k MARS1993

Revista jnternac|flial de ciencias sociales

iciembre 1993

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Las organizaciones internacionales

Editorial
Perspectivas tericas

Marie-Claude Smouts P. de Senarclens Christer Jonsson James A. Caporaso

Helen Milner Jean-Philippe Thrien

Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin: algunos elementos de reflexin La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: crtica de la teora del rgimen, y perspectivas futuras Los regmenes internacionales y la poltica mundial La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

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Tendencias actuales

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno Peter Lengyel

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

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Debate abierto

mer Faruk Genckaya

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafo regional a la integracin europea

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Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales Libros recibidos ndice de materias y de autores Nmeros aparecidos

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Editorial

El ltimo nmero de la RICS dedicado al estudio de las organizaciones internacionales apareci en 1977 (V. XXIX, n. 1). A partir de entonces, la teora de las organizaciones internacionales ha evolucionado. La literatura de inspiracin funcionalista y neo-funcionalista de los aos 1950-1970, se ha visto contrastada, desde finales de los 70, por la teora de los regmenes que ha dominado el campo durante el siguiente decenio. Pero, sobre todo, el fin de la Guerra Fra ha trastornado el marco poltico-estratgico mundial donde operan las organizaciones internacionales y, en particular, las Naciones Unidas. Por ello, nos ha parecido importante dar prioridad a este tema. Al presente nmero le seguir, en mayo de 1995, una publicacin sobre Los cincuenta aos de la ONU, que incluir artculos retrospectivos evaluando la accin de la Organizacin Mundial despus de medio siglo y diversos anlisis prospectivos reflexionando sobre cul podra ser su papel en los albores del prximo milenio. Los artculos que aparecen en este nmero se abren con los textos de M.C. Smouts, P. de Senarclens y Ch. Jonsson, que presentan anlisis crticos y trabajos sobre las organizaciones internacionales de origen americano producidos durante los quince ltimos aos, comprendiendo. nter alia, los escritos sobre transnacionalismo, la teora de los regmenes y el multilateralismo de R. Jeohane, J. Nye, S.

Krasner y J.G. Ruggie, por citar slo algunos autores importantes. Hemos credo necesario acompaar estos tres anlisis crticos con los puntos de vista y comentarios de dos autores americanos, J.A. Caporaso y Helen Milner, a fin de presentar un panorama ms amplio del estado actual de la teora de los organismos internacionales. La contribucin de J. Ph. Thrien, que presenta la aportacin de la literatura francfona al estudio de los organismos internacionales, completa de forma til este panorama internacional. Lo mismo ocurre con el artculo de G.M. Lyons y M. Mastanduno, que analizan las organizaciones internacionales a partir de un debate de la sociedad internacional, marcada actualmente por una tendencia al intervencionismo y a las transformaciones sufridas por el principio de la soberana estatal. En el primer texto de la parte temtica, P. Lengyel analiza la evolucin de la funcin pblica internacional, en el nuevo contexto mundial. En el artculo de .F. Genckaya, que cierra la publicacin, contina la discusin sobre la integracin europea, tema del n. 131 de la RICS, marzo de 1992, pero mantiene un lazo con la parte temtica del presente nmero puesto que estudia un caso particular de institucionalizacin de la cooperacin econmica regional, la que existe entre los pases ribereos o cercanos al Mar Muerto. A.K.

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Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin: algunos elementos de reflexin

Marie-Claude Smouts
Desde la obra precursora de David Mitrany tos de referencia: Este/Oeste, Norte/Sur, sobe(1943)' hasta el ltimo libro de Ernst Haas rana territorial, primaca de las naciones(1990)2, pasando por las minuciosas enumera- Estado, etc. La reflexin sobre las organizaciociones de problemas de H. Jacobson3, o los nes internacionales ha de verse forzosamente esfuerzos de la revista International Organiza- afectada. Cmo saber el efecto que tienen las tion por renovar el planteamiento de la cues- organizaciones internacionales en el sistema tin, todo parece haberse dicho sobre las orga- mundial si ni siquiera sabemos cmo reprenizaciones internacionales. Los investigadores sentarnos este sistema? de esta disciplina disponen de un vasto cuerpo de conocimientos sobre las finalidades, funciones, mecanismos de Una sociologa adopcin de decisiones y renovada Marie-Claude Smouts es directora problemas de funcionade investigacin del Centro Nacional de miento4. Abundan las taInvestigacin Cientfica, y profesora Del transnacionalismo y de teora de relaciones internacionales xonomas, cuestionarios, la interdependencia de en el Instituto de Estudios Polticos de modelos, variables, delos aos setenta y ochenta, Pars. Es autora de numerosos libros y pendientes o indepenartculos sobre las relaciones Norte-Sur en cuyo contexto se desay la diplomacia multilateral. Su ltima dientes. Tampoco faltan rrollan las tesis neorreaobra se titula Le retournement du monmonografas de calidad. de: Sociologie de la scne Internationale listas, hemos pasado a la De dnde viene pues esta 1992 (en colaboracin con Bertrand mundializacin, nocin Badie). impresin difusa de insapropuesta por economistas tisfaccin, este sentimienjaponeses para describir to de caminar en crculos cmo las empresas definen que se percibe en cuanto se ahora su estrategia a escala renen dos o tres especiamundial. La interconexin listas de las organizaciones de las redes de produccin, internacionales que se niegan a ver en la no- informacin y financiacin va continuamente cin de rgimen el alfa y omega de la refle- en aumento. Las herramientas de produccin, xin sobre lo multilateral? las tcnicas y los capitales circulan a una veloLa desazn proviene en parte de la situa- cidad sin precedentes. Por un lado, la parte cin difcil en que se encuentra la reflexin esencial de los intercambios internacionales terica sobre las relaciones internacionales. Ya -comercio e inversiones directas- se polariza estancada en los aos ochenta, le ha faltado y en torno a algunas zonas de desarrollo, agrale sigue faltando la conceptualizacin para ex- vando la marginacin de las zonas que quedan plicar las transformaciones que se estn pro- excluidas del proceso. Por el otro, los desequiduciendo y prever sus consecuencias. El mun- librios entre los pases, y en el interior de do est fragmentado, con mltiples centros, stos, se acentan a medida que aumenta la privado de las divisiones que servan de pun- disparidad entre los que pueden jugar el juego
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de la mundializacin y los que no tienen los medios de hacerlo. Esto ha alterado el principio de territorialidad poltica en el que se basaba clsicamente el orden internacional. El espacio interno ha sido fragmentado por mltiples actores diferenciados, ms o menos insertos en los circuitos transnacionales donde se persiguen intereses muy diversos y deja de hacerse referencia al inters nacional5. El Estado domina cada vez menos las regulaciones econmicas. Los lmites entre lo interno y lo externo se hacen ms vagos, en tanto que coexisten en el escenario mundial un sistema interesttico y un mundo multicntrico, constituido por un nmero casi infinito de actores basados en redes de vasallaje muy poco codificadas, lo que agrava an ms la crisis de la nacin-Estado6. Como tan bien ha descrito James Rosenau, el sistema internacional se ha bifurcado7. La dificultad, o imposibilidad, de identificar la unidad de base de la poltica internacional explica en gran parte el desorden dominante y el desconcierto de los tericos. Si bien es evidente que las grandes organizaciones de la posguerra, tan estudiadas y conocidas, como las Naciones Unidas, el GATT, la OMS, el FMI o el Banco Mundial, son incapaces de responder a las nuevas exigencias de un sistema internacional que est sufriendo una transformacin profunda, y si las de reciente creacin (G7 o CSCE) tampoco consiguen mejores resultados, ya que estas nuevas exigencias no son suficientemente claras. Desde su origen mismo, la finalidad reconocida a la organizacin internacional era la instauracin de una especie de international governance8, mediante la cooperacin de los Estados en cierto nmero de esferas. Sus tareas eran relativamente fciles de identificar: gestionar los problemas comunes entre Estados, establecer reglas y procedimientos que deban respetar los Estados, redistribuir un mnimo de recursos entre Estados de nivel desigual de desarrollo y prevenir y resolver los conflictos entre Estados. En la medida en que subsiste el sistema interestatal estas misiones siguen siendo vlidas, con todas las dificultades y contradicciones que tan bien conocemos. Pero cada vez es ms frecuente que se exija a la organizacin internacional no slo que sirva de enlace entre Estados nacionales, sino tambin que se encargue de las regulaciones sociales que antes corran por cuenta de los actores internos (Es-

tados, sindicatos, empresas locales u organizaciones intermediarias de toda especie). En un momento en que se multiplican los actores y los procesos rebeldes a toda institucionalizacin en un contexto de desregulacin social generalizada a escala planetaria (difusin de la violencia, prcticas mafiosas, migraciones masivas, etc.), la organizacin internacional debera ser el actor colectivo encargado de establecer el compromiso institucionalizado9 regulador de toda Gesellschaft: las Naciones Unidas en Camboya o en Somalia, el Banco Mundial en frica, el Fondo Monetario en Amrica Latina, las Naciones Unidas/CEE/ OTAN en Yugoslavia, la Comunidad Europea en la Europa de los Doce, etc. Por ltimo, el elemento temporal en la diplomacia y la burocracia de las organizaciones internacionales se ha visto superado por la realidad. Por una parte, la accin multilateral es cada vez ms urgente: matanzas, refugiados, hambre, asfixia financiera, epidemias o catstrofes naturales. El sistema de las organizaciones intergubernamentales est a punto de implosionar: crisis financiera del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), saturacin de los organismos de las Naciones Unidas, acciones ad hoc en las operaciones de mantenimiento de la paz, siempre frgiles y ms o menos improvisadas, etc. El Secretario General de las Naciones Unidas y los responsables de las grandes organizaciones de socorro no lo ocultan: sus organizaciones estn desbordadas y no tienen medios de responder al alud de peticiones. Por otra parte, la solucin de los problemas de que se encargan las organizaciones internacionales requiere un plazo largo, el plazo de las transformaciones culturales, econmicas y sociales que se llevan a cabo durante una generacin, como mnimo. En lo que se refiere al medio ambiente, se habla incluso de las generaciones futuras... Tantas contradicciones enredan los objetivos. La misin de las organizaciones internacionales no es clara, y los criterios para diferenciar el xito del fracaso son indefinibles. As, pues, no sera mejor retomar el anlisis de las organizaciones internacionales en su punto de partida -el hecho social- y reconsiderar la finalidad y los modos de funcionamiento de las entidades multilaterales en una sociologa renovada?

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Reunin del GATT, punto de partida de las llamadas negociaciones del Uruguay Round en 1986. Punta del
Este, U r u g u a y . Sangmnetti/Uru

Reflexionar sobre la regulacin

La deuda de la teora de las relaciones internacionales hacia la sociologa no es reciente. La reflexin sobre la racionalidad, la adopcin de decisiones en materia de poltica extranjera, la sistmica o el funcionalismo, acaso no se inspiran en medida considerable en los trabajos precursores de la sociologa de las organizaciones? No obstante, una seria limitacin ha frenado durante mucho tiempo el paso de la sociologa interna a la sociologa internacional: el carcter especfico del Estado, actor principal en el escenario mundial y gran responsable de sus divisiones. En la actualidad, esta limitacin est muy atenuada. No slo ha dejado de existir la primaca del Estado, que no es sino un actor entre otros en el escenario internacional (con excepcin de la esfera diplomticomilitar, y an...), sino que el Estado ha dejado de controlar en gran parte la dialctica de la unidad y la fragmentacin. El Estado ya no estructura l solo el sistema internacional: la proliferacin de actores transnacionales, su heterogeneidad y la multiplicacin de los proce-

sos de interaccin le impiden dictar las propiedades definitorias de un juego cada vez ms abierto. Por muchos conceptos podemos hablar ahora de una sociedad mundial. En tales condiciones, por qu no aplicar a las relaciones internacionales las estructuras de anlisis utilizadas por la sociologa para prever los mecanismos ordinarios de regulacin social? En efecto, trtese del orden internacional o del orden interno, se plantea la misma cuestin: cmo se establecen las reglas y un mnimo de regularidad en las relaciones sociales, sin las cuales no hay orden posible? El planteamiento basado en los regmenes no permite responder a esta cuestin. Habiendo pasado del neoinstitucionalismo a la ciencia poltica, cuyo vocabulario, procedimientos y argumentos10 (a su vez inspirados en la escuela neoinstitucionalista de teora econmica) utiliza, este planteamiento parte del supuesto de que el problema est resuelto: como las instituciones para los neoinstitucionalistas, los regmenes tienen la ventaja de dar una cierta estabilidad a los intercambios, permitiendo las anticipa-

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ciones recprocas y una mejor informacin trol) no supone un conjunto de reglas especfimutua". Sin embargo, as como los neoinstitu- cas, ni tampoco un consenso y an menos la cionalistas no han enriquecido la sociologa de igualdad de los actores, sino que debe verse las instituciones, los defensores de los regme- como un proceso. La regla no viene dada de nes tampoco han innovado en la conceptuali- antemano. La actividad que conduce a ella es zacin de las organizaciones internacionales. un juego permanente de intercambios, ajustes Su mrito principal consiste en haber recorda- mutuos y negociaciones. Esta visin dista mudo que las organizaciones formales no son ms cho de la concepcin tan extendida segn la que un elemento entre otros de un conjunto cual la actividad colectiva y la cooperacin institucional vasto y diverso. Su debilidad son resultados de la suma de acciones indiviprincipal estriba en el postulado segn el cual duales de actores racionales inspirados en un existen reglas de comportamiento relativa- mismo inters, idea que tantas decepciones ha mente duraderas, que los actores conocen y causado entre los analistas de las organizacioconsideran vlidas, y que les proporcionan el nes internacionales (y tambin entre los decimarco en el que tratarn de alcanzar sus obje- sores). Contrariamente a los modelos inspirativos. Este postulado se ve desmentido por los dos en la teora de los juegos (tan de moda en hechos todos los das. Por ejemplo, cmo ha- la literatura reciente de las relaciones internablar del rgimen del GATT o de las Nacio- cionales), en los que la cooperacin obedece a nes Unidad, cuando las reglas del comercio reglas especficas aplicadas por actores raciointernacional y de la seguridad colectiva han nales13, este enfoque deja sitio a lo irracional, a sido objeto de confrontaciones y ajustes cons- las patologas de la decisin y al enfrentamientantes? No es que los mecanismos del inter- to: las reglas no se establecen de una vez por cambio y las estructuras de la seguridad sean todas ni se pueden deducir de una funcin o completamente caticas y aleatorias, sino que estructura definidas a prior i, sino que se elaboen el juego internacional, como en otros juegos ran y se reelaboran en respuesta a los resultasociales, la regla nunca es fija sino que se dos mismos de la accin, en una negociacin elabora y transforma permanentemente a me- incesante que establece nuevas diferenciaciodida que se desenvuelve la accin. nes, jerarquas y divisin de tareas. As pues, ms que de rgimen deberamos Este enfoque no ignora las jerarquas del hablar de regulacin conjunta, con los tr- poder, pero limita su alcance con la nocin de minos propuestos por Jean-Daniel Reynaud12. regulacin conjunta (J.D. Reynaud, 1988). En efecto, en el momento en que los interna- En efecto, se distinguen dos fuentes de regulacionalistas norteamericanos desarrollaban en cin: una regulacin de control (externally los Estados Unidos la nocin de rgimen, controlled regulation) y una regulacin autnosocilogos de la empresa elaboraban en Fran- ma (self-regulation). Las dos regulaciones coecia una teora de la regulacin en trminos xisten y se enfrentan constantemente. La pribastantes comparables, aunque en un contexto mera emana de los que tienen el poder de muy distinto: el de la sociologa industrial. El idear las reglas y sancionar, y se esfuerzan paralelismo de la accin es tanto ms sorpren- por dominar la situacin (1991, pg. 123). La dente cuanto que, de forma manifiesta, estas segunda es la de los actores subordinados que dos comunidades se ignoran entre s. No obs- procuran recuperar este dominio mediante estante, en formas distintas se interesan en la trategias de evasin, rodeo y renegociacin. misma cuestin: la elaboracin del compromi- Las reglas del juego son producto del encuenso recproco en un juego social cooperativo. tro de estas dos fuentes de regulacin y del La teora de la regulacin conjunta es espe- enfretamiento de estas racionalidades distincialmente idnea para las relaciones interna- tas, de donde procede el concepto de regulacionales. En efecto, su punto de partida es la cin conjunta. diversidad, o incluso la oposicin, entre los Est clara la utilizacin que podra hacerse puntos de vista de los actores presentes, y su de este enfoque en las relaciones internacionafinalidad consiste en determinar cmo se llega les entre actores desiguales en un sistema de a compromisos que cada uno de los actores interdependencia asimtrica. Mejor que el enestime satisfactorios y se comprometa a respe- foque ultraliberal o su anttesis dependentista, tar. En este contexto, la regulacin (social con- ambos adolecen de un exceso de dogmatismo.

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Sacos de azcar suministrados a El Salvador por Mdicos sin Fronteras, abril 1991. Los lmites de las organizaciones intergubernamentales en materia de ayuda humanitaria han sido en parte compensados por la accin de las
Organizaciones n o - g u b e r n a m e n t a l e s . Hugues de Wurstemberger/Vu Distnbution.

este enfoque permite explicar el juego sutil entre coaliciones hegemnicas que gozan del poder de determinar las reglas y elegir los destinatarios de ellas. Las primeras se resignan a menudo a flexibilizar las normas por la fuerza, no queriendo pagar el precio de una poltica de sanciones, y las segundas desarrollan estrategias mltiples de evasin y rodeo que atenan el rigor de reglas no admitidas. El juego se nutre de esta confrontacin permanente.

Ejemplo de ello, entre otros, son los diez aos de ajuste estructural en frica. A pesar de todos los medios de presin de que disponen, las instituciones occidentales de cooperacin no han conseguido imponer sus criterios de good governance y sus recetas de buena gestin de eficacia demostrada a los Estados beneficiarios. El fracaso de las condiciones y polticas de ayuda aplicadas desde comienzos de los aos ochenta es patente. El aprove-

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chamiento de la asistencia por parte de clanes que tratan de consolidar su poder poltico hacindose con el control de los flujos financieros es bien conocido. El carcter poco realista de las condiciones impuestas por los suministradores de fondos, y en particular por el Banco Mundial, no lo es menos14. La experiencia lo demuestra: las nicas condiciones aplicadas en frica son las que se definen en comn con los responsables locales y que corresponden al deseo de un grupo de presin decidido a romper un determinado bloqueo. Siguiendo dicha lgica, la regulacin conjunta, la regla, es un compromiso frgil que constantemente se pone en entredicho: Una regla social no es un contrato que fije de modo explcito y exhaustivo los derechos y los deberes; ms bien es la formulacin incompleta, y en parte implcita, de un compromiso recproco en un juego social que, por lo menos en determinados aspectos, es un juego de cooperacin (Reynaud, 1991, pg. 121). Queda por ver por qu los actores se ven abocados a aceptar este compromiso y esta reciprocidad. Y es que la regla define una racionalidad que gua las decisiones del actor. La regla define y justifica las expectativas mutuas (los defensores de los regmenes encontrarn aqu una terminologa familiar) y, sobre todo, est vinculada a un proyecto: el respeto de la regla no slo permite alcanzar un objetivo comn, para el cual la colaboracin es necesaria, sino que adems garantiza la pertenencia a una colectividad. Aceptar una regla es comprometerse en un proyecto, definido a la vez por un objetivo (proteccin, supervivencia, xito) o por la comunidad social que constituye (Reynaud, 1991, pg. 122). As pues, la regla tiene un doble criterio de validacin. Por una parte, los resultados que permite alcanzar, y por la otra, su virtud socializadora, que legitima la obligacin y la limitacin aceptadas. Este compromiso recproco, con frecuencia mal determinado, puede o no plasmarse en instituciones. Para los tericos de la regulacin conjunta, la tendencia a la institucionalizacin es frecuente y se debe a la dificultad de los actores para concluir acuerdos estables, y a la necesidad de recurrir a un tercero garante (imperfectamente traducido como third party arbitratiori). La creacin de una institucin

modifica el proceso de intercambios y ajustes mutuos. No crea por s sola Estados estables, pero favorece el desarrollo del juego y su repeticin. El juego contina, y se transforma gradualmente o a intervalos. Aqu tambin los internacionalistas encuentran puntos de convergencia con sus propias preocupaciones: toda la historia de las organizaciones internacionales, sus adaptaciones sucesivas y su supervivencia, a pesar de tantos fracasos, se explica de esta manera. El elemento multilateral permite la repeticin del juego: nadie gana siempre, pero, segn el momento y el caso de que se trate, todos pueden esperar ganar un da alguna cosa. Esta reciprocidad difusa, descrita por R. Keohane15, hace de freno a las tendencias centrfugas del dilogo internacional. Explica en parte la resistencia de la construccin europea a las mltiples crisis que ha sufrido desde sus orgenes y permite comprender por qu, a pesar del atasco de las negociaciones en el GATT, nadie se ha atrevido a romper la negociacin durante ms de seis aos. Sean cuales fueren sus insuficiencias, las instancias multilaterales siguen siendo el mecanismo que permite mantener un mnimo de juego colectivo cuando el enfrentamiento sobre el terreno parece excluir toda cooperacin16.

Las crisis de la regulacin

Desde los aos ochenta, los procesos de regulacin a escala nacional e internacional parecen haber entrado uno tras otro en crisis. El decenio de los ochenta fueron aos perdidos para el desarrollo en la mayora de los pases del Sur, con las mltiples consecuencias que conocemos. Los mecanismos de regulacin de los pases del Este se han hecho aicos y, en este ambiente de descomposicin, la crisis econmica va acompaada de una crisis cultural que hace muy improbable el establecimiento de nuevos modos de regulacin en un futuro prximo. A todos estos grupos posedos por la fiebre de la identidad, la funcin socializadora de la regla establecida por consentimiento recproco es seguramente lo que menos les preocupa. Por su parte, las sociedades industriales occidentales han entrado en una fase de gran inestabilidad econmica y social (con excepcin del Japn?). La Escuela parisiense de la

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regulacin11 ve en ello manifestaciones de una crisis estructural: la crisis del modelo fordista, nacido en Amrica del Norte, exportado a Europa occidental y propuesto como ejemplo al resto del mundo. Este otro enfoque de la regulacin, tan distinto de la problemtica de J.D. Reynaud en sus ambiciones y sus fundamentos tericos, viene siendo objeto de los trabajos de economistas franceses desde mediados de los aos setenta, con una audiencia cierta y, paradjicamente, una mejor acogida en las disciplinas cercanas a la economa, la sociologa, la ciencia poltica y la historia18. Este enfoque interesa al internacionalista en cuanto que trata de actualizar el conjunto de procedimientos, formas institucionales y reglas de juego que garantizan una regulacin en la organizacin de las relaciones sociales establecidas en la actividad econmica. Para esta escuela, la regulacin es el modo en que una relacin social se reproduce a pesar de su carcter conflictivo y contradictorio. En este caso el modo de regulacin es el conjunto de normas incorporadas o explcitas, instituciones, mecanismos de compensacin y dispositivos de informacin que ajustan permanentemente las previsiones y los comportamientos individuales a la lgica de conjunto del rgimen de acumulacin19. Estas formas de regulacin se aplican a la formacin de los salarios, las modalidades de la competencia, los mecanismos de crdito y la circulacin monetaria, y permiten una adaptacin dinmica de la produccin y de la demanda social. Los investigadores de la regulacin, interesados en el origen de las regularidades que encauzan la reproduccin econmica durante un perodo histrico determinado20, y en los motivos de que se hayan registrado largos perodos de acumulacin relativamente estables, explican el xito del modelo de desarrollo capitalista durante los treinta aos gloriosos (los cincuenta, los sesenta y los setenta) por el equilibrio conseguido entre el rgimen de acumulacin, el proceso de trabajo y las normas sociales internas de consumo. La difusin de la negociacin colectiva y el establecimiento de sistemas institucionales que estabilizan la relacin capital-trabajo (alta productividad, salarios bastante elevados y contratos de trabajo de duracin indeterminada) estableci un vnculo entre la produccin y el consumo de masa que garantiz una expan-

sin sin precedentes. Al modelo fordista ha correspondido un crculo virtuoso de crecimiento econmico basado en una estrecha vinculacin entre la productividad y el salario real, que asegur la organizacin estable y duradera de las relaciones sociales21. El capitalismo est sufriendo un cambio cualitativo, y vivimos en una poca de transicin. La mundializacin ha modificado las reglas del juego y ha provocado una crisis estructural. Los procesos de produccin se descomponen internacionalmente, las nuevas tecnologas modifican el proceso de trabajo y la productividad, la movilidad creciente del capital permite invertir o desinvertir sin preocuparse de las fronteras nacionales. El rgimen de acumulacin, definido como un modo de transformacin conjunta y compatible de las normas de produccin, distribucin y uso, se ha vuelto inestable e imprevisible. Se ha aflojado el vnculo entre la produccin y el consumo de masas. El final del fordismo refleja la ruptura con un modelo de desarrollo econmico que ha durado tres decenios. Sea cual fuere la idea que se tenga a este respecto, esta problemtica tiene el mrito de llamar la atencin sobre la necesidad de una adaptacin del comportamiento y las actividades de un cierto nmero de factores -financieros, empresas, asalariados, administracionesa la regulacin del orden poltico-econmico. Esta regulacin tiende a hacerse a escala internacional, regional si no mundial. Trtese del comercio exterior, las inversiones directas o los movimientos de capitales, las recomposiciones van muy de prisa, ms que las innovaciones institucionales: en Norteamrica, en la zona Japn/NEI de Asia y en Europa, asistimos a transformaciones que darn lugar a la aparicin de nuevas formas de organizacin social y de regulacin econmica, an difciles de prever. Las crisis de la regulacin se caracterizan precisamente por esta fase de inestabilidad, en la que vemos cmo se desestructuran los antiguos sistemas y se emprende una bsqueda lenta y contradictoria de nuevos sistemas que nadie puede prever cmo sern. La revalorizacin del mercado a escala mundial ha impuesto un nuevo paradigma: prioridad a la competitividad, al fortalecimiento de la posicin competitiva. El margen de maniobra del Estado es limitado, y cada vez necesita ms negociar con poderosos gru-

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pos financieros y empresas que poseen el dominio de las inversiones futuras y de la readaptacin de la produccin. La poltica de desarrollo est cada vez ms subordinada al comercio. El imperativo de la competitividad determina las polticas nacionales y limita el alcance de los compromisos entre los actores sociales. El modo de insercin en la economa mundial y el dominio de sus efectos sobre la sociedad es uno de los principales desafos a que deben hacer frente todos los pases. Los objetivos polticos se fijan en respuesta a las exigencias del mercado mundial: los socialistas franceses, y quienes confiaron en ellos, lo han aprendido a sus expensas. En gran parte, la dramatizacin del debate en torno a la ratificacin del tratado de Maastricht responde a la dificultad de admitir esta realidad y todas sus consecuencias.

Una chapuza institucional

De qu sirven, en este contexto, las organizaciones internacionales, y qu tipo de organizaciones hacen falta? Una institucin supone la plasmacin de una o varias relaciones sociales fundamentales en un momento determinado. Sin embargo, una vez codificada en forma de organizacin, con sus estatutos, personal, ritos y reglas, la institucin tiende, como sabemos, a dar preferencia a los fines de organizacin y hacer de la supervivencia su objetivo principal. Cuando no corresponda ya a un hallazgo social, a un compromiso institucionalizado en relacin con el cual los actores adaptan sus comportamientos, poca influencia tendr en la realidad. En sentido estricto, seguir siendo proveedora de servicios, pero no participar en la regulacin del mundo. Numerosas organizaciones internacionales dan as la impresin de girar en el vaco y estar desconectadas de las grandes corrientes del planeta. Funcionarios y diplomticos representan papeles en la obra, sobre temas convenidos, mientras que los actores sociales llevan adelante en otros foros su competencia/cooperacin. A pesar de la extraordinaria reactivacin del Consejo de Seguridad, el sistema de las Naciones Unidas est en fase de descomposicin y el diagnstico de Pierre de Senarclens sobre La crisis de las Naciones Unidas sigue siendo vlido22. Las organizaciones creadas al trmino de la

Segunda Guerra Mundial parecen incapaces de responder a los desafos de la mundializacin. El FMI hace de polica del Tercer Mundo, pero se muestra incapaz de desempear el papel de estabilizador de los tipos de cambio y de regulador de las liquideces internacionales para el que fue concebido originalmente. El GATT sigue siendo un club de negociaciones internacionales poco institucionalizado e incapaz de decidir sus disciplinas y hacerlas respetar, y que adems no controla una gran parte del comercio internacional. La OCDE no es ms que una organizacin de expertos y de consulta. En un sistema mundial abierto, y por ello mismo frgil en los planos econmico, poltico y social, todos se dan cuenta de la necesidad de un relanzamiento cooperativo internacional. Y sin embargo, todava no existe un mnimo de principios comunes a partir de los cuales pueda construirse un sistema de vigilancia colectiva. Se trata de encontrar este sistema no en las organizaciones formales sino en las instituciones de geometra variable, carentes de una estructura pesada de organizacin. La proliferacin de clubes y G (G7, G5, G24, G15, etc.) prefigura probablemente nuevos tipos de mecanismos que debern establecerse paralelamente a las redes constituidas por los operadores privados. Estamos presenciando una verdadera chapuza institucional, sin acta de fundacin, sin definicin a priori de los miembros participantes y sin una misin preestablecida. Por lo dems, la distincin entre cooperacin internacional pblica y cooperacin internacional privada tiende a desaparecer. As por ejemplo, muchas asociaciones privadas se dedican a las mismas actividades que las organizaciones intergubernamentales. El ejemplo ms famoso es el de la OACI y su organizacin paralela, la IATA23. Otros ejemplos no menos significativos son los de la OMS y las ONG humanitarias, la Comisin de Derechos Humanos y Amnesty International, etc. Las organizaciones ms poderosas, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario, necesitan tambin la cooperacin de actores privados para sus operaciones: ejemplo de ello son las dificultades con que tropez el Banco Mundial para aplicar el Plan Brady sobre la deuda. En cambio, ha podido observarse la influencia de las organizaciones verdes estadounidenses

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en los programas de defensa del medio ambiente. No hemos de excluir la posibilidad de que en el siglo xxi mecanismos del tipo de la trilateral o el Club de Davos desempean el papel que antes estaba reservado a las grandes organizaciones internacionales.

Habremos de reconsiderar todo lo que aprendimos y enseamos sobre las organizaciones internacionales?
Traducido del francs

Notas
1. A Working Peace System, Londres, Royal Institute of International Affairs. 2. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley, University of California Press. 3. H.K. Jacobson, Network of Interdependance: International Organizations and the Global Political System, Nueva York, Alfred A. Knopf/Random House, 1979. 4. Vase F. Kratochwil y J.G. Ruggie, International Organization: a state of the art or an art of the state, International Organization, otoo de 1986, pgs. 753-775. 5. Con respecto a los efectos extremos de la mundializacin en el interior de las sociedades industrializadas, vase Robert Reich, The Work ofNations, Nueva York, Alfred Knopf, Inc., 1991. 6. Vase B. Badie y M.C. Smouts, Le retournement du monde. Sociologie de la scne internationale, Pars, Dalloz/Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1992. 7. James Rosenau, Turbulence in World Politics, Princeton University Press, 1990. 8. Aunque el contenido de esta nocin haya variado con frecuencia, vase Kratochwil y Ruggie, art. cit, pgs. 756-757. 9. La expresin es de Christine Andr y Robert Delorme, L'Etat et l'conomie, Pars, Le Seuil, 1983. 10. Vase James G. March y Johan Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, American Political Science Review, septiembre de 1984, pgs. 734-749, y Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, Nueva York. The Free Press, 1989. 11. Vase el artculo de Pierre de Senarclens, en este mismo nmero. 12. Jean-Daniel Reynaud (1979), Conflict et regulation sociale. Esquisse d'une thorie de la regulation conjointe, Revue francaise de sociologie, XX, 2, abril-junio, 367-376; (1988), Les rgulations dans les organisations: regulation de controle et regulation autonome, Revue francaise de sociologie, XXIX, 1, enero-marzo, 5-18; (1989), Les regles de jen, Pars, Armand Colin. (1991), La regulation sociale Revue Internationale d'action communautaire, 25/65 primavera, 121-126. 13. Vase el gran xito de la obra de Robert Axelrod, Donnant Donnant: Thorie du comportement coopratif Pars, Editions Odile Jacob, Pars, 1992. A lo largo de los aos hemos visto cmo el perfecto internacionalista comenzaba necesariamente su primer artculo o su tesis de doctorado recordando el paradigma de T. Khun, y despus la definicin de los regmenes segn S. Krasner. ms las exigencias de la cooperacin segn Axelrod, todo ello envuelto en un discreto homenaje al neorrealismo, acompaado de una ligera crtica del neofuncionalismo, especie de rito inicitico para todo joven investigador que quiere ser reconocido en la otra orilla del Atlntico. 14. Respecto del balance de la condicionalidad en frica, vase L'ajustament ncessaire: des faux semblants aux vraies reformes, pgs. 365-408 en: Serge Michailof (dirigido por). La France et l'Afrique, Pars, Karthala, 1993. 15. Robert O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, 40, invierno de 1986, pgs. 1-27. 16. Vase el nmero especial de International Organization sobre el multilateralismo, verano de 1992, 46, n. 3. 17. En torno a Michel Aglietta, Robert Boyer, Alain Lipietz, Jacques Mistral y el CEPREMAP (Centre d'tudes prospectives d'conomie mathmatique appliques la planification). 18. Una excelente ilustracin de la aplicacin interdisciplinaria de la problemtica de la regulacin al acuerdo de libre comercio entre los EE.UU. y el Canad puede verse en: Grard Boismenu y Daniel Drache (dirigido por), Politique et regulation: Modele de

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Marie-Claude Smouts anatomy of industrial capitalism, Londres. 20. Robert Boyer (1986), La thorie de la regulation: une analyse critique, Pars, La Dcouverte, pg. 48. 21. Respecto de la aportacin de esta escuela de la regulacin a la reflexin sobre el posmodernismo, vase David Harvey (1990), The Condition of Postmodernitv, Oxford, Blackwell, Cap. 7.' 22. (1988), La crise des Nations Unies, Pars, PUF. 23. Vase Christer Jnsson, Interorganizational Theory and International Organizations, International Studies Quarterly, 30, marzo de 1986, pgs. 39-57.

dveloppement et trajectoire canadienne, Montreal/Pars, Editions du Mridien/L'Harmattan, 1990. 19. A. Lipietz (1986), New tendencies in the international divisin of labour: regimes of accumulation and modes of regulation, en A. Scott y M. Storpers, eds., Production, work, territory: the geographical

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P. de Senarclens
El fenmeno de las organizaciones internacio- cadas de decisivas para el futuro de la econonales ha tenido una evolucin considerable ma mundial y, por consiguiente, para la evodespus de la segunda guerra mundial porque lucin de las relaciones internacionales. Por el nmero y la variedad de estas organizacio- ltimo, las instituciones de la Comunidad Eunes aument en forma muy rpida, especial- ropea estn en el centro de un proceso de mente a partir de los aos sesenta. El fin de la integracin econmica y poltica que entraa guerra fra y los trastornos estructurales que lo una profunda mutacin en las relaciones interacompaaron han puesto a las Naciones Uni- nacionales contemporneas. Cabe as reconodas en un primer plano de la actualidad inter- cer que una parte cada vez mayor de la poltinacional en razn del nuevo papel que corres- ca mundial tiene lugar en el seno de organizapondi al Consejo de Seguciones internacionales o en ridad en la guerra del Golel marco de negociaciones Pierre de Senarclens es profesor de refo, del nmero y la impormultilaterales organizadas laciones internacionales en la Universidad de Lausana (Suiza). Actualmente tancia cada vez mayores por ellas. Los gobiernos reSecretario Ejecutivo de la Comisin inde las operaciones de mancurren cada vez en mayor dependiente sobre poblacin y calidad tenimiento de la paz, en El medida a estas organizade la vida, UNESCO, 1 ru Miollis, Salvador, en Camboya y ciones para proteger su se75732 Pars Cedex 15, Francia. Ha sido Director de la Divisin de los en Yugoslavia entre otras, guridad, hallar soluciones Derechos Humanos y la Paz en la o de la importancia del a sus problemas socioecoUNESCO (1980-1983). Entre sus obras apoyo que, con la Oficina nmicos y hacer frente a recientes se incluyen La crise des Nations Unies (1988), La politique Interdel Alto Comisionado de los nuevos problemas que nationale (1992), De Yalta au rideau de las Naciones Unidas para encuentran en los mbifer (1993). los Refugiados, presta a las tos humanitarios o ecolactividades humanitarias gicos. en Somalia o en el Kurdistn entre otros lugares. En el curso de los aos ochenta, las instituciones Un campo de estudio descuidado de Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, han ejercido una Es curioso, pues, que el estudio de las organiinfluencia decisiva en la gestin de los proble- zaciones internacionales no haya avanzado en mas de la deuda y la ejecucin de programas el curso de estos ltimos decenios. Despus de de ajuste estructural y han asumido tambin la creacin de las Naciones Unidas hubo abunun importante papel poltico que afecta al de- dantes trabajos de inspiracin jurdica sobre sarrollo econmico y social de numerosos pa- ellas, sobre los distintos rganos de la instituses de Amrica Latina y frica y, en forma cin y sobre las organizaciones del sistema. En ms general, a las relaciones Norte-Sur en su los aos cincuenta, las teoras de la integraconjunto. Desde 1986 el GATT es el foro para cin, de inspiracin funcionalista, tuvieron las negociaciones de la Ronda Uruguay, califi- cierto eco al establecerse organizaciones de
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cooperacin regional en Europa. Esta corriente de investigacin se agot progresivamente hasta el punto en que la teora del funcionalismo no se ha renovado en el curso de estos ltimos aos. En la mayor parte de los casos, los estudios sobre los procesos de integracin europea son descriptivos e institucionales a pesar del considerable grado de desarrollo de ese movimiento. En los aos setenta, se tena la impresin de que el aumento del nmero de organizaciones internacionales y de organizaciones no gubernamentales deba revivir el inters por ellas en el marco de las reflexiones sobre la interdependencia mundial y en la impugnacin del paradigma realista. Sin embargo, esta perspectiva no ha renovado verdaderamente el estudio de las organizaciones internacionales'. Al examinar la literatura relativa a la sociologa de las relaciones internacionales, especialmente la muy abundante que han escrito investigadores anglosajones, es muy difcil encontrar conceptos y orientaciones de investigacin que aclaren con un criterio innovador la naturaleza y el desarrollo de estas instituciones. Hoy es posible dar una mirada a las principales publicaciones peridicas dedicadas a la teora de las relaciones internacionales sin encontrar artculos en que haya un anlisis politolgico de ellas. Por aadidura, las obras dedicadas a las organizaciones internacionales se caracterizan principalmente por ser de ndole histrica, descriptiva y normativa. As, los libros de texto universitarios incluyen generalmente consideraciones sobre el crecimiento de las organizaciones internacionales, tipologas relativas a ellas, reflexiones sobre sus distintas funciones con referencias obligadas a la obra de Mitrany, pero el anlisis politolgico sigue siendo rudimentario y apenas se renueva. Cabe formularse algunas hiptesis acerca de esta carencia analtica. La ms evidente se refiere al predominio del realismo en el estudio de las relaciones internacionales, paradigma que tradicionalmente dedic la parte esencial de su programa de investigacin a los Estados y desestim el papel de las organizaciones internacionales, cuya importancia poltica le pareca escasa. Este marco conceptual, erigido contra los enfoques institucionales y jurdicos tradicionales, desestim a las organizaciones internacionales para dejar a cargo de

los juristas o los historiadores la tarea de describir su evolucin, estructura, mandato y modus operandi. Por el contrario, los politlogos interesados en el estudio de estas instituciones han manifestado muchas veces un rasgo idealista que los disuade de comprender este objeto en toda su complejidad, como si temieran desvalorizar su vocacin normativa, socavar sus objetivos pacficos o minimizar la utilidad de sus funciones. Paradjicamente, los enfoques funcionalistas, a pesar de ser de inspiracin politolgica, han afianzado este rasgo idealista. Han partido de la hiptesis de que las organizaciones internacionales asuman un papel provechoso al reforzar la cooperacin internacional y administrar los programas de cooperacin necesarios para los Estados. Por ello, no se ocuparon para nada de sus problemas internos de funcionamiento ni de la distorsin de su mandato. An en nuestros das la literatura sobre las organizaciones internacionales suele partir de la premisa de que estn dedicadas a la paz y a la cooperacin internacional, lo que an no est demostrado, y este aspecto normativo inhibe su anlisis riguroso. As ocurre en particular en el caso del estudio del sistema de las Naciones Unidas, ya que los anlisis de las instituciones de Bretton Woods ofrecen por lo general una variedad de puntos de vista ms crticos. Adems, la diversidad de las organizaciones internacionales, la variedad de sus mandatos y, sobre todo, la complejidad de sus modus operandi no facilita su estudio sistemtico y, en particular, los intentos de formular una reflexin terica coherente en la materia. Parecen especies de cajas negras cuyo funcionamiento interno dimana de mecanismos burocrticos tradicionales que no merecen un anlisis especial. Por ltimo, y sobre todo, la sociologa de las relaciones internacionales sigue sometida a la gran influencia de las obras de investigadores anglosajones, que han entablado estrechas relaciones con el establishment poltico, en particular el de los Estados Unidos. La declinacin de los estudios relativos a las organizaciones internacionales ha puesto as de manifiesto el desinters de los crculos dirigentes estadounidenses respecto de estas instituciones, especialmente las del sistema de las Naciones Unidas. En trminos generales, los crculos de investigadores estadounidenses

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Firma de los acuerdos de Bretton Woods, USA, julio de 1944. La Conferencia de Bretton Woods, en la que participaron cuarenta gobiernos, prepara proyectos para la fundacin del Banco Mundial para la Reconstruccin y el Desarrollo (El Banco Mundial) y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Kcystone.

son muy sensibles a las modas intelectuales y los conceptos e ideas que proponen unos pocos de ellos se convierten inmediatamente en tema obligado de todos los proyectos de investigacin. En esta perspectiva, el estudio de las relaciones internacionales ha tenido por objeto principal la poltica y la estrategia de las grandes Potencias, los Estados Unidos en particular, e incluso la accin de entidades no estatales que ponen de relieve la hegemona estadounidense, como las empresas transnacionales o las instituciones de Bretton Woods. Cabe agregar que las organizaciones internacionales recurren muchas veces a investigadores en ciencias sociales y establecen as vnculos de dependencia que pueden debilitar el rigor cientfico de los trabajos relativos a ellas.

La teora de los regmenes

En los Estados Unidos, la evolucin de la publicacin peridica International Organization pone de manifiesto cmo han declinado las obras dedicadas concretamente al anlisis politolgico de las instituciones internacionales. Esta publicacin, creada en 1947 justamente para estudiar el fenmeno de las organizaciones intergubernamentales, inclua entonces una parte en la cual se resuman las actividades de las Naciones Unidas y otras organizaciones. Esta parte desapareci en los aos sesenta, perodo en el cual la publicacin dej de lado el mbito de estudio concreto que constituan las organizaciones internacionales. En cambio, y se trata de una paradoja, esta publicacin tuvo un papel primordial en la reflexin sobre la institucionalizacin cada vez mayor de las relaciones internacionales y suscit

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en los aos sesenta interesantes reflexiones sobre los fenmenos transnacionales y sobre la interdependencia creciente de la sociedad internacional. Fue en ella donde se lanz el concepto de rgimen, dando lugar despus a todo un cuerpo de obras tericas sobre el problema al tiempo de preguntarse tambin cules eran las condiciones econmicas y polticas que permitan la formulacin y el desarrollo de los principios, las normas y los procedimientos de adopcin de decisiones necesarios en las relaciones entre los principales actores en el escenario internacional. Ampliando esos planteamientos, algunos investigadores se formularon interrogantes acerca del fenmeno del multilateralismo, teora que, segn algunos, arrojara grandes luces sobre una gran variedad de mecanismos de cooperacin internacional. El programa de investigacin a que dieron lugar estos enfoques tericos tiene el mrito de poner de relieve la importancia de las relaciones de cooperacin entre los Estados en las relaciones internacionales y de dar comienzo a su estudio. Tienden a mostrar que las instituciones ejercen una influencia positiva sobre la evolucin de la poltica internacional. J.G. Ruggie destacaba hace poco tiempo que haban contribuido a estabilizar las consecuencias de la desintegracin del imperio sovitico y destacaba por lo menos quince agrupaciones multilaterales que participaban en la formacin del destino colectivo del continente europeo2. Las instituciones presentan la ventaja de dar una estructura relativamente estable a las relaciones internacionales y de permitir que los distintos agentes que participan en ellas prevean su comportamiento respectivo y aumenten recprocamente su informacin sobre los objetos de la cooperacin. El orden internacional se basa en el principio de la soberana de los Estados. Sin embargo, stos deben someterse a las reglas del juego que han establecido o aceptado so pena de perder tambin los derechos y ventajas que obtienen de los arreglos institucionales. Resulta, pues, que las instituciones tienen un papel constante en la poltica internacional y que los Estados tienen muchas dificultades para transformar o descartar las que se han hecho obsoletas o engorrosas3. Estos cambios resultan tanto ms difciles cuanto que deben ser negociados entre Estados cuyos objetivos son diferentes y que no obedecen a las mismas concepciones

ideolgicas y polticas. As, el estudio de las relaciones internacionales no debe limitarse al anlisis de las relaciones de poder, como pensaban los realistas. Esta perspectiva terica recalc la importancia de las instituciones internacionales, pero no sirvi para precisar sus elementos constitutivos y esta deficiencia es notable en la teora de los regmenes, que se caracteriza por un anlisis de las instituciones que ocultaba una parte esencial de su papel poltico. De hecho, el concepto de rgimen, tal como es utilizado por los partidarios de esta teora, no ha sido jams objeto de una definicin precisa y coherente y este defecto conceptual ha entorpecido sin lugar a dudas la renovacin del estudio de las organizaciones internacionales. Las definiciones de este concepto comprenden objetos heterogneos y remiten a significados diferentes. En su acepcin tradicional, el rgimen denota la forma de administrar o gobernar una comunidad. Se habla as de rgimen liberal o de rgimen autoritario para definir un sistema de legitimidad y formas especiales de organizacin econmica, social y poltica. En una segunda acepcin ms restrictiva, se define el rgimen como el conjunto de disposiciones legales o administrativas que organizan una institucin4. El concepto de rgimen, transpuesto al marco del estudio de la poltica internacional, podra definir un conjunto de principios, normas y prcticas polticas que determinan las caractersticas institucionales de una organizacin regional o mundial que podra definir modalidades de cooperacin muy concretas, como las que dimanan de una convencin internacional. Lamentablemente, los partidarios de la teora de los regmenes han mantenido la confusin entre las dos acepciones. La definicin que se utiliza en forma ms general es la de Krasner: los regmenes son un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de decisin implcitos en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un mbito especfico de las relaciones internacionales5. Oran R. Young los defini como instituciones sociales que rigen los actos de quienes participan en actividades especficas o conjunto de actividades6. J. Ruggie compara los regmenes con el lenguaje de la accin del Estado7. Segn otros autores, cuando los gobiernos actan con cierta regularidad en su comportamiento interna-

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Dibujo humorstico que representa el Sperry Gyroscope, en Lake Success, Long Island cerca de New York, donde la ONU se instal temporalmente en 1946-47. Derso y Keien.

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cional, es preciso que haya ciertos principios, normas o reglas que expliquen esta regularidad8. Se emplea tambin este concepto para denotar las reglas del juego de una determinada institucin. As, los principios y las normas constituiran las caractersticas propias del rgimen, mientras que las convenciones y los procedimientos de adopcin de decisiones seran elementos subsidiarios que podran evolucionar sin que cambiase la esencia de estas instituciones. Sin embargo, estas definiciones renen demasiados elementos dismiles, de manera tal que el concepto es utilizado para comprender fenmenos que no son comparables. Es utilizado para referirse a objetos tan distintos como un tratado sobre las ballenas o un sistema econmico y poltico. De hecho, las obras relativas a los regmenes internacionales se refieren a objetos tan complejos y heterogneos como los derechos humanos, la seguridad, el comercio, las finanzas o la moneda. En todo caso, la mayor parte de los autores parecen inclinarse por una definicin restrictiva del concepto de rgimen porque lo asocian a campos concretos de las relaciones internacionales y, en principio, esta perspectiva debera ser suficiente para evitar la posibilidad de una confusin con la definicin general que expresa el concepto de orden regional o mundial. As, Oran Young precisa que no hay que confundir el concepto de orden internacional con el de rgimen, pues el primero caracteriza el marco institucional que rige a los miembros de la sociedad internacional, o al menos a la gran mayora de entre ellos en una variedad de mbitos. Sin embargo, segn este autor, un orden econmico internacional basado en la economa de mercado constituye el marco general de arreglos institucionales ms especficos, esto es, de regmenes, que determina el comercio internacional o los intercambios financieros9. En la prctica, esta distincin es ambigua y discutible porque no permite distinguir claramente la ndole de los arreglos institucionales que realmente corresponden al orden internacional. En efecto, cabe pensar que los principios y las normas que rigen la economa mundial y las estructuras institucionales establecidas a esos efectos son partes constitutivas del orden internacional, en la misma calidad que la existencia de Estados soberanos y de mecanis-

mos de cooperacin que rigen sus relaciones. No se observa con mayor claridad, adems, qu distingue a los regmenes de las instituciones multilaterales, sobre todo si se sigue a Keohane que define a stas como conjuntos coherentes de normas, formales e informales, que prescriben funciones, determinan actividades y configuran expectativas (p. 732). En todo caso, es curioso observar que Keohane agrega que las instituciones multilaterales pueden revestir la forma de regmenes internacionales (instituciones con reglas expresas respecto de las cuales estn de acuerdo los gobiernos y que se refieren a un conjunto determinado de problemas en las relaciones internacionales) o de organizaciones burocrticas, que asignan determinadas funciones profesionales a sus empleados (p. 733)10. Adems, as como el Sr. Jourdain descubra que haca prosa sin saberlo, nos enteramos hoy, gracias a algunos politlogos estadounidenses, de que las relaciones internacionales tienden a revestir una forma multilateral y que el concepto de multilateralismo podra aclarar la dinmica de las relaciones internacionales". Como se apreciar, el recurso a estos distintos conceptos, que en realidad se superponen, denota una gran confusin intelectual. Lo que est en juego en estas definiciones es la concepcin misma de la poltica. La fragmentacin de la realidad institucional en una diversidad infinita de regmenes tiende a crear divisiones artificiales y arbitrarias entre mbitos que estn estrechamente imbricados, tanto ms cuanto que la definicin de regmenes no separa los principios y las normas correspondientes a los elementos constitutivos del orden internacional ni los arreglos especficos que dimanan de ellos. As, se habla del rgimen del GATT, en circunstancias en que el anlisis de ese acuerdo se refiere esencialmente a las normas y los procedimientos de negociacin en esa organizacin y en que tales normas y procedimientos evolucionan constantemente hasta el punto de que cabe dudar se trate realmente de un rgimen especfico. Lo mismo ocurre con los regmenes monetarios y financieros, que son parte de un orden liberal cuyos principios y normas han sido relativamente estables, pero cuyas normas y procedimientos de funcionamiento han cambiado con frecuencia. No es seguro, entonces, que se aclare lo que est en juego en las rea-

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ciones internacionales definindolas como regmenes, porque este concepto comprende principios de legitimidad estables, los de la economa capitalista liberal, y arreglos de funcionamiento prctico heterogneos y a veces contradictorios. El concepto de rgimen aplicado al GATT parece particularmente discutible porque las difciles negociaciones de la Ronda Uruguay demuestran, si no la crisis de los principios liberales, al menos la virulencia de los conflictos polticos generados por la aplicacin concreta y universal de estos principios generales, tanto ms cuanto que estas normas, a diferencia de lo que podran sugerir los anlisis de este rgimen del GATT, por lo general no son respetadas. Tampoco es seguro que se pueda utilizar el concepto de rgimen para calificar los procesos de cooperacin conflictuales que tienen lugar en el mbito de la seguridad. El concepto de rgimen de derechos humanos es an ms problemtico para definir las declaraciones, las convenciones y los procedimientos de las Naciones Unidas, ya que se trata de un mbito en el cual los principios y las normas son objeto de impugnacin constante y las reglas y procedimientos son frgiles y estn subordinadas a la vida poltica internacional y a sus conflictos ideolgicos o culturales. Habida cuenta de que el concepto de rgimen es impreciso, los investigadores que lo emplean tratan de demostrar que su mbito de estudio concreto se ajusta a la definicin habitual del concepto para limitarse luego a describir sus caractersticas esenciales. Estas ltimas son por lo general bien conocidas y el concepto de rgimen no sirve para aclararlas ms. Otro problema consiste en que parte importante de esta teora se dedica a investigar los vnculos entre los regmenes y la hegemona de las grandes Potencias, especialmente en los Estados Unidos; lo que es sin duda interesante pero no significa una innovacin respecto de los trabajos relativos a la sociologa de las normas y las instituciones. Las obras tericas relativas a los regmenes habran hecho una mayor aportacin al estudio de las relaciones internacionales si hubiesen profundizado en el anlisis politolgico de la realidad institucional que contribuyen a actualizar. En ese sentido, deban haber culminado en la renovacin del estudio de los mecanismos poltico-administrativos de tipo nacio-

nal e intergubernamental necesarios para la cooperacin internacional. El orden internacional y los regmenes que de l dimanan dependen, en efecto, de la interaccin entre los procesos de decisin del Estado y los sistemas de cooperacin intergubernamental basados en organizaciones de esa ndole, esto es, de la interaccin entre las burocracias nacionales y las internacionales. Como las instituciones desempean una funcin cada vez mayor en las relaciones internacionales y tambin en la poltica interna de los Estados, su control se convierte en una lucha poltica no slo entre los gobiernos sino tambin entre los dems actores en el escenario internacional, entre los cuales se cuentan las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales. Ahora bien, las organizaciones intergubernamentales son justamente el teatro de estos conflictos polticos. En un mundo en el cual la mayor parte de las negociaciones multilaterales y de las relaciones polticas transnacionales tiene lugar en organizaciones intergubernamentales, cobra urgencia profundizar en el anlisis de estos fenmenos. Lamentablemente, y esto es un tanto paradjico, los tericos de los regmenes han descuidado el estudio de las organizaciones intergubernamentales. As, Keohane ha publicado recientemente una obra titulada International Institutions and State Power sin hacer la menor alusin a las organizaciones intergubernamentales, y en la mayor parte de los trabajos sobre los regmenes no se presta a estas organizaciones mayor inters12. Esta corriente neoinstitucionalista, en la cual se incluye Keohane, no ha roto realmente con los postulados del realismo y ello explica su tendencia a buscar en el modelo de la economa de mercado una fuente de inspiracin para los procesos de cooperacin entre Estados. Esta perspectiva incompleta, fundada en una visin tecnocrtica de las relaciones polticas y sociales, culmina en explicaciones abstractas de la racionalidad subyacente de la cooperacin entre los Estados, abstracciones que suelen tomarse de la teora de los juegos. Los Estados son actores independientes que tratan de maximizar su utilidad en el medio anrquico de la poltica internacional y, en esta perspectiva, las instituciones son los instrumentos que utilizan los gobiernos para facilitar su interaccin, obtener mayor informacin y minimizar el costo y la

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incertidumbre polticos en sus intercambios. Esta perspectiva es eminentemente conservadora porque sienta la hiptesis de que lo real es racional y que todo arreglo, por precario que sea, puede ser definido como un rgimen, esto es, como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de adopcin de decisiones. As, las relaciones entre las dos grandes Potencias se convierten en un rgimen de seguridad. Como al final no estall una guerra en el centro, las crisis fueron superadas y la carrera de armamentos ha cobrado formas reconocibles, resulta fcil ver a posteriori en este fenmeno la expresin de un rgimen. El argumento es irrefutable porque toda forma de relaciones internacionales que manifiesten un embrin de coherencia refleja la existencia de actores con un mnimo de racionalidad comn y que, por lo tanto, comparten principios y prcticas institucionales comunes. Y si por ventura se transforman la naturaleza y la forma de las relaciones, siempre se puede definir la ruptura de este equilibrio como un cambio de rgimen. En realidad, estos conceptos abstractos reflejan una vez ms la tendencia de las ciencias polticas en los Estados Unidos a tomar fenmenos aislados como objetos sui generis y a evitar la reflexin sobre las estructuras que determinan su aparicin y modificacin. Es sintomtico en este sentido constatar que las reflexiones sobre las causas de los regmenes se hayan limitado al anlisis de las hiptesis formuladas por algunos autores respecto de la hegemona estadounidense.

