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R E V I S T AR E

DVEIS
LAT AC E
D PE A L A6 8C E
• PA
ALG O6S8 T O 1999 35

El debate sobre
política industrial

Bernardo Kosacoff
Experto Económico,
Oficina de la CEPAL El presente artículo busca replantear el marco conceptual para
en Buenos Aires
pensar la política industrial en las condiciones que actualmen-

Adrián Ramos te enfrenta la mayoría de los países más industrializados de la


Consultor, Oficina de la región; cabe agregar que en las economías de desarrollo indus-
CEPAL en Buenos Aires
trial intermedio el debate tiene matices muy similares. En él se
y Docente, Facultad de
reseñan las teorías de la intervención gubernamental (sección
Ciencias Económicas,
Universidad Nacional II) y los argumentos de la política industrial (sección III). En
de Buenos Aires seguida se considera la situación de los países en desarrollo,
con una visión estructuralista (sección IV), y la interacción de
los niveles macroeconómico y microeconómico (sección V).
Luego se esboza el debate en el Banco Mundial (sección VI)
y se expone el enfoque sistémico de la CEPAL (sección VII). En
las reflexiones finales (sección VIII) se argumenta que toda
nueva propuesta industrial debe evaluar los aprendizajes bene-
ficiosos que se generaron en el pasado, así como los proble-
mas asociados a los errores que se cometieron por el camino,
y se plantea la necesidad de superar tales limitaciones e insu-
ficiencias para tomar senderos que lleven a adquirir ventajas
comparativas dinámicas. Un régimen de política industrial
provee mecanismos de coordinación que faltan en una econo-
mía de mercados libres, y que pueden ser más eficientes en un
contexto en que la interdependencia y la especificidad de los
activos tengan importancia. La política industrial debe ayudar
a la coordinación del cambio económico, a fomentar la expe-
rimentación y a preservar la diversidad.

A G O S T •OBERNARDO
EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL 1999 KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS
36 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

I
Introducción

Las nuevas condiciones de América Latina, particular- capacidad de especialización; asimismo, había fuertes
mente en el marco de la estabilización y la apertura de desequilibrios macroeconómicos reflejados en la po-
las economías, son aceptadas como necesarias pero no sición deficitaria del sector externo o en altos costos
suficientes para sustentar el desarrollo de largo plazo, fiscales asociados al desarrollo de la industrialización.
que exige crecimiento y una nueva especialización. El Pero, a pesar de todos estos problemas, junto con la
reconocimiento de la existencia de mercados imperfec- producción de bienes industriales se fue generando una
tos y de la debilidad de las instituciones para inducir gran cantidad de capacidades tanto tecnológicas como
el desarrollo de ventajas comparativas dinámicas lle- de calificación de recursos humanos y de desarrollo
vó a replantear las políticas industriales, que difícil- empresarial e institucional. Es a partir de esa historia,
mente encuentran respuestas en la reproducción de los con sus marchas y contramarchas, que cada país tiene
instrumentos y el marco institucional de la etapa de por delante el desafío de pasar a las cadenas de mayor
sustitución de importaciones. El desafío es el mismo valor agregado, superando sus limitaciones y poten-
del pasado, pero las condiciones internacionales e in- ciando sus capacidades acumuladas.
ternas tienen puntos de partida diferentes. El replanteo de la necesidad de desarrollar una
En el ámbito internacional se está viviendo una estrategia competitiva que cuente con una articulada
nueva fase de la internacionalización, caracterizada por política industrial para fortalecer una nueva especiali-
mercados reales y financieros cada vez más globaliza- zación tiene, en este sentido, un marco muy distinto
dos. La intensificación de la competencia a nivel de
al del pasado. Por lo tanto, la definición de una polí-
países, sectores y empresas es uno de los rasgos centra-
tica industrial para economías en transformación rela-
les del entorno en el cual se desenvuelve la actual di-
tivamente pequeñas y con necesidad de restablecer el
visión internacional del trabajo. En la relación entre los
funcionamiento del sistema ecónomico, para lo cual los
nuevos patrones de comercio internacional y los mo-
procesos de estabilización deben fundamentarse en
delos tecnoproductivos que caracterizan actualmente a
cambios estructurales, será sin lugar a dudas muy dis-
los países más desarrollados influye la importancia
cada vez mayor que están adquiriendo la calificación tinta a la del modelo sustitutivo. De partida, esa polí-
de los recursos humanos y la base científico-tecnoló- tica será mucho más compleja, pues deberá responder
gica como sustento de la formación de nuevas capaci- a requerimientos sectoriales, regionales y empresaria-
dades competitivas. les mucho más específicos y a la necesidad de aggior-
En el nuevo escenario internacional ganan impor- namento de la ingeniería institucional ante los cambios
tancia los procesos de conformación de bloques y nue- internos e internacionales señalados. Uno de sus prin-
vas formas de integración regional, que se articulan cipales objetivos debería ser el de reducir la incerti-
complementariamente con el escenario descrito. Uni- dumbre, para que los agentes económicos —en parti-
dos a la creciente apertura económica, van gestando un cular las PYME— puedan evaluar mejor los escenarios
tránsito desde economías básicamente semicerradas a en que deben desplegar sus estrategias.
economías relativamente pequeñas y cada vez más El presente trabajo se propone replantear el mar-
abiertas, redefiniendo su participación en los procesos co conceptual necesario para pensar la política indus-
de integración y globalización. trial en las condiciones que actualmente enfrenta la
Este difícil tránsito no empezó de la nada. Tuvo mayoría de los países de la región. Sin embargo, los
su punto de partida en senderos evolutivos en los que problemas que examinaremos no son exclusivos de
se fueron desarrollando capacidades tecnológicas. Las ellos, y tanto en los países más industrializados como
economías presentaban deficiencias a nivel microeco- en las economías de desarrollo industrial intermedio el
nómico en términos de tamaño de plantas y escasa debate tiene matices muy similares.

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II
Reseña de las teorías sobre la
intervención gubernamental

El papel del Estado en una economía de mercado ha control democrático. Algunas medidas que se aplican
sido uno de los temas más controvertidos de la teoría frente a esto son la legislación antimonopolios o la
económica. En él se incluye la evaluación de los posi- propiedad pública de las empresas.
bles beneficios de desarrollar políticas industriales. iii) Externalidades: Estas existen cuando hay efec-
Chang (1994) reseña lo que se ha escrito sobre la in- tos de derrame desde la actividad de un individuo a las
tervención gubernamental, organizándolo en torno a de otros, que provocan una discrepancia entre la es-
cuatro elementos. tructura de costos y beneficios privados, por un lado,
y sociales, por otro. En principio es posible resolver
1. Eficiencia el problema definiendo en forma más precisa los de-
rechos de propiedad y llevando a cabo negociaciones
Este concepto se examina en escritos sobre las fallas entre las partes. Sin embargo, en muchos casos esto es
de mercado o la economía del bienestar. En ellos se imposible debido a los altos costos de transacción que
analizan las fallas de los mecanismos de mercado en implica el proceso; entonces se justifica la intervención
igualar los costos y los beneficios sociales y privados gubernamental para asegurar la provisión de bienes con
y se señalan políticas correctivas a través de la inter- externalidades, en cantidades socialmente óptimas.
vención estatal. Hay tres grupos de argumentos para
justificar tal intervención.
2. Moralidad
i) Bienes públicos: La característica que los defi-
ne es la “no exclusión”; es decir, una vez que un bien
El Estado como representante de los miembros de una
público es suministrado a alguien que pagó por él,
sociedad puede intervenir en el mercado, si es necesa-
también es accesible a los demás, ya que no resulta
rio a costa de la eficiencia. El argumento moralista toma
económicamente factible excluir a quienes no han
dos formas: i) el Estado puede intervenir en la provisión
pagado. Algunos autores señalan la “no rivalidad en
el consumo”, que se da cuando el consumo de uno no de bienes de mérito, que son aquellos cuya provisión
reduce el de los demás, pero que también puede darse la sociedad (a diferencia de las preferencias del con-
aunque existan los medios para excluir a otros indivi- sumidor individual) desea alentar o, en el caso de los
duos (es el caso de los llamados “bienes club”). El bienes de demérito, quiere impedir; ii) la intervención
problema de los bienes públicos es fundamentalmente gubernamental puede también estar justificada si la
de derechos de propiedad. Debido a las características sociedad cree que las transacciones de mercado no son
señaladas hay siempre un incentivo para no demostrar moralmente aceptables en algunas áreas (por ejemplo,
las preferencias por este tipo de bienes; por lo tanto, donación de sangre y servicio de policía). Sobre la base
es probable que su oferta sea menos que óptima. En- del individualismo metodológico y su contraparte po-
tonces, el Estado debe intervenir, aplicando impuestos lítico-filosófica, el contractualismo, se señalaba que
y proveyendo los bienes públicos con esos ingresos. cualquier intervención gubernamental, salvo algunas
ii) Mercados no competitivos: La existencia de funciones mínimas, es ilegítima debido a que viola la
economías de escala y/o conductas colusivas puede libertad individual como valor último de la sociedad
desembocar en estructuras de mercado no competiti- humana. Por lo tanto, el liberalismo implica estar dis-
vas. Cuando prevalecen monopolios u oligopolios en puesto a sacrificar la eficiencia económica en aras de
el mercado, la cantidad de bienes suministrados es la libertad individual cuando tal conflicto aparece.
menor que en un contexto competitivo. Entonces, el
Estado debe intervenir para garantizar la producción 3. Intención
óptima. También hay razones ajenas a la eficiencia para
regular los monopolios; por ejemplo, la de que ellos La literatura sobre la economía política ha criticado el
conducen a la concentración del poder económico y enfoque de las fallas de mercado debido a que asume
político en manos privadas que no están sujetas a un que la intención o el objetivo del Estado es servir al

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bienestar general. Tres tipos de argumentos cuestionan i) El argumento de la información, que señala que
este supuesto: el Estado puede recolectar y procesar toda la informa-
i) El Estado autónomo. El Estado puede actuar ción pertinente para corregir las fallas de mercado sólo
como una entidad con una función objetivo propia que a un costo que es mayor que los beneficios obtenidos.
es distinta a la de la sociedad en su conjunto. Tiene dos partes: i) una se refiere a información insufi-
ii) Los grupos de interés. El Estado se ve como ciente y la otra a asimetría de información (problema
un escenario dentro del cual grupos de interés econó-
del agente y el principal) dentro del Estado y entre el
mico o movimientos sociales normativos luchan o se
Estado y las entidades a las cuales se dirigen las polí-
unen para dar forma a las decisiones de política públi-
ticas.
ca sobre las asignaciones de beneficios entre los gru-
pos demandantes. Los grupos más poderosos serán más ii) El argumento de la captación de rentas, según
capaces de afectar las decisiones del Estado, por lo que el cual la intervención gubernamental genera derroches
las políticas económicas los favorecerán. adicionales que pueden más que compensar los bene-
iii) Los burócratas que protegen sus intereses. Se ficios que produce; no sólo incurre en las tradiciona-
ha postulado que los funcionarios públicos en modo les pérdidas por peso muerto, sino que también hace
alguno son diferentes de otros individuos que persiguen que algunos recursos se dirijan a actividades improduc-
sus propios intereses. Debido a que los funcionarios tivas para captar las rentas generadas por la interven-
obtienen beneficios de los salarios más altos que per- ción. En las publicaciones sobre el tema se destaca que
ciban y del mayor poder que tenga su propio departa- los resultados combinados de maximizaciones indivi-
mento, es racional que intenten maximizar el presu- duales pueden diferir profundamente según el marco
puesto de sus oficinas, en vez de optimizar el produc- institucional.
to social. Por lo tanto, los funcionarios públicos pro-
El debate sobre las fallas de gobierno ocupa un
ducirán bienes y servicios bajo provisión estatal en una
cantidad mayor que la socialmente óptima. lugar central en lo que se ha escrito sobre la política
industrial. Este elemento determinará en gran medida
4. Habilidad el resultado de las políticas que se adopten. En una
revisión de los argumentos efectuada por Shapiro y
El supuesto de un Estado omnipotente ha sido cues- Taylor (1990), se reconocen las dificultades existen-
tionado en las publicaciones sobre las fallas de gobier- tes, pero a la vez se ponen de relieve los casos en que
no, utilizando dos argumentos: ha sido posible realizar intervenciones.

