno e profcssione rnilitare", Rassegna italiana di Sociologia

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12, 1971: pig. 569-609.
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Jan O. Jacobsen sosticne que, "The Soldier and the State" es todavia la referenda mas importantc para los analisras de las relaciones dvico-militares; ver "Concepts of CivilMilitary Relations: The challenge of Specificity", Paper preparado para dXV Congreso Mundial de Ciencia Polfrica, Buenos Aires, 1991. Del rnisrno modo Roman Kolkowicz alirma que: "... por mas de dos decadas la mayorfa de la investigaciones y publicaciones han utilizado [a conceptualizacion de "The Soldier and the State." Ver su "Civil-Military Studies: A comparative and interdiciplinary approach", Paper preparado para el Congreso Mundial de Ciencia Polftica en Paris, 1985.

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POSTData 5, Algunas precisiones sabre el arigen de la teorfa de las...
Estas se refieren a los vinculos que se esrablecen " ... entre el cuerpa de oficiales y el Esrado" 14. De la misma forma, son un aspecto de la politica de seguridad nacional. Esta definicion de Huntington distingue analiticamente la defensa nacional de la seguridad nacional. Denomina a la primera politica de seguridad rnilitar, es decir, el conjunto de actividades destinadas a neutralizar 0 eliminar cualquier intento para debilitar 0 suprimir al Estado a traves de fuerzas armadas que operen fuera de los confines territoriales e institucionales de una nacion 15. La polirica de seguridad militar tiene dos niveles, un nivel operativo y uno institucional, El primero se refiere a los medios urilizados para enfrentar amenazas a la seguridad del Esrado, mientras que el segundo se relaciona con los recurs os empleados para formular y ejecutar las polfticas operativas. Las relaciones cfvico-rnilitares son el principal cOlnponente institucional de 1a politica de seguridad militar. De acuerdo con Huntington, aunque la rnayorfa de los debates publicos se hacen alrededor del nivel operativo, por ejemplo, presupuesto, dimension de fuerzas, conlpras de equipamienro, etc; Ia estabilidad de las relaciones cfvico-militares depende, basicamcnte, del diseno institucional a craves de eual las decisiones son tomadas. En este sentido las instituciones juegan un rol central, tienen la funci6n de maximizar la seguridad militar minimizando el sacrificio de los valores politicos y soeiales predominances". El problema mas sensible que enfrenta cualquier Estado es la imposibilidad de eompatibilizar los requerimientos de la seguridad militar con los valores politicos dominantes. En estos casas la posibilidad de intervenci6n militar se potencia, siendo la unica salida la busqueda de un nuevo equilibria cfvico-rnilitar con niveles tolerables de intervenci6n militar, En orros terminos, los conflictos en 1arelaciones cfvico-militares son siempre conflictos de poder", La supremada civil es un concepto relacional, ((... el control civil siempre se produce dentro de un contexto con alguna forma de intervencion milirar en polftica ... una relaci6n continua existe entre el poder de las instituciones civiles y militates can respecto ala enunciaci6n, desarrollo y la implementaci6n de las pollticas"18. En efeeto, la capacidad de los civiles para controlar a las fuerzas armadas sera la consecuencia de un largo proeeso de fortaSamuel P. Huntington,

l-i 15
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The Soldier and the State, op.cit., pag. 3.

Ibid., pag.I.

Ibid., pag. 2. 17 Felipe Aguero, Soldiers, Civilians and Democracy, op.ci t., pag.1l. III Claude E. Wekh~ Civilian Control of the Military: Theory and Casesfrom Developing Countries, Albany: State University of New York Press, 1976, pig.3.
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lecimiento de las .instituciones civiles que supere la capacidad de resistencia de las fuerzas armadas". Poresta razon, lasupremada civil no puede considerarse ni como un data de larealidad ni como la forma natural de relacion dvico-militar. AI contrario, como sostenia uno de los primeros analistas de estas relaciones: "...en vez de preguntar par que los militares se dedican ala polltica, deberfamos sin duda preguntar por que alguna vez no 10 hacen, Pues a primera vista son abrumadoras las ventajas polfricas de los militares frente a otros grupos civiles. Los militates disponen de una organizacion inmensamente superior. Y poseen armas"?",