Hacia un nuevo programa de investigacin

Es sabido que las organizaciones internacionales presentan una gran variedad de estructuras institucionales y de mandatos. No basta describirlas para aclarar los fundamentos y las formas de la cooperacin multilateral a fin de agotar el anlisis y la comprensin de este fenmeno poltico. As, el anlisis tradicional de las funciones que asumen las organizaciones intergubernamentales ya no es suficiente. Harold K. Jacobson, muy citado a este respecto, afirma que las instituciones de las Naciones Unidas constituyen instrumentos para la cooperacin voluntaria entre los Estados y

que, en este marco, el sistema cumple diversas funciones: 1) reunir y difundir informacin; 2) formular normas aprobando declaraciones que han de orientar a los Estados; 3) establecer normas de derecho; 4) supervisar la aplicacin de estas convenciones; 5) producir actividades operacionales, entre otras cosas mediante la administracin de programas de asistencia tcnica y financiera o el despliegue de fuerzas militares13. Esta enumeracin de funciones es incompleta porque no tiene en cuenta las dimensiones polticas de las organizaciones intergubernamentales ni las caractersticas que las convierten en participante de pleno derecho en la poltica mundial. Desestima especialmente la funcin que les cabe en la diplomacia multilateral, en la reproduccin o la evolucin del orden internacional y en la creacin y el desarrollo de prcticas institucionales. Omite tambin en la enumeracin de las funciones de las organizaciones intergubernamentales las que se refieren a la defensa de la condicin y los derechos adquiridos de los funcionarios y diplomticos que trabajan en ellas o participan en su quehacer. Tampoco da cuenta de las disfunciones institucionales ni de la capacidad de las organizaciones intergubernamentales de sobrevivir cuando desaparecen las condiciones que determinaron su establecimiento y su desarrollo. Las instituciones internacionales (especialmente el Consejo de Seguridad y las organizaciones de Bretton Woods) no slo tienen un papel en la defensa de las estructuras dominantes del orden internacional conforme a la voluntad de las grandes Potencias, sino que participan de forma autnoma en su evolucin mediante la dinmica interna de los procesos de decisin de sus rganos ejecutivos, as como mediante la elaboracin y difusin de las normas y los conocimientos necesarios para desarrollarlos. Las organizaciones intergubernamentales dependen evidentemente de los Estados que las crean y las dotan de los recursos necesarios para cumplir su mandato. Sin embargo, son tambin los depositarios de principios y normas que confieren a sus secretaras una cierta autonoma de accin poltica. Adems, la autoridad poltica necesaria para el ejercicio del poder se basa en la movilizacin de una imaginera colectiva configurada por mitos, smbolos y valores. Las organizaciones intergubernamentales suelen servir de foro de

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reunin poltica que crea las condiciones para esta movilizacin. As ocurre en particular en los mbitos cientfico y tcnico. Algunos autores se han referido al concepto de comunidad epistmica, que defina los expertos e investigadores que ejercen influencia en los elementos y las decisiones de la poltica exterior de los Estados14. La diplomacia de los Estados es de ndole cada vez ms tcnica y necesariamente moviliza conocimientos muy precisos. Corresponde, por lo tanto, a los especialistas definir los intereses nacionales y los procedimientos de adopcin de decisiones. Como ejemplos de esta hiptesis, estos autores mencionan tratados, como los aprobados en materia de medio ambiente, para los cuales, sin lugar a dudas, los cientficos son muy consultados. Los cientficos contribuyeron a definir los elementos de la negociacin, los parmetros que delimitaban lo que deba ser objeto de la cooperacin internacional y los resultados que caba esperar. En todos los pases industrializados existe una red ms o menos extensa de expertos con autoridad en los campos especficos que son objeto de negociaciones internacionales y que son consultados por los ministerios correspondientes. As, han de proponer respuestas comunes, lo que propicia tambin el desarrollo de la cooperacin internacional. En el marco del Protocolo de Montreal, los cientficos han tenido un papel determinante al imponer a los gobiernos y a las industrias obligaciones estrictas sin estar siempre en condiciones de definir con precisin las causas de los fenmenos observados, entre otras cosas, la relacin entre el agujero de la capa de ozono y el CFC. Los expertos que participan en la concertacin de estos acuerdos pertenecen a instituciones nacionales de investigacin, si bien estn vinculados tambin con redes de cooperacin cientfica internacional o a veces con organizaciones no gubernamentales y no es posible analizar las posturas que adoptan abstrayndose de los conflictos de poder y de intereses que se suscitan en la interaccin entre los planos nacional e internacional para la definicin de normas y polticas. As, las comunidades epistmicas no son nicamente un factor de influencia poltica basado en conocimientos cientficos y tcnicos abstractos y en el cual los gobiernos se apropiaran de un saber unvoco, sino que son tambin parte de

conflictos de intereses y de poder que tienen lugar en las relaciones entre los actores en el escenario internacional. Las organizaciones intergubernamentales ofrecen el principal marco institucional para las negociaciones diplomticas multilaterales. Los rganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados tienen esta funcin. Johan Kaufmann propuso el concepto de diplomacia de conferencia para caracterizar estas actividades multilaterales celebradas en el marco o bajo los auspicios de organizaciones intergubernamentales. Segn este autor, en 1985 y nicamente en el seno de las Naciones Unidas se celebraron ms de once mil conferencias en Nueva York y Ginebra. La dinmica de estas reuniones obedece a estrictas normas de procedimiento, cuya manipulacin constituye un elemento importante de la poltica internacional. Pueden constituir un foro de debate sobre un tema preciso o referirse, por el contrario, a una cuestin de ndole general. En todo caso, contribuyen a crear normas, a difundir valores y a manipular smbolos que legitiman la accin poltica, as como a orientar los programas operacionales o las decisiones de los gobiernos, las secretaras de las organizaciones intergubernamentales y las organizaciones no gubernamentales. En trminos generales, las cuestiones que se examinan en las negociaciones multilaterales, especialmente en las organizaciones intergubernamentales, no se limitan a la evolucin de la cooperacin entre los gobiernos en materia de seguridad, economa, medio ambiente, derechos humanos y asuntos humanitarios y sociales sino que se refieren tambin a la condicin socioeconmica y el poder de los diplomticos y de los funcionarios de administraciones nacionales y secretaras internacionales, as como representantes de organizaciones no gubernamentales, que animan esta vida poltica. En este contexto habra que situar especialmente el anlisis de la competencia que tiene lugar entre las secretaras de las organizaciones internacionales y entre stas y los funcionarios nacionales encargados de la adopcin de decisiones en cuanto a la conceptualizacin y la gestin de los programas que dimanan de esas organizaciones. As, las organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia que suele ser determinante en la poltica internacional al propiciar el acceso a ciertos datos, al facilitar o

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poner trabas a la comunicacin entre los negociadores, al dar preferencia a ciertas delegaciones y al contribuir al logro de soluciones de avenencia. Esta funcin, que puede parecer tcnica, es en realidad eminentemente poltica en la medida en que contribuye a la elaboracin de procesos de legitimacin, a la solucin o al estancamiento de conflictos de inters relativos a las relaciones de poder y a la distribucin de bienes y valores. El ejemplo del GATT es significativo en este sentido. La secretara del GATT tiene una funcin importante en la marcha de las negociaciones de la Ronda Uruguay y, mediante sus estudios, contribuye a su preparacin y desarrollo. Presenta soluciones de avenencia cuando los gobiernos parecen incapaces de ponerse de acuerdo y, en el caso concreto de la Ronda Uruguay, las negociaciones en curso se han centrado a partir de 1992 en una propuesta formulada por la secretara y conocida por el nombre de documento Dunkel, nombre del Director General del GATT. No carece, pues, de inters conocer la dinmica interna de esta organizacin y las relaciones que mantiene su Director con los principales participantes en la negociacin. Es sabido que las negociaciones internacionales no son insensibles al entorno en el cual se realizan. Por ello, hay que tener en cuenta la cultura propia de cada organizacin, definida por sus principios y disposiciones normativas, los elementos especficos y la evolucin de su mandato y la historia y composicin de su secretara. Es absolutamente evidente que no se negocia igual en el GATT que en la UNCTAD. Los procesos decisorios, igualmente condicionados por esta cultura organizacional, son muy diferentes en las distintas organizaciones intergubernamentales por ms que tengan el mismo objeto. Los procesos que determinan la formulacin y gestin de un programa de educacin en que participen la UNESCO y el Banco Mundial no son iguales. As, pues, para entender la evolucin de las relaciones internacionales contemporneas y los conflictos y las relaciones de cooperacin que se manifiestan en ellas hay que profundizar en la sociologa de las secretaras de las instituciones, las relaciones que mantienen con los dems participantes en el mbito internacional, particularmente con los representantes de los principales donantes de fondos, y la

competencia entre las autoridades de estas organizaciones intergubernamentales para obtener recursos financieros, as como la influencia del entorno en que funcionan. Estas cuestiones han desaparecido de la reflexin sobre las instituciones internacionales y hay que tratar de aclararlas para comprender mejor el poder poltico de las organizaciones intergubernamentales. La respuesta a estos interrogantes es tanto ms importante cuanto que se reconoce la validez de la hiptesis de una institucionalizacin cada vez mayor de la poltica internacional y del papel determinante de las organizaciones intergubernamentales a ese respecto. En nuestros das es ampliamente reconocido que el paradigma realista, en la medida que centra su atencin sobre el Estado y en particular sobre el papel de las grandes Potencias, es insuficiente para comprender la evolucin de las relaciones internacionales. Hay demasiados fenmenos y procesos contemporneos de la poltica internacional que escapan a nuestros principales conceptos y objeto de investigacin, entre ellos el fin de las estructuras bipolares de la guerra fra, los movimientos de integracin regional, la reaparicin de los tribalismos tnicos, las migraciones, la proliferacin de nuevos actores internacionales, la transnacionalizacin de los fenmenos econmicos y sociales y la globalizacin de las relaciones polticas. Los vnculos entre la teora de las relaciones internacionales y la ciencia poltica tradicional relativa al Estado estn en proceso de redefinicin y el concepto mismo de relaciones internacionales es ahora discutible. Se reconoce en la prctica que es necesario reconsiderar por completo la articulacin entre las estructuras locales, nacionales o internacionales y que las divisiones conceptuales y disciplinarias que perpetuaban la fragmentacin de estos temas de estudio son en parte obsoletas. El mbito de investigacin relativo a esta imbricacin cada vez mayor entre los planos local, regional e internacional ser necesariamente el de las organizaciones e instituciones que se desarrollen o establezcan para mediar en conflictos y organizar los intercambios entre los actores de la poltica transnacional. En todo caso, no se har avanzar la investigacin sobredeterminando la importancia atribuida a conceptos descriptivos como el de rgimen o el de multilateralismo.
Traducido del francs

La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales

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Notas
1. J. Martin Rochester, The rise and all of international organization as a feld of study, en International Organization 40, 4, otoo de 1986, pgs. 777 a 813. 2. John Gerard Ruggie, Multilateralism: the anatomy of an institution, International Organization, I vol. 46, n. 3, 1992, pg. 62. 3. Oran R. Young, International Cooperation, Building Regimes for National Resources and the Environment, Londres, Cornell University Press, 1989, pgs. 62 y siguientes. 4. Esa es, por lo menos, la definicin que da Le Granel Robert. 5. Stephen D. Krasner, en Krasner Stephen D. (ed), International Regimes, Londres, Cornell University Press, 1983, pg. 1; vase tambin: Structural Conflict. The Third World Against Global Liberalism, Berkeley, University of California Press, 1985, pg. 4. 6. International Cooperation. Building Regimes for Natural Resources and the Environment, Londres, Cornell University Press, 1989, pg. 12. 7. International regimes, transactions, and change: embedded liberalisme in the postwar order, en Krasner, S. (ed), International Regimes, op. cit., pg. 196. 8. Puchala, & Hopkins, R. International regimes: lessons from inductive analysis, en Krasner, International Regimes, op. cit., pg. 63. 9. Young, op. cit., pg. 13. 10. Keohane Robert, O. Multilateralism: an agenda for research, en International Journal, vol. XLV, n. 4, 1990, pgs. 732 a 733. 11. Vase a este respecto International Organization, vol. 46, n. 3, verano de 1992, edicin dedicada a un simposio sobre el multilateralismo, especialmente el artculo de John Gerard Ruggie titulado Multilateralism: the anatomy of an institution, pg. 561 a 598.

12. San Francisco, Westview Press, 1989. 13. Jacobson Harold, K. The United Nations system in the nineties: opportunities and challenge, en International Journal, Vol. XLV, otoo de 1990. pg. 7873; vase tambin: Networks of Interdependence: International Organizations and the Global Political System, Nueva York, Knopf, 1984.

14. Vase a este respecto International Organization, Vol. 46, n. 1, invierno de 1992.

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva interorganizacional

Christer Jonsson
ltimos aos, las obras tericas contemporneas han desestimado en gran medida las orgaLa desaparicin de la guerra fra y las referen- nizaciones internacionales, a las que no se da cias rituales a un nuevo orden mundial, ha- mayor importancia ni en la concepcin terica cen nuevamente de la cooperacin y de la orga- del juego ni en la del rgimen de la cooperanizacin conceptos clave del vocabulario de cin internacional. las relaciones internacionales. Los problemas El estudio de la organizacin internacional, mundiales que requieren la colaboracin inter- por su parte, se ha caracterizado ms por la nacional, como la proteccin del medio am- inercia que por la vitalidad. A fines del decebiente y los derechos humanos, parecen ser nio de 1980, un autor (Rochester, 1986, objeto de mayor atencin pg. 798) sealaba que el en la era de la posguerra campo de las organizacioChrister Jonsson es profesor de cienfra. Se depositan en las ornes internacionales se encias polticas en la Universidad de Lund (Apartado de correos 52, ganizaciones internacionacontraba al borde del coS-221 00 Lund, Suecia). Ha publicado les renovadas esperanzas, lapso, pues la continua libros y artculos sobre las relaciones tanto en el plano mundial prdida de inters de los entre los Estados Unidos y la Unin Sovitica y sobre negociacin y coopecomo en el regional. Tras acadmicos en el estudio racin internacional. Sus obras ms repermanecer en las sombras de las organizaciones en cientes son Communication in Internadurante decenios, las Nalos ltimos 40 aos ha cultional Bargaining (1990) e International Aviation and the Politics of Regime minado en una virtual prciones Unidas y la ComuChange (1987). nidad Europea ocupan de dida de identidad. Adenuevo un primer plano en ms, aduca, el concepto la poltica internacional. de rgimen ha significado prcticamente un caso inQu puede ofrecer la telectual en el mbito de comunidad acadmica a las organizaciones internaquienes buscan un conocicionales (pg. 800). miento ms profundo del nexo entre la cooperacin internacional y la organizacin internaEsa crtica puede hacerse ms especfica: cional? Existe sin duda una masa de conoci- 1) En el estudio de la organizacin internaciomientos generalizados pero, al mismo tiempo, nal se ha prestado una importancia desproportenemos que admitir que hay limitaciones y cionada a las Naciones Unidas. En efecto, las deficiencias significativas. Naciones Unidas y sus organismos especializaEn primer lugar, entre los estudiosos de las dos han sido el objeto ms importante de los relaciones internacionales el conflicto ha teni- estudios existentes, a pesar de que representan do tradicionalmente ms importancia como nicamente el 10 % de las organizaciones inobjeto de estudio que la cooperacin. Si bien tergubernamentales y menos del 1 % de todas es cierto que el estudio de la cooperacin in- las organizaciones internacionales. 2) En su ternacional se ha reactivado un tanto en los mayor parte, las organizaciones internacionaRICS 138/Diciembre 1993

Introduccin

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Christer Jnsson

les han sido tratadas como si fueran unidades cerradas. Abundan monografas sobre cada organizacin, que constituyen el elemento tradicional para el lector. 3) Los estudios de las secretaras internacionales se han referido ms a datos estticos sobre los funcionarios pblicos que a la dinmica de su modus operandi en un medio internacional heterogneo y fluido. 4) La investigacin relativa a las organizaciones internacionales ha sido en general ms ideogrfica que nomottica. De resultas de una base terica dbil o inexistente se ha cado en el eclecticismo y en una acumulacin inadecuada de conocimientos. El presente ensayo obedece al propsito de sugerir una perspectiva alternativa, interorganizacional, de la organizacin internacional que sirva para corregir en cierto grado esas deficiencias. Para describirla, me propongo aprovechar mi propia experiencia en la investigacin, incluido un proyecto anterior sobre coordinacin internacional en problemas relativos al transporte areo civil, los refugiados y la energa atmica, as como un proyecto en curso acerca de la reaccin mundial ante la pandemia del SIDA. Cabe formular dos observaciones concretas en cuanto a la teora actual sobre cooperacin y organizacin internacional que sirven de punto de partida para el mtodo sugerido: a) el descuido relativo de la teora de la organizacin en el estadio de las organizaciones internacionales y b) el exceso de dependencia de las teoras estructurales en el estudio contemporneo de la cooperacin internacional.
La organizacin internacional y la teora de la organizacin

ren a la teora de la organizacin general (vase, por ejemplo, Claude, 1964; Jacobson, 1984). No cabe duda de que las organizaciones internacionales son distintas de otros tipos de organizacin y que su entorno anrquico y heterogneo, se halla dominado por Estados soberanos y egocntricos. Sin embargo, ello no debe ocultarnos las grandes semejanzas que existen. Tanto el marco nacional como el internacional se caracterizan por una notable proliferacin de las organizaciones. La maduracin de la sociedad industrial, la democracia poltica y el Estado providencial han provocado la aparicin de una sociedad de organizaciones, al mismo tiempo que las organizaciones internacionales crecan en progresin geomtrica en cuanto al nmero de funcionarios contratados y de naciones representadas, el tipo de problemas a que se dedicaban y el nmero de siglas que empleaban. La proliferacin de las organizaciones plantea el problema genrico de las relaciones entre ellas. La teora interorganizacional es el ttulo dado a un conjunto de obras tericas en que se abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autnomas. Las relaciones entre organizaciones formalmente autnomas en que la responsabilidad y la divisin de funciones son difusas (ya sea en el plano nacional o en el internacional) entraan por lo general negociaciones entre organizaciones cuyo carcter extraoficial constituye un elemento esencial.
Teoras estructurales de la cooperacin internacional

Podra decirse a grosso modo que la teora general de la organizacin ignora a la organizacin internacional y viceversa. En un estudio reciente (Ness y Brechin, 1988, pg. 245) se llegaba a la conclusin de que el desfase entre el estudio de las organizaciones internacionales y la sociologa de las organizaciones es profundo y persistente. En libros de texto muy utilizados sobre la teora de la organizacin no se incluye un tratamiento sistemtico de las organizaciones internacionales (vase, por ejemplo, March, 1965; Nystrom y Starbuck, 1981) ni los autores de textos de estudio sobre organizaciones internacionales se refie-

Durante mucho tiempo, la problemtica de la cooperacin internacional fue enfocada predominantemente con un criterio normativo y utpico. Sin embargo, la investigacin en nuestros das, no apunta ya a preparar planes de cooperacin sino que parte de la cuestin emprica de cmo y por qu puede establecerse cooperacin entre entes superegostas, como los Estados. La cooperacin en un rgimen de anarqua se ha convertido en una consigna comn de diversos enfoques de esta cuestin general. Las obras recientes encuentran inspiracin en la teora del juego, en el concepto de regmenes internacionales o en ambas cosas.

La organizacin internacional y la cooperacin: una perspectiva

interorganizacional

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Apertura de una reunin del Fondo Monetario Internacional (FMI) en Berln-oeste, setiembre de 1988, en un clima agitado provocado por manifestantes hostiles a las polticas de esta institucin, R. Bossu/sygma.

El fundamental estudio hecho en 1984 por Robert Axelrod acerca del juego del dilema del prisionero en tanto que arquetipo de la opcin entre cooperacin y defeccin ha inspirado una serie de tratados sobre cooperacin internacional que subrayan la importancia del horizonte cronolgico. El anlisis de Axelrod parece indicar que, si este dilema es mltiple o reiterado los beneficios de la defeccin a corto plazo suelen verse contrarrestados por los perjuicios a largo plazo que entraa la defeccin mutua. Para que la cooperacin sea estable, aduce, el horizonte cronolgico del futuro debe ser suficientemente prolongado (Axelrod, 1984, pg. 174). La teora de la estabilidad hegemnica ocupa un lugar preponderante en la teora del rgimen. Las dos premisas centrales de esta teora consisten en que 1) los regmenes internacionales son creados normalmente por una potencia dominante, un Estado hegemnico y 2) la hegemona debe subsistir para que los regmenes se mantengan (Keohane, 1984,

pg. 31). Se supone que la distribucin hegemnica del poder tiene como resultado regmenes estables y aporta los bienes colectivos que se necesitan para que el rgimen funcione en forma efectiva. A la inversa, los regmenes se debilitaran en un contexto en que la hegemona va en declive. Tanto la teora del juego como la del rgimen son de ndole esencialmente estructural y esttica, y en gran medida no tienen en cuenta los procesos polticos de cooperacin como han reconocido algunos estudiosos de los regmenes internacionales. Por ejemplo, el modelo de organizacin internacional, sugerido por Keohane y Nye (1977, pg. 55) como alternativa a los modelos estructurales, se basa en la hiptesis que una vez establecido un conjunto de redes, normas e instituciones, ser difcil erradicarlo o modificarlo en forma drstica. Originalmente, se trataba de una explicacin de por qu los regmenes no cambian, pero Keohane (1984, pg. 97) posteriormente empez a asignar menos importancia a la iner-

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Christer Jnsson

cia de la organizacin y ms a las contribuciones positivas de la organizacin estructurada y no estructurada. - Los estrechos vnculos entre los funcionarios que participan en la gestin de los regmenes internacionales ponen a los gobiernos en mejores condiciones para concertar acuerdos en beneficio mutuo, ya que las relaciones entre gobiernos, caracterizadas por una comunicacin constante entre funcionarios tcnicos, tanto estructuradas como no estructuradas, son intrnsecamente ms propicias al intercambio de informacin que las relaciones tradicionales entre burocracias cerradas. El modelo de organizacin internacional no ha suscitado el mismo grado de atencin que los modelos estructurales entre los estudiosos de los regmenes internacionales. A mi juicio, sin embargo, constituye un punto de partida lgico para examinar el vnculo entre la cooperacin internacional y la organizacin internacional y aqu es donde hay que referirse a la teora de la interorganizacin.

lisis de redes. En otra obra (Jnsson, 1986), me refer a la aplicabilidad del criterio de las redes a las relaciones entre organizaciones cuando se trata de problemas que trascienden las fronteras nacionales y requieren la participacin tanto de organizaciones nacionales como internacionales. Me permitir recapitular los principales elementos de este enfoque y dar algunos ejemplos empricos al respecto. En trminos generales, cabe definir una red social como el conjunto estructurado de relaciones entre actores o grupos en un espacio social (Bacharach y Lawler, 1980, pg. 205) o como una estructura de transacciones que se repiten (Aldrich, 1982, pg. 282). Las organizaciones estructurales (pblicas y privadas, nacionales e internacionales) constituyen la base de las redes transnacionales. Sin embargo, quienes participan en las redes no son organizaciones en su conjunto sino ms bien ciertos funcionarios de las organizaciones que la integran. - N o debemos perder de vista que no hay interaccin entre las organizaciones como tales y su entorno. Son los individuos quienes interactan dentro de un marco ms o menos detallado de necesidades, expectativas, conflictos y tensiones [Organ, 1971, pg. 80]. La interfaz entre las organizaciones est primordialmente a cargo de quienes desempean funciones vinculantes entre la organizacin y su entorno mediante el procesamiento de informacin o la representacin externa (Ross y Starke, 1981, pg. 302). Por lo general, esas personas y su medio estn sujetos a un alto grado de conflicto sobre su funcin y suelen quedar atrapados en medio de expectativas diferentes en cuanto a ella, no slo entre las de su propia organizacin u otras, sino tambin entre sus representados. En su carcter de intermediarios activistas entre su propia organizacin y el entorno, no deben solamente representar a la organizacin ante su entorno sino tambin representar a ste ante los elementos constitutivos de la organizacin (Organ, 1971, pgs. 74 a 76). Este tipo de funcin no entraa necesariamente cargos oficiales, y sus titulares pueden encontrarse en distintas categoras de la estructura de una organizacin. Cabe mencionar

Teora de la interorganizacin
Si bien en la mayor parte de la investigacin sobre las organizaciones se parte de la hiptesis expresa o tcita de que hay marcadas diferencias entre las organizaciones, ha cundido ms la idea de que muchas veces no est claro dnde terminan las organizaciones y comienza su entorno (Metcalfe, 1981, pg. 505). Ness y Brechin (1988), al tiempo de observar que ello no ha tenido mayor repercusin en el estudio de las organizaciones internacionales, los autores propician una mayor atencin a la estructura no slo de cada organizacin sino de los sistemas de organizaciones que pueden generarse sobre el terreno (pg. 268), e indican que sera muy fructfero hacer investigaciones en el campo de los sistemas interorganizacionales con diferencias internas (pg. 269). En la teora de la organizacin, el paso de la idea de un sistema cerrado a la de un sistema abierto y el paso de la organizacin estructurada a la no estructurada ha entraado un creciente inters en las variedades del an-

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Refugiados kurdos en las montaas. Ni las organizaciones internacionales ni las no-gubernamentales han podido resolver los inmensos problemas relacionados con los grandes movimientos de refugiados. Bruce Giideu/vu Dismbution/
MSF.

como ejemplo los compradores y vendedores en las empresas y los diplomticos y negociadores internacionales en las burocracias de gobierno. En las organizaciones internacionales se encuentran por lo general dentro de la secretara. En todo caso, constituyen slo una fraccin de las unidades administrativas nacionales y las secretaras internacionales. Los estudiosos de las redes entre organizaciones se han referido al carcter central que revisten en esas redes las llamadas organizaciones de enlace. - Las organizaciones de enlace, que tienen amplios vnculos que se superponen con distintas partes de una red, desempean la funcin central en la integracin de diversas organizaciones. Al mantener vnculos con ms de un subsistema, constituyen los medios a travs de los cuales la red mantiene un cierto grado de concatenacin [Aldrich y Whetten, 1981, pg. 390].

Las organizaciones de enlace ocupan un lugar central porque la mayora de las dems organizaciones de la red tienen acceso a ellas y, a su vez, tienen acceso a esas otras organizaciones. As, pueden servir de cauce de comunicacin entre las organizaciones que integran las redes, vincular a terceros entre s y orientar activamente el comportamiento de otras organizaciones o coaliciones (vase Aldrich y Whetten, 1981, pg. 390; Tichy, 1981, pg. 229). La posicin de una organizacin de enlace rara vez se basa ntegramente en la autoridad formal, sino en gran medida en su capacidad de manipular las caractersticas de las redes movilizando las coaliciones en torno a problemas concretos o controlando el proceso de negociacin (Aldrich y Whetten, 1981, pg. 394). Las redes de organizaciones transnacionales pueden vincular a organizaciones nacionales tanto pblicas como privadas y organizaciones internacionales tanto intergubernamen-

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Christer Jnsson

tales como no gubernamentales. Las redes transnacionales parecen tener importancia por lo menos en tres contextos distintos: 1) la creacin, el mantenimiento y la transformacin de regmenes internacionales, 2) la ejecucin de programas internacionales y 3) la formulacin de la poltica nacional.
La dinmica del rgimen

Para facilitar la creacin y el mantenimiento de regmenes internacionales se parte del supuesto de que existen vnculos entre naciones y entre gobiernos. Segn Puchala y Hopkins (1982, pg. 247), -los participantes en el rgimen son en la mayora de los casos entidades burocrticas o individuos que funcionan como parte del gobierno de un subsistema internacional estableciendo normas, hacindolas cumplir y actuando de conformidad con ellas. Los individuos y las funciones burocrticas estn unidos en redes internacionales de actividades y comunicacin y estos individuos y normas, al crear y mantener regmenes, regulan los mbitos en que hay problemas. Las redes agilizan la distribucin de informacin, considerada elemento clave en el proceso de la dinmica del rgimen. Por una parte, cabe presumir que la existencia de una red transnacional facilita el logro de las coaliciones y transacciones necesarias para crear o modificar regmenes internacionales. Por la otra, una red transnacional (en la medida en que debe su existencia a un determinado rgimen y tiene inters en l) puede afianzar el rgimen existente y hacer ms difcil cambiarlo. El trmino comunidades epistmicas, que ha cobrado recientemente gran difusin en las obras acadmicas, destaca los aspectos cognoscitivos de las redes transnacionales y se centra en el control sobre el conocimiento y la informacin. Se define la comunidad epistmica como una red de profesionales con competencia y conocimientos reconocidos en un mbito determinado y con autoridad para hacer valer su conocimiento a efectos de poltica en ese mbito (Haas, 1992, pg. 3). Esos grupos profesionales comparten valores,

creencias y conceptos de validez (Haas, 1990, pg. 55; 1992, pg. 3). A mi juicio, el concepto de red es el genrico, lo que deja abierta la base cognoscitiva de los vnculos entre individuos y organizaciones; por lo tanto, cabe calificar a las comunidades epistmicas de tipo especial de redes. La historia del transporte areo internacional sirve de ejemplo del papel de las redes internacionales en la dinmica del rgimen. Una red oficiosa de oficiales militares prepar el camino para el Convenio de Pars de 1919, el primer rgimen internacional para la aviacin. Los negociadores de la conferencia de paz de Pars en 1919 eran miembros de una red oficiosa creada como resultado de la cooperacin entre los aliados en la Primera Guerra Mundial. La coordinacin entre las fuerzas areas de las potencias aliadas ha tenido lugar desde septiembre de 1917 en una organizacin conocida como el Comit Interaliado sobre Aviacin. En Pars, el comit fue reorganizado y ampliado a una comisin aeronutica, encargada de estudiar todas las cuestiones de aviacin planteadas en la conferencia. Uno de los negociadores en Pars atribuy el hecho de que la Comisin Aeronutica pudiese llegar a acuerdos o a la circunstancia de que la mayora de los miembros, en razn de su experiencia como miembros del Comit Interaliado sobre Aviacin, han aprendido a trabajar juntos en forma rpida y armoniosa, llegando a la conclusin de que indudablemente fue gracias al impulso, empeo y camaradera de los delegados que la Comisin pudo enunciar principios en su da, establecer el marco del convenio en unas pocas semanas y redactarlo en menos de cuatro meses (Colegrove, 1930, pg. 58). Los representantes de 54 Estados que se reunieron en Chicago en noviembre de 1944 para preparar un nuevo rgimen en materia de aviacin tras la Segunda Guerra Mundial no tenan la ventaja de una red preexistente. En la conferencia de Chicago se asisti a un enfrentamiento entre principios y entre Estados sin el efecto paliativo de un intermediario. La brecha existente entre los Estados Unidos y Gran Bretaa, los principales protagonistas, no se zanj hasta dos aos despus con el llamado acuerdo de Bermudas. El acuerdo de Bermudas de 1946 confi a las compaas areas reunidas en el seno de la

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Asociacin del transporte areo internacional (IATA) la tarea primordial de fijar las tarifas. Como resultado, la IATA se convirti en la organizacin de enlace de una red internacional con mltiples vnculos que facilitaba la comunicacin y el logro de coaliaciones a travs de las fronteras nacionales. A fines de los aos setenta los Estados Unidos hicieron un intento por cambiar el rgimen actual y privar a la IATA de su funcin central. Sin embargo, al impugnar el rgimen, los Estados Unidos impugnaron tambin la red. Con el tiempo, las presiones internacionales obligaron a los Estados Unidos a aceptar una solucin de avenencia consistente en introducir cambios en el rgimen existente en lugar de cambiar de rgimen (vase Jnsson, 1987, pgs. 119 a 151).
Ejecucin de programas internacionales

En la ejecucin de un programa acordado por un foro internacional participan normalmente diversos agentes, entre ellos organismos nacionales de gobierno y organizaciones internacionales. Habida cuenta de que, por necesidad, ello entraa problemas de coordinacin, no cabe sorprenderse de que con tanta frecuencia se hable de mala administracin de programas internacionales. Estos problemas de ejecucin no son en modo alguno propios de los programas internacionales. Un nmero cada vez mayor de obras en el campo de la administracin pblica se centra en los aspectos, durante mucho tiempo desestimados, de la ejecucin en la formulacin de la poltica en los planos subnacional y nacional. El inters que la cuestin de la ejecucin suscita actualmente en los especialistas en ciencias polticas surge de la observacin de que en muchos casos la poltica no es llevada a la prctica o lo es en forma distinta de lo que queran las autoridades (vanse, por ejemplo, Bardach, 1977, pg. 3; Williams, 1980, pg. 2). Se est creando consenso entre los investigadores en el sentido de que la ejecucin es esencialmente un proceso poltico que ha de ser considerado parte integrante del proceso de la poltica y no una secuela administrativa de la formulacin de la poltica (Barrett y Hill, 1984, pg. 220). La negociacin y la formacin de coaliciones, ms que el control jerrquico, son calificados de caractersticas fundamentales de los procesos de ejecucin

(vanse, por ejemplo, Elmore, 1980; Barrett y Hill, 1984). As, los estudiosos del proceso de ejecucin han llegado a la conclusin de que no procede centrar la atencin en cada una de las distintas organizaciones. Se ha sugerido la calificacin de estructura de ejecucin para referirse a la red de agentes establecida o movilizada en la etapa de ejecucin del proceso de formulacin de la poltica (Hjern y Porter, 1981). No parece haber dificultad para aplicar a los programas internacionales los conocimientos acumulados por los estudiosos de la ejecucin en los planos nacional y subnacional. El mbito de la energa atmica sirve de ejemplo de cuan eficaz es una red estrecha y efectiva a efectos de ejecucin de programas internacionales. La secretara del Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA) desempea un papel fundamental en la puesta en prctica del sistema de garantas previsto por el Tratado sobre la no proliferacin nuclear de 1968. Los estrechos contactos entablados por los inspectores que, en el ejercicio de sus funciones, se encargan de la inspeccin y control de las instalaciones, junto con la abundancia de conferencias, seminarios y otras reuniones del OIEA, han servido para organizar en torno al OIEA una red cerrada y una comunidad epistmica. Adems, el establecimiento de una red internacional de funcionarios, cientficos y tcnicos en el campo de la energa atmica se ha visto facilitada por el hecho de que se trata de un campo especializado en s mismo y bastante homogneo (vase Jnsson y Bolin, 1988). La existencia de una red transnacional puede facilitar la ejecucin de una poltica pero no la garantiza, como se observa en el campo de la ayuda internacional a los refugiados y su proteccin. Un observador (Gordenker, 1988, pg. 294) habla de una extensa red de organismos de voluntarios, expertos y funcionarios que se ocupa de los asuntos de refugiados en todo el mundo. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) hace las veces de enlace en estas redes al establecer una oficina para el contacto directo con los numerosos organismos de voluntarios que realizan actividades en la materia. - Habida cuenta de que esta red tiene que ver con todos y cada uno de los elementos

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relacionados con los refugiados, desde la primera informacin sobre el terreno hasta el reasentamiento ltimo o la repatriacin, constituye una importante fuente de informacin para el ACNUR y para los gobiernos. Habida cuenta de que administra gran parte de las actividades prcticas relativas a los refugiados, se encuentra tambin en condiciones de proponer normas y objetivos que tal vez sean distintos de los del ACNUR [Gordenker, 1988, pg. 295]. Si bien el ACNUR procura actuar como coordinador de los programas de refugiados, esa funcin no deja de ser impugnada. Evidentemente, la disposicin de muchas organizaciones no gubernamentales a dejar la coordinacin en manos de un organismo de las Naciones Unidas tiene un lmite. Adems, los gobiernos de los pases receptores esperan en muchos casos coordinar la asistencia a los refugiados dentro de su jurisdiccin. Por lo tanto, para llevar a la prctica un programa en materia de refugiados hay que tener en cuenta mltiples intereses nacionales o internacionales y esto no es fcil, incluso cuando existe una red transnacional. Cabe mencionar como ejemplo la reaccin internacional ante la entrada masiva de refugiados de Etiopa y Eritrea al Sudn oriental en 1984 y 1985. La repentina aparicin de una red de socorro integrada por organismos de voluntarios pareci descuidar a poblaciones locales en situaciones igualmente vulnerables. Adems, exista la idea de que los organismos extranjeros estaban asociados con intereses de poltica exterior de los pases de origen de los refugiados. As, el recelo cada vez mayor entre funcionarios del Gobierno de Sudn en cuanto a la poltica, los objetivos y las intenciones ocultas de los organismos extranjeros obstaculiz la ejecucin del programa de socorro (Ek y Karadawi, 1991, pg. 201). Igualmente, el proyecto de repatriar a unos 250.000 refugiados de Eritrea en 1992 dio lugar a prolongadas y speras negociaciones entre el ACNUR, la Comisin para los Problemas de los Refugiados de Eritrea y la Comisin del Sudn para los Refugiados (Ek y Karadawi, 1992). Las actividades internacionales de lucha contra la epidemia del SIDA ponen de relieve las dificultades que entraa el establecimiento

de una red efectiva para ejecutar programas en atencin a nuevos problemas de alcance mundial. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ha sido designada oficialmente como organizacin de enlace en la colaboracin mundial para hacer frente a la epidemia del SIDA. En 1987, la OMS dio comienzo a su Programa Especial para el SIDA, llamado posteriormente Estrategia Mundial de lucha contra el SIDA. La iniciativa de la OMS cont inmediatamente con el respaldo de los gobiernos y de otras organizaciones internacionales. En junio declararon su apoyo los jefes de Estado que asistan a la conferencia cumbre econmica que se celebraba en Ginebra. En octubre, la Asamblea General de las Naciones Unidas examin la cuestin del SIDA, por primera vez se ocupaba de una enfermedad determinada. La Asamblea confirm el liderazgo establecido de la Organizacin Mundial de la Salud y el papel fundamental de direccin y coordinacin que desempea. La primera tarea del Programa Mundial consista en establecer una red mundial de presentacin de informes sobre el SIDA y en prestar asistencia a los gobiernos para el establecimiento de comits y programas nacionales en la materia. Cabe preguntarse hasta qu punto ha podido la OMS desempear su funcin de enlace. Una limitacin consiste en que la OMS, en su calidad de organizacin intergubernamental, tiene como entidades nacionales de contrapartida a organismos de gobierno. Los ministerios de salud de los pases, especialmente en el Tercer Mundo, son notoriamente dbiles o ineficientes. La OMS recurri en primer lugar a otras organizaciones intergubernamentales para lograr un mejor acceso en el Tercer Mundo y constituy con el PNUD la Alianza de Lucha contra el SIDA, con el propsito de aprovechar la especializacin socioeconmica del PNUD y su presencia en la mayor parte de los pases en desarrollo por conducto de sus representantes residentes. La OMS estableci tambin acuerdos de cooperacin con otros miembros del sistema de las Naciones Unidas, como el UNICEF, la UNESCO, la FAO, la OIT y el Banco Mundial. El enlace organizado y en gran escala con organizaciones no gubernamentales tuvo lugar mucho despus. En mayo de 1989, la Asamblea Mundial de la Salud aprob una resolu-

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cin relativa a la colaboracin con organizaciones no gubernamentales en la estrategia mundial de accin preventiva y lucha contra el SIDA. Sin embargo, esa colaboracin ha resultado difcil. Los representantes de organizaciones no gubernamentales, especialmente de organizaciones de servicios que participan en la labor operacional sobre el terreno, tienden a desconfiar de las organizaciones intergubernamentales en general y de la OMS en particular, a las que califican de entes burocrticos que pretenden asumir el control. En 1990 se estableci un Consejo Internacional de Organizaciones de Servicio para el SIDA y han surgido otros foros de colaboracin entre organizaciones no gubernamentales. Al mismo tiempo, el nmero de grupos de intereses especiales es cada vez mayor. En suma, se puede hablar de una red para el SIDA puesto que ms bien parecen existir varias redes no particularmente bien vinculadas entre s. Los intentos mundiales de lucha contra el SIDA se caracterizan, pues, ms por la fragmentacin que por la coordinacin (vase Jonsson, 1992). En resumen, resulta difcil establecer redes que, una vez establecidas, puedan facilitar la ejecucin de programas internacionales, pero no garantizarla.
La formulacin de la poltica nacional

La postura realista convencional sostiene que son los gobiernos nacionales los que llevan las riendas cuando se trata de formular la poltica relativa a cuestiones que tienen una dimensin internacional. Los gobiernos formulan la poltica, dirigen y controlan las burocracias de sus pases y, por conducto de su representacin e insistencia en sus derechos soberanos dentro

de las organizaciones intergubernamentales, tambin controlan indirectamente las burocracias internacionales (vase el grfico 1). Esta opinin, sin embargo, es excesivamente simplista. En primer lugar, los burcratas participan normalmente en la preparacin y redaccin de la poltica de gobierno y tienen considerable influencia en particular cuando se trata de cuestiones tcnicamente complejas y funcionalmente concretas. En la prctica, los burcratas, segn la informacin que suministren a los rganos centrales de adopcin de decisiones, pueden influir en los gobiernos. Adems, en la mayora de los casos, los gobiernos de los pases estn representados en las organizaciones intergubernamentales por burcratas. Las organizaciones intergubernamentales se han convertido en metaburocracias y, como dice Jacobson (1984, pg. 129), estn integradas por sus propias burocracias y por elementos de las burocracias de otros sistemas polticos. Hay que preguntarse, pues, cmo obtienen los burcratas nacionales informacin especializada sobre cuestiones concretas. La respuesta consiste en que en muchos casos la obtienen por el hecho de ser parte de una red transnacional donde hay un lugar central para organizaciones internacionales, sean intergubernamentales o no gubernamentales. Si agregamos dos flechas al modelo tradicional, nos queda un cuadro mucho ms ambiguo (grfico 2). Ya no queda claro quin controla a quin. El estricto control del gobierno es reemplazado por la coordinacin espontnea (vase Lundquist, 1985, pg. 213). Se supone que incumbe a los burcratas, nacionales o internacionales, una funcin importante y que cobran especial inters los vnculos entre los funciona-

Plano nacional Gobierno

Plano internacional Asamblea de la organizacin internacional

Burocracias
Grfico 1. Modelo tradicional del control por los gobiernos.

Secretara

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Christer Jnsson

Plano nacional Gobierno

Plano internacional Asamblea de la organizacin internacional

Burocracias
Grfico 2. Modelo modificado de la formulacin de la poltica nacional.

Secretara

rios internacionales y los nacionales. Como estos vnculos son extraoficiales y no estn bien documentados, puede resultar difcil descubrirlos a los observadores externos y probablemente a quienes tienen que adoptar las decisiones. El poder cobra carcter annimo, en parte porque resulta difcil quin tiene el control decisivo y en parte porque los procesos de ejercicio del poder estn ocultos a los ojos del pblico. En la era contempornea de la internacionalizacin, los que desempean funciones que trascienden los lmites de las burocracias nacionales y estn vinculados con redes transnacionales tienen mayor influencia que los dems. Hay una tendencia a establecer dos culturas separadas de organizacin, una mundial y una nacional o interna (vase Field, 1971, pg. 17). En suma, las redes transnacionales pueden surtir efecto sobre la formulacin de la poltica nacional de diversas formas directas e indirectas. Cabe mencionar como ejemplo lo que ocurri en 1978 cuando la Junta de Aeronutica Civil de los Estados Unidos de Amrica impugn el rgimen de la aviacin internacional. Con la IATA como motor, se moviliz una red extraoficial en la que tuvieron una participacin fundamental las aerolneas y los ministerios de asuntos extranjeros (vase Jnsson, 1987, pgs. 119 a 151). El vnculo entre las aerolneas y los gobiernos de los pases reviste importancia determinante. En una masiva campaa de persuasin, la IATA (o ms bien unos cuantos altos funcionarios de la secretara de la IATA) convenci a las aerolneas que la integraban de la necesidad de presionar a sus respectivos mi-

nistros de asuntos exteriores para que iniciasen gestiones ante el Departamento de Estado de los Estados Unidos de Amrica. La idea era aprovechar los conflictos internos y las escaramuzas burocrticas en Washington, y la estrategia tuvo xito. Ya antes el Departamento de Estado se haba aliado con la Junta de Aeronutica Civil para impedir el intento del Departamento de Transporte de asumir un lugar central en la formulacin de la poltica estadounidense en materia de aviacin. Sin embargo, tras las masivas protestas diplomticas procedentes de todo el mundo, el Departamento de Estado se enfrent con la Junta de Aeronutica Civil, acusndola de tomar iniciativas que tendran por efecto cortar las relaciones con pases amigos. Tras un complejo y prolongado proceso, caracterizado por una particular mezcla de diplomacia, poltica interna y contactos oficiosos, la Junta de Aeronutica Civil tuvo que dar marcha atrs. Cabe partir del supuesto de que las redes transnacionales influyen sobre la formulacin de la poltica nacional cuando se trata de cuestiones tcnicamente complejas, como la energa atmica. Por ejemplo, entre 1976 y 1978 haba en Suecia un gobierno de coalicin encabezado por un Primer Ministro perteneciente al Partido del Centro, cuya campaa electoral se haba basado en un fuerte programa antinuclear. Segn una fuente bien informada que entrevistamos en nuestro proyecto de investigacin, eminentes miembros suecos de la red cuyo centro era el OIEA desempearon un papel determinante al disuadir a los miembros del Gobierno que pertenecan al Partido del Centro de la idea de reconsiderar la participacin de Suecia en el OIEA.

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Hay otro ejemplo de intervencin de las redes en la formulacin de la poltica nacional; en efecto, durante varios aos el principal asesor del Gobierno sueco para la cuestin del SIDA era tambin presidente de la Sociedad Internacional para el SIDA (organizacin no gubernamental) y miembro de la Comisin Mundial sobre el SIDA, rgano asesor del director del Programa Mundial para el SIDA de la OMS.

Conclusiones
Los marcos conceptuales son como los focos que iluminan en parte la escena pero dejan otras en sombras. Sirven para que cobremos conciencia de algunos aspectos de un fenmeno o de un problema al tiempo que nos desentendemos de otros. Para concluir, querra explayarme sobre tres aspectos que los planteamientos tradicionales han dejado sumidos en la sombra pero que aparecen en el planteamiento interorganizacional de las organizaciones internacionales, a saber, 1) el individuo como lder, 2) la funcin de las secretaras internacionales y 3) las relaciones entre las organizaciones intergubernamentales y las no gubernamentales.
El papel del lder

El anlisis de las redes se centra en los individuos en general y en el liderazgo individual en particular. El liderazgo individual es esencial para dar orientacin a redes extraoficiales de ndole ms jerrquica. El liderazgo es uno de los fenmenos ms observados y peor comprendidos en nuestro mundo (Burns, 1978, pg. 2). Sin embargo, algunas observaciones tomadas de las obras tericas en la materia parecen pertinentes al estudio de las redes oficiosas. En primer lugar, la direccin presupone la existencia de dirigidos y, para comprender el funcionamiento de las redes, no hay que Interno Estabilidad Cambio

preguntarse por qu algunos individuos se hacen lderes? sino, ms bien, por qu algunas organizaciones optan por seguir a ciertos lderes?. Una respuesta corriente a esa pregunta consiste en que los lderes desempean funciones indispensables en las organizaciones, sean oficiales u oficiosas. Las organizaciones tienen diversas necesidades y objetivos que pueden quedar incorporados en forma ms o menos perfecta en la funcin de liderazgo. Una til tipologa se basa en las dimensiones de la orientacin externa e interna y de estabilidad y cambio (Strand, 1987, pgs. 88 a 90). Esta cudruple funcin, originalmente formulada con miras a la direccin de organizaciones pblicas oficiales, puede ser tambin aplicable a la direccin de redes transnacionales oficiosas. Aplicndola a esta unidad de anlisis podemos decir que el director, en su papel de administrador, crea y mantiene las estructuras de la red; en su papel de integrador motiva a cada uno de los participantes y desarrolla las relaciones humanas en la red, en su papel de productor fija los objetivos de la red y contribuye a alcanzarlos y, en su papel de empresario, interacta con el medio, sobre el cual ejerce influencia y se adapta a l. Habra que agregar que la funcin de direccin interna cobra una ndole doble considerada desde el punto de vista de una red. El director tiene que administrar estructuras e integrar personas, no slo dentro de su red sino tambin dentro de la organizacin constitutiva a fin de mantener su base de organizacin. Como seal Young (1991), el desempeo de esta funcin de liderazgo requiere dotes intelectuales y prcticas. Tambin puede ser til representar a una organizacin bien montada. En las obras tericas sobre la materia se llega a la importante conclusin de que no hay un tipo de liderazgo que en s sea suficiente para producir los resultados perseguidos, ste es el caso de la cooperacin internacional Externo Productor Empresario

Administrador Integrador

Grfico 3. Tipologa de las funciones de liderazgo.