III
Argumentos a favor y en contra
de una política industrial

En los años ochenta la intensificación de la competen- En un artículo publicado por la Organización de


cia entre empresas pertenecientes a los países altamente Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Gross-
industrializados que incursionaban en actividades con- man (1990) hace una adecuada síntesis de los argumen-
sideradas de alta tecnología llevó a replantearse si con- tos conceptuales y de la información empírica que
venían o no las intervenciones gubernamentales para respaldan a una y otra de las posiciones contrapuestas
inducir el patrón de industrialización. Por un lado, los sobre la promoción de nuevas actividades industriales.
proponentes de una política industrial señalaban que Elabora asimismo un marco para analizar las interven-
el desempeño de los sectores dinámicos de la econo- ciones gubernamentales a partir de la economía de
mía dependía de las ventajas comparativas “creadas” bienestar, comparando los beneficios generados por
por la ayuda gubernamental. Por otro lado, sus opo- una industria promocionada con los que podrían haber-
nentes negaban tales argumentos, haciendo referencia se creado si los recursos se hubieran asignado a otro
a la “mano invisible” que haría que los recursos se sector de la economía. Distingue tres componentes del
asignaran a los usos que le fueran más deseables. superávit generado por la industria: i) superávit del

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productor, que es el exceso del valor del producto de El autor formaliza este planteamiento, identifican-
una industria sobre el costo de oportunidad de los re- do, por una parte, la base argumental del pensamiento
cursos utilizados en la producción; ii) el superávit del más ortodoxo, que concluye con la crítica a toda for-
consumidor, que es el exceso de la utilidad que deriva ma de intervención para promover el desarrollo indus-
el consumidor de la compra de una cierta cantidad de trial.2 Por otra parte, como muestra el cuadro 1, anali-
un bien sobre el costo de tal adquisición, y iii) el su- za los factores determinantes de algunas fallas de
perávit del gobierno, que es el exceso de ingresos que mercado (economías de escala, externalidades e imper-
éste recoge desde la industria sobre los subsidios que fecciones en los mercados de capital y de bienes) y las
paga.1 distorsiones que ellas causan en un mercado que ac-
túa bajo los supuestos de la competencia perfecta. De
1
esta forma, establece el rango de las posibles interven-
El superávit de la industria es: W = n [(p+z)x-S(x)] - n(f-v) +
[U(c)-pc] - (p-p*)e - znx - nv, donde, W: superávit total de la indus- ciones y sintetiza las principales referencias teóricas y
tria; n: número de firmas en la industria; x: nivel de producto de empíricas que fundamentan la promoción de nuevas
una firma local típica; p: precio pagado por los consumidores loca- actividades industriales.
les; z: subsidio por unidad de producto; S(x): costo social de opor-
tunidad de los recursos utilizados para producir x, neto de costos
fijos de entrada; f: costo social de los recursos necesarios para entrar 1. Comparación con la organización de los mer-
(se asumen iguales a los costos privados de entrada); v: subsidio de
cados financieros
suma fija para inducir la entrada; c: nivel del consumo local; U(c):
utilidad por consumir una cantidad c del bien; p*: precio interna-
cional del producto en moneda local; e = nx - c: exportaciones Los argumentos planteados por Grossman, que justi-
netas (importaciones netas si es negativo). Los primeros dos térmi-
nos miden el superávit del productor. El tercer término es el supe- fican la intervención gubernamental selectiva tendien-
rávit del consumidor. Los últimos tres reflejan los costos de los te a lograr un incremento del bienestar social, son
subsidios a la exportación (o los ingresos de las tarifas a la impor- complementarios y están claramente ilustrados, en el
tación, si p es mayor que p* y e es negativo), o de los subsidios a
la producción, y de los subsidios para inducir la entrada que ayu- caso particular de los mercados financieros, en un re-
dan a cubrir los costos fijos, respectivamente. La intervención gu- ciente trabajo de Stiglitz (1993). Este mercado es par-
bernamental altera algunas de las magnitudes que se encuentran en ticularmente significativo para el sector industrial.
el lado derecho de la ecuación. El cambio total en W resulta de los
cambios en las variables determinadas económicamente: ∆W = Wx∆x Los mercados financieros, esencialmente, se vin-
+ Wn∆n + We∆e + Wp*∆p*. Los términos de esta ecuación pueden culan con la asignación de recursos, por lo que se
ser expresados como la suma de siete componentes distintos: 1)
Efecto captura de beneficios: n[p-m(x)]∆x; donde m(x) es el costo
puede decir de ellos que constituyen el “cerebro” del
marginal privado. Proviene de mercados oligopólicos cuando las sistema económico, el lugar central de la toma de de-
políticas inducen a las firmas a cambiar su nivel de producción. 2)
Efecto externalidad: n[m(x)-s(x)]∆x; donde s(x) es el costo margi-
nal social. Aparece cuando las políticas inducen un cambio en el
uso de los recursos en situaciones donde el monto que las firmas 2 El paradigma ortodoxo supone: ausencia de barreras a la entrada,
pagan por sus insumos es distinto al costo de oportunidad social. 3) firmas locales pequeñas que no pueden influir sobre el precio de
Efecto beneficios por ingresar: [px-M(x)-f]∆n; donde M(x) es el
mercado de sus productos, ausencia de externalidades, etc. Enton-
costo privado total de producir x unidades neto de los costos fijos
ces, la libre entrada conduce a que los beneficios excedentes (aque-
de entrada f. Refleja el exceso de los beneficios operativos que
llos que exceden los costos fijos necesarios para la entrada) sean
obtienen las nuevas firmas inducidas por las políticas a ingresar
cero. Los productores reciben p+z por unidad de producto. Esto
sobre los costos privados de tal ingreso. 4) Efecto externalidad del
ingreso: [M(x)-S(x)]∆n; cuando el número de firmas en la industria implica que (p+z)x = M(x)+f. Cada firma produce hasta que el
cambia, este término mide hasta qué punto los costos privados de costo marginal m(x) iguala al precio p+z que recibe. Los efectos se
la producción de las nuevas firmas exceden los costos sociales. 5) reducen a: 1) -nz∆x y 3) -zx∆n. El primero es negativo si existe un
Efecto volumen de comercio: (p-p*)∆e; los precios internos serán subsidio a la producción (z>0) para promover la expansión de las
distintos a su costo de oportunidad (p*) si existen políticas comer- firmas. El segundo término también es negativo si se utiliza un
ciales. Estas políticas que alteran el volumen de comercio tienen subsidio a la producción para inducir la entrada (∆n>0). Por los
implicaciones para la eficiencia, debido a que las decisiones locales supuestos adoptados los efectos 2) y 4) desaparecen. También des-
se basan en precios que difieren del costo de oportunidad. 6) Efecto aparece el efecto 7) puesto que cada consumidor selecciona un nivel
términos de intercambio: e∆p*: refleja los beneficios que obtiene óptimo de compras, igualando el precio de la última unidad com-
un país cuando sus exportaciones comandan un precio mayor en el prada a su utilidad marginal, u(c) = p. Si se utiliza un subsidio para
mercado mundial, o cuando es capaz de importar a precios meno- estimular las exportaciones (∆e>0), el precio interno p será mayor
res. Las políticas que inducen una expansión de exportaciones pro- que p*, y entonces el efecto 5) será negativo. Finalmente, si se
vocan generalmente una caída en el precio mundial del bien, y por utilizan subsidios a la exportación o producción, se expanden las
lo tanto son un componente negativo del superávit. Aquellas polí- ventas en los mercados mundiales, y por lo tanto cae el precio in-
ticas que restringen las importaciones imparten un efecto positivo ternacional p*. Si el país es exportador neto del bien en cuestión
si el país es significativo en relación a los mercados mundiales y (e>0), disminuye el bienestar nacional. Por lo tanto, para las indus-
afecta el precio internacional del bien importado. 7) Efecto superá- trias exportadoras, los subsidios a la producción o al comercio sólo
vit del consumidor: [u(c)-p] ∆c; donde u(c) es la utilidad marginal generan componentes negativos en el análisis de los superávit. Es
del bien después de consumir c unidades. Mide la ganancia social por ello que la promoción industrial por cualquier tipo de interven-
de una expansión del consumo del bien en cuestión. ción sólo reduce el bienestar.

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CUADRO 1
Fallas de mercado: Factores, efectos y posibles intervenciones
(Argumentos sintetizados por Grossman)

Factores determinantes de Efectos distorsivos sobre el mercado de com- Posibles intervenciones estatales Referencias bibliográficas
algunas fallas de mercado petencia perfecta sobre aspectos teóricos
y empíricosa

I. ECONOMIAS DE ESCALA

A. Economías de escala Grandes costos fijos de entrada. Pocas firmas Subsidio a la entrada si el excedente de los Horstmann y Markusen,
“estáticas” capaces de entrar a escalas de producción que consumidores es mayor que las pérdidas 1986
dejen beneficios. operativas privadas y si el efecto es negativo Schlie, 1986
Existencia de escala de operación mínima con por la caída de la ganancia de las firmas ya
costos medios decrecientes. existentes.

B. Aprendizaje por la Existencia de curva de aprendizaje pronuncia- Subsidio a la entrada durante la fase de Alchian, 1963
práctica (dentro de la da. Los costos de producción son inicialmen- aprendizaje si el excedente del consumidor es Zimmerman, 1982
firma). Economías de te elevados pero declinan rápidamente con la mayor que las pérdidas operativas privadas Lieberman, 1984
escala “dinámicas”. experiencia acumulada en la nueva actividad. debido a esa entrada. El ingreso de más de Bresnahan, 1986
una firma reduce el volumen de ventas de las Baldwin y Krugman,
existentes y la velocidad con la cual ganan 1987a
experiencia y los beneficios del aprendizaje Dasgupta y Stiglitz, 1988
asociados a ésta. Trajtenberg, 1989

C. Promoción de la El tamaño del mercado mundial soporta sólo Subsidio a la entrada debido a los beneficios Ethier, 1982
entrada estratégica (Caso una firma en la actividad. El gobierno se monopólicos que obtiene la firma. Brander y Spencer, 1985
particular de economías compromete a apoyar a las firmas locales en Dixit y Kyle, 1985
de escala estáticas o su competencia con firmas extranjeras riva- Dixit, 1986
dinámicas) les por la posesión del mercado emergente. Dixit y Grossman, 1986
Grossman, 1986
Horstmann y Markusen,
1986
Baldwin y Krugman,
1987a y 1987b
Baldwin y Flam, 1989
Helpman y Krugman,
1989

II. EXTERNALIDADES

A. Investigación y Significativas inversiones en la creación de Subsidiar los costos privados de investigación Arrow, 1962
desarrollo conocimiento. Características de “bien públi- y desarrollo. Griliches, 1979
co” del conocimiento. Es eficiente y quizás Incitar a las firmas a internalizar las exter- Jaffee, 1984
inevitable que los frutos de los esfuerzos de nalidades asociadas con la creación de nue- Spence, 1984
investigación y desarrollo se expandan a tra- vas tecnologías a través de la promoción de Grossman y Shapiro, 1985
vés de la sociedad. Los agentes privados sólo joint ventures para investigación y desarrollo. Griliches, 1986
se harán cargo de los costos si pueden Incrementar la protección en el exterior de los Katz, 1986
internalizar los beneficios. derechos de propiedad intelectual. Bernstein, 1988
Utilizar subsidios a la producción o exporta- Bernstein y Nadiri, 1988
ción, o protección del mercado interno, aun- y 1989
que generan simultáneamente efectos negati- Chin y Grossman, 1989
vos. Grossman y Helpman,
1989a y 1989b
Lichtenberg y Siegel,
1989

B. Aprendizaje por la Las ganancias de productividad provenientes Subsidio a la producción debido a los benefi- Lieberman, 1982
práctica de la experiencia en la producción pueden cios de la externalidad. La política comercial Zimmerman, 1982
(Fuera de la firma) acumularse en firmas que no son la que em- es una variable sustitutiva, que promueve el Bell, Ross Larson y
prende el proceso de manufacturación (varian- aprendizaje pero también induce simultánea- Westphal, 1984
te clásica del argumento de la industria na- mente efectos negativos.
ciente).

(Continúa en página siguiente)

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Cuadro 1 (continuación)

Factores determinantes de Efectos distorsivos sobre el mercado Posibles intervenciones estatales Referencias bibliográficas
algunas fallas de mercado de competencia perfecta sobre aspectos teóricos
y empíricosa

C. Inversión en capital Externalidades en la inversión en capital hu- Subsidio a la inversión de capital humano. Horowitz y Sherman,
humano y capacitación mano. Las firmas intervienen en forma sub- Como en el caso de las externalidades en 1980
en el trabajo óptima. investigación y desarrollo los subsidios a la Maranto y Rogers, 1984
producción o las políticas comerciales no Simpson, 1984
garantizan solución al problema de Barron, Black y
apropiabilidad. Lowestein, 1987

D. Fallas de coordinación Si las economías de escala son significativas Scitovsky, 1954


y eslabonamientos y la exportación está limitada por costos de Pack y Westphal, 1986
verticales transporte o barreras comerciales, la entrada
a la actividad de un productor puede estar
inhibida por la inexistencia de comprador de
su producto. Al mismo tiempo, un productor
potencial que utiliza el producto anterior como
insumo puede estar inhibido de entrar por la
incapacidad de acceder a una oferta a bajo
costo del componente. La solución de merca-
do involucra una falla de coordinación: nin-
guno de los dos se hace cargo de los grandes
costos fijos, si bien ambos se beneficiarían si
lo hicieran.

III. IMPERFECCIONES EN EL MERCADO DE CAPITAL

A. Divergencia de los Existencia de una divergencia exógena entre Subsidio al crédito si las tasas privadas son Kafka, 1962
costos social y privado de el costo de oportunidad social de los fondos inadecuadas.
los fondos y la tasa a la cual el mercado los pone a dis- Subsidio a los avales o compensación impo-
posición de los prestatarios. Tales divergen- sitiva por las pérdidas de las firmas para ali-
cias pueden deberse a la incapacidad de eva- viar parte de la exposición privada si la aver-
luación de los prestamistas, a su aversión sión al riesgo es demasiado grande. Tales
“irracional” al riesgo, o a su sobreestimación subsidios y beneficios impositivos deben es-
sistemática del riesgo de nuevas actividades. tar disponibles para todos los inversores en
todos los sectores, a menos que se conozca
que el mercado sistemáticamente discrimina
contra cierto tipo de actividades.