Si bien la supremada civil es el tipo de relacion cfvico-milirar mas cormin en las democracias anglosajonas y en la mayorfa de los paises miembros del
Commonwealth, este patron de autoridad civil fue sensiblemente cuestionado, especial mente en los Estados Unidos, despues de la segunda guerra mundial. En el resto de los paises encontramos diversos ripos de re1aciones cfvico-militares, en muchos de ellos cercanos ala aceptaci6n de la intervenci6n politica de la institucion militar y a la ausencia de la parte civil de la ecuaci6n analizada. En ese marco la pregunta de Huntington fue: "... de que manera puede ser reducido a un minima el poder rnilirar'?'. Existen dos posibilidades: el control civil subjetivo y el control civil objctivo. El primer mecanismo para disrninuir el poder militar es el control civil subjetivo, A traves de este los civiles procuran restringir la intervencion militar aliandose con algun sector de las fuerzas armadas. El result ado de este tipo de control, es que el poder del grupa civil se incrementa en relaci6n a los otros grupos. Esta estrategia aumenta el paralelismo entre las instituciones civiles y militates. Desde este punto de vista, si los militares comparten valores y creencias can los grupos civiles} la posibilidad de intervenci6n militar disminuye. Los militares se civilinizan, al transformar muchos de sus comportamientos de acuerdo a los standares civiles". Aunq ue el control civil subjetivo fue la forma mas cormin de supremada durante gran parte del siglo pasado, tuvo serias consecuencias para la

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21 22

Kenneth W Kemp and Charles Hudlin, "Civil Supremacy over the Military: Its Nature and Limits" .Armed Forcesand Society 19: 1, Fall 1992: pag. 8. Samuel E. Finer, The Man on Horseback, London: Pall MallPress, 1962, pag.16. Existe una version en espafiol tirulada, Los militares en fa polftica mundial, Buenos Aires: Editorial Sudamericana, 1969. Samuel P. Huntington. The Soldier and the State, op.cit., pag. 80.

Ibid., pags, 80-83.

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POSTData. 5, Algunas precisiones sobre el origen de la reorfa de las...

estabilidad del sistema de gobierno. En primer termino, porque justifica la intervenci6n indiscriminada de los civiles en cuestiones rnilitares, que ala larga siempre genera resultados contraproducentes; segundo, porque rerarda el proceso de profesionalizacion ya que los militares estan mas preocupados por hacer alianzas con grupos politicos que por su especializacion profesional. El resultado de esta relaci6n es que las fuerzas armadas se politizan; incrementandose las posibilidades de intervencion. De tal forma la teorla de las relaciones cfvico-militares sugiere que el control civil subjetivo sacrifica la efectividad militar para lograr la subordinacion de las tuerzas armadas. Huntington sostiene que este tipo de control debe abandonarse, y ser reemplazado par el control civil objetivo que rnaximiza la efectividad militar y la Iealrad hacia las autoridades civiles. La esencia del control civil objetivo es el reconocimiento civil de una esfera aut6nomade profesionalismo militar", La definicion de profesionalismo militar en Huntington excluye, taxativamente, cualquier rol politico. Los rnilitares se dedican exclusivamente a sus tareas protesionales, convirtiendose en "polfticarnente esreriles y neutrales"?", Se rnilirarizan, en el sentido de que sus unicas funciones tienen que ver can la adminisrracion de la violencia. Son una herramienta al servicio de los objetivos estatales. Obedientes y leales at estado, y competentes en el area militar, Los civiles evitan interferir en los asuntos militares mientras los militares evitan hacerlo en los asuntos civiles. El militar profesional es un oficial dedicado exd usivamente a la administracion de la violencia. Es respetuoso y leal hacia su cliente, el Estado, Las tres dimensiones del concepto de profesion militar son: 1) competencia tecnica; 2) responsabilidad y 3) corporatividad". Segun la teoria de las relaciones dvico-militares la organizaci6n militar es un cuerpo de profesionales claramente diferenciados de las burocracias civiles. La funci6n principal de estas organizaciones es la administraci6n de la violencia a traves del dominio experto de los instrumentos que perrniten aplicarla eficientemente. Este fasis en la dimension profesional tiende a resalrar la distancia entre la organizaci6n militar y los dernas tipos de organizaciones estatales 0 privadas. La segunda caracrerfstica de esta profesi6n es la responsabilidad. Esta implica que <tel recurso a la violencia tenga lugar segiin los fines reparridos en la sociedad y segun reglas y limites establecidos institucionalmente't". Por este

en-

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Ibid., pags, 84-86. Ibid., pags. 8-1B. Angelo Panebianco, "Burocracia publicas", en Gianfranco Pasquino y otros, Manual de Ciencia Politica, Madrid: Alianza Universidad Textos, 1986, pag.403.
AO

Ibid., pag. 84.