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Christer Jnsson La funcin de las secretaras internacionales

(vanse, por ejemplo, Young, 1991, pgs. 303 a 305; Strand, 1987, pg. 90). El liderazgo universal fue un importante factor para que la IATA y la red de aviacin internacional lograran impedir que los Estados Unidos desbarataran el sistema a fines de los aos setenta. El Director General de la IATA, Knut Hammarskjold, proveniente de una carrera diplomtica y no de la industria de la aviacin, aplic su talento diplomtico a las relaciones dentro de la secretara, entre elementos de la misma, y externas. Constantemente empeado en la diplomacia personal a diversos niveles en todo el mundo, aport fecundas ideas y ofreci su mediacin en etapas cruciales del complejo proceso de negociacin. Su funcin, en suma, trascenda el mbito de la IATA o, en otras palabras, las funciones de enlace en el seno del secretariado de la IATA estaban asumidos por personal situado no en la periferia sino en el centro mismo de la organizacin, importante factor que explica la utilidad de la IATA como organizacin de enlace. A la larga, Knut Hammarskjold se vio obligado a dimitir. Las aerolneas que integraban la IATA consideraron que haba perdido de vista a sus representados y el ex diplomtico fue sustituido por un ejecutivo de una aerolnea. Se encuentra un interesante paralelo en el mbito del SIDA. Jonathan Mann, durante los aos en que desempe el cargo de Director del Programa Mundial para el SIDA de la OMS, desempe las diversas funciones que se han descrito antes, contribuy activamente a formar redes, su formacin en materia de salud pblica le haca particularmente apto para integrar a profesionales de la medicina con otros activistas en la lucha contra el SIDA, contribuy a la formulacin de los objetivos de la cooperacin mundial contra el SIDA y, en sus viajes por el mundo, se mantuvo en constante interaccin con el contexto. Mientras tanto, parece haberle ido mal en las funciones internas relacionadas con la OMS y, en 1990, fue sustituido por un antiguo funcionario de la OMS. As, los casos de Knut Hammarskjold y Jonathan Mann ponen de relieve una tendencia que se puede observar tambin en otros campos, a saber, el buen desempeo de una funcin de direccin en una red transnacional bien puede poner en peligro el puesto del lder dentro de su propia organizacin.

Se ha definido a las administraciones pblicas internacionales como plantas trepadoras de la cooperacin internacional; son demasiado dbiles para mantenerse erectas sin apoyo, suelen servir para ocultar horribles muros, de los cuales casi siempre resulta imposible deshacerse (Mouritzen, 1991, pg. 24). Esta idea de las secretaras internacionales como participantes dbiles, ineficientes y prcticamente ornamentales, aunque persistentes, en la poltica mundial est generalizada. La premisa bsica del realismo (los Estados, en virtud de su podero militar, son los factores ms poderosos en la poltica internacional) nos ha hecho subestimar el poder de los funcionarios internacionales. Especialmente en los mbitos en que la informacin es un recurso ms importante que la fuerza bruta, las secretaras internacionales pueden desempear una funcin esencial al actuar como centros de informacin. Esto significa que una parte no insignificante de la informacin en que se basa la adopcin de decisiones en los planos nacional e internacional emana de funcionarios internacionales o ha pasado por ellos. Hay otra razn por la cual las secretaras internacionales tienen mucha influencia; en efecto, los funcionarios de esas secretaras con contratos de duracin determinada van luego a prestar servicios en la burocracia nacional de los Estados miembros (Jacobson, 1984, pg. 90). En estas redes en que ex funcionarios internacionales pasan a desempear puestos clave, las organizaciones internacionales pueden hacerse representar indirectamente en los procesos de formulacin de la poltica nacional. Maurice Strong (1978, pg. 35) se expresaba en los siguientes trminos: - A mi juicio, las organizaciones internacionales deben en esencia ser dueas del proceso. A ellas incumbe la creacin y administracin de las redes en torno a problemas concretos de inters para el sistema internacional. Quienes van de la administracin pblica internacional a la nacional constituyen un elemento fundamental en el funcionamiento de estas redes y sistemas y pueden revestir diversas formas... aunque todos son parte de un proceso de recircula-

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nes intergubernamentales y las no gubernamentales, tipos de organizacin que parecen ser complementarios. La fuerza de la organizacin intergubernamental (estar integrada por Estados, las organizaciones polticas ms poEstos procesos presuponen un grado consi- derosas del mundo) puede constituir al mismo derable de rotacin del personal. Es preciso tiempo su gran debilidad. Por una parte, para que los funcionarios de las secretaras interna- la solucin de problemas internacionales es cionales tengan contratos de duracin deter- indispensable comprometer a los Estados. Por minada en lugar de contratos permanentes, la otra, cada Estado salvaguarda celosamente que ha sido la norma tradicional en el sistema su soberana y se niega a comprometerse en de las Naciones Unidas. Hay una clara tenden- virtud de decisiones de organizaciones intercia en favor de los contratos de duracin de- gubernamentales en las cuales no haya expreterminada. La proporcin de estos contratos sado su acuerdo y, en consecuencia, puede en el sistema de las Naciones Unidas ha sido bloquear la adopcin de medidas al no sumarinferior al 20 % en los aos 50, llegando a un se a un consenso en formacin o al no abrir 40 % en la actualidad. Hay muchas diferencias sus fronteras. entre las organizaciones. La proporcin corresPor ms que las organizaciones interguberpondiente a los contratos de duracin determi- namentales sean esenciales para incluir problenada es mayor en organizaciones muy especia- mas y cuestiones internacionales en los progralizadas, como en el OIEA (un 80 %) y la OMS mas de los gobiernos de los pases, la atencin (un 70 %), mientras la cifra correspondiente a y el compromiso verbal del gobierno no basla Unin Postal Universal (UPU) es del 10% tan. Para que haya accin, para ejecutar una (vase Graham & Jordn, 1980, pgs. 82 a 84). poltica, suele necesitarse a las organizaciones Fuera del sistema de las Naciones Unidas, los no gubernamentales, que son particularmente contratos de duracin determinada constitu- tiles cuando se trata de problemas que exisyen la regla y no la excepcin. ten tanto en el plano internacional como en el Cabe mencionar como ejemplo el OIEA. de la comunidad y reviste suma importancia Habida cuenta de que el campo de la energa tener acceso a las sociedades. Adems, las reiatmica se desarrolla con suma rapidez, es vindicaciones de soberana del Estado no papreciso que haya una afluencia continua de ralizan con tanta facilidad a una organizacin nuevos funcionarios a fin de no quedar a la no gubernamental como a una intergubernazaga, y ello explica la poltica del OIEA de mental. otorgar contratos de duracin determinada. En suma, la coordinacin entre las organiCada ao, unos cien funcionarios del cuadro zaciones intergubernamentales y las no guberorgnico dejan el OIEA y retoman su carrera namentales constituye un importante compoen sus pases de origen. El Organismo a veces nente de la cooperacin internacional y, lallama a estos funcionarios graduados. La mentablemente, suele ser uno de los eslabones poltica del OIEA en materia de empleo, ade- ms dbiles de las redes transnacionales. Quems de asegurar un alto grado de profesiona- da mucho por hacer para colmar la laguna de lismo, produce una red de informacin mun- desconfianza mutua que separa a las organizadial integrada por ex funcionarios (vase ciones intergubernamentales y a las no guberJnsson y Bolin, 1988). Se observan efectos namentales en diversas materias y son muy similares del paso de la administracin inter- pocos los foros y los cauces establecidos para nacional a la nacional en otros rganos, inclui- la coordinacin entre ambos tipos de organizada la burocracia de la Comunidad Europea. cin. Los vnculos entre las organizaciones intergubernamentales y las no gubernamentales son Relaciones entre las organizaciones esenciales en las actividades mundiales de luintergubernamentales y las no cha contra el SIDA, mbito en el cual cabe gubernamentales decir que son ms importantes los planos Uno de los vnculos cruciales en una red trans- mundial y de la comunidad que el nacional nacional es el que existe entre las organizacio- (Mann, 1990). La cooperacin mundial y el

cin que hace que los funcionarios internacionales tengan conciencia del pas y los funcionarios nacionales tengan conciencia internacional.

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Christer Jnsson

tratamiento, la atencin y la educacin centrados en la comunidad son los componentes indispensables de una estrategia para la lucha contra el SIDA, y los vnculos intergubernamentales son evidentemente insuficientes. Los dirigentes de la comunidad, como los curanderos o las parteras tradicionales en frica, podran ser agentes eficientes para la educacin y la prevencin en esta materia. Varios de los grupos ms afectados por el SIDA, como las prostitutas o los drogadictos, desconfan de las autoridades y, para llegar a esos grupos marginados por la sociedad puede ser ms til la intervencin de sus pares que los llamamientos p las conferencias de las autoridades (vase Jnsson, 1992, pg. 80). Sin embargo, resulta sumamente difcil establecer un contacto entre el plano mundial y el de la comunidad. Como hemos visto, las organizaciones intergubernamentales (la OMS en particlar) y las no gubernamentales no han encontrado an una frmula mutuamente aceptable para la colaboracin. En cambio, el xito relativo de la IATA en el desempe de una posicin de enlace en el campo de la aviacin internacional puede atribuirse en parte a su frecuente interaccin con diversas organizaciones intergubernamentales y revisten particular importancia sus vnculos con la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI). Tanto la IATA como la OACI se han reconocido recprocamente como observadores, pero la IATA ha sido el asociado ms activo. El texto de documentos de trabajo de la IATA se ha convertido muchas veces en resoluciones de la OACI con el patrocinio de aerolneas y gobiernos. La IATA ha ocupado un lugar privilegiado dentro de la OACI, porque est facultada para participar en todos los comits y grupos y presentarles documentos mientras que la OACI ha participado en unos pocos foros de la IATA y lo ha hecho estrictamente en calidad de observadora. Este tipo de relacin entre organizaciones o gubernamentales o intergubernamentales se encuentra tambin en el plano regional. Se han creado varias asociaciones regionales de lneas areas, como la Asociacin de Aerolneas Europeas y la Asociacin de Aerolneas Africanas, que mantienen frecuentes relacio-

nes con la IATA as como con organizaciones intergubernamentales similares de la regin, la Conferencia sobre Aviacin Civil Europea y la Comisin para la Aviacin Civil Africana, por ejemplo (Jnsson, 1987, pg. 121). La IATA pone tambin de manifiesto la importancia de que haya un equilibrio de atribuciones entre quienes desempean funciones que se encuentran en el lmite entre una organizacin y sus integrantes. McLaren, en su estudio de los organismos especializados de las Naciones Unidas (1980, pgs. 135 y 136), lleg a la conclusin de que los integrantes de esas organizaciones (gobiernos y organismos especializados de gobiernos), como comparten la pericia tcnica pero reivindican su monopolio, no permitirn normalmente que la secretara internacional ejerza una funcin poltica. El equilibrio de atribuciones entre la secretara de la IATA y sus integrantes (las aerolneas) ser distinto del que predominaba en las organizaciones intergubernamentales cuando los Estados Unidos impugnaron el rgimen vigente. La secretara de la IATA tena un alto nivel de pericia poltica y, al mismo tiempo, comparta la pericia tcnica con las aerolneas, lo que le dejaba un margen de maniobra poltica. As pues, el hecho de tener integrantes que no reivindiquen el monopolio de la pericia poltica puede constituir una importante ventaja relativa de las organizaciones no gubernamentales respecto de las intergubernamentales. En resumen, el planteamiento interorganizacional deja atrs el escepticismo realista respecto de las organizaciones internacionales. En lugar del modelo clsico de la bola de billar, segn el cual la interaccin internacional es regida por el tamao y el podero relativo de unidades impermeables y slidas, esta perspectiva evoca la imagen de una masa de telaraas superimpuestas entre s y, cuyos hilos convergen ms en algunos puntos que en otros (Burton, 1972, pg. 43). El problema para los estudiosos de las organizaciones internacionales consiste en desenredar estas telaraas y redes, compararlas y buscar elementos comunes. Traducido del ingls

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Hacia una sociologa de las instituciones internacionales: crtica de la teora del rgimen, y perspectivas futuras
James A. Caporaso
Le estoy muy agradecido al editor de la Revis- mente cada uno de los artculos, con miras a ta Internacional de Ciencias Sociales por ha- determinar su propsito central. En segundo berme dado la oportunidad de responder a los lugar, tratar de exponer mi opinin respecto artculos de los profesores Jnsson, de Senar- de la teora del rgimen, situando los regmeclens, y Smouts. Los tres me han enseado nes en el contexto ms amplio del estudio de muchas cosas, y me han recordado que los las instituciones internacionales. Despus de especialistas en ciencias sociales (sobre todo identificar las premisas centrales de la teora en los Estados Unidos) no estn exentos del del rgimen, describir brevemente sus contrietnocentrismo que caracteriza nuestro mundo. buciones y expondr algunas de sus limitacioLos tres autores comparten, en medida varia- nes. Por ltimo, examinar el programa terible, opiniones crticas soco alternativo propuesto bre la teora del rgimen, por los profesores Smouts James A. Caporaso es titular de la Cteora sta relacionada con y Jonsson y tratar de hatedra de Ciencias Polticas Virginia y Prentice Bloedel, del Departamento las instituciones internacer una exposicin equilide Ciencias Polticas de la Universidad cionales y que est en boga brada de sus ventajas y sus de Washington, Seattle, Washington. en los Estados Unidos1. inconvenientes. Es autor, junto con David Levine, de la obra Theories of Political Economy Si bien los anlisis y las El artculo de Marie(1992) y editor de A Changing Internarecomendaciones de estos Claude Smouts contiene tional Divisin of Labor (1987). Asiautores difieren en imporuna descripcin general y mismo ha publicado muchos artculos, el ms reciente de los cuales es el titulatantes aspectos, todos ellos un anlisis de las teoras de do Multilateralism and International coinciden en declararse inlas instituciones internaRelations Theory: The Search for satisfechos de los fundacionales y de la teora del Foundations, International Organization, Vol. 46 (1992). mentos individualistas de rgimen. A la autora no le la teora neorrealista de las interesan tanto los detalles relaciones internacionales, concretos de la teora del por entender que promuergimen o las distintas insven la interpretacin de la cooperacin y las tituciones, como la capacidad de las institucioinstituciones internacionales como resultados nes internacionales de hacer frente a la conscolectivos de la interaccia estratgica de los tante evolucin de la vida internacional. Sin Estados, basada en el propio inters. Lo que abandonar el estudio de las instituciones interfalta es una sociologa de las instituciones in- nacionales, la autora sugiere un nuevo punto ternacionales. Este es el punto de partida, se- de partida para reconsiderar la cuestin en un gn estos autores, para entender la insatisfac- marco sociolgico-renovado. cin que suscita la teora del rgimen, as Con objeto de concretar sus propuestas gecomo las correspondientes crticas y las alter- nerales, la profesora Smouts propone una denativas consideradas. tenida consideracin de las posibilidades de la En el presente trabajo proceder del modo teora de la regulacin. Debe admitirse que los siguiente. En primer lugar, comentar breve- trabajos sobre la teora de la regulacin, por
RICS 138/Diciembre 1993

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populares que sean en otros contextos, apenas han tenido eco en las principales revistas sobre relaciones internacionales que se publican en los Estados Unidos2 (Noel, 1987, constituye una excepcin). Un supuesto bsico de la teora de la regulacin es que no se trata de un proceso abstracto, analizable por referencia a factores desencarnados de la produccin y movimientos relativos de los precios. La teora del crecimiento de la economa neoclsica es deficiente precisamente porque ignora el marco institucional de la asignacin de recursos. En cambio, la teora de la regulacin propone una interconexin entre la actividad econmica y los factores polticos y sociales, que se expresan histricamente ...como una sucesin de regmenes de acumulacin (las estructuras de las relaciones entre la produccin y la distribucin) y modos de regulacin (los marcos institucionales concretos que permiten la acumulacin) (Noel, 1993:5). El aspecto ms prometedor de la teora de la regulacin, por lo menos desde un determinado punto de vista, es que facilita la integracin nacional e internacional de las economas polticas. Con unas pocas excepciones (en particular los trabajos de Ruggie), la teora del rgimen no consigue esta integracin. Es ms, al determinar que la cuestin central es la manera en que los Estados unitarios racionales pueden llegar a cooperar en condiciones de anarqua, la integracin a diversos niveles no se tiene siquiera en cuenta. Por otra parte, Christer Jnsson propone un enfoque alternativo basado en la teora interorganizacional. Este autor centra su estudio en organizaciones especficas, sus estructuras y sus funciones. No obstante, a diferencia de la teora convencional de la organizacin, que recalca los atributos de las propias organizaciones (por ejemplo, el tamao o la complejidad), J'nsson examina las redes dentro de las cuales se mueven las organizaciones internacionales. As por ejemplo, los vnculos entre las organizaciones, la estructura de los recursos (que no es lo mismo que la suma de los recursos de cada organizacin), la ubicacin de los actores dentro de una estructura ms amplia y los vnculos con el sector privado y los actores nacionales son factores de importancia crtica. El aspecto ms prometedor de esta teora es que puede reconceptualizar (con

ventaja terica) trminos tales como poder, negociacin, mediacin y representacin. A estos conceptos puede darse significados de carcter puramente posicional (basados en la ubicacin y no en los atributos de la teora neorrealista). En su artculo, Pierre de Senarclens lleva a cabo un examen de las contribuciones de la teora del rgimen. Se trata principalmente de saber si la teora del rgimen ha imprimido nuevo rumbo y animacin al estudio clsico de las instituciones internacionales. Es una cuestin pertinente, que conviene plantearse. En su trabajo se hacen varias indicaciones valiosas, incluida la relativa al tratamiento inadecuado del poder en la teora del rgimen. Con algunas reservas, yo creo que su argumentacin es muy slida, e incluso ha sido reconocida por algunos tericos del rgimen (vase Krasner, 1991). Por desgracia, el anlisis adolece de dos deficiencias. El profesor de Senarclens combina su anlisis crtico de la teora del rgimen con una polmica contra estudiosos anglosajones (des chercheurs Anglo-Saxons), Para l el problema real estriba claramente en esos investigadores, que trabajan en estrecha relacin con el establishment poltico, en particular el de los Estados Unidos. Quizs sea cierto. Pero sta es una proposicin de la sociologa del conocimiento para la cual no se ofrecen pruebas. El autor se limita a una argumentacin ad hominem colectiva. La segunda limitacin es que no se propone ninguna teora o marco alternativo. Si la teora del rgimen es deficiente porque no atribuye bastante importancia al poder, no nos permite comprender suficientemente las variaciones entre las diferentes organizaciones y ofrece explicaciones confusas sobre el problema de la cooperacin, cmo haremos para mejorar nuestra comprensin colectiva? Es difcil criticar o defender una teora sin un punto de referencia, una expectativa inicial. Este punto de referencia slo puede ser otra teora, y esto es precisamente lo que falta.

Contribuciones de la teora del rgimen

En mi condicin de espectador (mayoritariamente) pasivo de los trabajos sobre la teora

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Nio somal mirando a un soldado de las fuerzas de las Naciones Unidas durante la operacin Restore Hoper
Mogadiscio, Somalia, 11 de diciembre 1992. David Braucgii/sygma

del rgimen, me han impresionado a la vez sus logros y sus limitaciones. Pero, ya que he planteado la cuestin de los puntos de referencia, ser mejor que indique claramente mis propios a priori tericos. Con qu ha de compararse la teora del rgimen? Durante gran parte del presente siglo, las dos teoras quiz ms influyentes de las instituciones internacionales han sido el legalismo y el realismo. Supongamos, para facilitar el debate, que el legalismo subsume el idealismo, aunque la literatura contempornea nos permita distinguir claramente entre normas y reglas por una parte, e ideas, ideales y valores por la otra. Ambas teoras proporcionan explicaciones insuficientes del por qu de la existencia de las instituciones internacionales, por no hablar de

las enormes diferencias entre ellas. La posicin realista arguye que las instituciones internacionales reflejan las diferencias del poder estatal. Las organizaciones se crean cuando los poderosos lo desean, y las estructuras, influencias y resultados corresponden a la distribucin del poder entre las diversas naciones. El problema del realismo es que no puede explicar por qu los Estados dbiles ingresan en las organizaciones voluntarias, organizaciones de las que pueden salirse si el statu quo es preferible a los resultados obtenidos. La decisin de ingresar en una organizacin puede basarse en un clculo de los beneficios globales a largo plazo. Las luchas internas de la organizacin pueden reflejar los esfuerzos por repartir el pastel (los beneficios totales) en inters

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propio. El realismo no dispona de medios para tratar esta distincin antes de que la teora de los juegos (a la cual no se presta mucha atencin en ninguno de los tres trabajos) permitiera una elaboracin de diferentes clases de estructuras de incentivacin. La teora realista supona simplemente que los intereses eran o bien conflictivos o bien armoniosos. No reconoca la amplia variedad de motivos de otro tipo, y ello condujo a una visin parcial del problema. Si los intereses ya eran conflictivos (anulndose mutuamente los beneficios y las prdidas), las instituciones seran capaces de promover un dominio eficiente. En un mundo armnico en el que los agentes efectuaran sus transacciones sin costo alguno, las instituciones seran superfluas. Sin necesidad de llegar al funcionalismo, parece necesaria alguna justificacin de la existencia de las organizaciones internacionales basada en los propsitos de los actores. El realismo se aparta de la explicacin sofisticada de los incentivos (intereses) e ignora la posible importancia de las normas y las ideas. El legalismo, en cambio, destaca las leyes y normas en detrimento de la importancia del poder y los intereses. El legalismo tiende a explicar el crecimiento de las instituciones internacionales como un proceso gradual de aplicacin de ideas jurdicas. Frente a esos puntos de referencia, la contribucin fundamental de la teora del rgimen es extraer al realismo (si an puede denominarse as) de este mundo sin beneficios ni prdidas y utilizar la teora de los juegos para determinar qu clases de arreglos (arreglos institucionales) idearn los actores con diferentes tipos de incentivos. El planteamiento est claramente centrado en el Estado, en el propio inters y en el individualismo metdico, sin excusa alguna. No se explica la cooperacin ni la creacin de instituciones como emanaciones de la voluntad comunitaria, los valores comunes, las lealtades compartidas o las identidades colectivas. En cambio, se trata de explicar los resultados, incluidos los resultados institucionales, como productos de clculos basados en el propio inters. En breve, la teora del rgimen trata de sentar una microbase para las instituciones internacionales. Las contribuciones de la teora del rgimen se apoyan en dos columnas conceptuales elevadas por la teora econmica, no la teora

neoclsica convencional sino el mundo ms sombro de la economa del costo-transaccin (Coase, 1960). Estos dos conceptos son el fracaso del mercado poltico y los costos de transaccin. Por fracaso del mercado poltico se entiende la situacin en que los actores comparten intereses pero no pueden actuar conjuntamente para defenderlos. Esta imposibilidad no se debe a escasez de recursos o de tecnologa. En estas situaciones, que la teora de los juegos describe ms detalladamente, el fracaso de los intentos de cooperar con fines comunes puede reflejar deficiencias institucionales del sistema internacional, ms que confrontacin de los propsitos de los actores. Al conceptualizar as el problema, la teora del rgimen retoma la tercera imagen del realismo. El sistema internacional es anrquico y carece de las instituciones necesarias para producir compromisos vinculantes. Sin embargo, al abrir la exploracin de diferentes estructuras de incentivacin, la teora del rgimen se aparta de esta orientacin del realismo. En resumidos trminos, el fracaso del mercado poltico se refiere al fracaso en conseguir beneficios mutuos por causa de deficiencias polticas (y concretamente institucionales). Los costos de transaccin son todos los costos relacionados con el intercambio (econmico y poltico). Entre ellos figuran los costos de informacin, la negociacin, la vigilancia y el cumplimiento de los acuerdos. Incluso en sus propios trminos, la economa neoclsica considera slo la mitad del problema al centrarse nicamente en los costos de produccin. Por qu los actores crean grandes organizaciones multilaterales para la defensa de sus intereses? Esta pregunta inocente nos induce a examinar el comportamiento de los actores, estatales y no estatales, en defensa de los intereses propios. Si los agentes pudieran llevar a cabo las transacciones sin costos (o si los costos de organizar operaciones cooperativas fueran bajos), sus problemas podran resolverse con negociaciones bilaterales privadas. La capacidad de resolver los problemas de un modo ms eficaz dentro de las instituciones (especialmente las multilaterales) hace pensar que la solucin institucional de los problemas reduce los costos. Es decir, es posible que con las organizaciones multilaterales se obtengan economas polticas de escala. Este argumento

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Observadores de la ONU controlando las posiciones de los adversarios. Cachemira, a finales de los cuarenta.
ONU/Edimedia.

abonara la creacin de instituciones multilaterales, en vez de bilaterales o regionales. La teora del rgimen ha tratado de dar respuesta a tres preguntas relacionadas con las instituciones internacionales. Primero, por qu existen instituciones en algunas zonas y no en otras? Segundo, cmo explicamos las diferencias en la forma de las instituciones? Tercero, por qu algunas instituciones internacionales se encargan ellas mismas de la aplicacin de sus disposiciones, mientras que otras necesitan una burocracia para vigilar las operaciones e imponer sanciones?

La respuesta a la primera pregunta es que los actores crean instituciones en situaciones que presentan dos caractersticas: una, que existan beneficios mutuos que no pueden conseguirse con un intercambio ilimitado (no institucionalizado); dos, que exista algn tipo de problema de la accin colectiva (por lo que la negociacin privada y el intercambio tampoco dan resultado). Como el sistema internacional (en ausencia de las instituciones) carece de poder centralizado, confianza y mecanismos para determinar y aplicar acuerdos, muchas actividades beneficiosas en potencia no se lie-

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varan a cabo a no ser por las instituciones. La teora de los juegos sirve para representar los incentivos que se ofrecen a los actores, y definir las opciones estratgicas. Qu desean los actores? Cmo se relaciona lo que desean con lo que desean los otros? Qu opciones hay? La informacin sobre estas cuestiones define el planteamiento. Una segunda cuestin se refiere a la forma de las instituciones. Por qu algunas instituciones tienen una sola finalidad, mientras que otras son polivalentes (Comunidad Europea)? Por qu algunas son multilaterales y otras bilaterales o regionales? Por qu unas son jerrquicas y otras horizontales? Yo no creo que la teora del rgimen haya contribuido mucho a responder a estas cuestiones. No obstante, se han logrado algunos progresos. En su obra Interests, Power, and Multilateralism (1992), Lisa Martin se pregunta acerca de la utilidad de las normas multilaterales en diferentes hiptesis sobre los problemas con que se enfrentan los Estados. La lgica es funcional. En algunos casos, como los relativos a problemas de coordinacin (lucha contra las enfermedades, unificacin de las seales de trfico, asignacin de vas martimas o areas), las normas multilaterales es probable que funcionen. En otras circunstancias (por ejemplo, el aprovechamiento de recursos de propiedad comn, los acuerdos comerciales, la observancia de los controles de produccin en los crteles), no es tan probable que las normas multilaterales den los resultados deseados. Hay instituciones (la Comunidad Europea, la Asociacin Norteamericana de Libre Comercio) que son de carcter ms regional que universal. La razn de ser de la CE es, en parte, la rentabilidad. La determinacin de una diferencia en el costo de las transacciones internas (entre los miembros) y en las transacciones con los no miembros, afecta a los precios relativos. Si todos los pases pudieran ingresar en la CE, gran parte de su razn de ser desaparecera. En trminos amplios, y simplificando mucho, la bsqueda de la rentabilidad fomenta la agrupacin parcial de Estados (clubes), el llamado dilema de los prisioneros promueve instituciones condicionalmente abiertas, y los incentivos de coordinacin conducen a instituciones incondicionalmente abiertas (Keohane, 1990: 751-753). Estas amplias considera-

ciones han de servir de punto de partida de un programa de investigacin, y no han de entenderse como conclusiones definitivas.

Crticas de la teora del rgimen

Se han formulado muchas crticas a la teora del rgimen, algunas de ellas en los artculos a que nos referimos. Mencionar dos de ellas: 1) la menor importancia atribuida al poder; y 2) la falta de fundamentos sociolgicos. La primera crtica es explicable, sobre todo en el artculo de Senarclens. La segunda refleja ms una actitud, una sensacin de incomodidad que comparten los tres trabajos. De Senarclens critica la teora del rgimen porque atribuye poca importancia al poder y recalca demasiado los aspectos cooperativos de las organizaciones internacionales. Incluso en las organizaciones voluntarias, el poder est constantemente en juego. Ignorar el poder es deformar la poltica del comportamiento organizacional, pasar por alto el planteamiento de vencedores y vencidos en favor de una visin rosada de cooperacin en beneficio de todos. La teora del rgimen tiende, pero slo tiende, a producir imgenes panglosianas. As pues, en un aspecto importante el profesor de Senarclens tiene razn, o por lo menos yo creo que la tiene. Pero hay varios modos de responder a esta crtica de la teora del rgimen. En primer lugar, existen dos ideas centrales acerca del poder, y la teora del rgimen ha insistido siempre en una de ellas. En segundo lugar, los tericos del rgimen han empezado a considerar la segunda imagen del poder, ms complicada. De las dos amplias visiones del poder, la primera lo presenta como un medio habilitador, cooperativo y de comunicacin, mientras que la segunda ofrece una imagen conflictiva y antagonstica. Con respecto a la primera podemos hablar de poder para (es decir, para la realizacin colectiva) y en la segunda hablaremos de poder sobre. La teora del poder cooperativo tiene una larga historia, que se remonta a Aristteles, y ha sido defendida por una personalidad tan eminente como Hannah Arendt (1958). En trminos econmicos esto guarda relacin con la teora del fracaso del mercado, los bienes pblicos y la accin colectiva. Krasner reconoci esta forma de poder en el nmero especial de la revista Internatio-

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nal Organizations dedicado a la teora del rgimen, en el que examin el poder al servicio del bien comn (Krasner, 1982:197). El segundo concepto del poder es ms clsicamente poltico. El poder sobre implica la coercin, las sanciones y la existencia de vencedores y vencidos. Como mejor se expresa es con la concepcin de la poltica de Cari Schmitt, que supone un conflicto puro, nosotros contra ellos, aunque tambin prev la posibilidad de que se den casos intermedios (Schmitt, 1976). Entre nosotros contra ellos y juntemos nuestros recursos para alcanzar fines comunes, hay muchas opciones intermedias. Un actor puede manipular las oportunidades de otros, o alterar los resultados cambiando as los incentivos. El poder puede ejercerse con guantes de terciopelo, pero no con mano de hierro. Centrmonos en la respuesta de la teora del rgimen a esta segunda imagen del poder, ms conflictiva. En el nmero de 1982 dedicado a los regmenes, Krasner ya tuvo en cuenta el papel del poder en las instituciones internacionales. Si bien se refiri al poder al servicio de intereses particulares (1982:198-200), no hizo de este tema un elemento central de su trabajo. Adems, los otros artculos de la revista atribuan menor importancia a la visin conflictiva del poder. Reconociendo este extremo, Krasner trat de resolver el dilema y en su trabajo Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier (1991) intent integrar ambas visiones del poder. En el grfico que figura ms abajo, la curva define la serie de puntos eficientes de que disponen los dos actores. En cualquiera de esos puntos, no hay ningn otro que sea preferible para a A y B (o incluso para uno de ellos sin perjuicio del otro). La frontera de Pareto es simplemente el conjunto de esos puntos. El criterio de el poder para nos ayuda a entender cmo los actores pueden aproximarse a la frontera. Sin instituciones, una especie de fracaso del mercado, dos pases pueden no alcanzar la frontera. Los arreglos institucionales acentan la tendencia hacia arriba y a la derecha (la direccin del beneficio mutuo). La lgica econmica de los regmenes (su elemento de poder para) es una teora de beneficio mutuo. El aspecto de poder sobre plantea otra cuestin que tiene que ver, como indica Kras-

ner, con la vida en la frontera de Pareto. El movimiento a lo largo de esta frontera tiene consecuencias favorables o desfavorables para las dos partes. Este es el reino de la poltica. Dentro de la CE, hay muchos resultados posibles que son eficientes en el sentido de Pareto, pero que favorecen ms a unos pases que a otros. Es posible que a Inglaterra le guste menos la poltica agrcola comn que a Francia, pero que no obstante la acepte. El sistema monetario puede reflejar muchos resultados institucionales distintos, y sin embargo favorecer a Alemania. Diferentes resultados, aunque se encuentren en la frontera, reflejan costos y beneficios asimtricos. El poder determina esos resultados. Los dos elementos de el poder para y el poder sobre pueden considerarse cualitativamente distintos sin ninguna conexin entre ellos. Krasner contribuye a tender el puente terico entre esos dos conceptos. El mundo del economista, de ganancias absolutas, y el mundo del realista, de ganancias relativas, se convierten en dos momentos de un proceso ms amplio. La creacin de instituciones para obtener ganancias colectivas coincide con los esfuerzos para mejorar la propia situacin a expensas de otros. La cooperacin y el enfrentamiento se expresan dentro de un mismo marco. Krasner ilustra estos puntos con ejemplos sacados de las comunidades mundiales. Cuando los conflictos de inters eran ms acentuados y el poder estaba desigualmente distribuido, los Estados fuertes hacan lo que queran. Cuando los conflictos de inters fueron menos acentuados y el poder estuvo mejor distribuido, se establecieron regmenes (1991:336-337). Consideremos ms concisamente la segunda limitacin de la teora del rgimen, sus fundamentos individualistas. Ha de quedar claro que los defensores de la teora del rgimen consideran que el individualismo metodolgico es una fuerza y no una debilidad. Pero podemos convenir, por lo menos, en que el sistema interestatal est representado en trminos asocales. Los Estados entran en una competencia difusa en un contexto anrquico. Deben resolver problemas en ausencia de un gobierno central, de intereses armnicos o de valores comunes, sin poder contar como si dijramos, con el leviatn de Hobbes, la mano invisible de Smith o la conciencia colectiva de Durkheim.

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Beneficios de B

Resultados posibles sin instituciones

Frontera de Pareto (resultados con instituciones)

Beneficios de A
Grfico 1. Frontera de Pareto

Los profesores Smouts y Jnsson recono- cimiento econmico (entre otras cosas) en el cen la falta de vnculos sociolgicos de la teo- perodo de posguerra. ra del rgimen, y eso les preocupa. Smouts Esta particularidad se aprecia mejor en observa cambios enormes en el mundo de la comparacin con la economa neoclsica, para poltica y la economa internacionales (violen- la cual el crecimiento en la posguerra es resulcia, deuda, migraciones masivas, reaparicin tado de un entorno competitivo de mercado, de los nacionalismos, etc.) y centra su estudio la tecnologa, los movimientos de los precios y en las organizaciones internacionales como la relacin entre el ahorro y el consumo. Se agentes del compromiso institucionalizado. trata de procesos fundamentalmente econmiNos pide que volvamos al estudio de las orga- cos. Como el mtodo es comparativamente nizaciones internacionales, en una sociologa esttico, la historia en sentido propio no exisrenovada. Dados los cambios de la sociedad te. En cambio, la teora de la regulacin ve el mundial, la multiplicidad de actores, la inter- crecimiento como una serie de regmenes hisdependencia no slo entre los Estados sino tricamente discontinuos de acumulacin, que tambin entre las clases, las regiones y los se diferencian entre s por muchos conceptos. sectores, la autora se pregunta tiene sentido Muchos ven una crisis de la regulacin en el privarnos de los recientes descubrimientos de hundimiento del fordismo y la aparicin de la sociologa? unidades pequeas y flexibles de produccin En el contexto de esta sociologa renovada, con costos ms bajos, perodos ms breves de la profesora Smouts seala a nuestra atencin produccin y menor seguridad del empleo. El la teora de la regulacin. Es difcil definir esta crecimiento econmico aparece como un proteora, aunque podra explicarse por referencia ceso inestable, propenso a la autodestruccin e al compromiso institucionalizado entre las cla- incapaz de ordenarse a s mismo, y dependienses, los sectores, las regiones y los pases. La te tanto de las instituciones como de los moviregulacin se refiere a los modos de control mientos de precios y los factores de producsocial en los cuales los propietarios, los traba- cin. En palabras de Noel, el orden de la jadores, los administradores, los sectores eco- posguerra es ... verdaderamente un orden, no nmicos y los regmenes se integran en un un resultado (1993:2). esquema global que orienta la produccin, la La teora de la regulacin es una subdividistribucin y el consumo. sin de la teora institucional, precisamente Un aspecto atractivo de la teora del rgi- porque se basa en las normas, las reglas, las men es precisamente este carcter global. Otro convenciones y el poder para explicar el comes la capacidad analtica que permite abarcar portamiento econmico. Para el terico de la todos los niveles, tanto los nacionales como regulacin, los precios y las cantidades del los internacionales. Mientras que los benefi- mercado estn reguladas tanto por artificios cios de una perspectiva amplia y de la multi- institucionales humanos como por la oferta y plicidad de niveles no estn todava claros (la la demanda. El rendimiento de los factores globalidad nos priva del detalle, y la teora de (salarios, beneficios, intereses, renta) reflejan la multiplicidad de niveles slo es vlida si tanto o ms el poder y las estructuras instituproporciona argumentos convincentes), la teo- cionales que las contribuciones marginales al ra del rgimen ofrece una explicacin del cre- producto.

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Aunque me parece persuasivo, yo veo en el trabajo de la profesora Smouts algunas limitaciones. Para m son problemas que deben resolverse para llevar adelante la teora de la regulacin, y no meras crticas. En primer lugar, cmo hacer extensivos los trminos bsicos de la teora de la regulacin a nivel internacional? Qu ocurre cuando existe un conflicto entre las burocracias estatales, las clases o los grupos de inters? La teora del rgimen coloca estas cuestiones en el centro del debate y moviliza todos sus recursos para responderlas. Cules son las respuestas, o lneas de investigacin, que abre la teora de la regulacin? En segundo lugar, y en relacin con lo anterior, los microfundamentos de la teora de la regulacin parecen dbiles3. Podra responderse a esto que la teora del rgimen tampoco tiene macrofundamentos slidos (yo estara de acuerdo con ello). Pero la debilidad de una alternativa no debe emplearse como argumento en favor de una teora. La teora de la regulacin mejorara si proporcionase algunos fundamentos en lo relativo a la motivacin individual y a la eleccin humana. Alguien dijo una vez, no muy en serio, que la economa trata del modo en que la gente elige, y la sociologa nos dice que nunca tuvo ninguna posibilidad de elegir. Es ingenioso, pero ciertamente exagerado. Ser partidarios de la sociologa no quiere decir que aceptemos un mundo en el que las normas, los valores, los papeles y las estructuras determinen resultados nicos. Los individuos hacen elecciones y desempean papeles preconcebidos. Una sociologa satisfactoria tendr en cuenta la eleccin de los individuos, al igual que una economa satisfactoria sita al individuo en un contexto social ms amplio. En tercer lugar, y quizs eso sea lo ms importante, tenemos que preguntarnos si la teora de la regulacin es una teora o ms bien una descripcin. La teora de la regulacin proporciona detalles institucionales e histricos muy valiosos e indica las diferentes estructuras de la organizacin del trabajo, los estilos de consumo, los tipos de regmenes de relaciones laborales y los procesos mixtos estatales y del mercado. Lo malo es que aprendemos mucho acerca de lo que est ocurriendo, a expensas de la generalizacin terica. Lo que hace falta es determinar los detalles histricos

e institucionales de un modo general y verificable, para que puedan extraerse modelos de regulacin de situaciones concretas, dejando que sirvan de explicacin. Es imposible utilizar la misma informacin emprica para crear la teora y para evaluarla. Con ello no queremos criticar el documento de referencia, sino impugnar la teora de la regulacin en su totalidad. A Christer Jnsson le preocupan algunos de los problemas que ha analizado MarieClaude Smouts y propone una alternativa a la teora del rgimen que llama teora interorganizacional. Jonsson define la teora interorganizacional como un conjunto de obras tericas en que se abandona el enfoque tradicional de las organizaciones como unidades formales y autnomas. El objetivo central de la teora del rgimen es crear instituciones que sirvan a los fines de actores determinados. La teora interorganizacional toma a las instituciones una por una y considera a las diversas organizaciones preexistentes dentro de una estructura ms amplia de instituciones y lites polticas. Las cuestiones bsicas se centran en el modo en que las organizaciones existentes utilizan las redes de recursos y establecen conexiones con otras organizaciones, lites, asociaciones privadas u homlogos nacionales, para resolver problemas y coordinar acciones. Se deja de prestar atencin a los intereses y el poder de los Estados, en favor de intereses, poderes y recursos de las redes y las organizaciones. El planteamiento de Jonsson presenta numerosas ventajas, y los ejemplos que el autor ofrece en su trabajo son admirables. Entre otras cosas, se pone de manifiesto toda una serie distinta de problemas. En la teora del rgimen, los temas principales eran el comercio, la seguridad y los problemas monetarios. Para Jonsson hay que tener en cuenta tambin la lucha internacional contra el SIDA, la migracin, los refugiados y la energa atmica. En segundo lugar, y en relacin con lo primero, se adquiere una visin distinta del proceso por el cual determinadas situaciones se convierten en problemas. La teora del rgimen no es muy explcita a este respecto, y considera que los incentivos estatales son factores dados. Este es el punto de partida del anlisis y no precisa explicacin. Para la teora de la interorganizacin o de la red, los problemas se sitan en un contexto social. Por qu

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el SIDA es un problema internacional que exige una solucin institucional? Porque hay personas importantes (actores nacionales y transnacionales importantes) que lo ven como un problema. La teora de la red ofrece mayores posibilidades a este respecto, centrando nuestra atencin en las redes de organizaciones y recursos ya existentes en la zona. As por ejemplo, la Organizacin Mundial de la Salud y sus vnculos con las organizaciones sanitarias nacionales contribuyeron a crear un consenso intersubjetivo de que el SIDA es un problema que hay que tratar de resolver en el marco de las organizaciones internacionales. En tercer lugar, la teora interorganizacional sugiere una serie distinta de conceptos y herramientas analticas. Aqu, el concepto sociolgico clave del papel cobra importancia de nuevo. Los papeles limtrofes identifican posiciones situadas en la interseccin de dos o ms organizaciones. En la teora de la red, conceptos tales como acceso, centralidad, poder, vulnerabilidad, mediacin y liderazgo pueden asumir un significado propio. La teora de la interorganizacin de Jnsson deja de prestar atencin a los atributos para concentrarse en la posicin y la ubicacin. Las fuentes tericas pertinentes de esas ideas son la sociometra, la teora grfica directa y la teora de la red, no la teora de los atributos4. Por ltimo, la teora de la interorganizacin ofrece algunas ideas acerca del complejo proceso de la aplicacin. La teora del rgimen insiste mucho en los acuerdos autoaplicables y en la capacidad de las instituciones de vigilar el cumplimiento e imponer sanciones. En cambio, la teora de la red se basa en los vnculos entre las organizaciones internacionales, los organismos estatales, las organizaciones privadas y los grupos voluntarios. Los ejemplos de Jnsson sobre la lucha contra el SIDA y el socorro a los refugiados ilustran bien este punto. La accin efectiva exige una coordinacin a muchos niveles. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha tenido que convencer en varias ocasiones a las lites locales de que no actuaba en favor de los intereses polticos del pas de origen de los refugiados. Aunque el profesor Jnsson critica a la teora del rgimen por su carcter estructural, la teora de la interorganizacin tiene tambin elementos estructurales. Para m, esto no es un

problema. Me limitar a rogar enrarecidamente al autor que distinga claramente entre los elementos estructurales, procesales y de comportamiento de su teora. La teora del rgimen es bastante satisfactoria en lo que respecta a la estructura (especialmente las estructuras de incentivacin) y el comportamiento (teora de la eleccin), pero mucho menos en lo tocante a los procesos. La teora de la red tiene su propia teora de la estructura, ms centrada en la posicin que en los atributos de los actores. Es ms satisfactoria en lo relativo al proceso (vnculos existentes entre los actores, pautas de interaccin, actividad comunicativa) pero no dispone de una teora de la eleccin. Integrar una teora behavioral de la eleccin en una teora estructural del poder y los incentivos sera un logro considerable. Un segundo problema inherente a la teora interorganizacional es el referente al poder. Este concepto no est suficientemente bien explicado. Y sin embargo, en las propias redes se encuentra, en estado latente, una idea distintiva del poder. Las personas que desempean papeles fundamentales, que median en los intercambios de otros, que gozan de oportunidades diversificadas y que proporcionan recursos que otros necesitan, son probablemente poderosas. En el breve artculo de Jnsson se pasan por alto necesariamente muchas cosas, entre ellas, sin duda alguna, el poder. Es indispensable que en el futuro se preste atencin a este concepto, sin que ello desmerezca la importancia de las nociones ms persuasivas y comunicativas de influencia.

Conclusin
Volviendo al comienzo, diremos que en los tres estudios hay ideas interesantes y provocadoras. Si bien no estoy convencido de que la teora de la regulacin y la teora de la interorganizacin sean panaceas (ni lo pretenden los autores), creo que es conveniente proseguirlas y desarrollarlas. En un mundo catico que cambia continuamente, no podemos saber por anticipado lo que va a resultar. Slo por esto debemos ser ms humildes y fomentar la tolerancia mutua. Traducido del ingls

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Notas
1. Existe un considerable nmero de trabajos sobre los regmenes. No obstante, el mejor punto de partida es el nmero especial de International Organization. Vase International Organization, vol. 36, n. 2 (primavera de 1982). Otras indicaciones pueden encontrarse en la obra de Robert O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45 (otoo de 1990); Oran B. Young, The Politics of International Regime Formation: Managing Natural Resources and the Environment, International Organization, vol. 43, n. 3 (verano de 1989), y el simposio sobre multilateralismo que figura en International Organization, vol. 46, n. 3 (verano de 1992). 2. Esto es aplicable concretamente a las relaciones internacionales. Muy poco material se encontrar en International Organization, World Politics, y el International Studies Quarterly. Las revistas que representan el pensamiento poltico y econmico de la izquierda, como New Left Review, Science and Society, y Review of Radical Poltica! Economy, a menudo publican artculos sobre la teora de la regulacin, aunque en ocasiones stos son muy crticos. 3. No todos los tericos de la regulacin se oponen al individualismo metodolgico. Es ms, entre los autores ms importantes utilizados por la profesora Smouts figura Jean-Daniel Reynaud, quien describe una alternativa al holismo metodolgico que hace hincapi en la pluralidad y la oposicin de actores sociales (en contraste con la unidad de la sociedad) y la dispersin de los intereses (en vez de un sistema de valores comunes). El anlisis de Reynaud, aunque sensible a los orgenes sociales de las preferencias y las limitaciones, se aparta mucho del holismo de la sociologa clsica. Vase Jean-Daniel Reynaud. Conflit et rgulation sociale: Esquisse d'une thorie de la rgulation conjointe, Revue Francaise de Sociologie, XX, 1979, pgs. 367-396, y en particular la pgina 371.

4. Para una exposicin general de estos planteamientos, vase Peter V. Marsden y Nan Lin (editores). Social Structure and Network Analysis. Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982: y David Knole y James h. Kuklinski, Network Analysis. Beverly Hills y Londres: Sage Publications, 1982.

Referencias
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Los regmenes internacionales y la poltica mundial

Helen Milner
El tema de los regmenes internacionales ha los Estados Unidos y la visibilidad cada vez perdido recientemente importancia entre los mayor de diversas organizaciones internacioacadmicos estadounidenses en el campo de nales, desde las Naciones Unidas hasta el Fonlas relaciones internacionales. A pesar de los do Monetario Internacional, han modificado dramticos cambios en la poltica mundial y, drsticamente, segn muchos autores, incluien particular, de la visibilidad cada vez mayor dos los cuatro a que hacemos referencia, el de las Naciones Unidas, los estudios sobre la carcter de la poltica mundial. Smouts, por cooperacin entre las naciones han dejado de ejemplo, observa que estas transformaciones referirse a la cuestin de los regmenes inter- han puesto en entredicho el concepto de un nacionales y cabe preguntarse cul es la razn. sistema interestatal y, de esa manera, han Para responder a esta precambiado las funciones y gunta, nos proponemos los objetivos que tradicioHelen Milner es profesora adjunta de examinar las numerosas nalmente se atribuyen a las ciencias polticas en la Universidad de crticas que se han formuColumbia (Nueva York). Actualmente organizaciones internacioes directora interina del Instituto para lado a la teora del rgimen nales. A su juicio, estas orEuropa Occidental de esa Universidad. internacional y las alternaganizaciones, en lugar de Sus principales publicaciones son Retivas que se han propuesto servir de administracin sisting Protectionism (1988), East-West Trade and the Atlantic Alliance (1990), en obras tericas sobre la internacional facilitando la en colaboracin con D. Baldwin, e Inmateria. Una forma de hacooperacin entre los Estaternational Theories of Cooperation cerlo consiste en pasar redos, reemplazarn a stos Among Nations (1992). Su direccin es Columbia University, 420 West vista a los artculos escrien la reglamentacin de 118th Street, Room 1309, New York, tos por Marie-Claude muchos problemas sociaN.Y. 10027, Estados Unidos de AmSmouts, Pierre de Senarles, econmicos y poltirica. clens y Christer Jonsson. cos. La reglamentacin de Cada uno de ellos encuenla poltica y la economa tra defectos diferentes a la interna tal vez tenga que teora del rgimen y propone un mtodo alter- reemplazar la reglamentacin de las relaciones nativo para el examen de la cooperacin inter- internacionales entre los Estados como comenacional que, a su juicio, sirve para explicar tido primordial de las organizaciones internamejor el fenmeno. cionales. El punto de partida de cada uno de los arLa idea es interesante pero no es totalmente tculos y, en realidad, de gran parte de la teora nueva. En las primeras obras tericas sobre el sobre las relaciones internacionales en nues- concepto de rgimen se trataba de impugnar tros das, consiste en la imprevista y absoluta los enfoques tradicionales de la poltica muntransformacin de la poltica mundial que ha dial, especialmente la hiptesis de que la natenido lugar en los ltimos tiempos. El final de cin-Estado tena el primer papel en el escenala guerra fra, la divisin de la Unin Soviti- rio internacional. En la obra de Keohane y ca, el declive de la hegemona econmica de Nye titulada Power and nterdependence se imRICS 138/Diciembre 1993

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Helen Milner

pugnaba la primaca de los Estados como actores fundamentalmente en todos los mbitos de la poltica mundial y se conceba un papel de vasto alcance para los regmenes internacionales en los asuntos mundiales1. Estos autores describan un mundo de compleja interdependencia en el cual la poltica interna y la internacional estaban estrechamente relacionadas entre s, un mundo que se podra considerar aplicable a nuestros das. Adems, en las primeras obras neofuncionalistas sobre integracin europea se aduca que la organizacin internacional que estudiaban, la Comunidad Europea, estaba asumiendo progresivamente las funciones de la nacin-Estado, e incluso se sugera que la lealtad del pueblo con el curso del tiempo pasara de la nacin-Estado a la Comunidad a medida que sta desempeara ms funciones de esta ndole2. Resulta interesante observar cuan visionario era este ltimo argumento. Cabe preguntarse si es concebible hoy que el pueblo de Somalia o Bosnia desplace su lealtad de los Estados a las Naciones Unidas. En las primeras obras sobre integracin se sugiere en cierto modo una visin an ms radical del papel de las organizaciones internacionales que el que propone Smouts. Primordialmente es una rama de la teora estadounidense sobre los regmenes la que ataca a esta teora por no poder comprender el nuevo orden mundial. La obra seminal sobre los regmenes internacionales editada por Stephen Krasner y la obra de Robert Keohane sobre los regmenes internacionales titulada After Hegemony se basan en gran medida en la teora realista de las relaciones internacionales3. El institucionalismo neoliberal, al cual se asocia Keohane, incorpora las hiptesis y los problemas del realismo4. De Senarclens, en particular, critica por esto la teora del rgimen. A su juicio, esa teora adolece de un rasgo hacia el realismo por cuatro razones: en primer lugar, insiste excesivamente en la nacin-Estado como actor primordial de la poltica mundial. En segundo lugar, se centra bsicamente en la interaccin de las grandes potencias, especialmente de los Estados Unidos y los regmenes internacionales que ayud a establecer. En tercer lugar, este autor critica de las obras tericas sobre el rgimen su metodologa racionalista que, a su juicio, les da una orientacin muy conservadora. En cuarto lugar, y esto es ms sutil, este enfoque de los

regmenes parte de la hiptesis de que la fuerza es la ultima ratio de las relaciones entre los Estados y, por lo tanto, deja a los regmenes suspendidos entre la poltica de poder de los Estados. A su juicio, el hecho de basarse en la teora de la estabilidad hegemnica para explicar la creacin de los regmenes reduce enormemente la utilidad del anlisis. En esta perspectiva, los regmenes, ms que transformar la poltica mundial, son transformados por sta. Ni siquiera sus partidarios impugnan el argumento de que el institucionalismo neoliberal se basa en muchos de los principios del realismo. De hecho, muchos de los llamados tericos del rgimen, Keohane en particular, optan expresamente por emplear hiptesis realistas para hacer ms convincentes sus argumentos. Se esfuerzan por demostrar que, incluso cuando aplican los primeros principios del realismo, pueden de todas maneras demostrar que los Estados erigiran y apoyaran racionalmente regmenes internacionales, con lo cual esperan socavar los argumentos del realismo acerca de la falta de pertinencia de los regmenes en la realidad. Resulta muy irnico que, al tratar de demostrar a los realistas la utilidad de los regmenes, hayan hecho sutilmente que los no realistas crean menos en stos. El problema consiste en que los acadmicos que prefieren un enfoque sociolgico de los regmenes, como los tres autores a quienes nos estamos refiriendo, consideran que la teora del rgimen forma ahora parte de la tradicin realista en los Estados Unidos. Habida cuenta de que el realismo no puede explicar ni siquiera las grandes transformaciones que acaban de registrarse en el futuro de la poltica mundial, no les parece ya que la teora del rgimen sea pertinente y ello es lamentable, especialmente porque la mayora de los estadounidenses partidarios del realismo no estn para nada convencidos de que la teora del rgimen pueda agregar algo al estudio de la poltica mundial5. Sin embargo, algunos partidarios de la teora del rgimen en los Estados Unidos han evitado adoptar hiptesis realistas y han seguido aplicando un criterio ms sociolgico para comprender los regmenes6. Su obra se aparta del institucionalismo neoliberal y constituye as una segunda rama de la investigacin sobre los regmenes, tal vez la ms vibrante en nuestros das.