B. Asimetrías de Los prestatarios seguramente saben más so- Subsidios selectivos a la tasa de interés, sólo Stiglitz y Weiss, 1981
información bre la naturaleza, riesgo, y probables retornos en el caso donde los mecanismos de merca- De Meza y Webb, 1987
ante escenarios alternativos y sobre su propia do sistemáticamente seleccionan aquellas fir- Flam y Staiger, 1989
capacidad para emprender una nueva activi- mas o potenciales ingresantes que desde un Sen, 1989
dad. Estas asimetrías no serían significativas punto de vista social son menos atractivos.
para el prestamista si los contratos de deuda
aseguraran el repago bajo todas las circuns-
tancias. Pero los mercados de crédito se ca-
racterizan por la protección del Estado bajo
estatutos de responsabilidad limitada y por lo
tanto, exponen al prestamista a la quiebra de
la firma (problema de “selección adversa”).

IV. IMPERFECCIONES EN EL MERCADO DE BIENES

A. Reputación de calidad Imperfecta información sobre los atributos de Incentivos “diferenciales” para que las firmas Bagwell y Staiger, 1988
como barrera a la entrada los productos por parte de los consumidores. produzcan bienes de alta calidad (por ejem- Grossman y Horn, 1988
Problemas de falta de prestigio de calidad para plo, estándares de calidad mínimos).
los nuevos ingresantes.

Fuente: Elaboración propia basada en Grossman (1990).


a Estas referencias bibliográficas están tomadas de Grossman (1990), donde aparecen con mayores detalles.

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cisiones. Debido a este papel de los mercados finan- dos de los costos ingenieriles puros, se han denomi-
cieros su desempeño es tan importante: si ellos fraca- nado costos de transacción.
san en llevar a cabo su cometido adecuadamente, no Si los costos de transacción son aquellos en los
solamente sus beneficios serán menores, sino que pue- que se incurre con el propósito de definir y redefinir
de dañarse el funcionamiento de todo el sistema eco- los derechos de propiedad (y otros) de los agentes
nómico. Según Stiglitz, hay siete fallas de mercado que económicos, por un lado, y de redactar, revisar y ha-
pueden justificar la intervención gubernamental en los cer cumplir los contratos dentro de la estructura de
mercados financieros: i) problemas de “bien público” derechos existente, por otro, los costos de la interven-
en materia de supervisión financiera; ii) externalidades ción gubernamental pueden ser también reinterpretados
de la supervisión financiera, de la selección y de la como costos de transacción. Los costos de información
concesión de préstamos; iii) externalidades de las tur- necesarios para tomar decisiones y aplicar políticas son
bulencias financieras; iv) mercados ausentes e incom- de este tipo. Los costos derivados de actividades de
pletos; v) competencia imperfecta; vi) ineficiencia, en captación de rentas que buscan redefinir la estructura
el sentido paretiano, de los mercados competitivos y de derechos de propiedad, también pueden ser clasifi-
vii) inversores desinformados. cados de este modo. En el mundo real, tanto las inter-
El trabajo de Stiglitz señala también las formas venciones estatales como las transacciones de merca-
de intervención gubernamental comúnmente observa- do generan costos. Por lo tanto, la comparación debe
das en los mercados financieros y un conjunto de prin- establecerse entre los costos de asignar los recursos a
cipios que determinan las regulaciones en el sector. través de transacciones de mercado y los costos de
Para terminar, analiza una forma de intervención par- hacerlo a través de intervenciones estatales. Surge así
ticular: la represión financiera. Stiglitz concluye que un nuevo papel del Estado: el de reducir los costos de
el Estado tiene un papel en los mercados financieros transacción de la economía.
debido a las fallas de mercado descritas anteriormen- Una función relevante del Estado es establecer y
te. hacer cumplir un sistema de derechos de propiedad
bien definido que ahorre costos de transacción; si esto
2. Costos de transacción y fallas de coordinación no se logra, aquellos agentes cuyas decisiones son
interdependientes gastarán, de forma extraordinaria,
Otra forma de interpretar la política industrial nace del recursos para resolver el problema de las externali-
uso del concepto “costo de transacción” (véase Chang, dades. Aunque no necesariamente es una tarea estatal,
1994). La corriente que hace hincapié en los costos de el monopolio del uso legítimo de la violencia por par-
transacción de la nueva economía institucional señala te del gobierno hace que el agente más eficiente para
que las transacciones de mercado, a través de las cua- llevar a cabo esta función sea el propio Estado. Otro
les se hace la asignación de recursos en las economías rol que desempeña el Estado en la reducción de cos-
de mercado, no son sin costo, como supone la econo- tos de transacción es el de aminorar la inestabilidad
mía neoclásica; puesto que los individuos poseen ra- macroeconómica. Ante una inestabilidad macroeconó-
cionalidad limitada, destinan recursos a establecer sal- mica que aumenta, los agentes con racionalidad limi-
vaguardias contra las conductas oportunistas de la tada destinarán recursos a actividades que buscan crear
contraparte comercial (por ejemplo, a sufragar los cos- condiciones para hacer posible el cálculo racional (por
tos de redactar y hacer cumplir un contrato). Este apor- ejemplo, redactar, revisar y hacer cumplir contratos de
te teórico reciente subraya que el logro de la eficien- oferta de largo plazo y de subcontratación, o mante-
cia (o la coordinación de las conductas de agentes ner inventarios). Como la inestabilidad macroeconó-
interdependientes, pero a la vez independientes) con- mica es en esencia una falla de coordinación entre las
lleva costos que van más allá de aquellos que provie- actividades de distintos individuos, se puede extender
nen de no lograr el mayor grado de bienestar social el argumento al problema de la coordinación en gene-
posible. Por lo tanto, desde este punto de vista, los ral (por ejemplo, al establecimiento por parte del Es-
costos incluyen no sólo los de producir bienes, sino tado de un sistema de pesos y medidas y de estándares
también, en parte significativa, los de asignar los re- tecnológicos).
cursos entre las unidades de producción y de adminis- Para lograr dicha coordinación el Estado no ne-
trar el proceso de producción dentro de las unidades. cesita suplantar completamente a las transacciones de
Estos costos de coordinación entre las unidades eco- mercado. Aun más, este ejercicio podría ser prohibiti-
nómicas y dentro de ellas, que deben ser diferencia- vamente caro, como lo demuestran las prácticas de

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REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 43

planeamiento central en los países socialistas. Existen tado es una industria oligopolística, en la cual existe
medios por los cuales el Estado puede reducir los cos- interdependencia estratégica en las decisiones de las
tos de transacción sin eliminar todas las transacciones firmas.
de mercado: i) cambiando la configuración institucio- Bajo ciertas condiciones probables, esta interde-
nal de la sociedad (puede dar respaldo legal para or- pendencia conduce a resultados ineficientes que justi-
ganizar a los agentes en grupos mayores y reducir el ficarían la intervención estatal. En este caso, la inter-
número de regateos necesarios, como hace el corpora- vención no sería necesariamente una política antimono-
tivismo social aplicado en Escandinavia o Austria); ii) pólica ya que los beneficios de quebrar el oligopolio
a través de su influencia en el sistema educativo y en pueden redundar en los mayores costos que resultan de
los medios de comunicación, promoviendo una “ideo- escalas de producción subóptimas. Aquí la política
logía” nacional, o sistema de valores, que ayude a redu- industrial puede desempeñar un papel destacado, con
cir los costos involucrados en el intercambio de infor- medidas como las siguientes:
mación y en las negociaciones (como sucede en la i) Coordinación de inversiones: puesto que la so-
República de Corea y Japón, países considerados so- breinversión o la subinversión son problemas de incer-
ciedades homogéneas); iii) proporcionando un “punto tidumbre estratégica que pueden hacer que varias fir-
focal”, o un consenso, alrededor del cual las decisio- mas quiebren y se pierdan los recursos invertidos, el
nes pueden ser coordinadas (como sucede con las in- Estado puede intervenir en la industria para lograr que
versiones en proyectos complementarios en Francia y la entrada a ella sea la óptima , asegurándolo así a los
Japón). potenciales ingresantes;
Un régimen de política industrial ofrece mecanis- ii) Carteles de recesión: cuando la demanda cae
mos de coordinación que faltan en una economía de temporalmente, es preferible organizar carteles de re-
mercados libres. Como mecanismo de coordinación, la cesión a que las firmas comiencen una guerra de pre-
política industrial puede ser más eficiente en un con- cios que puede conducir, entre otras cosas, a la pérdi-
texto en el cual la interdependencia y la especificidad da de recursos sociales o a la sobrevivencia de las fir-
de los activos son importantes. En este caso, la coor- mas más fuertes, las que luego extraerán beneficios
dinación a través del mercado incurriría en altos cos- monopólicos cuando se produzca la recuperación;
tos de negociación y la coordinación a través del iii) Reducción negociada de la capacidad produc-
planeamiento centralizado en altos costos de informa- tiva: cuando una caída persistente de la demanda im-
ción, mientras que la política industrial probablemen- pone la necesidad de que algunas firmas salgan de la
te tendría costos bajos de ambos tipos. La política in- industria, es posible que ninguna quiera hacerlo, puesto
dustrial también emerge como una vía superior para que la salida de otras firmas la beneficiaría. Esto po-
promover el progreso técnico. Por un lado, no elimina dría conducir a una guerra de agotamiento entre las
el incentivo del beneficio, como lo hace el planea- empresas que no beneficiaría a ninguna, lo que justifi-
miento centralizado, y a través de la socialización del caría la intervención.
riesgo puede promover transformaciones adicionales a Algunos oponentes de la política industrial seña-
las que el mercado puede inducir por sí solo. lan que aunque ésta puede resolver el problema está-
Para examinar la lógica de la política industrial tico de la coordinación, tal vez resulte muy perjudicial
conviene separar el papel que desempeña en la dimen- en el largo plazo, porque impide el funcionamiento de
sión estática y en la dinámica. En ambos casos la fun- los mecanismos de selección natural de la economía
ción de la política industrial es la misma: evitar fallas y, por lo tanto, el logro de la eficiencia dinámica, como
de coordinación. Como señala Chang (1994), cuando lo demuestran los países con planeamiento central. Sin
hay especificidad de los activos, la coordinación ex embargo, no indican que los cambios económicos tam-
post a través del mercado puede ser antieconómica, bién pueden requerir coordinación para ser exitosos.
pues las fallas de coordinación que involucran a los Además, si los riesgos han de ser asumidos sólo por
activos específicos generan una reducción neta en el los individuos, es posible que los cambios necesarios
monto de los recursos disponibles para la economía. no se produzcan. La socialización del riesgo a través
Una de las características de las economías industria- de la intervención estatal es una forma de promover
les modernas es el uso de tecnologías de producción transformaciones que involucran interdependencia.
que necesitan grandes inversiones fijas y, por lo tanto, La política industrial debe ayudar a la coordina-
tienen economías de escala. Además, una gran parte ción del cambio económico, a fomentar la experimen-
de sus activos son específicos o “hundidos”. El resul- tación y a preservar la diversidad. En un mundo de