Jorge Mario Battaglino

motivo la responsabilidad es siempre hacia el clientc, es decir, hacia las autoridades legitimas. Por ultimo, la corporatividad en terrninos de la lealtad a la institucion y a las normas internas de jerarquia, Esta conceptualizaci6n de las relaciones civico-rnilirares tiene cuatro rasgos fundamentales: primero, identifies a los militares y civiles como dos grupos separados y en una situacion de virtual aislamiento; segundo, la relaci6n entre estes dos grupos es por naturaleza conflictiva; tercero, la subordinaci6n de las fuerzas armadas al poder civil asegura ese control; cuarto, los cambios a 10 largo del riempo en las relaciones cfvico-militares reflejan el grad a de efectividad del control civil.

Intervenci6n

militar y autonomia funcional

La teoria de Huntington se ocupa del abismo que separa a los grupos civiles y militares, Esta separacion, en sf misma, produce tensiones. En especial cuando el militar que solo tiene cornpetencia en su propio campo pretende tenerla fuera de el. Otra fuente de tension se relaciona con la naturaleza de la profesion militar. A diferencia de otras ocupaciones, los militates se socializan y reciben Sll entrenamiento en condiciones que, en general, los aislan totalmente de la sociedad. Esta caracterisrica distintiva ha llevado a una larga discusion acerca de las consecuencias de este aislacionismo. Algunos creen que la maximizaci6n de esta dase de profesionalismo fomenta la subordinacion militar, atros creen 10 contrario ". Adernas, 1a noci6n de dicha profesionalismo contenida en el concepto de control civil objetivo ha sido asociada can niveles de autonornia militar into letables para cualquier democracia desarrollada. Sin embargo, mas alla del confinamiento, indispensable en la etapa del entrenamiento por el tipo de capacitaciori requerida y por la ubicaci6n de las instalaciones m ilitares, la preocu paciori para los analistas se centra en las consecuencias negativas de este retraimiento, basicamcnte, en el heche de que prornueve la autonornia rnilitar". Sabre

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Ver, David R. Segal, "Convergence,

Isomorphism,

and Interdependence

at the Civil-

2~

Military Interface" ,Journal o/Political and Military Sociology 2, Fall 1974: pag. 157. Tal cs el sentido del concepto desarrollado par Augusto Varas en, La Autonomia Militar en America Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1988. Sin embargo, la debilidad de esta conceptualizacion es que supone que todas la formas de autonomia son incompatibles can el control civil de las fuerzas armadas. militar

POS'J7)(fU 5, AIgunas precisiones sabre el origen de la teorfa de las...

todo cuando estd asociada con altos niveles de prerrogativas de las fuerzas armadas". Pero el aislacionismo y la autonomia militar de los que habla Huntington no se relacionan con siruaciones de tutela rnilitar 0 regimenes pseudo democraticos, sino con el reconocimienta civil de cierta area de decision reservada, exclusivarnente, ala institucion rnilitar, Esta area no siempre es la misrna, en la mayorla de las democracias liberales se reduce a aspectos menores de la educacion, ascensos en grados inferiores y ciertas cuestiones disciplinarias y en todo caso, es siempre compatible can el Estado de Derecho. Ademas, tam poco impliea la falta de una interacci6n entre la institucion milirar y la civil. AI contrario, esta se verifica en la funei6n de asesorarniento tecnico que cumplen las fuerzas armadas en euestiones relativas a las pollticas militates y de defensa. Aunque, en ultima instancia 1a decision politics es, en definitiva, una responsabilidad de la autoridad civil. En otros rerrninos, el hecho de que la teoria de Huntington sostenga la necesidad de que las instituciones militares esten ideologica y flsicamente separadas de las instiruciones polfticas, no implica que no pueda haber una relaci6n cooperativa entre fuerzas armadas e insrituciones civiles. El problema mas importante es definir que es 10 estrictamente rnilitar -0 en terrninos de Huntington cual es la esfera de la autonomia militar- y que es 10 estrictamente civil. Esto depende, fundamentalmente, de siruaciones hist6ricas particulares y de desarrollos institucionales que no siempre son £aeiles de compacar.