Los regmenes internacionales y la poltica mundial

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Un fotgrafo y diversos legionarios franceses en los primeros incidentes durante la operacin Restore Hope,
Mogadiscio, Somalia, 10 de diciembre de 1992. Painck Robert/sygma.

La crtica de que la teora del rgimen tiene vnculos demasiado estrechos con el realismo hace que para los tres autores exista otra deficiencia. A causa de esa relacin se critica el estudio de las instituciones internacionales en los Estados Unidos por ser demasiado limitado. Segn los tres autores, los acadmicos estadounidenses no se han dado cuenta de la diversidad de regmenes internacionales, lo que es crucial porque, para entender sus efectos, es necesario centrar la atencin en la dinmica interna de los regmenes. Los tres autores aducen que la nica manera de comprender la forma en que los regmenes afectan a la poltica mundial consiste en estudiar el proceso por el cual funcionan. Es en el tira y afloja (la poltica) dentro de los regmenes que estos cobran sentido, sus normas y principios surgen y los Estados se hallan bajo la presin que generan estas instituciones. Por ello, son partidarios de que se preste mucha ms atencin a la diversidad de los regmenes y, a su vez, a sus procesos internos.

Jnsson, por ejemplo, dice que hay que prestar atencin a la forma en que funcionan las administraciones pblicas internacionales, a los tipos de direccin que se observan en las organizaciones internacionales y a sus procesos de ejecucin. Si se acepta este punto de vista, esto es, el de que el sentido y la influencia de estos rganos se crean y transmiten por conducto de sus procesos internos, entonces procede hacer un estudio ms comparado de los regmenes7. Para poder estudiar los procesos internos de un rgimen o una organizacin internacional hay que poder individualizar una entidad de esa ndole. Esto plantea dos problemas: primero, qu es (y qu no es) un rgimen, y segundo cul es la diferencia entre un rgimen y una organizacin internacional. Si bien se ha escrito mucho sobre esto, los tres autores siguen quejndose de que el concepto de rgimen es ambiguo. Por lo general se toma como punto de partida la definicin de rgimen hecha por Krasner, segn la cual se trata de conjuntos de principios, normas, reglas y procedimientos

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de adopcin de decisiones expresos o tcitos en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un mbito determinado8. Como seala de Senarclens, y antes lo hicieron Haggard y Simmons, una definicin tan amplia deja muchas preguntas en el aire y confunde distintos aspectos de la poltica mundial. Al equiparar los regmenes con un comportamiento de rutina se corre el riesgo de confundir patrones regularizados de conducta con reglas y, casi con certeza, se sobreestima el grado de consenso normativo en la poltica internacional9. Como seala de Senarclens, tambin constituye un gran problema el no distinguir entre regmenes y orden o estabilidad. Incluso los partidarios ms decididos del concepto de rgimen reconocen la dificultad que entraa definirlo. Como dice Keohane, El concepto de rgimen internacional es complejo porque est definido sobre la base de cuatro componentes separados, principios, normas, reglas y procedimientos de adopcin de decisiones... Habida cuenta de que las reglas, las normas y los principios estn tan estrechamente relacionados entre s, la evaluacin de si un cambio en las normas constituye un cambio de rgimen o simplemente un cambio dentro del rgimen contiene necesariamente elementos de arbitrariedad10. Sigue siendo difcil definir un rgimen y se podra decir que, a pesar de la definicin de consenso propuesta por Krasner hace 10 aos, el concepto esencialmente es an discutido". Tambin es difcil distinguir entre regmenes internacionales y organizaciones internacionales. Por lo general todas las organizaciones internacionales son caracterizadas como regmenes pero no todos los regmenes son considerados organizaciones internacionales. En el pasado, las organizaciones internacionales entraaban un rgimen explcito y formal con una burocracia o, por lo menos, una carta que enunciara sus normas, principios, reglas y procedimientos. En el decenio de 1970, los crculos estadounidenses del mbito de las relaciones internacionales decan que era demasiado estrecho y legalista centrar la atencin en las organizaciones internacionales12. Acadmicos tales como Ruggie, Keohane y Nye propugnaban una visin ms amplia de las caractersticas institucionalizadas de la poltica mundial, lo que les llevaba al concepto de

rgimen. As, durante un tiempo en el mbito de las organizaciones internacionales se careca de un concepto sistemtico de su ncleo analtico tradicional, el gobierno internacional. La introduccin del concepto de rgimen obedeca al intento de colmar esta laguna. Se pensaba que los regmenes internacionales expresaban tanto los parmetros como el permetro del gobierno internacional13. Es interesante observar que los tres artculos a que nos estamos refiriendo vuelven al concepto de organizacin internacional. Los mltiples problemas de la teora del rgimen y, muy en particular, las dificultades de definicin han hecho que los autores insten a que se revivan el concepto y el estudio de las organizaciones internacionales, lo que constituye una revisin radical de la relacin entre las organizaciones y los regmenes internacionales. En las obras tericas relativas a los regmenes existe la sensacin de que stos son primordiales y que sus normas y principios constituyen la base de cualquier organizacin internacional. Estos artculos, sin embargo, sugieren que ese orden no es correcto. La base est en la organizacin internacional y no en el rgimen; slo puede haber un rgimen cuando se haya desarrollado antes una organizacin internacional. Ms an, los autores proponen que se vuelva al estudio de las organizaciones internacionales y se abandone la teora del rgimen. Jnsson parece incluso coincidir con la afirmacin de que el estudio de los regmenes ha introducido un caos intelectual en el mbito de las organizaciones internacionales. Se trata indudablemente de un argumento interesante que los acadmicos estadounidenses ya han debatido recientemente. De hecho, han dejado el concepto de rgimen para pasar al concepto ms amplio de institucin14. El resurgimiento del concepto de organizaciones internacionales guarda relacin con el proyecto que tiene cada autor respecto del estudio de la poltica internacional en el futuro. Estos autores no slo quieren estudiar las organizaciones internacionales y los regmenes internacionales sino que tambin quieren construir nuevas estructuras para hacerlo. La importancia que asignan a las organizaciones internacionales va acompaada de un criterio sociolgico para su estudio. Si bien todos propician criterios sociolgicos distintos, rechazan el que se encuentra normalmente en las

LAS regmenes internacionales y la poltica mundial

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Distribucin de paquetes de vveres por la Cruz Roja en Clar, Brasil, abril 1984. jcan jacques Touati/imapress.

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obras tericas de los Estados Unidos, esto es, el de evaluar los efectos de los regmenes. Smouths propicia la aplicacin de la teora de la reglamentacin, formulada en Francia en el contexto de la sociologa industrial. Si bien su argumento no es ms que sugerente, esboza los paralelos entre la teora del rgimen internacional y el enfoque de la escuela de la reglamentacin. De Senarclens tambin insiste en que se aplique un criterio ms sociolgico y aduce que la nica manera en que los acadmicos pueden comprender el papel que cabe a las organizaciones internacionales en la poltica mundial consiste en examinar su funcionamiento interno. Jnsson propicia expresamente la aplicacin en las organizaciones internacionales de un mtodo interorganizacional y sugiere la forma en que el empleo de la teora de las redes podra servir para que conociramos mejor el funcionamiento de las organizaciones internacionales. As, pues, cada autor propone un nuevo mtodo o marco sociolgico para comprender el concepto de rgimen, pero sus sugerencias, si bien son interesantes, no estn bien desarrolladas. Varios acadmicos en los Estados Unidos han buscado tambin alternativas a la versin de la teora del rgimen inspirada en el realismo. Esta versin tiende a aceptar el argumento de que los pases poderosos establecen regmenes para promover sus propios intereses y aducen luego que, con el tiempo, los regmenes cobran vida propia y aportan a todos los Estados beneficios que hacen til mantenerlos. Sostienen adems que los regmenes afectan a la poltica internacional estableciendo las condiciones que hacen que la cooperacin entre los Estados sea ms probable y ms duradera. Si bien se han construido teoras en apoyo de estos argumentos, es muy poca la labor emprica que se ha realizado sobre los regmenes, es sorprendente que se haya escrito [para demostrar que los regmenes han modificado la situacin en que interactan los Estados para as hacer ms probable la cooperacin]; todava no sabemos si los regmenes tienen o no importancia, incluso si aceptamos esta opinin ms limitada de la funcin que les cabe en la poltica mundial15. Como reaccin ante esta rama de la teora del rgimen, en las relaciones internacionales de los Estados Unidos ha surgido una alternativa de ms vasto alcance, a la que Keohane

califica de enfoque reflexivo, y Haggard y Simmons de programa de investigacin cognoscitiva16. Esta opinin es notablemente similar a la que propugnan Smouts, de Senarclens y Jnsson. Se trata de un enfoque profundamente sociolgico, que rechaza los argu^mentos racionalistas y de base realista de la otra rama de la teora del rgimen, propiciada bsicamente en la obra de Keohane. En este enfoque sociolgico, que se manifiesta, por ejempo, en la obra de Ruggie, Kratochwil y Ashley, se recalcan las estructuras de sentido intersubjetivo que aunan a los actores y que, por conducto de procesos de comunicacin, negociacin y aprendizaje continuos, crean el objetivo social compartido, esto es las normas y principios, que constituyen los regmenes17. Los regmenes surgen de acuerdos intersubjetivos y se basan en acuerdos de esa ndole. Son sus procesos internos los que les dan su sentido y efecto. La conducta y la preferencia de los Estados cambian a medida que entablan el dilogo que crea un rgimen. Tal como aducen los tres autores europeos a que nos venimos refiriendo, estos acadmicos estadounidenses sostienen que para comprender un rgimen y sus efectos reviste importancia crtica insistir en su proceso interno. Es lamentable que los autores europeos no citen a los estadounidenses que les han precedido en sus argumentos. La obra terica estadounidense relativa a esta versin sociolgica del rgimen ha recorrido buena parte del mismo territorio a que se han referido en sus artculos los tres autores. De hecho, de estas obras tericas han dimanado recientemente otras que analizan con un mayor detalle los procesos subyacentes de aprendizaje y establecimiento de intereses que constituyen los regmenes18. Esta rama de la teora del rgimen tiene un carcter profundamente sociolgico y est exenta de muchas de las crticas que formulan los tres autores europeos. Ahora bien, estos enfoques tienen sus propios problemas y uno de los ms importantes es el de la verificacin emprica. Nos llevara muy lejos explayarnos acerca de estas crticas, pero baste decir que este enfoque es abiertamente impugnado en los crculos estadounidenses que se ocupan de las relaciones internacionales19. Para concluir, vale la pena sealar que existe una gran convergencia entre las opiniones expresadas en favor del enfoque sociolgico de

Los regmenes internacionales y la poltica mundial

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los regmenes en los tres artculos a que nos venimos refiriendo y en una de las ramas de la teora estadounidense en la materia. Las crticas que se hacen en estos artculos no son nuevas y han servido de base para el enfoque intersubjetivo de los regmenes que se propuso en los Estados Unidos a fines del decenio de 1970 y en el de 1980. Queda por ver si este enfoque sociolgico de los regmenes internacionales nos ayudar a comprender mejor la poltica internacional en el nuevo orden mundial. Cabe preguntar, sin embargo, si este enfoque sirvi ms que el realismo para

pronosticar las grandes transformaciones de la poltica mundial que han tenido lugar en el ltimo decenio. Los estadounidenses partidarios de la teora del rgimen han aducido bsicamente que pueden explicar por qu esta transformacin ha sido tan pacfica y no violenta20. Se trata de un argumento importante y un desafo directo a la teora realista. Si el proceso de cambio y ajuste internacionales sigue siendo tan pacfico como lo ha sido en los cuatro ltimos aos, la teora del rgimen puede verse corroborada. Traducido del ingls

Notas
1. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence (Boston, MA: Little, Brown, 1977). 2. Vase, por ejemplo, Erns Hass, The Uniting of Europe (Stanford, CA: Stanford University Press, 1958). 3. Stephen Krasner. ed., International Regimens (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1983), Robert Keohane, After Hegemony (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984); Kenneth Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979) como ejemplo de neorrealismo. 4. Vase Robert Keohane, International Institutions and State Power (Boulder, CO: Westview Press, 1989), especialmente el Captulo 1. Respecto del debate entre el neorrealismo y el institucionalismo neoliberal, vase David Baldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Conlemporary Debate (New York, NY: Columbia University Press, 1993). 5. Respecto de la reaccin realista ante el institucionalismo neoliberal, vase John Mearsheimer, Back to the Future, International Security, v. 15, verano de 1990, pgs. 5-56 y Joseph Grieco, Cooperation Among Nalions (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1988). 6. Vese. por ejemplo. Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, International Organization: A State of the Art or the Art of the State, International Organization, v. 40, otoo de 1986; pgs. 753-775. 7. No hay muchos estudios en que se comparen expresamente regmenes y organizaciones internacionales. Vase Robert Cox y Harold Jacobson, ed., The Anatomy of Injluence (New Haven, CT: Yale University Press, 1973) y Krasner, International Regimes. 8. Krasner, International Regimes, pg. 2. 9. Stephan Haggard y Beth Simmons, Theories of International Regimens, International Organization, v. 41, verano de 1987, pg. 493. 10. Keohane, After Hegemony, pg. 59. 11. Susan Strange, el ms notable crtico europeo de la teora del rgimen, sostiene que el concepto tiene una orientacin excesivamente valorativa y aduce que la utilizacin de la palabra rgimen no slo distorsiona la realidad al dar a entender un grado excesivo de previsibilidad y orden en el sistema [internacional] que existe, sino que tambin resulta demasiado valorativo en el sentido de que da por supuesto que lo que cada uno quiere son ms y mejores regmenes y que el objetivo colectivo debe ser un mayor orden y una interdependencia dirigida. Vase Cave hic Dragones, en Krasner, International Regimes, pg. 345. 12. Vase Kratochwil y Ruggie, International Organization: A State of the Art or an Art of the State, especialmente las pgs. 760-761 y el grfico 1. 13. Kratochvil y Ruggie, International Organization: A State of the Art or an Art of the State, pg. 759. . 14. Vase, por ejemplo, Keohane, International Institutions and State Power (el ttulo basta); John Gerard Ruggie, Multilateralism Matters (Nueva York, NY: Columbia University Press, 1993). 15. Haggard y Simmons, pg. 514. La obra reciente de Volker Rittbeger y Michael Zrn, Regime Theory: Findings from the Study of East-West Security Regimes, Cooperation and

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Conflict, V. 26, 1991, pgs. 165-183, aporta datos empricos en el sentido de que los regmenes internacionales han ayudado a promover la paz en Europa. 16. Keohane, International Institutions and State Power, Cap. 7; Haggard y Simmons, Theories of International Regimes, pgs. 509-513. 17. Haggard y Simmons, Theories of International Regimes, pg. 499. Vase John Gerard Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change en Krasner, International Regimes, pgs. 195-232; Friedrich Kratochwil, Rules, Norms, and Decisions

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales

Jean-Philippe Thrien
En el presente artculo se analiza la contribu- cin de intelectuales francfonos del Tercer cin de la literatura francfona al estudio de Mundo ya que, como muchos de ellos se han las organizaciones internacionales y el multila- expatriado a pases del Norte, una proporcin teralismo. A priori esto es una empresa muy no desdeable de la investigacin de los pases ambiciosa y que nunca se ha llevado a cabo, desarrollados les es imputable. que sepamos. Teniendo en cuenta la amplitud Es evidente que hablar de la literatura frande la documentacin que debe considerarse, cfona relativa a las organizaciones internasera ilusorio pensar que podamos ser exhaus- cionales significa ante todo hablar de los estutivos; parece necesario, pues, comenzar el ejer- dios publicados en Francia2. El espacio cultucicio propuesto fijando sus lmites. ral francfono est en cierto modo casi tan centralizado como el EstaEl conjunto de la obra do francs. Por consiguienexaminada est constituiJean-Philippe Thrien es profesor de la te, en este trabajo nos veredo, en lo esencial, por los Facultad de Ciencias Polticas de la Universidad de Montreal. Ha investimos obligados con fretrabajos publicados en los gado sobre el papel de las organizaciocuencia a hacer generalizapases francfonos desanes internacionales en la dinmica de ciones basadas en la experrollados: Francia, Blgica, la relacin Norte-Sur y sobre la poltica canadiense en relacin con los pases riencia francesa. Los franSuiza y el Canad. Esta en desarrollo. Ha publicado el trabajo ceses han ejercido desde eleccin hace que hayamos Une voix pour le Sud: le discours de la siempre una fuerte influenprescindido de los trabajos CNUCED (1990). La direccin es: Dpartement de science politique, Unicia en los intelectuales procedentes de pases en versit de Montreal, Qubec, Canad, francfonos. Esta influendesarrollo. Se trata desde H3C 3J7. cia se explica ante todo por luego de un factor limitatiel peso de su nmero: ms vo, si se considera que de la mitad de las personas unos 40 Estados de todo el francfonas del mundo mundo se consideran person franceses3. Adems, la tenecientes al rea franc1 fona , pero diversas circunstancias la justifi- importancia que la sociedad francesa concede can. Ante todo, es evidente que, en trminos a los intelectuales les predispone a desempear cuantitativos, los pases elegidos producen la un papel de vanguardia mundial. vasta mayora de las monografas y artculos Por lo dems, no pretendemos aqu tratar en francs sobre las organizaciones internacio- de toda la literatura relativa a las organizacionales. Puede aducirse tambin que, debido a la nes internacionales, porque se trata de un consingularidad de su contenido, la literatura pro- junto demasiado vasto. Nuestro examen se cedente de los pases en desarrollo es difcil- centrar ms especialmente en aquella parte mente asimilable a la publicada en los pases de la investigacin que, desde un punto de desarrollados, y requiere un tratamiento apar- vista emprico o terico, se interesa en las te. Dicho esto, el anlisis que figura a conti- organizaciones intergubernamentales de vocanuacin no excluye por completo la contribu- cin universal. Daremos preferencia pues a los
RICS 138/Diciembre 1993

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Jean-Phippe Thrien

diversos organismos de las Naciones Unidas, dejando de lado a organismos regionales tales como la CEE o la OTAN y a los organismos interregionales como, por ejemplo, los de la francofona. Tampoco prestaremos mucha atencin a las organizaciones internacionales privadas, como son las empresas multinacionales o las organizaciones no gubernamentales. Esta seleccin se justifica por una parte porque las Naciones Unidas son el tema que ha llamado ms la atencin de los especialistas francfonos en las organizaciones internacionales y, por la otra, porque las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas representan la forma ms acabada del multilateralismo internacional. En lo relativo a la cronologa, nuestro trabajo se centrar sobre todo en las obras realizadas desde comienzos de los aos ochenta. No obstante, en ocasiones se ha estimado til hacer referencia a textos anteriores, con objeto de encuadrar mejor los debates contemporneos en su contexto histrico. Incluso con todas estas reservas, el estudio que figura a continuacin no pretende dar una imagen homognea y perfectamente integrada de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales. Sera errneo, por lo dems, creer que la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales posee una identidad propia que la distingue de la producida en otros idiomas. Si bien es fcil trazar lneas de demarcacin entre los textos en lengua francesa y los trabajos en lengua inglesa, sera muy difcil precisar en qu se diferencia la literatura francfona de los trabajos en espaol o italiano4. Todo esto pone de relieve el carcter aproximativo de nuestro planteamiento. Nunca se insistir bastante en la imposibilidad por parte de la literatura francfona de dar cuenta de todos los enfoques y puntos de vista sobre las organizaciones internacionales. Ms modestamente, el objetivo de este artculo es determinar un cierto nmero de tendencias ms acentuadas. Estas tendencias difieren en particular de una comparacin entre la literatura francfona y la literatura anglosajona, muy predominante en lo que se refiere a las organizaciones internacionales y el multilateralismo. La exposicin se organiza en torno a dos ideas bsicas. En la primera parte se trata de demostrar que la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales est por

muchos conceptos subdesarrollada. En la segunda parte se intenta mostrar que, a pesar de sus diferencias, la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales contribuye de forma importante al conocimiento universal de la materia. Inspirndonos en la idea de que ms no es necesariamente sinnimo de mejor, trataremos de demostrar que la parodoja entre las dos tesis enunciadas es solamente aparente.

Un rea de estudio subdesarrollada

Las organizaciones internacionales y las relaciones internacionales

Hacer un balance de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo exige ante todo considerar, en un contexto ms amplio, el nivel de desarrollo de la investigacin francfona sobre las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que el estudio de las organizaciones internacionales es, desde todos los puntos de vista, una subdivisin del estudio de las relaciones internacionales, la situacin de subdesarrollo de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales parece en gran medida una consecuencia natural del subdesarrollo de la literatura francfona sobre las relaciones internacionales. Hablar de subdesarrollo es desde luego hacer un juicio que slo tiene valor en una perspectiva comparada. As pues, en un primer momento podemos dar cuenta del subdesarrollo de la literatura francfona sobre las relaciones internacionales, comparndola a la literatura francfona sobre otros temas de estudio. Aunque aqu no nos vamos a extender sobre este aspecto de la situacin, el estudio de las relaciones internacionales es desde luego menos rico que el de otros campos de conocimiento en el universo francfono de las ciencias sociales. La sociologa poltica y la sociologa del desarrollo del mundo francfono, inspiradas en una vieja tradicin de investigacin sobre el Estado y sobre el Tercer Mundo, nos parecen por ejemplo reas de investigacin ms maduras que las relaciones internacionales. Para los fines del presente ejercicio, parece til sealar que la literatura francfona sobre

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las relaciones internacionales est poco desa- cin francfona sobre las relaciones internarrollada en comparacin con la literatura an- cionales es un fenmeno conocido. Hay que glosajona sobre este mismo tema. Por diversos ver algo ms que una ancdota en el hecho de motivos que los franceses fueron los primeros que sea un francs de adopcin, Stanley Hoffen sealar, las relaciones internacionales si- man, el que redact el artculo sobre las relaguen siendo una especialidad principalmente ciones internacionales en el Traite de science estadounidense5. Desde un punto de vista politique publicado por Grawitz y Leca a mecuantitativo, la produccin de monografas y diados de los aos ochenta7. Teniendo en artculos en ingls es probablemente diez veces cuenta la breve historia de las relaciones intersuperior a la produccin en francs. Los espe- nacionales en Francia, algunos autores llegacialistas francfonos disponen de muchos me- ron a la conclusin que no exista ni una pronos recursos financieros e institucionales que blemtica ni una escuela francesa de las relasus colegas anglosajones. Mientras que un ele- ciones internacionales8. Con mayor razn, sevado nmero de universidades estadouniden- ra inadecuado hablar de una problemtica o ses cuentan con un centro de investigacin de una escuela francfona. dedicado especficamente a las investigaciones En el mundo francfono, el subdesarrollo internacionales, en el mundo francfono ape- del estudio de las relaciones internacionales se nas hay unos pocos institutos que se les pue- debe a la escasa autonoma disciplinaria9 de dan comparar: l'Institut francais de relations que goza esta materia. En otras palabras, las internationales y el Centre d'tudes et de re- relaciones internacionales francfonas adolecherches internationales en Francia, lTnstitut cen de un problema de identidad. Todava no royal des relations internationales en Blgica, han conseguido librarse del peso de sus orgel'Institut universitaire de hautes tudes inter- nes que, como ocurre en todas partes, se ennationales en Suiza y el Centre qubcois de cuentran en el derecho internacional y en la relations internationales en el Canad. Las re- historia diplomtica. En Francia, apenas hace vistas francfonas de relaciones internaciona- una generacin que las relaciones internacioles son, adems, ms escasas y menos especia- nales han sido reconocidas como rea de inlizadas que sus homologas en lengua inglesa. vestigacin de la ciencia poltica. Esta situaEntre los ttulos ms conocidos, mencionare- cin contrasta con la prevaleciente en los mos Y Annuaire francais de droit inemational, Estados Unidos, donde las relaciones internaDfense nationale, Eludes internationales, Po- cionales, aunque siguen estando muy prxilitique trangre, Politique internationale, la mas a la ciencia poltica, se han ido convirtienRevue genrale de droit International public y do gradualmente en una disciplina a la moda, Studia diplomtica. Esta simple enumeracin de caractersticas cada vez ms personales. pone de manifiesto una mezcla de gneros en As, pues, en los pases anglosajones el debate la que coinciden el derecho, la historia y la sobre la condicin disciplinaria de las relaciociencia poltica. Teniendo en cuenta, pues, que nes internacionales no se plantea en los mislas relaciones internacionales no han encontra- mos trminos, ni mucho menos, que en los do todava un objeto y un mtodo propios, pases francfonos. Todo este debate sufre parece muy improbable que los investigadores adems de la imprecisin de las fronteras en el francfonos de las organizaciones internacio- campo de las relaciones internacionales. En los nales puedan disponer un da de un canal de medios francfonos, las relaciones internaciodifusin de sus trabajos tan importante como nales siguen asocindose muy estrechamente a es la revista estadounidense International Or- los estudios regionales10. Este ltimo sector de ganization. Si aadimos que los estudios fran- investigacin es muy dinmico, ya que, debido cfonos sobre las relaciones internacionales sobre todo a su pasado colonial, en Francia y son a menudo descriptivos y en general conce- en Blgica hay un nmero impresionante de den poca importancia a la dimensin terica, africanistas y orientalistas. Ahora bien, este comprendemos que, dejando aparte la notable xito de los estudios regionales no deja de excepcin de Raymond Aron, sean desconoci- arrojar sombras sobre el estudio de las relaciodos en el extranjero y slo se hayan traducido nes internacionales propiamente dichas. Menen casos excepcionales6. cionemos por ltimo que en los pases francEl estado de subdesarrollo de la investiga- fonos el estudio de las relaciones internaciona-

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les est ms abierto a la contribucin de los los mecanismos institucionales y las reglas de especialistas prcticos11.. Esta situacin, a la juego que regulan las relaciones internacionavez que favorece el dilogo entre las escuelas, les. Por su parte, el mtodo de la historia ha retrasado probablemente la aparicin de un diplomtica tiende a hacer hincapi en el comsentimiento de pertenencia a una comunidad portamiento de las grandes personalidades y a cientfica tan integrada como la de los Estados considerar los acontecimientos como el producto de circunstancias singulares. Estos dos Unidos. tipos de lectura de lo real no dejan de tener inters. El hecho de que se trate de mtodos La pobreza de los debates tericos tradicionales no quiere decir que estn necesaEl subdesarrollo de la investigacin francfona riamente superados o que sean conservadores. sobre las relaciones internacionales se debe La perspctica histrica y la perspectiva jurdiante todo a la insuficiencia de los esfuerzos de ca poseen, cada una de ellas, innegables proteorizacin que se producen generalmente en piedades heursticas para aclarar el ejercicio este terreno. Algunos comentaristas han de- del poder y la delimitacin de los diversos nunciado la poca atencin que prestan los in- intereses. No obstante, el enfoque empricoternacionalistas franceses a los marcos concep- descriptivo es, de por s, poco inclinado a la tuales y a los modelos explicativos12. A esta abstraccin. Por consiguiente, no tiene muacusacin Merle ha respondido muy justamen- chas ambiciones respecto de la elaboracin de te que no existe un grado cero de la problem- generalizaciones o leyes sin las cuales es imtica13. Este autor recuerda que la actividad pensable la formulacin de una teora. cientfica depende siempre de factores episteEs cierto que la influencia del enfoque emmolgicos apriorsticos, independientemente prico-descriptivo no ha impedido el desarrode que sean o no explcitos. Por lo dems, el llo, en los ltimos aos, de un planteamiento anlisis del discurso, especialidad francfona ms sociolgico por parte de los especialistas si las hay, ha puesto suficientemente de relieve francfonos en relaciones internacionales y orla importancia de lo no dicho. Sera incorrecto ganizaciones internacionales. Los principales pues afirmar que la literatura francfona sobre exponentes de esta corriente sociolgica, Merlas relaciones internacionales no se apoya en le y Braillard, han tratado de demostrar cmo ningn marco terico. Ello no obstante, la con- el planteamiento sistmico puede constituir tribucin de los francfonos a la elaboracin un marco analtico til para la interpretacin de una teora general de las relaciones interna- de los fenmenos internacionales17. En lo que cionales ha sido, hasta ahora, completamente respecta a las organizaciones internacionales, marginal. En conjunto, los autores francfonos el planteamiento sociolgico ha permitido, enconfrontan poco sus proposiciones a las de tre otras cosas, poner de relieve la diversidad otros autores. Y cuando lo hacen, los debates de las funciones que desempean estas institusubsiguientes se centran a menudo excesiva- ciones en la dinmica de las relaciones intermente en otros autores francfonos. nacionales. Smouts, reagrupando diversas tiEste entorno general ha influido mucho en pologas existentes, identific cinco funciones el desarrollo de los estudios de lengua francesa que caracterizan el trabajo de todas las organisobre las organizaciones internacionales y el zaciones internacionales: legitimacin, consocializacin y establecimultilateralismo. Ello explica sobre todo que, trol, informacin, 18 desde el punto de vista terico, el enfoque ms miento de normas . En trminos ms amcorriente en la literatura francfona sobre las plios, el planteamiento sociolgico consigui relaciones internacionales sea el anlisis emp- dar un mayor vigor a la reflexin francfona rico-descriptivo14. Debido al peso del derecho sobre las organizaciones internacionales, prey de la historia en el estudio de los fenmenos sentndolas como actores e interrogndose sointernacionales, este tipo de anlisis ha toma- bre su autonoma relativa. Esta ltima cuesdo naturalmente un cariz tan pronto jurdico tin dista mucho de haberse resuelto definiticomo histrico15. Su predominio, adems, es camente, pero parece que se est logrando un conforme a los objetivos pedaggicos inheren- consenso cada vez mayor en torno a la idea de tes a una elevada produccin de libros de tex- que la organizacin internacional constituye to16. El mtodo jurdico se propone desmontar un elemento estructural del sistema interna-

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La Corte Internacional reunida para decidir las responsabilidades financieras de los miembros de las Naciones
U n i d a s , La H a y a . 1962. ONU-Corte Internacional/Edimedia.

cional... (que) impone ciertos lmites a la accin de los miembros de este sistema19. De este modo, el planteamiento sociolgico se separa de la escuela realista, tradicionalmente predominante en el mundo anglosajn, segn la cual las relaciones internacionales vienen regidas en ltimo trmino por la capacidad soberana de los Estados de maximizar su potencia. Con todo, la contribucin global de los autores francfonos a la elaboracin de la teora de las organizaciones internacionales ha sido muy escasa20. En su informe de la situacin, que es el ms completo que existe en lengua francesa, Smouts no cita ninguna fuente francfona que haya tenido una influencia terica importante fuera del rea francfona21. Hasta ahora las literaturas francfona y anglosajona sobre las organizaciones internacionales han estado separadas por un abismo terminolgico. La utilizacin creciente de la nocin de autor por parte de los francfonos seala quizs, a este respecto, una inversin de la situa-

cin. Ello no solamente ha favorecido una aproximacin con un sector de la comunidad de especialistas estadounidenses, sino que adems, sin querer exagerar la amplitud del movimiento, podramos pensar que ha alimentado una tendencia a la universalizacin del conocimiento sobre las organizaciones internacionales. Dicho esto, conviene observar que el elevado grado de formalizacin del discurso anglosajn no inspira mucho entusiasmo en la mayora de los autores francfonos. Por ejemplo, cuando stos se interrogan sobre la autonoma relativa de las organizaciones internacionales, muy pocos de ellos se reconocen en las frmulas que tratan de determinar si las organizaciones internacionales deben considerarse variables independientes, dependientes o intermedias. La diferencia entre los referentes conceptuales de la literatura francfona y los de la literatura anglosajona es de importancia capital. Ante todo, esta diferencia explica que, tradicionalmente, los autores francfonos hayan

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citado poco a sus colegas anglosajones e intervenido escasamente en los debates tericos de estos ltimos. Ello ayuda a comprender tambin el que la investigacin francfona sobre las organizaciones internacionales se haya desarrollado en el vaco, y que los autores francfonos estn casi totalmente ausentes de las redes cientficas anglosajonas. En ltimo trmino, la investigacin francfona sobre las organizaciones internacionales no ha aprovechado mucho las ventajas del proceso de crossfertilization. El hecho de que los estadounidenses hayan registrado a este respecto resultados an peores es un flaco consuelo para los investigadores francfonos. En trminos generales, los autores francfonos utilizan poco los mtodos y las teoras elaboradas por los autores anglosajones, y muy pocas veces se toman la molestia de hacer una crtica detallada de las mismas. Por ejemplo, los especialistas francfonos de las organizaciones internacionales nunca han manifestado gran inters en los mtodos cuantitativos, recurren poco a los instrumentos matemticos y estadsticos, y menos an a la teora de los juegos22. Es casi seguro que se sentirn poco atrados por la teora del public choice, cada vez ms de moda en la ciencia poltica estadounidense y que acaba de introducirse en el estudio de las organizaciones internacionales23. El concepto de rgimen, en torno al cual se han cristalizado tantos esfuerzos tericos de especialistas anglosajones en los 10 ltimos aos, tampoco ha llamado mucho la atencin de los autores francfonos. Se ha visto ms como una moda, o incluso como un retroceso que ha favorecido el ascenso del neorrealismo24. En cierto modo los autores francfonos son tan ajenos a las controversias tericas de la literatura anglosajona sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo que prcticamente nunca han estimado til proponer una alternativa sistemtica a las opciones que se les ofrecan. En ltimo anlisis, el subdesarrollo de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales se debe en gran medida a la influencia de la tradicin jurdica. A pesar de la proliferacin de los trabajos sobre las empresas multinacionales y las organizaciones no gubernamentales25, la investigacin francfona sigue inspirndose en alto grado en el planteamiento institucional que hace hincapi en

el estudio de las organizaciones internacionales gubernamentales. Recordemos que estas ltimas son, junto con los Estados, los nicos sujetos reconocidos de derecho internacional pblico. En los Estados Unidos, el estudio de las organizaciones internacionales ha ido cambiando poco a poco hasta centrarse, de modo creciente, en la problemtica de la cooperacin internacional. En el mundo francfono esta transformacin paradigmtica tarda en producirse, y la lentitud del proceso se explica en parte por consideraciones de orden semntico. La expresin cooperacin internacional no tiene el mismo significado en francs que en ingls. En el primero de estos idiomas, esta expresin evoca estrictamente la ayuda al desarrollo. No es sorprendente, por lo dems, que si bien el tema de la cooperacin NorteSur suscita tanto inters en los especialistas francfonos, la cooperacin Norte-Norte haya dado lugar a un nmero relativamente escaso de trabajos. En definitiva, el sentido ms limitado que posee la expresin francesa coopration internationale constituye un obstculo que explica la dificultad con que tropiezan los autores francfonos para llevar su examen ms all de las instituciones internacionales, y tratar de comprender los comportamientos internacionales institucionalizados21*.

La contribucin de la literatura francfona

Una reflexin crtica

A pesar de su subdesarrollo, la investigacin francfona de las organizaciones internacionales posee una riqueza innegable. Su produccin aumenta de modo regular y la popularidad del enfoque sociolgico va a ms, aunque est todava dominada por otros planteamientos. En la parte siguiente de este trabajo, trataremos primero de demostrar que, pese a sus mltiples lagunas, la reflexin terica de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales dista mucho de carecer de inters. A continuacin, tomando como ejemplo la crisis de las Naciones Unidas y del desarrollo, veremos cmo los autores francfonos han contribuido a enriquecer el estudio emprico de importantes sectores de actividad de las organizaciones internacionales. Del anlisis se

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desprende que la literatura francfona ocupa un lugar no desdeable en los estudios destinados a profundizar el conocimiento del multilateralismo. Como corolario de ello, veremos que el profundo desinters de los especialistas anglosajones por la literatura francfona priva de mucho peso a su pretensin de establecer una science de las relaciones o de las organizaciones internacionales, digna de este nombre. A pesar de la insuficiencia de sus preocupaciones de orden terico, la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales posee un mayor pluralismo ideolgico que la de sus homlogos anglosajones. En conjunto, es menos conservadora y ms crtica con el orden poltico establecido. Su actitud abierta respecto de los anlisis tercermundistas y neomarxistas es un ejemplo especialmente adecuado de su pluralismo. Ms adelante volveremos a considerar la especificidad de la aportacin de la corriente tercermundista. En lo que se refiere a los anlisis de inspiracin neomarxista, los dos manuales de Mathieu y de Gonidec y Charvin ofrecen un cuadro panormico de las relaciones internacionales27. Los trabajos ms especializados de Holly sobre la UNESCO trataron de demostrar cmo esta organizacin internacional, en su condicin de reflejo superestructural de contradicciones econmicas, consolida el proceso mundial de acumulacin de capital y participa en el mantenimiento de las desigualdades entre los pases ricos y los pases pobres28. No es objeto del presente trabajo juzgar el potencial explicativo de los anlisis tercermundistas y neomarxistas. Baste decir que ocupan un lugar de excepcin en la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales. A diferencia de la prctica estadounidense, pocos autores francfonos se atreveran a proponer un balance de los estudios sobre las organizaciones internacionales sin tener en cuenta la contribucin de autores de pases en desarrollo o de pases que fueron socialistas. Esta preocupacin testimonia, por parte de los autores francfonos, una visin del mundo menos etnocntrica y ms universalista que la de la mayora de los autores estadounidenses. Por otra parte, la desconfianza de los autores francfonos hacia la teorizacin o la cuantificacin excesivas que se observan actualmente en las relaciones internacionales estadounidenses refleja un planteamiento episte-

molgico que difcilmente puede descartarse sin ms explicaciones. Es evidente que a los internacionalistas anglosajones les preocupan poco, en general, los peligros de la reificacin de los conceptos. En los estudios de las organizaciones internacionales, las modas que han ido apareciendo una detrs de otra en los Estados Unidos en torno a las nociones de integracin, interdependencia compleja y rgimen, han servido evidentemente de poderoso estmulo para las investigaciones sobre el multilateralismo. No es tan seguro que esta sucesin de conceptos haya hecho de la historia de la teora de las organizaciones internacionales un proceso acumulativo. Los autores francfonos son ms sensibles que sus colegas de lengua inglesa a esta cuestin porque, en conjunto, las ciencias sociales francfonas desconfan ms de los postulados positivistas y racionalistas, que los autores americanos aceptan a menudo sin un debate a fondo. Gareau ya observ que los franceses se mostraron histricamente poco impresionados por el cienticismo que legitima la autonoma disciplinaria de las relaciones internacionales made in USA2q. Esto explica sin duda que, en vez de evocar un desarrollo de la teora, algunos especialistas prefieran hablar de una simple taxonoma de los planteamientos30. A medida que vamos comprendiendo hasta qu punto el funcionamiento real de las organizaciones internacionales est condicionado por la confrontacin de racionalidades sumamente diversificadas, el escepticismo de los autores francfonos respecto de un exceso de teorizacin no hace ms que aumentar. Ante todo, esa actitud pone de relieve el hecho de que el dominio del modelo anglosajn en el anlisis de las organizaciones internacionales es geogrficamente limitado. Cabe reconocer que, para un campo de estudio que, por definicin, aspira a producir un discurso cientfico de carcter universal, esta limitacin es un fallo grave. Si bien es evidente que la literatura francfona ha contribuido poco a la ciencia normal31 de las relaciones internacionales, su epistemologa crtica ha hecho una considerable aportacin a la reflexin de autores estadounidenses disidentes que se interesan en las relaciones y en las organizaciones internacionales. Curiosamente, estos ltimos se han inspirado menos en los internacionalistas que en los historiadores y losfilsofosde lengua fran-

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cesa. As, por ejemplo, desde los aos setenta los trabajos de Fernand Braudel fueron abundantemente utilizados por Immanuel Wallerstein y todos los discpulos de la teora de la economa-mundo32. En el ltimo decenio, Michel Foucault es probablemente el autor francfono que ms ha influido en la literatura anglosajona sobre las relaciones internacionales33. Este fenmeno es tanto ms sorprendente cuanto que Foucault no escribi prcticamente nada sobre esta disciplina. Sin embargo, su influencia en los pospositivistas es enorme: tanto es as que todos los artculos de un nmero reciente del International Studies Quarterly sobre el tema Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studies, hacen referencia a los trabajos de este autor34. Est claro que Foucault se ha convertido en uno de los puntos de referencia del movimiento de protesta con que se enfrenta actualmente el paradigma dominante de las relaciones internacionales. Aunque slo sea por eso, conviene que consideremos la aportacin de este autor al estudio de las organizaciones internacionales. Foucault es un historiador de las ideas, cuyo mtodo guarda relacin con el estructuralismo. Su obra tena por finalidad demostrar que, en su condicin de prctica social, la produccin del conocimiento es un proceso histrico enmarcado en una cultura y un discurso determinados. Segn Foucault, a cada periodo de la historia corresponde una configuracin de poder-saber que define las condiciones de la produccin de las ideas. Dado que se basa en una epistemologa profundamente relativista, el pensamiento de Foucault incita ante todo a poner en tela de juicio la existencia de verdades eternas como las que tratan de fundamentar, por ejemplo, la teora realista de las relaciones internacionales. Por lo dems, al sostener que las instituciones sociales estn configuradas en gran medida por un saber y un discurso determinados, Foucault contribuye igualmente a las tesis de los adversarios del realismo, que creen que el ejercicio del poder no puede reducirse a las categoras materiales de fuerza y dinero. Los trabajos de Foucault favorecieron la aparicin de una corriente cognoscitiva, muy dinmica en el estudio de los regmenes internacionales35. Es sabido que el anlisis de los regmenes sigue estando dominado por la teo-

ra neorrealista, cuya epistemologa es fundamentalmente positivista. Ahora bien, un nmero cada vez mayor de investigadores estiman que este planteamiento de lo real es insatisfactorio porque no tiene en cuenta la dimensin intersubjetiva de los principios y las normas que constituyen la arquitectura misma de los regmenes. Para ellos, Foucault supone una inspiracin por cuanto les invita a interrogarse sobre el modo en que los principios y las normas de los regmenes se interiorizan y revisten un significado diferente segn cuales sean los actores internacionales. Retomando ciertos conceptos bsicos del pensamiento de Foucault, Keeley defini los regmenes como conjuntos de discursos y disciplinas36. En todo este debate, la contribucin de Foucault atae menos en definitiva a las respuestas que puedan darse que al modo de plantear los problemas. Tambin es la sombra de ese autor la que se perfila detrs de la reciente nocin de comunidad epistmica en el anlisis de los procesos de cooperacin internacional37. El programa de investigacin sobre la nocin de la comunidad epistmica trata de explicar cmo la cooperacin internacional se estructura a partir de consensos establecidos en el interior de las comunidades de expertos. Este concepto se apoya en el mtodo de Foucault en la medida en que ste trata de establecer una articulacin entre la formulacin del discurso y la construccin de la realidad. En la situacin prevaleciente, sera muy arriesgado tratar de predecir hasta dnde llegar el efecto Foucault en las relaciones internacionales. Teniendo en cuenta que con frecuencia se ha acusado a los intelectuales francfonos de ir a la zaga de las modas anglosajonas, no deja de ser irnico que los internacionalistas estadounidenses descubran, despus de su muerte, a un autor francs de tales dimensiones. Los especialistas francfonos de las relaciones internacionales no comparten, desde luego, el entusiasmo de sus colegas anglosajones por Foucault. No obstante, Hugon record ltimamente que todo el trasfondo cultural del pensamiento francfono ha sido influenciado por autores que, como Cacherlard y LviStrauss antes de Foucault, dieron prioridad al sentido y desconfiaron del empirismo38. Este concepto permite comprender mejor por qu la investigacin francfona de las relaciones

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internacionales y las organizaciones interna- tros de su diagnstico fueron los siguientes42. cionales se caracteriza por una fuerte perspec- En el plan operativo, las Naciones Unidas sutiva antropolgica. Esta se expresa en una fre- frieron una prdida total de liderazgo ante la cuente valoracin del papel de la cultura y las reanudacin de la guerra fra, el empeoradiferencias culturales en el anlisis de los pro- miento de los conflictos regionales, el fracaso cesos sociales, e incita a conceder importancia de las negociaciones globales y la explosin del a los valores, las ideologas y las visiones del endeudamiento del Tercer Mundo. En el plano mundo, como eje estructurador de las relacio- administrativo, la enorme fragmentacin del nes polticas y econmicas internacionales39. sistema de las Naciones Unidas hizo cada vez As por ejemplo, la literatura francfona ha ms difcil toda planificacin de las actividapuesto de relieve la medida en que el proyecto des, y la falta de coordinacin en el seno de la de sociedad internacional sobre el que se basa Organizacin favoreci la burocratizacin y la accin de las Naciones Unidas y de sus la duplicacin de actividades. Por ltimo, en organismos especializados se origina en el in- el plano financiero las Naciones Unidas sufriedividualismo liberal y en una concepcin occi- ron importantes reducciones presupuestarias a dental unilineal del progreso40. raz de la decisin unilateral de los Estados Unidos, principales contribuyentes de la Organizacin, de reducir la cuanta de su contribuLa crisis de las Naciones Unidas y el cin. Sin embargo, los autores francfonos no desarrollo: temas privilegiados se limitaron a describir los bloqueos instituEn lo que se refiere a las reas de investiga- cionales de las Naciones Unidas, sino que adecin, la literatura francfona ha abordado, a lo ms trataron de determinar las causas de orlargo de los aos, casi toda la gama de activi- den social y poltico que pudieran explicar este dades de las organizaciones internacionales y retroceso del multilateralismo. todas las facetas del multilateralismo. Desde Teniendo en cuenta lo dicho anteriormente luego no todos los temas han recibido un mis- respecto al peso de la perspectiva histrica en mo trato. Algunos de ellos, como las negocia- la literatura francfona sobre las relaciones ciones comerciales multilaterales, los organis- internacionales, no es sorprendente que sta mos especializados de carcter tcnico y la haya insistido en que la crisis de las Naciones importancia creciente del medio ambiente, no Unidas no apareci como por ensalmo de rehan despertado tanto inters en los autores sultas de un acontecimiento concreto, como francfonos como en sus colegas anglosajo- la subida del precio del petrleo o incluso la nes41. En cambio, las otras cuestiones han sido eleccin de Ronald Reagan a la presidencia de objeto de una atencin considerable. Entre los Estados Unidos43, sino que ms bien fue ellas, las que han recibido mayor atencin son resultado de la estructura profundamente conel proceso de crisis-reforma de las Naciones flictiva del poder internacional y de la polariUnidas y el desarrollo. zacin creciente de los intereses estatales44. En Los autores francfonos han estudiado en realidad, fue el enfrentamiento Norte-Sur el todas sus facetas la deriva del sistema de las que, sucediendo al enfrentamiento Este-Oeste, Naciones Unidas durante la primera mitad de desencaden la escalada de las tensiones. En los aos ochenta. De sus anlisis se desprende ese sentido, se recalc en particular la oposiante todo que este fenmeno, que est en vas cin sistemtica entre la voluntad de los pases de reabsorcin desde 1987, ha sido global. La en desarrollo de convertir su mayora automliteratura francfona ha insistido en el hecho tica en autoridad poltica, y la capacidad de de que, si bien fue ms aguda en algunos orga- los pases desarrollados de resistirse a este monismos especializados como la UNESCO y la vimiento de presin. De modo complementaOIT, la crisis afect a todo el sistema de las rio, los autores francfonos hicieron hincapi Naciones Unidas y, en consecuencia, a la lgi- en la dimensin ideolgica de la crisis de las ca misma del multilateralismo. Los especialis- Naciones Unidas, sugiriendo que la confrontatas francfonos pusieron de relieve los diver- cin Norte-Sur encubre un conflicto de valores sos sntomas de degradacin del funciona- sin precedentes en la historia. Ghbali ha semiento de las Naciones Unidas a comienzos alado justamente que el sistema internaciode los aos ochenta. Los principales parme- nal se ha caracterizado siempre por la politiza-

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cin y que lo que ha cambiado desde los aos setenta es que la politizacin ha jugado en favor de una nueva mayora45. En resumidos trminos, la estrategia de esta mayora consisti en aprovechar plenamente los valores occidentales que le convenan, y rechazar los que no le convenan. Esta atmsfera de tensin lleg a su paroxismo en la UNESCO, organizacin de la cual se retiraron los Estados Unidos y Gran Bretaa en 1985. Es muy natural, por consiguiente, que los autores francfonos hayan escrito tanto sobre las horas sombras que conoci esa organizacin al comienzo de los aos ochenta46. Sus anlisis ponen de relieve que, ms all de sus aspectos administrativos y presupuestarios, el marasmo de la UNESCO fue debido sobre todo a factores de orden poltico. Es bien sabido que la aprobacin de numerosas resoluciones ajenas al mandato de la Organizacin y condenatorias, as como los debates relativos al nuevo orden mundial de la informacin y la comunicacin (NOMIC), acabaron poniendo en entredicho los objetivos mismos de la institucin. Los autores francfonos han explicado la erosin de la capacidad de accin de la UNESCO imputndola sobre todo al fracaso de la universalizacin de los principios liberales enunciados en la Constitucin de la Organizacin, de 1945. Para estos autores, el ingreso de los pases del Tercer Mundo en la escena internacional fue acompaado de un rechazo de la hegemona de la cultura occidental y del modelo de desarrollo basado en las leyes del mercado. Teniendo en cuenta el peso de los objetivos simblicos en la misin cultural de la UNESCO, el carcter ideolgico de esta protesta acab paralizando a la organizacin. Importa precisar, no obstante, que los especialistas francfonos no hicieron un balance completamente negativo de la labor de la UNESCO, y que en ocasiones subrayaron algunos de sus logros en la esfera de la alfabetizacin, o de la salvaguardia del patrimonio comn de la humanidad47. En definitiva, la atencin prestada a la UNESCO confirma un poco ms la importancia que la literatura francfona atribuye a la dimensin cultural de las relaciones internacionales. Asimismo los autores francfonos comentaron abundantemente las reformas que han emprendido las Naciones Unidas y sus organismos especializados en los ltimos aos48.