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interdependencias, la existencia de una mejor alterna- lidad para organizar la actividad productiva. Este mer-
tiva no necesariamente implica el advenimiento de un cado requiere reglas colectivas y una autoridad en con-
cambio. En el mundo real muchos cambios involucran diciones de tutelar y estimular la competencia entre los
decisiones interdependientes. Asimismo, las industrias agentes económicos, fundamento de los cambios es-
incipientes pueden necesitar ciertas garantías (por tructurales. La eficiencia de la producción depende de
ejemplo, en cuanto a la entrada de potenciales compe- la capacidad para organizarla de modo que desarrolle
tidores) para lanzarse a un sendero con amplia crea- conocimientos específicos y se potencie en la retroali-
ción de conocimiento. Puede ser conveniente proteger mentación de especialización y complementariedad. En
a estas industrias y coordinar los proyectos que com- el esquema smithiano la interacción social no es sólo
pitan entre sí. Cuando el mercado en cuestión ha ma- competitiva, sino también cooperativa, ya que la divi-
durado sólo queda hacer política industrial estática por sión del trabajo se basa en las especializaciones com-
las líneas de los “carteles de recesión”. Cuando el plementarias de varios individuos y varias firmas. Es
mercado es senil, el papel de la política industrial evidente que la dinámica social recibe un impulso
resurge en la coordinación de salidas negociadas y de mayor cuando existe multiplicidad, es decir, cuando
destrucción de la capacidad instalada. En una relación hay un gran número y variedad de sujetos interactuan-
entre política industrial y ciclo de producto se ve que do en la economía.
la política industrial dinámica sólo está presente en la La intervención gubernamental se justifica en
primera de estas etapas. función de aumentar la división del trabajo, ampliar el
mercado y facilitar el uso de todo el poder del merca-
Por último, como argumenta Nelson (1989), es
do para el desarrollo de la competitividad. Esta inter-
preferible despilfarrar en la duplicación de esfuerzos
vención no es suficiente a nivel individual; tendrá
innovativos que avanzar en una sola dirección, que
mejores efectos si surgen coaliciones progresistas con
puede resultar equivocada. La diversidad tiene sus
miras a generar reacciones hacia la innovación, que
ventajas, dado que no se conoce con certeza el futuro.
tiendan a hacer coincidir los beneficios individuales y
El lugar de la política industrial en la innovación tec- sociales. Smith recuerda que una economía basada en
nológica está en la complementación de un mercado el desarrollo de las fuerzas de mercado requiere un
de capitales imperfecto, en el subsidio al ingreso de Estado fuerte para garantizar los derechos de propie-
firmas a actividades con altos costos fijos de entrada dad y para legitimar los contratos privados, pero tam-
y en la coordinación de la investigación universitaria bién para asegurar aquellas externalidades positivas que
y su articulación con el mundo de la producción. Para ningún ciudadano individual podría sustentar por sí
Chang, el crecimiento se explica porque los agentes mismo, como la defensa, la justicia, y las actividades
han experimentado con nuevas cosas y con formas públicas necesarias para el crecimiento colectivo (en-
nuevas de llevarlas a cabo. Para que esto fuera posi- tre otras, las comunicaciones y los sistemas educati-
ble aparecieron muchas instituciones que permitieron vos y de salud).
socializar los riesgos inherentes a la actividad Smith estaba contra todo tipo de proteccionismo
innovativa. El Estado puede proveer otras. y fue un defensor del libre comercio, que para él sig-
nificaba una ampliación del mercado y, por lo tanto,
3. Construir el mercado un incremento de la multiplicidad de los sujetos com-
petidores. En particular, cuando el subdesarrollo eco-
En el intento de construir un marco conceptual para un nómico se une al deterioro institucional, lo que se
nuevo enfoque de la política industrial en una econo- necesita no es “retornar al mercado” sino “construir el
mía abierta, Bianchi (1993 y 1994) ha elaborado un mercado”. Esto significa actuar sobre las instituciones
conjunto de elementos de suma utilidad. Ha rescatado de la vida colectiva y proveer las capacidades que per-
la idea de mercado de Adam Smith, que fue desarro- mitan a la mayoría de los sujetos tomar parte en ella
llada para las sociedades capitalistas emergentes y que de manera efectiva. Asimismo, las políticas públicas
se contrapone con las características de “lealtad y pro- para el desarrollo industrial deben estar orientadas no
tección” de los mecanismos feudales, rígidamente ba- sólo a favorecer un cambio en el entorno institucional
sados en intercambios jerárquicos determinados por la en el cual las firmas realizan sus operaciones, sino
posición social de los actores. El mercado para Smith también hacia acciones concretas que favorezcan la
es una institución social compleja y un nexo de rela- cooperación industrial entre las firmas para permitir la
ciones horizontales, en el cual el poder relativo no está especialización individual en un contexto de comple-
dado, sino que es alcanzable sobre la base de la habi- mentariedad y ampliación del mercado.

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De haber un cambio en la situación —por ejem- bloqueen el cambio. En este contexto, un movimiento
plo, frente a las perturbaciones que traigan consigo los proteccionista puede ser un resultado regresivo, o una
procesos de apertura comercial— es preciso identifi- solución intermedia para permitir la reorganización
car las políticas necesarias para acelerar cambios es- interna que podría transformar las coaliciones poten-
tructurales e institucionales, con miras a establecer las cialmente regresivas en coaliciones capaces de identi-
nuevas condiciones y derechos de participación —con ficar vías de desarrollo colectivo a través de la re-
igualdad de oportunidades— de los agentes económi- definición de la división del trabajo. Un acuerdo de
cos y potenciar sus capacidades con el fin de facilitar integración económica en un nivel regional puede, por
una integración activa y creciente en la globalización. lo tanto, ser un instrumento para guiar el proceso de
Para ello es necesario construir un sistema de inter- apertura y el proceso de ajuste estructural de modo de
relaciones con consenso, en el cual las condiciones sustentarlos sin provocar los daños de una acción de-
sistémicas sean el eje articulador de políticas macro- masiado rápida ni caer en situaciones de proteccionis-
económicas retroalimentadas con la “construcción de mo indefinido. Es posible generar efectos dinámicos
capacidades en lo cotidiano”. Esto significa establecer si el pasaje hacia la unión aduanera se regula en el
o reforzar redes, potenciando los vínculos entre las tiempo, para permitir el ajuste de las estructuras pro-
instituciones y las firmas, y las relaciones espaciales ductivas nacionales durante la transición; se forma así
—a nivel local, regional, nacional e internacional—. una coalición progresiva que empuja hacia la apertura
Una situación de autarquía es siempre difícil, ya completa, incrementando el número de aquéllos capa-
que existe el peligro de una insatisfacción interna cre- ces de sostenerla a través de un proceso de ajuste es-
ciente y del surgimiento de coaliciones regresivas que tructural rápido.

IV
El caso de los países en desarrollo:
una visión estructuralista

Son muchos los autores que indagan en las causas de siones alternativas sobre el papel de la política indus-
los desempeños muy desiguales de los países semi- trial: la visión neoclásica, la visión facilitadora del
industrializados en su intento de garantizar un proce- funcionamiento del mercado (market-friendly) y la vi-
so autosostenido de crecimiento económico y mejora sión estructuralista. Las diferencias entre ellas se ba-
del bienestar social. Entre ellos, Lall (1992 a y b; 1993; san en los supuestos que cada una hace sobre cómo
1994 a y b) centra su atención en el debate sobre la funcionan los mercados en los países en desarrollo y
política industrial y su vinculación con el concepto de sobre cuán capaces son los gobiernos de superar las
capacidades tecnológicas para explicar los distintos fallas de mercado (donde éstas existan).
desarrollos industriales y tecnológicos . Según la visión neoclásica, todos los mercados
La necesidad de una política industrial descansa son perfectos y cualquier intervención distorsiona la
en la eficiencia de los mercados. Si los mercados tra- asignación de recursos; la optimización estática de la
bajan perfectamente, alcanzarán resultados óptimos que asignación de recursos que se obtiene a partir de mer-
por definición no podrían ser mejorados por algún tipo cados libres conduce también a la maximización del
de intervención. Allí donde los mercados no trabajan crecimiento.
perfectamente en este sentido, podría existir la necesi- Según la visión facilitadora del funcionamien-
dad de intervenciones para mejorar el desempeño eco- to del mercado, los países en desarrollo sufren de
nómico. Esto va a depender de la naturaleza y exten- fallas de mercado. Por lo tanto, se necesitan interven-
sión de las fallas de mercado y de la capacidad de los ciones funcionales y selectivas para superarlas; pero en
gobiernos para diseñar y llevar a cabo las intervencio- la práctica sólo las primeras son factibles y deseables,
nes necesarias (evaluando, asimismo, los costos poten- ya sea porque aquellas fallas que requieren remedios
ciales de las fallas del gobierno). Lall plantea tres vi- selectivos son insignificantes para el desarrollo indus-

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trial o porque las intervenciones selectivas son inhe- las calificaciones educativas que poseen los emplea-
rentemente más costosas que las fallas a las que se dos, si bien una base receptiva a la adquisición de
dirigen (las fallas del gobierno son siempre mayores capacidades depende en gran medida de la educación
que las fallas de mercado en esta clase de situaciones). y capacitación del personal involucrado. No lo son tam-
Esta visión abandona algunos de los supuestos de la poco, aisladamente, las habilidades y el aprendizaje por
postura neoclásica. Acepta que los mercados de facto- el que pasan los individuos en la empresa, si bien repre-
res pueden no operar perfectamente, y que los merca- sentan los ladrillos con que se construyen capacidades
dos de la educación, en particular, pueden necesitar a nivel micro. Las capacidades son la forma en la cual
intervenciones para crear la base de capital humano que una institución —por ejemplo, una empresa— combi-
requiere la industrialización, las que deben ser favore- na todo lo anterior para funcionar como una organiza-
cedoras del mercado (es decir, no selectivas) por el ción, con interacción constante entre sus miembros,
supuesto implícito de que las habilidades son genéri- flujos efectivos de información y decisiones, y una
cas. Reconoce que puede haber fallas de mercado en sinergia mayor que la suma de las habilidades y cono-
la coordinación de las decisiones de inversión dentro cimientos individuales. Es conceptualmente útil con-
de la industria, las que se deben a varias razones: au- siderar el desarrollo de la competitividad a nivel de la
sencia de mercados de información, deficiencias del firma como inversión en tecnología incorporada acom-
mercado de capitales, economías de escala, inversio- pañada por inversiones en habilidades, información,
nes interdependientes en actividades verticalmente re- mejoras organizacionales y relaciones con otras firmas
lacionadas, externalidades en la creación y aprendiza- e instituciones.
je de habilidades y eslabonamientos múltiples. La exposición a los mercados internacionales ofre-
La visión estructuralista señala que tanto las ce varios estímulos al desarrollo de capacidades. La
intervenciones funcionales como las selectivas son competencia internacional estimula los esfuerzos por
necesarias para promover el desarrollo, y que los go- reducir costos, mejorar la calidad, e introducir nuevos
biernos son capaces de efectuarlas. En ausencia de productos; permite obtener economías de escala, y
intervenciones selectivas, la industrialización puede provee información constante sobre las mejoras del
tener lugar, pero verá afectados su patrón y profundi- diseño y los procesos que dinamizan las tasas de in-
dad, y en los países en desarrollo tenderá a ser frágil cremento de la productividad (ganancias en eficiencia
en la mayoría de las circunstancias. Debido a que las técnica dinámica). Sin embargo, para alcanzar los ni-
fallas de mercado difieren en su incidencia e intensi- veles internacionales de eficiencia en tecnologías com-
dad a través de diferentes actividades, las intervencio- plejas —con difusión de externalidades y retroalimen-
nes para corregirlas necesariamente deben ser selecti- tación de actividades estratégicas— se requiere de
vas. Sin ellas, predice la teoría, la asignación de recur- tiempo, inversiones y esfuerzos. Para las empresas sería
sos sería subóptima y el crecimiento se restringiría. La muy difícil correr con los costos involucrados si están
distinción entre intervenciones favorecedoras del mer- expuestas a la competencia global desde el comienzo
cado y selectivas es un falso dilema. No existe base y, por su parte, los mercados de capitales generalmen-
económica para distinguir entre intervenciones funcio- te no están preparados para respaldarlas. Por lo tanto,
nales y selectivas: cualquier intervención que corrige hay argumentos vinculados al tratamiento de la indus-
una falla de mercado favorece a éste. Tampoco la eco- tria incipiente que son válidos para la protección de las
nomía da alguna razón a priori para argumentar que nuevas industrias, pero no en el sentido usual de pro-
más allá de las intervenciones funcionales el gobierno tección baja y uniforme. La duración y alcance de la
probablemente hará más daño que bien. Este es un protección no pueden ser uniformes cuando las dife-
argumento político de dudoso valor empírico. rentes tecnologías tienen distintos costos y períodos de
Sobre la base de esta visión estructuralista, Lall aprendizaje.
desarrolla una serie de argumentos que se focalizan en No todas las fallas de mercado requieren interven-
la adquisición de capacidades tecnológicas y en las ciones. La necesidad de intervenir surge cuando las
fallas que se enfrentan en este proceso. Indica que en soluciones no aparecen o necesitan estímulos para
la manufactura dichas capacidades no se reducen a la aparecer. El riesgo de la falla del gobierno debe ser
tecnología incorporada en el equipo físico o en manua- enfrentado siempre que se recomienden soluciones
les, planos y patentes adquiridos por la firma, si bien políticas para las deficiencias del mercado. El gobier-
éstos constituyen los instrumentos con los cuales las no, como el mercado, pueden tener grados de éxito y
capacidades son puestas a trabajar. Ni son únicamente de fracaso, y, al igual que el mercado, los gobiernos

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REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 47