La naturaleza conflictiva de las relaciones civico..militares Las relaciones dvico-militares son en esencia conflictivas. Lo que mantiene a1 conflicto dentro de fronteras estableeidas es la subordinaci6n del euerpa de oficiales a las autoridades civiles. Par cste motivo los cambios en elias son una funcion del grado de 1a efectividad del control civil. Su equilibria depende de dos faetares: los imperatives sociaIes y los imperatives tuncionales". Los imperatives sociales derivan de los valores preLas prerrogativas "".son areas donde, cuesrionadas 0 no, las fuerzas armadas en tanto instirucion suponcn teller un dcrccho adq uirido 0 un privilegio, formal 0 informal, para ejercer un control efectivo sabre su gobierno intcrno, para jugar un rol dentro de areas exrrarnilitarcs cn el aparato del Estado, 0 incluso para estructurar relaciones entre el Estado y las sociedades politica 0 civil." Alfred Stcpan, Repensando a los militates en politica, Buenos Aires: Planeta, 1988, cap.? Samuel P. Huntington, The Soldier and the State, op.cir., pags.2-3.
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Jorge Mario Battaglino dominances en la sociedad. Las fuerzas armadas no pueden ser fiUY diferentes de 10 que indican los valores predominantes en la sociedad. Si la sociedad acepta la homosexualidad como alga natural en grado creciente, las instituciones militares, tarde temprano, tienen que aceptarlo tambien, aun en gradas mas limitados, Por otra parte, los imperatives funcionales son aquellos vinculados al desarrollo de capacidades organizacionales efecrivas, por ejemplo, las que permiten desernpefiar los roles asignados eficazmente. Las fuerzas armadas deben desarrollar capacidades que no s610 pueden contrariar determinados valores predominantes en la sociedad sino que, generalmente, contrarian tendencias naturales del comporramiento humano. La interaccion de estas dos fuerzas es el nuda de la problematica cfvico-militar", El gran desaflo can que se enfrentaron las relaciones cfvico-militares en los Estados Unidos Luego de la segunda guerra mundial fue como conciliar el imperativo social derivado de la tradicion liberal americana, con un imperativo funcional que demandaba un profesionalisma capaz de garanrizar la seguridad nacional de los Estados Unidos. En la segunda parte del trabajo analizaremos este dilema detalladamente.

°

Control civil y subordinaclen militar

del moderno cuerpo de oficiales a principios de siglo. Huntington es el primero que define con mas claridad al cuerpa de oflciales como una profesi6n31• El concepto de profesi6n militar es central en su teorfa ya que es la conducta del oficial profesional, su educaci6n y socializacion 10 que deterrnina Lanaturaleza de la relaci6n cfvico-militar, E1 nudo de esta relacion son los vinculos entre el experto y el politico. La tension entre ei cuerpo de oficiales y los civiles pone en primer plano la problematica del control civil sobre los miembros de la profesion militar-", Existe control civil si hay subordinacion de la profesi6n militar a los fines de la politica". Segun Finer", el profesionalismo de las fuerzas armadas es el factor que retiene al militar lejos de la polftica. La labor del milirar, su aprendizaje especffico 10 aleja de toda actividad politica. Por 10 tanto los
Ibid., pag.2. Ibid., pag. 10.

el surgimiento

La relaci6n entre el politico y el experto se transforma y agudiza can

31

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33 34

Ibid.,pags.7-20 ..
Ibid., pags. 70-72.

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Samuel E. Finer, The Man on Horseback, op.cit., pag. 38.

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POSI7Jata 5, Algunas precisiones sobre el origen de la teoria de las...

oficiales dejan la politics a los polfricos. Fomentar el profesionalismo es la manera mas eficaz de alcanzar el equilibria en las relaciones dvico-militares. El equilibria se logra cuando existe un balance de poder entre los militates profesionales y las autoridades politicas, Par un lado, las autoridades gubernamentales respetan la integridad de la profesion militar; por el OtIO, el soldado permanece politicarnente neutral y acepta la direcci6n pollrica de las autoridades civiles. Los cambios -Jease crisis- en las relaciones civico-militares ocurren cuando este equilibrio se quiebra".
II. EI origen de la teoria de las relaciones

civlce-milltares

El enfasis puesto por Huntington en la defensa de una area de autonomia reservada a los milirares puede sugerir que este auror tiende a jusrificar y fortalecer la posicion de las fuerzas armadas en el sistema politico norteamericano ya generar un contexto favorable para una mayor intervencion, Sin embargo, el analisis de los origenes de la teo ria puede contribuir a aclarar el nuevo tipo de relacion que se establece entre la institucion militar y los politicos a partir de la segunda guerra mundial. Sin comprender esta inedita vinculaci6n es diffcil entender en que clave esta pensada la teorfa de las relaciones dvico-militares.
Algunos antecedentes de la teorla de fas relaciones civico-militares