Uno de los comentadores ms prolficos de este proceso, Maurice Bertrand, fue adems uno de sus principales inspiradores, primero en su calidad de miembro de la Dependencia Comn de Inspeccin, y despus en el Grupo de los 18. Hay consenso general sobre el heho de que, desde el punto de vista administrativo, las Naciones Unidas han emprendido una autocrtica sin precedentes. Aunque se presta mayor atencin a los problemas de planificacin y gestin, se reconoce tambin que las recomendaciones del Grupo de los 18 han representado un progreso al establecer un nuevo dispositivo de aceptacin del presupuesto basado en el consenso. Desde luego existe la sensacin de que la reforma de las Naciones Unidas es un proceso inacabado. No obstante, aunque todava haya pocos estudios sobre la cuestin, los expertos parecen coincidir en que el final de la guerra fra supone un cambio de rumbo decisivo en la historia de las Naciones Unidas49, por efecto, sobre todo, de la redefinicin estructural de las relaciones Este-Oeste. A este respecto, cabe sealar la cooperacin americano-sovitica en la guerra del Golfo y la voluntad expresada por la ex Unin Sovitica de ingresar en el GATT, el FMI y el Banco Mundial. Se ha observado tambin que los pases en desarrollo son ahora menos hostiles al liberalismo y que los pases desarrollados son ms conscientes de la dimensin mundial de los problemas a que hace frente la comunidad internacional. Durante largos aos, los anlisis optimistas sobre las Naciones Unidas eran muy minoritarios50. Hoy da ya no lo son. Los autores francfonos estn convencidos, en general, de que al final de los aos ochenta se ha producido un cambio favorable en el mundo de las organizaciones internacionales51. Sin embargo, estos mismos autores prevn otros muchos problemas en el futuro de las Naciones Unidas. En el plano poltico, la ineficacia del sistema de toma de decisiones de la Organizacin ha sido ampliamente debatida52. No todos los especialistas estn de acuerdo, ni con mucho, en la urgencia de las modificaciones que deben introducirse, pero varios coindiden en constatar la existencia de una contradiccin cada vez mayor entre la esclerosis de los procedimientos de decisin y la evolucin de la estructura internacional del poder. Se han propuesto varias frmulas de reforma. Algunos han sugeri-

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do una ampliacin del Consejo de Seguridad, que refleje la aparicin de nuevos poderes econmicos y tenga en cuenta los intereses propios del Tercer Mundo53. Otros han retomado la idea americana de una trada coercitiva, un procedimiento con arreglo al cual las decisiones de la Asamblea General podran hacerse ejecutorias si fueran adoptadas por dos tercios de los miembros de la Asamblea General, que representasen al mismo tiempo dos tercios de la poblacin mundial y dos tercios de las contribuciones al presupuesto de las Naciones Unidas54. En el plano econmico, las propuestas de Maurice Bertrand siguen despertando inters, aunque hayan tenido poco impacto entre los decisores. Afirmando que las disparidades internacionales de los ingresos amenazan gravemente a la paz y que las instituciones econmicas internacionales no responden a las necesidades actuales, Bertrand ha propuesto la creacin de un consejo de seguridad econmica cuyo funcionamiento se inspire en el modelo de la CEE". Con una perspectiva an ms de vanguardia, algunos autores han llegado a la conclusin de que no es posible seguir confiando slo a los Estados la gestin de los asuntos mundiales y que, por consiguiente, las Naciones Unidas deberan asegurar una verdadera representatividad de los pueblos56. Nerfin ha propuesto en particular que se reestructuren las Naciones Unidas creando tres cmaras, la primera de las cuales representara a los gobiernos, la segunda a las empresas y la tercera a las organizaciones no gubernamentales. No importa que este proyecto sea por el momento una utopa. Ello confirma un poco ms el inters de la literatura francfona en la redefinicin del multilateralismo y del papel de las Naciones Unidas. Al tiempo que proliferaban los trabajos acerca de la crisis de las Naciones Unidas, la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales conceda una importancia considerable al tema del desarrollo. Estos dos ejes de la investigacin no son desde luego mutuamente exclusivos, ya que la mayora de los autores han explicado que la crisis de las Naciones Unidas fue debida sobre todo al callejn sin salida en que se encontraba el dilogo Norte-Sur. No obstante, los especialistas francfonos en las organizaciones internacionales han ido mucho ms lejos en su examen de los problemas del desarrollo. La atencin

que han suscitado estas cuestiones se debe a dos series de factores paralelos. Por una parte, el desarrollo es un tema predilecto de los autores francfonos en el campo de las ciencias sociales. No es una casualidad que el concepto mismo de Tercer Mundo fuera inventado por el francs Alfred Sauvey57. Por otra parte, dado el fracaso de las Naciones Unidas en el rea de la seguridad colectiva, la promocin del desarrollo se ha ido imponiendo gradualmente como la prioridad operativa de la Organizacin. En una ingeniosa frmula, Dupuy resumi esta tendencia afirmando que el desarrollo se haba convertido en el significante del lenguaje de las Naciones Unidas58. Desde hace mucho tiempo los autores francfonos han aportado numerosas contribuciones al estudio del proceso de desarrollo. Si bien cada vez est menos justificado hablar de una corriente tercermundista unificada, podramos decir que divesas sensibilidades tercermundistas tuvieron una influencia decisiva en la orientacin de la investigacin histrica, jurdica, sociolgica, poltica, antropolgica y econmica de lengua francesa. Las razones de este fenmeno son histricas: como Francia y Blgica fueron potencias coloniales, los flujos comerciales, migratorios y culturales entre esos dos pases y sus antiguas colonias han sido siempre muy densos. En los ltimos aos la investigacin francfona sobre el desarrollo se ha caracterizado por diversas modificaciones, las principales de las cuales son sin duda la decadencia de las teoras generales y la nueva importancia atribuida a los factores culturales59. Si bien est pasando por un perodo de profundos interrogantes, la investigacin francfona sobre el desarrollo mantiene una gran vitalidad. Este inters general por las cuestiones del desarrollo ha afectado por diversos conceptos a las investigaciones de los especialistas francfonos en organizaciones internacionales. Consideremos dos aspectos, el estudio del derecho del desarrollo y el estudio de la financiacin multilateral del desarrollo. En ambos casos, veremos que los autores francfonos han aportado contribuciones muy tiles al progreso de los conocimientos. El derecho del desarrollo se basa en el conjunto de resoluciones y convenios que han tratado de establecer, en las Naciones Unidas en particular, un nuevo equilibrio internacio-

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nal de fuerzas entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo. Ahora bien, con una frmula de gran impacto Feuer no duda en afirmar que el derecho del desarrollo es una creacin del pensamiento francfono60. Esta reivindicacin no es quizs irrefutable, pero s es ciertamente compatible con el predominio tradicional del enfoque jurdico en el anlisis francfono de las relaciones internacionales. En todo caso fue un francs, Andr Philip, quien utiliz por primera vez el concepto de derecho del desarrollo en 196461. Al ao siguiente se public un trabajo de Virally que fue decisivo, segn se ha reconocido, sobre la aparicin del concepto de dualidad de normas62. Este concepto es precisamente la clave jurdica que permiti a los pases en desarrollo legitimar toda la estrategia de su reivindicacin de un nuevo orden econmico internacional. Hoy en da hay una controversia entre los autores francfonos sobre si el nuevo orden econmico internacional ha muerto o no63. Sea como fuere, la doctrina jurdica que impuls el nuevo orden econmico internacional, el derecho del desarrollo, est bien viva y sigue dando origen a numerosos debates sobre el vnculo individuo-colectividad y la importancia relativa de los derechos econmicos en relacin con los derechos polticos, sociales y culturales en la dinmica del desarrollo. Algunos tercermundistas radicales condenaron el derecho del desarrollo afirmando que se trata de un instrumento para mantener la dependencia de los pases del Sur64. Siguiendo a Feuer, la tendencia dominante ve en este concepto un soft law, es decir, una zona intermedia entre el derecho y el no derecho. Considerando las transformaciones que se estn registrando en el sistema internacional, cabe esperar que en los prximos aos se produzca una segmentacin del derecho del desarrollo que tenga ms en cuenta la diferenciacin creciente de los pases del Tercer Mundo65. Nadie duda de que los especialistas francfonos seguirn ejerciendo una influencia no desdeable en las opciones que se adopten finalmente. La literatura francfona sobre las organizaciones internacionales ha prestado tambin una atencin especial a la financiacin multilateral del desarrollo. Por una parte se ha estudiado la prdida de credibilidad del PNUD y el ascenso del multibilateralismo66, y por la

otra se ha considerado con especial detenimiento el papel de las instituciones financieras internacionales -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial en particular- en el Tercer Mundo. La investigacin francfona sobre esta ltima cuestin sigue siendo, desde luego, menos importante desde el punto de vista cuantitativo que la investigacin realizada en lengua inglesa. No obstante, en los aos ochenta se despert entre los autores francfonos un inters por los problemas financieros y monetarios que no exista antes. Hasta esa poca, la literatura francfona sobre instituciones financieras internacionales estaba constituida esencialmente por libros de texto de carcter ms bien general67. El inters tardo de los especialistas francfonos por las instituciones financieras internacionales se explica en gran parte por la evolucin de la situacin internacional: mientras que en los aos sesenta y setenta los problemas comerciales copaban la atencin, en los aos ochenta la deuda se ha convertido en el principal obstculo externo al desarrollo. Dado este cambio importante en la problemtica Norte-Sur, es significativo que un nmero cada vez mayor de grupos de investigacin francfonos trabajen en el tema del ajuste estructural68. La investigacin francfona sobre la financiacin multilateral del desarrollo, imbuida de fuertes preocupaciones tercermundistas, ha adoptado por lo general posiciones bastante crticas. En su obra sobre el FMI, L'Hriteau ilustr de modo particularmente adecuado esta tendencia, subrayando la amplitud de los costos sociales del ajuste y demostrando que esta institucin internacional se ha convertido en promotora de un modelo de desarrollo liberal, con una fuerte tendencia a la internacionalizacin de las economas69. Con prudente modestia, los autores francfonos han reconocido no obstante la dificultad de encontrar una alternativa coherente a las teoras econmicas del FMI y del Banco Mundial. La reflexin de L'Hriteau, que se pregunta si los argumentos del FMI se imponen porque son la razn del ms fuerte (razn del polica) o porque son los mejores (razn del profesor), coincide en todo punto con la conclusin de Lai'di, segn la cual el Banco Mundial no es ni un demiurgo, ni un demonio70. Lai'di ha insistido acertadamente en la capacidad de los pases en desarrollo de dar respuestas diferenciadas a las

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frmulas de liberalizacin econmica propuestas por el Banco Mundial. En ltimo trmino, el punto ms slido de convergencia de la literatura francfona sobre el tema de la financiacin multilateral del desarrollo es la conviccin de que las instituciones financieras internacionales ejercen un poder sin precedentes en la definicin de las opciones econmicas de los Estados del Tercer Mundo y en la recomposicin de las relaciones polticas internacionales.

Conclusin
Huelga recordar que nuestro estudio adolece de numerosas limitaciones. El perfil trazado de la literatura francfona sobre las organizaciones internacionales no es ms que una aproximacin. No obstante, este perfil corresponde evidentemente a ciertas tendencias de la realidad. Vemos pues que en el mundo francfono el estudio de las organizaciones internacionales es un rea de anlisis mal definida en la encrucijada de diversas disciplinas. Muy pocos intelectuales reconocen estar especializados en las organizaciones internacionales. No obstante, por su apertura ideolgica y por los conocimientos que han adquirido algunos investigadores sobre cuestiones precisas, la literatura francfona en relacin con las organizaciones internacionales constituye una aportacin importante al conocimiento universal del multilateralismo. Uno de los rasgos ms distintivos de la literatura francfona es su aceptacin de la idea del cambio social con un espritu generalmente ms abierto que el de la literatura anglosajona. Los autores francfonos pocas veces defienden incondicionalmente el orden liberal existente. A este respecto es revelador que la ideologa de la derecha americana, que se ha plasmado de forma tan agresiva en los trabajos de la Heritage Foundation71, apenas haya encontrado eco en la investigacin de lengua francesa. Lejos de estar convencidos de que los derechos adquiridos son por definicin inalienables o que el ejercicio de la hegemona es forzosamente legtimo, la mayora de los especialistas francfonos son ms sensibles que sus colegas anglosajones a la urgencia de democratizar el funcionamiento de las relaciones internacionales. En ltimo trmino, la diferencia de tono y de contenido entre la literatura francfona y la literatura

anglosajona sobre las organizaciones internacionales refuerza la hiptesis de que los intereses de los Estados Unidos no siempre estn armonizados con los intereses de todos los dems pases desarrollados. Desde el punto de vista epistemolgico, la literatura francfona alimenta de modo contradictorio el debate sobre la naturaleza del proceso de produccin de conocimientos sobre las organizaciones internacionales. En algunos aspectos, la literatura francfona hace pensar que el estudio de las organizaciones internacionales es un proceso acumulativo poco influenciado por su contexto social. Esto es lo que podra deducirse, por ejemplo, del paso gradual de un enfoque jurdico a un enfoque sociolgico que deja ms lugar a la nocin de actor internacional. Por otra parte, no deja de ser interesante constatar que los juristas francfonos consideran tambin que este cambio es un progreso72. En cambio, la continua desconfianza de los autores francfonos hacia la modelizacin de los procesos internacionales, sobre todo en forma cuantificada, induce a pensar que existe una brecha paradigmtica infranqueable entre la perspectiva francfona y la perspectiva anglosajona dominante. Como se basa en el concepto de la racionalidad ms interpretativo y menos instrumental, la literatura francfona plantea de por s una duda profunda respecto del carcter acumulativo del proceso de produccin de conocimientos sobre las organizaciones internacionales y el multilateralismo. En resumidas cuentas, la controversia sigue abierta. Por ltimo, nuestro estudio tiende a corroborar la idea de Galtung de que en las ciencias sociales existen culturas y estilos incompatibles entre s73. Dicho esto, las discrepancias entre los especialistas francfonos y los especialistas anglosajones en las organizaciones internacionales, aunque siguen siendo profundas, no excluyen la posibilidad de obtener beneficios mutuos de una mayor cross-fertilization. As por ejemplo, los francfonos quizs podran aprovechar mejor la fecundidad de ciertos enfoques, mtodos o tcnicas que hasta ahora les han interesado poco. En cuanto a los anglosajones, tal vez comprendern que si sus categoras analticas han penetrado tan poco en el mundo francfono, ello es debido probablemente a que son menos universales de lo que creen. Traducido del francs

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Notas
1. Para un estudio de conjunto de las estructuras y el funcionaminto de la francofona, vase P.F. Chatton y J. Mazuryk Bapts, Le dfl francophone, Bruselas-Pars, Bruylant-L.G.J., 1991. 2. Subrayemos no obstante el nmero y calidad impresionantes de las publicaciones de autores de origen suizo (o que viven en Suiza). La amplitud de esta contribucin se explica sin duda en gran parte por el valor particular desempeado por la ciudad de Ginebra en la historia de las organizaciones internacionales modernas. 3. Haut Conseil de la Francophonie, Etat de la francophonie dans le monde, Pars, La Documentation francaise, 1990, pg. 17. 4. Vase Johan Galtung, Structure, Culture, and Intellectual Style: An Essay Compring Saxonic, Teutonic, Gallic and Nipponic Approaches, Social Science Information, Vol. 20, N. 6, 1981, pg. 820. 5. Vase a este respecto Alfred Grosser, L'tude des relations internationales, spcialit amricaine?, Revue francaise de science politique, Vol. 6, N. 3, 1956, pgs. 634-651; Bahgat Korany (dir), O en sommes-nous? Au del de "l'apple-pie" anglo-saxon, en Bahgat Korany (dir), Analysis des relations internationales: approches, concepts et donnes, Montreal, Ga'tan Morin, 1987, pgs. 297-308. En la literatura inglesa, vase en particular K.J. Holsti, The Dividing Discipline, Hegemony and Diversity in International Theory, Boston. Alien and Unwin, 1985. 6. Gene M. Lyons, Expanding the Study of International Relations: The French Connection, World Politics, Vol. 35, N. 6, 1982, pg. 135. 7. Stanley Hoffman, L'ordre International, en Madelein Grawitz y Jean Leca (dir.); Traite de science politique, Pars, PUF, Vol. 1, 1985; pgs. 665-698. 8. Marcel Merle, Sur la "problmatique" de l'tude des relations internationales en France, Revue francaise de science politique, Vol. 33, N. 3, 1983, pg. 426; Marie-Claude Smouts, The Study of International Relations in France, en Hugh C. Dyer y Len Mangasarian (dir.), The study of International Relations: The State fo the Art. Basingstoke, Macmillan, 1989; pg. 227. 9. Frederick H. Gareau, The Discipline International Relations: A Multi-Natinal Perspective, Journal of Politics, Vol. 43, N. 3, 1981, pg. 790. 10. Marie-Claude Smouts, The Study of International Relations in France, pg. 223. 11. Vase por ejemplo Philippe Moreau-Defarges, La politique intemationale, Pars, Hachette, 1990; Philippe Moreau-Defarges, Les relations internationales dans le monde d'aujourd'hui: conflits et interdpendances, 3.a edicin, Pars, Editions STH, 1987. 12. Dominqiue Colas, La recherche en sciences juridiques et en sciences politiques, en Maurice Godelier, Les sciences de l'Homme et de la socit en France: analyse et propositions pour une politique nouvelle, Pars, La Documentation francaise, 1982, pg. 365. 13. Marcel Merle, Sur la "problmatique" de l'tude des relations internationales en France, pg. 405.

14. Esta denominacin se ha tomado de Merle, ibd., pg. 406. 15. Gerbet y Virally ofrecen una ilustracin concisa de estos dos mtodos en la obra de Pierre Gerbet, Naissance et dveloppement de l'organisation intemationale. en Georges Abi-Saab (dir.). Le concept d'organization intemationale, Pars, UNESCO, 1980, pgs. 29-50; Michel Virally, Dfinition et classification des organisations internationales; approche juridique, en ibd., pg. 51-67. Para una aplicacin sistemtica del enfoque emprico-descriptivo, vase la voluminosa obra de Jean-Pierre Cot y Alain Pellet, La Charle des Nations Unies: commentaire anide par article, Pars-Bruselas, Economica-Bruylant 1985. 16. Vase por ejemplo Paul Reuter y Jean Combacau, Institutions et relations internationales, 4.a edicin, Pars PUF, 1988; Alain Gandolfi, Institutions internationales. 2.a edicin, Pars, Masson 1984; Jean Charpentier, Institutions internationales, 9.a edicin, Pars, Dalloz. 1989; C.-A. Colliard. Institutions des relations internationales, Pars. Dalloz, 1985. 17. Marcel Merle, Sociologie des relations internationales, 4.a edicin, Pars, Dalloz, 1988; Marcel Merle, Les acteurs dans les relations internationales, Pars, Econmica, 1986; Philippe Braillard, Thories des systmes et relations internationales, Bruselas, Bruylant, 1977. 18. Marie-Claude Smoutsh, L'organisation intemationale: nouvel acteur sur la scne mondiale?, en Bahgat Korany (dir.), Analyse des relations internationales: approches, concepts et donnes, pgs. 164-165; vase tambin Marcel

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales Merle, Sociologie des relations internationales, pgs. 375-379. 19. Philippe Braillard y Mohammad-Reza Djalili, Les relations internationales, 2.a edicin. Pars. PUF, 1990. pg. 40. Para un punto de vista distinto, vase Charles Zorgbibe, Les organisations internationales, Pars, PUF, 2.a edicin, Pars, PUF, 1991, pg. 19. 20. Esta constatacin podra ir acompaada de toda clase de matices. Sealemos por ejemplo la contribucin de Panayotis Soldatos a la elaboracin de un enfoque post-neo-funcionalista. Vese en particular Panayotis Soldatos, Le systeme instilutionel et politique des Communauts europennes dans un monde en mutation: thorie et pratique, Bruselas, Bruylant, 1989. 21. Marie-Claude Smouts, L'organisation internationale: nouvel acteur sur la scne mondiale?, pgs. 152-161. 22. Vese Michel Virally, Problmatique pour la recherche universitaire sur l'avenir des organisations internationales, en Institut international d'tudes diplomatiques, L 'avenir des organisations internationales, Pars, Econmica, 1984, pg. 182; Philippe Braillard, Les sciences sociales et Ftude des relations internationales. Revue internationale des sciences sociales, Vol. 36, N. 102, 1984. pg. 669. No obstante, puede verse una aplicacin de la teora de los juegos en la obra de Pierre Martin, L'aprs-Tokyo Round: la rciprocit spcifique dans la polique commerciale amricaine rcente. Eludes internationales, Vol. 21, N. 1. 1990, pgs. 5-38. 23. Roland Vaubel y Thomas Willet (dir.), The Political Economy ofInternational Organizalions. A Public Cholee Approach, Boulder, Westview, 1991. 24. Marie-Claude Smouts, L'organisation internationale: nouvel acteur sur la scne mondiale?, pgs. 158.159. Una de las escasas utilizaciones de la nocin de rgimen se encuentra en Jean-Philippe Thrien. Le Canad et le rgime international de l'aide, Etudes internationales, Vol. 20. N.2, 1989, pgs. 311-340. 25. Sobre esos dos temas, vase C.-A. Michalet, Le capitalisme mondial, 2.a edicin, Pars, PUF, 1985 Mario Bettati y P.-M. Dupuy (dir.) Les ONG et le droit international, Pars. Econmica, 1986. 26. Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, International Organization: A State of the Art or an Art of the State, International Organization, Vol. 40, N. 4, 1986, pg. 754. 27. J.-L. Mathieu, Les institutions spcialises des Nations Unies, Pars, Masson, 1977; P.-F. Gonidec y R. Charvin, Les relations internationales. 3.a edicin, Pars, Montchrestien. 1984. 28. Daniel A. Hoylly, L'UNESCO, le Tiers Monde et l'conomie mondiale, Montreal-Ginebra, Presses de l'Universit de Montral-Institut universitaire de hautes tudes internationales, 1981. 29. Frederick H. Gareau, The Discipline International Relations: A Multi-National Perspective, pg. 791. 30. Philippe Braillard, Thories des relations internationales, Pars, PUF, 1977, pgs. 9-10; Philippe Braillard, Les sciences sociales et l'tude des relations internationales. pg. 673. 31. Segn la expresin de Thomas Khun, en La struture des rvolutions scientifiques, Pars, Flammarion, 1972. 32. Vase en particular I. Wallerstein, The Modern World-System I, Capitalist

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Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenlh Cenlury, Nueva York, Academic Press, 1974, e I. Wallerstein, The Modern World-System II, Mercantism and the Consolidation of the European World-Economy 1600-1750, Nueva York,' Academic Press. 1980. De Fernand Braudel, vase Civilisation malrielle, conomie et capitalisme XVe XVIIIe sicle, 3 Vol., Pars, A. Colin, 1979. 33. Entre las obras principales de Michel Foucault podemos mencionar. Les mots et les choses. Une archologie des sciences humaines, Pars, Gallimard, 1966; L 'archologie du savoir, Pars, Gallimard, 1969; Surveiller et punir. Naissance de la prison, Pars, Gallimard, 1975. Histoire de la sexualit, 3 Vol., Pars, Gallimard, 1976-1984. 34. Vese Richard K, Ashley y R.J.B. Walker (dir.), Speaking the Language of Exile: Dissidence in International Studes, nmero especial de International Studies Quarterly, Vol. 34, N. 3, 1990. Vase tambin James Der Derian y Michael J. Shapiro (dir.) Internaonal/Intertextual Relations: Postmodern Readings of World Politics. Lexington, Lexington Books, 1989. 35. Vase Stephan Haggard y Beth A. Simmons, Thories of International Regimes, International Organization, Vol. 41, N. 3, 1987. pgs. 509-513; Friedrich Kratochwil y John Gerard Ruggie, International Organization: A State of the Art or an Art of the State, pgs. 753-775; James F. Keeley, Toward a Foucauldian Analysis of International Regimes, Internationa! Organization, Vol. 44, N. 1, 1990, pgs. 83-105. 36. James F. Keeley, Toward a Foucaldian Analysis of International Regimens, pg. 92. 37. Vese Peter M. Haas (dir.), Knowledge, Power, and International Policy

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Jean-Philippe Thrien francais de droit international 1985; Vol. 31, pgs. 671-685. 42. La literatura en francs sobre el proceso de crisis-reforma de las Naciones Unidas es considerable. Vese en particular Victor-Yves Ghbali, La crise du systme des Nations Unes, Pars, La Documentation francaise, 1988 y Pierre de Senarclens, La crise des Nations Untes. Vase tambin Andr Lewin, La coordination au sein des Nations Unies: mission impossible?, Annuaire francais de droit international 1983, Vol. 29, pgs. 9-22; Victor-Yves Ghbali, Reflexions sur les activits opertionnelles des Nations Unies, tudes internationales, Vol. 17, N. 4, 1986; pgs. 837-847; Yves Beigbeder, La crise financire de l'ONU et le Groupe des 18. Perspectives de reforme?, Annuaire francais de droit international 1986: Vol. 32. pgs. 426-438; Yves Beigbeder. Reformes administratives et structurelles des Nations Unies, Eludes internationales, Vol. 18, N. 2, 1987, pgs. 353-370; C.-A. Colliard, Quelques aspects des problmes de financement des organisations internationales, en Socit francaise pour le droit international, Les organisations internationales contemporaines: crise, mutation, dveloppement, Pars, Pdone. 1988; pgs. 63-84; Paul Tavernier, Le processus de reforme des Nations Unies: du rapport Bertrand (1985) au rapport du Groupe des 18 (1986), Revue genrale de droit international public, Vol. 92, N. 2, 1988; pgs. 305-334. 43. Vese Jean Touscoz, L'ONU refaire. Eludes, Vol. 374, N. 4, 1991, pgs. 437-438. 44. Estos factores podran explicar tambin el fracaso de las Naciones Unidas en lo relativo a la seguridad colectiva. Vase Michel Virally, Le maintien de la paix et de la scurit internationale, en Ren-Jean Dupuy (dir.) Manuel sur les organisations internationales, pgs. 397-423. 45. Victor-Yves Ghbali, La politisation des institutions spcialises des Nations Unies en Nicols Jcquier y Franz Muheim (dir.) Les organisations internationales entre l'innovation et la stagnation, Lausanne, Presses polytechniques remandes, 1985; pg. 87. 46. Vase en particular Pierre de Senarclens, La crise des Nations Unies, pgs. 169-199; Victor-Yves Ghbali, La crise du systme des Nations Unies, pgs. 51-Id; Maurice Flory, La crise de l'UNESCO, Annuari francais de droit international 1985; Vol. 31, pgs. 653-670; Pierre de Senarclens, La derive de l'UNESCO: essai d'analyse psycho-culturelle, Etildes internationales, Vol. 16, N. 4, 1985, pgs. 771-793; Victor-Yves Ghbali, L'volution de la crise de l'UNESCO, Djense nationale, Vol. 42, agosto-septiembre de 1986: pgs. 87-101. 47. Vase por ejemplo Jean-Pierre Colin, L'avenir indcis du systme des Nations Unies (l'exemple de l'UNESCO), Revue belge de droit international. Vol. 21, N. 1, 1988, pg. 20. 48. Adems de los trabajos mencionados sobre la crisis de las Naciones Unidas y de la UNESCO, vase Victor-Yves Ghbali, Vers la reforme de l'Organisation internationale du travail, Annuari francais de droit international 1984, Vol. 30, pg. 649-671; Francis Maupain, La reforme de l'Organisation internationale du travail, Annuaire francais de droit international 1987; Vol. 33, pgs. 478-497. 49. Vase Jean Touscoz, L'ONU refaire, pgs. 437-447; Jean-Pierre Colin, L'ONU et les institutions internationales aprs la guerre du Golfe, Politique trangre, Vol. 56. N. 3, 1991, pgs. 649-661; Pascual Lorot, Organisations conomiques internationales: le retournement

Coordination, nmero especial de International Organization, Vol. 46, N. 3, 1992. 38. Philippe Hugon, Les troies temps de la pense francophone en conomie du dveloppement, en Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en langue francaise, sur le dveloppement, N. 18, Pars, 1991, pg. 127. 39. Marie-Claude Smouts, La crise des organisations internationales. Eludes, Vol. 358. 1983, pgs. 165-173; Philippe Braillard, Les sciences sociales et l'tude des relations internationales, pgs. 661-676; Jean-Pierre Colin, L'esprance en question ou: la crise du systme juridique international, Revue belge de droit international, Vol. 18, N. 1. 1984-1985, pgs. 776-793; Marie-Claude Smouts, L'organisation internationale, rose des vents dans l'espace cardinal. Revue francaise de science politique, Vol. 36, N. 6, 1986, pgs. 752-765; Jean-Philippe Thrien, Une voix pour le Sud, Le discours de la CNUCED, Montreal-Pars, Presses de l'Universit de Montral-L'Harmattan, 1990. 40. Vase en particular Pierre de Senarclens, Le crise des Nations-Unies, Pars, PUF, 1988. 41. Debemos precisar no obstante que estas cuestiones no estn totalmente ausentes de la reflexin de los autores francfonos. Vase por ejemplo P.-M. Dupuy, L'action des organisations internationales dans le domaine de la protection de l'environnement, en Ren-Jean Dupuy (dir.), Manuel sur les organisations internationales, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1988, pgs. 598-624; Monique Benisty, Le GATT pour quoi faire, Politique trangre, Vol. 52, N. 2, 1987, pgs. 425-433; Vctor-Yves Ghbali, L'UIT et le Rapport de la Commission indpendante pour le dveloppement mondial des tlcommunications, Annuari

La contribucin de la literatura francfona al estudio de las organizaciones internacionales sovitique, Politique trangre, Vol. 54, N. 3, 1989, pgs. 469-476. 50. Como ejemplo de un optimismo inquebrantable, vase Daniel Colar, L'ONU a quarante ans: rflexions pour un bilan, Dfense nationale, Vol. 42. Febrero de 1986, pgs. 67-81. 51. Este punto de vista est formulado claramente en la obra de Charles Zorgbibe, Les organisations internationales, pgs. 33-34. Sealemos en cambio que la guerra del Golfo dio lugar a nuevas interrogaciones sobre la legitimidad de la accin de las Naciones Unidas. Vase Joe Verhoeven, Etats allis ou Nations Unies? L'ONU face au conflict entre l'Irak et le Koweit, Annuari franeis de droit international 1990, Vol. 36, pgs. 145-194. 52. Para un examen de los mecanismos de toma de decisiones del Consejo de Seguridad, vese Marie-Claude Smouts, Rflexions sur les mthodes de travail du Conseil de scurit, Annuari francais de droit international 1982, Vol. 28, pgs. 601-612. 53. Jean Touscoz, L'ONU refaire, pg. 444. 54. Andr Lewin La triade contraignante, une nouvelle proposition de pondration des votes aux Nations Unies, Revue genrale de droit international publie, Vol. 88, N. 2, 1984. pgs. 349-359. 55. Maurice Bertrand, Refaire l'ONU: un programme pour la paix, Ginebra, Editions Zo, 1986; pgs. 92-98. 56. Vese Marc Nerfin, IFDA Dossier, N. 45, enero-febrero de 1985, pgs. 2 y 32; Jean Touscoz, L'ONU refaire, pg. 446. 57. Alfred Sauvy, Trois mondes, une plante, L'Observateur, 14 de agosto de 1952, pg. 5. 58. R.-J. Dupuy. Conclusions genrales du colloque, en Socit francaise pour le droit international. Les Nations Unies et le droit international conomique, Pars, Pdone, 1986, pg. 371. 59. Michel Vernires, Regards croiss sur la littrature en francais consacre au dveloppement, en Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en Zangue francaise sur le dveloppement, pgs. 5-15. 60. Guy Feuer, Le droit international du dveloppement. Une cration de la pense francophone, en los Cahiers du GEMDEV, Recherches recentes, en langue francaise, sur le dveloppement, pgs. 5-15. 61. Andr Philip, Les Nations Unies et les pays en voie de dveloppement, en Socit francaise pour le droit international, L'adaptation de l'ONU au monde d'aujourd'hui, Pars, Pdone, 1965; pgs. 131-132. 62. Michel Virally, Vers un droit international du dveloppement, en Virally, Le droit international en devenir: essais crits au fil des ans, Pars, POUF, 1990, pgs. 78-87. 63. Ver las propuestas contradictorias de Jean Touscoz, Preface, en Socit francaise pour le droit international, Les nations Unies et le droit international conomique. p. v. et de R-J Dupuy, Conclusions genrales du colloque, dans ibd., pgs. 378. 64. Madjid Benchikh, Droit international du sous-dveloppement. Nouvel ordre dans la dpendance, Pars, Berger-Levrault, 1983. 65. Guy Feuer, Le droit international du dveloppement. Une cration de la pense frencophone, pgs. 111-115.

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66. Victor-Yves Ghbali, La crise du systme des Nations Unies, pgs. 80-82. 67. Ver, por ejemplo, Jacques et Colette Neme, Organisations conomiques internationales, Pars, Masson, 1981. Desde una ptica parecida, ver la obra ms reciente de Jean-Jacques Rey, Institutions cnomomiques internationales, Bruselas, Bruylant, 1988. 68. GEMDEV, Lettre du GEMDEV, n. 23, mayo 1992, pgs. 5-10. 69. Marie-France L'Hriteau, Le fons montaire international et les pays du Tiers Monde, Pars, PUF, 1986. Para una presentacin tcnica de las actividades del FM1 ver Michel Lelart, Les oprations du Fons montaire international, 2.a ed., Pars Econmica, 1988. 70. Marie-France L'Hriteau, Le Fonds montaire international et les pays du Tiers Monde, pgs. 221-271; Zaki Laidi, Etiquete sur la Banque Mondiale, Pars, Fayard, 1989; pgs. 341; ver tambin Alain Dauvergne, Le Fonds montaire international. Un monde sous injluence, Pars, Alain Moureau, 1988, pgs. 46-47. Vase tambin Alain Dauvergne, Le Fonds montaire international. Un monde sous influence, Pars, Alain Moureau, 1988; pgs. 46-47. 71. La Heritage Foundation, creada en 1973, es un think tank americano dedicado a la defensa de una ideologa conservadora. Entre sus numerosas publicaciones sobre el sistema de las Naciones Unidas, vanse en particular las siguientes: Burton Yale Pines (dir.), A World Without the UN: What Would Happen if the UN Shut Down9. Washington, Heritage Foundation, 1983: Stanley Michalak, UNCTAD: An Organization Betraying its Mission, Washington, Heritage Foundation, 1983; Richard E. Bissell, The United Nations Development Program, Failing the

594 World's Poor, Washington, Hertage Foundation, 1985. 72. Michel Virally, A propos d'une sociologie des relations internationales, Revue genrale de droit international public, Vol. 87, N.u 1, 1983, pgs. 237-241; Michel Virally, Droit international et relations internationales, Revue genrale de droit international public, Vol. 91, N. 2, 1987. pg. 670-674.

Jean-Pkilippe Thrien 73. Johan Galtung, Structure, Culture, and Intelectual Style: An Essay Comparing Saxonic, Teutonic, Gallic and Nipponic Approaches, pgs. 848-849.

* El presente artculo fue redactado en el marco del programa de investigacin El multilateralismo y el sistema de las Naciones Unidas, de la Universidad de las Naciones Unidas.

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional*

Gene M. Lyons y Michael Mastanduno*

En 1989, diversas organizaciones internacio- gobierno y con los dirigentes rebeldes. En camnales enviaron vveres y medicamentos al Su- bio, en Somalia y en Bosnia no se ha llegado a dn en un desesperado programa de ayuda de ningn acuerdo de este tipo; las actividades de urgencia que vino a llamarse Operacin Super- socorro se ven entorpecidas por violentos atavivencia en el Sudn. La finalidad del progra- ques, pillajes y la oposicin de las autoridades ma consista en socorrer a centenares de miles en el caso de Bosnia, y por la inexistencia de de personas atrapadas en el feroz combate en- un gobierno efectivo en el de Somalia. Esta tre las fuerzas rebeldes y el Gobierno del pas. desintegracin de la autoridad poltica y civil Ni los unos ni los otros queran que se distri- es lo que nos induce a preguntarnos si la cobuyesen los socorros en zonas que escapaban a munidad internacional tiene derecho a intervenir para mitigar sufrisu control. En 1992 se promientos humanos, con el dujo en Somalia la misma Gene M. Lyons es profesor titular de la acuerdo del gobierno o sin situacin trgica, cuando Ctedra Orvil Dryfoos de Asuntos de Inters Pblico, de Dartmouth College. l. desapareci todo poder orHa sido Director de la Divisi de Cienganizado y miles de persoJavier Prez de Cullar, cias Sociales de la UNESCO y Director nas amenazadas por el entonces Secretario GeneEjecutivo del Academic Council on the United Nations System. Su ltimo arhambre y la enfermedad ral de las Naciones Unitculo para la RICS: La reforma de las vieron en la comunidad indas, puso de relieve el dileNaciones Unidas, apareci en mayo ternacional la nica tenue ma de la intervencin en de 1989. Es corresponsal de la RICS en esperanza de sobrevivir. A los Estados Unidos. un discurso pronunciado Michael Mastanduno es profesor auraz del desmembramiento en la Universidad de Burxiliar de Gobierno en el Dartmouth de lo que haba sido Yudeos, durante la primavera College, Hanover, New Hampshire goslavia, fue necesario re03755, EE.UU. Es autor de la obra de 1991. El derecho a inEconomic Containment; CoCom and currir a las fuerzas de segutervenir, dijo, ha cobrathe Politics ofEast-West Trade (1992). ridad de las Naciones Unido un nuevo relieve por los das para proteger el socoacontecimientos polticos rro enviado desde el exterior a algunas regio- recientes... Estamos presenciando una clara e nes de Bosnia y Herzegovina, vctimas del irresistible modificacin de las actitudes del violento ataque de las milicias serbias, empe- pblico respecto de la creencia de que la deadas en una brutal campaa de limpieza fensa de los oprimidos en nombre de la moral tnica. Segn normas internacionales que debe prevalecer sobre las fronteras y los docurenen un amplio consenso, la asistencia hu- mentos jurdicos. No obstante, Prez de Cuemanitaria de los organismos internacionales llar se preguntaba: No pone ello en tela de debe proporcionarse a peticin del gobierno juicio uno de los principios capitales del dereque ejerce la soberana sobre la zona de que se cho internacional, un principio diametralmentrate, o con su acuerdo. En el Sudn, los orga- te opuesto al que antes hemos expuesto, a nismos internacionales de socorro llegaron fi- saber, la obligacin de no injerencia en los nalmente a un acuerdo con los agentes del asuntos internos de los Estados? ReconocienRICS 138/Diciembre 1993

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do este conflicto entre la necesidad de intervenir y las normas vigentes de la sociedad internacional, Prez de Cullar dirigi un llamamiento a la comunidad jurdica internacional para que contribuyese a establecer un nuevo concepto, que conjugue el derecho y la moral '. El sucesor de Prez de Cullar, M. Boutros Boutros Ghali, volvi a plantear el problema al Consejo de Seguridad en su informe de 1992 sobre el fortalecimiento de la capacidad de la Organizacin mundial para la salvaguardia de la paz y la seguridad internacionales. El respeto de su soberana e integridad fundamentales (de un Estado), escriba Boutros Ghali, es crtico en todo progreso internacional comn. No obstante, segua diciendo el Secretario General, ha pasado ya el momento de la soberana absoluta y exclusiva, pues en realidad su teora nunca tuvo asidero en la realidad. Aunque sin hacer propuesta alguna para resolver el dilema, el nuevo Secretario General recalc no obstante la necesidad de que los gobiernos entendieran que la soberana no es absoluta y que hay que contrapesar las necesidades de una buena gestin interna con las exigencias de un mundo cada vez ms independiente2. El significado evidente de este mensaje era que lo mejor que podan hacer los gobiernos para evitar la intervencin era atender a sus obligaciones no slo frente a los dems Estados, sino tambin con sus propios ciudadanos. Como seal hace algunos aos Inis Claude, la Carta de Naciones Unidas no proporciona orientacin alguna respecto del dilema planteado por los dos Secretarios Generales. Por una parte, la limitacin impuesta a las Naciones Unidas (en virtud del prrafo 7 del Artculo 2) de no intervenir en cuestiones que correspondan esencialmente a la jurisdiccin interna de los Estados Miembros no significa casi nada, porque la ratificacin de la Carta por un Estado sita prcticamente cualquier materia concebible... en el mbito internacional, por lo que queda bien poca jurisdiccin interna que pueda ser objeto de injerencia. Y sin embargo, por otra parte Claude observ que la restriccin relativa a la jurisdiccin interna poda interpretarse en un sentido que anulara casi toda la Carta. Claude recalc, acertadamente, que la cuestin central era la de la relacin entre la sociedad internacional y

sus Estados Miembros y que, a lo largo de los aos, la naturaleza de esta relacin se haba determinado polticamente3. Hoy da podemos preguntarnos si los cambios polticos recientes -los cambios inmediatos derivados del final de la guerra fra y los cambios ms profundos que son resultado de una interdependencia cada vez mayor- no han alterado el equilibrio entre los derechos soberanos y la autoridad de los Estados, y los derechos y la autoridad de la comunidad internacional en general. Estamos presenciando la aparicin y el reconocimiento de un derecho legtimo a intervenir en los asuntos internos de los Estados Miembros en nombre de las normas, valores o intereses de la comunidad?4. El suministro de ayuda humanitaria da lugar a las confrontaciones ms inmediatas y visibles entre el derecho de soberana de un Estado y la voluntad y la autoridad de la comunidad internacional. Pero el problema se ha ido enconando durante dcadas para millones de refugiados que buscaron la proteccin internacional al ser expulsados de sus hogares por un conflicto armado, o al haber huido de sus pases por miedo a la persecucin y discriminacin. Adems, los derechos de los refugiados forman parte de un conjunto ms amplio de derechos humanos que los gobiernos han violado continuamente, a pesar de sus obligaciones internacionales de respetar la serie de tratados derivados de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Los constantes informes de grupos tales como Amnesty International, sobre casos de tortura y exacciones deliberadas de los gobiernos, han planteado cuestiones sobre el modo en que la comunidad internacional puede extender los derechos de los individuos, de manera que stos puedan recurrir a una instancia supranacional, y las medidas activas que pueden adoptarse para obligar a los gobiernos a cumplir las obligaciones que contraen en virtud de los tratados. La perspectiva de una intervencin para imponer el cumplimiento de los tratados se plantea tambin en relacin con los acuerdos de control de armamentos. Por ejemplo, funcionarios de las Naciones Unidas llevaron a cabo una serie de inspecciones intensivas en el Iraq para dar cumplimiento a las resoluciones del Consejo de Seguridad, aprobadas al final de la guerra del Golfo, que prescriban, entre otras cosas, la destruccin de las instalaciones

* 4

Intervencin internacional, soberana de los Estallos y futuro de la sociedad internacional

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Llegada a Bagdad de observadores de la ONU, enero de 1993.

iraques para la produccin de armas de destruccin masiva. En trminos ms generales, la futura Convencin sobre armas qumicas, sienta las bases para diversos tipos de intervencin al prever una vigilancia internacional amplia de las instalaciones nacionales a fin de evitar la utilizacin de materiales qumicos polivalentes con miras a la fabricacin de armas. En el terreno de la energa nuclear, el Organismo Internacional de Energa Atmica ha extendido recientemente su autoridad, y ahora afirma el derecho de llevar a cabo inspecciones especiales de instalaciones nucleares sin el consentimiento del gobierno sospechoso de violacin de los acuerdos. La cuestin de la intervencin se ha planteado tambin en el contexto de la proteccin ambiental. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en el Brasil a mediados de 1992, recomend la creacin de una Comisin de Desarrollo Sostenible encargada de vigilar todos los acuerdos sobre las normas de proteccin del medio ambiente mundial. Si bien todava no se ha determinado la composicin,

procedimientos y facultades de esta Comisin, en ella se prev un papel ms activo para la comunidad internacional, en lo relativo a asegurar que los Estados cumplan sus obligaciones en este terreno. Como se desprende de estos ejemplos, la tensin entre la soberana estatal y la intervencin internacional se aplica a una amplia variedad de cuestiones y plantea una serie de complejos problemas prcticos y tericos. En qu circunstancias puede la comunidad intervenir en los asuntos internos para reclamar a los gobiernos el cumplimiento de las obligaciones previstas en los tratados, trtese de asegurar a sus ciudadanos los derechos humanos bsicos y las libertades fundamentales, cumplir sus obligaciones en el control de la produccin y el despliegue de armas de destruccin masiva, o de satisfacer las normas y objetivos que, segn la comunidad internacional, sean necesarios para detener la degradacin del medio ambiente mundial? De dnde se deriva la autoridad de la comunidad internacional para intervenir en cuestiones que tradicionalmente se consideran pertenecientes a

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la jurisdiccin interna de los Estados? Por qu principios debe guiarse la comunidad internacional cuando un Estado desafa su voluntad expresa, o cuando se haya producido una desintegracin total de la autoridad poltica y el Estado carece de capacidad de gobierno? En qu condiciones y con qu procedimientos puede reconocerse la intervencin como expresin legtima de la comunidad internacional? Si bien stas y otras cuestiones anlogas tienen una relevancia inmediata para problemas polticos urgentes, tambin inducen a reconsiderar en profundidad la naturaleza de la sociedad internacional, las normas y los procedimientos de su intervencin, el significado y los lmites de la soberana y el papel del Estado en un mundo interdependiente.

Soberana de los Estados y sociedad internacional

En su significado actual, el concepto de soberana apareci como un instrumento para la afirmacin de la autoridad real sobre los seores feudales, en la construccin de los modernos Estados territoriales. Se crea que los graves obstculos que imponan la inestabilidad y el desorden para la constitucin de una sociedad estable slo podan resolverse con gobiernos viables que establecieran firmemente su soberana sobre el territorio y las poblaciones. Aunque la forma de gobierno poda ser una monarqua, una aristocracia o una democracia, lo esencial era que ste conservara la capacidad de mantener el orden mediante el ejercicio de la soberana. A continuacin el concepto de soberana se integr en las teoras de las relaciones internacionales, a travs de una serie de ideas que surgieron cuando la Iglesia dej de ejercer una autoridad moral sobre los dirigentes laicos en Europa. La transicin histrica se produjo con el tratado de Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de los Treinta Aos y abri un proceso, que contina hoy da, encaminado a asegurar que los Estados independientes, cada uno de los cuales goza de soberana sobre un determinado territorio, puedan defender sus intereses sin destruirse entre s o destruir el sistema internacional del que forman parte. Este sistema internacional estuvo centrado en Europa en un principio, y se basaba en la

idea de que los Estados eran sus actores centrales. Todos los Estados miembros deban considerarse jurdicamente iguales, titulares de una soberana absoluta. Se supona que los Estados mantendran el orden interno dentro de sus fronteras y dispondran de los recursos necesarios para entablar relaciones efectivas con otros Estados fuera de su jurisdiccin, aunque, se reconoci que los Estados no estaban en plano de igualdad en su relacin mutua. Finalmente se crearon cuatro instituciones encargadas de mantener el orden y la estabilidad en un sistema descentralizado de relaciones internacionales en el cual los recursos estn desigualmente distribuidos: un equilibrio del poder para evitar la aparicin de un Estado hegemnico y contener la agresin; la codificacin de normas de conducta basadas en el derecho internacional; la convocatoria de conferencias internacionales para dirimir las principales diferencias, y el desarrollo de prcticas diplomticas que permitieran a los Estados mantener un contacto continuo, y les alentaran a negociar sus desacuerdos6. Con la aparicin de estas instituciones, el sistema de Estados se convirti en una sociedad internacional, cuyos miembros eran soberanos pero reconocan normas, reglas y obligaciones comnmente aceptadas5. Los principios en los que se asienta la sociedad internacional evolucionaron con los aos como respuesta pragmtica a los riesgos y peligros de un mundo potencialmente anrquico donde los Estados soberanos persiguen intereses que ellos mismos determinan. Despus de la derrota de Napolen, los principales Estados, reunidos en el Congreso de Viena de 1815, acordaron que su sociedad no deba quedar nunca ms abandonada a los ajustes mecnicos del equilibro del poder, sino que deba estar sujeta a la direccin hegemnica, difusa y equilibrada, de las cinco grandes Potencias que actuaran en concierto para administrar el orden y el cambio7. A esta idea de la sociedad internacional se aadi un sentido de responsabilidad, la de los principales Estados en el mantenimiento del orden en las relaciones internacionales, mediante una serie de principios e instituciones respecto de las cuales se lleg a un acuerdo bsico. La creacin de la Sociedad de las Naciones despus de la Primera Guerra Mundial, y de las Naciones Unidas despus de la Segunda, fueron otros tantos

Intervencin internacional, soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional

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Ayuda alimentaria internacional en frica.

esfuerzos por institucionalizar la sociedad internacional ms all del poco estructurado concierto de Europa, y darle una dimensin ya casi universal. La Sociedad fracas cuando los principales Estados de Europa se dividieron en dos facciones opuestas, y hasta hace poco las Naciones Unidas vieron su accin obstaculizada por el enfrentamiento Este-Oeste. No obstante, fuera de las zonas controladas por la Unin Sovitica funcion una sociedad internacional, bajo la direccin hegemnica de los Estados Unidos. Las Naciones Unidas fueron especialmente eficaces en la incorporacin a la sociedad internacional de los nuevos Estados independientes que aparecieron de resultas del colapso de los imperios europeos. Inicialmente se reconoci que el concepto de soberana tena que

guiar las relaciones entre los Estados europeos, pero no necesariamente las de stos con otros pases, a medida que extendan su influencia poltica y econmica a otras regiones del mundo. En frica y Asia, los Estados europeos negaron la soberana de los dirigentes locales, atribuyndose as pleno derecho a extender su dominio. No obstante, poco a poco los Estados no europeos fueron haciendo suyos los principios de la sociedad internacional y las Naciones Unidas, a su vez, les proporcionaron un reconocimiento de su soberana y un foro donde poder ejercer su independencia participando en la negociacin y codificacin de las normas de las relaciones internacionales. Con todo, la situacin general y la influencia de los nuevos Estados independientes sigue siendo menor si se compara con la posicin

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privilegiada que ocupan los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y los Estados industrializados en las principales instituciones financieras, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. No es sorprendente que los llamados Estados del Tercer Mundo, que son los ms vulnerables a la presin externa, sean tambin los ms sensibles a la posible erosin del concepto de soberana y se sientan extremadamente suspicaces ante el desarrollo de un derecho de intervencin internacional, que no ser ms que un subterfugio para encubrir el dominio de las grandes potencias. No obstante, el concepto de soberana de los Estados evoluciona continuamente. Friedrich Kratochwil sugiere su analoga con la propiedad, en lo referente al origen, conceptos, y a su evolucin como entes sociales. La propiedad es algo que poseemos exclusivamente, pero no sin responsabilidades y obligaciones. La propiedad no es absoluta, sino que est sujeta a lmites en su empleo y disposicin, lmites que con el tiempo cambian en consonancia con los valores que priman en la sociedad. Tambin la soberana est sujeta a lmites, especialmente en lo relativo a las responsabilidades de los Estados soberanos con respecto a sus subditos y a los otros Estados. Considerando la prctica de la soberana, Kratochwil observa que, en lo tocante a las responsabilidades y obligaciones, la soberana ha evolucionado en gran medida en respuesta a la evolucin de la sociedad internacional eurocntrica, pero que ahora es muy probable que evolucione bajo la influencia del contexto mundial ms amplio en el que se desarrollan las relaciones internacionales8. Lo que indica Kratochwil respecto a las obligaciones y derechos implicados en el concepto de soberana se ve claramente en la Carta de las Naciones Unidas. El Artculo 2 de la Carta da comienzo con una afirmacin de la igualdad soberana de todos los Estados Miembros, seguida no obstante por la advertencia de que los Miembros de la Organizacin, a fin de asegurar a todos los derechos y beneficios inherentes a su condicin de miembros, cumplirn de buena fe las obligaciones contradas por ellos de conformidad con esta Carta. En los prrafos siguientes se especifican esas obligaciones: arreglar las controversias in-

ternacionales por medios pacficos, abstenerse del uso de la fuerza, y ayudar a las Naciones Unidas en cualquier accin que ejerzan de conformidad con la Carta. Estas son importantes limitaciones del ejercicio de la soberana; sin embargo, como se ha indicado antes, la declaracin del prrafo 7 segn el cual nada en la Carta autoriza a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdiccin interna de los Estados, condiciona, con cierta ambigedad, esas limitaciones. Una cosa es reconocer que hay limitaciones a la soberana y que la soberana comporta responsabilidades, y otra muy distinta determinar si los Estados han cumplido o no sus obligaciones, no slo las establecidas directamente en la Carta sino tambin las previstas en los tratados y acuerdos que se derivan de los objetivos generales de la misma. En muchos aspectos no cabe duda de los lmites de la soberana. Lo importante es saber quin decide que un Estado no ha cumplido sus obligaciones soberanas, y si las consecuencias del incumplimiento justifican una intervencin. En el pasado, las grandes Potencias se arrogaban con frecuencia esta autoridad. En el presente perodo, caracterizado por la mundializacin de la sociedad internacional, estas derogaciones de la autoridad son cada vez ms difciles de justificar. Lo que parece ser cada vez ms necesario es lo que podra llamarse una legitimacin colectiva: una decisin poltica que se tome de conformidad con procedimientos universalmente aceptados y sea compatible con las normas universalmente aceptadas de conducta. Al igual que Kratochwil, Nicholas Onuf considera que la soberana no es fija ni esttica. Pero quizs ms que Kratochwil, Onuf sostiene que se est produciendo un cambio fundamental, y sugiere la posibilidad de que se est llegando al trmino de un largo perodo de estabilidad conceptual de la soberana. Para este autor, la soberana se deriva de tres nociones: la majestad, o grado de respeto que merece una institucin; la capacidad de gobernar, y la idea de actuar en nombre y beneficio de otros. La crtica de la soberana de Onuf es, en realidad, una crtica del Estado. Onuf aduce que el Estado no posee ya el monopolio del respeto de aquellos a quienes sirve; que los ciudadanos recurren ahora a otras institucio-

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nes para satisfacer algunas de sus necesidades bsicas, y que la mayora de los Estados, en la forma en que estn constituidos, no tienen medios de asumir plenamente las tareas esenciales de la seguridad y el bienestar. Algunos Estados pequeos y dbiles carecen por completo de la capacidad de ejercer la soberana y no proporcionan a sus ciudadanos ni siquiera un mnimo de proteccin. Adems, en una economa mundial interdependiente, incluso los Estados mayores y ms industrializados deben recurrir, para alcanzar la prosperidad econmica, a acuerdos cooperativos que proporcionan a otros una considerable influencia, si no control, sobre sus procesos de formulacin de polticas. A juicio de Onuf, a medida que los Estados pierden su capacidad de gobernar, la majestad se dispersa y la administracin se comparte con otras instituciones, entre ellas las organizaciones internacionales y otros actores no estatales como las empresas transnacionales. Los Estados siguen siendo necesarios porque vinculan las poblaciones a la tierra, pero ya no monopolizan la soberana porque no pueden asumir, de manera plena y consistente, todas las responsabilidades que les exige dicha soberana9. El examen de Onuf pone de manifiesto una cuestin esencial: si los Estados ya no pueden ejercer de manera efectiva la soberana, existe una base opcional para una sociedad internacional que, por lo menos desde el tratado de Westfalia, se haya asentado en el principio de la autonoma soberana y la igualdad de los Estados? Robert Jackson aborda esta cuestin considerando dos formas de sociedad internacional: una comunidad estatal (que comprende a ciudadanos y poderes soberanos como vehculos de derechos y deberes) y una comunidad humana (compuesta de seres humanos que tambin son vehculos de derechos y deberes). Jackson recalca la primaca del primer concepto, y define a las Naciones Unidas como la nica comunidad operativa obvia de Estados soberanos, puesto que ninguna otra colectividad internacional es tan universal en su organizacin, composicin y normas. El que las Naciones Unidades representen tambin una comunidad humana en la cual individuos o grupos de individuos -excepto en su capacidad de ciudadanos- puedan ser as

actores tan significativos como los Estados no es muy evidente. La cuestin es importante porque el dilema actual de la intervencin estriba, por lo menos en parte, en la tensin entre la comunidad estatal y la comunidad humana10. Si las Naciones Unidas son la nica comunidad internacional operativa, de ello parece seguirse que cualquier legitimacin colectiva debera derivarse de los procedimientos previstos en la Carta, y ser compatible con los principios y normas inherentes a las finalidades y prctica de la Organizacin. El nfasis en los principios y normas es tan importante como los procedimientos, ya que los procedimientos de las Naciones Unidas favorecen a los grandes Estados, especialmente a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Adems, los cinco miembros permanentes, antes divididos por los antagonistas de la guerra fra, tienen ahora la posibilidad de actuar de consuno, lo que hace pensar en la hegemona colectiva, de los Estados dominantes en el siglo XIX. Ciertamente, puede haber desacuerdos que causen tensiones entre los cinco, pero es la perspectiva de esta concertacin lo que induce a otros a buscar la proteccin de la soberana y acogerse a los lmites del prrafo 7 del Artculo 2 contra el predominio de las grandes Potencias. Quienes adoptan una actitud realista para explicar las relaciones internacionales insisten en que, en este sentido, nada esencial ha cambiado. Sean cuales fueren los cambios registrados en su capacidad de gobernar, los Estados siguen siendo importantes, y los Estados poderosos an lo son ms. Otros, no obstante, se preguntan si no se estar constituyendo un poderoso cuerpo de principios y normas de la sociedad internacional ahora pluralista, normas y principios que deben acatar todos los Estados, incluso los ms poderosos. Para tratar de responder a estas cuestiones, examinaremos en primer lugar el concepto de la intervencin internacional, y a continuacin la posibilidad de que la prctica de la intervencin en la poltica mundial contempornea est alterando la relacin fundamental entre los Estados soberanos y la comunidad internacional.