pueden mejorar con tiempo y esfuerzo. En algunas Los mercados libres pueden adolecer de dos tipos
tareas, tal vez no haya alternativa a la intervención del distintos de fallas: i) las que afectan la asignación óp-
Estado. En otras, es necesario realizar un balance ra- tima de las inversiones entre las actividades simples y
zonable entre los costos y beneficios de esa interven- las complejas, y ii) las que afectan esa asignación en-
ción, por un lado, y las fallas del mercado, por otro. tre las inversiones físicas, la compra de tecnología y
Está ampliamente aceptado que la provisión de edu- los esfuerzos tecnológicos internos. Las primeras son
cación básica y de servicios de infraestructura vincu- el sustento del caso clásico de la protección a la indus-
lados al desarrollo industrial y tecnológico debe estar tria incipiente. En presencia de costos de aprendizaje,
en manos del gobierno. En esa dirección, aparece como un ingresante tardío a una industria necesariamente
ineludible la necesidad de fortalecer sus capacidades enfrenta mayores desventajas que aquellos que empren-
y mejorar su desempeño. El problema más serio se dieron antes el proceso de aprendizaje. Dadas la incer-
plantea cuando las formas de intervención son más tidumbre, la escasez de información y las imperfeccio-
selectivas. Estas políticas requieren enormes habilida- nes del mercado de capitales que son endémicas en los
des, información y disciplina de parte del gobierno, países en desarrollo, la exposición completa a la com-
pues suelen propiciar conductas de captación de ren- petencia importadora puede inhibir la entrada a activi-
tas y el surgimiento de grupos de presión. Podrían ser dades con tecnologías relativamente más complejas.
muy costosas si se las formula o aplica mal, pero si se Debido a que los costos de aprendizaje difieren de una
llevan a cabo correctamente determinarán la naturale- actividad a otra, las intervenciones para asegurar la
za y el éxito del desarrollo industrial. asignación eficiente de los recursos deben ser selecti-
Hay varias fallas de mercado que enfrentan las vas en lugar de uniformes.
empresas de los países en desarrollo. La naturaleza de Las segundas, que afectan la profundización de las
estas fallas no es general. Ellas dependen de los obje- capacidades dentro de las actividades industriales,
tivos específicos de cada país en lo que toca a las ac- pueden también sufrir de fallas de mercado. Arrow
tividades a las cuales quiere ingresar, el grado de am- (1962) señaló hace mucho tiempo que el mercado li-
pliación de la integración local que busca, y el nivel bre puede fallar en asegurar la actividad innovativa óp-
de competencia tecnológica y capacidades innovativas tima debido a la imperfecta apropiabilidad de la infor-
endógenas que desea desarrollar. Las necesidades de mación y de las habilidades. Los países en desarrollo
intervención deben ser calculadas en este marco. El enfrentan además otro problema. Generalmente es fá-
desarrollo industrial no significa sólo comenzar nue- cil importar “paquetes” tecnológicos del exterior, don-
vas actividades. A medida que las economías progre- de el proceso está comercialmente probado: el provee-
san y maduran, significa profundizar el proceso en dor entrega el equipo y los programas, los pone en
alguna o todas de estas cuatro maneras: introduciendo funcionamiento, realiza la capacitación y las adapta-
mejoras tecnológicas en los productos y procesos den- ciones, y administra la operación y la comercialización.
tro de las industrias, ingresando en nuevas actividades En su forma extrema, este procedimiento adquiere la
más complejas y exigentes, incrementando el conteni- forma de inversión extranjera directa (IED). Aunque
do local, y dominando tareas tecnológicas más com- constituye una manera efectiva y relativamente menos
plejas dentro de las industrias (desde las de ensambla- riesgosa de acceder a la tecnología, no conduce a que
je hasta aquellas necesarias para actividades de mayor los países en desarrollo adquieran más capacidades,
valor agregado, adaptación, mejoramiento y finalmente fuera de las habilidades necesarias para producir. El
diseño, desarrollo e innovación). Cada una tiene sus paso desde las actividades de producción a las innovati-
propios costos de aprendizaje. El profundizamiento vas involucra una decisión estratégica diferente, que los
progresivo es hasta cierto punto una parte natural del inversores extranjeros en dichos países están poco dis-
desarrollo industrial, pero no es inevitable. Su patrón puestos a adoptar. Por lo tanto, existe el riesgo de fa-
e incidencia difieren ampliamente, dependiendo de las llas de mercado en la profundización de las capacida-
estrategias seguidas por las sociedades. des debido a los costos de aprendizaje, que son muy
El proceso de formación de capacidades puede similares en naturaleza a los que se dan en el caso de
enfrentar varias fallas de mercado. En cuanto a pro- la industria incipiente. Para asegurar la asignación so-
ductos, los mercados libres pueden no dar las señales cial óptima, puede ser necesario restringir selectiva-
correctas para la asignación de recursos, y en cuanto a mente la importación de “paquetes” tecnológicos y pro-
factores, pueden no conducir a una oferta óptima de mover la de tecnologías “externalizadas” (licencias o
insumos, particularmente habilidades e información. equipamiento). Muchas tecnologías, sin embargo, sólo

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48 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

están disponibles a través de la IED, o son demasiado invertido relativamente poco en la formación de capa-
complejas para las capacidades locales; éstas deberán cidades industriales, o han desarrollado un tipo inco-
importarse en paquetes. Puede ser necesario también rrecto de capacidades (dirigidas a producir con los
promover el surgimiento de firmas de mayor tamaño. materiales disponibles o a adaptar productos para mer-
La profundización tecnológica puede ser un legítimo cados internos protegidos, antes que a reducir costos,
objetivo de la política industrial, ya que el desarrollo elevar la calidad e introducir constantemente nuevos
de capacidades endógenas de diseño e innovación tie- productos). Por lo tanto, necesitan reestructurar las
ne varias externalidades positivas. industrias existentes y reasignar recursos con eficien-
Estas consideraciones también se aplican a la cia. Esto involucra la liberalización de los regímenes
profundización de la integración local mediante el de comercio y competencia, la desaparición de activi-
desarrollo de proveedores locales y subcontratistas. dades que no puedan ser competitivas dentro de un
Además de traer beneficios productivos, las interrela- lapso razonable con un aceptable nivel de inversión en
ciones consecuentes aceleran la difusión de tecnolo- reestructuración, y el progreso de actividades que po-
gías, acrecientan la especialización y aumentan la fle- drían ser eficientes si se mejoraran sus capacidades
xibilidad industrial. En particular, el surgimiento de tecnológicas y administrativas y se renovara su equipa-
proveedores locales de equipos puede elevar la gene- miento. Un cuidadoso programa de liberalización en
ración y difusión de tecnologías. Debido a estas exter- etapas, unido a un conjunto coherente de medidas de
nalidades, podría justificarse la promoción de conjun- apoyo en los frentes de tecnología y habilidades, po-
tos de actividades relacionadas, las que de otro modo dría permitir que ciertas actividades alcanzaran están-
no serían capaces de coordinar sus inversiones, y tam- dares internacionales.
bién la selección de aquellos conjuntos de actividades En síntesis, la promoción del desarrollo industrial
con mayor potencial de aprendizaje, por involucrar puede necesitar intervenciones para superar fallas de
tecnologías avanzadas. Una vez más, la naturaleza de mercado en la asignación de recursos entre activida-
las fallas de mercado dependería de la economía con- des y dentro de las firmas. Estas intervenciones deben
siderada y de sus ambiciones tecnológicas. ser selectivas y encajar en el proceso de aprendizaje
Puesto que las necesidades de habilidades e infor- de las firmas. Pueden cubrir determinadas actividades
mación difieren en las distintas actividades industria- o conjuntos de actividades, y pueden requerir la promo-
les, las intervenciones en estos mercados de factores ción del surgimiento de empresas de mayor tamaño.
deben estar integradas con las que promueven las ac- Deben estar integradas con las intervenciones selecti-
tividades mismas o la profundización tecnológica. Las vas en los mercados de factores, incluidas las medi-
intervenciones que facilitan el funcionamiento del das que afectan el modo de importar tecnología. Y
mercado son, por lo tanto, necesariamente selectivas, deben ser compensadas por estímulos a invertir en la
toda vez que las habilidades y la información devienen formación de capacidades.
específicas en lugar de genéricas. Finalmente, como la El esquema que se muestra en el cuadro 2 fue
protección reduce el aliciente a invertir en desarrollar desarrollado por Lall (1993) para analizar los factores
capacidades, la política industrial debe ofrecer incen- determinantes del desarrollo industrial y tecnológico,
tivos compensadores en la forma de requisitos de des- las fallas de mercado existentes y las posibles políti-
empeño (entrada a mercados de exportación en un cas correctivas. El largo proceso de desarrollo de ca-
plazo corto). pacidades se enfrenta con un importante conjunto de
El desarrollo de la competitividad industrial y su fallas de mercado que sugieren formas muy variadas
evolución dinámica en el tiempo exigen que las firmas de intervención. La experiencia indica que las diferen-
inviertan continuamente en el aprendizaje de nuevas cias de desempeño entre los países están asociadas al
capacidades y en el mejoramiento de éstas. El proceso diseño institucional de políticas, y nos señala los fra-
de aprendizaje enfrenta varias fallas de mercado que casos de las políticas como uno de los peligros de no
la teoría convencional desestima. Una vez que se las aplicar adecuadamente las correcciones necesarias
tiene en cuenta, el alcance de la política industrial para desde el punto de vista económico.
crear y sostener ventajas comparativas surge más cla- Justman y Teubal (1991), coincidiendo con Bian-
ramente. En la mayoría de los países en desarrollo el chi, destacan que los cambios estructurales son una
problema no es la construcción de nuevas industrias, condición necesaria para el crecimiento y, por lo tan-
puesto que tienen significativas estructuras industria- to, la incapacidad de generarlos puede bloquear el pos-
les, sino el que éstas sean ineficientes. Tales países han terior desarrollo. Asimismo, concuerdan con Lall en

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REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 49

CUADRO 2
La intervención para favorecer el desarrollo industrial y tecnológico (DIT)
(Planteamiento de Lall)

Factores determinantes Fallas de mercado Políticas correctivas


del desarrollo industrial y
tecnológico (DIT)

Incentivos:
Políticas macroeconómicas No es aplicable

Competencia externa La exposición completa a la competencia conduce a una inver- Protección a la industria incipiente (muy selecti-
sión insuficiente en DIT debido a externalidades, aprendizaje im- va, vigilada, limitada en duración, con salvaguar-
predecible, falta de comprensión del proceso de DIT, comple- dias, integrada con el desarrollo institucional y de
mentariedades de inversión, asimetría de información, aversión habilidades).
al riesgo. Liberalización en etapas, tomando en cuenta los
costos de reaprendizaje.

Competencia interna Poder de mercado, economías de escala y variedad, comple- Asegurar la competencia, regular los monopolios,
mentariedades, necesidad de gran tamaño (para ingresar a los pero crear complementariamente grandes firmas
mercados mundiales y lograr capacitación e I+D avanzados). donde sean necesarias para explotar economías de
escala y comercialización.
Habilidades:
Del trabajador y supervisor Las inversiones en educación formal padecen de indivisibilidad, Apoyo gubernamental a la educación escolar y
Técnicas mercados ausentes (escasez de oferta de docentes e instalaciones), superior y a la capacitación especial.
De ingeniería de producción riesgo, previsión imperfecta, falta de información. El control de Evaluación de calidad y contenidos educativos.
De diseño y desarrollo calidad y el contenido curricular tienen brechas de información. Selectividad en la creación de habilidades de ni-
Científicas y de investigación vel superior, insertadas en la estrategia industrial.
básica Las inversiones de las empresas en capacitación tienen externa-
Administrativas, organizacionales lidades (inapropiabilidad), se desconocen los beneficios de la Información, incentivos y subsidios para la capa-
y de comercialización capacitación, hay aversión al riesgo y fallas del mercado de ca- citación en la empresa. Apoyo a la capacitación
pitales. en el exterior, contratación de capacitadores del
exterior.
Información y apoyo técnico:
Conocimiento de la necesidad de Asimetrías de información y mercados de información fragmen- Información y persuasión sobre la necesidad de
esfuerzos para promover el DIT tados (sobre fuentes de tecnología); demoras en el “aprendiendo actividad técnica. Fortalecimiento de los derechos
Conocimiento del tipo de a aprender”; indivisibilidad de las instalaciones de infraestructu- de propiedad intelectual.
esfuerzos para promover el DIT ra; características de bien público de alguna información Provisión de servicios de infraestructura; estable-
Acceso a información de otras (externalidades e inapropiabilidad); asimetría de habilidades; aver- cimiento de instituciones de I+D para industrias
firmas, instituciones, sión al riesgo; ausencia de intermediación tecnológica. seleccionadas (asegurando las interrelaciones con
universidades, etc. las empresas).
Estándares, metrología, Insuficiente desarrollo de relaciones entre firmas, provocando una Servicios de extensión técnica para pequeñas
instalaciones de testeo escasa difusión de la tecnología. Inadecuados esfuerzos coopera- empresas. Servicios de informaciones sobre fuen-
Servicios de extensión técnica tivos de las empresas para cumplir con estándares y obtener ca- tes de tecnología.
Implementación de contratos lidad. Apoyo a actividades de I+D cooperativas en las
tecnológicos industrias. Apoyo a actividades de I+D estratégi-
Servicios de información sobre Ausencia de lazos con las actividades de investigación en el ex- cas. Estímulo a la subcontratación y a la compra
fuentes técnicas y tendencias terior. de lo local.
Apoyo a la investigación básica Articulación con la I+D extranjera.
Acceso a información
tecnológica mundial

Financiamiento para el DIT:


Disponibilidad de financiamiento Fallas del mercado de capitales debido a información ausente o Creación de capacidades de financiamiento tecno-
a tasas apropiadas y en cantidad asimétrica, selección contraria, riesgo moral, costos de evaluación lógico en bancos, con capacitación, subsidios (sólo
suficiente para la investigación y o ejecución en créditos para DIT; aversión al riesgo o políticas para comenzar); provisión de financiamiento es-
desarrollo (I+D), o la muy conservadoras de los intermediarios financieros. pecial para esfuerzos de DIT que enlacen con ins-
comercialización de innovaciones Falta de habilidades relevantes en la intermediación financiera. tituciones de I+D; instrumentos financieros para
Financiamiento para innovadores las PYME; capital de riesgo y otros esquemas para
con participación igualitaria proveer instrumentos especiales para compartir
Financiamiento especial para las riesgos.
PYME Focalización de sectores con potencial tecnológi-
co excepcional.
Políticas tecnológicas:
Importación de tecnología, Inversión insuficiente en I+D local (debido a los factores pre- Incentivos fiscales y de otro tipo para I+D; com-
inversión extranjera directa, citados). pra de productos con innovaciones locales; servi-
promoción de I+D local, otras La transferencia de tecnología enfrenta las imperfecciones del cio de información sobre fuentes de tecnología,
intervenciones para fortalecer el mercado internacional de tecnología, proveedores monopolistas control selectivo de la I+D y negociación para ase-
DIT u oligopolistas, información asimétrica. gurar el desarrollo local del conocimiento técni-
Absorción de tecnología importada limitada por las capacidades co. Apoyo selectivo a proyectos de I+D con gran-
locales, junto con otras fallas precitadas que impiden el DIT. des beneficios y externalidades positivas potencia-
les.
Fuente: Lall (1993), traducción libre.