A fines de 1941 el profesar Harold Lasswell publicaba el articulo "The Garrison State"37. Este ensayo tuvo una enorme repercusion, y aun hoy sigue siendo fuente de inspiracion para muchos autores. Segun Lasswell un gran peligro se cernla sabre las sociedades modernas. La posibilidad de que los estados se esten moviendo hacia un escenario donde los especialistas de la violencia sean los grupas dominantes en la sociedad, "...las sociedades contemporaneas sufririan un proceso que conduce de forma natural a la suprernacfa del soldado sabre el hombre de negocios y sabre el politico?". La sociedad serfa controlada medianteel empleo sistematico de la violencia, ademas de la presencia de un aparato ornnipresente de inteligencia que vigilaria permanentemente a tados los ciudadanos.
3(,

37 38

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State, op.cit., pag. 98-124. Vid., n. 60. Harold D. Lasswell, "The Garrison State", op.cit.

Ibid., pag, 2. 53

Jorge Mario Battaglino

"Aunque no era mi intencion mantener que la democracia y la actividad militar sean siempre y en todos lados incompatibles; pretendo sugerir que, ala luz de los conocimientos hisroricos y analfticos, existen serios motiuos para dudar de fa capacidad de superuiuencia de La democracia en condiciones de guerra permanente 0 bajo la amenaza continua de guerras 0 revoluciones violentas":", La descripci6n que hizo Lasswell del futuro Estado-cuartel a comienzos de la segunda guerra mundial era bastante represenrativa de la epoca en la que vivia Huntington. La presencia masiva de las fuerzas armadas'", la existencia de una vasta red de inteligencia conocida luego como CIA y Lacaza de brujas iniciada par el Senador McCarthy, s610 por mencionar algunos hechos, fueron faetares que, al menos, obligaban a tomar en cuenta las advertencias de Lasswell. La hip6tesis del "Estado cuartel" incito a muchos academicos a tornar seriamente las posibles consecuencias de la implantacion de este tipo de Estado, maxi me, viendo la magnitud que habfan alcanzado los aparatos militates de muchos estados al finalizar la Segunda Guerra Mundial. La creciente preponderancia del aparato rnilitar americano despues de la segunda guerra mundial alarm6 a gran parte del mundo academico, y esra prcocupacion se reflej6 en una gran variedad de Iiteratura de tadas las tendencias ideologicas, El surgimiento de 10 que se llamaba el "poder militar"," motive que un creciente numero de estudiosos analizaran las posibles consecuencias de este fen6meno para la democracia de los Estados Unidos. Estos trabajos sefialaban la existencia de tendencias que erosionaban Lalarga tradici6n de supremada civil en Los Estados Unidos". La rematica de la ascendente elite militar fue el eje de gran parte de la literarura sabre las relaciones dvico-militares en los '50 y '60. Algunos de los conceptos utilizados tueron: "El Estado Guerrero?", "La Sociedad Armada"?', (La Cultura de las Armas":", 0 "La Burocracia Militar-Industrial?". E1 mismo Lasswell, en un articulo publicado en 1962, reitera su hip6tesis sabre la posibilidad de que el Estado-Cuartel pueda ser
39 4()

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en 13 produccion para la guerra. Angelo Pa nebianco, "Burocracia pu bl icas" , en G ianfranco Pasq II ino y 0 tros, Manual de

Ibid., pag. 461, la negrillaes nuesrra. Hacia finales de la segunda guerra mundiallos Estados Unidos habian movilizados mas de 3.000.000 de hombres. Aesto hay que sumarles las rescrvas y la poblacion irnplicada

42 H 44 45

46

Ciencia Polltica, Madrid: Alianza Universidad Textos, 1986, op. cit., pag. 459. Charles C. Moskos, "The Military", op.cit., pig. 56. J.E Cook, The WfnforeState, New York: MacmiHan, 1962. Theordore Coffin, The Armed Society, Baltimore: Penguin, 1964. R.E. Lapp, The Weapons Culture, New York: Norton, 1968. John K. Galbraith, How to control the military, Nueva York: Signet, 1967.