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Gene M. Lyons y Michael Mastanduno

La cuestin de la intervencin internacional

Hoy da el concepto de la intervencin es a la vez crtico y evasivo. Algunos interpretan la intervencin en sentido estricto, como coercin militar o uso de la fuerza; para otros, la intervencin es prcticamente lo mismo que las relaciones internacionales en las cuales la injerencia de los Estados en los asuntos internos de otros Estados es constante". Para una mayor claridad analtica, ser til considerar la cuestin como un todo, desde la intervencin hasta el ejercicio de la influencia poltica. La intervencin supone cruzar fsicamente las fronteras con un objetivo claro, como el de transportar personal de socorro al territorio de un Estado soberano para proporcionar asistencia humanitaria, o bombardear instalaciones nucleares o qumicas de un pas con objeto de poner freno a la fabricacin de armas de destruccin masiva. Sin llegar a cruzar las fronteras o a intervenir fsicamente, un grupo de Estados puede tratar de aislar a otro Estado cortando las relaciones diplomticas o econmicas, de ordinario con la finalidad de derribar a su gobierno o modificar su comportamiento ofensivo. Los embargos decretados por las Naciones Unidas contra el Iraq en 1990 antes de que empezase la operacin Tormenta del Desierto, y contra el gobierno minoritario blanco de Rhodesia despus de su declaracin unilateral de independencia, son ejemplos claro de esto. Sin embargo, antes de aplicar sanciones y aislar a la parte culpable, los Estados pueden tratar de influir en otro gobierno mediante negociaciones para cambiar su conducta, prometiendo recompensas o amenazando con castigos, como si dijramos con la tcncia de la zanahoria y el palo. En este caso los ejemplos son numerosos. Nos acercamos, pues, a la poltica internacional cotidiana, siendo numerosos los ejemplos que se podran citar al respecto. Si bien es posible establecer distinciones analticas, en la prctica poltica la lnea divisoria entre la intervencin, el aislamiento y la influencia no siempre resulta clara. Por ejemplo, las investigaciones en profundidad sobre violaciones de los derechos humanos, que en los aos sesenta y setenta los gobiernos consideraban intervenciones, se aceptan ahora como prctica normal, especialmente a medi-

da que los gobiernos cumplan sus disposiciones. Por otra parte, lo que en un Estado puede parecer un intento discreto e incluso benigno de ejercer una influencia, en otro puede considerarse una intervencin manifiesta y una violacin de su soberana12. Esto ha ocurrido en particular con Estados pequeos que se sienten vulnerados por la influencia de vecinos ms poderosos. En el siglo XIX, por ejemplo, algunos gobiernos de Amrica Latina adoptaron una interpretacin casi absoluta del principio de no intervencin con las doctrinas de Drago y Calvo, para impedir que grandes Potencias, especialmente los Estados Unidos, interviniesen con objeto de proteger los intereses de sus ciudadanos en el extranjero13. Hoy da, la defensa de la soberana es un importante elemento de las polticas y la retrica de los pases en desarrollo, que ven en la intervencin un factor endmico y omnipresente de las relaciones internacionales, incrustado en la estructura misma de sus relaciones de poder con los pases industrializados del Norte. El propsito de cada uno de esos instrumentos es cambiar el comportamiento o las posibilidades de accin de un gobierno, o influir en la actividad de las facciones polticas de un pas donde la autoridad central se ha colapsado. Adems, la opcin entre la intervencin, el aislamiento o la influencia puede variar segn la zona o el problema de que se trate. Para suministrar asistencia humanitaria, por ejemplo, suele ser necesario cruzar fsicamente las fronteras. En cambio, la proteccin de los derechos humanos se efecta ms comnmente mediante el aislamiento o la influencia, y no con la intervencin directa. De modo anlogo, es difcil concebir una injerencia coercitiva que implique el cruce de fronteras, como estrategia razonable para obligar a gobiernos recalcitrantes a adoptar medidas de proteccin del medio ambiente. Es ms probable que se trate de influir en el comportamiento de esos gobiernos mediante una condena internacional y la aplicacin de presiones polticas por parte de otros gobiernos y de entidades no gubernamentales de proteccin del medio ambiente, que acten en el plano de las polticas internacionales e internas. Una intervencin militar transfronteriza puede ser una estrategia viable para retrasar la produccin de armas peligrosas; sin embargo, tratados internacionales bien aplicados, que obligue a los

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Estados a limitar la fabricacin de armamentos, pueden resultar ms eficaces en ltimo trmino. Con todo, en lo que se refiere tanto al medio ambiente como a la fabricacin de armas, es concebible que la intervencin en forma de inspecciones in situ sea un mecanismo ms idneo para garantizar que los gobiernos cumplan las obligaciones previstas en los tratados14. El problema se complica ms por la posibilidad de que el empleo de un instrumento ponga en entredicho la eficacia de otro. Por ejemplo, el aislamiento puede presentar algunas ventajas con respecto a la intervencin, en la medida en que no viola directa y explcitamente el principio de no intervencin. Pero, por otra parte, este procedimiento puede ser contraproducente; al exaltar los sentimientos nacionalistas de las poblaciones oprimidas y realzar la popularidad de los gobiernos aislados, el aislamiento puede hacer que estos sean an menos susceptibles a la influencia de la comunidad internacional. Asimismo, el recurso a la intervencin militar para poner freno a una supuesta carrera de armamentos puede perjudicar la credibilidad y la eficacia de otros instrumentos basados en el consenso poltico, como los sistemas internacionales de no proliferacin. Por ltimo, el uso de un instrumento no excluye necesariamente el empleo de otros. Como ilustra el caso del Iraq, los Estados interventores suelen recurrir a un sistema gradual de presiones crecientes que comienzan con intentos de ejercer influencia poltica, seguidos por un sistema de aislamiento mediante la aplicacin de sanciones econmicas y, como ltimo recurso, la intervencin coercitiva directa de fuerzas militares. Tanto en sentido amplio como en sentido estricto, la intervencin es desde hace ya tiempo una caracterstica de las relaciones internacionales. Lo que nos interesa aqu, sin embargo, no es la intervencin per se, sino la intervencin internacional. Por intervencin internacional suele entenderse el cruce de fronteras y las violaciones de la soberana realizadas por la comunidad internacional, o en nombre de sta. La diferencia ms importante entre la intervencin internacional y la intervencin unilateral tiene que ver con el elemento de legitimidad, es decir, si se ha justificado, poltica o jurdicamente, el derecho a intervenir, y de qu manera se ha hecho15. Como se

ha observado antes, la intervencin internacional tiende a ser ms fcil de legitimizar, ya que puede llevarse a cabo con mayor credibilidad en nombre de los valores compartidos de una colectividad, y no en favor de los intereses particulares de un Estado. Al propio tiempo, el proceso de legitimacin se ha ido haciendo ms complejo y difcil a medida que la sociedad internacional se compona de un mayor nmero de Estados, antiguos y nuevos, hasta formar una comunidad mundial. En el siglo XIX, por intervencin internacional se entenda una accin realizada con la aprobacin colectiva de las grandes Potencias europeas. Hoy en da, suele hacer falta una aprobacin ms universal para que la intervencin se considere legtima. Las intervenciones internacionales han ido creciendo en importancia desde el final de la segunda guerra mundial, y ms an desde que termin la guerra fra. Entre otras cosas, los costos polticos de la intervencin unilateral han aumentado con la expansin que ha experimentado la sociedad internacional desde 1945, las conexiones entre las sociedades y la defensa de las normas de soberana y de no intervencin por parte de los Estados de reciente independencia. Para conseguir el apoyo poltico ms amplio posible, los gobiernos consideran conveniente decir que la intervencin se hace en nombre de la comunidad internacional. Es ms, como ha observado Hedley Bull, quienes desean intervenir casi siempre buscan una forma u otra de autorizacin colectiva, o por lo menos una aprobacin post facto de sus polticas16. Adems, el final de la guerra fra ha hecho ms fcil obtener la aprobacin de una intervencin de este tipo. La divisin del mundo en bloques hostiles y competidores debilitaba la capacidad de las Naciones Unidas de servir de vehculo de legitimacin, especialmente por conducto del Consejo de Seguridad. Al haber desaparecido esta divisin, el Consejo de Seguridad ha cobrado mayor confianza en sus propios medios y las grandes Potencias han empezado a recurrir a l en mayor medida para proponer, legitimar y en algunos casos llevar a cabo la intervencin. Otros acontecimientos han realzado el atractivo de la intervencin internacional en nuestros das. La interdependencia ha hecho necesaria e inevitable la intervencin de los Estados en los asuntos domsticos de otros

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Estados. Como se ha sealado anteriormente, la fragmentacin, e incluso desintegracin, de algunos Estados ha puesto en tela de juicio la capacidad de sus gobiernos de satisfacer las necesidades de sus poblaciones o sus obligaciones hacia la sociedad internacional, lo que les permitir gozar plenamente de los privilegios de la soberana. Por ltimo, el an no muy extendido reconocimiento moral y jurdico de los valores comunes, como la proteccin de los derechos humanos o la conservacin del medio ambiente, ha creado incentivos para que los Estados amplen su concepcin de los intereses nacionales, incluyendo en ellos los esfuerzos colectivos por resolver problemas comunes. Sin embargo, la intervencin internacional presupone la existencia de una comunidad internacional importante en cuyo nombre pueda llevarse a cabo la intervencin. El que esta comunidad exista, y pueda ser un agente principal de intervencin, son cuestiones conflictivas que dividen a los estudiosos de las relaciones internacionales. Los realistas aducen, por ejemplo, que la intervencin internacional puede entenderse en trminos de poder e intereses de las naciones-Estado, en particular de las grandes potencias, que actan individual o colectivamente. Estos Estados pueden disimular sus intereses con el lenguaje del bien comn, y afirmar que actan en nombre de la comunidad internacional. En este sentido, los ejemplos actuales de intervencin internacional quiz no se diferencien mucho de lo que se haca antes. Las grandes potencias suelen envolver sus intereses particulares en el lenguaje de los principios universales, para persuadir a los dems de que los acepten. Sin embargo, para los realistas lo fundamental es que lo que podra parecer una accin de la comunidad internacional consiste de hecho en un reflejo de los intereses de los Estados dominantes, y quizs en un vehculo para la consecucin de esos intereses. Hedley Bull habla de una intervencin vicaria en la cual pueden participar otros Estados, pero que inician y organizan una o varias grandes potencias. Aade este autor que una gran potencia es por definicin una potencia contra la cual no se puede intervenir17. Cuando es objeto de intervencin, como ocurri con Rusia en 1917, deja de ser una gran potencia. Los defensores de lo que podra llamarse la

tradicin mundialista, en cambio, aceptan que la comunidad internacional sea un concepto con significado propio. Podramos distinguir entre la comunidad estatal, la comunidad humana y la comunidad mundial (es decir, el mundo como colectividad nica con intereses comunes). Podramos aceptar tambin que la nica comunidad operativa obvia de Estados soberanos sea la de las Naciones Unidas, y que los ciudadanos de algunos Estados son por lo menos miembros de segunda categora. Como quiera que se conciba y se lleve a la prctica la comunidad, para los mundialistas lo importante es que los miembros de esa comunidad compartan una misma idea de los derechos, deberes, valores y obligaciones. Con este criterio, la intervencin internacional viene motivada por el deseo de proteger o promover ciertos valores, o defender ciertos principios, que van ms all de los intereses y valores de cada Estado. Los mundialistas insisten ms que los realistas en el papel fundamental de las organizaciones no gubernamentales (ONG), afirmando que su presencia e influencia en las relaciones internacionales han aumentado lo suficiente para que no tenga sentido ya hablar de los Estados como actores exclusivos, o ni siquiera primordiales, del sistema internacional. Para los mundialistas, las actividades de muchas ONG reflejan los valores compartidos de la comunidad internacional y, en la medida en que las ONG emprenden o participan en intervenciones internacionales que suponen una injerencia en la soberana de los Estados, su comportamiento es una nueva prueba de la naturaleza cambiante de la sociedad internacional y del pas de los actores no estatales. La cuestin de saber si existe verdaderamente una comunidad internacional es desde luego crucial para determinar si la sociedad internacional est sufriendo un cambio fundamental, y en qu medida lo sufre. La dificultad de responder a esta cuestin es an mayor si se tienen en cuenta las interpretaciones conflictivas de ejemplos actuales de intervencin internacional. Por ejemplo, despus de la guerra del Golfo Prsico, la resolucin 688 del Consejo de Seguridad autoriz la intervencin militar en el norte del Iraq para proteger a la minora kurda local contra las fuerzas armadas iraques. La resolucin sent precedentes ya que el Consejo autoriz la intervencin sin obtener antes el consentimiento del Gobierno

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del Iraq. Para los mundialistas esto supuso un cambio en las normas internacionales, y una seal de mayor autoridad de la comunidad internacional. Para los realistas, la resolucin 688 no tiene nada de extraordinario, si se piensa en cmo se acaban las guerras en el transcurso de la historia. Con frecuencia, los vencedores exigen cosas que ponen en entredicho la soberana de los vencidos y, en este contexto, la resolucin no ofrece ningn antecedente ni justificacin para la intervencin internacional.

Ms all de Westfalia?
En ltimo trmino, lo que hay que saber es si algo ha cambiado o est cambiando. La intervencin siempre ha sido un importante elemento de la poltica internacional y las intervenciones colectivas no eran infrecuentes en el concierto europeo del siglo XIX. Al propio tiempo, la soberana nunca ha sido absoluta; todos los Estados, incluidas las grandes potencias, limitan el control sobre sus propios asuntos con las obligaciones que contraen en los tratados y con su participacin en las organizaciones internacionales. De hecho, los Estados han accedido a respetar un nmero cada vez mayor de normas. A travs de su participacin en las organizaciones internacionales, han empezado a aceptar prcticas comerciales comunes y ciertas normas para evitar posibles peligros ambientales, comprometindose a garantizar a sus ciudadanos las libertades fundamentales, mediante la extensin a los derechos humanos del derecho de los tratados. Sin embargo, todos estos cambios se han producido dentro de la estructura del sistema centrado en los Estados que tienen su origen en el Tratado de Westfalia. Estos cambios reflejan los efectos de la modificacin de las fuerzas polticas y econmicas en la soberana, y el paso de un sistema internacional a una sociedad internacional. Pero, suponen tambin una variacin cualitativa en la relacin de autoridad entre los Estados y la comunidad internacional? Estamos, en la prctica, dejando atrs Westfalia?18 James Rosenau afirma que, en efecto, esto es as. Este autor identifica diversas seales y sostiene que todas ellas apuntan a un descenso de la eficacia de los Estados y a una erosin de

su autoridad y al incremento correspondiente de la competencia de las organizaciones internacionales para desestimar las reclamaciones de los Estados que quieren ejercer una plena jurisdiccin sobre sus asuntos internos. Para Rosenau, se trata de un proceso de cambio a largo plazo, inserto en la ola larga de la transformacin histrica. La guerra fra no hizo ms que mantener temporalmente el sistema de Estados, frenando diversas presiones de origen subnacional y transnacional que debilitaron la capacidad de los Estados para llevar a cabo funciones esenciales. En los regmenes totalitarios las lealtades tnicas y culturales se subordinaron a la obediencia al Estado, mientras que las grandes potencias toleraron gobiernos que violaban derechos de las minoras, para no perder terreno frente a sus enemigos de la guerra fra. Ahora que estas presiones han aflorado a la superficie, poblaciones de todas partes exigen un sistema de responsabilidad democrtica y autodeterminacin nacional, incluso a expensas de debilitar la capacidad de funcionamiento de los Estados. Al propio tiempo, los motores transnacionales, financieros y de produccin, activados por la ciencia y la tecnologa modernas y que ya estn vinculando entre s a los pases industrializados ms adelantados, empiezan a introducirse en zonas de donde antes estaban excluidos. De manera reciente, la necesidad de normas internacionales y una cooperacin efectiva para regular el comportamiento econmico dificulta la administracin exclusivamente nacional de las economas, y priva de autoridad a los gobiernos estatales19. En contraste con Rosenau, Stephen Krasner es mucho ms escptico. Si bien reconoce los importantes cambios que se han registrado en la capacidad de los Estados para ocuparse de sus propios asuntos, y su vulnerabilidad ante las presiones externas, segn l, en ltimo trmino la intervencin en los asuntos internos de otros Estados ha sido una caracterstica constante del sistema de Estados soberanos desde su inicio mismo, y la medida en que esta intervencin ha puesto en entredicho la autonoma de determinados Estados depende de la distribucin del poder en el sistema internacional. Krasner corrobora su argumento con varios ejemplos de intervencin que han sido favorables para el bien comn, mejorando la estabilidad internacional o la protec-

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cin de las minoras. Todos estos resultados, afirma ese autor, se consiguieron porque las grandes potencias que eran capaces de intervenir de modo efectivo decidieron hacerlo en defensa de sus intereses nacionales (por ejemplo, por creer que su propia seguridad se vea amenazada) o bajo la presin de importantes intereses nacionales (que se oponan, por ejemplo, a la esclavitud, o que se sentan escandalizados por las discriminaciones contra las minoras en el Imperio Otomano). No hay motivo para pensar que los cambios que enumer Rosenau alteren el planteamiento realista bsico de las relaciones internacionales: la sociedad internacional es todava esencialmente anrquica, los Estados se hallan motivados por lo que creen son sus intereses, y el comportamiento y los resultados vienen determinados por la distribucin del poder entre los Estados20 El hecho de que ambas partes reconozcan que ha habido cambios en el sistema de relaciones internacionales, y sin embargo no coincidan en la importancia de dichos cambios, puede expresarse en forma de acertijo conceptual: cundo puede decirse que los cambios constituyen una ruptura fundamental con el pasado, y no solamente una adaptacin a una nueva serie de circunstancias polticas y econmicas? Qu tipo de prueba podra persuadirnos de que los cambios registrados empiezan a desplazar la autoridad de los Estados de modo efectivo en beneficio de la comunidad internacional? Algunos afirman que estas cuestiones slo pueden responderse en relacin con casos crticos, es decir, en el contexto actual, casos en los cuales se presume que la autoridad corresponde ms claramente al Estado que a la comunidad internacional21. Los casos crticos ms evidentes son aquellos en los que las grandes potencias se han visto coartadas de modo importante en la persecucin de sus intereses por el ejercicio de alguna forma de autoridad internacional. Si consideramos los procesos en curso de adopcin de decisiones internacionales, no parece haber muchas posibilidades que de ello se produzca. A nivel mundial, el nico proceso formal de adopcin de decisiones que est exento de la norma de no injerencia es el ejercicio de la autoridad por parte del Consejo de Seguridad con arreglo a las disposiciones del Captulo VII de la Carta de las Naciones

Unidas. Y sin embargo, aqu es donde los cinco miembros permanentes conservan el derecho de veto, que no es probable que utilicen contra sus propios intereses. En otros acuerdos internacionales, los Estados conservan el derecho a retirarse en nombre de intereses nacionales que determinan ellos mismos, y las grandes potencias en particular tienen la prerrogativa de interpretar sus responsabilidades y obligaciones sin ningn temor real a contradicciones o represalias. En las relaciones econmicas internacionales, las grandes potencias mantienen tambin una posicin de ventaja mediante el Grupo de los 7, su dominio de las organizaciones financieras multilaterales, e influencia que an ejercen sobre los grandes bancos transnacionales privados y las empresas que tienen que actuar en el marco de sus sistemas nacionales de regulacin. Otros proponen una prueba alternativa: determinar y defender el efecto acumulativo de una serie cronolgica de cambios graduales. Segn este criterio, el efecto combinado de diversos cambios estructurales, la evolucin de las percepciones y episodios de intervencin -ninguno de los cuales parece ser determinante- consiste en producir un cambio cualitativo en la relacin entre la autonoma estatal y la autoridad de la comunidad internacional. Rosenau, al identificar una variedad de signos que anuncian un declive de la eficacia de los Estados, acepta este tipo de prueba; lo difcil es convencer a los dems del punto en el cual se ha cruzado la lnea divisoria entre una serie de cambios graduales sucesivos y un cambio fundamental cualitativo. Como la intervencin contradice el principio de soberana, es indispensable que los que intervienen legitimen o justifiquen su accin. Independientemente de que aceptemos o no la prueba crtica o acumulativa, un medio til para determinar si se ha producido un cambio en el equilibrio entre la autonoma de los Estados y la autoridad de los entes colectivos para intervenir en los asuntos de aqullos y cmo se ha producido, consiste en establecer una graduacin continua de todas las razones susceptibles de ser invocadas para justificar la intervencin y ubicar la prctica internacional en dicha serie. Hasta qu punto la comunidad internacional ha debilitado el derecho de los Estados a decidir si han de intervenir en defensa de sus propios intereses y les ha obligado

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a aceptar la expresin poltica y moral de la comunidad internacional como requisito previo o justificacin de la intervencin? Considerando las siete justificaciones de intervencin siguientes, que representan una secuencia ininterrumpida desde el mundo de la pura
GRFICO

realidad hasta una concepcin de un orden mundial fundamentalmente distinto, pasando por la sociedad internacional, podremos hacernos una idea del problema fundamental del cambio en las relaciones entre la soberana y la autoridad colectiva.

1. Justificaciones de la intervencin internacional Sociedad internacional contempornea Mundialismo puro

6 7

Realismo puro
1 2

El derecho del ms fuerte

La

El

El

autopreservacion

consentimiento del gobierno intervenido

consentimiento dla comunidad internacional

El colapso de la autoridad en el pas intervenido

Valores o principios universales

Gobierno mundial

En un extremo vemos la justificacin realista pura que refleja el dilogo clsico de los atenienses y de los habitantes de Melos descrito por Tucdides22. Los atenienses, al proyectar la destruccin de Melos, justificaban su accin arguyendo que los fuertes hacen lo que su poder les permite y los dbiles aceptan lo que tienen que aceptar. La intervencin es legitimada por la fuerza, sin reservas de ninguna clase. Si bien todava hay Estados que en ocasiones se comportan con arreglo a esta lgica, la justificacin contradice las normas de la sociedad internacional contempornea, segn las cuales el derecho internacional reconoce a todos los Estados soberanos como iguales independientemente de las diferencias de poder, territorio o tipo de gobierno. En segundo lugar, algunos analistas contemporneos condicionan el argumento ateniense afirmando que la intervencin puede legitimarse cuando los Estados actan por la necesidad de autoconservacin. Edward Luttwak considera que esta justificacin es moral y jurdicamente vlida, por ejemplo cuando se interrumpe el suministro de materias primas vitales, como el petrleo23. En la guerra del Golfo, los clculos de algunos de los Estados que participaron en la coalicin patrocinada por las Naciones Unidas, estuvieron influidos sin duda alguna por la necesidad de mantener

el suministro de petrleo y, en consecuencia, por consideraciones de autoconservacin. No obstante, por lo general el concepto de autoconservacin va ms all de lo que se reconoce actualmente como justificable o legtimo, ya que puede utilizarse para defender una amplia variedad de intervenciones, y no slo aquellas que tienen por finalidad conjurar una amenaza contra elementos esenciales de la economa nacional. Una tercera justificacin nos acerca a lo que ha venido a considerarse prctica aceptada en la sociedad internacional contempornea: la intervencin es legtima si se realiza con el consentimiento del gobierno intervenido. Esta justificacin permite la intervencin al tiempo que mantiene la norma de la soberana, dejando al Estado la discrecionalidad de determinar si la intervencin se produce en su territorio. Las intervenciones internacionales de las Naciones Unidas suelen ajustarse a este criterio: las normas de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, que se formularon por primera vez durante la crisis de Oriente Medio de 1956, especifican que las fuerzas de mantenimiento de la paz no pueden desplegarse sin el consentimiento del gobierno en cuyo territorio deban intervenir. Incluso las grandes Potencias, cuando intervienen unilateralmente, estiman necesaria esta

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justificacin. Con bastante frecuencia afirman, verdicamente o no, que han sido invitadas por los gobiernos de los Estados ms dbiles en que intervienen. Las grandes Potencias pueden intervenir sin dar explicaciones, pero corren el peligro de perder credibilidad ante la comunidad mundial a la que ms tarde debern perdir apoyo, y suscitar un debate poltico entre diversos grupos del propio pas. Hay una cuarta justificacin que cada vez es ms aceptada por la sociedad internacional: la intervencin basada en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional, definidos como Estados. Las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que establecen un mandato de intervencin en virtud del Captulo VII de la Carta, pueden considerarse expresin legtima de la voz de la comunidad internacional. Como se ha sealado antes, la intervencin internacional suele considerarse ms legtima que la intervencin unilateral precisamente por ese motivo, lo que contribuye a explicar por qu ha aumentado tanto la actividad del Consejo de Seguridad desde el final de la guerra fra. Sin embargo, como hacen muchos pases en desarrollo, y como se coment ms arriba, es justo preguntarse si el Consejo, con su composicin actual, es representativo de la comunidad internacional o constituye simplemente un vehculo para expresar y autorizar la intencin colectiva de las grandes potencias. Esta crtica es vlida aunque las decisiones del Consejo requieran cuatro votos ms que los de los cinco miembros permanentes, o sea que hacen falta nueve votos de un total de quince, aunque los miembros no permanentes voten a menudo no slo en nombre propio sino como resultado de la consulta con otros grupos de pases. La quinta es una justificacin que probablemente la sociedad internacional considerar cada vez ms legtima: la intervencin en casos de guerra civil u otras circunstancias en las cuales la autoridad central se derrumba y los gobiernos ya no pueden desempear las funciones que suelen ir asociadas a la soberana, como el mantenimiento de la seguridad o el sustento de sus poblaciones, o de grupos importantes de stas. Los casos de Bosnia y de Somalia son ejemplos de ello. Desde una cierta perspectiva, puede considerarse que esta justificacin es compatible con la norma de la soberana, en la hiptesis de que la soberana

conlleva ciertas responsabilidades o presupone un nivel mnimo de capacidad de gobierno. No obstante, la intervencin internacional en estas condiciones se hace cada vez ms frecuente, lo que parece reflejar una cierta alteracin del equilibrio entre la autoridad soberana de los Estados y la autoridad de la colectividad. En sexto lugar, la intervencin puede legitimarse con un llamamiento a valores o principios universales, que vayan ms all de los intereses particulares de los Estados. Ejemplo de ello podran ser la buena administracin, los derechos humanos, la preservacin del medio ambiente y la democracia como forma de gobierno. Quiz nos encontremos aqu entre la comunidad estatal y la comunidad humana, en el centro del dilema entre el derecho de la comunidad internacional a intervenir en nombre de los valores universales y el peligro de debilitar el principio de no intervencin hasta el extremo de que los dbiles carezcan de defensa contra los fuertes. En todo caso, incluso los mundialistas podran poner en duda que la sociedad internacional haya evolucionado hasta el punto de que cualquiera de las normas universales rene un apoyo suficientemente amplio para justificar la intervencin contra un Estado soberano. Incluso en el mbito de los derechos humanos, donde se han conseguido progresos tan espectaculares en el establecimiento y sustento de un conjunto de principios internacionales, el consenso que une a los gobiernos sigue siendo frgil. En otros sectores como el de medio ambiente o el de control de armamentos, es posible que se est concretando un consenso internacional, pero desde luego no se ha llegado todava al punto en que pueda justificarse la intervencin. Dependern en mucho de la experiencia con los nuevos tratados de proteccin del medio ambiente y control de armamentos, del modo en que se organicen en los sistemas de vigilancia y de la medida en que los gobiernos reconozcan que sus intereses son compatibles con el bien comn en un mundo cada vez ms interdependiente. En sptimo y ltimo lugar, podemos concebir un mundo ms alia de la nacin Estado, en el cual el poder de intervenir coercitivamente en los asuntos de las unidades que lo compongan se concentre en una autoridad internacional central, quizs unas Naciones Unidas muy

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reforzadas. Otra posibilidad sera que el derecho legtimo a intervenir est repartido entre diversas autoridades regionales de gobierno24. La sociedad internacional no ha llegado todava, evidentemente, a este equilibrio mximo entre la soberana de la unidad y la autoridad de la comunidad internacional. Como ahora es indispensable que los que proceden a la intervencin legitimen su accin, un examen de las diversas justificaciones aceptables de la intervencin nos aclarara bastante nuestra preocupacin central: el grado en que el equilibrio entre la autonoma estatal y la autoridad de la comunidad internacional se est modificando fundamentalmente. En la sociedad internacional contempornea, las justificaciones ampliamente admitidas de la intervencin se sitan en el punto intermedio de la serie descrita anteriormente (grfico 1). Los miembros de la sociedad internacional aceptan la intervencin como un hecho legtimo cuando se lleva a cabo con el consentimiento del gobierno intervenido (justificacin 3) y, en muchos casos, cuando se basa en un consenso entre los miembros de la comunidad internacional definidos como Estados (justificacin 4). Es probable que la intervencin se considere cada vez ms legtima en los casos de guerra civil u otras circunstancias caracterizadas por el colapso de la autoridad central de gobierno (justificacin 5). Si adoptamos una perspectiva histrica a largo plazo, veremos claramente que se ha producido un desplazamiento gradual desde el extremo del realismo puro hasta las justificaciones cercanas al centro de la serie. En la actualidad, un desplazamiento desde el centro hasta cualquiera de los dos extremos entraara una clara alteracin del equilibrio entre la soberana estatal y la autoridad colectiva. Por ejemplo, si se reconociese de nuevo la legitimidad de la intervencin por el derecho de la fuerza (justificacin 1) o la autoconservacin definida en trminos amplios (justificacin 2), ello indicara una variacin del equilibrio en favor de la autoridad soberana de los Estados. Sin embargo, no es probable que se produzca un desplazamiento hacia ese mundo de la realidad pura, y muchos lo veran como un retroceso de la sociedad internacional. Por otra parte, si se llega a legitimar la intervencin internacional sobre la base de valores o principios universales (justificacin 6), o como re-

sultado de la creacin de nuevas estructuras mundiales de gobierno (justificacin 7), ello reflejara un cambio claro en favor de la autoridad internacional, que dejara atrs los principios enunciados en el tratado de Westfalia. Hasta ahora no hay pruebas determinantes de que se haya producido un desplazamiento tan importante en este sentido. No obstante, es preciso reconocer que dicho cambio no es inmutable. Puede ocurrir que la autoridad internacional vaya erosionando gradualmente la autonoma soberana de los Estados, dentro de los lmites de las justificaciones actualmente aceptadas de la intervencin. Por ejemplo, una vez que un gobierno da su consentimiento a la intervencin, los representantes de la comunidad internacional podran emprender actividades dentro de la jurisdiccin soberana del Estado, que en otro caso habran constituido violaciones de la soberana, sin tener que renegociar continuamente el acuerdo inicial. En el Iraq, las resoluciones iniciales han conducido paulatinamente a una situacin en la cual los funcionarios de las Naciones Unidas merodean por todo el Iraq en una operacin de inspeccin de alcance sin precedentes, segn informa The Economist25. En segundo lugar, el nmero de miembros permanentes del Consejo de Seguridad podra aumentarse, para dar cabida a un grupo ms representativo de Estados Miembros, incluidos los de frica, Asia y Amrica Latina; con ello se dara una legitimidad an mayor a las intervenciones internacionales autorizadas por el Consejo de Seguridad, y se preparara el terreno para el recurso ordinario a la intervencin internacional. El poder del Consejo de Seguridad se ver acrecentado para ordenar una intervencin, en la medida en que el concepto de amenazas a la paz y la seguridad internacionales, que ya constituye una justificacin aceptada de la accin internacional, ahora incluira comportamientos tales como la alteracin del equilibrio regional de poder, los malos tratos a las minoras, la violacin continua de los derechos humanos o incluso los atentados contra el medio ambiente. Por ltimo, el acto mismo de la intervencin cuando se ha derrumbado la autoridad central, como ha ocurrido en Somalia o en la ex Yugoslavia, contribuye a sentar un precedente y a legitimar intervenciones subsiguientes en circunstancias parecidas.

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As pues, en cierto modo, es posible que estemos en los albores de una poca en la cual se producir un cambio decisivo del equilibrio entre la soberana estatal y la autoridad internacional. Es difcil ignorar el recurso cada vez ms frecuente a la intervencin internacional, con o sin consentimiento de los gobiernos, o los cambios estructurales que estn erosionando la autoridad tradicional de los Estados soberanos. No obstante, es sin duda prematuro afirmar que la sociedad internacional ha deja-

do atrs el tratado de Westfalia, y ha superado la idea de la soberana estatal. Aunque los Estados compartan cada vez ms su autoridad con organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, y algunos de ellos se vean debilitados y fragmentados por conflictos tnicos o disensiones polticas, el sistema estatal subsiste. Que pueda hacerlo durante mucho tiempo sin una transformacin considerable es algo que queda por ver. Traducido del ingls

* Este articulo es una versin ligeramente condensada del prlogo a la obra de Gene M. Lyons y Michael Mastanduno, eds., Beyong Westphalia?: Sovereignty and International Intervention (de prxima aparicin).

Notas
1. Nota de prensa de las Naciones Unidas SG/SM/4560. 24 de abril de 1991. 2. S/24111, Un programa de paz, 17 de junio de 1992, pg. 5. 3. Inis Claude, Swords into Plowshares (Random House, cuarta edicin, 1974), pgs. 183 y 184. 4. Para otros exmenes recientes de esta cuestin, vase Louis Henkin et al., Righl vs Might: International Law and the Use of Forc (Nueva York: Council on Foreign Relations, segunda edicin, 1991) y Lori Fisler Damrosch y David J. Scheffer, eds., Law and Forc in the New International Order (Boulder: Westview Press, 1991). Vase tambin el editorial de The Economist, de 5 de noviembre de 1991, pg. 11, en el que se afirma que Nos preocupa cada vez ms, no slo que los pases estn bien gobernados, sino tambin que el mundo no sufra daos irreparables, bien sea por causa del aumento de temperatura del planeta, la extincin de especies, por el hambre o por las guerras... La opinin mundial, cuando ve las imgenes televisadas de genocidios o las de personas que mueren de hambre, cada vez da menos crdito a quienes dicen: No podemos intervenir. Hay que respetar la soberana nacional. 5. Adam Wetson, European International Society and Its Expansin, en Hedley Bull y Adam Watson, eds., The Expansin of International Society, 1988, pgs. 23-25. 6. El debate clsico sobre el concepto de la sociedad internacional figura en la obra de Hedley Bull, The Anarchical Society (Nueva York; Oxford University Press, 1977). 7. Watson, European International Society and Its Expansin, pg. 27. 8. Vase Friedrich Kratochwil, Sovereignty as dominium: Is There a Right of Humanitarian Intervention?, en Lyons y Mastanduno, eds., Beyong Westphalia? 9. Vase Nicholas Onuf, Intervention of Common Good. en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westphalia? 10. Vase Robert Jackson, International Community Beyond the Cold War: Intervention or Isolation?, en Lyons y Mastanduno, eds.. Beyong Westphalia? 11. Respecto del ltimo punto, vase Stanley Hoffman, The Problem of Intervention, en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press, 1984), pgs. 7-28. Vase tambin Onuf, op. cit. 12. Hay tambin muchos casos, desde luego, de intervencin encubierta, que puede o no comprender el cruce fsico de las fronteras. 13. Vese Gernhard von Glahn, Law Among Nations (Nueva York: MacMillan, cuarta edicin, 1982), pgs. 249-251. 14. Estos problemas se tratan con ms detalle en varios captulos de Lyons y Mastanduno, ed., Beyong Westphalia? Vase en particular Thomas G. Weiss y Jarat Chopra, Sovereignty undre Siege: From Intervention to Humanitarian Space; Jack Donnelly, National Sovereignty and International

Intervencin internacional, soberana de os Estados y futuro de la sociedad internacional Intervention: The Case of Human Rights; Ken Conca, Environmental Protection, International Norms, and National Sovereignty: The Case of the Brazilian Amazon; y Janne E. Nolan, Sovereignty and Collective Intervention: Controlling Weapons of Mass Destruction. 15. Vase Evan Luard, Collective Intervention en Hedley Bull, ed., Intervention in World Politics (Nueva York: Oxford University Press, 1984), pgs. 157-158. Con respecto al papel de la legitimidad en la promocin de la observancia del derecho internacional, vase Thomas M. Franck, The Power of Legitimacy Among Nations (Nueva York: Oxford University Press, 1990). 16. Hedley Bull, Conclusin, en ibid., pg. 195. La presin para conseguir la bendicin internacional se aplica tambin de modo creciente a los intentos de ejercer influencia poltica o practicar el aislamiento, a medida que los Estados tratan de obtener un amplio apoyo internacional a sus polticas y evitar que les critiquen por sus acciones unilaterales. 17. Bull, Introduction, en Intervention in World Politics, pg. 2. 18. Para otro estudio de la cuestin del Tratado de Westfalia, vase Mark Zacher, The Decaying Pillars of the Westphalian Temple, en James N. Rosenau, Governance Without Government (Nueva York: Cambridge University Press, 1992), pgs. 58-101. 19. Vese James Rosenau, Sovereignty in a Turbulent World, en Lyons y Mastanduno, eds., Beyond Westphalia? Para una exposicin general de la posicin de Rosenau, vase su obra Turbulence in World Politics (Princeton: Princeton University Press, 1990).

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20. Vase Stephen Krasner, Sovereignty and Intervention, en Lyons and Mastanduno, eds., Beyong Westphalia? 21. En general, vese Harry Eckstein, Case Study and Theory in Political Science, en Fred Greenstein y Nelson Polsby, eds., Strategies of Inquiry, Vol. 7 de Handbook of Political Science (Reading, MA: Addison-Wesley, 1975). 22. Tucdides, La guerra del Peloponeso trad. Jos Alsina, Madrid, Guadarrama, 1975, Col. Punto Omega. 23. Edward Luttwak, Intervention and Access to Natural Resources, en Bull, op. cit., pgs. 79-94. 24. Bull, Conclusin, op. cit., pg. 185. 25. The Grating Dictator, The Economist, 1. de agosto de 1992, pg. 13.

La reforma de la administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

Peter Lengyel
Con el fin de la guerra fra y del orden mun- El principal problema consiste ahora en cmo dial definido en Yalta en 1945, las organiza- mejorar su capacidad y sus resultados. ciones intergubernamentales han cobrado una Uno de los objetivos del presente artculo importancia sin precedentes. Ya se trate de las consiste en examinar las organizaciones interoperaciones de las Naciones Unidas para el gubernamentales desde el punto de vista de mantenimiento de la paz en todo el mundo, de quienes prestan servicios en ellas. En efecto, las complicaciones en la OTAN, de las proyec- en ltima instancia es la calidad del trabajo de ciones econmicas de la OCDE, de la supuesta los funcionarios lo que determina la eficacia arrogancia tecnocrtica de los Eurcratas o de las burocracias internacionales, tal como de la parlisis de la OPEP ante la cada de los los beneficios que los ciudadanos obtienen de precios del petrleo, las orlos Estados dependen esenganizaciones intergubernacialmente de la calidad de Peter Lengyel fue editor de esta revista mentales han sido objeto la administracin pblica de 1963 a 1984. Es autor de International Social Science: the UNESCO expede enorme atencin por nacional. Por lo tanto, enrience (1986) y de numerosos artculos. parte de los medios de difocaremos la administraActualmente trabaja con la World Sofusin en los ltimos aos. cin pblica internacional ciety Foundation de Zurich y es, adeComo de constumbre, el ms, mediador en las relaciones con el desde varios puntos de vispersonal de la UNESCO y periodista. debate se ha centrado en ta. En primer lugar, sus anSu direccin es 4, Villa Dietz-Monnin, muchos casos en torno a tecedentes y lo que ellos 75016, Pars. personalidades (Boutros entraan para su estructuBoutros Ghali y Jacques ra actual; en segundo luQelors son ahora tan conogar, las divisiones intercidos como los lderes de nas, la imagen externa y el grandes pases) y a critedficit democrtico; en rios mal definidos de efitercer lugar, el problema cacia. Tambin, como de que suponen las operaciocostumbre, se ha imputado a las organizacio- nes en el terreno y las tentaciones del regionanes intergubernamentales la culpa en cuestio- lismo, dos aspectos especiales. En una ltima nes que, en realidad, incumben a la voluntad seccin, la atencin se centra en las favorables colectiva de los Estados que las integran. En oportunidades polticas que existen en la accualquier caso, es evidente que se espera de tualidad para que surja una administracin ellas mucho ms que antes. Las organizaciones pblica internacional de tercera generacin, intergubernamentales se han convertido en de- adaptada con flexibilidad a la nueva realidad corados slidamente establecidos en el escena- mundial. rio mundial. Ya no se trata de preguntar si han de perdurar o si podemos prescindir de ellas, Los antecedentes preguntas que hasta hace pocos aos todava se formulaban seriamente en algunos crculos. La prehistoria de las organizaciones intergubernamentales comprende un perodo de 104
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aos, desde 1815, fecha de la creacin por el Congreso de Viena de la Comisin Internacional para la Navegacin en el Rin, hasta 1919 cuando se funda la Sociedad de las Naciones. Durante este perodo se establecieron unas 35 organizaciones intergubernamentales para regular las cuestiones bsicamente tcnicas que no susciten sentimientos nacionales ni alteren en modo alguno la situacin estratgica, econmica o poltica de uno de sus miembros (Walters 1952, pgs. 7 y 8). No se trataba en modo alguno de una red articulada; el personal de estas organizaciones no tena ningn estatuto especial, ni era necesariamente reclutado en el mbito internacional, tampoco tenan entre ellos ninguna relacin orgnica que les uniera. Estas caractersticas desaparecen cuando se crea oficialmente una administracin pblica internacional para administrar la Sociedad de las Naciones y sus dos rganos asociados, la Organizacin Internacional del Trabajo y el Tribunal Permanente de Justicia Internacional. La primera generacin de funcionarios internacionales, cuyo nmero jams super los 3.000 y que estaban destacados casi exclusivamente en dos ciudades (Ginebra y La Haya), fue la encargada de poner en prctica la voluntad colectiva de unos 50 miembros, que iban cambiando y que en su gran mayora eran de Europa y Amrica Latina. Esta administracin estaba estructurada jerrquicamente con arreglo a los sistemas cerrados que propiciaban las administraciones pblicas nacionales consideradas a la sazn ms avanzadas (el Reino Unido y Francia), con una mezcla de elementos tpicos del cuerpo diplomtico (Lengyel, 1992), funcionarios contratados internacionalmente y sujetos a normas y escalas de sueldos comunes con arreglo a la frmula Noblemaire, de sueldos exentos de impuestos y ajustados a los vigentes en la administracin pblica nacional mejor remunerada en aquella poca (la de Gran Bretaa) ms una prima en concepto de expatriacin. Esta primera generacin funcion de forma eficaz durante 18 aos, hasta 1939. Segn un historiador, el establecimiento de una secretara internacional similar en su estructura, su espritu y su personal constituy sin duda uno de los acontecimientos ms importantes en la historia de la poltica internacional y eso fue importante no por s mismo, sino tambin como prueba irrebatible de posibilidades que hasta ese mo-

mento se haban negado enfticamente (Walters 1952, pg. 76). Entre quienes ingresaron en esa administracin se contaban el joven Jean Monnet, Albert Cohn, el novelista, Fridjof Nansen, explorador del Polo y precursor en la asistencia a los refugiados, y el Dr. L.F. Destouches (Cline) en calidad de inspector sobre el terreno. Las tareas encomendadas a la administracin pblica internacional de la primera generacin se referan sobre todo al mantenimiento de la paz, al arbitraje y solucin de conflictos, tanto entre Estados como dentro de ellos y, en algunos casos, en el mbito de competencia de la OIT. Esas tareas significaban la continuacin, en un plano institucionalizado, de actividades tradicionales en los mbitos de la diplomacia y el cumplimiento de la ley. Gradualmente, y con un poco de timidez, se fueron ampliando a la supervisin o a la fijacin de criterios para la reglamentacin de otros mbitos de importancia internacional, especialmente el econmico, el de la salud y el cultural. Por ms que durante su breve duracin la administracin pblica internacional de la primera generacin no haya podido ampliar considerablemente el mbito de sus actividades, ya inclua en embrin gran parte de l que haba de encomendarse a su sucesora. Tras un salto de unos cinco aos, a partir de 1945 comenz a contratarse la segunda generacin de funcionarios internacionales, para que prestaran servicios en las Naciones Unidas y sus organismos especializados con el objeto de afrontar en gran escala todos los grandes problemas a que haca frente la humanidad (vanse los Artculos 100 y 101 de la Carta de las Naciones Unidas). En el sistema de las Naciones Unidas, la administracin pblica internacional, aunque deba prestar servicio en organizaciones dispersas que se haban establecido con arreglo a principios funcionales como protoministerios mundiales, haba sido concebida en parte como un sistema de carrera, puesto que inclua expertos con contratos de breve duracin. Su reclutamiento tena que respetar las cuotas de funcionarios por pas que correspondieran aproximadamente a las contribuciones financieras de los Estados miembros. En menos de un ao sus efectivos pasaron a ser mayores que los de la primera generacin; sin embargo, la administracin pblica internacional de la segunda

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Litografa de los principales participantes en el Congreso de Viena, noviembre de 1984-junio de 1815.

Roger-Viollet.

generacin hered mucho de su predecesora, incluida la frmula Noblemaire para regir la remuneracin. En los dos decenios siguientes, esta segunda generacin dej de ser un conjunto de camarillas reunidas a toda prisa, para convertirse en un cuerpo que, si bien sus vnculos internos no eran estrechos, era coherente y tena conciencia de serlo; este cuerpo se ampli de forma rpida y resuelta en muchas direcciones para incluir en las sedes y fuera de ellas puestos que prestaban servicios, primero a unos 50 Estados miembros, despus a ms de 100 y, actualment a cerca de 180, sea en la sede o en los servicios exteriores. El modelo de administracin pblica internacional, limitado en principio al sistema de las Naciones Unidas, se hizo atractivo tambin para las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada y varias de ellas lo adoptaron. Como resultado, hay en la actualidad unos 100.000 funcionarios internacionales (Jquier 1985, pg. 5; Plantey 1981, pg. 58) de los cuales el 60% trabaja para las

17 organizaciones intergubernamentales universales que se adhieren al llamado rgimen comn (Zyss, 1987). El 40% restante de los funcionarios trabaja en organizaciones de composicin limitada, tales como la Comunidad Europea, la OCDE, la OEA, la Liga de los Estados rabes, la Organizacin de la Unidad Africana, la OTAN o la OPEP. Globalmente, los funcionarios internacionales no representan ms que un 10 % de las aproximadamente 300 organizaciones intergubernamentales que existen, muchas de las cuales son muy pequeas, lo que indica que el modelo del siglo XIX no ha sido del todo superado. Geogrficamente, los funcionarios internacionales se hallan concentrados en un archipilago de ciudades occidentales; Bruselas, Ginebra, Nueva York, Washington, Pars, Roma y Viena, en ese orden, son los lugares de destino de alrededor del 60 % de los funcionarios y el resto est asignado a otras ciudades o sobre el terreno, donde un 17 % de los funcionarios ejercen sus funciones. Si se tiene en cuenta que

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la poblacin mundial es de ms de 5.000 millones de personas y que la administracin pblica internacional es ms reducida que la administracin nacional que presta servicios a los 8 millones de suecos, o que su tamao equivale a la dcima parte del de la administracin pblica de Gran Bretaa, queda claro que no se trata del dilatado monstruo que a veces describen los medios de difusin. El balance de las actividades de la segunda generacin de funcionarios pblicos a escala internacional es desigual, pero en su conjunto resulta positivo. Vistos los estrechos lmites dentro de los cuales ha tenido a veces que funcionar, para evaluar algunos de los mejores resultados, imaginemos cul sera nuestra situacin en la actualidad si no se hubiesen alcanzado. Esto tambin es vlido en los mbitos de la negociacin diplomtica, la reunin e interpretacin de datos, la fijacin de normas, la toma de conciencia, la preparacin y ratificacin de tratados, la organizacin de foros para el debate, la preparacin de obras tericas en muchos idiomas sobre prcticamente todos los temas. A ello hay que aadir naturalmente la labor tcnica en todos los dominios, desde la energa nuclear hasta la agricultura o la educacin, las operaciones de mantenimiento de la paz, algunas durante un perodo muy prolongado (como, por ejemplo, en Israel desde 1948, en Cachemira desde 1949, en Chipre desde 1964 o en el Lbano desde 1978) y el resuelto, aunque evidentemente insuficiente, esfuerzo por liberar a los pases subdesarrollados de la trampa de la pobreza. Las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada, cuyos objetivos son generalmente ms modestos, muestran tambin logros apreciables, especialmente aquellas que, como las instituciones de la Comunidad Europea, tienen un programa bien definido y con suficiente apoyo poltico. Otras, en cambio, parecen estar sumidas en la parlisis crnica. Sin embargo, siempre se ha tenido la impresin obsesiva de que las organizaciones intergubernamentales universales pueden y deben funcionar mejor y que, para esos efectos, hay que mejorar su dotacin de personal. Como consecuencia, se han formulado numerosos planes, ms o menos completos, para reformar y reestructurar la administracin pblica internacional; si bien el primero de esos planes se remonta al

decenio de 1950, es inquietante observar que se ha avanzado muy poco en ese sentido. El orden adoptado a fines de la Segunda Guerra Mundial ha resultado ser extremadamente resistente y a la vez ms reacio a los cambios en determinadas circunstancias, oportunidades y responsabilidades. La administracin pblica internacional central es rgida, envejece y est relativamente mal coordinada. En gran parte, la remuneracin ya no es muy competitiva y va a la zaga de la que ofrecen las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada {Opinin, 1992). Los procedimientos de contratacin siguen siendo primitivos y no hay suficiente movilidad entre organismos, dentro de ellos y dentro y fuera de la sede, lo que limita enormemente las posibilidades de carrera. La administracin pblica internacional ms avanzada es la que actualmente presta servicios en algunas organizaciones regionales, especialmente en la Comunidad Europea, en otros rganos europeos como la Unin Europea Occidental, la OCDE y en varios organismos de ndole sumamente tcnica, como el CERN, para los cuales ha resultado ms fcil conciliar slidos principios de contratacin, carrera y administracin con los resultados que de ellos se espera. Es cierto que el hecho de que haya antecedentes y valores comunes hace ms fcil administrar el personal de las organizaciones intergubernamentales, cuyo nmero de miembros no excede de unos 35 Estados que tienen objetivos precisos. Las contradicciones y vacilaciones de los casi 180 Estados miembros de las organizaciones intergubernamentales universales han impuesto una pesada carga de inmovilidad sobre su administracin pblica especialmente desde que la Unin Sovitica y sus satlites se han negado a acatar principios bsicos, mientras los pases del tercer mundo trataban de hacer valer sus intereses, en parte mediante la confrontacin con los que ms fondos aportaban. Desde ese punto de vista, todo es ms fcil ahora y el consenso sobre ciertos elementos fundamentales es mayor que en cualquier otro momento a partir de la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, no se ha avanzado mucho hacia una tercera generacin de la administracin pblica internacional en las organizaciones universales, lo cual se impone. Constituyen un obstculo fundamental las restricciones financieras impuestas a las organizaciones interguber-

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El nacimiento de las Naciones Unidas: M. van Vredenburgh de los Pases Bajos dirigindose a un comit durante
la Conferencia de San Francisco, 1945. Ritchie/Camera Press/imaprcss.