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


50 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

atribuir importancia fundamental a las capacidades y fenómenos aislados o excepcionales. En esos nodos el
habilidades específicas, y en considerar necesaria una cambio estructural es factible; sin embargo, la econo-
masa crítica de esfuerzos para su aplicación. La com- mía puede fallar al implementarlo. Para que tenga lu-
binación de estos dos factores da lugar a una infraes- gar, es necesario efectuar una reasignación violenta de
tructura de habilidades específicas, en tanto que su recursos (“destrucción creativa”). La coordinación, por
inexistencia propicia una asignación de recursos por el lo tanto, es esencial para asegurar que la reasignación
mercado que posiblemente sea ineficiente. Esta infra- deseada tenga lugar y para que no conduzca a trastor-
estructura tal vez obligue a decidir entre senderos de nos sociales y políticos excesivos. En los nodos de
desarrollo optativos, que pueden excluirse mutuamen- cambio estructural puede ser necesaria una masa críti-
te si los recursos son limitados y la masa crítica reque- ca de más de uno de los recursos (por ejemplo, habi-
rida por uno y otro es relativamente grande. No hay lidades e inversión de capital). Sin un aumento de la
razones para que dicha elección sea eficiente si se hace inversión en capital físico, podría no ser beneficioso
en forma descentralizada. Tal vez se necesita un es- adquirir habilidades avanzadas, mientras que sin una
fuerzo coordinado entre diferentes agentes de la eco- masa crítica de mano de obra capacitada, la rentabili-
nomía para seguir el sendero más deseable. dad del capital invertido podría ser inadecuada. Las
Este enfoque estructuralista implica que la capa- indivisibilidades sugieren que el mercado no siempre
cidad para generar un cambio estructural “impulsado coordinará automáticamente en forma óptima. Este
por la tecnología” es en sí misma una fuente de ven- obstáculo no es un problema sólo en las primeras fa-
tajas comparadas, y pone de relieve la importancia de ses del desarrollo, sino que surge en todos los nodos
la acumulación tanto de capital físico como de recur- de cambio estructural que requieren una acumulación
sos intangibles. Además, sugiere que existe un nuevo concertada de masas críticas de recursos específicos.
y más complejo rol para el gobierno en la búsqueda La formación de este tipo de infraestructura tecnoló-
del crecimiento industrial, que proviene de la posibili- gica es “estratégica”, porque las configuraciones par-
dad de generar ventajas comparativas a través de la ticulares pueden determinar el conjunto de industrias
promoción del cambio estructural. El cambio estruc- en las cuales se están generando futuras ventajas com-
tural, aunque es difícil, puede acelerar el crecimiento parativas. El problema que enfrenta la economía es el
económico una vez que se materializa. Esta acelera- de elegir programas de inversión indivisibles, cada uno
ción se asocia con una “reasignación violenta” de los de los cuales conduce a un sendero de crecimiento
recursos que acompaña al cambio estructural. distinto y está asociado a economías de escala estáti-
Para el enfoque estructuralista, la generación de cas y dinámicas. No hay razones para que el mercado
ventajas comparativas es un proceso complejo en el elija la alternativa más apropiada. Pero esto no signi-
cual la acumulación de capital físico interactúa con la fica que el gobierno tenga la capacidad de hacerlo. Sin
acumulación de habilidades específicas y el desarro- embargo, está cada vez más claro que el gobierno debe
llo de elementos específicos de la infraestructura tec- desempeñar un papel en la coordinación del cambio.
nológica. La especificidad conduce a temas de políti- En primer lugar, puede proveer un foro para el debate
ca que van más allá de la tasa de ahorro óptima o de entre las partes interesadas de la economía, y posible-
la tasa de crecimiento óptima de cualquier variable mente un medio de reforzar los compromisos mutuos
agregada: el de identificar los cambios estructurales para embarcarse en un sendero de cambio. En segun-
deseables para la economía, y el de definir qué tipo de do lugar, puede ser un enlace entre el análisis profe-
infraestructura (incluidas las capacidades) debe desa- sional y las fuerzas políticas, que es necesario para
rrollarse para inducir tales cambios. Estos temas son resolver los problemas de distribución y equidad que
estratégicos y de largo plazo por naturaleza, e impli- invariablemente acompañan al cambio estructural.
can decidirse por uno de los tipos de senderos de de- El debate sobre las fallas del gobierno ocupa un
sarrollo, que son relativamente indivisibles. Las deci- lugar central en las publicaciones sobre política indus-
siones de inversión consiguientes son prácticamente trial, pues tales fallas determinarán en gran medida el
irreversibles y afectan a un amplio espectro de agen- resultado de las políticas que se adopten. Shapiro y
tes económicos presentes y futuros. Taylor (1990) han efectuado una revisión de los argu-
Los autores estructuralistas señalan que las fallas mentos esgrimidos, en la que consideran las dificulta-
de mercado son características del desarrollo, y que se des existentes, pero a la vez ponen de relieve los ca-
dan particularmente en los “nodos” de cambio estruc- sos en que ha sido posible efectuar intervenciones en
tural, por lo que no pueden ser consideradas como la dirección señalada.

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 51

V
La interacción macroeconómica y
microeconómica

Cuando se examinan las políticas que promueven el librio es temporal y el problema de política estará dado
desarrollo, los problemas de coordinación macroeco- por la búsqueda de instrumentos que permitan dismi-
nómica ocupan un lugar secundario, sólo a modo de nuir el período en que las economías se encuentran
contexto de políticas más específicas. Sin embargo, la fuera de equilibrio. Pero, como señalan Fanelli y Fren-
interacción de las configuraciones macroeconómica y kel (1995), este enfoque no es el adecuado cuando se
microeconómica condiciona en gran medida la poten- analiza el problema macroeconómico en las economías
cialidad de crecimiento de una economía. latinoamericanas, debido a la magnitud, la duración
En el análisis de los problemas de coordinación temporal y la recurrencia de sus desequilibrios a nivel
a nivel macro, el aporte de Leijonhufvud (1981) es macro. Estas economías tienden a ubicarse sistemá-
fundamental para intentar comprender algunos rasgos ticamente fuera del corredor de Leijonhufvud, donde
que presenta el comportamiento de las economías en los desequilibrios se potencian.
desarrollo en situaciones de desequilibrio. Su visión Hay un rasgo que sintetiza la diversidad de fac-
puede resumirse así: el sistema económico se compor- tores que contribuyen a determinar la propensión de
tará de manera diferente según qué tipo de desplaza- una economía a generar fallas de coordinación: el gra-
miento del sendero de “coordinación completa”3 ocu- do de volatilidad e impredictibilidad estocástica en la
rra. Si el desplazamiento es moderado y el sistema se evolución de las variables fundamentales. Cuanto
ubica dentro de un rango que Leijonhufvud denomina mayor sea la volatilidad, mayor será la dificultad de
“corredor”,4 los mecanismos homeostáticos entrarán en anticipar su evolución y la propensión de la economía
funcionamiento y corregirán las tendencias. Fuera del a generar desequilibrios macroeconómicos. Una eco-
corredor, estos mecanismos son más débiles y el sis- nomía con tales características causará conductas a
tema está crecientemente sujeto a “fallas de demanda nivel microeconómico que estarán ausentes cuando
efectiva”.5 Dentro del corredor las repercusiones mul- esos elementos no se dan y que incluso pueden orien-
tiplicadoras son débiles y están dominadas por los ajus- tarse en sentido contrario al que cabría esperar si el
tes de mercado neoclásicos; fuera del corredor, ellas fenómeno fuera esporádico. Una cosa es pasar por una
son suficientemente fuertes como para amplificarse de etapa de desequilibrio y otra vivir en una economía
manera endógena como efecto de las perturbaciones propensa a generarlo en forma sistemática. En esta
(shocks) sobre el estado anterior. Por lo tanto, los última situación la influencia de lo macro sobre la
multiplicadores aumentarán con la distancia que exis- estructura micro será mucho más permanente y visi-
ta en relación al sendero ideal. ble. Hay rasgos de la estructura económica que no
La macroeconomía convencional considera que el pueden explicarse sólo en términos micro y sin hacer
desplazamiento del sendero lleva a las economías a referencia al contexto macro en que se produjeron. Las
ubicarse dentro del corredor. Por lo tanto, el desequi- mutaciones que se observan están de una u otra mane-
ra relacionadas con el hecho de que en una economía
3 La “coordinación completa” implica que los mercados existentes de alta incertidumbre macroeconómica la flexibilidad
se limpian; se refiere a aquel estado en que todos los excesos de para cambiar decisiones del pasado tiene un premio
demanda y de oferta son eliminados. No implica “asignación efi- económico. La “preferencia extrema por la flexibili-
ciente”.
4 La amplitud del corredor es variable y está determinada principal- dad” tiene consecuencias fundamentales sobre la asig-
mente por el acervo de activos líquidos que mantienen los agentes nación de recursos reales, sobre la morfología finan-
económicos. Estos acervos actúan como amortiguadores en el mo-
mento en que los shocks impactan sobre la economía. Cuando éstos
ciera y, a través de sus efectos en la inversión y la
son de gran magnitud y no han sido anticipados, los amortiguado- capacidad de innovación, sobre el crecimiento.
res quedan exhaustos, agudizándose los problemas de coordinación. Al mismo tiempo que distintas configuraciones
5 La falla de demanda efectiva es la falla de los mercados para

transmitir mensajes sobre las transacciones deseadas, desde un lu-


macroeconómicas determinan diferentes comporta-
gar a otro. mientos y estructuras a nivel micro, las características

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


52 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

estructurales de cada economía (los factores micro) son rregulación de la economía depende del grado de de-
relevantes en la determinación del grado de inestabili- sarrollo de los mercados y las instituciones, que son
dad macroeconómica. Por un lado, cuanto mayor sea los encargados de administrar la incertidumbre inhe-
el número e importancia de las fallas de mercado y rente a todas las actividades económicas. Por otro lado,
menor el grado de desarrollo de las instituciones rela- cuanto menor sea la diversificación y sofisticación
cionadas con la actividad económica, mayor será la productivas, menor será la capacidad de reasignar
debilidad —o ausencia— de mecanismos de mercado rápidamente los recursos a nuevas actividades ante la
que amortigüen el desequilibrio, y mayor por lo tanto ocurrencia de perturbaciones permanentes y, por lo
la tendencia de las economías a generar desequilibrios tanto, mayor el período durante el cual la economía
y seguir senderos de ajuste dinámico que tiendan a funcionará en desequilibrio. Ambos hechos son carac-
reproducir o amplificar los desequilibrios en lugar de terísticos de las economías en desarrollo latinoameri-
corregirlos. Esto se debe a que la capacidad de auto- canas.

VI
El debate en el Banco Mundial

Durante los años ochenta, la posición adoptada por el primeros desafíos a la postura del Banco provino de
Banco Mundial sobre el papel de las intervenciones gu- los documentos elaborados por su Departamento de
bernamentales en la economía, y particularmente en el Industria y Energía .
desarrollo industrial, estaba claramente expresada en Ejemplo de lo dicho es un estudio encargado a di-
el conjunto de políticas basadas en lo que Williamson cho departamento y realizado por Atiyas, Dutz y
(1990) llamó el Consenso de Washington. Según este Frischtak (1992), cuyo objetivo era establecer un marco
enfoque, se debían adoptar las medidas indicadas por conceptual para los problemas de la reconversión in-
el modelo de crecimiento neoclásico, según el cual las dustrial. El marco analítico elaborado en dicho infor-
fuerzas de mercado por sí solas permitirían una ópti- me se ofrece como herramienta para guiar las accio-
ma asignación de los recursos, y dejar de lado el pa- nes gubernamentales con el fin de crear un medio que
pel fundamental que los países menos desarrollados estimule la eficiente reconversión de la industria. Iden-
asignaban a las intervenciones selectivas del Estado tifica los principales obstáculos para la adopción de
como “motor de desarrollo”. De este modo, para el decisiones de reconversión convenientes y los agrupa
Consenso de Washington la política industrial estaba en tres grandes categorías: disciplina, movilidad/ver-
definitivamente excluida como forma de mejorar cual- satilidad y recursos. Los obstáculos a la disciplina son
quier situación económica. Los criterios de política se aquellos que protegen a las empresas de las fuerzas de
articulaban a través de la apertura económica, la des-
la competencia, prolongan su supervivencia y permi-
regulación y el proceso de privatizaciones que estaban
ten que los gerentes pospongan las decisiones de
en la base de las reformas estructurales propuestas por
reconversión. Los obstáculos que restringen la movi-
el Banco Mundial y que eran requisitos para la obten-
lidad reducen la capacidad de las empresas para reasig-
ción de créditos.
Sin embargo, la propia operatoria del Banco Mun- nar los factores en respuesta a un entorno cambiante.
dial llevó a que poco a poco surgieran distintos pun- Sin embargo, se ha visto que la disciplina y la movili-
tos de vista dentro de la institución acerca del papel dad no bastan para provocar reconversiones relativa-
del Estado en el desarrollo económico, e hizo que la mente eficientes cuando los recursos (experiencia,
visión neoclásica pura que dominaba las prescripcio- información y financiación) no se encuentran disponi-
nes de la institución se viera cuestionada tanto en su bles. Para cada grupo de obstáculos el informe clasifica
sustento teórico como en el empírico. Así, dentro del las acciones gubernamentales necesarias para eliminar
propio Banco Mundial aparecieron informes de funcio- distorsiones en las políticas aplicadas, presentar reglas y
narios que reexaminaban los argumentos del Banco; al mecanismos que compensen los fracasos del mercado,
mismo tiempo, se modificaron las condiciones que y crear instituciones para aplicar dichas reglas.
debían cumplir los países para obtener préstamos y ser En otro informe, Frischtak (1993) sostiene que la
evaluados positivamente por la institución. Uno de los flexibilidad laboral y la capacidad de reubicar capita-