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POSTData 5, Algunas precisioncs sobre el origen de la teoria de las...

cfvico-militar que surgia despues de la segunda guerra mundial, cc ... e1 fin de la hipotesis del estado cuarrel fue sensibilizar a aquellos encargados de la preservaci6n de los valores dcmocraticos contra el peligro de un estado rnilitar-policialen una sociedad tecnologicamenre avanzada como los Estados Unidos"", .la construccion del Estado-Cuarrel nace de una preocupaci6n par el futuro de la democracia en condiciones de tension internacional aguda y prolongada'". Otro trabajo que ejercio considerable influencia sobre la teoria de las re1aciones civico-rnilitares y que reconoce su origen conceptual en la ascendencia del estudio de Lasswell 53, fue ellibro "La Elite del Poder" de Wright Mills?', En el se postulaba la existeneia de una pequefia pero poderosa elite dirigente que controlaba los principales recursos del poder. Mills rernarco el determinismo militar y politico de esa elite de poder. Los militares eran parte de esa elite junto can otros grupos de las burocracias politicas.
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implementado en situaciones donde la "forma externa de la democracia exista, pero el poder erective esre concentrado en una pequefia elite de militares civilinizados y de civilies militarizadas can una creciente integraci6n de habilidades dentro de un creciente complejo militar industrial":". Robert Dahl rarnbien afirmaba que las decisiones mas importantes para la seguridad de los Estados Unidos, es decir, las decisiones sabre armas nucleates, habian eludido el control del proceso dernocrarico'". Del mismo modo la hipotcsis del Estado-cuartel fue verificada empiricamente par otro autor". Y aunque el fin de la guerra fria marco la declinaci6n de la pcrcepcion academica sobre este peligro, algunos teoricos siguen alertando sabre los severos limites que imponen ala democracia la presencia de Iuerzas armadas considerables'". E1 prop6sito del articulo de Lasswell file alerrar sobre el nuevo tipo de relaci6n

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Harold Lasswell, "The Garrison-State Hypothesis Today)" En Samuel P. Huntington [ed.L Changing Patterns of Military Politics, New York: Free Press, 1962; pags.51-70. Robert Dahl, Controlling Nuclear Weapons: Democracy Versus Guardianship, Syracuse: Syracuse University Press; 1985, pag.3. John Samuel Fitch, "TIle Garrison State in America: a Content Analysis of Trends in the Expectation of Violence" .joumal afPeace Research 22: 1 1985: pags. 31-45. Robert C. Johansen, "Military Policies and the State System as Impediments to Democracy", PaliticalStudies XL, 1992: pags. 99-115. John Samuel Fitch, "The Garrison State in America: a Content Analysis oITrends in the Expectation of Violence", op.cit., pag.I. Angelo Panebianco, "La dimension internacional de los procesos politicos", en Gianfranco Pasquino y otras, Manual de Ciencia Politica, op. cit.,pag.461. Charles C. Moskos, "The Military", op.cit., pag.56. C. Wright Mills, La Elite del Fadel; Mexico: Fondo de Cultura Econornica, 1993.