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namentales desde principios del decenio de 1980, cuando los grandes Estados miembros adoptaron una poltica de crecimiento cero que se ajustaba en parte a la ideologa a favor de la privatizacin y la reduccin del nmero de funcionarios nacionales. Las organizaciones intergubernamentales ms importantes no han recaudado an el dividendo de la paz que se esperaba para despus de 1989, finalizada la rivalidad entre las grandes Potencias que haban dilapidado sus recursos en armamento, lo que ha sido adecuadamente comparado con las fiestas de invierno de los indios norteamericanos (Kohler, 1993); por el contrario, algunos Estados miembros, y especialmente los Estados Unidos, se encuentran crnicamente retrasados en el pago de sus cuotas, mientras otros carecen de divisas fuertes para pagar las suyas (Bennett, 1991, pgs, 88 a 95). Se trata tambin de una de las dificultades con que tropez la Sociedad de las Naciones y que parece constituir una caracterstica permanente de la vida internacional. Los Estados miembros, si bien no vacilan en asignar a las organizaciones intergubernamentales una funcin tras otra, son renuentes a sufragar las necesidades de estas organizaciones en los planos regional y universal. A menudo esto suele desalentar a los funcionarios internacionales que tienden a refugiarse en la rutina a medida que observan el desfase que hay entre la retrica y el apoyo concreto de los Estados miembros. El idealismo de muchos funcionarios, especialmente en las organizaciones intergubernamentales universales hasta mediados del decenio de 1970, ha cedido su lugar a la fatiga y a la displicencia, que no constituyen precisamente las mejores actitudes para que las secretaras sean dinmicas.

Las divisiones internas, la imagen externa y el dficit democrtico

Existe, al menos en las democracias de tipo occidental, la antigua tradicin de que los funcionarios pblicos ejecutan sumisamente la poltica que adoptan los gobiernos electos. Ocultos a los ojos del pblico, desempean sus funciones con discrecin y no aspiran a la gloria. Ante las candilejas estn los polticos, que debaten los problemas, expresan los distintos intereses de los ciudadanos, gesticulan y

maniobran, pero que deben tambin asumir la responsabilidad de que la poltica sea bien ejecutada. Los ministros tienen que supervisar de cerca las actividades en los mbitos de su competencia y, aunque suele decirse que llegan y se van mientras los funcionarios pblicos se quedan y les cabe la ltima palabra, son los ministros quienes deben renunciar cuando las cosas andan muy mal. Habida cuenta de que la administracin pblica internacional ha tenido como modelo la administracin pblica nacional, se espera que sus miembros se comporten como funcionarios nacionales o como sus colegas diplomticos. Esto no es realista en el caso de los altos funcionarios, ya que en la gran mayora de las organizaciones intergubernamentales no hay un control poltico muy directo. La supervisin y las prioridades generales a cargo de asambleas, juntas, comits u otros rganos similares que se renen en forma intermitente no reemplazan a la supervisin ministerial. Tampoco ayudan mucho en este contexto los nombramientos polticos para puestos de secretara, por lo general en favor de personas patrocinadas por su gobierno de los que se espera que proyecten la posicin o las preferencias de la poltica exterior de su pas y se comporten ms como funcionarios adscritos que como representantes de corrientes sustantivas. Por lo tanto, los jefes de los organismos, que son los nicos funcionarios elegidos entre todos los designados y que, en virtud de sus cargos, slo son responsables ante s mismos, tienen amplias facultades discrecionales y, si quieren, pueden dirigir la secretara en forma bastante desptica. Algunos lo han hecho, y se han perdido en detalles que deberan quedar librados a los subordinados. Otros no han demostrado mayor inters en sus colegas y prefieren los contactos con los gobiernos, los viajes y las actividades de representacin de sus organismos. El problema bsico, sin embargo, consiste en que muchos altos funcionarios internacionales deben desempear funciones empresariales y de negociacin que no siempre, ni en la misma medida, se exigen de los altos funcionarios nacionales. Hasta mediados de los aos setenta, las secretaras de las organizaciones intergubernamentales tendan a ser cajas negras. Se supona en general que, bsicamente, realizaban sus actividades con un grado razonable de ho-

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Fuerzas de la ONU estacionadas en Chipre. 1964.

nestidad y competencia, ya que estaban sujetas a una supervisin adecuada y, en su mayor parte, complementaban una labor que, en todo caso, tambin realizaban organismos nacionales. La discrecin y la disciplina de la administracin pblica internacional corrobor esta idea; las controversias internas o los escndalos, de haberlos, eran tapados cuidadosamente. La informacin que tena el pblico sobre la administracin pblica internacional era fragmentaria y se basaba a menudo en comunicados de prensa o en comentarios interesadamente favorables. La administracin pblica internacional de la segunda generacin era demasiado joven para que funcionarios jubilados escribiesen sus memorias y revelasen su funcionamiento interno; de hecho, son pocas las memorias de este tipo que se han escrito (vanse, por ejemplo, Hoggart, 1978; Urquhart, 1987 y Narasimhan, 1988). Esa era se ha acabado. A los predecibles ataques de crculos ideolgicamente hostiles, como la Heritage Foundation o determinados sectores de la prensa nacionalista, se fueron sumando gra-

dualmente informes bien investigados y a veces muy minuciosos y rumores de deficiencias, despilfarro o cosas mucho peores en la administracin pblica internacional. La indignacin que en forma retrospectiva se hizo sentir por la funcin que ocultamente haba desempeado el Secretario General de las Naciones Unidas, Kurt Waldheim, en la Segunda Guerra Mundial, hizo que la atencin del mundo se centrara en las deficiencias de los procedimientos de seleccin de los candidatos a los puestos ms altos. La leccin de que haba que dar la impresin de que los jefes ejecutivos eran elegidos mediante procedimientos consensales y razonablemente dignos y deban tener excelentes antecedentes para su cargo no parece haberse aprendido, como se observa en el reciente caso del Dr. Hiroshi Nakajima en la OMS. Tras una polmica muy negativa, que incluy una entrevista en Le Monde (20 de enero de 1993) con el presidente de la Junta Ejecutia de la OMS, el Dr. Jean-Francois Girard, segn el cual es fundamental introducir reformas de fondo en ese organismo; el Dr.

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Nakajima fue de todas maneras designado en febrero de 1993 para un segundo mandato mientras se acumulaban en su contra acusaciones de despotismo, irregularidades financieras, falta de flexibilidad y el ejercicio de presin sobre los pases pequeos para asegurar su voto (Goniuri [Tokio], 31 de marzo de 1993, citado en Le Monde, 1 y 2 de abril de 1993). Estos sucesos dieron lugar a muchos comentarios, varias dimisiones espectaculares por diferencias de poltica, entre ellas las del Dr. Jonathan Mann, jefe del equipo de la OMS encargado del SIDA, que tuvo lugar en 1990, y la del Representante Especial de las Naciones Unidas en Somalia, Mohamed Sahnoun, en octubre de 1992, a pesar de que en general gozaba de buena reputacin. Las operaciones de las Naciones Unidas en Camboya tambin han suscitado interrogantes {International Herald Tribune, 21, 22 y 24 de septiembre de 1992; Le Monde, 22 de octubre de 1992) mientras tiene lugar un fiero debate por la funcin que cabra a las Naciones Unidas en Bosnia, lo que en parte guarda relacin con el problema general de la funcin del mantenimiento de la paz y el derecho de intervencin (The Economist, 20 de diciembre de 1992). Todo ello transmite una cierta inquietud en cuanto a la integridad y capacidad de los funcionarios pblicos internacionales en el momento en que ms se espera de ellos y pone de relieve el hecho de que el funcionalismo que, supuestamente, tena que despolitizar a los organismos especializados, ya no sirve tanto de proteccin como antes. Habida cuenta de que la esencia de la labor de los organismos se ha hecho polmica, el funcionalismo ya no basta para tapar las grietas que han aparecido en la estructura. Los funcionarios internacionales ya no pueden refugiarse en una tecnocracia neutral y se ven obligados a hacer suyas posiciones con las que tal vez no estn de acuerdo o bien a ocultarse en una burocracia impenetrable que, ms que molestar a unos pocos, tiende a excluir a la gran mayora. El hecho de que los ojos del pblico estn volcados sobre la administracin pblica internacional, puede ser considerado un positivo intento de hacer que rinda cuentas directamente y de compensar el dficit democrtico de que adolece por las acusaciones de arrogancia tecnocrtica y afn regulatorio que, segn muchos analistas, hizo tanto ms difcil

ratificar el tratao de Maastricht. Mal puede negarse que en la administracin pblica internacional en su conjunto existen grados de dficit democrtico (como suele hacer tambin en su homlogo nacional), pues ello forma parte de la propia naturaleza de las organizaciones intergubernamentales como criaturas establecidas y controladas por los gobiernos para su propio beneficio. Suele decirse, pues, que lo mejor que cabe esperar es que la comunidad de los gobiernos establezca algn tipo de democracia en forma de controles para evitar hegemonas reales o potenciales. En el plano de la secretara, ese resultado se alcanza supuestamente mediante una representacin geogrfica cuidadosamente equilibrada, principio que puede tener sentido en una organizacin intergubernamental que tenga hasta 50 Estados Miembros, pero que cuando tiene, como en la ONU, cerca de 180 se convierte en un reparto de despojos (Jordn, 1991). Suele desestimarse adems que, si bien la amplia variedad de orgenes nacionales dentro de la secretara puede hacer que se contrarresten uno a otro, los pases donde hay sedes de organizaciones intergubernamentales ejercen una influencia cultural y lingstica permanente y muy fuerte. Esta influencia surge de forma natural porque los funcionarios tienen que acomodarse a su entorno, tanto en la vida pblica como en la privada, y el pas anfitrin es inevitablemente, superior en sus efectivos, sobretodo en las clases modestas. Incluso una rpida visita a la sede de una organizacin intergubernamental en Nueva York o Washington da la clara impresin de encontrarse en una organizacin predominantemente estadounidense, en la cual el ingls es el idioma natural de comunicacin. El idioma francs y los valores culturales de Francia estn por otra parte difundidos de forma desproporcionada en la administracin pblica internacional, porque se encuentran importantes concentraciones de organizaciones intergubernamentales no slo en Francia sino tambin en Bruselas, Ginebra y Montreal. De existir hegemonas nacionales en la administracin pblica internacional, esas son sus fuentes. Hay otro riesgo, que dimana de los temas concretos de que se ocupa el organismo y de los crculos profesionales con que mantengan contactos principalmente las secretaras, como los diplomticos en las Naciones Unidas, los agron-

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mos o veterinarios en la FAO o los educadores administracin pblica internacional. En la y cientficos en la UNESCO. Tambin tiene medida en que esto comporte una mayor consus efectos la personalizacin, especialmen- ciencia y una mayor lealtad que las que existen te la costumbre de que el jefe de la organiza- normalmente en el caso de la ciudadana, la cin desempee el cargo durante varios man- profesin o el origen tnico y religioso, cabe datos, siendo, precisamente, a este nivel donde naturalmente considerarse como el augurio de la rotacin parecera ms conveniente (entre una nueva y positiva tendencia, una especie de quienes desempearon el cargo durante ms conciencia universal. En el nterin, sin embarde 10 aos se cuentan R. Maheu en la UNES- go, el dficit de identidad, a menudo sumaCO, H. Mahler en la OMS, F. Blanchard en la do con una inmersin excesiva en el trabajo para compensar las dimensiones que faltan, OIT y E. Saouma en la FAO). Ms all de esas distorsiones, el problema como la ciudadana o las relaciones con la del dficit democrtico en las organizacio- familia, est causando graves problemas psicones intergubernamentales plantea la cuestin lgicos en los funcionarios internacionales. de la extensin de la representacin oficial, Ese dficit puede volcarse en el mbito de la actualmente limitada a los gobiernos de los organizacin, especialmente cuando se trata Estados miembros, a organizaciones no guber- de la adopcin de medidas colectivas. Si bien namentales, minoras dentro de ciertos pases hay una estructura bastante informada de aso(de Senarclens, 1988, pgs. 83 a 89) y otros ciaciones de funcionarios internacionales (vingrupos que representan los intereses naciona- culadas por conducto de la Federacin de Asoles o transnacionales. El modelo es el de la ciaciones de Funcionarios Internacionales OIT, con una estructura tripartita que da re- [FICSA] en el caso de las organizaciones unipresentacin a gobiernos, empresarios y sindi- versales) el proceso de negociacin colectiva, catos, si bien el sistema ha cado un poco en en el que participan las administraciones de desgracia por la falta de estructuras apropia- las organizaciones intergubernamentales y la das en muchos pases. Se aduce en contra que comunidad de Estados miembros, y que se la multiplicidad de representaciones hara a refiere a diversos problemas de importancia, las organizaciones intergubernamentales an como la remuneracin, las prestaciones, las ms inmanejables de lo que ya son y no redun- pensiones y las prestaciones mdicas, es sumamente lento, duro y engorroso. Ha habido dara en beneficio de nadie. En cuanto a la identidad de los funciona- huelgas y protestas, si bien se trataba en su rios internacionales, la situacin actual es en mayor parte de actos simblicos pues los funmuchos casos un rompecabezas insoluble, cionarios internacionales no tienen poder sufien el que deliberadamente nadie se mete. Los ciente para causar trastornos y hacer or sus funcionarios internacionales saben lo que no quejas, ni constituyen tampoco un grupo de deben ser, esto es, agentes de gobiernos de su influencia. El dficit democrtico funciona, pas. Saben cul es su profesin (a pesar de pues, en dos sentidos; en el control y la orienque esto resulta incluso ms ambiguo en el tacin de las organizaciones intergubernamencurso de los aos a medida que se pierde con- tales y en las limitadas posibilidades de la tacto directo con la evolucin de la profesin administracin pblica internacional de partien el mundo exterior), pero ello no supone cipar en la defensa y la promocin de sus necesariamente una mayor orientacin cuan- intereses legtimos. do lo que est enjuego son divisiones polticas fundamentales. Los funcionarios internacionales que deben negociar o administrar operacio- Los problemas que entraan nes humanitarias o de mantenimiento de la las operaciones sobre el terreno paz suelen tropezar con enormes dificultades para mantener siquiera una apariencia de im- El modelo que la primera generacin dej a la parcialidad frente a la provocacin y la agre- segunda era, como hemos visto, primordialsin. mente el de una estructura centralizada. Si De haber un dficit democrtico en las bien en el decenio de 1940 ya haba oficinas organizaciones intergubernamentales, se trata regionales, puestos de cooperacin sobre el tede un dficit de identidad en el seno de la rreno y otros similares, en su aplastante mayo-

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Ese despliegue masivo que fue calificado ra, el funcionariado internacional funcionaba, y sigue funcionando, en las sedes de las organi- de asistencia tcnica plante problemas, zaciones intergubernamentales. Esto reprodu- tanto profesionales como ideolgicos, que se ce tambin el esquema de la mayora de las hicieron ms agudos a medida que, lentamenadministraciones pblicas nacionales, espe- te, se manifestaba la insuficiencia de los escialmente en los Estados unitarios, con la im- fuerzos. Desde el punto de vista profesional, lo portante excepcin de las Potencias imperiales normal era que los expertos sobre el terreno que tenan sus administraciones coloniales. fuesen contratados por perodos cortos (en raEstas administraciones a veces tenan un ma- zn de la incertidumbre en la financiacin y yor margen de maniobra y una organizacin de las prioridades en la programacin por ms racional que las de sus propios pases, pas) y pasaran por la sede para recibir un porque podan funcionar prcticamente sin li- grado mnimo de orientacin antes de ser enmitaciones internas. Naturalmente, los funcio- viados a sus lugares de destino que, a menudo, narios internacionales deban tener mucho resultaban muy aislados. En consecuencia, la cuidado de evitar cualquier apariencia de co- mayora de estos expertos no se hallaban plelonialismo y, de hecho, adoptar una postura de namente integrados en el cuerpo internacional abierto anticolonialismo, lo que no facilitaba de funcionarios. Ingresaban para desempear la buena realizacin de operaciones sobre el un cargo concreto y el concepto de administracin pblica internacional no les interesaba terreno. Haba dos factores subyacentes en las acti- mayormente. Si desempeaban su cargo duvidades de las administraciones pblicas inter- rante periodos prolongados, solan quejarse de nacionales sobre el terreno, el mantenimiento falta de atencin, orientacin o reconocimiende la paz y el desarrollo. De las dos, el desarro- to por parte de la sede, y se consideraban llo pronto cobr mucha mayor importancia y funcionarios de segunda clase. Al mismo tiemse generaliz ms que el primero. El manteni- po, en el pas tropezaban con dificultades que miento de la paz y el correspondiente socorro las organizaciones intergubernamentales no humanitario era y sigue siendo primordial- podan resolver porque no tenan manera de mente de la competencia de las Naciones Uni- controlar la situacin fuera de la sede. Surgiedas, mientras que el fomento del desarrollo es ron as contradicciones entre las exigencias una actividad en la que pueden colaborar, en tcnicas y las posibilidades polticas, que enforma ms o menos directa, la mayora de las contraban su raz en las causas mismas del organizaciones intergubernamentales. Todo el subdesarrollo. Esas contradicciones, a su vez, sistema de las Naciones Unidas empez a par- pusieron de relieve los componentes ideolgiticipar muy activamente en l a partir de prin- cos de muchos proyectos de asistencia tcnica cipios del decenio de 1950 y esa participacin que, ms que una transferencia de tcnicas y se fue intensificando a medida que un nmero conocimientos, consistan en la intrusin de lo cada vez mayor de ex colonias alcanzaba la que en trminos muy generales cabe calificar independencia y los problemas mundiales del de valores laicos de modernizacin en sociedasubdesarrollo pasaban a ocupar un lugar prefe- des tradicionales. Los expertos sobre el terreno rente en el quehacer internacional. Hacia me- eran, pues, los portadores de la modernizadiados del decenio de 1970 trabajaban en los cin, de la cual las organizaciones interguberproyectos dirigidos por el PNUD, as como namentales en su calidad de burocracias jerrlos administrados directamente por distintos quicas y racionalizadas tambin eran, por organismos, casi tantos funcionarios como los cierto, parte integrante. Cobraron mayor conque haba en la sede de diversos organismos, ciencia, aunque no siempre mucha, de esto, siendo la descentralizacin una consigna antes que de cualquier expectativa concreta muy popular. Los representantes residentes que caba esperar de ellos en su calidad de del PNUD, que actuaban como embajado- funcionarios internacionales. res de las Naciones Unidas, tenan una funTal vez sea ms claro el papel que cabe a cin esencial en los pases y en muchos casos los funcionarios internacionales en las activiviajaban tambin a ellos jefes de misin de los dades humanitarias y de mantenimiento de la distintos organismos a fin de coordinar pro- paz, en las que bsicamente colaboran como yectos sectoriales. bomberos y personal de socorro. Sin embargo.

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en estas actividades hay que tener en cuenta tambin los aspectos logsticos de las fuerzas militares que facilitan los Estados miembros y que estn integradas por soldados que no son ni funcionarios internacionales ni expertos sobre el terreno. Los funcionarios internacionales deben pues maniobrar en el espacio que queda entre los antagonistas, las fuerzas de mantenimiento de la paz y el mandato general impartido por el Consejo de Seguridad, tarea que dista de ser sencilla. Tras una serie de intervenciones ms limitadas, se plante un enorme problema entre 1960 y 1962 cuando el ex Congo Belga vino a ser, ms que un pas independiente, un pas imposibilitado para alcanzar la independencia. Las Naciones Unidas tuvieron entonces que administrar, en mayor o menor grado, un pas sumido en el caos, situacin que se repetira 30 aos despus en Camboya y Somalia. Brian Urquhart, alto funcionario britnico de las Naciones Unidas durante mucho tiempo, hace en sus interesantes e inteligentes memorias, una viva resea de lo que ocurri entonces (Urquhart 1987, pp. 145148), lo que da una idea del grado de improvisacin necesario. Respecto de Hammarskjld, escribe que en virtud de su propio carcter y de su talento personal ha transformado el cargo de Secretario General en algo mucho ms importante de lo que era, lo que ha afectado radicalmente tanto a la situacin poltica de las Naciones Unidas como a la Secretara... [si bien] dio lugar una vez ms a la vieja ilusin de que las Naciones Unidas son una especie de supergobierno, aunque no sean ms... que un tratado respaldado por una organizacin administrativa (ibd., pg. 141). Esa ilusin subsiste hoy, pero hemos dejado atrs los tiempos en que el esfuerzo heroico de un solo individuo poda significar una diferencia tan grande. Hoy lo fundamental consiste en saber si la parte de la administracin pblica internacional que tiene que realizar actividades sobre el terreno cuenta con la estructura necesaria para hacerlo. Cabe afirmar que algunos de los rganos regionales, como los de la Comunidad Econmica Europea, tienen una presencia sobre el terreno porque en general estn establecidos en la regin en la que prestan servicios y en la que contratan sus funcionarios. Otras organizaciones, como la OCDE o la OPEP, no tienen actividades sobre el terreno. El problema afec-

ta, pues, slo a una minora de los funcionarios internacionales, tal vez a un 40 %, si bien se trata de una minora esencial y muy visible. Los resultados de muchas operaciones sobre el terreno, ya sea del mantenimiento de la paz, la observacin de elecciones o el fomento del desarrollo, indican la medida en que stas estaban subordinadas a la poltica de la guerra fra o, en muchos casos, distorsionadas por ella. Si definitivamente ha desaparecido la rivalidad entre las grandes Potencias (lo que no es del todo cierto), el clima general para las operaciones sobre el terreno ha mejorado abiertamente. Hay tantas ms razones para preguntarse hasta qu punto la administracin pblica internacional puede aprovechar las oportunidades que se le han abierto. En muchos campos de actividad (el comercio, los crculos acadmicos, los sistemas de salud, la ciencia, etc.), las estructuras y los procedimientos tradicionales son objeto de ataque en razn de su ineficiencia. En este contexto, los gobiernos suelen ir a la zaga de las administraciones internacionales y stas de los gobiernos. Por citar un ejemplo, hay organismos especializados de las Naciones Unidas, como la UNESCO, la OMS o la FAO, cuya estructura todava obedece en gran medida a las ideas que imperaban en el momento de su establecimiento, en la prctica las del decenio de 1930, teniendo en cuenta la interrupcin durante la guerra. Los efectos de esa departamentalizacin interna se ven agravados por el particularismo en los organismos, lo que significa que no se trata de superar los problemas a medida que se presentan sobre el terreno sino segn resulte posible dividirlos para cumplir criterios administrativos y de financiacin. As resulta posible que las operaciones en un determinado pas o en una determinada subregin se lleven a cabo de forma aislada y sin la apropiada coordinacin; ello ocurre particularmente en el caso de las actividades de mantenimiento de la paz y de las actividades humanitarias, estrechamente relacionadas con las que anteceden, y para las cuales sin duda alguna sera muy positivo que hubiese un estrecho control integrado. No existe entre los protoministerios mundiales el equivalente de un ministerio de defensa y planificacin estratgica y, por lo tanto, no hay disposiciones para casos de emergencia ni equipos rpidos y flexibles que puedan intervenir a medida que

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se presenten las emergencias. La pesada burocracia de la sede atiende con mucha lentitud las necesidades sobre el terreno y las reduce a categoras normalizadas a las que puedan aplicarse las normas administrativas vigentes. En general, las profesiones no nacen ya totalmente formadas sino que evolucionan de forma gradual dividindose en especializaciones o subdisciplinas a medida que cambian las circunstancias y la base de conocimientos. La administracin pblica internacional comenz como un rgano interprofesional, y sigue sindolo, si bien con el transcurso de los aos se hace cada vez ms evidente que en s sta es una especializacin que debe sumarse a la competencia sustantiva, aunque sea distinta de ella. Esto ocurre especialmente en las actividades a mediano plazo sobre el terreno, para las cuales se necesitan conocimientos especializados y tcnicas aplicadas, pues de lo contrario no constituyen ms que una operacin improvisada para ganar tiempo. Es razonable, pues, preguntar si no ha llegado el momento de pensar en una administracin pblica internacional doble, una parte de la cual sera contratada por el mtodo tradicional (pero muy mejorado, cabra esperar) para trabajar primordialmente en la sede, mientras que la otra sera seleccionada con criterios un tanto distintos y recibira capacitacin adecuada para prestar servicios sobre el terreno. Se podra llegar a pensar en efectivos de reserva para fines de intervencin rpida. En Camboya se ha dado incluso un paso en ese sentido recurrindose a las filas de funcionarios internacionales jubilados hace poco tiempo. De la : misma manera, la hasta hoy vasta experiencia acumulada podra servir para restructurar partes importantes de muchas organizaciones intergubernamentales a fin de dar a sus funcionarios una base real ms slida al orientar su talento y su energa con un criterio interdisciplinario, orientado hacia la solucin de problemas que pueda culminar con estrategias bien establecidas para el desarrollo y el mantenimiento de la paz en todo el mundo. En varias ocasiones se ha mencionado la idea de un instituto superior para funcionarios internacionales, hasta ahora sin resultados a pesar de que esto merece una consideracin detenida. A los mismos efectos habra que mejorar la enseanza sobre la administracin pblica internacional a fin de alentar a los j-

venes a dedicarse a esa carrera (Lyons, 1988). No hay que olvidar adems que quienes quieren servir causas internacionales tienen ahora otras posibilidades distintas de la administracin pblica internacional, ofrecidas por un gran nmero de organizaciones no gubernamentales activas y efectivas (que van desde Amnesty International a diversos equipos mdicos y a los servicios sin remuneracin de administradores y tcnicos retirados). En algunos casos las organizaciones no gubernamentales actan en la prctica como subcontratistas de las organizaciones intergubernamentales y, en otros, se hacen cargo de situaciones demasiado candentes para las organizaciones intergubernamentales. Por regla general, su funcionamiento tropieza con menos inhibiciones y obstculos burocrticos que el de las organizaciones intergubernamentales y pueden sin duda resultar atractivas para las almas generosas y aventuradas que no toleren la rutina diaria, hoy tan caracterstica de la administracin pblica internacional.

Las tentaciones del regionalismo

Se ha dicho que no estamos listos todava para establecer una autoridad mundial suficiente capaz de mantener la paz y promover el bienestar en el mundo. El regionalismo constituye el primer paso en la tarea de acumular experiencia y fomentar el consenso hacia una futura coordinacin o integracin entre los gobiernos (Bennett, 1991, pg. 217). Sin embargo, las regiones, incluso definidas desde el punto de vista limitado de la geografa, tienden a ser esquivas e inestables. Con arreglo a lo dispuesto en el Captulo VIII de la Carta, por ejemplo, las organizaciones de las Naciones Unidas han venido trabajando con seis grandes regiones, Europa occidental (incluidas Amrica del Norte e Israel), Europa oriental (el ex bloque sovitico), Asia occidental, frica al sur del Sahara, Amrica Latina y el Caribe y (la ms grande de todas) Asia y el Pacfico, desde el Irn hasta Samoa, pasando por la India, China y el Japn. Evidentemente, incluso como primera aproximacin, constituye una divisin muy rudimentaria que, sin embargo, tiene su reflejo institucional en la composicin de las comisiones econmicas de las Naciones Unidas y los bancos de fomento, y

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es empleada como un ndice para una internacionalidad equilibrada de reuniones o equipos con un nmero limitado de participantes que, supuestamente, representan al mundo. Habida cuenta de que incluso las organizaciones intergubernamentales universales tienen elementos de regionalismo, no hay que sorprenderse de que haya muchas de mbito especficamente regional, la ms antigua de las cuales es la Organizacin de los Estados Americanos, fundada para distintos fines en 1980. Entre otras se incluyen la Liga de los Estados rabes, la Organizacin de la Unidad Africana, la Commonwealth, la Asociacin de Estados del Asia sudoriental y, naturalmente, los rganos de la Comunidad Europea. La OCDE presta servicios a 24 pases industrializados y avanzados, no contiguos, de cuatro continentes, y se ha promovido a- s misma como una regin conocida y a menuda citada. Las organizaciones intergubernamentales regionales por lo general contratan nicamente ciudadanos de los Estados que las integran. Como resultado, su personal tiene una cierta homogeneidad cultural que en teora les ayuda a funcionar sin contratiempos; como ejemplos notables se mencionan los rganos de la Comunidad Europea. Considerando los malos resultados de otras organizaciones, cuyo personal es internacional (lo que no ocurre en todos los casos), cabe sin embargo preguntarse si el xito no depende de la existencia de una resuelta voluntad poltica. As, los rganos de la Comunidad Europea pueden actuar en algunos aspectos como agentes supranacionales en pos del objetivo polticamente convenido de la unin europea, lo que no ocurre en ninguna otra regin. Por el contrario, la regionalizacin convencional se ve cada vez ms impugnada; los pases del Caribe no estn nada contentos de formar parte de una regin abrumadoramente hispanoparlante, cabe prever que los Estados sucesores de la Unin Sovitica formarn nuevas agrupaciones y fuera del mbito de una organizacin intergubernamental se estn formando agrupaciones nuevas como la dimanada del Acuerdo de Libre Comercio en Amrica del Norte. An ms, la absoluta impotencia de las organizaciones intergubernamentales regionales en caso de crisis, se trate de Nicaragua o Kuwait, Somalia o Liberia, el Sudn o Yugoslavia, ha sido notable por ms

que obedezca a restricciones en su mandato o al predominio de algunos Estados (como los Estados Unidos en la OEA). Como consecuencia, los funcionarios de las organizaciones intergubernamentales regionales no tienen ocasin de acumular la amplia y diversa experiencia que tienen a su disposicin los de las organizaciones universales. En un mundo bien organizado, las organizaciones intergubernamentales regionales y universales seran indudablemente complementarias, con un criterio de subsidiariedad tal como el adoptado por la Comunidad Europea. Sin embargo, ello dista de ocurrir y el resultado es que la movilidad del 60 % de los funcionarios internacionales que forman parte del rgimen comn, que ya es baja, se reduce an ms en el 40 % restante. Dentro de este grupo, nicamente se encuentra alguna forma de coordinacin poco estructurada entre algunos organismos europeos, la OCDE y la OTAN. La situacin general de las organizaciones intergubernamentales regionales sigue siendo asimtrica e irracional, como resultado de tasas de nacimiento, supervivencia y defuncin que obedecen a lgicas diferentes. En cambio, no se ha derrumbado an ninguna organizacin intergubernamental universal de la segunda generacin, lo que da a la administracin pblica internacional de stas un aire de solidez que no se extiende al resto. En todo caso, la gran concentracin de sedes de organizaciones intergubernamentales en Europa occidental y Amrica del Norte no ayuda a que otras regiones conozcan directamente miembros de la administracin pblica internacional y sepan qu se espera de los pases anfitriones de organizaciones intergubernamentales con arreglo a los acuerdos relativos a la sede. As ocurre en particular en el caso del ex bloque sovitico, que no tena mayor conocimiento de las actividades sobre el terreno de funcionarios internacionales y en el que se han derrumbado dos importantes organizaciones intergubernamentales (el Pacto de Varsovia y el CAME [COMECON]), cuyo personal nunca form parte de la administracin pblica internacional. Despus de todo, el reconocimiento y el apoyo de la administracin pblica internacional debe guardar alguna relacin con el contacto directo que los ciudadanos tengan con ella, sin olvidar los ingresos muy considerables que quedan en los centros en

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que hay establecidas organizaciones intergubernamentales. En todo caso, uno de los principales problemas de las regiones consiste en la relacin tan difcil que existe entre ellas y los grandes problemas que deben superarse. Las regiones pueden ser muy reducidas o su forma no ser la adecuada en el caso de las cuestiones que dimanan de la interdependencia mundial, como el medio ambiente, los vnculos econmicos o la lucha contra enfermedades. En cambio pueden ser demasiado grandes para los problemas que son ms propios de un pas o de una subregin. Ni siquiera el hecho de compartir un idioma y una religin, lo que ocurre nicamente en una de las regiones oficiales de las Naciones Unidas (los Estados rabes), garantica la cohesin. De lo que antecede se desprende que los miembros de la administracin pblica internacional que prestan servicios en lo que esencialmente es su propio terreno han de tener probablemente una perspectiva un tanto distinta de la de sus colegas en la administracin pblica universal. La extensin del modelo de la administracin pblica internacional de dichas organizaciones universales a las de composicin limitada, si bien constituye tcticamente un homenaje implcito, no realza necesariamente el profesionalismo ni la dinmica en todas las organizaciones. En cambio, habida cuenta de la variedad de situaciones en el mundo, tal vez la descentralizacin en el mbito regional de las actividades de una organizacin universal pueda ser una solucin en el futuro. Por ello, Bertrand (1986) sugiere un equivalente econmico y social del Consejo de Seguridad que se encargue de supervisar una serie de empresas de desarrollo regional. La ampliacin de las regiones tiende a encontrar resistencia. Las candidaturas presentadas por los nuevos pases industrializados para ingresar en la OCDE, por ejemplo, han sido hasta ahora denegadas y queda por ver qu pasar con la Comunidad Europea en caso de que el nmero de miembros del Mercado Comn Europeo pase de doce. A juzgar por la experiencia, la inclusin de nuevos miembros en una organizacin intergubernamental se traduce, en primer lugar, por la rpida contratacin de por lo menos un subdito de cada uno de los Estados que ingresan, ejercindose posteriormente presiones para llenar la cuota de los nuevos pases. La idea de que los ltimos

en ingresar deben tener paciencia en ese sentido parece ser considerada polticamente inaceptable y, sin embargo, las organizaciones universales han conseguido mantener en seis el nmero de idiomas oficiales (ingles, francs, espaol, ruso, rabe y chino) mientras que la Comunidad Europea funciona con nueve idiomas y se est usando en forma limitada un dcimo (el irlands). Al igual que en el caso del nmero de miembros del Consejo de Seguridad, cabe prever que se insistir en el empleo de otros idiomas mundiales importantes (el alemn, el japons y el portugus), ya que constituye una ventaja evidente para los funcionarios que hablan esos idiomas poder trabajar con ellos, si bien existe un lmite mximo evidente para el nmero de idiomas en los que puedan prestarse servicios. Tal vez constituya una solucin el uso de conjuntos diferentes de idiomas oficiales en distintas regiones, a pesar del ejemplo europeo.

Un nuevo entorno mundial para las reformas

Cualquiera que sea la situacin en las organizaciones intergubernamentales de composicin limitada (que vara sobremanera), los funcionarios de las organizaciones universales pasan en su mayor parte por una situacin muy difcil. Tambin en este caso la situacin es diferente segn la organizacin intergubernamental de que se trate y por diversas razones resulta mejor en alguna de las ms pequeas, sobre todo en organismos tales como el grupo del Banco Mundial o el FMI, que no forman parte del rgimen comn y cuyo sistema de remuneracin y sus condiciones de trabajo son mucho ms atractivos que en el resto de las Naciones Unidas {Opinin, 1992). Ello es sumamente insatisfactorio y genera tensiones sobre el llamado rgimen comn, dentro del cual tambin hay grandes diferencias en cuanto al otorgamiento de contratos permanentes a los funcionarios. As, en 1985, el porcentaje de profesionales con contratos permanentes iba del 84 % en la UPU a un 62 % en las Naciones Unidas para bajar a un 13 % en la UNESCO y a un 4 % en el OIEA, con un promedio del orden del 50 % (Zyss, 1987, pg. 425), si bien la continuidad es en la prctica mayor que la que daran a entender

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estas cifras. Hay otros claros factores de desigualdad que dimanan del juego de los subsidios y del coste de la vida en los distintos lugares de destino y de las mejores condiciones prevalecientes en la localidad, con arreglo a las cuales se fija la remuneracin del Cuadro de Servicios Generales; como consecuencia, el principio central de igualdad de remuneracin por un trabajo de igual categora, bsico en las escalas de la administracin pblica, es quebrantado de diversas maneras. No faltan diagnsticos del ruinoso estado de la administracin pblica internacional de las organizaciones universales. Desde hace dos decenios vienen hacindose llamadas en pro de reformas calificadas de urgentes, vitales, cruciales u otros adjetivos similares. Sin embargo, con excepcin de algunos cambios menores, no se ha hecho mucho. La culpa recae sobre todos los participantes. Recae sobre los Estados Miembros que no pagan sus cuotas, se niegan incluso a estudiar soluciones generales, no dejan de injerirse en cuestiones de personal y con demasiada frecuencia utilizan a las organizaciones intergubernamentales como plataforma de sus propios intereses polticos y no como instrumentos para resolver problemas mundiales interdependientes que afectan a todos. Eso se refiere, sobre todo, a los jefes ejecutivos de las organizaciones intergubernamentales que prometen dedicarse fielmente a resolver los problemas de la secretara que dirigen, pero que rpidamente pierden el entusiasmo al verse frente a camarillas profundamente arraigadas, a las limitaciones del sistema o a la hostilidad de los Estados miembros y vuelven al fcil camino de la clientela y al oportunismo con miras a la reeleccin. Recae tambin sobre los funcionarios que, incluso si inicialmente estaban bien preparados para desempear su puesto (cosa que no siempre ocurre a causa de los actuales procedimientos de contratacin, en que se depende excesivamente de antecedentes que constan en papel y no han sido verificados y de las recomendaciones profesionales), caen en la rutina, se niegan a asumir responsabilidades o se encierran en un exilio interno. Recae tambin sobre los innumerables consultores y asesores, individuales y colectivos (de organizaciones no gubernamentales, por ejemplo) a los que constantemente recurren las organizaciones intergubernamentales y que en algunos casos

constituyen una verdadera jerarqua paralela a las secretaras, pero no demuestran invariablemente una comprensin suficiente de los problemas sustantivos y de organizacin a los que supuestamente deben ofrecer su experto asesoramiento y el empeo suficiente al tratar de resolverlos. Recae sobre el particularismo en las organizaciones intergubernamentales, que dimana no slo de la existencia de trayectorias sustantivas distintas sino tambin del hecho de que los organismos tengan sus propios grupos de Estados miembros de los que perciben directamente sus fondos. Sin financiacin conjunta y ajustes compensatorios no puede haber control central; es ms exacto describir a la administracin pblica internacional y a las organizaciones universales como familia ms que como sistema, con todo lo que ello entraa en el sentido de recelos y conflictos internos. Hasta la fecha, adems, la culpa ha sido en muchos casos del entorno poltico general que ha puesto trabas a los intentos de las organizaciones intergubernamentales por cumplir su mandato escrupulosamente obligndolas a hacer unas bizantinas contorsiones internas para justificar su existencia, evitar controversias y mantener ocupados a sus funcionarios. De hecho, la mala relacin con la realidad, que no es necesariamente culpa de las organizaciones intergubernamentales, ha aportado una contribucin decisiva a la cada del prestigio, el rendimiento y el atractivo de la administracin pblica internacional. Ha hecho desaparecer tambin los criterios objetivos por los cuales deberan juzgarse los mritos de los funcionarios, dejando un margen excesivo a la apreciacin subjetiva, muchas veces en situaciones en que ni siquiera es posible distinguir claramente una contribucin personal. El otro lado de la medalla consiste en que los funcionarios leales y competentes suelen verse enormemente recargados de trabajo a medida que absorben funciones que sus colegas son incapaces de desempear. Mal podan las organizaciones intergubernamentales sustraerse a la lgica de la rivalidad entre las superpotencias, cuando sta se manifestaba en todo el mundo. Las alineaciones de la guerra fra, junto con la lealtad de bloque del muy heterogneo tercer mundo, desvirtuaban normalmente los intentos de orientar a los pases hacia caminos que parecan promisorios segn su propia situacin y

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sus propias ventajas comparativas, en el campo de las estrategias de desarrollo, por ejemplo. El conformismo ideolgico imperante sola apagar las pocas luces que podan arrojar las organizaciones intergubernamentales. Esa poca se ha acabado. El espritu de hoy es cada vez ms el pragmatismo y una cierta disposicin a dejar que el ltimo se las arregle como pueda partiendo de la base de la conciencia de una aguda competencia econmica en el mundo, las limitaciones ambientales y otros factores apremiantes de interdependencia. Si bien sera prematuro proclamar el triunfo universal de los valores liberales convencionales de Occidente de los cuales surgieron los ideales del internacionalismo, la oposicin formal a ellos es puesta de manifiesto bsicamente en nuestros das por fuerzas extremistas de diversa ndole o por regmenes de segunda, sin coordinacin entre s. En un clima de este tipo, las organizaciones intergubernamentales deberan estar en condiciones de recuperar parte de la dinmica funcional propia de sus mandatos, aunque no sea necesariamente en la forma originalmente distribuida entre los organismos. El aumento de la competencia entre los organismos, sobre la base de la capacidad de atraer buenos funcionarios y obtener buenos resultados, constituye un sntoma de una nueva actitud de su parte. Antes los lmites del territorio estaban claramente marcados y se respetaban, mientras que ahora se observa cierta disposicin a pescar en aguas ajenas. El Banco Mundial, por ejemplo, que tiene los archivos de datos internacionales ms complejos, est tomando ciertas iniciativas en mbitos que, hasta hace poco tiempo, eran de la competencia reconocida de otros organismos. El legado que la primera generacin de la administracin pblica internacional ha dejado a la segunda bsicamente es slido (sus fundamentos estn perfecta y claramente enunciados en un texto de casi 60 aos de antigedad que prcticamente no requiere actualizacin) (Secretariat, 1935), pero se ha petrificado en una estructura obsoleta que se mueve lentamente siguiendo distintas prcticas acumuladas con el tiempo. Esto tampoco es sorprendente. Tambin la administracin pblica nacional ha tenido que adaptarse, a veces con mucha dificultad, primero a la industrializacin y urbanizacin, luego al fomento de la democracia y a la guerra moderna

y, ms recientemente, a la necesidad del Estado-providencia y a los efectos de la rpida innovacin tecnolgica (Lengyel, 1992, pgs. 179 a 184). Habida cuenta de la aceleracin sin precedentes de la historia a partir de los aos cuarenta, sera raro que la administracin pblica internacional de la segunda generacin no estuviese lista tambin para una reforma radical. Tras el descuido de que ha sido objeto y de la forma en que ha crecido, sin orden ni concierto, para resolver sus problemas habr que actuar con determinio y atacar los particularismos y los mandatos establecidos de las organizaciones intergubernamentales, lo cual tal vez podra verse precedido por el derrumbe de un organismo importante (hay un par de candidatos preferentes para ese honor) o por un fracaso espectacular en alguna operacin sobre el terreno. Las circunstancias polticas de nuestros das permiten, e incluso impulsan, medidas que habran sido inimaginables cinco aos atrs. El totalitario bloque sovitico ya no se opone firmemente a una administracin pblica internacional independiente tal como haba sido concebida originalmente y, por el contrario, muchos de los Estados que lo integraban estn ms que dispuestos a respetar sus normas con la esperanza de que ello redunde en su beneficio. Los pases que antes estaban agrupados en el tercer mundo se han abierto en diversos grupos segn su proximidad, sus intereses nacionales o su grado de desarrollo. La diversidad que ha surgido de ello propicia la disposicin de los distintos pases a colaborar en lugar de la tctica de confrontacin que propiciaba la solidaridad de bloques, acompaada probablemente de regionalismos reconfigurados, especialmente en Asia y Amrica. Los Estados Unidos por su parte, en su calidad de nica superpotencia sobreviviente, han comprendido que necesitan la legitimacin de las Naciones Unidas para llevar a cabo misiones en el extranjero, como demuestra la gestin de las crisis de Kuwait y Somalia. Cabe preguntarse, pues, cules son las reformas ms indicadas para la administracin pblica internacional y responder que evidentemente ste no es el mejor lugar para bosquejarlas. En todo caso, es probable que las soluciones ms pulcras constituyan una trampa porque, como sealan Drewry y Butcher (1988, pg. 31) en relacin con la situacin en

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Gran Bretaa si fusemos a disear desde el principio una nueva administracin pblica para atender las necesidades de hoy (en el supuesto de que por lo menos pudiesen ponerse de acuerdo en cules son esas necesidades), con toda seguridad no volveramos a inventar la desordenada estructura que nos legaron nuestros proceres, si bien podramos usar algunas de sus caractersticas. Y si fusemos a empearnos por ese camino, sin duda nuestros descendientes, dentro de 100 aos, veran el producto de nuestro esfuerzo con los mismos sentimientos encontrados que retrospectivamente nosotros tenemos en cuanto a los intentos de reforma en la poca victoriana. Por lo tanto, las reformas que necesita la administracin pblica internacional para pasar a su tercera generacin no deben pensarse desde el punto de vista de un plan que parezca convincente sobre el papel y se ajuste a una posicin terica de la situacin mundial, sino que ms bie lo que se necesita es aumentar la flexibilidad de estructuras y procedimientos, la capacidad de reaccin, permitiendo que los funcionarios se desenvuelvan en un marco abierto en el cual los procesos se desarrollen libremente y los problemas se resuelvan con un criterio creativo a medida que surgen. Muchos de los problemas ms secundarios se resolvern por s mismos si se permite que la administracin pblica internacional extraiga lecciones de su propia experiencia en lugar de verse constantemente limitada por normas, reglamentos y prcticas obsoletos. Ello es oportuno adems porque, a medida que quedan cargos abiertos en razn de la jubilacin de los titulares, la rotacin de personal ser excepcionalmente alta en los prximos aos. Pronto se habr ido el ltimo de los viejos y no cabe esperar que los funcionarios ms jvenes, contratados para reemplazarlos, vean con buenos ojos limitaciones y ritos que les deben parecer absolutamente grotescos. En todo caso, las reformas en las organiza-

ciones intergubernamentales deben ir necesariamente acompaadas de un cambio de actitud de sus miembros, segn se ha indicado*. En efecto, a menos que la administracin pblica internacional sea considerada un instrumento para lograr objetivos convenidos (en otras palabras, a menos que est respaldada por una clara voluntad poltica), el ajuste interno ser estril. Una estructuracin racional entre los mandatos de las organizaciones intergubernamentales y las necesidades definidas en los mbitos regional y mundial constituye la clave para establecer medidas de la actuacin profesional que puedan racionalmente aplicarse a la administracin pblica internacional y, por lo tanto, para la evolucin adecuada de su estructura y sus prcticas. No cabe duda de que la administracin pblica internacional se convertir en un actor cada vez ms importante de las relaciones internacionales a medida que stas cobren un carcter cada vez ms complejo y constituyan una red cada vez ms estrecha. En cierta medida, la administracin pblica ha de configurar en la prctica esas relaciones como ya lo ha hecho aunque en grado moderado, tal como las administraciones pblicas nacionales han contribuido a configurar mecanismos constitucionesl y sociales en el pas. El desorden en que se debate gran parte de la administracin pblica internacional es, por lo tanto, no slo intrnsecamente disfuncional sino que se ha convertido tambin en un notable impedimento para el establecimiento de un orden necesario que las naciones-Estado, en su fase de declive, slo podrn en lo sucesivo establecer mediante la cooperacin. Traducido del ingls
* Nota del editor: En cuanto a la reforma de las Naciones Unidas, vase el artculo de Gene M. Lyons titulado La reforma de las Naciones Unidas, Revista Internacional de Ciencias Sociales, N. 120, mayo de 1989.

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Nuevas tendencias en el orden internacional

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nmero creciente de Estados-nacin en la CE. En cuanto a la segunda, se ha propuesto una estructura federal para los 12 miembros de la CE, y la transformacin de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) en un Estado federal. En relacin con la tercera, se contempla una estructura confederal de todos los Estados de Europa, con o sin la CEI, lo cual conllevara diversos grados de cooperacin regional. Los 12 pases de la CE y de la AELC podra unirse, estableciendo un vnculo flexible con Europa oriental, o bien los pases de la AELC, junto con Turqua, Hungra, la Repblica Checa, Eslovaquia, Polonia y la antigua Yugoslavia (Bertrand, 1992) se incorporaran a la CE a medio plazo. La formacin de nuevas estructuras de cooperacin ha sido descrita como una nueva arquitectura europea no basada ya en bloques. A este respecto, la creciente cooperacin entre los pases balcnicos, entre ellos Albania, Bulgaria, Grecia, Rumania, Turqua y la antigua Yugoslavia (Desean, 1990), la formacin de la Asociacin Danubioadritica (Italia, Austria, Hungra, la antigua Yugoslavia y la repblica Checa y Eslovaquia) y la evolucin de una estructura de cooperacin bltico-nrdica sobre una base bilateral o multilateral son los ltimos progresos destacables. No cabe duda de que estos proyectos de cooperacin contribuirn a su vez a reforzar el marco general y crearn nuevas dimensiones de seguridad basada en la cooperacin y de ideales comunes a todos en Europa.

Econmico Europeo que abarque la totalidad del continente y contribuya, con ello, al proceso de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE); c) consecucin de paz, estabilidad y prosperidad en la regin del Mar Negro; d) apoyo a una economa de mercado que posibilite la libre circulacin de bienes, capital y servicios entre los pases, y que fomente las relaciones econmicas; e) reconocimiento de la funcin de los gobiernos en cuanto a la creacin de parmetros de cooperacin favorables, particularmente en el mbito de la infraestructura; f) necesidad de adoptar un enfoque flexible de las actuaciones conjuntas y coordinadas que fomenten la cooperacin bilateral y multilateral en la regin; g) necesidad de lograr un mayor grado de integracin de la regin del Mar Negro en la economa mundial; h) importancia de mecanismos concretos como, por ejemplo, un Banco de Inversiones y Comercio Exterior, para la promocin de las relaciones en el mbito comercial y de servicios. La idea de crear una comunidad del Mar Negro fue expuesta a principios de los 90 por el entonces embajador turco en los Estados Unidos, Skr Elekdag. Seguidamente, el Presidente Turgut zal de Turqua tom la iniciativa poltica para tratar de materializarla (zye, 1992). En noviembre, y diciembre de 1990, el Ministerio Turco de Asuntos Exteriores organiz reuniones preliminares para establecer el programa de cooperacin. El proceso se inici en Ankara entre el 19 y el 21 de diciembre de 1990 con una reunin de delegaciones de Turqua, la ex Unin Sovitica, y algunas de sus antiguas repblicas (Armenia, Azerbaiyn, Georgia, Moldova, Ucrania), Rumania y Bulgaria. En esta primera reunin se confirm la voluntad poltica existente entre los pases de la regin y se puso de relieve la importancia del BSECP para la cooperacin econmica. Se decidi redactar un documento que recogiera los principios esenciales de la cooperacin econmica en la regin. En este contexto, se encomend a Turqua preparar un proyecto de documento que los Estados acordaron estructurar en cuatro partes a raz de una reu-

El Proyecto de Cooperacin Econmica del Mar Negro

La creacin del Proyecto de Cooperacin Econmica del Mar Negro (BSECP), que cabe entender como un eslabn ms de esta estructura europea, ha sido guiada principalmente por las siguientes consideraciones (Bleda, 1991): a) el potencial de los pases de la regin del Mar Negro para formar un bloque econmico basado en su proximidad geogrfica, en el patrimonio comn y en sus correspondientes estructuras econmicas y productivas; b) apoyo al establecimiento de un Espacio

La reforma de a administracin pblica internacional en un nuevo contexto mundial

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Inaguracin en 1973 del primer puente entre Europa y Asia, bajo el Bosforo. Un segundo puente suspendido ha
Sido construido despus de esta fecha. Ivs Manciel/Gamma.

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mer Faruk Gengkaya

nin tcnica celebrada en Bucarest los das 12 y 13 de marzo de 1991. Posteriormente, el Grupo de Trabajo se reuni en Sofa del 23 al 25 de abril de 1991, y en Mosc del 11 al 12 de julio de ese mismo ao, y redact un documento que delimitaba el marco de la cooperacin regional. Grecia y la antigua Yugoslavia asistieron como observadores, y esta ltima present su candidatura el 22 de noviembre de 1991. El documento final fue firmado en Estambul el 3 de febrero de 1992 por los delegados de nueve pases participantes (Armenia, Azerbaiyn, Bulgaria, Georgia, Moldova, Rumana, Rusia, Turqua y Ucrania). El documento, estructurado en cuatro partes (Introduccin, objetivos y principios, Relaciones intergubernamentales, Cooperacin no gubernamental y Composicin y estructura organizativa), consta de 18 artculos. El documento establece, en trminos generales, la cooperacin en materia de transportes, comunicaciones, energa, agricultura, minera, turismo, industria, medicina y medio ambiente. El modelo se basa principalmente en el sector privado. Los Estados contribuirn, mediante la adopcin de mecanismos de ajuste legales, al desarrollo comercial y al establecimiento de requisitos para la obtencin de visados y permisos de residencia. Adems, estudiarn la posibilidad de crear un Banco de Comercio Exterior y de Inversiones del Mar Negro. La Declaracin de Estambul estipulaba que, si el Ministerio de Asuntos Exteriores Turco recibiese de Yugoslavia y Grecia una solicitud formal antes de fines de mayo de 1992, se les invitara a incorporarse al BSECP como miembros fundadores. Grecia pidi el ingreso el 28 de febrero de 1992, y fue aceptada. La desintegracin de la antigua Yugoslavia hizo que se malograse su candidatura, mientras que Albania fue aceptada como miembro fundador, en Estambul, el 24 de junio de 1992 por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados participantes. La Declaracin de la Cumbre del BSECP fue firmada en Estambul, el 25 de junio de 1992, por los jefes de Estado o de gobierno de los pases miembros, que adoptaron asimismo la Declaracin del Bosforo, en la que se exponen los objetivos polticos. La Declaracin, remitindose a los principios generales de la Carta de las Naciones Unidas y a los

documentos de la CSCE, se hace eco de la meta, compartida por todos los jefes de Estado o de gobierno de los pases del BSECP, de transformar el Mar Negro en una regin de paz, libertad, estabilidad y prosperidad. Asimismo, destaca que la nueva asociacin entre los pases del BSECP, inspirada en los valores de democracia, justicia y respeto de los derechos humanos, contribuir a la futura arquitectura de Europa. Los ministros de Asuntos Exteriores de los pases del BSECP, reunidos en Antalya (Turqua) el 10 de diciembre de 1992, acordaron establecer una secretara permanente del BSECP con sede en Estambul y crear un grupo de trabajo ad hoc sobre asuntos organizativos que redactase un Reglamento del BSECP.