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 53

les con rapidez son los requisitos más importantes en que señala que en las economías del este asiático, en
las fases iniciales o defensivas de la reconversión. Para una forma o en otra, el gobierno intervino —sistemáti-
lograr flexibilidad laboral es necesario eliminar las camente y a través de múltiples canales— para promo-
regulaciones laborales restrictivas, introducir compen- ver el desarrollo. Clasifica las políticas aplicadas en dos
saciones adecuadas por desempleo y apoyar las acti- grandes grupos: equilibrios macroeconómicos básicos
vidades de reubicación y readiestramiento de la mano e intervenciones selectivas. De los primeros, entre los
de obra. Para reubicar capitales prontamente, la restric- más importantes están la estabilidad macroeconómica,
ción que más pesa suele ser la escasez de crédito, por grandes inversiones en capital humano, sistemas finan-
lo que son útiles los subsidios de salida de la activi- cieros estables y seguros, distorsiones de precios limi-
dad financiados con impuestos a las empresas que tadas y apertura a la tecnología extranjera. Las inter-
permanezcan o los subsidios por cambio de actividad venciones selectivas incluyen represión financiera
que faciliten a las empresas el abandono de las líneas moderada (manteniendo tasas de interés positivas pero
de producción menos rentables. Si la reconversión bajas), crédito dirigido, promoción industrial selecti-
resulta exitosa, suele aumentar la productividad y la va y políticas comerciales de empuje exportador.
rentabilidad de las firmas. Sin embargo, el manteni- El trabajo se centra en una clase de problemas
miento de la posición lograda demanda bastante más económicos, las fallas de coordinación, que pueden
esfuerzo empresario y la aplicación de diversas medi- conducir a fallas de mercado, especialmente en las
das que conduzcan a una reconversión satisfactoria. primeras etapas del desarrollo, e interpreta algunas de
Esto incluye la adopción de una postura agresiva en el las políticas intervencionistas aplicadas por los países
campo tecnológico, la obtención de financiamiento del este asiático como respuestas a estos problemas de
para las inversiones y la innovación y, fundamental- coordinación. Tales políticas hacen hincapié en con-
mente, una nueva cultura organizacional que ponga el ductas cooperativas entre las firmas privadas y en
acento en los beneficios de largo plazo de dichas in- estándares de éxito transparentes, basados en el des-
versiones e innovaciones. empeño.
El desempeño de varios países del este asiático Algunos de los países del este asiático considera-
durante el último cuarto de siglo atrapó la atención del dos en este estudio fueron un paso más allá y crearon
mundo entero. Este conjunto de naciones alcanzó ta- certámenes económicos (contests) que combinan la
sas de crecimiento elevadas y sostenidas por largo competencia con los beneficios de la cooperación, tanto
tiempo, acompañadas por una mejora apreciable en el entre firmas como entre el gobierno y el sector priva-
ingreso de la población y en la distribución de este do. La característica clave de cada certamen es que el
ingreso. En los años ochenta, el éxito alcanzado por gobierno distribuye recompensas (asignaciones) según
estas naciones fue considerado una confirmación de las el desempeño de las empresas, que es verificado por
prescripciones de raíz neoclásica que preconizaba el el gobierno y por las firmas que compiten. Tales cer-
Banco Mundial, contraponiéndolo con la experiencia támenes necesitan jueces competentes e imparciales;
sufrida por aquellas naciones que emprendieron el es decir, instituciones fuertes. Por lo tanto, un servi-
camino de la sustitución de importaciones a través de cio civil de alta calidad capaz de verificar desempe-
la protección del mercado interno y de una activa in- ños e inmune a interferencias políticas, es un elemen-
tervención gubernamental. Sin embargo, las diferencias to esencial de la asignación basada en certámenes como
percibidas entre las políticas aplicadas por los países los descritos. Por supuesto que un servicio civil de alta
del este asiático y las políticas prescritas por el Banco calidad también refuerza las habilidades del gobierno
Mundial llevaron a que la Delegación del Japón ante para diseñar e implementar políticas que no se basan
el Banco sugiriera realizar un estudio para reexaminar en certámenes.
el papel que le había cabido al gobierno en el desarro- El rápido crecimiento de los países del este asiá-
llo económico, y particularmente industrial, de la re- tico tuvo dos elementos complementarios. El primero
gión (véase OECF, 1991). —esencial— fue haber alcanzado equilibrios macro-
El estudio sugerido se efectuó (Banco Mundial, económicos básicos. La administración de la macro-
1993).6 Entre sus conclusiones más importantes está la economía fue inusualmente buena y el desempeño
macroeconómico inusualmente estable, suministrando
así el marco para las inversiones privadas. Las políti-
6 Así surgió el estudio The East Asian Miracle: Economic Growth cas encaminadas a incrementar la integridad del siste-
and Public Policy, realizado por el Banco Mundial en 1993 y diri-
gido por J. Page, que tuvo por objeto estudiar el proceso de desa- ma bancario y hacerlo más accesible a los ahorristas
rrollo de las naciones del este asiático. no tradicionales aumentaron los niveles de ahorro fi-

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


54 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

nanciero. Las políticas educativas, que se focalizaron la República de Corea y de la provincia de Taiwán eran
en la educación primaria y secundaria, generaron rá- de propiedad pública).
pidos incrementos en las habilidades de la fuerza de Lall, por su parte, creee que el estudio del Banco
trabajo. Las políticas agrícolas forzaron el cambio en se inscribe en la visión facilitadora del funcionamien-
la productividad y no cargaron excesivamente de im- to del mercado elaborada en el Informe sobre el desa-
puestos a la economía rural. Por último, todos los paí- rrollo mundial (Banco Mundial, 1994). Luego de for-
ses mantuvieron las distorsiones de precios dentro de mular un conjunto de críticas al trabajo a partir de su
límites razonables y se abrieron a las ideas y la tecno- visión “estructuralista” vinculada a las capacidades
logía del exterior. El segundo elemento fueron las tecnológicas (argumentos que ya desarrollamos más
políticas intervencionistas cautelosas. Los requisitos atrás), indica que el éxito de las políticas industriales
previos para lograr el éxito, sin embargo, eran tan ri- de los países del este asiático debe ser juzgado en fun-
gurosos, que las políticas formuladas en otros países ción de las diferentes estrategias que siguieron. Lo que
en desarrollo que buscan seguir senderos similares a un gobierno considera falla de mercado depende de sus
menudo han fracasado. Al respecto, el estudio que objetivos: lo que puede haberse mirado como un pro-
comentamos realza la importancia que tuvo la base greso satisfactorio en Hong Kong, puede ser visto
institucional para el desempeño alcanzado. como inadecuado (y por lo tanto propenso a fallas de
Las conclusiones a las que llegó el estudio del mercado) en la República de Corea. La valoración de
Banco Mundial sobre las causas del milagro del este las fallas de mercado requiere un examen del apren-
asiático dieron inicio a un nuevo debate que aún hoy dizaje tecnológico a nivel micro. Entre los países
continúa y que se expresó recientemente en una sec- estudiados hubo cruciales diferencias de objetivos tec-
ción especial dedicada al tema en la publicación World nológicos. Las estrategias consiguientes conducen a
Development (1994). Allí aparece, editado por A. sustanciales diferencias en materia de estructuras in-
Amsdem, un conjunto de informes que resumen algu- dustriales, exportaciones en que se especializan, gra-
nas críticas que se le han hecho . dos de contenido local, capacidades tecnológicas
El primero de esos informes pertenece a la pro- endógenas, dependencia de modos diferentes de trans-
pia A. Amsden, quien señala que al centrarse en los ferencia tecnológica e involucramiento —continuo o
equilibrios macroeconómicos básicos, el trabajo del no— del gobierno. Los efectos de las políticas indus-
Banco Mundial sugiere que el crecimiento económico triales no pueden ser evaluados sin referencia a las
es un proceso bastante sencillo. Esto se contradice con estrategias seguidas. Para juzgar adecuadamente tales
todos los nuevos modelos de crecimiento, los cuales políticas habría que examinar, entre otras cosas, la
ponen de relieve que, debido a la imperfecta informa- complejidad de las actividades industriales dentro y a
ción, las rentabilidades crecientes, los equilibrios múlti- través de las industrias, la composición y sofisticación
ples, la dependencia del sendero elegido, los mecanis- tecnológica de las exportaciones de manufacturas, la
mos que se autorrefuerzan, y otras propiedades diná- extensión de la integración local y la profundización
micas, el proceso de crecimiento no tiene una explica- tecnológica local. Estas fueron las facetas de la indus-
ción única. El desacuerdo surge del error del Banco trialización de los países del este asiático en las cuales
Mundial de creer que es posible que las variables sus estrategias se diferenciaron; sus fallas de mercado
macroeconómicas básicas (inversión, educación, expor- fueron identificadas y a ellas se dirigieron las interven-
taciones) se desentiendan de sus fundamentos micro- ciones. Los países que más avanzaron fueron justamen-
económicos o instituciones que los sostienen. Cuando te los que aplicaron fuertes políticas de intervención
tales variables y fundamentos están integrados, y las selectiva, como Japón y la República de Corea, y que
variables macroeconómicas básicas se insertan en el exhibieron mayores distorsiones en los precios relati-
contexto en que se formulan e implementan las políti- vos, como muestran los datos del Banco Mundial.
cas, el crecimiento se hace complejo, como lo sugie- En los últimos tiempos surgieron nuevos síntomas
ren los nuevos modelos formales. El intento del Ban- de cambio en el pensamiento económico. En septiem-
co Mundial de atribuír la mayor parte del desarrollo bre de 1996 se realizó en Washington la Conferencia
del este asiático al “fundamentalismo de mercado” se sobre el Pensamiento y la Práctica del Desarrollo, or-
vuelve engañoso. Por ejemplo, si el este asiático ha ganizada por el Banco Interamericano de Desarrollo
tenido altas tasas de ahorro e inversión, éstas surgen (BID). En ese marco, John Williamson presentó su tra-
sólo en conjunción con una particular estructura de bajo “The Washington Consensus revisited”. Este nue-
empresa y de sistema financiero (todos los bancos en vo estudio de Williamson no es una revisión oficial del

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 55

consenso original, sino el resultado de un cambio en el fomento de la competencia en los mercados; dere-
el escenario de la política económica internacional. Te- chos de propiedad bien definidos al alcance de todos
mas que antes estaban vedados aparecen ahora en el (reducción de la desigualdad en la distribución de las
centro de la controversia. Entre las nuevas ideas que tierras); la creación de instituciones estatales o mixtas
expresa Williamson están: el aumento del ahorro, pre- para realizar políticas sociales y de promoción, y el
servando la disciplina fiscal (que por sí sola es insufi- mejoramiento de la educación, aumentando el gasto y
ciente); la reorientación del gasto público hacia un gas- redirigiéndolo hacia la enseñanza primaria y secun-
to social bien focalizado; una reforma tributaria que daria. Finalmente, en un reciente artículo de Joseph
incorpore las externalidades del medio ambiente; la Stiglitz (1996) se reseña la reevaluación de la experien-
supervisión bancaria por parte del Estado; una tasa de cia de los países del este asiático, haciendo hincapié
cambio competitiva; el uso del poder de negociación de en el papel cumplido por las intervenciones guberna-
los bloques económicos en la liberalización comercial; mentales.

VII
El enfoque sistémico de la CEPAL

Un reciente documento de la CEPAL (1995) analiza los do las implicaciones de política, los obstáculos para
factores exógenos del escenario internacional y se cen- superar la diferencia de productividad y la justificación
tra en la exploración de políticas interrelacionadas: i) teórica y empírica de una política activa de desarrollo
la política macroeconómica, en especial los flujos fi- productivo.
nancieros, ii) la política comercial y iii) la política Asimismo, Ramos (1996) plantea que, a medida
microeconómica y mesoeconómica. En el marco de un que las economías de América Latina se han ido esta-
enfoque sistémico, intenta agrupar en forma coheren- bilizando, ha resurgido en la región el interés por dise-
te los distintos planteamientos, señalando las dificul-
ñar estrategias de desarrollo a más largo plazo, que
tades de generalizar en un contexto regional que pre-
faciliten el paso de una trayectoria de lento crecimiento
senta una enorme diversidad de situaciones.
a otra de crecimiento mucho más rápido, como la lo-
Las políticas mesoeconómicas y microeconómicas
de desarrollo productivo planteadas por la CEPAL par- grada por los países de desarrollo tardío exitosos del
ten de la base de que es necesario contar con políticas este asiático. Su análisis subraya dos aspectos centra-
macroeconómicas, institucionales y comerciales ade- les: primero, el proceso de apertura y reestructuración
cuadas, e indagar en las causas de la diferencia (bre- en que se encuentran los países latinoamericanos des-
cha) de productividad entre los países latinoamerica- de mediados de los años ochenta y, segundo, la enor-
nos y los países desarrollados y en las recomendacio- me diferencia de productividad que existe entre las
nes de política que permitan superarla. El gráfico 1 empresas de la región y las que utilizan las mejores
muestra el planteamiento actual de la CEPAL, señalan- prácticas internacionales en el mundo desarrollado.