Jorge Mario Banaglino

A diferencia de algunas reonas que resulraron ser tan s610 especulaciones
te6ricas, las hipotesis de estes autores reflejaban la inquietud hacia hechos que, hasta entonces, habian sido ajenos ala tradici6n democratica de los Estados Un idos, Algunos de estos sucesos que reflejaban la prominencia militar tueron: los enfrentamientos entre el general Me Arthur y Truman durante la guerra de Corea, los nwnerosos casas de desobediencia ante ordenes directas del poder politico en la guerra de Vietnam y la alerta del presidente Eisenhower sabre "el complejo milirar-industrial", es decir, la alianza entre grandes corporaciones can importantes contratos rnilirares y sus aliados politicos en el Congreso con las fuerzas armadas", Estos acontecimientos llevaron a Huntington a sostener que la supremada civil era una situaci6n por la que se debfa luchar permanentemente. La lealtad hacia las autoridades civiles no era un data irrevocable de la realidad, sino un aspecto a ser eosechado a rraves de polfticas que fomenten esta clase de compromiso can el regimen democrarico, En estc contexto teorico y politico surge la teorfa de las relaciones cfvico-militates. Para Huntington el problema teorico-practico a resolver tue: 2que patron de las relaciones cfvico-milirares scria mas compatible con la tradicion democratico-liberal americanai?". En otros terminos, ~como reconciliar 1atradici6n de supremada civil can un fuerte contenido antimilitarista can las nuevas necesidades de la seguridad militar en la guerra frfa? La sociedad americana tuvo, hasta la segunda guerra munclial, una vision negativa sobre el profesionalismo militar, La ideologfa y realismo militares, contrastaban dramaticamente con elliberalismo lockeano predominante en dicha comunidad. Las fuerzas militates eran vistas con sospecha y hostilidad. Los ideales de libertad, democracia, igualdad y paz, contrastaban con la preocupaci6n castrense por la autoridad, la jerarqufa, la obediencia, la fuerza y la guerra. Los militares eran necesarios s6lo en tiempos de crisis, cuando la sociedad reconocia la necesidad de fuerzas armadas, cuando el peligro desapareda se aislaba nuevamente a los militares lejos de las ciudades, hasta que surgiera 1U1 nuevo conflicto. La guerra civil americana y el conllicro Hispano-Americano fueron daros ejemplos de esta antipatfa ante 1apresencia de aparatos militares importantes. La reaccion militar a cste profesionalismo pragmarico ", gener6 un nuevo tipo de profesionalismo, el radical, cuyo contenido era la especializacion Las autoridadcs politicas reaccionaron ante este nuevo contexto con 1aimplemenracion de 1a "National Security Act" en 1947 y, postcriormente, con las reformas introducidas por el Samuel P. Huntington, Ibid., pags. 63-64. The Soldier and the State, op.cit., pag.15.

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Secretario de Defensa, Robert S. McNamara, que fOltalecieron los mecanismos para el control y la direccion de los militares por el Congreso, cl Presidente y la Secretarfa de Defensa.
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POSTDat4 5, A1gunas precisiones sobre el origen de la reoria de las...

luncional, la neutralidad politica y la eficiencia. El fundamento filos6fico de estc profesionalismo es el estado de naturaleza "hobbesiano". Los militares perciben al mundo can estados operando en fonna hostil yen el eual el conflieta belico es frecuente. La sobrevivencia del Estado depende de una fuerza de combarientes capaz de enfrentar cualquier amenaza. La orientacion censervadora cornplemenra esta vision. Los profesionales son caracterizados como hombres que ven al mundo habitado por individuos egoistas, que pueden ser controlados solamente por lideres fuertes. EI hombre militarizado acepta "la ley y el orden", como un objerivo prirnario de cualquier sistema politico y como algo a ser considerada como inherentemente "bueno", Retomando Ia pregunta inicial, ~c6mo reconciliar la tradici6n de supremada civil can un fuerte contcnido antimilitarisra can las nuevas necesidades de 1a seguridad militar en la guerra fria?) la respuesta es: a rraves del control civil objetivo. EI reconocimiento de una esfera autonoma de profesionalismo implic61a accptacion social de las fuerzas armadas. La tradici6n antimilitarista delliberalismo americana debio actualizarse a un contexto en el que la necesidad de enfrentar a la Union Sovierica demand6 la presencia de un masivo aparato rnilitar que no pudo ser aislado del resta de 1a saciedad. De esta forma el equilibrio en las relaciones civico-rnilitares se alcanzo adecuando los imperativos sociales a los imperativos funcionales a rraves de la implementaci6n del control civil objetivo, que no s610 consistio en la maximizacion de la profesion rnilitar, sino tambien, comprometio la creaci6n y fortalecimiento de distintas capacidades civiles".