Problemas y perspectivas
La finalidad principal del BSECP es favorecer la cooperacin econmica en la regin del Mar Negro, dentro del objetivo ms amplio de fortalecer la estabilidad poltica. No obstante, problemas poltico-tnicos existentes en la regin parecen dificultar la cooperacin econmica en un futuro prximo. Por otra parte, las circunstancias polticas de las regiones vecinas, como el Oriente Medio o los Balcanes, afectarn asimismo al futuro del BSECP. Una de las cuestiones cruciales, respecto al futuro del BSECP es si Turqua utilizar o no este proyecto para sus fines polticos en la regin y en Asia central. La funcin y el inters de Turqua en el BSECP se derivan de varios factores: por una parte, el papel dominante de Turqua dentro del BSECP facilita claramente las nuevas iniciativas polticas de ese pas con respecto a las repblicas turcas recientemente creadas en Asia central (Sayari, 1992, pg. 15). Adems, algunos polticos occidentales y turcos (entre ellos el Presidente zal) comparten la idea de que Turqua emerger como potencia econmica en la regin, canalizando capital y tecnologa occidentales a los pases del antiguo bloque del Este y obteniendo con ello beneficios (Briefing, 10 de febrero de 1992, pg. 16). La frase Lo que Alemania representa para Europa, lo representar Turqua para las repblicas asiticas es utilizada frecuentemente para describir el nuevo papel de Turqua (Briefing, 17 de febrero de

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafo regional a la integracin europea

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1992, pg. 4). Es ms, se afirma (Pope, 1992) que el BSCEP se adapta perfectamente a las viejas aspiraciones turcas de desempear un papel estratgico en la poltica internacional mediante la cooperacin con los pases vecinos (Cooperacin de los Balcanes en Occidente, Organizacin para la Cooperacin Econmica [ECO] con Irn y Pakistn en el este y la BSEC en el norte). De este modo, sin volver la espalda a la CE, Turqua puede establecer tambin vnculos con Asia central y en el Oriente Medio, los Balcanes y Europa occidental. En otras palabras, Turqua est descubriendo que puede desempear un nuevo papel geopoltico dentro del nuevo orden mundial (Tashan, 1991, y Financial Times, 11 de febrero de 1992). El desmoronamiento de la ex Unin Sovitica brinda a Turqua la oportunidad de construir un nuevo dominio de influencia poltica no slo en el vecino Cucaso, sino tambin entre los 50 millones de musulmanes de habla turca del Asia central, donde Irn, Arabia Saud y Pakistn son poderosos contrincantes (Menon y Barkey, 1992-1993, pg. 74; Sayari, 1992, pg. 16; Economist, 22 de febrero de 1992 y Newswek, 3 de febrero de 1992). La mayora de las repblicas transcaucasianas y del Asia central, cuyos dirigentes polticos fueron en su mayora miembros del Partido Comunista, prefieren el modelo turco, laico, como forma de gobierno en una sociedad esencialmente islmica. Ahora bien, el fundamentalismo islmico, auspiciado por Irn, Arabia Saud y Pakistn, se est extendiendo con rapidez en muchas repblicas turcas (Menon y Barkey, 1992-1993, pgs. 75-76). Las ramas del Partido del Renacimiento islmico en la mayora de esas repblicas dan una idea de la atraccin que ejerce esta doctrina (Bodgener, 1992, pg. 5). Turqua, escasa de recursos, ha persuadido a Occidente de que le preste ayuda financiera para contrarrestar a Irn. Durante su visita a Washington en febrero de 1992, el Primer Ministro Sleyman Demirel convenci al Presidente Bush de que apoyara materialmente la misin econmica y cultural de Turqua en las repblicas de Asia central (Briefing, 17 de febrero de 1992, pg. 4). Por otra parte, la marcha hacia Europa de Turqua deber hacerse contando con los Balcanes. La existencia de grupos minoritarios turco-musulmanes en Grecia, Bulgaria y la antigua Yugoslavia sensibiliza ms a Tur-

qua con respecto a la Europa oriental y a los Balcanes, como demuestra el papel relativamente activo que est desempeando en Bosnia-Herzegovina (Larrabee, 1992, pgs. 4243). Por todo ello, Turqua sigue siendo un elemento esencial para que Europa goce de una paz estable en todo el continente (Economits, 12, 1992, pg. 16). Turqua tiene un papel importante que desempear en la creacin del BSECP por otras razones tambin: primeramente, la reciente experiencia de Turqua con el programa de ajuste estructural puede servir de ejemplo a otros pases del BSECP; en segundo lugar, los sectores comercial y de servicios turcos pueden tambin desempear un papel dinmico mientras los pases del BSECP potencian sus propios mercados de exportacin y diversifican sus importaciones. Por ltimo, la situacin geogrfica de Turqua favorece una mayor cooperacin con los pases del BSECP. En ese sentido, el comercio fronterizo y extraterritorial entre los Estados Miembros puede ser la mejor alternativa para aumentar el volumen del comercio en la regin. A pesar de que las dos reuniones de Estambul, la de ministros de Asuntos Exteriores el 3 de febrero de 1992 y la de Presidentes el 25 de junio de 1992, fueron consideradas iniciativas prometedoras en la bsqueda de la estabilidad poltica, la inestabilidad es un factor comn a la mayora de los pases del BSECP. El futuro de los distintos regmenes se encuentra en entredicho. Las divisiones tnicas y geogrficas y la discriminacin agravan an ms la situacin: rusos contra rumanos en Moldova; las disputas por Nagorno-Karabah y Najichevan dividen a Armenia y Azerbaiyn; el deseo de Rusia de penetrar en Ucrania y el contencioso entre stos sobre el futuro de la flota de la ex Unin Sovitica en el Mar Negro; la disputa entre Grecia y Turqua sobre Chipre; la minora turca en Bulgaria; el malestar entre Bulgaria y Grecia con respecto a Macedonia; rusos contra georgianos en la Osetia meridional y, recientemente, en Abjasia; e incertidumbres en la antigua Yugoslavia. Sin contar escenarios tales como el establecimiento de una unin a lo largo de la lnea de los mares Negro y Bltico, la incertidumbre sobre el futuro de la CEI plantea la posibilidad de nuevas estructuras econmicas y polticas. Incluso, en la ltima cumbre de Estambul de los pases de la

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BSECP, el Presidente de Georgia, Eduardo Shevardnaze, propuso que se crease un consejo de ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores para hacer frente a las crisis regionales. A finales de febrero de 1993, los pases miembros convocaron y establecieron una asamblea interparlamentaria de la BSEC, con objeto de fomentar las relaciones polticas entre los pases integrantes. Actualmente, a falta de una serie cronolgica de datos econmicos (por ejemplo, ndices de precios) en muchas de las antiguas economas socialistas, resulta prcticamente imposible hacer anlisis econmicos fiables sobre el futuro del BSECP. S que es posible, en cambio, evaluar la situacin actual de la cooperacin econmica gracias a los datos disponibles, que figuran en los Cuadros 1, 2 y 3 (vase tambin Col, 1991; Collins y Rodrik, 1991; FMI y otros, 1991; y Sandstrm y Sjoberg, 1991). Una tasa de inflacin elevada, provocada por la liberalizacin de la economa; la insuficiencia de capital (incluso Turqua tiene que recurrir a un tercer socio europeo, americano o japons para invertir en los Estados del
CUADRO

BSECP); la falta de tecnologa avanzada, excepto en energa nuclear y tecnologa espacial; y unas infraestructuras de comunicaciones y medios de transporte insuficientes, son todas caractersticas comunes a los pases de la BSECP. Adems, la transicin a una economa de mercado est causando considerables dificultades a la mayora de los pases de la BSECP que han tenido economas estatales (Collins y Rodrik, 1991). Ser necesario un Banco del Mar Negro para encauzar las inversiones de capital extranjero en la regin, y para financiar los proyectos ms importantes en la regin de la BSECP. A este respecto, un equipo formado por representantes del Banco Central Turco, de la Subsecretara del Tesoro y de Comercio Exterior y del Banco Turco para la Importacin y la Exportacin, prepar y present un proyecto conjunto para establecer un Banco de Comercio y Desarrollo del Mar Negro. El Grupo de Trabajo sobre la Banca y Finanzas de la BSECP ha tratado de finalizar dicho proyecto durante 1993. Inversores japoneses y europeos han mostrado ya inters por esa idea. En este contexto, Jacques

1. Pases de la BSECP: Superficie, poblacin y PNB Superficie3 km2 Poblacin11 000 PNB 000 000

Pases Albania Armenia Azerbaiyn Bulgaria Georgia Grecia Moldova Rumania Federacin Rusa Turqua Ucrania Memorndum: BSECP (total) ALEC (total) CE (total)

28.748 29.800 86.600 110.993 69.700 131.957 33.700 237.500 17.075.400 779.452 603.700 19.187.550 1.340.000b 2.363.800"

3.183 3.580 7.146 8.987 5.449 10.020 4.341 23.190 147.386 56.473 51.704 321.556 32.760b 345.881b

3.8OOb 5.8OOc 10.900c 50.837b 10.200c 53.626b 7.700c 79.813b 385.400c 74.731b 102.500 1.104.032d 721.270b 5.139.660b

Fuentes: a The Europe World Yearbook (1991). Estas cifras de poblacin se basan en los censos de los aos siguientes: Bulgaria (1988); Georgia, Moldova, Federacin Rusa, Ucrania (1989); Grecia (1989, est.); Azerbaiyn y Turqua (199); Rumania (1990, est.) y Armenia (1991). b Britannica Book of the Year (1992). Las cifras de poblacin y los valores del PNB (en dlares en los EE.UU.) corresponden a 1989. c Extracto de los Cuadros 3 y 4 de Bond, Belkindas y Treyvish (1990). Los valores del PNB se expresan en rublos y corresponden a 1988; (1 rublo = 1,61 dlares de los EE.UU., 10 de octubre de 1988). d Valor total del PNB, expresado en dlares de los EE.UU.

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafio regional a la integracin europea CUADRO

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2. Exportaciones de Turqua a los pases de la BSECP (millones de dlares) 1991 21,3 76,1 143,7 105,1 1992 (enero-septiembre) 13,5 77 52,9 102,3 118,0 332,1 19 133,3

Pases Albania Azerbaiyn Bulgaria Grecia Rumania Federacin Rusa Ucrania Otras Repblicas turcas

Fuentes: Organizacin de la Planificacin Estatal (1992) y Subsecretara del Tesoro y de Asuntos Exteriores (1992). CUADRO

3. Importaciones de Turqua procedentes de los pases de la BSECP (en millones de dlares) 1991 0,6 139,9 77,1 198,6 1992 (enero-septiembre) 0,5 20 151,1 62,7 175,4 679,7 45 69,4

Pases Albania Azerbaiyn Bulgaria Grecia Rumania Federacin Rusa Ucrania Otras Repblicas turcas

Fuentes: Organizacin de la Planificacin Estatal (1992) y Subsecretara del Tesoro y de Asuntos Exteriores (1992).

Attali, Director del Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD), asisti tambin a la reunin de ministros de Asuntos Exteriores que tuvo lugar en Antalya, el 10 de diciembre de 1992. El BERD slo poda aportar formacin tcnica al BSECP y contribuir a la inversin en ese campo. Se crearon tambin los Consejos Mercantiles de la BSECP, en cuya reunin de copresidentes, celebrada en Estambul los das 30 y 31 de agosto de 1992, se definieron los siguientes sectores de importancia prioritaria: banca, cooperacin comercial e industrial, medio ambiente, agricultura, y compilacin y transmisin de datos. Los representantes de los sectores pblico y privado del Consejo de los Pases Miembros se reunieron en Antalya (Turqua) el 6 y el 7 de diciembre de 1992 y firmaron un acuerdo sobre los principales mbitos de cooperacin, Asimismo, la Asociacin de Empresarios Turco-americanos est intentando crear una Compaa del Mar Negro en la que podrn partici-

par representantes del sector pblico y del privado, con objeto de fomentar el potencial comercial de la regin {Milliyet, 4 de junio de 1992). Adems, el Instituto Estatal de Estadsticas de Turqua, pensando en el intercambio de datos econmicos y en la creacin de un sistema de infraestructura estadstica y reginal para los pases de la BSECP (Gvenen, 1992), organiz en Ankara los das 1 y 2 de octubre de 1992 una reunin de expertos de los Estados miembros. A este respecto, los Estados miembros que previamente aplicaban el modelo econmico estatal necesitan con urgencia personas que conozcan los mecanismos del mercado libre. Adems de establecer una base institucional para la cooperacin (por ejemplo, un banco de inversiones, asociaciones de empresarios, o sistemas de referencia e informacin), es necesario programar un marco legal de cooperacin econmica que abarque aduanas, visados, legislacin laboral, negociaciones colectivas y regulacin del derecho

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de huelga y de cierre patronal. Estos procedimientos e instituciones son especialmente importantes para una libre circulacin de bienes de produccin y para futuros contratos en los pases de la BSECP. Tambin se ha sealado, como mbito especial de cooperacin, la proteccin del medio ambiente, particularmente en vista del peligroso estado de contaminacin del Mar Negro. La contaminacin no se debe nicamente a los residuos industriales que vierten los pases de la costa del Mar Negro, sino a los desechos procedentes de la Europa central que transporta el Danubio. Al menos 60 de las 500 centrales nucleares que funcionan en la CEI descargan sus desechos radioactivos en el Mar Negro. Segn un reciente informe preparado por un especialista turco, el Profesor Mehmet Berkm, dentro de 20 aos el Mar Negro ser un mar radioactivo {Milliyet, 1. de febrero de 1992, pgs. 1, 3). A fin de avanzar en la proteccin del medio ambiente marino del Mar Negro y en la conservacin de sus recursos vivos, los Estados del Mar Negro firmaron la Convencin sobre la Proteccin del Mar Negro frente a la Contaminacin en Bucarest, el 21 de abril de 1992. Segn esta Convencin, los Estados de la costa del Mar Negro adoptarn unas normas y reglas comunes respecto a los desechos contaminantes. Para llevar a efecto los objetivos de la Convencin se cre una comisin con representantes de los Estados participantes.

Conclusiones
El reciente desajuste del mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo y la polmica acerca de la Europa de dos velocidades han empaado el futuro del Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea (Economist, 26 de septiembre de 1992, pgs. 17-18, y 3 de octubre de 1992, pgs. 13 y 14). Tras el rechazo de los electores daneses al Tratado de Maastricht en mayo de 1992 y el estrecho margen a su favor en la votacin francesa de septiembre del 92, empieza a ser dudosa la viabilidad de una federacin coherente de pases europeos. Ambos acontecimientos han recordado a quienes persiguen el objetivo de una

federacin europea que deben adaptar mejor sus aspiraciones a la realidad poltica y social europea (Newsweek, 5 de octubre de 1992, pgs. 10-13). A la vista del reciente escepticismo sobre el futuro de Europa, podran cobrar importancia los esfuerzos de cooperacin regional con intereses en la periferia europea. El caso del BSECP cabe considerarlo como parte de una Europa ms amplia, adems de una tentativa de cooperacin regional, y podra convertirse tambin en un medio que permita a Occidente contribuir a la reconstruccin de los pases del antiguo bloque del Este. El acopio e inventariado de datos sobre aspectos econmicos y sociales de los pases de la BSEC acelerar los procesos de cooperacin e inversin y atraer el inters de los centros financieros del mundo. La creacin del Banco Comercial y de Desarrollo del Mar Negro, del que desea convertirse en socio el BERD, reviste una importancia vital para la superacin de las dificultades financieras que atraviesan los pases miembros. Las limitaciones sociales y econmicas y la inestabilidad poltica que actualmente afectan a la mayora de los pases de la BSEC no deben considerarse aspectos determinantes a medio y a largo plazo. En el marco de una economa de mercado, factores tales como una elevada poblacin y un rico potencial productivo en diferentes sectores permiten ver con optimismo el porvenir del BSECP. Es cierto que, en un futuro inmediato, es probable que la influencia del BSECP en el desarrollo regional sea extremadamente limitada. La importancia de este proyecto es hoy poltica, ya que rene en torno a una mesa a vecinos que a menudo se miraban con profunda sospecha. La mayora de los pases del BSECP perciben la vital importancia que reviste el BSECP, tanto para los pases vecinos como para ellos mismos. Una atmsfera de creciente aceptacin, entendimiento y confianza mutuos, y la concertacin de acuerdos bilaterales y multilaterales entre los Estados miembros, ofrecen la esperanza de una regin del Mar Negro prspera y pacfica en el futuro. Traducido del ingls

El Proyecto de Cooperacin Econmica en el Mar Negro: un desafo regional a la integracin europea

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* Una versin anterior de esta ponencia fue presentada en Europe 92: International Conference on the European Community, East Carolina University. Greenville, EE.UU., 19-21 de marzo de 1992. La versin final de la ponencia se complet a finales de febrero de 1993 y est basada en los datos disponibles en ese momento. El autor agradece especialmente a Metin Heper y Jeremy Salt de la Universidad de Bilkent sus valiosos comentarios.

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La Direccin de la Revista no puede ofrecer ninguna informacin complementaria sobre estas reuniones. 1993 15-19 nov. Trois Ilets. Martinica (Francia) Association martiniquaise pour la promotion et l'insertion de l'ge d'or: 2. Encuentro Internacional francfono de gerontologa del Caribe. AMDOR, La Verrire, ZAC Chateauboeuf, B.P. 460, 97205 Fort de France Cedex (Martinique) Institu Internat. de droit d"expression et inspiration francaise: 23 Congreso. IDEF, 27 ru Oudinot, 75007 Pars (France)

27-29 nov.

Rabat (Marruecos)

1994 Cuba Federacin Internacional de asociaciones de bibliotecarios y bibliotecarias: Conferencia general. IFLA. P.O. Box 95312. 2509 CH La Haya (Pases Bajos) Tropical Science Center: Curso de Dendrologa tropical. Dr. H. Jimnez Saa. Tropical Science Center, P.O. Box 8-3870-1000. San Jos (Costa Rica) Life zone ecology course. Dr. H. Jimnez, Tropical Science Center. P.O. Box 8-3870-1000, San Jos (Costa Rica) Population Association of America: Reunin. PAA, 1722 N. Street NW. Washington. DC 20036 (Estados Unidos de Amrica) Consejo internacional de Accin Social: 26 Conferencia internacional. Global Welfare 94, Conference Secretariat, P.O. Box 63. Sf-00501 Helsinki (Finlande) Asociacin internacional de sociologa: 13. Congreso mundial. ISA, Faculty of Political Sciences and Sociology, University Complutense, 28223 Madrid (Espaa)

21 marzo-8 abril San Jos

25 abril-13 mayo San Jos

5-7 mayo

Miami (Estados Unidos) Helsinki

3-7 julio

18-23 julio

Bielfeld (Alemania)

RICS 138/Diciembre 1993

642 20-26 agosto Manchester (Reino Unido)

Servicios profesionales y documentales 6. Congreso internacional de Ecologa. The Secretary, 6th Internat. Congress ofEccology, Dept. of Environmental Biology, The University, Manchester, M14 9PL (Reino Unido) Unin Geogrfica Internacional: Conferencia regional sobre el entorno y la calidad de vida en Europa Central. Dr T. Kucera, Secr. ofthe Organizing Committee, IGC, Albertov 6, 128 43 Prague 2 (Repblica Checa) Fondo de las Naciones Unidas para las actividades de poblacin: Conferencia Internacional Poblacin y desarrollo. Population 94, ICPD Secretariat c/o UNFPA, 220 E. 42nd Street, New York, NY 10017 (Estados Unidos) Federacin internacional para la informacin y la documentacin: 47.a Asamblea General, conferencia y congreso. Prof Y. Fujiwara, University of Tsukuba, Institute of Electronics and Inform. Science. Tsukuba, Ibaraki, 3055 (Japn)

22-26 agosto

Praga

5-13 setiembre

El Cairo

2-9 octubre

Tsukuba (Japn)

1995

Cuba

Union gographique internationale: Conferencia regional. IGU Secretariat. Dept. of Geographv, Universitv of Alberta, Edmonton, Alberto T6G 2H4 (Canad) Population Association of America: Reunin. PAA, 1722 N Street NW, Washington, DC 20036 (Estados Unidos)

30 marzo-1 abril Setiembre Beijing

Naciones Unidas: 4.a Conferencia mundial sobre las mujeres: igualdad, desarrollo y paz. Mme. Meslem, Dir. Divisin for the Advancement of Wornen, Vienna International Center, P.O.B. 500, A-Viena (Austria)

1996

4-10 agosto

La Haya

Unin Geogrfica Internacional: 28. Congreso Internacional. Dr. J. Vries, President, 28th IGC Org. Committee, Faculty of Spatial Sciences, University of Groningen, P.O. Box 800, 9700 AV Groningen (Pases Bajos)

Libros recibidos

Generalidades, documentacin
Pichaul, Francois. Ressources humaines et changement stratgique: Vers un management politique. Bruxelles, De Boeck-Wesmael, s.a., 1993. 187 p. fig. talb. bibl. index. 185 F. Rpertoire mditerranen, 1993. Paris, Fondation Rene Seydoux pour le monde mditerranen, 1993. 299 p.

Wirz, Stephan. Van Mangel zum berfluss: Die bedrfnisethische Frage in der Industriegesellschaft. Mnster, Aschendorff, 1993. 208 p/ carta bibl. (ICS Schriften, 27) 48 DM.

se. Paris, La Documentation francaise, 1993. 124p. ill. carta, bibl. 95 F. Kraybill, Donald B. (ed). The Amish and the State. Baltimore; London, The Johns Hopkins University Press, 1993. 332 p. ill. bibl. index. Paperback $18; Hardback $54. Stiftung Entwicklung und Frieden. Gemeinsame Verantwortung in den 90er Jahren: Die Stockholmer Initiative zu globaler Sicherheit und Weltordnung - Die Charla der Vereinten Nationen / Common Responsibility in the 1900 's: The Stockholm lnitiative on Global Security and Governance - The Charter of the United Nations. Bonn, SEF, 1991. 223 p.

Poblacin
Dumon, W. Les politiques familiales des Etats membres de la Communaut en 1993, 2 t. Bruxelles, Observatoire europen des politiques familiales nationales; Commission des communauts europennes, 1992. 169 p.; 287 p. fig. tabl.

Psicologa
Dufour-Gompers, Roger. La relation avec le patient. Toulouse, Privat, 1992. 239 p. ill. index.

Union Nations. Department of Economic and Social Development. PoMises, Roger. La cure en institu- pulation and Development Planlion: L'enfant, 'equipe, la famille. ning. New York, United Nations, Paris, ESF diteur, 1993. 159 p. (La 1993. 285 p. fig. tabl. vie de l'enfant) 150 F. United Nations. Department of EcoMugnier, Jean-Paul. L'Identit vir- nomic and Social Information and tuelle: Les jeux de lioffre et de la de- Policy Analysis. Population Policies mande dans le champ social. Paris, and Programares. New York, UniESF diteur, 1993. 138 p. gloss. bibl. ted Nations, 1993. 267 p. tabl. (Coll. Sciences humaines appliques l'art de la psychotrapie) 135 F. United Nations Fund for Population Activities. The State of World Population, 1993. New York UNFPA, Sociologa 1993. 54 p. fig. ill. tabl. (also in French). Alvarez-Preyre, Frank (ed.). Milieux et mmoire. Jrusalem, Centre de recherche francais, 1993. 426 p. ill./carta. bibl. (Serie Hommes et socits). Ciencia poltica Dekker, Paul; Ester, Peter. Social and Political Altitudes in Dutch Society: Theoretical Perspecves and Survey Evidence. Rijswijk, Social and Cultural Planning Office, 1993. 245 p. tabl. bibl. (Social and Cultural Studies, 16). Genov, Nikolai (ed.). Society and Environment in the Balkan Countries. Sofa, Regional and Global Development. 1993. 143 p. fig. tabl. RICS 138/Diciembre 1993 Asociacin Latinoamericana de Sociologa; Centro de estudios sobre Amrica. Estado, nuevo orden econmico y democracia en Amrica Latina. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 300 p. -.-. Sistemas polticos: Poder y sociedad. Caracas, Editorial nueva sociedad, 1992. 348 p. fig. tabl. Dalloz, Jacques. La cration de l'Etat d'Israel vue par la presse francai-

Ciencias econmicas
Organisation de coopration et de dveloppement conomiques. La science et la technologie au service de la croissance conomique et du dveloppement social: Les vues des ministres de l'OCDE. Paris, OCDE, 1988, 81 p. Prosche, Frdric. Vers une Europe post-industrielle? Paris, Econmica, 1993. 232 p. bibl. 125 F. United Nations. Department of Economic and Social Development. Transnational Corporations and Management Divisin. From the Common Market to EC 92: Regional Economic Integration in the European Community and Transnational Corporations. New York, United Nations, 1993. 134 p. tabl. University of Warsaw. European Institute for Regional and Local Development. Dilemmas of Regional Policies in Eastern and Central Europe, ed. by G. Gorzelak and A. Kuklinski. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 512 p. carta.

644 tabl. (Regional and Local Studies, 8). -.-. The Brain Drain in Poland, by J. Hryniewicz, B. Jalowicki, A. Mync. Warsaw, University of Warsaw, 1992. 77p (Regional and Local Studies, 9).

Libros recibidos

Educacin
Buchert, Lene. Education and Training in the Third World: The Local Dimensin. The Hague, Centre for the Study of Education in Developing Countries, 1992. 251 p. tabl. (CESO Paperback, 18). Espaa. Junta de Andaluca. Las drogas. Sevilla, Consejera de educacin y ciencia de la Junta de Andaluca, 1993. 91 p. Martinet, Jean-Luc (sous la dir. de). Les ducateurs aujourd'hui. Toulouse, Privat. 1993. 209 p. fig. tabl. (Pratiques sociales) 125 F.

Ciencia
Poland. State Committee for Scientific Research. Society. Science, Government, ed. by Antoni Kuklinski. Warsaw, State Committee for Scientific Research. 1992. 430 p. tabl. (Science and Government Series). -.-. Transformation of Science in Poland, ed. by Antoni Kulkinski. Warsaw, State Committee for Scientific Research, 1991. 378 p. fig. tabl. (Science and Government Series).

Derecho
United Nations Interregional Crime and Justice Research Institue. Criminology in frica, ed. by Tibamanya mwene Mushanga. Rome, UNICRI, 1992. 272 p. $45.

ndice de materias y de autores

Vol. XLIV. 1992 Nms. 135-138

Materias
frica, Desarrollo sostenible, problemas y perspectivas ciudades sostenibles de las ciencias sociales 147-160 Desarrollo econmico. frica Universidad empresarial. y el desafo europeo de 1992 459-468 Funcin de la educacin frica: superior de Estados Unidos fomento de la confianza en materia de comercializacin y la diplomacia de la de la tecnologa y el desarrollo seguridad regional 95-101 Divisin internacional del trabajo, Anlisis gramsciano de las nuevas tendencias y disciplinas de las ciencias sociales 343-353 complementariedad Ciencia, tecnologa y prospectiva 425-437 Ecologa de la innovacin: el filn Ciencias Sociales en frica. cultural y el desarrollo duradero Problemas y perspectivas 147-160 Enseanza superior en los Estados Unidos, en materia de Ciencias Sociales en Europa. comercializacin de la Situacin y perspectivas 137-146 tecnologa y el desarrollo Ciudades sostenibles, econmico desarrollo sostenible 41-63 Clase dirigente en la Rusia zarista 325-342 Estadstica. Su utilidad en las estructuras sanitarias Complementariedad en la divisin internacional del trabajo 103-109 Estructuras sanitarias. La utilidad de la estadstica Confianza y diplomacia en frica 95-101 Europa y su integracin. Contrato entre lo militar y lo Proyecto de cooperacin cientfico, pasado y futuro 15-25 del Mar Muerto Cooperacin europea en materia Europa 1992. de ciencias sociales: situacin Un desafo para frica y perspectivas 137-146 Europa occidental. Chile: El ocaso de los nacionalismos Juventud y sociedad 475-483 Funcin pblica internacional China moderna: en el nuevo contexto mundial mirada retrospectiva acerca Gestin de las transformaciones de la polmica respecto sociales (MOST) a la traduccin 111-122 Democracia e igualdad 309-323 Igualdad y democracia Instituciones internacionales. Democracia: anlisis comparado Hacia una sociologa de las de los requisitos sociales de la democracia 175-193 Integracin Europea. Proyecto de cooperacin Democracias actuales 293-298 econmica del Mar Muerto Democracias nuevas 279-291 Intervencin internacional. Desarrollo social Soberana de los Estados en el mundo desarrollado 399-411
RICS 138/Diciembre 1993

41-63

3-14 103-109 65-75

3-14 77-93 77-93 631-640 459-468 199-225 613-629 449-456 309-323 557-567 631-640

646

ndice de materias y de autores

y futuro de la sociedad internacional Juventud y sociedad en Chile Literatura francfona y organizaciones internacionales Lucha por el poder y el respeto en el mbito acadmico rabe Mar Negro: proyecto de cooperacin econmica, un reto regional para la integracin europea MOST. Nuevo programa internacional de investigacin de la UNESCO. "La Gestin de las transformaciones sociales" Mundo rabe Lucha por el poder y el respeto en el mbito acadmico Nacionalismos en Europa occidental, su declive. Dinmica de las generaciones Nueva construccin de Europa. Reflexiones Organizacin y cooperacin internacionales: aproximacin entre organizaciones internacionales Organizaciones Internacionales Aportacin de la literatura francfona a su estudio Organizaciones Internacionales Crtica de la teora de los regmenes y perspectivas de futuro Organizaciones Internacionales, su estudio. Teora de los regmenes Organizaciones Internacionales Teoras de la regulacin, reflexiones Prospectiva y tendencias en la Universidad empresarial Prospectiva Nota sobre las actividades de la Unesco en el terreno de la prospectiva Prospectiva Ciencia, tecnologa y estudios sobre el futuro Prospectiva Futuro del desarrollo social en el mundo desarrollado.

595-611 475-483 577-594 123-136

631-640

449-458 123-136 199-225 469-474

541-555 577-594

557-567 529-539 519-527 4-14

Cmo aprender del Tercer 399-411 Mundo Prospectiva Estudios sobre el futuro y tendencias hacia la unidad 373-381 y la diversidad Prospectiva 412-423 Estudios en Amrica Latina Recuperacin de lo bueno: valores, 383-398 objetividad y futuro 227-278 Regmenes del Tercer Mundo Rusia zarista: la clase gobernante 325-342 como modelo perfecto Seguridad regional 412-423 en Amrica Latina Sindicalismo y sociedad pluricntrica 439-448 Sistemas de VCR, evolucin. Una concepcin particular de la innovacin y el impulso 27-39 empresarial Soberana de los Estados y futuro de la sociedad internacional. La intervencin internacional 595-611 Sociedad pluricntrica y destino 439-448 del sindicalismo Tecnologa. Comercializacin 3-14 y desarrollo econmico Teora de los regmenes 529-539 y perspectivas de futuro Teoras de la regulacin 519-527 y organizacin internacionales Tercer Mundo Cmo aprender de l 399-411 Tercer Mundo Fragilidad de los regmenes 227-278 111-122 Traduccin en la China Moderna UNESCO. Actividades en el 457 campo de la prospectiva Unidad y diversidad 373-381 Universidad rabe. Lucha por el poder 123-136 y el respeto Universidad empresarial. 3-14 Tendencias y prospectiva

457
425-437

ndice de materias y de autores

647

Autores
Michel La corporacin europea en materia de ciencias sociales: situacin y perspectivas AURIAT, Nadia, DE GUCHTENEIRE, Paul Un nuevo programa internacional de investigacin de la UNESCO: La gestin de las transformaciones sociales (MOST) BABA, Yanusori, IMAI Ken-ichi Una concepcin reticular de la renovacin y el impulso empresarial: la evolucin de los sistemas de VCR BARBIERI MASINI, Eleonora Los estudios sobre el futuro y las tendencias hacia la unidad y la diversidad BELL, Wendell La recuperacin de lo bueno: valores, objetividad y futuro BOISGONTIER, Pierre, GOYET, Georges, DE BERNARDY, Michel Ecologa de la innovacin: el filn cultural y el desarrollo duradero BOULDING, Elise El futuro del desarrollo social en el mundo desarrollado: cmo aprender del Tercer Mundo CAPORASO, James A Hacia una sociologa de las relaciones internacionales: crtica de la teora de los regmenes y perspectivas de futuro CARBALLO DE CILLEY, Marita, TURNER, Frederick C Igualdad y democracia CRIVISQUI, Eduardo La estadstica como instrumento para la transformacin de las estructuras sanitarias DAN FULANI, Shuaibu Ahmed El fomento de la confianza y la
ANDR,

137-146

27-39

373-381 383-398

diplomacia de la seguridad regional en frica DE SENARCLENS. Pierre La teora de los regmenes y el estudio de las organizaciones internacionales DE BERNARDY, Michel, BOISGONTIER, Pierre, GOYET, Georges Ecologa de la innovacin: el filn cultural y el desarrollo duradero DE GUCHTENEIRE, Paul, AURIAT, Nadia Un nuevo programa internacional de investigacin de la UNESCO: La gestin de las transformaciones sociales (MOST) DIETRICH, Glen B., GIBSON, David V., SMILOR, Raimon W La universidad empresarial: funcin de la educacin superior en los Estados Unidos en materia de comercializacin de la tecnologa y el desarrollo econmico
Do Duc DINH

95-101

529-539

65-76

449-456

3-14

65-76

399-411

La complementariedad, nueva tendencia en la divisin internacional del trabajo DOGAN, Mattei El declive de los nacionalismos en Europa Occidental: la dinmica de las generaciones
FENG SHIZE

103-109

199-225

557-567 309-323

77-93

Fiel a qu? Mirada retrospectiva a la polmica acerca de la traduccin en la China moderna FERRAROTTI, Franco La sociedad pluricntrica y el destino del sindicalismo GAREAU, Frederick H. Un anlisis gramsciano de las disciplinas de las ciencias sociales

111-122 439-447

343-353

648

ndice de materias v de autores

GENCHAYA, O.F.

El proyecto de cooperacin econmica del Mar Negro: un reto regional para la integracin europea GIBSON, David v., SMILOR, Raymon W., DRIETRICH, Glenn B La Universidad empresarial: funcin de la educacin superior en los Estados Unidos en materia de comercializacin de la tecnologa y el desarrollo GOYET, Georges, DE BERNARDY, Michel, BOISGONTIER, Pierre Ecologa de la innovacin: el filn cultural y el desarrollo duradero IMAI, Ken-ichi, BABA, Yasunori Un concepto reticular de la innovacin y el impulso empresarial: la evolucin de los sistemas de VCR JNSSON, Christer Organizacin y cooperacin internacionales: la aproximacin entre organizaciones KNIGHT, Richard V Desarrollo sostenible-ciudades sostenibles
KWARTEG, C. OWUSU

631-640

3-14

de los requisitos sociales de la democracia LYONS, Gene M., MASTANDUNO, Michel La intervencin internacional, la soberana de los Estados y el futuro de la sociedad internacional MASTANDUNO Michel, LYONS, Gene M La intervencin internacional, la soberana de los Estados y el futuro de la sociedad internacional MERKL, Peter H. Cules son las democracias de hoy?
MILES, Ian

175-193

595-611

595-611 293-308 425-437 147-160 15-25 227-278

65-76

27-39

41-63 459-467

frica y el desafo europeo de 1992 KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES, Jhon Charles, LIPSET, Seymour Martin Anlisis comparado de los requisitos sociales de la democracia LE DONNE, Jhon P. La clase gobernante: la Rusia zarista como modelo perfecto LENGYEL, Peter Reformas de la funcin pblica internacional en el nuevo contexto mundial LIPATTI, Valentin Reflexiones sobre una nueva construccin de Europa LIPSET, Seymour Martin, KYOUNG-RYUNG Seong, TORRES, Jhon Charles Anlisis comparado

175-193 325-342

613-629 469-474

La ciencia, la tecnologa y los estudios del futuro MKANDAWIRE, Thandika Problemas y perspectivas de las ciencias sociales en frica RICHARDSON, Jacques G. El contrato, pasado y futuro, entre lo cientfico y lo militar RiGGS, Fred W. La fragilidad de los regmenes del Tercer Mundo SABOUR, M'hammed. La lucha por el poder y la respetabilidad en el mbito acadmico rabe SMILOR, Raymond W., DIETRICH, Glen B., GIBSON, David V. La universidad empresarial: funcin de la educacin superior en los Estados Unidos en materia de comercializacin de la tecnologa y el desarrollo econmicos SMOUTS, Marie-Claude Organizaciones internacionales y teoras de la regulacin: algunos elementos de reflexin THERIEN, Jean Philippe Aportacin de la literatura francfono al estudio de las organizaciones internacionales TORRES, Jhon Charles, LIPSET, Seymour Martin, KYOUNG RYUNG Seong Anlisis comparado

123-136

3-14

3-14

577-594

ndice de materias y de autores

649 WEISS,

de los requisitos sociales de la democracia TOURAINE, Alain Juventud y sociedad en Chile TURNER, Frededrick C, CARBALLO DE CILLEY, Marita Igualdad y democracia WEFFORT, Francisco C. Qu es una nueva democracia?

175-193 475-482 309-323 279-291

Pierre Nota sobre las actividades de la UNESCO en el campo de la prospectiva YERO, Lourdes Los estudios del futuro en Amrica Latina

457 413-423

EL TRIMESTRE ECONMICO
COMIT DICTAMINADOR: Carlos Bazdresch P., Jorge Cambiaso, Benjamn Contreras, Carlos Mrquez, Luca Segovia, John Scott, Rodolfo de la Torre. CONSEJO EDITORIAL: Edmar L. Bacha, Jos Blanco, Gerardo Bueno, Enrique Crdenas, Arturo Fernndez, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique Florescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Albert O. Hirschman, David Ibarra, Francisco Lopes, Guillermo Maldonado, Jos A. Ocampo, Lus ngel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando Rosenzweig (t), Francisco Sagasti, Jaime Jos Serra, Jess Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel, Carlos Tello, Ernesto Zedillo. Director: Carlos Bazdresch P. Subdirector: Rodolfo de la Torre Secretario de Redaccin: Guillermo Escalante A. Vol. LX (4) Mxico, Octubre-Diciembre de 1993 Nm. 240

ARTCULOS Alberto Bentez Eugenio Figueroa B. K-equilibrios con precios de produccin Estimaciones hednicas del valor de mercado de los programas de vivienda social en la Amrica Latina Ahorro privado, apertura externa y liberalizacin financiera en la Amrica Latina Estructura de propiedad: Maximizan ganancias las empresas en Chile? El subempleo sectorial en Mxico

Luis. R. Casillas

Ricardo Paredes M. y Lincoln Flor R.

Manuel Golls y scar Fernndez

NOTAS Y COMENTARIOS: Juan Carlos de Pablo, El anlisis econmico en los prximos 100 aos. RESEAS BIBLIOGRFICAS: Catherine Mansell Carstens: Nora Lustig, Mxico: The Remaking of an Economy

EL TRIMESTRE ECONMICO aparece en los meses de enero, abril, julio y octubre. La suscripcin en Mxico cuesta N$100.00. Nmero suelto NS35.00. ndices de nmeros 1-200 (por autores y temtico) N$7.50 Precio de suscripcin por un ao, 1994 Espaa, Centro y Sudamnca (dlares) Personal Nmero suelto ndice de nmeros 1 -200 Universidades, bibliotecas e instituciones Nmero suelto 35.00 12.00 20.00 42.00 30.00 Resto del mundo (dlares) 42.00 18.00 50.00 120.00 42.00

Fondo de Cultura Econmica, carretera Picacho Ajusco 227, Col. Bosques del Pedregal, 14200 Mxico, D.F. Suscripciones y anuncios: telfono 227 46 70, seora Irma Barrn.

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Nmeros aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se public con el ttulo de International Social Science Bidlelin/Bulletin international des sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en espaol y. en 1987, ha reiniciado su edicin espaola con el nmero 114. Todos los nmeros de la Revista estn publicados en francs y en ingls. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la UNESCO. Divisin de publicaciones peridicas, 7, Place de Fontenoy, 75700 Pars (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a travs de la University Microfilms Inc., 300 N Zeeb Road. Ann Arbor, MI 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation, 16 East 46th Street, Nueva York. NY 10017 (USA). Las microfichas tambin estn disponibles en la UNESCO, Divisin de publicaciones peridicas.

Vol. XI, 1959 Nm. 1 Social aspects of mental health* Nm. 2 Teaching of the social sciences in the USSR* Nm. 3 The study and practice of planning* Nm. 4 Nomads and nomadism in the arid zone* Vol. XII, 1960 Nm. 1 Citizen participation in political life* Nm. 2 The social sciences and peaceful co-operation* Nm. 3 Technical change and political decisin* Nm. 4 Sociological aspects of leisure* Vol. XIII. 1961 Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. 1 2 3 4 1 2 3 4 Post-war democratization in Japan* Recent research on racial relations* The Yugoslav commune* The parliamentary profession* Images of women in society* Communication and information* Changes in the family* Economics of education*

Vol. XVIII. 1966 Nm 1 Human rights in perspective* Nm 2 Modern methods in criminology* Nm 3 Science and technology as development factors* Nm. 4 Social science in physical planning* Vol. XIX, 1967 Nm. Nm. Nm. Nm. 1 2 3 4 Linguistics and communication* The social science press* Social functions of education* Sociology of literary creativity

Vol. XX, 1968 Nm. 1 Theory, training and practice in management* Nm. 2 Multi-disciplinary problem-focused research* Nm. 3 Motivational patterns for modernization* Nm. 4 The arts in society* Vol. XXI, 1969 Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. Nm. 1 2 3 4 1 2 3 4 Innovation in public administration Approaches to rural problems* Social science in the Third World* Futurology* Sociology of science* Towards a policy for social research* Trends in legal learning* Controlling the human environment*

Vol. XIV, 1962

Vol. XV, 1963 Nm. 1 Opinin surveys in developing countries* Nm. 2 Compromise and conflict resolution* Nm. 3 Od age* Nm. 4 Sociology of development in Latn America* Vol. XVI, 1964 Nm. 1 Data in comparative research* Nm. 2 Leadership and economic growth* Nm. 3 Social aspects of African resource development* Nm. 4 Problems of surveying the social science and humanities* Vol. XVII, 1965 Nm. Nm. Nm. Nm. 1 2 3 4 Max Weber today/Biolgica! aspects of race* Population studies* Peace research* History and social science*

Vol. XXII, 1970

Vol. XXIII. 1971 Nm. 1 Understanding aggression Nm. 2 Computers and documentaron in the social sciences* Nm. 3 Regional variations in nation-building* Nm. 4 Dimensions of the racial situation* Vol. XXIV 1972 Nm. Nm. Nm. Nm. 1 2 3 4 Development studies* Youth: a social forc?* The protection of privacy* Ethics and institutionalization in social science*

RICS 138/Diciembre 1993

652

Nmeros aparecidos Vol. XXXIV, 1982 Nm. Nm. Nm. Nm. 91 92 93 94 Imgenes de la sociedad mundial El deporte El hombre en los ecosistemas Los componentes de la msica

Vol. XXV, 1973 Nm. 1/2 Autobiographical portraits* Nm. 3 The social assessment of technology* Nm. 4 Psychology and psychiatry at the crossroads Vol. XXVI. 1974 Nm. 1 Challenged paradigms in international relations* Nm. 2 Contributions to population policy* Nm. 3 Communicating and diffusing social science* Nm. 4 The sciences of life and of society* Vol. XXVII, 1975 Nm. 1 Socio-economic indicators: theories and applications* Nm. 2 The uses of geography Nm. 3 Quantified analyses of social phenomena Nm. 4 Professionalism in flux Vol. XXVIII, 1976 Nm. 1 Science in policy and policy for science* Nm. 2 The infernal cycle of armament* Nm. 3 Economics of information and information for economists* Nm. 4 Towards a new international economic and social order* Vol. XXIX, 1977 Nm. 1 Approaches to the study of international organizations Nm. 2 Social dimensions of religin Nm. 3 The health of nations Nm. 4 Facets of interdisciplinarity Vol. XXX, 1978 Nm. 1 La territorialidad: parmetro poltico Nm. 2 Percepciones de la interdependencia mundial Nm. 3 Viviendas humanas: de la tradicin al modernismo Nm. 4 La violencia Vol. XXXI, 1979 Nm. 1 La pedagoga de las ciencias sociales: algunas experiencias Nm. 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales Nm. 3 Modos de socializacin del nio Nm. 4 En busca de una organizacin racional Vol. XXXII, 1980 Nm. 1 Anatoma del turismo Nm. 2 Dilemas de la comunicacin: tecnologa contra comunidades? Nm. 3 El trabajo Nm. 4 Acerca del Estado Vol. XXXIII, 1981 Nm. 1 La informacin socioeconmica: sistemas, usos y necesidades Nm. 2 En las fronteras de la sociologa Nm. 3 La tecnologa y los valores culturales Nm. 4 La historiografa moderna

Vol. XXXV, 1983 Nm. Nm. Nm. Nm. 95 96 97 98 El peso de la militarizacin Dimensiones polticas de la psicologa La economa mundial: teora y realidad La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI, 1984 Nm. Nm. Nm. Nm. 99 100 101 102 La interaccin por medio del lenguaje La democracia en el trabajo Las migraciones Epistemologa de las ciencias sociales

Vol. XXXVII, 1985 Nm. Nm. Nm. Nm. 103 104 105 106 International comparisons Social sciences of education Food systems Youth

Vol. XXXVIII, 1986 Nm. Nm. Nm. Nm. 107 108 109 110 Time and society The study of public policy Environmental awareness Collective violence and security

Vol. XXXIX, 1987 Nm. Nm. Nm. Nm. 111 112 113 114 Ethnic phenomena Regional science Economic analysis and interdisciplinary Los procesos de transicin

Vol. XL. 1988 Nm. Nm. Nm. Nm. 115 116 117 118 Las ciencias cognoscitivas Tendencias de la antropologa Las relaciones locales-mundiales Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI, 1989 Nm. 119 El impacto mundial de la Revolucin francesa Nm. 120 Polticas de crecimiento econmico Nm. 121 Reconciliar la biosfera y la sociosfera Nm. 122 El conocimiento y el Estado Vol. XLII, 1990 Nm. Nm. Nm. Nm. 123 124 125 126 Actores de las polticas pblicas El campesinado Historias de ciudades Evoluciones de la familia

Vol. XLIII, 1991 Nm. Nm. Nm. Nm. 127 128 129 130 Estudio de los conflictos internacionales La hora de la democracia Repensar la democracia Cambios en el medio ambiente planetario

Nmeros aparecidos Vol. XLIV, 1992 Nm. Nm. Nm. Nm. 131 132 133 134 La integracin europea Pensar la violencia La sociologa histrica Amrica: 1492-1992 Vol. XLV, 1993 Nm. Nm. Nm. Nm. 135 136 137 138 La innovacin La sociologa poltica comparativa Investigar el futuro Las Organizaciones Internacionales

653

*Nmeros agotados

HOMINES
Desde Puerto Rico "Horrunes" publica artculos sobre el pas y otras partes de Amrica Latina. Con una visin amplia de las ciencias sociales, esta revista examina aspectos interdisciplinarios de la historia, economa, folklore, arte, educacin, poltica, sociologa, baile, teatro, sobre la mujer, antropologa, arqueologa)/ relaciones internacionales entre otros. Hotnines es una revista para investigadores, maestros, coleccionistas y todas las mujeres y hombres interesados en la transformacin de la sociedad. Pida una muestra de Homines por slo $8.00 o suscrbase y recbala cmodamente por correo dos veces al ao. TARIFAS DE SUSCRIPCIN
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estudios sociales
N978/trmestre4/1993
PRESENTACIN 5
ARTCULOS MODERNIDAD Y TEORAS IRRACIONALISTAS DE LA IDEOLOGA. Jorge Larrafn 9 EL FENMENO DE LAS IDEOLOGAS ACTUALIDAD DEL MITO DEL FIN DE LAS IDEOLOGAS Francisco ZlgaU 45 LAS TRANSFORMACIONES EN EL PENSAMIENTO REGIONALISTA LATINOAMERICANO. (Escenas, discursos y actores). Sergio Boisler 69 RUPTURA Y CONTINUIDAD EN LA POLTICA SOCIAL DEL GOBIERNO DEMOCRTICO. Pilar Vergara 105 NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA DE PARTICIPACIN. Gabriel Gyarmati 145 LA EDUCACIN SUPERIOR DESDE EL MUNDO DE LA VIDA. Ral Atrla 159 ALGUNOS ASPECTOS CUALITATIVOS DE LA INTERACCIN EDUCATIVA. Manuel Silva A 179 ELEMENTOS DE UNA METODOLOGA PARTICIPATIVA PARA EL DESARROLLO RURAL. Fernando Dahse 185 LA GESTIN JUDICIAL Ivn Lavados - Juan Enrique Vargas 203 RESEAS BIBLIOGRFICAS "ESTADO DE LA DOCENCIA UNIVERSITARIA DE PREGRADO EN CHILE" (Soledad Ramrez) Ricardo Lpez P 227 "SITUACIN EDUCATIVA DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE 1980-1990" (Unesco/Orealc) Dr. Dio Carelll 232 DOCUMENTOS LA ANTROPOLOGA FILOSOFICO-CRISTIANA DE JACQUES MARITAIN.

Jaime Calceo E

235

LA PROMOCIN HUMANA EN LA CONFERENCIA DE SANTO DOMINGO. Hno. Enrique Garca A..H.E.C 245 EVENTOS 259 Celebracin de los veinte aos de ESTUDIOS SOCIALES Presentacin de los libros " LAS OVEJAS Y EL INFINITO"; "ANLISIS Y PROYECCIONES EN TORNO A LA EDUCACIN MEDIA Y EL TRABAJO" Y "NARRACIONES SOBRE NIOS, VIEJOS Y VIEJSIMOS". Seminarlo "La calidad de la enseanza media chilena en el contexto internacional". Presentacin del libro "ELEMENTOS DE ECONOMA.INTRODUCCIN AL ANLISIS ECONMICO." CONTENIDOS Y AUTORES DE LOS NMEROS ANTERIORES DE LA REVISTA. ESTUDIOS SOCIALES 307

corporacin de promocin universitaria Los artculos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de los autores y no necesariamente representan la posicin de la Corporacin

Desarrollo y Sociedad No. 32

Septiembre de 1993

Contenido
Nota Editorial. El papel del sector externo en la economa: Estructura econmica, resultados de la apertura y perspectivas de Cusiana. Eduardo Sarmiento Palacio. Liberalizacin comercial en Amrica Latina: Una evaluacin. Ricardo FfrenchDavis y Manuel Agosin. El impacto de la poltica cambiara sobre la estructura industrial. Manuel Ramrez
Gmez.

La crisis y la poltica de reactivacin del sector agropecuario. Jos Antonio Ocampo. Manejo cambiario, inflacin y crecimiento: El caso colombiano 1990-1993. Alberto Carrrasquilla y Roberto Junguito. Aspectos macroeconmicos del crecimiento del producto, la inflacin y la acumulacin de reservas internacionales. Eduardo Sarmiento Gmez. ndice general de tesis y artculos publicables del Programa de Magister de la Facultad de Economa, Universidad de los Andes 1984-1993. Suscripciones y correspondencia general debe dirigirse a l a : Revista Desarrollo y Sociedad Universidad de los Andes Facultad de Economa - CEDE Apartado Areo 4976 Bogot, Colombia

REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGA

Director: Ricardo Pozas Horcas/tas Editora: Sara Qordon Rapoport
rgano oficial del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Torre II de Humanidades, 7o. piso, Cd. Universitaria, C.P. 04510

NM. 1 / ENERO MARZO / 1993 1 9 9 0 : CENSOS Y POBLACIN EN MXICO

Una funcin expologslica para el anlisis de congruencia de las fuentes demogrficas entre J 9-10 y 1990: el caso de Mxico
MANUEL ORDORICA

Cambios y permanencias en la nupcialidad en Mxico

JULIETA QUILODRN

Inicio de la transicin de la fecundidad en Mxico. Descendencias de mujeres nacidas en la primera mitad del siglo XX
MARTA MIER Y TERN Y CECILIA RAHELL

Cambios en el nivel de la fecundidad deseada en las mujeres mexicanas, 1976-1986

ELENA ZIGA HERRERA

Niveles de mortalidad infantil y fecundidad en Mxico, por entidad federativa, 1990

JOS GMEZ DE L E N Y VIRGILIO PARTIDA BUSH

La ocupacin en Mxico en los aos ochenta: hechos y datos

BRGIDA GARCA GUZMN

Niveles y tendencias de la migracin interna en Mxico a partir de las cifras censales, 1970-1990
VIRGILIO PARTIDA BUSH

Desarrollo econmico y distribucin de la poblacin urbana en Mxico, 1960-1980

GUSTAVO GARZA Y SALVADOR RIVERA

La migracin de mexicanos a los Estados Unidos: cambios en la dcada de 1980 a 1990

RODOLFO CORONA VZQUEZ

SECCIN

BeiiOGRFiCA

HERBERT FREY- JOSEFINA MAC: GREGOR

i.jmiiTr.j:.igreMinTOr.iir.ir..iMrj

UNIVERSIDAD NACION.AL A U l K O M A D t MXICO

Informes y suscripciones: Departamento de Ventas Telfono: 6 2 3 0 2 34