VIII
Reflexiones finales
Toda nueva propuesta industrial requiere una adecua- involucrado considerables acervos tecnológicos, eco-
da evaluación de los aspectos positivos de aprendizaje nómicos y de calificación de los recursos humanos,
que se generaron en el pasado y de los problemas aso- pero, a la vez, es indispensable superar las insuficien-
ciados a los errores que se cometieron. Uno de los cias y limitaciones de esas experiencias para avanzar
primeros grandes desafíos es el de generar condicio- hacia la adquisición de ventajas comparativas diná-
nes para aprovechar lo bueno de experiencias que han micas.

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


GRAFICO 1
56

Fundamentos de una política de desarrollo productivo: la visión actual de la CEPALa

EL PROBLEMA: LA DIFERENCIA DE PRODUCTIVIDAD

• Diferencia del orden de 2.5 a 1 entre América Latina y los países desarrollados
en la productividad física total.
• Se amplió marcadamente durante la posguerra.
• Se da tanto a nivel global como sectorial.
• Enormes diferencias de productividad dentro de un mismo sector.
REVISTA

IMPLICACIONES DE POLITICA OBSTACULOS PARA SUPERAR LA DIFERENCIA


DE

DE PRODUCTIVIDAD
• La diferencia de productividad permitirá iniciar un proceso de rápido
LA

crecimiento si se logran aprovechar las tecnologías disponibles • Fallas de política económica


internacionalmente. – inestabilidad macroeconómica.
• No se trata tanto de establecer nuevos sectores que no figuran en el – distorsión de precios claves.
cuadro de insumo-producto, sino de mejorar la productividad física – peso e injerencia preponderante del sector público
CEPAL

total en los sectores existentes. • Fallas a nivel de las empresas.


• La heterogeneidad entre empresas de un sector sugiere la necesidad de
68

– falta de empresariado innovador.


una rápida adopción, adaptación y difusión de tecnologías disponibles

– subinversión en identificación y difusión de las tecnologías “duras”


internacionalmente, antes que altas metas de inversión en investigación y “blandas” más idóneas disponibles internacionalmente debido a
y desarrollo. su naturaleza de “bien colectivo”.
• La ventaja comparativa es difícil de predefinir dado que la mayoría de • Fallas de los mercados claves, externalidades, bienes públicos y
los sectores posee baja productividad. problemas de organización industrial.
Pero puede ser adquirida por un sector, si es capaz de superar la – ausencia de políticas que mejoren el funcionamiento de los
AGOSTO

brecha de productividad con los países desarrollados con más rapidez mercados de factores (“horizontales”).
que el resto.
• La caída de la productividad en los años ochenta demuestra la
1999

importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos básicos


dentro de márgenes tolerables.

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


ALCANCE DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO

• Para promover la competitividad y cerrar la brecha productiva con los países desarrollados se requiere: i) precondiciones macroeconómicas;
política macroeconómica y apertura adecuada, ii) política de desarrollo productivo activa: políticas “horizontales” o mesoeconómicas, que
apoyen la competitividad sistémica (de innovación y difusión de tecnología, de capacitación, de desarrollo de infraestructura) y políticas
macroeconómicas que apoyen directamente las operaciones de las empresas (políticas de reconversión productiva).
JUSTIFICACION TEORICA DE UNA POLITICA ACTIVA

• Mercados incompletos.
Asimetría de información, externalidades e inapropiabilidad, problemas de escala, etc. Se verifica por distintas condiciones en los
mercados de tecnología, de capital humano, de capital (en particular de largo plazo) y de divisas.
• Problemas de regulación y de organización industrial.
Las condiciones precitadas se manifiestan con particularidades específicas para cada agente económico de la industrialización (las
PYME, los grupos económicos y las empresas transnacionales).
• Rendimientos crecientes y complementariedades estratégicas.
La existencia de rendimientos crecientes a escala en el plano de cada firma genera economías externas pecuniarias a nivel
agregado y, por ende, complementariedades estratégicas que justifican acciones de coordinación de los agentes privados con la
autoridad económica.
REVISTA
DE

JUSTIFICACION EMPIRICA DE UNA POLITICA ACTIVA


LA

• En la mayoría de los países de desarrollo tardío el Estado ha desempeñado un papel activo para completar o perfeccionar los mercados, proveer
sustitutos de éstos y generar un entorno estimulante a la inversión y la innovación.
• Los esfuerzos del sector público deben extenderse en la medida en que sus capacidades reales lo permitan. La experiencia sugiere que su
CEPAL

participación será eficaz cuando sea: i) “facilitadora del funcionamiento del mercado” y no pretenda suplantarlo, ii) selectiva y transparente tanto
por sus limitaciones como por las actividades privadas de captación de rentas.
68

• La experiencia sugiere que exista una amplia variedad de alternativas en materia de intervención, desarrollo liderado por conglomerados (República

de Corea) o por las PYME (Taiwán); crecimiento liderado por empresas nacionales (República de Corea, Taiwán y Japón) o por empresas públicas y
transnacionales y recursos naturales con posteriores eslabonamientos (Dinamarca, Suecia, Finlandia, en el pasado; Tailandia, Malasia, Indonesia, en
la actualidad) o desarrollo manufacturero inicial (Japón, República de Corea, Taiwán), apertura inicial basada en promoción de exportaciones con
liberalización de importaciones limitada (la mayoría de los países de industrialización reciente del sudeste asiático) o comercio libre casi desde un
comienzo (Hong Kong y Singapur).
AGOSTO

• Si bien una parte significativa de la estrategia de sustitución de importaciones en América Latina careció de racionalidad económica, permitió
avances importantes en el desarrollo industrial, incluso en sectores tecnológicamente sofisticados (industria automotriz en Brasil y México).
• La experiencia sugiere que se pueden adquirir ventajas competitivas por medio de políticas industriales si: i) los incentivos son transitorios; ii) las
1999

escalas de producción son suficientemente grandes (por un amplio mercado interno, por exportaciones contempladas desde un principio o por la
producción de bienes intermedios basados en recursos naturales fácilmente exportables ante casos de insuficiente demanda interna); iii) que se evite
tanto el uso de tecnologías muy anticuadas como de tecnologías experimentales.

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL (1995).
a En este gráfico no se han incluido otros aspectos (macroeconómicos, comerciales, de financiamiento, etc.) que articulan sistemáticamente la propuesta global contenida
en CEPAL (1995).
57
58 REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999

La posibilidad de alcanzar niveles cada vez ma- tiempo, intensidad y cobertura— a los patrones de
yores de competitividad y de mantenerlos en el largo comportamiento de los distintos agentes económicos.
plazo no puede circunscribirse a la acción de un agen- El diseño, formulación y despliegue de políticas gu-
te económico individual. La experiencia internacional bernamentales activas, explícitas y transparentes, así
muestra que los casos exitosos se deben a un conjunto como su necesaria inscripción en una concepción es-
de variables, y que es el funcionamiento global del sis- tratégica de largo plazo, demandan armonía y coordi-
tema el que permite lograr una base sólida para el desa- nación entre los organismos públicos, a la vez que
rrollo de la competitividad. De esta forma, la noción requieren su articulación con las políticas de corto pla-
sistémica de competitividad reemplaza a los esfuerzos zo. Por otra parte, surge como condición ineludible la
individuales que, si bien son condición necesaria para redefinición de la “ingeniería institucional” necesaria.
lograr este objetivo, deben estar acompañados necesa- La debilidad e incluso fragilidad técnica de las estruc-
riamente por innumerables aspectos que conforman el turas estatales obliga a focalizar los esfuerzos en ac-
entorno de las firmas (desde la infraestructura física, ciones cuya transparencia facilite la necesaria evalua-
el aparato científico tecnológico, la red de proveedo- ción posterior de sus resultados. En tal sentido, las
res y subcontratistas y los sistemas de distribución y posibilidades de desarrollar políticas selectivas se ven
comercialización, hasta los valores culturales, las insti- acotadas y condicionadas por la fragilidad del sector
tuciones y el marco jurídico). La competitividad soste- público.
nible en el largo plazo se logra con esfuerzos sistemá- Un marco macroeconómico consistente es condi-
ticos por adquirir ventajas comparativas y consolidar ción indispensable para implementar la política indus-
un “proceso endógeno continuo” que abarque los as- trial, que a su vez debe tener claros algunos criterios
pectos señalados, definiendo simultáneamente las res- básicos. En particular, estas políticas han de ser explí-
ponsabilidades del empresario dentro de su planta in- citas, activas, y lo más generales y neutras posibles.
dustrial y las condiciones que conforman su entorno, Asimismo, es preciso privilegiar las acciones que ten-
que incluye tanto a otros agentes privados como al gan mayores efectos propulsores y difusores de exter-
sector público. nalidades positivas en el conjunto de la economía . En
Esta noción sistémica de la competitividad es per- este último punto, la consolidación de la infraestruc-
tinente para cada uno de los mercados en que es consi- tura y el mejoramiento del capital humano son dos de
derada. Por lo tanto debe aplicarse tanto a los mercados los aspectos más importantes (Ffrench-Davis, 1990;
de exportación como respecto a las importaciones Teubal, 1990).
potenciales. La experiencia latinoamericana ha demos- El planteamiento de una política explícita está
trado que varias producciones han podido expandirse, asociado necesariamente a una evaluación social ex
pero lo han hecho sobre bases de sustentación clara- ante y ex post, a la cuantificación de las transferencias
mente endebles. Estas formas de competitividad fue- presupuestarias que pudieran estar involucradas (espe-
ron calificadas de espurias (Fajnzylber, 1990) porque cificando quién las recibe y quién las financia), a una
no avanzaban en la adquisición de ventajas compara- total transparencia, a objetivos nítidamente expresados
tivas y estaban cimentadas en uno o varios de los si- y cuantificados, así como a una secuencia temporal
guientes factores: bajos salarios, procesamiento de clara y con elementos de promoción que de preferen-
recursos naturales sin preservar el medio ambiente; cia sean decrecientes en el tiempo. Por lo tanto, es
tipos de cambio elevados, recesión en el mercado local, preciso contar con un sistema de premios, pero tam-
sobreprotección contra las importaciones para sectores bién con uno de castigos si no se alcanzan los objeti-
ineficientes, elevados subsidios a las exportaciones, etc. vos comprometidos.
Estas formas viciosas de competencia derivaban en frá- Estos aspectos tienen vital importancia para lograr
giles éxitos individuales de las firmas, pero eran incom- los objetivos deseados. Son innumerables las experien-
patibles con beneficios de carácter social. Tales avan- cias nacionales de apoyo al proceso de maduración de
ces no podían sostenerse en el largo plazo y entraban las industrias incipientes, pero sus resultados han sido
en crisis, tanto por el desempeño de la empresa como poco exitosos. Sin duda los problemas que plantea la
por los elevados costos sociales involucrados. selección de los sectores y de las técnicas adecuadas
El progreso industrial y la consecución de los no son menores. Sin embargo, la evaluación de dichas
objetivos estratégicos perseguidos dependerán de la experiencias ha demostrado que uno de los aspectos
capacidad y creatividad gubernamental para diseñar y cruciales está asociado al hecho de que los procesos
llevar a cabo las acciones que mejor se adecuen —en de aprendizaje no surgen automáticamente con el trans-

EL DEBATE SOBRE POLITICA INDUSTRIAL • BERNARDO KOSACOFF Y ADRIAN RAMOS


REVISTA DE LA CEPAL 68 • AGOSTO 1999 59

curso del tiempo. Por el contrario, resultan de esfuer- empresas, sino también a acciones concretas para fa-
zos deliberados y explícitos orientados a generar acer- vorecer la cooperación industrial entre las firmas y
vos tecnológicos y a capacitar a los recursos humanos. permitir así la especialización individual en un contexto
Así, se debe desarrollar una estrategia tecnológica y de complementariedad y extensión del mercado.
productiva asociada a inversiones que se orienten a la Los regímenes de política industrial ofrecen me-
generación o adopción de cambios técnicos permanen- canismos de coordinación que faltan en las economías
tes, para inducir una maduración que no es automáti- de mercados libres. Como mecanismo de coordinación,
ca ni instantánea y que requiere esfuerzos permanen- la política industrial puede ser más eficiente allí don-
tes y deliberados. de la interdependencia y la especificidad de los acti-
Cuando los problemas económicos se suman a la vos son importantes. La política industrial debe ayu-
fragilidad institucional, de lo que se trata no es de “re- dar a coordinar el cambio económico, a fomentar la ex-
tornar al mercado” sino de “construir el mercado”; es perimentación y a preservar la diversidad. En el mun-
decir, de actuar sobre las instituciones de la vida co- do real, muchos cambios involucran decisiones interde-
lectiva y proporcionar las capacidades que permitan a pendientes. Al examinar la lógica de la política indus-
la mayoría de los sujetos participar efectivamente en trial, cabe separar el papel que desempeña en dos di-
ella. Asimismo, las políticas públicas para el desarro- mensiones distintas: una estática y otra dinámica. En
llo industrial deben apuntar no sólo a favorecer cam- ambos casos la función de la política industrial es la
bios en el contexto institucional en el que operan las misma: evitar fallas de coordinación.

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