Comentarios finales "The Soldier and the State" fue la respuesta de Huntington aillamarniento lanzado par Lasswell en 1941 ~"If the garrison state is probable, the timing of special research is urgent"?", . Muchos autores habian escrito sabre el control civil de las fuerzas armadas. Para elIos «can trol civil" significaba incrementar el poder de los grupos civiles en relaci6n al poder de los grupos militares. Huntington ofrece una nueva definicion del control civil. Las fuerzas armadas seran centroladas no a traves de la maximizaci6n del poder de algun grupo civil, sino, maximizando el profesionalismo militar. Este reconocimienro civil de una
Sobre eI disefio instirucional de la Secretaria de Defensa en losEstados Unidos, ver los capftulos 15 y 16 de The Soldier and the State. s') Harold Lasswell, "The Garrison Stare", op.cit., pag. 468.
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Jorge Mario Barraglino

esfera militar independiente implica la rernocion de las fuerzas armadas de la polfrica, su neutralidad; el conflicto entre el imperativo social y el imperativo funcional es resuelro, las politicas son determinadas por los civiles, los militares juegan un rol instrumental. La necesidad de enfrentar la amenaza militar del "Pacto de Varsovia" , demand6 el despliegue de un inmenso apararo militar. La consecuencia inmediata de esta situaci6n fue un aurnento sustantivo de 1a capacidad de influencia de la institucion militar sobre el sistema politico americano. En este sentido, el dilema que enfrentaban los civiles era; par un lado, la obligacion de enfrentar la amenaza sovietica y, por el orro, la exigencia de controlar cl creciente poderio de la maquinaria rnilitar americana. Par esra razon, la racionalidad de la teoria de las relaciones civicomilitares descansa en el hecho de que el poder de los militares no disminuira, significativamente, mientras la seguridad militar americana este amenazada'", Huntington sostiene que "solo un enrorno que sea favorablemente conservador perrnitira que los lideres militares norteamericanos combinen el poder politico que la sociedad deposita en enos con el profesionalismo militar sin el cualla sociedad no puede perdurar"?'. Por esta razon, el vinculo que se establece entre la profesion militar y el poder politico es central en la teoria de Huntington. Este vinculo es la expresion de la tensi6n entre los irnperativos funcionales y los imperatives sociales. Tension que debe resultar, necesariamente, en la mayor limitacion posible de todo tipo de intervenci6n militar. En efecto, el imperative funcional, es decir, la necesidad de tener fuerzas armadas capaees de enfrentar a la Union Sovietica, debe ser congruente con el imperativo social, a saber, el mantenimiento de los valores
La denorni nada "Escuela de la Crisis", sosticnc que debido a la desaparicion de la pri ncipal amenaza a la seguridad de los Esrados Unidos se esta produciendo lin signifi~ carivo deterioro en el equilibrio que caracrerizo a las relaciones ctvico-militarcs de aquel pals durante la guerra fria. Para un esrado de la cuestion ver, Michael C. Desch, "Threat Environments and Military Missions", en Larry Diamond and Marc F. Plattner [eds.], Civil-Military Relations and Democracy. Baltimore and London:The John Hopkins University Press, 1996, pags.12-29. Algunos artfculos que han sefialado este deterioro son: Charles Dunlap, "Welcome to the J unta: The Erosion of Civilian Control of the U.S. Military", tVrzke Forest Law Review 29, Summer 1994: 341-92; y, Richard Kahn, "Our of Control: The Crisis in Civil-Military Relations", The National Interest 35, Spring 1994: 3-17. Samuel P. Huntington, The Soldier and the State, op.cit.,pag.,461. EI concepto de entorno es urilizado para denotar, en principio, al medio civil que dirige una nacion, y luego para aludir a la socicdad civil.

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POSTDau 5, Algunas precisiones sobre el origen de 1a teorfa de las ...

sustantivos de la tradicion liberal americana. El equilibria que resulta de la congruencia entre ambos imperativos encierra el respeto civil de una esfera autonorna de prolesion militar, El poder de los milirares se rninimiza al profesionalizar a las fuerzas armadas. Los militates pierden influencia en cuestiones extraprofesionales y, par 10 tanto, se alcanza la seguridad milirar de los Estados Unidos, En esre scnrido, la teoria de las relaciones cfvico-rnilitares esra pensacia en la dave de [imitar al maximo el poder militar en un periodo dande la influencia de las fuerzas armadas estadounidenses habla llegada hasta dande nunca antes 10 habian hecho. En este plano, la especificidad de la teoria de las rclaciones cfvico-militares se relaciona con sociedades donde las fuerzas armadas tienen capacidad para intervenir. Toda 1a obra de Huntington explica este tipo de situaciones. Implicitarnenre las relaciones cfvico-rnilitares en sociedades padficas a con instituciones milirares debiles no son el principal inrercs de Huntington.

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